Decizia nr.

68
din 27 februarie 2017

referitoare la cererea de soluionare a conflictului juridic de natur

constituional dintre Guvernul Romniei i Ministerul Public - Parchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia Naional Anticorupie, cerere
formulat de Preedintele Senatului

Valer Dorneanu - preedinte

Marian Enache - judector
Petre Lzroiu - judector
Mircea tefan Minea - judector
Daniel Marius Morar - judector
Mona-Maria Pivniceru - judector
Livia Doina Stanciu - judector
Simona-Maya Teodoroiu - judector
Varga Attila - judector
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent ef

1. Pe rol se afl examinarea cererii de soluionare a conflictului juridic de

natur constituional dintre Guvernul Romniei i Ministerul Public - Parchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie, cerere
formulat de Preedintele Senatului. Sesizarea se ntemeiaz pe prevederile art.146
lit.e) din Constituie i ale art.11 alin.(1) pct.A lit.e), ale art.34, 35 i 36 din Legea
nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale. Cererea a fost
nregistrat la Curtea Constituional sub nr.1411 din 8 februarie 2017 i formeaz
obiectul Dosarului nr.430E/2017.
2. Preedintele Curii Constituionale, n temeiul dispoziiilor art.216 alin.(1)
din Codul de procedur civil, coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992,
declar deschise lucrrile edinei de judecat.
3. La apelul nominal rspund prile, pentru Guvernul Romniei, ministrul
justiiei, domnul Tudorel Toader, iar pentru Ministerul Public - Parchetul de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie, doamna procuror
1
Iuliana Nedelcu. De asemenea, n sala de dezbateri este prezent i reprezentantul
Preedintelui Senatului Romniei, autor al sesizrii n prezentul dosar, invitat n
temeiul art.52 alin.(3) din Legea nr.47/1992, senatorul erban Nicolae.
4. Preedintele Curii Constituionale, n temeiul dispoziiilor art.216 alin.(2)
din Codul de procedur civil, coroborate cu cele ale art.14 din Legea nr.47/1992,
acord cuvntul reprezentantului Ministerului Public, care ridic o chestiune prealabil
deschiderii dezbaterilor pe fond. Astfel, acesta arat c n cursul zilei, anterior edinei
n faa Curii Constituionale, a intrat n posesia ultimelor acte procesuale ntocmite n
dosarul nregistrat pe rolul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Direcia Naional Anticorupie, acte pe care le transmite prilor aflate n conflict i
Curii, n completarea actelor solicitate n prealabil n aceast cauz. n acest context,
arat c las la aprecierea Curii, n cazul n care celelalte pri solicit, acordarea unui
termen scurt, care s se ncadreze n cele 20 de zile n care Curtea trebuie s se pronune
de la primirea sesizrii, termen necesar lurii la cunotin a coninutului actelor
depuse.
5. ntruct nici reprezentantul Guvernului Romniei i nici cel al
Preedintelui Senatului Romniei nu au formulat cereri de amnare a soluionrii
cauzei pentru a lua cunotin de coninutul documentelor depuse de reprezentantul
Ministerului Public, preedintele Curii ia act de depunerea acestora la dosarul cauzei
i arat c acordarea unui termen nu este necesar, innd seama i de faptul c punctele
de vedere solicitate de Curte, n baza legii, prilor aflate n conflict, au fost deja depuse
i se afl n dosarul cauzei.
6. n continuare, preedintele Curii d cuvntul reprezentantului autorului
sesizrii, domnul senator erban Nicolae, care susine existena unui conflict juridic de
natur constituional ntre, pe de o parte, Ministerul Public - Parchetul de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia Naional Anticorupie i, pe de alt parte,
Guvernul Romniei, n calitate de autoritate legiuitoare delegat, i, prin extensie,
Parlamentul Romniei, n calitate de autoritate legiuitoare primar, ntruct prin
2
ancheta penal desfurat cu privire la modul de adoptare a unui act normativ, act care
nu este unul unilateral, ocult i nu aparine unei singure persoane, se afecteaz buna
funcionare a unor autoriti constituionale. Arat c nu a sesizat Curtea pentru a
efectua o anchet asupra unei anchete penale, ci pentru a sanciona o potenial practic
ce ar aduce atingere principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat.
7. n coninutul art.15 alin.(2), Constituia consacr expres noiunea de lege
penal mai favorabil, dispoziiile constituionale constituind temeiul dreptului
legiuitorului de a adopta astfel de norme. Or, prin definiie o lege penal mai favorabil
este de natur a crea o situaie mai avantajoas persoanelor care au svrit fapte
penale, astfel c adoptarea unor astfel de legi ar constitui ab initio elementul material
al infraciunii de favorizare a fptuitorului, mprejurare, evident, inadmisibil, ntruct
ar nfrnge nsi norma constituional a art.15 alin.(2). n mod similar, aceleai
argumente subzist i n situaia n care legea ar viza o nsprire a regimului penal, care
ar conduce la condamnarea penal a unor persoane. Concluzia la care s-ar ajunge este
aceea c legiuitorul adopt acte normative cu o anumit destinaie, personalizate, ceea
ce este de neconceput.
8. Reprezentantul Preedintelui Senatului Romniei arat c unicul remediu
al asanrii viciilor de neconstituionalitate din legislaia penal l constituie deciziile
Curii Constituionale. O astfel de decizie este Decizia nr.405 din 15 iunie 2016, care
pn n prezent nu a fost transpus n legislaie, legiuitorul nepunnd n acord
dispoziiile legale declarate neconstituionale cu actul Curii i, implicit cu Constituia.
Or, atta timp ct se desfoar o anchet penal cu privire la modul de adoptare a
actului normativ de transpunere a deciziei, actul jurisdicional al Curii nu i va gsi
consacrarea normativ. Cu alte cuvinte, decizia Curii Constituionale este lipsit de
efecte juridice, ntruct autoritatea legiuitoare (Guvern i Parlament) este pus sub o
presiune nefireasc sub aspectul exercitrii competenei sale, ceea ce determin apariia
unui conflict juridic de natur constituional.

3
 9. n ceea ce privete actul depus n edin de reprezentantul Ministerului
Public, respectiv ordonana Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie -
Direcia Naional Anticorupie prin care aceast direcie i declin competena ctre
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, reprezentantul autorului
sesizrii arat c actul are menirea de a induce o fals impresie n societate, n opinia
public, n sensul c Direcia Naional Anticorupie ar fi o structur paralel,
independent care i declin competena ctre un alt parchet, n condiiile n care
aceast direcie nu este altceva dect o structur din cadrul Parchetului de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie.
10. n concluzie, prin ancheta penal desfurat de organele de cercetare ale
Ministerului Public se exercit o form de presiune asupra instituiilor implicate n
procesul legislativ, Ministerul Public - Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i
Justiie Direcia Naional Anticorupie arogndu-i competene care aparin n
exclusivitate Parlamentului i Guvernului. Reprezentantul Preedintelui Senatului
Romniei arat c, urmnd aceeai logic de abordare, inclusiv Curtea Constituional
ar putea face obiectul unor cercetri ale parchetului, unele decizii ale instanei
constituionale care sancioneaz codurile penale avnd caracterul de norme penale mai
favorabile.
11. n continuare, preedintele Curii d cuvntul reprezentantului
Guvernului, ministrul justiiei, domnul Tudorel Toader. Acesta susine admisibilitatea
cererii de soluionare a conflictului juridic de natur constituional, artnd c, dei
titularul sesizrii nu este parte n conflict, potrivit jurisprudenei constante a Curii
Constituionale, aceast mprejurare nu constituie un impediment n analiza pe fond a
cererii, atta vreme ct prevederile art.146 lit.e) din Constituie conin, n enumerarea
subiectelor de sezin, pe Preedintele Senatului.
12. Reprezentantul Guvernului susine c sunt ntrunite elementele
constitutive ale unui conflict juridic de natur constituional, aa cum au fost acestea
definite n jurisprudena instanei constituionale. De altfel, un argument puternic n
4
probarea acestui conflict l constituie cele dou decizii pronunate anterior de Curte
(Decizia nr.63 din 8 februarie 2017 i Decizia nr.64 din 9 februarie 2017), prin care
aceasta a statuat expres cu privire la faptul c actul normativ care a generat conflictul,
respectiv Ordonana de urgen nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii
nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur
penal, a fost adoptat de Guvern n exercitarea unei competene constituionale proprii.
13. n susinerea argumentelor privind existena unui conflict juridic de natur
constituional, reprezentantul Guvernului invoc Raportul privind Relaia dintre
rspunderea politic i rspunderea penal n ceea ce privete activitatea membrilor
Guvernului, adoptat de Comisia de la Veneia, care recomand statelor membre
separarea responsabilitii politice a minitrilor de cea juridic, artnd c nu trebuie
aplicate sanciuni penale pentru greelile i dezacordurile politice. Minitrii trebuie s
aib o marj de manevr pentru realizarea politicilor pentru care au fost nvestii n
funcie, cu o larg marj de eroare, fr ca ameninarea sanciunilor penale s planeze
asupra lor. Sub acest aspect, analiza circumstanelor adoptrii unui act normativ se
circumscrie analizei constituionalitii, legalitii i oportunitii respectivului act,
aspecte care excedeaz sferei de competene a Ministerului Public. Arat c exist
mecanisme constituionale i legale care s asigure remedii suficiente n situaia n care
actele adoptate de Guvern sunt neconstituionale: Parlamentul care controleaz
ordonanele Guvernului, aprobndu-le sau respingndu-le prin lege, instana de
contencios constituional care verific aceste acte sub aspectul conformitii lor cu
Legea fundamental, precum i instanele de contencios administrativ care controleaz
legalitatea actelor infralegale emise de Guvern. Ministerul Public nu are niciun rol
politic, niciun rol n procedura de legiferare, nu poate iniia sau cenzura actele
normative. Ministerul Public aplic legea, acionnd n limitele ei, i nu controleaz,
din niciun punct de vedere, procedura de adoptare a unui act normativ.
14. Pentru aceste argumente, reprezentantul Guvernului solicit Curii s
constate existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Ministerul Public
5
- Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia Naional
Anticorupie i Guvernul Romniei, cauzat prin faptele/actele Ministerului Public de
verificare a legalitii, oportunitii i a circumstanelor de adoptare a Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.13/2017, i s statueze cu privire la conduita pe viitor a
Ministerului Public, n sensul c acesta s-i ndeplineasc competenele
constituionale, fr a putea verifica aspectele menionate n prealabil.
15. Preedintele Curii d cuvntul, n continuare, reprezentantului
Ministerului Public, doamna procuror Iuliana Nedelcu. Aceasta arat c, n prealabil,
nelege s susin dou fine de neprimire a cererii de soluionare a conflictului juridic
de natur constituional, cerere formulat de Preedintele Senatului, sub aspectul
interesului titularului sesizrii. Susine c nu se contest lipsa calitii de parte n
conflict, ci faptul c acesta nu este o entitate ale crei interese s fi fost lezate prin
actele care se pretinde a fi generat conflictul, jurisprudena anterioar a Curii
Constituionale neacoperind o atare ipotez. Nimeni nu contest existena raporturilor
constituionale dintre Parlament i Guvern, ns acestea se circumscriu sferei politice,
iar cauza penal care a declanat presupusul conflict nu afecteaz sub nicio form
interesele Parlamentului. n cazul n care, totui, s-ar reine existena unui atare interes
n ceea ce-l privete pe Preedintele Senatului, n calitate de reprezentant al Senatului,
acesta este n egal msur incident i n ceea ce privete Camera Deputailor, astfel c
se propune lrgirea cadrului procesual i n privina acestei Camere a Parlamentului.
16. Ct privete fondul cauzei, reprezentantul Ministerului Public arat c,
dei jurisprudena Curii Constituionale statueaz c un conflict juridic de natur
constituional reprezint acea situaie conflictual a crei natere rezid n mod direct
dintr-o norm constituional, autorul sesizrii nu precizeaz n ce msur activitatea
organelor judiciare au creat blocaje instituionale i nici textele constituionale pe care
se ntemeiaz conflictul juridic. Autorul sesizrii se limiteaz a face alegaii cu privire
la ncadrarea juridic a faptelor cu care a fost sesizat organul judiciar, la competena
acestuia i la demersurile punctuale ale organului judiciar, susinnd c infraciunile
6
reclamate nu au legtur cu elaborarea i adoptarea unui act normativ i, implicit, nici
cu ancheta penal desfurat, ceea ce ar demonstra c nsui autorul sesizrii
recunoate c demersul organului judiciar nu vizeaz procedura de adoptare a actului
normativ. Aa fiind, apreciaz c autorul sesizrii manifest o poziie incert, nu are
convingerea existenei conflictului i, pentru a-i lmuri ambiguitatea, sesizeaz
instana constituional.
17. n spe, a existat un act de sesizare a organului judiciar denun, cu
privire la trei infraciuni conexe, una dintre ele de competena Direciei Naionale
Anticorupie. n acest context, dup regularizarea actului de sesizare, observnd c nu
exist niciun impediment de natur s paralizeze aciunea penal, organul judiciar s-a
aflat n situaia legal, fr alte posibiliti, de a dispune nceperea urmririi penale cu
privire la faptele reclamate n respectivul denun, ncadrarea juridic a faptelor
realizndu-se prin nsui actul de sesizare. Toate demersurile organului judiciar i
gsesc temeiul n dispoziiile Codului de procedur penal, care i au corolarul n
dispoziiile constituionale referitoare la rolul Ministerului Public. Nimic din ceea ce a
fcut organul judiciar nu excedeaz dispoziiilor legale. n aceste circumstane, dac s-
ar constata existena unui conflict juridic de natur constituional nseamn c
dispoziiile legale care au constituit temeiul aciunilor organului judiciar au o problem
de neconstituionalitate. Or, o atare neconstituionalitate nu poate fi constatat n
prezenta procedur, ci n cea prevzut de art.146 lit.a) sau d) din Constituie. Pe de
alt parte, admind c nu a existat o aplicare mecanic a dispoziiilor legale, ci c
organul judiciar o fcut o proprie interpretare a acestora, verificarea acestui aspect
revine instanei de judecat, care este n msur s controleze actul procurorului dac
este sesizat.
18. Cu alte cuvinte, dac s-ar admite existena conflictului ntre autoritile
menionate, Curtea s-ar pronuna implicit asupra neconstituionalitii dispoziiilor
legale, pe de o parte, i s-ar subroga n competenele instanei judectoreti n
verificarea actelor ndeplinite de organul judiciar, pe de alt parte, ceea ce excedeaz
7
competenelor instanei constituionale. Mai mult, pe aceast cale se subntinde
instituirea unor imuniti procedurale suplimentare pentru situaiile n care sunt
sesizate presupuse fapte svrite de persoane aparinnd puterilor statului, ceea ce ar
aduga dispoziiilor legale n materie.
19. n legtur cu noiunea de lege penal mai favorabil, reprezentantul
Ministerului Public susine c deciziile Curii Constituionale nu reprezint lege penal
mai favorabil, iar organul judiciar, n cadrul anchetei penale, nu a fcut verificarea
transpunerii n legislaie a acestor decizii, nu a verificat oportunitatea actului legislativ,
aceste aspecte putnd fi deduse exclusiv din cele descrise de autorii denunului, iar nu
din demersurile organului judiciar. Poziia pe care organul judiciar a avut-o n aceast
cauz este una perfect legal, care va fi supus, n principiu, controlului instanei de
judecat. n msura n care se va ajunge n aceast etap procesual, reprezentantul
Ministerului Public i ridic problema dac se va reine calitatea de parte n conflict i
a instanei judectoreti.
20. Cu privire la mentalitile sociale care se creeaz n legtur cu structurile
parchetelor din cadrul Ministerului Public, acestea vizeaz aspecte care in de
sociologie sau de opinii politice, care nu pot face obiect al procedurilor desfurate n
faa Curii Constituionale.
21. n concluzie, organul judiciar nu a demonstrat dect c, n exercitarea
atribuiilor legale, a realizat doar acte legale cu privire la o sesizare formulat n
condiiile legii. Aceste acte pot fi verificate pe calea controlului judectoresc i nu
constituie o subrogare n competenele Guvernului, ca legiuitor delegat, sau ale
Parlamentului, ca legiuitor primar. Marja de eroare pe care legiuitorul trebuie s o aib
pentru a-i duce la ndeplinire politica propus a fost respectat, aa cum a fost respectat
i dreptul la petiie al persoanelor care au formulat denunul, ntr-o procedur legal i
transparent. n aceste condiii, nu exist niciun element care s justifice constatarea
conflictului juridic de natur constituional, configurat prin anchetarea penal a
contextului n care a fost elaborat un act normativ, n fapt, obiect al anchetei constituind
8
presupuse fapte penale cu privire la procesul adoptrii respectivului act i nicidecum
nsui procesul legislativ.
22. Preedintele Curii Constituionale, avnd n vedere dispoziiile art.394
alin.(1) din Codul de procedur civil coroborate cu cele ale art.14 din Legea
nr.47/1992, declar dezbaterile nchise.

CURTEA,
avnd n vedere actele i lucrrile dosarului, constat urmtoarele:
23. Prin cererea cu nr. I 630 din 8 februarie 2017, Preedintele Senatului a
solicitat Curii Constituionale s se pronune asupra existenei unui conflict
juridic de natur constituional dintre Guvernul Romniei i Ministerul Public
Direcia Naional Anticorupie.
24. n motivarea sesizrii, Preedintele Senatului arat c, dei conflictul are
loc ntre Guvern i Ministerul Public, avnd n vedere c Ordonana de urgen a
Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind
Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal a fost adoptat
prin delegare legislativ constituional i innd seama de dispoziiile art. 103 alin. (3),
art. 107 alin. (1), art. 108 alin.(3), art. 109 alin.(1), art. 110 alin.(2), art. 111, art. 112
alin.(1), art.113 i art. 114 alin. (2) din Constituie, care stabilesc condiiile n care
Parlamentul numete Guvernul, controleaz activitatea acestuia i poate demite
Guvernul, Preedintele Senatului este ndreptit s se adreseze Curii Constituionale
cu solicitarea de soluionare a conflictului reclamat, avnd n vedere raporturile pe care
Parlamentul le are cu Guvernul.
25. Pe fondul sesizrii, Preedintele Senatului consider c prezentul conflict
juridic de natur constituional a fost generat de demersurile procurorilor din cadrul
Direciei Naionale Anticorupie, constnd n anchetarea circumstanelor n care a fost
elaborat proiectul de ordonan de urgen a Guvernului referitor la modificarea i

