Introducere Actul administrativ reprezint una dintre cele mai importante forme de infptuire a activitii administraiei publice.

Acesta poate fi definit ca i o manifestare unilateral de voin care eman de la o autoritate public, de regul din sfera puterii executive, cu scopul de a da natere, modific sau stinge drepturi i obligatii n regim de putere public i care, la nevoie poate fi pus n executare n mod direct, prin fora de constrngere a statului. Regimul juridic al actelor administrative are o importan covritoare n realizarea corect a actelor administrative att ale puterii centrale ct i a autoritilor locale. Acesta reprezint un ansamblu de reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte. Actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, avnd n acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, fora lor juridic i fora lor probant, mod de intrare n vigoare, de executare i de ncetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumia de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare. Trebuie s-l distingem, analiznd regimul acestor acte de natura juridic a efectelor sau raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ (o hotrre a Guvernului) rmne un act de drept administrativ chiar dac reglementeaz raporturi civile, natura sa juridic fiind distinct de faptul c el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de alt parte, un act individual de drept administrativ poate genera i raporturi juridice de alt natur (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafee locative poate sta la baza contractului de nchiriere) fr ca aceste raporturi, de cu totul alt factur, s-i modifice natura juridic proprie. Faptul c un act de drept administrativ (o autorizaie) este reglementat prin norme aparinnd mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului n cauz, atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz. Actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confund cu nscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie s ndeplineasc n mod imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului juridic este condiionat de nsi existena nscrisului a crui lips antreneaz inexistena respectivei manifestri de voin.

I.Aspecte introductive privind actul administrativ

1.Noiunea actului administrativ Actul administrativ a fost in decursul anilor subiectul mai multor definiii.n general acestea sunt libere,fiecare autor incercnd s aduc ceva nou n prototipul su, de aceea cu greu putem vorbi despre o definiie comun pentru actele juridice emise de organele administraiei publice. Literatura interbelic face o distincie mai inti intre ntre actele puterii executive in raporurile cu Parlamentul i actele fcute de puterea executiv in raporturile cu cetenii ori care au intervenit ntre diversele sevicii ale statului .Apoi actele puterii executive in raporturile sale cu cetenii erau divizate pe trei categorii: actele administrative de autoritate ,actele administrative de gestiune si actele jurisdicionale. Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voin facut de un organ administrativ competent prin care se creeaz o situaie juridic general sau individual ,guvernat de norme de drept public ,in care se regsete ideea de dominaiune i comandament.Actul de gestiune era perceput ca fiind manifestarea de voin fcut de un organ competent ce tinde s creeze unui organism administrativ ,o situaie juridic cu caracter patrimonial reglementat de normele dreptului privat.n cele din urm acul jurisdicional era definit ca un act juridic cu caracter public care cuprindea o manifestare de voin exprimat de funcionarii publici determinai de lege in scopul de a constata cu putere de adevr legal o situaie juridic sau anumite fapte.1 n literatura juridic postbelic s-au formulat mai multe denumiri (acte cu caracter administrativ ,acte ale administraiei de stat ,acte de administraie etc.) Dintre toate s-au remarcat doua formulri care au avut rezonan in legislaie respectiv acelea de act de drept administrativ si de act administrativ. n literatura contemporan avem numeroase definiii ale actului administrativ cu nuanri de la un autor la altul.Prof.Ovidiu Podaru de la Universitatea Babe-Bolyaidin Cluj-Napoca definete actul administrativ ca fiind manifestare unilateral de voin ,fcut cu scopul de a produce
1

Paul Negulescu ,Tratat de drept administrativ ,Principii generale,vol.I,Ediia a IV-a ,Editura E.Marvan,Bucurei ,1934,p.294

efecte juridice ,emis n regim de putere public ,penru punerea n aplicare a legii ori prestrii de servicii publice.2Autorul incearc prin aceast definiie s cuprind att genul proxim (act juridic),ct i diferenele specifice (regimul de putere i obiectul actului). Prof.Antonie Iorgovan definete actul administrativ ca fiind acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice,care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere ,a modifica sau a stinge drepturi si obligaii ,n realizarea puterii publice ,sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.3 De asemenea prof.Rodica Narcisa Petrescu caracterizeaz actul administrativ ca fiind manifestri unilaterale si exprese de voin ale autoritilor publice ,in principal,autoriti ale administraiei publice , n scopul de a produce efecte juridice n temeiul puterii publice.4 n concluzie consider ca actul administrativ poate fi caracterizat ca fiind acea manifestare unilateral de voin care provine de la autoritatea public ,de obicei din sfera puterii executive ,cu scopul de a da natere,modifica sau stinge drepturi si obligaii n regim de putere public i care ,la nevoie poate fi pus n executare n mod direct prin fora de constrngere a statului.5

2.Trsturile actului administrativ Trsturile actului administrativ sunt acele caracteristici care individualizeaz aceste acte fa de alte acte juridice.nrunind anumite elemente eseniale i n de plinind condiiile de valabilitae stabilite de lege,actele administrative au urmtoarele trsturi:este un act juridic manifestare unilateral de voin,este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea autoritilor administraiei publice,autorul actului este de regul o autoritate a administraiei publice,acesta este emis in temeiul i pentru realizarea puterii publice,are caracter obligatoriu si executoriu din oficiu si este guvernat de un regim juridic specific de drept administrativ,bazat pe Constituie i pe Legea contenciosului administrativ.

2 3

Ovidiu Podaru ,Drept administrativ,Actul administrativ ,vol.I,Editura Hamangiu,Bucureti,2010,pg.3 Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ,Vol.I,Editura All Beck,Bucureti,2001,pg.23 4 Rodica Narcisa Petrescu,Drept administrativ ,Editura Accent,Cluj-Napoca,2004,pg.287 5 Nicola Iordan,Drept administrativ,Editura Universitii Lucian Blaga,Sibiu,2007pg.365

2.1.Actul administrativ este un act juridic ,manifestare unilateral de voin Trstura aceasta a actului administrativ este urmarea fireasc a clasificrii raporturilor de drept administrativ.n cazul raporturilor de subordonare,unul din subiecte este purttorul autoritii statale care ,pentru realizarea interesului public dispune de o voin unilateral,pe care o impune celuilalt subiect.Voina unilateral a unui organ al adminisraiei este de a produce direct efecte juridice ,adic de a da natere,a modifica sau a stinge drepturi si obligaii.Desigur c trebuie ndeplinite toate condiiile cerute de teoria general a dreptului unui act juridic penru a fi in prezena unui act administrativ. S-a pus problema dac la emiterea actului administrativ au participat mai multe persoane fizice ,mai muli funcionari ,voina mai este unilateral? Rspunsul nu poate sa fie dect pozitiv,penru c dei organul administraiei publice ese ,de regul,colectiv,acioneaz pentru realizarea puterii publice .Chiar dac hotrrile ,deciziile persoanelor care compun organul sunt rezultatul votului conform cvorumului cerut de lege,caracterul unilateral al acului decurge din faptul c acele persoane,acei funcionari acioneaz n vederea ndeplinirii competenei organului administrativ. Cu ale cuvinte ,se acioneaz pentru realizarea unei singure voine juridice,n numele autoritii adminstrative. Alteori, emierea actului administrativ este urmarea participrii mai multor autoriti publice,deci poart caracterul comun al unei decizii. i n aceste cazuri ,suntem tot in prezena unui act unilateral deoarece acordul de voine dintre organul administraiei publice i alt subiect(organ sindical,al organ administrativ ), de exemplu,inervine penru a realiza o singur voin.6 Nu de puine ori,emiterea actului administrativ se face la cerere prealabil.Aceasta poate s vin de la organul emient i se adreseaz celui ierarhic superior sau s aparin subiectului care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ.Suntem n prezena cererii sau acordului prealabil care are numai valoarea unei condiii cerute de lege penru legalitatea actului administrativ i nu de manifesare a dou voine juridice. Plecnd de la aceste aspecte ,n literatura de specialitate s-a pus problema care ese semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului ori chiar la dreptul conferit de actul administraiv.Cu ale cuvine, dac actul mai produce efecte juridice n urma renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului.Prerile au fost mprite ,n sensul c
6

Ion Rusu,Drept administrativ,Editura Lumina Lex,Bucureti ,2001,pg.207

renunarea la dreptul conferit de actul administrativ nu afecteaz valabilitatea acestuia ,alt opinie susinnd c renunarea la obligaia de executare constituie o modalitate de ncetare a executrii actelor administrative . Consider i eu c renunarea beneficiarului actului nu prezint o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ deoarece n cazul acestui act suntem n prezena unei manifestri de voin unilateral care aparine numai organului emitent a autoritii publice pe cnd manifestarea de voin a beneficiarului nu este ncorporat n structura actului administrativ. 2.2.Actul administrativ este cea mai important form juridic prin care se realizeaz activitatea administraiei publice Actul administrativ reprezint una din formele concrete de activitate ,cu semnificaie juridic ,prin intermediul crora autoritile administraiei publice i realizeaz competena conferit de lege.7Consider c nu rebuie insistat asupra importanei administraiei publice ca autoritate care,potrivit constituiei este chemat s realizeze n practic politica intern i extern a rii i organizarea executrii n concre a legilor i a celorlale acte normative ,sub controlul Parlamentului.Pentru ca executarea legii s se nasc este nevoie n primul rnd de materializarea voinei n acte.Iat cum actul administraiv devine principala form prin care administraia public ii ndeplinete sarcinile iar exercitarea atribuiilor ,concret se face prin emiterea actelor administrative . Profesorul Romulus Ionescu consider c acest caracer deosebete actul administraiv de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice ,realizate de organele adminisraiei de stat ,dar care nu fac parte din adminisaia de stat i anume :conractele,actele juridice unilaerale ce nu sun emise n realiyarea puterii de stat,operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. 8

2.3. Actul administrativ este emis n temeiul i pentru realizarea puterii publice

7 8

Nicola Iordan ,op. citat,pg.372 Romulus Ionescu ,Drept adminisrativ ,Ediura Didactic i Pedagogic,Bucureti,1970,pg.222

Trstura este important pentru c ea reliefeaz deosebirea dintre actul administrativ i alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administraiei de stat.Din aceast trstur rezult obligativitatea executrii actelor din oficiu ,att pentru subiectele de drept la care se refer dar i pentru organul emitent i chiar i pentru auoritatea ierarhic superioar. Caracterul actului adminisraiv de a fi emis n realizarea puterii publice nu poate fi confundat cu trstura oricrui act juridic de a fi executat ,la nevoie,prin fora de constrngere a statului.Fora coercitiv intervine cnd respectarea nu se face de bunvoie ,pentru a se nfrnge o rezisten a subiectelor de drept . Atunci cnd nu este respectat de bunvoie un act administrativ,nu este cazul recurgerii la for penru c actul administraiv este prin el insui executoriu se prevede expres ce sanciune se aplic subiectelor care nu respect dispoziiile din actul administrativ. 2.4.Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu 2.4.1. Caracterul obligatoriu Obligativitatea actelor administrative trebuie privit sub aspectul organului emitent ,al subiectelor de drept ,care cad sub incidena actului,i a organelor administrative iererhic superioare. a)Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent.Cele normative sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare .Actele individuale trebuie s fie emise n conformiate i cu respectarea dispoziiilor din propriile acte normative .Organul emiten nu ese obligat s-i aplice propriul act ilegal nruct conravine principiului legalitii.Prin actul individual organul nu poae deroga de la prevederile propriului act normativ. b)Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor,subiecte care pot fi sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent.Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative i cele individuale ale organelor superioare. c)Actele adminisrative sunt obligatorii i pentru organele administraive ierarhic superioare organului emitent.

2.4.2. Caracterul executoriu Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaz realizarea actelor juridice se mpart n acte pentru a cror executare atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie cel n drept se adreseaz unui organ de stat pentru a obine un titlu executor susceptibil de realizare prin fora de constrngere a statului i acte juridice cror execuare,atunci cnd cel obliga s o fac refuz ,se realizeaz direct prin fora de constrngere a statului ,fr o formalitate deosebit ,ele constituind un titlu executor. Acesta exist indiferent de de faptul c ele creeaz drepturi sau obligaii n beneficiul unui subiect de drept.Cauzele care determin acest caracter sunt mai multe .O prim cauz o constituie emiterea actului n realizarea puterii de stat ,a doua cauz este prezumia de legalitate de care beneficiaz actele administrative i care are ca efect producerea imediat a consecinelor juridice ale actului ,fr a mai fi necesar cercetarea legalitii acestuia fiind posibil executarea direct.9 2.5.Autorul actului este ,de regul ,o autoritate a administraiei publice 2.6.Actul administrativ este guvernat de un regim juridic specific ,de drept administrativ ,bazat pe Constituie i pe Legea contenciosului administrativ.

II.Clasificarea actelor administrative

9

Ioan Santai,Drept administrativ i tiina administraiei,Vol.II,Ediie revizuit,Editura Alma Mater,Sibiu,2009,pg.75

1.Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc 1.1.Acte administrative cu caracter normativ care cuprind reglementri de principiu aplicabile la un numr nedeterminat de persoane(efecte erga omnes). Exemplu:hotrri normative ale Guvernului,ale consiliilor judeene,locale etc. 1.2.Acte administrative individuale care conin reguli de conduit pentru o anumit persoan sau pentru un anumit grup determinat de persoane. Exemplu:o ntiinare de plata a unei amenzi contravenionale, o autorizaie de construire etc, acte prin care se atribuie un statut personal (diplome,certificate, permise etc) sau acte administrative cu caracter jurisdicional.Ceea ce trebuie reinut este faptul c niciodata actele individuale nu pot nclca actele normative. 2.Clasificare dup organul de la care eman actele administrative 2.1.Acte care eman de la autoriti administrative 2.2. Acte care eman de la alte autoriti publice dect cele administrative 2.3. Acte care eman de la persoane private autorizate s presteze anumite servicii publice

3.Clasificare in funcie de domeniile de activitate

3.1.Acte de administraie general, cu aplicare, n principiu, n toate domeniile de activitate. Exemplu: acte ale Guvernului, consiliilor judeene, locale etc. 3.2.Acte de administraie special, cu aplicare numai n anumite domenii sau sectoare de activitate. Exemplu: actele ministerelor si altor organe de specialitate ale administraiei publice. 4.Clasificare n funcie de scopul urmrit, consecinele juridice ale actelor administrative pot fi diferite 4.1.Acte administrative prin care se pot stabili drepturi pentru persoanele fizice i juridice. Exemplu: autorizaii de construire, permise de pescuit etc. 4.2.Acte administrative prin care se pot stabili obligaii pentru persoanele fizice i juridice. Exemplu: obligaia de a plti o amend. 4.3.Acte administrative prin care se soluioneaza diferite litigii juridice (aa numitele acte administrative jurisdicionale). Exemplu : hotrrea comisiei de contestaii privitoare la acordarea brevetelor de invenie. 4.4.Acte administrative prin care se certific situaii juridice (legitimaii, diploma etc.).

III.Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

Pentru ca actul administrativ s poat fi valabil, ca i orice alt act juridic trebuie s ndeplineasc anumite condiii prevzute de lege pentru ca drepul s i recunoasc o existen legal.Pentru ca actul administrativ s fie valabil trebuie s ndeplineasc anumie condiii ,pe care le clasificm n:generale i speciale. Condiiile generale ale actului reprezint acel ansamblu de trsturi care trebuie s asigure producerea integral a efectelor urmrie de autorul deciziei.Cealalt categorie de condiii pentru ca actul administrativ s fie valabil sunt caracteristice anumitor categorii de decizii ,cum sunt ,de exemplu,condiiile de valabilite specifice actelor de drep administrativ sau condiiile de eficien speficice deciziilor economico-financiae ori cele de eficacitate social. 1.Condiii generale Aceast categorie de condiii sunt cele indentificate ca fiind aplicabile tuturor deciziilor,n sens larg,i anume:fundamentarea tiinific,unitatea,oportunitaea,simplitatea formei i legalitatea. 1.1.Fundamentarea tiinific Aceasta presupune aplicarea unor principii tiinifice ce sau la baza pregirii i adoprii ei.n final proiectele de ace normaive rebuiesc motivae emeinic ,fundamentate pe sudii social-economice,politice i juridice ,pe metode moderne de analiz i luarea diciziei precum i pe procedee de tehnic legislativ adecvate concretizare ,dup caz ,n expuneri de motive,note de fundamentare sau referate de aprobare.10 1.2.Unitatea deciziei administrative n art.12 din Legea nr.24/2000,republicat regsim unitatea deciziei administrative privit ntr-un dublu sens.n primul sens decizia administrativ trebuie privit n concordan cu prevederile actelor normative de nivel superior i n corelaie cu reglementrile comunitare,inclusiv cu tratatele internaionale la care Romnia este parte,aa zis concordan extern a deciziei(actului administrativ). n al doilea sens dispoziiile deciziei administrative trebuie s fie concordante ntre ele ,astfel nct s nu se contrazic unele pe altele ,ceea ce semnific concordana intern a actului.
10

Art.6,alin.1 din Legea nr.24/2000,republicat

1.3.Oportunitatea Actualitatea sau oportunitatea deciziei presupune adoparea i execuarea acului n timp util i la condiiile date,precum i abrogarea lui atunci cnd ,ca o consecin a evoluiei relaiilor sociale ,acul juridic a ncetat practic sa mai fie aplicat.11 1.4.Simplitatea formei Referitor la acest aspect avem n vedere c sub aspect extern adoptarea deciziei fr formalii procedurale deosebite care ar ngreuna n mod inutil procesul decizional,iar sub aspectul intern ,redactarea deciziei ntr-o form prescriptiv ,logic i ntr-un stil concis ,clar i precis ,care s exclud orice echivoc.12 1.5.Legalitatea Reprezint acea condiie conform creia actul decizional,atunci cnd este cazul ,trebuie ntotdeauna adoptat numai n baza unui drept legal de decizie i numai de ctre persoanele sau organele investite cu putere legal de decizie ,n temeiul i pentru executarea legilor,sau dup caz ,a decretelor,prezideniale i ordonanelor de guvern.

