Raport de monitorizare

a achiziiilor publice:
carene identificate i
recomandri de politici
Diana Enachi Viorel Chivriga

Septembrie 2016
 Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

Raport de monitorizare
a achiziiilor publice:
carene identificate i
recomandri de politici

Diana Enachi Viorel Chivriga

Acest raport a fost realizat n proiectul Parteneri n mbuntire, finanat de Uniunea European prin
programul Facilitarea aciunilor regionale a societii civile din vecintate, gestionat de Asociaia de Politici
pentru o Societate Deschis (PASOS) i cofinanat de Ambasada Olandei n proiectul Consolidarea statului
de drept i democratic: contribuia societii civile

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:

3
carene identificate i recomandri de politici
 Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de
drept al Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile
de aciune ale fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i
dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari
publici i cetenii rii noastre, consolidarea societii civile i spiritului critic, pro-
movarea libertilor i valorilor unei societi deschise, modernizate i pro-europene.

Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie s conin referin la
IDIS Viitorul.

Pentru mai multe informaii asupra acestei publicaii ori asupra abonamentului de recepionare a
publicaiilor editate de ctre IDIS, v rugm s contactai IDIS Viitorul.

Adresa de contact:
Chiinu, Iacob Hncu 10/1, 2004, Republica Moldova
Telefon: (373-22) 21 09 32
Fax: (373-22) 24 57 14
www.viitorul.org
Cuprins

Abrevieri .....................................................................................................................................................6

Introducere .................................................................................................................................................7

Metodologia de colectare a datelor i monitorizare a achiziiilor ...........................................................................8

Principalele modificri legislative n domeniul achiziiilor ...................................................................................9

Desfurarea procedurilor de achiziii publice ..............................................................................................12

Soluionarea i analiza contestaiilor privind achiziiile publice .............................................................................16

Concurena i accesul mediului de afaceri la procedurile de achiziie .............................................................17

Transparena i accesul la informaie n achiziii publice ................................................................................18

Integritatea i conflictele de interese n domeniul achiziiilor ...........................................................................21

Cele mai frecvente nclcri n sistemul achiziiilor publice .............................................................................23

Bune practici ale autoritilor publice n domeniul achiziiilor ..........................................................................24

Concluzii i recomandri de politici .............................................................................................................25

Bibliografie ................................................................................................................................................32

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:

5
carene identificate i recomandri de politici
 Abrevieri

AAP - Agenia Achiziii Publice.

AC autoritate contractant.
AP achiziie public.
ANSC - Agenia Naional pentru Soluionarea Contestaiilor.
BAP - Buletinul Achiziiilor Publice.
BERD - Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare.
CR Consiliul Raional.
COPF - cererea ofertelor de preuri fr publicare.
DCFTA - Deep and Comprehensive Free Trade Agreement.
LP Licitaie public.
MF Ministerul Finanelor.
OECD Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare.
OMC - Organizaia Mondial a Comerului.
UNDP - Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD).
SEAP - Sistemul Electronic de Achiziii Publice.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:

6
carene identificate i recomandri de politici
Introducere
Achiziiile publice n Republica Moldova joac
un rol tot mai important n economie. Valoarea
contractelor de achiziii publice nregistrate
de Agenia Achiziii Publice (AAP) n anul 2014
a nsumat 11538,4 mil. lei, ce constituie circa
10,3% din Produsul Intern Brut (111757 mil.
lei)1. Organizarea unor proceduri de achiziii
transparente, nediscriminatorii, competitive i
deschise este o condiie indispensabil pentru
servicii i investiii publice de calitate, mediu de
afaceri sntos, competitiv i dezvoltare economic
sustenabil. Pe lng faptul c asigur entitile
publice cu bunuri, servicii i lucrri, achiziiile
publice trebuie privite ca fiind un barometru
important n evaluarea calitii guvernrii unei ri.
Prin semnarea, n 2014, a Acordului de Asociere
cu Uniunea European i crearea Zonei de Liber
Schimb Aprofundat i Cuprinztor UE-Moldova,
R. Moldova i-a asumat o serie de angajamente ce
vizeaz inclusiv i reformarea sistemului naional
de achiziii publice. R. Moldova are obligaia de a
depune eforturi susinute pe trei direcii: armonizare
treptat a legislaiei n domeniul achiziiilor publice
cu aquis-ul comunitar; reforma instituional n
domeniul achiziiilor publice, i crearea unui sistem
eficace a cilor de atac n materie de atribuire a
contractelor de achiziii publice.
ncepnd cu anul 2015, a demarat un proces de
revizuire i ajustare a cadrului legal primar i secundar
cu standardele, principiile i practicile europene. Iar
n 2016, Ministerul Finanelor mpreun cu AAP
au iniiat o reform ampl a sistemului de achiziii
1
Hotrrea Curii de Conturi nr. 37 din 01.10.2015 cu privire la
Raportul auditului performanei sistemului de achiziii publice.
Monitorul Oficial nr. 306-310/34 din 13.11.2015.
publice, cu setarea unor obiective foarte ambiioase:
procese de achiziie transparente, achiziii publice
fr corupie, utilizarea optim a bugetului n
interesul publicului, implementarea economiei de
scar i evaluarea costurilor pe durata de via,
promovarea responsabilitii instituionale i a
rspunderii personale, stimularea unui mediu de
afaceri sntos i competitiv.
Sistemul naional de achiziii publice din R.
Moldova se confrunt cu o serie de probleme
ce vizeaz att gradul sczut de transparen i
competitivitate pe piaa achiziiilor, dar i un nivel
redus de conformitate a cadrului legal i cadrului
instituional. Conform unui raport recent elaborat
de World Justice Report Open Government Index
2015, R. Moldova a obinut un scor de 0,55 (pe o
scar de la 0 la 1, unde 1 nseamn deschidere total)
la capitolul deschiderea guvernrii, situndu-se
pe locul 46 din 102 ri incluse n clasament i pe
locul 6 din 25 n grupul de ri cu venituri mai mici
de medie (Lower middle income group). La capitolul
accesul la informaie, n acelai raport se menioneaz
c doar 44% dintre ceteni sunt cunoscui cu
dreptul lor la informaia public deinut de ctre
autoritile publice (locale i centrale) i legislaia care
le garanteaz acest drept la informaiile publice. Iat
de ce doar 7% dintre ceteni au solicitat informaii
de la instituiile publice, iar dintre acetia doar 81%
au primit informaia public solicitat. Mai mult,
50% dintre cei care au solicitat o informaie public
consider c informaia primit este una mai degrab
incomplet, vag, neclar sau evaziv.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
7
carene identificate i recomandri de politici
 Metodologia de colectare a datelor
i monitorizare a achiziiilor
n perioada ianuarie iunie 2016, IDIS Viitorul
a desfurat mai multe activiti de consolidare a
sistemului naional de achiziii publice, avnd drept
beneficiari specialitii n domeniul AP din cadrul
AC, operatorii economici i societatea civil. Printre
acestea se numr: promovarea principiilor bunei
guvernri n domeniul AP (legalitate, transparen,
integritate, eficien, responsabilitate), organizarea
unei vizite de studiu la o serie de instituii i
organizaii din Romnia (Institutului European
Romn (IER), Ministerului pentru Consultare i
Dialog Social, Ageniei Naionale pentru Achiziii
Publice, Consiliului Naional pentru Soluionarea
Contestaiilor, Institutului pentru Politici
Publice, Consiliului Concurenei, Centrului
Romn de Politici Europene, Freedom House
Romania, Ageniei pentru Dezvoltare Regional
Bucureti Ilfov) pentru un grup de reprezentani ai
beneficiarilor proiectului, informarea i instruirea
membrilor grupului de lucru pe achiziii publice
din cadrul AC din 9 raioane (Anenii-Noi, Criuleni,
Hnceti, Soroca, Sngerei, Drochia, Cueni,
tefan-Vod i Cahul). Subiectele abordate n cadrul
activitilor desfurate s-au referit la modificrile
legislative din domeniu, soluionarea litigiilor n
AP, bune practici din experiena internaional
privind asigurarea transparenei, concurenei libere
i eficienei utilizrii banului public, metodologii
aplicate pentru monitorizarea AP.
n cadrul celor 11 activiti desfurate, cei
peste 400 de participani au evaluat diferite aspecte
ce vizeaz calitatea procesului de achiziie public
i eficiena utilizrii resurselor publice, inclusiv
gradul de conformitate a cadrului legal primar
i secundar, gradul de transparen la fiecare
etap a procesului de AP, gradul de concuren
i acces a agenilor economici la procedurile de
AP, conformitatea i regularitatea planificrii AP,
gradul de pregtire i instruire a specialitilor pe
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
8
carene identificate i recomandri de politici
AC, existena practicilor anti-concureniale i a
conflictelor de interese. Participanii au menionat
problemele cu care se confrunt, venind i cu
recomandri de mbuntire a sistemului de AP, ce
vizeaz, n special sporirea transparenei, reducerea
poverii administrative, sporirea capacitilor AC,
prevenirea fraudelor, neregulilor i practicilor anti-
concureniale i eficientizarea ntregului proces.
n cadrul acelorai aciuni, 9 AC (anterior selectate
dup cteva criterii: volumul achiziiilor publice
din ultimii 2 ani, numrul contestaiilor depuse
n adresa acestora i valoarea acordurilor adiionale
de majorare a valorii iniiale a contractelor) au fost
monitorizate in privina conformitii procedurilor
de achiziie public desfurate i a aspectelor
menionate mai sus.
Sursele de informare le-au constituit:
Chestionarele completate de participani n
cadrul activitilor desfurate (reprezentani
ai autoritilor publice locale, comunitii de
afaceri i societii civile, n numr total de
436 persoane;
Informaiile oferite de cele 8 AC, care au
rspuns solicitrilor noastre;
Datele i informaiile publicate pe pagina
web a AAP i Registrul Electronic al AP;
Paginile web ale AC monitorizate;
Alte surse de informaie (rapoarte de
monitorizare ale societii civile).
Din cele 9 AC monitorizate de la care au fost
solicitate informaii, 8 AC au rspuns la solicitarea
adresat de ctre IDIS Viitorul - CR Anenii-Noi,
CR Hnceti, CR Soroca, CR Sngerei, CR Drochia,
CR Cueni, CR tefan-Vod i CR Cahul. O parte
dintre acestea ne-au oferit informaii incomplete/
selective O singur AC nu a rspuns solicitrii - CR
Criuleni.
Principalele modificri legislative
n domeniul achiziiilor
Procesul de armonizare a legislaiei naionale
n domeniul achiziiilor publice a demarat n
2014 prin elaborarea unui proiect de modificare
a legislaiei privind achiziiile publice, n scopul
transpunerii directivelor europene n materie de
achiziii publice, i anume:
Directiva 2004/18/CE a Parlamentului
European i a Consiliului din 31 martie
2004 privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de achiziii publice
de lucrri, de bunuri i de servicii.
Directiva 89/665 a Consiliului din 21
decembrie 1989 privind coordonarea actelor
cu putere de lege i a actelor administrative
privind aplicarea procedurilor care vizeaz
cile de atac fata de atribuirea contractelor de
achiziii publice de produse i a contractelor
publice de lucrri.
Este cazul s menionm c ambele directive
europene au fost abrogate n anul 2014. Noul
pachet legislativ de modernizare a normelor
europene privind achiziiile publice a fost publicat
in Jurnalul Oficial al UE nr. L94 din 28 martie
2014. Pachetul este compus din 3 directive,
aprobate de Parlamentul European si Consiliu la
26 februarie 2014:
Directiva 2014/23/UE a Parlamentului
European si a Consiliului din 26 februarie 2014
privind atribuirea contractelor de concesiune.
Directiva 2014/24/UE a Parlamentului
European si a Consiliului din 26 februarie
2014 privind achiziiile publice si de abrogare
a Directivei 2004/18/CE.
Directiva 2014/25/UE a Parlamentului
European si a Consiliului din 26 februarie
2014 privind achiziiile efectuate de entitile
care i desfoar activitatea in sectoarele apei,
energiei, transporturilor si serviciilor potale si
de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
n Republica Moldova, nou lege privind
achiziiile publice a fost aprobat la data de 3 iulie,
2015 i a intrat n vigoare la 1 mai, curent2. Unele
prevederi, printre care publicarea anunului de
intenie, anunului de participare, anunului de
atribuire n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
vor intra n vigoare la data de 31 decembrie 2020.
Principalele modificri de ordin legislativ i
instituional se refer la:
Mrirea pragurilor i termenelor de
depunere i examinare a documentaiei
i contractelor, care vor determina
eficientizarea activitii AC, pe de o parte i a
ofertanilor, pe de alt parte. AC vor putea s
se concentreze pe utilizarea eficient a banilor
publici i satisfacerea unor necesiti reale,
dect pe proceduri birocratice i hrtii, fie
i pentru o achiziie foarte mic. Termenele
mai lungi pentru depunerea ofertelor permit
operatorilor economici s realizeze o evaluare
mai pertinent a caietului de sarcini i pentru
pregtirea ofertei corespunztoare.
Instituirea unui organ al administraiei
publice de specialitate - Agenia Naional
de Soluionare a Contestaiilor organism
imparial i independent responsabil
de revizuirea deciziilor luate de ctre de
autoritile sau entitile contractante n
timpul atribuirii contractelor. Se prevede
posibilitatea de a supune deciziile adoptate
de acest organism controlului judiciar.
Extinderea atribuiilor i responsabilitilor
grupului de lucru pe achiziii. Astfel, grupul
de lucru va asigura monitorizarea executrii
Legea nr. 131 din 03.07.2015 privind achiziiile publice. Moni-
2
torul Oficial nr. 197-205/402 din 31.07.2015.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
9
carene identificate i recomandri de politici
 contractelor de achiziie public, ntocmind
rapoarte n acest sens trimestrial/semestrial i
anual. Rapoartele respective, vor include n
mod obligatoriu informaii cu privire la etapa
de executare a obligaiunilor contractuale,
cauzele neexecutrii, reclamaiile naintate i
sanciunile aplicate, meniuni cu privire la
calitatea executrii contractului etc. Acestea vor
fi plasate pe pagina web a AC, iar n lipsa acesteia