9
completarea Codului penal, respectiv a Codului de procedur penal, fapt care a creat
blocaje instituionale.
26. Autorul sesizrii i fundamenteaz critica, susinnd c, n opera de
legiferare, legiuitorul ordinar sau delegat este inut s respecte valorile, principiile,
exigenele i limitele constituionale, pe de o parte, precum i normele de tehnic
legislativ, pe de alt parte. Respectarea acestor exigene se verific de ctre instana
de contencios constituional. Legiuitorul apreciaz oportunitatea reglementrii,
necesitatea adoptrii anumitor msuri n procesul de punere n aplicare a programului
de guvernare. Respectarea obiectivelor din programul de guvernare se afl sub
controlul electoratului.
27. Preedintele Senatului arat c Ordonana de urgen a Guvernului nr.
13/2017 abordeaz o tem de politic penal a statului romn, iar msurile de politic
penal se afl n competena exclusiv a Parlamentului i a Guvernului, celelalte
autoriti publice, inclusiv autoritatea judectoreasc, pot exprima puncte de vedere n
aceast materie, pot i trebuie s fie consultate, dar nu pot avea putere de interferen,
de amestec discreionar, inclusiv de urmrire penal, nici a structurilor Parlamentului,
nici a structurilor Guvernului. Or, procednd la anchetarea oportunitii, a
circumstanelor i a mprejurrilor elaborrii proiectului de act normativ, reprezentanii
Ministerului Public au uzurpat unele dintre competenele Guvernului, prin Ministerul
de Justiie, fapt care a condus la apariia prezentului conflict juridic de natur
constituional.
28. Astfel, potrivit comunicatelor de pres emise de Direcia Naional
Anticorupie, rezult c pe rolul acestui parchet se afl n lucru un dosar de urmrire
penal n faza in rem, ca urmare a formulrii unui denun penal cu privire la adoptarea
de ctre Guvern a Ordonanei de urgen nr.13/2017. n ceea ce privete infraciunea
reglementat de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999, constnd n prezentarea,
cu rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire
la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte
10
de natur s aduc atingere intereselor statului, autorul sesizrii consider c aceste
prevederi au n vedere dispoziiile art.16 alin (1) din Legea nr. 90/2001 privind
organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor care stipuleaz c
Prim-ministrul prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului i rspunde la interpelrile i ntrebrile care i sunt
adresate de ctre deputai sau senatori. n raport de infraciunea menionat,
competena de soluionare nu aparine Direciei Naionale Anticorupie, astfel nct
denunul trebuia naintat de ndat altei structuri din cadrul Parchetului de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie spre competent soluionare. Pe de alt parte, nu
rezult care au fost acele informaii sau rapoarte, care au fost prezentate de prim-
ministrul Romniei i care reprezint date false, care au fost faptele de natur s aduc
atingere intereselor statului i n ce condiii acestea au fost prezentate Parlamentului
sau Preedintelui, n condiiile n care prevederile art.8 alin.(1) lit.b) din Legea
nr.115/1999 nu se refer la elaborarea de acte normative, astfel c denunul nu poate
avea legtur cu procedura de elaborare i adoptare a Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.13/2017.
29. Preedintele Senatului invoc n susinerea sesizrii sale privind existena
unui conflict juridic de natur constituional mai multe considerente reinute de Curtea
Constituional n Decizia nr.405 din 15 iunie 2016 referitoare la excepia de
neconstituionalitate a dispoziiilor art. 246 din Codul penal din 1969, ale art.297
alin.(1) din Codul penal i ale art.132 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie.
30. Comportamentul abuziv al organului de urmrire penal, n spe al
procurorilor Direciei Naionale Anticorupie l determin pe Preedintele Senatului s
ridice problema cercetrilor penale care excedeaz infraciunii denunate; a inexistenei
unor infraciuni, care ar putea ndrepti organele de urmrire penal s ridice actele
care au stat la baza adoptrii unor ordonane i proiecte de legi i s audieze persoanele
de specialitate din cadrul unui minister; problema temeiului legal al controlului
11
organelor de urmrire penal asupra oportunitii promovrii actelor normative n
cadrul politicii penale a Guvernului; a lipsei dispoziiilor constituionale i legale, n
baza crora Ministerul Public prin Direcia Naional Anticorupie ntreprinde o
imixtiune n puterea executiv care acioneaz n conformitate cu prevederile art.115
alin. (4) prin delegare ca putere legislativ.
31. n concluzie, Preedintele Senatului solicit Curii Constituionale ca, prin
decizia pe care o va pronuna, s constate existena unui conflict juridic de natur
constituional ntre Guvernul Romniei, pe de o parte, i Ministerul Public, prin
Direcia Naional Anticorupie, component a autoritii judectoreti, pe de alt parte,
conflict generat de aciunea procurorilor de verificare a oportunitii i circumstanelor
elaborrii proiectului de act normativ. De asemenea, solicit Curii s decid cu privire
la deblocarea acestui conflict, statund ca, pe viitor, organele de urmrire penal s nu
poat ancheta oportunitatea elaborrii actelor normative.
32. n conformitate cu dispoziiile art.35 alin.(1) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea i funcionarea Curii Constituionale, cererea a fost comunicat
Guvernului i Ministerului Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i
Justiie, pentru a prezenta punctele lor de vedere asupra coninutului conflictului
juridic de natur constituional i a eventualelor ci de soluionare a acestuia.
33. Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i
Justiie a transmis punctul su de vedere prin Adresa nr.454/C/416/III-13/2017 din 15
februarie 2017, nregistrat la Curtea Constituional cu nr.1760 din 15 februarie 2017.
34. Cu privire la admisibilitatea sesizrii Curii Constituionale, Ministerul
Public arat c, n condiiile n care se susine existena unui conflict juridic de natur
constituional ntre Guvern i Ministerul Public, preedintele Senatului nu justific un
interes constituional vtmat prin conflict. Faptul c dispoziiile care normeaz
materia conflictului juridic de natur constituional [art. 146 lit. e) din Constituie, art.
34 din Legea nr. 47/1992] enumer printre titularii sesizrii i preedinii celor dou
Camere nu este un temei suficient n acest sens. Este necesar o relaie ntre situaia
12
juridic a autorului sesizrii i demersul la care a apelat, aspect identificat n dreptul
procesual civil cu interesul. Aceast concluzie nu contravine jurisprudenei Curii
Constituionale (Decizia nr.838/2009), care a considerat c subiectele de drept pe care
Legea fundamental le ndrituiete a sesiza Curtea sunt limitativ prevzute, dispoziia
constituional nedistingnd dup cum autoritile pe care le reprezint sunt sau nu pri
n conflictul cu care sesizeaz Curtea i a apreciat c una dintre autoritile menionate
de art.146 lit.e) din Constituie poate sesiza, chiar dac nu este parte n conflict. Astfel,
lipsa de contrarietate cu decizia menionat rezult din faptul c, n cauza soluionat
prin acea decizie, autoritatea public care a sesizat Curtea, respectiv Preedintele
Romniei, dei nu era parte propriu-zis a conflictului, i-a ntemeiat demersul pe
dispoziiile art.80 alin.(2) din Constituie - rolul de mediator ntre puterile statului,
vegherea la respectarea Constituiei, buna funcionare a autoritilor publice. n acest
context, era justificat interesul titularului sesizrii. n cauza de fa, sesizarea unui
conflict ntre autoritile menionate ar fi putut aparine prim-ministrului [() primul-
ministru reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele
Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional (...), potrivit art.13
fraza a doua din Legea nr.90/2001; Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii
prevzute n Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului,
potrivit art.18 alin.(2) din aceeai lege]. Pentru motivele expuse, Ministerul
Public apreciaz sesizarea ca fiind inadmisibil.
35. Pe de alt parte, admind, n contextul dat, ndreptirea Senatului de a
sesiza existena unui conflict juridic de natur constituional i avnd n vedere
temeiurile constituionale invocate n sprijinul acesteia, Ministerul Public apreciaz c
aceleai temeiuri sunt, n egal msur, aplicabile i Camerei Deputailor. Pentru acest
motiv, arat c se impune completarea cadrului procesual sub aspectul prilor
implicate n conflict, respectiv introducerea n cauz, alturi de Senat, i a Camerei
Deputailor.

13
 36. Pe fondul cauzei, Ministerul Public consider c nu exist un conflict de
natur constituional ntre Guvernul Romniei i Ministerul Public, prin Direcia
Naional Anticorupie. Sunt invocate n susinerea acestei afirmaii dispoziiile
constituionale referitoare la rolul Ministerului Public i statutul procurorilor (art.131
i 132 din Constituie), dispoziiile Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciar,
referitoare la atribuiile Ministerului Public (art.62 i 63 din lege), precum i
prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.43/2002 privind Direcia Naional
Anticorupie referitoare la competena acestui parchet.
37. n continuare, sunt invocate prevederile Codului de procedur penal
referitoare la sesizarea organelor de urmrire penal i exercitarea funciei judiciare de
urmrire penal. Astfel, se arat c sesizarea organelor de urmrire penal impune
acestora obligativitatea efecturii de acte procedurale care implic verificarea
regularizrii sesizrii, analiza oportunitii nceperii urmririi penale i administrarea
mijloacelor de prob, astfel nct s fie obinute informaiile necesare pentru
dispunerea unei soluii. n cadrul funciei judiciare de urmrire penal se realizeaz
desfurarea investigaiei faptei dup momentul sesizrii i al nceperii urmririi
penale, supravegherea de ctre procuror a urmririi penale efectuate de organele de
cercetare penal, strngerea de probe, punerea n micare a aciunii penale i trimiterea
n judecat n vederea tragerii la rspundere penal a persoanelor care au comis
infraciuni. Se subliniaz faptul c principiul aflrii adevrului este principiul
fundamental al procesului penal, potrivit cruia organele judiciare au obligaia de a
asigura, pe baz de probe, aflarea adevrului cu privire la faptele i mprejurrile
cauzei.
38. Pe de alt parte, Ministerul Public arat c, potrivit art.64 alin.(2) din Legea
nr.304/2004, n soluiile dispuse, procurorul este independent, n condiiile prevzute
de lege, legalitatea i temeinicia soluiilor adoptate putnd face obiect al cenzurii de
ctre procurorul ierarhic superior i de ctre judectorul de drepturi i liberti, potrivit
dispoziiilor prevzute de art.339 - art.341 din Codul de procedur penal i de ctre
14
instana de judecat, n cadrul procedurii de camer preliminar, ncepnd cu
dispoziiile art.342-348 din Codul de procedur penal. Pe de alt parte, n situaia n
care se emite rechizitoriul i este sesizat instana de judecat, n cadrul procedurii de
camer preliminar se realizeaz examenul ntregului material de urmrire penal sub
aspectul legalitii, att din punctul de vedere al actelor de urmrire penal prin care s-
au administrat probele pe care se bazeaz acuzaia, ct i al actelor de urmrire penal
care au creat, din punct de vedere procesual, premisele administrrii acestor probe.
39. Or, susine Ministerul Public, potrivit jurisprudenei Curii Constituionale,
pentru a exista un conflict juridic de natur constituional ntre autoriti publice sunt
necesare acte sau aciuni concrete prin care o autoritate sau mai multe i arog puteri,
atribuii sau competene, care, potrivit Constituiei, aparin altor autoriti publice, ori
omisiunea unor autoriti publice, constnd n declinarea competenei sau n refuzul de
a ndeplini anumite acte care intr n obligaiile lor. Din aceast perspectiv, rezult n
mod evident, n raport cu cadrul normativ constituional i legal invocat, inclusiv
jurisprudena Curii Constituionale, faptul c activitatea Direciei Naionale
Anticorupie la care se refer autorul sesizrii nu este dect expresia unor competene
constituionale proprii i, n consecin, nu uzurp atribuiile niciunei alte autoriti
publice i nu tulbur ordinea constituional. n consecin, conflictul juridic de natur
constituional nu exist n condiiile n care un procuror din cadrul Direciei Naionale
Anticorupie, sesizat n baza unui denun, i exercit funcia de urmrire penal,
prerogative prevzute de legea de organizare judiciar, legea procesual penal i n
conformitate cu Legea fundamental. De altfel, nu este lipsit de importan faptul c
jurisprudena instanelor de judecat a validat, prin pronunarea unor soluii de
condamnare, situaii n care, cu ocazia adoptrii actelor normative, au fost comise fapte
de corupie.
40. Pe de alt parte, Ministerul Public susine c obiectul urmrii penale,
activitatea de anchet, nu poate face obiect al controlului constituional, ci acesta poate
fi verificat n cadrul funciei de verificare a legalitii trimiterii ori netrimiterii n
15
judecat de ctre instana de judecat. Totodat, aducerea n dezbatere public i n faa
instanei de contencios constituional a unor acte de urmrire penal efectuate ntr-un
dosar penal aflat ntr-o faz procesual nepublic este n contradicie cu dispoziiile
art.285 alin.(2) din Codul de procedur penal.
41. n ceea ce privete susinerile autorului sesizrii referitoare la
comportamentul abuziv al organului de urmrire penal, Ministerul Public apreciaz
c acestea sunt de natur s repun n discuie rolul constituional al Direciei Naionale
Anticorupie, parte a Ministerului Public, n condiiile n care acest rol este constatat i
validat inclusiv de jurisprudena constant a Curii Constituionale i, totodat, sunt
susceptibile s intre sub incidena procedurilor prevzute de dispoziiile art.75 din
Legea nr.303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor.
42. Avnd n vedere considerentele expuse, Ministerul Public consider c nu
exist un conflict juridic de natur constituional ntre Guvernul Romniei i
Ministerul Public, reprezentat de Direcia Naional Anticorupie, ntruct efectuarea
de cercetri ntr-o cauz penal cu privire la posibile fapte de corupie n legtur cu
adoptarea unor acte normative se realizeaz n baza competenelor proprii, prevzute
n mod expres de lege.
43. Guvernul, prin Adresa nr.5/1064/2017, nregistrat la Curtea
Constituional cu nr.2246 din 27 februarie 2017, a transmis punctul su de vedere, n
care arat c, sub aspectul admisibilitii cererii de soluionare a conflictului, ntruct
normele constituionale de referin nu impun ca autorul cererii de soluionare a
conflictului s fie parte n conflict, Preedintele Senatului este n drept s formuleze
cererea cu privire la soluionarea conflictului juridic de natur constituional dintre
Guvernul Romniei i Ministerul Public, prin Direcia Naional Anticorupie. Ca
urmare cererea formulat este admisibil sub aspectul calitii procesuale a autorului
acesteia.
44. Actele i faptele concrete aduse n faa Curii Constituionale prin cererea
formulat de Preedintele Senatului privesc, n totalitate, adoptarea unui act normativ,
16
i anume Ordonana de urgen a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal i a Legii nr. 135/2010 privind
Codul de procedur penal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 92
din 1 februarie 2017. n legtur cu acest act normativ, Curtea Constituional a mai
fost sesizat prin dou cereri viznd conflicte juridice de natur constituional ntre
Parlament i, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, i Guvern,
pe de alt parte, formulate de Preedintele Romniei i, respectiv, de preedintele
Consiliului Superior al Magistraturii, fundamentate pe dispoziiile art.146 lit.e) din
Constituie, pe calea unei excepii de neconstituionalitate ridicate direct de Avocatul
Poporului, n temeiul art.146 lit.d) din Constituie, i pe calea excepiei de
neconstituionalitate ridicat n faa unei instane judectoreti. Conflictele juridice de
natur constituional, precum i excepia de neconstituionalitate ridicat direct de
Avocatul Poporului au fost soluionate, prin Deciziile nr.63 din 8 februarie 2017,
respectiv nr.64 din 9 februarie 2017. Ulterior pronunrii acestor decizii, Parlamentul,
n temeiul competenei sale constituionale, a adoptat legea de aprobare a ordonanei
de urgen abrogatoare, respectiv Legea nr.9/2017 pentru aprobarea Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.14/2017 privind abrogarea Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr. 286/2009 privind
Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, precum i
pentru modificarea Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, lege
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.144 din 24 februarie 2017.
45. Ceea ce Guvernul dorete a fi relevat prin trimiterea la cauzele deja
soluionate de Curtea Constituional, precum i la cele aflate pe rolul su, respectiv la
actele normative care s-au succedat dup adoptarea Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.13/2017 este faptul c exist mecanisme constituionale i legale care s
asigure remedii eficiente n situaia n care actele adoptate de Guvern n temeiul
delegrii legislative ar fi neconstituionale, nelegale sau inoportune. Aceste remedii
sunt stabilite ns de legiuitorul constituant n competena Curii Constituionale sau a
17
Parlamentului, dup caz, n aplicarea principiului supremaiei Constituiei i a
principalei sale garanii - controlul de constituionalitate, pe de o parte, respectiv a
principiului potrivit cruia Parlamentul este organ legislativ suprem i unica autoritate
legiuitoare a rii, pe de alt parte. Altfel spus, controlul modului n care Guvernul i
ndeplinete rolul de legiuitor delegat, n temeiul art.115 din Constituie, poate s fie
unul de constituionalitate (de competena Curii Constituionale) ori unul de legalitate
i oportunitate (de competena Parlamentului). Sunt avute n vedere, n acest sens, att
prevederile constituionale ale art.115 Delegarea legislativ, ct i ale art.111-116
cuprinse n Capitolul IV Raporturile Parlamentului cu Guvernul din Titlul III al
Constituiei. n acelai sens sunt i recomandrile Comisiei de la Veneia n contextul
examinrii criteriilor care definesc statul de drept n legtur cu procedura de legiferare.
Astfel, referitor la posibilul abuz de putere al autoritii executive n aceast procedur,
controlul este strict circumstaniat n sensul c acesta poate fi unul parlamentar sau n
competena unei autoriti judectoreti/cu sensul de control judiciar de
constituionalitate (a se vedea Rule of law checklist, document adoptat de Comisia de
la Veneia la cea de-a 106-a sesiune plenar, 11-12 martie 2016, pct.51).
46. Ct privete autoritatea judectoreasc respectiv instanele judectoreti,
Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii, trebuie s se conformeze acestui
cadru constituional, avnd reglementat posibilitatea de a declana mecanismele de
exercitare a competenelor conferite autoritilor mai sus menionate, prin formularea
de sesizri referitoare la neconstituionalitatea actelor normative, n limitele i cu
respectarea atribuiilor Curii Constituionale, stabilite de art.146 din Constituie, iar nu
i o competen proprie de control.
47. Astfel, ct privete Ministerul Public, Guvernul invoc dispoziiile art.131
din Constituie, care prevd c reprezint interesele generale ale societii i apr
ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor, ns n activitatea
judiciar. De aceea, potrivit art.131 alin.(3) din Constituie, parchetele funcioneaz
pe lng instanele de judecat, conduc i supravegheaz activitatea de cercetare
18
penal a poliiei judiciare, n condiiile legii. Ministerul Public nu are niciun rol
politic, nu are niciun rol n procedura de legiferare, nu poate iniia un act normativ, nu
l poate cenzura, nu se poate pronuna asupra legalitii ori oportunitii lui. Ministerul
Public aplic legea i acioneaz n limitele legii, iar nu o controleaz, din niciun punct
de vedere, pentru c dac ar proceda astfel ar nclca principiul separaiei puterilor n
stat, care st la baza ntregului edificiu al statului de drept. Nu este i nu ar fi de
conceput i de acceptat ca decizia politic de adoptare sau nu a unei msuri legislative
s fie supus controlului Ministerului Public i nici nu poate fi primit eventuala
susinere potrivit creia acesta i-ar exercita doar o competen proprie atunci cnd
primete un denun legat de circumstanele adoptrii unui act normativ. O astfel de
competen a Ministerului Public nu a fost configurat de legiuitorul constituional, nu
are suport n nicio norm a Constituiei i nici nu ar fi de conceput s existe.
Legiferarea, cu tot ce presupune aceasta, aparine, potrivit Legii fundamentale,
Parlamentului, n calitate de legiuitor primar, i Guvernului, n calitate de legiuitor
delegat.
48. Guvernul arat c, n acelai sens, Comisia de la Veneia a concluzionat c
este un indiciu al nivelului de bun funcionare i maturitate ale unei democraii i de
respect al statului de drept capacitatea unui sistem constituional naional s separe i
s disting responsabilitatea politic de cea penal a minitrilor Guvernului (a se vedea
Raportul privind Relaia dintre rspunderea politic i rspunderea penal n ceea ce
privete activitatea membrilor Guvernului, adoptat de Comisia de la Veneia cu ocazia
celei de-a 94-a sesiuni plenare, Veneia, 8-9 martie 2013). Or, Guvernul apreciaz c
Legea fundamental a Romniei ofer suportul acestei importante distincii, prin
stabilirea clar a competenelor autoritilor publice n legtur cu procedura de
legiferare. Circumstanele, motivele, procedura de adoptare a actelor normative n
spe ordonanele de urgen - subsumate toate cerinelor de constituionalitate,
legalitate, oportunitate, excedeaz competenelor pe care legiuitorul constituant le-a
stabilit pentru Ministerul Public. De aceea, orice interferen a Ministerului Public n
19
activitatea de legiferare - sub pretextul exercitrii unei competene proprii n baza unui
denun care privete adoptarea unui act normativ - constituie o grav nclcare a
competenelor legiuitorului delegat, consacrat de art.115 din Constituie, a celei de
control politic a legiuitorului primar - Parlamentul, consacrat de art.61 i, respectiv,
art.111-115 din Constituie, precum i a principiului separaiei puterilor n stat i a
statului de drept, consacrate de art.1 alin.(3) i (5) din Constituie.
49. Cum n mod evident n prezenta cauz, indiferent de calificrile i
susinerile din denunul formulat, toate actele i faptele Ministerului Public n legtur
cu acest denun privesc circumstanele, legalitatea, oportunitatea adoptrii Ordonanei
de urgen nr.13/2017, Guvernul apreciaz c ancheta penal privind aceast ordonan
de urgen constituie o imixtiune nepermis n activitatea de legiferare, cu nclcarea
flagrant a prevederilor constituionale mai sus menionate.
50. Pentru toate aceste motive, Guvernul solicit Curii Constituionale s
constate existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvernul
Romniei i Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
- Direcia Naional Anticorupie, conflict generat de actele acestei din urm autoriti
de verificare a legalitii i oportunitii adoptrii unui act normativ, respectiv
Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017, cu nclcarea competenei exclusive de
legiferare, n calitate de legiuitor delegat, a Guvernului, competen a crei exercitare
poate face obiectul doar al controlului de constituionalitate exercitat de Curtea
Constituional, respectiv al controlului politic i de legalitate exercitat de Parlament.
Solicit, totodat, instanei de contencios constituional ca, n calitatea sa de garant al
supremaiei Constituiei, s statueze asupra conduitei pentru viitor a prilor implicate
n conflict, n sensul c organele de urmrire penal nu au competena de a verifica
circumstanele, oportunitatea i legalitatea n procedura de adoptare a actelor
normative.
51. n conformitate cu dispoziiile art.35 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind
organizarea i funcionarea Curii Constituionale, potrivit crora Dezbaterea are loc
20
pe baza raportului prezentat de judectorul-raportor, a cererii de sesizare, a punctelor
de vedere prezentate potrivit alin.(1), a probelor administrate i a susinerilor
prilor, coroborate cu dispoziiile art.76 din Legea nr.47/1992, n temeiul crora
Autoritile publice, instituiile, regiile autonome, societile comerciale i orice alte
organizaii sunt obligate s comunice informaiile, documentele i actele pe care le
dein, cerute de Curtea Constituional pentru realizarea atribuiilor sale, Curtea a
apreciat utile cauzei i a solicitat comunicarea, n copii certificate, a unor documente
din dosarul nregistrat pe rolul Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Direcia Naional Anticorupie, respectiv a actelor de sesizare a parchetului
(plngere, denun sau act de sesizare din oficiu) i a ordonanelor de ncepere a
urmririi penale in rem/in personam.
52. Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
a transmis prin Adresa nr.454/C/416/III-13/2017 din 21 februarie 2017, nregistrat la
Curtea Constituional cu nr.1979 din 21 februarie 2017, actele de sesizare a
Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional
Anticorupie i ordonana de ncepere a urmririi penale in rem, acte din Dosarul
nr.46/P/2017, nregistrat pe rolul Seciei de combatere a infraciunilor asimilate
infraciunilor de corupie din cadrul Direciei Naionale Anticorupie.
53. De asemenea, la dosarul cauzei a fost depus un nscris, sub titulatura amicus
curiae, din partea Asociaiei Romanian Community Coalition, prin care se susine
sesizarea formulat de Preedintele Senatului i se aduc argumente cu privire la
existena unui conflict juridic de natur constituional ntre autoritile publice.