2.Condiii speciale Decizia administrativ ca s fie valabil trebuie s ndeplineasc i anumie condiii speciale care s asigure inegralitatea producerii valabile a efectelor juridice.Ca i n cazul condiiilor generale ,condiiile speciale sunt numeroase i anume: emiterea de ctre organele competente de decizie n limitee competenei lor legale,actul trebuie s fie emis cu respectarea formelor procedurale legale,coninutul actelor s fie conform normelor legale,actele s corespund scopului urmrit de lege. Acele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativ a elementelor i a condiiilor de valabiliae ,cerine de o importan deosebi care urmresc att protejarea intereselor de ordin general ,ct i aprarea drepturilor ceteneti ,ale celor aparinnd persoanelor juridice ,organizaiilor neguvernamentale etc.13
11 12

Art.16,Legea nr.24/2000,republicat Art.99,Legea nr.24/2000 13 Ioan Santai,op.citat

2.1.Emiterea decizional

actelor

de

ctre

organele

cu

competena

2.1.1.Noiunea i coninutul competenei decizionale Competena reprezint ansamblul aciviilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un subiect de drept n vederea realizrii atribuiilor sale.14 Reglemenarea legal a unei competene se poae face n mod sumar,stabilindu-se principalele atribuii ale respectivului organ.Dar stabilirea competenei unui organ administrativ se face i prin coroborarea reglementrii organice cu reglemetrile speciale cu caracter compleator dau derogator.De aceea actele juridice emise n baza reglemenrilor speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depirea competenei legale i avnd un carcaer ilicit. Competena decizional este acea competen care permite i confer unui organ dreptul de a hotr sau de a dispune prin ace de decizie n ceea ce privee rezolvarea unei anumie situaii.Acele decizionale adminisrative emise de un organ de stat ilustreaz calitatea de subiect de drept adminisrativ a acelui organ. n unele situaii dreptul de decizie aparine n exclusivitate numai funcionarului sau organului desemnat de lege ,caz n care competena decizional are un caracter exclusiv.Alteori dreptul de decizie este ncredinat n mod direct spre exercitare unor subiece care nu dispun n mod direct spre exercitare unor subiece care nu dispun n mod obinuit de o competen proprie ntr-un anumit domeniu.15 2.1.2.Trsturile competenei decizionale Competena decizional a autoritilor publice se particularizeaz prin anumite trsturi.Acestea sunt trei la numr i anume:competena are caracter legal,obligatoriu i permanent. a)Caracterul legal al competenei este caracterizat de faptul c fiecare autoritate a administraiei publice este nzestrat cu o anumit
14 15

Ioan santai,op.citat T.Drganu,op.citat,pg.110

competen,strict determinat de lege.Ca i consecin putem observa c autoriile administrative i titularii funciilor publice trebuie s-i exercite n mod nemijlocit competena oferit prin lege.Doar n mod excepional cnd legea prevede expres aces lucru o parte din atribuii sau toalitatea acestora po fi tramsmise altor persoane pe calea suplinirii sau a delegrii competenei. Suplinirea const n nlocuirea titularului funciei publice de o alt persoan (demnitar sau funcionar public) cnd titularul competenei se afl n imposibilitate obiectiv de a-i ndeplini atribuiile.16Aceasta reprezint transmiterea tuturor atribuiilor de la o persoan titular la o alta care o nlocuiete temporar.Ea poate fi de drept ,cnd opereaz n temeiul unor dispoziii legale exprese ,sau ,se poate definitiva prin act administrativ. Delegarea competenei este ncredinarea unor atribuii care ,potrivit legii,revin unui demnitar sau funcionar public ,ctre un alt demnitar sau funcionar public subordonat ierarhic ,legea permind acest lucru.n cazul acesta opereaz ransmiterea ctre o singur persoan a unei pri din atribuii i nu a tuturor atribuiilor precum n ipoteza nlocuirii .17 b)Competena mai deine i un caracter obligatoriu ceea ce reprezint atribuiile conferite de lege autoritilor administraiei publice trebuiesc realizate ntocmai ,exercitarea lor neavnd un caracter facultativ pentru autoritatea public. c)Caracterul permanent este i el parte a trsturilor competenei ,acesta trebuie exercitat n mod continuu,fr ntreruperi, autoritatea administraiei publice competent putnd s emit un act ori de cte ori se ivesc condiiile de fapt prevzute de lege.

2.1.3.Formele competenei n literatura de specialitate competena deine mai multe forme dup cum urmeaz:competena material,teritorial,personal,temporal. a)Competena material semnific sfera i natura raporturilor sociale pe care le poate reglementa sau n care poae aciona o autoritate a administraiei publice,demnitar sau funcionar public.n literatura de specialitate aceasta poate fi general sau special.

16

I.Iovna,Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei,Ediura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1977,pg.123 17 N.Iordan,op.citat.pg.403

b)Competena teritorial ,determin limitele geografice ale exercitrii atribuiilor de ctre o autoritate a administraiei publice.Aceasta poate fi la rndul su naional sau local. c)Competena personal este determinat de calitatea subiectului de drept administraiv ,n condiiile i cazurile reglemenate n mod expres de lege. d)Competena temporal este cea care desemneaz limitele n timp nunrul crora se exercit atribuiile conferite de lege unei autoriti administrative,demnitar sau funcionar public.

2.2.Conformitatea actelor administrative cu forma prevzut de lege Manifestarea de voin din actele juridice nu este necesar s fie exprimat n anumite forme penru a putea produce efecte juridice.Procedura de elaborare a acelor de drept administrativ reprezin ansamblul formelor necesare pentru ca actul s produc efecte juridice.Ea poate consta din forme simple sau forme mai complexe.Uneori emiterea actului se poae face fr obligaia respectrii unei proceduri prestabilite ,alteori aceast procedur se reduce la un minim de condiii. Instituirea formelor procedurale necesare elaborrii actelor de drept administrativ este cea prin care se urmrete :garantarea efecturii actelor cu toate precauiile necesare pentru ca ele s corespund ,prin coninut i scop ,intereselor generale ct i celor personale;simplificarea formelor procedurale i creterea operativitii n activitatea executiv ;piedicarea lurii unor decizii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a soluiilor;nrirea legalitii ,ntruct anumie forme procedurale asigur un control eficient.Actele administrative ,n majoriaea cazurilor mbrac forma scris ,apreciat ca fiind o garanie a respectrii legalitii. n funcie de importana lor formele procedurale se clasific n forme eseniale i forme neeseniale.Formele eseniale sunt stabilite penru asigurarea legalitii i oportunitii acelor,iar nerespectarea lor duce la nuliaea deciziilor.Formele neeseniale simuleaz operativitatea activitii

administraiei ,nerespecarea lor neafecnd valabiliatea actelor administrative.18 Distincia ntre cele dou forme este important sub aspectul sanciunii acelor emise fr respectarea lor.Astfel dac o form prevzut de lege s apere un interes general ese consacrat prin norme imperative ,ea nu poae forma obiectul unei derogri din partea organului emient ,iar neregularitatea actului poate fi invocat i din oficiu.Dimpotriv ,atunci cnd o anumit form este instituit numai n scopul aprrii inereselor sau a drepturilor participanilor la raportul juridic ,nclcarea acesora nu duce la nuliatea actului dect dac partea n interesul creia forma a fost instituit numai n scopul aprrii intereselor sau a drepturilor participanilor la raportul juridic,nclcarea acestora nu duce la nulitatea actului dect dac parea n interesul creia forma a fost instituit cere anularea actului fcut,fr respectarea ei .19 Dup criteriul comlexitii lor,formalitile procedurale au fost clasificate n forme simple(form scris i forma oral)i forme complexe.n funcie de momenul emiterii/adoptrii actului administrativ,formalitile procedurale s empart n trei categorii:anterioare,concomitente i ulterioare. Se cunoate faptul c fa de materia dreptului civil i a dreptului penal ,n dreptul administrativ ,nu exist un cod de procedur administrativ care s stabileasc regulile ce ar trebui urmate de ctre autoritile administraiei publice.De aceea n legea romneasc procedura administrativ este reglementat de o serie de acte normative specifice unor domenii de activitate. 2.3.Conformitatea actelor administrative cu coninutul legii Conformitatea actelor de drept administrativ cu coninutul legii reprezint conformitatea acestora cu elementele normei juridice coninute n lege i anume ipoteza ,dispoziia i sanciunea. a)Astfel ,aplicnd legea i celelalte acte normative ,utoritatea administraiei publice care urmeaz s emit un act administrativ va trebui s examineze dac sunt ndeplinite condiiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.n caz afirmativ ,autoriatea administrativ are obligaia de a emite actul administrativ iar, n absena acestor condiii are obligaia de a nu emite actul administrativ.Dac autoritatea administraiei publice alege o alt variant la adoptarea actului rezult c nu-i ndeplinete aceast obligaie i
18 19

N.Iordan,op.citat,pg.406 I.Santai,op.citat,pg.59

pe cale de consecin ,acul va fi ilegal prin coninutul su pe temeiul c nu a respectat ipoteza legal. b)Este posibil ns ca organul s stabileasc n mod corec sarea de fapt ,dar s inerpreeze greit dispoziia normei juridice sau s aplice o al dispoziie dect cea corespunztoare situaiei de fapt.De aceea acul adminisrativ adopat n astfel de condiii va fi ,de asemenea ,ilegal penru nerespecarea dispoziiei prevzute de norma legal. c)Actul administrativ poate fi nevalabil i penru c autorul acului adminisraiv a stabilit o alt sanciune sau o sanciune eronat,fa de sanciunea stabilit prin norma legal. Prin urmare ,pentru ca un act administrativ s fie valabil fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza,dispoziia i sanciunea)rebuie s fie conforme cu norma legal.

2.4.Conformitatea actelor administrative cu scopul legii n legtur cu acest aspect nelegem rezultatul pe care legiuitorul urmrete s-l realizeze prin reglementarea respectiv.n primul caz legiuitorul insereaz n mod clar,explicit,de regul ntr-unul din primele articole scopul urmrit.Pentru cea de-a doua ipoez ,scopul legii rezul indirect din ntregul context al legii. Actul administrativ ,pentru a produce n mod valabil efecte juridice trebuie s fie concordant cu scopul legii.n caz c scopul acului administrativ contravine scopului legii,consecina este nulitaea actului administraiv. Dac existena acesui scop ilegal apare i ca o nclcare abuziv a aribuiilor de serviciu ,putem fi n prezena unei abateri disciplinare,contravenionale sau infracionale care atrage sancionarea funcionarului vinovat .Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.

IV.Noiuni introductive privind regimul juridic al actelor administrative

Prin regim juridic nelegem un ansamblu de reguli ,de fond i de form ,care contureaz personalitateaactelor administrative n circuitul juridic,n sensul c evoc criteriile de valabilitate ale acestora.Actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, avnd n acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, fora lor juridic i fora lor probant, mod de intrare n vigoare, de executare i de ncetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumia de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare. Se evideniaz caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opoziie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale cror efecte vizeaz, de regul, numai prile participante la raportul juridic respectiv. Analiznd regimul juridic al acestor acte trebuie s-l distingem de natura juridic a efectelor sau raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ (o hotrre a Guvernului) rmne un act de drept administrativ chiar dac reglementeaz raporturi civile, natura sa juridic fiind distinct de faptul c el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de alt parte, un act individual de drept administrativ poate genera i raporturi juridice de alt natur (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafee locative poate sta la baza contractului de nchiriere) fr ca aceste raporturi, de cu totul alt factur, s-i modifice natura juridic proprie. n sfrit, faptul c un act de drept administrativ (o autorizaie) este reglementat prin norme aparinnd mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului n cauz, atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz. Actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confund cu nscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie s ndeplineasc n mod imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului juridic este condiionat de nsi existena nscrisului a crui lips antreneaz inexistena respectivei manifestri de voin.20

V.Legalitatea actelor administrative

20

Ioan Santai,op.citat,pg.30

1.Legalitatea ca element central al regimului juridic al actelor administrative Se cunoate faptul c nu exista o unanimitate de opinii asupra problematicii generale a acestui regim juridic, deoarece specialitii n drept administrativ au convenit de-a lungul timpului cu privire la acest chestiune c exist dou mari situaii. Prima situaie se refer la regulile(condiiile) de valabilitate a emiterii actului administrativ iar a doua la reguli ce guverneaz valabilitatea efectelor pe care actul le produce.Elementul central al acestui regim juridic ,indiferent c-l privim n form atipic sau n forme atipice ,l reprezint legalitatea,analizat ns n mod diferit de autorii romni n raport cu oportunitatea. Din punctul de vedere al colii de la Cluj legalitatea este calificat drept o condiie de valabilitate a actelor administrative ,alturi de oportunitate.coala de la Bucureti consider legalitatea ca fiind corolarul condiiilor de valabilitate ,iar oportunitatea este o cerin a legalitii. Autorii din primul curent subliniaz c actul este nevalabil indiferent dac este ilegal sau inoportun ,numai c modalitile de ncetare a efectelor juridice difer .Nendeplinirea condiiilor de legalitate atrage dup sine anularea sau revocarea actelor n timp ce nendeplinirea condiiei de oportunitate are drept consecin revocarea sau abrogarea lor.21Consider c aceast abordare nu este una corect deoarece ea las s se neleag c ar exista o limit a valabilitii actelor administrative dincolo de limitele legalitii.Or acele administrative sunt supuse unui ansamblu de reguli ,unui anumit regim juridic tocmai pentru a se asigura legalitatea lor ,principiul legalitii fiind n sistemul constituional unui dintre cele mai importante principii fundamentale ale administraiei publice. Prof.Tudor Drganu considera c valabilitatea actelor administrative se traduce prin obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare.22Autorul prezint urmtoarele patru condiii de valabilitate: actul sa fie emis de organul competent n limitele competenei lui,actul s fie emis cu respectarea formelor i a procedurii prevzute n acest scop de lege i de ale acte normative n vigoare,coninutul actului trebuie s fie conform cu dispoziiile legale n vigoare i actul s corespund scopului urmrit de legiuitor.
21

Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,Ediia a III-a retructurat ,revzut i adugit,Vol.II,Editura All Beck ,Bucureti ,2002 22 T.Drganu,Actele de drept administrativ ,Ed.tiinific ,Bucureti,1959,pg.107

n concluzie putem numi printr-o formul generic legalitatea actelor administrative ca fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament ,precum i cu actele normative care au o for juridic superioar.

2.Relaia legalitate-oportunitate n doctrina romneasc interbelic

Opiniile regsite mai sus nu s-au formulat pe un teren gol,acestea reprezint o continuare a preocuprilor colii de drept public din perioada interbelic ,ns alt terminologie i ntr-un alt sistem politicoconstituional.Cei din coala interbelic tratau problema puterii discreionare adic a actelor administrative de autoritate discreionare ca o problem fireasc a puterii executive.Autorii din perioada interbelic au fcut distincie ntre actele de guvernmnt i actele administrative de autoritate discreionare ,dei ambele categorii erau invocate prin expresia puterea discreionar a executivuluisau prin expresia puterea de apreciere a executivului. De obicei atunci cnd se analiza puterea discreionar se fcea distincie ntre: chestiunile de oportunitate i chestiunile de legalitate ,n cazul activitii administrative executivul avea putere discreionar de a exprima oportunitatea ,dar nu i legaliatea actelor sale ,pe cnd n cazul acelor de guvernmnt puterea executiv avea cderea de a aprecia nu numai chestiunile de oportunitate ,dar si chestiunile de legalitate.Se cunoate faptul c aceasta este o problem care frmnt doctrina administrativ i jurisprudena de pretutindeni de cel puin 100 de ani , cu toate acestea putem delimita n linii mari un curent de idei promovat de autorii germani ct i de cei francezi.

3.Relaia legalitate-oportunitate n doctrina i jurisprudena francez

Doctrina francez vorbete despre un anumit drept de apreciere al administraiei publice pentru a invoca aciunea adminisraiei ntr-un cadru permis de lege ,pe cnd noiunea de oportunitate este folosit penru a evoca

o aciune de fapt a administraiei publice,n situaii excepionale,aciune necesar dar contrar legii.Putem observa c a att n doctrina francez ct i n cea german problema raportului dinre legalitate i oportunitate i anume c puterea discreionar este privit i prin prisma practicii judectoreti,se poate ajunge n aa fel inct s se formuleze soluii teoretice prin raportare la dreptul existent i la alte soluii raportate la dreptul creat de judector. n ceea ce privete relaia legalitate-oportunitate ,prin prisma practicii judiciare din Frana ,autorul menioneaz c niciodat judectorul ntr-un contencios pentru exces de putere ,nu anuleaz un act fr a fi ilegal,pentru c este doar inoportun.Din punct de vedere al dreptului fcut nu se poate realiza niciodat controlul oportunitii sau al puterii discreionare.Judectorul i asum controlul anumitor elemente de oportunitate i de putere discreionar ,elabornd reguli de drept care extind domeniul competenei legate i al legalitii. n doctrina francez putem spune c niciodata c puterea discreionar nu a fost considerat n afara sferei de manifestare a constenciosului administrativ,instanele de contencios administrativ ,n primul rnd Consiliul de Stat ,aducnd mereu noi elemente cum s-a meniona deja ,de apreciere a legalitii dreptului de apreciere efect firesc al fortificrii statului de drept a garaniilor jurisdicionale de protecie a cetenilor. n concluzie se consider ca fiind limite ale puterii discreionare :regulile pozitive scrise ,principiile generale de drept nscrise ,principiul egaliii ,principiul neretroactivitii acelor adminisrative ,dreptul la aprare i principiul contradictorialiii ,principiul proporionaliii .ntr-un final n docrina francez sunt identificate trei nivele de control jurisdicional al actelor administrative discreionare: controlul minim al regulilor de procedur ,controlul normal al aprecierii juridice a faptelor i controlul maximal cnd judectorul se pronun asupra necesitii i a proporionalitii msurilor administrative.23 4.Relaia legalitate-oportunitate n doctrina ,legislaia i jurisprudena german

Tradiional n doctrina german putem nelege prin putere discreionar o anumi marj de libertate a administraiei publice n deciziile i aciunile sale ,adic posibilitatea de a alege nre mai multe atitudini (a face
23

Antonie Iorgovan,op.citat,pg.44

X,a face Y sau a nu face nimic )dar unii autori explic puerea discreionar i prin referire la cuvntul oportunitate.Puterea discreionar d administraiei publice o anumit libertate.Ea poate lua msurile pe care le consider oporune penru ndeplinirea sarcinilor n vederea crora puerea discreionar i-a fost conferit. Evoluia doctrinei germane cu privire la acest instituie a drepului administrativ,la fel ca i n Frana,este strns legat de evoluia practicii instanelor speciale de constencios administrativ.Cnd ne comparm ,se cuvine a reine c ,dup desfiinarea Conciliului de Stat,legiuitorul romn ,inclusiv n cea mai democratic perioad ,a fost potrivnic ideii nfiinrii unor instane speciale de contencios administrativ. De-a lungul timpului n Germania s-au format mai multe teorii cu privire la puterea discreionar.Printre acele teorii regsim i teoria dup care fundamentul puterii discreionare s-ar afla n existena noiunolor juridice nedeterminate:bine public,utilitate public,ordine public ,drumuri publice, ,interes public,pericol,profil,avantaj,dezavantaj,aptitudine,bun ordonanare ,abuz,aceasta fiind o opinie minoritar. Teoria dominant n Germania a fost formulat pentru prima dat de ctre O.Mayer care susinea c dimpotriv opera logic de determinare a coninutului conret al acestor noiuni nu reprezint o putere discreionar. Aceasta deoarece norma juridic care precizeaz o atare noiune nu-i d administraiei posibilitatea de a alege ntre mai multe actiuni ,dimpotriv ,norma spune c o singur aciune poate corespunde scopului ce trebuie atins. Aa cum am mai subliniat puem spune c dreptul administrativ are o logic caracteristic ,ce const n combinarea puerii discreionare a administraiei publice cu supunerea aceseia regulilor de drept.Puterea discreionar a administraiei publice trebuie s se exercite :ca o obligaie a administraiei publice(art.114 din Codul Jurisdiciei administrative),cu respectarea prinpipiului egalitii prevzut de art.3 al Constituiei R.F.G,conformitate cu interesul general i n final fr vicii.Tradiia puterii discreionare a administraiei germane s-a continuat i dup 1945,tribunalele administrative continund s respecte acest tradiie dar ntre timp s-a creat i pracica cenzurrii de ctre tribunale a excesului de putere.

