Sunteți pe pagina 1din 34

Raport de monitorizare

a achiziiilor publice:
carene identificate i
recomandri de politici
Diana Enachi Viorel Chivriga

Septembrie 2016
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

Raport de monitorizare
a achiziiilor publice:
carene identificate i
recomandri de politici

Diana Enachi Viorel Chivriga

Acest raport a fost realizat n proiectul Parteneri n mbuntire, finanat de Uniunea European prin
programul Facilitarea aciunilor regionale a societii civile din vecintate, gestionat de Asociaia de Politici
pentru o Societate Deschis (PASOS) i cofinanat de Ambasada Olandei n proiectul Consolidarea statului
de drept i democratic: contribuia societii civile

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


3
carene identificate i recomandri de politici
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de
drept al Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile
de aciune ale fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i
dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari
publici i cetenii rii noastre, consolidarea societii civile i spiritului critic, pro-
movarea libertilor i valorilor unei societi deschise, modernizate i pro-europene.

Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie s conin referin la
IDIS Viitorul.

Pentru mai multe informaii asupra acestei publicaii ori asupra abonamentului de recepionare a
publicaiilor editate de ctre IDIS, v rugm s contactai IDIS Viitorul.

Adresa de contact:
Chiinu, Iacob Hncu 10/1, 2004, Republica Moldova
Telefon: (373-22) 21 09 32
Fax: (373-22) 24 57 14
www.viitorul.org
Cuprins

Abrevieri .....................................................................................................................................................6

Introducere .................................................................................................................................................7

Metodologia de colectare a datelor i monitorizare a achiziiilor ...........................................................................8

Principalele modificri legislative n domeniul achiziiilor ...................................................................................9

Desfurarea procedurilor de achiziii publice ..............................................................................................12

Soluionarea i analiza contestaiilor privind achiziiile publice .............................................................................16

Concurena i accesul mediului de afaceri la procedurile de achiziie .............................................................17

Transparena i accesul la informaie n achiziii publice ................................................................................18

Integritatea i conflictele de interese n domeniul achiziiilor ...........................................................................21

Cele mai frecvente nclcri n sistemul achiziiilor publice .............................................................................23

Bune practici ale autoritilor publice n domeniul achiziiilor ..........................................................................24

Concluzii i recomandri de politici .............................................................................................................25

Bibliografie ................................................................................................................................................32

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


5
carene identificate i recomandri de politici
Abrevieri

AAP - Agenia Achiziii Publice.


AC autoritate contractant.
AP achiziie public.
ANSC - Agenia Naional pentru Soluionarea Contestaiilor.
BAP - Buletinul Achiziiilor Publice.
BERD - Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare.
CR Consiliul Raional.
COPF - cererea ofertelor de preuri fr publicare.
DCFTA - Deep and Comprehensive Free Trade Agreement.
LP Licitaie public.
MF Ministerul Finanelor.
OECD Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare.
OMC - Organizaia Mondial a Comerului.
UNDP - Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD).
SEAP - Sistemul Electronic de Achiziii Publice.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


6
carene identificate i recomandri de politici
Introducere

Achiziiile publice n Republica Moldova joac publice, cu setarea unor obiective foarte ambiioase:
un rol tot mai important n economie. Valoarea procese de achiziie transparente, achiziii publice
contractelor de achiziii publice nregistrate fr corupie, utilizarea optim a bugetului n
de Agenia Achiziii Publice (AAP) n anul 2014 interesul publicului, implementarea economiei de
a nsumat 11538,4 mil. lei, ce constituie circa scar i evaluarea costurilor pe durata de via,
10,3% din Produsul Intern Brut (111757 mil. promovarea responsabilitii instituionale i a
lei)1. Organizarea unor proceduri de achiziii rspunderii personale, stimularea unui mediu de
transparente, nediscriminatorii, competitive i afaceri sntos i competitiv.
deschise este o condiie indispensabil pentru Sistemul naional de achiziii publice din R.
servicii i investiii publice de calitate, mediu de Moldova se confrunt cu o serie de probleme
afaceri sntos, competitiv i dezvoltare economic ce vizeaz att gradul sczut de transparen i
sustenabil. Pe lng faptul c asigur entitile competitivitate pe piaa achiziiilor, dar i un nivel
publice cu bunuri, servicii i lucrri, achiziiile redus de conformitate a cadrului legal i cadrului
publice trebuie privite ca fiind un barometru instituional. Conform unui raport recent elaborat
important n evaluarea calitii guvernrii unei ri. de World Justice Report Open Government Index
Prin semnarea, n 2014, a Acordului de Asociere 2015, R. Moldova a obinut un scor de 0,55 (pe o
cu Uniunea European i crearea Zonei de Liber scar de la 0 la 1, unde 1 nseamn deschidere total)
Schimb Aprofundat i Cuprinztor UE-Moldova, la capitolul deschiderea guvernrii, situndu-se
R. Moldova i-a asumat o serie de angajamente ce pe locul 46 din 102 ri incluse n clasament i pe
vizeaz inclusiv i reformarea sistemului naional locul 6 din 25 n grupul de ri cu venituri mai mici
de achiziii publice. R. Moldova are obligaia de a de medie (Lower middle income group). La capitolul
depune eforturi susinute pe trei direcii: armonizare accesul la informaie, n acelai raport se menioneaz
treptat a legislaiei n domeniul achiziiilor publice c doar 44% dintre ceteni sunt cunoscui cu
cu aquis-ul comunitar; reforma instituional n dreptul lor la informaia public deinut de ctre
domeniul achiziiilor publice, i crearea unui sistem autoritile publice (locale i centrale) i legislaia care
eficace a cilor de atac n materie de atribuire a le garanteaz acest drept la informaiile publice. Iat
contractelor de achiziii publice. de ce doar 7% dintre ceteni au solicitat informaii
ncepnd cu anul 2015, a demarat un proces de de la instituiile publice, iar dintre acetia doar 81%
revizuire i ajustare a cadrului legal primar i secundar au primit informaia public solicitat. Mai mult,
cu standardele, principiile i practicile europene. Iar 50% dintre cei care au solicitat o informaie public
n 2016, Ministerul Finanelor mpreun cu AAP consider c informaia primit este una mai degrab
au iniiat o reform ampl a sistemului de achiziii incomplet, vag, neclar sau evaziv.

1
Hotrrea Curii de Conturi nr. 37 din 01.10.2015 cu privire la
Raportul auditului performanei sistemului de achiziii publice.
Monitorul Oficial nr. 306-310/34 din 13.11.2015.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


7
carene identificate i recomandri de politici
Metodologia de colectare a datelor
i monitorizare a achiziiilor

n perioada ianuarie iunie 2016, IDIS Viitorul AC, existena practicilor anti-concureniale i a
a desfurat mai multe activiti de consolidare a conflictelor de interese. Participanii au menionat
sistemului naional de achiziii publice, avnd drept problemele cu care se confrunt, venind i cu
beneficiari specialitii n domeniul AP din cadrul recomandri de mbuntire a sistemului de AP, ce
AC, operatorii economici i societatea civil. Printre vizeaz, n special sporirea transparenei, reducerea
acestea se numr: promovarea principiilor bunei poverii administrative, sporirea capacitilor AC,
guvernri n domeniul AP (legalitate, transparen, prevenirea fraudelor, neregulilor i practicilor anti-
integritate, eficien, responsabilitate), organizarea concureniale i eficientizarea ntregului proces.
unei vizite de studiu la o serie de instituii i n cadrul acelorai aciuni, 9 AC (anterior selectate
organizaii din Romnia (Institutului European dup cteva criterii: volumul achiziiilor publice
Romn (IER), Ministerului pentru Consultare i din ultimii 2 ani, numrul contestaiilor depuse
Dialog Social, Ageniei Naionale pentru Achiziii n adresa acestora i valoarea acordurilor adiionale
Publice, Consiliului Naional pentru Soluionarea de majorare a valorii iniiale a contractelor) au fost
Contestaiilor, Institutului pentru Politici monitorizate in privina conformitii procedurilor
Publice, Consiliului Concurenei, Centrului de achiziie public desfurate i a aspectelor
Romn de Politici Europene, Freedom House menionate mai sus.
Romania, Ageniei pentru Dezvoltare Regional
Bucureti Ilfov) pentru un grup de reprezentani ai Sursele de informare le-au constituit:
beneficiarilor proiectului, informarea i instruirea Chestionarele completate de participani n
membrilor grupului de lucru pe achiziii publice cadrul activitilor desfurate (reprezentani
din cadrul AC din 9 raioane (Anenii-Noi, Criuleni, ai autoritilor publice locale, comunitii de
Hnceti, Soroca, Sngerei, Drochia, Cueni, afaceri i societii civile, n numr total de
tefan-Vod i Cahul). Subiectele abordate n cadrul 436 persoane;
activitilor desfurate s-au referit la modificrile Informaiile oferite de cele 8 AC, care au
legislative din domeniu, soluionarea litigiilor n rspuns solicitrilor noastre;
AP, bune practici din experiena internaional Datele i informaiile publicate pe pagina
privind asigurarea transparenei, concurenei libere web a AAP i Registrul Electronic al AP;
i eficienei utilizrii banului public, metodologii Paginile web ale AC monitorizate;
aplicate pentru monitorizarea AP. Alte surse de informaie (rapoarte de
n cadrul celor 11 activiti desfurate, cei monitorizare ale societii civile).
peste 400 de participani au evaluat diferite aspecte
ce vizeaz calitatea procesului de achiziie public Din cele 9 AC monitorizate de la care au fost
i eficiena utilizrii resurselor publice, inclusiv solicitate informaii, 8 AC au rspuns la solicitarea
gradul de conformitate a cadrului legal primar adresat de ctre IDIS Viitorul - CR Anenii-Noi,
i secundar, gradul de transparen la fiecare CR Hnceti, CR Soroca, CR Sngerei, CR Drochia,
etap a procesului de AP, gradul de concuren CR Cueni, CR tefan-Vod i CR Cahul. O parte
i acces a agenilor economici la procedurile de dintre acestea ne-au oferit informaii incomplete/
AP, conformitatea i regularitatea planificrii AP, selective O singur AC nu a rspuns solicitrii - CR
gradul de pregtire i instruire a specialitilor pe Criuleni.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


8
carene identificate i recomandri de politici
Principalele modificri legislative
n domeniul achiziiilor