CURTEA
examinnd cererea de soluionare a conflictului juridic de natur constituional dintre
Guvernul Romniei i Ministerul Public - Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie - Direcia Naional Anticorupie, cerere formulat de Preedintele Senatului,
punctele de vedere ale Ministerului Public - Parchetul de pe lng nalta Curte de
21
Casaie i Justiie i Guvernului, actele depuse la dosar, raportul ntocmit de
judectorul-raportor, susinerile reprezentantului Preedintelui Senatului, precum i a
prilor prezente, prevederile Constituiei i ale Legii nr.47/1992 privind organizarea i
funcionarea Curii Constituionale, reine urmtoarele:
54. n ceea ce privete admisibilitatea sesizrii, n conformitate cu dispoziiile
art. 146 lit. e) din Constituie, Curtea Constituional soluioneaz conflictele juridice
de natur constituional dintre autoritile publice. n acest sens, autoriti publice
care ar putea fi implicate ntr-un conflict juridic de natur constituional sunt numai
cele cuprinse n Titlul III din Constituie, i anume: Parlamentul, alctuit din Camera
Deputailor i Senat, Preedintele Romniei, ca autoritate public unipersonal,
Guvernul, organele administraiei publice centrale i ale administraiei publice locale,
precum i organele autoritii judectoreti. n aceste condiii, Curtea constat c att
Guvernul Romniei, ct i Ministerul Public - Parchetul de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie sunt autoriti publice susceptibile
a avea calitatea de pri ntr-un conflict juridic de natur constituional. Astfel,
conform art.1 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002, Direcia
Naional Anticorupie este structur cu personalitate juridic, n cadrul Parchetului
de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Art.1 alin.(3) din acelai act normativ
prevede c Procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i
Justiie conduce Direcia Naional Anticorupie prin intermediul procurorului ef al
acestei direcii.[] Aadar, acest parchet specializat e parte component a
Ministerului Public i, implicit, parte a autoritii judectoreti.
55. Pentru exercitarea competenei prevzute de Constituie, Curtea este
sesizat la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou
Camere, a primului-ministru sau a preedintelui Consiliului Superior al
Magistraturii. Cu privire la susinerile Ministerului Public privind inadmisibilitatea
sesizrii Curii Constituionale, ntruct titularul cererii de soluionare a conflictului,
Preedintele Senatului, nu justific un interes constituional propriu vtmat, Curtea
22
reine c distincia operat de textul constituional i accentuat prin jurisprudena sa
constant ntre cele dou categorii de subiecte de drept: titularii dreptului de a sesiza
Curtea Constituional, enumerai expres de norma constituional, respectiv
autoritile publice care pot avea calitatea de parte n conflict, consacrate pe cale
jurisprudenial ca fiind toate autoritile prevzute de Titlul III din Constituie, are ca
scop delimitarea calitilor procesuale ale acestora n cauza dedus judecii Curii.
Astfel, prima categorie, prin formularea cererii de sesizare a Curii, acioneaz n
virtutea dreptului conferit de Constituie, fr a dobndi calitatea procesual de parte a
conflictului, n vreme ce a doua categorie dobndete calitatea procesual de parte a
conflictului. Calitatea de titular al dreptului de sesizare a Curii nu este condiionat de
justificarea unui interes propriu, care ar urma s fie valorificat sau recunoscut prin
soluionarea conflictului. Curtea reine c subiectele de drept crora Constituia le
atribuie rolul de a declana procedura prevzut de art.146 lit.e) sunt cele mai nalte
demniti n stat, reprezentante ale autoritilor legislative, executive i judectoreti.
Aciunea pe care acestea o deduc judecii Curii vizeaz coninutul ori ntinderea
atribuiilor constituionale ale unor autoriti publice sau orice alte situaii juridice
conflictuale a cror natere rezid n mod direct n textele Constituiei i are ca scop
stabilirea strii de constituionalitate, pretins a fi afectat prin nesocotirea principiului
separaiei puterilor n stat. Aadar, n aceast situaie, interesul titularului sesizrii se
suprapune cu nsui scopul cererii formulate, care se circumscrie interesului general al
societii i anume respectarea Legii fundamentale, a principiilor i valorilor pe care
aceasta le consacr i le garanteaz. Legiuitorul constituant a conferit subiectelor de
drept enumerate n coninutul art.146 lit.e) rolul de garant al statului de drept, deci al
unui interes public superior, independent de existena unui interes propriu al autoritii
care formuleaz sesizarea. n retorica justificrii unui interes particular al titularului
sesizrii, coroborat cu limitarea subiectelor de drept care pot iniia o astfel de
procedur, s-ar ajunge la concluzia c norma constituional restrnge accesul la
instana constituional n soluionarea conflictelor juridice dintre autoriti. Or, o atare
23
interpretare este inadmisibil n lumina celor prezentate mai sus. De altfel,
jurisprudena Curii Constituionale (Decizia nr.270/2008, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.290 din 15 aprilie 2008, Decizia nr. 972/2012,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012,
Decizia nr. 460/2013, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.762 din
9 decembrie 2013 i Decizia nr. 261/2015, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.260 din 17 aprilie 2015) ilustreaz situaii n care sesizarea a aparinut fie
Preedintelui Romniei, fie preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, cu toate
c aceste autoriti publice nu erau pri ale conflictelor reclamate. Justificarea unui
interes constituional al demersului iniiat, fie c acesta a fost indicat expres (funcia de
mediere ntre puterile statului prevzut de art.80 alin.(2) din Constituie, n cazul
Preedintelui Romniei), fie c acesta rezulta din specificul conflictului adus n faa
instanei de contencios constituional (n cazul sesizrii formulate de preedintele
Consiliului Superior al Magistraturii, pri ale conflictului erau autoriti componente
ale autoritii judectoreti nalta Curte de Casaie i Justiie ori Ministerul Public,
astfel nct interesul Consiliului era justificat de rolul su constituional de garant al
independenei justiiei, prevzut de art.133 alin.(1) din Constituie) nu a constituit
temeiul legalei nvestiri a instanei constituionale, care a reinut c subiectele de drept
pe care Legea fundamental le ndrituiete a sesiza Curtea sunt limitativ prevzute,
dispoziia constituional nedistingnd dup cum autoritile pe care le reprezint sunt
sau nu pri n conflictul cu care sesizeaz Curtea. Prin urmare, Curtea a constatat c
acestea sunt n drept s formuleze cereri cu privire la soluionarea unor conflicte
juridice de natur constituional, dei nu sunt pri n aceste conflict, deci nu justific
un interes propriu.
56. Pentru motivele expuse n prealabil, Curtea apreciaz c nici cererea
Ministerului Public de a extinde cadrul procesual cu privire la introducerea n cauz a
Camerei Deputailor nu se justific.

