Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
I
INTRODUCERE ............................................................................................................................ 8
Structura strategiei .............................................................................................................................. 9
Obiective............................................................................................................................................ 16
A. Obiectivul general...................................................................................................... 16
B. Obiective specifice..................................................................................................... 16
Indicatori ........................................................................................................................................... 21
Capitolul 1 ......................................................................................................................... 24
Capitolele 2 i 3 ................................................................................................................. 24
Capitolul 4 ......................................................................................................................... 24
Capitolul 5 ......................................................................................................................... 25
Document suport nr. 2 - Poziia preliminara a Romniei privind opiunile din noile directive din
domeniul achiziiilor publice ........................................................................................................... 168
Document suport nr. 3 - Cadrul instituional actual n domeniul achiziiilor publice ..................... 209
Prezenta strategie este un document care propune aciuni ce definesc politica Guvernului cu
privire la reformarea sistemului naional de achiziii publice n perioada 2015-2020.
n consecin, achiziiile publice dau msura bunei guvernane ntruct reglementeaz modul
de cheltuire a banului public i trebuie s asigure accesul nengrdit al operatorilor
economici.
Sistemul naional de achiziii publice actual este rezultatul unui proces greoi de maturizare
ca urmare a celor aproape zece ani de aplicare a legislaiei naionale. Acest sistem s-a
confruntat cu lipsa capacitii i capabilitilor autoritilor contractante de a derula
proceduri de achiziie public, coroborat cu o legislaie dificil de utilizat i de interpretat
ntr-o manier unitar, cu schimbri legislative frecvente, lipsa de transparen i eficacitate
a investiiilor, contestaii numeroase i mai ales lipsa sustenabilitii proiectelor.
n acest context, Guvernul Romniei a declarat achiziiile publice drept una dintre prioritile
sale i, prin Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 1 privind nfiinarea Comitetului
interministerial pentru realizarea reformei cadrului legislativ i instituional n domeniul
achiziiilor publice, a instituit un mod de lucru operativ pentru reformarea sistemului. n
acest scop a fost constituit Comitetul interministerial i un grup de lucru la nivel tehnic , cu
participarea instituiilor centrale cheie n domeniu: Ministerul Fondurilor Europene,
Cancelaria Prim-ministrului, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice, Ministerul Finanelor Publice - Unitatea Central pentru
Verificarea Achiziiilor Publice, Ministerul pentru Societatea Informaional, Ministerul
Justiiei i Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice.
O contribuie constant i o implicare activ a avut Consiliul Naional pentru Soluionarea
Contestaiilor. Cu rol de invitai, au participat la dezbateri Curtea de Conturi a Romniei i
Autoritatea de Audit, Consiliul Superior al Magistraturii, Agenia Naional pentru
Integritate, Consiliul Concurenei. Grupul de lucru tehnic a beneficiat de sprijinul permanent
furnizat de ctre experii Bncii Europene de Investiii i ai Bncii Mondiale.
Procesul de analiz i identificare a msurilor adecvate a fost iniiat la nivel european, printr-
un dialog structurat cu reprezentani ai Comisiei Europene, prin intermediul DG Regio i DG
Grow, n contextul transpunerii noilor directive n domeniul achiziiilor publice i semnrii
1
Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 a fost abrogat prin Decizia prim-ministrului nr. 236/2015 privind
nfiinarea Comitetului Interministerial pentru Achiziii Publice
Coaliia pentru Dezvoltarea Romniei, partenerul Guvernului Romniei din sectorul privat, a
fost un sprijin constant n definirea eforturilor de reformare.
Documentul final a fost supus consultrii publice pe site-ul Guvernului n a doua jumtate a
lunii iulie 2015.
Structura strategiei
Achiziiile publice reprezint unul dintre domeniile prioritare ale Guvernului Romniei care
contribuie la dezvoltarea infrastructurii economice i sociale, furnizarea de servicii publice, la
sporirea ncrederii n instituiile statului.
n 2013, valoarea bunurilor, lucrrilor i serviciilor achiziionate din fonduri publice s-a ridicat
la 13,3% din PIB-ul Romniei, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat i
aproximativ 3,87% (5.491 milioane euro) din fonduri UE i alte surse de finanare. Potrivit
analizelor ntreprinse, actualele proceduri de atribuire din Romnia sunt ineficiente,
ngreunate de bariere birocratice i nu urmresc o eficien a utilizrii fondurilor, aceasta
fiind o cauz a ratei sczute a absorbiei i a coreciilor aplicate finanrilor din fondurile UE.
Prezenta strategie aduce o nou abordare n domeniul achiziiilor publice, mutnd accentul
de la procedur la proces, de la valoarea contractului propriu-zis la costul ntregului ciclu de
via al unei achiziii, de la o supra-reglementare la o legislaie supl, dublat de ghiduri
coerente, actualizate, consolidate i validate de Agenia Naional pentru Achiziii Publice.
Aceste probleme sunt analizate pe larg n cadrul strategiei, aceasta integrnd, totodat,
soluii adecvate de remediere.
A. Cadrul legislativ
Adiional, alte cincizeci i dou de acte normative, secundare i teriare, hotrri ale
Guvernului i ordine emise de ANRMAP, reglementeaz achiziiile publice n Romnia.
Inventarul normativ cuprinde legislaie emis i de alte ministere cu impact asupra acestui
domeniu, fr a fi fost ns corelate cu cele existente. n acest inventar se regsesc acte
normative care contravin prevederilor legislative europene, prezentnd risc de nclcare a
dreptului UE (infringement).
n elaborarea legislaiei, potrivit unei culturi administrative consolidate de-a lungul timpului,
tendina este de a supra-reglementa, prin detalierea unor aspecte specifice. Atenia se
concentreaz asupra conformrii cu aspectele de legalitate n defavoarea aspectelor de fond
ale procesului de achiziie.
Funciile centrale ale sistemului de achiziii publice sunt distribuite fragmentat i redundant
ntre urmtoarele instituii cu competene cheie n acest domeniu (situaia din aprilie 2015):
Pe de alt parte, este necesar o justificare detaliat pentru utilizarea criteriului de atribuire
oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic, ceea ce determin ncurajarea
autoritilor contractante s utilizeze criteriul preul cel mai sczut, mpiedicnd
dezvoltarea unor politici de achiziii strategice i accentund lipsa de responsabilizare a
autoritilor contractante.
Controlul ex-ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice i observaiile
nu se axeaz ntotdeauna pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe
justificarea corect, din punct de vedere legal, de ctre comisiile de evaluare a ofertelor
respinse / ctigtoare.
Controlul ex-post este efectuat de diferite instituii, iar lipsa de abordare comun n analiza
acelorai documente/ proceduri genereaz o nou abordare defensiv la nivelul autoritilor
contractante, care adopt opiunea cu risc minim n procedurile de atribuire ulterioare
(respectiv criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.).
Controlul intern este slab, n principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de
echilibrare intern. Acesta se reduce, de obicei, la funcia de control financiar preventiv.
n ceea ce privete procesul de achiziii publice, controlul intern este ineficace, n mare parte
formal i fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta pare exclusiv preocupat de legalitatea
aspectelor bugetare, fr a ine seama de aspecte strategice cum ar fi alocrile de buget sau
prioritizarea proiectelor.
Dei exist standarde de control intern managerial aprobate prin Ordinul ministrului
finanelor publice nr. 946/2005 2pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial,
cuprinznd standardele de control intern/managerial la entitile publice i pentru
dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, i mai recent, prin Ordinul secretarului
general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial
al entitilor publice, acestea au necesitat un timp ndelungat de procedurare, avnd doar un
caracter formal. Mai mult, nu sunt vizate n mod expres aspecte referitoare la achiziiile
publice desfurate de autoritile contractante. Ca rezultat al controlului intern deficitar,
sistemul naional pune accent pe controale externe (ex-ante i ex-post).
Deficienele controalelor ex-ante i ex-post, precum i sistemul cilor de atac, sunt abordate
i detaliate att n cadrul capitolului 2 , ct i n cadrul capitolului 3.
n Romnia exist n prezent peste 15.000 de autoriti contractante, dintre care o medie
anual de 7.300 de autoriti au desfurat achiziii publice n perioada 2007 - 2014. La
nivelul autoritilor locale, cu excepia celor mari, personalul efectueaz i alte sarcini,
implicarea n achiziii publice fiind marginal, activat numai cnd este absolut necesar. La
2
Ordinul ministrului finanelor publice nr. 946/2005 a fost abrogat prin Ordinul ministrului finanelor publice
nr. 808/2015
SEAP nu include cmpuri de date pentru a prelua toate informaiile cheie care pot fi utilizate
de ctre prile interesate pentru a corela i analiza fora i calitatea competiiei. De
exemplu, pe baza datelor SEAP nu se pot produce statistici i indicatori specifici pentru
activitatea ofertanilor din afara rii. Acest aspect este un indiciu privind lipsa de
credibilitate i atractivitate a sistemului de achiziii publice romnesc pentru investitorii
strini.
Obiective
A. Obiectivul general
mbuntirea sistemului de achiziii publice din Romnia, prin transpunerea noilor directive
europene n legislaia naional, reformarea cadrului instituional i asigurarea
funcionalitii sistemului.
B. Obiective specifice
1. Un nou pachet de acte normative suple i coerente, n vigoare din februarie 2016;
Principii generale
Prezenta strategie promoveaz principiile care vor sta la baza politicilor de reformare a
achiziiilor publice.
Direcii de aciune
Cele cinci direcii de aciune sunt intercondiionate sau deriv una din cealalt, ceea ce face
ca rezultatele politicilor publice i ale aciunilor s coincid pentru unele din ele.
Impactul pe termen mediu i lung al acestei strategii vizeaz mbuntirea cadrului legislativ
prin instituirea obligativitii unor studii de impact, reducerea birocraiei i a poverii
administrative pentru instituiile publice i pentru operatorii economici, evitarea
modificrilor legislative frecvente, n special la nivelul legislaiei primare, asanarea
inventarului de acte normative de prevederi ce contravin altor legi i directivelor europene
n vigoare, introducerea de mecanisme interinstituionale n vederea abordrii i
interpretrii unitare a practicilor i a legislaiei.
n mod evident, o legislaie coerent, supl i mai puin birocratic, fundamentat pe baz
de studii de impact i consultri publice, va avea efecte i n creterea ponderii achiziiilor
publice din PIB, n scderea gradului de corupie, n creterea absorbiei fondurilor
europene, a ncurajrii competiiei i participrii operatorilor economici strini.
Rezultatele aciunilor
Rezultatele aciunilor prevzute sub umbrela acestei direcii vizeaz adaptarea standardelor
de control managerial intern pentru domeniul achiziiilor, dezvoltarea unui ghid de
ndrumare, instruire i implementarea la nivelul CNADNR i ANAR a acestor standarde. n
Indicatori
Implicaii juridice
Prin prezenta strategie, se urmrete instituirea unui cadru juridic mai suplu i nlocuirea
supra-reglementrii i a modificrilor legislative frecvente prin dezvoltarea unui ghid
interactiv, actualizat n permanen, care s ofere sprijinul operaional necesar pentru
autoritile contractante i care s suplimenteze legislaia teriar.
Capitolul 1
Trei legi separate privind achiziiile n sectorul clasic, utilitile, concesiunile i PPP
pentru transpunerea Directivelor 2014/24/UE, 2014/25/UE i respectiv 2014/23/UE,
precum i o lege separat privind remediile i cile de atac; cele 4 legi vor fi nsoite
de legislaie secundar i teriar specific (inclusiv introducerea obligativitii
condiiilor din contractele FIDIC n gestionarea contractelor de lucrri dup cum este
menionat la capitolul 4).
Ordonan de urgen a Guvernului pentru eliminarea prevederilor normative n
dezacord cu directivele europene (Clean the past).
Capitolele 2 i 3
Capitolul 4
Capitolul 5
Monitorizarea prezentei strategii va face obiectul activitii unei structuri din cadrul Ageniei
Naionale pentru Achiziii Publice, nfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.
13/2015. Activitatea structurii va fi reglementat prin Regulamentul de Organizare i
Funcionare i prin setul de proceduri instituit la nivelul ANAP.
Codul de culori va facilita comparaia situaiei curente cu cea de referin i cea de ndeplinit,
dar va constitui i un sistem de avertizare n privina ntrzierilor care apar n implementare.
Trimestrial sau la cerere, se vor elabora rapoarte de progres spre a fi prezentate Comitetului
Interministerial pentru Achiziii Publice.
Strategia este rezultatul Deciziei prim-ministrului nr. 218/2014, prin care Ministerul
Fondurilor Europene a fost numit coordonator al procesului de reform n domeniul
achiziiilor publice. Prin nfiinarea ANAP n subordinea MFP, reforma este preluat, la nivel
de implementare, de instituia nou creat.
Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documentele suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.
Domeniul achiziiilor publice din Romnia este n prezent reglementat la nivel de legislaie
primar prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337/2006, cu
modificrile i completrile ulterioare. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 este
actul normativ care a transpus directivele europene din 2004 la nivelul anului 2006. n
perioada 2006 2015, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 a fost modificat i
completat printr-un numr de 20 de acte normative. n prezent, Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 include capitole privind achiziiile din sectorul clasic, sectorul
utilitilor publice i sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii i
privind regimul sanciunilor i contraveniilor aplicabile n domeniu. Din punctul de vedere al
sferei de aplicare, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 reglementeaz achiziiile
peste i sub pragurile de publicare n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Legislaia secundar, adoptat prin hotrri de guvern, detaliaz aplicarea legislaiei primare,
cuprinznd aspecte operaionale ale procedurilor de achiziii din sectorul clasic, din sectorul
utilitilor, concesiunile, precum i achiziiile electronice. Legislaia secundar include, de
asemenea, prevederi cu privire la organizarea i funcionarea instituiilor care fac parte din
sistemul achiziiilor publice din Romnia.
Totodat, a fost adoptat un numr relativ mare de acte normative de nivel teriar (ordine
emise de Preedintele ANRMAP - instituie care avea, conform prevederilor legale, atribuii
de reglementare la nivel naional).
5. Au fost identificate acte normative (la nivel de legislaie primar) care conin
prevederi ce contravin Directivelor UE, genernd astfel riscuri de ,,infringement
(nclcri ale dreptului comunitar instrumentate n cadrul cazurilor EU Pilot iniiate n
prezent de Comisia European). n aceast situaie se afl urmtoarele acte
normative:
3
Se prevede c gestionarea serviciilor publice tratate de lege (ex. iluminatul public, colectarea deeurilor,
alimentarea cu ap, sistemele de termoficare etc.) poate fi delegat unui ter printr-un contract de delegare a
activitilor de operare. Din perspectiva legislaiei UE privind achiziiile publice, contractele de delegare ar
trebui s se ncadreze fie n categoria contractelor de achiziii publice, fie n cea a concesiunilor. Cu toate
acestea, Legea nr. 51/2006, republicat, cu completrile ulterioare, creeaz un set paralel de reguli privind
atribuirea contractelor de utiliti publice, sub supravegherea unei autoriti distincte (ARNRSC), fapt ce
afecteaz interpretarea i aplicarea uniform a normelor UE privind achiziiile publice n Romnia.
4
Stabilete o discriminare pozitiv n favoarea IMM-urilor incompatibil cu legislaia UE privind AP, crora le
acord un tratament preferenial prin reducerea obligaiilor ce trebuie respectate de ali operatori economici
ce particip la procedura de achiziii. Aceasta nu se aliniaz principiului tratamentului egal prevzut de TFEU i
de directivele UE privind achiziiile publice.
5
Stabilirea unei garanii de bun conduita rezultnd ntr-o scdere considerabil a umrului de contestaii fr
a stabili o legtur obiectiv direct cu scderea numrului de contestaii abuzive. n plus, reinerea automat a
garaniei pe baza prejudiciului presupus cauzat autoritii contractante a fost declarat neconstituional prin
Decizia nr. 5/2015 a Curii Constituionale.
6
Dei ANRMAP a fost expres abilitat prin lege ca organism nsrcinat cu reglementarea sectorului achiziiilor
publice, au fost iniiate i adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de nclcare a legii
i, n orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu legislaia european. Se pare c nici ANRMAP nu a
acionat deoarece nu a fost consultat de iniiatorul legilor sau nu s-a inut ntotdeauna seama de punctul su
de vedere.