5.Concluzii cu privire la jurisprudena romneasc actual

n jurisprudena romneasc fa de cea a celorlalte dou ri judectotrul are dreptul de a analiza i elementele de oportunitate cnd apreciaz c acestea ntregesc elementele legalitii . Litera i spiritul Constituiei noastre ,necesitatea penetrrii instituiilor europene democratice i n practica instanelor de contencios administrativ din ara noastr ne ndreptesc s susinem c ,indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea ,judectorul de contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu a acionat abuziv ,contrar interesului public ,aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat.

6.Condiiile legalitii n doctrin regsim numeroase condiii ale legalitii susinute de mai muli autori de drept administrativ.Prof.R.Ionescu susine ca i condiii ale legalitii urmtoarele:actul administrativ s fie emis n baza i n executarea legii,actul administrativ s fie emis pe baza tuturor acelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent ,actul administrativ s fie emis de organul administraiv numai n limiele competenei sale,actul administrativ s fie conform scopului legii ca i al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului adminisrativ emitent ,actul administrativ s respecte cerinele legale referitoare la forma sa ,actul administrativ s fie oportun.24 Prof.I.Iovna consider pentru ca actele administrative s fie legale trebuie s ndeplineasc anumite condiii.Acestea sunt urmtoarele:actul trebuie s fie emis de organul competent n limitele competenei sale ,conformitaea actului cu coninutul legii i al acelor cu for juridic superioar,acul sa fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege,oportunitatea actului ,care la rndul su este influenat de mai muli factori precum:momentul adoptrii actului,locul i condiiile concrete n care se aplic actul,mijloacele maeriale i spirituale pe care le angajeaz aplicarea actului i durata de timp pe care o reclam aplicarea lui,conformitatea actului cu scopul legii.25 Precizez faptul c nexistena chiar i a unei condiii de legalitate atrage aplicarea sanciunilor specifice dreptului administrativ.Se cunoate faptul c dincolo de tragerea la rspundere a organului administraiei publice
24 25

R.Ionescu,op.citat,pg.250 I.Iovna,op.citat,pg.35

sau dup caz a funcionarilor publici ,vor interveni sanciuni cu privire la actul administrativ mai exact se va pune problema nulitii acestuia.

VI.Forma i procedura emiterii actului administrativ

1.Forma actului administrativ Dac n dreptul privat forma nu este o condiie de valabilitate a actului juridic civil dect n mod excepional ,cci aceast diviziune a dreptului este dominat de principiul consensualismului,n dreptul public forma este esenial.Aproape ntotdeauna ea este dublat de o procedur riguroas ,a crei nerespectare atrage deseori sanciuni pentru actul emis n

aceste condiii contatm c principiul formalismului reprezint o dominant a dreptului public. Dreptul public este un drept creat pentru a proteja interesul public,care trebuie s prevaleze n faa intereselor private,fiind un drept al constrngerilor ,de aceea pentru administraie este permis numai ceea ce este expres permis de lege .Actele administrative ,iitnd drepturile i liberile fundamenale rebuie s respecte o anumi form ,cci orice ingerin rebuie s fie bine definit penrtu a nu deschide drumul arbitrariului i abuzului. Prin form nelegem totalitate elementelor formale coninute de un act administrativ privit ca instrument . 1.1.Forma scris ,condiie de existen a actului administrativ Doctrina de specialitate afirm faptul c un act adminisrativ nu exist dect cu foarte puine excepii.Pe lng forma scris ordinar mai exis i forme speciale (acte tip).O diplom universitar sau de bacalaureat,un paaport,un titlu de proprietate emis n temeiul legilor legilor fondului funciar sunt imprimate pe o hrtie special (carton colorat),sunt nserate i scrise cu diferite tipuri de cerneal.Se consider faptul c aceast form scris special nu reprezint n sine o condiie de valabilitae a actului astfel emis ,ci doar un mijloc de prevenire a infraciunilor de fals.Dar,tocmai de aceea ,de facto ,un act emis fr respectarea acestor condiii va fi ignorat (chiar contestat),n practica administrativ i prin urmare n fapt nu i-ar produce efectele juridice.26 A.Avantajele formei scrise sunt numeroase .Prof.O.Podaru consider c forma scris nltur orice dubiu care ar putea plana asupra coninutului actului,asigur posibilitaea publicrii ori comunicrii sale,constituie o prob n litigiul de contencios administrativ ,delimiteaz clar acul nsui de simplele opinii exprimate n edina de adoptare a acestuia (n cazul organelor pluripersonale).27 B.Excepii de la forma scris care nu atrag nevalabilitatea actului. Exist anumite situaii n care legea reglemeneaz posibilitatea emiterii unor acte administrative fr ca forma scris s fie respectat.Acestea sunt:actul administrativ verbal,actul adminisrativ tacit,alte acte administrative emise ntr-o alt form.
26 27

O.Podaru,op.citat,pg.134 T.Drganu,op.citat,pg.121

Actul administrativ verbal l putem privi din doua puncte de vedere.n primul rnd acul administrativ poate fi emis i oral ,dar numai atunci cnd un text de lege prevede expres acest lucru. n al doilea rnd nu exist un viciu de procedur dac aces lucru nu poae fi respectat de cre adminisraie.Ca i exemplu n cazurile excepionale cum ar fi calamiile naturale ,este evident c dispoziiile unor primari ori ordinele unor prefeci ,aflai la faa locului ,nu pot respecta forma scris,dat fiind situaia. Actul administrativ tacit considerm c este oarecum reglementat de ctre Legea nr. 554/2004 n alin.2 se precizeaz urmtoarele se asimileaz actelor adminisraive unilaerale i refuzul nejusificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori dup caz,faptul de a nu rspunde soliitantului n termenul legal. Acte administrative emise ntr-o alt form regsim n docrina de specialiate nc de la mijlocul secolului trecut i anume:indicaiile agentului de circulaie (act administraiv emis prin gesturi)culorile semaforului ori indicaiile barierelor de trecere peste calea ferat (acte administrative prin semnalizare). 1.2.Alte elemente de form Alte elemente pe care le putem include n forma actelor administrative sunt urmtoarele:semnarea i contrasemnarea,tampila,prezentarea exterioar i nregistrarea acului,data i locul emiterii actului,alte meniuni,motivarea,diverse meniuni obligatorii pe care trebuie s le conin anumite acte administrative,limba de redactare a actului administrativ. 1.2.1.Semnarea i contrasemnarea Semntura reprezin numele patronimic al unei autoriti administrative,scris cu mna autorului la finalul textului actului,aceasta are ca scop stabilirea originii actului i certificarea coninutului su:aplicnd semntura autorul i nsuete,n principiu coninutul nscrisului,atestndu-i sinceritatea i asumndu-i responsabilitatea.n concluzie semnura este o condiie important ,iar n lipsa acesteia actul administrativ este considerat inexistent. Contrasemntura este definit de ctre literatura de specialitate ca fiind semntura aplica de ctre o autoritate pe un act deja semnat de ctre o

alt autoritate,pentru a auentifica aceast semntur i a marca colaborarea autoritilor semnatare. 1.2.2.tampila tampila are de asemenea o importan deosebit pentru valabilitatea actului administrativ.nc din cele mai vechi timpuri ca i contrasemntura:Pecetea Cancelarului Suveran care autentifica proveniena semnturii de pe act.Prezumia de veridicitate de care se bucur actele administrative i datoareaz mul tampilei ,poate chiar esena existenei i recunoaterii sale de ctre practica administrativ. Ca variaii ale tampilei regsim n practica administrativ parafa i timbrul sec.Ele difer doar prin form sau prin imprimeul n relief ,ns lipsa acesora de pe un act administrativ nu ar trebui s conduc la alte consecine dect lipsa tampilei.Exis dou ipoteze n care lipsa tampilei ar putea avea efecte asupra valabilitii unui act administrativ. Prima ipotez ese aceea n care aces viciu nu este i singurul,asfel dac semntura actului n cauz ese una cu o provenien ndoielnic ,lipsesc anumie avize ori ale operaiuni administrative ,astfel nct legalitatea actului per ansamblu ese pus la ndoial ,insana l-ar putea anula ,mai ales dac administraia nu se apr n nici un fel ori o face extrem de defectuos.Desigur i n acest caz lipsa tampilei va fi un indiciu de nelegalitate ,iar nu cauza esenial a acesteia. n cea de a doua ipotez lipsa ampilei ar putea avea efecte asupra valabilitii unui act administrativ dac un act normativ prevede ,n cazuri speciale,sanciunea nulitii.Potrivit ar.48 alin.5 din Normele meodologice de aplicare a Legii nr.50/1991,aprobate prin Ordinul nr.839/2009 al Miniserului Dezvoltrii regionale i Locuinei,documentaia tehnic constituie documentul martor al autorizrii,scop n care i se aplic tampila VIZA SPRE NESCHIMBAREpe oate piesele scrise i desenate componente.n mod firesc ,n lipsa acestei vize va atrage sanciunea nulitii actului.

1.2.3.Prezentarea exterioar i nregistrarea actului Formaliti fr ndoial neeseniale, nerespectarea lor nu poate atrage nulitatea sau, dup caz, anulabilitatea actului", aa cum s-a susinut,

pentru simplul motiv c lipsa lor nu poate nici afecta voina intern a administraiei nici vtma, prin ea nsi, drepturile i libertile particularilor. Vom analiza, succint, aceste formaliti care au ca scop o mai bun administraie: claritate, coeren, operativitate, ordine. Antetul. Alturi de semntur i tampil, rolul acestei formaliti este acela de a confirma proveniena actului, ntrindu-i astfel caracterul de act oficial. De regul antetul conine denumirea persoanei juridice precum i a organului administrativ (ori chiar a serviciului public) din care face parte semnatarul actului. De pild, antetul unei dispoziii a primarului ar trebui s fie Comuna X/ Primar"; al unei decizii de impunere fiscal Municipiul Y/Direcia Impozite i Taxe Locale" etc. Evident, n niciun caz lipsa acestuia nu poate atrage vreo sanciune. ns importana sa practic nu trebuie s fie deloc de neglijat: ntr-un ipotetic litigiu de contencios administrativ, antetul l poate ajuta pe reclamant s determine organul administrativ care are calitate procesual pasiv. Denumirea (titlul) actului. De la decretele Preedintelui Romniei, trecnd pe la hotrrile de Guvern, ordinele minitrilor ori ale prefecilor, hotrrile consiliilor judeene ori locale i ajungnd la dispoziiile primarilor, toate actele administraiei au o denumire legal. Unii autori utilizeaz denumirea ca un criteriu de clasificare a actelor administrative[52], ceea ce, desigur, este criticabil, cci denumirea - uneori dat prin tradiie, alteori (mai ales la organele administrative nou nfiinate) atribuit aleatoriu - nu poate constitui un criteriu tiinific.Fr ndoial c lipsa denumirii ori un titlu greit nu poate atrage nulitatea actului, cci nu-i afecteaz efectele, punnduse doar problema interpretrii actului i a ntitulrii sale corecte. Dar, cu siguran nu-l pune ntr-o lumin tocmai bun pe autorul nominal al acestuia care nu cunoate exact nici denumirea corect a propriilor sale acte. Preambulul i numerotarea pe articole. Fr ndoial c rolul acestora este de a da coeren, logic i rigoare actului administrativ, sistematizndu-i coninutul. i dac, de regul, preambulul conine expunerea motivelor care au determinat emiterea actului, mprirea i numerotarea pe articole este o operaiune caracteristic dispozitivului actului, de regul fiecare asemenea articol producnd efecte juridice distincte.Evident, nerespectarea acestor formalisme nu pot afecta valabilitatea actului administrativ. Numrul de nregistrare (intrare/ieire) reprezint de asemenea o formalitate neesenial, a crei lips nu credem c ar putea conduce la nulitatea actului. Totui, n situaia n care actul nu este nregistrat la autoritatea emitent ntr-un registru inut n mod regulat, data emiterii actului ar putea fi pus n discuie, cu consecinele care vor fi artate n continuare.28
28

I.Iovna,op.citat,pg.25

1.2.4.Data i locul emiterii actului.Alte meniuni De principiu, nici data, nici locul emiterii actului nu sunt condiii de valabilitate a actului administrativ. n ce privete data, cum legea leag toate efectele actului de momentul comunicrii ori publicrii sale, dup caz, iar nu de acela al emiterii lui, ea este pentru valabilitatea actului, o formalitate neesenial. Data emiterii actului prezint totui, o dubl importan:determin curgerea anumitor termene pentru comunicarea actului ctre destinatar ori alte organe administrative, nerespectarea acestora putnd angaja rspunderea funcionarului vinovat ori, n anumite situaii, chiar eficacitatea actului administrativ legal emis, cum se ntmpl n materie contravenional;determin curgerea termenului maxim de 1 an pentru atacarea actului n contencios administrativ, termen prevzut de art. 11 alin.2 din Legea nr. 554/2004. n fine, cum data nscris pe un act administrativ este o dat cert, dovada contrar nu se poate face dect urmndu-se procedura nscrierii n fals (art.180 i urm. C.pr.civ.). n ce privete locul emiterii actului administrativ, de regul acesta este sediul organului emitent, dei semnarea actului nafara sediului nu ar trebui s fie un motiv de nulitate a acestuia, att timp ct competena teritorial a fost respectat.29

1.2.5.Motivarea Fr ndoial c, dintre toate condiiile de form (altele dect forma scris), motivarea actului administrativ cauzat cele mai numeroase discuii. i, dei n prezent nu avem un text de lege care s consacre expres obligaia motivrii tuturor actelor administrative, doctrina critic vehement aceast stare de fapt: cum se poate ca astzi, cnd decizia ar trebui s se bazeze mai degrab pe convingere dect pe impunerea unei supuneri pasive, s fie meninut vechea regul n sensul c, n principiu, administraia nu trebuie s-i motiveze actele?" Cci actul motivat nlocuiete afirmaia cu un raionament i simplul exerciiu al autoritii cu o ncercare de convingere".
29

O.Podaru,op.citat pg.147

i, ntruct deseori refuzul de a-i motiva actele reprezint una dintre formele cele mai exasperante ale arbitrariului administrativ, s-a ajuns pn acolo nct s-a susinut c viitorul Cod de procedur administrativ ar fi neconstituional dac nu l-ar prevedea expres. Consider totui c problematica motivrii actelor administrative ar trebui analizat mai nuanat, fiind mai mult dect discutabil un eventual text legal potrivit cruia orice act administrativ trebuie motivat formal, sub sanciunea nulitii. Prin urmare, dup ce vom stabili actele la care este necesar motivarea vom analiza relaia dintre motivul actului (condiia de fond) i motivarea sa (condiia de form), urmnd a pune n final concluzii cu privire la sanciunea care se impune a fi aplicat n cazul lipsei motivrii . a) Acte administrative a cror motivare este obligatorie n ceea ce privesc actele normative, motivarea lor ine de tehnica normativ i, dei ar fi de dorit ca i acestea s fie motivate pentru nelegerea raiunilor care au condus la adoptarea lor, ne vine greu s credem c, vreodat, o instan de contencios administrativ ar anula un act normativ pentru singurul motiv c acesta nu este nsoit de o not de fundamentare ori referat de aprobare. Probabil tocmai de aceea doctrina strin ignor aceast problem cu desvrire. Fr ndoial c problema motivrii ori a lipsei acesteia se pune cu mai mult strictee n cazul actelor individuale.

b)Relaia dintre motivul" i motivarea" actului administrativ Unii autori din doctrina noastr se ntreab dac motivarea" mai reprezint o condiie de form a actelor administrative, ori a devenit deja una de fond. Dac ar fi s rspundem noi la aceast ntrebare, am spune: motivarea rmne o condiie de form, pentru un motiv foarte simplu: numai condiiile de form trebuie evideniate expres n cuprinsul actului (sub eventuala condiie a nulitii) nu i cele de fond. Probabil c la baza acestei ntrebri s-a aflat o oarecare doz de confuzie ntre motivul actului i motivarea sa. Astfel, atta timp ct motivul reprezint elementul obiectiv (i nu psihologic), de fapt sau de drept, care precede actul i i justific emiterea, motivarea reprezint exprimarea acestuia n cuprinsul actului.

c) Sanciunea lipsei motivrii actului Observaiile formulate la paragraful anterior conduc la concluzia c sanciunea n cele dou cazuri este diferit: n cazul lipsei motivului (sau, mai exact, n cazul erorii asupra motivului) vom fi n prezena unei nuliti de fond, care nu poate fi acoperit; i asta ntruct este vorba despre un viciu de consimmnt: administraia nu a exprimat o voin valabil. Dimpotriv, n cazul lipsei motivrii actului, oricum nu exist nicio sanciune dac legea nu prevede obligativitatea acesteia. Dar i n cazurile n care o asemenea obligaie exist, nu ntotdeauna actul va fi nul, ci numai n cazurile concrete n care lipsa motivrii ncalc n concret drepturile i libertile fundamentale. De lege ferenda, s-ar putea institui obligaia administraiei de a motiva, sub sanciunea nulitii, toate actele nefavorabile particularului, i fr ndoial c aceast soluie ar mai tia din superioritatea i arogana administraiei. i poate c, n aceast situaie, instanele de contencios administrativ, fiind sesizate cu o aciune n anularea actului administrativ nemotivat, ar admite-o, aplicnd strict textul legal. Nu ne putem ns mpiedica s ne ntrebm, aa cum a fcut-o i doctrina francez: n situaia n care, n faa instanei de contencios administrativ organul emitent i motiveaz actul (prin ntmpinare, de pild), dovedindu-se c, pe fond, acesta este perfect legal, singurul su viciu fiind acela al lipsei unei motivri formale, s-ar impune, oare, anularea acestuia de vreme ce:administraia va emite oricum un act identic, dar motivat, de aceast dat;oricum noul act nu-i va aduce mai mult lumin particularului de vreme ce el cunotea motivele actului nc din timpul procesului. S-ar prea, deci, c o asemenea aciune n contencios administrativ ar rmne, prin depunerea ntmpinrii, fr obiect, cci reclamantul nu mai poate obine nimic n plus prin admiterea ei. n realitate ns, n opinia noastr, n acest caz soluia ar trebui s fie de admitere n parte a aciunii, i acordrii de daune (materiale ori morale, plus cheltuieli de judecat), particularului n msura n care a suferit un prejudiciu din cauza emiterii actului nemotivat.