24
 57. Prin urmare, Curtea urmeaz a constata c a fost legal sesizat i este
competent, potrivit art.146 lit.e) din Constituie, precum i ale art.1, 10, 34 i 35 din
Legea nr.47/1992, s se pronune asupra conflictului juridic de natur constituional
dintre autoritile publice.
58. Examinnd cronologia evenimentelor, Curtea constat c, la data de 18
ianuarie 2017, Ministerul Justiiei a pus n dezbatere public un proiect de ordonan de
urgen pentru modificarea i completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal i a
Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedur penal i l-a transmis Consiliului Superior
al Magistraturii spre avizare. Prin Hotrrea nr. 65 din 25 ianuarie 2017, Plenul Consiliului
Superior al Magistraturii a avizat negativ proiectul prezentat, motivnd, n esen, faptul
c reglementarea preconizat nu poate fi adoptat pe calea ordonanei de urgen a
Guvernului, ntruct nu sunt ndeplinite condiiile art. 115 alin. (4) din Constituia
Romniei. La data de 31 ianuarie 2017, Ministerul Justiiei a transmis Consiliului Superior
al Magistraturii, n vederea avizrii, un nou proiect de ordonan de urgen pentru
modificarea i completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal i a Legii nr. 135/2010
privind Codul de procedur penal. Ulterior, n cursul aceleiai zile, 31 ianuarie 2017,
Guvernul Romniei a adoptat Ordonana de urgen nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal, care este publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.92
din 1 februarie 2017.
59. Potrivit preambulului actului normativ, la adoptarea acestuia, Guvernul a
avut n vedere punerea n acord a textelor noului Cod penal i ale noului Cod de procedur
penal cu o serie de decizii ale Curii Constituionale pentru a asigura o aplicare unitar i
coerent a textelor de lege. Aceste elemente, alturi de necesitatea punerii n acord a
Codului de procedur penal cu prevederile Directivei 2016/343/UE a Parlamentului
European i a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale
prezumiei de nevinovie i a dreptului de a fi prezent la proces n cadrul procedurilor
penale, au fost apreciate de Guvern drept o situaie extraordinar a crei reglementare nu
25
mai poate fi amnat, n sensul art.115 alin. (4) din Constituie, din cauza efectelor
negative ce ar putea fi generate de o interpretare neunitar a legilor.
60. Ordonana de urgen redefinete coninutul normativ al unor infraciuni,
dezincrimineaz/incrimineaz anumite fapte penale i modific norme de procedur
penal. Prin obiectul de reglementare i anume modificarea unor dispoziii ale Codului
penal, respectiv ale Codului de procedur penal, actul are caracter normativ, fiind
susceptibil a fi aplicat unui numr nedeterminat de persoane care cad sub incidena
ipotezelor dispoziiilor sale.
61. La data de 31 ianuarie 2017, dou persoane fizice au depus un denun penal
la Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie
mpotriva lui Grindeanu Sorin Mihai, prim-ministru al Guvernului, i a lui Iordache Florin,
ministru al justiiei, pentru comiterea urmtoarelor infraciuni: favorizarea fptuitorului,
prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, i prezentarea cu rea-credin de date
inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau
a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere
intereselor statului, prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999 privind
responsabilitatea ministerial. Ulterior, n data de 1 februarie 2017, unul dintre peteni i-
a completat denunul formulat iniial, i a sesizat parchetul i cu privire la svrirea
infraciunii prevzute de art.13 din Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i
sancionarea faptelor de corupie.
62. n baza denunului formulat, s-a nregistrat Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei
de combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei
Naionale Anticorupie, n care, prin Ordonana din 1 februarie 2017, procurorul de caz a
dispus nceperea urmririi penale cu privire la svrirea urmtoarelor infraciuni:
folosirea influenei ori a autoritii sale de ctre persoana care ndeplinete o funcie de
conducere ntr-un partid n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau
alte foloase necuvenite, infraciune prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000, favorizarea
fptuitorului, infraciune prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, i prezentarea cu
26
rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur
s aduc atingere intereselor statului, infraciune prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea
nr.115/1999.
63. n data de 2 februarie 2017, Direcia Naional Anticorupie a remis un
comunicat public, prin Adresa nr.126/VIII/3, n care anun c: La Direcia Naional
Anticorupie s-a nregistrat o sesizare depus de mai multe persoane fizice cu privire la
posibile fapte aflate n competena de soluionare a instituiei, n legtur cu modalitatea
de adoptare a unor acte normative. Ca urmare, n conformitate cu prevederile procesual
penale, se efectueaz acte procedurale cu privire la aspectele sesizate.
64. Ca urmare a situaiei create, Preedintele Senatului a sesizat Curtea
Constituional pentru soluionarea unui conflict juridic de natur constituional dintre
Guvernul Romniei i Ministerul Public Direcia Naional Anticorupie, conflict
generat prin aciunea procurorilor de anchetare a oportunitii i circumstanelor elaborrii
proiectului Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal.
65. Curtea reine c, ulterior sesizrii sale, n Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de
combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei
Naionale Anticorupie, a fost emis Ordonana din 24 februarie 2017, prin care, avnd n
vedere i o ordonan emis n prealabil, n aceeai zi, prin care se dispusese extinderea
urmririi penale n cauz cu privire la infraciunile de sustragere sau distrugere de
nscrisuri; sustragere sau distrugere de probe ori de nscrisuri i fals intelectual,
procurorul de caz a dispus: clasarea cauzei avnd ca obiect infraciunea prevzut de
art.13 din Legea nr.78/2000, respectiv folosirea influenei ori autoritii ca persoan care
ndeplinete o funcie de conducere ntr-un partid, n scopul obinerii pentru sine ori
pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite; disjungerea i declinarea la
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, spre competent soluionare, sub
27
aspectul svririi urmtoarelor infraciuni: favorizarea fptuitorului; prezentarea, cu rea-
credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de
natur s aduc atingere intereselor statului; sustragerea sau distrugerea de nscrisuri;
sustragerea sau distrugerea de probe ori de nscrisuri; fals intelectual.
66. n ceea ce privete noiunea de conflict juridic de natur constituional
dintre autoriti publice, Curtea Constituional a statuat, prin Decizia nr.53 din 28
ianuarie 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 144 din 17
februarie 2005, c acesta presupune acte sau aciuni concrete prin care o autoritate sau
mai multe i arog puteri, atribuii sau competene, care, potrivit Constituiei, aparin
altor autoriti publice, ori omisiunea unor autoriti publice, constnd n declinarea
competenei sau n refuzul de a ndeplini anumite acte care intr n obligaiile lor. De
asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008, Curtea a reinut: Conflictul juridic de natur
constituional exist ntre dou sau mai multe autoriti i poate privi coninutul ori
ntinderea atribuiilor lor decurgnd din Constituie, ceea ce nseamn c acestea sunt
conflicte de competen, pozitive sau negative, i care pot crea blocaje instituionale. n
sfrit, Curtea a mai statuat c textul art. 146 lit. e) din Constituie stabilete competena
Curii de a soluiona n fond orice conflict juridic de natur constituional ivit ntre
autoritile publice, iar nu numai conflictele de competen nscute ntre acestea. Prin
urmare, noiunea de conflict juridic de natur constituional vizeaz orice situaii
juridice conflictuale a cror natere rezid n mod direct n textul Constituiei (a se vedea
Decizia Curii Constituionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009).
67. Pentru soluionarea cererii ce formeaz obiectul cauzei de fa, Curtea
Constituional trebuie s se raporteze la textele din Legea fundamental incidente i, prin
interpretarea dat, s deslueasc intenia legiuitorului constituant, astfel nct, n final, s
ajung la soluionarea conflictelor instituionale invocate.
28
 68. Fa de circumstanierea realizat n jurisprudena citat cu privire la atribuia
conferit Curii Constituionale de art.146 lit.e) din Constituie, rezult c n prezenta
cauz Curtea va decide dac aspectele sesizate n cererea Preedintelui Senatului ntrunesc
elementele constitutive ale unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvernul
Romniei, pe de o parte, i Ministerul Public - Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie Direcia Naional Anticorupie, pe de alt parte, urmnd a analiza dac prin
verificarea circumstanelor, a legalitii i a oportunitii adoptrii Ordonanei de urgen
a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind
Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, Ministerul Public
Direcia Naional Anticorupie i-a arogat competena de a efectua o anchet penal
ntr-un domeniu care excedeaz cadrului legal, cu nclcarea competenei Guvernului de
a adopta acte normative.
69. Pentru a decide cu privire la existena sau nu a conflictului, Curtea trebuie n
prealabil s determine cadrul i limitele competenelor constituionale i legale ale
autoritilor aflate n conflict, pe de o parte, i s stabileasc starea de fapt, respectiv
s deceleze n funcie de datele concrete ale speei acea conduit (acte, fapte, aciuni,
inaciuni) care a constituit sau nu sursa conflictului, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, n
soluionarea cererilor privind conflictele juridice de natur constituional, un rol decisiv
n pronunarea soluiei l are situaia factual, a crei judicioas determinare constituie
premisa analizei efectuate de Curtea Constituional. n exercitarea acestei atribuii,
Curtea nu face un control abstract al constituionalitii conduitei autoritilor publice
implicate n conflict, ci ea decide asupra unui conflict concret, generat de un anumit
act/fapt/aciune/inaciune, conflict pe care are obligaia de a-l soluiona, sancionnd
abaterea de la normele constituionale.
70. n lumina celor statuate n paragraful anterior, cu privire la cadrul i limitele
competenelor constituionale i legale ale autoritilor aflate n conflict, n ceea ce
privete competena Guvernului de a adopta ordonane de urgen, Curtea observ c
art.1 alin.(4) din Constituie a instituit principiul separaiei i echilibrului puterilor n
29
cadrul democraiei constituionale, ceea ce presupune, pe de o parte, c niciuna dintre cele
trei puteri nu poate interveni n activitatea celorlalte puteri, iar pe de alt parte, presupune
controlul prevzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere n parte.
71. Potrivit art.102 alin. (1) din Constituie, "Guvernul, potrivit programului su
de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii
i exercit conducerea general a administraiei publice". Realizarea programului de
guvernare acceptat de Parlament presupune i promovarea, respectiv adoptarea de acte
normative pentru reglementarea relaiilor sociale vizate la elaborarea acestui program.
72. n ceea ce privete promovarea actelor normative, aceasta se poate realiza
de ctre Guvern prin exercitarea dreptului su de iniiativ legislativ, n condiiile art.74
din Constituie ("iniiativa legislativ aparine, dup caz, Guvernului, deputailor,
senatorilor sau unui numr de cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot [...]), urmat
de dezbaterea legii n cadrul procedurii legislative ordinare, sau prin angajarea rspunderii
n faa Parlamentului, n condiiile art. 114 din Constituie (Guvernul i poate angaja
rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui
program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege), urmat de
dezbaterea unei probleme eminamente politice, legate de pstrarea mandatului sau
demiterea Guvernului. Cele dou instituii - iniiativa legislativ i angajarea rspunderii -
dau expresie unor competene constituionale ale Guvernului i nu se exclud una pe
cealalt.
73. Cu privire la competena Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ
cu putere de lege, Curtea s-a pronunat printr-o jurispruden vast, exemplu fiind, recenta
Decizie nr.63 din 8 februarie 2017, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.165 din 27 februarie 2017, n care instana constituional a statuat c prevederile art.61
alin.(1) teza a doua din Constituie confer Parlamentului calitatea de unic autoritate
legiuitoare a rii, iar n virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura
autoritate public care adopt legi. Conceputul de "lege" se definete prin raportare la dou
criterii: cel formal sau organic i cel material. Potrivit primului criteriu, legea se
30
caracterizeaz ca fiind un act al autoritii legiuitoare, ea identificndu-se prin organul
chemat s o adopte i prin procedura ce trebuie respectat n acest scop. Aceast concluzie
rezult din coroborarea dispoziiilor art.61 alin.(1) teza a doua din Constituie, conform
crora "Parlamentul este[ ... ] unica autoritate legiuitoare a rii" cu prevederile art.67, 76,
77 i 78, potrivit crora Camera Deputailor i Senatul adopt legi, care sunt supuse
promulgrii de ctre Preedintele Romniei i care intr n vigoare la trei zile dup
publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei, dac n coninutul lor nu este prevzut o
alt dat ulterioar. Criteriul material are n vedere coninutul reglementrii, definindu-se
n considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaiilor sociale reglementate, sub
acest aspect Parlamentul avnd plenitudine de legiferare (paragraful 88).
74. Competena originar a Guvernului, autoritate executiv, este prevzut n
art.108 alin.(2) din Constituie i privete organizarea executrii legilor, acte de
reglementare primar, prin emiterea de hotrri, acte normative de reglementare
secundar. Hotrrile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale,
emise n scopul bunei administrri a executrii cadrului normativ primar, care reclam
stabilirea de msuri i reguli subsecvente, care s asigure corecta aplicare acestuia.
Hotrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, secundum legem, i asigur aplicarea sau
aducerea la ndeplinire a legilor. Cu alte cuvinte, n sistemul constituional romn, regula
este aceea c Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primar a relaiilor sociale,
ci doar de a adopta legislaia secundar. Cu toate acestea, Constituia instituie prin art.108
alin.(3) i art.115 alin.(1)-(3), competena Guvernului de a emite ordonane, deci o
competen normativ derivat dintr-o lege de abilitare, adoptat de Parlament, prin care
unica autoritate legiuitoare din Romnia deleag, pentru un interval limitat de timp,
competena de legiferare n domenii strict delimitate de Constituie i de legea de abilitare.
Exercitarea acestei competene se include tot n sfera puterii executive, deoarece prin
emiterea de ordonane, Guvernul aduce la ndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe
care l implic o asemenea lege n ceea ce privete aprecierea limitelor abilitrii acordate.
Cu toate c, prin efectul abilitrii, Guvernul emite un act care, prin coninutul su, are
31
caracter legislativ, fiind consecina unei delegri legislative, ordonana rmne un act
administrativ al autoritii executive. Mai mult, sub aspectul competenei de legiferare,
Curtea a reinut c relaia dintre puterea legislativ i cea executiv se desvrete prin
competena conferit Guvernului de a adopta ordonane de urgen n condiiile stabilite
de art.115 alin.(4)-(6) din Constituie. Astfel, ordonana de urgen, ca act normativ ce
permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, s fac fa unei situaii extraordinare,
se justific prin necesitatea i urgena reglementrii acestei situaii care, datorit
circumstanelor sale, impune adoptarea de soluii imediate n vederea evitrii unei grave
atingeri aduse interesului public (paragrafele 89-91).
75. Regimul particular al ordonanei de urgen este prevzut n art.115 alin.(4)-
(6) din Constituie i se refer la cazurile n care poate fi emis: situaii extraordinare a
cror reglementare nu poate fi amnat, Guvernul avnd obligaia de a motiva urgena n
cuprinsul acesteia; intrarea n vigoare: numai dup depunerea spre dezbatere n procedur
de urgen la Camera iniial sesizat i convocarea obligatorie a Parlamentului, dac nu se
afl n sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi i de natura legilor organice, caz
n care legea de aprobare se adopt cu majoritatea prevzut de art.76 alin.(1) din
Constituie; ordonana de urgen nu poate fi ns adoptat n domeniul legilor
constituionale, nu poate afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile,
libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu poate viza
msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietatea public. Avnd n vedere aceste
considerente, Curtea a reinut c, pe lng monopolul legislativ al Parlamentului,
Constituia, n art.115, consacr delegarea legislativ, n virtutea creia Guvernul poate
emite ordonane simple [art.115 alin.(1)-(3)] sau ordonane de urgen [art.115 alin.(4)-
(6)]. Astfel, transferul unor atribuii legislative ctre autoritatea executiv se realizeaz
printr-un act de voin al Parlamentului ori, pe cale constituional, n situaii
extraordinare, i numai sub control parlamentar (paragrafele 92-93).
76. Analiznd existena unui conflict juridic de natur constituional ntre
Guvernul Romniei i Parlament, sub aspectul atribuiilor de legiferare, prin Decizia nr.63
32
din 8 februarie 2017, Curtea, avnd n vedere considerentele reinute n jurisprudena sa
constant, pe de o parte, i dispoziiile constituionale ale art.115, pe de alt parte, a
constatat c prin adoptarea Ordonanei de urgen nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal, Guvernul a exercitat o competen proprie, prevzut n mod expres
de dispoziiile art.115 din Legea fundamental.
77. n ceea ce privete controlul respectrii procedurii de adoptare a unei
ordonane simple sau de urgen a Guvernului i a coninutului normativ al acesteia,
sub aspectul legalitii, aa cum a fost precizat n prealabil, n sistemul constituional
romn, regula este aceea c Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primar a
relaiilor sociale, ci doar de a adopta legislaia secundar. Cu toate acestea, Constituia
instituie prin art.108 alin.(3) i art.115 alin.(1)-(3), competena Guvernului de a emite
ordonane, deci o competen normativ derivat dintr-o lege de abilitare, adoptat de
Parlament, iar prin dispoziiile cuprinse n art.115 alin.(3)-(6), competena Guvernului de
a emite ordonane de urgen, n condiiile prevzute expres n nsi norma
constituional.
78. Din punct de vedere material, al coninutului de drept substanial,
ordonanele simple sau de urgen ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte
de reglementare primar. Prin definiie, legea, ca act juridic de putere, are caracter
unilateral, dnd expresie exclusiv voinei legiuitorului, ale crei coninut i form sunt
determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaii sociale i de
specificul acestuia. Domeniul de inciden a reglementrii este determinat de legiuitor, ea
fiind conceput pentru a fi aplicat unui numr nedeterminat de cazuri concrete, n funcie
de ncadrarea lor n ipoteza normelor edictate. n caz contrar, n msura n care domeniul
de inciden a reglementrii este determinat concret, avnd n vedere raiuni intuitu
personae, legea are caracter individual, fiind aplicabil unui singur caz prestabilit fr
echivoc, i, implicit, i pierde legitimitatea constituional, nclcnd principiul egalitii
n drepturi a cetenilor i principiul separaiei puterilor n stat (a se vedea Decizia nr. 600
33
din 9 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, Decizia nr. 494 din 21
noiembrie 2013).
79. Din punct de vedere formal, al autoritii emitente, att legislaia secundar
(hotrrile de Guvern), ct i legislaia primar (ordonanele simple i de urgen)
reprezint acte administrative. Dreptul comun n materia controlului actelor
administrative l constituie Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, care prevede
la art.1 alin.(1) c Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori
ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a
interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att
privat, ct i public. Cu toate acestea, prin derogare de la regula de drept comun,
ordonanele simple sau de urgen ale Guvernului nu sunt supuse controlului de
legalitate efectuat de instana judectoreasc de drept comun, ci, n virtutea calitii lor
de acte de reglementare primar, deci echivalente legii, sunt supuse controlului de
constituionalitate consacrat de art.146 lit.d) din Constituie. Astfel, n temeiul normei
constituionale i a dispoziiilor Legii nr.47/1992, pot face obiect al controlului de
constituionalitate a posteriori, pe care invocrii unei excepii de neconstituionalitate, o
ordonan, n ansamblul su, ori doar anumite dispoziii din aceasta. Controlul vizeaz
aspecte de constituionalitate extrinsec, anume procedura de adoptare a actului, i
aspecte de constituionalitate intrinsec, respectiv coninutul normativ al actului. Cu alte
cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanelor simple sau de urgen ale
Guvernului vizeaz exclusiv raportarea la Legea fundamental, care consacr procedura
de adoptare a acestui tip de act normativ, precum i drepturile i libertile fundamentale
pe care coninutul acestuia trebuie s le respecte. Or, n temeiul art.142 alin.(1) din
Constituie, Curtea Constituional este garantul supremaiei Legii fundamentale, iar,
potrivit art.1 alin.(2) din legea nr.47/1992, aceasta este unica autoritate de jurisdicie
constituional din Romnia. Cu alte cuvinte, n conformitate cu dispoziiile
34
constituionale i legale n vigoare, doar Curtea Constituional este abilitat s
efectueze controlul asupra ordonanelor simple sau de urgen ale Guvernului, nicio
alt autoritate public neavnd competena material n acest domeniu.
80. Potrivit dispoziiilor art.147 alin.(1) din Constituie, Dispoziiile din legile
i ordonanele n vigoare, precum i cele din regulamente, constatate ca fiind
neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei
Curii Constituionale dac, n acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu
pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui
termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept.
Deciziile Curii Constituionale prin care s-a constatat neconstituionalitatea unor
ordonane ori a unor dispoziii din acestea sunt general obligatorii (erga omnes), iar
dispoziiile normative nu mai pot fi aplicate de nicio autoritate public de la data publicrii
n Monitorul Oficial a deciziei Curii Constituionale. Decizia de constatare a
neconstituionalitii face parte din ordinea juridic normativ, prin efectul acesteia
prevederea neconstituional ncetndu-i aplicarea pentru viitor (a se vedea n acest sens
Decizia nr.847 din 8 iulie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.605 din 14 august 2008). Aa fiind, constatarea lipsei de conformitate cu legea
superioar, Constituia, lipsete de efecte juridice actul normativ, sanciunea aplicat
viznd exclusiv ndeprtarea actului din fondul activ al dreptului, fr a constitui
premisa unei rspunderi juridice a persoanelor implicate n procedura de legiferare sau
n actul decizional.
81. Cu privire la acest aspect, Constituia prevede n mod expres n art.72 alin.(1)
Imunitatea parlamentar, c deputaii i senatorii nu pot fi trai la rspundere juridic
pentru voturile [] exprimate n exercitarea mandatului. Reglementarea constituional
a imunitii parlamentare este justificat de necesitatea proteciei mandatului parlamentar,
ca garanie a nfptuirii prerogativelor constituionale i, totodat, o condiie a
funcionrii statului de drept. n activitatea sa, parlamentarul trebuie s se bucure de o
real libertate de gndire, expresie i aciune, astfel nct s i exercite mandatul n mod
35
eficient (a se vedea n acest sens Decizia nr.799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de
lege privind revizuirea Constituiei Romniei). Aceast imunitate care vizeaz actul
decizional de legiferare este aplicabil mutatis mutandis i membrilor Guvernului, n
activitatea lor de legiuitor delegat. Astfel, odat cu delegarea legislativ se transfer i
garaniile aferente prevzute de Constituie pentru exercitarea acestei prerogative n
deplina libertate. Ca atare, niciun ministru nu poate fi tras la rspundere pentru opiniile
politice sau aciunile exercitate n vederea elaborrii ori adoptrii unui act normativ cu
regim de lege. A admite contrariul nseamn a las, indirect, posibilitatea intruziunii n
procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecina direct a nclcrii separaiei puterilor
n stat. Exonerarea de rspundere pentru activitatea de legiferare este o garanie a
exercitrii mandatului fa de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite mpotriva
persoanei care ocup funcia de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurndu-i
acesteia independena, libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a obligaiilor
ce i revin potrivit Constituiei i legilor.
82. n acest context, Curtea apreciaz relevante cele reinute prin Decizia nr.405
din 15 iunie 2016, paragraful 79, cnd, analiznd noiunea de "act", folosit de legiuitor n
cuprinsul reglementrii infraciunii de abuz n serviciu, Curtea a observat c aceasta poate
fi interpretat fie n sensul de act material realizat de o persoan, fie de act juridic
normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale autoritii publice, nvestite cu
competene normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca act al
puterii judectoreti. Din aceast perspectiv, Curtea a observat c modalitatea de
interpretare a noiunii de "act" poate determina o aplicare a legii care, ntr-o anumit
msur, interfereaz cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor n mod expres
printr-o legislaie distinct de cea penal, cum ar fi procedura excepiei de nelegalitate
[n.r. mutatis mutandis, procedura excepiei de neconstituionalitate] sau procedura
cilor de atac mpotriva hotrrilor judectoreti.
83. Avnd n vedere aceste considerente, Curtea apreciaz c argumentele
reinute n decizia precitat sunt pe deplin aplicabile n materia procedurilor de adoptare a
36
actelor cu caracter normativ ale Guvernului, n acest caz, sanciunea aplicat pentru
nerespectarea dispoziiilor legale sau constituionale fiind una de drept constituional,
extrapenal, respectiv constatarea neconstituionalitii ordonanei simple sau de urgen a
Guvernului de ctre Curtea Constituional, n temeiul art.146 lit.d) din Constituie, cu
consecina lipsirii ei de efecte juridice.
84. n ceea ce privete controlul respectrii procedurii de adoptare a unei
ordonane simple sau de urgen a Guvernului i a coninutului normativ al acesteia,
sub aspectul oportunitii, Curtea reine c actul de reglementare primar (legea,
ordonana simpl i cea de urgen a Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia
exclusiv a voinei legiuitorului, care decide s legifereze n funcie de nevoia de
reglementare a unui anumit domeniu de relaii sociale i de specificul acestuia.
85. Potrivit jurisprudenei Curii Constituionale referitoare la art. 115 alin. (4)
din Constituie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonane
de urgen n urmtoarele condiii, ntrunite n mod cumulativ: existena unei situaii
extraordinare; reglementarea acesteia s nu poat fi amnat i urgena s fie motivat n
cuprinsul ordonanei. Situaiile extraordinare exprim un grad mare de abatere de la
obinuit sau comun i au un caracter obiectiv, n sensul c existena lor nu depinde de
voina Guvernului, care, n asemenea mprejurri, este constrns s reacioneze prompt
pentru aprarea unui interes public pe calea ordonanei de urgen (a se vedea mutatis
mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, n accepiunea Deciziei nr. 258 din 14
martie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie
2006, "inexistena sau neexplicarea urgenei reglementrii situaiilor extraordinare [...]
constituie n mod evident o barier constituional n calea adoptrii de ctre Guvern a
unei ordonane de urgen [...]. A decide altfel nseamn a goli de coninut dispoziiile
art.115 din Constituie privind delegarea legislativ i a lsa libertate Guvernului s adopte
n regim de urgen acte normative cu putere de lege, oricnd i - innd seama de
37
mprejurarea c prin ordonan de urgen se poate reglementa i n materii care fac
obiectul legilor organice - n orice domeniu" (a se vedea i Decizia nr. 366 din 25 iunie
2014, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).
Aa fiind, pentru emiterea unei ordonane de urgen este necesar existena unei stri de
fapt obiective, cuantificabile, independente de voina Guvernului, care pune n pericol un
interes public. Cu prilejul pronunrii Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a reinut c
"invocarea elementului de oportunitate, prin definiie de natur subiectiv, cruia i se
confer o eficien contributiv determinant a urgenei, ceea ce, implicit, l convertete
n situaie extraordinar, impune concluzia c aceasta nu are, n mod necesar i univoc,
caracter obiectiv, ci poate da expresie i unor factori subiectivi (...)."
86. ntruct prevederile constituionale stabilesc cadrul i limitele exercitrii
delegrii legislative, condiionnd legitimitatea i deci constituionalitatea ordonanelor
Guvernului de ndeplinirea unor cerine exprese, calificate n jurisprudena Curii
Constituionale drept criterii de constituionalitate, cu privire la ndeplinirea sau nu a
exigenelor constituionale se poate pronuna doar instana constituional.
87. Din analiza jurisprudenei menionate, rezult c numai existena unor
elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevzute, pot determina apariia unei
situaii a crei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se
realizeaz de Guvern, care este obligat s motiveze intervenia sa n preambulul actului
normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferrii se limiteaz, deci, la decizia de a
adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduit activ sau pasiv, n condiiile n
care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevzute de art.115
alin.(4) din Constituie. Cu alte cuvinte, decizia legiferrii aparine n exclusivitate
legiuitorului delegat, care, dac hotrte reglementarea unei anumite situaii juridice,
are obligaia de a se conforma exigenelor constituionale.
88. n continuare, Curtea observ c delegarea legislativ, consacrat expres de
Legea fundamental, presupune o excepie de la principiul constituional al separaiei
38
puterilor n stat i o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) din Constituie, potrivit
crora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica
autoritate legiuitoare a rii". Mandatul atribuit Guvernului, n temeiul art. 115, trebuie
s fie dublat de un mandat legal - legea special de abilitare, adoptat de Parlament - n
cazul ordonanelor simple, sau izvorte direct din Constituie - n cazuri extraordinare a
cror reglementare nu poate fi amnat - n cazul ordonanelor de urgen. Regimul
constituional al celor dou tipuri de ordonane este complet diferit, ele neputnd fi
ncadrate n raportul gen proxim/diferen specific. Cu toate acestea, din interpretarea
logico-sistematic a dispoziiilor art. 115 din Constituie rezult c, n cadrul delegrii
legislative, ea nsi o derogare de la principiile constituionale menionate mai sus, regula
o constituie delegarea aprobat de titularul originar al puterii legiuitoare - Parlamentul,
prin intermediul legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonane simple, n vreme ce
delegarea ntemeiat pe dispoziiile art. 115 alin. (4), care are ca efect adoptarea
ordonanelor de urgen, reprezint o excepie, de care Guvernul nu poate uza dect n
situaii cu un grad mare de abatere de la normal. Un argument constituional care justific
o atare interpretare l constituie prevederile referitoare la aprobarea de ctre Parlament a
actelor Guvernului. Astfel, dac n cazul ordonanelor simple, Constituia prevede
aprobarea acestora, potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de
abilitare, numai dac legea de abilitare o cere expres, ntruct opereaz prezumia c
autoritatea delegat a executat un mandat atribuit de Parlament, n limitele stabilite de
acesta, n cazul ordonanelor de urgen, aprobarea de ctre Parlament, n procedur
de urgen, este obligatorie, tocmai pentru c, n acest din urm caz, evenimentul
legislativ a survenit n afara unei delegri din partea titularului dreptului de a legifera,
astfel nct se impune controlul parlamentar asupra actului administrativ cu for de
lege, n temeiul art. 61 alin. (1) din Constituie. De altfel, pentru a garanta statutul
Parlamentului de unic autoritate legiuitoare a rii, legiuitorul constituant a condiionat
intrarea n vigoare a ordonanei de urgen de declanarea controlului parlamentar asupra
acestui act normativ, prevznd obligaia Guvernului de a-l depune spre dezbatere n
39
procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat (a se vedea n acest sens Decizia
nr.336 din 25 iunie 2014, par.37).
89. n concluzie, Curtea reine c aprecierea oportunitii adoptrii unei
ordonane de urgen, sub aspectul deciziei legiferrii, constituie un atribut exclusiv
al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar n condiiile prevzute expres de
Constituie, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art.115
alin.(5) din Constituie. Aadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al
Guvernului, adoptnd o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor
parlamentare, forul legislativ suprem are competena de a cenzura ordonana de urgen a
Guvernului, att sub aspectul legalitii, ct i al oportunitii, dispoziiile art.115 alin.(8)
din Constituie, statund c, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa,
dac este cazul, msurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de
aplicare a ordonanei.
90. Avnd n vedere prevederile constituionale invocate, Curtea constat c
nicio alt autoritate public, aparinnd altei puteri dect cea legislative, nu poate
controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunitii actului de
legiferare.
91. n contextul analizei efectuate, Curtea apreciaz relevante pentru soluionarea
prezentei cauze, considerentele reinute n Raportul privind Relaia dintre rspunderea
politic i rspunderea penal n ceea ce privete activitatea membrilor Guvernului,
adoptat de Comisia European pentru Democraie prin Drept (Comisia de la Veneia) cu
ocazia celei de-a 94-a Sesiune Plenar, desfurat la Veneia, n 8-9 martie 2013 (CDL-
AD(2013)001). Astfel, La nivel general, Comisia de la Veneia consider c standardul
de baz ar trebui s presupun ca procedurile penale s nu fie folosite pentru a sanciona
divergenele politice. Minitrii Guvernului trebuie trai la rspundere politic pentru
aciunile lor politice, iar aceasta reprezint modalitatea democratic corect de a asigura
angajarea rspunderii lor n cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie aplicate
doar faptelor penale. Aciunile i deciziile minitrilor sunt adesea controversate din punct
40
de vedere politic i se pot, ulterior, dovedi neinspirate i contrare intereselor naionale. Dar
aceste aspecte trebuie clarificate de sistemul politic. Procedurile de punere sub acuzare sau
alte proceduri penale nu trebuie folosite mpotriva adversarilor politici din motive politice,
ci trebuie invocate doar n acele cteva i extraordinare cazuri n care un ministru este
suspectat de o nclcare clar a legii. (paragrafele 76-77)
92. De asemenea, n document se mai arat c Atunci cnd se trage linia ntre
rspunderea penal i cea politic, trebuie s se in seama i de particularitile procedurii
de luare a deciziilor politice i de jocul politic. Este important pentru o democraie ca
minitrii s aib marj de manevr pentru implementarea politicilor pentru care au fost
alei, cu o marj larg de eroare, fr a fi ameninai de sanciuni penale. ntr-o democraie
funcional, minitrii sunt trai la rspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace
politice, nu recurgndu-se la dreptul penal.[] (paragraful 79)
93. n fine, Comisia de la Veneia consider c abilitatea unui sistem
constituional naional de a separa i de a face distincia ntre rspunderea politic i cea
penal a minitrilor (foti i n funcie) este un indicator al nivelului de bun funcionare
i maturitate democratic, precum i de respectare a statului de drept. Urmrirea penal nu
trebuie folosit pentru a incrimina greelile i divergenele politice. Aciunile politice ale
minitrilor trebuie s fac obiectul unor proceduri de angajare a rspunderii politice.
Procedurile penale trebuie rezervate faptelor penale.(paragrafele 105-106)
94. n concluzie, Curtea reine c instana constituional este singura abilitat s
efectueze controlul asupra legalitii/constituionalitii ordonanelor simple sau de
urgen ale Guvernului (att sub aspectul procedurii de adoptare, ct i a coninutului
normativ), nicio alt autoritate public neavnd competena material n acest domeniu. n
ceea ce privete aprecierea oportunitii adoptrii unei ordonane de urgen, sub aspectul
deciziei legiferrii, Curtea constat c aceasta constituie un atribut exclusiv al legiuitorului
delegat, care poate fi cenzurat doar n condiiile prevzute expres de Constituie, respectiv
doar pe calea controlului parlamentar, exercitat potrivit art.115 alin.(5) din Constituie. n
fine, Curtea reine c, ntr-un stat de drept, guvernat de principiul separaiei puterilor,
41
minitrii sunt trai la rspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, iar nu
prin mijloace de drept penal.
95. n ceea ce privete competenele constituionale i legale ale Ministerului
Public, dispoziiile art.131 din Constituie stabilesc c "(1) n activitatea judiciar,
Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept,
precum i drepturile i libertile cetenilor, iar procurorii constituii n parchete
conduc i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare, n condiiile
legii." De asemenea, art.132 alin.(1) din Constituie prin care se reglementeaz Statutul
procurorilor statueaz c Procurorii i desfoar activitatea potrivit principiului
legalitii, al imparialitii i al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului
justiiei.
96. Atribuiile Ministerului Public sunt reglementate de dispoziiile art.62 din
Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciar, care la alin.(3) i (4) prevd c
Procurorii i exercit funciile n conformitate cu legea, respect i protejeaz
demnitatea uman i apr drepturile persoanei, respectiv c Parchetele sunt
independente n relaiile cu instanele judectoreti, precum i cu celelalte autoriti
publice. Dispoziiile art.63 din Legea nr.304/2004 prevd n mod expres atribuiile
procurorilor, care vizeaz, n principal, efectuarea urmririi penale n cazurile i n
condiiile prevzute de lege, conducerea i supravegherea activitii de cercetare penal a
poliiei judiciare, sesizarea instanelor judectoreti pentru judecarea cauzelor penale,
exercitarea cilor de atac mpotriva hotrrilor judectoreti, n condiiile prevzute de
lege. Dispoziiile art.64 din acelai act normativ prevd c n soluiile dispuse, procurorul
este independent, n condiiile prevzute de lege, iar soluiile adoptate de procuror pot
fi infirmate motivat de ctre procurorul ierarhic superior, cnd sunt apreciate ca fiind
nelegale. Legalitatea i temeinicia soluiilor adoptate de ctre procuror pot face obiect al
cenzurii de ctre procurorul ierarhic superior i de ctre judectorul de drepturi i liberti,
potrivit dispoziiilor prevzute de art.339-341 din Codul de procedur penal i de ctre