Legea privind achiziiile din domeniul aprrii care transpune Directiva 2009/81/CE a
Parlamentului European i Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor
privind atribuirea anumitor contracte de lucrri, de furnizare de bunuri i de prestare de
servicii de ctre autoritile sau entitile contractante din domeniile aprrii i securitii i
de modificare a Directivelor 2004/17/CE i 2004/18/CE, rmne n vigoare.
Pentru a asigura o abordare coerent ntre actele normative specifice fiecrui sector, n
procesul elaborrii legislaiei naionale vor fi luate n considerare urmtoarele aspecte:
Directivele ofer o serie de opiuni dintre care statele membre pot alege innd seama de
contextul naional, de obiectivele i nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuat o analiz
a prelurii opiunilor din directive n legislaia naional, n baza consultrilor cu partenerii
strategici desfurate n perioada ianuarie-februarie 2015. Poziia preliminar a Romniei
privind transpunerea acestor opiuni este prezentat n documentul suport nr. 2.
n cadrul procesului de elaborare i promovare a noului cadru legal vor avea lor consultri
publice extinse cu partenerii implicai. Procesul de consultare face parte din planul de msuri
care va oferi oportunitatea actorilor relevani de a cunoate problemele supuse dezbaterii,
opiunile propuse i motivele pentru care sunt reinute anumite propuneri. Transpunerea
noilor Directive n legislaia naional presupune stabilirea structurii viitoarei legislaii,
respectiv clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, teriar
sau prin ghiduri.
Avnd n vedere faptul c numeroase riscuri de instabilitate deriv n principal din legislaia
primar i secundar, principiile de baz ale noii structuri legislative trebuie s fie elaborate
astfel nct s se asigure c:
7
Exemple din transpunerea Directivei 2014/24/UE.
Viitoarele modificri ale legislaiei n domeniul achiziiilor publice vor fi promovate doar cu
respectarea unor proceduri clare i a unei noi metodologii de evaluare prealabil a
impactului. Obiectivul este acela de a stabili o metodologie mbuntit cu scopul de a oferi
un cadru coerent i organizat n vederea prevenirii modificrilor inutile, care s permit o
analiz obiectiv a necesitailor de modificri legislative, revizuirea opiunilor, evaluarea
impactului i un proces transparent de consultare a prilor interesate. Modificrile aduse
legislaiei primare trebuie s rmn excepionale, n timp ce alinierea la dinamica sistemului
de achiziii publice trebuie s fie asigurat prin ghiduri.
Au fost identificate o serie de acte normative care includ prevederi ce contravin Directivelor
UE n materie de achiziii publice. Pentru a corecta aceast situaie i pentru a evita riscul de
declanare de proceduri privind nclcarea dreptului comunitar - infringement de ctre
Comisia European, Guvernul Romniei va adopta un act normativ care va abroga toate
prevederile neconforme identificate.
Aceast abordare propune o schimbare semnificativ din punct de vedere al practicii actuale
i este de ateptat c va determina i o schimbare de mentalitate: n locul abordrii actuale,
cu accent pe respectarea unei legislaii excesiv de prescriptive, ghidul va oferi informaiile
practice necesare autoritilor contractante pentru ca, dincolo de asigurarea conformitii cu
prevederile legale, acestea s neleag n profunzime i s implementeze principiile generale
ale achiziiilor publice consacrate n directive. n practica, autoritile contractante vor trebui
s evolueze de la o simpla conformare cu prevederile legale spre eforturi susinute n
vederea eficientizrii procedurilor (,,best value for money). Este de ateptat ca noua
abordare s antreneze schimbri pozitive la nivelul ntregului sistem de achiziii publice.
8
Aciune realizat prin Hotrrea Guvernului nr. 322/2015
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare
A. Adoptarea noului cadru legislativ n materie de achiziii publice, prin transpunerea Directivelor UE n domeniu, adoptarea legii privind sistemul
remediilor i a legislaiei secundare aferente
B: Pregtirea i aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului nainte de modificarea legilor din domeniul achiziiilor publice
Numr ridicat de Metodologia de ANAP Toate Metodologie Noiembrie 2015 Pagina de Asigurarea unui
modificri ale cadrului evaluare a instituiile publicat pe internet a proces adecvat de
legislativ impactului responsabile pagina de ANAP evaluare a impactului
transpus n internet a i de consultare,
Modificrile anterioare procedurile interne ANAP i nainte de adoptarea
ale cadrului legislativ nu ale ANAP implementat legilor; modificri
au fost determinate de
legislative mai puin
o strategie coerent.
frecvente
Numrul de
modificri ale Stabilitatea i
legislaiei conformitatea
primare i cadrului legislativ
secundare
Legislaie fr risc de
neconformitate cu
directivele
(infringement)
D: Dezvoltarea i implementarea unui ghid online care va determina o schimbare de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice
Acces limitat la Elaborarea unui ANAP Toate Numrul de Iulie 2016 Statistici web Asigurarea accesului
ghiduri/ndrumri att ghid on-line (n loc instituiile accesri ale (prima etapa) nelimitat la
pentru autoritile de legislaie responsabile paginii de ndrumare; asigurarea
contractante, ct i teriar) internet/ abordrii unitare;
pentru operatorii timpul petrecut creterea capacitii
economici pe pagin/ autoritii
numrul de contractante; trecerea
Lipsa abordrii unitare descrcri de ctre o abordare
Pagina 41 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare
Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.
Cadrul instituional actual este rezultatul unui proces complex de organizare a funciilor
centrale ale sistemului de achiziii publice, bazele acestuia fiind puse n contextul aderrii la
UE i dezvoltat ulterior astfel nct s corespund provocrilor ridicate de calitatea de stat
membru i cerinelor de conformare cu legislaia comunitar.
Funciile centrale ale sistemului de achiziii publice sunt ndeplinite de urmtoarele instituii
cu competene cheie n acest domeniu (situaia din aprilie 2015):
Configurarea funciilor cheie din sistemul achiziiilor publice nu intr sub incidena noilor
directive privind achiziiile publice. Noile directive, ns, pun bazele dezvoltrii unui mediu
dinamic fr precedent n domeniul achiziiilor publice, a crui complexitate este n continu
cretere. Achiziiile electronice, incluziunea social, obiectivele de mediu, eficiena
energetic i inovaia sunt cteva politici cheie pe care Romnia, ca i toate statele membre,
trebuie s le integreze n sistemul de achiziii publice. Aceasta implic o reconfigurare a
funciilor sistemului de achiziii publice, aspect ce trebuie luat n considerare i pentru care
trebuie creat un cadru adecvat. Acest nou sistem trebuie s contribuie la lupta mpotriva
corupiei i la profesionalizarea autoritilor contractante.
O analiz aprofundat a fost efectuat la nivelul fiecrei funcii, fiind identificate o serie
deficiene:
9
5739 contestaii n 2013; numrul mare de contestaii nu reprezint neaprat un abuz al operatorilor
economici, ci este un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achiziii publice. n 2014, numrul total al
contestaiilor a sczut la 3753, n special ca urmare a adoptrii Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
51/2014.
10
Decizia nr. 5/15 ianuarie 2015 a Curii Constituionale a Romniei
Tratarea deficienelor identificate mai sus necesit un set de aciuni coerente i orientate.
Dou dintre cele mai importante provocri cu care se confrunt astzi toate statele membre
UE se refer la asigurarea cadrului necesar pentru un sistem de achiziiile publice care s
contribuie direct la creterea economic i la crearea de locuri de munc i, n acelai timp, la
utilizarea eficient i n condiii de eficacitate a fondurilor publice. Noul sistem propus
trebuie gndit dintr-o perspectiv mai larg, capabil s ofere soluii care s poat asigura:
Ca urmare a consultrilor extinse din cadrul grupului de lucru pentru achiziii publice, s-a
decis ca rspunderea elaborrii politicilor n domeniu s fie atribuit unei instituii
familiarizate cu dimensiunea operaional a achiziiilor publice i n contact direct cu
realitile din domeniu. n acelai timp, urmare a recomandrilor CE, a fost creat Agenia
Naional pentru Achiziii Publice (ANAP) prin fuzionarea UCVAP cu ANRMAP, n subordinea
Ministerului Finanelor Publice 11 (principala instituie responsabil pentru gestionarea
investiiilor publice i pentru asigurarea calitii cheltuielilor publice).
11
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 13/2015, publicat n Monitorul Oficial nr. 326/26 mai 2015.
n prezent, funcia de asisten (help-desk) este implementat pe baza unui proiect pilot
dedicat proiectelor finanate din fonduri UE, fiind extins i pentru proiectele cu finanare de
la bugetul de stat. Sistemul asigur un punct unic de informare, un nivel de acces adecvat,
informaii uor de neles i de ncredere, precum i protecie mpotriva accesului
neautorizat.
Comitetul se va ntruni periodic (la fiecare 3 luni), asigurnd n acelai timp coerena de
ansamblu a sistemului, precum i dezvoltarea funciilor, politicilor etc., n legtur direct cu
mediul de pia, prin consultri periodice cu partenerii interesai i cu societatea civil.
12
Hotrrea Guvernului nr. 634/28 iulie 2015 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale pentru
Achiziii Publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 645/25 august 2015
13
Decizia prim - ministrului nr. 218/2014.
Rezultatul aplicrii acestui mecanism va consta fie n emiterea de ordine/ instruciuni , care
vor fi publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, fie, n cazuri bine justificate, n
promovarea unor ghiduri care vor publicate pe site-ul web al ANAP.
Ordinele/instruciunile/ghidurile vor constitui un instrument de referin pentru toi factorii
interesai care fac parte din mecanismul de cooperare inter-instituional. Acestea vor fi
integrate n ghidul on-line descris n capitolul 1.
Grupul de lucru privind achiziiile publice a realizat o analiz privind performana funciilor
sistemului de achiziii publice. De asemenea, grupul a stabilit un set de aciuni care vor fi
implementate pn la sfritul anului 2016 ca parte a strategiei, viznd mbuntirea
sistemului, dup cum urmeaz:
ii. Sprijinul operaional va fi asigurat prin dezvoltarea de ghiduri on-line ce vor include
documentaii de atribuire standard pentru anumite sectoare. Pe baza experienei
actuale utilizarea documentaiilor standardizate poate fi, dup caz, obligatorie n
ansamblu, parial sau facultativ.
14
Indicatorii privind semnalele de alert sunt detaliai n Capitolul 5 al strategiei.
Au fost stabilite la nivelul CNSC mecanisme interne, prin Ordinul preedintelui CNSC nr.
32/2015 15, pentru asigurarea consecvenei n interpretare ntre complete. O mai bun
structurare a site-ului web al CNSC va contribui semnificativ la vizibilitatea i coerena
jurisprudenei.
Vor fi stabilite mecanisme de facilitare a unei abordri comune a CNSC i instanelor. Vor fi
nfiinate n instane complete specializate pentru achiziii publice, iar legislaia pentru
transpunerea directivei privind remediile i cile de atac va cuprinde aceast cerin
specific. Instruirea judectorilor n vederea specializrii n domeniul achiziiilor publice va
reprezenta, de asemenea, o msur prioritar cheie.
15
Ordinul preedintelui CNSC nr. 32/2015 este publicat pe site-ului web al CNSC
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare
Funcia de dezvoltare a
politicilor este Resurse umane Iulie 2016
nedezvoltat suficienteNivel adecvat de Decembrie
salarizare (Legea de 2015 ()
aprobare a Ordonanei de
urgen a Guvernului
13/2015)
Alinierea politicii de Adoptarea deciziei Prim- MPF Toate Propuneri i decizii Octombrie Site-ul ANAP Asigurarea unei
achiziii publice cu ministrului de nfiinare a instituiile pentru elaborarea, 2015 abordri
obiectivele de cretere Comitetului Inter- implicate modificarea i/sau strategice in
economic ministerial pentru Achiziii implementarea promovarea
Publice politicii politicii de
Inexistenta unei achiziii publice
abordri sistemice la Adoptarea metodologiei MPF Toate Octombrie Site-ul ANAP
nivelul cadrului de lucru (regulamentului instituiile
Pagina 54 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare
Numrul mare de Semnarea Protocolului de ANAP Toate Numrul ndrumrilor Octombrie Site-ul ANAP Asigurarea
interpretri stabilire a mecanismului instituiile metodologice/instruc 2015 claritii i
contradictorii care de cooperare inter- implicate iunilor emise privind predictibilitii
afecteaz activitatea instituional interpretarea la nivelul
autoritilor elementelor autoritilor
contractante Adoptarea metodologiei ANAP Toate particulare care au Monitorul contractante;
de lucru i agendei instituiile fcut anterior Oficial al intensificarea
edinelor urmtoare implicate obiectul abordrilor Romniei, cooperrii ntre
diferite Partea I/Site- principalele
ul ANAP instituii
implicate in
achiziiile
publice;
asigurarea
abordrii
unitare
Necesitatea de a Integrarea help-desk-ului ANAP Soluii integrate Septembrie Site ANAP Creterea
asigura eficiena cu ghidurile on-line pentru cererile 2016 capacitii la
funciei de help-desk nregistrate n sistem nivelul
autoritilor
contractante
Accentul
autoritilor
contractante pe
aspectele de
coninut
Asigurarea
accesului direct
la ndrumri
metodologice/g
hiduri pe
probleme
specifice
Asigurarea Intrarea in vigoare a CNSC Toate Adoptarea msurilor Februarie Monitorul Asigurarea
conformitii noului sistem de remedii i instituiile legislative necesare n 2016 Oficial al stabilitatea i
sistemului achiziiilor ci de atac, cu CNSC ca implicate conformitate cu Romniei, competena n
publice naionale cu prim instan (acces strategia. (Legea Partea I sistemul de
Directiva 2007/66/CE a gratuit) i Curtea de Apel privind sistemul de remedii i ci
Parlamentului ca instan superioar aa remedii i ci de atac) de atac
European i a cum este detaliat la
Abrogarea
Consiliului din 11 punctul D din capitolul 2
Ordonanei de
decembrie 2007 de
urgen a Guvernului
modificare a
51/2014
Directivelor
89/665/CEE i Rapoarte privind
92/13/CEE ale eficiena sistemului
Consiliului n ceea ce
privete ameliorarea Creterea eficienei noului ANAP Toate Adoptarea msurilor Februarie Monitorul ncurajarea
eficacitii cilor de sistem datorita notificrii instituiile legislative necesare n 2016 Oficial al remediilor
atac n materie de prealabile obligatorie a implicate conformitate cu Romniei, timpurii
atribuire a contractelor autoritii contractante i strategia, (Legea Partea I datorit
de achiziii publice identificarea clar a privind sistemul de sistemului de
(Text cu relevan etapelor de depunere / remedii i ci de atac) notificare
evaluare a contestaiilor, prealabil
Pagina 57 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare
Reducerea
ntrzierilor n
atribuirea
contractelor
Lipsa de interpretare Dezvoltarea bazei de date CNSC Numrul de Decembrie Site-ul CNSC Asigurarea
/jurispruden unitara a CNSC (deciziile) pentru a interpretri diferite la 2015 claritii i
n cadrul CNSC, Curii asigura un acces uor la nivelul completelor predictibilitii
de Apel i ntre CNSC i jurisprudena CNSC CNSC n spete la nivelul
instanele judectoreti similare autoritilor
Stabilirea de ntlniri CNSC Curtea de Februarie Site-ul CNSC contractante;
semestriale ntre CNSC, Apel/ CSM 2016
Curtea de Apel si CSM Sporirea
Nr de interpretri coerenei n
Stabilirea completelor Instanele CSM, CNSC, divergente cu privire Februarie Monitorul interpretri
specializate pentru judectoreti MJ la aceeai spea 2016 Oficial al ntre CNSC i
achiziii publice (curi de (transpunere Romniei, Curtea de Apel
apel/tribunal) a legislaiei Partea I
privind Asigurarea
remediile i interpretrii
cile de atac) unitare i
eficienei la
Protocolul de instruire CSM ANAP Martie 2016 nivelul Curilor
pentru judectorii din de Apel
instanele specializate, n
domeniul achiziiilor
publice
Institutul 2016
Naional al
Magistraturii
Pagina 61 din233
Capitolul 3 - Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice
Acest capitol are ca scop mbuntirea regularitii i calitii procedurilor de achiziii din
Romnia, revizuind n consecin sistemului naional de control. Msurile detaliate nu aduc
atingere funciilor i independenei sistemului de management i control al fondurilor UE,
care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.
Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.