Procesul de armonizare a legislaiei naionale n Republica Moldova, nou lege privind


n domeniul achiziiilor publice a demarat n achiziiile publice a fost aprobat la data de 3 iulie,
2014 prin elaborarea unui proiect de modificare 2015 i a intrat n vigoare la 1 mai, curent2. Unele
a legislaiei privind achiziiile publice, n scopul prevederi, printre care publicarea anunului de
transpunerii directivelor europene n materie de intenie, anunului de participare, anunului de
achiziii publice, i anume: atribuire n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
Directiva 2004/18/CE a Parlamentului vor intra n vigoare la data de 31 decembrie 2020.
European i a Consiliului din 31 martie Principalele modificri de ordin legislativ i
2004 privind coordonarea procedurilor de instituional se refer la:
atribuire a contractelor de achiziii publice
de lucrri, de bunuri i de servicii.
Mrirea pragurilor i termenelor de
Directiva 89/665 a Consiliului din 21 depunere i examinare a documentaiei
decembrie 1989 privind coordonarea actelor i contractelor, care vor determina
cu putere de lege i a actelor administrative eficientizarea activitii AC, pe de o parte i a
privind aplicarea procedurilor care vizeaz ofertanilor, pe de alt parte. AC vor putea s
cile de atac fata de atribuirea contractelor de se concentreze pe utilizarea eficient a banilor
achiziii publice de produse i a contractelor publici i satisfacerea unor necesiti reale,
publice de lucrri. dect pe proceduri birocratice i hrtii, fie
Este cazul s menionm c ambele directive i pentru o achiziie foarte mic. Termenele
europene au fost abrogate n anul 2014. Noul mai lungi pentru depunerea ofertelor permit
pachet legislativ de modernizare a normelor operatorilor economici s realizeze o evaluare
europene privind achiziiile publice a fost publicat mai pertinent a caietului de sarcini i pentru
in Jurnalul Oficial al UE nr. L94 din 28 martie pregtirea ofertei corespunztoare.
2014. Pachetul este compus din 3 directive,
aprobate de Parlamentul European si Consiliu la Instituirea unui organ al administraiei
26 februarie 2014: publice de specialitate - Agenia Naional
Directiva 2014/23/UE a Parlamentului de Soluionare a Contestaiilor organism
European si a Consiliului din 26 februarie 2014 imparial i independent responsabil
privind atribuirea contractelor de concesiune. de revizuirea deciziilor luate de ctre de
Directiva 2014/24/UE a Parlamentului autoritile sau entitile contractante n
European si a Consiliului din 26 februarie timpul atribuirii contractelor. Se prevede
2014 privind achiziiile publice si de abrogare posibilitatea de a supune deciziile adoptate
a Directivei 2004/18/CE. de acest organism controlului judiciar.
Directiva 2014/25/UE a Parlamentului
European si a Consiliului din 26 februarie Extinderea atribuiilor i responsabilitilor
2014 privind achiziiile efectuate de entitile grupului de lucru pe achiziii. Astfel, grupul
care i desfoar activitatea in sectoarele apei, de lucru va asigura monitorizarea executrii
energiei, transporturilor si serviciilor potale si Legea nr. 131 din 03.07.2015 privind achiziiile publice. Moni-
2

de abrogare a Directivei 2004/17/CE. torul Oficial nr. 197-205/402 din 31.07.2015.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


9
carene identificate i recomandri de politici
contractelor de achiziie public, ntocmind Un acces mai larg la informaiile cu privire
rapoarte n acest sens trimestrial/semestrial i la procedura i rezultatele achiziiilor
anual. Rapoartele respective, vor include n publice. Noua lege conine 3 Anexe, iar
mod obligatoriu informaii cu privire la etapa anexa nr. 3 cuprinde informaii care trebuie
de executare a obligaiunilor contractuale, incluse obligatoriu de ctre AC n anunul de
cauzele neexecutrii, reclamaiile naintate i intenie, anunul de participare la procedura
sanciunile aplicate, meniuni cu privire la de achiziie public, anunul simplificat de
calitatea executrii contractului etc. Acestea vor participare la sistemul dinamic de achiziie i
fi plasate pe pagina web a AC, iar n lipsa acesteia anunul de atribuire.
pe pagina oficial a autoritii centrale creia i se
subordoneaz sau a autoritilor administraiei Cadrul normativ secundar este cel care trebuie
publice locale de nivelul al doilea. s asigure operaionalitatea cadrului legal, venind cu
norme de aplicare i detalii operaionale. Odat cu
Un rol mai activ pentru societatea civil, ai aprobarea noii legi n iulie, 2015, autoritile au avut
cror reprezentani vor putea face parte din la dispoziie 9 luni (pn la intrarea n vigoare a legii)
componena grupului de lucru pe achiziii din pentru elaborarea i adoptarea cadrului normativ
cadrul AC. Acestea, la rndul lor, au obligaia secundar la noile prevederi. Dei a fost un stabilit
de a include n componena grupului de un termen destul de rezonabil, actele normative ce
lucru reprezentani ai societii civile, dac reglementeaz domeniul achiziiilor au fost elaborate
acetia depun o cerere scris n acest sens cu i aprobate (o parte dintre acestea) tardiv, iar o alt
dou zile pn la data-limit de depunere a parte se afl n proces de elaborare sau n faza de
ofertelor. Dei, vor avea doar drept de vot aprobare de ctre Ministerul Finanelor.
consultativ, participarea membrilor societii Pn acum au fost aprobare, prin hotrre de
civile la procedurile de achiziie va spori Guvern, urmtoarele regulamente i documentaii
gradul de transparen i responsabilizare a standard:
autoritilor publice. 1. Regulamentul cu privire la achiziia bunurilor
i serviciilor prin cererea ofertelor de preuri3.
Un nou criteriu de atribuire a contractelor 2. Regulamentul privind achiziiile publice de
de achiziie public. Preul cel mai mic lucrri.
este unicul criteriu aplicat de ctre AC din 3. Regulamentul cu privire la achiziiile publice
R. Moldova la adjudecarea contractelor de folosind procedura de negociere.
achiziie. Aceasta creeaz condiii prin 4. Regulamentul cu privire la achiziiile publice
care sunt achiziionate produse de o calitate de valoare mic.
inferioar, nsoite de fiabilitate sczut, 5. Regulamentul cu privire la activitatea
costuri de ntreinere ridicate, necesitatea grupului de lucru pentru achiziii.
de reparaii frecvente sau chiar nlocuirea 6. Documentaiei standard pentru realizarea
acestora nainte de termen, ceea ce implic achiziiilor publice de bunuri i servicii.
noi costuri pentru bugetul public. 7. Documentaiei standard pentru realizarea
achiziiilor publice de lucrri.
Limitarea majorrii valorii contractului
de achiziie, care, uneori, este utilizat drept Alte 5 regulamentele i 2 documentaii standard
instrument pentru creterea nejustificat au fost elaborate, dar se afl nc n proces de avizare
a preului iniial al contractului de ctre i consultare public (publicate pe 26 aprilie 2016
contractani. Astfel, valoarea cumulat a spre avizare i consultare):
contractelor atribuite pentru lucrri sau
servicii suplimentare nu trebuie s fie mai Hotrrea Guvernului nr. 666 din 27 mai 2016. Monitorul Oficial
3

mare de 15% din valoarea contractului iniial. nr. 150 din 31.05.2016.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


10
carene identificate i recomandri de politici
1. Regulamentul cu privire la modul de Cu toate acestea, nu este suficient ca legea s
ntocmire, actualizare i eviden a Listei fie doar bun, dar trebuie i aplicat corespunztor
operatorilor economici calificai. n practic. Aceast responsabilitate nu aparine
2. Regulamentul cu privire la modul de doar instituiilor de reglementare n domeniu, ci
planificare a contractelor de achiziie public. tuturor participanilor la procedurile de achiziie
3. Regulamentul privind organizarea i (autoritile contractante, mediul de afaceri), dar i
funcionarea Ageniei Achiziii Publice. societii civile (mass-media, ONG-urile, cetenii).
4. Regulamentul cu privire la acordul-cadru ca Conform rezultatelor analizei chestionarelor, doar
modalitate special de atribuire a contractului 9,8% dintre participani evalueaz cadrul legal
de achiziie public. n domeniul AP i mecanismele de implementare
5. Regulamentul cu privire la modul de ale acestuia ca fiind adecvate. Ali 8,2% l
ntocmire i eviden a Listei de interdicie a consider cu multe lacune i 79,4% susin c
operatorilor economici. acesta necesit mbuntiri. Totodat, doar
6. Documentaia de preselecie pentru realizarea 22,4% dintre participani consider c legea nou
achiziiilor publice de bunuri/servicii i acoper carenele actuale ale sistemului de achiziii
lucrri prin procedura de dialog competitiv. publice. Iar ali 45% consider c legea acoper
7. Documentaia Standard pentru realizarea parial carenele din sectorul achiziiilor.
achiziiilor publice de bunuri, servicii i O lacun a noii legi este nereglementarea
lucrri prin procedura de negociere. participrii ntreprinderilor publice
(ntreprinderile de stat/municipale) i a
n general, noile prevederi legislative n domeniul formelor de parteneriat public-privat (PPP-uri)
achiziiilor aduc mai mult transparen, un acces la achiziiile publice. Or, asigurarea transparenei
mai larg la informaiile privind contractele de procedurilor de achiziie public i eficienei
achiziie, orientare spre principiile de reglementare utilizrii resurselor publice este indispensabil
a relaiilor privind achiziiile publice i urmrirea nu doar pentru instituiile publice, dar i pentru
celui mai bun raport calitate-pre (value for entitile subordonate acestora: ntreprinderile
money), presupun un rol mai activ al societii de stat i cele municipale. Altfel spus, achiziiile
civile prin participarea reprezentanilor acesteia n desfurate de cele circa 240 de ntreprinderi de
calitate de membri ai grupului de lucru pe achiziii stat i 480 ntreprinderi municipale care dispun
i un nou sistem de soluionare a contestaiilor n de un patrimoniu de peste 19 miliarde lei4, sunt
achiziii. netransparente i vulnerabile la corupie.

Conform datelor din Registrul Patrimoniului Public la situaia din


4

01.2015.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


11
carene identificate i recomandri de politici
Desfurarea procedurilor de
achiziii publice

Planificarea achiziiilor publicat planul anual de AP. Alte 42,4% susin


Fiecare AC este obligat s asigure planificarea c planul a fost elaborat, dar nu a fost publicat.
achiziiilor publice pentru urmtorul an bugetar n Iar 27,0% au menionat c n cadrul AP nu exist
scopul satisfacerii necesitilor de bunuri, servicii un plan anual de achiziii publice. n ceea ce
i lucrri. n acest sens, conform legislaiei, AC privete planificarea trimestrial, nici una dintre
elaboreaz planuri anuale i trimestriale de achiziii cele 8 AC nu dispun de planuri trimestriale, care
publice. Mai mult ca att, legislaia prevede sunt obligatorii conform prevederilor legale.
obligativitatea publicrii planului de achiziii pe
pagina web a AC (legea veche n termen de 30
zile de la adoptarea acestuia, legea 131 - n termen Pregtirea profesional a
de 15 zile de la adoptarea acestuia). specialitilor n achiziii publice
Cu toate acestea, una dintre cele mai mari Funcionarea adecvat i eficient a sistemului
probleme ale sistemului naional de achiziii publice naional de AP ine inclusiv de gradul de pregtire
este i planificarea defectuoas, ineficient i, i capacitile funcionarilor responsabili de
mai ales, netransparent a achiziiilor. Lipsa desfurarea procedurilor de achiziie public.
acestui instrument managerial submineaz Activitile de consolidare a capacitilor i de
calitatea procesului de achiziie, oportunitatea instruire desfurate de AAP sunt insuficiente,
i prioritatea investiiilor publice, precum i mai ales n contextul intrrii iminente n vigoare
posibilitatea de monitorizare de ctre societate a a noii Legi privind achiziiile publice. Formarea
modului de utilizare a banilor publici. profesional i consultana sunt oferite AC numai
n ceea ce privete elaborarea planurilor anuale, la cerere, dar fr regularitate i focalizare. n
toate cele 8 AC, fie ne-au furnizat planurile, fie prezent nu este oferit nici o instruire operatorilor
ne-au indicat sursa n care sunt publicate. Totui, economici5.
doar 2 din cele 8 AC au planurile anuale pentru Lipsa de capaciti i abiliti tehnice la nivelul
anii 2014-2016 publicate pe paginile web AC (n special APL-urilor) n ceea ce privete
instituionale (CR Cahul, CR Soroca). Iar CR identificarea necesitilor, pregtirea documentaiei
Sngerei, dei a indicat c planurile sunt publicate de atribuire, evaluarea ofertelor, i implementarea i
pe pagina web, acestea nu au fost de gsit. controlul executrii contractelor de achiziie are un
Una dintre cauzele gradului redus de ir de consecine:
transparen la etapa de planificare a achiziiilor Numeroase solicitri de clarificare din partea
este i necunoaterea prevederilor legislative ofertanilor, fapt ce duce la tergiversarea
de ctre specialitii pe achiziii din cadrul AC. implementrii proiectelor, anularea
Astfel, n dou cazuri s-a invocat drept motiv procedurilor de achiziii publice i consumul
pentru nepublicarea planurilor de achiziie, faptul exagerat de timp i resurse adiionale;
c legea nu oblig AC s publice planurile anuale Descurajarea agenilor economici de a
de achiziii. participa la tendere sau chiar lipsa ofertelor
Totodat, doar 23,4% dintre reprezentanii pe fonul elaborrii neadecvate a specificaiilor
autoritilor publice monitorizate susin c, n
Proiectul Strategiei de dezvoltare a sistemului de achiziii publice n Mol-
5

cadrul autoritii n care activeaz a fost elaborat i dova pentru anii 2016-2020.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