42
instana de judecat, n cadrul procedurii de camer preliminar, n temeiul prevederilor
art.342-348 din Codul de procedur penal.
97. Totodat, potrivit art.3 alin. (1) din Ordonana de urgen a Guvernului
nr.43/2002 privind Direcia Naional Anticorupie, atribuiile acestui parchet vizeaz
efectuarea urmririi penale, n condiiile prevzute n Codul de procedur penal, n Legea
nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie i n
prezenta ordonan de urgen, pentru infraciunile prevzute n Legea nr.78/2000 care
sunt, potrivit art. 13, n competena Direciei Naionale Anticorupie. n temeiul art.24 din
Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002, dispoziiile din Codul de procedur
penal, dispoziiile procedurale din Legea nr.78/2000 i din Legea nr.115/1999 se aplic
n mod corespunztor i n cauzele de competena Direciei Naionale Anticorupie.
98. Organele de urmrire penal pot fi sesizate fie de o persoan fizic sau
juridic, fie de un organ de constatare, fie se pot sesiza din oficiu. Sesizarea organelor de
urmrire penal impune acestora obligativitatea efecturii de acte procedurale care implic
verificarea regularitii sesizrii, analiza oportunitii nceperii urmririi penale i
administrarea mijloacelor de prob, astfel nct s fie obinute informaiile necesare pentru
dispunerea unei soluii.
99. Potrivit dispoziiilor art.294 din Codul de procedur penal, organul de
cercetare penal sau procurorul are obligaia de a examina sesizarea. Astfel, se procedeaz
la verificarea competenei (n cazul n care se constat c nu este competent, actul de
sesizare va fi trimis organului cu competen n domeniu), la analiza modului n care a fost
descris fapta (n cazul n care descrierea este incomplet ori neclar, actul de sesizare se
restituie pe cale administrativ petiionarului, cu indicarea elementelor care lipsesc) i la
analiza ndeplinirii condiiilor de form prevzute de lege cu privire la plngere sau
denun, prevzute de art.289 i art.290 din Codul de procedur penal. Conforma art.294
alin.(3), atunci cnd sesizarea ndeplinete condiiile de admisibilitate, dar din cuprinsul
acesteia rezult vreunul din cazurile de mpiedicare a exercitrii aciunii penale prevzute
de art.16 alin.(1) din Codul de procedur penal, organul de cercetare penal nainteaz
43
procurorului actele mpreun cu propunerea de clasare. Dei acest text se refer la ipoteza
n care organul de cercetare penal efectueaz actele de urmrire penal, Curtea observ
c prin plasarea acestui articol n Titlul I. Urmrirea penal, Capitolul 2. Sesizarea
organelor de urmrire penal, Seciunea 1. Reglementri generale, textul este aplicabil i
n ipoteza n care procurorul efectueaz el nsui urmrirea penal.
100. n toate cauzele n care organul de urmrire penal a fost sesizat n mod
legal, iar din cuprinsul sesizrii nu rezult vreunul dintre cazurile de mpiedicare a
exercitrii aciunii penale prevzute de art.16 alin.(1) lit.a)-j) din Codul de procedur
penal (fapta nu exist; fapta nu este prevzut de legea penal ori nu a fost svrit cu
vinovia prevzut de lege; nu exist probe c o persoan a svrit infraciunea; exist o
cauz justificativ sau de neimputabilitate; lipsete plngerea prealabil, autorizarea sau
sesizarea organului competent ori o alt condiie prevzut de lege, necesar pentru
punerea n micare a aciunii penale; a intervenit amnistia sau prescripia, decesul
suspectului ori al inculpatului persoan fizic sau s-a dispus radierea suspectului ori
inculpatului persoan juridic; a fost retras plngerea prealabil, n cazul infraciunilor
pentru care retragerea acesteia nltur rspunderea penal, a intervenit mpcarea ori a
fost ncheiat un acord de mediere n condiiile legii; exist o cauz de nepedepsire
prevzut de lege; exist autoritate de lucru judecat; a intervenit un transfer de proceduri
cu un alt stat), potrivit dispoziiilor art.305 din Codul de procedur penal, procurorul
dispune prin ordonan nceperea urmririi penale cu privire la fapt (in rem). Atunci
cnd exist probe din care s rezulte bnuiala rezonabil c o anumit persoan a svrit
fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal i nu exist vreunul dintre cazurile prevzute
la art.16 alin.(1), organul de urmrire penal dispune ca urmrirea penal s se efectueze
n continuare fa de aceasta (in personam), care dobndete calitatea de suspect. Potrivit
art.309 alin.(1) din Codul de procedur penal, aciunea penal se pune n micare de
procuror, prin ordonan, n cursul urmririi penale, cnd acesta constat c exist probe
din care rezult c o persoan a svrit o infraciune i nu exist vreunul dintre cazurile
de mpiedicare prevzute la art.16 alin.(1).
44
 101. Atunci cnd sesizarea ndeplinete condiiile legale de admisibilitate, dar
din cuprinsul acesteia rezult vreunul dintre cazurile de mpiedicare a exercitrii
aciunii penale prevzute de art.16 alin.(1), procurorul, din oficiu sau la propunerea
organelor de cercetare penal, dispune prin ordonan clasarea, fr a efectua acte de
urmrire penal n cauz. Cu alte cuvinte, dac se constat c, de exemplu, fapta
denunat nu este prevzut de legea penal [art.16 alin.(1) lit.b) teza nti], c exist o
cauz justificativ sau de neimputabilitate [art.16 alin.(1) lit.d)] sau c a intervenit amnistia
ori prescripia [art.16 alin.(1) lit.f)], procurorul va dispune prin ordonan, soluia de
clasare, n temeiul art.315 alin.(1) lit.b) din Codul de procedur penal. Curtea reine c,
aa cum s-a explicat i n doctrin, acest caz de clasare poate interveni n oricare dintre
fazele n care se afl dosarul, prin raportare la nceperea sau nu a urmririi penale, a
dobndirii calitii de suspect sau a celei de inculpat. Dac intervine dup ce sesizarea
este verificat i declarat admisibil sub aspectul condiiilor de fond i de form, dar din
coninutul ei, rezult fr echivoc incidena unui caz de mpiedicare a exercitrii aciunii
penale, clasarea are natura juridic a unei soluii de neurmrire, iar dac soluia de
clasare intervine dup nceperea urmririi in rem, clasarea are valenele unei soluii de
netrimitere n judecat.
102. Aa cum Curtea a enunat n paragraful 69, pentru a decide cu privire la
existena sau nu a conflictului, Curtea dup ce a determinat cadrul i limitele
competenelor constituionale i legale ale autoritilor aflate n conflict, urmeaz s
stabileasc starea de fapt, respectiv s deceleze n funcie de datele concrete ale speei
acea conduit (acte, fapte, aciuni, inaciuni) care a constituit sau nu sursa conflictului. n
acest scop, Curtea va analiza actele de sesizare din Dosarul nr.46/P/2017, nregistrat pe
rolul Seciei de combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul
Direciei Naionale Anticorupie, precum i actele procesuale emise de organul de urmrire
penal, respectiv procurorul de caz, n dosarul menionat.
103. Autorii denunului consider c ministrul justiiei i prim-ministrul se fac
vinovai de svrirea infraciunii de favorizarea fptuitorului, prevzute de art.269 din
45
Codul penal, ntruct reiese intenia clar de a promova aceste acte normative [n.r.
Ordonana de urgen nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009
privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal i proiectul
de act normativ care vizeaz graierea unor persoane care au comis fapte penale] n folosul
unor fptuitori din dosare i n dispreul Constituiei i al legilor Romniei, precum i
intenia clar a numiilor Iordache Florin i Grindeanu Sorin de a mpiedica tragerea
la rspundere penal sau, dup caz, executarea pedepsei de ctre persoanele crora le
sunt dedicate cele dou acte normative. Se mai susine n denun c exist indicii
temeinice n sensul c scopul ordonanelor susinute i promovate de ministrul justiiei
i prim-ministrul Guvernului este s zdrniceasc tragerea la rspundere penal i
executarea unor pedepse n folosul unor colegi de partid, prieteni sau sponsori politici
condamnai, trimii n judecat sau anchetai penal n ultimii ani. Autorii denunului
consider, prin urmare, c este necesar s se verifice circuitul de iniiere i avizare de la
emitent (n spe, Ministerul Justiiei) i s se afle cu exactitate mprejurrile iniierii
redactrii ordonanelor.
104. De asemenea, denuntorii reclam i svrirea infraciunii de prezentarea,
cu rea-credin, de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire
la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte
de natur s aduc atingere intereselor statului, prevzute de art.8 alin.(1) lit.b) din
Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial, ntruct n mod deliberat,
ministrul justiiei a dezinformat Parlamentul Romniei cu privire la inteniile lui de a
promova acte normative privind graierea i modificarea Codului penal, prin procedura
ordonanei de urgen i pentru c n mod deliberat, prim-ministrul Romniei i
ministrul justiiei l-au dezinformat pe Preedintele Romniei naintea edinei de Guvern
din 18 ianuarie 2017 c nu aveau intenia s treac pe ordinea de zi cele dou ordonane.
105. n completarea denunului, unul dintre denuntori a sesizat organele de
urmrire penal i cu privire la svrirea infraciunii de folosire a influenei ori a
autoritii sale de ctre persoana care ndeplinete o funcie de conducere ntr-un partid
46
n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase
necuvenite, prevzute de art.13 din Legea nr.78/2000, de ctre Liviu Dragnea, ntruct
acesta l-ar fi abordat pe ministrul justiiei, Iordache Florin, i i-ar fi solicitat imperativ
promovarea i adoptarea O.U.G. privind modificarea abuzului n serviciu, fiind
principalul beneficiar al modificrii infraciunii de abuz n serviciu, n condiiile n care
este judecat de .C.C.J. chiar de instigare la aceast infraciune.
106. Avnd n vedere actele din Dosarul nr.46/P/2017, nregistrat pe rolul Seciei
de combatere a infraciunilor asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei
Naionale Anticorupie, respectiv denunul formulat de dou persoane fizice i de
completarea acestuia, n Ordonana din 1 februarie 2017 de ncepere a urmririi penale,
procurorul de caz reine c n coninutul denunului se realizeaz o prezentare
cronologic a poziiilor publice avute de ministrul Iordache Florin care, iniial, n perioada
4-6 ianuarie 2017, a susinut c orice proiecte de legi privind amnistia i graierea,
respectiv de modificare a Codului penal sau a Codului de procedur penal trebuie
discutate i adoptate doar de Parlament, iar, ulterior, n data de 18 ianuarie 2017, cu
susinerea prim-ministrului Grindeanu Sorin Mihai, a anunat public intenia Guvernului
de a promova prin ordonan de urgen aceste proiecte normative. Fapta reclamat este
aceea c ministrul justiiei i prim-ministrul i-ar fi prezentat preedintelui Romniei, care
a participat la edina Guvernului din data de 18 ianuarie 2017, date inexacte pentru a
ascunde intenia lor real. Denuntorii susin c modificrile legislative nu sunt
justificate, argumentele [] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare i o posibil
condamnare pilot la CEDO, nefiind adevrate.
107. De asemenea, se arat n ordonana procurorului, tot n cuprinsul denunului
se precizeaz c beneficiarul real al celor dou proiecte de acte normative ar fi numitul
Dragnea Liviu, preedintele pe linie de partid al celor doi membri ai Guvernului care, pe
de-o parte, este condamnat definitiv ntr-un dosar penal la o pedeaps cu nchisoare, dar a
crei executare este suspendat, iar pe de alt parte, n prezent, este judecat de nalta Curte
de Casaie i Justiie, n alt dosar pentru instigare la abuz n serviciu, astfel c ambele
47
proiecte l vor ajuta n mod direct s scape de rspundere penal i de efectele condamnrii
penale anterioare.
108. Cea de-a treia fapt reclamat este modalitatea prin care, n seara zilei de 31
ianuarie 2017, ministrul Iordache Florin, avnd susinerea prim-ministrului i a celorlali
minitri, a prezentat i, ulterior, chiar a fost adoptat de ctre Guvernul Romniei, o
ordonan de urgen prin care s-a modificat i completat Legea nr.286/2009 privind Codul
penal i Legea nr.135/2010 privind Codul de procedur penal. n ordonana procurorului
se reine c n completarea denunului se precizeaz c exist suspiciunea n sensul c n
cursul zilei de 31 ianuarie 2017, Dragnea Liviu [] i-a impus ministrului justiiei Iordache
Florin s promoveze actul privind modificarea infraciunii de abuz n serviciu, ceea ce i
profit n mod direct []. Aceast suspiciune, precizeaz denuntorul, este susinut de
faptul c respectiva ordonan de urgen a fost promovat fr s fie consultat Consiliul
Legislativ, fr s se atepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fr a fi trecut
pe ordinea de zi sau cea suplimentar a edinei Guvernului din 31 ianuarie 2017, conform
nelegerii existente ntre Dragnea Liviu i Iordache Florin chiar n ziua de 31 ianuarie
2017.
109. Prin urmare, vznd c actul de sesizare ndeplinete condiiile prevzute de
lege i c nu exist vreunul dintre cazurile care mpiedic punerea n micare sau
exercitarea aciunii penale, prevzute la art.16 alin.(1) din Codul de procedur penal,
n temeiul art.305 alin.(1) i (2) din cod, ordonana procurorului dispune nceperea
urmririi penale n cauz cu privire la svrirea urmtoarelor infraciuni: folosirea
influenei ori a autoritii sale de ctre persoana care ndeplinete o funcie de conducere
ntr-un partid n scopul obinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte
foloase necuvenite, infraciune prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000, favorizarea
fptuitorului, infraciune prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal, i prezentarea cu
rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de

