Sunteți pe pagina 1din 233

STRATEGIA NAT IONALA IN DOMENIUL

ACHIZIT IILOR PUBLICE

Pagina 1 din 233


Cuprins

I
INTRODUCERE ............................................................................................................................ 8
Structura strategiei .............................................................................................................................. 9

Informaii generale relevante ........................................................................................................... 10

Cadrul juridic, prioriti i politici existente ...................................................................................... 10

Definirea problemelor ....................................................................................................................... 11

A. Cadrul legislativ ......................................................................................................... 11

B. Deficienele sistemului instituional.......................................................................... 12

C. Procesul de achiziie public ..................................................................................... 13

D. ntrirea capacitii administrative a autoritilor contractante .......................... 14

E. Monitorizare i supervizare ....................................................................................... 16

Obiective............................................................................................................................................ 16

A. Obiectivul general...................................................................................................... 16

B. Obiective specifice..................................................................................................... 16

Principii generale ............................................................................................................................... 17

Direcii de aciune ............................................................................................................................. 18

Rezultatele politicilor publice ............................................................................................................ 18

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a noilor


directive n legislaia naional ......................................................................................... 18

2. Coerena global i eficiena sistemului instituional ............................................... 19

3. Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice........................................... 19

4. Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte de


integritate ......................................................................................................................... 19

5. Funciile de monitorizare i supervizare a sistemului de achiziii publice din Romnia


20

Rezultatele aciunilor ........................................................................................................................ 20

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a noilor


directive n legislaia naional ......................................................................................... 20

2. Coerena global i eficiena sistemului instituional ............................................... 20

3. Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice........................................... 20

Pagina 2 din 233


4. Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte de
integritate ......................................................................................................................... 21

5. Funciile de monitorizare i supervizare a sistemului de achiziii publice din Romnia


21

Indicatori ........................................................................................................................................... 21

Implicaii pentru buget ...................................................................................................................... 23

Implicaii juridice ............................................................................................................................... 23

Capitolul 1 ......................................................................................................................... 24

Capitolele 2 i 3 ................................................................................................................. 24

Capitolul 4 ......................................................................................................................... 24

Capitolul 5 ......................................................................................................................... 25

Proceduri de monitorizare, evaluare ................................................................................................ 25

Etape ulterioare i instituii responsabile.......................................................................................... 25

Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a noilor


directive n legislaia naional................................................................................................. 27
1.1 Descrierea situaiei curente .............................................................................................. 27

1.2 Direcii de aciune ............................................................................................................. 31

A. Adoptarea noului cadru legislativ n materie de achiziii publice, prin transpunerea


directivelor Uniunii Europene n domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor i a
legislaiei secundare aferente........................................................................................... 31

B. Pregtirea i aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului nainte de


modificarea legilor din domeniul achiziiilor publice........................................................ 35

C. Implementarea msurilor operaionale de corectare i prevenire a inconsecvenelor


legislative .......................................................................................................................... 35

D. Dezvoltarea i implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare


de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice .......................................... 36

1.3 Indicatori de impact i de rezultat .................................................................................... 37

1.4 Lista documentelor suport corespunztoare Capitolului 1 .............................................. 43

Capitolul 2 - Coerena global i eficiena sistemului instituional ......................................... 44


2.1 Descrierea situaiei actuale............................................................................................... 44

2.2 Direcii de aciune ............................................................................................................. 48

A. Consolidarea politicii de achiziii publice la nivel guvernamental central ................ 48

B. Asigurarea unei abordri echilibrate i trans-sectoriale n promovarea politicii de


achiziii publice ................................................................................................................. 49

Pagina 3 din 233


C. Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituional..................................... 50

D. Reforma i consolidarea funciilor centrale n cadrul sistemului de achiziii publice


50

E. Asigurarea unui sistem de remedii i ci de atac mbuntit i eficient .................. 51

2.3 Indicatori de impact si de rezultat .................................................................................... 52

2.4 Lista documentelor suport corespunztoare Capitolului 2 .............................................. 61

Capitolul 3 - Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice ..................................... 62


3.1 Descrierea situaiei actuale............................................................................................... 62

3.2 Direcii de aciune ............................................................................................................. 66

3.2.1 Eficientizarea procesului de achiziii publice ........................................................ 66

3.2.2 Aciuni pentru a asigura regularitatea i calitatea procesului: domeniul de


aplicare i impactul preconizat ......................................................................................... 74

3.3 Indicatori de impact i de rezultat .................................................................................... 95

3.4 Lista documentelor suport corespunztoare Capitolului 3 ............................................ 108

Capitolul 4 - Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte


de integritate .......................................................................................................................... 109
4.1 Descrierea situaiei actuale............................................................................................. 109

4.2 Direcii de aciune ........................................................................................................... 111

A. Creterea abilitilor tehnice i procedurale la nivelul autoritilor contractante prin


elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard ........................................ 112

B. Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i


implementarea contractelor de achiziii publice ............................................................ 115

C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achiziiile publice (funcionari publici


sau personal contractual ce acioneaz n domeniul achiziiilor publice) i nfiinarea
unui sistem de premiere ................................................................................................. 118

D. Achiziii centralizate pentru administraia central pentru anumite categorii de


achiziii publice ............................................................................................................... 120

E. Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice de ctre autoritile


contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile contractante dintr-o
zon geografic ............................................................................................................... 123

F. Crearea de consorii de ctre autoritile contractante de la nivelul administraiei


locale ............................................................................................................................... 124

G. Sporirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor on-line


125

Pagina 4 din 233


H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii
listei oficiale a operatorilor economici agreai, ca proiect pilot n domeniul contractelor
de lucrri aferente construciei de drumuri i autostrzi ............................................... 126

4.3 Indicatori de impact i de rezultat .................................................................................. 127

Capitolul 5 - Funciile de monitorizare i supervizare ale sistemului de achiziii publice din


Romnia.................................................................................................................................. 144
5.1 Descrierea situaiei actuale............................................................................................. 144

5.2 Direcii de aciune ........................................................................................................... 147

A. Reorganizarea i redimensionarea funciei de monitorizare .................................. 147

B. Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de


monitorizare ................................................................................................................... 149

C. Corelarea funciilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice i supervizare153

D. Dezvoltarea funciei de supervizare .................................................................... 154

5.3 Indicatori de impact i de rezultat .................................................................................. 155

Documente suport ................................................................................................................. 160


Document suport nr. 1 - Cadrul legal actual n domeniul achiziiilor publice ................................. 160

Document suport nr. 2 - Poziia preliminara a Romniei privind opiunile din noile directive din
domeniul achiziiilor publice ........................................................................................................... 168

Document suport nr. 3 - Cadrul instituional actual n domeniul achiziiilor publice ..................... 209

Document suport nr. 4 - Lista de probleme i soluii ...................................................................... 212

Pagina 5 din 233


Lista abrevierilor i a acronimelor

ANAP Agenia Naional pentru Achiziii Publice


AA Autoritatea de Audit
AADR Agenia pentru Agenda Digital a Romniei
AC Autoritate contractant
AM Autoritate de management
ANAF Agenia Naional de Administrare Fiscal
ANAR Administraia Naional Apele Romne
ANC Autoritatea Naional pentru Calificri
ANI Agenia Naional de Integritate
AP Achiziii Publice
ANFP Agenia Naional a Funcionarilor Publici
ANRSC Agenia Naional de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de
Utiliti Publice
ANRMAP Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice
BEI Banca European de Investiii
BM Banca Mondial
CA Curtea de Apel
CC Consiliul Concurenei
CCR Curtea de Conturi a Romniei
CE Comisia European
CNADNR Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia
CNSC Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor
CPV Vocabularul comun privind achiziiile publice (Common
Procurement Vocabulary)
CSM Consiliul Superior al Magistraturii
DLAF Departamentul pentru lupta antifraud
DUAE Document unic de achiziie european
EQF Cadrul European al Calificrilor
FIDIC Federaia Internaional a Inginerilor Consultani (Fdration
Internationale des Ingnieurs-Conseils)
IMM ntreprinderi mici i mijlocii
ISCED Clasificarea internaional standard pentru educaie

Pagina 6 din 233


ISO Organizaia Internaional de Standardizare (International
Organization for Standardization)
ISCO Clasificarea internaional standard a ocupaiilor
JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
KPI Indicator cheie de performan (Key performance indicator)
MECT Ministerul Economiei, Comerului i Turismului
MDRAP Ministerul Dezvoltrii Regionale si Administraiei Publice
MFP Ministerul Finanelor Publice
MJ Ministerul Justiiei
MMFPSPV Ministerul Muncii, Familiei, Proteciei Sociale i Persoanelor
Vrstnice
MFE Ministerul Fondurilor Europene
MSI Ministerul pentru Societatea Informaional
NUTS Nomenclatorul comun al unitilor teritoriale de statistic
(Nomenclature of Territorial Units for Statistics)
PAAP Planul anual de achiziii publice
PIB Produs intern brut
POR Programul operaional Regional
POS M Programul operaional sectorial Mediu
PPP Parteneriat public - privat
SEAP Sistemul electronic de Achiziii Publice
SGG Secretariatul General al Guvernului
SICAP Sistem electronic destinat achiziiilor electronice
TED Tenders Electronic Daily (versiunea on-line a Suplimentului la
Jurnalul Oficial al UE" dedicat achiziiilor publice europene)
TFEU Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (Treaty on the
Functioning of the European Union)
UCA Uniti Centralizate de Achiziii
UCVAP Unitatea Central de Verificare a Achiziiilor Publice
UE Uniunea European

Pagina 7 din 233


INTRODUCERE

Prezenta strategie este un document care propune aciuni ce definesc politica Guvernului cu
privire la reformarea sistemului naional de achiziii publice n perioada 2015-2020.

Dezvoltarea strategiei reprezint o etap crucial n vederea reformrii sistemului romnesc


de achiziii publice, deoarece stabilete o viziune comun, ntr-un moment cheie, n care
noile directive n domeniu propun statelor membre trecerea la o noua paradigm, n
contextul n care achiziiile publice devin instrumentul principal de deblocare a creterii
economice la nivel european.

n consecin, achiziiile publice dau msura bunei guvernane ntruct reglementeaz modul
de cheltuire a banului public i trebuie s asigure accesul nengrdit al operatorilor
economici.

Sistemul naional de achiziii publice actual este rezultatul unui proces greoi de maturizare
ca urmare a celor aproape zece ani de aplicare a legislaiei naionale. Acest sistem s-a
confruntat cu lipsa capacitii i capabilitilor autoritilor contractante de a derula
proceduri de achiziie public, coroborat cu o legislaie dificil de utilizat i de interpretat
ntr-o manier unitar, cu schimbri legislative frecvente, lipsa de transparen i eficacitate
a investiiilor, contestaii numeroase i mai ales lipsa sustenabilitii proiectelor.

n acest context, Guvernul Romniei a declarat achiziiile publice drept una dintre prioritile
sale i, prin Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 1 privind nfiinarea Comitetului
interministerial pentru realizarea reformei cadrului legislativ i instituional n domeniul
achiziiilor publice, a instituit un mod de lucru operativ pentru reformarea sistemului. n
acest scop a fost constituit Comitetul interministerial i un grup de lucru la nivel tehnic , cu
participarea instituiilor centrale cheie n domeniu: Ministerul Fondurilor Europene,
Cancelaria Prim-ministrului, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Dezvoltrii
Regionale i Administraiei Publice, Ministerul Finanelor Publice - Unitatea Central pentru
Verificarea Achiziiilor Publice, Ministerul pentru Societatea Informaional, Ministerul
Justiiei i Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice.
O contribuie constant i o implicare activ a avut Consiliul Naional pentru Soluionarea
Contestaiilor. Cu rol de invitai, au participat la dezbateri Curtea de Conturi a Romniei i
Autoritatea de Audit, Consiliul Superior al Magistraturii, Agenia Naional pentru
Integritate, Consiliul Concurenei. Grupul de lucru tehnic a beneficiat de sprijinul permanent
furnizat de ctre experii Bncii Europene de Investiii i ai Bncii Mondiale.

Procesul de analiz i identificare a msurilor adecvate a fost iniiat la nivel european, printr-
un dialog structurat cu reprezentani ai Comisiei Europene, prin intermediul DG Regio i DG
Grow, n contextul transpunerii noilor directive n domeniul achiziiilor publice i semnrii

1
Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 a fost abrogat prin Decizia prim-ministrului nr. 236/2015 privind
nfiinarea Comitetului Interministerial pentru Achiziii Publice

Pagina 8 din 233


Acordului de Parteneriat 2014 2020 privind utilizarea fondurilor europene structurale i de
investiii.

Elaborarea strategiei a necesitat o durat considerabil de timp, precum i consultri


constante att cu instituiile europene i naionale, ct i cu reprezentani ai asociaiilor
profesionale din domeniul achiziiilor publice i ai unor structuri asociative relevante din
mediul de afaceri, interesate de reforma domeniului.

Coaliia pentru Dezvoltarea Romniei, partenerul Guvernului Romniei din sectorul privat, a
fost un sprijin constant n definirea eforturilor de reformare.

Un rol important l-a avut, de asemenea, Unitatea pentru Implementarea Prioritilor, de la


nivelul Cancelariei Primului - ministru, care a furnizat asisten tehnic punctual n
elaborarea strategiei. Totodat, au fost luate n considerare i o serie de analize punctuale
furnizate de ctre experii Deloitte n cadrul proiectului de asisten tehnic Sprijin pentru
Ministerul Fondurilor Europene.

Documentul final a fost supus consultrii publice pe site-ul Guvernului n a doua jumtate a
lunii iulie 2015.

Structura strategiei

Prezentul document se construiete pe cinci capitole care cuprind problemele majore


identificate, direciile de aciune adecvate pentru reformarea sistemului, precum i o serie
de documente suport care fundamenteaz situaiile identificate.

La nivelul fiecrui capitol se regsete un plan de aciune cu termene clare, instituii


responsabile, indicatori de performan i impact preconizat. Cele cinci capitole care
constituie i direciile de aciune, sunt urmtoarele:

Capitolul 1: Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere


a noilor directive n legislaia naional,
Capitolul 2: Coerena global i eficiena sistemului instituional,
Capitolul 3: Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice,
Capitolul 4: Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i
aspecte de integritate,
Capitolul 5: Funciile de monitorizare i supervizare ale sistemului de achiziii publice
din Romnia.

Capitolele strategiei se completeaz i expliciteaz reciproc, formnd un ansamblu coerent.


Este de subliniat faptul c mbuntirea sistemului de achiziii publice nu depinde de o
singur msur, izolat, ci de implementarea prezentei strategii n ansamblul ei.

Pagina 9 din 233


Informaii generale relevante

Achiziiile publice reprezint unul dintre domeniile prioritare ale Guvernului Romniei care
contribuie la dezvoltarea infrastructurii economice i sociale, furnizarea de servicii publice, la
sporirea ncrederii n instituiile statului.

n 2013, valoarea bunurilor, lucrrilor i serviciilor achiziionate din fonduri publice s-a ridicat
la 13,3% din PIB-ul Romniei, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat i
aproximativ 3,87% (5.491 milioane euro) din fonduri UE i alte surse de finanare. Potrivit
analizelor ntreprinse, actualele proceduri de atribuire din Romnia sunt ineficiente,
ngreunate de bariere birocratice i nu urmresc o eficien a utilizrii fondurilor, aceasta
fiind o cauz a ratei sczute a absorbiei i a coreciilor aplicate finanrilor din fondurile UE.

Cadrul juridic, prioriti i politici existente

Prezenta strategie aduce o nou abordare n domeniul achiziiilor publice, mutnd accentul
de la procedur la proces, de la valoarea contractului propriu-zis la costul ntregului ciclu de
via al unei achiziii, de la o supra-reglementare la o legislaie supl, dublat de ghiduri
coerente, actualizate, consolidate i validate de Agenia Naional pentru Achiziii Publice.

Strategia prevede o reaezare a sistemului pornind de la funciile eseniale pentru o bun


funcionare: asigurarea legiferrii, elaborarea de politici publice, monitorizare i supervizare,
sprijin operaional i help-desk, control, remediile i cile de atac.

Profesionalizarea personalului din domeniul achiziiilor publice are menirea, pe termen


mediu i lung, s contribuie la cheltuirea eficient a banului public prin creterea calitii
procesului de achiziii si implicit prin creterea capacitii administrative.

Aceast redimensionare se impune ca o soluie fireasc de reformare a sistemului, dar i n


contextul noilor directive europene n materie, care vor fi transpuse n legislaia naional:

Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014


privind atribuirea contractelor de concesiune,
Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European si a Consiliului din 26 februarie 2014
privind achiziiile publice i de abrogare a Directivei 2004/18/CE,
Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European i a Consiliului din 26 februarie 2014
privind achiziiile efectuate de entitile care i desfoar activitatea n sectoarele
apei, energiei, transporturilor i serviciilor potale i de abrogare a Directivei
2004/17/C.

O detaliere a cadrului legislativ existent, precum i direciile de urmat, planul de aciuni i


termenele de realizare sunt prezentate n Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv
evaluarea opiunilor de transpunere a noilor directive n legislaia naional.

Pagina 10 din 233


Definirea problemelor

Analiza sistemului naional de achiziii publice a condus la identificarea unui ansamblu de


deficiene care au determinat n timp cheltuirea ineficient a fondurilor publice, blocaje
birocratice, dar i o lips a asumrii rspunderii, numeroase contestaii i prelungirea sau
anularea unor proceduri.

Lipsa de transparen a procesului de achiziie, corupia, gradul sczut de utilizare a


mijloacelor electronice, coreciile financiare i absorbia redus a fondurilor europene, sunt
probleme majore identificate.

Aceste probleme sunt analizate pe larg n cadrul strategiei, aceasta integrnd, totodat,
soluii adecvate de remediere.

A. Cadrul legislativ

Se confrunt cu o multitudine de acte normative n domeniu, n mare parte de nivel


secundar i teriar, care au fost adesea supuse modificrilor legislative. Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii,
aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337/2006, cu modificrile i completrile
ulterioare, legislaie de nivel primar, transpune directivele europene n domeniul achiziiilor
clasice, utilitilor i concesiunilor. De la intrarea acesteia n vigoare s-au realizat douzeci de
modificri legislative.

Adiional, alte cincizeci i dou de acte normative, secundare i teriare, hotrri ale
Guvernului i ordine emise de ANRMAP, reglementeaz achiziiile publice n Romnia.

Inventarul normativ cuprinde legislaie emis i de alte ministere cu impact asupra acestui
domeniu, fr a fi fost ns corelate cu cele existente. n acest inventar se regsesc acte
normative care contravin prevederilor legislative europene, prezentnd risc de nclcare a
dreptului UE (infringement).

n elaborarea legislaiei, potrivit unei culturi administrative consolidate de-a lungul timpului,
tendina este de a supra-reglementa, prin detalierea unor aspecte specifice. Atenia se
concentreaz asupra conformrii cu aspectele de legalitate n defavoarea aspectelor de fond
ale procesului de achiziie.

Legislaia n acest domeniu nu este interpretat unitar de instituiile cu rol de auditare i


control, dar nici de autoritile contractante. De asemenea, nu exist ghiduri bine
documentate, unitar abordate, la care autoritile contractante i operatorii economici s se
raporteze. Numeroase ndrumri au fost publicate, fr valoare adugat pentru utilizatori,
fcndu-se doar o trecere n revist a prevederilor legislative n vigoare, fr o abordare
practic, operaional.

Pagina 11 din 233


n momentul de fa, nu exist o analiz sistematic a cazurilor i deciziilor Curii Europene
de Justiie pentru fundamentarea unor soluii cu impact asupra interpretrii legislaiei
naionale.

O analiz detaliat a deficienelor cadrului legislativ este prevzut n textul strategiei, la


capitolul 1..

B. Deficienele sistemului instituional

Funciile centrale ale sistemului de achiziii publice sunt distribuite fragmentat i redundant
ntre urmtoarele instituii cu competene cheie n acest domeniu (situaia din aprilie 2015):

ANRMAP - funcii de reglementare, sprijin consultativ i operaional, verificri ex-ante


ale documentaiei de atribuire, control ex-post parial, monitorizare i cooperare
internaional;
UCVAP - control ex-ante al procedurii de evaluare a ofertelor;
CNSC - organism independent cu activitate administrativ-jurisdicional, de
soluionare a contestaiilor (primul organism de soluionare a contestaiilor);
AADR - sistemul electronic de achiziii publice (platform de e-licitaie);
Curtea de Conturi a Romniei i Autoritatea de Audit (pentru achiziii din fonduri
europene) - activiti de audit i control;
Consiliul Concurenei - activiti de control;
Curile de Apel - instane competente s soluioneze plngerea formulat mpotriva
deciziei pronunate de CNSC (al doilea organism de soluionare a contestaiilor).

n paralel, a fost dezvoltat un sistem separat de control ex-post al achiziiilor publice,


aplicabil fondurilor UE: autoritile de management i autoritatea de certificare au obligaia
de a valida cheltuielile eligibile ctre Comisia European, n timp ce Autoritatea de Audit
trebuie s auditeze cheltuielile declarate Comisiei.

Se pune un accent puternic pe conformitate, legislaie i controale, fr a ine seama de


funciile strategice eseniale ale unui sistem de achiziii publice, cum ar fi furnizarea concret
de sprijin operaional, monitorizarea pieei, elaborarea de politici, i supervizarea sistemului.

Lipsete, de asemenea, un mecanism de control i echilibrare a funciilor existente, n


prezent sistemul confruntndu-se cu abordri segregate, care nu comunic i nu se
coordoneaz. Nu exist indicatori privind performana funciilor i nici o evaluare
cuprinztoare cu privire la funcionarea sistemului din punct de vedere al eficienei,
eficacitii sau gradului de integrare a funciilor specifice. Din acest punct de vedere,
dezechilibrele din sistem au generat lipsa asumrii rspunderii autoritilor contractante,
tendin care a descurajat utilizarea achiziiilor publice ca instrument de dezvoltare
economic.

Verificarea ex-ante a documentaiei de atribuire nu vizeaz dect informaiile incluse n Fia


de date n special criterii de calificare i atribuire i, n consecin, nu poate identifica

Pagina 12 din 233


clauzele contractuale discriminatorii i nici specificaiile tehnice subiective sau de slab
calitate.

Pe de alt parte, este necesar o justificare detaliat pentru utilizarea criteriului de atribuire
oferta cea mai avantajoas din punct de vedere economic, ceea ce determin ncurajarea
autoritilor contractante s utilizeze criteriul preul cel mai sczut, mpiedicnd
dezvoltarea unor politici de achiziii strategice i accentund lipsa de responsabilizare a
autoritilor contractante.

Controlul ex-ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice i observaiile
nu se axeaz ntotdeauna pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe
justificarea corect, din punct de vedere legal, de ctre comisiile de evaluare a ofertelor
respinse / ctigtoare.

Controlul ex-post este efectuat de diferite instituii, iar lipsa de abordare comun n analiza
acelorai documente/ proceduri genereaz o nou abordare defensiv la nivelul autoritilor
contractante, care adopt opiunea cu risc minim n procedurile de atribuire ulterioare
(respectiv criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.).

Sistemul instituional nu ncurajeaz cheltuirea eficient a banului public. Paradigma


valoare pentru bani nu este neleas i deci nici aplicat, instituiile punnd accent pe
aspecte procedurale n detrimentul utilizrii eficiente a fondurilor prin raportare la calitate.

Cooperarea inter-instituional este precar i reprezint o surs de inconsecven a


practicilor, i deci a deficienelor majore din sistem. Inconsecvene sunt nregistrate att n
cadrul instituiilor, ct i n relaiile dintre ele.

