MODULUL I CON INUTUL, FUNC IILE I ROLUL FINAN ELOR PUBLICE

1.1.Utilit i publice i utilit i private 1.1.1. Eecul pie ei i externalit ile Eecul pie ei desemneaz acele situa ii n care condi iile necesare pentru atingerea eficien ei economico-financiare dispar sau sunt contracarate de alte for e de natur intern sau extern. Acest fenomen reprezint un aspect extrem de important pentru economiile contemporane deoarece demonstreaz c pie ele nu pot opera n mod eficient exclusiv pe baza mecanismelor proprii, existnd tendin a de a produce fie prea mult, fie prea pu in n compara ie cu nevoile subiec ilor economici. Ca urmare, se poate afirma c esen a eecului pie ei const n incapacitatea subiec ilor economici de a coopera. Factorii care au condus la incapacitatea pie ei de a atinge eficien a, exclusiv prin mecanisme proprii, sunt : - concuren a imperfect, - existen a bunurilor publice i a externalit ilor, - informa iile incomplete, incertitudinea. Teoria financiar arat c principalul factor care st la baza eecului pie ei l reprezint costurile de tranzac ionare, respectiv costurile decizionale, costurile informa ionale, costurile de negociere, costurile juridice, etc. De asemenea, se pune sub semnul ntrebrii posibilitatea pie ei de a asigura, pe de o parte, echitatea sau justi ia social n distribuirea veniturilor i averilor din societate, precum i posibilitatea prevenirii dezechilibrelor n cererea i oferta de produse sau n ocuparea for ei de munc, pe de alt parte. Din aceast perspectiv, guvernul i asum rolul interven ionist cu scopul remodelrii distribu iei veniturilor i averilor n concordan cu regulile justi iei i echit ii stabilite de ctre societate.
Externalit ile pot fi grupate n mai multe moduri n func ie de criteriul considerat: 1. n func ie de sfera procesului de reproduc ie n care se manifest distingem: externalit i de consum (cnd consumul unei entit i economice este influen at de produc ia acelei entit i) i externalit i de produc ie (cnd o entitate are o pozi ie rezidual fa de deciziile unei alte entit i n ceea ce privete produc ia). 2. Din punctul de vedere al efectelor generate exist externalit i pozitive i externalit i negative. Externalit ile pozitive sunt generate de activit i care produc avantaje (beneficii) altor agen i economici, n timp ce externalit ile negative provoac neplceri sau costuri suplimentare altor agen i economici. Externalit ile pozitive determin un beneficiu social mai mare i un beneficiu privat mai mic, diferen cunoscut ca beneficiu extern. Externalit ile negative creeaz costuri sociale mai mari i costuri private mai mici, diferen a dintre cele dou reprezentnd costul extern. 3. Dup modul de reflectare, externalit ile sunt tehnice i pecuniare. Externalit ile tehnice se refer la situa ia n care decizia unor subiec i economici de a produce sau de a consuma este influen at de decizia altor subiec i (primii avnd un comportament rezidual fa de ceilal i), iar func ia de produc ie a furnizorului afectat se modific sau, alternativ, func ia de consum a agentului consumator este alterat. Externalit ile pecuniare se manifest prin modificarea pre urilor, salariilor, profiturilor, fr o modificare a capacit ilor de produc ie sau de consum. Ca urmare a existen ei externalit ilor, statul urmrete o internalizare a acestora, adic reflectarea lor n costurile celor care le-au generat. n acest sens, cele mai uzuale msuri sunt: a. reglementarea public, atunci cnd externalit ile afecteaz sntatea i siguran a oamenilor, b. prohibi ii i constrngeri, adic limitarea sau interzicerea activit ilor productoare de externalit i, c. instituirea unei taxe de poluare (tax de mediu) asupra produc iei agentului economic poluator, d. subven ionarea agen ilor economici care reduc activitatea generatoare de externalit i negative.