12
carene identificate i recomandri de politici
tehnice, ceea ce de multe ori duce la anularea AP. Membrii grupului de lucru din alte 5 AC au
procedurilor i provoac ntrzieri n beneficiat de o singur instruire, iar in 2 dintre
realizarea unor proiecte de investiii publice; cele 8 AC, specialitii n domeniul AP nu au
Numeroase contestaii depuse, care beneficiat de nici o instruire. Aceste date explic
sunt cauzate de realizarea defectuoas a capacitile instituionale reduse n domeniul AP
documentelor de licitaie, fie, ulterior de i calitatea slab a documentaiei de atribuire, care,
rezultatele n urma evalurii inadecvate, cu adesea creeaz nenelegeri din partea ofertanilor,
consecinele sus-numite; subminnd calitatea procesului de AP.
Calitatea slab a rezultatelor obinute ca Pentru funcionarea eficient a sistemului de
urmare a implementrii contractelor de achiziii, este imperativ ca i operatorii economici
achiziie public i multiple modificri pe s cunoasc legislaia i cadrul normativ secundar n
perioada de implementare a contractului; domeniu. Iat de ce, ca urmare a revizuirii cadrului
Irosirea resurselor publice prin creterea legislativ i normativ din ultimele luni, este mai
preurilor bunurilor, lucrrilor, serviciilor mult ca necesar s fie acordat o atenie sporit
procurate ca urmare a concurenei limitate. concentrrii eforturilor AAP pe componenta de
AAP este responsabil de instruirea specialitilor instruire i elaborare a instrumentelor standardizate
pe achiziii i consolidarea capacitilor AC. Conform (documentaii de atribuire, etc.) i ghidurilor,
legii, AAP acord autoritilor contractante ajutor orientat spre ambele categorii de participani
metodologic i consultaii n domeniul achiziiilor la procedurile de AP entiti publice i ageni
publice, iniiaz i susine aciunile de instruire a economici.
personalului autoritilor contractante implicat n Menionm c, recent, n luna iunie, Ministerul
organizarea, desfurarea procedurilor de achiziii Finanelor i AAP au iniiat o serie de instruiri
publice i atribuirea contractelor de achiziii publice pentru persoanele responsabile de desfurarea
(art. 9, lit. k)). ns, AAP nu deine informaii cu procedurilor de achiziii publice din cadrul AC n
privire la numrul persoanelor implicate n procesul contextul implementrii Legii noi privind achiziiile
de achiziii publice din cadrul AC i, respectiv, publice.6
privind necesitile acestora de instruire pentru a
asigura eficiena achiziiilor publice.
Funcionarii publici responsabili de achiziii Modificarea contractelor de achiziie
publice nu au un grad de pregtire suficient, public prin acorduri adiionale
datorit lipsei programelor universitare n domeniu. Mai mute surse, inclusiv i ultimul raport de
n cele mai multe cazuri acetia sunt responsabili n audit al performanei sistemului de AP, realizat
paralel i de alte domenii, car nu au tangene cu cel de Curtea de Conturi7, semnaleaz cazuri n care
al achiziiilor publice. Actualmente, nu exist nici acordurile adiionale sunt utilizate n calitate
un instrument/program de pregtire profesional, de instrument pentru creterea nejustificat
instruire a specialitilor n achiziii publice. a preului iniial al contractului. Iar, SMID nu
nsi AAP recunoate c formarea profesional, nregistreaz corespunztor datele referitoare la
instruirea i consultana sunt oferite AC atunci acordurile adiionale. Spre exemplu, aceasta poate fi
cnd aceasta este solicitat, neavnd un caracter n cazul n care un agent economic propune iniial
regulat sau focalizat, motivnd prin gradul nalt de un pre foarte mic pentru a ctiga contractul i,
fluctuaie a specialitilor n achiziii. ulterior, la puin timp dup semnarea contractului,
Circa 56,6% dintre participanii n activiti vine cu solicitarea de majorare a valorii contractului.
consider c specialitii n achiziii publice sunt n legea veche, limita pentru astfel de acorduri
puin instruii i doar 34,0% cred c acetia sunt
instruii suficient. 6
http://tender.gov.md/ro/content/seminar-de-instruire-persoane-
lor-responsabile-de-desf%C4%83%C8%99urarea-procedurilor-
O singur AC a indicat c, n perioada anilor de-achizi%C8%9Bii
2014-2015, a beneficiat de 2 instruiri n domeniul 7
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


13
carene identificate i recomandri de politici
era stabilit la 30%. Astfel, valoarea cumulat a intermediul unitilor de audit intern, organizarea
contractelor atribuite pentru lucrri sau servicii i funcionarea crora este reglementat prin Legea
suplimentare nu putea fi mai mare de 30% din privind controlul financiar public intern (nr. 229
valoarea contractului iniial. din 23 septembrie 2010).8 Funcia de audit intern
Un caz elocvent n acest sens este contractul este nc slab i instruiri specifice n domeniul
semnat la data de 23 iulie, 2014 de ctre CR auditului AP nu au fost organizate deocamdat.
Soroca i agentul economic SRL Nostaliserv- Direcia de Armonizare a Controlului Financiar
Prim. Astfel, n planul de achiziii pentru anul Public Intern a fost creat n cadrul Ministerului
2014, pentrulucrrile de reparaie a trotuarului din Finanelor pentru reglementarea i monitorizarea
preajma memorialului Eroilor din or. Soroca au sistemului de management financiar i control i
fost planificai 125,0 mii lei. Ulterior desfurrii activitile de audit intern.9
unei proceduri COP i semnarea contractului de n cadrul evalurii, 5 AC din cele 8 monitorizate
efectuare a lucrrilor cu SRL Nostalitserv-Prim au menionat c, n perioada 2014-2015 procedurile
n valoare de 150,9 mii lei. Circa 3 luni mai trziu de achiziie au fost supuse unui singur control
(01.12.2014) a fost semnat un acord adiional din partea organelor competente. CR Hnceti a
de majorare, n valoare de 40,9 mii lei (27% din indicat c procesul de AP a fost supus verificrilor
valoarea iniial a contractului). Straniu este c, la de 3 ori n ultimii 2 ani, dintre care o dat de ctre
fel i n anul 2015 (5 ianuarie) a fost semnat un CNA i de dou ori de ctre Curtea de Conturi.
nou contract de achiziie cu acelai agent economic CR Cueni a menionat c n ultimii doi ani nu
pentru efectuarea acelorai lucrri Lucrri de au fost organizate controale din partea organelor de
reparaie a trotuarului n preajma Monumentului control. Iar CR Anenii Noi a menionat 4 controale
Eroilor n valoare de 87,74 mii lei (conform www. la care au fost supuse procedurile de AP (nu au
tender.gov.md). Menionm c aceste lucrri nu indicat care anume organ de control).
au fost planificate n PA de achiziii pentru anul Deficiene mari exist i la capitolul
2015 al CR. n final, pentru reparaia unui trotuar monitorizarea achiziiilor. n acelai raport al
din preajma memorialului a fost alocat o sum Curii de Conturi menionat mai sus, s-a constatat c
total de 279,5 mii lei sau dublu de ctre sursele n nici una dintre cele 12 autoriti contractante
financiare iniial planificate. supuse auditului nu au fost implementate
Totodat, n urma analizei efectuate, 41,6% proceduri eficiente de monitorizare conform a
dintre participani consider c, acordurile procesului de achiziii publice.
adiionale de majorare a valorii contractului Conform regulamentului modificat privind
de AP pot fi considerate ca o metod de mrire activitatea grupului de lucru pentru achiziii
nefondat a preului iniial al contractului. (aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 667 din 27
mai 2016), grupul de lucru va asigura monitorizarea
executrii contractelor de achiziie public,
Controlul i monitorizarea achiziii ntocmind rapoarte n acest sens trimestrial/
publice semestrial i anual. Rapoartele respective, vor
Funcia de control n domeniul AP este realizat include n mod obligatoriu informaii cu privire
de AC, Curtea de Conturi i Inspecia Financiar la etapa de executare a obligaiunilor contractuale,
din subordinea Ministerului Finanelor. Instituia cauzele neexecutrii, reclamaiile naintate i
responsabil de cercetarea cauzelor de corupie sanciunile aplicate, meniuni cu privire la calitatea
(inclusiv corupia n domeniul AP), coordonarea executrii contractului etc. Acestea vor fi plasate
elaborrii i executrii planurilor de integritate pe pagina web a AC, iar n lipsa acesteia pe pagina
ale autoritilor publice) este Centrul Naional
http://lex.justice.md/md/336794/
8
Anticorupie (CNA).
http://md.one.un.org/content/unct/moldova/ro/home/
9

Sistemul de control intern din cadrul presscenter/press-releases/pnud-_i-consiliul-europei-au-


autoritilor publice (AC) este realizat prin evaluat-riscurile-de-corupie-in-ach.html

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


14
carene identificate i recomandri de politici
oficial a autoritii centrale creia i se subordoneaz condiiile n care autoritile publice locale susin c
sau a autoritilor administraiei publice locale de se confrunt cu lipsa specialitilor n achiziii publice.
nivelul al doilea. 10 n susinerea constatrilor respective, circa
Totui, aceast specificare a responsabilitii de 2/3 (65,6%) dintre participani la evaluare
monitorizare a contractelor de achiziie de ctre consider c la nivelul autoritii publice nu
grupul de lucru nu este nsoit de un mecanism exist mecanisme de monitorizare conform a
clar de realizare a monitorizrii, mai ales, n procesului de achiziii publice.