pe pagina oficial a autoritii centrale creia i se
subordoneaz sau a autoritilor administraiei
publice locale de nivelul al doilea.
Un rol mai activ pentru societatea civil, ai
cror reprezentani vor putea face parte din
componena grupului de lucru pe achiziii din
cadrul AC. Acestea, la rndul lor, au obligaia
de a include n componena grupului de
lucru reprezentani ai societii civile, dac
acetia depun o cerere scris n acest sens cu
dou zile pn la data-limit de depunere a
ofertelor. Dei, vor avea doar drept de vot
consultativ, participarea membrilor societii
civile la procedurile de achiziie va spori
gradul de transparen i responsabilizare a
autoritilor publice.
Un nou criteriu de atribuire a contractelor
de achiziie public. Preul cel mai mic
este unicul criteriu aplicat de ctre AC din
R. Moldova la adjudecarea contractelor de
achiziie. Aceasta creeaz condiii prin
care sunt achiziionate produse de o calitate
inferioar, nsoite de fiabilitate sczut,
costuri de ntreinere ridicate, necesitatea
de reparaii frecvente sau chiar nlocuirea
acestora nainte de termen, ceea ce implic
noi costuri pentru bugetul public.
Limitarea majorrii valorii contractului
de achiziie, care, uneori, este utilizat drept
instrument pentru creterea nejustificat
a preului iniial al contractului de ctre
contractani. Astfel, valoarea cumulat a
contractelor atribuite pentru lucrri sau
servicii suplimentare nu trebuie s fie mai
mare de 15% din valoarea contractului iniial.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
10
carene identificate i recomandri de politici
Un acces mai larg la informaiile cu privire
la procedura i rezultatele achiziiilor
publice. Noua lege conine 3 Anexe, iar
anexa nr. 3 cuprinde informaii care trebuie
incluse obligatoriu de ctre AC n anunul de
intenie, anunul de participare la procedura
de achiziie public, anunul simplificat de
participare la sistemul dinamic de achiziie i
anunul de atribuire.
Cadrul normativ secundar este cel care trebuie
s asigure operaionalitatea cadrului legal, venind cu
norme de aplicare i detalii operaionale. Odat cu
aprobarea noii legi n iulie, 2015, autoritile au avut
la dispoziie 9 luni (pn la intrarea n vigoare a legii)
pentru elaborarea i adoptarea cadrului normativ
secundar la noile prevederi. Dei a fost un stabilit
un termen destul de rezonabil, actele normative ce
reglementeaz domeniul achiziiilor au fost elaborate
i aprobate (o parte dintre acestea) tardiv, iar o alt
parte se afl n proces de elaborare sau n faza de
aprobare de ctre Ministerul Finanelor.
Pn acum au fost aprobare, prin hotrre de
Guvern, urmtoarele regulamente i documentaii
standard:
1. Regulamentul cu privire la achiziia bunurilor
i serviciilor prin cererea ofertelor de preuri3.
2. Regulamentul privind achiziiile publice de
lucrri.
3. Regulamentul cu privire la achiziiile publice
folosind procedura de negociere.
4. Regulamentul cu privire la achiziiile publice
de valoare mic.
5. Regulamentul cu privire la activitatea
grupului de lucru pentru achiziii.
6. Documentaiei standard pentru realizarea
achiziiilor publice de bunuri i servicii.
7. Documentaiei standard pentru realizarea
achiziiilor publice de lucrri.
Alte 5 regulamentele i 2 documentaii standard
au fost elaborate, dar se afl nc n proces de avizare
i consultare public (publicate pe 26 aprilie 2016
spre avizare i consultare):
Hotrrea Guvernului nr. 666 din 27 mai 2016. Monitorul Oficial
3
nr. 150 din 31.05.2016.
 1. Regulamentul cu privire la modul de
ntocmire, actualizare i eviden a Listei
operatorilor economici calificai.
2. Regulamentul cu privire la modul de
planificare a contractelor de achiziie public.
3. Regulamentul privind organizarea i
funcionarea Ageniei Achiziii Publice.
4. Regulamentul cu privire la acordul-cadru ca
modalitate special de atribuire a contractului
de achiziie public.
5. Regulamentul cu privire la modul de
ntocmire i eviden a Listei de interdicie a consider cu multe lacune i 79,4% susin c
operatorilor economici.
6. Documentaia de preselecie pentru realizarea
achiziiilor publice de bunuri/servicii i
lucrri prin procedura de dialog competitiv.
7. Documentaia Standard pentru realizarea
achiziiilor publice de bunuri, servicii i
lucrri prin procedura de negociere.
n general, noile prevederi legislative n domeniul
achiziiilor aduc mai mult transparen, un acces
mai larg la informaiile privind contractele de
achiziie, orientare spre principiile de reglementare
a relaiilor privind achiziiile publice i urmrirea
celui mai bun raport calitate-pre (value for
money), presupun un rol mai activ al societii
civile prin participarea reprezentanilor acesteia n
calitate de membri ai grupului de lucru pe achiziii
i un nou sistem de soluionare a contestaiilor n
achiziii.
Cu toate acestea, nu este suficient ca legea s
fie doar bun, dar trebuie i aplicat corespunztor
n practic. Aceast responsabilitate nu aparine
doar instituiilor de reglementare n domeniu, ci
tuturor participanilor la procedurile de achiziie
(autoritile contractante, mediul de afaceri), dar i
societii civile (mass-media, ONG-urile, cetenii).
Conform rezultatelor analizei chestionarelor, doar
9,8% dintre participani evalueaz cadrul legal
n domeniul AP i mecanismele de implementare
ale acestuia ca fiind adecvate. Ali 8,2% l
acesta necesit mbuntiri. Totodat, doar
22,4% dintre participani consider c legea nou
acoper carenele actuale ale sistemului de achiziii
publice. Iar ali 45% consider c legea acoper
parial carenele din sectorul achiziiilor.
O lacun a noii legi este nereglementarea
participrii ntreprinderilor publice
(ntreprinderile de stat/municipale) i a
formelor de parteneriat public-privat (PPP-uri)
la achiziiile publice. Or, asigurarea transparenei
procedurilor de achiziie public i eficienei
utilizrii resurselor publice este indispensabil
nu doar pentru instituiile publice, dar i pentru
entitile subordonate acestora: ntreprinderile
de stat i cele municipale. Altfel spus, achiziiile
desfurate de cele circa 240 de ntreprinderi de
stat i 480 ntreprinderi municipale care dispun
de un patrimoniu de peste 19 miliarde lei4, sunt
netransparente i vulnerabile la corupie.
Conform datelor din Registrul Patrimoniului Public la situaia din
4
01.2015.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
11
carene identificate i recomandri de politici
 Desfurarea procedurilor de
achiziii publice
Planificarea achiziiilor
Fiecare AC este obligat s asigure planificarea
achiziiilor publice pentru urmtorul an bugetar n
scopul satisfacerii necesitilor de bunuri, servicii
i lucrri. n acest sens, conform legislaiei, AC
elaboreaz planuri anuale i trimestriale de achiziii
publice. Mai mult ca att, legislaia prevede
obligativitatea publicrii planului de achiziii pe
pagina web a AC (legea veche n termen de 30
zile de la adoptarea acestuia, legea 131 - n termen
de 15 zile de la adoptarea acestuia).
Cu toate acestea, una dintre cele mai mari
probleme ale sistemului naional de achiziii publice
este i planificarea defectuoas, ineficient i,
mai ales, netransparent a achiziiilor. Lipsa
acestui instrument managerial submineaz
calitatea procesului de achiziie, oportunitatea
i prioritatea investiiilor publice, precum i
posibilitatea de monitorizare de ctre societate a
modului de utilizare a banilor publici.
n ceea ce privete elaborarea planurilor anuale,
toate cele 8 AC, fie ne-au furnizat planurile, fie
ne-au indicat sursa n care sunt publicate. Totui,
doar 2 din cele 8 AC au planurile anuale pentru
anii 2014-2016 publicate pe paginile web
instituionale (CR Cahul, CR Soroca). Iar CR
Sngerei, dei a indicat c planurile sunt publicate
pe pagina web, acestea nu au fost de gsit.
Una dintre cauzele gradului redus de
transparen la etapa de planificare a achiziiilor
este i necunoaterea prevederilor legislative
de ctre specialitii pe achiziii din cadrul AC.
Astfel, n dou cazuri s-a invocat drept motiv
pentru nepublicarea planurilor de achiziie, faptul
c legea nu oblig AC s publice planurile anuale
de achiziii.
Totodat, doar 23,4% dintre reprezentanii
autoritilor publice monitorizate susin c, n
cadrul autoritii n care activeaz a fost elaborat i
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
12
carene identificate i recomandri de politici
publicat planul anual de AP. Alte 42,4% susin
c planul a fost elaborat, dar nu a fost publicat.
Iar 27,0% au menionat c n cadrul AP nu exist
un plan anual de achiziii publice. n ceea ce
privete planificarea trimestrial, nici una dintre
cele 8 AC nu dispun de planuri trimestriale, care
sunt obligatorii conform prevederilor legale.
Pregtirea profesional a
specialitilor n achiziii publice
Funcionarea adecvat i eficient a sistemului
naional de AP ine inclusiv de gradul de pregtire
i capacitile funcionarilor responsabili de
desfurarea procedurilor de achiziie public.
Activitile de consolidare a capacitilor i de
instruire desfurate de AAP sunt insuficiente,
mai ales n contextul intrrii iminente n vigoare
a noii Legi privind achiziiile publice. Formarea
profesional i consultana sunt oferite AC numai
la cerere, dar fr regularitate i focalizare. n
prezent nu este oferit nici o instruire operatorilor
economici5.
Lipsa de capaciti i abiliti tehnice la nivelul
AC (n special APL-urilor) n ceea ce privete
identificarea necesitilor, pregtirea documentaiei
de atribuire, evaluarea ofertelor, i implementarea i
controlul executrii contractelor de achiziie are un
ir de consecine:
Numeroase solicitri de clarificare din partea
ofertanilor, fapt ce duce la tergiversarea
implementrii proiectelor, anularea
procedurilor de achiziii publice i consumul
exagerat de timp i resurse adiionale;
Descurajarea agenilor economici de a
participa la tendere sau chiar lipsa ofertelor
pe fonul elaborrii neadecvate a specificaiilor
Proiectul Strategiei de dezvoltare a sistemului de achiziii publice n Mol-
5
dova pentru anii 2016-2020.
 tehnice, ceea ce de multe ori duce la anularea
procedurilor i provoac ntrzieri n
realizarea unor proiecte de investiii publice;
Numeroase contestaii depuse, care
sunt cauzate de realizarea defectuoas a
documentelor de licitaie, fie, ulterior de
rezultatele n urma evalurii inadecvate, cu
consecinele sus-numite;
Calitatea slab a rezultatelor obinute ca
urmare a implementrii contractelor de
achiziie public i multiple modificri pe
perioada de implementare a contractului;
Irosirea resurselor publice prin creterea
preurilor bunurilor, lucrrilor, serviciilor
procurate ca urmare a concurenei limitate.
AAP este responsabil de instruirea specialitilor
pe achiziii i consolidarea capacitilor AC. Conform
legii, AAP acord autoritilor contractante ajutor
metodologic i consultaii n domeniul achiziiilor
publice, iniiaz i susine aciunile de instruire a
personalului autoritilor contractante implicat n
organizarea, desfurarea procedurilor de achiziii
publice i atribuirea contractelor de achiziii publice