Pn n prezent, protocoalele de colaborare au fost semnate dar nu i aplicate. Nu sunt


prevzute iniiative de promovare i armonizare a practicilor de succes. Sistemul nu are
capacitatea de a reglementa activitatea economic i de a elabora politici publice pe baza
indicatorilor existeni.

O analiz detaliat a deficienelor sistemului este prevzut n textul strategiei, la capitolul 2.

C. Procesul de achiziie public

Un proces de achiziii publice performant presupune o bun funcionare a controalelor, a


sistemului de remedii i ci de atac, a sistemului de prevenire a conflictului de interese i a
corupiei.

Sistemele de control administrativ din domeniul achiziiilor publice sunt redundante, cu


efecte pariale i cu accent aproape exclusiv pe legalitatea procesului, lsnd deoparte
calitatea acestuia, asigurarea eficienei cheltuielilor prin ncurajarea concurenei i
transparenei.

Numrul mare de contestaii este un indicator al disfuncionalitii sistemului de achiziii


publice. Mai mult, lipsa unei interpretri/jurisprudene unitare n cadrul CNSC, n cadrul

Pagina 13 din 233


Curilor de Apel, dar i ntre acestea reprezint un factor important care genereaz
impredictibilitate n ntregul sistem.

Controlul intern este slab, n principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de
echilibrare intern. Acesta se reduce, de obicei, la funcia de control financiar preventiv.

n ceea ce privete procesul de achiziii publice, controlul intern este ineficace, n mare parte
formal i fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta pare exclusiv preocupat de legalitatea
aspectelor bugetare, fr a ine seama de aspecte strategice cum ar fi alocrile de buget sau
prioritizarea proiectelor.

Dei exist standarde de control intern managerial aprobate prin Ordinul ministrului
finanelor publice nr. 946/2005 2pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial,
cuprinznd standardele de control intern/managerial la entitile publice i pentru
dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, i mai recent, prin Ordinul secretarului
general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial
al entitilor publice, acestea au necesitat un timp ndelungat de procedurare, avnd doar un
caracter formal. Mai mult, nu sunt vizate n mod expres aspecte referitoare la achiziiile
publice desfurate de autoritile contractante. Ca rezultat al controlului intern deficitar,
sistemul naional pune accent pe controale externe (ex-ante i ex-post).

Deficienele controalelor ex-ante i ex-post, precum i sistemul cilor de atac, sunt abordate
i detaliate att n cadrul capitolului 2 , ct i n cadrul capitolului 3.

Sistemul de prevenire a conflictelor de interese se limiteaz la proiectele cu finanare UE..


Autoritile contractante nu trateaz operatorii economici n mod egal i nediscriminatoriu i
nu acioneaz n mod transparent. n acest sens, utilizarea mijloacelor electronice care ar
aduce un plus de eficien, transparen i obiectivitate n derularea procesului de achiziie,
este extrem de timid din raiuni multiple, de la lipsa de capacitate a autoritilor
contractante, a infrastructurii necesare, dar mai ales dintr-o reticen care deriv din modul
obinuit de operare. Pentru proceduri peste pragul stabilit pentru achiziii directe, utilizarea
achiziiilor electronice rmne destul de limitat (ntre 17% i 21,7% anual), numai 26% din
valoarea total a contractelor on-line fiind contractate pentru lucrri.

Conflictul de interese este abordat pe larg n cadrul capitolul 3.

D. ntrirea capacitii administrative a autoritilor contractante

n Romnia exist n prezent peste 15.000 de autoriti contractante, dintre care o medie
anual de 7.300 de autoriti au desfurat achiziii publice n perioada 2007 - 2014. La
nivelul autoritilor locale, cu excepia celor mari, personalul efectueaz i alte sarcini,
implicarea n achiziii publice fiind marginal, activat numai cnd este absolut necesar. La

2
Ordinul ministrului finanelor publice nr. 946/2005 a fost abrogat prin Ordinul ministrului finanelor publice
nr. 808/2015

Pagina 14 din 233


nivel central i judeean, toate autoritile contractante au o unitate nsrcinat cu
efectuarea procedurilor de achiziii.

Deficienele cu care se confrunt autoritile contractante dau msura calitii sistemului de


achiziii publice din Romnia. Nu exist capaciti i abiliti tehnice la nivelul autoritilor
contractante n identificarea necesitii, pregtirea documentaiei de atribuire, evaluarea
ofertelor i implementarea proiectelor, ceea ce conduce n mod direct la:

contestaii generate de coninutul documentaiei de atribuire i ulterior de procesul


de evaluare;
utilizarea unor elemente de referin nepotrivite pentru calcularea valorii estimate;
solicitri de clarificri n perioada de ofertare care conduc la prelungirea termenelor
sau la anularea procedurilor;
dificulti n timpul evalurii sau lipsa unui element de referin adecvat pentru o
evaluare corect;
imposibilitatea ofertanilor de a pregti documente adecvate i de calitate;
descurajarea ofertanilor serioi de a participa la proceduri;
ntrzieri n implementarea contractelor;
calitate slab a rezultatelor obinute din implementarea contractului;
necesitatea de acte adiionale la contract i de fonduri suplimentare pentru
satisfacerea nevoilor reale ale autoritii contractante.

Lipsa de aptitudini la nivelul autoritilor contractante este dublat de o expertiz


neuniform n rndul personalului responsabil cu achiziiile publice i de absena
instrumentelor metodologice de sprijin adecvate (clauze standardizate pentru contracte,
birou de asisten perfect funcional, ndrumare etc.).

Nu exist o profesionalizare sau un parcurs profesional n domeniul achiziiilor publice din


Romnia. Remunerarea personalului nu este proporional cu complexitatea muncii i
complet necompetitiv raportat cu salariile personalului responsabil cu achiziii n mediul
privat. Lipsa unei motivaii pozitive este recunoscut ca fiind o problem de sistem i
conduce la fluctuaii de personal.

Aceast lips de profesionalizare este, de asemenea, n detrimentul integritii n achiziiile


publice, o surs de preocupare constant i o provocare major n Romnia. Aciuni dedicate
sunt planificate n acest sens n cadrul capitolului 4.

n prezent, n Romnia nu se practic diseminarea sau referirea la bunele practici n


domeniul achiziiilor publice, dei exist un anumit nivel de contientizare a
responsabilitilor funcionarilor implicai n achiziii publice i a dificultilor cu care se
confrunt acetia n exercitarea atribuiilor.

O analiz detaliat a deficienelor autoritilor contractante din Romnia este prezentat la


capitolul 4.

Pagina 15 din 233


E. Monitorizare i supervizare

Funcia de monitorizare, aa cum este n prezent realizat, se limiteaz la furnizarea de


seturi de date statistice, precum i la numrul de anunuri de participare, la tipuri de
proceduri sau autoriti contractante, care nu construiesc o imagine coerent a pieei de
achiziii publice, ci exprim doar o dimensiune a ei. n plus, maturitatea practicilor actuale de
monitorizare este sczut,axat pe activitate i nu pe performan.

Indicatorii de performan relevani pentru sistemul de achiziii publice nu sunt nc bine


definii, nu n sens larg / acceptat de comun acord de ctre prile interesate, sau cuprind
interpretri i puncte de vedere diferite.

SEAP nu include cmpuri de date pentru a prelua toate informaiile cheie care pot fi utilizate
de ctre prile interesate pentru a corela i analiza fora i calitatea competiiei. De
exemplu, pe baza datelor SEAP nu se pot produce statistici i indicatori specifici pentru
activitatea ofertanilor din afara rii. Acest aspect este un indiciu privind lipsa de
credibilitate i atractivitate a sistemului de achiziii publice romnesc pentru investitorii
strini.

Adiional deficienelor de la nivelul funciei de monitorizare, funcia de supervizare este


limitat la controalele ex-post ale procedurilor de atribuire ca urmare a notificrilor /
sesizrilor transmise de ctre operatorii economici.

O analiz detaliat a deficienelor funciilor de monitorizare i supervizare este prezentat la


capitolul 5.

Obiective

Prezenta strategie propune o reaezare a sistemului achiziiilor publice, n contextul


schimbrii de paradigm a domeniului i la nivel european, aa cum reiese din noile
directive.

Prin implementarea msurilor propuse n cadrul Strategiei se urmrete a se obine


eficient, eficacitate, economie (value for money), n condiii de integritate i
responsabilitate.

A. Obiectivul general

mbuntirea sistemului de achiziii publice din Romnia, prin transpunerea noilor directive
europene n legislaia naional, reformarea cadrului instituional i asigurarea
funcionalitii sistemului.

B. Obiective specifice

1. Un nou pachet de acte normative suple i coerente, n vigoare din februarie 2016;

Pagina 16 din 233


2. Consolidarea Ageniei Naionale pentru Achiziii Publice, din punct de vedere
funcional i operaional, astfel nct s ndeplineasc funciile prevzute n strategie
n mod coerent, printr-un sistem implementat de verificare i echilibrare:
2.1 Reformarea controlului ex-ante;
2.2 Instituirea i dezvoltarea funciei de sprijin operaional pentru autoritile
contractante prin elaborarea unui ghid operaional interactiv, actualizabil, care
s nlocuiasc supra-reglementarea de nivel teriar;
2.3 Dezvoltarea funciilor de monitorizare i supervizare.
3. Consolidarea sistemului de remedii i ci de atac prin legislaie dedicat;
4. Dezvoltarea unei evoluii profesionale n sistem pentru personalul responsabil cu
achiziiile publice;
5. Combaterea corupiei prin sporirea utilizrii mijloacelor electronice pentru
procedurile de achiziii i prin prevenirea conflictului de interese asigurat cu ajutorul
sistemului prevenie;

Principii generale

Prezenta strategie promoveaz principiile care vor sta la baza politicilor de reformare a
achiziiilor publice.

Nediscriminarea i tratamentul egal reprezint asigurarea condiiilor de manifestare a


concurenei reale, prin stabilirea i aplicarea, n orice etap a derulrii procedurii de
atribuire, de reguli, cerine i criterii identice pentru toi operatorii economici, inclusiv prin
protejarea informaiilor confideniale atunci cnd este cazul, pentru ca oricare dintre
operatori s poat participa la atribuirea contractului i s beneficieze de anse egale de a
deveni contractani (furnizori de produse, prestatori de servicii sau executani de lucrri).

Recunoaterea reciproc const n acceptarea produselor, serviciilor, lucrrilor oferite n


mod licit pe piaa Uniunii Europene, a diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de
autoritile competente din alte state, precum i a specificaiilor tehnice, echivalente cu cele
solicitate la nivel naional.

Transparena nseamn aducerea la cunotina publicului a tuturor informaiilor referitoare


la atribuirea contractului de furnizare de produse, servicii i lucrri.

Proporionalitatea reprezint asigurarea corelaiei ntre necesitatea beneficiarului, obiectul


contractului de achiziie public i cerinele solicitate a fi ndeplinite. n acest sens,
beneficiarul trebuie s se asigure c, n cazul n care sunt stabilite cerine minime de
calificare, acestea nu prezint relevan i/sau sunt disproporionate n raport cu natura i
complexitatea contractului atribuit.

Eficiena utilizrii fondurilor reprezint atribuirea contractelor de achiziie pe baze


competiionale i utilizarea unor criterii de atribuire care s reflecte avantajele de natur

Pagina 17 din 233


economic ale ofertelor n vederea obinerii raportului optim ntre calitate i pre, inclusiv
prin luarea n considerare a obiectivelor sociale, etice i de protecie a mediului.

Asumarea rspunderii este determinarea clar a sarcinilor i atribuiilor persoanelor


responsabile cu achiziiile public, urmrindu-se asigurarea profesionalismului, imparialitii
i independenei deciziilor adoptate pe parcursul derulrii acestui proces.

Evitarea conflictului de interese - pe parcursul aplicrii procedurilor de atribuire, achizitorul


are obligaia de a lua toate msurile necesare pentru a evita situaiile de natur s
determine apariia unui conflict de interese i/sau manifestarea concurenei neloiale.

Direcii de aciune

Direciile de aciune sunt date de structura strategiei:

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a noilor


directive n legislaia naional,
2. Coerena global i eficiena sistemului instituional,
3. Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice
4. Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte de
integritate
5. Funciile de monitorizare i supervizare a sistemului de achiziii publice din Romnia.

Cele cinci direcii de aciune sunt intercondiionate sau deriv una din cealalt, ceea ce face
ca rezultatele politicilor publice i ale aciunilor s coincid pentru unele din ele.

Rezultatele politicilor publice

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a


noilor directive n legislaia naional

Impactul pe termen mediu i lung al acestei strategii vizeaz mbuntirea cadrului legislativ
prin instituirea obligativitii unor studii de impact, reducerea birocraiei i a poverii
administrative pentru instituiile publice i pentru operatorii economici, evitarea
modificrilor legislative frecvente, n special la nivelul legislaiei primare, asanarea
inventarului de acte normative de prevederi ce contravin altor legi i directivelor europene
n vigoare, introducerea de mecanisme interinstituionale n vederea abordrii i
interpretrii unitare a practicilor i a legislaiei.

n mod evident, o legislaie coerent, supl i mai puin birocratic, fundamentat pe baz
de studii de impact i consultri publice, va avea efecte i n creterea ponderii achiziiilor
publice din PIB, n scderea gradului de corupie, n creterea absorbiei fondurilor
europene, a ncurajrii competiiei i participrii operatorilor economici strini.

Pagina 18 din 233


2. Coerena global i eficiena sistemului instituional

Reformarea sistemului instituional va conduce la:

Consolidarea politicii de achiziii publice la nivel guvernamental, prin stabilitate pe


termen lung,
Eficiena sistemului instituional,
Abordare unitar i evitarea interpretrilor disparate ale instituiilor din sistem,
Dezvoltarea i consolidarea funciilor centrale n cadrul sistemului de achiziii publice,
Un sistem de verificare i echilibrare pentru funciile existente,
Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituional.

3. Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice

Politicile prevzute vor genera:

un control intern consolidat la nivelul autoritilor contractante,


simplificarea controlului extern ex-ante, nlocuind abordarea sistemic de pn acum
cu una sistematic,
mbuntirea i extinderea sistemelor de prevenie a conflictelor de interese,
reducerea redundanelor i simplificarea controlului ex-post.

Impactul preconizat este un grad crescut de responsabilizare a autoritilor contractante, o


fluidizare a procedurilor i o flexibilitate mai mare a sistemului.

4. Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte


de integritate

Rezultatele politicilor la acest capitol contribuie n mod evident la atingerea rezultatelor


prevzute pentru fiecare direcie de aciune menionate anterior:

Creterea capacitii tehnice i operaionale la nivelul autoritilor contractante prin


ndrumare si punerea la dispoziie de documentaii standardizate,
Asigurarea unui cadru legislativ coerent i eficient pentru sprijinirea AC n
implementarea contractelor,
Profesionalizarea personalului responsabil cu achiziiile publice (funcionari publici
sau personal contractual), precum i stabilirea unui sistem de premiere bazat pe
criterii de performan,
Achiziii centralizate pentru administraia guvernamental pentru anumite categorii
de achiziii publice,
ncurajarea consoriilor de autoriti contractante la nivelul administraiei locale,
mbuntirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor
electronice,
Reducerea asimetriilor informaionale prin mbuntirea colaborrii inter-
instituionale.

Pagina 19 din 233


5. Funciile de monitorizare i supervizare a sistemului de achiziii publice din
Romnia

Configurarea unei funcii complexe de monitorizare a sistemului,


Creterea transparenei, deschiderii i accesului la sistemul de achiziii publice
naional,
Utilizarea obligatorie i consecvent a SEAP pentru efectuarea procedurilor on-line,
ncurajarea flexibilitii i simplificrii n domeniul achiziiilor,
Corelarea informaiilor provenite din sistem,
ncurajarea autoritilor contractante s mpart contractele mari n loturi pentru
promovarea competiiei locale,
mputernicirea ANAP s ndeplineasc rolul de "Observator al pieei",
ntrirea funciei de supraveghere,
ntrirea funciei de elaborare a politicilor.

Rezultatele aciunilor

1. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a


noilor directive n legislaia naional

Rezultatele aciunilor prevzute la acest capitol vizeaz acte normative de transpunere a


directivelor europene, de modificare a legislaiei actuale n vederea abrogrii prevederilor
contradictorii cu legislaia european, dezvoltarea unui ghid operaional interactiv,
actualizat, ce cuprinde aspecte practice i acoper ntregul ciclu de via a achiziiei.

2. Coerena global i eficiena sistemului instituional

Reforma sistemului instituional presupune, n primul rnd, operaionalizarea ANAP, prin


adoptarea unor proceduri de lucru n conformitate cu funciile pe care le va ndeplini,
elaborarea de metodologii pentru sprijinirea autoritilor contractante n derularea de
achiziii, crearea mecanismului interministerial i promovarea deciziilor adoptate la nivelul
acestui for.

Aciunile prevzute vizeaz asigurarea coerenei instituionale n ansamblul ei, prin


nfiinarea Comitetului Inter-ministerial pentru politici publice, i semnare de protocoale de
colaborare ntre actorii implicai n sistem n vederea alinierii interpretrilor (CNSC, CSM).
Rezultate concrete ale acestei direcii de aciune mai sunt instruirile specifice pentru
utilizarea SICAP i pentru pregtirea judectorilor din cadrul Curilor de Apel pe lng care se
vor crea complete specializate.

3. Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice

Rezultatele aciunilor prevzute sub umbrela acestei direcii vizeaz adaptarea standardelor
de control managerial intern pentru domeniul achiziiilor, dezvoltarea unui ghid de
ndrumare, instruire i implementarea la nivelul CNADNR i ANAR a acestor standarde. n

Pagina 20 din 233


vederea implementrii controlului ex-ante, dezvoltarea unei metodologii i a unor liste de
verificare, pregtirea i asigurarea resurselor umane necesare reprezint rezultate ateptate.
n privina controlului ex-post, se vor prevedea resurse umane, instruire i instrumente,
mecanism de cooperare ntre Curtea de Conturi a Romniei i Autoritatea de Audit, pentru
abordare unitar, i elaborarea unei metodologii de identificare a zonelor de risc. Referitor la
conflictul de interese n achiziiile publice, se vor mbunti i extinde sistemele pentru a
preveni conflictele de interese.

4. Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte


de integritate

Dezvoltarea ghidului operaional interactiv presupune elaborarea de documentaii de


atribuire standard (lucrri, bunuri, servicii), publicarea de bune practici, ndrumri
metodologice, abordarea achiziiei din perspectiva ciclului de via; alte rezultate concrete
sunt urmtoarele: modificri legislative i adoptarea de clauze contractuale standard,
calificare n achiziii publice, promovarea unui curriculum, program de formare specializat
pentru personalul responsabil cu achiziiile publice, formarea unei uniti centralizate la nivel
guvernamental pentru achiziia unor tipuri de bunuri, efectuarea unor studii de impact
privind dezvoltarea de uniti de achiziii centralizate la nivel regional i introducerea listei
operatorilor economici pentru domeniul infrastructur rutier.

5. Funciile de monitorizare i supervizare a sistemului de achiziii publice din


Romnia

Dezvoltarea funciilor de monitorizare, supervizare i, ca o consecin fireasc, de elaborare


de politici publice, se traduce concret, n organigrama ANAP, prin direciile responsabile cu
acestea, asigurarea de resurse umane instruite, conceperea unei metodologii care s fac
legtura ntre rezultatele tuturor funciilor, generarea i publicarea de rapoarte de
monitorizare. De asemenea, se va asigura un grad sporit de transparen prin publicarea
contractelor n SICAP i a actelor adiionale prin care preul este crescut cu cel puin 5%.

Indicatori

Indicatorii ce urmeaz a fi monitorizai sunt:

1. Indicatorii cheie de performan prevzui n planurile de aciune aferente strategiei;


2. Indicatorii ce msoar gradul de ndeplinire a obiectivelor strategiei, ce reprezint, de
fapt, rezultatul evalurii performanei sistemului n ansamblu n raport cu obiectivele
i scopurile stabilite.

Obiectiv general: Indicatori de proces:

Pagina 21 din 233


mbuntirea sistemului de achiziii ponderea achiziiilor publice din
publice din Romnia, prin transpunerea PIB
noilor directive europene n legislaia performana global a Romniei n
naional, reformarea cadrului achiziii publice
instituional i asigurarea funcionalitii indexul corupie
sistemului. gradul de absorbie a fondurilor
europene
nivelul participrii operatorilor
economici din afara Romniei la
proceduri
numr oferte/procedur
(competiie)
povara administrativ

Obiective specifice Indicatori de rezultat:

1. Un nou pachet de acte normative Nr. acte normative: 4 legi,


suple i coerente, n vigoare din legislaie secundar i teriar
februarie 2016

2. Crearea unei agenii naionale a ROF, Organigram conform


achiziiilor publice funcionale i funciilor
operaionale, care s ndeplineasc Proceduri coerente
funciile prevzute n strategie n
Obiective i criterii de
mod coerent, printr-un sistem
implementat de verificare i performan
echilibrare Ghid operaional interactiv
2.1. Reformarea controlului ex- actualizat
ante
2.2. Instituirea i dezvoltarea
funciei de sprijin operaional
pentru autoritile contractante
prin elaborarea unui ghid
operaional interactiv,
actualizabil, care s nlocuiasc
supra-reglementarea de nivel
teriar
2.3. Dezvoltarea funciilor de
monitorizare i supervizare

Pagina 22 din 233


3. Consolidarea sistemului de remedii i Lege privind sistemul de
ci de atac prin legislaie dedicat remedii i ci de atac
Complete specializate pe lng
Curile de Apel
Numrul deciziilor CNSC
casate din totalul deciziilor
CNSC atacate n instan
Numrul deciziilor CNSC
casate din totalul deciziilor
pronunate de CNSC

4. Introducerea unei cariere profesionale Programe educaionale post-


pentru personalul responsabil cu universitare i de formare
achiziiile publice specializat n domeniul
achiziiilor publice
Legislaie specific
Criterii de performan n
vederea remunerrii flexibile

5. Combaterea corupiei prin sporirea Pondere desfurare


utilizrii mijloacelor electronice pentru proceduri on-line
procedurile de achiziii i prin prevenirea Indicatori afereni sistemului
conflictului de interese asigurat cu Prevenie
ajutorul sistemului Prevenie

Implicaii pentru buget

Sursa de finanare principal pentru implementarea prezentei strategii i a planurilor de


aciune aferente o reprezint bugetul naional. Fondurile europene reprezint, de
asemenea, o surs important de asigurare a ducerii la ndeplinire a numeroase activiti
menionate n document, cu precdere Programul Operaional Capacitate Administrativ,
Programul Operaional Asisten Tehnic, Programul Operaional Capital Uman. Reformarea
sistemului, aa cum a fost conceput n aceast Strategie, presupune cheltuieli de personal,
cheltuieli aferente consultanei pentru elaborare de metodologii, dezvoltarea ghidului
interactiv, investiii ocazionate de nfiinarea ANAP .a.

Implicaii juridice

Prin prezenta strategie, se urmrete instituirea unui cadru juridic mai suplu i nlocuirea
supra-reglementrii i a modificrilor legislative frecvente prin dezvoltarea unui ghid
interactiv, actualizat n permanen, care s ofere sprijinul operaional necesar pentru
autoritile contractante i care s suplimenteze legislaia teriar.

Pagina 23 din 233


Cu toate acestea, pentru atingerea acestor obiective, este nevoie de o serie de modificri
legislative la actualul cadru normativ, aa cum reiese din planurile de aciune aferente
fiecrui capitol al strategiei:

Capitolul 1

Trei legi separate privind achiziiile n sectorul clasic, utilitile, concesiunile i PPP
pentru transpunerea Directivelor 2014/24/UE, 2014/25/UE i respectiv 2014/23/UE,
precum i o lege separat privind remediile i cile de atac; cele 4 legi vor fi nsoite
de legislaie secundar i teriar specific (inclusiv introducerea obligativitii
condiiilor din contractele FIDIC n gestionarea contractelor de lucrri dup cum este
menionat la capitolul 4).
Ordonan de urgen a Guvernului pentru eliminarea prevederilor normative n
dezacord cu directivele europene (Clean the past).