1.2.6.Diverse meniuni obligatorii pe care trebuie s le conin anumite acte administrative Anumite materii prevd ca unele cate administrative s conin anumite meniuni obligatoriu.

n materie contravenional ,procesul verbal de consaare i sancionare a contraveniei trebuie s conin n mod obligatoriu: (1)numele ,prenumele,calitatea i instituia din care face pare agentul constatator;(2)datele personale din actul de identitate ,inclusiv codul numeric personal,ocupaia i locul de munc ale contravenientului;(3)descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei ,orei i locului n care a fost svrit ,precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite ;(4)indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; (5)indicarea societii de asigurri ,n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident rutier ;(6)posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ ,dac acesta prevede o asemenea posibilitate;(7)termenul de exercitare a cii de atac i i organul la care se depune plngerea .Pentru ca s ntervin nulitatea actului administrativ trebuiesc s lipsesc: numele,prenumele i calitatea agentului constatator,numele i prenumele contravenientului,iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia,fapta svrit i data comiterii acesteia precum i semntura agentului constatator. n materie disciplinar(referitor la funcionarii publici) prin raportare la art.268 alin.(2) lit.a-f din Codul muncii ,se sancioneaz cu nulitatea absolut necuprinderea n actul de nlurare din munc a urmtoarelor meniuni:descrierea faptei,motivele pentru care au fost nlturate aprrile celui n cauz ,temeiul de drept n baza cruia se aplic sanciunea disciplinar ,n termenul n care sanciunea poate fi contestat.

1.2.7.Limba de redactare a actului administrativ Cum, potrivit art. 13 din Constituie, n Romnia limba oficial este limba romn, mprtim i noi opinia potrivit creia un act administrativ redactat ntr-o alt limb dect cea romn este inexistent. Numai n alt limb, ar trebui precizat. Cci, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 (republicat), n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, n limba matern".

Or, avnd n vedere c publicarea ori comunicarea presupune n prealabil redactarea actului ntr-o alt limb, se pune problema interpretrii corecte a textului de mai sus. n ce ne privete, credem c varianta actului n limba strin reprezint o traducere a actului, fr nicio valabilitate n lipsa variantei n limba romn (care, de altfel, reprezint actul oficial). Prin urmare, n varianta (puin probabil) a redactrii i comunicrii (ori publicrii) actului mai nti n limba strin, aceast nu poate produce niciun efect juridic, neputndu-se pune problema curgerii vreunui termen pentru procedura prealabil aciunii n contencios. Aceste termene vor curge doar din momentul n care actul administrativ exist, adic din momentul redactrii lui n limba romn.

2.Procedura emiterii actelor administrative Din punct de vedere al porcedurii acelor administraive ,acesea se mpart n dou categorii:acte care presupun i impun ndeplinirea anumior forme procedurale ,fr de care legalitatea lor nu ar fi afectat i acte care nu presupun formaliti procedurale deosebite,adminisraia dispunnd de ntreaga libertate n emiterea lor. Aceast libertate trebuie raportat la limiele ngduite de leguitor,principiul legalitii fiind fundamental n activitatea administraiei publice.Identificm trei categorii de forme procedurale ,n funcie de momenul n care intervin:forme procedurale anterioare emiterii actului,forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ,forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ. n funcie de consecinele juridice ale acesor forme procedurale,ele se pot clasifica n trei categorii:forme procedurale care produc prin ele nsele efecte juridice,forme procedurale care au implicaii n ceea ce privete legalitatea altelor administrative.30

2.1. Forme procedurale prealabile emiterii actului

30

Virginia Verdinai,Drept administrativ i instituii politico-administrative,Manual practic,Editura Lumina Lex,Bucureti,2002

Acesta au o frecven destul de mare n activitatea administraiei ,am putea spune c sunt cele mai des ntlnite forme procedurale.Dintre acestea ,relevan deosebit reprezint avizul ,doctrina vorbind despre o veritabil teorie a avizului,acordul prealabil,propunerea. 2.1.1.Teoria avizului n doctrin avizul este neles ca fiind acea opinie pe care un organ administrativ o cere altuia ntr-u anumit domeniu de probleme pentru a putea decide n deplin cunotin de cauz.Regsim n literatura de specialitate trei tipuri de avize: facultative,consultative i conforme. a)Avizul facultativ Putem defini acest tip de aviz prin faptul c organul care emite actul administrativ este liber s l cear sau nu unui alt organ ,iar dac l-a cerut este liber s i se conformeze sau nu,n esen acest tip de aviz reprezint o formalitate prealabil pe care autorul unui act administrativ o poate ndeplini ,fr s aib obligaia juridic s o fac.Avizul facultativ poate sau nu s fie prevzut de lege ;n ambele cazuri ns ,ceea ce l caracterizeaz este faptul c el exclude orice idee de obligaie pentru autoritatea care l solicit. Un aviz facultativ poate afecta valabilitatea unui act administrativ emis n baza acestuia n cel puin dou situaii: (1)dac pe de o pare ,nu a fost regulat emis iar,pe de alta se poate proba c a influenat n mod decisiv voina administraiei de a emite actul n cauz,(2) dac avizul facultativ nu este dect un pretext pentru autorul actului pentru a-i nstrina o parte din competen n favoarea autorului avizului.31 b)Avizul consultativ Doctrina definete avizul consultativ ca fiind acel tip de aviz pentru care legea prevede obligaivitatea obinerii lui i facultatea de a le respect sau nu.Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituional.Avem n vedere articolul 95 din Constituie care precede instituia suspendrii din funcie a preedintelui Romniei ,procedura acesteia impunnd consultareaCurii Constituionale.Acest articol vorbete n sine despre sonsultare ca operaiune ,pe cnd art.144 litera f prevede expres avizul consultativ,pe care l d Curtea Constituional pentru procedura de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei.Al text
31

O.Podaru,op.citat,pg.169-170

constituional care prevede aceast operaiune adminustrativ este aricolul 90 consacrat referendumului ,pe care l poate decide Preedintele Romniei dup consultarea Parlamentului. c)Avizul conform Avizul conform ese acel aviz care se caracterizeaz prin trstura lor obligaorie att din punct de vedere al cererii c i din punct de vedere al respectrii lor.Spre deosebire de astectul reinut al avizului consultativ,nelegem c organul administraiv are obligaia s cear s atepte ca acest aviz s fie emis, s depun diligenele necesare emiterii lui i, n final, s se conformeze coinutului actului. Din punct de vedere al naturii lor juridice ,avizele sunt operaiuni administrative foarte importante.ntre avize, indiferent de forma pe care o mbrac, pe de o parte, i actele adminisrative, pe de alt parte ,exist deosebiri fundamentale dar i unele asemnri. n primul rnd i avizele i actele administrative reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral. ntr-un al doilea caz dac manifestare de voin pe care o concretizeaz actul administrativ ese fcut n scopul de a da natere ,a modifica sau a stinge drepturi i obligaii,deci de a produce efecte juridice,avizele nu au nici acest scop nici aceste consecine. Avizele prin ele nsele nu produc efece juridice ,ele nu modific de sine stttor, realitatea juridic existent. Rolul acestora poae fi dup cum urmeaz: s contribuie la caracterul legal al actului administrativ,s ntreasc legalitatea actului administrativ. n ultimul rnd i avizele i acele administrative sunt emise de diferite categorii de autoriti. Ele pot s fie soliciate de la o autoritate ierarhic sau de la un alt organ public,situat la acelai nivel, la unul inferior sau superior organului pe care l solicit. Cum se precizeaz n doctrin, avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior ierarhic celui care emite sau adopt un act administrativ,pentru c specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea superiorului ierarhic.32

32

Virginia Verdinai,op.citat,pg.

2.1.2.Acordul Spre deosebire de aviz care ,fiind o opinie ,numai n mod excepional poate fi considera o operaiune esenial pentru valabiliatea actului administrativ care urmeaz a fi emis,acordul,care sugereaz ideea de consimmnt ,pare o noiune mult mai energic .Sub aceas denumire se ascund dou operaiuni dminisrative dieferite .Dup cum ele eman de la un organ administrativ (acordul administraiei) ori de la o persoan fizic sau juridic privat(acordul particularului),ele confer actului administrativ emis n aceste condiii un regim diferit. a)Acordul administraiei Acesta este definit ca fiind manifestarea de voin a unui organ determinat de lege prin care i d consimmntul la emiterea unui act al altui organ administrativ ,acest tip de acord reprezint operaiunea administrativ esenial care,determinnd un partaj de competen ,conduce la formarea unui act administrativ complex . b)Acordul particularului Acordul particularului const n consimmntul dat,prealabil emiterii unui act administrativ ,de ctre o persoan fizic sau juridic privat care ar putea fi lezat n drepturile ori interesele sale legitime de actul administrativ care urmeaz a fi emis.n esen se urmrete de a evita un viitor litigiu de contencios administrativ ,legea stabilind n favoarea anumitor aprticulari o prezumie simpl de prejudiciu.n consecin ,semnificaia consimmntului particularului este fie cea a recunoterii lipsei oricrui prejudiciu concret prin emiterea ulerioar a actului,fie a renunrii a-l mai invoca ulterior prin exerciiul unei aciuni n contenciosul adminisrativ.

2.1.3.Propunerea n literatura de specialitate ,propunerea se analizeaz nr-un drept de iniiativ ,ori de cte ori un organ administrativ colaboreaz la naterea unui act administrativ ,fiind nvesit cu drepul de a declana procedura de emiere a acesuia ,se poate spune c deine puterea de propunere.Putem regsi trei tipuri de propuneri:conforme,consultative i facultative.

a)Propunerea conform(imperativ) Efectul esenial al su este c limiteaz puterea decizional a autorului actului ,determinnd un partaj de competen cu acesta.Pe de o parte ea este obligatorie n sensul c actul amdinistrativ nu poate fi emis mai nainte ca propunerea s fie formulat ,iar pe de alta ,actul care urmeaz s fie emis trebuie s fie conform cu propunerea anterior formulat. Propunerea conform are dou caractere i anume c este obligatorie i mai deine un caracter de constrngere.Caracterul obligatoriu ese caracteriza prin fapul c organul abilia s formuleze o asemenea propunere dispune de exclusivitatea puterii de a provoca naterea unui act administrativ. Caracterul de constrngere este esenial n sensul c propunerea formulat leagcoautorul ,ale crui variante sunt limitate:fie i se conformeaz ,fie solicit o nou propunere ,fie se abine pentru moment s acioneze n vreun fel ,dar n nici un caz nu poate emite o norm diferi de cea propus. b)Propunerea consultativ n situaia n care iniiativa de eleborare a unei norme aparine unui organ administrativ ,ns coninutul aceseia nu se impune destinatarului,care i pstreaz intact libertatea de a o urma sau nu,de a emite actul ntr-o form sau alta,suntem n prezena unei propuneri consultative.Spre deosebire de propunerea conform ,cea consultativ nu are dect prima dintre cele dou trsturi:caracterul obligatoriu ,n sensul procesului decizional nu poate fi declanat dect la iniiativa titularului dreptului de a propune emiterea unui anumit act administrativ. De exemplu ,potrivit art.alin.(4)lit.c)din Legea nr.215/2001,republicat ,primarul iniiaz ,n condiiile legii ,negocieri pentru conractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ teritoriale,n vreme ce ,protrivit art.36 alin. (4)lit.b)din aceeai lege ,consiliul local aprob ,la propunerea primarului,contractarea i/sau garantarea mprumuturilor ,precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare ,n numele unitii administrativ-teritoriale ,n condiiile legii. ntr-o comparaie mai atent cu exemplul oferit mai sus ,n cazul propunerii conforme,vom observa c cele dou pripuneri ale primarului se

aseamn prin caracterul lor obligatoriu ele trebuie s existe pentru ca procesul decizional s fie considerat declanat n mod legal.Ele difer ns n mod esenial cu privire la cea de-a doua trstur carcateristic propunerilor conforme,care nu exist n cea de-a dou ipotez:primarul nu mai are puterea exclusiv de a stabili coninutul viitorului act administrativ prin redactarea proiectului acestuia ,el avnd doar un simplu drept de iniiativ.De unde rezult c rmne n competena consiliului local s stabileasc efectiv acest coninut al acului .Desigur n practica administrativ este posibil ca primarul s fac acest lucru ,cci are un drept de iniiativ.ns avnd n vedere c propunerea sa este doar consultativ ,nu conform ,ea poate fi aprobat cu modificri de ctre consiliul local ,situaie n care actul administrativ este perfect valabil.33 c)Propunerea facultativ Vom fi n prezena unei propuneri facultative dac n ipoteza n care,independent de posibilitatea lsat de lege unui organ administrativ de a formula propuneri,un altul are posibilitatea de a aciona prin simpla lui manifestare de voin.Aceasta nu are niciuna dintre caraceristicile propunerii conforme ,cci nu oblig nici la obinerea ei ,nici la respecftarea coninutului de ctre autorul nominal al actului care urmeaz a fi emis. Propunerea facultativ fiind o formalitate neesenial ,emiterea unui act administrativ n lipsa acesteia nu arage nicio sanciune.

2.1.4.Raportul(referatul) i darea de seam Raportul(referatul) a fost definit ca acel act pregtitor prin care un organ adminisrativ i prezint concluziiile asupra unei probleme supuse examinrii lui,preciznd diferite chestiuni de fapt sau de drept de lmurirea crora depinde emiterea unui act administrativ de ctre un organ administrativ.34 Potrivit art.44 alin.(1) din Legea nr.215/2001,republicat,Proiectele de horri mscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului ,care este elaborat n termen de
33 34

Ovidiu Podaru,op.citat,pg.177-178 Tudor Drganu,op.citat,pg.130

30 de zile de la nregistrarea proiectului ,precum i de raportul comisiei de specialitatea a consiliului,cu excepia cazurilor prevzute la art.39 alin.(2)i (4). Aadar rolul rapoartelor este acela de informare ,avnd de regul o natur consultativ .El se deosebete de aviz prin caracerul su obiectiv.Cci dac acesta din urm reprezint o opinie ,care prin definiia sa este subiectiv ,raportul rebuie s conin date obiective ,de care organul emitent al actului va ine seama la emiterea actului. Darea de seam este fr ndoial o specie de raport ,caracterizndu-se prin aceea c datele pe care le cuprinde se refer la activitatea deja ndeplinit de organul solicitat.Acesta este specificul formalitii n cauz : a da socoteal(neleas n sensul de a informa)cu privire la propria activitate. Lipsa unui raport poae arage nuliatea actului emis astfel numai n siuaia n care exisena lui l-ar fi influenat decisiv.Totui jurisprudena n materie anuleaz consant acele emise fr ca un asemenea rapor s fi fost cerut,apreciind c viciul de procedur este unul esenial.

2.2.Forme administrativ

procedurale

concomitente

adoptrii

actului

Organul emitent al actului administrativ poate fi unul colegial sau unipersonal. De aceea, n special privitor la organele administrative colegiale, trebuie ndeplinite mai multe condiii concomitente emiterii actului precum: cvorumul, majoritatea cerut pentru adoptarea actului, semnarea, contrasemnarea actului, motivarea acestuia,etc.

2.2.1.Cvorumul O prim condiie concomitent este cea referitoare la cvorum. Cvorumul desemneaz majoritatea membrilor prezeni, cerut pentru ca organele colegiale s poat lucra valabil. Aceast majoritate este, de regul, absolut ceea ce nseamn c pentru a se putea desfura valabil edina organului colegial trebuie s fie prezent cei puin jumtate plus unu din numrul membrilor ce compun organul colegial, sau membrii n funcie.

Cvorumul este obligatoriu n primul rnd pentru ca organul s funcioneze legal. Trebuie precizat c cvorumul reprezint numrul minim de membri ce trebuie s fie prezeni pentru ca organul colegial s poat funciona legal, s poat adopta acte administrative pe cnd majoritatea, n oricare din variantele enunate mai sus reprezint numrul de membri prezeni care voteaz pentru adoptarea actului. Legea poate prevedea i variantele ca "abinerile" s poat fi calificate voturi pentru.

2.2.2.Majoritatea necesar adoprii unui act adminisrativ O alt condiie concomitent este aceea a majoritii cerute de lege pentru adoptarea actului. Aceast condiie nu este identic cu cea de mai nainte pentru c ea are n vedere adoptarea actului i nu numai ntrunirea valabil a organului colegial. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului poate fi o majoritate simpl, absolut sau calificat. Majoritatea simpl se realizeaz atunci cnd, pentru adoptarea unei msuri, voteaz mai muli dect mpotriva ei. Nu are, deci, importan ci membri sunt mpotriv si ci se abin. Majoritatea absolut presupune votul a jumtate plus unu din numrul total al membrilor organului n favoarea msurii propuse. Majoritatea calificat este o majoritate mai mare dect cea de jumtate plus unu din numrul membrilor, de regul, de dou treimi.

2.2.3.Motivarea Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naionale sau locale, impun organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice. Aceste interese reprezint tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, n cazul nostru. Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaia acelui act, n timp ce motivarea acestuia reprezint aciunea de artare a motivelor actului respectiv. Motivul constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din structura actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din nsi textul nscrisului constatator al actului juridic35 fiind de neconceput emiterea unui act fr vreun motiv sau n afara motivelor legale.
35

Alex. Negoi, "tiina administraiei", 1977, p.153.

Motivele pot fi motive de fapt i motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau mprejurrile care justific i determin adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit i determin aceast adoptare. 2.2.4.Redactarea actelor administrative Reprezint operaiunea de ntocmire a unui nscris (document) care s reflecte nr-un mod ct mai fidel manifestarea de voin exprimat de autoritatea administraiei publice care adopt/emite actul respectiv.36 2.3.Formaliti administrativ procedurale ulterioare adoptrii actului

Actul administrativ fie c are caracter normativ sau individual produce efecte juridice crend situaii juridice noi ce pot afecta sau crea drepturi i obligaii terilor. De aceea, coninutul actului administrativ trebuie cunoscut n general, ceea ce presupune pe de o parte comunicarea sau publicarea actului administrativ n funcie de caracterul su individual sau normativ, pentru ca toi cei interesai s poat cunoate noua reglementare. De asemenea, pentru unele acte administrative se cere aprobarea sau confirmarea din partea altor autoriti administrative ierarhic superioare.

2.3.1.Aprobarea i confirmarea Aprobarea i confirmarea sunt tratate uneori mpreun n doctrina noastr ,pentru c n sensul lor propriu-zis ,semnific acelai lucru:manifestarea de voin a unui organ superior ,sabilit de lege ,prin care acesa se declar de acord cu un ac deja emis de un organ inferior ,care ,fr aceast manifesare de voin poserioar lui ,nu ar puea produce conform legii,efece juridice. Literatura de specialiate arat i faptul c att aprobarea ct i confirmarea au mai multe sensuri. A.Aprobarea
36

Nicola Iordan,op.citat

 Aprobarea propriu-zis i aprobarea improprie Primul tip de parobare presupune deja un act deja emis,cel de-al doilea reprezint el nsui un ac administraiv ,adoptat n urma unei propuneri formulae de un alt organ adminisraiv.n realitate ,n ambele situaii suntem n prezena unui ac administrativ complex:unul dintre organe stabilete coninutul actului,n vreme cel de-al doilea ii confer for executorie. Aprobarea substitutiv T. Drgan este cel cruia i aparine definiia acestui tip de aprobare care a fost mbriat de ctre docrin.Aceasta a fos definit ca i aprobarea da de un organ ierarhic superior unor acte prin care un organ ierarhic inferior acioneaz ntr-un domeniu de raporuri sociale de competena celui ierarhic superior ,siuaie n care se consider c efectele acului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat. Aprobarea tacit Noiunea de aprobare a dobndi un nou sens oda cu inrarea n vigoare a O.U.G.nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacie.n esen aprobarea tacit reprezint un act adminisraiv implicit:semnificaia pe care o d legea n anumite situaii tcerii administraiei,adic lipsa unui rspuns scris la o cerere de auorizare formula ctre organul competent de cre paricularul interesat.