(art. 9, lit. k)). ns, AAP nu deine informaii cu
privire la numrul persoanelor implicate n procesul
de achiziii publice din cadrul AC i, respectiv,
privind necesitile acestora de instruire pentru a
asigura eficiena achiziiilor publice.
Funcionarii publici responsabili de achiziii
publice nu au un grad de pregtire suficient,
datorit lipsei programelor universitare n domeniu.
n cele mai multe cazuri acetia sunt responsabili n
paralel i de alte domenii, car nu au tangene cu cel
al achiziiilor publice. Actualmente, nu exist nici
un instrument/program de pregtire profesional,
instruire a specialitilor n achiziii publice.
nsi AAP recunoate c formarea profesional,
instruirea i consultana sunt oferite AC atunci
cnd aceasta este solicitat, neavnd un caracter
regulat sau focalizat, motivnd prin gradul nalt de
fluctuaie a specialitilor n achiziii.
Circa 56,6% dintre participanii n activiti
consider c specialitii n achiziii publice sunt
puin instruii i doar 34,0% cred c acetia sunt
instruii suficient.
O singur AC a indicat c, n perioada anilor
2014-2015, a beneficiat de 2 instruiri n domeniul
AP. Membrii grupului de lucru din alte 5 AC au
beneficiat de o singur instruire, iar in 2 dintre
cele 8 AC, specialitii n domeniul AP nu au
beneficiat de nici o instruire. Aceste date explic
capacitile instituionale reduse n domeniul AP
i calitatea slab a documentaiei de atribuire, care,
adesea creeaz nenelegeri din partea ofertanilor,
subminnd calitatea procesului de AP.
Pentru funcionarea eficient a sistemului de
achiziii, este imperativ ca i operatorii economici
s cunoasc legislaia i cadrul normativ secundar n
domeniu. Iat de ce, ca urmare a revizuirii cadrului
legislativ i normativ din ultimele luni, este mai
mult ca necesar s fie acordat o atenie sporit
concentrrii eforturilor AAP pe componenta de
instruire i elaborare a instrumentelor standardizate
(documentaii de atribuire, etc.) i ghidurilor,
orientat spre ambele categorii de participani
la procedurile de AP entiti publice i ageni
economici.
Menionm c, recent, n luna iunie, Ministerul
Finanelor i AAP au iniiat o serie de instruiri
pentru persoanele responsabile de desfurarea
procedurilor de achiziii publice din cadrul AC n
contextul implementrii Legii noi privind achiziiile
publice.6
Modificarea contractelor de achiziie
public prin acorduri adiionale
Mai mute surse, inclusiv i ultimul raport de
audit al performanei sistemului de AP, realizat
de Curtea de Conturi7, semnaleaz cazuri n care
acordurile adiionale sunt utilizate n calitate
de instrument pentru creterea nejustificat
a preului iniial al contractului. Iar, SMID nu
nregistreaz corespunztor datele referitoare la
acordurile adiionale. Spre exemplu, aceasta poate fi
n cazul n care un agent economic propune iniial
un pre foarte mic pentru a ctiga contractul i,
ulterior, la puin timp dup semnarea contractului,
vine cu solicitarea de majorare a valorii contractului.
n legea veche, limita pentru astfel de acorduri
6
http://tender.gov.md/ro/content/seminar-de-instruire-persoane-
lor-responsabile-de-desf%C4%83%C8%99urarea-procedurilor-
de-achizi%C8%9Bii
7
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
13
carene identificate i recomandri de politici
 era stabilit la 30%. Astfel, valoarea cumulat a
contractelor atribuite pentru lucrri sau servicii
suplimentare nu putea fi mai mare de 30% din
valoarea contractului iniial.
Un caz elocvent n acest sens este contractul
semnat la data de 23 iulie, 2014 de ctre CR
Soroca i agentul economic SRL Nostaliserv-
Prim. Astfel, n planul de achiziii pentru anul
2014, pentrulucrrile de reparaie a trotuarului din
preajma memorialului Eroilor din or. Soroca au
fost planificai 125,0 mii lei. Ulterior desfurrii
unei proceduri COP i semnarea contractului de
efectuare a lucrrilor cu SRL Nostalitserv-Prim
n valoare de 150,9 mii lei. Circa 3 luni mai trziu
(01.12.2014) a fost semnat un acord adiional
de majorare, n valoare de 40,9 mii lei (27% din
valoarea iniial a contractului). Straniu este c, la
fel i n anul 2015 (5 ianuarie) a fost semnat un
nou contract de achiziie cu acelai agent economic
pentru efectuarea acelorai lucrri Lucrri de
reparaie a trotuarului n preajma Monumentului
Eroilor n valoare de 87,74 mii lei (conform www.
tender.gov.md). Menionm c aceste lucrri nu
au fost planificate n PA de achiziii pentru anul
2015 al CR. n final, pentru reparaia unui trotuar
din preajma memorialului a fost alocat o sum
total de 279,5 mii lei sau dublu de ctre sursele
financiare iniial planificate.
Totodat, n urma analizei efectuate, 41,6%
dintre participani consider c, acordurile
adiionale de majorare a valorii contractului
de AP pot fi considerate ca o metod de mrire
nefondat a preului iniial al contractului.
Controlul i monitorizarea achiziii
publice
Funcia de control n domeniul AP este realizat
de AC, Curtea de Conturi i Inspecia Financiar
din subordinea Ministerului Finanelor. Instituia
responsabil de cercetarea cauzelor de corupie
(inclusiv corupia n domeniul AP), coordonarea
elaborrii i executrii planurilor de integritate
ale autoritilor publice) este Centrul Naional
Anticorupie (CNA).
Sistemul de control intern din cadrul
autoritilor publice (AC) este realizat prin
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
14
carene identificate i recomandri de politici
intermediul unitilor de audit intern, organizarea
i funcionarea crora este reglementat prin Legea
privind controlul financiar public intern (nr. 229
din 23 septembrie 2010).8 Funcia de audit intern
este nc slab i instruiri specifice n domeniul
auditului AP nu au fost organizate deocamdat.
Direcia de Armonizare a Controlului Financiar
Public Intern a fost creat n cadrul Ministerului
Finanelor pentru reglementarea i monitorizarea
sistemului de management financiar i control i
activitile de audit intern.9
n cadrul evalurii, 5 AC din cele 8 monitorizate
au menionat c, n perioada 2014-2015 procedurile
de achiziie au fost supuse unui singur control
din partea organelor competente. CR Hnceti a
indicat c procesul de AP a fost supus verificrilor
de 3 ori n ultimii 2 ani, dintre care o dat de ctre
CNA i de dou ori de ctre Curtea de Conturi.
CR Cueni a menionat c n ultimii doi ani nu
au fost organizate controale din partea organelor de
control. Iar CR Anenii Noi a menionat 4 controale
la care au fost supuse procedurile de AP (nu au
indicat care anume organ de control).
Deficiene mari exist i la capitolul
monitorizarea achiziiilor. n acelai raport al
Curii de Conturi menionat mai sus, s-a constatat c
n nici una dintre cele 12 autoriti contractante
supuse auditului nu au fost implementate
proceduri eficiente de monitorizare conform a
procesului de achiziii publice.
Conform regulamentului modificat privind
activitatea grupului de lucru pentru achiziii
(aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 667 din 27
mai 2016), grupul de lucru va asigura monitorizarea
executrii contractelor de achiziie public,
ntocmind rapoarte n acest sens trimestrial/
semestrial i anual. Rapoartele respective, vor
include n mod obligatoriu informaii cu privire
la etapa de executare a obligaiunilor contractuale,
cauzele neexecutrii, reclamaiile naintate i
sanciunile aplicate, meniuni cu privire la calitatea
executrii contractului etc. Acestea vor fi plasate
pe pagina web a AC, iar n lipsa acesteia pe pagina
http://lex.justice.md/md/336794/
8
http://md.one.un.org/content/unct/moldova/ro/home/
9
presscenter/press-releases/pnud-_i-consiliul-europei-au-
evaluat-riscurile-de-corupie-in-ach.html
oficial a autoritii centrale creia i se subordoneaz
sau a autoritilor administraiei publice locale de
nivelul al doilea. 10
Totui, aceast specificare a responsabilitii de
monitorizare a contractelor de achiziie de ctre
grupul de lucru nu este nsoit de un mecanism
clar de realizare a monitorizrii, mai ales, n
10
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1
&id=365130
condiiile n care autoritile publice locale susin c
se confrunt cu lipsa specialitilor n achiziii publice.
n susinerea constatrilor respective, circa
2/3 (65,6%) dintre participani la evaluare
consider c la nivelul autoritii publice nu
exist mecanisme de monitorizare conform a
procesului de achiziii publice.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
15
carene identificate i recomandri de politici
 Soluionarea i analiza contestaiilor
privind achiziiile publice
Sistemul de soluionare a contestaiilor n R.
Moldova a suferit mai multe modificri n ultimul an.
ncepnd cu anul 2007 i pn la intrarea n vigoare
a noii legi privind achiziiile publice, examinarea
i soluionarea litigiilor dintre participanii la
procedurile de achiziie public intra n atribuiile
AAP (art. 9 din Legea nr. 96 din 13. 04.2007).
La recomandarea experilor europeni i
internaionali, noua Lege privind achiziiile publice
(nr 131 din 03.07.2015) prevede instituirea unui
nou organ al administraiei publice de specialitate
Agenia Naional de Soluionare a Contestaiilor,
care este competent s soluioneze contestaiile cu
privire la procedurile de achiziie public potrivit
regulamentului de organizare i funcionare a acesteia
(art. 78). Prin aceast prevedere a fost eliminat
conflictul de competene din activitatea AAP, care,
pe de o parte, nregistreaz rezultatele procedurilor de
achiziie public iar, pe de alt parte, are competene n
soluionarea litigiilor dintre participanii la procedurile
de achiziie public. Acest nou organ de specialitate
urma s fie o autoritate administrativ n subordinea
Ministerului Finanelor, care soluioneaz contestaiile
formulate n cadrul procedurilor de achiziie public.
Ulterior, ns, printr-un proiect de modificare
a Legii 131, n scopul implementrii prevederilor
art. 270, titlul V, capitolul 8 Achiziii Publice al
Acordului de Asociere dintre Uniunea European
i Republica Moldova, aceast agenie urmeaz a fi
creat de ctre Parlament, dispunnd de independen
organizaional, funcional, operaional i financiar.
Conform aceluiai proiect de modificare a legii
(care a fost aprobat prin hotrre de Guvern la data
de 27 aprilie i remis spre aprobare n Parlament),
ANSC ar fi trebuit s fie funcional ncepnd cu
1 septembrie, 2016, ceea ce, dup cum vedem, nu
s-a reuit.
Numrul contestaiilor depuse de ctre operatorii
economici participani la procedurile de AP poate
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
16
carene identificate i recomandri de politici
vorbi despre calitatea slab a documentaiei de
atribuire i/sau lipsa de capaciti i abiliti tehnice
la nivelul AC. Conform raportului de activitate al
AAP pe parcursul anului 2015, la AAP au parvenit
un numr de 743 contestaii, ceea ce nseamn
mai puin cu 353 dect n anul 2014. Aceasta se
datoreaz scderii numrului procedurilor de AP,
raportul contestaiilor la numrul total de proceduri
nu a suferit modificri eseniale 8,42% (2014