Capitolele 2 i 3

Hotrrea Guvernului pentru organizarea i funcionarea ANAP, nfiinat prin


Ordonana de urgen a Guvernului nr. 13/2015 privind nfiinarea, organizarea i
funcionarea Ageniei Naionale pentru Achiziii Publice.
Act normativ pentru stabilirea de complete specializate pentru achiziii publice la
nivelul Curilor de Apel.
Organizarea controlului intern care s permit un control extern orientat spre
aspecte de fond.

Capitolul 4

Modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu


modificrile i completrile ulterioare cu scopul introducerii funciei generale cu
denumire specific aplicabil funcionarilor publici cu atribuii n domeniul achiziiilor
publice, cu denumirea consilier achiziii publice;
Act normativ care s reglementeze atribuiile i condiiile specifice funciei generale
cu atribuii n domeniul achiziiilor publice;
Modificarea i completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 13/2015 , n
vederea stabilirii unei funcii specifice pentru personalul ANAP;
Act normativ pentru introducerea obligativitii cartografierii sistemelor de utiliti
de ctre proprietari /operatori cu scopul responsabilizrii proprietarilor/ operatorilor
reelelor de utiliti cu privire la acurateea informaiilor furnizate autoritilor
contractante publice naintea lansrii procedurilor de atribuire
Modificarea Hotrrii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea coninutului-cadru al
documentaiei tehnico-economice aferente investiiilor publice, precum i a structurii
i metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiii i
lucrri de intervenii, cu scopul de a limita influena coninutului studiului de
fezabilitate asupra procesului de achiziie public

Pagina 24 din 233


Act normativ pentru nfiinarea unei uniti centralizate de achiziii la nivelul
Ministerul Finanelor Publice, cu scopul achiziionrii centralizate a unor tipuri de
bunuri i/sau servicii la nivelul administraiei publice centrale

Capitolul 5

Urmrirea unor indicatori care s ofere o imagine real asupra problemelor de


sistem.

Proceduri de monitorizare, evaluare

Monitorizarea prezentei strategii va face obiectul activitii unei structuri din cadrul Ageniei
Naionale pentru Achiziii Publice, nfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.
13/2015. Activitatea structurii va fi reglementat prin Regulamentul de Organizare i
Funcionare i prin setul de proceduri instituit la nivelul ANAP.

Urmrirea planurilor de aciune se va face cu ajutorul unui sistem modern de monitorizare


tip tablou de bord, care cuprinde principalii indicatori de performan, aciunile prevzute
i un cod de culori menit s descrie vizual evoluia acestora i ncadrarea n termenele
propuse.

Codul de culori va facilita comparaia situaiei curente cu cea de referin i cea de ndeplinit,
dar va constitui i un sistem de avertizare n privina ntrzierilor care apar n implementare.

Ca urmare a acestor semnale de alarm rezultate n urma monitorizrii, ANAP va ntreprinde


msurile necesare pentru a preveni nendeplinirea obiectivelor.

Trimestrial sau la cerere, se vor elabora rapoarte de progres spre a fi prezentate Comitetului
Interministerial pentru Achiziii Publice.

Actualizarea Strategiei naionale se face n funcie de evoluiile n plan intern, pe baza


rezultatelor procesului de evaluare i monitorizare, precum i de evoluiile n plan european.

Actualul document strategic necesit o revizuire i reactualizare a planurilor de aciune n


2017.

Etape ulterioare i instituii responsabile

Strategia este rezultatul Deciziei prim-ministrului nr. 218/2014, prin care Ministerul
Fondurilor Europene a fost numit coordonator al procesului de reform n domeniul
achiziiilor publice. Prin nfiinarea ANAP n subordinea MFP, reforma este preluat, la nivel
de implementare, de instituia nou creat.

Pagina 25 din 233


Actorii cheie prevzui drept coordonatori sau instituii contribuitoare i vor ndeplini
responsabilitile conform planurilor de aciune. Comitetul Interministerial pentru Achiziii
Publice va cuprinde instituiile cheie relevante, cu rol de membri permaneni i invitai.

Pagina 26 din 233


Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de
transpunere a noilor directive n legislaia naional

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documentele suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.

1.1 Descrierea situaiei curente

Domeniul achiziiilor publice din Romnia este n prezent reglementat la nivel de legislaie
primar prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337/2006, cu
modificrile i completrile ulterioare. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 este
actul normativ care a transpus directivele europene din 2004 la nivelul anului 2006. n
perioada 2006 2015, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 a fost modificat i
completat printr-un numr de 20 de acte normative. n prezent, Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 include capitole privind achiziiile din sectorul clasic, sectorul
utilitilor publice i sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii i
privind regimul sanciunilor i contraveniilor aplicabile n domeniu. Din punctul de vedere al
sferei de aplicare, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 reglementeaz achiziiile
peste i sub pragurile de publicare n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Legislaia secundar, adoptat prin hotrri de guvern, detaliaz aplicarea legislaiei primare,
cuprinznd aspecte operaionale ale procedurilor de achiziii din sectorul clasic, din sectorul
utilitilor, concesiunile, precum i achiziiile electronice. Legislaia secundar include, de
asemenea, prevederi cu privire la organizarea i funcionarea instituiilor care fac parte din
sistemul achiziiilor publice din Romnia.

Totodat, a fost adoptat un numr relativ mare de acte normative de nivel teriar (ordine
emise de Preedintele ANRMAP - instituie care avea, conform prevederilor legale, atribuii
de reglementare la nivel naional).

O imagine de ansamblu a legislaiei naionale n vigoare este prezentat n Documentul


suport nr. 1 al strategiei. Aceast imagine de ansamblu arat c exist n prezent 52 de acte
normative care reglementeaz direct domeniul achiziiilor publice din Romnia. n graficul de
mai jos sunt prezentate modificrile legislaiei din Romnia astfel cum au fost acestea
aprobate n perioada 2006-2015.

Pagina 27 din 233


Grafic. nr. 1: Dinamica legislaiei n vigoare n domeniul achiziiilor publice la nivel de
legislaie primar, secundar i teriar n perioada 2006-2015 (fr includerea legislaiei
abrogate)

n paragrafele urmtoare sunt prezentate principalele deficiene ale cadrului legislativ n


domeniul achiziiilor publice i practicile aferente n perioada de referin 2006 - 2015:

1. Cadrul normativ actual este caracterizat de supra-legiferare: n loc s se axeze pe


principii i pe reglementarea aspectelor eseniale n domeniu, exist tendina de a
detalia prin prevederi legislative fiecare aspect practic al procesului de achiziii.
Motivele sunt parial legate de cultura administrativ din Romnia. Astfel, n loc s
aplice principiile generale ntr-o form care presupune analiz profesional i
argumente adecvate, autoritile contractante au preferat s urmeze n mod rigid
reguli strict definite n actele normative. Acest fapt reflect, de asemenea, o
deficien structural a administraiei publice din Romnia - capacitatea
administrativ redus a instituiilor relevante i a autoritilor contractante.

2. Aceast situaie conduce la o abordare general n cadrul procesului de achiziii


publice n care accentul cade mai mult pe conformarea cu litera legii, dect pe
fond. n practic, autoritile contractante arat lips de flexibilitate i prefer o
abordare legalista, rigid i strict formal. Astfel, autoritile contractante i-au axat
atenia pe aplicarea mecanic a reglementrilor n vigoare i nu au urmrit dac
procedura de achiziie reflect bunele practici, eficiena investiiei (value for
money) sau a cheltuielilor publice.

Pagina 28 din 233


3. Gradul ridicat de detalii cuprins n normele legislative a determinat un numr mare
de modificri ale cadrului legal
Modificrile anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie
coerent n domeniu. Practic, modificrile au urmrit soluionarea unor aspecte
particulare, fr a se baza pe o analiz sistematic i fr a lua n considerare
impactul modificrilor pe termen mediu i lung. De aceea, tendina a fost mai curnd
de a trata consecinele i nu cauzele profunde ale problemelor identificate 3. Aceast
abordare a condus la o legislaie greoaie, excesiv de detaliat.

Modificrile succesive au adugat un nivel suplimentar de complexitate i


incertitudine n aplicarea legii, cu att mai mult cu ct modificrile aduse nu au fost
ntotdeauna supuse unui proces riguros de evaluare prealabil a impactului i nici
consultrilor cu factorii interesai.

4. Exist un numr redus de ghiduri, i instruciuni care s conin ndrumri utile


pentru autoritile contractante i operatorii economici
Ghidurile i ndrumrile existente au fost adoptate sub forma unor acte normative
obligatorii, fapt ce a generat rigiditate i a limitat n mod artificial interpretrile i
opiunile autoritilor contractante. Situaia este agravat de faptul c funciile de
sprijin operaional i de help-desk sunt deficitare i dispun de resurse insuficiente.

5. Au fost identificate acte normative (la nivel de legislaie primar) care conin
prevederi ce contravin Directivelor UE, genernd astfel riscuri de ,,infringement
(nclcri ale dreptului comunitar instrumentate n cadrul cazurilor EU Pilot iniiate n
prezent de Comisia European). n aceast situaie se afl urmtoarele acte
normative:

i. Legea serviciilor comunitare de utiliti publice nr. 51/2006, republicat 2, cu


completrile ulterioare,
ii. Legea nr. 346/2004 privind stimularea nfiinrii i dezvoltrii ntreprinderilor
mici i mijlocii, 4, cu modificrile i completrile ulterioare,
iii. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind

3
Se prevede c gestionarea serviciilor publice tratate de lege (ex. iluminatul public, colectarea deeurilor,
alimentarea cu ap, sistemele de termoficare etc.) poate fi delegat unui ter printr-un contract de delegare a
activitilor de operare. Din perspectiva legislaiei UE privind achiziiile publice, contractele de delegare ar
trebui s se ncadreze fie n categoria contractelor de achiziii publice, fie n cea a concesiunilor. Cu toate
acestea, Legea nr. 51/2006, republicat, cu completrile ulterioare, creeaz un set paralel de reguli privind
atribuirea contractelor de utiliti publice, sub supravegherea unei autoriti distincte (ARNRSC), fapt ce
afecteaz interpretarea i aplicarea uniform a normelor UE privind achiziiile publice n Romnia.
4
Stabilete o discriminare pozitiv n favoarea IMM-urilor incompatibil cu legislaia UE privind AP, crora le
acord un tratament preferenial prin reducerea obligaiilor ce trebuie respectate de ali operatori economici
ce particip la procedura de achiziii. Aceasta nu se aliniaz principiului tratamentului egal prevzut de TFEU i
de directivele UE privind achiziiile publice.

Pagina 29 din 233


atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, 5.

6. Nu exist o analiz sistematic i o monitorizare constant a jurisprudenei Curii


Europene de Justiie, precum i a impactului acestei jurisprudene asupra
reglementrilor naionale i interpretrii acestora.

7. Rolul ANRMAP ca instituie de reglementare i organism de elaborare a legislaiei a


fost limitat sau minimizat 6. Astfel, iniiative legislative din domeniul achiziiilor
publice au fost promovate n anumite cazuri de alte instituii i nu de ANRMAP, fapt
care a condus la o insuficient coordonare ntre instituiile participante la consultrile
prealabile.

8. Nu exist o abordare sistematic n ceea ce privete ndrumarea autoritilor


contractante. Ordinele emise de ANRMAP au ca scop principal soluionarea n mod
izolat a unor probleme specifice, fr a avea n vedere o viziune global, un sistem
integrat i instrumente practice care s sprijine autoritile contractante n aplicarea
legislaiei. Astfel, evaluarea efectuat n cursul pregtirii strategiei a scos n eviden
faptul c mare parte a problemelor recurente cu care se confrunt autoritile
contractante sunt generate de lipsa de ndrumare/ghiduri n planificarea i derularea
procesului de achiziii publice n prezent exist pe pia o serie ghiduri care trateaz
diferite aspecte ale procedurii. Exist ns o serie de neajunsuri dup cum urmeaz:

a. lipsa unei ndrumri metodologice clare;


b. lipsa unei abordri cuprinztoare a ntreg ciclului de achiziie public;
c. lipsa unor instrumente care s poat fi utilizate direct de personalul implicat
n achiziii de la nivelul autoritii contractante.
Remedierea acestor probleme necesit resurse substaniale i o serie de aciuni
corelate, definite n continuare n cadrul Strategiei.

5
Stabilirea unei garanii de bun conduita rezultnd ntr-o scdere considerabil a umrului de contestaii fr
a stabili o legtur obiectiv direct cu scderea numrului de contestaii abuzive. n plus, reinerea automat a
garaniei pe baza prejudiciului presupus cauzat autoritii contractante a fost declarat neconstituional prin
Decizia nr. 5/2015 a Curii Constituionale.
6
Dei ANRMAP a fost expres abilitat prin lege ca organism nsrcinat cu reglementarea sectorului achiziiilor
publice, au fost iniiate i adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de nclcare a legii
i, n orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu legislaia european. Se pare c nici ANRMAP nu a
acionat deoarece nu a fost consultat de iniiatorul legilor sau nu s-a inut ntotdeauna seama de punctul su
de vedere.

Pagina 30 din 233


1.2 Direcii de aciune

Soluiile generale pentru a mbunti calitatea legislaiei sunt definite n contextul


Strategiei pentru o mai bun reglementare adoptat de Guvernul Romniei prin Hotrrea
Guvernului nr. 1076/2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-
2020. Legislaia priind achiziiile publice va urma prevederile Strategiei cu privire la noile
norme i mecanisme de control al calitii.

Avnd n vedere experiena acumulat n cadrul exerciiului de transpunere precedent i


deficienele prezentate n seciunea precedent, au fost identificate urmtoarele msuri
pentru a asigura calitatea cadrului legislativ naional n materie de achiziii publice:

A. Adoptarea noului cadru legislativ n materie de achiziii publice, prin


transpunerea directivelor UE n domeniu, adoptarea legii privind sistemul
remediilor i a legislaiei secundare aferente

Transpunerea noilor directive UE n legislaia naional se va realiza prin promovarea a patru


acte normative diferite n legislaia primar, dup cum urmeaz:

o lege distinct privind achiziiile clasice - transpunerea Directivei 2014/24/UE a


Parlamentului European i Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziiile publice
i de abrogare a Directivei 2004/18/CE (inclusiv achiziii electronice);
o lege distinct privind achiziiile sectoriale (utilitile) - transpunerea Directivei
2014/25/UE a Parlamentului European i Consiliului din 26 februarie 2014 privind
achiziiile realizate de ctre entitile ce desfoar activiti relevante n domeniile:
ap, energie, transport i pot i de abrogare a Directivei 2004/17/CE;
o lege distinct privind concesiunile i parteneriatul public-privat (PPP) -
transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European i Consiliului din 26
februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune;
o lege distinct privind cile de atac aceast lege reprezint o nou viziune de
transpunere a Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European i Consiliului din 11
decembrie 2007 de modificare a Directivelor Consiliului 89/665/CEE i 92/13/CEE ale
Consiliului n ceea ce privete ameliorarea eficacitii cilor de atac n materie de
atribuire a contractelor de achiziii publice, n sensul mbuntirii mecanismului
cilor de atac n cadrul procedurilor de atribuire.

Principalele argumente n favoarea transpunerii prin intermediul a patru acte normative


distincte rezult din scopul specific celor patru directive. De asemenea, transpunerea prin
patru acte normative este motivat i de necesitatea de a asigura instrumente operaionale
care s asigure viitoarea stabilitatea cadrului legislativ i de a ncuraja dimensiunea utilizrii
strategice a legislaiei n fiecare sector, dup cum urmeaz:

Din punct de vedere strategic, o astfel de msura va ncuraja dezvoltarea de politici


publice specifice fiecrui domeniu, n paralel cu deschiderea pieei pentru fiecare

Pagina 31 din 233


dintre sectoare (clasic, utiliti, concesiuni). Mai mult, fiecare sector va fi reglementat
distinct, n funcie de particularitile sale.
Din perspectiva operaional, transpunerea Directivelor n acte normative distincte
va contribui la creterea stabilitii cadrului legal, prin reducerea posibilitii de
promovare a unor modificri ulterioare i va asigura, totodat, un nivel crescut de
flexibilitate n aplicarea legislaiei pe fiecare sector n parte;
Actele normative vor avea aplicabilitate diferit:
i. Cele 3 directive (achiziii clasice, utiliti, concesiuni) se adreseaz unor
entiti diferite, reglementate distinct n cadrul directivelor (autoriti
contractante i entiti contractante);
ii. Entitile din sectorul clasic i cele din sectorul utilitilor funcioneaz dup
reguli diferite; majoritatea entitilor din sectorul utilitilor din Romnia sunt
companii private i opereaz deja ntr-un mediu concurenial;
iii. Tipul contractului determin competena instanelor n cazul litigiilor:
contenciosul administrativ n cazul achiziiilor clasice, secia comercial n
cazul sectorului de utiliti;
iv. Pragurile pentru publicare JOUE sunt diferite n cele 3 directive i necesit o
abordare specific pentru fiecare sector.
Existena unui act normativ de sine stttor, care s reglementeze, n mod exclusiv,
sistemul cilor de atac, precum i rolul, atribuiile i modul de funcionare al CNSC va
asigura o mai mare coeren legislativ i implementarea cu celeritate a noului
pachet de directive din domeniul achiziiilor publice, prin simplificarea legislaiei
primare:
i. Legislaia privind cile de atac are un caracter orizontal i se reflect asupra
unor domenii de interes naional cum ar fi anumite achiziii n domeniile
aprrii i securitii;
ii. Activitatea CNSC trebuie s se deruleze pe coordonate clare, stabile i
previzibile, care s garanteze stabilitatea, profesionalismul i independena
acestei instituii;
iii. Integrarea prevederilor din directiva aferent cilor de atac n unul dintre cele
3 acte normative distincte ar putea determina numeroase modificri
legislative i incoerene ulterioare.

Legea privind achiziiile din domeniul aprrii care transpune Directiva 2009/81/CE a
Parlamentului European i Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor
privind atribuirea anumitor contracte de lucrri, de furnizare de bunuri i de prestare de
servicii de ctre autoritile sau entitile contractante din domeniile aprrii i securitii i
de modificare a Directivelor 2004/17/CE i 2004/18/CE, rmne n vigoare.

Pentru a asigura o abordare coerent ntre actele normative specifice fiecrui sector, n
procesul elaborrii legislaiei naionale vor fi luate n considerare urmtoarele aspecte:

structur general comun;

Pagina 32 din 233


abordare coerent privind coninutul legislaiei primare, legislaiei secundare i
teriare i al ghidurilor aferente;
transpunerea principiilor i conceptelor din legislaia UE n materie;
definiii.

Directivele ofer o serie de opiuni dintre care statele membre pot alege innd seama de
contextul naional, de obiectivele i nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuat o analiz
a prelurii opiunilor din directive n legislaia naional, n baza consultrilor cu partenerii
strategici desfurate n perioada ianuarie-februarie 2015. Poziia preliminar a Romniei
privind transpunerea acestor opiuni este prezentat n documentul suport nr. 2.

n cadrul procesului de elaborare i promovare a noului cadru legal vor avea lor consultri
publice extinse cu partenerii implicai. Procesul de consultare face parte din planul de msuri
care va oferi oportunitatea actorilor relevani de a cunoate problemele supuse dezbaterii,
opiunile propuse i motivele pentru care sunt reinute anumite propuneri. Transpunerea
noilor Directive n legislaia naional presupune stabilirea structurii viitoarei legislaii,
respectiv clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, teriar
sau prin ghiduri.

O viziune clar,nc de la nceputul procesului de transpunere, cu privire la modul de


reglementare n legislaia de nivel primar, secundar i teriar, este esenial pentru a asigura
pe viitor stabilitatea cadrului legislativ.

Avnd n vedere faptul c numeroase riscuri de instabilitate deriv n principal din legislaia
primar i secundar, principiile de baz ale noii structuri legislative trebuie s fie elaborate
astfel nct s se asigure c:

legislaia primar conine orientrile i principiile generale i definiia conceptelor de


baz;
legislaia secundar detaliaz aspectele operaionale, clarific i pune n aplicare
legislaia primar;
legislaia teriar i ghidurile trebuie s asigure clarificarea unor aspecte solicitate de
autoritile contractante i de ctre operatorii economici. Legislaia teriar trebuie
s asigure n activitatea practic valoare adugat, prin soluionarea unor aspecte de
ordin operaional de la nivelul procedurii de atribuire;
leciile nvate n cadrul exerciiului de transpunere anterior sunt integrate n noul
proces(ex. dispoziiile care genereaz neclariti n legislaia secundar s fie incluse
n legislaia primar pentru a asigura o stabilitate sporit, prevederile de ordin
operaional din legislaia primar s fie reglementate prin legislaia secundar/
teriar.

Pagina 33 din 233


Prin urmare, legislaia primar va reflecta cu precizie prevederile directivelor, diferenele
constnd n structurarea diferit a capitolelor i n nepreluarea anumitor prevederi, dup
cum urmeaz 7:

Prevederi existente n legislaia actual (ex. Articolul 2 Definiii - referirea la


codurile NUTS nu a fost transpus, fiind reglementat de alt act normativ care
transpune legislaia UE dedicat, Articolul 71 Subcontractarea, alineatul (6), litera a)
nu a fost implementat deoarece legislaia naional nu prevede rspundere solidar
ntre subcontractani i contractantul principal).
Opiuni care nu au fost preluate (Articolul 26 alineatul (5), teza a doua i a treia
Alegerea procedurilor, Articolul 46 alineatul (4) mprirea contractelor pe loturi,
Articolul 48 alineatul (2) Anunuri de intenie, Articolul 54 alineatul (1), teza a doua
Invitaiile ctre candidai)
Prevederi care nu necesit preluare (Articolul 6 alineatul (5) - Revizuirea pragurilor i
a listei autoritilor guvernamentale centrale, Articolul 85 - Rapoartele naionale i
informaii statistice, Articolul 87 - Exercitarea delegrii de competene, Articolul 88 -
Procedura de urgen, Articolul 91 Abrogri, Articolul 92 Revizuire, Articolul 93 -
Intrare n vigoare, Articolul 94 - Destinatari).

Procesul de elaborare a noii legislaii va valorifica experiena acumulat n cadrul exerciiului


de transpunere precedent i va urmri asigurarea unui nivel sporit de predictibilitate i
stabilitate a viitorului cadru instituional. De asemenea, se va urmri flexibilitatea noului
cadru legislativ astfel nct modificrile ulterioare s fie mai puin frecvente dect n
contextul actual i s fie adoptate n condiii de transparen i cu sim de rspundere, ca
urmare a unei analize aprofundate a opiunilor disponibile i dup o evaluare profund a
impactului.

Legislaia primar va avea n vedere i msuri de asigurare a transparenei i tratamentului


egal n ceea ce privete procedurile cu valoare estimat sub pragul de aplicare a directivelor,
precum i pentru achiziiile directe. Pragul pentru atribuirea direct va fi diminuat, n
conformitate cu recomandrile Comisiei Europene i cu discuiile din cadrul grupului de
lucru.

Promovarea legislaiei se va face cu respectarea normelor de tehnic legislativ (Legea nr.


24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare i Hotrrea Guvernului nr. 561/2009
pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii).