B.Confirmarea Pe lng sensul propriu-zis al confirmrii formalitatea consultativ sinonim cu aprobarea,prin care un organ superior confer for executori manifesrii de voin a unui organ ierarhic inferior,noiunea de confirmare mai are nc dou nelesuri,care nu au nimic de a face cu ideea de procedur consulativ. n primul sens refuzul de a revoca un act administrativ este deja emis,acesta nu presupune dec soluionarea negativ a procedurii prealabile de ctre organul competent nvestit cu o cerere de revocare a actului. n al doilea sens se presupune deja un act administrativ emis dar afectat de un viciu de form ori procedur.Se cunoate faptul c aceast confirmare are un sens apropiat de cel existent n drepul civil:acoperirea

unui viciu care afecteaz o manifesare de voin.Este mecesar penru a face cteva observaii.Confirmarea nu ese o form procedural consultativ n sine ,ci mai degrab o modalitate universal prin care un element de procedur ,care lipsete accidenal este ndeplinit ulterior.Prin urmare fie c lipsee o semntur,o tampil,un aviz,un acord etc.,obinerea ulterioar a acestora va fi desemnat generic confirmare. Confirmarea are un sens mul mai larg dec cel susinut de docrina noastr ,asfel c nu numai organul emient i poate confirma propriul act ci orice alt organ administrativ cruia legea i confer un rol oarecare n procedura de emitere a unui act administrativ. Aceasta nu este aa cum susine docrina noastr ,un ac administrativ distinct de cel confirmat ,pur i simplu pentru c ,de regul ,confirmarea nu este un act administrativ ,ci mai degrab o operaiune administrativ.

2.3.2.Ratificarea Este o procedur mai rar n activitatea autoritilor administraiei publice. Pe baza Constituiei din 21 august 1965, potrivit art. 95 al acesteia exista un caz de ratificare. n prezent nu exist un precedent (dup 1990). Numai Tratatele internaionale la care Romnia este cosemnatar sau stat aderant sunt supuse ratificrii de ctre Parlamentul Romniei. Potrivit art. 70 din Legea nr. 24/2000, republicat, exist situaii n care i Conveniile sau alte nelegeri internaionale ncheiat de Romnia sunt supuse spre ratificare nu Parlamentului ci Guvernului (alin. 2). Hotrrea de Guvern care va fi adoptat n astfel de cazuri va cuprinde denumirea integral a nelegerii internaionale, data i locul semnrii acesteia. Actele de ratificare sau de aprobare se public nsoite de textele tratatelor internaionale i de nelegerile aprobate (art. 74 din Legea nr. 24/2000, republicat).

2.3.3.Semnarea i contrasemnarea Dup deliberare i emiterea lor, actele administrative se semneaz de autoritatea care le-a emis, dac suntem n prezena unui organ unipersonal (Preedintele Romniei, Ministru, Prefect, Primar, etc.) sau de conductorul

organului colegial actele administrative emise de Guvern (hotrri, ordonane) sunt semnate de Primul Ministru (art. 105 (4) din Constituie). Actele adoptate de consiliile locale sunt semnate de preedintele de edin al consiliului (art. 48 din Legea nr. 215/2001), iar actele consiliului judeean se semneaz de Preedintele consiliului ori, n lipsa acestuia, de ctre vicepreedintele care a condus edina (art. 109 (2) din Legea nr. 215/2001). Atunci cnd legea sau regulamentul de funcionare prevede c anumite categorii de acte sunt contrasemnate de alte persoane crora le revine misiunea aducerii la ndeplinire sau au responsabiliti n domeniul de reglementare al actului administrativ, contrasemnarea este obligatorie. n acest sens putem da cteva exemple; astfel, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituia Romniei, revizuit, decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale n domenii ca: ncheierea de tratate internaionale negociate de Guvern, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei, nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 91 (1) i (2)), declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate, luarea msurilor pentru respingerea unei agresiuni armate mpotriva Romniei (art. 92 din (2) i (3)), instituirea unor msuri excepionale precum stare de asediu sau starea de urgen (art. 93 alin (1)) ori atunci cnd acord grade de mareal, de general i de amiral, confer decoraii i titluri de onoare sau numete n funciile publice prevzute de lege (art. 94 lit. a, b i c) sunt contrasemnate de Primul Ministru. Potrivit art. 108 (4) din Constituie, hotrrile i Ordonanele Guvernului semnate de Primul Ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare, dup care se public n Monitorul Oficial. Tot astfel, hotrrile consiliului judeean se semneaz de preedintele acestuia n condiiile artate i se contra-semneaz de secretarul general al judeului, (art. 109 (2) din Legea 215/2001) aa cum se ntmpl i n cazul hotrrilor consiliului local care se contrasemneaz de secretarul localitii ori de secretarul general al municipiului Bucureti (art. 48 (1) Legea 215/2001). De asemenea, ordinele Prefectului care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate sunt contrasemnate de conductorii organelor sau serviciilor de specialitate, care sunt consultai nainte de emiterea ordinului.

2.3.4.Aducerea la cunotin

Aducerea la cunotin a acelor administrative este operaiunea prin care eitentul acului incunotineaz subiectele pasive ale raportului adminisraiv cu privire la existena i coninutul actului.Aceast operaiune se poae realiza pe dou ci:prin comunicare i prin publicare.37 A.Comunicarea Comunicarea actelor administrative este modalitatea prin care organul administrativ emitent aduce la cunotina celui sau celor interesai un act administrativ prin nmnare direct, comunicare prin serviciul potal, afiare la sediul autoritii emitente sau prin alte mijloace. Astfel, art. 50 alin. 1 din Legea administraiei publice locale prevede c Hotrrile cu caracter individual ale consiliilor locale devin obligatorii de la data comunicrii. i actele cu caracter jurisdicional trebuiesc comunicate celor interesai pentru a li se da posibilitatea formulrii unor ci de atac sau pentru a le fi opozabile, tiindu-se c actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate cu recurs la C.S.J. B.Publicarea Publicarea reprezint operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor i instituiilor publice ori agenilor economici. Publicarea se face n special pentru actele administrative normative, unde ea este obligatorie sub sanciunea inexistenei actului aa cum prevd dispoziiile art. 99 alin. 1 din Constituie, pentru actele (decretele) Preedintelui Romniei sau ale art. 108 alin. 4, fraza ultim din legea fundamental, pentru actele administrative emise de Guvern. Nepublicarea actelor celor dou autoriti publice ale Puterii executive atrage sanciunea inexistenei ceea ce conduce la concluzia c una din condiiile de validitate a actelor administrative este publicarea. Publicarea actelor administrative ale consiliilor locale constituie o condiie de obligativitate a acestor acte numai dup data aducerii lor la cunotina public (art. 50 alin. 1 din Legea 215/2001). 38

37

38

Nicola Iordan,op.citat pg.420 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. pag 244.

VII.Fora juridic i efectele juridice ale actelor administrative

1.Fora juridic i fora probant a actelor administrative 1.1.Fora juridic a actelor administrative Fiind emise de autoriti publice sau de instituii crora autoritile publice le-au dat delegare de competen, actele administrative. Ele sunt prezumate ca legale, sunt obligatorii, pot fi executate i pot produce efecte aa cum a dorit emitentul lor, realizndu-se n acest mod scopul actului. Ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea administrativ care l-a emis, el este subordonat legii, ca for juridic. La rndul lor, autoritile administraiei publice fiind constituite ntr-un sistem pe

principiul ierarhiei i actele administrative vor avea o for juridic diferit, subsumat ierarhiei organelor (autoritilor) care le emit. Actele administrative au deci, fora juridic dat de poziia pe care o are n ierarhia sistemului administrativ organul emitent al actului. Fora juridic a actelor administrative ca de altfel a oricror acte unilaterale de putere este superioar celorlalte acte juridice mai puin legii. Cu toate acestea, ierarhia actelor juridice de putere nu trebuie interpretat n mod absolut, Parlamentul, dei este unicul organ legiuitor (art. 61 din Constituia revizuit) nu poate s adopte o lege prin care s modifice ori s abroge acte administrative individuale sau hotrri judectoreti, deoarece s-ar nclca raporturile dintre autoritile publice, aa cum sunt ele stabilite prin Constituie39, respectiv principiul separaiei puterilor. 1.2. Fora probant a actelor administrative ntre fora juridic i fora probant a actelor administrative exist o deosebire ce rezult din mprejurarea c, actele administrative au o fora juridic corespunztoare poziiei pe care o ocup organul emitent n ierarhia sistemului organelor administraiei publice, deci fora juridic difer, pe acest criteriu de la un act la altul. Fora probant rezult din faptul c actele administrative iau forma nscrisurilor, sunt emise de o autoritate public, i sunt asimilate oricrui act autentic, fcnd dovada coninutului lor i a autoritii emitente. Forma scris a actului coroborat cu competena autoritii emitente dau acestor actele administrative o for probant egal pentru toate. n concluzie, fora juridic este dat de poziia organului emitent n ierarhia sistemului administrativ, pe cnd fora probant scris este egal pentru toate actele administrative Dac se pune la ndoial autenticitatea actului administrativ, competena soluionrii revine instanei judectoreti de contencios administrativ sau de drept comun, dup caz. 2.Executarea din oficiu Actele administrative, inclusiv cele emise la cererea prealabil a unei persoane au caracteristica general c dau valoare forei publice ce caracterizeaz activitatea organelor administraiei publice i li se aplic regula executrii din oficiu. Dac actul administrativ nu prevede o dat limit de executare sau alte elemente care s conduc la concluzia c actul administrativ nu trebuie
39

A. Iorgovan, op. cit., pg. 315

executat, se nelege c actul trebuie executat de ndat ce a fost publicat sau comunicat. n caz contrar executarea se va face silit. Fora probant, autentic fiind nendoielnic actele administrative trebuie executate ntocmai. Actele administrative normative fiind constituite din cel puin o norm juridic i vznd trsturile normei juridice, este de neles c toate actele administrative de autoritate sunt executorii din momentul intrrii lor n vigoare fr alte formaliti ca n cazul hotrrilor judectoreti care trebuie investite cu formul executorie pentru a putea fi valorificate.

3.Efectele juridice ale actelor administrative 3.1.Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice Scopul oricrui act juridic n spe al actului administrativ de autoritate, l reprezint producerea de efecte juridice, adic crearea, stingerea, modificarea unor situaii juridice. Dac actul nu are scop (cauz), nseamn c este lovit de nulitate, fiind un act inexistent. Pentru c toate actele administrative urmresc s produc efecte, intereseaz momentul de la care ncep s curg acestea, altfel spus, cnd intr n vigoare. De aici se impune distincia dintre actele administrative normative i actele administrative individuale. Actele administrative normative, avnd caracter general, impersonal obligatoriu ele trebuie aduse la cunotina celor interesai operaiune ce se materializeaz prin publicare. Nepublicarea atrage inexistena actului. Hotrrile cu caracter militar, emise de Guvern, se comunic numai instituiilor interesate. Publicarea constituie o condiie de validitate a actului n primul rnd i n al doilea rnd reprezint o condiie esenial pentru ca actul administrativ, semnat s produc efecte juridice. Actele juridice administrative cu caracter individual se comunic celor interesai. Momentul comunicrii coincide cu cel al nceputului producerii de efecte juridice. Aceasta este regula. Dar emitentul actului poate stabili o dat expres sau de referin pentru ca un act administrativ s poat produce efecte juridice. Unele acte administrative normative prevd o dat fix de intrare n vigoare (ex. ncepnd cu data de 1 martie 2006) sau o dat de referin n termen de 30 de zile de la publicare sau n cazul actelor cu caracter individual, se stabilete de regul o dat fix

(ex. cu data x se numete n funcia de prefect al judeului y sau cum prevd unele Decrete ale Preedintelui Romniei, cu data de trecere n rezerv domnul general de brigad . Dar, pentru organul emitent, actul administrativ creeaz obligaii din momentul emiterii (adoptrii lui), n sensul c odat luat decizia, fiecare act normativ reprezint, de fapt o decizie administrativ cu cele dou elemente de structur nelegere i voin iar autoritatea emitent trebuie s ia msuri de publicare sau comunicare, dup caz, s-l aduc la cunotina celor interesai40. Ca timp absolut ntre cele dou momente ale adoptrii si al publicrii exist diferene, iar pentru emitentul actului, obligaia lurii unor msuri, efecturii unor acte preparatorii (operaiuni administrative) se nate din momentul adoptrii. Datorit importanei momentului de la care actul administrativ urmeaz a produce efecte juridice, considerm c se impune stabilirea printr-o lege a unor reguli procedurale pentru toate autoritile administraiei publice i chiar pentru Parlament41, mai ales c Romnia ca ar semnatar a Acordului European de asociere cu Comunitile Europene i statele membre ale acestora i-a asumat obligaia armonizrii legislaiei naionale cu dreptul comunitar unde exist unele reguli stricte privitoare la nceputul efectelor juridice ale actelor comunitare. Prin art. 254 din Tratatul instituind Comunitatea European, semnat la Roma n anul 1957, cu modificrile ulterioare, inclusiv renumerotarea articolelor: se arat c regulamentele, directivele i deciziile adoptate, conform procedurii prevzute la art. 251 (denumit procedura codeciziei) sunt publicate n Jurnalul Oficial al Comunitii i intr n vigoare la data prevzut n textul lor sau, n absena acesteia, n a douzecea zi de la publicarea lor. Rezult c n dreptul european, comunitar dac nu se prevede o dat expres, numai dup 20 de zile de la comunicare actul juridic va intra n vigoare. n sistemul juridic romn situaia este de multe ori prejudiciant pentru cei crora li se adreseaz actul normativ existnd regula intrrii n vigoare a actului chiar n ziua publicrii acestuia n M. Of., n condiiile n care nu se poate lua cunotin de ndat de existena ori coninutul actului administrativ ceea ce implic necunoatere, de ctre particular a actului. Astfel de cazuri pe care le considerm cu caracter speculativ din partea autoritilor publice vizeaz cu precdere reglementri din domeniul financiar, fiscal, vamal etc.42
40

Antonie Iorgovan, op. citate, pag. 317 unde l citeaz pe Ilie Iovnas, Drept administrativ si elemente ale tiinei administrative, Editura didactica si pedagogica, Bucureti, 1977, pag. 249 41 Legea nr. 24/2000, republicat. 42 Dup revizuirea Constituiei n anul 2003, textul art. 78 prevede un termen de trei zile de la publicarea legii n Monitorul Oficial al Romniei, dac nu este prevzut alt termen mai lung. Prin art. 11 din Legea nr. 24/2000, republicat n anul 2004, se dispune c n legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare n 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau la o dat prevzut n coninutul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe date calendaristice, ncepnd

n prima ediie a cursului nostru, apreciam c n viitoarea lege de revizuire a Constituiei trebuie revzute dispoziiile art. 78, n sensul stabilirii unui termen minim de timp ntre data publicrii i data intrrii n vigoare a oricrui act normativ de autoritate. Din pcate, punctul nostru de vedere i-a gsit o acoperire doar parial. Ca regul, nscriindu-se n principiile generale ale dreptului privind neretroactivitatea normelor juridice, actele administrative produc efecte numai pentru viitor. Totui exist anumite acte administrative care produc efecte retroactiv, fie datorit caracterului lor (acte administrative declarative, acte jurisdicionale, acte administrative de aplicare a unor hotrri judectoreti (eliberarea unei adeverine cu valabilitate de la o dat anterioar), fie datorit unei dispoziii a legii43. Actele administrative declarative sau recognitive, recunosc existena unor drepturi i obligaii ce s-au nscut n trecut (ex. certificatul de natere, de deces, actul de confirmare a unui act anterior sau actul de anulare al unui act administrativ44 sau actul de revocare ce va produce efecte de la data cnd actul revocat intrase n vigoare). 3.2.ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice pn la momentul ieirii lor din vigoare prin modalitile legale consacrate; de regul printr-un act de abrogare, de retractare, revocare, anulare, prin disparaia obiectului de reglementare, prin hotrre judectoreasc etc. 3.2.1. Anularea actelor administrative Anularea actelor de drept administrativ reprezint sanciunea aplicat acestora pentru considerente de ilegalitate i poate fi dispus de ctre organele administraiei de stat ierarhic superioare, de organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi att acte normative ct i acte individuale. Ea este determinat de cauze anterioare concomitente i ulterioare adoptrii actelor administrative.
cu data publicrii n Monitorul Oficial i expir la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare. Ct privete Ordonanele de urgen ale Guvernului, acestea intr n vigoare la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sub condiia depunerii prealabile la camera de competen s fie sesizat dac n cuprinsul lor nu este prevzut o alt dat. 43 Antonie Iorgovan, op.cit, pag. 318 44 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, pag. 251, 252.