8,27%). Mai mult, analiznd obiectul contestaiilor,
putem identifica punctele slabe i aspectele
problematice ale procesului de AP. Astfel, vedem c,
n anul 2015, cele mai multe contestaii (579 sau
78%) au fost depuse pe rezultatele procedurilor
de AP. Pe locul doi, se afl contestaiile care au
drept obiect coninutul invitaiei de participare sau
a documentelor de licitaie (137 contestaii sau circa
18,5%). Cele mai puine contestaii (27 contestaii
sau 3,6%) au fost depuse pe partea de desfurare a
procedurii de achiziie.
n cadrul activitii de monitorizare, 3 dintre cele
8 AC susin c nu au avut nici o contestaie n
perioada anilor 2014-2015 (CR Soroca, CR tefan-
Vod i CR Sngerei). ns, conform datelor AAP
(tender.gov.md) n anul 2014, n adresa CR Sngerei
au fost depuse 7 contestaii, toate avnd drept subiect
al contestaiei rezultatele procedurii. Dintre acestea, 4
au fost respinse de ctre AAP i 3 admise i ca urmare
cele 3 LP au fost anulate de ctre AAP.
Cele mai multe contestaii au fost depuse n
adresa CR Anenii Noi, n perioada 2014-2015, fiind
contestate 5 proceduri de AP, toate fiind admise de
AAP. Iari, s-a observat o neconcordan dintre
datele prezentate de AC i cele publicate pe pagina
AAP la seciunea Contestaii. Astfel, potrivit
datelor din a doua surs, n adresa CR Anenii Noi
au fost depuse 3 contestaii: obiectul contestaiei la
o procedur fiind documentele de licitaie/invitaia
de participare, iar la celelalte 2 rezultatele.
Concurena i accesul mediului de
afaceri la procedurile de achiziie
Concurena limitat este un efect al participrii
restrnse a agenilor economici la procedurile de
AP, care la rndul su duce la alocarea ineficient
a banilor publici. Exist exemple, care arat c
un produs este cumprat de ctre o autoritate
contractant cu 5 lei, pe cnd alt autoritate a
procurat acelai produs cu 15 lei sau de 2-3 ori mai
scump. Asemenea situaii sunt inacceptabile, cu att
mai mult cu ct au fost constatate i n Raportul
de Audit al performanei sistemului de achiziii
publice, realizat de Curtea de Conturi11.
Aceasta o demonstreaz i rezultatele analizei
noastre. Astfel cele 8 AC monitorizate au indicat c
au avut de la 3 la 19 proceduri anulate n ultimii
2 ani din lipsa de concuren.
n ceea ce privete transparena i accesul la
informaie privind AP a mediului privat, 51,0%
dintre participani consider c AP sunt puin
transparente pentru agenii economici care doresc
s participe la procedurile de AP. n timp ce, 40,6%
consider c informaia pentru sectorul privat
este accesibil i transparent.
n momentul de fa, prevederile n vigoare
ale normelor legale referitoare la excluderea
din proceduri a agenilor economici implicai
n acorduri anticoncureniale, sunt lipsite de
eficien practica. Pe de o parte, instrumentele
legiferate pentru a preveni concurena neloiala i
nelegerile dintre acetia, sunt inaplicabile, dat
fiind imposibilitatea practic de a dovedi caracterul
aciunilor anticoncureniale n termenele scurte de
evaluare a ofertelor.
Pe de alta parte, excluderea din procedurile
ulterioare a ofertanilor care au fost anterior implicai
11
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro
n trucarea licitaiilor este extrem de dificil,
deoarece sancionarea unui operator economic
pentru trucarea unei licitaii de ctre Consiliul
Concurentei nu este suficient pentru excluderea
acestuia din procedurile de achiziie public, fiind
necesar condamnarea sa prin hotrrea definitiva
a unei instane judectoreti. Se impune, aadar,
alinierea legislaiei naionale la practicile europene
n materie, astfel nct companiile implicate n astfel
de practici s poat fi excluse att din procedura
vizat de comportamentul anticoncurenial, cat i
din procedurile ulterioare.
Dei cadrul legal primar si normativ a fost recent
modificat i mbuntit conform celor mai bune
practici europene, totui accesul IMM-urilor la
procedurile de achiziii publice este limitat, fie
din lips de capaciti, fie din lipsa susinerii i
ncurajrii prin politici adecvate. Astfel, la moment,
nu exist un mecanism care ar asigura implicarea i
ncurajarea participrii la achiziii a IMM-urilor.
Facilitarea accesului IMM-urilor la
procedurile de AP i la creterea numrului
ntreprinderilor mici care au contracte cu statul
poate fi realizat prin prevederea expres n
documentele de achiziie a obligativitii de
partajare pe loturi, acolo unde este posibil. De
asemenea, crearea i funcionarea eficient a unei
baze de date automatizate a ofertelor de bunuri
i servicii ale IMM-urilor pe portalul Registrului
electronic de achiziii publice ar permite AC s
extind considerabil baza de poteniali furnizori,
ceea ce ar determina sporirea concurenei i, n cele
din urm la contractarea unor bunuri, servicii i
lucrri la un raport pre-calitate mai bun.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
17
carene identificate i recomandri de politici
 Transparena i accesul la
informaie n achiziii publice
Logica economic a reformei AP trebuie s
graviteze in jurul ideii potrivit creia transparena
genereaz competiie, iar competiia genereaz
economii. Analizele econometrice realizate in
cadrul unor studii de impact realizate la nivel
european au demonstrat faptul c i o cretere
mic dar stabil a nivelului de transparen n
achiziiile publice duce la economii tangibile.
Astfel, conform Evaluation Report-Impact and
Effectiveness of EU Public Procurement Legislation
(Part 1), publicat de Comisia European n 2011,
publicarea unui anun de participare produce
economii de 1,2% n comparaie cu situaiile
n care nu s-au publicat anunuri de participare
sau alte informaii n legtur cu un contract ce
urmeaz sa fie atribuit. Conform acelorai analize,
o AC care public o invitaie de participare la
licitaie i utilizeaz o procedur deschis poate
face economii de pn la 3,8% din valoarea
estimativ final a contractului, iar daca utilizeaz
o procedura restrns, se poate atepta la economii
de 2,5%.
Economiile care sunt asociate unui grad mai
ridicat de competiie sunt mai mari n sectorul
de servicii i lucrri, rezultnd o relaie de direct
proporionalitate ntre economii i competiie n
aceste sectoare. Cu cat procedurile mobilizeaz mai
mult competiia, cu att mai mult crete i gradul
de economisire.
n plus, credem c un element de noutate pentru
Moldova este posibilitatea de a avea consultri cu
piaa nainte de lansarea procedurii, nainte de
finalizarea caietului de sarcini. Credem, c acesta
este un instrument care va duce i la mbuntirea
calitii documentaiei de atribuire, dar i la un
dialog deschis i eficient ntre AC, operatorii
economici i comunitatea de experi. Este un
instrument ce trebuie utilizat n scop constructiv,
cu bun credin, i nu cu scopul de a elabora
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
18
carene identificate i recomandri de politici
documentaia de atribuire pentru a avantaja sau nu
un anumit ofertant.
Conform unui raport recent elaborat de IDIS
Viitorul Guvernare local deschis pentru
ceteni activi i informai12, n care 45 din cele
mai mari localiti din R. Moldova au fost evaluate
dup 9 criterii de transparen, 19 din pagini web
ale autoritilor publice nu conin o rubric
dedicat transparenei decizionale. Iar n ceea ce
privete achiziiile publice, administraiile locale
dau dovad de o anumit deschidere la etapa de
iniiere a procedurilor de achiziii publice, dar nici
o localitate din cele 45 nu are pe pagina web arhiva
rezultatelor achiziiilor publice din (cel puin)
ultimii doi ani.
n ceea ce privete regulile de publicare a
anunurilor, rezultatelor achiziiilor publice, vechea
lege a achiziiilor publice13 meniona dreptul,
dar nu i obligaia AC de a asigura un grad
de transparen corespunztor prin publicarea
anunurilor i n alte surse de informare, precum
pagina web a AC, presa local, etc. Astfel,
obligativitatea de publicare a anunurilor n BAP
(care poate fi accesat contra plat i nu toate
persoanele au acces la el), limiteaz transparena i
concurena n domeniu.
Prin urmare, la verificarea surselor de publicare
a informaiilor privind achiziiile publice (anunuri
de intenie, invitaii de participare, rezultatele
procedurilor), toate cele 8 AC au indicat c toat
informaia se public n BAP, o AC a menionat
c rezultatele procedurilor se transmit prin
pota electronic tuturor participanilor, o AC
a menionat c informaia se public n BAP i,
12
http://viitorul.org/newsview.php?l=ro&idc=132&id=5237&t=/
STIRI-EVENIMENTE-IDIS/Raport-IDIS-Autoritatile-publice-
locale-din-Moldova-sunt-restantiere-la-asigurarea-unei-comuni-
cari-deschise-cu-cetatenii
13
Legea nr. 96-XVI din 13.04.2007 privind achiziiile publice. Monitorul
Oficial nr.107-111/470 din 27.07.2007.
facultativ, pe pagina web i doar o AC a indicat c
toat informaia este plasat pe pagina web, n BAP
i presa local (CR tefan-Vod).
Datele sondajului realizat printre participanii
la activiti arat c doar 20,8% consider c AP
n R. Moldova sunt transparente, 4,6% cred c
sunt puin transparente, iar circa 66,8% susin
c nu sunt transparente. Analiznd cele trei etape
ale procesului de AP pre-achiziie (planificare),
achiziie propriu-zis (desfurarea tenderului)
i post-achiziie (executarea i monitorizarea
contractului) din punct de vedere a transparenei,
am obinut urmtoarele date: 41,3% dintre
participani consider c etapa de achiziie
propriu-zis este cea mai transparent. Iar etapa
post-achiziie, care se refer la executarea, controlul
i monitorizarea AP, este considerat drept cea
mai puin transparent de circa 38,0% dintre
participani.
Pentru evaluarea gradului de transparen i
publicare a datelor privitor la AP desfurate, am
analizat i paginile web ale celor 9 autoriti publice
monitorizate. Dup cum vedem n tabelul 1, dei
toate autoritile dispun de pagini web i majoritatea
au o seciune destinat achiziiilor publice, totui
doar jumtate dintre acestea public (fie i
selectiv) la aceast seciune informaii relevante
achiziiilor planificate/desfurate.
Desfurarea procedurilor prin
sistemul electronic de AP (SIA RSAP)
Sistemul Informaional Automatizat Registrul
de Stat al Achiziiilor Publice a fost lansat prin
Ordinul Ministrului Finanelor nr. 103 din
03.09.2012, fiind aprobat i lista AC obligate s
iniieze toate procedurile de achiziie public prin
SIA RSAP.
Actualmente n cadrul SIA RSAP au fost
elaborate urmtoarele componente funcionale de
baz:
nregistrarea i publicarea anunurilor de
intenie;
naintarea invitaiei de prezentare a ofertelor;
aprobarea spre publicare i publicarea
invitaiei de prezentare a ofertelor;
modificarea documentelor de licitaie/
aprobarea lor;
naintarea cererii de participare;
comunicarea cu participanii la licitaie;
nregistrarea ofertelor;
formarea raportului privind procedura de
achiziie i aprobarea lui;
accesarea on-line a documentelor de licitaie;
integrarea cu Registrul de Stat al Populaiei i
Registrul de Stat al Unitilor de Drept;
controlul asupra atribuirii contractului.