Controlul intern este slab, n principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de
echilibrare intern a puterilor. Controlul se reduce de obicei la rolul, limitat, al controlorului
financiar preventiv, n loc s fie definit un mecanism de control mai extins. n ceea ce
privete procesul de achiziii publice, controlul intern este ineficace, n mare parte formal i
fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta este ndreptat asupra legalitii aspectelor
bugetare, fr a se ine seama de vreo dimensiune strategic cum ar fi alocrile bugetare,
prioritizarea proiectelor sau elementele documentaiei de atribuire.
n consecin, sistemul romnesc, prin compensare, pune accent pe controale externe (ex-
ante i ex-post).
n prezent sistemul se bazeaz pe dou tipuri principale de control ex-ante extern: controlul
documentaiei de atribuire i controlul evalurii ofertelor.
Numrul de
Numrul de
Numrul de respingeri ale
Anul autoriti
proceduri controlate documentaiei de
contractante 16
atribuire
Aceasta arat c, n medie, o documentaie de atribuire este respins cel puin o dat. Se
indic de asemenea c, dei pe platforma naional de achiziii publice sunt nregistrate ca
autoriti contractante circa 15.000 de entiti, un numr semnificativ mai mic dintre
acestea sunt implicate n mod real n achiziii peste pragul de cumprare direct. Se
menioneaz c reducerea numrului de autoriti contractante i de proceduri publicate
ntre 2012 i 2013 corespunde cu mrirea pragurilor de cumprare direct, ncepnd cu 1
iulie 2013.
Mai multe instituii sunt implicate n controlul ex-post/audit: CCR, AA, ANRMAP
(actual ANAP), autoritile de management. Acest fapt conduce la suprapuneri ntre
instituii (inevitabile n cazul instituiilor implicate n managementul i controlul
fondurilor europene) precum i la diferene de interpretare.
Controlul ex-post se poate suprapune cu controlul ex-ante (adic efectuarea de noi
verificri pe aceleai aspecte), cu concluzii diferite.
Exist diferene semnificative ntre fondurile naionale i fondurile UE din punct de
vedere al controlului ex-post.
16
Numrul de autoriti contractante care public proceduri n SEAP i ale cror documentaii de atribuire au
fost spuse controlului ex-ante
Pagina 65 din233
disproporionate, timp insuficient pentru pregtirea ofertelor), nu fac obiectul procesului de
verificare, cu toate c pot prejudicia calitatea proiectului i raportul calitate - pre.
Dup cum a fost semnalat i n alte domenii ale administraiei romne, exist o percepie
generalizat c neregulile se datoreaz n primul rnd persoanelor implicate n derularea
procedurilor, care ar trebui sancionate ca indivizi, n loc s fie identificate, penalizate i
remediate deficienele sistemului, de exemplu printr-o mai bun ndrumare, o mbuntire
a instruirii i un mediu de control intern mai robust. Aceast percepie determin
comportamente de evitare a riscurilor prin care implementarea bunelor practici este
nlocuit de accentul pus pe aplicarea literal a unor reguli iar folosirea unei judeci drepte
este nlocuit de o abordare mecanic. Cteva dintre consecinele sunt (i) utilizarea
generalizat a criteriului preul cel mai sczut, chiar dac sunt cerute n mod semnificativ
servicii intelectuale sau n cazul licitaiilor complexe; (ii) accent pe specificaii tehnice
detaliate n loc de specificaii de performan; sau (iii) accent pe criteriile de calificare n
locul evalurii propunerilor tehnice. n cele din urm, consecinele sunt n detrimentul
obinerii unui bun raport calitate - pre i a utilizrii reale a achiziiilor publice n promovarea
unor politici publice cum ar fi inovaia sau sustenabilitatea mediului.
Abordarea revizuit are drept scop modificarea paradigmei iniiale, inndu-se cont de
urmtoarele principii:
Aa cum s-a descris mai sus, direciile de aciune reflect dou grupuri principale de aciuni,
care sunt descrise n dou seciuni diferite mai jos:
n acest cadru, vor fi luate msuri specifice pentru a eficientiza procesul studiilor de
fezabilitate, asigurndu-se c perioade de timp i resurse suficiente sunt alocate pentru
pregtirea proiectelor i c riscurile sunt evaluate i alocate n mod corespunztor. Aceste
aciuni vor consta n principal n ndrumare privind pregtirea proiectelor, respectiv modele
de caiet de sarcini pentru studiile de fezabilitate.
Cunoaterea pieei de ctre autoritile contractante este adesea la un nivel sczut, n timp
ce planurile de achiziii, inclusiv mprirea n loturi i contracte, durata de execuie, etc.,
sunt deficitare, alternd intensitatea rspunsului pieei.
Avnd n vedere oportunitatea oferit de noile directive de a organiza consultri ale pieei
nainte de lansarea procedurii, va fi furnizat ndrumare, astfel nct:
C. Valoarea estimat
Pagina 67 din233
Valoarea estimat acoper de fapt dou aspecte diferite, care, dei legate, sunt aferente
unor obiective diferite. Primul obiectiv este de a evalua valoarea contractului care ar trebui
s fie ncheiat, iar cel de al doilea este de a evalua cerinele de publicitate aplicabile pentru
procedura de atribuire (n raport cu pragurile definite). Metodologii detaliate vor fi elaborate
n acest sens i vor face parte din ndrumare on-line, n timp ce principiile definite de
directive vor fi integrate n legislaia primar i secundar.
Va fi evideniat n mod clar faptul c preul unui contract nu poate fi modificat n aa fel nct
noua valoare s depeasc pragul de publicare/procedural care a stat la baza alegerii
procedurii de atribuire a contractului.
Estimarea valorii potenialelor oferte va fi mai bine fundamentat prin publicarea n SEAP a
preurilor finale ale contractelor implementate, precum i printr-o responsabilitate sporit a
consultanilor care pregtesc documentaiile de atribuire ctre acurateea acestei estimri.
Contractele standard pentru consultanii care pregtesc documentaiile de atribuire,
dezvoltate ca parte a documentaiilor standardizate, aa cum este prezentat n capitolul 4,
vor stabili ca o parte a remuneraiei va fi bazat pe acurateea estimrii, n conformitate cu
normele, standardele, statisticile, preurile de pia existente.
Regula de respingere automat a ofertelor cu o valoare mai mare dect valoarea estimat va
fi flexibilizat, mai ales n cazul procedurilor n care valoarea estimat este mai dificil de
evaluat (dialog competitiv, negociere) i pentru concesiuni.
Vor fi definite reguli clare pentru a asigura o mai mare transparen n ceea ce privete
planificarea achiziiilor la nivelul autoritilor contractante, cu accent pe proiectele mari. Prin
urmare, autoritile contractante vor fi obligate s publice, fie extracte din planurile anuale
de achiziii fie anunuri de intenie pentru proiectele care depesc un anumit prag valoric.
n plus, autoritile contractante vor fi ncurajate s publice informaii relevante din planurile
lor anuale de achiziii publice precum i modificri ale acestora.
E. Alegerea procedurii
Vor fi luate msuri att la nivelul legislaiei secundare, ct i la nivel de ndrumare, pentru a
facilita utilizarea procedurii de licitaie restrns i, prin urmare, pentru a ncuraja o
concuren mai mare ntre ofertanii care au fost candidai selectai. De exemplu, cerina de
a publica ntreaga documentaie de atribuire de la lansarea licitaiei restrnse va fi eliminat,
deoarece aceasta conduce la o durat mult mai lung a licitailor restrnse fa de cele
deschise. Aspectul crucial este ca obiectul procedurii s fie suficient de bine definit la
momentul stabilirii i publicrii criteriilor de selecie, astfel nct acestea s rmn pe deplin
relevante.
Pagina 68 din233
De asemenea, va fi furnizat ndrumare pentru a ncuraja utilizarea, acolo unde este adecvat
i relevant, a procedurilor de dialog competitiv i a celor de negociere cu publicare prealabil
a unui anun, n special n cazurile n care specificaiile tehnice sunt dificil de definit.
n plus, vor fi dezvoltate ndrumri detaliate pentru a se asigura c utilizarea unor proceduri
derogatorii, n special n ceea ce privete modificrile contractelor, este pe deplin justificat
i legal.
Legislaia va defini orice prag suplimentar (sub pragurile pentru publicarea n JOUE definite
de directive) pentru utilizarea unor proceduri specifice, implementnd principiul
proporionalitii.
Condiiile de contract ar trebui s fie echilibrate n ceea ce privete riscurile care ar trebui
reinute de ctre fiecare parte. Contractele ar trebui s includ clauze de protecie, care s
declaneze controale oficiale din partea autoritilor responsabile - de exemplu, controale
de la instituiile privind protecia muncii n cazul unor preuri anormal de mici ofertate pe
acest palier. Contractele vor include, de asemenea, mecanisme de verificare independent a
calitii i performanei.
Pagina 69 din233
Metode vor fi dezvoltate astfel nct s fie responsabilizai consultanii cu privire la calitatea
documentaiilor de atribuire pregtite, inclusiv prin cerine privind asigurarea de rspundere
profesional.
G. Criterii de selecie
H. Criterii de atribuire
n special, legislaia va prevede c nu se va utiliza criteriul preul cel mai sczut n cazul
procedurilor de atribuire a anumitor categorii de contracte sectoriale/acorduri-cadru de
lucrri sau de servicii care au ca obiect servicii intelectuale (cu excepia cazului n care astfel
de servicii sunt la un nivel de baz), ci doar criteriul cel mai bun raport calitate - pre (aa
cum va fi preluat n noul pachet legislativ).
n practica actual, termenele limit de pregtire a ofertelor sunt aproape sistematic definite
ca cele mai scurte. n multe cazuri, din cauza diverselor modificri ale documentaiei, ale
Pagina 70 din233
clarificrilor/completrilor, etc., aceste termene sunt extinse, ntr-un mod destul de
dezorganizat.
Este de ateptat ca accentul pus pe o strategie de achiziii mai solid, precum i consultrile
de pia i ndrumarea aferent, s conduc autoritile contractante la definirea unor
termene adaptate la natura i complexitatea procedurii.
n practica actual exist adesea un numr foarte mare de cereri de clarificare, datorat lipsei
de claritate a documentaiilor de atribuire. Este de ateptat ca utilizarea de documentaii
standardizate coroborat cu consultarea pieei, precum i implicarea organizaiilor
profesionale (consorii de autoriti contractante, uniti de achiziii centralizate) s
mbunteasc calitatea documentaiilor de atribuire. n plus, va fi furnizat ndrumare cu
privire la modul adecvat de a rspunde solicitrilor de clarificri, precum i la diferena dintre
clarificri i modificri ale documentaiei de atribuire. Vor fi definite cerine cu privire la
publicarea unor versiuni consolidate ale documentaiei de atribuire (peste un anumit grad
de modificri/clarificri), pentru a asigura c documentaia de atribuire poate fi citit i
neleas cu uurin.
Pagina 71 din233
Punerea n aplicare a acestor msuri va fi efectuat prin legislaie secundar i prin
ndrumarea on-line.
Cerina actual din lege privind termenul maxim de evaluare a ofertelor va fi abrogat odat
cu adoptarea noilor legi privind achiziiile publice, avnd n vedere c s-a dovedit a fi
ineficient.
L. Decizia de atribuire
M. Notificri / contestaii
N. Documentul de confirmare
O. Implementarea contractelor
n plus, pentru proiectare i execuie, studiile de fezabilitate nu vor mai include soluii
tehnice obligatorii, lsnd antreprenorilor flexibilitate n proiectarea lucrrilor avnd n
vedere obiectivele de performan definite n studii i n documentaia de atribuire.
Contractele vor defini, de asemenea, proceduri clare pentru analiza de ctre autoritile
contractante a propunerilor legate de principalii subcontractani, aflai sub responsabilitatea
contractantului, inclusiv verificarea capacitii i capabilitii subcontractantului, astfel nct
tratamentul nainte i dup semnarea contractului s fie in mod substanial acelai.
Pagina 73 din233
Aceasta va include, de asemenea, evaluarea obiectivelor i a nivelului de performan atins
n mod real.
Q. Transparen i confidenialitate
Creterea transparenei este un obiectiv n sine i cele mai multe informaii i documente
referitoare la procedura de licitaie sunt publice prin natura lor.
R. Msuri orizontale
O serie de msuri orizontale vor avea o influen pozitiv asupra procesului de achiziii
publice n ansamblu. Acestea includ:
Obiectivul general al acestei a doua seciuni este de a asigura procesul de achiziii publice s
respecte cadrul legal i s fie de bun calitate. Aceasta implic un mediu de control de
asemenea natur nct, dincolo de respectarea strict a legilor i regulilor n vigoare, s fie
aplicate i bunele practici, spre a obine, prin transparen i concuren, cel mai bun raport
calitate - pre.
Sistemele de control intern trebuie s acopere toate fazele procesului de achiziii publice de
la pregtirea achiziiei pn la executarea contractului, iar cerinele efective trebuie
difereniate n funcie de mrimea autoritii contractante, astfel nct s se evite
dezvoltarea unei poveri prea mari pentru autoritile contractante mai mici.
n acest sens, datele colectate din SEAP pentru perioada ianuarie 2013 - martie 2015 arat
c, dac exist peste 15.000 de autoriti contractante nregistrate n sistem, numai 4.366
dintre ele au lansat proceduri de atribuire (peste pragul de cumprare direct) n perioada
respectiv. Mai mult, datele arat urmtoarea repartiie a autoritilor contractante n
funcie de suma cumulat a valorilor estimate pentru procedurile lansate:
40% 21
Pagina 75 din233
50% 44
75% 190
90% 660
100% 4.366
n consecin, pentru autoritile contractante mai mici, controlul intern se va axa pe:
n timp ce, pentru autoritile contractante mai mari, se vor efectua mai multe controale ale
calitii/ performanei, prin departamente interne speciale.
Modul n care vor fi stabilite sisteme de control intern de ctre autoritile contractante va fi
descris n ndrumare on-line ca parte a unui manual/ghid. n plus, se va crea o echip care
s sprijine implementarea controalelor interne pe teren.
Controalele interne vor include cel puin urmtoarele faze: pregtirea achiziiilor, redactarea
documentaiei de atribuire, desfurarea procedurii de atribuire, implementarea
contractului.
Un set de msuri specifice pentru entitile publice va consta n ntrirea rolului controlului
financiar preventiv. Prin lege, conductorul fiecrei entiti publice numete un controlor
financiar preventiv, nsrcinat cu verificarea legalitii i regularitii n raport cu operaiunile
financiare i juridice. Msurile avute n vedere sunt urmtoarele:
Pagina 77 din233
B. Eficientizarea controlului extern ex-ante
a. Direcii principale
Principalele direcii de mbuntire a controlului ex-ante extern pot fi rezumate dup cum
urmeaz:
c. Eantionare
Controlul bazat pe eantion va integra dou elemente principale, respectiv analiza de risc i o
funcie aleatorie. Analiza de risc include n principal dou seturi de factori: factori care in de
dimensiunea i complexitatea procedurii de atribuire i factori legai de capacitatea
autoritii contractante (pe baza istoricului anterior). Acest lucru permite definirea a patru
categorii principale de riscuri, dup cum urmeaz:
Pentru fiecare dintre principalele categorii de risc, va fi definit o rat anual int pentru
verificri. Aceast rat int va ine cont de resursele disponibile i va defini probabilitatea ca
o procedur s fie supus controlului ex-ante, probabilitate care va fi diferit pentru fiecare
categorie de risc.
Pagina 79 din233
controlului i c un astfel de control nu poate fi anticipat n prealabil de ctre autoritatea
contractant.
Riscul i politicile de control aferente vor fi supuse actualizrii i vor lua n considerare
factorii de risc corespunztori (tip de contracte, sectoare, tipul de activiti achiziionate,
capacitatea i fiabilitatea autoritii contractante), folosind experiena dobndit.
n ceea ce privete modificrile substaniale ale contractelor, conform definiiei din directive,
acestea vor necesita derularea unei noi proceduri de atribuire i prin urmare vor fi introduse
n baza de eantionare. n plus, modificrile nesubstaniale vor intra n baza de eantion,
atunci cnd valoarea lor trece de un anumit prag (5% din valoarea iniial a contractului) sau
cnd se are n vedere schimbarea contractantului.
e. Regularitate i calitate
Noiunile de regularitate i calitate necesit unele clarificri.