10
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1
&id=365130

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


15
carene identificate i recomandri de politici
Soluionarea i analiza contestaiilor
privind achiziiile publice

Sistemul de soluionare a contestaiilor n R. vorbi despre calitatea slab a documentaiei de


Moldova a suferit mai multe modificri n ultimul an. atribuire i/sau lipsa de capaciti i abiliti tehnice
ncepnd cu anul 2007 i pn la intrarea n vigoare la nivelul AC. Conform raportului de activitate al
a noii legi privind achiziiile publice, examinarea AAP pe parcursul anului 2015, la AAP au parvenit
i soluionarea litigiilor dintre participanii la un numr de 743 contestaii, ceea ce nseamn
procedurile de achiziie public intra n atribuiile mai puin cu 353 dect n anul 2014. Aceasta se
AAP (art. 9 din Legea nr. 96 din 13. 04.2007). datoreaz scderii numrului procedurilor de AP,
La recomandarea experilor europeni i raportul contestaiilor la numrul total de proceduri
internaionali, noua Lege privind achiziiile publice nu a suferit modificri eseniale 8,42% (2014
(nr 131 din 03.07.2015) prevede instituirea unui 8,27%). Mai mult, analiznd obiectul contestaiilor,
nou organ al administraiei publice de specialitate putem identifica punctele slabe i aspectele
Agenia Naional de Soluionare a Contestaiilor, problematice ale procesului de AP. Astfel, vedem c,
care este competent s soluioneze contestaiile cu n anul 2015, cele mai multe contestaii (579 sau
privire la procedurile de achiziie public potrivit 78%) au fost depuse pe rezultatele procedurilor
regulamentului de organizare i funcionare a acesteia de AP. Pe locul doi, se afl contestaiile care au
(art. 78). Prin aceast prevedere a fost eliminat drept obiect coninutul invitaiei de participare sau
conflictul de competene din activitatea AAP, care, a documentelor de licitaie (137 contestaii sau circa
pe de o parte, nregistreaz rezultatele procedurilor de 18,5%). Cele mai puine contestaii (27 contestaii
achiziie public iar, pe de alt parte, are competene n sau 3,6%) au fost depuse pe partea de desfurare a
soluionarea litigiilor dintre participanii la procedurile procedurii de achiziie.
de achiziie public. Acest nou organ de specialitate n cadrul activitii de monitorizare, 3 dintre cele
urma s fie o autoritate administrativ n subordinea 8 AC susin c nu au avut nici o contestaie n
Ministerului Finanelor, care soluioneaz contestaiile perioada anilor 2014-2015 (CR Soroca, CR tefan-
formulate n cadrul procedurilor de achiziie public. Vod i CR Sngerei). ns, conform datelor AAP
Ulterior, ns, printr-un proiect de modificare (tender.gov.md) n anul 2014, n adresa CR Sngerei
a Legii 131, n scopul implementrii prevederilor au fost depuse 7 contestaii, toate avnd drept subiect
art. 270, titlul V, capitolul 8 Achiziii Publice al al contestaiei rezultatele procedurii. Dintre acestea, 4
Acordului de Asociere dintre Uniunea European au fost respinse de ctre AAP i 3 admise i ca urmare
i Republica Moldova, aceast agenie urmeaz a fi cele 3 LP au fost anulate de ctre AAP.
creat de ctre Parlament, dispunnd de independen Cele mai multe contestaii au fost depuse n
organizaional, funcional, operaional i financiar. adresa CR Anenii Noi, n perioada 2014-2015, fiind
Conform aceluiai proiect de modificare a legii contestate 5 proceduri de AP, toate fiind admise de
(care a fost aprobat prin hotrre de Guvern la data AAP. Iari, s-a observat o neconcordan dintre
de 27 aprilie i remis spre aprobare n Parlament), datele prezentate de AC i cele publicate pe pagina
ANSC ar fi trebuit s fie funcional ncepnd cu AAP la seciunea Contestaii. Astfel, potrivit
1 septembrie, 2016, ceea ce, dup cum vedem, nu datelor din a doua surs, n adresa CR Anenii Noi
s-a reuit. au fost depuse 3 contestaii: obiectul contestaiei la
Numrul contestaiilor depuse de ctre operatorii o procedur fiind documentele de licitaie/invitaia
economici participani la procedurile de AP poate de participare, iar la celelalte 2 rezultatele.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


16
carene identificate i recomandri de politici
Concurena i accesul mediului de
afaceri la procedurile de achiziie

Concurena limitat este un efect al participrii n trucarea licitaiilor este extrem de dificil,
restrnse a agenilor economici la procedurile de deoarece sancionarea unui operator economic
AP, care la rndul su duce la alocarea ineficient pentru trucarea unei licitaii de ctre Consiliul
a banilor publici. Exist exemple, care arat c Concurentei nu este suficient pentru excluderea
un produs este cumprat de ctre o autoritate acestuia din procedurile de achiziie public, fiind
contractant cu 5 lei, pe cnd alt autoritate a necesar condamnarea sa prin hotrrea definitiva
procurat acelai produs cu 15 lei sau de 2-3 ori mai a unei instane judectoreti. Se impune, aadar,
scump. Asemenea situaii sunt inacceptabile, cu att alinierea legislaiei naionale la practicile europene
mai mult cu ct au fost constatate i n Raportul n materie, astfel nct companiile implicate n astfel
de Audit al performanei sistemului de achiziii de practici s poat fi excluse att din procedura
publice, realizat de Curtea de Conturi11. vizat de comportamentul anticoncurenial, cat i
Aceasta o demonstreaz i rezultatele analizei din procedurile ulterioare.
noastre. Astfel cele 8 AC monitorizate au indicat c Dei cadrul legal primar si normativ a fost recent
au avut de la 3 la 19 proceduri anulate n ultimii modificat i mbuntit conform celor mai bune
2 ani din lipsa de concuren. practici europene, totui accesul IMM-urilor la
n ceea ce privete transparena i accesul la procedurile de achiziii publice este limitat, fie
informaie privind AP a mediului privat, 51,0% din lips de capaciti, fie din lipsa susinerii i
dintre participani consider c AP sunt puin ncurajrii prin politici adecvate. Astfel, la moment,
transparente pentru agenii economici care doresc nu exist un mecanism care ar asigura implicarea i
s participe la procedurile de AP. n timp ce, 40,6% ncurajarea participrii la achiziii a IMM-urilor.
consider c informaia pentru sectorul privat Facilitarea accesului IMM-urilor la
este accesibil i transparent. procedurile de AP i la creterea numrului
n momentul de fa, prevederile n vigoare ntreprinderilor mici care au contracte cu statul
ale normelor legale referitoare la excluderea poate fi realizat prin prevederea expres n
din proceduri a agenilor economici implicai documentele de achiziie a obligativitii de
n acorduri anticoncureniale, sunt lipsite de partajare pe loturi, acolo unde este posibil. De
eficien practica. Pe de o parte, instrumentele asemenea, crearea i funcionarea eficient a unei
legiferate pentru a preveni concurena neloiala i baze de date automatizate a ofertelor de bunuri
nelegerile dintre acetia, sunt inaplicabile, dat i servicii ale IMM-urilor pe portalul Registrului
fiind imposibilitatea practic de a dovedi caracterul electronic de achiziii publice ar permite AC s
aciunilor anticoncureniale n termenele scurte de extind considerabil baza de poteniali furnizori,
evaluare a ofertelor. ceea ce ar determina sporirea concurenei i, n cele
Pe de alta parte, excluderea din procedurile din urm la contractarea unor bunuri, servicii i
ulterioare a ofertanilor care au fost anterior implicai lucrri la un raport pre-calitate mai bun.

11
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


17
carene identificate i recomandri de politici
Transparena i accesul la
informaie n achiziii publice

Logica economic a reformei AP trebuie s documentaia de atribuire pentru a avantaja sau nu


graviteze in jurul ideii potrivit creia transparena un anumit ofertant.
genereaz competiie, iar competiia genereaz Conform unui raport recent elaborat de IDIS
economii. Analizele econometrice realizate in Viitorul Guvernare local deschis pentru
cadrul unor studii de impact realizate la nivel ceteni activi i informai12, n care 45 din cele
european au demonstrat faptul c i o cretere mai mari localiti din R. Moldova au fost evaluate
mic dar stabil a nivelului de transparen n dup 9 criterii de transparen, 19 din pagini web
achiziiile publice duce la economii tangibile. ale autoritilor publice nu conin o rubric
Astfel, conform Evaluation Report-Impact and dedicat transparenei decizionale. Iar n ceea ce
Effectiveness of EU Public Procurement Legislation privete achiziiile publice, administraiile locale
(Part 1), publicat de Comisia European n 2011, dau dovad de o anumit deschidere la etapa de
publicarea unui anun de participare produce iniiere a procedurilor de achiziii publice, dar nici
economii de 1,2% n comparaie cu situaiile o localitate din cele 45 nu are pe pagina web arhiva
n care nu s-au publicat anunuri de participare rezultatelor achiziiilor publice din (cel puin)
sau alte informaii n legtur cu un contract ce ultimii doi ani.
urmeaz sa fie atribuit. Conform acelorai analize, n ceea ce privete regulile de publicare a
o AC care public o invitaie de participare la anunurilor, rezultatelor achiziiilor publice, vechea
licitaie i utilizeaz o procedur deschis poate lege a achiziiilor publice13 meniona dreptul,
face economii de pn la 3,8% din valoarea dar nu i obligaia AC de a asigura un grad
estimativ final a contractului, iar daca utilizeaz de transparen corespunztor prin publicarea
o procedura restrns, se poate atepta la economii anunurilor i n alte surse de informare, precum
de 2,5%. pagina web a AC, presa local, etc. Astfel,
Economiile care sunt asociate unui grad mai obligativitatea de publicare a anunurilor n BAP
ridicat de competiie sunt mai mari n sectorul (care poate fi accesat contra plat i nu toate
de servicii i lucrri, rezultnd o relaie de direct persoanele au acces la el), limiteaz transparena i
proporionalitate ntre economii i competiie n concurena n domeniu.
aceste sectoare. Cu cat procedurile mobilizeaz mai Prin urmare, la verificarea surselor de publicare
mult competiia, cu att mai mult crete i gradul a informaiilor privind achiziiile publice (anunuri
de economisire. de intenie, invitaii de participare, rezultatele
n plus, credem c un element de noutate pentru procedurilor), toate cele 8 AC au indicat c toat
Moldova este posibilitatea de a avea consultri cu informaia se public n BAP, o AC a menionat
piaa nainte de lansarea procedurii, nainte de c rezultatele procedurilor se transmit prin
finalizarea caietului de sarcini. Credem, c acesta pota electronic tuturor participanilor, o AC
este un instrument care va duce i la mbuntirea a menionat c informaia se public n BAP i,
calitii documentaiei de atribuire, dar i la un 12
http://viitorul.org/newsview.php?l=ro&idc=132&id=5237&t=/
dialog deschis i eficient ntre AC, operatorii STIRI-EVENIMENTE-IDIS/Raport-IDIS-Autoritatile-publice-
economici i comunitatea de experi. Este un locale-din-Moldova-sunt-restantiere-la-asigurarea-unei-comuni-
instrument ce trebuie utilizat n scop constructiv, cari-deschise-cu-cetatenii
13
Legea nr. 96-XVI din 13.04.2007 privind achiziiile publice. Monitorul
cu bun credin, i nu cu scopul de a elabora Oficial nr.107-111/470 din 27.07.2007.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