Tabelul 1. Analiza transparenei i publicrii datelor cu privire la AP de ctre cele 9 AC.

Planul anul de achiziii Seciune Publicarea informaiilor cu
Nr. Autoritatea Pagin publice, 2015 destinat privire la achiziiile publice
d/o contractant web achiziiilor (invitaii de participare,
Elaborat Publicat publice pe site rezultatele procedurilor)
da, dar lipsesc
1 CR Anenii Noi da da nu nu
informaiile
2 CR Criuleni da da nu nu nu
3 CR Hnceti da da nu da da
4 CR Soroca da da da da da
5 CR Sngerei da da nu nu selectiv
6 CR Drochia da da nu nu nu
7 CR Cueni da da nu da nu
8 CR tefan-Vod da da nu da da
da, seciune separat la
9 CR Cahul da da da da
Anunuri
Sursa: Date elaborate de autori n baza analizei paginilor web monitorizate ale AC.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:

19
carene identificate i recomandri de politici
 n baza funcionalitilor menionate, versiunea
actual a SIA RSAP este capabil s asigure realizarea
ciclului deplin de via al unei proceduri de achiziii
publice de tip Licitaie public sau Cerere a
ofertelor de preuri.
Conform Raportului AAP, n perioada anului
2015, cele 221 AC nregistrate n sistem au iniiat
i desfurat prin intermediul SIA RSAP 3 121 de
proceduri de achiziii publice, n rezultatul crora
au ncheiate 6 804 contracte de AP n sum de 3,3
miliarde lei.
Respectiv, ponderea AP desfurate prin
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
20
carene identificate i recomandri de politici
intermediului sistemului electronic n suma
total a contractelor constituie 51,5%.
Consiliile Raionale au nceput s utilizeze
sistemul electronic de AP abia ncepnd cu a 2-a
jumtate a anului 2015, respectiv este precoce de a
realiza o analiz n acest sens. Menionm c, doar
c o autoritate monitorizat a reuit s desfoare
9 proceduri prin intermediul SIA RSAP, n valoare
total de 10,2 milioane lei. ncepnd cu anul 2017,
autoritile de reglementare planific modificri
ale Legii privind AP pe partea ce ine de achiziiile
electronice.
Integritatea i conflictele de
interese n domeniul achiziiilor
Legea 131 conine un articol separat, denumit
reguli de evitare a conflictelor de interese, nc acesta,
de facto, nu se deosebete prea mult de prevederile
Legii 96. Astfel, pe parcursul aplicrii procedurii de
atribuire a contractului de achiziii publice, AC are
obligaia de a lua toate msurile necesare pentru a
evita situaiile de natur s determine apariia unui
conflict de interese i/sau manifestarea concurenei
neloiale.
Membrul grupului de lucru are obligaia de a
semna, pe propria rspundere, o declaraie de
confidenialitate i imparialitate, prin care se
angajeaz s respecte necondiionat prevederile legii
i prin care confirm, totodat, c:
a) nu este so/soie, rud sau afin, pn la
gradul al treilea inclusiv, cu una sau mai
multe persoane angajate ale ofertantului/
ofertanilor ori cu unul sau mai muli
fondatori ai acestora;
b) n ultimii 3 ani, nu a activat n baza
contractului individual de munc sau a
altui nscris care demonstreaz relaiile de
munc cu unul dintre ofertani ori nu a
fcut parte din consiliul de administraie
sau din orice alt organ de conducere sau
de administraie al acestora;
c) nu deine aciuni sau cote-pri n capitalul
social subscris al ofertanilor.
Obligaia membrului grupului de lucru de a
semna aceste declaraii era stabilit i n legea veche,
dar, nu era respectat ntocmai. Au fost elucidate
multe cazuri n care membrii grupului de lucru
nu respectau aceast prevedere, ceea ce contribuia
la creterea riscurilor de apariie a conflictelor de
interese i, respectiv lipsa asigurrii c atribuirea
contractelor de achiziie a fost efectuat n mod
imparial i independent. Acelai raport al Curii
de Conturi din 2015, care a analizat conformitatea
procedurilor de achiziie a 12 AC, a constatat c
grupurile de lucru din cadrul AC nu au ntocmit
i nu au semnat n toate cazurile declaraiile
de confidenialitate i imparialitate, procesele-
verbale de deschidere i de evaluare a ofertelor,
iar n alte cazuri acestea au fost ntocmite post-
factum14. Astfel, auditul a constatat c n 10 din
cele 12 autoriti contractante auditate, n 56 de
cazuri din cele 399 verificate, membrii grupului
de lucru nu au depus aceste declaraii.
Pe lng specificarea situaiilor n care poate
aprea un conflict de interese, mai sunt necesare
i alte aciuni. Una dintre acestea ar fi indicarea
obligativitii instituirii de ctre fiecare AC a unui
registru cu toate declaraiile de confidenialitate
i imparialitate semnate de membrii grupului
de lucru pe propria rspundere (s fie publice n
format electronic, i astfel, s responsabilizeze
membrii grupului de lucru i n cazul apariiei
unui conflict s nu se eschiveze de la retragerea
din componena acestuia). Pe lng aceasta, s fie
inut i evidena conflictelor aprute, modul de
soluionare a acestora, ca i un punct de referin
pentru situaiile care pot aprea n viitor. Regulile
de evitare a conflictelor de interese s se extind
i n perioada executrii contractului, nu doar la
etapa de atribuire. Adiional, recomandm s existe
sanciuni interne n cazul nelurii unor aciuni n
privina evitrii conflictelor. Totodat, este necesar
de inclus i componenta de educaie i prevenie
pentru a prentmpina corupia i situaiile de
conflicte de interese. Aceasta, la fel implic i
capaciti manageriale suficiente ale instituiilor de
reglementare i elaborare de politici n domeniu,
precum i o bun coordonare ntre aceste instituii
i organele de control i audit.
n cadrul activitii de evaluare, fiind ntrebai
dac cunosc cazuri de conflicte de interese n cadrul
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro
14
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
21
carene identificate i recomandri de politici
 AC, grupurilor de lucru pe AP, cazuri de nclcare
a principiilor de concuren loial sau favorizarea
anumitor ageni economici pe criterii de rudenie,
prieteni. Doar 14,0% dintre participani au
indicat c nu cunosc cazuri de conflicte de
interese, 32,8% - cunosc puine i foarte puine
asemenea cazuri. n timp ce, 28,4% dintre
participani au indicat c au cunotin de cazuri
de conflicte de interese multe i foarte multe.
Dintre cele 8 autoriti, 4 susin c Declaraiile
de confidenialitate i imparialitate sunt
semnate de ctre toi membrii grupului de lucru.
Acestea nu sunt publicate, dar sunt incluse n
dosarul achiziiei publice.
ns, conform art. 5 din Regulamentului cu
privire la ntocmirea i pstrarea dosarului achiziiei
publice, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 9
din 17.01.200815, n lista documentelor care
se conin n dosarul achiziiilor publice nu fac
parte i aceste declaraii. Respectiv, vorbim despre
o lacun legislativ, atta timp ct este prevzut
obligaia membrilor grupului de lucru de a semna
aceste declaraii, ns nu este prevzut ce se ntmpl
cu ele.
Nici noul cadru legal i normativ secundar nu
face lumin n acest sens. Dei este prevzut
obligativitatea membrilor grupului de lucru pe AP
de a semna aceste declaraii, nu este reglementat
modul n care sunt pstrate. Spre exemplu prin
deinerea unui registru al acestor declaraii, care s
http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=3
15
26694&lang=1
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
22
carene identificate i recomandri de politici
fie public, caz n care ar fi posibil ca oricine s poat
sesiza anumite conflicte de interese nedeclarate de
membrii grupului de lucru.
i Curtea de Conturi n raportul de audit din
2015 a depistat cazuri de nesemnare a acestor
declaraii. Codul Contravenional prevede la
art. 327, pct. (5), cNesemnarea declaraiilor de
confidenialitate i imparialitate de ctre membrii
grupului de lucru, nentocmirea proceselor-verbale de
deschidere i evaluare a ofertelor n cadrul procedurilor
de achiziii publice, neexpedierea, n termenele
stabilite, pe adresa ofertanilor a informaiilor privind
rezultatul procedurii de achiziie sau a altor informaii
prevzute de actele normative se sancioneaz cu
amend de la 25 la 150 de uniti convenionale
aplicat persoanei cu funcie de rspundere. Dei
Codul Contravenional prevede sanciuni pentru
nesemnarea lor, nici o persoan pn acum nu a
fost sancionat n acest sens.
Lipsa declaraiilor de confidenialitate i
imparialitate implic creterea riscului apariiei
conflictelor de interese i, respectiv, lipsa asigurrii
c atribuirea contractelor de achiziii a fost efectuat
n mod independent i imparial. n acest sens,
considerm necesar introducerea unor verificri
mai riguroase din partea organelor de control
i aplicarea sanciunilor pentru nerespectarea
acestor prevederi, att persoanelor implicate,
ct i autoritii publice pentru admiterea acestor
nereguli.
Cele mai frecvente nclcri n
sistemul achiziiilor publice
n multe cazuri, AC, n detrimentul intereselor lor,
nu au asigurat respectarea prevederilor contractuale
n ce privete termenele de livrare, preul contractat,
precum i alte cerine contractuale. De asemenea,
AC nu aplic penaliti operatorilor economici
pentru nclcarea prevederilor contractuale. Au fost
constatate i situaii n care AC, contrar prevederilor
legale i contractuale, efectueaz achitri n avans,
suportnd suplimentar cheltuieli ineficiente.16
Menionm c, n cadrul evalurii noastre, n
perioada anilor 2014-2015, nici una dintre cele 8
AC nu a sesizat AAP privind cazurile de nclcare
a prevederilor contractuale (respectarea termenelor
de livrare/executare, cantitii i calitii bunurilor/
serviciilor/lucrrilor, precum i a preului pentru o
unitate, specificate n contract) de ctre contractani,
deoarece susin c nu au avut astfel de cazuri. O
singur AC (CR Soroca) a sesizat AAP n privina
unei situaii de conflict de interese. Prin urmare, nici
o AC din cele 8 monitorizate nu a aplicat penaliti
n ultimii 2 ani.
Totodat, nici una dintre cele 8 AC nu a
solicitat AAP n perioada anilor 2014-2015
includerea operatorilor economici care nu i-au
ndeplinit corespunztor obligaiile contractuale
n Lista de interdicie.
Aceasta n condiiile n care includerea n Lista
de interdicie a operatorilor economici se iniiaz
obligatoriu, dac, n urma nendeplinirii sau
ndeplinirii necorespunztoare a clauzelor contractuale
de ctre operatorul economic, AC a suportat un
prejudiciu (cheltuieli suplimentare) sau i-a fost afectat
activitatea. Aceasta presupune prezentarea la AAP a
unei solicitri de rigoare i deciziei grupului de lucru
n acest sens, sau a organului de control, cu anexarea
tuturor documentelor confirmative. Ulterior, AAP
16
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro
examineaz solicitarea i n termen de 15 zile adopt
decizia de includere sau de neincludere a operatorului
economic n Lista de interdicie.
Lista neagr (lista de interdicie a operatorilor
economici) care este ntocmit de ctre AAP ar fi
trebuit s fie o practic de succes i un instrument
util pentru AC n procesul de atribuire a
contractelor de achiziie. n acest sens, avem cazul de
succes al Bncii Mondiale, care prin ntocmirea listei
negre, exclude pe o perioad determinat, firmele
care nu i-au respectat angajamentele contractuale
asumate, de la procedurile de atribuire a contractelor
finanate de banc. Lista de interdicie gestionat
de AAP este mai mult de form, fiind limitat i
ineficient. n pofida cazurilor multiple de executare
proast a contractelor (rapoartele Curii de Conturi,
investigaii jurnalistice, etc.) la situaia din 15 august,
n Lista respectiv erau inclui doar 24 de operatori
economici. Unul dintre cele mai plauzibile motive
i cel mai des menionat n cadrul activitilor de
informare i instruire, este acela c AC nu solicit
AAP includerea operatorilor economici n Lista
de interdicie, din cauza c procedura n sine
reprezint un proces anevoios i ndelungat.
Utilizat ntregului potenial al acestei liste,
atunci ar putea deveni un instrument foarte bun
de responsabilizare a operatorilor economici i
prevenire a cazurilor frecvente de nclcri i fraude.
Mai mult ca att, dei legislaia european nu
prevede obligatoriu ntocmirea acestei liste. Totui,
atunci cnd este utilizat, se recomand o abordare
individualizat, ceea ce nseamn c modalitatea
actual prin care toi agenii economici sunt
exclui de la procedurile de achiziie public pe un
termen de trei ani, este una nu tocmai echitabil.
Acest termen ar trebui corelat cu valoarea daunelor
produse bugetului public prin nerespectarea
prevederilor contractuale.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
23
carene identificate i recomandri de politici
 Bune practici ale autoritilor
publice n domeniul achiziiilor
Avnd scopul de a promova bunele practici n
domeniul achiziiilor publice la nivelul autoritilor
publice locale, am solicitat de la reprezentanii acestora
participani la activitile de training s prezinte
exemple de bune practici. Printre acestea se numr:
Includerea n componena grupului de lucru
pe achiziii a celor mai buni specialiti;
Atragerea n cadrul procedurilor de achiziii
a experilor n domeniul concret la care se
refer achiziia;
Includerea unui agent economic care nu
a i-a onorat angajamentele asumate prin
contractul de achiziie n Lista de interdicie
a operatorilor economici;
Remiterea invitaiilor de participare la
concurs la cit mai muli operatori economici
calificai pentru a primi ct mai multe oferte;
Elaborarea cit mai detaliat a caietelor de
sarcini;
Primirea unui numr record de 18 oferte la
anunul cu privire la construcia sistemului
de apeduct;
Publicarea anunurilor de participare cu cel
puin 3 sptmni pn la data desfurrii
tenderului propriu-zis;
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
24
carene identificate i recomandri de politici
Elaborarea planurilor de AP n concordan
cu obiectivele i planurile strategice ale
autoritii publice;
Elaborarea i publicarea pe pagina web a
autoritii publice a raportului cu privire la
eficiena utilizrii banilor publici;
Publicarea anunurilor de participare i a
altor informaii relevante pe pagina web
a autoritii publice i n alte surse media
locale;
Eficiena AP din cadrul autoritii este
demonstrat de lipsa contestaiilor din partea
agenilor economici;
Asigurarea transparenei maxime n procesul
de AP;
Neacceptarea solicitrilor contractanilor de
mrire a valorii contractelor;
Acordarea consultaiilor i informaiilor
despre AP, att participanilor. Ct i
solicitanilor de informaii;
Verificarea calitii loturilor de produse
care sunt livrate, respectiv avem practici
de returnare a produselor necalitative
furnizorului;