Pagina 80 din233
Pn n prezent, verificrile de la punctul 1 au fost efectuate de ctre ANRMAP n mod
sistematic, n timp ce verificrile de la punctele 3-6 au fost realizate de ctre UCVAP pe baz
de eantionare. Nu s-au efectuat verificrile prevzute la punctul 2. Dup cum este
menionat mai sus, verificrile au fost efectuate ntr-un mod formal i prea standardizat,
astfel nct metodologiile aferente necesit mbuntiri semnificative.
Pe termen lung, acest tip de verificri vor fi sistematic aplicate, mpreun cu verificarea
regularitii, tuturor procedurilor care fac obiectul controlului ex-ante, dei proiectele mai
complexe sunt susceptibile de a ridica mai multe probleme. Abaterile de la practicile
recomandate n ghiduri/documentaii standardizate ar fi principalul factor declanator al
unor verificri n profunzime.
Este necesar a se clarifica faptul c aspectele privind calitatea pot fi mai precar definite dect
aspectele de regularitate i pot include aspecte percepute ca parial subiective (de exemplu,
nivelul adecvat de detalii pentru studiile de teren n cazul unei proceduri de tip proiectare -
execuie sau perioada de timp adecvat pentru pregtirea ofertelor aferente unei achiziii
complexe). Cu toate acestea, o acumulare de deficiene calitative la o procedur specific de
atribuire poate conduce la situaii unde competiia poate fi serios afectat.
Un exemplu concret este cazul unui contract de construcie a unei autostrzi, lansat spre
atribuire n baza unor studii de fezabilitate de o calitate foarte slab, cu riscuri de proiectare
i de condiii geotehnice transferate ctre antreprenor i cu o perioad de pregtire a
ofertelor care nu ar permite posibililor ofertani s realizeze vizite n teren. n lipsa unei
evaluri corecte a riscurilor i a unei fundamentri adecvate a preului ofertat, consecina va
fi descurajarea unor poteniali ofertani, iar principiile competiiei i raportul calitate - pre
ar fi substanial afectate.
f. Tipuri de control
Avnd n vedere resursele de care dispune instituia de control ex-ante, precum i experiena
anterioar, att a ANRMAP, ct i a UCVAP, urmtoarele aspecte sunt de menionat:
Este necesar s fie alocate resurse suplimentare, att pentru verificarea anunurilor
de participare i a documentelor aferente, ct i pentru verificarea evalurii ofertelor
Pagina 82 din233
i a modificrilor contractelor;
Din moment ce va fi dificil multiplicarea resurselor dedicate controlului ex-ante cu
un factor de douzeci, pe parcursul perioadei de eliminare treptat a controlului ex-
ante sistematic a anunurilor de participare i a documentelor aferente, vor fi treptat
integrate controale de calitate pentru un numr limitat de proceduri. n paralel,
controalele de regularitate mbuntite vor continua pentru toate procedurile pn
n iulie 2016. Dup iulie 2016, numrul de controale de regularitate va scdea treptat,
dar va rmne semnificativ. O atenie sporit va fi acordat verificrilor privind
calitatea.
Verificarea evalurii ofertei va fi efectuat numai n cazul n care anunul de
participare aferent a fost supus verificrii, dar nu pentru toate procedurile pentru
care anunurile de participare i documentele aferente au fost verificate.
g. Liste de verificare
Controalele vor fi adaptate la specificitatea sectoarelor folosind liste de verificare (IT,
proiecte de infrastructur, echipamente medicale, cercetare i dezvoltare, energie, etc.).
Listele de verificare vor identifica acele aspecte care se refer n principal la regularitate i la
calitate.
h. Expertiza tehnic
Organismul de control ex-ante i va asigura accesul la expertiz tehnic adecvat, utiliznd
resurse interne i externe. Asigurarea expertizei tehnice este necesar, deoarece verificarea
legalitii criteriilor de selecie sau a regularitii evalurii propunerilor tehnice necesit o
nelegere temeinic a specificaiilor tehnice. n acest sens, chiar i atunci cnd se
concentreaz numai pe regularitate, controlul ex-ante nu va revizui doar anunul de
participare i instruciunile pentru ofertani, ci va lua n considerare ntreaga documentaie
de atribuire, inclusiv contractul i specificaiile tehnice/caietul de sarcini. Verificarea se va
face n baza listelor de control care vor permite controlorului s evidenieze aspectele cheie
privind cerine orientate sau discriminatorii din documentaia tehnic, n special pe partea
de furnizare de echipamente sau tehnologie. Trebuie subliniat faptul c msurile de mai sus
vor ctiga mai mult eficien atunci cnd sunt corelate cu cele descrise n capitolul 4,
inclusiv dezvoltarea documentaiilor de atribuire standardizate, cu modele mai bine
structurate, o descriere mai detaliat a contractului, inclusiv obiectivele i scopul, etc.
Pe baza analizei procedurilor existente, se are n vedere faptul c cei 50-60 specialiti tehnici
care vor fi angajai de ANAP vor include aproximativ 25-30 de specialiti din diverse domenii
Pagina 83 din233
de construcii (drumuri, ci ferate i transport public, construcii civile, ap i deeuri),
aproximativ 15 specialiti n IT i 10-15 specialiti din alte sectoare, inclusiv sntate, finane,
etc., cu experien n implementarea unor contracte. Nivelul de remunerare din cadrul ANAP
este considerat a fi suficient de atractiv, ca parte a sectorului public din Romnia, pentru a
putea asigura angajarea i pstrarea specialitilor tehnici n domeniile respective.
Pentru aspectele identificate ca fiind legate de calitate, analiza, aa cum s-a menionat mai
sus, este mai puin negru sau alb i las loc de interpretri. Ca exemplu, perioada pentru
pregtirea unei oferte complexe (atunci cnd se solicit ofertanilor s pregteasc un
proiect tehnic sau echivalent) nu trebuie limitat la perioada minim definit prin lege. n
timp ce ndrumarea va conine elemente care s permit aprecierea perioadei rezonabile de
timp pentru pregtirea ofertelor, perioada corespunztoare n fiecare caz individual rmne
o chestiune de interpretare.
Prin urmare, rezultatele controlului ex-ante din acest punct de vedere vor fi subiectul unei
proceduri de mediere cu autoritatea contractant. Rezultatul medierii urmeaz s devin
obligatoriu pentru autoritatea contractant.
j. Impactul de timp
Impactul sistemului de control ex-ante asupra duratei fiecrei proceduri de atribuire este
prezentat n urmtorul tabel:
Pagina 84 din233
10 zile lucrtoare ntrziere pentru
publicarea anunului de participare
k. Aspecte operaionale
Perioadele de timp menionate n tabelul de mai sus nu iau n considerare perioadele
necesare autoritilor contractante pentru implementarea coreciilor / msurilor de
remediere necesare. Experiena controlului ex-ante al documentaiilor de atribuire efectuat
ncepnd din 2011 a artat c perioada total de timp de la prima depunere a documentaiei
de atribuire pn la publicarea sa a fost uneori extrem de lung, n timp ce numrul de
Pagina 85 din233
respingeri a fost foarte mare (n medie, mai mult de o respingere pentru fiecare procedur
publicat).
Pagina 86 din233
Un conflict de interese se refer la situaia n care imparialitatea i obiectivitatea unei decizii
a autoritii contractante sunt sau pot fi percepute ca fiind compromise de un interes
personal deinut sau ncredinat unei anumite persoane. Interesele personale relevante pot
fi de natur financiar sau non-financiar i pot privi o relaie personal sau de familie sau
apartenene profesionale (inclusiv printr-un al doilea loc de munc, funcii n afara
organizaiei, posturi sau funcii deinute anterior) i alte activiti relevante n afara
organizaiei.
Mai mult, autoritile contractante au obligaia de a trata operatorii economici n mod egal i
nediscriminatoriu i de a aciona n mod transparent. Autoritile contractante ar trebui s i
asume un rol activ n aplicarea acestor principii inclusiv n activitile lor de detectare a
oricrui conflict de interese i de luare a msurilor adecvate de prevenire i remediere.
n cadrul sistemului de control intern care va fi dezvoltat, toate autoritile contractante vor
elabora i va adopta un document specific de politic privind conflictul de interese, n
conformitatea cu prevederile legislative n materie.
Pagina 87 din233
oricrui conflict ulterior de interese care poate aprea dup plecarea de la locul de
munc.
Pagina 88 din233
n cazul persoanelor implicate de la caz la caz, o astfel de declaraie va fi fcut o dat, dar
trebuie s aib n vedere situaiile aferente fiecrei etape a procedurii de achiziie public
(pregtire, evaluare, monitorizare i nchidere).
Mecanismele de verificare se vor axa pe declaraia pe propria rspundere din care s rezulte
c nu exist un conflict de interese, care va fi examinat n lumina altor informaii
suplimentare:
Pagina 89 din233
ANAP i n special structura de control ex-ante vor primi informaii cu privire la rezultatul
verificrilor efectuate de ANI. Autoritatea contractant va fi obligat s raporteze ctre
ANAP msurile efectiv luate n urma unui avertisment de integritate.
Procesul de verificare menionat mai sus se face automat din SEAP, fiind iniiat atunci cnd
ofertanii sunt cunoscui (deschiderea ofertelor). ntregul flux de verificare, pn la
informarea autoritilor contractante i ANAP, nu depete 8 zile lucrtoare. n procesul de
verificare, autoritile contractante vor recunoate c, dei rezultatele din sistemul Prevenie
se bazeaz pe date reale, informaiile obinute de la avertizori de integritate i din mass-
media nu au n sine valoare probatorie. Cu toate acestea, ANAP, n cadrul controlului extern,
sau autoritile contractante, ca parte a controlului intern, ar trebui s verifice n mod activ
aceste informaii i s evalueze dac pot avea impact asupra procedurii de atribuire. Toate
sursele de date aflate la dispoziia lor ar trebui folosite pentru a verifica acurateea
informaiei.
O prim etap realizat n vederea implementrii de ctre ANI a sistemului Prevenie const
n adoptarea de ctre Guvernul Romniei n data de 9 septembrie 2015, a proiectului de
Lege privind instituirea unui mecanism de verificare ex-ante n scopul prevenirii conflictului de
interese n procedura de atribuire a contractelor de achiziie public iniiat prin sistemul
electronic de achiziii publice (SEAP), care n prezent se afl n procedur de dezbatere n
cadrul Parlamentului Romniei.
d. Consecine
Cnd este detectat un potenial conflict de interese, autoritatea contractant va trebui s ia
msuri de prevenire a acestuia. Msurile de prevenire trebuie difereniate n funcie de rolul
i poziia persoanei afectate de potenialul conflict.
Prin urmare, dac persoana respectiv are rolul de membru n comisia de evaluare, este una
dintre persoanele responsabile cu achiziiile publice implicat n proiect sau se afl ntr-o
poziie similar, aceasta poate fi nlocuit n cadrul procedurii, cu o alt persoan care nu
este afectat de eventualul conflict de interese, i care va prelua rolul i atribuiile persoanei
afectate de potenialul conflict de interese, pentru procedura respectiv.
Atunci cnd potenialul conflict este la nivelul factorilor de decizie din cadrul autoritii
contractante, soluiile care urmeaz s fie puse n aplicare sunt mult mai dificil de
implementat i necesit o evaluare corect a soluiilor disponibile. De principiu, persoana
potenial afectat de conflictul de interese ar trebui exclus din procedura respectiv. Acest
lucru nseamn c acea persoan nu va primi sarcini legate de respectiva procedur, fiind
eliberat de orice responsabiliti legate de procedur i ar trebui s se retrag n mod
voluntar de la orice implicare direct sau indirect.
Dei aceast soluie s-ar putea dovedi eficient atunci cnd atribuiile persoanei n cauz nu
au legtur direct cu obiectul principal al procedurii (de exemplu, eful de la ntreinerea
drumurilor ntr-o licitaie pentru construcia unei autostrzi), aceasta ar fi neadecvat cnd
Pagina 90 din233
persoana este direct i n mod necesar implicat n procedur (de exemplu, eful autoritii
contractante sau eful departamentului achiziii). n aceste situaii, singura soluie rmas ar
putea fi excluderea operatorului economic de la participare la procedur, deoarece
participarea acestuia va conduce n mod inevitabil la o situaie de conflict de interese.
Principala diferen fa de prevederile actuale ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
34/2006, aprobat cu mofificri i completri prin Legea nr. 337/2006, cu modificrile i
completrile ulterioare, const n faptul c excluderea operatorului economic ar fi ultima
soluie i n niciun caz nu se va aplica automat.
Pentru toate cazurile menionate mai sus, autoritatea contractant este responsabil pentru
luarea tuturor msurilor adecvate, inclusiv forme adecvate de publicitate, pentru a asigura
transparena i a ndeprta riscul legat de simpla percepie a unui potenial conflict de
interese.
Cnd este detectat un conflict de interese, care nu a fost declarat de persoana n cauz,
autoritatea contractant va avea n vedere urmtoarele msuri, pe lng cele de mai sus,
dup caz:
n cazul n care conflictul de interese este de natur penal, autoritatea, pe lng msurile
expuse mai sus, va aciona conform legislaiei aplicabile i va trimite cazul autoritilor
competente.
Pentru a putea lua msurile de remediere necesare, autoritile contractante se vor baza pe
ghidul specific emis de ANAP, care va detalia calea de urmat cu referire la situaiile posibile
ntlnite i, n special n ceea ce privete aleii i funcionarii publici care dispun de capaciti
decizionale indirecte critice. Acest ghid va fi susinut de exemple ilustrative.
ANI va evalua informaiile (bazate pe dovezi documentate) i, fie va menine poziia, fie va
lua n considerare aceste noi date/informaii.
Pagina 91 din233
n cazul n care ANI i menine poziia, autoritatea contractant trebuie ulterior s ia toate
msurile necesare pentru a elimina situaiile care conduc la un conflict de interese.
e. Traficul de influen
Dei utilizarea sistemului Prevenie va fi obligatorie pentru toate procedurile de achiziii
publice, acesta nu va putea detecta toate potenialele conflicte de interese. Prin urmare,
absena unui avertisment nu exonereaz autoritatea contractant de rspunderea sa i de
obligaia activ de a identifica conflictele de interese i nu exonereaz organele de control
de verificri pe aceast problematic.
asigura c cei doi operatori economici sunt complet independeni unul de cellalt; n
Pagina 92 din233
cazul n care primul operator este deja angajat n momentul lansrii procedurii pentru
al doilea operator, al doilea operator va trebui s-i demonstreze independena fa
de primul. Dac procedurile de atribuire pentru cei doi operatori sunt lansate n
acelai timp, autoritatea contractant va stabili o regul clar prin care s asigure
independena (de exemplu, n cazul n care ofertantul pentru lucrri are legturi cu
ofertantul pentru supervizare, contractul de supervizare va fi atribuit ofertantului
clasat pe locul doi).
asigura c operatorul care este nsrcinat s controleze performana altuia
acioneaz imparial i independent. De exemplu, n cazul supervizrii de lucrri,
autoritatea contractant va defini o serie de teste cheie (de exemplu nainte de
recepie) care s fie efectuate de un ter (ca de exemplu un laborator independent).
n cazul detectrii unei situaii de trafic de influen, ANAP va lua msurile necesare alertnd
autoritatea contractant i notificnd organele oficiale de investigaii, i coopernd cu
acestea.
Pentru a remedia suprapunerile existente ntre diferite instituii, controlul ex-post derulat n
prezent de ANAP va fi nlocuit de auditul efectuat de ctre CCR (AA n cazul proiectelor
finanate de UE). AA este un organism n cadrul CCR pentru auditarea fondurilor europene.
Rolul i responsabilitile celor dou entiti sunt clar definite i nu exist suprapuneri.
Trebuie amintit c acest audit este deja efectuat de CCR, conform funciilor de baz definite
prin lege i prin reglementrile aplicabile n domeniu. Acest audit are loc dup perioada de
execuie a bugetului i nu este un control operaional.
n noul context, pentru a stabili un audit eficient n domeniul achiziiilor publice, sistemul va
include urmtoarele:
Responsabilii de achiziii publice vor rmne rspunztori potrivit prevederilor Legii nr.
286/2009 privind Codul penal, cu modificrile i completrile ulterioare, n caz de fraud sau
prevederilor Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicat, cu modificrile
ulterioare/Legii nr, 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare/Legii nr.