48
natur s aduc atingere intereselor statului, infraciune prevzut de art.8 alin.(1) lit.b)
din Legea nr.115/1999.
110. Avnd n vedere faptele reclamate i cele reinute n ordonana procurorului
de caz, Curtea apreciaz c toate elementele prezentate drept elemente materiale
constitutive ale infraciunilor imputate nu constituie altceva dect aprecieri personale
sau critici ale autorilor denunului cu privire la legalitatea i oportunitatea actului
adoptat de Guvern. Astfel, circumstanele adoptrii actului normativ, lurile de poziie
publice contradictorii ale ministrului justiiei i ale prim-ministrului, urmate de decizia
adoptrii Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal, fr s fie consultat Consiliul Legislativ, fr s se atepte avizul
Consiliului Superior al Magistraturii, fr a fi trecut pe ordinea de zi sau cea suplimentar
a edinei Guvernului din 31 ianuarie 2017 constituie, n mod evident, aspecte privind
legalitatea i oportunitatea adoptrii actului criticat, care nu pot intra n sfera de
competen a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul activitii de cercetare penal.
Mai mult, susinerea potrivit creia modificrile legislative nu sunt justificate,
argumentele [] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare i o posibil
condamnare pilot la CEDO, nefiind adevrate vizeaz nemotivarea caracterului urgent
i a situaiei extraordinare care a generat reglementarea, deci o problem de
constituionalitate a actului normativ, care, n mod evident, nu cade n atribuia de
verificare a organelor de cercetare penal. Suspiciunea n sensul c o anumit persoan
beneficiaz n mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanei de urgen
un caracter intuitu personae, apare, de asemenea, ca fiind lipsit de fundament juridic.
Este evident c, adresndu-se unui numr nedeterminat de subiecte de drept, cum este
cazul Ordonanei de urgen nr.13/2017, n mod implicit toate persoanele care se regsesc
n ipoteza normei cad sub incidena noului act normativ.
111. Curtea, analiznd ncadrarea juridic a faptelor denunate, aa cum este ea
configurat de ctre procuror n ordonana de ncepere a urmririi penale in rem, reine, n
49
ceea ce privete infraciunea de favorizare a fptuitorului, prevzut de art.269 din Codul
penal, c aceast infraciune nu poate fi comis prin adoptarea unui act normativ. Este
evident c un act normativ de clemen (de graiere) ori de dezincriminare a anumitor
infraciuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub incidena
respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum n ajutorul dat
fptuitorului, ca element material al infraciunii de favorizare a fptuitorului. Art.269
din Codul penal are n vedere alte ipoteze, respectiv acte individualizate strict care pot
constitui un folos dat fptuitorului, menit s mpiedice nfptuirea justiiei ntr-o cauz
penal concret. Actele normative de clemen sau de dezincriminare reprezint
ntotdeauna voina legiuitorului, iar opiunea acestuia este justificat de anumite nevoi
sociale, juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluia societii. Este
evident c prin caracterul lor normativ, legile i ordonanele Guvernului au aplicabilitatea
general i i extind efectele asupra unui numr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza
normelor. n aceast logic, devine posibil ca n sfera de aplicabilitate a acestor acte s
intre i cei care le-au adoptat sau rudele, prietenii, cunotinele lor. A aprecia altfel,
nseamn c niciodat legiuitorul primar sau delegat nu ar putea adopta acte normative
fr a fi sancionat penal, ntruct caracterul mai favorabil al normelor adoptate ar favoriza
ntotdeauna anumii fptuitori. Or, Curtea reine c tocmai caracterul de generalitate a
actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui numr nedefinit de persoane distinge actul
normativ de actul individual, singurul care poate fi susceptibil de a produce foloase,
avantaje, ajutor, n sensul prevzut de legea penal.
112. Aadar nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primar sau delegat
(parlamentari sau minitri) s intre sub incidena legii penale prin nsui faptul adoptrii
sau participrii la actul decizional al adoptrii actului normativ, aceasta ndeplinindu-i
o atribuie constituional. n virtutea imunitii care nsoete actul decizional de
legiferare, care, aa cum Curtea a reinut n prealabil, este aplicabil mutatis mutandis i
membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la rspundere
pentru opiniile politice sau aciunile exercitate n vederea elaborrii ori adoptrii unui act
50
normativ cu putere de lege. A admite contrariul nseamn a las, indirect, posibilitatea
intruziunii n procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecina direct a nclcrii
separaiei puterilor n stat. Lipsa rspunderii juridice pentru activitatea de legiferare este o
garanie a exercitrii mandatului fa de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite
mpotriva persoanei care ocup funcia de parlamentar sau de ministru, imunitatea
asigurndu-i acesteia independena, libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a
obligaiilor ce i revin potrivit Constituiei i legilor.
113. n acest sens, reglementeaz i Codul penal n cadrul Titlului V. Infraciuni
de corupie i de serviciu, Capitolul 2. Infraciuni de serviciu, respectiv infraciunea de
conflict de interese, prevzut de art.301. Dispoziiile alin.(2) al acestui articol stabilesc o
condiie negativ, i anume c dispoziiile incriminatoare de la alin.(1) nu se aplic n
cazul emiterii, aprobrii sau adoptrii actelor normative. n justificarea acestei condiii
negative, n doctrin se arat c raiunea acestei formulri a fost aceea de a evita riscul
pentru legiuitor s fie acuzat de conflict de interese, n condiiile n care actele normative
emise, aprobate sau adoptate produc, de regul, efecte asupra tuturor persoanelor, fiind
astfel posibil ca i persoane apropiate emitenilor actului normativ s beneficieze de acele
acte. Situaia este identic i n ceea ce privete infraciunea de favorizare a fptuitorului,
chiar dac legiuitorul nu a prevzut expres clauza exoneratoare de rspundere penal n
cuprinsul art.269 din Codul penal.
114. De altfel, Curtea a antamat subiectul incidenei legii penale n cazul adoptrii
unui act juridic normativ cu ocazia pronunrii Deciziei nr.405 din 15 iunie 2016, mai sus
citat, analiznd noiunea de act, existent n coninutul infraciunii de abuz n serviciu.
Cu acel prilej, Curtea a artat c n sfera de cuprindere a acestei noiuni nu poate intra i
actul juridic normativ, ntruct, n aceast situaie, legislaia penal ar interfera cu
proceduri judiciare reglementate de legiuitor n mod expres printr-o legislaie distinct,
respectiv excepia de nelegalitate/excepia de neconstituionalitate.
115. n ceea ce privete infraciunea prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000,
Curtea reine c aceasta sancioneaz fapta persoanei care ndeplinete o funcie de
51
conducere ntr-un partid de a-i folosi influen sau autoritatea sa n scopul obinerii pentru
sine sau pentru altul de foloase necuvenite. Pentru considerentele artate mai sus, tocmai
datorit caracterului de generalitate al unei legi sau ordonane, folosul din textul
incriminator are n vedere alte ipoteze i nicidecum beneficiul obinut de o persoan
ca urmare a adoptrii unui act normativ, astfel c acesta nu poate fi n niciun caz element
constitutiv al laturii obiective a unei infraciuni i astfel nu poate determina rspunderea
penal.
116. Referitor la infraciunea prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea
nr.115/1999, Curtea observ c aceasta incrimineaz fapta de prezentare, cu rea-credin,
de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea
Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc
atingere intereselor statului. Aceast infraciune a fost introdus n Legea responsabilitii
ministeriale prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.130/1999, prin art.61, nota de
fundamentare prevznd necesitatea completrii legii cu dou infraciuni specifice
activitii unui membru al Guvernului n exerciiul funciei sale. Din analiza elementelor
constitutive ale acestei infraciuni reiese c aceast norm este incident atunci cnd
prezentarea de ctre membrii Guvernului a datelor inexacte este rezultatul ndeplinirii unei
obligaii legale fa de cei ndrituii s solicite aceste date, Parlamentul, respectiv
Preedintele Romniei. Or, raportat la starea de fapt descris n denunul formulat i
reinut n ordonana de ncepere a urmririi penale emis de organul judiciar, potrivit
creia n mod deliberat ministrul justiiei a dezinformat Parlamentul Romniei cu privire
la inteniile lui a promova acte normative [] prin procedura ordonanei de urgen i c
n mod deliberat, prim-ministrul Romniei i ministrul justiiei l-au dezinformat pe
Preedintele Romniei, naintea edinei de Guvern c nu aveau intenia s treac pe
ordinea de zi cele dou ordonane, Curtea constat c datele inexacte se refer la
necomunicarea unor intenii, care, n viziunea autorilor denunului i a organului judiciar,
se convertete n dezinformare. Nicio norm legal sau constituional nu oblig
Guvernul s-l informeze pe Preedintele Romniei cu privire la inteniile sale n sensul
52
includerii pe ordinea de zi a unei edine de Guvern a actelor normative supuse adoptrii
i nici s informeze Parlamentul cu privire la intenia sa de a adopta ordonane de
urgen. Cu privire la acest din urm aspect, singura obligaie a Guvernului este de a
depune, dup adoptare, ordonana de urgen spre dezbatere n procedur de urgen la
Camera competent pentru ca aceasta s intre n vigoare, conform art.115 alin.(5) din
Constituie.
117. Avnd n vedere toate aspectele prezentate mai sus, Curtea constat c starea
de fapt descris n actul de sesizare a organului judiciar i ncadrat juridic n dispoziiile
art.269 din Codul penal, art.13 din Legea nr.78/2000 i n cele ale art.8 alin.(1) lit.b) din
Legea nr.115/1999 constituie cadrul procesual reinut i asumat de Ministerul Public
Direcia Naional Anticorupie, care prin Ordonana din 1 februarie 2017 a dispus
nceperea urmrii penale in rem, cu privire la faptele reclamate. Toate argumentele expuse
mai sus, impuneau ns organului judiciar soluia de clasare, n baza art.294 alin.(3) din
Codul de procedur penal, fr a efectua acte de urmrire penal, ca urmare a incidenei
art.16 alin.(1) din acelai cod, ntruct toate faptele reclamate priveau n realitate aspecte
legate de procedura de adoptare a unui act normativ, respectiv aspecte de oportunitate
i legalitate care nu cad sub incidena controlului organelor de cercetare penal,
indiferent de ncadrarea juridic stabilit de ctre procuror. ntruct, doar prin ea nsi,
adoptarea actelor normative nu poate constitui elementul material al unor infraciuni,
Curtea constat c faptele reclamate prin denunul care a stat la baza ntocmirii
Dosarului nr.46/P/2017, nregistrat pe rolul Seciei de combatere a infraciunilor
asimilate infraciunilor de corupie din cadrul Direciei Naionale Anticorupie, nu pot
intra sub incidena legii penale, indiferent de ncadrarea juridic dat.
118. De altfel, aceast concluzie rezult i din examinarea Ordonanei din 24
februarie 2017 de clasare, disjungere i declinare a cauzei, unde la Situaia de fapt, aa
cum a rezultat n urma efecturii urmririi penale pentru cele trei infraciuni, procurorul
face referire (filele 2-7 din ordonan) exclusiv la aspecte ce in de procedura de
legiferare, respectiv cronologia evenimentelor, ntocmirea proiectelor de ordonan de
53
urgen, opiniile critice exprimate de specialitii din Ministerul de Justiie, lipsa unor
avize, emiterea unor avize incomplete ori cu observaii, nemotivarea urgenei proiectului
de ordonan de urgen, suplimentarea ordinii de zi a Guvernului etc.
119. n legtur cu meniunea de la fila 2 din Ordonana din 24 februarie 2017 de
clasare, disjungere i declinare a cauzei, potrivit creia n aceeai zi, printr-o alt
ordonan, procurorul a dispus extinderea urmririi penale pentru alte trei infraciuni,
respectiv infraciunea de sustragere sau distrugere de nscrisuri, prevzut de art.259
alin.(1) i (2) din Codul penal, infraciunea de sustragere sau distrugere de probe ori de
nscrisuri, prevzut de art.275 din Codul penal, i pentru infraciunea de fals intelectual,
prevzut de art.321 din Codul penal, Curtea constat c nici una dintre infraciunile
pentru care s-a dispus extinderea nu intr n sfera de competen a Direciei Naionale
Anticorupie. Or, extinderea urmririi penale cu privire la aceste fapte n condiiile n care
procurorul dispune n aceeai zi declinarea competenei la Parchetul de pe lng nalta
Curte de Casaie i Justiie, tocmai pentru c nu era ndrituit s efectueze urmrirea penal,
nu este n logica fireasc a cursului cauzei. Oricum aceste mprejurri, prezentate Curii
Constituionale n ziua dezbaterilor, 27 februarie 2017, nu sunt de natur a schimba starea
de fapt i de drept a cauzei i, implicit raionamentul Curii Constituionale n analiza i
soluionarea conflictului juridic de natur constituional dintre Ministerul Public i
Guvern.
120. Pentru aceste considerente, avnd n vedere c prin Ordonana din 1 februarie
2017 a Direciei Naionale Anticorupie se reine c nu exist vreunul dintre cazurile care
mpiedic punerea n micare sau exercitarea aciunii penale i, n consecin, se dispune
nceperea urmririi penale i se efectueaz acte de urmrire penal cu privire la svrirea
infraciunilor menionate n denun, apare cu eviden faptul c Ministerul Public, ca parte
a autoritii judectoreti, s-a considerat competent s verifice oportunitatea, respectarea
procedurii legislative i, implicit, legalitatea adoptrii ordonanei de urgen a
Guvernului. O astfel de conduit echivaleaz cu o nclcare grav a principiului
separaiei puterilor n stat, garantat de art.1 alin.(4) din Constituie, deoarece Ministerul
54
Public nu doar c i depete atribuiile prevzute de Constituie i de lege, dar i
arog atribuii ce aparin puterii legislative sau Curii Constituionale. n activitatea sa
de interpretare i aplicare a legii, procurorul trebuie s realizeze un echilibru ntre spiritul
i litera legii, ntre exigenele de redactare i scopul urmrit de legiuitor, fr a avea
competena de a se substitui autoritilor competente n acest domeniu. Obligaia care
incumb procurorilor deriv direct din normele constituionale ale art.131 din
Constituie, potrivit crora, n activitatea judiciar, ei reprezint interesele generale ale
societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor.
121. n aceast lumin, Curtea constat c prin verificarea circumstanelor n care
a fost adoptat Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i
completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul
de procedur penal, Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie - Direcia Naional Anticorupie i-a arogat competena de a efectua o
anchet penal ntr-un domeniu care excedeaz cadrului legal, ce poate conduce la un
blocaj instituional din perspectiva dispoziiilor constituionale ce consacr separaia i
echilibrul puterilor n stat. Astfel, n condiiile n care nceperea urmririi penale
presupune activiti de cercetare i anchet penal cu privire la modul n care Guvernul i-
a ndeplinit atribuiile de legiuitor delegat, aciunea Ministerului Public nceteaz s mai
fie una legitim, devenind abuziv, ntruct depete competena stabilit de cadrul legal
n vigoare. Mai mult, aciunea Ministerului Public creeaz o presiune asupra membrilor
Guvernului care afecteaz buna funcionare a acestei autoriti sub aspectul actului
legiferrii, avnd drept consecin descurajarea/intimidarea legiuitorului delegat de a-i
exercita atribuiile constituionale. Declanarea unei ample anchete penale care s-a
concretizat prin descinderi la Ministerul Justiiei, ridicarea de acte, audierea unui numr
mare de funcionari publici, secretari de stat i minitri a determinat o stare de tensiune,
de presiune psihic, chiar pe durata derulrii unor proceduri de legiferare, crendu-se
premisele unui blocaj n activitatea de legiferare. Astfel, sub imperiul unei temeri
declanate de activitatea de cercetare penal i de formularea unor viitoare acuzaii care
55
pot determina incidena rspunderii penale, Guvernul este blocat n activitatea sa de
legiuitor. mprejurarea creat golete de coninut garania constituional referitoare la
imunitatea inerent actului decizional de legiferare, de care beneficiaz membrii
Guvernului, garanie care are ca scop tocmai protejarea mandatului fa de eventuale
presiuni sau abuzuri ce s-ar comite mpotriva persoanei care ocup funcia de ministru,
imunitatea asigurndu-i acesteia independena, libertatea i sigurana n exercitarea
drepturilor i a obligaiilor ce i revin potrivit Constituiei i legilor. Prin conduita sa,
Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia
Naional Anticorupie a acionat ultra vires, i-a arogat o competen pe care nu o posed
controlul modului de adoptare unui act normativ, sub aspectul legalitii i oportunitii
sale, ceea ce a afectat buna funcionare a unei autoriti, care i are remediul n dispoziiile
art. 146 lit. e) din Constituie, care prevd soluionarea conflictelor juridice de natur
constituional dintre autoritile publice de ctre Curtea Constituional.
122. Prin urmare, Curtea constat existena unui conflict juridic de natur
constituional ntre Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie - Direcia Naional Anticorupie, pe de o parte, i Guvernul Romniei, pe de
alt parte.
123. Odat constatat acest conflict, Curtea Constituional, n virtutea dispoziiilor
art. 142 alin. (1) din Constituie, potrivit crora ea "este garantul supremaiei Constituiei",
are obligaia s soluioneze conflictul, artnd conduita n acord cu prevederile
constituionale la care autoritile publice trebuie s se conformeze. n acest sens, Curtea
are n vedere prevederile art. 1 alin. (3), (4) i (5) din Constituie, n conformitate cu care
Romnia este stat de drept, organizat potrivit principiului separaiei i echilibrului
puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc, stat n care respectarea Constituiei, a
supremaiei sale i a legilor este obligatorie. De aceea, apreciaz c una dintre condiiile
realizrii obiectivelor fundamentale ale statului romn, definite n textul citat, o constituie
buna funcionare a autoritilor publice, cu respectarea principiilor separaiei i
echilibrului puterilor, fr blocaje instituionale.
56
 124. Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituie, "Deciziile Curii Constituionale se
public n Monitorul Oficial al Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general
obligatorii i au putere numai pentru viitor". Efectul ex nunc al actelor Curii constituie o
aplicare a principiului neretroactivitii, garanie fundamental a drepturilor
constituionale de natur a asigura securitatea juridic i ncrederea cetenilor n sistemul
de drept, o premis a respectrii separaiei puterilor n stat, contribuind n acest fel la
consolidarea statului de drept. Pe cale de consecin, efectele deciziei Curii nu pot viza
dect actele, aciunile, inaciunile sau operaiunile ce urmeaz a se nfptui n viitor de
ctre autoritile publice implicate n conflictul juridic de natur constituional.
125. n ceea ce privete Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de
Casaie i Justiie - Direcia Naional Anticorupie, conduita conform Constituiei
transpare din cele statuate mai sus, i anume exercitarea competenelor stabilite de lege
n conformitate cu prevederile constituionale referitoare la separaia puterilor n stat i,
deci, abinerea de la orice aciune care ar avea ca efect subrogarea n atribuiile altei
autoriti publice. Prin urmare, Ministerul Public nu are competena de a desfura
activiti de cercetare penal cu privire la legalitatea i oportunitatea unui act normativ
adoptat de legiuitor.
126. Avnd n vedere considerentele expuse, dispoziiile art.146 lit.e) din
Constituie, precum i prevederile art.11 alin.(1) lit.A.e), ale art.34 i 35 din Legea
nr.47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
DECIDE:
Constat c a existat i exist un conflict juridic de natur constituional ntre
Ministerul Public Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia
Naional Anticorupie i Guvernul Romniei, generat de aciunea Parchetului de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia Naional Anticorupie de a-i aroga atribuia
de a verifica legalitatea i oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonana de urgen
57
a Guvernului nr.13/2017, cu nclcarea competenelor constituionale ale Guvernului i
Parlamentului, prevzute de art.115 alin.(4) i (5) din Constituie, respectiv ale Curii
Constituionale, prevzute de art.146 lit.d) din Constituie.
Definitiv i general obligatorie.
Decizia se comunic Preedintelui Senatului Romniei, Ministerului Public
Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie - Direcia Naional Anticorupie
i Guvernului i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Pronunat n edina din 27 februarie 2017.

OPINIE SEPARAT

n dezacord cu soluia pronunat cu majoritate de voturi de Curtea

Constituional, considerm c instana de contencios constituional ar fi trebuit s
constate c n cauz nu exist un conflict juridic de natur constituional ntre
Ministerul Public-Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie-
Direcia Naional Anticorupie i Guvernul Romniei, deoarece, fa de stadiul
actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public n
exercitarea competenei Guvernului de iniiere i adoptare a Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.13/2017.

Motive:

I. Interpretarea sintagmei conflict juridic de natur constituional

Reamintim, mai nti, jurisprudena Curii Constituionale prin care s-a definit
sintagma conflict juridic de natur constituional dintre autoriti publice, pentru a
proceda, apoi, la examinarea situaiei dedus judecii, n raport de cadrul fixat chiar
de instana constituional pentru acest tip de cauze.

Astfel, Curtea Constituional a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005, c
58
un conflict juridic de natur constituional presupune acte sau aciuni concrete
prin care o autoritate sau mai multe i arog puteri, atribuii sau competene,
care, potrivit Constituiei, aparin altor autoriti publice, ori omisiunea unor
autoriti publice, constnd n declinarea competenei sau n refuzul de a ndeplini
anumite acte care intr n obligaiile lor.

De asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008, Curtea a reinut: Conflictul
juridic de natur constituional exist ntre dou sau mai multe autoriti i
poate privi coninutul ori ntinderea atribuiilor lor decurgnd din Constituie,
ceea ce nseamn c acestea sunt conflicte de competen, pozitive sau negative, i
care pot crea blocaje instituionale.

n sfrit, Curtea a mai statuat c textul art.146 lit.e) din Constituie stabilete
competena Curii de a soluiona n fond orice conflict juridic de natur
constituional ivit ntre autoritile publice, iar nu numai conflictele de
competen nscute ntre acestea. Prin urmare, noiunea de conflict juridic de
natur constituional vizeaz orice situaii juridice conflictuale a cror natere
rezid n mod direct n textul Constituiei (a se vedea Decizia Curii Constituionale
nr.901 din 17 iunie 2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.503
din 21 iulie 2009).

II. Motivarea Preedintelui Senatului, autor al sesizrii. Obiectul

verificrilor Curii Constituionale n cadrul cererilor de soluionare a
conflictelor juridice de natur constituional.

n esen, prin cererea formulat n prezenta cauz, s-a solicitat instanei de

contencios constituional s constate existena unui conflict juridic de natur
constituional ntre Guvern i Ministerul Public, prin Direcia Naional Anticorupie,
generat prin aciunea procurorilor de verificare a oportunitii i circumstanelor

59
elaborrii proiectului de act normativ, cu referire la Ordonana de urgen a
Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind
Codul penal i a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedur penal. De asemenea,
s-a solicitat Curii Constituionale s statueze faptul c, pe viitor, organele de urmrire
penal nu pot ancheta oportunitatea actelor normative.

Fa de aceste solicitri, i n raport de cadrul specific de soluionare a unui

conflict juridic de natur constituional, Curtea Constituional trebuia s verifice
dac aciunea procurorilor, respectiv actele concrete realizate de acetia, n
aceast cauz, au depit competena constituional a Ministerului Public, nclcnd-
o pe cea a Guvernului de adoptare a unui act normativ concret, respectiv Ordonana
de urgen a Guvernului nr.13/2017, i apoi s statueze, pentru viitor, asupra
competenei celor dou autoriti publice pri n conflict. Altfel spus, nu s-a cerut
Curii Constituionale doar pronunarea unei decizii de principiu, ci pronunarea mai
nti asupra unor acte i aciuni concrete ale unei autoriti publice (Ministerul Public),
i a efectului acestora, nu doar a aptitudinii lor, de a determina un conflict juridic
de natur constituional, i abia apoi, n situaia constatrii unui astfel de conflict,
s statueze de principiu n sensul artat.

Vom examina aadar, n continuare, actele i lucrrile dosarului, cu raportare la

competenele celor dou autoriti publice pretins a fi ntr-un conflict juridic de natur
constituional, pentru a conchide asupra modului n care au fost respectate aceste
competene prin actele/aciunile concrete ntreprinse, i a soluiei pe care Curtea ar fi
trebuit, n consecin, s o pronune.

III. Actele i lucrrile dosarului

ntruct cererea Preedintelui Senatului nu a fost nsoit de nicio prob n

susinerea sa, pentru soluionarea acestei cauze Curtea Constituional s-a adresat
Ministerului Public - Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie pentru

60
comunicarea de documente din dosarul nregistrat pe rolul Parchetului de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie Direcia Naional Anticorupie, respectiv
actul/actele de sesizare i ordonanele de ncepere a urmririi penale in rem/in
personam la care sesizarea nregistrat pe rolul Curii Constituionale fcea referire.