7
Exemple din transpunerea Directivei 2014/24/UE.

Pagina 34 din 233


B. Pregtirea i aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului nainte de
modificarea legilor din domeniul achiziiilor publice

Viitoarele modificri ale legislaiei n domeniul achiziiilor publice vor fi promovate doar cu
respectarea unor proceduri clare i a unei noi metodologii de evaluare prealabil a
impactului. Obiectivul este acela de a stabili o metodologie mbuntit cu scopul de a oferi
un cadru coerent i organizat n vederea prevenirii modificrilor inutile, care s permit o
analiz obiectiv a necesitailor de modificri legislative, revizuirea opiunilor, evaluarea
impactului i un proces transparent de consultare a prilor interesate. Modificrile aduse
legislaiei primare trebuie s rmn excepionale, n timp ce alinierea la dinamica sistemului
de achiziii publice trebuie s fie asigurat prin ghiduri.

Aplicarea acestei metodologii va asigura:

Analiza detaliat a problemelor din domeniul achiziiilor publice;


Fundamentarea argumentat a propunerilor de modificare;
Reducerea numrului de modificri legislative;
Un nivel crescut de transparen;
O monitorizare mbuntit a impactului modificrilor legislative realizate.

C. Implementarea msurilor operaionale de corectare i prevenire a


inconsecvenelor legislative

Msurile de asigurare a coerenei legislative vor fi implementate n dou direcii


complementare:

a. Corectarea deficienelor legislative identificate

Au fost identificate o serie de acte normative care includ prevederi ce contravin Directivelor
UE n materie de achiziii publice. Pentru a corecta aceast situaie i pentru a evita riscul de
declanare de proceduri privind nclcarea dreptului comunitar - infringement de ctre
Comisia European, Guvernul Romniei va adopta un act normativ care va abroga toate
prevederile neconforme identificate.

b. Prevenirea unor viitoare inconsistene n domeniul achiziiilor publice

Va fi stabilit un mecanism care s asigure evitarea, n viitor, a situaiilor n care diferite


instituii publice propun legi/acte normative cu impact asupra domeniului achiziiilor publice
fr a le supune unei analize prealabile a ANAP. Astfel, ANAP va fi abilitat s urmreasc i
s avizeze toate iniiativele cu impact asupra legislaiei privind achiziiile publice.

Va fi implementat urmtorul mecanism de analiz (screening) a modificrilor legislative:

i. ANAP va fi consultat cu privire la toate actele normative cu impact asupra achiziiilor


publice ce ar putea afecta coerena legislativ general. n termeni operaionali,
aceast msur a fost implementat prin modificarea Hotrrii Guvernului nr.
1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor
de acte normative supuse aprobrii Guvernului, cu modificrile i completrile
Pagina 35 din 233
ulterioare 8. Astfel, a fost introdus o seciune dedicat prin care iniiatorul unui act
normativ este obligat s analizeze dac proiectul de act normativ respectiv are
impact sau nu asupra legislaiei achiziiilor publice n vigoare. O astfel de prevedere
are ca scop s atrag atenia iniiatorilor asupra conformrii cu regulile de achiziii
publice i s consulte ANAP n caz de neclariti.
ii. n termeni operaionali, ANAP va dispune de personal dedicat pentru a analiza
propunerile de acte normative la nivelul Parlamentului sau Guvernului Romniei.
ANAP va asigura o analiz permanent a viitorului sistem electronic care va centraliza
i va prezenta fluxul de documente ntre Guvern i celelalte instituii publice.
Totodat, ANAP va fi invitat la toate ntrunirile/comisiile organizate de Parlament sau
de Guvern cu privire la proiectele de acte normative cu impact asupra achiziiilor
publice. Acest mecanism va permite ANAP o abordare proactiv, astfel nct s
identifice i s urmreasc din fazele iniiale proiectele de legi care ar putea avea
impact asupra legislaiei privind achiziii publice n vigoare, chiar n lipsa unei
notificri oficiale din partea instituiilor iniiatoare.
iii. Monitorizarea continu a deciziilor Curii Europene de Justiie n domeniul achiziiilor
publice, evaluarea impactului asupra cadrului legal din Romnia i luarea msurilor
adecvate.
iv. Pentru a asigura coerena cu reglementrile i interpretrile UE privind achiziiile
publice, ANAP va aloca personal pentru analiza i urmrirea continu a jurisprudenei
Curii Europene de Justiie, pentru a identifica impactul posibil asupra legislaiei i
reglementrilor naionale. De asemenea, ANAP va publica periodic pe pagina sa de
internet o prezentare structurat a jurisprudenei Curii Europene de Justiie n
materie de achiziii publice.

n prezent este publicat o notificare pe site-ul ANAP cu privire la obligaia instituiilor


iniiatoare de acte normative de a realiza o pre-evaluare a impactului proiectelor de acte
normative propuse asupra legislaiei n domeniul achiziiilor publice. n momentul n care se
va actualiza site-ul cu preluarea noi titulari de ANAP aceast notificare va fi preluat.

D. Dezvoltarea i implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare


de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice

Aceast abordare propune o schimbare semnificativ din punct de vedere al practicii actuale
i este de ateptat c va determina i o schimbare de mentalitate: n locul abordrii actuale,
cu accent pe respectarea unei legislaii excesiv de prescriptive, ghidul va oferi informaiile
practice necesare autoritilor contractante pentru ca, dincolo de asigurarea conformitii cu
prevederile legale, acestea s neleag n profunzime i s implementeze principiile generale
ale achiziiilor publice consacrate n directive. n practica, autoritile contractante vor trebui
s evolueze de la o simpla conformare cu prevederile legale spre eforturi susinute n
vederea eficientizrii procedurilor (,,best value for money). Este de ateptat ca noua
abordare s antreneze schimbri pozitive la nivelul ntregului sistem de achiziii publice.

8
Aciune realizat prin Hotrrea Guvernului nr. 322/2015

Pagina 36 din 233


Ghidul va susine aceast schimbare de paradigm orientat spre performan la nivelul
autoritilor contractante i al celorlalte instituii responsabile. Acest ghid va fi implementat
ca un instrument on-line publicat pe o pagin de internet dedicat, gestionat de ANAP.

1.3 Indicatori de impact i de rezultat

n ceea ce privete capitolul legislativ, au fost identificai urmtorii indicatori de impact:

Pagina 37 din 233


Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare

A. Adoptarea noului cadru legislativ n materie de achiziii publice, prin transpunerea Directivelor UE n domeniu, adoptarea legii privind sistemul
remediilor i a legislaiei secundare aferente

Transpunerea ANAP Toate 4 acte Octombrie Monitorul Eficientizarea


Supra-legiferarea directivelor n instituiile legislative 2015 Oficial al cheltuielilor publice;
(3+1) acte responsabile primare transmitere la Romniei, eficiena investiiei
Instabilitatea legislaiei
normative publicate n Parlament Partea I (value for money);
(modificri succesive)
separate conformitate Ianuarie 2016 transparen;
Segmentarea cadrului cu principiile aprobare de corelarea cu alte
legal actual enunate n ctre Parlament politici
Strategie guvernamentale;
Evitarea Februarie 2016
stabilitatea cadrului
reglementrilor inutile publicare n
legislativ; modificri
(goldplating) Monitorul
mai puin frecvente.
Oficial

Adoptarea a trei ANAP Toate 3 acte Februarie 2016 Monitorul Prevederi


Hotrri de Guvern instituiile legislative Oficial operaionale clare
separate (pentru responsabile secundare pentru cele trei
aplicarea legilor de publicate n sectoare din domeniul
Pagina 38 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare

transpunere a conformitate achiziiilor publice.


Directivelor cu principiile
Nivel adecvat de
2014/23/UE; enunate n
Strategie reglementare
2014/24/UE i
(legislaia primar,
2014/25/UE)
secundar, teriar)

B: Pregtirea i aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului nainte de modificarea legilor din domeniul achiziiilor publice

Numr ridicat de Metodologia de ANAP Toate Metodologie Noiembrie 2015 Pagina de Asigurarea unui
modificri ale cadrului evaluare a instituiile publicat pe internet a proces adecvat de
legislativ impactului responsabile pagina de ANAP evaluare a impactului
transpus n internet a i de consultare,
Modificrile anterioare procedurile interne ANAP i nainte de adoptarea
ale cadrului legislativ nu ale ANAP implementat legilor; modificri
au fost determinate de
legislative mai puin
o strategie coerent.
frecvente
Numrul de
modificri ale Stabilitatea i
legislaiei conformitatea
primare i cadrului legislativ
secundare

Pagina 39 din 233


Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare

C: Implementarea msurilor operaionale de corectare i prevenire a inconsecvenelor legislative

Adoptarea Toate Ordonana va Octombrie Monitorul Asigurarea


Ordonanei pentru instituiile elimina toate 2015 Oficial al conformrii legislaiei
Prevederi contradictorii
abrogarea responsabile problemele Romniei, cu Directivele UE
ale diferitelor acte prevederilor semnalate n Partea I
normative n raport cu contrare legislaia
Directivele UE Directivelor UE n ANAP naionala
materie de achiziii
publice
Rolul instituiei cu
Diminuarea Transpunerea Februarie 2016 Monitorul Grad sporit de
atribuii de
pragurilor pentru Directivelor n Oficial al transparen
reglementare i de
achiziii directe n noua legislaie Romniei,
elaborare a legislaiei
conformitate cu Partea I
este minimizat textul Strategiei
Lipsete o analiz Stabilirea Personal alocat Octombrie Raportul anual Asigurarea
sistematic i o sistemului intern la pentru aceast 2015 de activitate al conformrii legislaiei
monitorizare ulterioar nivelul ANAP sarcin ANAP sectoriale cu cadrul
a jurisprudenei Curii pentru analiza legal n domeniul
Europene de Justiie i a Baz de date cu
(screening-ul) achiziiilor publice
impactului acesteia jurisprudena
proiectelor de acte
asupra reglementrilor Curii Europene ntrirea rolului ANAP
normative i a
Pagina 40 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare

naionale. jurisprudenei de Justiie n asigurarea


Curii Europene de (structurat pe coerenei i
Justiie cazuri nsoite conformitii
de prezentri legislaiei
sintetice)
Acces la jurisprudena
relevant a Curii
Europene de Justiie

Legislaie fr risc de
neconformitate cu
directivele
(infringement)

D: Dezvoltarea i implementarea unui ghid online care va determina o schimbare de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice

Acces limitat la Elaborarea unui ANAP Toate Numrul de Iulie 2016 Statistici web Asigurarea accesului
ghiduri/ndrumri att ghid on-line (n loc instituiile accesri ale (prima etapa) nelimitat la
pentru autoritile de legislaie responsabile paginii de ndrumare; asigurarea
contractante, ct i teriar) internet/ abordrii unitare;
pentru operatorii timpul petrecut creterea capacitii
economici pe pagin/ autoritii
numrul de contractante; trecerea
Lipsa abordrii unitare descrcri de ctre o abordare
Pagina 41 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
elemente care necesit responsabil implicate performan informare
soluionare

din punct de vedere al informaii etc. orientat spre


ndrumrii performan, i nu
Nivelul de Decembrie Sondaje i
doar pe conformitate
satisfacie al 2016 rapoarte
utilizatorilor. (operaional) privind
achiziiile
publice

Pagina 42 din 233


1.4 Lista documentelor suport corespunztoare Capitolului 1

Documentul Cadrul legal actual al n domeniul achiziiilor publice


suport 1

Documentul Poziia preliminar a Romniei fa de opiunile din noile directive din


suport 2 domeniul achiziiilor publice

Pagina 43 din 233


Capitolul 2 - Coerena global i eficiena sistemului instituional

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.

2.1 Descrierea situaiei actuale

Cadrul instituional actual este rezultatul unui proces complex de organizare a funciilor
centrale ale sistemului de achiziii publice, bazele acestuia fiind puse n contextul aderrii la
UE i dezvoltat ulterior astfel nct s corespund provocrilor ridicate de calitatea de stat
membru i cerinelor de conformare cu legislaia comunitar.

Funciile centrale ale sistemului de achiziii publice sunt ndeplinite de urmtoarele instituii
cu competene cheie n acest domeniu (situaia din aprilie 2015):

ANRMAP - funcia legislativa; suport consultativ i operaional, verificarea ex-ante a


documentaiei de atribuire, control ex-post, monitorizare i coordonare
internaional;
UCVAP - control ex-ante al evalurii ofertelor;
CNSC - prim instan non-judiciar, organism independent cu activitate
administrativ-jurisdicional, de soluionare a contestaiilor depuse mpotriva
procedurilor de achiziii publice;
AADR - achiziii electronice (platforma e-licitaie);
Curtea de Conturi - activiti de audit i control;
Consiliul Concurenei - activiti de control;
Curile de Apel - a doua instan de soluionare a contestaiilor.

n ceea ce privete gestionarea fondurilor UE, n conformitate cu prevederile regulamentelor


aplicabile (Regulamentul CE nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a
anumitor dispoziii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social
European i Fondul de coeziune i de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999,
Regulamentul UE nr. 1303/2013 al Parlamentului European i al Consiliului din 17 decembrie
2013 de stabilire a unor dispoziii comune privind Fondul european de dezvoltare regional,
Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare
rural i Fondul european pentru pescuit i afaceri maritime, precum i de stabilire a unor
dispoziii generale privind Fondul european de dezvoltare regional, Fondul social european,
Pagina 44 din 233
Fondul de coeziune i Fondul european pentru pescuit i afaceri maritime i de abrogare a
Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului etc.), autoritile de management i
autoritile de certificare au obligaia de a certifica cheltuielile eligibile, n timp ce AA trebuie
s auditeze cheltuielile naintate spre rambursare CE. Prin urmare, a fost dezvoltat un sistem
separat de control ex-post al achiziiilor publice, aplicabil fondurilor UE. O prezentare
detaliat a structurii instituionale i a alocrii funciilor se regsete n documentul suport
nr. 3 ,,Cadrul instituional actual n domeniul achiziiilor publice , ataat prezentei strategii.

Configurarea funciilor cheie din sistemul achiziiilor publice nu intr sub incidena noilor
directive privind achiziiile publice. Noile directive, ns, pun bazele dezvoltrii unui mediu
dinamic fr precedent n domeniul achiziiilor publice, a crui complexitate este n continu
cretere. Achiziiile electronice, incluziunea social, obiectivele de mediu, eficiena
energetic i inovaia sunt cteva politici cheie pe care Romnia, ca i toate statele membre,
trebuie s le integreze n sistemul de achiziii publice. Aceasta implic o reconfigurare a
funciilor sistemului de achiziii publice, aspect ce trebuie luat n considerare i pentru care
trebuie creat un cadru adecvat. Acest nou sistem trebuie s contribuie la lupta mpotriva
corupiei i la profesionalizarea autoritilor contractante.

Disfuncionalitile i lipsa de eficien a sistemului de achiziii publice actual necesit o


schimbare de paradigm i un nou model care s asigure dimensiunea strategic a sistemului
de achiziii publice i eficiena interaciunii dintre funcii.

Astfel, a fost realizat o analiz aprofundat a performanei actuale a funciilor sistemului.


Aceast analiz a avut n vedere identificarea deficienelor sistemului instituional i
abordarea problemelor existente prin identificarea unor soluii adaptate contextului
naional, capabile s asigure coerena i eficiena sistemului.

n paragrafele urmtoare sunt rezumate principalele caracteristici i deficiene ale cadrului


instituional n perioada 2006-2015:

Nu exist o abordare sistemic a cadrului instituional pentru achiziii publice care s


asigure interoperabilitatea funciilor pe baza unei abordri de tip control i
unificare/echilibrare (checks and balances). Cadrul instituional actual este
construit pe funcionarea independent a funciilor sistemului, cu o comunicare i
coordonare limitat ntre instituii pe probleme de interes comun. Nu este
promovat o funcionalitate integrat a funciilor i o armonizare a bunelor practici
instituionale ca o condiie prealabil pentru a asigura funcionarea n condiii de
eficien a sistemului.
Nu exist indicatori de performan pentru funciile sistemului de achiziii publice i
nu a fost efectuat nici o evaluare a acestor funcii n termeni de eficien, eficacitate
sau grad de integrare/interconectare.
Cadrul instituional este insuficient orientat spre o utilizarea eficient i n condiii
de eficacitate a fondurilor publice. Activitile instituionale actuale se concentreaz

Pagina 45 din 233


n principal pe conformitatea cu aspectele procedurale, i mai puin pe principii de
maximizare a capacitii de utilizare a fondurilor publice,..
Sistemul este concentrat preponderent pe simpla conformare cu legislaia n
vigoare, pe efectuarea de controale, fr a se avea n vedere funcii strategice
eseniale, precum elaborarea de politici i monitorizarea pieei. Prin urmare, exist o
serie de funcii subdimensionate datorit lipsei de resurse, tendinei generale de a
promova funcii mai vizibile i de a se concentra mai degrab pe rezultatele pe
termen scurt ale unor activiti (ex. controale), dect pe aciuni structurale cu impact
pe termen lung (ex. monitorizarea pieei). n aceste mprejurri, chiar dac unele
funcii importante ale sistemului sunt prevzute expres n legislaie, "de facto"
acestea sunt exercitate doar formal, cu o valoare adugat limitat.
Accentul puternic pus pe funciile de reglementare i pe control are ca rezultat un
sistem dezechilibrat i o accentuat lips de implicare la nivelul autoritilor
contractante. Aceast tendin este un indicator al conformrii cu prevederile
legislative, rigiditii n abordare care a descurajat utilizarea achiziiilor publice ca
instrument strategic de dezvoltare.
Lipsa cooperrii inter-instituionale este caracterizat prin practici i interpretri
inconsecvente care conduc la deficiene majore n sistem. Cadrul instituional al
achiziiilor publice din Romnia este n mare parte caracterizat printr-o aplicare i
interpretare inconsecvent a legislaiei n vigoare, care este destul de complex i
ntr-o dinamic continu. Astfel de inconsecvene sunt nregistrate att n cadrul
instituiilor, ct i ntre acestea. Pn n prezent, diverse protocoale de colaborare au
fost semnate dar nu sunt implementate.
Capacitatea sistemului de achiziii publice din Romnia de a reglementa eficient
activitatea economic i rspunsul pieei nu a fost suficient dezvoltat. Actualii
indicatori din pia utilizai de autoriti au n vedere doar statistici de baz, fr a
integra informaii substaniale din pia ce ar putea contribui la elaborarea politicilor,
cu accent pe dimensiunea economic a pieei de achiziii.

O analiz aprofundat a fost efectuat la nivelul fiecrei funcii, fiind identificate o serie
deficiene:

Ca urmare a lipsei viziunii strategice, funcia de elaborare a politicii n domeniul


achiziiilor publice este insuficient conturat. Nu se evalueaz i nici nu se
promoveaz abordarea integrat a politicilor (ex. eficiena energetic i obiectivele
de mediu, incluziunea social etc.), iar funciile de politici i monitorizare a pieei nu
interacioneaz. n prezent, funcia de elaborare a politicilor nu este alocat niciuneia
dintre instituiile centrale la nivel guvernamental, iar coordonarea achiziiilor publice
derulate la nivel internaional i intracomunitar lipsete aproape n totalitate.
Nu exist o funcie eficient de asisten (help-desk) la nivel central. n plus,
ghidurile sunt adeseori nlocuite de opinii interpretative ale legislaiei i nu sunt
corelate cu bunele practici sau cu rezultatele exercitrii altor funcii (ex. control).

Pagina 46 din 233


n prezent, funcia de monitorizare este limitat la o serie de statistici legate de
numrul de anunuri de participare, tipurile de proceduri sau de autoriti
contractante, elemente care nu permit o descriere cuprinztoare a pieei (de ex.,
privind domenii deficitare, eficiena i eficacitatea sistemului de achiziii publice,
gradul de concuren, rata respingerii ofertanilor, volumul pieei, accesul IMM-
urilor, participarea ofertanilor, statistici privind estimarea preului). Datele nu sunt
evaluate/ interpretate i astfel nu devin un instrument real de monitorizare a pieei.
Controlul ex-ante al documentaiilor de atribuire i controlul ex-ante al evalurii
ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt suficient integrate. Nu exist un
mecanism de mediere ntre autoritile contractante i instituiile responsabile
pentru controlul ex-ante.
a. Controlul ex-ante al documentaiei de atribuire nu vizeaz dect informaiile
incluse n ,,Fia de date",n special criterii de calificare i atribuire, aadar nu
poate identifica clauzele contractuale discriminatorii i nici specificaii tehnice
subiective sau de slab calitate. Pe de alt parte, se solicit justificri detaliate
pentru utilizarea criteriului de atribuire privind ,,oferta cea mai avantajoas din
punct de vedere economic", ceea ce determin n final autoritile contractante
s utilizeze criteriul ,,preul cel mai sczut, mpiedicnd astfel abordrile
strategice i ncurajnd lipsa de implicare la nivelul autoritilor contractante.
b. Controlul ex-ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice ale
procedurilor de atribuire i observaiile nu se axeaz ntotdeauna pe aspecte
importante ale procedurii sau pe o evaluare corect a ofertelor
respinse/ctigtoare de ctre comisiile de evaluare.
n absena unei abordri comune, controlul ex-post este efectuat de diferite
instituii care, analiznd aceleai elemente (documente/proceduri), genereaz o
abordare defensiv la nivelul autoritilor contractante, care adopt n procedurile de
atribuire ulterioare opiunea cu risc minim (respectiv, criterii de calificare extrem de
permisive, anularea procedurilor, etc.).
Numrul mare de contestaii 9 a fost perceput de administraie mai curnd ca un abuz
al operatorilor economici dect ca un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de
achiziii publice. Soluiile legislative avute n vedere (garania de bun conduit) au
fost abrogate de Curtea Constituional 10 i fac i obiectul unui proceduri de nclcare
a dreptului comunitar instrumentat n cadrul cazurilor EU Pilot iniiate n prezent de
Comisia European. O soluie legislativ echilibrat ar trebui identificat pentru a
oferi posibilitatea de a formula contestaii ori de cte ori se consider justificat n
cursul procedurii, fr a conduce ns la ntrzieri substaniale n derularea acesteia.

9
5739 contestaii n 2013; numrul mare de contestaii nu reprezint neaprat un abuz al operatorilor
economici, ci este un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achiziii publice. n 2014, numrul total al
contestaiilor a sczut la 3753, n special ca urmare a adoptrii Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
51/2014.
10
Decizia nr. 5/15 ianuarie 2015 a Curii Constituionale a Romniei

Pagina 47 din 233


Mai mult, lipsa unei interpretri/jurisprudene unitare n cadrul CNSC, n cadrul
Curilor de Apel i ntre CNSC i Curile de Apel este un factor important care
afecteaz predictibilitate deciziilor, cu impact asupra ntregului sistem.
Lipsa unei funcii generale de supervizare duce la absena msurilor corective
sistemice.

Tratarea deficienelor identificate mai sus necesit un set de aciuni coerente i orientate.

2.2 Direcii de aciune

Principalele msuri de reform trebuie s promoveze aciuni pentru ameliorarea coerenei i


eficienei viitorului cadru instituional. Acestea sunt cu att mai importante, avnd n vedere
c instituiile implicate vor fi responsabile de transpunerea prevederilor noilor directive, n
conformitate cu obiectivele generale ale strategiei Europa 2020.

Pornind de la experiena acumulat n perioada precedent i deficienele deja identificate,


sunt necesare msuri corective adecvate care s permit trecerea de la paradigma simplei
conformri cu legislaia n vigoare, la o abordare care promoveaz dezvoltarea i relansarea
creterii economice.