53/2003 Codul muncii, republicat, cu modificrile i completrile ulteriore (dup caz) n caz
de erori repetate.
pentru a identifica cauzele exacte care genereaz prejudicii reale (nu presupuse),
care implic recuperare ulterioar;
cu privire la circumstanele n care prejudiciile vor fi recuperate, i
cu privire la reguli de estimare a prejudiciului.
Avnd n vedere c metodologia de eantionare pentru audit este diferit de cea utilizat
pentru controlul ex-ante, este acceptabil i posibil ca n practic aceeai procedur s fie
supus i controlului ex-ante i auditului (ex-post). ns, ca regul general, dac o faz a
unei proceduri de atribuire a fost supus controlului ex-ante i nu au fost detectate nereguli,
iar auditul detecteaz, ex-post, o neregul ce ine de acea faz, instituia de audit ex-post va
informa instituia de control ex-ante, pentru a lua msurile de remediere cu privire la
eficiena controlului ex-ante. n caz de dezacord, se va utiliza mecanismul de coordonare
definit n capitolul 2.
17
Regulamentul privind organizarea i desfurarea activitilor specifice Curii de Conturi, precum i
valorificarea actelor rezultate din aceste activiti aprobat de Decizia Plenului Curii de Conturi a Romniei nr.
155/2014, publicat n Monitorul Oficial nr. 547 din 24/07/2014.
Pagina 94 din233
funcionarea sistemului de management i control al fondurilor UE i de a verifica fiabilitatea
sistemului (inclusiv a ANAP). n cazul n care AA, autoritile de management sau ACP
detecteaz nereguli care nu au fost detectate la controlul ex-ante dei ar fi trebuit s fie
identificate, vor fi n continuare aplicate corecii financiare la contribuia fondurilor UE.
Statul va hotr cum vor fi efectiv suportate aceste corecii.
Un caz specific necesit anumite explicaii, i anume atunci cnd o presupus neregul este
identificat prin mass-media sau denun, sau prin sesizarea de ctre o autoritate public,
necesitnd o verificare amnunit. Astfel de cazuri nu cuprind sesizrile naintate de ctre
ofertani sau pri interesate ca parte a procesului de remedii, controlul ex-ante, auditul
efectuat de CCR, nici verificrile realizate ca parte a sistemului de management i control al
fondurilor europene. Aceste cazuri vor fi aduse n atenia organismului de supervizare din
cadrul ANAP care va verifica situaia sesizat. n cazul n care este detectat o posibil
fraud, ANAP va nainta rezultatul verificrilor ctre autoritile competente. n alte cazuri,
ANAP va informa CCR. Sanciunile vor fi aplicate de ctre CCR n urma misiunilor de audit.
Pagina 95 din233
Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
Stabilirea cerinelor SGG ANAP, CCR, Instruciuni Decembrie 2015 Monitorul Oficial Introducerea
specifice cu privire la toate specifice emise principiilor separrii
Definirea
implementarea instituiile de SGG cu atribuiilor, a
cerinelor
standardelor de responsabile sprijinul ANAP principiului 4 ochi
specifice de
control intern pentru i a fundamentrii
urmat de ctre ndrumri Iulie 2016 Site-ul ANAP
gestionarea efectiv a avizelor n
toate autoritile publicate prin
procesului de achiziii principalele faze ale
contractante ghidurile pe web
publice procesului de
achiziii publice
Emiterea unor SGG ANAP, CCR, Echipa stabilita Decembrie 2015 SGG Ghid efectiv asigurat
Susinerea
ghiduri/ndrumri toate pentru nfiinarea i
implementrii Ghid si check-
privind sistemele de instituiile implementarea
controalelor list-uri privind
control intern pentru responsabile Iunie 2016 sistemelor de control
interne sistemele de
achiziii publice intern la autoritile
control intern
Pagina 96 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
Proceduri
elaborate
Eficientizarea Modificarea i MFP Toate Publicarea Martie 2016 Monitorul Oficial Consolidarea
rolului factorilor completarea instituiile ordinului revizuit al Romniei, regulilor de
de control Ordonanei responsabile Partea I integritate pentru
financiar Guvernului nr. factorii de control
preventiv legat 119/1999 privind financiar preventiv
de achiziiile controlul
Consolidarea
publice intern/managerial i
independenei
controlul financiar
factorilor de control
preventiv, republicat,
financiar preventiv
cu modificrile i
completrile
Pagina 97 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
ulterioare
Elaborarea i MFP ANAP Program de Martie 2016 Documente MFP Factorii de control
Asigurarea
Pagina 98 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
Implementarea Elaborarea i CNADNR, MPF, ANAP, Consultant Ianuarie 2016 SEAP Sistem de control
proiectului pilot implementarea angajat intern funcional care
ANAR SGG, RCC
pentru proiectului pilot permite asigurarea
Sistemele de Iulie 2016 Consultant
autoritile pentru CNADNR SA i regularitii i
control intern
contractante ANAR calitii procesului de
aprobate
mari achiziii publice la
Sisteme de Septembrie 2016 Consultant/ANAP nivelul celor dou
control intern autoriti
funcionale contractante pilot
Pagina 99 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
Definirea Replicarea leciilor ANAP Toate Cerine specifice Decembrie 2016 ANAP, SGG Sistem de control
cerinelor nvate n cazul instituiile pentru aplicarea intern funcional care
MFP
specifice pentru CNADNR i ANAR la responsabile standardelor de permite asigurarea
implementarea autoritile SGG control intern regularitii i
standardelor de contractante mari pentru calitii procesului de
control intern la autoritile achiziii publice la
autoritile contractante autoritile
contractante mari contractante mari
mari
Reformarea Dezvoltarea ANAP Toate Metodologia de Noiembrie 2015 ANAP Sistem de control ex-
sistemului de metodologiei pentru instituiile eantionare ante funcional,
control ex-ante trecerea gradual de responsabile elaborat viznd att
la control sistematic la regularitatea ct i
control ex-ante pe calitatea
baz de eantion
Angajarea de experi
Contract cadru Ianuarie 2016 ANAP
tehnici in cadrul ANAP
de asisten
Contract cadru pentru tehnic pentru
asigurarea expertizei controlul ex-ante
de specialitate
Asigurarea Abrogarea regulii de ANAP Guvernul, Art. 691 al Octombrie 2015 Monitorul Oficial Evitarea conflictelor
conformrii cu excludere automat a Toate Ordonanei de al Romniei, de interese n primul
legea UE privind operatorilor instituiile urgen a Partea I rnd prin masuri la
conflictul de economici prin implicate Guvernului nivelul autoritilor
interese adoptarea ordonanei 34/2006, contractante.
de urgen a aprobat cu Excluderea
Guvernului clean the modificri i operatorului
past (Abrogarea completri prin economic numai
prevederilor art. 69 Legea nr. dac nu este posibil
ale Ordonanei de 337/2006, cu
o alt soluie
urgen a Guvernului modificrile i
nr. 34/2006 privind completrile
excluderea automata, ulterioare
deinerea unei aciuni
si gradul patru de
rudenie)
mbuntirea i Sistemul Prevenie va ANI ANAP, toate Sistemul Noiembrie 2015 Monitorul Oficial Sisteme operaionale
extinderea deveni operaional i instituiile Prevenie (proiect de lege al Romniei, de identificare i
sistemului de obligatoriu responsabile operaional aprobat in Partea I prevenire a
prevenire a Parlament) conflictelor de
conflictelor de interese
interese la toate
procedurile de Utilizarea Iunie 2016 pentru ANAP
achiziii Sistemului achiziiile din
Prevenie fonduri
obligatorie n structurale
toate
Decembrie 2016
procedurile de
pentru achiziiile
achiziii
din buget naional
Asigurarea unei Asigurarea de ghiduri SGG ANI, ANAP Ghidul elaborat Iunie 2016 Site ANAP (ghid mbuntirea
mai bune pentru autoritile toate i pus la online) practicilor de
preveniri a contractante privind instituiile dispoziia identificare i
conflictelor de identificarea i responsabile autoritilor prevenie
interese prevenirea conflictelor contractante
de interese pentru a
limita efectul asupra
Pagina 104 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
pieei (definirea
conceptului de funcie
Funciile
sensibila, abordarea
pe care trebuie sa o sensibile
urmeze persoanele in identificate
funcii sensibile,
managementul
riscului. Sisteme de
management al
Ghidul va fi corelat cu
riscului
instruciunile privind
identificate
sistemul de control
intern.
Adoptarea unei
prevederi legale
pentru a se emite
documentul
menionat la cap. 3.2,
subcap. 3.2.2
seciunea C punctul a).
si obligarea
Pagina 105 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
autoritilor
contractante sa ia
masuri pentru
prevenirea situaiilor
de conflicte de
interese
Consolidarea ntrirea capacitaii CCR AA, ANAP, Capacitate Ianuarie 2016 CCR
rolului CCR in CCR in controlul actorii cheie ntrita
controlul achiziiilor publice
achiziiilor
Asigurarea de resurse CCR AA, ANAP, Personal adecvat Ianuarie 2016 CCR
publice
umane adecvate, toate angajat
training si alte instituiile
instrumente specifice Programul de Iunie 2016 CCR
responsabile
instruire
elaborat
Stabilirea unui sistem ANAP CCR, Sistemul de Ianuarie 2016 Monitorul Oficial
de sanciuni Autoritatea sanciuni
descurajatoare, viznd de Audit, adoptat
autoritile
instituii
contractante
responsabile
Luarea n Stabilirea CCR AA, ANAP, Mecanismul Iunie 2016 CCR Asigurarea deplinei
considerare a mecanismului de actorii cheie elaborat i consecvene ntre
experienei AA n coordonare ntre CCR funcional abordri i
i AA
controlul interpretri
achiziiilor
publice
Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.
n general, personalul care se ocup de achiziii are pregtire profesional diferit (ingineri,
economiti, profesori etc.), prin urmare, cunotinele de achiziii publice sunt dobndite n
decursul anilor i nu n urma unor studii speciale n domeniu. n cel mai bun caz, ei pot fi
absolvenii unor cursuri de instruire de scurt durat, ntre 4 i 8 zile, concepute conform
standardului ocupaional pentru ocupaia de expert achiziii publice.
O analiz a diverselor rapoarte din domeniul achiziiilor publice, a activitii CNSC, a deciziilor
instanelor, a coninutului documentaiilor de atribuire publicate, a rezultatelor procedurilor
de achiziii i a coninutului legislaiei secundare i teriare n domeniul achiziiilor publice
din Romnia indic o serie de deficiene majore dup cum urmeaz:
iv. Pentru achiziiile publice peste pragul de achiziie direct, utilizarea procedurilor
integral on-line rmne limitat (ntre 17-21%) din care doar 26% reprezint
contracte de lucrri. Acest lucru se datoreaz n principal faptului c autoritile
contractante din domeniul energiei i transporturilor n general nu desfoar
proceduri de achiziii integral on-line. n consecin, dei publicarea n SEAP a
anunurilor/invitaiilor de participare i a documentaiilor de atribuire este regula,
recurgerea la facilitile sistemului electronic de achiziii pentru celelalte etape ale
derulrii procedurii este limitat, foarte puine autoriti contractante folosindu-le la
nivel naional, n principal, din considerente tehnice (chiar dac SEAP are
implementate funcii de interogare, filtrare i export date), dar i ca urmare a culturii
din administraie.
Aceste informaii vor fi colectate i detaliate n cadrul documentaiei de atribuire sub form
de condiii generale i specifice pentru aplicarea unei proceduri. Prin urmare, condiiile
generale vor fi comune procedurilor de achiziii de un anumit tip (licitaie deschis,
restrns, negociere) n timp ce condiiile specifice vor fi adaptate fiecrui tip de procedur.
Din perspectiva operatorului economic, aceast seciune trebuie s ofere toate informaiile
necesare pentru: (i) a decide dac va participa sau nu la procedura de atribuire, (ii) a
nelege regulile formale i substaniale, (iii) a nelege modalitatea de ndeplinire a
cerinelor minime de calificare i a criteriilor de selecie, (iv) a permite pregtirea ofertei /
cererii care s ndeplineasc cerinele autoritii contractante.
Informaiile care trebuie incluse n documentaia de atribuire se vor referi la: selecia i
calificarea ofertanilor, pregtirea i depunerea ofertelor, deschiderea i evaluarea ofertelor,
semnarea contractului, drepturile autoritii contractante n cadrul procedurii,
contestaiile/remediile.
Din perspectiva operatorilor economici, rolul acestei seciuni este de a avea acces la nevoile
(cerinele minime) i ateptrile (cerinele ce se doresc) autoritii contractante, care s
permit o nelegere clar a modalitii de ndeplinire a contractului, ct i de a prezenta
informaiile de o manier complet astfel nct ofertantului s poat calcula costurile
aferente implementrii a contractului.
Ori de cte ori este posibil i relevant, va fi pregtit o documentaie tehnic mult mai
detaliat, pornind de la modelele dezvoltate n cadrul proiectelor de ap i deeuri finanate
de UE prin Programul Operaional Sectorial Mediu.
criteriile de selecie vor fi aliniate cu cele aferente contractelor de lucrri (care vor fi
supervizate);
prevederile contractuale vor detalia responsabilitile inginerilor supervizori i vor
ntri rspunderea acestora;
vor fi introduse cerine cu privire la obligativitatea de a recurge la expertiza unor
laboratoare independente externe pentru testele de performan nainte de a
accepta la plat lucrrile.
Seciunea care trateaz condiiile generale ale contractului va include clauze aplicabile
tuturor contractelor. Textul clauzelor referitoare la condiiile generale nu va putea fi
modificat de autoritile contractante.
Seciunea care trateaz condiiile specifice ale contractului va include clauze specifice
scopului contractului ce vor suplimenta condiiile generale. Aceste condiii vor fi redactate
de autoritile contractante.
Este prevzut un set de msuri la diferite niveluri (cadru legislativ, condiii contractuale,
documentaii standard) pentru remedierea situaiei i pentru a conduce la schimbarea
abordrii.
ii. n cazul autorizaiilor care se pot emite doar dup semnarea contractului, n special -
dar nu exclusiv - n cazul contractelor de proiectare i execuie (precum autorizaiile
de construire sau autorizaiile complementare privind evaluarea impactului de
mediului), consecinele din punctul de vedere al eventualelor ntrzieri i costuri
trebuie s fie anticipate corespunztor n cadrul prevederilor contractuale (eventuale
perioade de suspendare a execuiei i costurile suplimentare aferente).
iii. Se vor elabora contracte standardizate i obligaiile tehnice ale inginerilor supervizori,
pe baza modelelor condiiilor FIDIC existente, detaliind contribuiile solicitate
inginerilor i ntrind responsabilizarea efectiv a acestora;
Aciunea include:
Urmtorii pai ce vor fi ntreprini ctre profesionalizare vor avea loc n anul 2016 prin
efectuarea unei analize cost-beneficiu care s determine un sistem de premiere pentru
personalul cu atribuii n domeniul achiziiilor publice.
18
Aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 909 / 2014 privind aprobarea Strategiei pentru consolidarea
administraiei publice 2014-2020 i constituirea Comitetului naional pentru coordonarea implementrii
Strategiei pentru consolidarea administraiei publice 2014-2020.
Utilizarea achiziiilor centralizate are scopuri diferite: dac sunt gestionate eficient, printre
altele, simplifica procesul, reduc costurile de tranzacionare, profesionalizeaz procesul de
gestionare a achiziiei i permit autoritilor contractante s obin o utilizare eficient a
fondurilor publice.
Fig. nr. 2 Model conceptual al dezvoltrii acordului cadru n unitatea centralizat de achiziii
Unitatea centralizat de achiziii va fi nfiinat n etape. Scopul avut n vedere este ca toate
bunurile i serviciile care sunt necesare, n mod regulat, la nivelul administraiei centrale, s
fie achiziionate n sistem centralizat.