18
carene identificate i recomandri de politici
facultativ, pe pagina web i doar o AC a indicat c Desfurarea procedurilor prin
toat informaia este plasat pe pagina web, n BAP sistemul electronic de AP (SIA RSAP)
i presa local (CR tefan-Vod). Sistemul Informaional Automatizat Registrul
Datele sondajului realizat printre participanii de Stat al Achiziiilor Publice a fost lansat prin
la activiti arat c doar 20,8% consider c AP Ordinul Ministrului Finanelor nr. 103 din
n R. Moldova sunt transparente, 4,6% cred c 03.09.2012, fiind aprobat i lista AC obligate s
sunt puin transparente, iar circa 66,8% susin iniieze toate procedurile de achiziie public prin
c nu sunt transparente. Analiznd cele trei etape SIA RSAP.
ale procesului de AP pre-achiziie (planificare), Actualmente n cadrul SIA RSAP au fost
achiziie propriu-zis (desfurarea tenderului) elaborate urmtoarele componente funcionale de
i post-achiziie (executarea i monitorizarea baz:
contractului) din punct de vedere a transparenei,
am obinut urmtoarele date: 41,3% dintre nregistrarea i publicarea anunurilor de
participani consider c etapa de achiziie intenie;
propriu-zis este cea mai transparent. Iar etapa naintarea invitaiei de prezentare a ofertelor;
post-achiziie, care se refer la executarea, controlul aprobarea spre publicare i publicarea
i monitorizarea AP, este considerat drept cea invitaiei de prezentare a ofertelor;
mai puin transparent de circa 38,0% dintre modificarea documentelor de licitaie/
participani. aprobarea lor;
Pentru evaluarea gradului de transparen i naintarea cererii de participare;
publicare a datelor privitor la AP desfurate, am comunicarea cu participanii la licitaie;
analizat i paginile web ale celor 9 autoriti publice nregistrarea ofertelor;
monitorizate. Dup cum vedem n tabelul 1, dei formarea raportului privind procedura de
toate autoritile dispun de pagini web i majoritatea achiziie i aprobarea lui;
au o seciune destinat achiziiilor publice, totui accesarea on-line a documentelor de licitaie;
doar jumtate dintre acestea public (fie i integrarea cu Registrul de Stat al Populaiei i
selectiv) la aceast seciune informaii relevante Registrul de Stat al Unitilor de Drept;
achiziiilor planificate/desfurate. controlul asupra atribuirii contractului.

Tabelul 1. Analiza transparenei i publicrii datelor cu privire la AP de ctre cele 9 AC.


Planul anul de achiziii Seciune Publicarea informaiilor cu
Nr. Autoritatea Pagin publice, 2015 destinat privire la achiziiile publice
d/o contractant web achiziiilor (invitaii de participare,
Elaborat Publicat publice pe site rezultatele procedurilor)
da, dar lipsesc
1 CR Anenii Noi da da nu nu
informaiile
2 CR Criuleni da da nu nu nu
3 CR Hnceti da da nu da da
4 CR Soroca da da da da da
5 CR Sngerei da da nu nu selectiv
6 CR Drochia da da nu nu nu
7 CR Cueni da da nu da nu
8 CR tefan-Vod da da nu da da
da, seciune separat la
9 CR Cahul da da da da
Anunuri
Sursa: Date elaborate de autori n baza analizei paginilor web monitorizate ale AC.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


19
carene identificate i recomandri de politici
n baza funcionalitilor menionate, versiunea intermediului sistemului electronic n suma
actual a SIA RSAP este capabil s asigure realizarea total a contractelor constituie 51,5%.
ciclului deplin de via al unei proceduri de achiziii Consiliile Raionale au nceput s utilizeze
publice de tip Licitaie public sau Cerere a sistemul electronic de AP abia ncepnd cu a 2-a
ofertelor de preuri. jumtate a anului 2015, respectiv este precoce de a
Conform Raportului AAP, n perioada anului realiza o analiz n acest sens. Menionm c, doar
2015, cele 221 AC nregistrate n sistem au iniiat c o autoritate monitorizat a reuit s desfoare
i desfurat prin intermediul SIA RSAP 3 121 de 9 proceduri prin intermediul SIA RSAP, n valoare
proceduri de achiziii publice, n rezultatul crora total de 10,2 milioane lei. ncepnd cu anul 2017,
au ncheiate 6 804 contracte de AP n sum de 3,3 autoritile de reglementare planific modificri
miliarde lei. ale Legii privind AP pe partea ce ine de achiziiile
Respectiv, ponderea AP desfurate prin electronice.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


20
carene identificate i recomandri de politici
Integritatea i conflictele de
interese n domeniul achiziiilor

Legea 131 conine un articol separat, denumit grupurile de lucru din cadrul AC nu au ntocmit
reguli de evitare a conflictelor de interese, nc acesta, i nu au semnat n toate cazurile declaraiile
de facto, nu se deosebete prea mult de prevederile de confidenialitate i imparialitate, procesele-
Legii 96. Astfel, pe parcursul aplicrii procedurii de verbale de deschidere i de evaluare a ofertelor,
atribuire a contractului de achiziii publice, AC are iar n alte cazuri acestea au fost ntocmite post-
obligaia de a lua toate msurile necesare pentru a factum14. Astfel, auditul a constatat c n 10 din
evita situaiile de natur s determine apariia unui cele 12 autoriti contractante auditate, n 56 de
conflict de interese i/sau manifestarea concurenei cazuri din cele 399 verificate, membrii grupului
neloiale. de lucru nu au depus aceste declaraii.
Membrul grupului de lucru are obligaia de a Pe lng specificarea situaiilor n care poate
semna, pe propria rspundere, o declaraie de aprea un conflict de interese, mai sunt necesare
confidenialitate i imparialitate, prin care se i alte aciuni. Una dintre acestea ar fi indicarea
angajeaz s respecte necondiionat prevederile legii obligativitii instituirii de ctre fiecare AC a unui
i prin care confirm, totodat, c: registru cu toate declaraiile de confidenialitate
a) nu este so/soie, rud sau afin, pn la i imparialitate semnate de membrii grupului
gradul al treilea inclusiv, cu una sau mai de lucru pe propria rspundere (s fie publice n
multe persoane angajate ale ofertantului/ format electronic, i astfel, s responsabilizeze
ofertanilor ori cu unul sau mai muli membrii grupului de lucru i n cazul apariiei
fondatori ai acestora; unui conflict s nu se eschiveze de la retragerea
b) n ultimii 3 ani, nu a activat n baza din componena acestuia). Pe lng aceasta, s fie
contractului individual de munc sau a inut i evidena conflictelor aprute, modul de
altui nscris care demonstreaz relaiile de soluionare a acestora, ca i un punct de referin
munc cu unul dintre ofertani ori nu a pentru situaiile care pot aprea n viitor. Regulile
fcut parte din consiliul de administraie de evitare a conflictelor de interese s se extind
sau din orice alt organ de conducere sau i n perioada executrii contractului, nu doar la
de administraie al acestora; etapa de atribuire. Adiional, recomandm s existe
c) nu deine aciuni sau cote-pri n capitalul sanciuni interne n cazul nelurii unor aciuni n
social subscris al ofertanilor. privina evitrii conflictelor. Totodat, este necesar
Obligaia membrului grupului de lucru de a de inclus i componenta de educaie i prevenie
semna aceste declaraii era stabilit i n legea veche, pentru a prentmpina corupia i situaiile de
dar, nu era respectat ntocmai. Au fost elucidate conflicte de interese. Aceasta, la fel implic i
multe cazuri n care membrii grupului de lucru capaciti manageriale suficiente ale instituiilor de
nu respectau aceast prevedere, ceea ce contribuia reglementare i elaborare de politici n domeniu,
la creterea riscurilor de apariie a conflictelor de precum i o bun coordonare ntre aceste instituii
interese i, respectiv lipsa asigurrii c atribuirea i organele de control i audit.
contractelor de achiziie a fost efectuat n mod n cadrul activitii de evaluare, fiind ntrebai
imparial i independent. Acelai raport al Curii dac cunosc cazuri de conflicte de interese n cadrul
de Conturi din 2015, care a analizat conformitatea
procedurilor de achiziie a 12 AC, a constatat c http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro
14

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


21
carene identificate i recomandri de politici
AC, grupurilor de lucru pe AP, cazuri de nclcare fie public, caz n care ar fi posibil ca oricine s poat
a principiilor de concuren loial sau favorizarea sesiza anumite conflicte de interese nedeclarate de
anumitor ageni economici pe criterii de rudenie, membrii grupului de lucru.
prieteni. Doar 14,0% dintre participani au i Curtea de Conturi n raportul de audit din
indicat c nu cunosc cazuri de conflicte de 2015 a depistat cazuri de nesemnare a acestor
interese, 32,8% - cunosc puine i foarte puine declaraii. Codul Contravenional prevede la
asemenea cazuri. n timp ce, 28,4% dintre art. 327, pct. (5), cNesemnarea declaraiilor de
participani au indicat c au cunotin de cazuri confidenialitate i imparialitate de ctre membrii
de conflicte de interese multe i foarte multe. grupului de lucru, nentocmirea proceselor-verbale de
Dintre cele 8 autoriti, 4 susin c Declaraiile deschidere i evaluare a ofertelor n cadrul procedurilor
de confidenialitate i imparialitate sunt de achiziii publice, neexpedierea, n termenele
semnate de ctre toi membrii grupului de lucru. stabilite, pe adresa ofertanilor a informaiilor privind
Acestea nu sunt publicate, dar sunt incluse n rezultatul procedurii de achiziie sau a altor informaii
dosarul achiziiei publice. prevzute de actele normative se sancioneaz cu
ns, conform art. 5 din Regulamentului cu amend de la 25 la 150 de uniti convenionale
privire la ntocmirea i pstrarea dosarului achiziiei aplicat persoanei cu funcie de rspundere. Dei
publice, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 9 Codul Contravenional prevede sanciuni pentru
din 17.01.200815, n lista documentelor care nesemnarea lor, nici o persoan pn acum nu a
se conin n dosarul achiziiilor publice nu fac fost sancionat n acest sens.
parte i aceste declaraii. Respectiv, vorbim despre Lipsa declaraiilor de confidenialitate i
o lacun legislativ, atta timp ct este prevzut imparialitate implic creterea riscului apariiei
obligaia membrilor grupului de lucru de a semna conflictelor de interese i, respectiv, lipsa asigurrii
aceste declaraii, ns nu este prevzut ce se ntmpl c atribuirea contractelor de achiziii a fost efectuat
cu ele. n mod independent i imparial. n acest sens,
Nici noul cadru legal i normativ secundar nu considerm necesar introducerea unor verificri
face lumin n acest sens. Dei este prevzut mai riguroase din partea organelor de control
obligativitatea membrilor grupului de lucru pe AP i aplicarea sanciunilor pentru nerespectarea
de a semna aceste declaraii, nu este reglementat acestor prevederi, att persoanelor implicate,
modul n care sunt pstrate. Spre exemplu prin ct i autoritii publice pentru admiterea acestor
deinerea unui registru al acestor declaraii, care s nereguli.