Aceste cauze pot viza att ilegalitatea actului administrativ, n sensul unei nclcri a condiiilor de form sau procedurale ale acestor acte, ct i, uneori, netemeinicia lor, adic aplicarea greit a legii la situaiile ce i gsesc rezolvare prin actele administraiei de stat. Efectele anulrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra crora exercit un drept de control general. Organele de administraie activ nu vor putea, cu unele excepii, anula actele organelor administrative de jurisdicie. Organele ierarhic superioare ale administraiei de stat, care nu dispun de un drept de control general i care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcional, ca de exemplu, prefectul n raporturile sale cu serviciile publice n teritoriu ale autoritilor centrale, au numai un drept de suspendare actelor administrative ilegale aparinnd organelor n cauz. Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercit un drept de control general asupra organelor subordonate, exist chiar dac nu este expres prevzut de lege, tocmai ca o consecin a acestui control. n schimb, cnd un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci cnd acestea sunt expres consacrate delege. Organele judectoreti au un drept de control general asupra legalitii actelor administrative individuale cu caracter ilegal n condiiile stabilite de lege45 sau n cazurile expres prevzute prin legi speciale46, n afara excepiilor legale putnd dispune anularea acestor acte. Organele de procuratur pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare i de urmrire penal, acte de drept procesual penal, n calitatea lor de organe de supraveghere a urmririi penale. Procuratura poate ns anula actele administrative ale organelor de deinere i de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum i propriile acte de administraie intern. Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are urmtoarele efecte: actul administrativ este desfiinat retroactiv n efectele sale din momentul anulrii actului i pn la data cnd el a fost pus n aplicare, ct i pentru viitor; se nltur prezumia de legalitate a actului i nceteaz caracterul executoriu al acestuia;
45 46

Art.1 din Legea nr.29/1990. Legea nr.32/1968, Legea nr.70/1991, Legea nr.69/1992.

 anularea nu suprim efectele materiale consumate ca urmare a executrii actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de alt natur, dect administrativ (civil, de munc etc.) care se vor desfiina dup mijloacele specifice acelor ramuri de drept. 3.2.4. Revocarea actelor administrative Denumit i retractare, revocarea constituie procedeul prin care administraia desfiineaz un act administrativ, cu efect retroactiv. Aceasta poate fi opera organului emitent al actului revocat, iar operaiunea poart denumirea de retractare, sau a organului ierarhic superior, cnd se numete revocare. Revocarea este o form a nulitii, o specie. n acelai timp, n dreptul administrativ, revocarea reprezint un principiu general, fiind motivat de mprejurarea ca fa de actul juridicional care nu poate fi desfiinat dect de autoritatea judectoreasc superioar, cu respectarea anumitor dispoziii legale imperative, administraia poate s revin asupra deciziilor sale, a cror stabilitate este destul de relativ. Fiindc autoritile administrative acioneaz sub presiunea factorului timp, rezolvarea nevoilor sociale trebuie fcut cu operativitate. De asemenea, administraia trebuie s acioneze n anumite situaii limit cnd orice msur luat poate fi benefic, dar ulterior administraia poate reveni asupra actelor sale. ntreaga administraie fiind constituit ntr-un sistem, acesta, n elementele sale trebuie bine armonizat, organizat pentru ca pe de-o parte administraia s poat funciona cu elasticitate, iar pe de alt parte s poat fi operativ, consacrat i difereniat47. Administraia public fiind organizat pe principiul ierarhiei, presupune i posibilitatea revocrii actelor administrative pentru a nu se prejudicia sistemul nsui. Revocarea trebuie s dea posibilitate administraiei de a-i reconsidera decizia anterioar pe motiv de nelegalitate sau de oportunitate, nainte de a prejudicia interese generale sau particulare i cu minim de costuri. Astfel prin recursurile administrative, la cererea celor interesai (celor prejudiciai, mai precis, printr-un act administrativ nelegal sau neoportun), administraia poate retracta (revoca) actul n spe. De asemenea, administraia poate revoca actul administrativ la cererea Avocatului Poporului (art. 23 din Legea 35/199748). Revocarea poate privi actul n ntregul su ori numai anumite
47 48

Romulus Ionescu, op.citat, pag. 14 i urm. Legea privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului nr. 35/1997 publicat n Monitorul Oficial nr. 48 din 20 martie 1997 i republicat n Monitorul Oficial, nr. 844 din 15.09.2004.

pri ale actului, dac prin aceasta nu se prejudiciaz unitatea structuraljuridic a actului. 3.2.5.Suspendarea actelor administrative Actele administrative produc efecte n condiiile artate la materia efectelor. Pentru motive temeinice, uneori prevzute de lege, poate interveni o suspendare a efectelor actului administrativ n vigoare. Este situaia cnd actul a intrat n vigoare la o anumit dat i, ntre timp, intervine un motiv de ntrerupere a efectelor juridice. Suspendarea reprezint pe lng ntreruperea temporar a efectelor actului administrativ i o garanie a asigurrii legalitii, oprindu-se astfel producerea efectelor juridice ale actului nelegal. Astfel, potrivit art. 26 din Legea 340/2004, actele emise de autoritile locale consiliul judeean, preedintele consiliului judeean, consiliul local sau primar pot fi atacate la instana de contencios administrativ, de ctre prefect, dac sunt considerate nelegale. Actul atacat este suspendat de drept. Aceasta presupune c actul fie nu intrase n vigoare, nu produsese efecte sau intrase n vigoare dar, odat cu introducerea aciunii la instana de contencios administrativ se va comunica autorului actului faptul ca atare. Suspendarea actelor administrative trebuie fcut cu pruden pentru a nu se stopa aciunea administraiei. Suspendarea amn punerea n execuie a actului, acesta rmnnd n vigoare pe toat perioada suspendrii. Suspendarea poate fi motivat de o aparen de ilegalitate a actului administrativ, de o problem de oportunitate, de alegere a momentului cnd actul administrativ legal emis, dar inoportun n raport cu data stabilit a produce efecte juridice nu este cea mai potrivit, n anumite circumstane legal stabilite. De asemenea, suspendarea poate interveni i n cazul cnd s-au schimbat condiiile de fapt, ntre momentul emiterii actului i data intrrii lui n vigoare sau, chiar dup intrarea n vigoare ori, pentru armonizarea coninutului actului administrativ cu acte ale autoritilor superioare ierarhic. Suspendarea nu trebuie fcut pe o perioad nelimitat de timp fiindc actele administrative prin natura efectelor dorite de emitentul lor urmresc s soluioneze nevoi stringente ale societi sau ale cetenilor49. 3.2.6.Rectificarea actelor administrative i n actele administrative se pot strecura erori materiale a cror ndreptare se realizeaz de regul tot printr-un act administrativ sau, n
49

Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 95.

ultimul timp am observat prin publicarea unor note cu titlu de erat la un anumit act50. Actele de stare civil, dei sunt acte administrative, se supun unor reguli speciale datorit importanei lor, faptului c stabilesc starea civil a persoanei fizice. Acest regim juridic special aplicabil actelor de stare civil l gsim reglementat n Legea 119/1996 care n art. 57 dispune anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civil se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (alin. 1), iar alin. 2 stabilete c sesizarea instanei judectoreti se face de ctre persoana interesat, de ctre autoritatea administraiei publice locale, de ctre consiliul judeean sau de Parchet51. n privina reconstituirii actelor de stare civil acelai act normativ, n art. 52 stabilete condiiile reconstituirii cnd registrele de stare civil au fost pierdute sau distruse n totalitate sau n parte, actul de stare civil a fost ntocmit n strintate i nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acesta. De asemenea, ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil poate fi cerut i realizat dac nu s-a cerut n termen legal nscrierea naterii sau a decesului, sau dei s-au depus actele necesare s-a omis ntocmirea actului. Reconstituirea sau ntocmirea ulterioar a actului se soluioneaz de autoritatea administrativ competent sau, cum este cazul nscrierii naterii unei persoane dac a trecut un timp mai mare, de un an este necesar a se stabili prin hotrre judectoreasc irevocabil, data i locul naterii, filiaia fa de tat i fa de mam, sexul, cetenia etc. 3.2.7.Reconstituirea actelor administrative n principiu, reconstituirea actelor administrative de autoritate constituie o excepie. Totui, legea privind actele de stare civil, nr. 119/1996, reglementeaz n capitolul IV, intitulat reconstituirea i ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, modul i condiiile n care poate interveni aceast operaiune juridic. Este cazul acelor mprejurri cnd registrele de stare civil au fost distruse ori pierdute n totalitate sau n parte, ori atunci cnd actul de stare civil s-a ntocmit n strintate i nu poate fi procurat un extras de pe acesta ori un certificat atestator. Astfel de situaii au loc dup rzboi ori calamiti naturale, strmutri de populaii sau reorganizare a granielor statului realizate n condiii de dictat din partea altui stat (a se vedea situaia romnilor din provinciile romneti acaparate de alte state n anul 1940, revenite ulterior la matca romneasc i apoi reluate ca pri n alte state).
50 51

art. 69 din Legea nr. 24/2000, republicat n anul 2004. Legea 119/1996 a fost publicat n Monitorul Oficial partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996

Ct privete ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, ea este permis dac se demonstreaz omisiunea ntocmiri n termenul legal a actului care consemneaz i certific faptul juridic al naterii, decesului sau cstoriei. Legea nr. 119/1996 privitoare la actele de stare civil stabilete procedurile ce se impun n asemenea cazuri precum i cile de atac mpotriva deciziei administrative de soluionare a cererilor. 4.Intrarea n vigoare a actelor administrative Intrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i obligaii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea, determinarea acestui moment este deosebit de important n dreptul administrativ. Teoretic, simpla existen a unui act administrativ poate face loc executrii sau contestrii lui (pe cale administrativ sau/i jurisdicional), fr s fie necesar notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa. Opozabilitatea actului, ns, funcioneaz numai atunci cnd sunt realizate anumite formaliti de publicitate. Din acest moment se socotete c intr n vigoare actul administrativ. Fr formalitile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta n faa altor persoane fizice sau juridice. Pn la revizuirea Constituiei n 2003, actele normative deveneau obligatorii prin publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I i intrau n vigoare la data publicrii acestora, cu excepia cazului n care, n cuprinsul lor, se prevedea o alt dat de intrare n vigoare, ulterioar publicrii. O dat cu adoptarea legii de revizuire, art. 78 din Constituie a statuat c: Legea se public n Monitorul Oficial i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. 4.1.Intrarea n vigoare a actelor administrative care eman de la puterea central n cazul legilor adoptate de Parlament, acestea se public n M.O.F. al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei.52 Ordonanele emise de guvern n baza unor legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile calendaristice de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor;
52

Constituia Romniei,art.78

Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, cu condiia s fi fost depuse n prealabil la Camera competent, sau la o dat ulterioar prevzut o n cuprinsul lor; Hotrrile Guvernului i celelalte acte normative adoptate de Parlament, deciziile primului-ministru, actele normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinele, instruciunile i alte acte normative emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. 4.2.Intrarea n vigoare a actelor administrative provenite de la autoritile locale Conform art. 49 din Legea nr. 215/2001, hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, aducerea la cunotina public fcndu-se n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Astfel, comunicarea n termenul legal a hotrrilor consiliului local este o condiie esenial pentru ca aceste acte s intre n vigoare i s produc efecte juridice. Aceleai prevederi sunt aplicate i n cazul dispoziiilor emise de primar, astfelconform art. 68 din lege i dispoziiile primarului devin executorii n termen de 5 zile de la comunicarea ctre prefect, prin aducerea la cunotin public sau dup comunicarea persoanelor interesate, dup caz.

VIII.Modul de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative

1.Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea temporar a efectelor actelor administrative53. Cauzele care determin suspendarea constau n existena unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest motiv respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii actului juridic. Suspendarea dureaz pn la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Cnd se stabilete n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea nceteaz i se dispune desfiinarea actului juridic prin revocare sau anulare. Cnd nu mai exist nici un dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea nceteaz i actul se repune n vigoare sau n executare. Suspendarea mai poarte s apar i ca urmare a unei sanciuni aplicate unui
53

I.Iovna, op. cit., p.285.

subiect de drept avnd ca efect tot o ncetare temporar a consecinelor juridice ale actului n cauz. Astfel, n caz de condamnare definitiv la nchisoare dreptul de a deine arme i muniii se suspend54. De asemenea, plata pensiei i a celorlalte drepturi aferente se suspend pe timpul ct persoana execut o pedeaps privativ de libertate55. Suntem n prezena suspendrii att n cazul n care un act intrat n vigoare nu mai produce temporar efecte juridice, ct i n cazul n care se suspend executarea unui act56. n literatura de specialitate57, considernduse c actele juridice produc efecte din chiar momentul adoptrii lor legale, sa susinut c intrarea acestora n vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii ar reprezenta tot un caz de suspendare, ce opereaz de la data iniial (de adoptare sau de publicare) pn la data prevzut pentru intrarea n vigoare. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat ntruct suspendarea vizeaz o ncetare temporar a efectelor juridice ale unui act intrat deja n vigoare i care a produs deja efecte. Intrarea actului n vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii nu este de esena suspendrii ntruct nu sau produs efectele care urmeaz s fie suspendate. n acest caz suntem n prezena unei derogri de la principiul c actele juridice produc efecte din momentul publicrii lor. n ipoteza n care un act ar intra n vigoare ulterior publicrii lui, dar pn la acea dat ar interveni un alt act juridic care ar stabili o nou dat, ulterioar, peste termenul lui de intrare n vigoare, nici n acest caz nu am fi n prezena suspendrii, ntruct actul de baz nu a produs nc efectele juridice, ci suntem n prezena prelungirii termenului de intrare n vigoare. Suspendarea se realizeaz prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de drept. Astfel, dispoziiile ilegale ale autoritilor de specialitate descentralizate ale administraiei publice pot fi suspendate de ctre conductorii organelor centrale ale administraiei de stat. De asemenea, plngerea prii vtmate mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei suspend de drept executarea58 acestuia fr a mai fi necesar emiterea unui act de suspendare din partea organului care soluioneaz plngerea. Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar i n lipsa prevederii legale exprese n acest sens, deoarece avnd dreptul de a emite un act cu att mai mult l ca putea i suspenda. Suspendarea o mai poate dispune i organul puterii administrative ierarhic
54 55

Art.20, alin.2 din Decretul nr.367/1971. Art.60(1) din Legea nr.3/1977. 56 Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968. 57 R. Ionescu, op. cit., p.267. 58 Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968.

superior organului administrativ emitent ntruct organele supraordonate de conducere avnd de regul, dreptul de anulare a actelor organelor subordonate pot exercita i dreptul de suspendare, fr a mai fi nevoie de consacrarea expres a acestuia din urm. Organele ierarhic inferioare nu pot suspenda actele individuale i normative ale organelor superioare. O suspendare de drept opereaz n cazul atacrii de ctre prefect n faa instanei de contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal59. Organele judectoreti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter individual neexceptate de la controlul judectoresc, fie n baza Legii nr.29/1990, fie n baza unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate i nu pe considerente de neoportunitate. n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual i ilegal, necenzurabile de ctre instan nu poate opera suspendarea acestora ntruct introducerea unei aciuni n justiie mpotriva acestor acte este inadmisibil. Organele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraiei de sta. Ele pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea penal, actele organelor de deinere i de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ i cele ale organelor de procuratur subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraiei de stat60. Reglementri mai vechi, abrogate61, prevedeau c n situaia n care administraia de stat era sesizat prin protestul procurorului cu privire la ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina n termen actul cu privire la care era sesizat, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat. Posibilitile procedurale conferite de Legea nr.1/1978 de a ataca actele administrative prin reclamaie i sesizare de ctre persoanele fizice nu confer caracter suspendativ acestor ci de atac, administraia nefiind obligat s-i suspende propriile acte sau executarea acestora n urma exercitrii recursului administrativ, dect n cazurile expres prevzute prin normele speciale. Desigur, n funcie de motivele invocate de ctre autorul reclamaiei sau a sesizrii, organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executrii sale pe durata efecturii cercetrilor declanate de exercitarea cii de atac. Pentru ca utilizarea unei ci administrative sau juridice de atac s determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesar o prevedere expres legat n acest sens care s oblige organul la
59 60

Art.122(4) din Constituie. Gh.Bobo, I. Deleanu, "Organele statului socialist romn", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1974, p.311. 61 Art.5, lit."a", art.6 din Legea nr.6/1952 (abrogat).

aceast msur (aa cum este, definit, n cazul atacrii la instana de contencios administrativ de ctre prefect a unui act al consiliului local sau n materia contravenional). Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a actelor juridice de ctre organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale i a formelor specifice care trebuie observate n acest caz. n literatura de specialitate62 s-a considerat c dreptul de suspendare ar aparine organelor de stat doar atunci cnd este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar abuza de aceast facultate avnd posibilitatea de a refuza, pe cale ocolit, aplicarea propriului act juridic. Aceast concepie nu poate fi mprtit. n primul rnd, dreptul de suspendare a propriului act exist pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legal, ntruct din moment ce organul poate s-i anuleze sau s-i revoce propriu act poate dispune i suspendarea lui. n al doilea rnd, organul nici nu ar trebui s recurg la suspendare pentru a nu-i aplica propriul act, putnd s recurg direct la revocarea lui. n sfrit, tocmai pentru a nu recurge la o desfiinare pripit i nejustificat a propriilor acte ele sunt suspendate (temporar) pe durata efecturii cercetrii, urmnd ca, n final, s fie desfiinate sau aplicate, n funcie de rezultatele cercetrii. 1.1.Moduri de suspendare a) Suspendarea de drept. Intervine n temeiul unei norme juridice dac sunt ndeplinite condiiile prevzute n norm. Un caz de suspendare de drept este cel al actului emis de autoritile administraiei publice locale mpotriva crora prefectul a formulat aciune de anulare la instana de contencios administrativ, conform art. 3 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art. 26 alin. 1 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Deci, simplul fapt al promovrii aciuni la instana de contencios de ctre prefect presupune ndeplinirea condiiei legale pentru suspendarea actului. b) Pe baza actului autoritii ierarhic superioare, care, n virtutea relaiei de subordonare ierarhic sau de autoritate ce exist, va putea suspenda actul autoritii ierarhic inferioare sau subordonate. c) Suspendarea la iniiativa emitentului actului. i organul emitent al actului poate dispune suspendarea actului pn la o dat ulterioar, dac actul nc nu a intrat n vigoare, caz n care suntem n prezena unei modificri a actului, sau a unei ntreruperi a efectelor actului juridic administrativ. d) Suspendarea n temeiul unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a
62

R. Ionescu, op. cit., p.267-268.

Ministerului Public63. Potrivit articolului 14 din Legea 554/2004, instana de judecat n cazuri bine justificate i pentru a preveni producerea unei pagube iminente, la cererea reclamantului poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. Acelai text impune instanei judectoreti soluionarea cererii de suspendare, de urgen, chiar i fr citarea prilor, caz n care hotrrea pronunat este executorie de drept. Referitor la suspendarea actului administrativ, potrivit unui punct de vedere instana de contencios poate soluiona chiar i printr-o cerere de Ordonan preedinial (art. 581 cod procedur civil) de suspendare a actului administrativ64. Suspendarea actelor administrative poate interveni i n virtutea unui act al autoritii legiuitoare, atunci cnd aceasta apreciaz c protejeaz un interes general, suspendnd actul administrativ. 2.Revocarea actelor administrative Revocarea este operaiunea juridic prin care organul administrativ emitent sau organul superior al administraiei de stat scot din vigoare un act administrativ65. Cnd operaiunea o face nsi organul emitent suntem n prezena retractrii sau a retragerii actului. Cauzele care determin revocarea rezid n ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putnd fi anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii actelor (deoarece actele administrative beneficiaz i de formaliti posterioare emiterii lor i care sar putea realiza prin nclcarea condiiilor legale). n unele cazuri revocarea apare ca o sanciune ndreptat mpotriva beneficiarului unui act juridic, ca de exemplu, n cazul retragerii permisului de deinere a armelor cnd titularul fr motive ntemeiate, nu se prezint la vizarea acestuia66. Revocarea poate fi lipsit de acest caracter, ca, de exemplu, n ipoteza aceluiai permis care se retrage cnd titularul a murit sau a fost declarat disprut printr-o hotrre judectoreasc67. Dei neoportunitatea nu figureaz ca o cauz de revocare expres indicat de lege, totui din moment ce se recunoate organului un drept de apreciere n alegerea soluiei ce urmeaz s fie adoptat, legea i acord implicit i posibilitatea de a revoca acelai act atunci cnd el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de
63 64

Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 346 Gheorghe Tigeru, Legea 29 din 7 noiembrie 1990, dezbateri parlamentare, Comentarii, practic judiciar, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1994, pag. 51-52 65 T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.183. 66 Art.17, lit."t" din Decretul 367/1971. 67 Art.17, lit."g" din Decretul nr.367/1971.

exemplu, n cazul anulrii brevetului de invenie cnd se constat c aplicarea inveniei ar afecta negativ dezvoltarea societii.68 Spre deosebire de suspendare69, n cazul revocrii nelegalitatea sau neoportunitatea actului este cert. Revocarea are un caracter definitiv i nu provizoriu, ca i suspendarea. Efectele revocrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept administrativ i are izvorul n principiul revocabilitii acestor acte fundament, la rndul su, pe caracterul unilateral al actelor administrative (ntruct sunt emise fr consimmntul celuilalt subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi ntotdeauna desfiinate de ctre organul emitent, iar cele individuale pot fi i ele desfiinate pentru c legea nu declar, dect cu unele excepii, c actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni asupra deciziilor precedente. n mod obinuit organele administraiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte normative prin abrogare. Ea se dispune i prin acte normative ale organelor ierarhic superioare. Abrogarea poate fi expres (direct sau indirect) i tacit, recomandndu-se forma direct70 i numai n mod excepional forma indirect71. Cderea n desuetudine nu se poate admite n dreptul administrativ, ca modalitate de ncetare a efectelor juridice ale unor acte normative, ntruct dinamica activitii executive impune o strict reglementare juridic a relaiilor sociale, existnd obligaia legal a analizrii periodice i a abrogrii normelor care nu mai corespund evoluiei relaiilor sociale72. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierarhic prin acte administrative. Desfiinarea se poate realiza fie concomitent cu adoptarea noului act juridic, fie fr adoptarea unui nou act. De regul, ncetarea efectelor unui act se dispune dup aceeai procedur specific adoptrii actelor de ctre organul care dispune desfiinarea. Dreptul de revocare implic, cu unele excepii, i dreptul de reformare sau de modificare a actelor. Acest drept aparine, n primul rnd, organului emitent al actului reformat, ntruct avnd dreptul de desfiinare al actului propriu poate s modifice dispoziiile aceluiai act. n al doilea rnd, dreptul de reformare l au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, ct i asupra actelor individuale care nu sunt de competena exclusiv a organului inferior. n caz contrar, orice modificare dispus de organul superior ar echivala cu o substituire n
68 69

Art.12 din Legea nr.62/1974 (abrogat prin Legea nr.64/1991). I.Iovna, op. cit., p.260. 70 Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976. 71 Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976. 72 Art.90 din Decretul nr.16/1976.

atribuiile organului inferior, situaie ce trebuie ntotdeauna expres prevzut de lege, chiar dac, n principiu, organul superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate. Desigur, organele supraordonate vor putea da, n baza raporturilor ierarhice, ndrumri obligatorii n sensul modificrii actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior putnd da ndrumri obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu att mai mult va putea da ndrumri obligatorii organului subordonat n sensul modificrii unui act deja emis73, astfel nct acesta s fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor subordonate exist cu att mai mult cu ct un organ subordonat a acionat n sfera atribuiilor ncredinate de organul ierarhic superior. Reformarea actului este prezent i n cazul nulitii pariale a acestuia, cnd trebuie nlturate sau modificate acele dispoziii ce ncalc ordinea de drept i care impun schimbarea coninutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizeaz prin acte juridice avnd cel puin o for identic cu actul modificat. Cnd modificarea vizeaz un act superior, ce constituie baza de referin a unui act avnd for juridic inferioar, organul subordonat care a emis actul de executare va lua msuri de modificare expres a propriului act74. Revocarea se face, dup aceeai procedur ca i adoptarea sau emiterea actului n cauz, aceast regul fiind valabil i pentru reformare. Dac revocarea este dispus de un organ supraordonat ea se va realiza dup procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui organ, fr obligativitatea motivrii aciunii de revocare sau de reformare, dac legea nu o cere n mod expres. Dac legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerina motivrii, ea trebuie s se reflecte i n actul de revocare sau reformare. I. Actele administrative irevocabile Dac n dreptul administrativ regula general este revocabilitatea actelor administrative, exist totui i excepii n senul c unele acte au un caracter irevocabil sau devin irevocabile i anume: actele administrative jurisdicionale, actele administrative pe baza crora s-au format raporturi juridice de alt natur (civile, de munc, de dreptul familiei), actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor i actele administrative realizate material. a) Actele administrative jurisdicionale sunt irevocabile ntruct dispune stabilitatea lucrului judecat necesar pentru a mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale. Organul care le-a emis se dezinvestete de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel nct aceste acte, dei acte de putere cu
73 74

I.Iovna, op. cit., p.262. Art.92 din Decretul nr.16/1976.

caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu nseamn c prin exercitarea unor ci de atac n faa organelor competent de jurisdicie (de exemplu, hotrrea de reexaminare n materia inveniilor75) nu se poate ajunge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act. b) Actele administrative n baza crora s-au format raporturi juridice de alt natur (civile, de munc) sunt irevocabile datorit generrii unor raporturi neadministrative a cror legalitate sau oportunitatea nu mai intr n competena de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi ncetnd prin voina prilor participante la raportul juridic ori prin hotrrea unui organ de jurisdicie. Astfel, dac n baza unui ordin de repartizare a unei suprafee locative, cu alt destinaie dect cea de locuin76, se ncheie un contract de nchiriere, organul administrativ emitent al dispoziiei nu mai poate, din momentul ncheierii contractului s revoce actul administrativ, aa cum o putea face pn n acel moment, ntruct s-a stabilit un raport contractual n a crui ncetare prevaleaz voina prilor sau hotrrea organului de jurisdicie. Sunt irevocabile i dispoziiile de repartizare n munc a unor absolveni din nvmnt, n urma ncheierii contractului de munc, n temeiul acelor dispoziii, ntruct n perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de munc nu poate fi desfcut nici mcar prin voina prilor. n cazul introducerii aciunii n justiie mpotriva unor acte administrative ilegale cu caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanarea aciunii, aa cum se susine n unele opinii77, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, n cazul legilor speciale de control judectoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanei de judecat, n cazul Legii nr.29/1990, ceea ce mpiedic pe moment administraia s mai poat hotr asupra propriului act78. Faptul c aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea aciunii n justiie, se poate proba i prin aceea c prin respingerea aciunii introduse de reclamant, ncetnd i starea de suspendare a actului, administraia de stat va putea s-l modifice sau s-l desfiineze ceea ce ar fi inadmisibil n condiiile irevocabilitii pe care se pretinde c o dobndete actul79 n urma judecii respective.
75 76

Art.37 din Hotrrea Guvernului nr.152/1992. Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973. 77 M.Murean, "Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil", n R.R.D. nr.11/1973, p.70. 78 T.Drganu, "Consideraii n lumina Legii nr.1/1967 cu privire la revocarea actelor administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil" n R.R.D. nr.9/1976, p.25. 79 I.Santai, "Controlul judectoresc asupra msurii desfiinrii actelor de drept administrativ", n "Revista romn de Drept" nr.6/1986, p.31/32.

c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabiliti. Irevocabilitatea vizeaz numai actele individuale, ntruct cele normative sunt ntotdeauna revocabile, chiar dac ele consacr expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale trebuie s fie prevzut sau trebuie s rezulte din normele de drept, astfel nct organul emitent s nu mai poat reveni asupra deciziei individuale emise80. Dreptul subiectiv, consacrat prin astfel de acte, trebuie s fie de un fel deosebit pentru ca actul s dispun de garania irevocabilitii. O prim categorie de acte administrative irevocabile o formeaz cele care confer drepturi patrimoniale importante care trebuie s dispun de garanii deosebite prin valoarea lor pentru societate i individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia n folosin pentru construcie81 teren pe toat durata existenei construciei82, ntruct ar fi inechitabil i pgubitor ca un asemenea act s fie desfiinat din moment ce titularul su a realizat construcia, n caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii nsemnate. n aceeai categorie intr i actele de stabilire a pensiilor i a ajutoarelor sociale, decizii care sunt definitive, chiar dac ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, ntruct aceste cazuri de desfiinare sunt limitativ i expres prevzute de lege, n mod restrictiv83, ceea ce nu le afecteaz caracterul lor stabil la nivelul ntregii categorii de acte juridice. Sunt acte irevocabile autorizaiile i actele atributive de statut personal, ambele n situaia cnd sunt impuse de lege, neavnd caracter facultativ n ce privete emiterea lor. Organul este obligat s le emit dac solicitantul ntrunete condiiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca dup libera apreciere a organului emitent, ntruct aceast categorie de acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioar, recunoscut titularului lor84. Revocarea acestor acte, n afara cazurilor expres prevzute de lege, ar fi ineficient pentru c n baza legii cel ndreptit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde i de a i se recunoate oricnd acest drept solicitat i satisfcut prin emiterea actului. Analiznd irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca urmtoarele: numeroase acte din aceast categorie sunt irevocabile chiar dac legea le declar85 sau nu ca definitive ori irevocabile, deci
80 81

T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.225. Art.10 din Legea nr.4/1973. 82 Art.45 din Legea nr.3/1977. 83 Art.60/61 din Legea nr.3/1977. 84 I.Iovna, op. cit., p.263. 85 Art.52(5) din Legea nr.3/1977.

chiar dac nu le-a atribuit acest caracter n mod expres86, trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizat natura dreptului subiectiv conferit de lege pentru a stabili dac actul individual care-l materializeaz are un caracter irevocabil; un act administrativ individual este irevocabil numai atunci cnd din normele care i stau la baz rezult n mod nendoielnic, expres sau tacit, aceast trstur, iar caracterul irevocabil al actului individual nu implic i caracterul irevocabil al actului normativ de baz, care poate fi abrogat, noul act normativ putnd suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale ntr-un anumit domeniu n care au fost deja consacrate; caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau drepturi subiective stabile, nu este condiionat de existena unor raporturi de alt natur juridic, dect cea administrativ, de exemplu, contractual care, la rndul lor s garanteze irevocabilitatea drepturilor subiective de aceea diploma de licen, de exemplu, este un act irevocabil indiferent de existena raportului contractul de munc; caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul c legea prevede, cu titlu de excepie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte87 sau consacr existena unor ci de atac cu privire la actele irevocabile. Condiia este ca aceste cazuri s fie expres prevzute sau s existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci cnd el a fost emis prin vicierea voinei organului sau n urma fraudei la lege. n acest sens legislaia, dar mai ales practica administrativ i cea judectoreasc, au consacrat principiul revocrii oricrui act administrativ obinut prin manevre frauduloase sau dolosive, chiar dac actul desfiinat intr n categoria actelor irevocabile. d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executrii lor i aceasta nu pentru c prin executare ar nceta caracterul unilateral al actului (caracter ce permite revocarea), iar din momentul executrii el ar deveni bilateral (de unde posibilitate revocrii lui unilaterale ar nceta), ci pentru c prin executarea material se creeaz o imposibilitate practic de schimbare a unu fapt consumat88, revocarea actului
86 87

Art.30 din Legea nr.62/1974. Art.59(1) din Legea nr.3/1977. 88 T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.235.

neputnd restabili situaia anterioar, trstur caracteristic, n special, actelor realizate instantaneu89. Pentru actele ce presupun o realizare material succesiv revocarea are efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizeaz deopotriv pe cele onerative, permisive i prohibitive90, ntruct acestea nu se mai pot realiza ulterior revocrii, n sensul c nu se mai pot ndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executrii actelor individuale. II. Revocarea actelor administrative dolosive i frauduloase91 Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilitii nu se pot desfiina pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, dect dac viciul ilegalitii s-ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor92. a) n cazul actelor administrative jurisdicionale emise dup o procedur specific, problema revocrii lor pe considerente de dol sau fraud apare mai rar ntruct procedura lor de adoptare confer suficiente garanii n sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel, existena cilor de atac mpotriva acestor acte confer posibilitatea anulrii sau reformrii lor, prin hotrrea organului de control jurisdicional, dac s-ar fi emis prin dol sau fraud. b) n cazul actelor de drept administrativ care au generat i raporturi juridice avnd o alt natur, de exemplu, contractual, revocarea lor devine ineficient din momentul ncheierii contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instana de judecat i pentru ordinul de repartizare a suprafeei locative, n cadrul litigiului n care se va constata nulitatea contractului de nchiriere. c) n cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de exemplu, diplome de licen, decizii de pensii etc.) nulitatea lor va putea fi constatat, de cele mai multe ori, de ctre organele administraiei de stat anume desemnate prin lege (de exemplu, Comisia Superioar de Diplome) sau de ctre instana de judecat. d) n cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficient ea putnd opera numai pn la momentul trecerii la executare, ulterior administraia sau instana de judecat au posibilitatea ca n mod excepional se repun lucrrile n starea iniial, nu att prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emind, dup caz, acte cum ar fi cele de demolare a construciilor, efectuate n baza unei autorizaii obinute n mod fraudulos.
89 90

T.Drganu, op. cit., p.235; I.Iovna, op. cit., p.264. T.Drganu, op. cit., p.235. 91 Idem, op. cit., p.238 i urm. 92 I.Santai, "Ci procedurale de desfiinare a actelor de drept administrativ stabilite", n "Revista Romn de Drept" nr.3/1985, p.14/20.

Precizm c n toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie s provin de la sau i de la partea din raportul juridic care i ntemeiaz dreptul subiectiv pe actul ilegal. n acest caz respectivul act nu se va mai putea considera ca avnd un caracter irevocabil deoarece s-ar conferi drepturi subiective stabile tocmai n favoarea celui vinovat de fraud sau dol, ori este de principiu c nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoaterea caracterului stabil al unor drepturi obinute n mod fraudulos ar duce la legalizarea unei situaii n vdit contradicie cu legea, motiv pentru care nu suntem n prezena unor "drepturi ctigate". Dac actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a culpei exclusive a organului de stat(de exemplu, atribuirea terenului n folosin pentru construirea unui imobil s-a fcut printr-o hotrre emis cu nclcarea formelor procedurale legale) n acest caz, considerm, c nu mai poate opera revocarea actului sau chiar ar opera o revocare ea nu poate fi imputat titularului de stat, dup cum acesta (beneficiarul) nu poate fi obligat nici la suportarea unor consecine prejudiciante. Deoarece actele exceptate de la principiul revocrii au o stabilitate deosebit, de regul, numai un organ de jurisdicie administrativ sau justiia pot dispune suprimarea efectelor juridice n sensul desfiinrii actului, ncetarea raporturilor de alt natur juridic dect cea administrativ, a drepturilor i obligaiilor, aducerea lucrurilor la starea iniial etc. Organul administrativ indus n eroare sau a crui funcionar se face vinovat de fraud solicit organului de jurisdicie, justiiei, organului ierarhic superior, dup caz, s dispun desfiinarea actului, atunci cnd aceast operaiune nu este de competena organului emitent al actului n cauz. 3.3.5.Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative Dac revocarea actelor administrative reprezint o regul, o posibilitate atribuit organelor administrative, trebuie avute n vedere i situaiile cnd revocabilitatea nu mai este posibil din motive obiective. Revocarea nu mai este, legal, posibil n unele situaii prevzute de lege sau ca efect al situaiilor nou create drepturi i obligaii prin actele n cauz. Aceasta duce la irevocabilitatea actelor administrative ce trebuie privit ca excepie de la regula revocabilitii. n practic s-au reinut urmtoarele excepii: a) Actele administrative jurisdicionale. Aceast categorie de acte administrative se bucur de stabilitate, organul administrativ emitent al actului, odat ce a pronunat hotrrea nu mai poate reveni asupra ei, el este dezinvestit de acest drept de revenire, de revocare n fapt. Aceasta deoarece, n cele mai multe cazuri n care se emit acte administrative

jurisdicionale are loc i o dezbatere contradictorie, care se ncheie cu o hotrre jurisdicional. b) Actele administrative pe baza crora s-au creat raporturi juridice noi, de natur contractual n cele mai multe cazuri, care au intrat n circuitul civil. Astfel, instanele de contencios administrativ au pronunat de multe ori decizii prin care s-au anulat acte administrative emise de autoritile administraiei publice prin care au fost revocate acte ce produseser efecte n alte domenii ale dreptului. n doctrin s-au evideniat mai multe ipoteze de irevocabilitate a actelor administrative atunci cnd un contract privat (civil) se ncheie pe baza unui act administrativ ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public sau, cnd pe baza unui act administrativ se ncheie un contract civil ntre dou organe ale administraie publice93. n prima ipoteza, actul administrativ, dnd natere unui raport contractual ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public(organ al administraiei publice), n fond actul administrativ i-a atins scopul, i-a epuizat puterea juridic cu care a fost investit, care s-a transmis n noul act civil. Administraia, cea care a emis actul administrativ epuizat, este pus n imposibilitate s mai revoce actul care, practic nu mai are putere juridic, nu mai are substan. De aici concluzie c administraia a devenit necompetent s mai reglementeze n materia respectiv. Actul civil contractul poate fi desfiinat, reziliat, sau declarat nul, numai de puterea judectoreasc potrivit principiilor generale n materia actelor civile. Aa cum s-a artat anterior, autoritatea public emitent a unui act nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii actului, dac se gsete n situaia de a nu mai putea revoca actul, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. De asemenea, autoritatea public n cauz sau o ter persoan interesat, parte n litigiu, n mod direct sau printr-o cerere de intervenie, poate s cear instanei ca, n cazul admiterii aciunii principal constatarea nulitii actului s se pronune i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. n privina actelor administrative care au produs efecte ntre dou instituii (organe) administrative, trebuie avut n vedere i poziia ierarhic a organului emitent al actului administrativ, n raport cu cele dou organe care au ncheiat contractul civil. De asemenea, trebuie inut seama i de faptul c actul administrativ ce a stat la baza ncheierii contractului, s fi fost legal emis, pentru c nu se poate lua dreptul administraiei de a repara direct o greeal a sa. n doctrina recent se susine o libertate mult mai larg a
93

T.Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 217

autoritilor publice n privina revocrii actelor care au intrat n circuitul civil; deci o restrngere a excepiilor de irevocabilitate94 ceea ce poate conduce la abuzuri din partea administraiei i la scurtcircuitarea raporturilor juridice civile, la instabilitate. De aceea, se impune ca ntr-un viitor cod de procedur administrativ, aceast materie s fie bine reglementat. De altfel, se poate susine c dispoziia art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ, vine ntr-o oarecare msur s rezolve situaia de mai sus. c) Exceptarea actelor care au fost realizate material n categoria actelor administrative care au fost realizate material sunt cuprinse acele acte n temeiul crora, beneficiarii lor au realizat diferite acte materiale precum o construcie pe baza unei autorizaii de construcie sau, o autorizaie de demolare, care a fost pus n execuie. Un asemenea act nu mai poate fi revocat, fiindc efectele sale, s-au transmis operaiunii materiale demolarea ceea ce pentru administraie a devenit imposibil s mai retracteze. Excepia discutat privete acea categorie de acte administrative individuale, care creeaz drepturi i obligaii pentru o persoan. Administraia va putea revoca autorizaia de construcie pn n momentul n care beneficiarul acesteia nu a ntreprins operaiuni materiale, n realizarea obiectului autorizaiei-edificarea construciei. n caz contrar, dac s-au efectuat operaiuni materiale i autorizaia este revocat particularul trebuie s aib dreptul la despgubiri cu condiia ca s nu se fi realizat construcia. n cazul autorizaiei de demolare, excepia de irevocabilitate opereaz din momentul demolrii construciei, pn atunci administraia poate s revoce actul administrativ (autorizaia de demolare). n categoria actelor administrative ce conduc la operaiuni cu caracter material, dar al cror obiect se realizeaz n timp prin efectuarea de operaiuni materiale succesive de ex., autorizaia de prestare de servicii, de acte de comer. n astfel de situaii, revocabilitatea este posibil oricnd, ea produce efecte numai pentru viitor, actul administrativ-autorizaia nu se poate desfiina retroactiv. Revocarea actelor administrative pentru cauze legitime i cu respectarea regulilor i principiilor dreptului administrativ nu angajeaz rspunderea administraiei. Numai cnd revocarea este abuziv dispus poate fi angajat rspunderea administraiei. n toate cazurile, buna-credin a actorilor antrenai n asemenea acte i fapte administrative, are o importan deosebit.