Impactul folosirii UCA poate fi sintetizat, dup cum urmeaz: (i) economii de fonduri publice
prin economii de scar ca rezultat al creterii volumului comenzilor; (ii) eficien i reducerea
costurilor tranzaciei generate prin standardizarea achiziiilor; (iii) posibilitatea implementrii
anticipate a ciclului complet de achiziii derulat exclusiv electronic; (iv) o alternativ
profesionist la lipsa de cunotine de specialitate i resurse neadecvate la nivelul
Autoritile contractante pot efectua achiziii n comun prin crearea de consorii de autoriti
contractante, fie n mod ocazional sau n mod permanent i organizat, cu diverse modaliti
de integrare: integrarea capacitilor, prin transferul n cadrul consoriilor a competenei
pentru planificarea, finanarea, procurarea, implementarea i chiar operarea activitilor
respective. O astfel de abordare a fost urmat cu asociaiile de dezvoltare intracomunitar
(ADI), constituite la nivel regional, cu scopul de a pregti, licita i implementa proiecte n
cadrul sectoarelor de ap, canalizare i gestionare a deeurilor. Acest cadru a fost stabilit ca
i. pregtirea unor caiete de sarcini comune pentru contracte de lucrri, furnizare sau
servicii, care s fie achiziionate de mai multe autoriti contractante, fiecare
desfurnd o procedur de achiziii separat;
ii. realizarea a unei proceduri comune de achiziii;
iii. aciune comun sau ncredinarea gestiunii procedurii de achiziii uneia dintre
autoritile contractante, ce va aciona n numele uneia sau mai multor autoriti
contractante. O astfel de abordare a fost pus n aplicare n sectorul deeurilor, unde
consiliile judeene au acionat ca autoriti contractante, n numele tuturor
municipalitilor care erau membre ale ADI. O astfel de abordare ar putea fi utilizat
n cazul n care investiia n cauz beneficiaz de mai multe autoriti (de exemplu,
centru cultural/sportiv la dispoziia mai multor municipaliti) i/sau atunci cnd
competena local nu poate fi exercitat n mod efectiv la nivel local (de exemplu,
construirea de drumuri locale pentru municipaliti mici).
Proiectul SICAP are ca scop, printre altele, creterea uurinei n utilizare, att pentru
companii ct i pentru autoritile contractante, prin creterea flexibilitii i modularitii,
Pagina 125 din 233
prin implementarea de filtre de cutare sensibile (definite de utilizatori), prin implementarea
de notificri automate i prin crearea de posibiliti de cutare avansat i de raportare a
informaiilor publice. n special noul sistem SICAP va urmri punerea n aplicare a tuturor
recomandrilor descrise n documentul Comisiei Europene intitulat Golden Book on E-
procurement i se va asigura c nu exist bariere de ordin financiar sau tehnic care s
limiteze accesul companiilor strine la piaa romneasc de achiziii.
Viitorul SICAP este conceput ntr-un mod n care permite o tranziie lin in viitor la achiziii
publice realizate integral on-line (de la publicarea electronic a anunurilor de
participare,depunerea online a ofertelor i atribuirea efectiv a contractului). SICAP va avea
posibilitatea de a aduga noi module funcionale, cum ar fi de facturare electronic i plata.
Este necesar n continuare o reflectare privind introducerea unei astfel de msuri, deoarece
exista o serie de posibile dezavantaje, cum ar fi sarcini administrative suplimentare pentru
gestionarea unei astfel de liste, natura neexclusiv a unei astfel de liste de selecie a
operatorilor economici, necesitatea de a asigura respectarea principiului nediscriminrii n
gestionarea unei astfel de liste.
Prin urmare, se impune efectuarea unui studiu de fezabilitate pentru evaluarea viabilitii i,
mai presus de toate, pentru a evalua eficiena costurilor n ceea ce privete introducerea
unei astfel de liste pentru anumite sectoare (drumuri i autostrzi), lund n considerare
riscurile posibile.
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
A. Creterea abilitilor tehnice i procedurale la nivelul autoritilor contractante prin elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard
B. Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i implementarea viitoarelor contracte de achiziii publice
Modificarea Hotrrii MFP, MDRAP Toate Set de Decembrie 2015 Monitorul Creterea eficienei
Guvernului nr. 28/2008 instituiile indicatori Oficial al investiiilor publice
privind aprobarea responsabile cuantificabili Romniei,
coninutului-cadru al (bugetari, Partea I
documentaiei tehnico- economici i
economice aferente pe baz de
investiiilor publice, performan)
precum i a structurii i
metodologiei de
elaborare a devizului
general pentru
obiective de investiii i
lucrri de intervenii
Adoptarea condiiilor MFP MFE, Toate Clauze Decembrie 2015 Monitorul Gestionarea
contractuale FIDIC n instituiile contractuale Oficial al eficient a
legislaia naional responsabile clare, unitare Romniei, contractelor de
i echilibrate Partea I lucrri
utilitile
in vederea
stabilirii
funciei
specifice la
nivelul ANAP
Metodologie
elaborat
Certificare
profesional n
achiziii/
achiziiile
publice
Remunerarea Analiza costurilor i a MFP ANAP Schem de Decembrie 2016 MFP Impact pozitiv
personalului nu beneficiilor privind
ANFP
recompensare asupra motivaiei
este proiectarea i aprobat personalului i
proporional cu implementarea unui Ministerul stabilitii n
complexitatea sistem de recompense Muncii, sectorul public
activitii pentru specialitii n Familiei,
Proteciei
Pagina 134 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
Lipsa capacitii Configurarea unei MFP Proceduri Iulie 2016 Monitorul Asigurarea
autoritilor uniti de achiziii interne, Oficial al profesionalizrii i
contractante n centralizate n cadrul metodologii, Romniei, specializrii
identificarea MFP (obligatorie norme de Partea I personalului din
nevoilor pentru bunurile organizare i achiziii publice,
selectate pentru funcionare realizarea de
Lipsa de
administraia central) economii, creterea
competene
gradului de utilizare
adecvate,
Introducerea a instrumentelor
cunotine i
achiziiilor Decembrie 2016 electronice,
experien n
standardizarea de
gestionarea centralizate
bunuri i servicii
procesului de pentru un set
achiziii publice limitat de
achiziii
prioritare (de
la 3 la 5)
E. Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice (UCA) de ctre autoritile contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile
contractante dintr-o zon geografic
Mediu competitiv Punerea n funciune a AADR Toate % din Aprilie 2016 AADR Creterea gradului
pentru accesul la unei platforme instituiile achiziiile on- de transparen a
ANAP
fondurile publice electronice responsabile line vs. proceselor de
prin mbuntite - SICAP achiziii totale, achiziii publice prin
implementarea att n utilizarea
unui portal termeni de standardelor
mbuntit Manuale i ghiduri valoare, ct i Aprilie 2016 deschise
pentru achiziii accesibile i uor de de volum.
electronice folosit, att pentru
autoritile
Utilizarea limitat
contractante, ct i Nivelul
a achiziiilor Reducerea costurilor
pentru operatorii general de
publice administrative
economici satisfacie al
electronice,
utilizatorilor
Pagina 139 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare
necesar Numr de
reintroducerea codului fraude
CAPTCHA ori de cate identificate,
ori accesezi o numr de
informaie) plngeri
mpotriva
Punerea n aplicare a
SICAP, numr Aprilie 2016
tuturor recomandrilor
de avarii ale
din documentul
sistemului (de
Comisiei Europe
cte ori
intitulat Golden Book
sistemul a
on E-procurement
ncetat s
Stabilirea de controale, funcioneze)
pentru a evita orice
posibil fraud.
Cerina privind Planificarea tranziiei la ANAP AADR, Toate Plan Decembrie 2016 Tranziie progresiv
trecerea trecerea integral la instituiile Operaional i total la utilizarea
integral la procedurile de achiziii responsabile elaborat procedurilor de
procedurile de online (e-procurement) achiziii online
achiziii online
din Directiva CE
(e-procurement)
H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreai, ca proiect pilot n
domeniul contractelor de lucrri aferente construciei de drumuri i autostrzi
Dificulti n Studiu de fezabilitate ANAP Toate Evaluarea Decembrie 2016 Pagina de Eficientizarea
procedura de instituiile opiunii internet a ANAP procedurii de
selecie responsabile selecie
Acest capitol are ca scop mbuntirea regularitii i calitii procedurilor de achiziii din
Romnia, revizuind n consecin sistemului naional de control. Msurile detaliate nu aduc
atingere funciilor i independenei sistemului de management i control al fondurilor UE,
care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) 1303/2013.
Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.
Obiectivul major al oricrui sistem de achiziii publice n cadrul statelor membre UE este
acela de a obine ntr-un mod eficient ,,valoare pentru bani n utilizarea fondurilor publice.
Msurarea performanei la nivel de sistem i utilizarea unor instrumente i mecanisme
adecvate constituie baza pentru a putea evalua dac sistemul de achiziii i atinge
obiectivele.
144
publice, ci exprim doar o dimensiune a acesteia. Instituiile implicate se axeaz strict
pe resursele i pe indicatorii de activitate proprii. Dei unii indicatori sunt calculai pe
baza datelor preluate din SEAP, acetia nu sunt procesai n mod eficient. Se
raporteaz statistici, n mare parte privind tipul de proceduri utilizate, fr ca acestea
s fie analizate astfel nct s susin formularea de politici n domeniu. Aceasta
denot un grad de maturitate sczut al practicilor actuale de monitorizare - axat pe
activitate i nu pe performan.
iii. n prezent, SEAP nu conine suficiente cmpuri de date care s permit introducerea
tuturor informaiilor cheie necesar a fi utilizate de ctre instituiile implicate, n
scopul de a corela i a analiza dimensiunea i calitatea competiiei. De exemplu, pe
baza datelor din SEAP nu se pot realiza statistici complete i nici extrage indicatori
specifici privind participarea operatorilor economici att din Romnia, ct i din afara
rii n cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziie public. Din cauza
lipsei de integrare a informaiilor de-a lungul procesului de achiziii, este dificil de
evaluat influena real a diferiilor factori asupra gradului de concuren i de
monitorizat procesul de achiziie n ntregimea sa. Acest lucru se datoreaz, de
asemenea, funciei deficitare de monitorizare de la nivelul ntregului sistem de
achiziii publice.
ntr-adevr, n conformitate cu Tabloul de bord privind piaa unic 19, performana global a
Romniei n achiziii publice este sub medie, avnd un scor nesatisfctor pentru 2 din cele 3
dimensiuni (participare ofertani, accesibilitate, eficiena procedurii).
19
http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_e
n.htm
145
Fig. nr.1: Participare ofertani n Romnia, comparativ cu alte state membre ale UE, pe baza
anunurilor publicate n Tenders Electronic Daily (TED) pentru perioada 2011-2013
n prezent, n ceea ce privete rspunsul pieei, conform datelor din SEAP 20, pentru anul
2014 (pentru toate procedurile de atribuire publicate n SEAP, sub sau peste pragurile de
publicare n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), numrul mediu de oferte primite pe
procedur este 7,54, dup cum este prezentat mai jos:
20
http://data.gov.ro/dataset/achizitii-publice-2007-2014-contracte
146
Negociere fr publicare 4.48 3880
Tip
Numr mediu oferte primite Numr proceduri
contract
n plus, din cauza nivelului ridicat de utilizare a criteriului ,,preul cel mai sczut (pentru 97%
dintre procedurile din anul 2014) i reflectat n diferene substaniale ntre valoarea estimat
i preul contractului, condiiile actuale de pia din Romnia determin operatorii
economici s concureze puternic pe criterii de pre cu efect negativ vizibil pentru asigurarea
de investiii durabile i de eficien a utilizrii fondurilor (valoare pentru bani).
Prin urmare, o redimensionare i reorganizare a funciei sunt necesare, care s includ toi
actorii de pe pia, instrumente adecvate i indicatori de performan relevani, n mod
147
special pentru a obine o imagine credibil a rspunsului pieei cu privire la urmtoarele
aspecte:
iv. Eficiena achiziiilor publice: perioada medie pentru planificare, pregtire, atribuire,
implementare, valoarea final a contractelor, calitatea produselor/
serviciilor/lucrrilor achiziionate etc.;
n scopul realizrii unui sistem de monitorizare funcional i eficient, vor fi luate urmtoarele
msuri:
ii. nfiinarea unui departament dedicat n cadrul ANAP, prevzut cu resurse adecvat
instruite;
148
B. Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de
monitorizare
Prin urmare, pe baza analizei indicatorilor deja disponibili n SEAP, va fi elaborat urmtorul
set de indicatori chiar dac acest lucru va necesita ajustarea interfeei cu autoritatea
contractant. Toi aceti indicatori trebuie s fie agregai att la nivel naional, ct i la nivel
regional, astfel nct s ofere o imagine detaliat a performanei globale a sistemului.
21
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015
149
Utilizarea criteriului de atribuire preul cel Numr i % din posibil posibil
mai sczut/ oferta cea mai avantajoas din toate procedurile
punct de vedere economic
Criterii de calitate cel mai des folosite, Numr i % din posibil posibil
eventual grupuri care urmeaz s fie toate procedurile
definite avnd criteriu de
atribuire oferta
cea mai
avantajoas din
punct de vedere
economic
B. Intensitatea concurenei
22
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015
150
generici
23
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015
24
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015
151
alte distribuii dect media)
152
E. Comportament necorespunztor/nereguli
Ori de cte ori este cazul, indicatorii de mai sus vor fi utilizai n conformitate cu standardele
statistice, inndu-se cont de performana medie, precum i de abaterile standard, n
vederea identificrii eventualelor deficiene.
25
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015
153
Datele generate de SEAP care va fi dezvoltat prin intermediul proiectului SICAP vor fi
colectate i analizate periodic de ctre o direcie specializat din cadrul ANAP. Se vor elabora
rapoarte trimestriale, care vor fi transmise Direciei de politici publice i Direciei de
supervizare din cadrul ANAP, pentru a permite, de la caz la caz, luarea msurilor necesare. n
funcie de nevoi, se pot realiza rapoarte specializate, pe teme specifice (cum ar fi o evaluare
a pieei n ceea ce privete achiziiile publice n anumite regiuni/sectoare).
n plus, ANAP va elabora rapoarte anuale privind funcionarea sistemului de achiziii publice,
care vor fi publicate pe site-ul acestuia, pentru a informa prile interesate cu privire la
principalele date, analize, probleme i aciuni de urmrit.
Pentru a spori transparena, toate aceste rapoarte (trimestriale i anuale), precum i toi
indicatorii identificai mai sus, vor fi publicate, astfel nct s permit evaluarea din partea
societii civile i companiilor interesate. n plus, evaluarea (,,peer review) nu va fi limitat
la analiza rapoartelor publicate pe site-ul ANAP, datele colectate prin intermediul SEAP fiind
disponibile, n condiiile legii, oricrei persoane interesate pentru efectuarea de analize.
Mai mult, vor fi publicate n SEAP contractele atribuite (fr anexe) i toate modificrile
substaniale ale acestora, pentru a permite evaluarea i monitorizarea din partea societii
civile. Excepie de la aceast regul va face un numr limitat de contracte (legate de domenii
precum securitatea naional i aprare, nclcarea drepturilor de proprietate intelectual
etc.) care nu pot fi fcute publice datorit specificitii lor.
154
(indicator de avertizare). ANAP va defini natura problemelor i va notifica autoritile
competente pentru luarea msurilor corective.
Viitoarea direcie de specialitate din cadrul ANAP va verifica sistemul de achiziii publice pe
dou niveluri: 1) la nivel naional global; 2) la nivel de indicatori care s permit depistarea
ineficienelor i neregulilor la nivelul achizitorilor/autoritilor contractante publice.
Aciunile corective vor cuprinde o gam larg de probleme sistemice i vor implica:
iii. Transmiterea ctre Direcia de politici publice din cadrul ANAP a unei analize
periodice a deficienelor principale care pot fi soluionate prin iniiative de politici sau
ndrumri suplimentare a prilor interesate (ghiduri) etc.