A. Consolidarea politicii de achiziii publice la nivel guvernamental central

Dou dintre cele mai importante provocri cu care se confrunt astzi toate statele membre
UE se refer la asigurarea cadrului necesar pentru un sistem de achiziiile publice care s
contribuie direct la creterea economic i la crearea de locuri de munc i, n acelai timp, la
utilizarea eficient i n condiii de eficacitate a fondurilor publice. Noul sistem propus
trebuie gndit dintr-o perspectiv mai larg, capabil s ofere soluii care s poat asigura:

stabilitatea pe termen lung i obiectivitatea cadrului instituional;


contribuia la atingerea obiectivelor politicii guvernamentale;
eficiena cheltuielilor publice;
corelarea funciilor sistemului, astfel nct s nu mai opereze izolat, ci ntr-o
abordare sistemic.

Ca urmare a consultrilor extinse din cadrul grupului de lucru pentru achiziii publice, s-a
decis ca rspunderea elaborrii politicilor n domeniu s fie atribuit unei instituii
familiarizate cu dimensiunea operaional a achiziiilor publice i n contact direct cu
realitile din domeniu. n acelai timp, urmare a recomandrilor CE, a fost creat Agenia
Naional pentru Achiziii Publice (ANAP) prin fuzionarea UCVAP cu ANRMAP, n subordinea
Ministerului Finanelor Publice 11 (principala instituie responsabil pentru gestionarea
investiiilor publice i pentru asigurarea calitii cheltuielilor publice).

11
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 13/2015, publicat n Monitorul Oficial nr. 326/26 mai 2015.

Pagina 48 din 233


ntruct Ministerul Finanelor Publice este responsabil de transparena i eficiena utilizrii
fondurilor publice, iar rolul su n gestionarea investiiilor publice a fost ntrit prin
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 88/2013 privind adoptarea unor msuri fiscal-
bugetare pentru ndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaionale,
precum i pentru modificarea i completarea unor acte normative, aprobat cu modificri
prin Legea nr. 25/2014, cu modificrile i completrile ulterioare, noul sistem va asigura o
mai bun corelare ntre activitatea de management, alocarea fondurilor publice i cheltuirea
acestora n cadrul ntregului ciclu al investiiei, avnd n vedere o abordare holistic. n plus,
controlul ex-ante se va aplica n mod unitar, n tip ce funciile vor fi interconectate pentru a
putea asigura un sistem coerent i o politic adaptat la realitatea din teren.

Responsabilitile instituiei nou create sunt: elaborare de politici i legislaie, ndrumare


metodologic, help-desk i suport operaional, control, monitorizarea i supervizarea
sistemului de achiziii publice.

Modul de ndeplinire a atribuiilor ANAP, aliniat cu reforma funciilor prevzut n strategie,


este detaliat n actul normativ privind organizarea i funcionarea ANAP 12.

n prezent, funcia de asisten (help-desk) este implementat pe baza unui proiect pilot
dedicat proiectelor finanate din fonduri UE, fiind extins i pentru proiectele cu finanare de
la bugetul de stat. Sistemul asigur un punct unic de informare, un nivel de acces adecvat,
informaii uor de neles i de ncredere, precum i protecie mpotriva accesului
neautorizat.

B. Asigurarea unei abordri echilibrate i trans-sectoriale n promovarea politicii


de achiziii publice

Conectarea nivelurilor strategic i operaional, precum i validarea politicilor la nivel


guvernamental va trebui asigurat i ntrit prin Comitetul Inter-ministerial pentru Achiziii
Publice, care va reuni (pe baza comitetului existent 13) principalele instituii cu atribuii n
domeniul achiziiilor publice (ANAP, CNSC, AADR), ministere (MFE, MFP, MECT, MDRAP i
organisme de control (CCR, CC, ANI).

Comitetul se va ntruni periodic (la fiecare 3 luni), asigurnd n acelai timp coerena de
ansamblu a sistemului, precum i dezvoltarea funciilor, politicilor etc., n legtur direct cu
mediul de pia, prin consultri periodice cu partenerii interesai i cu societatea civil.

Comitetul va funciona ca un instrument de garantare a echilibrului instituional (ckecks and


balances), care s asigure o evaluare independent a politicii n domeniu i viziunea
strategic.

12
Hotrrea Guvernului nr. 634/28 iulie 2015 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale pentru
Achiziii Publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 645/25 august 2015
13
Decizia prim - ministrului nr. 218/2014.

Pagina 49 din 233


C. Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituional

Va fi creat un mecanism de cooperare inter-instituional potrivit cruia principalii actori


implicai n sistemul de achiziii publice (ANAP, MFP, MFE, CNSC, CCR, AA) sunt obligai s se
reuneasc periodic cu scopul de a clarifica aspectele care au generat interpretri neunitare
n sistem.

Faza preliminar implic o identificare periodic a aspectelor care conduc la interpretri


diferite ale instituiilor cu responsabiliti n domeniul achiziiilor publice. Ordinea de zi a
edinelor se stabilete de comun acord pe baza identificrii i raportrii diferenelor de
interpretare. n cursul ntlnirilor, interpretrile neunitare vor fi analizate i instituiile vor
decide abordarea final. n cazul n care divergenele de opinie persist i nu se ajunge la o
nelegere comun, rspunderea final pentru emiterea unei interpretri revine ANAP.

Rezultatul aplicrii acestui mecanism va consta fie n emiterea de ordine/ instruciuni , care
vor fi publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, fie, n cazuri bine justificate, n
promovarea unor ghiduri care vor publicate pe site-ul web al ANAP.
Ordinele/instruciunile/ghidurile vor constitui un instrument de referin pentru toi factorii
interesai care fac parte din mecanismul de cooperare inter-instituional. Acestea vor fi
integrate n ghidul on-line descris n capitolul 1.

D. Reforma i consolidarea funciilor centrale n cadrul sistemului de achiziii


publice

Grupul de lucru privind achiziiile publice a realizat o analiz privind performana funciilor
sistemului de achiziii publice. De asemenea, grupul a stabilit un set de aciuni care vor fi
implementate pn la sfritul anului 2016 ca parte a strategiei, viznd mbuntirea
sistemului, dup cum urmeaz:

i. Funcia de asisten (help-desk) va fi dezvoltat astfel nct s permit accesul


direct la ndrumri metodologice/ghiduri pe probleme specifice. Astfel va fi
promovat o abordare comun n ceea ce privete rspunsurile la solicitri,
actualizarea periodic a cunotinelor i a bunelor practici. Aspectele care vor
beneficia de publicitate on-line vor face obiectul unor verificri constante, cu
prioritizare i adaptare la nevoile reale ale autoritilor contractante. Rspunsurile
emise de biroul de asisten vor fi i ele adaptate abordrilor CNSC, ANAP i
jurisprudenei Curilor de Apel i vor fi asigurate conexiuni cu viitorul ghid on-line.

ii. Sprijinul operaional va fi asigurat prin dezvoltarea de ghiduri on-line ce vor include
documentaii de atribuire standard pentru anumite sectoare. Pe baza experienei
actuale utilizarea documentaiilor standardizate poate fi, dup caz, obligatorie n
ansamblu, parial sau facultativ.

iii. Pentru a ntri i a asigura eficiena sistemului de control, precum i ppentru


prevenirea conflictului de interese va fi stabilit un set complex de msuri.
Pagina 50 din 233
Prezentarea detaliat a situaiei curente i principalele aciuni avute n vedere sunt
detaliate n cadrul capitolului 3 .

iv. Funcia de monitorizare va fi stabilit pe baza unor indicatori de performan care


vor conine informaii cu privire la dimensiunea pieei, intensitatea competiiei sau
concurena neloial. O prezentare detaliat a situaiei curente i aciunile avute n
vedere sunt prezentate n capitolul 5.

v. Supervizarea sistemului de achiziii publice va fi realizat de ANAP, care se va


asigura c autoritile contractante acioneaz conform cadrului legal n vigoare, n
toate etapele procedurii de atribuire. Supervizarea se va baza pe funcia de
monitorizare, pe activitile ex-ante i ex-post, cu evidenierea n timp real a
problemelor sau neregulilor de sistem. Cnd vor fi evideniate disfuncionaliti
sistemice cu ajutorul semnalelor de alert 14 (de ex. pentru corupie, slab
performan, recepie final nelegal a lucrrilor sau alte nereguli), ANAP va defini
natura problemei i va trimite sesizrile la autoritile competente n vederea
adoptrii aciunilor corective. n acest sens, protocoalele existente (ex. cu DLAF, CC
i ANI) vor fi consolidate i extinse pentru a se asigura c sistemul reacioneaz
atunci cnd sunt identificate disfuncii sau nereguli.

E. Asigurarea unui sistem de remedii i ci de atac mbuntit i eficient

Actualul sistem de remedii i ci de atac va fi mbuntit printr-un set de msuri sistemice


i complementare, menite s asigure o jurispruden consecvent i predictibilitatea
deciziilor pentru a preveni utilizarea abuziv a contenciosului administrativ-jurisdicional i
instanelor, fr a afecta ns dreptul operatorilor economici de a depune contestaii.

Prin urmare, va deveni obligatorie notificarea prealabil a autoritii contractante de ctre


operatorul economic, pentru a permite autoritilor contractante s ia msurile adecvate,
nainte de a fi depus formal o contestaie. Notificarea va trebui comunicat n termenul
limit stabilit prin directiva privind remediile i cile de atac (art. 2c din Directiva din
21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege i a actelor administrative
privind aplicarea procedurilor care vizeaz cile de atac fa de atribuirea contractelor de
achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri 89/665/CE). Autoritatea
contractant va trebui s rspund cu celeritate oricrei notificri n timpul alocat pentru
analiz. Contestaiile pot fi depuse numai dup primirea rspunsului autoritii contractante
sau dac nu a fost transmis niciun rspuns n termenul stabilit.

Notificarea autoritii contractante i contestaiile transmise ctre CNSC nu vor presupune


nici un fel de costuri sau garanii suplimentare pe care ar trebui s le suporte operatorul
economic.

14
Indicatorii privind semnalele de alert sunt detaliai n Capitolul 5 al strategiei.

Pagina 51 din 233


La nivelul Curilor de Apel i/sau al tribunalelor vor fi create complete specializate n
domeniul achiziiilor publice, care vor fi prevzute i n legislaia privind remedii i cile de
atac. De asemenea, se va asigura pregtirea corespunztoare a magistrailor.

Pentru a asigura predictibilitatea i un sistem orientat pe rezultate, n cazul n care se


dispune reluarea etapei de evaluare, deciziile CNSC/instanei vor conine referiri clare la
modul n care trebuie realizat reevaluarea ofertelor, n special cu reflectarea aspectelor
care trebuie s difere fa de evaluarea iniial.

Au fost stabilite la nivelul CNSC mecanisme interne, prin Ordinul preedintelui CNSC nr.
32/2015 15, pentru asigurarea consecvenei n interpretare ntre complete. O mai bun
structurare a site-ului web al CNSC va contribui semnificativ la vizibilitatea i coerena
jurisprudenei.

Vor fi stabilite mecanisme de facilitare a unei abordri comune a CNSC i instanelor. Vor fi
nfiinate n instane complete specializate pentru achiziii publice, iar legislaia pentru
transpunerea directivei privind remediile i cile de atac va cuprinde aceast cerin
specific. Instruirea judectorilor n vederea specializrii n domeniul achiziiilor publice va
reprezenta, de asemenea, o msur prioritar cheie.

2.3 Indicatori de impact si de rezultat

n ceea ce privete capitolul instituional, au fost identificai urmtorii indicatori de impact:

15
Ordinul preedintelui CNSC nr. 32/2015 este publicat pe site-ului web al CNSC

Pagina 52 din 233


Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

A. Consolidarea politicii de achiziii publice la nivel guvernamental central

Asigurarea dimensiunii Operaionalizarea ANAP MFP Structur complet Octombrie


strategice a cadrului operaional 2015
Sediu nou
instituional

Funcia de dezvoltare a
politicilor este Resurse umane Iulie 2016
nedezvoltat suficienteNivel adecvat de Decembrie
salarizare (Legea de 2015 ()
aprobare a Ordonanei de
urgen a Guvernului
13/2015)

nfiinarea ANAP MFP Instituirea Octombrie ROF ANAP mbuntirea


Departamentului pentru mecanismelor pentru 2015 calitii,
Politici in domeniul asigurarea elaborrii eficienei i
Achiziiilor Publice n de politici eficiente, responsabiliti
cadrul ANAP interconectate cu alte n promovarea
funcii-cheie n politicii de
domeniul achiziiilor
Pagina 53 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

publice achiziii publice

Adoptarea ANAP Evaluarea periodic a Octombrie Rapoarte, ROF Implementarea


metodologiilor/proceduril politicii 2015 ANAP politicilor;
or clare, coerente i Asigurarea
Iniierea modificrii
vizibile pentru formularea viziunii
politicii
si promovarea politicii n strategice a
domeniul achiziiilor politicii de
publice achiziii
publice;
asigurarea
evalurii
impactului
trans-sectorial

B. Asigurarea unei abordri echilibrate i trans-sectoriale n promovarea politicii de achiziii publice

Alinierea politicii de Adoptarea deciziei Prim- MPF Toate Propuneri i decizii Octombrie Site-ul ANAP Asigurarea unei
achiziii publice cu ministrului de nfiinare a instituiile pentru elaborarea, 2015 abordri
obiectivele de cretere Comitetului Inter- implicate modificarea i/sau strategice in
economic ministerial pentru Achiziii implementarea promovarea
Publice politicii politicii de
Inexistenta unei achiziii publice
abordri sistemice la Adoptarea metodologiei MPF Toate Octombrie Site-ul ANAP
nivelul cadrului de lucru (regulamentului instituiile
Pagina 54 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

instituional pentru de organizare) a implicate 2015


achiziii publice Comitetului Inter-
ministerial pentru Achiziii
Publice

C. Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituional

Numrul mare de Semnarea Protocolului de ANAP Toate Numrul ndrumrilor Octombrie Site-ul ANAP Asigurarea
interpretri stabilire a mecanismului instituiile metodologice/instruc 2015 claritii i
contradictorii care de cooperare inter- implicate iunilor emise privind predictibilitii
afecteaz activitatea instituional interpretarea la nivelul
autoritilor elementelor autoritilor
contractante Adoptarea metodologiei ANAP Toate particulare care au Monitorul contractante;
de lucru i agendei instituiile fcut anterior Oficial al intensificarea
edinelor urmtoare implicate obiectul abordrilor Romniei, cooperrii ntre
diferite Partea I/Site- principalele
ul ANAP instituii
implicate in
achiziiile
publice;
asigurarea
abordrii
unitare

Pagina 55 din 233


Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

D. Reforma i consolidarea funciilor centrale n cadrul sistemului de achiziii publice

Necesitatea de a Integrarea help-desk-ului ANAP Soluii integrate Septembrie Site ANAP Creterea
asigura eficiena cu ghidurile on-line pentru cererile 2016 capacitii la
funciei de help-desk nregistrate n sistem nivelul
autoritilor
contractante

Accentul
autoritilor
contractante pe
aspectele de
coninut

Asigurarea
accesului direct
la ndrumri
metodologice/g
hiduri pe
probleme
specifice

Pagina 56 din 233


Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

E. Asigurarea unui sistem de remedii i ci de atac mbuntit i eficient

Asigurarea Intrarea in vigoare a CNSC Toate Adoptarea msurilor Februarie Monitorul Asigurarea
conformitii noului sistem de remedii i instituiile legislative necesare n 2016 Oficial al stabilitatea i
sistemului achiziiilor ci de atac, cu CNSC ca implicate conformitate cu Romniei, competena n
publice naionale cu prim instan (acces strategia. (Legea Partea I sistemul de
Directiva 2007/66/CE a gratuit) i Curtea de Apel privind sistemul de remedii i ci
Parlamentului ca instan superioar aa remedii i ci de atac) de atac
European i a cum este detaliat la
Abrogarea
Consiliului din 11 punctul D din capitolul 2
Ordonanei de
decembrie 2007 de
urgen a Guvernului
modificare a
51/2014
Directivelor
89/665/CEE i Rapoarte privind
92/13/CEE ale eficiena sistemului
Consiliului n ceea ce
privete ameliorarea Creterea eficienei noului ANAP Toate Adoptarea msurilor Februarie Monitorul ncurajarea
eficacitii cilor de sistem datorita notificrii instituiile legislative necesare n 2016 Oficial al remediilor
atac n materie de prealabile obligatorie a implicate conformitate cu Romniei, timpurii
atribuire a contractelor autoritii contractante i strategia, (Legea Partea I datorit
de achiziii publice identificarea clar a privind sistemul de sistemului de
(Text cu relevan etapelor de depunere / remedii i ci de atac) notificare
evaluare a contestaiilor, prealabil
Pagina 57 din 233
Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

pentru SEE ) aa cum este detaliat la Reducerea numrului obligatorie


punctul de mai sus de proceduri pentru
Eficientizarea
soluionarea
procesului de
contestaiilor si/sau
depunere a
reducerea ratei de
contestaiilor
succes

Reducerea
ntrzierilor n
atribuirea
contractelor

Clarificarea situaiei ANAP Toate Adoptarea actului Octombrie Monitorul Eliminarea


Ordonanei de urgen nr instituiile normativ de abrogare 2015 Oficial al potenialelor
51/2014 n ceea ce implicate Romniei, bariere in ceea
privete garania de bun Partea I ce privete
conduit (prin aprobarea accesul la
Legii de abrogare a sistemul de
Ordonanei de urgen a remedii i ci
Guvernului nr 51 / 2014 de atac
de ctre Parlament)

Pagina 58 din 233


Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

Lipsa de interpretare Dezvoltarea bazei de date CNSC Numrul de Decembrie Site-ul CNSC Asigurarea
/jurispruden unitara a CNSC (deciziile) pentru a interpretri diferite la 2015 claritii i
n cadrul CNSC, Curii asigura un acces uor la nivelul completelor predictibilitii
de Apel i ntre CNSC i jurisprudena CNSC CNSC n spete la nivelul
instanele judectoreti similare autoritilor
Stabilirea de ntlniri CNSC Curtea de Februarie Site-ul CNSC contractante;
semestriale ntre CNSC, Apel/ CSM 2016
Curtea de Apel si CSM Sporirea
Nr de interpretri coerenei n
Stabilirea completelor Instanele CSM, CNSC, divergente cu privire Februarie Monitorul interpretri
specializate pentru judectoreti MJ la aceeai spea 2016 Oficial al ntre CNSC i
achiziii publice (curi de (transpunere Romniei, Curtea de Apel
apel/tribunal) a legislaiei Partea I
privind Asigurarea
remediile i interpretrii
cile de atac) unitare i
eficienei la
Protocolul de instruire CSM ANAP Martie 2016 nivelul Curilor
pentru judectorii din de Apel
instanele specializate, n
domeniul achiziiilor
publice

Sesiuni de training CSM ANAP Decembrie

Pagina 59 din 233


Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

Institutul 2016
Naional al
Magistraturii

Pagina 60 din 233


2.4 Lista documentelor suport corespunztoare Capitolului 2

Document suport nr. 3 Cadrul instituional actual n domeniul achiziiilor publice

Pagina 61 din233
Capitolul 3 - Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice

Acest capitol are ca scop mbuntirea regularitii i calitii procedurilor de achiziii din
Romnia, revizuind n consecin sistemului naional de control. Msurile detaliate nu aduc
atingere funciilor i independenei sistemului de management i control al fondurilor UE,
care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.

3.1 Descrierea situaiei actuale

Prezentul capitol al strategiei evideniaz msurile de ntreprins pentru a mbunti


calitatea i regularitatea procesului de achiziii publice. Acesta este structurat n dou
seciuni distincte i complementare, care vizeaz (i) simplificarea procesului de achiziie
public n baza soluiilor convenite de comun acord la problemele practice identificate n
cursul discuiilor din cadrul grupului tehnic de lucru pe achiziii publice; i (ii) remodelarea
dinamicii procedurilor de control n scopul de a aduce mai mult eficien i
responsabilitate n acest proces.

Prima seciune a acestui capitol se axeaz pe msurile de mbuntire a procesului de


achiziii publice, rspunznd problemelor generate de regulile sau practicile actuale n
domeniu. Aceste msuri vor fi luate n principal n cadrul legislaiei secundare care definete
normele de aplicare a legilor de transpunere a noilor directive privind achiziiile publice
(publicate n JOUE n anul 2014) i/sau ca parte a legislaiei teriare i a ghidurilor care vor fi
elaborate n continuare. Problemele, soluiile i instrumentele aferente sunt detaliate n
documentul suport nr. 4 al prezentului capitol, care este parte integrant a acestui
document.

Procesul de identificare a problemelor i soluiilor a fost facilitat prin utilizarea rezultatelor


obinute n urma unor consultri cu organizaii relevante, cum ar fi Coaliia pentru
Dezvoltarea Romniei, Institutul de Politici Publice sau reprezentani ai organizaiilor
profesionale. Soluiile au fost identificate n lumina celor mai bune practici i a orientrilor
furnizate de noile directive n materie.

A doua seciune a capitolului se concentreaz asupra metodelor, instituiilor i mijloacelor


necesare pentru asigurarea unui sistem de achiziii publice de bun calitate i care s
funcioneze cu respectarea prevederilor legale.
Pagina 62 din233
Asigurarea regularitii i calitii procesului de achiziii publice presupune n principal o
funcionare adecvat a urmtoarelor:

Sisteme eficiente de control intern


Control ex-ante extern fiabil
Prevenire adecvat a conflictului de interese
Sistem solid de remedii ci de atac (tratat n capitolul 2)
Control ex-post eficient.

Eficiena sistemului actual de achiziii publice este afectat de o serie de deficiene


evideniate n urmtoarele paragrafe.

Sistemele de control existente n domeniul achiziiilor publice sunt fragmentate, parial


redundante i se concentreaz aproape exclusiv pe aspectele formale legate de regularitatea
procesului, fr a evalua obiectiv aspectele legate de calitate (adic se evalueaz dac "litera
legii" a fost respectat, n loc s se concentreze asupra raportului calitate - pre generat de
proceduri, n special prin evaluarea modului n care au fost asigurate transparena i o
concuren efectiv).

Controlul intern este slab, n principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de
echilibrare intern a puterilor. Controlul se reduce de obicei la rolul, limitat, al controlorului
financiar preventiv, n loc s fie definit un mecanism de control mai extins. n ceea ce
privete procesul de achiziii publice, controlul intern este ineficace, n mare parte formal i
fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta este ndreptat asupra legalitii aspectelor
bugetare, fr a se ine seama de vreo dimensiune strategic cum ar fi alocrile bugetare,
prioritizarea proiectelor sau elementele documentaiei de atribuire.

n consecin, sistemul romnesc, prin compensare, pune accent pe controale externe (ex-
ante i ex-post).

n prezent sistemul se bazeaz pe dou tipuri principale de control ex-ante extern: controlul
documentaiei de atribuire i controlul evalurii ofertelor.

Au fost identificate urmtoarele deficiene referitor la controlul ex-ante:

Generale: Controlul ex-ante al documentaiei de atribuire i controlul ex-ante al


evalurii ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt integrate sub forma
unei abordri comune i care nu sunt interconectate suficient.