Fa de actele comunicate, precum i fa de cele depuse n edina public a

Curii Constituionale din data de 27 februarie 2017, rezult urmtoarea situaie de fapt,
respectiv acte/aciuni/fapte concrete realizate n cauz:

- 31 ianuarie 2017 - depunerea de ctre dou persoane fizice a unui denun penal
mpotriva domnului Sorin Mihai Grindeanu, prim ministru al Guvernului, i a
domnului Florin Iordache, ministru al justiiei, pentru comiterea urmtoarelor
infraciuni: favorizarea fptuitorului, prevzut de art.269 alin.(1) din Codul penal i
prezentarea cu rea-credin de date inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei
cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea
unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului, prevzut de art.8 alin.(1)
lit b) din Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial, denun nregistrat
la Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie-Direcia Naional
Anticorupie, constituindu-se Dosarul 46/P/2017;

-1 februarie 2017 completarea denunului iniial de ctre unul dintre peteni, n

sensul sesizrii i cu privire la svrirea infraciunii prevzute de art.13 din Legea
nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, de ctre
persoane ce dein funcii de conducere ntr-un partid politic care i-ar fi exercitat
autoritatea sau influena politic n vederea adoptrii, n seara zilei de 31 ianuarie 2017,
a unei ordonane de urgen prin care au fost modificate codurile penal i de procedur
penal, cu scopul favorizrii unor persoane urmrite penal sau judecate, care n felul
acesta au beneficiat direct sau indirect de foloase necuvenite;

61
- 1 februarie 2017 n Dosarul nr.46/P/2017 s-a emis Ordonana prin care s-a
dispus nceperea urmririi penale in rem cu privire la svrirea urmtoarelor
infraciuni: folosirea, de ctre o persoan ce deine o funcie ntr-un partid politic, a
influenei sau autoritii sale n scopul obinerii de foloase necuvenite pentru sine sau
pentru altul, prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000; favorizarea fptuitorului
prevzut de art.269 alin.1 din Codul penal; prezentarea, cu rea-credin, de date
inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului
sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere
intereselor statului, prevzut de art.8 alin.(1) lit.b) din Legea nr.115/1999;

- 8 februarie 2017 - sesizarea Curii Constituionale de ctre preedintele Senatului,

pentru soluionarea unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvern i
Ministerul Public prin Direcia Naional Anticorupie, generat de demersurile
procurorilor din cadrul Direciei Naionale Anticorupie, constnd n anchetarea
circumstanelor n care a fost elaborat proiectul Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.13/2017;

- 24 februarie 2017 n Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de combatere a infraciunilor

asimilate infraciunilor de corupie s-a emis ordonan prin care s-a dispus:
extinderea urmririi penale, cu privire la infraciunile de sustragere sau distrugere
de nscrisuri, prevzut de art.259 alin.1 i 2 din Codul penal; sustragere sau distrugere
de probe ori de nscrisuri prevzut de art.275 din Codul penal, fals intelectual
prevzut de art.321 din Codul penal;

- 24 februarie 2017 n Dosarul nr.46/P/2017 al Seciei de combatere a infraciunilor

asimilate infraciunilor de corupie s-a emis Ordonana prin care s-a dispus:
clasarea cauzei avnd ca obiect infraciunea prevzut de art.13 din Legea nr.78/2000
(infraciune care a atras competena Direciei Naionale Anticorupie); disjungerea i
declinarea cauzei la Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, spre
competent soluionare, sub aspectul svririi urmtoarelor infraciuni: favorizarea
62
fptuitorului prevzut de art.269 alin.1 din Codul penal, prezentarea, cu rea-credin,
de date inexacte, Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea
Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s
aduc atingere intereselor statului, prevzut de art.8 alin.1 lit.b) din Legea
nr.115/1999, sustragerea sau distrugerea de nscrisuri, prevzut de art.259 alin.1 i 2
din Codul penal, sustragerea sau distrugerea de probe ori de nscrisuri prevzut de
art.275 din Codul penal, fals intelectual prevzut de art.321 din Codul penal. n
cuprinsul Ordonanei din 24 februarie 2017 este prezentat situaia de fapt, aa cum a
rezultat n urma efecturii urmririi penale, de la data de 16.01.2017 cnd ministrul
justiiei, domnul Florin Iordache, a avut iniiativa modificrii Codului Penal i a
Codului de procedur penal, i pn la data adoptrii Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.13/2017.

Acestea sunt singurele documente aflate n dosarul cauzei din care rezult
activitatea desfurat de Ministerul Public - Direcia Naional Anticorupie,
activitate despre care se susine de ctre autorul sesizrii c ar privi anchetarea
oportunitii i circumstanelor adoptrii proiectului Ordonanei de urgen
a Guvernului nr.13/2017.

n opinia noastr, actele depuse la dosar probeaz anchetarea unor posibile

infraciuni svrite n procesul de adoptare a actului normativ menionat (aadar
circumstanele din aceast perspectiv), sens n care ne vom referi n cele ce urmeaz
la competena Guvernului i formele de control al activitii de legiferare a acestuia,
precum i la competena Ministerului Public.

IV. Cadrul constituional al competenei Guvernului de adoptare a

ordonanelor de urgen. Forme de control al respectrii cadrului constituional
de referin.

63
 Instituia delegrii legislative este reglementat de prevederile art.115 din
Constituie, caracterizndu-se prin statutul su de excepie n materia legiferrii.
Plenitudinea competenei de legiferare revine Parlamentului, n conformitate cu art.61
din Constituie. Ct privete Guvernul, rolul su fundamental este acela ca, potrivit
programului su de guvernare acceptat de Parlament, s asigure realizarea politicii
interne i externe a rii i s exercite conducerea general a administraiei
publice[art.102 alin.(1) din Constituie]. n considerarea acestui statut special, limitele
legiferrii pe calea ordonanelor de urgen sunt stabilite la nivel constituional i, tot la
nivel constituional, sunt prevzute mecanismele de control al respectrii acestor limite.
Distingem astfel, n raport de ansamblul normelor constituionale, ntre controlul
de oportunitate i controlul de legalitate a adoptrii ordonanelor de urgen, cu
precizarea c nu vom dezvolta n acest cadru complexa problematic a raportului dintre
oportunitate i legalitate i faetele sale, ci doar vom evidenia aceste elemente cu
raportare la cauza dedus judecii Curii Constituionale, respectiv pentru ilustrarea
interferenelor de competene constituionale pe care le implic examinarea
oportunitii i, respectiv, a legalitii adoptrii ordonanelor de urgen ale Guvernului.
Oportunitatea constituie o consecin a dreptului de apreciere a autoritii
emitente a ordonanei de urgen. Cu referire la oportunitatea actelor administrative,
doctrina de specialitate a reinut c se refer la realizarea sarcinilor i atribuiilor legale
n termenul optim, cu cheltuieli minime (...), precum i alegerea celor mai potrivite
mijloace pentru realizarea scopului legii, 1 definiie ce poate fi reinut, mutatis
mutandis, i pentru materia pe care o analizm aici. Libertatea de apreciere a
oportunitii actelor administrative nu contravine de plano principiului legalitii,
ntruct puterea discreionar nu nseamn o libertate n afara legii, ci una permis de
lege. 2 Controlul de oportunitate a adoptrii ordonanelor de urgen este unul
eminamente politic, exercitat de Parlament. Astfel cum s-a artat ns n doctrina de

1
I.Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed.Didactic i pedagogic, 1977, Bucureti,
p.240
2
R.A. Lazr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureti, p.165
64
specialitate, controlul politic nu exclude, ci implic el nsui consecine juridice
sau provoac eventuala producere a unor asemenea consecine. 3

Ct privete controlul de legalitate, acesta este realizat, de asemenea, de ctre

Parlament, care poate respinge, prin lege, ordonana de urgen, n condiiile i cu
consecinele prevzute de art.115 din Constituie. De asemenea, acesta se poate
materializa sub forma unui control de constituionalitate, specific i specializat, sens
n care sunt dispoziiile exprese ale art.146 lit.d), care stabilesc competena Curii
Constituionale de a se pronuna asupra excepiilor de neconstituionalitate a legilor i
ordonanelor, dar i prevederile art.126 alin.(6) din Constituie, potrivit crora
controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile
cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele
de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor
vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale.

Controlul de constituionalitate, exercitat de ctre Curtea Constituional

n baza unei competene specifice, stabilite de legea fundamental, i care poate
conduce la constatarea neconstituionalitii ordonanei de urgen a Guvernului, cu
consecinele prevzute de art.147 din Constituie, nu exclude controlul de legalitate
exercitat de Parlament. Altfel spus, chiar dac nu exist o sesizare a Curii
Constituionale i, prin urmare, o decizie de constatare a neconstituionalitii, nimic
nu mpiedic Parlamentul s constate el nsui, cu ocazia dezbaterii ordonanei de
urgen, nclcarea de ctre aceasta a normelor constituionale de referin, i s o
resping n consecin. Aa cum s-a precizat i n doctrin, cu referire la actele
Guvernului, atunci cnd o comisie parlamentar ar constata c unele acte ale

3
I.Deleanu- Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparat, Ed. C.H.Beck, Bucureti,
2006, p.662
65
Guvernului sunt cel puin discutabile sub aspectul legalitii sau/i al oportunitii
lor, ea ar trebui s sesizeze Camera sau, dup caz, Parlamentul, pentru ca acesta s
decid: fie n sensul anulrii (), fie n sensul obligrii Guvernului s emit un
alt act, legal i oportun, fie n sensul sesizrii organelor judiciare, dac s-au
svrit infraciuni. 4 Acelai autor precizeaz c n orice caz, dac nu exist
temeiuri de natur penal, controlul n-ar putea aparine organelor judiciare. 5

Per a contrario, dac exist temeiuri de natur penal (fapte prevzute de

legea penal), controlul (n legtur cu un act emis de Guvern, fie c este
individual, fie c este normativ) aparine i organelor autoritii judectoreti
(Ministerul Public, instanele de judecat), conform atribuiilor lor constituionale i
legale.

n concluzie, controlul de oportunitate i cel de legalitate al ordonanelor de

urgen ale Guvernului interfereaz, iar dimensiunea legalitii i a controlului
circumscris acesteia cuprinde i controlul respectrii legii penale n procesul de
adoptare a acestei categorii de acte normative.

Tot astfel, existena oricruia dintre remediile enunate, fie sub aspectul
controlului de oportunitate, fie al celui de legalitate, nu le exclude pe celelalte,
ntruct fiecare dintre autoritile implicate acioneaz n temeiul i n limitele unei
competene specifice, sens n care ne vom referi n continuare la competena
Ministerului Public.

Acesta este, de altfel, i sensul Raportului privind Relaia dintre

rspunderea politic i rspunderea penal n ceea ce privete activitatea
membrilor Guvernului (adoptat de Comisia European pentru Democraie prin
Drept - Comisia de la Veneia, cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni Plenare,

4
op.cit., p.663
5
Ibidem, p.664
66
desfurate la Veneia, n 8-9 martie 2013), n care se distinge ntre rspunderea
politic, legal i penal a minitrilor, artndu-se, la pct.10, urmtoarele:
rspunderea politic i cea legal a membrilor Guvernului pot fi concepute precum
dou cercuri, dintre care cel referitor la rspunderea politic este cel mai larg, acoperind
n principiu tot ceea ce face un ministru; rspunderea legal este un concept mult mai
restrns, acoperind numai situaiile n care un ministru ncalc legea, i aceasta poate
atrage sanciuni penale ori alte forme de sancionare; ca urmare, rspunderea penal a
minitrilor este o subcategorie a rspunderii legale. Concluziile Comisiei, ncepnd cu
pct.105 din Raport sunt tocmai n sensul c abilitatea unui sistem constituional
naional de a separa i distinge ntre rspunderea politic i cea penal a minitrilor
este un semn al nivelului de maturitate i de bun funcionare a democraiei, precum i
de respectare a statului de drept. Mai exact, ambele forme de rspundere subzist, fiind
guvernate de norme distincte i presupunnd implicarea unor autoriti distincte, cu
competene specifice.

V. Cadrul constituional al competenei Ministerului Public. Dezvoltarea

infraconstituional prin normele de procedur penal.

1. Competena Ministerului Public

Potrivit art.131 alin.(1) din Constituie, n activitatea judiciar, Ministerul

Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum
i drepturile i libertile cetenilor iar, potrivit alin.(3) al art.131, parchetele
funcioneaz pe lng instanele de judecat, conduc i supravegheaz activitatea de
cercetare penal a poliiei judiciare, n condiiile legii.

n dezvoltarea normelor constituionale de referin, art.63 din Legea

nr.304/2004 privind organizarea judiciar stabilete urmtoarele atribuii ale
Ministerul Public, prin procurori:

67
 a) efectueaz urmrirea penal n cazurile i n condiiile prevzute de lege
i particip, potrivit legii, la soluionarea conflictelor prin mijloace alternative;

b) conduce i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare,

conduce i controleaz activitatea altor organe de cercetare penal;

c) sesizeaz instanele judectoreti pentru judecarea cauzelor penale, potrivit

legii;

d) exercit aciunea civil, n cazurile prevzute de lege;

e) particip, n condiiile legii, la edinele de judecat;

f) exercit cile de atac mpotriva hotrrilor judectoreti, n condiiile

prevzute de lege;

g) apr drepturile i interesele legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub
interdicie, ale dispruilor i ale altor persoane, n condiiile legii;

h) acioneaz pentru prevenirea i combaterea criminalitii, sub coordonarea

ministrului justiiei, pentru realizarea unitar a politicii penale a statului;

i) studiaz cauzele care genereaz sau favorizeaz criminalitatea, elaboreaz i

prezint ministrului justiiei propuneri n vederea eliminrii acestora, precum i pentru
perfecionarea legislaiei n domeniu;

j) verific respectarea legii la locurile de deinere preventiv;

k) exercit orice alte atribuii prevzute de lege.

Cu referire special la atribuiile Direciei Naionale Anticorupie, reinem

prevederile art.3 alin.(1) lit.a) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.43/2002
privind Direcia Naional Anticorupie, potrivit crora acestea constau n
a)efectuarea urmririi penale, n condiiile prevzute n Codul de procedur penal,

68
n Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de
corupie i n prezenta ordonan de urgen, pentru infraciunile prevzute n Legea
nr. 78/2000 care sunt, potrivit art. 13, n competena Direciei Naionale
Anticorupie. Totodat, potrivit art.22 din Legea nr.78/2000 i art.13 din Ordonana
de urgen a Guvernului nr.43/2002, procurorii din cadrul Direciei Naionale
Anticorupie efectueaz, n mod obligatoriu, urmrirea penal pentru infraciunile date
n competena acestei structuri.

n conformitate cu art.24 din Ordonana de urgen a Guvernului

nr.43/2002, dispoziiile din Codul de procedur penal, dispoziiile procedurale din
Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de
corupie i din Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial, republicat,
se aplic n mod corespunztor i n cauzele de competena Direciei Naionale
Anticorupie.

2. Modurile de sesizare a organului de urmrire penal

Potrivit art.288 alin.(1) din Codul de procedur penal, (1)Organul de

urmrire penal este sesizat prin plngere sau denun, prin actele ncheiate de alte
organe de constatare prevzute de lege ori se sesizeaz din oficiu iar, conform
art.290 din Codul de procedur penal, Denunul este ncunotinarea fcut de
ctre o persoan fizic sau juridic despre svrirea unei infraciuni. Aadar,
denunul privete sesizarea organului de urmrire penal, neleas ca modalitate
de nvestire a sa, avnd ca efect juridic obligaia organului de urmrire penal de
a se pronuna cu privire la declanarea sau nu a procesului penal pentru
infraciunea cu care a fost sesizat.

Sesizarea organelor de urmrire penal impune acestora efectuarea de acte

procedurale care implic verificarea regularitii sesizrii i administrarea mijloacelor

69
de prob, astfel nct s fie obinute informaiile necesare pentru dispunerea unei
soluii.

Examinarea sesizrii reprezint o etap prealabil declanrii procesului penal

care vizeaz regularitatea actului de sesizare, competena organului judiciar i
eventuala existen a unor impedimente dintre cele prevzute de art.16 alin.(1) din
Codul de procedur penal, impedimente care trebuie s rezulte, fr echivoc, din
cuprinsul sesizrii.

Astfel, n conformitate cu prevederile art.294 din Codul de procedur penal, cu

denumirea marginal Examinarea sesizrii:

(1) La primirea sesizrii, organul de urmrire penal procedeaz la

verificarea competenei sale, iar n cazul prevzut la art.58 alin.(3) nainteaz
procurorului cauza, mpreun cu propunerea de trimitere a sesizrii organului
competent.

(2) n situaia n care plngerea sau denunul nu ndeplinete condiiile de form

prevzute de lege ori descrierea faptei este incomplet sau neclar, se restituie pe cale
administrativ petiionarului, cu indicarea elementelor care lipsesc.

(3) Atunci cnd sesizarea ndeplinete condiiile legale de admisibilitate, dar din
cuprinsul acesteia (n.a. al sesizrii) rezult vreunul dintre cazurile de mpiedicare a
exercitrii aciunii penale prevzute de art.16 alin.(1), organele de cercetare penal
nainteaz procurorului actele, mpreun cu propunerea de clasare.

(4) n cazul n care procurorul apreciaz propunerea ntemeiat, dispune, prin

ordonan, clasarea.

n doctrin au fost calificate ca fiind astfel de impedimente, care au drept

consecin clasarea direct a sesizrii, situaiile de ordinul evidenei, care pot fi
ncadrate, n mod direct, n cazurile expres i limitativ prevzute de art.16 alin.(1)
70
din Codul de procedur penal, iar nu acele situaii care presupun efectuarea de
cercetri, administrarea de probe, pentru a se putea constata incidena cazurilor
de mpiedicare a punerii n micare sau de exercitare a aciunii penale. Constituie
exemple de astfel de situaii, acelea n care plngerea ori denunul vizeaz fapte pentru
care s-a mplinit termenul de prescripie a rspunderii penale ori fapte care au fost
svrite de un minor care nu rspunde penal.

n cauza de fa asemenea impedimente (de ordinul evidenei i care nu

implicau efectuarea de cercetri) nu au reieit direct din coninutul sesizrii, astfel
c, n mod corect, organul de urmrire penal (procurorul), a dispus nceperea urmririi
penale, conform art.305 din Codul de procedur penal. Dimpotriv, n cuprinsul
sesizrii erau reclamate fapte penale concrete ce se impuneau a fi investigate.

3. nceperea urmririi penale

Sub acest aspect reinem c faptul c noul cod de procedur penal a adus o serie
de modificri n privina instituiei nceperii urmririi penale. Astfel, dac potrivit
legii vechi urmrirea penal se putea ncepe fie in rem, fie in personam, noul cod oblig
ca prima etap s vizeze exclusiv cercetarea faptei ntr-o urmrire penal
nceput, in rem. Noua structur a procesului penal, n cursul urmririi penale, nu mai
prevede o faz a actelor premergtoare, reglementat n trecut de art.224 din Codul
de procedur penal din 1968, ci doar dou faze: faza de investigare a faptei i faza
de investigare a persoanei, n cadrul acestor faze urmrirea penal avnd ca obiect,
conform art.285 din Codul de procedur penal, strngerea probelor necesare cu privire
la existena infraciunilor, identificarea persoanelor care au svrit o infraciune i
stabilirea rspunderii penale a acestora, pentru a se constata dac este sau nu cazul s
se dispun trimiterea n judecat.

n doctrin s-au analizat sintagmele utilizate de legiuitor n definiia obiectului

urmririi penale, artndu-se c prin strngerea probelor necesare se nelege

71
operaiile de descoperire, de adunare i de conservare a probelor, fr de care nu s-ar
putea cunoate dac s-a comis sau nu o fapt care ar putea fi o infraciune i dac cel
presupus c a svrit-o este fptuitorul. Prin existena infraciunilor se nelege n
primul rnd existena material a unei fapte i, n al doilea rnd, dac acea fapt este
prevzut de legea penal i constituie o tentativ pedepsibil sau o fapt consumat.
Prin expresia identificarea fptuitorului se nelege c probele adunate trebuie s
procure i date necesare pentru cunoaterea fptuitorilor (autori, instigatori, complici),
att n privina persoanei lor fizice, ct i cu privire la identitate. Prin stabilirea
rspunderii se nelege c probele necesare trebuie s priveasc nu numai
materialitatea faptelor, ci i date suficiente pentru a se putea cunoate dac fptuitorii
au lucrat sau nu n mod vinovat, dac pot fi trai la rspundere penal pentru faptele
svrite i dac este sau nu cazul s se dispun trimiterea n judecat.

Menionm totodat c, prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.18/2016

pentru modificarea i completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, Legii nr.
135/2010 privind Codul de procedur penal, precum i pentru completarea art. 31 alin.
(1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr. 389 din 23 mai 2016, art.305 din Codul de procedur
penal, cu denumirea marginal nceperea urmririi penale a cptat o nou
redactare, cu importante consecine juridice.

Astfel, n redactarea anterioar modificrii prin Ordonana de urgen a

Guvernului nr.18/2016, art.305 din Codul de procedur penal avea urmtorul cuprins:
(1)Cnd actul de sesizare ndeplinete condiiile prevzute de lege i se constat c
nu exist vreunul dintre cazurile care mpiedic exercitarea aciunii penale
prevzute la art. 16 alin. (1), organul de urmrire penal dispune nceperea urmririi
penale cu privire la fapt.

(2)nceperea urmririi penale se dispune prin ordonan care cuprinde, dup

caz, meniunile prevzute la art. 286 alin. (2) lit. a)-c) i g).
72
 (3)Ordonana de ncepere a urmririi penale emis de organul de cercetare
penal este supus confirmrii prin efectuarea unei meniuni pe aceasta de ctre
procurorul care exercit supravegherea activitii de cercetare penal, n termen de
cel mult 5 zile de la data nceperii urmririi penale, organul de cercetare penal fiind
obligat s prezinte totodat i dosarul cauzei.

n redactarea dat prin art.II pct.76 din Ordonana de urgen a Guvernului

nr.18/2016, n vigoare de la data de 23 mai 2016, art.305 din Codul de procedur penal
are urmtorul cuprins: (1) Cnd actul de sesizare ndeplinete condiiile prevzute
de lege, organul de urmrire penal dispune nceperea urmririi penale cu privire la
fapta svrit ori a crei svrire se pregtete, chiar dac autorul este indicat sau
cunoscut.

(2) nceperea urmririi penale i respectiv continuarea efecturii urmririi

penale se dispun prin ordonan care cuprinde, dup caz, meniunile prevzute la art.
286 alin. (2) lit. a)-c) i g).

(3) Atunci cnd exist probe din care s rezulte bnuiala rezonabil c o
anumit persoan a svrit fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal i nu
exist vreunul dintre cazurile prevzute la art. 16 alin. (1), organul de urmrire
penal dispune ca urmrirea penal s se efectueze n continuare fa de aceasta, care
dobndete calitatea de suspect. Msura dispus de organul de cercetare penal se
supune, n termen de 3 zile, confirmrii procurorului care supravegheaz urmrirea
penal, organul de cercetare penal fiind obligat s prezinte acestuia i dosarul
cauzei.