http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=3
15

26694&lang=1

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


22
carene identificate i recomandri de politici
Cele mai frecvente nclcri n
sistemul achiziiilor publice

n multe cazuri, AC, n detrimentul intereselor lor, examineaz solicitarea i n termen de 15 zile adopt
nu au asigurat respectarea prevederilor contractuale decizia de includere sau de neincludere a operatorului
n ce privete termenele de livrare, preul contractat, economic n Lista de interdicie.
precum i alte cerine contractuale. De asemenea, Lista neagr (lista de interdicie a operatorilor
AC nu aplic penaliti operatorilor economici economici) care este ntocmit de ctre AAP ar fi
pentru nclcarea prevederilor contractuale. Au fost trebuit s fie o practic de succes i un instrument
constatate i situaii n care AC, contrar prevederilor util pentru AC n procesul de atribuire a
legale i contractuale, efectueaz achitri n avans, contractelor de achiziie. n acest sens, avem cazul de
suportnd suplimentar cheltuieli ineficiente.16 succes al Bncii Mondiale, care prin ntocmirea listei
Menionm c, n cadrul evalurii noastre, n negre, exclude pe o perioad determinat, firmele
perioada anilor 2014-2015, nici una dintre cele 8 care nu i-au respectat angajamentele contractuale
AC nu a sesizat AAP privind cazurile de nclcare asumate, de la procedurile de atribuire a contractelor
a prevederilor contractuale (respectarea termenelor finanate de banc. Lista de interdicie gestionat
de livrare/executare, cantitii i calitii bunurilor/ de AAP este mai mult de form, fiind limitat i
serviciilor/lucrrilor, precum i a preului pentru o ineficient. n pofida cazurilor multiple de executare
unitate, specificate n contract) de ctre contractani, proast a contractelor (rapoartele Curii de Conturi,
deoarece susin c nu au avut astfel de cazuri. O investigaii jurnalistice, etc.) la situaia din 15 august,
singur AC (CR Soroca) a sesizat AAP n privina n Lista respectiv erau inclui doar 24 de operatori
unei situaii de conflict de interese. Prin urmare, nici economici. Unul dintre cele mai plauzibile motive
o AC din cele 8 monitorizate nu a aplicat penaliti i cel mai des menionat n cadrul activitilor de
n ultimii 2 ani. informare i instruire, este acela c AC nu solicit
Totodat, nici una dintre cele 8 AC nu a AAP includerea operatorilor economici n Lista
solicitat AAP n perioada anilor 2014-2015 de interdicie, din cauza c procedura n sine
includerea operatorilor economici care nu i-au reprezint un proces anevoios i ndelungat.
ndeplinit corespunztor obligaiile contractuale Utilizat ntregului potenial al acestei liste,
n Lista de interdicie. atunci ar putea deveni un instrument foarte bun
Aceasta n condiiile n care includerea n Lista de responsabilizare a operatorilor economici i
de interdicie a operatorilor economici se iniiaz prevenire a cazurilor frecvente de nclcri i fraude.
obligatoriu, dac, n urma nendeplinirii sau Mai mult ca att, dei legislaia european nu
ndeplinirii necorespunztoare a clauzelor contractuale prevede obligatoriu ntocmirea acestei liste. Totui,
de ctre operatorul economic, AC a suportat un atunci cnd este utilizat, se recomand o abordare
prejudiciu (cheltuieli suplimentare) sau i-a fost afectat individualizat, ceea ce nseamn c modalitatea
activitatea. Aceasta presupune prezentarea la AAP a actual prin care toi agenii economici sunt
unei solicitri de rigoare i deciziei grupului de lucru exclui de la procedurile de achiziie public pe un
n acest sens, sau a organului de control, cu anexarea termen de trei ani, este una nu tocmai echitabil.
tuturor documentelor confirmative. Ulterior, AAP Acest termen ar trebui corelat cu valoarea daunelor
produse bugetului public prin nerespectarea
16
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=767&l=ro prevederilor contractuale.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


23
carene identificate i recomandri de politici
Bune practici ale autoritilor
publice n domeniul achiziiilor

Avnd scopul de a promova bunele practici n Elaborarea planurilor de AP n concordan


domeniul achiziiilor publice la nivelul autoritilor cu obiectivele i planurile strategice ale
publice locale, am solicitat de la reprezentanii acestora autoritii publice;
participani la activitile de training s prezinte
exemple de bune practici. Printre acestea se numr: Elaborarea i publicarea pe pagina web a
autoritii publice a raportului cu privire la
Includerea n componena grupului de lucru eficiena utilizrii banilor publici;
pe achiziii a celor mai buni specialiti;
Publicarea anunurilor de participare i a
Atragerea n cadrul procedurilor de achiziii altor informaii relevante pe pagina web
a experilor n domeniul concret la care se a autoritii publice i n alte surse media
refer achiziia; locale;

Includerea unui agent economic care nu Eficiena AP din cadrul autoritii este
a i-a onorat angajamentele asumate prin demonstrat de lipsa contestaiilor din partea
contractul de achiziie n Lista de interdicie agenilor economici;
a operatorilor economici;
Asigurarea transparenei maxime n procesul
Remiterea invitaiilor de participare la de AP;
concurs la cit mai muli operatori economici
calificai pentru a primi ct mai multe oferte; Neacceptarea solicitrilor contractanilor de
mrire a valorii contractelor;
Elaborarea cit mai detaliat a caietelor de
sarcini; Acordarea consultaiilor i informaiilor
despre AP, att participanilor. Ct i
Primirea unui numr record de 18 oferte la solicitanilor de informaii;
anunul cu privire la construcia sistemului
de apeduct; Verificarea calitii loturilor de produse
care sunt livrate, respectiv avem practici
Publicarea anunurilor de participare cu cel de returnare a produselor necalitative
puin 3 sptmni pn la data desfurrii furnizorului;
tenderului propriu-zis;

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


24
carene identificate i recomandri de politici
Concluzii i recomandri de politici

n condiiile adoptrii unui nou cadru legislativ autoritilor s fie focusate pe ceteni i
pentru transpunerea directivelor europene, livrare de politici. Conform datelor OECD,
decidenii i autoritile publice ar trebui s motivele pentru care majoritatea statelor
schimbe unele accente n domeniul achiziiilor opteaz pentru instituirea acestor uniti
publice, i anume: sunt: preuri mai bune la bunuri i servicii
Utilizarea fondurilor publice n mod eficient, achiziionate (100%); costuri mai mici de
prin generarea valorii pentru bani (value tranzacie (96%); mbuntirea capacitilor
for money) de ctre sistemul de achiziii, i expertizei (81%); sporirea siguranei legale,
n detrimentul alegerii celui mai mic pre. tehnice, economice i contractuale (81%);
Responsabilitatea de baz a autoritilor publice
n acest sens este alegerea celei mai bune oferte
din punct de vedere tehnico-economic, care Recomandri din partea
genereaz valoare economic autentic, nu doar participanilor la procesul de AP
executarea unei cheltuieli n limita bugetului (participani la activitile de informare,
planificat, aa cum se ntmpl n prezent. instruire desfurate de IDIS Viitorul)
Focusarea pe proces i nu pe procedura n privind creterea gradului de transparen n
sine care, dei este important, totui politica domeniul AP:
statului n domeniu trebuie s fie orientat 1. reorganizarea, automatizarea si informatizarea
ctre realizarea unor achiziii eficiente sistemelor de achiziii publice.
din perspectiva cetenilor, n calitate de 2. toate informaiile sa fie publicate obligatoriu
beneficiari direci ai serviciilor i investiiilor pe paginile web ale autoritilor contractante,
publice. Or, obiectivul central al realizrii iar anunul de participare s fie publicat i n
unui proiect de investiii l reprezint creterea alte surse de informare online i pe panourile
calitii standardului de via al cetenilor informative ale autoritilor publice;
dintr-o comunitate. 3. asigurarea transparenei la toate etapele
O legislaie coerent i simplu de aplicat, procesului de achiziie (ncepnd cu
n detrimentul supra-reglementrii care identificarea necesitailor), control ex-ante si
nu face dect s ngreuneze activitatea AC ex-post a procesului de achiziii publice;
prin diverse proceduri extrem de birocratice 4. utilizarea de ctre toate autoritile
acoperite de hrtii, chiar dac, de facto, contractante (100%) a SIA RSAP;
produsul, serviciul sau lucrarea executat 5. modificarea i mbuntirea cadrului legal n
nu reflect o necesitate a AC i mai ales, a sensul de a face ct mai transparente i publice
cetenilor comunitii respective. toate informaiile cu privire la achiziii;
Instituirea unor uniti centrale de achiziii 6. asigurarea accesului gratuit pentru toi agenii
publice, care s efectueze achiziii pentru economici la BAP;
mai multe AC. Volumele mari de procurri 7. posibilitatea accesrii online a tuturor
ar putea fi reduce costurile de achiziie prin documentelor relevante: invitaiile, caietele
obinerea economiilor de scar i creterea de sarcini pentru concursuri prin COP i
competitivitii. Mai mult, aceasta ar reduce documentele de licitaie pentru LP;
duplicarea, costurile administrative i ar spori 8. depunerea ofertelor pentru orice tip de
simplicitatea i uniformitatea permind procedura n regim online;

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


25
carene identificate i recomandri de politici
9. publicarea anunurilor, procedurilor de AP n List a operatorului economic se iniiaz
nu doar n BAP ci i n alte mijloace de obligatoriu, dac, sunt ntrunite temeiurile
informare n mas; prevzute la pct. 14 din prezentul Regulament
10. accesul societii civile la informaia i dac AC a suportat un prejudiciu (cheltuieli
referitoare la AP care este limitat in prezent; suplimentare) sau i-a fost afectat activitatea.
11. elaborarea unui mecanism mpreuna cu Totodat, conform pct.10, AC care a
societatea civila pentru monitorizarea constatat ndeplinirea necorespunztoare a
executrii contractelor de AP; obligaiilor asumate n cadrul procedurilor
de AP, ceea ce a cauzat un prejudiciu sau a
afectat activitatea acesteia, sau a constatat
Recomandri pentru mbuntirea conduita contrar prevederilor legislaiei a
proiectelor de acte normative n operatorului economic, va iniia obligatoriu
materie de AP procedura de includere n termen de 60
I. Regulamentul cu privire la modul de de zile din momentul apariiei temeiurilor
ntocmire i eviden a Listei de interdicie a prevzute la pct. 14.
operatorilor economici. Aceste norme trebuie corelate ntre ele
1. La pct. 3 se recomand ca Lista s includ pentru a nu admite confuzii la aplicarea n
nu doar nscrieri referitor la operatorii practic. Mai mult ca att, includerea unui
economici, persoane fizice i juridice din R. operator economic n List n situaiile
Moldova i din alte state, dar i conductorii, prevzute de Regulament, trebuie s
fondatorii acesteia persoane fizice, pentru reprezinte o obligaie pentru Agenie, nu un
evitarea situaiilor n care, aceleai persoane drept discreionar. n acest sens recomandm
prin fondarea unor noi uniti economice, nlocuirea sintagmei din pct.15 este n
pot participa la procedurile de AP i prejudicia drept cu sintagma este obligat.
utilizarea banilor publici. 4. n pct.18 este prevzut posibilitatea AAP de
2. La pct.7 ar fi oportun de inclus i numele a solicita informaia/documentele lips sau
administratorului agentului economic, suplimentare de la autoritatea contractant
eventual i fondatorii, ntruct acetia i, dup caz, informaii de clarificare de la
ar putea fonda/administra alte societi operatorul economic i, n termen de 15 zile
comerciale, care pot participa la achiziiile de la prezentarea informaiei/documentelor
publice. Prin publicarea numelor lor ar putea respective, adopt decizia de includere sau
fi evitate eventuale viitoare ilegaliti din de neincludere a operatorului economic n
partea societilor economice administrate List. Aici ns lipsete termenul n care AC
de acetia. este obligat s furnizeze aceast informaie/
La pct. 7 sunt indicate datele pe care lista, documente.
n mod obligatoriu, trebuie s le conin. Recomandm de a prevedea expres
Adiional datelor de contact, se recomand termenul n care AC va furniza informaia/
completarea acestora cu sediul sau adresa documente solicitate de AAP.
juridic, pentru evitarea unor confuzii care 5. n pct.23 este prevzut c excluderea
ar putea aprea. operatorului economic din List nainte de
3. n pct.15 se menioneaz c AAP este n expirarea termenului expres prevzut n aceasta
drept s includ un operator economic poate avea loc prin revocarea deciziei
n List n cazul n care la exercitarea AAP. ns Regulamentul nu instituie nici o
atribuiilor ce-i revin conform legislaiei a norm, nici o procedur, care ar reglementa
constatat existena temeiurilor prevzute acest mecanism de revocare. La fel, nu se
la pct. 14 din prezentul Regulament. ns, descrie care sunt acele temeiuri n baza crora
potrivit pct.8 din Regulament, includerea AAP va iniia procedura de revocare. n lipsa