Legat de controlul ex-ante al documentaiei de atribuire:


o Cu resursele actuale disponibile (35-40 persoane), ANRMAP a efectuat
aproximativ 27.000 de verificri ale documentailor de atribuire n anul 2014,
aferente unui numr de aproximativ 18.500 proceduri individuale. Aceasta
reprezint o medie de 3 pn la 4 verificri pe persoan i pe zi.
o Controlul presupune doar verificarea informaiilor incluse n fia de date n
Pagina 63 din233
principal, criteriile de calificare i atribuire,
o Nu sunt identificate prin intermediul controlului clauze contractuale
discriminatorii i nici specificaii tehnice restrictive sau de slab calitate,
o Autoritile contractante sunt descurajate s foloseasc criteriul ,,oferta cea
mai avantajoas din punct de vedere economic i prefer s recurg la
criteriul ,,preul cel mai sczut , ca urmare a solicitrii de a justifica n mod
detaliat utilizarea primului criteriu. Deseori este utilizat criteriul preul cel mai
sczut, chiar i n situaiile in care aplicarea acestuia nu este oportun. , fiind
perceput ca o msur mai sigur n cazul unor controale ulterioare. Aceast
abordare ar putea pune autoritile contractante ntr-o poziie mai bun
atunci cnd are loc un control extern dar, totui, mpiedic n mod
considerabil dezvoltarea unor politici strategice de achiziii publice i conduce
la pierderi importante de eficien n utilizarea fondurilor publice,
o Controalele nu stimuleaz autoritile contractante s-i dezvolte capacitile
administrative proprii prin remedierea problemelor identificate. n schimb, ele
contribuie la o atitudine defensiv a autoritilor contractante i rezult ntr-o
lips de responsabilitate care se traduce n proceduri extrem de ineficiente.
De facto, rata de respingere a anunurilor de participare este destul de stabil
n timp, confirmnd progresul lent realizat de ctre autoritile contractante
n mbuntirea regularitii i calitii documentaiilor de atribuire.
o n cazul unui dezacord ntre autoritatea contractant i organul de control,
autoritatea contractant nu are posibiliti de apel fa de decizia instituiei
de control.
o Perioada total de timp de la momentul iniierii unei proceduri de ctre
autoritatea contractant i pn la publicarea efectiv a anunului de
participare este uneori extrem de lung; n medie, documentele sunt respinse
cel puin o dat.
o n ciuda validrii prin controlul ex-ante, anumite aspecte pot fi contestate i
considerate nelegale la un stadiu ulterior (control ex-post, audit), oblignd
autoritatea contractant s suporte sanciunile/coreciile financiare aferente.

Legat de controlul ex-ante al evalurii ofertelor:


o Cu resursele actuale disponibile (aproximativ 200 de persoane), UCVAP a
efectuat aproximativ 2.000 de verificri a evalurii ofertelor n anul 2014,
dintr-un total de 18.500 de proceduri publicate i aproximativ 4.000 de
negocieri fr publicarea unui anun de participare.
o Controlul nu se concentreaz pe fazele critice ale procedurilor,
o Capacitatea tehnic este limitat la nivelul organelor de control,
o Observaiile nu sunt ntotdeauna concentrate pe aspectele importante ale
procedurii de atribuire sau pe corectitudinea deciziilor luate de ctre comisiile
de evaluare cu privire la oferte respinse / ctigtoare,
o Observaiile nu sunt obligatorii pentru autoritile contractante i nu exist un
Pagina 64 din233
mecanism de mediere pentru emiterea de opinii / interpretri recunoscute de
actorii din sistem,
o Identificarea conflictelor de interese se raporteaz doar la unele situaii
posibile de conflict de interese i se limiteaz la proiectele cu finanare UE.

n ceea ce privete controlul ex-ante al documentaiilor de atribuire, datele de la ANRMAP


(actual ANAP) prezint urmtoarele rezultate:

Numrul de
Numrul de
Numrul de respingeri ale
Anul autoriti
proceduri controlate documentaiei de
contractante 16
atribuire

2012 3.899 27.656 31.937

2013 3.069 19.343 28.886

2014 3.221 18.367 26.957

Aceasta arat c, n medie, o documentaie de atribuire este respins cel puin o dat. Se
indic de asemenea c, dei pe platforma naional de achiziii publice sunt nregistrate ca
autoriti contractante circa 15.000 de entiti, un numr semnificativ mai mic dintre
acestea sunt implicate n mod real n achiziii peste pragul de cumprare direct. Se
menioneaz c reducerea numrului de autoriti contractante i de proceduri publicate
ntre 2012 i 2013 corespunde cu mrirea pragurilor de cumprare direct, ncepnd cu 1
iulie 2013.

n ceea ce privete controlul ex-post, au fost identificate urmtoarele deficiene:

Mai multe instituii sunt implicate n controlul ex-post/audit: CCR, AA, ANRMAP
(actual ANAP), autoritile de management. Acest fapt conduce la suprapuneri ntre
instituii (inevitabile n cazul instituiilor implicate n managementul i controlul
fondurilor europene) precum i la diferene de interpretare.
Controlul ex-post se poate suprapune cu controlul ex-ante (adic efectuarea de noi
verificri pe aceleai aspecte), cu concluzii diferite.
Exist diferene semnificative ntre fondurile naionale i fondurile UE din punct de
vedere al controlului ex-post.

n plus, controalele se rezum la problemele de regularitate, n timp ce practicile din achiziii


publice care pot reduce intensitatea competiiei i descuraja ofertanii serioi (calitatea
sczuta a documentaiei de atribuire, cerine sau responsabiliti nerezonabile sau

16
Numrul de autoriti contractante care public proceduri n SEAP i ale cror documentaii de atribuire au
fost spuse controlului ex-ante

Pagina 65 din233
disproporionate, timp insuficient pentru pregtirea ofertelor), nu fac obiectul procesului de
verificare, cu toate c pot prejudicia calitatea proiectului i raportul calitate - pre.

Dup cum a fost semnalat i n alte domenii ale administraiei romne, exist o percepie
generalizat c neregulile se datoreaz n primul rnd persoanelor implicate n derularea
procedurilor, care ar trebui sancionate ca indivizi, n loc s fie identificate, penalizate i
remediate deficienele sistemului, de exemplu printr-o mai bun ndrumare, o mbuntire
a instruirii i un mediu de control intern mai robust. Aceast percepie determin
comportamente de evitare a riscurilor prin care implementarea bunelor practici este
nlocuit de accentul pus pe aplicarea literal a unor reguli iar folosirea unei judeci drepte
este nlocuit de o abordare mecanic. Cteva dintre consecinele sunt (i) utilizarea
generalizat a criteriului preul cel mai sczut, chiar dac sunt cerute n mod semnificativ
servicii intelectuale sau n cazul licitaiilor complexe; (ii) accent pe specificaii tehnice
detaliate n loc de specificaii de performan; sau (iii) accent pe criteriile de calificare n
locul evalurii propunerilor tehnice. n cele din urm, consecinele sunt n detrimentul
obinerii unui bun raport calitate - pre i a utilizrii reale a achiziiilor publice n promovarea
unor politici publice cum ar fi inovaia sau sustenabilitatea mediului.

Abordarea revizuit are drept scop modificarea paradigmei iniiale, inndu-se cont de
urmtoarele principii:

1. responsabilitate sporit a autoritilor contractante, prin creterea capacitii acestora


prin setul de aciuni detaliate n capitolul 4 i prin controale interne mai eficiente pentru a
detecta i a preveni deficienele;

2. eliminarea treptat a controlului ex-ante sistematic, n paralel cu introducerea unor


verificri prin sondaj, n vederea creterii n continuare a responsabilitii lor; ritmul acestei
eliminri treptate va ine cont de creterea fiabilitii autoritilor contractante, atestat prin
evaluri.

3.2 Direcii de aciune

Aa cum s-a descris mai sus, direciile de aciune reflect dou grupuri principale de aciuni,
care sunt descrise n dou seciuni diferite mai jos:

aciuni care vizeaz remedierea deficienelor n procesul de achiziii publice, i


aciuni care vizeaz asigurarea unui nivel adecvat de control asupra acestui proces.

3.2.1 Eficientizarea procesului de achiziii publice

Principalele etape logice i cronologice ale procesului de achiziii publice, de la iniiere pn


la finalizarea contractului au fost analizate, cu scopul de a identifica deficienele actuale
precum i soluiile adaptate. Acestea au fost apoi grupate sub paisprezece rubrici care
Pagina 66 din233
reflect "ciclul de via" al procesului de achiziii publice, plus trei rubrici orizontale. n timp
ce detaliile privind deficienele i soluiile sunt prezentate n documentul suport nr. 4 al
prezentului capitol, urmtoarele paragrafe prezint cele mai importante aspecte.

A. Etapele pregtitoare, inclusiv evaluarea necesitilor i studiile de


fezabilitate

Definirea necesitilor i prioritizarea investiiilor i achiziiilor trebuie s fie mbuntite


urgent. Un numr de msuri precum i o serie de instrumente n acest sens sunt n curs de
dezvoltare, cum ar fi consolidarea/ntrirea unei uniti dedicate din cadrul Ministerului
Finanelor Publice pentru prioritizarea proiectelor sau adoptarea unor master-planuri
multianuale la nivel naional i local. Totui, dei problema este recunoscut, ea nu aparine
de procesul de achiziie public. Prin urmare aceste aspecte nu pot fi tratate n profunzime n
cadrul prezentei strategii.

n acest cadru, vor fi luate msuri specifice pentru a eficientiza procesul studiilor de
fezabilitate, asigurndu-se c perioade de timp i resurse suficiente sunt alocate pentru
pregtirea proiectelor i c riscurile sunt evaluate i alocate n mod corespunztor. Aceste
aciuni vor consta n principal n ndrumare privind pregtirea proiectelor, respectiv modele
de caiet de sarcini pentru studiile de fezabilitate.

B. Elaborarea strategiei de achiziii

Cunoaterea pieei de ctre autoritile contractante este adesea la un nivel sczut, n timp
ce planurile de achiziii, inclusiv mprirea n loturi i contracte, durata de execuie, etc.,
sunt deficitare, alternd intensitatea rspunsului pieei.

Avnd n vedere oportunitatea oferit de noile directive de a organiza consultri ale pieei
nainte de lansarea procedurii, va fi furnizat ndrumare, astfel nct:

s creasc gradul de cunoatere a pieei pe care autoritile contractante l au,


s fie dezvoltat o strategie de achiziii pentru proiectele majore, pentru a se asigura
c diversele pri componente (inclusiv loturi) sunt planificate corect,
s fie organizate consultri ale pieei care s fie i transparente (incluznd cel puin
publicarea n SEAP) i utile.

De asemenea, este de subliniat faptul c utilizarea n comun a resurselor autoritilor


contractante i unitile de achiziii centralizate vor fi elemente cheie pentru a asigura un
nivel crescut de cunoatere a pieelor relevante.

C. Valoarea estimat

Valoarea estimat este n prezent privit ca o referin absolut, fr a fi ns stabilit cu


ajutorul unor metode temeinice.

Pagina 67 din233
Valoarea estimat acoper de fapt dou aspecte diferite, care, dei legate, sunt aferente
unor obiective diferite. Primul obiectiv este de a evalua valoarea contractului care ar trebui
s fie ncheiat, iar cel de al doilea este de a evalua cerinele de publicitate aplicabile pentru
procedura de atribuire (n raport cu pragurile definite). Metodologii detaliate vor fi elaborate
n acest sens i vor face parte din ndrumare on-line, n timp ce principiile definite de
directive vor fi integrate n legislaia primar i secundar.

Va fi evideniat n mod clar faptul c preul unui contract nu poate fi modificat n aa fel nct
noua valoare s depeasc pragul de publicare/procedural care a stat la baza alegerii
procedurii de atribuire a contractului.

Estimarea valorii potenialelor oferte va fi mai bine fundamentat prin publicarea n SEAP a
preurilor finale ale contractelor implementate, precum i printr-o responsabilitate sporit a
consultanilor care pregtesc documentaiile de atribuire ctre acurateea acestei estimri.
Contractele standard pentru consultanii care pregtesc documentaiile de atribuire,
dezvoltate ca parte a documentaiilor standardizate, aa cum este prezentat n capitolul 4,
vor stabili ca o parte a remuneraiei va fi bazat pe acurateea estimrii, n conformitate cu
normele, standardele, statisticile, preurile de pia existente.

Regula de respingere automat a ofertelor cu o valoare mai mare dect valoarea estimat va
fi flexibilizat, mai ales n cazul procedurilor n care valoarea estimat este mai dificil de
evaluat (dialog competitiv, negociere) i pentru concesiuni.

D. Planul anual de achiziii publice

Vor fi definite reguli clare pentru a asigura o mai mare transparen n ceea ce privete
planificarea achiziiilor la nivelul autoritilor contractante, cu accent pe proiectele mari. Prin
urmare, autoritile contractante vor fi obligate s publice, fie extracte din planurile anuale
de achiziii fie anunuri de intenie pentru proiectele care depesc un anumit prag valoric.

n plus, autoritile contractante vor fi ncurajate s publice informaii relevante din planurile
lor anuale de achiziii publice precum i modificri ale acestora.

E. Alegerea procedurii

Vor fi luate msuri att la nivelul legislaiei secundare, ct i la nivel de ndrumare, pentru a
facilita utilizarea procedurii de licitaie restrns i, prin urmare, pentru a ncuraja o
concuren mai mare ntre ofertanii care au fost candidai selectai. De exemplu, cerina de
a publica ntreaga documentaie de atribuire de la lansarea licitaiei restrnse va fi eliminat,
deoarece aceasta conduce la o durat mult mai lung a licitailor restrnse fa de cele
deschise. Aspectul crucial este ca obiectul procedurii s fie suficient de bine definit la
momentul stabilirii i publicrii criteriilor de selecie, astfel nct acestea s rmn pe deplin
relevante.

Pagina 68 din233
De asemenea, va fi furnizat ndrumare pentru a ncuraja utilizarea, acolo unde este adecvat
i relevant, a procedurilor de dialog competitiv i a celor de negociere cu publicare prealabil
a unui anun, n special n cazurile n care specificaiile tehnice sunt dificil de definit.

n plus, vor fi dezvoltate ndrumri detaliate pentru a se asigura c utilizarea unor proceduri
derogatorii, n special n ceea ce privete modificrile contractelor, este pe deplin justificat
i legal.

Legislaia va defini orice prag suplimentar (sub pragurile pentru publicarea n JOUE definite
de directive) pentru utilizarea unor proceduri specifice, implementnd principiul
proporionalitii.

F. Elaborarea documentaiei de atribuire

Elaborarea documentaiilor de atribuire standard/modele (a se vedea detaliile relevante n


capitolul 4), va permite autoritilor contractante s urmeze i s integreze bune practici.
Documentaiile de atribuire standardizate vor implica dou aspecte principale: formate
standard pentru aplicare general i, pentru domenii/tipuri de proiecte specifice,
documentaii de atribuire completate care ar necesita numai adaptri limitate.

Formatele standard de documentaii de atribuire vor include, cel puin:

Instruciuni generale pentru ofertani i formatul instruciunilor specifice pentru


ofertani,
Condiii generale i formatul condiiilor speciale de contract,
Specificaiile tehnice generale i formatul de condiii specifice.

Scopul exerciiului de standardizare a documentaiilor este de a asigura o mai bun definire


a nevoilor i cerinelor aferente, a condiiilor adecvate i echilibrate de contract, n vederea
primirii unor oferte corespunztoare i semnificative din partea ofertanilor.

Condiiile de contract ar trebui s fie echilibrate n ceea ce privete riscurile care ar trebui
reinute de ctre fiecare parte. Contractele ar trebui s includ clauze de protecie, care s
declaneze controale oficiale din partea autoritilor responsabile - de exemplu, controale
de la instituiile privind protecia muncii n cazul unor preuri anormal de mici ofertate pe
acest palier. Contractele vor include, de asemenea, mecanisme de verificare independent a
calitii i performanei.

n cazurile n care standardizarea documentaiei nu este fezabil, va fi dezvoltat ndrumare


pentru a sprijini autoritatea contractant n pregtirea de specificaii tehnice bazate pe
performan, cu stabilirea de standarde de testare i de msurare a nivelului de realizare a
performanei (pentru lucrri i bunuri, n principal).

Accentul va fi pus asupra propunerii tehnice, cu formate adaptate sectorului contractelor,


evitnd astfel practica utilizrii acelorai cerine de la un contract la altul.

Pagina 69 din233
Metode vor fi dezvoltate astfel nct s fie responsabilizai consultanii cu privire la calitatea
documentaiilor de atribuire pregtite, inclusiv prin cerine privind asigurarea de rspundere
profesional.

G. Criterii de selecie

Experiena din trecut a artat faptul c utilizarea criteriilor de selecie a fost


necorespunztoare, cu cerine excesive sau cerine orientate n favoarea sau n detrimentul
anumitor operatori economici. Cu toate acestea, eforturile de normalizare a criteriilor de
selecie nu au fost n msur s remedieze pe deplin situaia, stabilind niveluri obligatorii
foarte sczute i conducnd la o abordare extrem de formalist.

n ceea ce privete criteriile de selecie, abordarea curent va fi respins i nlocuit cu mai


mult ndrumare i o mai bun justificare. Scopul este de a stabili o relaie puternic i
proporionalitate ntre criteriile de selecie i cerinele proiectului.

Va fi furnizat ndrumare pe sectoare/domenii, avnd n vedere complexitatea proiectelor.

Aa cum este detaliat n capitolul 4, un studiu de fezabilitate va fi efectuat cu privire la


introducerea unei liste de operatori economici autorizai, ca un proiect pilot, pentru achiziii
n sectorul de drumuri i autostrzi. Rezultatele vor fi analizate urmnd ca o decizie privind
continuarea implementrii/extinderea acestei abordri s fie luat pe aceast baz.

H. Criterii de atribuire

n ceea ce privete definiia criteriului de atribuire, va fi furnizat ndrumare pe sectoare,


avnd n vedere complexitatea proiectelor i a tipurilor de proceduri, astfel nct s se
utilizeze, atunci cnd este cazul, alte criterii dect criteriul preul cel mai sczut.
ndrumarea va fi dezvoltat i cu privire la modul de evaluare a factorilor calitativi.

n special, legislaia va prevede c nu se va utiliza criteriul preul cel mai sczut n cazul
procedurilor de atribuire a anumitor categorii de contracte sectoriale/acorduri-cadru de
lucrri sau de servicii care au ca obiect servicii intelectuale (cu excepia cazului n care astfel
de servicii sunt la un nivel de baz), ci doar criteriul cel mai bun raport calitate - pre (aa
cum va fi preluat n noul pachet legislativ).

La definirea criteriilor de atribuire, autoritile contractante se vor asigura c sunt utilizai un


numr limitat de factori de evaluare, astfel nct acetia s rmn semnificativi i s
permit o difereniere efectiv a ofertanilor i s fie verificabili (n special n cazul costurilor
pe ciclul de via).

I. Definirea termenelor limit pentru pregtirea i depunerea ofertelor

n practica actual, termenele limit de pregtire a ofertelor sunt aproape sistematic definite
ca cele mai scurte. n multe cazuri, din cauza diverselor modificri ale documentaiei, ale

Pagina 70 din233
clarificrilor/completrilor, etc., aceste termene sunt extinse, ntr-un mod destul de
dezorganizat.

Este de ateptat ca accentul pus pe o strategie de achiziii mai solid, precum i consultrile
de pia i ndrumarea aferent, s conduc autoritile contractante la definirea unor
termene adaptate la natura i complexitatea procedurii.

De asemenea, va fi furnizat ndrumare cu privire la definirea graniei dintre clarificare i


modificare a documentaiei de atribuire, aspecte care vor conduce la implementarea unor
bune practici pentru prelungirea termenelor i anulare urmat de relansare, n defavoarea
multiplelor extinderi - modificri ale documentaiei.

J. Clarificri ale documentaiei de atribuire

n practica actual exist adesea un numr foarte mare de cereri de clarificare, datorat lipsei
de claritate a documentaiilor de atribuire. Este de ateptat ca utilizarea de documentaii
standardizate coroborat cu consultarea pieei, precum i implicarea organizaiilor
profesionale (consorii de autoriti contractante, uniti de achiziii centralizate) s
mbunteasc calitatea documentaiilor de atribuire. n plus, va fi furnizat ndrumare cu
privire la modul adecvat de a rspunde solicitrilor de clarificri, precum i la diferena dintre
clarificri i modificri ale documentaiei de atribuire. Vor fi definite cerine cu privire la
publicarea unor versiuni consolidate ale documentaiei de atribuire (peste un anumit grad
de modificri/clarificri), pentru a asigura c documentaia de atribuire poate fi citit i
neleas cu uurin.

K. Procesul de evaluare a ofertelor

Procesul de evaluare a ofertelor va fi regndit n modul urmtor:

ofertele financiare nu ar trebui s fie deschise n timpul sesiunii de deschidere, iar


preurile ar trebui s fie comunicate dup ce evaluarea tehnic este finalizat, ntr-o
sesiune public pentru ofertanii ale cror propuneri tehnice au fost acceptate
folosirea documentului unic de achiziie european (DUEA), n paralel cu utilizarea
conceptului de post-calificare
comisia de evaluare ar trebui s fie constituit din persoane cu experien n
domeniul obiectului contractului, nu doar din angajai ai autoritii contractante
familiarizarea comisiei de evaluare cu privire la coninutul documentaiei de atribuire
i, prin urmare, cu obiectivul contractului
contientizarea membrilor comisiei de evaluare cu privire la rolul, sarcinile i
responsabilitile acestora
criterii clare i fr echivoc pentru toate etapele de evaluare nc de la momentul
lansrii procedurii
diseminarea mecanismelor pentru aplicarea unitar a criteriilor tuturor ofertanilor.

Pagina 71 din233
Punerea n aplicare a acestor msuri va fi efectuat prin legislaie secundar i prin
ndrumarea on-line.

ndrumare va fi furnizat i n ceea ce privete pregtirea raportului de evaluare, cu modele


simple i clare care s permit nelegerea motivelor care au stat la baza deciziei de atribuire.
De asemenea, metodologii vor fi dezvoltate pentru tratamentul i evaluarea propunerilor
alternative.

Cerina actual din lege privind termenul maxim de evaluare a ofertelor va fi abrogat odat
cu adoptarea noilor legi privind achiziiile publice, avnd n vedere c s-a dovedit a fi
ineficient.

L. Decizia de atribuire

La comunicarea deciziei de atribuire n cadrul unei proceduri de achiziie, autoritatea


contractant ar trebui s furnizeze tuturor ofertanilor informaii suficiente pentru a le
permite s evalueze n mod corespunztor motivele respingerii ofertelor
nectigtoare/acceptrii ofertei ctigtoare. Este de ateptat ca o mai bun informare a
ofertanilor ale cror oferte au fost declarate nectigtoare s contribuie, pe termen mediu,
la reducerea numrului de contestaii. Va fi dezvoltat ndrumare n acest sens, n timp ce
legislaia secundar va defini obligaiile de baz privind comunicrile.

M. Notificri / contestaii

Notificarea prealabil a autoritii contractante va deveni obligatorie; o contestaie va fi


depus numai dup rspunsul autoritii contractante la notificare sau n situaia n care nu a
primit niciun rspuns n termen legal. Obiectivul acestui demers este de a face autoritile
contractante mai responsabile i de a asigura c acestea au posibilitatea real de a lua
msuri de remediere.

Vor fi elaborate mecanisme astfel nct s asigure:

practici unitare n completele de la nivelul CNSC;


specializarea judectorilor / instanelor la nivelul Curilor de Apel;
armonizarea interpretrilor ntre CNSC, Curile de Apel, precum i cu celelalte
instituii implicate n sistemul de achiziii publice.

N. Documentul de confirmare

Pentru mai mult transparen, documentul de confirmare ("documentul constatator"), va fi


publicat n SEAP. n plus, preul final al contractului va fi, de asemenea, publicat n SEAP (de
menionat c exist mijloacele tehnice, dar nu exist reglementare n acest sens).

O. Implementarea contractelor

Un set de aciuni (inclusiv legislaia aferent) va fi realizat/elaborat/adoptat, astfel nct s


eficientizeze informaiile privind localizarea utilitilor i nevoile de protecie/relocare. Acest
Pagina 72 din233
lucru va implica cerina ca proprietarii/gestionarii de utiliti s realizeze cartografierea
complet a reelelor (ntr-o perioad de timp de aproximativ doi ani) i s rspund pentru
avizele/autorizaiile pe care le emit.