Concluzii i recomandri de politici
n condiiile adoptrii unui nou cadru legislativ
pentru transpunerea directivelor europene,
decidenii i autoritile publice ar trebui s
schimbe unele accente n domeniul achiziiilor
publice, i anume:
Utilizarea fondurilor publice n mod eficient,
prin generarea valorii pentru bani (value
for money) de ctre sistemul de achiziii,
n detrimentul alegerii celui mai mic pre.
Responsabilitatea de baz a autoritilor publice
n acest sens este alegerea celei mai bune oferte
din punct de vedere tehnico-economic, care
genereaz valoare economic autentic, nu doar
executarea unei cheltuieli n limita bugetului
planificat, aa cum se ntmpl n prezent.
Focusarea pe proces i nu pe procedura n
sine care, dei este important, totui politica
statului n domeniu trebuie s fie orientat
ctre realizarea unor achiziii eficiente
din perspectiva cetenilor, n calitate de
beneficiari direci ai serviciilor i investiiilor
publice. Or, obiectivul central al realizrii
unui proiect de investiii l reprezint creterea
calitii standardului de via al cetenilor
dintr-o comunitate.
O legislaie coerent i simplu de aplicat,
n detrimentul supra-reglementrii care
nu face dect s ngreuneze activitatea AC
prin diverse proceduri extrem de birocratice
acoperite de hrtii, chiar dac, de facto,
produsul, serviciul sau lucrarea executat
nu reflect o necesitate a AC i mai ales, a
cetenilor comunitii respective.
Instituirea unor uniti centrale de achiziii
publice, care s efectueze achiziii pentru
mai multe AC. Volumele mari de procurri
ar putea fi reduce costurile de achiziie prin
obinerea economiilor de scar i creterea
competitivitii. Mai mult, aceasta ar reduce
duplicarea, costurile administrative i ar spori
simplicitatea i uniformitatea permind
autoritilor s fie focusate pe ceteni i
livrare de politici. Conform datelor OECD,
motivele pentru care majoritatea statelor
opteaz pentru instituirea acestor uniti
sunt: preuri mai bune la bunuri i servicii
achiziionate (100%); costuri mai mici de
tranzacie (96%); mbuntirea capacitilor
i expertizei (81%); sporirea siguranei legale,
tehnice, economice i contractuale (81%);
Recomandri din partea
participanilor la procesul de AP
(participani la activitile de informare,
instruire desfurate de IDIS Viitorul)
privind creterea gradului de transparen n
domeniul AP:
1. reorganizarea, automatizarea si informatizarea
sistemelor de achiziii publice.
2. toate informaiile sa fie publicate obligatoriu
pe paginile web ale autoritilor contractante,
iar anunul de participare s fie publicat i n
alte surse de informare online i pe panourile
informative ale autoritilor publice;
3. asigurarea transparenei la toate etapele
procesului de achiziie (ncepnd cu
identificarea necesitailor), control ex-ante si
ex-post a procesului de achiziii publice;
4. utilizarea de ctre toate autoritile
contractante (100%) a SIA RSAP;
5. modificarea i mbuntirea cadrului legal n
sensul de a face ct mai transparente i publice
toate informaiile cu privire la achiziii;
6. asigurarea accesului gratuit pentru toi agenii
economici la BAP;
7. posibilitatea accesrii online a tuturor
documentelor relevante: invitaiile, caietele
de sarcini pentru concursuri prin COP i
documentele de licitaie pentru LP;
8. depunerea ofertelor pentru orice tip de
procedura n regim online;
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
25
carene identificate i recomandri de politici
 9. publicarea anunurilor, procedurilor de AP
nu doar n BAP ci i n alte mijloace de
informare n mas;
10. accesul societii civile la informaia
referitoare la AP care este limitat in prezent;
11. elaborarea unui mecanism mpreuna cu
societatea civila pentru monitorizarea
executrii contractelor de AP;
Recomandri pentru mbuntirea
proiectelor de acte normative n
materie de AP
I. Regulamentul cu privire la modul de
ntocmire i eviden a Listei de interdicie a
operatorilor economici.
1. La pct. 3 se recomand ca Lista s includ
nu doar nscrieri referitor la operatorii
economici, persoane fizice i juridice din R.
Moldova i din alte state, dar i conductorii,
fondatorii acesteia persoane fizice, pentru
evitarea situaiilor n care, aceleai persoane
prin fondarea unor noi uniti economice,
pot participa la procedurile de AP i prejudicia
utilizarea banilor publici.
2. La pct.7 ar fi oportun de inclus i numele
administratorului agentului economic,
eventual i fondatorii, ntruct acetia
ar putea fonda/administra alte societi
comerciale, care pot participa la achiziiile
publice. Prin publicarea numelor lor ar putea
fi evitate eventuale viitoare ilegaliti din
partea societilor economice administrate
de acetia.
La pct. 7 sunt indicate datele pe care lista,
n mod obligatoriu, trebuie s le conin.
Adiional datelor de contact, se recomand
completarea acestora cu sediul sau adresa
juridic, pentru evitarea unor confuzii care
ar putea aprea.
3. n pct.15 se menioneaz c AAP este n
drept s includ un operator economic
n List n cazul n care la exercitarea
atribuiilor ce-i revin conform legislaiei a
constatat existena temeiurilor prevzute
la pct. 14 din prezentul Regulament. ns,
potrivit pct.8 din Regulament, includerea
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
26
carene identificate i recomandri de politici
n List a operatorului economic se iniiaz
obligatoriu, dac, sunt ntrunite temeiurile
prevzute la pct. 14 din prezentul Regulament
i dac AC a suportat un prejudiciu (cheltuieli
suplimentare) sau i-a fost afectat activitatea.
Totodat, conform pct.10, AC care a
constatat ndeplinirea necorespunztoare a
obligaiilor asumate n cadrul procedurilor
de AP, ceea ce a cauzat un prejudiciu sau a
afectat activitatea acesteia, sau a constatat
conduita contrar prevederilor legislaiei a
operatorului economic, va iniia obligatoriu
procedura de includere n termen de 60
de zile din momentul apariiei temeiurilor
prevzute la pct. 14.
Aceste norme trebuie corelate ntre ele
pentru a nu admite confuzii la aplicarea n
practic. Mai mult ca att, includerea unui
operator economic n List n situaiile
prevzute de Regulament, trebuie s
reprezinte o obligaie pentru Agenie, nu un
drept discreionar. n acest sens recomandm
nlocuirea sintagmei din pct.15 este n
drept cu sintagma este obligat.
4. n pct.18 este prevzut posibilitatea AAP de
a solicita informaia/documentele lips sau
suplimentare de la autoritatea contractant
i, dup caz, informaii de clarificare de la
operatorul economic i, n termen de 15 zile
de la prezentarea informaiei/documentelor
respective, adopt decizia de includere sau
de neincludere a operatorului economic n
List. Aici ns lipsete termenul n care AC
este obligat s furnizeze aceast informaie/
documente.
Recomandm de a prevedea expres
termenul n care AC va furniza informaia/
documente solicitate de AAP.
5. n pct.23 este prevzut c excluderea
operatorului economic din List nainte de
expirarea termenului expres prevzut n aceasta
poate avea loc prin revocarea deciziei
AAP. ns Regulamentul nu instituie nici o
norm, nici o procedur, care ar reglementa
acest mecanism de revocare. La fel, nu se
descrie care sunt acele temeiuri n baza crora
AAP va iniia procedura de revocare. n lipsa
 unor astfel de reglementri n Regulament,
AAP va utiliza acest instrument revocare la
latitudinea sa subiectiv i n interesul su, fie
al terilor pri.
Recomandm reglementarea
Regulament a procedurii i temeiurilor
de revocare a deciziei AAP de includere a
operatorului economic n List.
II. Regulamentul cu privire la modul de
ntocmire, actualizare i eviden a Listei
operatorilor economici calificai
1. La pct. 11, este prevzut c pentru includerea
n list agentul economic trebuie s anexeze
la cererea de includere n list a cel puin unei
recomandri din partea unei AC. n acest sens,
pentru mai mult credibilitate, se recomand
anexarea a cel puin 2 recomandri privind
executarea calitativ a unui contract de
achiziie public.
2. n pct.17 sunt prevzute cazurile de excludere
din Lista operatorilor economici calificai,
ns nu sunt prevzute cile de atac asupra
deciziei Ageniei de excludere. Regulamentul
trebuie s prevad expres posibilitatea
operatorului economic de a contesta decizia
Ageniei de excludere, ori aceast decizie
este un act ce poate fi contestat n ordinea
contenciosului administrativ. De notat, c
o astfel de posibilitate de contestare este
acordat pentru decizia Ageniei de respingere
(pct.18 din Regulament).
3. n pct.17 sunt prevzute 3 cazuri de excludere
din Lista operatorilor economici calificai.
Considerm oportun de a include aici i cazul
indicat expres n pct.14 din Regulament
atunci cnd se respingere o cerere. Or, este
posibil ca dup includerea operatorului n
List s se produc situaiile prevzute n
art.18 alin.(1) i (2) din Legea nr.131 din 3
iulie 2015 privind achiziiile publice. Spre
exemplu, ofertantul sau candidatul este
condamnat, prin hotrrea definitiv a unei
instane judectoreti, pentru participare
la activiti ale unei organizaii sau grupri
criminale, pentru corupie, pentru fraud
i/sau pentru splare de bani. Fie sunt
prezente celelalte circumstane prevzute
de art.18 alin.(2) din Legea nr.131/2015:
se afl n proces de insolvabilitate ca
urmare a hotrrii judectoreti; b) nu i-a
n ndeplinit obligaiile de plat a impozitelor,
taxelor i contribuiilor de asigurri sociale
n conformitate cu prevederile legale n
vigoare n Republica Moldova sau n ara
n care este stabilit; c) a fost condamnat,
n ultimii 3 ani, prin hotrrea definitiv a
unei instane judectoreti, pentru o fapt
care a adus atingere eticii profesionale sau
pentru comiterea unei greeli n materie
profesional; d) a prezentat informaii false
sau nu a prezentat informaiile solicitate de
ctre AC, n scopul demonstrrii ndeplinirii
criteriilor de calificare i selecie.
III. Regulamentul cu privire la organizarea i
funcionarea AAP, structurii i efectivului-limit
ale acesteia
Actualmente, efectivul-limit al AAP, stabilit
prin Hotrrea Guvernului Nr.747 din 24.11.2009
pentru aprobarea Regulamentului privind
organizarea i funcionarea, structura i efectivul-
limit ale AAP, este de 64 persoane, inclusiv
personalul de deservire tehnic.
Potrivit pct.2 din noul Regulament, ce se
propune a fi aprobat, se stabilete efectivul-limit
al AAP n numr de 52 de uniti, inclusiv servicii
teritoriale 14 uniti i personal contractual, care
desfoar activiti auxiliare, supus reglementrilor
legislaiei muncii 3 uniti (n total 69 persoane).
Reieind din prevederile proiectului,
implementarea viitoarei Hotrri de Guvern
va genera costuri suplimentare din bugetul de
stat, fr, ns a prevedea sursele de provenien.
Acest fapt contravine jurisprudenei Curii
Constituionale (Hotrrea Curii Constituionale
nr.5 din 18.02.2011) i art.131 din Constituie,
care menioneaz c nici o cheltuial bugetar nu
poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare.
La fel este menionat c orice amendament, care
atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare
sau mprumuturilor, precum i majorarea sau
reducerea cheltuielilor bugetare, poate fi adoptat
numai dup ce a fost acceptat de Guvern.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
27
carene identificate i recomandri de politici
 Plus la aceasta trebuie de luat n consideraie
faptul, c potrivit lit. e) a art.37 din Legea
nr.317/2003 privind actele normative ale
Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei
publice centrale i locale, nota informativ trebuie
s includ fundamentarea economico-financiar n
cazul n care realizarea noilor reglementri necesit
cheltuieli financiare i de alt natur.
La pct. 7, lista atribuiilor AAP ar trebui
completat cu:
a. monitorizeaz funcionarea sistemului de
achiziii publice.
b. realizeaz ghiduri, analize, studii i evaluri
privind sistemul de achiziii publice i vine
cu propuneri ce vizeaz perfecionarea i
dezvoltarea sistemului.
Pct. 8 din Regulament prevede c, la nivel
teritorial, AAP i exercit atribuiile prin
intermediul subdiviziunilor sale teritoriale. La
Anexa nr. 2 Structura Ageniei Achiziii Publice
prevede existena a doar 5 subdiviziuni teritoriale
n locul celor 30 de subdiviziuni care au activat
pn n prezent. Dat fiind necesitatea consultrii i Moldova
informrii permanente la nivel local a specialitilor
n achiziii publice, considerm oportun existena
subdiviziunilor teritoriale n fiecare unitate
administrativ-teritorial de nivelul II.
O recomandare vizeaz i indicarea
responsabilitilor i atribuiilor fiecrei direcii/
secii n parte, spre a oferi mai mult claritate AC
(solicitanilor de informaii) i a evita suprapunerea
responsabilitilor pe interior.
Este necesar o clarificare a tipurilor de rapoarte
de monitorizare (trimestriale i anuale) care urmeaz
a fi elaborate de ctre AAP i prevederea unui
mecanism clar de includere a recomandrilor din
aceste rapoarte, alturi de cele a Curii de Conturi
n politicile din domeniul achiziiilor (control,
supraveghere i coordonare a procesului de AP).
IV. Regulamentul cu privire la modul de
planificare a contractelor de achiziie public.
1. Exist o neconcordan ntre prevederile Legii
nr. 131 i prezentul proiect de regulament.
Astfel, conform Legii 131, una din atribuiile
grupului de lucru esteelaboreaz planuri
anuale i trimestriale de efectuare a achiziiilor
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
28
carene identificate i recomandri de politici
publice, ns n Regulament, se indic doar
planificarea anual a achiziiilor publice.
Prin urmare, se recomand ajustarea cadrului
normativ secundar la prevederile Legii nr. 131.
2. n Regulament nu se indic persoana/
persoanele din cadrul AC nemijlocit
responsabile (managerul autoritii,
preedintele grupului de lucru, toi membrii
grupului de lucru, etc.) de elaborarea,
prezentarea i publicarea planului de achiziii.
3. Proiectul de Regulament nu include prevederi
clare cu privire la publicarea planului de achiziie
i sursele de publicare ale acestuia (pagina
web a autoritii, panourile informative). Se
recomand, ca pe lng publicarea n BAP, s
fie inclus i publicarea acestuia n alte surse,
precum pagina web a AC.
Recomandri pentru mbuntirea
proiectului Strategiei de dezvoltare
a sistemului de achiziii publice n
1.
n conformitate cu art.4 din Legea
nr.780/2001, actul legislativ trebuie s fie
n concordan cu cadrul juridic existent al
legislaiei i s respecte principiul coerenei
ntre reglementrile concurente. Cadrul
juridic existent n Republica Moldova este un
tot ntreg interconectat i nici un act normativ