1.1.2. Categorii de utilit i publice. Trsturi generale Imperfec iunile pie ei determin ca ansamblul bunurilor i serviciilor de care dispun subiec ii economici s se diversifice, unele dintre acestea rmnnd s satisfac nevoi individuale (de hran, mbrcminte, locuin e), altele satisfac nevoi colective, (aprare, securitate social, etc.). Principalele tipuri de utilit i existente n economiile moderne sunt urmtoarele: a. utilit ile private pure, destinate consumului privat, sunt produse exclusiv de firmele private. Acestea se distribuie prin intermediul pie ei, n schimbul unui pre , se finan eaz n cea mai mare parte din veniturile ob inute din vnzri, consumul acestor bunuri de ctre un individ diminueaz consumul unui alt individ, iar costurile de substitu ie sunt relativ reduse, b. utilit ile publice pure, definite de ctre Samuelson ca fiind "acele bunuri al cror consum de ctre un individ nu conduce la diminuarea consumului din acel bun de ctre alt individ. Asemenea bunuri sunt produse direct de ctre guvern sau firme private, crora li s-a concesionat producerea i/sau furnizarea acestor utilit i, se distribuie prin intermediul entit ilor apar innd statului, se finan eaz din prelevri obligatorii colectate la bugetul de stat. Din aceast categorie fac parte: aprarea, ordinea public, iluminatul public, televiziunea public, protec ia mediului, etc. Defini ia dat de Samuelson se concentreaz asupra aspectelor cantitative ale bunurilor publice, ignornd aspectele lor calitative. Pe msur ce crete numrul membrilor colectivit ii care consum aceste bunuri, cu att utilitatea marginal (respectiv calitatea) de care beneficiaz fiecare scade. Mrimea grupului, ca variabil decizional, este luat n considerare de ctre teoria clubului care introduce n discu ie 1.nonexclusivitatea i 2. nonrivalitatea consumului. 1. nonexclusivitatea. n cazul utilit ilor private pure, drepturile de proprietate definesc posesia i utilizarea acestor bunuri. Individul care de ine drepturile de proprietate asupra unui bun poate emite preten ii exclusive cu privire la beneficiile rezultate, mpiedicnd pe al ii indivizi s i le nsueasc. n cazul utilit ilor publice pure, aceste criterii de exclusivitate nu sunt valabile deoarece beneficiarii lor sunt un element indispensabil al analizei. 2. nonrivalitatea consumului. Acest aspect apare atunci cnd costul marginal al producerii utilit ilor, ca urmare a creterii numrului de consumatori, este zero, fiind o caracteristic a indivizibilit ii utilit ilor. n cazul utilit ilor publice pure, nonrivalitatea nseamn c apari ia unui consumator suplimentar nu diminueaz consumul altui individ. Dup cum s-a mai artat, diversificarea rolului statului modern, precum i apari ia i dezvoltarea economiei mixte au determinat ca economia de pia s nu fie caracterizat numai prin bunuri private sau publice pure, ci mai ales prin bunuri cu caracter mixt. c.utilit i publice mixte. Acestea au o component privat, dar produc i efecte secundare sub forma externalit ilor, influen nd mediul economic. Existen a externalit ilor condi ioneaz decizia productorilor i a consumatorilor, determinnd o alocare diferit a resurselor fa de situa ia n care pia a ar func iona perfect. De aceea, externalit ile sunt o cauz a eecului pie ei necesitnd implicarea guvernului pentru a le corecta. Bine-n eles, ntre externalit ile men ionate i utilit ile publice exist o strns legtur, n sensul c externalit ile au aceleai caracteristici ca i utilit ile publice (nonexclusivitatea i nonrivalitatea) drept pentru care induc rolul de alocare al guvernului. Principalele trsturi ale utilit ilor mixte sunt urmtoarele: - sunt destinate consumului colectiv, dar sunt supuse congestiilor, - sunt produse de ctre firme private sau direct de ctre sectorul public, - sunt distribuite prin intermediul pie ei sau direct prin buget,
- sunt finan ate din resurse bugetare.

1.2. Rolul statului n cadrul fluxului circular al economiei

n economiile moderne, autoritatea care i propune s gestioneze op iunile publice ale membrilor comunit ii este statul. Acesta i asum tot mai multe atribu ii, rolul su se diversific n rela iile cu ceilal i participan i la circuitul economic, el devenind actorul principal implicat n derularea fluxurilor financiare din