155
Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare
Funcie de monitorizare Re-dimensionarea i ANAP AADR, CC, ANI Funcia de monitorizare Octombrie Organigrama Nivel crescut
fragmentat reorganizarea funciei pe deplin operaional 2015 ANAP de cunoatere
de monitorizare prin a pieei,
Direcia dedicat din
crearea unei direcii de decizie bazat
ANAP are personal
monitorizare n ANAP pe cifre
suficient i acesta este
suficient calificat Elaborare Pagina web
Decembrie ANAP
Elaborarea i
2015
implementarea noului
sistem de monitorizare Infrastructur
IT Iunie 2016
156
B. Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de monitorizare
Inexistena unor Indicatorii descrii sunt ANAP AADR, Comitet Indicatorii descrii sunt Iulie 2016 Rapoarte Informaii
indicatori privind utilizai ca parte a Interministerial, utilizai i msurai elaborate de actualizate n
structura pieei, funciei de toate instituiile ANAP procesul de
dinamica pieei sau monitorizare implicate implementare
politica de achiziii a politicilor
publice publice,
folosind
achiziiile
publice ca
instrument
Inexistena unei Crearea unei legturi ANAP AADR, CC, ANI, Informaii furnizate Iulie 2016 Rapoarte Nivel crescut
corelri ntre funciile evidente i CCR, alte tuturor prilor relevante elaborate de al vitezei de
de monitorizare i documentate ntre organisme de responsabile cu ANAP reaciei la
supervizare funciile de reglementare supervizarea (acces direct semnalele
monitorizare-politic i la SICAP) pieei sau la
monitorizare-control starea pieei
Lipsa de transparen i Publicarea rapoartelor ANAP AADR, Comitet Accesul publicului la Iulie 2016 Rapoarte Creterea
acces la informaiile trimestriale i anuale, interministerial rapoartele trimestriale i elaborate de transparenei
privind achiziiile inclusiv a indicatorilor anuale publice (inclusiv ANAP achiziiilor
publice descrii indicatori) publice
157
Publicarea tuturor AADR ANAP Toate contractele de Aprilie 2016 Informaii Creterea
contractelor de atribuire publicate pe disponibile transparenei
atribuire pe SEAP/SICAP pe achiziiilor
SEAP/SICAP pentru SEAP/SICAP publice
accesul publicului
Dezvoltarea sczut a Crearea unei direcii ANAP ANI, CC, Direcia dedicat din Octombrie Organigrama Sistem de
funciei de supervizare dedicate responsabil organele de ANAP are personal 2015 ANAP achiziii
cu supervizarea audit i control suficient i suficient publice
calificat conform
Proceduri pentru a
asigura follow-up pe Numrul de msuri
baza informaiilor corective iniiate Raport
furnizate de funcia de elaborat de
Numrul de AC-uri Iulie 2016
monitorizare. ANAP
problematice identificate
Implementarea de
msuri corective
158
Publicarea AADR ANAP Toate contractele de Aprilie 2016 Informaii Consolidarea
modificrilor atribuire publicate pe disponibile controlului
contractului care SEAP/SICAP pe extern prin
determin o cretere a SEAP/SICAP definirea unui
preului de peste 5% eantion
pertinent
pentru
verificarea
modificrilor
contractului
Publicarea, dup AADR ANAP Toate contractele de Aprilie 2016 Informaii Creterea
finalizarea atribuire publicate pe disponibile transparenei
contractului, a tuturor SEAP/SICAP pe achiziiilor
modificrilor SEAP/SICAP publice
contractuale efectuate
159
Documente suport
de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 625 din 20 iulie 2006
modificat i completat prin:
Hotrrea Guvernului nr. 1056/2006 privind modificarea art. 102 din Hotrrea
Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
727 din 25 august 2006;
Hotrrea Guvernului nr. 1337/2006, privind completarea Hotrrii Guvernului
nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare
la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 817 din 4
octombrie 2006;
Hotrrea Guvernului nr. 834/2009, privind modificarea i completarea
Hotrrii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 515 din 27 iulie 2009;
Hotrrea Guvernului nr. 1045/2011 privind modificarea art. 90 alin. (3) din
Hotrrea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 757 din 27 octombrie 2011;
Hotrrea Guvernului nr. 219/2012, privind modificarea art. 93 din Hotrrea
Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
197 din 26 martie 2012;
Hotrrea Guvernului nr. 183/2013, privind modificarea i completarea
Hotrrii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din
Pagina 163 din 233
Legislaia secundar n vigoare privind achiziiile publice:
Nr. Opiuni de transpunere lsate la Directiva 2014/24/UE a Directiva 2014/25/UE a Directiva 2014/23/UE a
crt. latitudinea tarilor membre Parlamentului European i a Parlamentului European i a Parlamentului European
Consiliului din 26 februarie 2014 Consiliului din 26 februarie i a Consiliului din
privind achiziiile publice i de 2014 privind privind 26 februarie 2014
abrogare a Directivei 2004/18/CE achiziiile efectuate de privind atribuirea
entitile care i desfoar contractelor de
activitatea n sectoarele apei, concesiune
energiei, transporturilor i
serviciilor potale i de
abrogare a Directivei
2004/17/C
1, Principii Art. 18 alin. (2) Art. 36 alin. (2) Art. 30 alin. (3)
2. Dreptul sau obligaia de a lotiza Art. 46 alin. (4) Art. 65 alin. (4) Nu este aplicabil
1) n documentele achiziiei, DA DA DA
autoritatea contractant poate
solicita ofertantului sau poate fi
obligat de un stat membru s De ce?
solicite ofertantului s indice n
oferta sa partea din contract pe In prezent n legislaia naional exist
care intenioneaz s o o astfel de prevedere obligatorie (art.
subcontracteze unor teri, 45 alin. (2) din Ordonana de urgen
precum i subcontractanii a Guvernului nr. 34/2006 privind
propui. atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune
2) Statele membre pot dispune ca, de lucrri publice i a contractelor de
la cererea subcontractantului i concesiune de servicii, aprobat cu
atunci cnd natura contractului modificri i completri prin Legea nr.
permite acest lucru, autoritatea 337/2006, cu modificrile i
contractant s transfere direct completrile ulterioare) i din practica
subcontractantului respectiv s-a constatat ca fiind util, cu att mai
plile datorate pentru servicii, mult cu ct conflictul de interese
produse sau lucrri furnizate poate fi depistat i la nivelul
operatorului economic cruia i-a subcontractanilor care, dac nu sunt
fost atribuit contractul de declarai, nu pot fi verificai.
achiziii publice (contractantul
principal). Printre aceste msuri
Pagina 172 din 233
se pot numra mecanisme Cu toate acestea:
corespunztoare care s permit
- n legislaia actual lipsete
contractantului principal s
posibilitatea de a evalua capacitatea
formuleze obiecii cu privire la
subcontractantului propus
plile necuvenite. Dispoziiile
privind aceast modalitate de Art. 88 alin. (3) Nu este aplicabil
- prevederea din legislaia
plat se includ n documentele actual s-a dovedit a fi neleas ca o
achiziiei. interdicie de a subcontracta pe
parcursul implementrii contractului, DA
ceea ce a creat numeroase probleme
n derularea contractelor.
DA
Aceasta prevedere nu distinge
care este momentul la care se pot
face verificri, respectiv nainte de De ce?
ncheierea contractului sau dup
Avnd n vedere faptul c n realitate
ncheierea acestuia. Prin urmare,
subcontractanii sunt cei care
avnd n vedere i restul
ndeplinesc n proporie cea mai mare
Pagina 176 din 233
prevederilor din directiva noua, la contractul de achiziie public i
momentul evalurii ofertelor: innd cont de faptul c se opteaz
pentru efectuarea de pli directe
1) Pot solicita
ctre acetia, este firesc ca i
subcontractanilor
ndeplinirea cerinelor de autoritatea contractant s se asigure
calificare privind de calitatea acestora prin
eligibilitatea verificarea unui set minim de
2) Dac acetia nu le informaii, cu att mai mult cu ct
ndeplinesc nu resping rspunderea lor nu exist, singurul
oferta ci permit rspunztor de ndeplinirea
ofertantului s aduc un
contractului fiind contractantul
nou subcontractant care
poate ndeplini cerinele principal.
4. Cel mai mic pre/cost criteriu Art. 67 alin. (2) Art. 82 alin. (2) Nu este aplicabil
unic de atribuire
- Serviciile intelectuale,
- Contracte care includ n mod
semnificativ servicii
intelectuale,
- Atunci cnd aspecte de inovare
sau de mediu sunt importante
(se va detalia, de la caz la caz)
DA, DA
Statele membre pot prevedea c
pentru servicii sociale
autoritile contractante pot
rezerva dreptul organizaiilor de a
participa la procedurile de
atribuire a contractelor de
achiziii publice exclusiv pentru
aceste servicii de sntate,
sociale i culturale prevzute la
articolul 74, care sunt acoperite
Pagina 179 din 233
de codurile CPV
75121000-0, 75122000-7,
75123000-4, 79622000-0,
79624000-4, 79625000-1,
80110000-8, 80300000-7,
80420000-4, 80430000-7,
80511000-9, 80520000-5,
80590000-6, de la 85000000-9 la
85323000-9, 92500000-6,
92600000-7, 98133000-4,
98133110-8.
6. Anunuri de intenie (mijloc de Art. 26 alin. (5) Nu este aplicabil Nu este aplicabil
invitaie la o procedura
concurenial de ofertare)
pentru procedura restrns sau NU,
procedura competitiv cu
negociere
De ce?
7. Grupuri de operatori economici Art. 19 alin. (2) Art. 37 alin. (2) Art. 26 alin. (2)
DA DA NU NU
- Grupuri de operatori
economici,
- Grupuri cu subcontractori,
- Grupuri cu teri susintori.
1) Un operator economic este Not: comentarii privind Nota: Acest articol face
exclus de la participarea la o transpunerea alin. 1-3 din art. 57: trimitere/se refer la prile
procedur de achiziie public n relevante ale art. 57 din
cazul n care autoritatea directiva clasic:
contractant are cunotin de - Alineatul 1 se preia
faptul c operatorul economic i-a
nclcat obligaiile privind plata - Alineatul 2 rmne la latitudinea
,,Dac statele membre
impozitelor sau a contribuiilor la autoritilor contractante
solicit acest lucru, aceste
asigurrile sociale i n cazul n - Alineatul 3 nu se preia criterii i norme includ, n
care acest lucru a fost plus, motivele de excludere
stabilit printr-o hotrre enumerate la articolul 57
judectoreasc sau decizie alineatul (4) din Directiva
Acest articol trebuie s aib o
administrativ avnd caracter 2014/24/UE, n termenii i
abordare diferit n ceea ce privete
definitiv i obligatoriu, n condiiile prevzute la
sectoarele utiliti / clasic.
conformitate cu dispoziiile legale articolul respectiv.
ale rii n care acesta este stabilit
sau cu cele ale statului membru al
autoritii contractante. DA
Concluzie: De ce?
b) DA
De ce? b) DA
Sintetizare: DA
a nclcat obligaia de a
plti impozitele sau contribuiile
sociale, n cazul n care o
excludere obligatorie nu a fost
declanat de o hotrre
judectoreasc sau decizie
administrativ avnd caracter
definitiv i obligatoriu;
a nclcat legile sociale /
de mediu / forei de munc;
este n stare de faliment /
insolven (statele membre pot
solicita sau pot dispune
DA DA
10. Organisme centralizate de Art. 37 alin. (1) Art. 55 alin. (1) Nu este aplicabil
achiziie*
DA DA
* Pentru urmtoarele discuii se
vor face analize pentru opiunile
Pagina 195 din 233
de achiziie centralizat. De ce?
Considerm c o implementare
flexibil a opiunii este de dorit, fiind
meninuta posibilitatea ca autoritile
contractante sa decida dac vor utiliza
cataloagele electronice pentru
anumite tipuri de achizitii.
DA DA
n cazul acordurilor-cadru
ncheiate n conformitate cu
articolul 33, autoritile
contractante nu sunt obligate s De ce?
trimit un anun privind Avnd n vedere faptul c autoritile
rezultatele procedurii de achiziie contractante nu sunt obligate s
pentru fiecare contract bazat pe publice informaii legate de
acordul-cadru. Statele membre contractele subsecvente ncheiate, ci
pot impune autoritilor doar despre acordul-cadru,
contractante s grupeze considerm oportun publicarea
trimestrial anunurile privind datelor legate de contractele
rezultatele procedurii de achiziie subsecvente pentru statistic,
pentru contractele ntemeiate pe respectiv pentru diverse analize care
acordul-cadru. se pot face de ctre observatorul
sistemului de achiziii publice.
13. Stabilirea termenului de primire Art. 28 alin. (4) Nu este aplicabil Nu este aplicabil
a ofertelor,
De ce?
Statele membre pot prevedea c
toate autoritile contractante O astfel de msur este benefica
regionale i locale sau anumite pentru reducerea birocratiei n ceea
categorii specifice ale acestora ce privete timpul de rspuns al
pot stabili termenul pentru candidailor selectai, constituind o
primirea ofertelor de comun modalitate de flexibilizare a
acord ntre autoritatea procedurii de atribuire fr a fi
contractant i candidaii afectate tratamentul egal i
selectai, cu condiia ca toi transparena procesului de evaluare,
candidaii selectai s aib la cu att mai mult cu ct dac nu exist
dispoziie acelai termen pentru un acord cu privire la termenul de
pregtirea i depunerea primire a ofertelor, autoritatea
ofertelor. n lipsa unui acord cu contractant este cea care va stabili
privire la termenul pentru termenul, dar nu la mai puin de 10
primirea ofertelor, termenul este zile de la data transmiterii invitaiei la
17. Liste oficiale ale operatorilor Art. 64 Nu este aplicabil Nu este aplicabil
economici agreai i certificarea
DA
de ctre organisme de drept
public sau privat Trebuie s se stabileasc sectoarele
pentru care listele oficiale sunt
oportune, precum i modalitile de
stabilire a unor astfel de liste.
Statele membre pot crea sau
menine liste oficiale cu
contractanii, furnizorii sau
prestatorii de servicii agreai sau
pot prevedea certificarea de ctre
organisme de certificare care
respect standardele europene
de certificare n nelesul anexei
VII.
n situaia existent (situaia din aprilie 2015), funciile centrale ale sistemului de achiziii
publice sunt distribuite dup cum urmeaz:
1.Faze Timp insuficient pentru pregtire i evaluarea superficial a Se vor furniza ndrumri ctre AC, n special cu privire la ndrumri
pregtitoare, nevoilor i a resurselor bugetare disponibile. timpul i resursele necesare pentru studii de fezabilitate i
inclusiv pregtirea proiectelor IT.
Definirea nevoilor i aprioritilor, precum i alocarea
evaluarea
fondurilor trebuie mbuntite i justificate mai bine. Dei admis, problema eficientizrii investiiilor publice
nevoilor i este mult mai larg dect procesul de achiziie public i va
studii de fi tratat prin mijloace diferite. Achiziiile publice ca atare
fezabilitate nu includ fazele de definire i evaluare a necesitii i
oportunitii achiziiei/investiiei.
Riscuri evaluate insuficient: tendina de a transfera toate
riscurile ctre antreprenor, risc mai mare de mprejurri Se vor elabora ndrumri specifice privind efectuarea
neprevzute n timpul fazei de execuie a contractului studiilor de fezabilitate astfel nct s se reduc riscurile de
implementare,
Se vor elabora condiii contractuale standard,
Controalele interne i externe privind regularitatea i
calitatea documentaiilor de atribuire vor include
evaluarea maturitii proiectului i ponderea riscului.
212
2. Dezvoltarea Faptul c autoritile contractante nu cunosc piaa n ceea ce - Asigurarea de ndrumri privind studiile de pia i Ghid de bun practic
unei strategii privete produsele disponibile, intervalul de preuri, soluiile consultaiile de pia,
pentru tehnice existente, structura concurenei - Dezvoltarea de organe de achiziii centralizate
contractare Existena unei strategii de contractare, a unei planificri de
Lipsa planificrii privind achiziiile, necesar pentru
(n special implementarea proiectului: o succesiune de achiziii pentru un proiect major, transpus:
pentru achiziii/proceduri, perioad de execuie, obiectul fiecrui - ntr-un plan foarte detaliat care conine procedurile de
proiecte contract, tipul procedurii de atribuire alese, principalele achiziii necesare, durata procedurilor, astfel nct s nu
majore) criterii de calificare etc. existe suprapuneri sau dificulti n implementarea
proiectului (de ex. Supervizarea de contractat la momentul
nceperii lucrrilor), perioadele de execuie s fie corelate,
Divizarea/mprirea artificial a contractelor de achiziii tipul de procedur s fie corelat cu obiectul i
publice din cadrul investiiilor unui proiect major complexitatea contractului (procedura deschis nu
reprezint ntotdeauna soluia optim), principalele criterii
de calificare s fie identificate prin referire la
contract/contracte etc.
213
3. Evaluarea Absena unor ndrumri explicite i astfel o abordare Dezvoltarea de metodologii pentru a calcula suma estimat Ghid de bun practic
valorii uniform privind modul de grupare a achiziiilor pentru a (att din punctul de vedere al valorii estimate care conduce
estimate/mp stabili anumite praguri care conduc la aplicarea unui tip la aplicarea unui anumit tip de procedur sau la utilizarea Legislaie secundar
rirea n specific de procedur sau la un grad specific de publicitate
unui anumit grad de publicitate, ct i din punctul de
loturi vedere al valorii estimate a unui contract specific) care
(naional sau european), n legtur cu valoarea estimat.
conine: elaborarea listelor de verificare care urmeaz s
fie utilizate de ctre autoritile contractante la stabilirea
Dificultile n estimarea valorii (preului) pentru valorii estimate pentru contracte, informaii privind modul
produse/servicii/lucrri care fac obiectul contractului de de elaborare a APPP, modul de estimare a valorii legate de
achiziii publice. CPV, loturi etc.