De asemenea, potrivit art.306 alin.(1)-(3) din Codul de procedur penal,

(1) Pentru realizarea obiectului urmririi penale, organele de cercetare penal

au obligaia ca, dup sesizare, s caute i s strng datele ori informaiile cu privire
la existena infraciunilor i identificarea persoanelor care au svrit infraciuni, s
73
ia msuri pentru limitarea consecinelor acestora, s strng i s administreze
probele cu respectarea prevederilor art. 100 i 101.

(2) Organele de cercetare penal au obligaia de a efectua actele de cercetare

care nu sufer amnare, chiar dac privesc o cauz pentru care nu au competena de
a efectua urmrirea penal.

(3) Dup nceperea urmririi penale, organele de cercetare penal strng i

administreaz probele, att n favoarea, ct i n defavoarea suspectului ori
inculpatului.

Aadar, din data de 23 mai 2016 (data intrrii n vigoare a Ordonanei de

urgen a Guvernului nr.18/2016), nceperea urmririi penale are loc, iniial,
exclusiv cu privire la fapt, i este supus unei singure condiii, respectiv o sesizare
legal. Doar ndeplinirea acestei condiii trebuie verificat n aceast etap de
ctre procuror, nu i existena vreunuia dintre cazurile care mpiedic exercitarea
aciunii penale prevzute la art.16 alin.(1)6. Abia dup ce din probele administrate
ntr-o urmrire penal nceput in rem rezult bnuiala rezonabil c o anumit
persoan a svrit fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal, organul de urmrire
penal verific dac nu exist vreunul dintre cazurile prevzute la art.16 alin. (1), i,

6
Art. 16 alin.(1) : Aciunea penal nu poate fi pus n micare, iar cnd a fost pus n micare nu mai poate fi exercitat
dac:

a)fapta nu exist;

b)fapta nu este prevzut de legea penal ori nu a fost svrit cu vinovia prevzut de lege;
c)nu exist probe c o persoan a svrit infraciunea;
d)exist o cauz justificativ sau de neimputabilitate;
e)lipsete plngerea prealabil, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o alt condiie prevzut de lege,
necesar pentru punerea n micare a aciunii penale;
f)a intervenit amnistia sau prescripia, decesul suspectului ori al inculpatului persoan fizic sau s-a dispus radierea
suspectului ori inculpatului persoan juridic;
g)a fost retras plngerea prealabil, n cazul infraciunilor pentru care retragerea acesteia nltur rspunderea penal,
a intervenit mpcarea ori a fost ncheiat un acord de mediere n condiiile legii;
h)exist o cauz de nepedepsire prevzut de lege;
i)exist autoritate de lucru judecat;
j)a intervenit un transfer de proceduri cu un alt stat, potrivit legii.

74
dac nu exist vreunul dintre aceste cazuri, dispune ca urmrirea penal s se efectueze
n continuare fa de aceasta, conform art.305 alin.(3) din Codul de procedur penal.

Prin urmare, nceperea urmririi penale in rem creeaz doar cadrul

procesual n care se pot strnge primele probe cu privire la o anumit fapt,
asigurnd att cadrul procesual al actelor de cercetare, ct i o garanie, n sensul
ca nicio persoan s nu fie pus sub acuzare n lipsa existenei unei bnuieli
rezonabile c a svrit fapta pentru care s-a nceput urmrirea penal.

Noua configuraie a instituiei urmririi penale este, de altfel, subliniat chiar

de Curtea Constituional n jurisprudena sa, prin care s-a reinut (cu referire la
redactarea dat art.305 din Codul de procedur penal nainte de modificarea acestuia
prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.18/2016) c prin noile reglementri
procesual penale, legiuitorul a renunat la faza actelor premergtoare, instituind, ca
regul, caracterul obligatoriu al nceperii urmririi penale anterior efecturii
oricror acte de cercetare. Referitor la noua reglementare, n expunerea de motive a
Legii privind Codul de procedur penal s-a artat c simplificarea etapei de urmrire
penal s-a realizat, pe de o parte, prin reglementarea unei proceduri rapide de
verificare a sesizrii adresate organelor de urmrire penal, ce permite ca, atunci
cnd din cuprinsul acesteia rezult faptul c s-a svrit o fapt prevzut de legea
penal i nu exist vreunul din cazurile care mpiedic exercitarea aciunii penale,
organul de urmrire penal s dispun nceperea urmririi penale cu privire la fapt,
prin declanarea fazei de investigare a faptei fiind conturat cadrul procesului penal.
(Decizia nr. 260 din 5 mai 2016, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.599 din 5 august 2016, par.22)

Tot astfel, prin Decizia nr.236 din 19 aprilie 2016, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr.426 din 7 iunie 2016 (citat n par.25, 26 din Decizia nr. 260
din 5 mai 2016), Curtea a reinut c nceperea urmririi penale in rem legitimeaz
organul de cercetare penal s demareze activitile specifice care duc la
75
realizarea obiectului urmririi penale, sens n care, dup sesizare, are obligaia s
caute i s strng datele ori informaiile cu privire la existena infraciunii, s ia
msuri pentru limitarea consecinelor acesteia i s strng i s administreze
probele necesare, cu respectarea exigenelor consacrate de art.100 i 101 din
Codul de procedur penal referitoare la administrarea probelor n acord cu
principiul loialitii. Astfel, Curtea a apreciat c faza procesual a urmririi penale
in rem este o faz destinat strngerii de probe n baza crora se pot contura indicii
rezonabile care pot sta la baza unei nvinuiri aduse unei persoane. Curtea a mai reinut
c nvinuirea adus unei persoane concretizat n ordonana procurorului prin care se
dispune efectuarea n continuare a urmririi penale, inpersonam, are caracterul unei
acuzaii n materie penal, n sensul dat de Curtea European a Drepturilor Omului
acestei noiuni. Prin consecinele pe care formularea unei nvinuiri inpersonam le are
n planul drepturilor persoanei, aceasta nu poate fi consecina unei simple nregistrri
a unei sesizri mpotriva unei persoane, aceasta trebuind fundamentat de o serie de
elemente indicii rezonabile administrate prin mijloacele de prob prevzute de
lege.

Considerentele enunate de Curtea Constituional n deciziile anterior

menionate sunt aplicabile, mutatis mutandis, cu att mai mult n privina noii
reglementri a instituiei nceperii urmririi penale, potrivit art.305 din Codul de
procedur penal, n redactarea dat prin Ordonana de urgen a Guvernului
nr.18/2016, i n care nceperea urmririi penale in rem nu mai este condiionat de
verificarea existenei vreunuia dintre cazurile prevzute de art.16 alin.(1) din codul de
procedur penal.

n ceea ce privete caracterul procedurii din cursul urmririi penale, n noua

reglementare, confirmnd opiniile doctrinare care s-au exprimat n legtur cu regulile
de desfurare a fazei de urmrire penal, legiuitorul a prevzut expres caracterul
nepublic al acesteia [art.285 alin.2 din Codul de procedur penal: Procedura

76
din cursul urmririi penale este nepublic], ce constituie unul dintre cele trei
principii specifice acestei faze a procesului penal, alturi de caracterul preponderent
scris i cel al lipsei de contradictorialitate.

VI. Imposibilitatea de a determina, fa de stadiul actual al anchetei penale,

o imixtiune a Ministerului Public n exercitarea competenei Guvernului de
adoptare a unui act normativ, respectiv Ordonana de urgen a Guvernului
nr.13/2017.

Ceea ce se constat din actele i lucrrile dosarului, prin raportare la dispoziiile

constituionale i legale mai sus reinute, este c, n cauz, Direcia Naional
Anticorupie a acionat ca urmare a denunului depus, aadar ca urmare a unei sesizri
legale, fcnd aplicarea normelor de procedur obligatorii n vigoare la momentul
nregistrrii denunului, i conformndu-se acestora.

Astfel cum am subliniat, efectul juridic al denunului este obligaia organului de

urmrire penal de a se pronuna cu privire la declanarea sau nu a procesului penal
pentru infraciunea cu care a fost sesizat prin denun. Pentru a se pronuna, organul de
urmrire penal trebuie s parcurg etapele obligatorii prevzute de lege, mai sus
artate i explicitate, iar actele depuse la dosar sunt de natur s probeze realizarea
acestei obligaii legale a reprezentanilor Ministerului Public.

De altfel, aa cum rezult din Ordonana procurorului din 24 februarie 2017,

urmare cercetrii efectuate, pe lng faptele sesizate prin denun (favorizarea
fptuitorului prevzut de art.269 alin.1 din Codul penal i prezentarea, cu rea-
credin, de date inexacte, Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la
activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de
natur s aduc atingere intereselor statului, prevzut de art.8 alin.1 lit.b) din Legea
nr.115/1999), s-au conturat indiciile svririi i a altor infraciuni, reinute ca atare n
cuprinsul ordonanei, dispunndu-se, n consecin, extinderea urmririi penale n

77
cauz cu privire la sustragerea sau distrugerea de nscrisuri, prevzut de art.259 alin.1
i 2 din Codul penal, sustragerea sau distrugerea de probe ori de nscrisuri prevzut
de art.275 din Codul penal, fals intelectual prevzut de art.321 din Codul penal. Aceasta
ntruct, potrivit celor reinute n Ordonana procurorului din 24 februarie 2017 pe
parcursul urmririi penale au rezultat probe n sensul c primul aviz, cel cu observaii
i propuneri, transmis prin fax de la Ministerul pentru Relaia cu parlamentul ctre
Ministerul Justiiei, a fost distrus n interiorul ultimului minister menionat,
originalul primului aviz, cel cu observaii i propuneri, emis de MRP i predat
reprezentanilor Ministerului Justiiei a fost sustras, au fost fcute meniuni nereale
n condica de predare-primire de la cabinetul ministrului Justiiei cu privire la primul
aviz transmis prin fax de la MRP i nregistrat oficial cu numr i tampil la nivelul
Ministerului Justiiei i exist date c ar fi fost plsmuite i alte documente care s
justifice meniunile nereale din condica de predare - primire de la cabinetul
Ministrului Justiiei.

Potrivit art.311 alin.(1) din noul Cod de procedur penal, cu denumirea

marginal Extinderea urmririi penale sau schimbarea ncadrrii juridice, extinderea
urmririi penale poate fi dispus prin ordonan, att de ctre procuror, ct i de ctre
organul de cercetare penal, legiuitorul conferind acest drept organelor de urmrire
penal care, potrivit art.55 din acelai Cod, pot fi: procurorul, organele de cercetare
penal ale poliiei judiciare i organele de cercetare penal speciale.

Instituia extinderii urmririi penale reglementat de art.311 din Codul de

procedur penal vizeaz situaia n care, dup nceperea urmririi penale, prin
strngerea de date i informaii cu privire la fapta sau persoana ce formeaz obiectul
urmririi penale, organul de urmrire penal descoper, fie fapte noi, fie date privind
implicarea altor persoane, astfel c dispune extinderea urmririi penale. Practic se
produce o lrgire a limitelor investirii iniiale, obiectul urmririi penale
extinzndu-se la fapte (cazul n spe) i/sau la persoane noi. Consecinele unei

78
astfel de proceduri duc, fie la o extindere a urmririi penale in rem (cazul n spe),
fie la o extindere a urmririi penale in personam.

Astfel fiind, rezult c activitatea procurorilor, la care sesizarea

Preedintele Senatului face referire, nu reprezint altceva dect expresia unor
competene constituionale i legale proprii, fr a se putea determina, n raport de
stadiul actual al anchetei, o imixtiune n activitatea de legiferare specific Guvernului.

Altfel spus, activitatea menionat ar putea avea aptitudinea s conduc la un

conflict juridic de natur constituional, dac ne-am imagina c ar avea ca obiect
oportunitatea i constituionalitatea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017, iar
nu fapte penale. Dosarul penal n discuie se afl ns n faza de urmrire penal in
rem, care, aa cum am artat, are un caracter esenialmente nepublic, iar din
documentele depuse la dosar, nu rezult c s-a anchetat oportunitatea sau
legalitatea/constituionalitatea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017,
ci fapte penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat prin denunul
formulat, dispunndu-se apoi, prin ordonan a procurorului, extinderea
urmririi penale cu privire la fapte noi, i ulterior clasarea pentru parte dintre
cele cuprinse n denun.

De altfel, constatarea pe care Curtea Constituional a fcut-o n soluia

adoptat cu majoritate de voturi, nu ar putea fi dect subsecvent unei
pronunri a instanei de judecat, i nu anterioar acesteia, aadar, numai n
msura n care n cadrul controlului de legalitate i temeinicie al actelor procurorului
s-ar constata c acesta i-a nclcat competenele sub aspectele menionate. Aceasta
ntruct, obiectul urmririi penale, activitatea de anchet sunt supuse controlului
instanelor judectoreti, n cadrul funciei de verificare a legalitii trimiterii ori
netrimiterii n judecat, funcie exercitat de judector n procedura de camer
preliminar.

79
 Cu referire la aceast faz procesual, Curtea a reinut c, potrivit concepiei
legiuitorului reflectat n Codul de procedur penal, instituia camerei preliminare
nu aparine nici urmririi penale, nici judecii, fiind echivalent unei noi faze a
procesului penal. Obiectul procedurii desfurate n camera preliminar l constituie
verificarea, dup trimiterea n judecat, a competenei i a legalitii sesizrii instanei,
precum i verificarea legalitii administrrii probelor i a efecturii actelor de
ctre organele de urmrire penal. Prin urmare, acesta se circumscrie unor
aspecte referitoare la competen i la legalitatea, fie a sesizrii, fie a administrrii
probelor care fundamenteaz acuzaia n materie penal. Nu n ultimul rnd,
Curtea a constatat c obiectivul acestei proceduri este de a stabili dac urmrirea
penal i rechizitoriul sunt apte s declaneze faza de judecat ori trebuie
refcute, iar, n ipoteza nceperii judecii, de a stabili care sunt actele asupra
crora aceasta va purta i pe care prile i ceilali participani i vor putea
ntemeia susinerile ori pe care trebuie s le combat (a se vedea Decizia nr.838 din
8 decembrie 2015, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.158 din 1
martie 2016, citat n Decizia nr.257 din 5 mai 2016, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 543 din 19 iulie 2016, par.23-30). Curtea a mai constatat c n
procedura camerei preliminare, judectorul va analiza i se va pronuna, n
consecin, asupra legalitii sesizrii instanei, a administrrii probelor i a
efecturii actelor de urmrire penal.

Pe de alt parte, n Titlul III - Judecata, al Prii speciale a Codului de procedur

penal, mai exact n Capitolul II, Seciunea a II-a, ce vizeaz Deliberarea i hotrrea
instanei, legiuitorul n art.393 din Codul de procedur penal, cu denumirea marginal
Obiectul deliberrii, statueaz c deliberarea pe care o face completul de judecat
poart asupra chestiunilor de fapt i asupra chestiunilor de drept; deliberarea
poart asupra existenei faptei i vinoviei inculpatului (...). Ct privete rezolvarea
aciunii penale, art.396 din Codul de procedur penal stabilete, n alin.(1), c
Instana hotrte asupra nvinuirii aduse inculpatului, pronunnd, dup caz,
80
condamnarea, renunarea la aplicarea pedepsei, amnarea aplicrii pedepsei,
achitarea sau ncetarea procesului penal, iar n alin.(2), c o condamnare se pronun
dac instana constat, dincolo de orice ndoial rezonabil, c fapta exist,
constituie infraciune i a fost svrit de inculpat.

Curtea Constituional nu se poate substitui nici judectorului de camer

preliminar (n a crui competen intr verificarea legalitii administrrii probelor
i a efecturii actelor de ctre organele de urmrire penal) i nici instanei de
judecat (competent s hotrasc asupra nvinuirii adus inculpatului i s constate,
dincolo de orice ndoial rezonabil, c fapta exist, constituie infraciune i a fost
svrit de inculpat).

Soluionarea conflictelor juridice de natur constituional nu poate avea

semnificaia nclcrii chiar de ctre instana de contencios constituional a
competenei altei autoriti publice, de aceea examenul su este circumscris
normelor i principiilor constituionale, i nu trebuie s transgreseze cadrul
constituional, pentru a analiza fapte i aciuni concrete n raport de norme cu
caracter infraconstituional, respectiv de a analiza ncadrarea juridic a faptelor
pentru care s-a formulat denun n prezenta cauz.

n concluzie, fa de stadiul actual al anchetei i n lipsa unei constatri a

instanei de judecat, nu se poate reine o nclcare a competenei Guvernului sau
Parlamentului, ntruct actele depuse la dosar nu probeaz verificarea de ctre
Ministerul Public a oportunitii i legalitii Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.13/2017 (circumscris normelor constituionale de referin care contureaz regimul
juridic al delegrii legislative).

Chiar dac expunerea situaiei de fapt reinut n Ordonanele procurorului,

depuse la dosar, se refer i la circumstanele adoptrii actului normativ menionat,
cercetarea penal nu poart asupra oportunitii ori legalitii n sine a actului

81
normativ n discuie, ci asupra faptelor penale cu privire la care Ministerul Public
a fost sesizat, sens n care sunt i infraciunile cu privire la care Direcia Naional
Anticorupie i-a declinat competena (favorizarea fptuitorului, prezentarea cu rea-
credin de date inexacte, sustragerea sau distrugerea de nscrisuri, sustragerea sau
distrugerea de probe sau nscrisuri, fals intelectual). Pretinsele nelegaliti ale
anchetei penale nu formau i nu pot forma obiectul controlului pe care Curtea
Constituional l exercit. Acceptarea ideii contrare, cu consecina cenzurrii
legalitii actelor de urmrire penal ndeplinite n cauz, ar nsemna acceptarea
nclcrii, chiar de ctre Curtea Constituional a competenei altor autoriti
publice, respectiv cea a instanelor de judecat.

Cu att mai puin se poate vorbi despre nclcarea de ctre Ministerul

Public a competenei Curii Constituionale, astfel cum s-a reinut n soluia
adoptat cu majoritate de voturi de Curtea Constituional, pentru c niciunul dintre
documentele cauzei nu este de natur s probeze c ancheta penal ar viza
respectarea condiiilor stabilite de art.115 din Constituie pentru adoptarea de
ordonane de urgen (caracterul extraordinar, urgena, afectarea unor drepturi
fundamentale/regimului unor instituii fundamentale).

De altfel, constatnd existena unui conflict juridic de natur constituional

constnd inclusiv n nclcarea competenei Parlamentului i a competenei
Curii Constituionale de ctre Ministerul Public, Curtea a depit limitele
sesizrii cu care a fost nvestit, sesizare care privea raporturi juridice, respectiv
competene ale altor autoriti publice (Guvernul i Ministerul Public).

Oricum, nu poate fi opus competena special i specializat a Curii

Constituionale de control al constituionalitii actelor normative, competenei
Ministerului Public de a ancheta posibile fapte penale svrite n legtur cu
adoptarea respectivelor acte normative, n sensul c aceast competen a Curii
Constituionale nu o poate nltura pe cea a Ministerului Public.
82
 n plus, cu special referire la aceast cauz, respectiv cele anterior soluionate
i care au vizat un conflict juridic de natur constituional7, respectiv o excepie de
neconstituionalitate avnd ca obiect Ordonana de urgen a Guvernului nr.13/2017 8,
se constat c remediile aflate la dispoziia Curii Constituionale pentru exercitarea
controlului de constituionalitate s-au dovedit ineficiente, prin reinerea de ctre Curtea
Constituional, prin soluiile adoptate cu majoritate de voturi n cauzele menionate, a
incidenei unor cauze de autolimitare a competenei, respectiv de inadmisibilitate.

Pentru toate aceste motive, considerm c instana de contencios

constituional ar fi trebuit s constate c n cauz nu exist un conflict juridic de
natur constituional ntre Ministerul Public-Parchetul de pe lng nalta Curte
de Casaie i Justiie - Direcia Naional Anticorupie i Guvernul Romniei,
deoarece, fa de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune
a Ministerului Public n exercitarea competenei Guvernului de iniiere i
adoptare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr.13/2017.

Judector,
Livia Doina STANCIU

7
a se vedea n acest sens Decizia nr.63 din 8 februarie 2017 referitoare la cererile de soluionare a conflictelor juridice de
natur constituional dintre autoritatea executiv Guvernul Romniei, pe de o parte, i autoritatea legiuitoare
Parlamentul Romniei, pe de alt parte, precum i dintre autoritatea executiv Guvernul Romniei, pe de o parte, i
autoritatea judectoreasc Consiliul Superior al Magistraturii, pe de alt parte, cereri formulate de preedintele
Consiliului Superior al Magistraturii, respectiv de Preedintele Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 145 din 27 Februarie 2017
8
a se vedea Decizia nr.64 din 9 februarie 2017 referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor Ordonanei
de urgen a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea i completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal i a Legii
nr.135/2010 privind Codul de procedur penal, publicat n Monitorul Oficial nr.145 din 27 februarie 2017
83