economie. Acest lucru poate fi demonstrat cu ajutorul triplului rol pe care statul l joac n economiile moderne: distribuitor, reglator-stabilizator i cel asigurator al economiei. Rolul distribuitor al statului const n realocarea veniturilor i averilor ntre persoane fizice i juridice. Ini ial, potrivit principiului alocrii eficiente a lui Pareto, exist o distribuire a priori a avu iei care depinde de drepturile de proprietate dobndite, de avu ia acumulat de subiectul economic, de veniturile ob inute n func ie de abilit ile fizice i intelectuale ale subiectului, etc. Distribuirea veniturilor s-ar putea, ns, s nu fie n concordan cu normele justi iei sociale agreate de ctre societate, avnd n vedere c avu ia este evaluat i cuantificat n func ie de caracteristicile pie ei. n consecin , societatea (prin intermediul statului) ntreprinde msurile necesare astfel nct s determine redistribuirea veniturilor i averilor potrivit normelor agreate. n acest sens, rolul esen ial revine autorit ii publice, (i.e. guvernului rezultat n urma procesului electoral), deoarece aceasta are la dispozi ie instrumentele necesare coordonrii politicii de redistribuire. Calea uzual de realizare a redistribuirii este prin intermediul cotelor progresive de impunere. Astfel, statul mobilizeaz la dispozi ia sa resursele necesare n func ie de venitul, averea i situa ia economic general a contribuabilului, orintndu-le spre finan area domeniilor educa iei, aprrii, a serviciilor sociale i de sntate, acordarea de subven ii i ajutoare, realizarea altor bunuri cu caracter public, etc. Economitii i pun problema dac statul ar trebui s furnizeze bunurile publice direct, sau, mai degrab, s suplimenteze veniturile personale, astfel nct, subiec ii economici s achizi ioneze bunurile i serviciile direct de pe pia n cantitatea i calitatea pe care o doresc. Argumentul mpotriva unei asemenea conduite este acela c indivizii nu ar opta pentru cantitatea potrivit de utilit i publice, din cauza informa iilor incomplete sau distorsionate pe care le au la dispozi ie, iar statul nu ar putea avea controlul asupra pre urilor bunurilor de interes public la care trebuie s aib acces ntreaga societate. Pe acestea Musgrave le numete bunuri de merit furnizate de guvern prin intermediul bugetului. Aici, el intr n conflict, n planul ideilor, cu economitii de orientare liberal, cum ar fi Hayek, care arat c prin interven ia guvernului se limiteaz libert ile individuale. n sus inerea punctului su de vedere, Musgrave i argumenteaz ideile, artnd c ntr-o societate democratic un grup bine informat (cum este guvernul), care i asum rspunderea conducerii, este ndrept it s i impun deciziile. Desigur, dezbaterea poate continua, demonstrndu-se c o serie de utilit i publice pretind la momentul consumului cheltuieli private dar care, fiind considerate prea ridicate de ctre subiec ii economici, conduc la neutilizarea bunurilor publice oferite de guvern. n acest moment, intervine rolul bugetului public i al planificrii utilit ilor care urmeaz a fi furnizate. Rolul reglator al guvernului se poate manifesta prin influen area deciziei productorilor i consumatorilor reducnd, astfel, elementele de monopol i externalit ile. Interven ia reglatoare a guvernului apare datorit faptului c informa iile cu privire la condi iile pie ei, fie nu sunt disponibile agen ilor economici, fie ob inerea lor este mult prea costisitoare. Reglementrile impuse limiteaz libertatea indivizilor, ceea ce contrasteaz cu reglementrile autoimpuse n mod voluntar i sus inute de un cod de comportament i nu de un set de legi. Schumpeter arat c, n absen a reglementrilor, sistemul capitalist ar crea o ordine social pe care mul i ar gsi-o ostil dar, n aceeai msur, reglementrile exist pentru a proteja interesul public de unele disfunc ii pe care le genereaz pia a liber nereglementat: controlul i restric iile sunt elaborate n aa fel nct s se creeze un surplus de valoare pentru anumite categorii i pentru protejarea intereselor acestora, sunt concepute legi mpotriva monopolizrii excesive a pie ei, se supervizeaz acordurile comerciale, se supravegheaz pie ele financiare, se introduc reglementri pentru protec ia consumatorilor, etc. n plus, guvernul supravegheaz tarifele practicate pentru utilit ile publice i a celor practicate de regiile de stat iar, prin intermediul pre urilor, deciziile alocative din economie. Se pune, aici, problema eficien ei reglementrilor guvernamentale. Din acest punct de vedere, se observ c firmele supuse reglementrilor ob in profituri mai reduse, iar instrumentele utilizate nu sunt ntotdeauna n conformitate cu structurile industriale. n acelai timp, instrumentele sunt destul de costisitor de implementat i s-ar putea s nu furnizeze rezultatele ateptate. Rolul stabilizator al statului pornete de la constatarea eecului pie ei. Se cunoate, din studiul macroeconomiei, c, n cazul n care activit ile nu sunt bine organizate, rezultatul acestora se repercuteaz ntr-un dezechilibru cu efecte indezirabile: subocuparea capacit ilor i a for ei de munc, creterea indicelui general al pre urilor, dezechilibrul balan ei de plti, etc. Altfel spus, eecul pie ei rezult din lipsa de comunicare i de coordonare a subiec ilor care ac ioneaz pe diverse pie e. Guvernul i asum rspunderea coordonrii activit ilor utiliznd instrumente monetare i fiscale pentru restabilirea echilibrului. Cu toate acestea, aa cum arat i Milton Friedman guvernul nu are posibilitatea s armonizeze nuan at economia prin reglaj fin, deoarece acesta nu este un obiectiv fezabil. Urmrindu-se, ns, inta monetar, prin ajustarea