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


26
carene identificate i recomandri de politici
unor astfel de reglementri n Regulament, prezente celelalte circumstane prevzute
AAP va utiliza acest instrument revocare la de art.18 alin.(2) din Legea nr.131/2015:
latitudinea sa subiectiv i n interesul su, fie se afl n proces de insolvabilitate ca
al terilor pri. urmare a hotrrii judectoreti; b) nu i-a
Recomandm reglementarea n ndeplinit obligaiile de plat a impozitelor,
Regulament a procedurii i temeiurilor taxelor i contribuiilor de asigurri sociale
de revocare a deciziei AAP de includere a n conformitate cu prevederile legale n
operatorului economic n List. vigoare n Republica Moldova sau n ara
n care este stabilit; c) a fost condamnat,
II. Regulamentul cu privire la modul de n ultimii 3 ani, prin hotrrea definitiv a
ntocmire, actualizare i eviden a Listei unei instane judectoreti, pentru o fapt
operatorilor economici calificai care a adus atingere eticii profesionale sau
1. La pct. 11, este prevzut c pentru includerea pentru comiterea unei greeli n materie
n list agentul economic trebuie s anexeze profesional; d) a prezentat informaii false
la cererea de includere n list a cel puin unei sau nu a prezentat informaiile solicitate de
recomandri din partea unei AC. n acest sens, ctre AC, n scopul demonstrrii ndeplinirii
pentru mai mult credibilitate, se recomand criteriilor de calificare i selecie.
anexarea a cel puin 2 recomandri privind
executarea calitativ a unui contract de III. Regulamentul cu privire la organizarea i
achiziie public. funcionarea AAP, structurii i efectivului-limit
2. n pct.17 sunt prevzute cazurile de excludere ale acesteia
din Lista operatorilor economici calificai, Actualmente, efectivul-limit al AAP, stabilit
ns nu sunt prevzute cile de atac asupra prin Hotrrea Guvernului Nr.747 din 24.11.2009
deciziei Ageniei de excludere. Regulamentul pentru aprobarea Regulamentului privind
trebuie s prevad expres posibilitatea organizarea i funcionarea, structura i efectivul-
operatorului economic de a contesta decizia limit ale AAP, este de 64 persoane, inclusiv
Ageniei de excludere, ori aceast decizie personalul de deservire tehnic.
este un act ce poate fi contestat n ordinea Potrivit pct.2 din noul Regulament, ce se
contenciosului administrativ. De notat, c propune a fi aprobat, se stabilete efectivul-limit
o astfel de posibilitate de contestare este al AAP n numr de 52 de uniti, inclusiv servicii
acordat pentru decizia Ageniei de respingere teritoriale 14 uniti i personal contractual, care
(pct.18 din Regulament). desfoar activiti auxiliare, supus reglementrilor
3. n pct.17 sunt prevzute 3 cazuri de excludere legislaiei muncii 3 uniti (n total 69 persoane).
din Lista operatorilor economici calificai. Reieind din prevederile proiectului,
Considerm oportun de a include aici i cazul implementarea viitoarei Hotrri de Guvern
indicat expres n pct.14 din Regulament va genera costuri suplimentare din bugetul de
atunci cnd se respingere o cerere. Or, este stat, fr, ns a prevedea sursele de provenien.
posibil ca dup includerea operatorului n Acest fapt contravine jurisprudenei Curii
List s se produc situaiile prevzute n Constituionale (Hotrrea Curii Constituionale
art.18 alin.(1) i (2) din Legea nr.131 din 3 nr.5 din 18.02.2011) i art.131 din Constituie,
iulie 2015 privind achiziiile publice. Spre care menioneaz c nici o cheltuial bugetar nu
exemplu, ofertantul sau candidatul este poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare.
condamnat, prin hotrrea definitiv a unei La fel este menionat c orice amendament, care
instane judectoreti, pentru participare atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare
la activiti ale unei organizaii sau grupri sau mprumuturilor, precum i majorarea sau
criminale, pentru corupie, pentru fraud reducerea cheltuielilor bugetare, poate fi adoptat
i/sau pentru splare de bani. Fie sunt numai dup ce a fost acceptat de Guvern.

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


27
carene identificate i recomandri de politici
Plus la aceasta trebuie de luat n consideraie publice, ns n Regulament, se indic doar
faptul, c potrivit lit. e) a art.37 din Legea planificarea anual a achiziiilor publice.
nr.317/2003 privind actele normative ale Prin urmare, se recomand ajustarea cadrului
Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei normativ secundar la prevederile Legii nr. 131.
publice centrale i locale, nota informativ trebuie 2. n Regulament nu se indic persoana/
s includ fundamentarea economico-financiar n persoanele din cadrul AC nemijlocit
cazul n care realizarea noilor reglementri necesit responsabile (managerul autoritii,
cheltuieli financiare i de alt natur. preedintele grupului de lucru, toi membrii
La pct. 7, lista atribuiilor AAP ar trebui grupului de lucru, etc.) de elaborarea,
completat cu: prezentarea i publicarea planului de achiziii.
a. monitorizeaz funcionarea sistemului de 3. Proiectul de Regulament nu include prevederi
achiziii publice. clare cu privire la publicarea planului de achiziie
b. realizeaz ghiduri, analize, studii i evaluri i sursele de publicare ale acestuia (pagina
privind sistemul de achiziii publice i vine web a autoritii, panourile informative). Se
cu propuneri ce vizeaz perfecionarea i recomand, ca pe lng publicarea n BAP, s
dezvoltarea sistemului. fie inclus i publicarea acestuia n alte surse,
Pct. 8 din Regulament prevede c, la nivel precum pagina web a AC.
teritorial, AAP i exercit atribuiile prin
intermediul subdiviziunilor sale teritoriale. La
Anexa nr. 2 Structura Ageniei Achiziii Publice Recomandri pentru mbuntirea
prevede existena a doar 5 subdiviziuni teritoriale proiectului Strategiei de dezvoltare
n locul celor 30 de subdiviziuni care au activat a sistemului de achiziii publice n
pn n prezent. Dat fiind necesitatea consultrii i Moldova
informrii permanente la nivel local a specialitilor 1.
n conformitate cu art.4 din Legea
n achiziii publice, considerm oportun existena nr.780/2001, actul legislativ trebuie s fie
subdiviziunilor teritoriale n fiecare unitate n concordan cu cadrul juridic existent al
administrativ-teritorial de nivelul II. legislaiei i s respecte principiul coerenei
O recomandare vizeaz i indicarea ntre reglementrile concurente. Cadrul
responsabilitilor i atribuiilor fiecrei direcii/ juridic existent n Republica Moldova este un
secii n parte, spre a oferi mai mult claritate AC tot ntreg interconectat i nici un act normativ
(solicitanilor de informaii) i a evita suprapunerea nu funcioneaz n sine independent de alt
responsabilitilor pe interior. act normativ. Sub acest aspect, o schimbare
Este necesar o clarificare a tipurilor de rapoarte normativ n orice domeniu al raporturilor
de monitorizare (trimestriale i anuale) care urmeaz sociale va determina anumite tangene
a fi elaborate de ctre AAP i prevederea unui n ntreg cadrul juridic. Acest principiu,
mecanism clar de includere a recomandrilor din cunoscut i ca principiul coerenei, afirm c
aceste rapoarte, alturi de cele a Curii de Conturi toate componentele care formeaz ntregul
n politicile din domeniul achiziiilor (control, colaboreaz ntre ele ntr-un mod complet
supraveghere i coordonare a procesului de AP). interdependent i interactiv. O consecin
a acestui principiu este c fiecare parte a
IV. Regulamentul cu privire la modul de ntregului are un rol de ndeplinit i c scopul
planificare a contractelor de achiziie public. general poate fi realizat atunci cnd toate
1. Exist o neconcordan ntre prevederile Legii domeniile coopereaz inteligent ntre ele.
nr. 131 i prezentul proiect de regulament. Reieind din prevederile pct.15 cuprinse
Astfel, conform Legii 131, una din atribuiile n Regulile de elaborare i cerine unificate
grupului de lucru esteelaboreaz planuri fa de documentele de politici, aprobate prin
anuale i trimestriale de efectuare a achiziiilor Hotrrea Guvernului nr.33 din 11 ianuarie

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


28
carene identificate i recomandri de politici
2007, la etapa de elaborare a documentului obiective tangibile n acest sens. Totodat,
de politici se vor face referiri la interaciunea se recomand punctarea problemelor
acestora cu alte programe guvernamentale paralel cu identificarea soluiilor poteniale
aflate n desfurare sau deja realizate, i instrumentelor ce vor fi utilizate pentru
pentru asigurarea continuitii i evitarea nlturarea problemei pe fiecare etap i sub-
suprapunerilor de obiective, aciuni i costuri. etap a procesului de AP.
n consecin, la elaborarea prezentei 3. n ceea ce privete obiectivele Strategiei,
Strategii, autorul urma s in cont considerm neadecvat menionarea
de interconexiunea i tangena cu alte obiectivelor majore, ceea ce ar implica
documente de politici (concepte, strategii), i existena unor obiective minore. Prin
care trebuie s coordoneze ntre ele. urmare, se recomand includerea unor
Recent, la data de 06.07.2016, Guvernul obiective generale i obiective specifice.
a aprobat Strategia privind reforma 4. Ca remarc general, notm anumite cerine
administraiei publice pentru anii 2016- cuprinse n Regulile de elaborare i cerine
202017. Strategia urmeaz s fie implementat unificate fa de documentele de politici,
n dou etape: 2016 2018, perioad n aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.33
care se va pune accentul pe reformarea din 11 ianuarie 2007. Astfel, conform
autoritilor administraiei publice centrale, pct.16 din aceste Reguli, la elaborarea
i 2019 2020, care vizeaz reformarea documentelor de politici vor fi elaborate
autoritilor locale. cteva scenarii posibile de implementare. n
n acest context, pornind de la continuare, pct.28 explic, c scenariile de
conexiunea domeniului achiziiilor publice implementare reprezint totalitatea soluiilor
cu administraia public central i local, posibile, precum i argumentarea acestora,
precum i unul din scopurile Strategiei n scopul identificrii variantei optime de
de reformare a instituiilor n domeniul implementare a politicii publice. Conform
achiziiilor publice (MF, AAP, ANSC, etc.), pct.29, scenariile urmeaz s reflecte:
realizarea cu succes a prezentei Strategii este a) descrierea problemei i prioritatea
strns legat de realizarea eficient a Reformei acesteia la nivelul administraiei
Administraiei Publice. publice centrale;
2. Proiectul Strategiei nu cuprinde analiz b) prezentarea opiunilor (2-3 variante),
complex a problematicii sistemului considerate adecvate pentru
actual de achiziii publice, care s reflect soluionarea problemei identificate;
toate carenele ale sistemului de achiziii. c) analiza problemei, situaiei i a
Or, setarea unor obiective i planificarea opiunilor prezentate;
obinerii unor indicatori de performan c) prezentarea opiunii optime
necesit n prealabil o analiz a problemelor recomandate pentru implementare
existente. Acestea se recomand a fi detaliate a politicii publice, nsoit de o
pe componente separate, precum cele care argumentare temeinic fundamentat.
se refer la cadrul legislativ, instituional, Plus la aceasta, pornind de la prevederile
procedurile de achiziie i documentaia de pct.27, documentele de politici trebuie
atribuire, capacitile AC, dar i componenta s fie nsoite de analiza de impact pentru
de monitorizare a executrii contractelor, care variantele posibile ale implementrii,
merit o atenie deosebit i formularea unor efectuat pn la demararea procesului (ex-
ante). Vor fi analizate, n funcie de domeniul
h t t p : / / d e s c e n t r a l i z a r e . g o v . m d / l i b v i e w .
17
vizat, aspectele de impact economic (inclusiv
php?l=ro&idc=249&id=1306&t=/EVENIMENTE/Nationale/
Cabinetul-de-ministri-a-aprobat-Strategia-de-reformare-a-admi-
financiar), social, ecologic etc. Analiza
nistratiei-publice de impact poate include, de asemenea,