94

Antonie Iorgovan, op.cit., pag. 335 i urm.

3.Anularea actului administrativ Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului n cauz de orice efecte juridice produse de acesta i ncetarea pentru viitor a oricror efecte.Anularea este strns legat de nerespectarea legii la data emiterii unui act administrativ i are caracterul unei sanciuni. Anularea presupune fie intervenia organului emitent, fie a organului ierarhic superior sau a unei autoriti jurisdicionale. Anularea reprezint astfel o manifestare de voin ulterioar emiterii actului despre a crui anulare se discut. Ca atare, anularea, ca manifestare de voin, vine s desfiineze o alt manifestare de voin anterioar. Anularea ni se prezint din punct de vedere juridic ca o form de ncetare a efectelor juridice a actelor administrative, nu i a faptelor materiale95 pentru c bunul transformat printr-un fapt material juridic nu mai poate fi readus n starea iniial printr-un act de anulare, ci, eventual, tot, numai printr-un fapt material juridic. Regula nulitii actelor administrative o reprezint viciile de legalitate care pot consta n nerespectarea unei forme procedurale pentru elaborarea actului administrativ, a unui termen, a oportunitii, oricum a unei cerine prevzute de acte normative n vigoare. Nulitatea poate fi i consecina nclcrii interesului public sau bunelor moravuri ori a interesului particular. n funcie de gravitatea viciilor de legalitate n doctrin i jurispruden s-au formulat puncte de vedere uneori contradictorii privind existena i n materia actelor administrative a nulitii absolute i a nulitii relative, interesul ocrotit de norma nclcat, avnd o importan deosebit pentru aceast apreciere. Neacceptndu-se teoria bipartit a nulitii (absolute) i a anulabilitii (relative), unii autori, susin existena a 3 categorii de nuliti - absolut, relativ i a inexistenei actului. Fa de textul art. 108(4) din Constituie care, prevede c nepublicarea actelor Guvernului (hotrri, ordonane), atrage inexistena acestora credem c pe drept cuvnt se poate susine teoria tripartit a nulitilor, dar trebuie avut n vedere i un alt aspect: dac n cazul nulitii sau anulabilitii, au fost nclcate norme juridice contemporane emiterii actului, n cazul actelor inexistente (cu referirea de mai sus) actul este valabil emis, dar nu poate produce efecte. n alte situaii inexistena actului este consecina faptului c actul este emis de un organ vdit necompetent sau de ctre o persoan care nu avea calitatea de funcionar public96, i nu putea n nici un caz s emit un astfel de act administrativ.
95

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit. pag. 253 unde l citeaz pe. T. Drganu, Actele de drept administrativ, pag. 149 96 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit. pag. 59

Referitor la teoria inexistenei actelor administrative datorit faptului c ele sunt emise de un organ vdit necompetent trebuie avut n vedere nelesul sintagmei vdit necompetent deoarece, n opinia noastr emiterea unui act de un organ necompetent atrage nulitatea actului. n realitate, actul exist i poate produce efecte juridice, dar necompetena atrage nulitatea. Competena fiind ntotdeauna legal, emiterea actului cu depirea competenei presupune nclcarea legii, deci lovirea actului de efecte juridice, fiindc emitentul nu avea competena legal de a emite actul. Dac actul administrativ este lovit de nulitate absolut nseamn c efectele juridice produse vor fi desfiinate retroactiv, neputndu-se face o confirmare, ca n cazul actelor anulabile, unde poate interveni confirmarea autoritii ierarhic superioare. Actele administrative inexistente nu prezint nici cel puin aparen de legalitate, fiind nclcat legea evident i uor sesizabil: aa cum am precizat art. 108(4) din Constituie calific actele Guvernului ca inexistente att timp ct nu au fost publicate, tot astfel art. 100 alin. 1 din legea fundamental prevede c nepublicarea Decretului Preedintelui Romniei atrage inexistena acestuia. Fa de cele dou texte fundamentale privind actele inexistente considerm c n doctrin, n trecut s-au fcut unele confuzii n aceast materie, extinzndu-se categoria actelor inexistente i la alte situaii. Totui problema actelor inexistente este foarte important, din punct de vedere practic i astfel, ntr-un punct de vedere recent97 se arat c deciziile executive sunt acele acte administrative crora le lipsete unul din elementele constitutive i eseniale ale lor, c prin acestea ele sunt considerate nu numai nule, ci i inexistente. Cazurile de inexisten sunt totui rare, ele nu reprezint o frecven alarmant, aa cum se ntmpl n cazul actelor nule sau anulabile. 3.1. Organele competente s constate nulitatea sau inexistena actelor administrative i procedura constatrii Nulitatea absolut sau relativ a actelor administrative trebuie invocat i constatat de anumite organe competente. i particularii pot invoca astfel de situaii. Aceasta se poate constata i dispune de autoritatea emitent, de organul ierarhic superior sau de instanele judectoreti de drept comun sau de contencios administrativ:
97

M. T. Oroveanu,Tratat de drept administrativ, Editura Cerma, 1998., pag. 97.

- organul emitent poate dispune anularea propriului act prin emiterea unui act cu un coninut contrar sau prin revocarea nsi a actului n cauz menionndu-se expres c actul n cauz se anuleaz: ex. pe data emiterii prezentului act se anuleaz actul nr. ... O astfel de modalitate nu o apreciem ca normal, anulare trebuie s vin din exteriorul organului emitent. - organul ierarhic superior poate constata nulitatea unui act administrativ n cadrul activitii sale de control asupra actelor autoritilor subordonate i n limitele stabilite de lege. Dac legea prevede, n mod expres posibilitatea ca organul ierarhic superior s poat emite el un act n locul organului ierarhic inferior, al crui act l-a anulat, acesta va trebui s se conformeze. O asemenea posibilitatea nu este reglementat n dreptul romn pozitiv (n vigoare). S-ar accepta regula potrivit creia cine poate mult, poate i puin. Prin acest procedeu s-ar ajunge la o scurtcircuitare a competenelor autoritilor administrative; ntr-un sistem democratic, de legalitate, anularea unui act administrativ trebuie lsat n competena, cu precdere dac nu exclusiv, a autoritii judectoreti. Astfel, potrivit art. 21 al Constituiei orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor lor legitime (dreptul fundamental privind accesul la justiie), iar art. 52 al legii fundamentale creeaz cadrul general al dreptului persoanei vtmate ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a se adresa organelor jurisdicionale pentru a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. De asemenea Legea 554 din 2004 privind contenciosul administrativ reglementeaz competena material i teritorial a organele judectoreti n privina anulrii actelor administrative sau art. 21 din Legea 92/1992 privitoare la organizarea judectoreasc, ce reglementeaz competena Ministerului Public de anulare a actelor ilegale ale organelor administrative de cercetare i urmrire penal sau cele, ale organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor. Procedura anulrii actului administrativ este neunitar n absena unui cod de procedur administrativ. n privina organelor judectoreti competente s anuleze un act administrativ, procedura este cea stabilit de legea contenciosului administrativ i de ctre codul de procedur civil. Organul ierarhic superior celui al crui act se anuleaz trebuie s procedeze potrivit textului legal ce-l mputernicete s poat anula un act administrativ

prin emiterea unui alt act administrativ sau nu. Astfel potrivit art. 28 din Legea nr. 90/200198: (1) n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice, Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. (2) n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. De asemenea, autoritatea emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Dac aciunea este admis, instana de contencios administrativ se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate pe baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse (art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004). 3.2. Efectele nulitii actului administrativ Nulitatea actului administrativ, constatarea de fapt a acesteia, intervine ulterior emiterii actului. Dar, efectele nulitii sunt retroactive, din momentul cnd actul n spe a nceput s produc efecte juridice. Cauzele ce duc la anularea actului administrativ sau la declararea nulitii acestuia (constatarea) sunt cauze anterioare sau contemporane momentului emiterii actului. Logic este ca din momentul constatrii nulitii sau anulrii actului administrativ, toate efectele produse n temeiul acestuia ntre cele dou momente-respectiv de la nceputul producerii efectelor (care poate fi data emiterii actului sau o dat ulterioar) i pn la anularea actului, s fie desfiinate, ntruct actul administrativ, fiind nul n toat perioada aparentei sale valabiliti nseamn c i efectele sale sunt afectate de nulitate. Sunt ns unele situaii care, prin natura lor, din moment ce s-au produs nu mai pot fi readuse la forma iniial cum ar fi un act de demolare a unei construcii, a crui anulare intervine dup demolarea construciei. Ori, situaia n care pe baza unui act de studii, (diplom) declarat nul ulterior, titularul (beneficiarul) actului, care a desfurat o activitate ca funcionar public ori alt salariat nu poate fi obligat s restituie salariul primit dac nu i se poate reine o culp n activitatea desfurat. Problema viciilor de legalitate trebuie privit n dinamica vieii sociale, trebuie inut seama c viciile de legalitate, ce pot afecta actele administrative nu au toate aceeai gravitate99. Depinde, care este natura ilegalitii svrite, dac meninerea actului afecteaz grav ordinea de drept, faptul c administraia, acionnd
98

Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor

direct i cu celeritate n ordinea social, este de multe ori, pus n situaia de a decide ntre a nu aciona i a aciona cu nclcarea, forarea regulii de drept. Spre exemplu, faptul c administraia emite un act administrativ, nerespectnd o form procedural prestabilit, dar actul este executat de ctre cei crora li se adreseaz, nu justific, din punct de vedere practic, anularea actului i nlturarea efectelor acestuia, dac nu s-a prejudiciat grav ordinea juridic. Prin aceasta, apreciem c nu pot fi considerate argumente c nerespectarea condiiilor de form i de fond, duce, n mod inexorabil, la nulitatea actului. Spre exemplu, dac una dintre condiiile de form o reprezint data emiterii actului i se prevede o anumit regul de procedur, privind nscrierea ei ntr-o anumit parte a actului i se nscrie ntr-o alt parte a actului, acesta nu prejudiciaz ordinea juridic, astfel c, actul ca atare nu trebuie anulat. n general actul administrativ are un coninut relativ restrns, care-i d unitate. De aceea, o cauz de nulitate afecteaz de cele mai multe ori ntregul act, ceea ce evideniaz c nulitile sunt n principiu totale afecteaz actul n ntregul su. Unele acte administrative au caracter complex, cum sunt hotrrile de Guvern, ce pot fi afectate i de o nulitate parial. n acest caz, numai o parte a actului este nul celelalte dispoziii rmnnd valabile. Un act ilegal n ntregime adic nerespectndu-se toate condiiile de fond i form nu mai pstreaz nici o umbr de legalitate 100, ceea ce a dus la calificarea situaiei ca act inexistent. Efectele nulitii actelor administrative trebuie interpretate ca fiind totale, n sensul c actul este nul retroactiv, desfiineaz actele i operaiunile juridice administrative sau de alt natur realizate n temeiul actului respectiv. Aceasta sub condiia ca motivele pentru care se pune n balan nulitatea actului administrativ s nu fie nesemnificative, s nu aduc vreo distorsionare a ordinii juridice. O ntrebare se pune n privina actelor administrative emise pe baza unei legi care s-a modificat sau a fost abrogat i anume, dac actul administrativ dup cele dou momente-abrogare sau modificare, mai rmne n vigoare, se anuleaz de drept ori trebuie adaptat noi situaii juridice create. n msura n care legea nu dispune expres n acest sens, iar actul administrativ nu intr n contradicie cu principiile generale de drept, n sensul c nu dobndete calitatea de norm juridic primar de reglementare, actul i efectele sale rmn valabile: spre exemplu dac legea care reglementa nfiinarea unui serviciu public este abrogat automat actul administrativ emis n baza legii respective va deveni nul, el nu mai are susinere juridic pentru viitor,
99

T. Drganu, Nulitile actelor administrative, n Studia Napocensia, seria Drept 1, Editura R.S.R. Bucureti 1974, pag. 55 i urm. 100 Antonie Iorgovan, op.cit., pag.

devenind nul, dar cu efecte numai pentru viitor. Un astfel de act este mai degrab abrogat dect anulat. 3.5 Inexistena actelor administrative Actele de drept administrativ posed prezumia de legalitate ceea ce le face s fie considerate ca fiind conforme n ntregime cu legea, chiar dac sunt ilegale, atta timp ct ilegalitatea lor nu este dovedit iar actul nu este desfiinat. Uneori viciul ilegalitii este att de evident i afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia de legalitate "ab initio", astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. n unele ramuri de drept (cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distinciei dintre sanciunea inexistenei i cea a nulitii, n special a celei absolute, dei n acele ramuri s-a ridicat, pentru prima dat, problema inexistenei actelor juridice. Astfel, practica judiciar a stabilit c atunci cnd vnztorii nu au semnat un contract, nici nu au intenionat vreodat s vnd imobilul specificat n el, este cazul de a se face "constatarea inexistenei actului". De asemenea, n mod similar, s-a pus problema inexistenei cstoriei ncheiate ntre persoane de acelai sex, n dreptul familiei. Literatura juridic civilist a adus o serie de obieciuni distinciei dintre inexisten i nulitate absolut, plednd pentru meninerea ca sanciune, n respectiva ramur, doar a sanciunii nulitii absolute, alturi de nulitatea relativ. n ce privete regimul juridic al celor dou sanciuni nu putem constata o identitate n sensul c ambele se constat prin hotrre judectoreasc. n cazul inexistenei actului administrativ se poate refuza punerea lui n executare, fie de ctre organul de stat, ca subiect activ, fie de ctre subiectul pasiv, fr a mai fi necesar o hotrre judectoreasc de constatare a inexistenei i n ateptarea creia actul s fie aplicat, datorit, caracterului su executoriu, ntruct s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul civil, n dreptul administrativ nsi organul emitent sau cel de execuie poate constata din oficiu inexistena actului juridic. 3.5.1 Efectele inexistenei actelor de drept administrativ Efectele inexistenei acestor acte sunt urmtoarele: a) Nu exist prezumia de legalitate i nu opereaz caracterul executoriu al actului, a crui existen i executare poate fi contestat i respectiv refuzat;

b) Invocarea inexistenei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricnd, ntruct nu opereaz prescripia; c) Viciul inexistenei actului administrativ l poate constata orice instan judectoreasc101, indiferent de competena sa material sau teritorial n soluionarea litigiilor referitoare la ilegalitatea actelor administrative i indiferent de faptul c dac acel act ar fi fost numai ilegal instana nu l putea cenzura, nici n baza Legii nr.29/1990, nici n baza altor legi speciale, deoarece organele judectoreti vor putea nltura actul administrativ, a crei inexisten este invocat pe calea excepiei, de la soluionarea litigiului pus n micare pentru alte considerente dect inexistena actului administrativ; d) n cazul actelor inexistente cile administrative de atac se pot exercita oricnd, respectiv reclamaia i sesizarea, pentru a se constata inexistena actelor juridice; e) Dac viciul inexistenei vizeaz acte administrative din categoria celor irevocabile sau definitive, problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaz numai actele legal emise102 nu i pe cele inexistente; f) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiineaz dup procedura specific acelor ramuri de drept; g) Organul de stat nu poate fi inut s emit un act individual n temeiul unui act normativ inexistent i nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexisten; h) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut i nici pentru viitor, indiferent de data invocrii viciului care-l afecteaz; i) Inexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului administrativ antreneaz nevalabilitatea acestuia din urm. 3.5.2. Diviziunea nulitilor n dreptul administrativ Nulitatea reprezint sanciunea care lovete actele juridice, lipsindu-le de acele efecte juridice n vederea crora aceste acte au fost constituite. i n dreptul administrativ, ntocmai ca i n dreptul civil, distingem urmtoarele categorii de nuliti: a) Dup modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese, adic prevzute de lege (de exemplu, n cadrul modificrilor sau adugirilor, altele
101 102

T.Drganu,Actele administrative, p.60. T.Drganu, "Nulitile actelor administrative individuale", op. cit., p.67.

dect cele legale i care atrag nulitatea actului de identitate103) i nuliti virtuale, neprevzute de lege dar care se deduc din norme (de exemplu, adoptarea actului juridic fr majoritatea cerut de lege104); b) Dup ntinderea efectului lor distructive, distingem nuliti totale, care desfiineaz actul n ntregime (de exemplu, emiterea actului fr avizul conform) i nulitii pariale, care-l desfiineaz numai n parte (de exemplu, dac viza de stabilire a domiciliului s-a obinut fraudulos, opereaz numai anularea ei fr anularea actului de identitate pe care este menionat); c) Sub aspectul cauzelor care le determin i a regimului juridic nulitile se divid n nuliti absolute i nuliti relative, pentru prima ipotez exemplificm situaia procesului-verbal de constatare a svririi contraveniei din care dac lipsete un element prevzut de lege actul este lovit de nulitate absolut105, n timp ce lipsa semnturii de pe nscrisul constatator al hotrrii consiliului local106, determin nulitatea relativ a acesteia; d) Dup modul lor de constatare, nulitile pot fi nuliti de drept i nuliti constatate de organele de stat (administrative sau judiciare); e) Dup obiectul lor, deci dup elementul la care se refer, nulitile pot fi nuliti de fond, cele care vizeaz coninutul actului juridic i nuliti de form care deriv din nclcarea condiiilor procedurale ale actelor de drept administrativ.

103 104

Art.12 din Legea nr.5/1971. Art.29, alin.1 din Legea nr.69/1992. 105 Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968. 106 Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1992.

Concluzii

n final, prin prezentarea acestor noiuni consider c am atins toate aspectele pentru a demonstra importana regimului juridic al actelor administrative. Consider c prin absena acestuia sau prin efectuarea sa necorespunztoare , sistemul administrativ ar avea foarte mult de suferit i ar ngreuna realizarea corect a pocesului administrativ. De asemenea dac aceste norme nu sunt respectate se poate trece la anularea respectivului act administrativ, la sancionarea celui care a procedat greit.