214
proceduri/contracte pentru care respingerea nu este
automat, nu va fi obligatorie publicarea valorii estimate.
4. Publicarea Absena previzibilitii sau absena posibilitii de anticipare Autoritatea contractant va fi obligat s publice anumite Legislaie secundar
Planului anual pentru operatorii economici a proiectelor majore care informaii despre APPP, n SEAP (format electronic), pentru
de achiziii urmeaz s fie lansate n cursul anului de ctre autoritile proiectele majore,
publice (APPP) contractante, pentru a-i concentra eforturile asupra acelor
sau publicarea O alt soluie ar fi ca autoritatea contractant s fie
proiecte de interes.
obligat s trimit pentru publicare o ntiinare de
unei ntiinri
215
de informare informare prealabil, atunci cnd:
prealabile
- valoarea estimat total a contractelor de atribuit
n urmtoarele 12 luni pentru achiziia de produse de la
acelai grup CPV este mai mare sau egal cu echivalentul
n RON al sumei de 750.000 euro;
- valoarea estimat total a contractelor de atribuit
n urmtoarele 12 luni pentru achiziia de servicii care sunt
n aceeai categorie din punctul de vedere al modului de
grupare a Anexei 2A din OUG 34/2006, modificat i
completat, este mai mare sau egal cu echivalentul n
RON al sumei de 750.000 euro;
- valoarea estimat a contractelor de lucrri de
atribuit n urmtoarele 12 luni este mai mare sau egal cu
echivalentul n RON al sumei de 5.186.000 euro.
5. Selectarea Specificaiile tehnice redactate n grab de ctre autoritatea ncurajarea utilizrii dialogului competitiv i a procedurilor Legislaie secundar
procedurii contractant sau documentele de licitaie care conin de negociere (cu publicare) atunci cnd autoritatea
specificaii tehnice care nu rspund exact nevoilor autoritii contractant nu poate defini singur specificaiile tehnice Ghid de bun practic
contractante din cauza utilizrii n principal a procedurii capabile s-i ndeplineasc nevoile i cerinele, prin
deschise, indiferent de domeniul sau de complexitatea exemple de cea mai bun practic i ndrumri privind
procedurii. implementarea efectiv a acestor tipuri de proceduri.
Oferte depuse de ofertani neserioi, nu neaprat activi pe ncurajarea utilizrii procedurii restrnse pentru a
segmentul de pia dedicat subiectului contractului. mpiedica depunerea de oferte de ctre operatori
economici neserioi, eliminnd n acelai timp obligaia ca
216
procedura restrns s publice specificaia tehnic n
acelai timp cu publicarea ntiinrii privind contractul.
217
6. Redactarea Absena capacitii administrative la nivelul autoritilor A. Generaliti Legislaie secundar
documentaiei contractante, care conduce la documente incomplete/ de
Extinderea modelelor de documentaii standardizate / Ghid de bun practic
de atribuire slab calitate, care determin contestaii i provoac
Identificarea zonelor n care sunt necesare documentaii
deficiene n implementarea proiectului/contractului. Condiii FIDIC de contract
standard. Modele de documentaie standardizat n
sectoarele relevante. Documentaia standardizat va avea adaptate la legislaia
seciuni care nu vor fi obligatorii (care vor permite naional
Oferte elaborate ntr-un mod defectuos (reprezint mai adaptarea la situaia specific fiecrei AC). Abaterile de la
degrab o promisiune de realizare dect o descriere a prevederile standard trebuie explicate de Ac prin prisma
modului n care ofertantul nelege s pun n execuie elementelor specifice.
contractul (aciuni detaliate).
218
n sectoarele n care nu exist documentaie standardizat,
introducerea n cadrul documentaiilor de atribuirea a unor
mijloace clare pentru verificarea conformitii obiectului
contractului livrat/completat cu cerinele specificaiilor.
219
introducerea unora noi.
220
condiii. Aceasta nseamn c trebuie s se renune la
legiferarea modalitii de stabilire a criteriile de selecie i
s se orienteze AC prin ndrumri (cu exemple), care
menioneaz n mod expres c anumite criterii pot fi
acceptate dac pot fi justificate.
221
(motive de excludere).
7. Lansarea AC lanseaz de obicei anunuri/invitaii de participare cu Consultarea prealabil a pieei, cu accent asupra strategiei Ghid de bun practic
procedurii/sta ntrziere i aceast situaie nu asigur un management de de achiziii, inclusiv asupra termenelor necesare pentru
bilirea calitate. Lansarea trzie a procedurii este generat de elaborarea ofertelor.
insecuritatea din punctul de vedere al alocrii bugetului; AC
termenelor
ezit s lanseze proceduri.
pentru
Asigurarea de ndrumri specifice pentru AC privind
pregtirea i
stabilirea termenelor necesare pentru elaborarea ofertelor
depunerea Lips de capacitate a AC de a evalua adecvat termenele adaptate la natura i complexitatea procedurii.
ofertelor necesare pentru elaborare a ofertelor; Termenele
neadaptate la complexitatea contractului conduc la:
- termene reduse care descurajeaz ofertanii serioi i fac Asigurarea de ndrumri pentru a:
dificile ofertele semnificative ; - responsabiliza i motiva instituiile s decid la timp
- termene reduse care implic de asemenea costuri atunci cnd au de-a face cu zone gri (de ex. la stabilirea
suplimentare pentru pregtirea ofertei; graniei dintre modificrile minore/substaniale ale
- timpul insuficient pentru pregtirea unei proceduri de contractului).
atribuire (se afecteaz calitatea documentelor i determin - contientiza faptul c extinderile succesive ale termenelor
numeroase solicitri de clarificri). reprezint o practic necorespunztoare.
- clarifica momentul n care anularea unei proceduri este
preferabil extinderilor/modificrilor.
Extinderea artificial a termenelor n cazul n care
procedurile trebuie de fapt anulate; Ezitarea Autoritilor
Contractante, n marea majoritate a cazurilor de a-i asuma Utilizarea resurselor locale i a bunelor practici disponibile
responsabilitatea lurii deciziilor (de ex. atunci cnd AC pentru a asigura expertiza tehnic necesar AC.
trebuie s anuleze procedurile). Identificarea i analiza metodelor de asigurare a expertizei
tehnice pentru AC.
222
8. Publicarea Un mare numr de ntrebri de clarificare din cauza lipsei de Consultarea pieei i modele de documentaii Legislaie secundar
clarificrilor claritate a documentaiilor de atribuire. standardizate.
Ghid de bun practic
AC nu reuesc s se ncadreze n termenul de rspuns la
solicitrile de clarificare, ceea ce conduce la extinderi de
termene / nerespectarea termenelor; Publicarea unei versiuni consolidate a documentaiei de
licitaie (peste un anumit grad de modificare)
223
Experiena insuficient a funcionarilor publici care sunt unic (DUAE) n paralel cu conceptul de post-calificare
numii ca membri ai comitetului de evaluare.
iii. comitetul de evaluare trebuie s fie alctuit din
Componena neechilibrat a comitetelor de evaluare.
persoane cu suficient expertiz; Autoritatea contractant
trebuie s aib acces la persoane cu experien n
Opinia experilor este adesea nevalorificat, n principal din domeniul contractului
cauza reticenei comisiei de evaluare, a lipsei de ndrumri
suficiente privind aspectele eseniale care trebuie urmrite iv. familiarizarea n avans a comisiei de evaluare cu
n cadrul procesului de evaluare, precum i din cauza cerinei coninutul documentelor de licitaie i astfel cu obiectul
de a atribui exclusiv pe criterii/evaluare contractului
msurabile/cuantificabile.
v. astfel se creeaz premisele privind contientizarea
rolului, sarcinilor i responsabilitilor membrilor
comitetului de evaluare
Criteriile de selecie interpretate astfel nct s distorsioneze
concurena (de ex. confuzia ntre criteriile de calificare i
mijloacele lor de control; utilizarea restrictiv a posibilitilor vi. asigurarea de criterii clare i fr interpretri
de a solicita clarificri de la ofertani; absena capacitii de pentru toate etapele evalurii, nc de la momentul
a evalua documente de suport echivalente conform lansrii procedurii;
standardelor ISO solicitate). Evaluarea limitat/inadecvat a
cerinei de experien similar (principiul cine poate face vii. diseminarea mecanismelor privind aplicarea
mai mult poate face mai puin neaplicat de ex. o
unitar a criteriilor pentru toi ofertanii
companie capabil s construiasc apartamente/case
respins pentru c nu are experien n construirea de coli).
Abordare prea restrictiv n echivalarea/recunoaterea viii. implementarea acestei msuri trebuie s aib o
calificrilor profesionale. etap semnificativ comun de punere n practic cu
ndrumarea on-line
10. Decizia de Comunicare incomplet a rezultatului procedurii de La comunicarea deciziei unei proceduri de atribuire, AC Legislaie secundar
atribuire atribuire. trebuie s asigure informaii suficiente tuturor ofertanilor
Decizia de atribuire nu este comunicat n ntregime pentru a le permite s evalueze corespunztor motivele Ghid de bun practic
ofertanilor. pentru care oferta lor a fost respins i s decid dac
depun sau nu contestaie la CNSC/n instan.
226
- se va crea obligaia publicrii raportului procedurii de
atribuire care conine, n msura n care nu sunt preluate
de autoritatea contractant, observaiile UCVAP;
- autoritatea contractant poate s preia observaiile
UCVAP i atunci nu este necesar publicarea acestora;
- publicarea n timp real va determina contestarea
procedurii imediat ce ofertanii vizai/afectai de observatii
vor lua act de ele.
11. Procesul de evaluare este ntrziat din cauza unui numr Trebuie identificate msuri corespunztoare pentru a Legislaie primar:
ntiinri/Con mare de reclamaii generate de: responsabiliza AC cu privire la observaiile / contestaiile obligativitatea notificrii
testaii ofertanilor; apelarea la CNSC/Instan trebuie fcut n prealabile a AC
- Calitatea sczut a documentaiei de atribuire i a ultim instan,, dac observaiile/contestaiile nu au fost
procesului de evaluare a ofertelor discutate/rezolvate la nivelul AC. Timpul necesar pentru AC Legislaie secundar
s elaboreze rspunsul la o obiecie/observaie nu trebuie
- Absena abordrii transparente din partea autoritilor legat de termenul de a depune o contestaie la CNSC. Ghid de bun practic
contractante privind motivele concrete care au generat
respingerea unei oferte sau declararea asteia ca neconforma
Instane specializate
- Contestaiile pot fi depuse n orice moment n timpul Mecanism pentru practici unitare n cadrul comisiilor CNSC
procedurii etc.
Practica unificat
12. Document Este dificil (birocratic) s se cunoasc istoricul Publicarea documentului constatator n SEAP pentru Legislaie secundar
constatator antreprenorului din perspectiva ndeplinirii angajamentelor consultare public mrirea transparenei.
anterioare semnate cu alte autoriti contractante.
227
13. Informaiile privind locaia utilitilor nu sunt ataate Orice documentaie de atribuire standardizat pentru Documentaie
Implementare sistematic la documentaia de atribuire. Ulterior, ofertanii lucrri care are legtur cu locaia utilitilor trebuie s standardizat
a nu pot anticipa corect condiiile tehnice n care vor lucra i anticipeze cu claritate un astfel de element n specificaiile
contractului/c astfel s furnizeze o ofert financiar corect i complet. tehnice i n modelul pentru listele de cantiti
lauze de Aceste aspecte afecteaz calitatea i transparena procedurii
ndeplinire a de atribuire; Vor fi introduse prevederi legale care vor obliga
proprietarii/operatorii de utiliti s emit hri actualizate
contractului
n cazul n care cantitile de materiale aferente nu sunt i accesibile (cu detalii adecvate i n mod ideal bazate pe
determinate cu precizie de ctre autoritile contractante, GIS) ale reelelor lor. Avnd n vedere complexitatea Legislaia privind utilitile
ofertanii vor include n ofertele lor preuri unitare ridicate activitilor necesare, ar putea fi prevzut o perioad de
sau vor solicita creterea preului semnat iniial; tranziie (de exemplu cu 2 ani), lsndu-se o perioad de
timp rezonabil organelor de specialitate s ndeplineasc
aceast cerin i s mobilizeze finanarea public (sub
schema de ajutor de la stat aplicabil) inclusiv finanarea
UE pentru a sprijini realizarea hrilor necesare.
228
neateptate i costuri care nu pot fi imputate n mod normal documentaie de atribuire i, n cele din urm, obligaiile
acestora din urm. Astfel de practici au un impact negativ formale rmase vor fi anulate nainte de semnarea
asupra calitii finalizrii deoarece astfel de riscuri care nu contractelor.
pot fi gestionate pot descuraja ofertanii serioi s mai
Pentru autorizaiile emise inevitabil dup semnarea
liciteze.
contractului, n special dei nu exclusiv pentru
contractele de proiectare i construcie (precum acorduri
de construire sau autorizaii EIA complementare),
consecinele din punctul de vedere al ntrzierilor posibile
i costurilor trebuie anticipate corespunztor n prevederi
contractuale (perioade de inactivitate, neluate n
considerare n durata contractului i costuri suplimentare
care i au originea n cerine neprevzute suplimentare
fcute eligibile).
Documente standard
Contractele standardizate i obligaiile tehnice pentru pentru supervizare
Implicarea n proiecte a unor ingineri care nu au suficient supervizarea inginerilor trebuie promovate, pe baza
experien afecteaz negativ capacitatea de a gestiona modelelor FIDIC existente, n vederea detalierii
eficient implementarea contractelor i nu asigur asistena contribuiilor preconizate ale inginerilor i consolidrii
necesar autoritii contractante pentru a lua deciziile rspunderii lor efective;
necesare i a garanta calitatea execuiei. Acest aspect este
deosebit de important pentru contractele de proiectare i de Criteriile de selecie privind capacitile tehnice ale
construcie n ceea ce privete aprobarea proiectului propus. inginerilor de supervizare, care se refer la experien
similar, vor fi elaborate n funcie de complexitatea
contractelor. In special, n ceea ce privete contractele de
proiectare i construcie, se vor prezenta documente
229
suport pentru experiena n supervizare i aprobarea
proiectelor n timpul etapei de selecie;
230
gestionarea inadecvat a schemelor de proiectare i de
construcie, mpiedicnd antreprenorii s sugereze soluii
inovatoare.
(n special
pentru
proiecte
majore)
231
Alte probleme
Accesul la informaii confideniale din cadrul procedurilor i Clarificarea regimului de concuren neloial i necesitatea Ghid de bun practic
asimetria informaiilor ntre ofertani (de ex. n caz de de a publica documentele existente
nelegere secret ntre AC i un anumit ofertant);
Clarificarea tratamentului confidenial (definiia
Existena a numeroase probleme de confidenialitate false; informaiilor confideniale pentru AC i ofertani)
confidenialitatea trebuie s fie numai rezultatul aplicrii
Confidenialit legii.
ate AC ar putea stabili n documentaia de atribuire
Ofertanii nu au suficiente garanii de confidenialitate a informaiile considerate a fi publice
informaiilor cuprinse n ofertele depuse la AC.
Membrii comisiilor de evaluare nu trebuie cunoscui de
n unele cazuri, confidenialitatea este considerat lips de ctre operatorii economici, acetia nu trebuie confundai
transparen. cu persoanele care dein funcii de decizie n cadrul
autoritii contractante care sunt fcute publice prin
documentaia de atribuire.
Msur orizontal
Capacitatea sczut a unor autoriti contractante n - Uniti de achiziii centralizate. Legislaie primar
ntrirea domeniul achiziiilor publice, cauzate de absena - Consorii de autoriti contractante (model de
personalului, lipsa de experien i lipsa de motivare a acord al autoritilor contractante) Legislaie secundar
capacitii
personalului - Accesul la expertiz extern (CPB, baz de date
administrative Ghid de bun practic
deschis cu experi tehnici PP)
- Elaborarea programei i instruirea
232
Detectarea necorespunztoare a conflictelor de interese interese de ctre ANI. Ghid de bun practic
233