nu funcioneaz n sine independent de alt
act normativ. Sub acest aspect, o schimbare
normativ n orice domeniu al raporturilor
sociale va determina anumite tangene
n ntreg cadrul juridic. Acest principiu,
cunoscut i ca principiul coerenei, afirm c
toate componentele care formeaz ntregul
colaboreaz ntre ele ntr-un mod complet
interdependent i interactiv. O consecin
a acestui principiu este c fiecare parte a
ntregului are un rol de ndeplinit i c scopul
general poate fi realizat atunci cnd toate
domeniile coopereaz inteligent ntre ele.
Reieind din prevederile pct.15 cuprinse
n Regulile de elaborare i cerine unificate
fa de documentele de politici, aprobate prin
Hotrrea Guvernului nr.33 din 11 ianuarie
 2007, la etapa de elaborare a documentului
de politici se vor face referiri la interaciunea
acestora cu alte programe guvernamentale
aflate n desfurare sau deja realizate,
pentru asigurarea continuitii i evitarea
suprapunerilor de obiective, aciuni i costuri.
n consecin, la elaborarea prezentei
Strategii, autorul urma s in cont
de interconexiunea i tangena cu alte
documente de politici (concepte, strategii),
care trebuie s coordoneze ntre ele.
Recent, la data de 06.07.2016, Guvernul
a aprobat Strategia privind reforma
administraiei publice pentru anii 2016-
202017. Strategia urmeaz s fie implementat
n dou etape: 2016 2018, perioad n
care se va pune accentul pe reformarea
autoritilor administraiei publice centrale,
i 2019 2020, care vizeaz reformarea
autoritilor locale.
n acest context, pornind de la
conexiunea domeniului achiziiilor publice
cu administraia public central i local,
precum i unul din scopurile Strategiei
de reformare a instituiilor n domeniul
achiziiilor publice (MF, AAP, ANSC, etc.),
realizarea cu succes a prezentei Strategii este
strns legat de realizarea eficient a Reformei
Administraiei Publice.
2. Proiectul Strategiei nu cuprinde analiz
complex a problematicii sistemului
actual de achiziii publice, care s reflect
toate carenele ale sistemului de achiziii.
Or, setarea unor obiective i planificarea
obinerii unor indicatori de performan
necesit n prealabil o analiz a problemelor
existente. Acestea se recomand a fi detaliate
pe componente separate, precum cele care
se refer la cadrul legislativ, instituional,
procedurile de achiziie i documentaia de
atribuire, capacitile AC, dar i componenta
de monitorizare a executrii contractelor, care
merit o atenie deosebit i formularea unor
h t t p : / / d e s c e n t r a l i z a r e . g o v . m d / l i b v i e w .
17
php?l=ro&idc=249&id=1306&t=/EVENIMENTE/Nationale/
Cabinetul-de-ministri-a-aprobat-Strategia-de-reformare-a-admi-
nistratiei-publice
obiective tangibile n acest sens. Totodat,
se recomand punctarea problemelor
paralel cu identificarea soluiilor poteniale
i instrumentelor ce vor fi utilizate pentru
nlturarea problemei pe fiecare etap i sub-
etap a procesului de AP.
3. n ceea ce privete obiectivele Strategiei,
considerm neadecvat menionarea
obiectivelor majore, ceea ce ar implica
i existena unor obiective minore. Prin
urmare, se recomand includerea unor
obiective generale i obiective specifice.
4. Ca remarc general, notm anumite cerine
cuprinse n Regulile de elaborare i cerine
unificate fa de documentele de politici,
aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.33
din 11 ianuarie 2007. Astfel, conform
pct.16 din aceste Reguli, la elaborarea
documentelor de politici vor fi elaborate
cteva scenarii posibile de implementare. n
continuare, pct.28 explic, c scenariile de
implementare reprezint totalitatea soluiilor
posibile, precum i argumentarea acestora,
n scopul identificrii variantei optime de
implementare a politicii publice. Conform
pct.29, scenariile urmeaz s reflecte:
a) descrierea problemei i prioritatea
acesteia la nivelul administraiei
publice centrale;
b) prezentarea opiunilor (2-3 variante),
considerate adecvate pentru
soluionarea problemei identificate;
c) analiza problemei, situaiei i a
opiunilor prezentate;
c) prezentarea opiunii optime
recomandate pentru implementare
a politicii publice, nsoit de o
argumentare temeinic fundamentat.
Plus la aceasta, pornind de la prevederile
pct.27, documentele de politici trebuie
s fie nsoite de analiza de impact pentru
variantele posibile ale implementrii,
efectuat pn la demararea procesului (ex-
ante). Vor fi analizate, n funcie de domeniul
vizat, aspectele de impact economic (inclusiv
financiar), social, ecologic etc. Analiza
de impact poate include, de asemenea,
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
29
carene identificate i recomandri de politici
 aprecierea riscurilor de meninere a situaiei
existente i precizarea gradului de urgen al
schimbrilor propuse.
5. n Strategie lipsete o abordare clar a
componentei de control (intern, ex-post i
audit). Astfel, considerm c, actualmente,
exist probleme majore n ceea ce privete
controlul intern de la nivelul AC, care fie nu
exist de facto, fie este foarte slab dezvoltat.
n contextual reformei actuale a sistemului
de achiziii, trebuie de menionat c AC
trebuie s treac treptat de la o abordare
axat exclusiv pe respectarea prevederilor
legale, la una bazat pe eficien i generarea
valorii pentru bani. Aceasta implic faptul c
sistemele de control intern trebui s asigure
realizarea obiectivului de baz a procesului
de achiziii publice: obinerea celui mai bun
raport calitate-pre.
Prin urmare, recomandm includerea
n strategie a unei componente separate
(obiective, aciuni, indicatori de performan)
ce vizeaz dezvoltarea/consolidarea funciei
de control intern, ceea ce ar reduce riscurile
de nereguli i abuzuri n utilizarea resurselor
publice prin intermediul achiziiilor.
Sistemele de control intern trebuie s acopere
toate fazele procesului de achiziii publice, de
la planificarea achiziiei, pn la executarea
contractului, iar cerinele ar trebuie s fie
concordate cu mrimea AC, prin aceasta
evitndu-se creterea poverii administrative a
autoritilor mici.
6. Dei autorul a ntocmit un Plan de aciuni
pentru implementarea Strategiei de dezvoltare
a sistemului de achiziii publice n Moldova
2016-2020, n titlu nu face referire la acest
Plan de aciuni. Pornind de la faptul, c titlul
este elementul principal de identificare al
unui act legislativ/normativ, care trebuie s
exprime cu claritate obiectul reglementrii,
recomandm prezentarea acestuia n
urmtoarea redacie: Strategia de dezvoltare
a sistemului de achiziii publice n Moldova
2016-2020 i Planul de aciuni pentru
Implementarea Strategiei (Foaia de parcurs)
pn n anul 2020. Planul de aciuni acoper
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
30
carene identificate i recomandri de politici
o perioad de 4 ani. n acest sens considerm
oportun revizuirea anual a Planului de
aciuni, ceea ce va oferi posibilitatea unei
reacii mai rapide la necesitile de reformare
a cadrului de reglementare i de ntreprindere
a unor msuri de corectare. Revizuirea anual
a Planului de aciuni ar trebui s se bazeze
pe rezultatele monitorizrii i evalurii
implementrii Strategiei.
7. Strategia pune accent pe transparena
achiziiilor publice i implementarea
tehnologiilor electronice n procedurile de
achiziii publice, tendine i obiective
salutabile i necesare. n Strategie se
menioneaz c pentru publicul general se
va garanta a) accesul la planurile de achiziii,
anunuri i documente de licitaie publicate
de ctre AC; b) un motor de cutare pentru
identificarea anumitor proceduri de licitaie;
c) accesul la rapoartele statistice generale.
Referitor la aceste aspecte este necesar de
a sublinia unele bariere pe care Strategia nu
le abordeaz i nici nu face o claritate n acest
sens. Actualmente, AC la nivel local, potrivit
cerinelor legale, public un ir de informaii
despre achiziiile publice n BAP, administrat
de AAP. ns, nu orice persoan are acces la
acest Buletin, ntruct de la 01 ianuarie 2015
BAP se editeaz exclusiv n format electronic,
iar doritorii trebuie s se aboneze la el contra
unei sume bneti. n acest fel este ngrdit
accesul pentru locuitorii satelor, care nu
dispun de sume adiionale n bugetul familial
pentru a se abona la acest Buletin electronic.
Un alt aspect se refer la oferirea accesului
la informaii din dosarele de achiziie. Legea
Nr.982 din 11.05.2000 cu privire la accesul
la informaie prevede c instituiile publice
(furnizorii de informaii) pun la dispoziia
solicitantului de informaii orice informaie
oficial, cu excepia celor cu accesibilitate
limitat. Articolul 7 al acestei legi stabilete
exhaustiv care sunt informaiile oficiale cu
accesibilitate limitat, iar dosarele de achiziii
nu cad sub incidena acestui articol. Alineatul
(4) al acestui articol prevede urmtoarele:
Nu se vor impune restricii ale libertii de
 informare dect dac furnizorul de informaii
poate demonstra c restricia este reglementat
prin lege organic i necesar ntr-o societate
democratic pentru aprarea drepturilor i
intereselor legitime ale persoanei sau proteciei
securitii naionale i c prejudiciul adus
acestor drepturi i interese ar fi mai mare dect
interesul public n cunoaterea informaiei.
Legislaia n domeniul achiziiilor nu
interzice oferirea informaiei din dosarele
de achiziii, ns, nici nu prevede expres
obligativitatea oferirii acestei informaii,
sau, nu stabilete care informaie poate fi
sau nu poate fi oferit. Astfel, pct.12 din
Hotrrea Guvernului Nr.9 din 17.01.2008
pentru aprobarea Regulamentului cu privire
la ntocmirea i pstrarea dosarului achiziiei
publice, prevede urmtoarele: 12. Cu excepia
cazurilor n care instana de judecat o cere,
autoritatea contractant nu divulg informaia
privind datele de calificare ale ofertanilor,
preul ofertei sau temeiul determinrii lui,
expunerea succint a altor condiii eseniale
ale fiecrei oferte i ale contractului de
achiziie, rezumatul evalurii i comparrii
ofertelor (inndu-se cont de aplicarea marjei
prefereniale), rezumatul demersurilor n
care s-au solicitat explicaii referitoare la
documentele de preselecie sau la documentele
de licitaie, rezumatul rspunsurilor la ele,
precum i expunerea rezumativ a oricror
modificri operate n aceste documente, dac
divulgarea acestora contravine legislaiei i
intereselor statului, prejudiciaz interesele
comerciale legitime ale prilor sau mpiedic
concurena loial. Aceast prevedere i
este utilizat mai des de ctre AC pentru a
motiva refuzul accesului la informaie. Aceste
constatri au fost invocate de societatea civil
i mass-media, precum i evideniate n mai
multe studii n domeniu18.
Raportul Nr.2 de monitorizare a achiziiilor, AGER, 2016 http://
18
www.ager.md/sites/default/files/RAPORT_monitorizare%20
nr%202.PDF
8. n document nu sunt prevzute costurile
pentru implementarea Strategiei i sursele
de provenien, ori implementarea acesteia
va genera costuri suplimentare din bugetul
de stat. La cap. 7 Costuri i monitorizare,
dei este indicat faptul c Costurile estimate
pentru implementarea acestei strategii
pot fi gsite n Anexa IV., acestea nu sunt
menionate n Anexa respectiv.
Este necesar de a sublinia cerinele
legislaiei n vigoare, care stipuleaz expres c
n cazul n care realizarea noilor reglementri
necesit cheltuieli financiare, materiale i
de alt natur, se anexeaz fundamentarea
economico-financiar (lit. e) a art.37 din
Legea nr.317/2003 privind actele normative
ale Guvernului i ale altor autoriti ale
administraiei publice centrale i locale; lit.
d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele
legislative; art.47 alin.(6) din Regulamentul
Parlamentului).
La fel, acest fapt contravine jurisprudenei
Curii Constituionale (Hotrrea Curii
Constituionale nr.5 din 18.02.2011) i
art.131 din Constituie, care menioneaz c
nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat
fr stabilirea sursei de finanare.
Promovarea unui proiect de document fr
o analiz economico-financiar indic asupra
faptului, c se ncearc evitarea barierelor
suplimentare n procesul de adoptare al legii/
hotrrii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu
acestui proces i obiectivelor trasate de Strategie.
9. Pentru consultri extinse, si mai ales pentru
faptul ca studierea ntregii strategii si
analiza prevederilor acesteia necesit timp
i expertiza, se recomand elaborarea unui
chestionar i diseminarea acestuia prin toate
cile posibile, care ar permite mai multor
participani, beneficiari i ali actori interesai
s se expun asupra strategiei.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
31
carene identificate i recomandri de politici
 Bibliografie
1. Legea nr. 96-XVI din 13.04.2007 privind
achiziiile publice.
2. Legea nr. 131 din 03.07.2015 privind
achiziiile publice.
3. Hotrrea Guvernului nr. 666 din 27 mai 2016.
4. Hotrrea Guvernului nr. 669 din 27 mai 2016.
5. Hotrrea Guvernului nr. 668 din 27 mai 2016.
6. Hotrrea Guvernului nr. 665 din 27 mai 2016.
7. Hotrrea Guvernului nr. 667 din 27 mai 2016.
8. Ordinul Ministerului Finanelor nr. 71
din 24 mai 2016 cu privire la aprobarea
Documentaiei standard pentru realizarea
achiziiilor publice de bunuri i servicii.
9. Ordinul Ministerului Finanelor nr. 72
din 24 mai 2016 cu privire la aprobarea
Documentaiei standard pentru realizarea
achiziiilor publice de lucrri.
10. Proiectul Strategiei de dezvoltare a sistemului
de achiziii publice n Moldova pentru anii
2016-2020.
11. Diana Enachi, Viorel Chivriga. Achiziiile
publice n Republica Moldova - probleme,
reglementri noi i reforme ateptate. Publicaie
realizat de IDIS Viitorul. Chiinu, 2016.
Raport de monitorizare a achiziiilor publice:
32
carene identificate i recomandri de politici
12. Ilse Schuster, Serghei Merjan. Raport de
evaluare a riscurilor de corupie n sistemul
achiziiilor publice n Republica Moldova.
Raportul a fost elaborat la comanda
Programului Naiunilor Unite pentru
Dezvoltare (PNUD), Chiinu, 2016.
13. Transparen, corectitudine i competitivitate
n procesul de achiziii publice din Romnia
Studiu de caz: autoritile contractante
centrale. IPP Bucureti, 2012.
14. Agenia Achiziii Publice. Raportul privind
activitatea desfurat n perioada anului 2015.
15. Curtea de Conturi. Raportul auditului
performanei sistemului de achiziii publice (2015).
16. AGER. Raportul nr.1 i nr. 2 de monitorizare
a achiziiilor publice.
17. http://tender.gov.md/
18. http://mf.gov.md/
19. http://ccrm.md/
20. http://worldjusticeproject.org/
21. www.oecd.org/
22. http://anap.gov.ro/
23. http://ipp.ro/
24. http://app.gov.md/