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


29
carene identificate i recomandri de politici
aprecierea riscurilor de meninere a situaiei o perioad de 4 ani. n acest sens considerm
existente i precizarea gradului de urgen al oportun revizuirea anual a Planului de
schimbrilor propuse. aciuni, ceea ce va oferi posibilitatea unei
5. n Strategie lipsete o abordare clar a reacii mai rapide la necesitile de reformare
componentei de control (intern, ex-post i a cadrului de reglementare i de ntreprindere
audit). Astfel, considerm c, actualmente, a unor msuri de corectare. Revizuirea anual
exist probleme majore n ceea ce privete a Planului de aciuni ar trebui s se bazeze
controlul intern de la nivelul AC, care fie nu pe rezultatele monitorizrii i evalurii
exist de facto, fie este foarte slab dezvoltat. implementrii Strategiei.
n contextual reformei actuale a sistemului 7. Strategia pune accent pe transparena
de achiziii, trebuie de menionat c AC achiziiilor publice i implementarea
trebuie s treac treptat de la o abordare tehnologiilor electronice n procedurile de
axat exclusiv pe respectarea prevederilor achiziii publice, tendine i obiective
legale, la una bazat pe eficien i generarea salutabile i necesare. n Strategie se
valorii pentru bani. Aceasta implic faptul c menioneaz c pentru publicul general se
sistemele de control intern trebui s asigure va garanta a) accesul la planurile de achiziii,
realizarea obiectivului de baz a procesului anunuri i documente de licitaie publicate
de achiziii publice: obinerea celui mai bun de ctre AC; b) un motor de cutare pentru
raport calitate-pre. identificarea anumitor proceduri de licitaie;
Prin urmare, recomandm includerea c) accesul la rapoartele statistice generale.
n strategie a unei componente separate Referitor la aceste aspecte este necesar de
(obiective, aciuni, indicatori de performan) a sublinia unele bariere pe care Strategia nu
ce vizeaz dezvoltarea/consolidarea funciei le abordeaz i nici nu face o claritate n acest
de control intern, ceea ce ar reduce riscurile sens. Actualmente, AC la nivel local, potrivit
de nereguli i abuzuri n utilizarea resurselor cerinelor legale, public un ir de informaii
publice prin intermediul achiziiilor. despre achiziiile publice n BAP, administrat
Sistemele de control intern trebuie s acopere de AAP. ns, nu orice persoan are acces la
toate fazele procesului de achiziii publice, de acest Buletin, ntruct de la 01 ianuarie 2015
la planificarea achiziiei, pn la executarea BAP se editeaz exclusiv n format electronic,
contractului, iar cerinele ar trebuie s fie iar doritorii trebuie s se aboneze la el contra
concordate cu mrimea AC, prin aceasta unei sume bneti. n acest fel este ngrdit
evitndu-se creterea poverii administrative a accesul pentru locuitorii satelor, care nu
autoritilor mici. dispun de sume adiionale n bugetul familial
6. Dei autorul a ntocmit un Plan de aciuni pentru a se abona la acest Buletin electronic.
pentru implementarea Strategiei de dezvoltare Un alt aspect se refer la oferirea accesului
a sistemului de achiziii publice n Moldova la informaii din dosarele de achiziie. Legea
2016-2020, n titlu nu face referire la acest Nr.982 din 11.05.2000 cu privire la accesul
Plan de aciuni. Pornind de la faptul, c titlul la informaie prevede c instituiile publice
este elementul principal de identificare al (furnizorii de informaii) pun la dispoziia
unui act legislativ/normativ, care trebuie s solicitantului de informaii orice informaie
exprime cu claritate obiectul reglementrii, oficial, cu excepia celor cu accesibilitate
recomandm prezentarea acestuia n limitat. Articolul 7 al acestei legi stabilete
urmtoarea redacie: Strategia de dezvoltare exhaustiv care sunt informaiile oficiale cu
a sistemului de achiziii publice n Moldova accesibilitate limitat, iar dosarele de achiziii
2016-2020 i Planul de aciuni pentru nu cad sub incidena acestui articol. Alineatul
Implementarea Strategiei (Foaia de parcurs) (4) al acestui articol prevede urmtoarele:
pn n anul 2020. Planul de aciuni acoper Nu se vor impune restricii ale libertii de

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


30
carene identificate i recomandri de politici
informare dect dac furnizorul de informaii 8. n document nu sunt prevzute costurile
poate demonstra c restricia este reglementat pentru implementarea Strategiei i sursele
prin lege organic i necesar ntr-o societate de provenien, ori implementarea acesteia
democratic pentru aprarea drepturilor i va genera costuri suplimentare din bugetul
intereselor legitime ale persoanei sau proteciei de stat. La cap. 7 Costuri i monitorizare,
securitii naionale i c prejudiciul adus dei este indicat faptul c Costurile estimate
acestor drepturi i interese ar fi mai mare dect pentru implementarea acestei strategii
interesul public n cunoaterea informaiei. pot fi gsite n Anexa IV., acestea nu sunt
Legislaia n domeniul achiziiilor nu menionate n Anexa respectiv.
interzice oferirea informaiei din dosarele Este necesar de a sublinia cerinele
de achiziii, ns, nici nu prevede expres legislaiei n vigoare, care stipuleaz expres c
obligativitatea oferirii acestei informaii, n cazul n care realizarea noilor reglementri
sau, nu stabilete care informaie poate fi necesit cheltuieli financiare, materiale i
sau nu poate fi oferit. Astfel, pct.12 din de alt natur, se anexeaz fundamentarea
Hotrrea Guvernului Nr.9 din 17.01.2008 economico-financiar (lit. e) a art.37 din
pentru aprobarea Regulamentului cu privire Legea nr.317/2003 privind actele normative
la ntocmirea i pstrarea dosarului achiziiei ale Guvernului i ale altor autoriti ale
publice, prevede urmtoarele: 12. Cu excepia administraiei publice centrale i locale; lit.
cazurilor n care instana de judecat o cere, d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele
autoritatea contractant nu divulg informaia legislative; art.47 alin.(6) din Regulamentul
privind datele de calificare ale ofertanilor, Parlamentului).
preul ofertei sau temeiul determinrii lui, La fel, acest fapt contravine jurisprudenei
expunerea succint a altor condiii eseniale Curii Constituionale (Hotrrea Curii
ale fiecrei oferte i ale contractului de Constituionale nr.5 din 18.02.2011) i
achiziie, rezumatul evalurii i comparrii art.131 din Constituie, care menioneaz c
ofertelor (inndu-se cont de aplicarea marjei nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat
prefereniale), rezumatul demersurilor n fr stabilirea sursei de finanare.
care s-au solicitat explicaii referitoare la Promovarea unui proiect de document fr
documentele de preselecie sau la documentele o analiz economico-financiar indic asupra
de licitaie, rezumatul rspunsurilor la ele, faptului, c se ncearc evitarea barierelor
precum i expunerea rezumativ a oricror suplimentare n procesul de adoptare al legii/
modificri operate n aceste documente, dac hotrrii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu
divulgarea acestora contravine legislaiei i acestui proces i obiectivelor trasate de Strategie.
intereselor statului, prejudiciaz interesele 9. Pentru consultri extinse, si mai ales pentru
comerciale legitime ale prilor sau mpiedic faptul ca studierea ntregii strategii si
concurena loial. Aceast prevedere i analiza prevederilor acesteia necesit timp
este utilizat mai des de ctre AC pentru a i expertiza, se recomand elaborarea unui
motiva refuzul accesului la informaie. Aceste chestionar i diseminarea acestuia prin toate
constatri au fost invocate de societatea civil cile posibile, care ar permite mai multor
i mass-media, precum i evideniate n mai participani, beneficiari i ali actori interesai
multe studii n domeniu18. s se expun asupra strategiei.

Raportul Nr.2 de monitorizare a achiziiilor, AGER, 2016 http://


18

www.ager.md/sites/default/files/RAPORT_monitorizare%20
nr%202.PDF

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


31
carene identificate i recomandri de politici
Bibliografie

1. Legea nr. 96-XVI din 13.04.2007 privind 12. Ilse Schuster, Serghei Merjan. Raport de
achiziiile publice. evaluare a riscurilor de corupie n sistemul
2. Legea nr. 131 din 03.07.2015 privind achiziiilor publice n Republica Moldova.
achiziiile publice. Raportul a fost elaborat la comanda
3. Hotrrea Guvernului nr. 666 din 27 mai 2016. Programului Naiunilor Unite pentru
4. Hotrrea Guvernului nr. 669 din 27 mai 2016. Dezvoltare (PNUD), Chiinu, 2016.
5. Hotrrea Guvernului nr. 668 din 27 mai 2016. 13. Transparen, corectitudine i competitivitate
6. Hotrrea Guvernului nr. 665 din 27 mai 2016. n procesul de achiziii publice din Romnia
7. Hotrrea Guvernului nr. 667 din 27 mai 2016. Studiu de caz: autoritile contractante
8. Ordinul Ministerului Finanelor nr. 71 centrale. IPP Bucureti, 2012.
din 24 mai 2016 cu privire la aprobarea 14. Agenia Achiziii Publice. Raportul privind
Documentaiei standard pentru realizarea activitatea desfurat n perioada anului 2015.
achiziiilor publice de bunuri i servicii. 15. Curtea de Conturi. Raportul auditului
9. Ordinul Ministerului Finanelor nr. 72 performanei sistemului de achiziii publice (2015).
din 24 mai 2016 cu privire la aprobarea 16. AGER. Raportul nr.1 i nr. 2 de monitorizare
Documentaiei standard pentru realizarea a achiziiilor publice.
achiziiilor publice de lucrri. 17. http://tender.gov.md/
10. Proiectul Strategiei de dezvoltare a sistemului 18. http://mf.gov.md/
de achiziii publice n Moldova pentru anii 19. http://ccrm.md/
2016-2020. 20. http://worldjusticeproject.org/
11. Diana Enachi, Viorel Chivriga. Achiziiile 21. www.oecd.org/
publice n Republica Moldova - probleme, 22. http://anap.gov.ro/
reglementri noi i reforme ateptate. Publicaie 23. http://ipp.ro/
realizat de IDIS Viitorul. Chiinu, 2016. 24. http://app.gov.md/

Raport de monitorizare a achiziiilor publice:


32
carene identificate i recomandri de politici