Toate obligaiile tehnice cuprinse n autorizaii i condiionnd valabilitatea acestora (msuri


de protecie a mediului, de exemplu) trebuie s fie reflectate n mod corespunztor n
documentaiile de atribuire, iar celelalte obligaii formale trebuie s fie ndeplinite cel trziu
nainte de semnarea contractelor.

Pentru autorizaiile inevitabil eliberate dup semnarea contractului, n special - dar nu


exclusiv n cazul contractelor de proiectare i execuie (cum ar fi autorizaii de construire,
sau complementar, permis de mediu), consecinele n ceea ce privete posibilele ntrzieri i
costuri ar trebui s fie anticipate n mod corespunztor n prevederile contractuale.

Independena inginerilor de supervizare (i a consultanilor implicai n managementul de


proiect) va fi asigurat, prin declaraii i verificri, iar cerinele de selecie vor fi mrite i
aliniate cu cele aplicabile pentru principalele lucrri. n plus, recurgerea la serviciile unor
laboratoare independente externe va fi dezvoltat pentru testele cruciale, pentru a garanta
nivelul de performan a lucrrilor executate.

Rolul studiilor de fezabilitate, al indicatorilor afereni i al "devizului general" n timpul


implementrii proiectului va fi de asemenea eficientizat, inclusiv prin modificarea Hotrrii
Guvernului nr. 28/2008, astfel nct s se treac de la indicatori tehnici i linii bugetare
detaliate, la un set limitat de indicatori bugetari, economici i de performan cu scopul de a
verifica sustenabilitatea financiar i oportunitatea economic a proiectului.

n plus, pentru proiectare i execuie, studiile de fezabilitate nu vor mai include soluii
tehnice obligatorii, lsnd antreprenorilor flexibilitate n proiectarea lucrrilor avnd n
vedere obiectivele de performan definite n studii i n documentaia de atribuire.

Contractele vor defini, de asemenea, proceduri clare pentru analiza de ctre autoritile
contractante a propunerilor legate de principalii subcontractani, aflai sub responsabilitatea
contractantului, inclusiv verificarea capacitii i capabilitii subcontractantului, astfel nct
tratamentul nainte i dup semnarea contractului s fie in mod substanial acelai.

Un ghid complet privind tratamentul modificrii contractelor va fi, de asemenea, pregtit, n


conformitate cu prevederile noilor directive.

P. Analiza final a contractelor implementate

Va fi elaborat ndrumare astfel nct s se asigure analiza performanei funciei de achiziii


la nivelul autoritii contractante, la sfritul exerciiului bugetar, prin raportare la PAAP sau
informaiile din strategia de achiziii, cu referire la termenele asumate de autoritatea
contractant, pentru a obine, n final, o auto-evaluare i lecii nvate.

Pagina 73 din233
Aceasta va include, de asemenea, evaluarea obiectivelor i a nivelului de performan atins
n mod real.

Publicarea n SEAP a preului final al contractului (inclusiv posibilele costuri suplimentare,


modificri, etc.) va fi obligatorie.

Q. Transparen i confidenialitate

Creterea transparenei este un obiectiv n sine i cele mai multe informaii i documente
referitoare la procedura de licitaie sunt publice prin natura lor.

n acest sens, tratamentul informaiilor confideniale prezentate de ctre ofertani, va fi


clarificat. Ofertanii vor putea indica faptul c unele pri ale ofertelor lor sunt confideniale,
dar vor suporta sarcina probei n aceast privin.

n plus, n timpul perioadei de evaluare, componena comisiei de evaluare trebuie s rmn


confidenial.

R. Msuri orizontale

O serie de msuri orizontale vor avea o influen pozitiv asupra procesului de achiziii
publice n ansamblu. Acestea includ:

Uniti de achiziii centralizate


Consorii de autoriti contractante
Accesul la expertiz extern (uniti de achiziii centralizate, baze de date cu experi
tehnici pe achiziii publice)
Dezvoltarea unui curriculum i instruire pentru personalul responsabil cu achiziiile
publice.

Msuri legate de controlul intern i extern i de prevenirea conflictelor de interese, aa cum


sunt detaliate mai jos, vor mbunti, de asemenea, regularitatea i calitatea procesului.

3.2.2 Aciuni pentru a asigura regularitatea i calitatea procesului: domeniul de


aplicare i impactul preconizat

Obiectivul general al acestei a doua seciuni este de a asigura procesul de achiziii publice s
respecte cadrul legal i s fie de bun calitate. Aceasta implic un mediu de control de
asemenea natur nct, dincolo de respectarea strict a legilor i regulilor n vigoare, s fie
aplicate i bunele practici, spre a obine, prin transparen i concuren, cel mai bun raport
calitate - pre.

n acest scop, au fost identificate urmtoarele msuri:

A. Dezvoltarea controlului intern,


B. Eficientizarea controlului ex-ante extern,
C. mbuntirea i extinderea sistemelor pentru a preveni conflictele de interese,
Pagina 74 din233
D. Eficientizarea controlului ex-post i auditului.

A. Dezvoltarea controlului intern

Autoritile contractante trebuie s treac treptat de la o abordare axat exclusiv pe


conformitate cu litera legii la o abordare bazat pe eficien, n care sistemele de control
intern sunt, mai presus de orice, destinate se asigure realizarea obiectivului procesului de
achiziii: obinerea celui mai bun raport calitate - pre.

Un sistem puternic de control intern la nivelul fiecrei autoriti contractante ar reduce


semnificativ nc din stadiu incipient, riscul de nereguli i erori i ar asigura atingerea de
ctre autoritile contractante a obiectivului lor de a obine cel mai bun raport calitate - pre.
De asemenea, un control intern eficient ar reduce i nevoia de control extern.

Este important de menionat c un sistem de control intern, ca regul general, este n


primul rnd un sistem care asigur conducerea autoritii contractante de existena unui
echilibru adecvat al puterilor i verificrilor, care permite un proces solid de luare de decizii.
n acest sens, dac apar dezacorduri, sistemul prevede un mecanism de mediere. n final,
conducerea autoritii contractante are ultimul cuvnt.

a. Scopul sistemului de control intern


Obiectivul pe termen lung este de a stabili sisteme de control intern la nivelul tuturor
autoritilor contractante din Romnia. Un sistem funcional de control ar trebuie sa devin
obligatoriu, domeniul su de aplicare ar trebui s fie proporional cu capacitile i
intensitatea activitilor de achiziii ale autoritilor contractante.

Sistemele de control intern trebuie s acopere toate fazele procesului de achiziii publice de
la pregtirea achiziiei pn la executarea contractului, iar cerinele efective trebuie
difereniate n funcie de mrimea autoritii contractante, astfel nct s se evite
dezvoltarea unei poveri prea mari pentru autoritile contractante mai mici.

n acest sens, datele colectate din SEAP pentru perioada ianuarie 2013 - martie 2015 arat
c, dac exist peste 15.000 de autoriti contractante nregistrate n sistem, numai 4.366
dintre ele au lansat proceduri de atribuire (peste pragul de cumprare direct) n perioada
respectiv. Mai mult, datele arat urmtoarea repartiie a autoritilor contractante n
funcie de suma cumulat a valorilor estimate pentru procedurile lansate:

Cota parte din valoarea


Numrul de
estimat total a
autoriti
procedurilor de atribuire
contractante
lansate (01/2013-03/2015)

40% 21

Pagina 75 din233
50% 44

75% 190

90% 660

100% 4.366

n consecin, n funcie de activitatea lor, este rezonabil s considerm c exist 40 de


autoriti contractante mari, 600 de autoriti contractante medii i 3.700 de autoriti
contractante mici. Astfel, cerinele privind controlul intern trebuie s integreze principiul
proporionalitii.

n consecin, pentru autoritile contractante mai mici, controlul intern se va axa pe:

Verificarea regularitii, prin ghiduri similare celor utilizate de controlul extern,


Verificarea aplicrii ndrumrii privind bune practici,

n timp ce, pentru autoritile contractante mai mari, se vor efectua mai multe controale ale
calitii/ performanei, prin departamente interne speciale.

Modul n care vor fi stabilite sisteme de control intern de ctre autoritile contractante va fi
descris n ndrumare on-line ca parte a unui manual/ghid. n plus, se va crea o echip care
s sprijine implementarea controalelor interne pe teren.

b. Standarde critice ce trebuie urmate de toate autoritile contractante


(inclusiv cele mai mici)
Secretariatul General al Guvernului este autoritatea central responsabil cu emiterea i
implementarea politicii Guvernului n domeniul sistemelor de control intern. SGG va stabili
standarde de control intern pentru gestionarea efectiv a procesului de achiziii publice
(inclusiv descrierea procesului, fluxul de informaii i matricea responsabilitilor) pentru a
asigura ndrumare generic i a stabili cerinele pentru activitile de control intern n toate
autoritile contractante.

Controalele interne vor include cel puin urmtoarele faze: pregtirea achiziiilor, redactarea
documentaiei de atribuire, desfurarea procedurii de atribuire, implementarea
contractului.

Din punct de vedere al procesului, sistemul va include urmtoarele principii:

Separarea atribuiilor, cel puin ntre funciile operaionale i funciile financiare / de


plat, persoanelor responsabile cu achiziiile publice i departamentelor tehnice i
economice. Cerinele de separare a atribuiilor vor depinde de asemenea de mrimea
autoritilor contractante.
Principiul celor 4 ochi, care implic mprirea clar a sarcinilor n doi pai: pe de o
parte iniierea i pe de alt parte verificarea, efectuate de persoane diferite.
Pagina 76 din233
Fundamentarea avizelor interne precum cele acordate de departamentele economic
i juridic, pe baz de liste de verificare i alte instrumente.

Sistemul de control intern va include, de asemenea, un document de politic privind


conflictul de interese.

Un set de msuri specifice pentru entitile publice va consta n ntrirea rolului controlului
financiar preventiv. Prin lege, conductorul fiecrei entiti publice numete un controlor
financiar preventiv, nsrcinat cu verificarea legalitii i regularitii n raport cu operaiunile
financiare i juridice. Msurile avute n vedere sunt urmtoarele:

Introducerea unor verificri specifice nainte de lansarea oricrei proceduri de


achiziii;
Elaborarea de liste de verificare i de ghiduri detaliate care s permit controlorului
financiar s verifice regularitatea procesului;
ntrirea regulilor de integritate aplicabile controlorilor financiari preventivi, care s
asigure c nu sunt afectai de conflicte de interese;
ntrirea independenei controlorilor financiari preventivi n exercitarea atribuiilor
lor, prin generalizarea cerinei de acord preliminar al MFP n cazuri de suspendare,
nlocuire sau destituire a controlorului financiar;
Asigurarea primirii de ctre controlorii financiari preventivi a unei instruiri adecvate
n domeniul achiziiilor publice.

Instituiile cu competene n controlul i auditarea eficienei i performanei entitilor


publice vor acorda o atenie sporit, n cadrul sistemului de supraveghere detaliat n
capitolul 5, eficacitii mecanismelor de control intern, ca o potenial surs major de
deficiene.

c. Standarde pentru autoritile contractante mari


Dou dintre cele mai mari autoriti contractante din Romnia, i anume Compania
Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia i Administraia Naional Apele
Romne vor fi cuprinse ntr-un proiect pilot finanat din fonduri europene, cu scopul de a:

evalua efectivitatea funciilor actuale de control ex-ante intern;


mbunti funciile de control intern la nivelul fiecrei instituii pilot, innd cont de
particularitile proprii;
asigura c prin controlul intern sunt vizate att regularitatea, ct i calitatea;
sprijini implementarea noilor sisteme de control intern;
implementa standardul ISO privind sistemul de management al combaterii corupiei,
dup ce va deveni disponibil.

Dup implementarea sistemelor eficiente de control intern n cadrul CNADNR i ANAR,


acestea vor fi replicate pentru toate autoritile contractante mai mari, inndu-se cont de
experiena dobndit prin proiectul pilot. Vor fi identificate i exemple de bun practic care
se pot aplica unor autoriti contractante mai mici.

Pagina 77 din233
B. Eficientizarea controlului extern ex-ante

a. Direcii principale
Principalele direcii de mbuntire a controlului ex-ante extern pot fi rezumate dup cum
urmeaz:

controalele ex-ante (ale documentaiilor de atribuire i ale evalurii ofertelor) vor fi


realizate de ctre aceeai instituie, ANAP, asigurnd coerena interpretrilor;
controalele ex-ante vor cuprinde aspecte legate att de regularitate, ct i de calitate;
expertiz tehnic de specialitate va fi pus la dispoziia instituiei de control ex-ante,
att prin angajaii proprii, ct i prin experi (contracte de servicii);
pentru aspecte ce in n principal de regularitate, rezultatele controlului ex-ante vor fi
obligatorii pentru autoritatea contractant, dei pot fi contestate n instan;
pentru aspecte ce in n principal de calitate, rezultatele controlului ex-ante vor face
mai nti obiectul unei proceduri de mediere, dup care vor deveni obligatorii pentru
autoritatea contractant, dei pot fi contestate n instan;
controlul sistematic ex-ante al documentaiei de atribuire va disprea treptat, fiind
nlocuit de control pe baz de eantion, concomitent cu creterea sprijinului furnizat
autoritilor contractante i responsabilizrii acestora;
baza de eantionare va include procedurile ce urmeaz a fi lansate (peste pragul
pentru achiziie direct, cu sau fr publicarea unui anun de participare), modificri
importante ale contractelor i reevalurile de oferte ca urmare a deciziilor CNSC sau
ale instanelor. n ceea ce privete modificrile contractelor, cele care sunt
substaniale conform definiiei din directive necesit derularea unei noi proceduri de
achiziie i vor fi astfel incluse n eantion, prin definiie. n plus, modificrile
nesubstaniale vor fi incluse n eantion atunci cnd valoarea lor trece de un anumit
prag (5% din valoarea iniial a contractului) sau atunci cnd se are n vedere o
schimbare a contractantului.
Paragrafele de mai jos prezint detalii cu privire la modul de implementare.

b. Eliminarea treptat a controlului sistematic ex-ante a documentelor de


licitaie
Dezvoltarea controlului intern, mbuntirile din procesul de achiziii publice (strategia de
achiziii, consultarea pieei, publicarea preurilor finale ale contractelor, evaluarea
rezultatelor, etc.), notificarea obligatorie a autoritilor contractante nainte de depunerea
contestaiilor, precum i stabilirea unei monitorizri i supravegheri eficiente vor spori
responsabilitatea autoritilor contractante. n plus, dezvoltarea unor ghiduri adecvate, help-
desk, profesionalizarea personalului responsabil cu achiziiile publice, dezvoltarea unitilor
de achiziii centralizate i a consoriilor de autoriti contractante au n vedere consolidarea
capacitii administrative a autoritilor contractante.

Prin urmare, trecerea progresiv de la controlul ex-ante sistematic al documentelor de


licitaie la verificrile bazate pe eantion va fi n legtur direct cu creterea treptat a
Pagina 78 din233
responsabilitii i capacitii autoritilor contractante, inclusiv cu punerea n aplicare a
msurilor de sprijin operaional i ndrumare acordate autoritilor contractante, aa cum
sunt prezentate n cadrul capitolelor 2 i 4. Mai precis, controlul ex-ante sistematic al
documentaiei de atribuire va fi meninut pn la publicarea ghidului on-line i a
documentaiilor standardizate (iulie 2016).

Trecerea de la controlul sistematic la controlul bazat pe eantion va permite organismului de


control ex-ante s i reorienteze resursele spre un control mai profund, axat pe aspectele
legate de calitate i va fi astfel dezvoltat n acelai timp i n paralel cu ntrirea capacitilor
i a expertizei organului de control ex-ante.

Ritmul de eliminare treptat va ine cont de performana i fiabilitatea autoritilor


contractante, msurat conform indicatorilor folosii pentru reforma funciilor de
monitorizare i supervizare descrise la capitolul 5.

Metodologia pentru eliminarea treptat a controlului sistematic va fi detaliat, n ceea ce


privete ritmul preconizat i integrarea consideraiilor de mai sus, de comun acord cu
serviciile Comisiei Europene. Aceast metodologie va indica eantionul de proceduri de
atribuire care ar putea face obiectul controalelor ex-ante.

c. Eantionare
Controlul bazat pe eantion va integra dou elemente principale, respectiv analiza de risc i o
funcie aleatorie. Analiza de risc include n principal dou seturi de factori: factori care in de
dimensiunea i complexitatea procedurii de atribuire i factori legai de capacitatea
autoritii contractante (pe baza istoricului anterior). Acest lucru permite definirea a patru
categorii principale de riscuri, dup cum urmeaz:

1. Valoare mare/ofert complex, cu o autoritate contractant de capacitate redus,


2. Valoare sczut/ofert simpl, cu o autoritate contractant de capacitate redus,
3. Valoare mare/ofert complex, cu o autoritate contractant de capacitate rezonabil,
4. Valoarea sczut/ofert simpl, cu o autoritate contractant de capacitate
rezonabil.

Pentru fiecare dintre principalele categorii de risc, va fi definit o rat anual int pentru
verificri. Aceast rat int va ine cont de resursele disponibile i va defini probabilitatea ca
o procedur s fie supus controlului ex-ante, probabilitate care va fi diferit pentru fiecare
categorie de risc.

Atunci cnd o procedur de atribuire este iniiat de o autoritate contractant, acesta va fi


clasificat n una dintre categoriile de risc menionate mai sus. Un mecanism de selecie
aleatorie va determina apoi dac procedura de atribuire este supus sau nu controlului ex-
ante.

Prin urmare, metoda de eantionare se va baza semnificativ pe selecie aleatorie, pentru a se


asigura c exist o probabilitate real pentru ca orice autoritate contractant s fie supus

Pagina 79 din233
controlului i c un astfel de control nu poate fi anticipat n prealabil de ctre autoritatea
contractant.

Riscul i politicile de control aferente vor fi supuse actualizrii i vor lua n considerare
factorii de risc corespunztori (tip de contracte, sectoare, tipul de activiti achiziionate,
capacitatea i fiabilitatea autoritii contractante), folosind experiena dobndit.

d. Modificri ale contractelor


Autoritile contractante vor trebui s notifice organismul de control ex-ante nainte de
aprobarea unei modificri contractuale importante. Prin urmare, astfel de notificri vor intra
n baza de eantionare. Verificarea va avea loc nainte de aprobarea modificrii contractului
(i orice plat ulterioar), astfel nct reprezint n mod clar o activitate de control.

n ceea ce privete modificrile substaniale ale contractelor, conform definiiei din directive,
acestea vor necesita derularea unei noi proceduri de atribuire i prin urmare vor fi introduse
n baza de eantionare. n plus, modificrile nesubstaniale vor intra n baza de eantion,
atunci cnd valoarea lor trece de un anumit prag (5% din valoarea iniial a contractului) sau
cnd se are n vedere schimbarea contractantului.

e. Regularitate i calitate
Noiunile de regularitate i calitate necesit unele clarificri.

Verificarea regularitii se bazeaz n principal pe respectarea cadrului legal, cu accent pe


aspecte cum ar fi tipul de procedur, cerinele de publicare, durata, criterii de selecie i de
atribuire nediscriminatorii, etc.

n practic, regularitate va include:

1. Verificarea anunurilor de participare i a documentelor aferente relevante, pentru a


permite controale semnificative. n special, criteriile de selecie i de atribuire
propuse vor fi justificate n raport cu descrierea contractului, inclusiv, ori de cte ori
este necesar, prin luarea n considerare a seciunilor relevante ale cerinelor tehnice
(care justific cerinele pentru expertiz specific sau metodologia de evaluare a unor
criterii de atribuire).
2. Analizarea elementelor cheie, bazate pe liste de verificare sectoriale ale cerinelor
tehnice, pentru a urmri posibilele cerine orientate ctre anumite produse sau
tehnologii.
3. Transparena n rspunsul la clarificrile solicitate de poteniali ofertani.
4. Transparena n solicitrile de clarificare adresate ofertantului.
5. Transparena deciziilor privind selecia i atribuirea.
6. Respectarea prevederilor legale n modificrile contractuale.

Punctele 1-3 se refer la verificarea anunurilor de participare i a documentelor aferente


(astfel cum au fost publicate n SEAP), punctele 4 i 5 se refer la verificarea procesului de
evaluare a ofertelor, n timp ce punctul 6 se refer la verificarea implementrii contractului.

Pagina 80 din233
Pn n prezent, verificrile de la punctul 1 au fost efectuate de ctre ANRMAP n mod
sistematic, n timp ce verificrile de la punctele 3-6 au fost realizate de ctre UCVAP pe baz
de eantionare. Nu s-au efectuat verificrile prevzute la punctul 2. Dup cum este
menionat mai sus, verificrile au fost efectuate ntr-un mod formal i prea standardizat,
astfel nct metodologiile aferente necesit mbuntiri semnificative.

De altfel, verificarea calitii necesit detectarea cerinelor sau a strategiilor de achiziii


publice care ar mpiedica intensitatea i calitatea concurenei, cum ar fi cerine
disproporionate, mprire neadecvat/ineficient n loturi, perioade de execuie sau
condiii contractuale nerezonabile, recurgerea excesiv la proceduri de proiectare i
execuie, etc. Aceste aspecte vor fi abordate n ghiduri adecvate i, unde este cazul, n
documentaie standardizat.

Pe termen lung, acest tip de verificri vor fi sistematic aplicate, mpreun cu verificarea
regularitii, tuturor procedurilor care fac obiectul controlului ex-ante, dei proiectele mai
complexe sunt susceptibile de a ridica mai multe probleme. Abaterile de la practicile
recomandate n ghiduri/documentaii standardizate ar fi principalul factor declanator al
unor verificri n profunzime.

Este necesar a se clarifica faptul c aspectele privind calitatea pot fi mai precar definite dect
aspectele de regularitate i pot include aspecte percepute ca parial subiective (de exemplu,
nivelul adecvat de detalii pentru studiile de teren n cazul unei proceduri de tip proiectare -
execuie sau perioada de timp adecvat pentru pregtirea ofertelor aferente unei achiziii
complexe). Cu toate acestea, o acumulare de deficiene calitative la o procedur specific de
atribuire poate conduce la situaii unde competiia poate fi serios afectat.