tarifelor i a cursurilor de schimb, a nivelului cheltuielilor publice, impozitelor, ratelor dobnzilor i a cererii solvabile, se pot introduce o serie de condi ii pentru stabilizarea sistemului. Rolul asigurator al statului deriv din faptul c acesta protejeaz persoanele fizice mpotriva anumitor riscuri care pot proveni din pierderea temporar sau definitiv a capacit ii de munc din cauze economice, a pensionrii, a contractrii unor boli, disabilit i etc. Desigur, exist alternativa asigurrilor private mpotriva acestor riscuri dar, adesea, primele de asigurare sunt prohibitive pentru majoritatea cet enilor sau pia a acestor asigurri este imperfect, introducnd o serie de discriminri. Astfel, ca msur de redistribuire, dar i pentru corectarea ineficien ei pie ei n alocarea resurselor, statul i asum func ia asigurrilor sociale contra unei contribu ii i n spiritul principiului solidarit ii sociale.

1.3. No iunea de finan e

n orice societate care a atins un anumit stadiu de dezvoltare, existen a unei forme de organizare guvernamental (numit stat) este esen ial. Func iile i variatele activit i ale statului, ca i controlul pe care l exercit n societate, reprezint fundamentul pentru ceea ce numim tiin ele politice. Pentru a-i ndeplini misiunea, fiecare stat, sau entitate guvernatoare, are nevoie de o seam de active (bunuri, personal, fonduri, etc). Modul n care statul procur i utilizeaz resursele aflate la dispozi ia sa formeaz obiectul de studiu al disciplinei denumite "Finan e publice". Importan a studiului Finan elor publice este att teoretic ct i practic. Teoreticienii domeniului, ndeosebi cei germani, au pus n eviden rela ia dintre finan ele publice i celelalte domenii economice, mai ales cu economia politic, deoarece, la originea sa, tiin a finan elor a fost produsul economiei. Complexitatea fenomenelor financiare i bneti a fcut ca no iunea de finan e s fie utilizat pentru a desemna o varietate de opera iuni care implic bani: venituri, pl i, mprumuturi, opera iuni bancare i de burs, buget de stat, etc. Conturarea no iunii de finan e a avut loc n evul mediu, cnd apare termenul de finantio, financias sau finis avnd n elesul de termen de plat. n timp i cu deosebire n capitalism, no iunea de finan e se mbog ete, statul i asum resposabilit i din ce n ce mai numeroase, devine un actor important pe pia alturi de celelalte persoane fizice i juridice, i diversific fluxurile financiare, motiv pentru care apare necesitatea delimitrii finan elor private de finan ele publice. Ca urmare, ntr-o accep iune unanim, prin categoria de finan e se n elege totalitatea resurselor bneti aflate la dispozi ia statului i a ntreprinderilor destinate ndeplinirii func iilor i sarcinilor acestora. Dup cum utilit ile cu caracter economic sunt publice i private i finan ele se delimiteaz n dou categorii: finan e publice i finan e private. Prin defini ie, finan ele publice reprezint totalitatea mijloacelor bneti prelevate la dispozi ia statului i a colectivit ilor locale pentru acoperirea cheltuielilor publice. Derularea rela iilor financiare presupune lipsa contrapresta iei directe i imediate i efectuarea prelevrilor sub constrngere.

1.4. Func iile finan elor publice Func iile finan elor publice arat menirea social a acestora sau, ac iunea pe care o ndeplinesc pentru satisfacerea cerin elor structurale. Dup cum tiin a finan elor are un caracter relativ, depinznd de sistemul socio- economic, de gradul de dezvoltare a rii n discu ie, de coala creia i apar ine cercettorul i opiniile cu privire la numrul func iilor finan elor publice sunt foarte variate. Considerm c cel mai potrivit punct de vedere este acela care delimiteaz dou func ii principale, respectiv func ia de reparti ie i func ia de control. a. Func ia de reparti ie a finan elor publice se refer la repartizarea produsului intern brut (PIB) i se deruleaz n dou etape succesive: constituirea fondurilor i distribuirea acestora. a1.etapa constituirii fondurilor are drept con inut formarea fondurilor publice., sursele lor de provenien fiind constituie din veniturile primare formate n patrimoniul ntreprinderilor apar innd statului i din venituri derivate formate n patrimoniul persoanelor fizice i juridice de drept privat. Canalele prin care fondurile sunt vrsate sau prelevate la fondurile publice sunt numeroase putnd mbrca oricare din posibilit ile de transfer a puterii de cumprare: impozite, taxe, contribu ii, vrsminte, mprumuturi, amenzi, penalit i, etc. Majoritatea prelevrilor i vrsmintelor sunt obligatorii i nerambursabile i numai o mic parte sunt facultative i rambursabile (mprumuturile). Problema cea mai complicat rmne stabilirea cotelor obligatorii de prelevare, astfel nct s fie satisfcut, pe de o parte, interesul

statului de a-i procura fondurile de care are nevoie i, pe de alt parte, s nu se aduc atingere interesului subiec ilor economici n ceea ce privete consumul, economisirea i investirea. Etapa constituirii fondurilor are un caracter obiectiv, n sensul c nu se pune sub semnul ntrebrii necesitatea acestei etape. To i cei care ob in venituri sau de in averi sunt contribuabili n virtutea prevederilor legale i particip cu o parte a veniturilor i averilor lor la finan area utilit ilor publice. a2. distribuirea fondurilor, cea de-a doua etap a func iei de reparti ie sau reparti ia propriu-zis, nseamn mpr irea resurselor financiare pe destina ii prestabilite, beneficiarii fiind persoanele fizice i juridice. Prestabilirea destina iilor rezult din raportul dintre resursele publice i nevoile publice care trebuie acoperite, acestea din urma fiind considerabil mai mari dect resursele de finan are 1.5. Rolul finan elor publice n economiile moderne
Adesea, delimitarea strict ntre func iile i rolul finan elor nu este bine conturat, existnd opinii care arat c func iile finan elor constituie efectele acestora asupra economiei, iar rolul este tratat n mod global ca rezultatele obtenabile n urma utilizrii instrumentelor de interven ie n economie. Corobornd opiniile exprimate n acest sens, se poate afirma c rolul finan elor publice n economiile moderne este dat de func iile acestora. Generic, vom n elege prin rol rostul finan elor publice. Rolul tradi ional al finan elor publice este cel financiar, adic acoperirea cheltuielilor cu func ionarea sectorului public i de mijloc de interven ie n via a social. Prin intermediul finan elor publice se alimenteaz fondurile bneti ale statului i se efectueaz cheltuielile cu caracter administrativ, poli ienesc, militar, diplomatic, cu dezvoltarea infrastructurii. Aceste ac iuni tradi ionale s-au diversificat pe msura dezvoltrii societ ilor, alturndu-li-se cele cu educa ia, ocrotirea snt ii, cu securitatea social, toate fiind finan ate din fonduri publice. n ceea ce privete ac iunile administrative i cele cu ordinea public, acestea au luat o ampl dezvoltare, angajnd resurse financiare tot mai mari, prin aloca ii bugetare. Prin achizi iile pentru consumul propriu, statul particip cu aproximativ 10% la formarea PIB n rile cu economie dezvoltat. Militarizarea permanent a economiilor a condus la creterea vertiginoas a cheltuielilor pentru aprare, fiind alocate anual sume importante pentru echipament militar i pentru cercetarea militar. Sectorul public modern furnizeaz i o serie de utilit i cu caracter de cercetare, dat fiind c aceste sume nu pot fi sus inute integral numai de firme i de institute private. n aceste condi ii, n rile dezvoltate, pn la din totalul cheltuielilor cu cercetarea tiin ific este acoperit de la buget. Finan ele publice sunt utilizate tot mai mult pentru finan area infrastructurii comunale i locative, n rezolvarea problemelor privind cile de comunica ie, a iluminatului, a canalizrii, a alimentrii cu ap, a nclzirii, a serviciilor de pot, telecomunica ii, telefonie, radio-TV, etc. Acestor cheltuieli li s-au adugat, n economiile moderne, cele cu cheltuielile economice pure, respectiv cu efectuarea de investi ii guvernamentale n sectorul de stat (ntreprinderi, organisme, stabilimente, servicii, etc.). Scopul acestor cheltuieli este de a realiza noi obiective economice n sectorul de stat sau mixt. Participarea financiar a statului se ndreapt ndeosebi ctre ramurile fundamentale ale economiei, cu rentabilitate redus i neatractive pentru capitalul privat, dar absolut necesare pentru func ionarea economiei. n acest fel, sursele de alimentare a fondurilor publice au sporit, contribuind la acoperirea cheltuielilor publice.