Un exemplu concret este cazul unui contract de construcie a unei autostrzi, lansat spre
atribuire n baza unor studii de fezabilitate de o calitate foarte slab, cu riscuri de proiectare
i de condiii geotehnice transferate ctre antreprenor i cu o perioad de pregtire a
ofertelor care nu ar permite posibililor ofertani s realizeze vizite n teren. n lipsa unei
evaluri corecte a riscurilor i a unei fundamentri adecvate a preului ofertat, consecina va
fi descurajarea unor poteniali ofertani, iar principiile competiiei i raportul calitate - pre
ar fi substanial afectate.

n plus, o problem specific referitoare la regularitate este aceea de a detecta specificaiile


tehnice orientate. Acest risc este n principal legat de un numr de sectoare cum ar fi IT, sau
de proceduri care implic o parte semnificativ de echipamente. Este recunoscut faptul c
identificarea unor specificaii fraudate poate fi destul de dificil de realizat, deoarece necesit
o cunoatere aprofundat a pieei n domeniul respectiv. Prin urmare, elementul principal de
control n aceast privin rmne piaa n sine, prin mecanismul de contestaii. Astfel, n
ceea ce privete verificarea specificaiilor tehnice cu privire la eventuale situaii de
distorsionare, ca parte a controlului ex-ante, se impune o abordare pragmatic, dup cum
urmeaz:

introducerea ca parte a listelor de verificare pe sectoare a ctorva elemente-cheie de


Pagina 81 din233
verificare (s nu apar denumirea mrcii, iar dac, n cazuri excepionale, apare
denumirea mrcii, s fie menionat "sau echivalent"; s existe specificaii funcionale
i de performan de fiecare dat cnd acest lucru este posibil, etc.),
dezvoltarea unor liste de verificare specifice pentru a identifica eventualele
specificaii distorsionate pentru dou sectoare pilot (echipament medical i
dezvoltarea sistemelor informatice), pentru ca un control complet s fie efectuat n
cadrul controlului ex-ante. Acest lucru va necesita, de asemenea, implicarea unor
experi n domeniile respective.
evaluarea, dup un an de funcionare, a acestei faze pilot, pe baza urmtoarelor
criterii principale: eficacitate (dac s-au obinut rezultatele dorite, care pot fi
msurate printr-o scdere a numrului de contestaii depuse de operatori economici
n raport cu distorsionarea unor specificaii n procedurile de atribuire aferente celor
dou sectoare pilot), eficiena (dac costurile generalizate ale sistemului pilot, cu
privire la durata procesului i la resurse umane mobilizate, sunt proporionale cu
beneficiile), impactul de timp. Ca urmare a acestei evaluri, ANAP va decide dac s
extind sau nu acest tip de verificri.

f. Tipuri de control
Avnd n vedere resursele de care dispune instituia de control ex-ante, precum i experiena
anterioar, att a ANRMAP, ct i a UCVAP, urmtoarele aspecte sunt de menionat:

Media actual de trei sau patru anunuri de participare verificate pe persoan i pe zi


nu permite o analiz n profunzime. Exist, de asemenea, o nevoie urgent de a
eficientiza aceste verificri, pentru a le face mai puin formale i mai semnificative i
de a introduce o analiz a specificaiilor tehnice cheie.
Verificarea att a regularitii, ct i a calitii unui anun de participare i a
documentelor aferente, ar necesita n medie aproximativ 5 zile - om, care nseamn
aproximativ de douzeci de ori mai multe resurse dect verificrile curente. Aceasta
ar crete semnificativ atunci cnd vine vorba de verificarea detaliat cu privire la
posibilele specificaii tehnice distorsionate.
Aproximativ 8% din baza total de eantionare se verific n prezent (procedurile de
atribuire, inclusiv negocierile fr publicarea unui anun de participare), adic
aproximativ 2.000 de verificri pe an.
O rearanjare a controalelor aferente este necesar, astfel nct observatorii s
participe doar la fazele/etapele procesului de evaluare cheie i controlul
documentaiilor de atribuire s includ aspectele calitative ale acestora. Acest lucru
va permite s creasc eficiena utilizrii resurselor umane implicate n activitile de
control i, prin urmare, numrul total de proceduri controlate, cu un numr int
cuprins ntre 4.000 i 5.000 pe an.

Prin urmare, urmtoarele concluzii pot fi trase:

Este necesar s fie alocate resurse suplimentare, att pentru verificarea anunurilor
de participare i a documentelor aferente, ct i pentru verificarea evalurii ofertelor
Pagina 82 din233
i a modificrilor contractelor;
Din moment ce va fi dificil multiplicarea resurselor dedicate controlului ex-ante cu
un factor de douzeci, pe parcursul perioadei de eliminare treptat a controlului ex-
ante sistematic a anunurilor de participare i a documentelor aferente, vor fi treptat
integrate controale de calitate pentru un numr limitat de proceduri. n paralel,
controalele de regularitate mbuntite vor continua pentru toate procedurile pn
n iulie 2016. Dup iulie 2016, numrul de controale de regularitate va scdea treptat,
dar va rmne semnificativ. O atenie sporit va fi acordat verificrilor privind
calitatea.
Verificarea evalurii ofertei va fi efectuat numai n cazul n care anunul de
participare aferent a fost supus verificrii, dar nu pentru toate procedurile pentru
care anunurile de participare i documentele aferente au fost verificate.

g. Liste de verificare
Controalele vor fi adaptate la specificitatea sectoarelor folosind liste de verificare (IT,
proiecte de infrastructur, echipamente medicale, cercetare i dezvoltare, energie, etc.).
Listele de verificare vor identifica acele aspecte care se refer n principal la regularitate i la
calitate.

h. Expertiza tehnic
Organismul de control ex-ante i va asigura accesul la expertiz tehnic adecvat, utiliznd
resurse interne i externe. Asigurarea expertizei tehnice este necesar, deoarece verificarea
legalitii criteriilor de selecie sau a regularitii evalurii propunerilor tehnice necesit o
nelegere temeinic a specificaiilor tehnice. n acest sens, chiar i atunci cnd se
concentreaz numai pe regularitate, controlul ex-ante nu va revizui doar anunul de
participare i instruciunile pentru ofertani, ci va lua n considerare ntreaga documentaie
de atribuire, inclusiv contractul i specificaiile tehnice/caietul de sarcini. Verificarea se va
face n baza listelor de control care vor permite controlorului s evidenieze aspectele cheie
privind cerine orientate sau discriminatorii din documentaia tehnic, n special pe partea
de furnizare de echipamente sau tehnologie. Trebuie subliniat faptul c msurile de mai sus
vor ctiga mai mult eficien atunci cnd sunt corelate cu cele descrise n capitolul 4,
inclusiv dezvoltarea documentaiilor de atribuire standardizate, cu modele mai bine
structurate, o descriere mai detaliat a contractului, inclusiv obiectivele i scopul, etc.

n vederea implementrii msurilor de eficientizare a controlului ex-ante, structura de


control ex-ante din cadrul ANAP va avea nevoie de un numr mai mare de resurse umane, n
special n ceea ce privete expertiza tehnic. Prin urmare, ANAP i va asigura expertiza
tehnic prin dou ci complementare, i anume prin angajare a aproximativ 50-60 de
specialiti tehnici pentru cele mai frecvente nevoi i prin ncheierea unor acorduri-cadru, cu
scopul dublu de a asigura resurse de nalt specializare pentru domenii tehnice specifice i
de a asigura resurse tehnice suplimentare atunci cnd este necesar.

Pe baza analizei procedurilor existente, se are n vedere faptul c cei 50-60 specialiti tehnici
care vor fi angajai de ANAP vor include aproximativ 25-30 de specialiti din diverse domenii
Pagina 83 din233
de construcii (drumuri, ci ferate i transport public, construcii civile, ap i deeuri),
aproximativ 15 specialiti n IT i 10-15 specialiti din alte sectoare, inclusiv sntate, finane,
etc., cu experien n implementarea unor contracte. Nivelul de remunerare din cadrul ANAP
este considerat a fi suficient de atractiv, ca parte a sectorului public din Romnia, pentru a
putea asigura angajarea i pstrarea specialitilor tehnici n domeniile respective.

n cazul n care nivelul de expertiz necesar va fi semnificativ mai aprofundat, acordurile-


cadru vor permite mobilizarea de experi adecvai (cu nivelul corespunztor de remunerare)
ntr-o perioad de timp rezonabil (adic fr a genera ntrzieri suplimentare fa de
perioada total necesar pentru controlul ex-ante).

i. Rezultatele controlului ex-ante


Pentru aspectele identificate ca fiind legate de regularitate, rezultatele controlului ex-ante
vor fi obligatorii pentru autoritatea contractant. n funcie de etapa n care sunt identificate
iregularitile, anunul de participare nu va fi publicat sau procedura va fi suspendat pn
cnd neregularitile sunt remediate. De asemenea, n anumite cazuri, este posibil ca singura
msur efectiv de remediere s fie anularea procedurii.

Pentru aspectele identificate ca fiind legate de calitate, analiza, aa cum s-a menionat mai
sus, este mai puin negru sau alb i las loc de interpretri. Ca exemplu, perioada pentru
pregtirea unei oferte complexe (atunci cnd se solicit ofertanilor s pregteasc un
proiect tehnic sau echivalent) nu trebuie limitat la perioada minim definit prin lege. n
timp ce ndrumarea va conine elemente care s permit aprecierea perioadei rezonabile de
timp pentru pregtirea ofertelor, perioada corespunztoare n fiecare caz individual rmne
o chestiune de interpretare.

Prin urmare, rezultatele controlului ex-ante din acest punct de vedere vor fi subiectul unei
proceduri de mediere cu autoritatea contractant. Rezultatul medierii urmeaz s devin
obligatoriu pentru autoritatea contractant.

n conformitate cu cadrul legal, deciziile emise de instituia de control ex-ante vor fi


considerate acte administrative, atacabile, prin urmare, n faa instanelor relevante.
Deciziile vor fi n vigoare, cu excepia cazului i pn cnd instana se pronun altfel.

j. Impactul de timp
Impactul sistemului de control ex-ante asupra duratei fiecrei proceduri de atribuire este
prezentat n urmtorul tabel:

Fazele controlului ex-ante Perioada de timp maxim (n zile lucrtoare)

Eantionare 1 zi lucrtoare (de la notificare de ctre


autoritatea contractant, cu documentele
relevante)

Pagina 84 din233
10 zile lucrtoare ntrziere pentru
publicarea anunului de participare

Cel trziu 10 zile nainte de termenul limit


de depunere a ofertelor (de la decizia de
eantionare pn la emiterea rezultatelor
Documentaie Control ex-ante al
iniiale ale controlului)
de atribuire regularitii i calitii
5 zile lucrtoare pentru procedura de
mediere, dac este cerut de autoritatea
contractant (de la emiterea rezultatelor
iniiale ale controlului la rezultatele finale ale
controlului)

Controlul se efectueaz n perioada de


evaluare a ofertelor, direct de ctre
observatorii ANAP care particip la edinele
cheie ale comisiei de evaluare, cu verificarea
principalelor etape ale evalurii (tehnic,
Controlul ex-ante al evalurii ofertelor
financiar, calificare). n mod excepional, ar
fi necesare pn la 3 zile lucrtoare de
fiecare etap n plus fa de procesul de
evaluare propriu-zis, n cazul n care sunt
necesare clarificri / mediere la nivel intern.

5 zile lucrtoare (n plus fa de timpul


Controlul ex-ante al modificrilor de contract necesar autoritii contractante pentru
importante evaluare i aprobare a modificrii respective
a contractului).

30 zile lucrtoare ntrziere pentru


publicarea anunului de participare
Controlul ex-ante al specificaiilor tehnice Cel trziu 10 zile nainte de termenul limit
(sectoare pilot) de depunere a ofertelor (de la decizia de
eantionare pn la emiterea rezultatelor
iniiale ale controlului)

k. Aspecte operaionale
Perioadele de timp menionate n tabelul de mai sus nu iau n considerare perioadele
necesare autoritilor contractante pentru implementarea coreciilor / msurilor de
remediere necesare. Experiena controlului ex-ante al documentaiilor de atribuire efectuat
ncepnd din 2011 a artat c perioada total de timp de la prima depunere a documentaiei
de atribuire pn la publicarea sa a fost uneori extrem de lung, n timp ce numrul de
Pagina 85 din233
respingeri a fost foarte mare (n medie, mai mult de o respingere pentru fiecare procedur
publicat).

Pentru a evita astfel de probleme pe viitor, se vor ntreprinde urmtoarele:

Ca o chestiune de principiu, rezultatele controlului ex-ante vor fi exhaustive n raport


cu aspectele care au fost verificate: toate punctele vor fi verificate i analizate, iar
listele de verificare aferente vor fi completate n ntregime. Aceasta implic faptul c
nu vor mai fi emise n fazele ulterioare alte comentarii ale controlului ex-ante cu
privire la aceleai aspecte.
La detectarea unei nereguli, controlul ex-ante va ndruma de asemenea autoritatea
contractant ctre instruciunile, ghidurile, specificaiile standardizate relevante,
dup caz. Controlul ex-ante nu va oferi ndrumri sau asisten ca atare, dar se va
asigura de contientizarea autoritii contractante cu privire la mijloacele disponibile
pentru ca aceasta s poat implementa coreciile / msurile de remediere.

Avnd n vedere aspectele sensibile ale controlului ex-ante ca parte a desfurrii


procedurilor de achiziii, ANAP va mai implementa i o politic adecvat de resurse umane
destinat asigurrii rotaiei controlorilor.

Pentru a implementa msurile de eficientizare a controlului ex-ante, instituia de control ex-


ante:

Va stabili o structur responsabil pentru a furniza consultan metodologic


controlorilor;
Se va asigura c, pentru fiecare procedur, exist cooperare operaional ntre
controlorii responsabili n principal cu verificarea anunurilor de participare i a
documentaiei relevante i cei responsabili n principal cu verificarea evalurii.

C. mbuntirea i extinderea sistemelor pentru prevenirea conflictelor de


interese

a. Conflictele de interese i rolul autoritii contractante


Noile directivele cuprind o definiie nou, mai cuprinztoare a conflictului de interese n
domeniul achiziiilor publice. Definiia se refer la orice situaie n care persoane din cadrul
autoritii contractante sau unei entiti care acioneaz n numele autoritii contractante,
implicate n desfurarea procedurii de achiziie sau care pot influena rezultatul acesteia,
au, n mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal,
care ar putea fi perceput ca element care compromite imparialitatea sau independena lor
n contextul procedurii de achiziie. Pe aceast baz, Romnia va lua msuri de prevenire,
identificare i rezolvare a conflictelor de interese, autoritatea contractant avnd rolul
principal n aceast privin. O procedur potenial afectat de conflictul de interese va fi
supus riscului de anulare.

Pagina 86 din233
Un conflict de interese se refer la situaia n care imparialitatea i obiectivitatea unei decizii
a autoritii contractante sunt sau pot fi percepute ca fiind compromise de un interes
personal deinut sau ncredinat unei anumite persoane. Interesele personale relevante pot
fi de natur financiar sau non-financiar i pot privi o relaie personal sau de familie sau
apartenene profesionale (inclusiv printr-un al doilea loc de munc, funcii n afara
organizaiei, posturi sau funcii deinute anterior) i alte activiti relevante n afara
organizaiei.

Pentru meninerea ncrederii opiniei publice n activitile autoritii contractante,


protejarea personalului su fa de suspiciuni nejustificate i, mai larg, meninerea ncrederii
n sistemul de achiziii publice sunt importante nu doar independena i imparialitatea reale
ci i percepia cu privire la aceste dou elemente. Aadar simpla aparen a unui conflict de
interese trebuie s fie prevenit i evitat, chiar dac se dovedete c nu este fondat.

Mai mult, autoritile contractante au obligaia de a trata operatorii economici n mod egal i
nediscriminatoriu i de a aciona n mod transparent. Autoritile contractante ar trebui s i
asume un rol activ n aplicarea acestor principii inclusiv n activitile lor de detectare a
oricrui conflict de interese i de luare a msurilor adecvate de prevenire i remediere.

n cadrul sistemului de control intern care va fi dezvoltat, toate autoritile contractante vor
elabora i va adopta un document specific de politic privind conflictul de interese, n
conformitatea cu prevederile legislative n materie.

Acest document va trebui s acopere urmtoarele aspecte:

s includ ntregul proces de achiziii i gestionarea contractelor ulterioare,


s respecte cerinele reglementrilor naionale privind achiziiile publice i
directivelor UE privind achiziiile publice,
s includ un capitol special dedicat declaraiilor de absen a conflictului de interese,
s includ referiri la cadouri i invitaii, care pot fi privite ca mijloace de influenare.
Acestea pot interveni n timpul, nainte sau dup un proces de achiziii i n timpul
gestionrii unui contract sau achiziii ulterioare,
s dea asigurarea c organizaia menine nregistrri privind toate conflictele de
interese care au aprut, evideniaz modul n care au fost tratate i msurile care au
fost luate. Politica pstrrii nregistrrilor va oferi un punct de referin pentru
viitoarele conflicte,
s includ referiri la sanciunile interne n cazul unor conflicte de interese
nedeclarate. Sanciunile trebuie s fie corespunztoare i s descurajeze nclcarea
regulilor,
s includ o anex cu exemple comune de astfel de conflicte,
s trateze situaiile n care angajaii pleac dintr-o organizaie din sectorul public, n
particular de la o funcie n guvern sau administraia local (aa numitele situaii de
u turnant) Personalul ar trebui s respecte obligaia de a nu dezvlui informaii
confideniale dobndite la locul de munc i nu ar trebui s beneficieze de pe urma

Pagina 87 din233
oricrui conflict ulterior de interese care poate aprea dup plecarea de la locul de
munc.

Acest document va fi pregtit la nivelul autoritilor contractante n baza ndrumrii /


modelului elaborat n comun de ctre ANI, ANAP, SGG (ca organism competent pentru
emiterea normelor privind controlul intern) i de ANFP. Acest ghid va oferi cteva exemple
ilustrative comune de conflicte de interese i modelul corespunztor care va fi anexat la
actul legislativ/normativ, impunnd autoritilor contractante s elaboreze documentul
menionat mai sus i s pun n aplicare msurile corespunztoare de prevenire i
remediere.

b. Abrogarea regulii de excludere automat a operatorilor


Prevederile actuale ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006, care prevd
excluderea automat a operatorilor economici care ar putea fi ntr-o situaie de conflict de
interese fa de personalul autoritii contractante, se vor abrog. Astfel de msuri de
remediere nu pot fi luate n mod sistematic mpotriva operatorilor economici. Prevederile
Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 vor fi modificate astfel:

nlocuirea noiunii de "o aciune" prin definirea tipului i a intensitii critice a


influenei decizionale;
nlocuirea noiunii "rud de gradul patru", prin intensitatea relaiei ce poate fi
verificat n mod eficient de ctre sistemul de detectare detaliat mai jos;
Excluderea unui ofertant, ca msur de remediere, va fi ultima soluie i va fi luat
numai dup ce autoritile contractante au luat toate msurile pentru a elimina
situaia care conduce la un posibil conflict de interese i dup ce le-a fost oferit
ofertanilor posibilitatea de a clarifica anumite date / informaii.

c. Identificarea i detectarea conflictelor de interese


Prima msur de adoptat de ctre autoritile contractante pentru a identifica i detecta
conflictele de interese rmne aceea de a obliga fiecare persoan implicat ntr-o procedur
de atribuire s completeze o declaraie privind conflictul de interese. Aceasta este aplicabil
pentru:

conductorul autoritii contractante i orice persoan creia acesta i deleag


atribuiile sale;
membrii consiliului de conducere sau n posturi de decizie similare;
personalul care contribuie la pregtirea/ntocmirea documentaiilor de atribuire;
membrii comisiei de evaluare;
experii proprii care ndeplinesc vreo sarcin legat de pregtirea documentaiilor de
atribuire i/sau evalueaz ofertele.

Pentru conductorii autoritii contractante, principalii factori de decizie i responsabilii de


achiziii, declaraia va lua forma unei declaraii anuale de interese (inclusiv posturi ocupate
anterior sau similar).

Pagina 88 din233
n cazul persoanelor implicate de la caz la caz, o astfel de declaraie va fi fcut o dat, dar
trebuie s aib n vedere situaiile aferente fiecrei etape a procedurii de achiziie public
(pregtire, evaluare, monitorizare i nchidere).

Completarea unei declaraii pe propria rspundere din care s rezulte c nu exist un


conflictul de interese trebuie avut n vedere n fiecare faz a procedurii de atribuire
(pregtire, evaluare, monitorizare i nchidere).

Apariia unui conflict de interese nu este neaprat o ilegalitate n sine. Participarea la o


procedur cunoscnd existena unui conflict de interese este ns o neregul. Este deci
necesar ca orice posibil conflict de interese s fie dezvluit nainte de a lua parte la
procedura de atribuire i ca msurile de prevenie corespunztoare s fie luate. Aceasta
permite de asemenea autoritii contractante s ia msurile preventive adecvate.

A doua msur de adoptat de ctre autoritatea contractat const n efectuarea a dou


tipuri de verificri, ca parte a sistemului de control intern:

prevenire: detectarea conflictelor de interese aparente/poteniale/reale


sancionare/remediere: detectarea conflictelor de interese, sancionarea persoanei
n cauz i repararea oricrui prejudiciu provocat de conflictul de interese.

Mecanismele de verificare se vor axa pe declaraia pe propria rspundere din care s rezulte
c nu exist un conflict de interese, care va fi examinat n lumina altor informaii
suplimentare:

informaii externe (respectiv informaii despre un potenial conflict de interese


furnizate de persoane din afar organizaiei, fr nicio legtur cu situaia care a
generat conflictul de interese, care pot include i avertizori de integritate sau mass-
media);
verificri efectuate n anumite situaii care indic un mare risc de conflict de interese,
pe baza analizei interne de risc sau a semnalelor de alert;
verificri efectuate de sistemul Prevenie.

Pentru a ajuta la detectarea conflictelor de interese, ANI a elaborat un instrument, sistemul


Prevenie, ce va permite detectarea unor poteniale conflicte de interese, cu accent pe relaii
de rudenie i de acionariat ntre membrii personalului autoritii contractate (factori de
decizie i membrii ai comisiei de evaluare) i factorii de decizie ai ofertanilor. Acesta va fi
aplicat tuturor procedurilor de atribuire, indiferent de sursele de finanare. Dac este
detectat un potenial conflict de interese, ANI va emite un avertisment de integritate ctre
autoritatea contractat, care va fi obligat s ia msurile adecvate nainte de ncheierea
procedurii. Un element esenial al sistemului Prevenie va fi s se asigure c autoritile
contractante vor fi obligate s completeze n mod real datele solicitate prin formularul de
integritate. Acest lucru ar putea fi realizat prin introducerea aciunii de completare a
formularului ca faz obligatorie n cadrul procedurii de atribuire, oblignd autoritile
contractante s completeze datele aferente direct n SEAP.

Pagina 89 din233
ANAP i n special structura de control ex-ante vor primi informaii cu privire la rezultatul
verificrilor efectuate de ANI. Autoritatea contractant va fi obligat s raporteze ctre
ANAP msurile efectiv luate n urma unui avertisment de integritate.

Procesul de verificare menionat mai sus se face automat din SEAP, fiind iniiat atunci cnd
ofertanii sunt cunoscui (deschiderea ofertelor). ntregul flux de verificare, pn la
informarea autoritilor contractante i ANAP, nu depete 8 zile lucrtoare. n procesul de
verificare, autoritile contractante vor recunoate c, dei rezultatele din sistemul Prevenie
se bazeaz pe date reale, informaiile obinute de la avertizori de integritate i din mass-
media nu au n sine valoare probatorie. Cu toate acestea, ANAP, n cadrul controlului extern,
sau autoritile contractante, ca parte a controlului intern, ar trebui s verifice n mod activ
aceste informaii i s evalueze dac pot avea impact asupra procedurii de atribuire. Toate
sursele de date aflate la dispoziia lor ar trebui folosite pentru a verifica acurateea
informaiei.

O prim etap realizat n vederea implementrii de ctre ANI a sistemului Prevenie const
n adoptarea de ctre Guvernul Romniei n data de 9 septembrie 2015, a proiectului de
Lege privind instituirea unui mecanism de verificare ex-ante n scopul prevenirii conflictului de
interese n procedura de atribuire a contractelor de achiziie public iniiat prin sistemul
electronic de achiziii publice (SEAP), care n prezent se afl n procedur de dezbatere n
cadrul Parlamentului Romniei.

d. Consecine
Cnd este detectat un potenial conflict de interese, autoritatea contractant va trebui s ia
msuri de prevenire a acestuia. Msurile de prevenire trebuie difereniate n funcie de rolul
i poziia persoanei afectate de potenialul conflict.

Prin urmare, dac persoana respectiv are rolul de membru n comisia de evaluare, este una
dintre persoanele responsabile cu achiziiile publice implicat n proiect sau se afl ntr-o
poziie similar, aceasta poate fi nlocuit n cadrul procedurii, cu o alt persoan care nu
este afectat de eventualul conflict de interese, i care va prelua rolul i atribuiile persoanei
afectate de potenialul conflict de interese, pentru procedura respectiv.

Atunci cnd potenialul conflict este la nivelul factorilor de decizie din cadrul autoritii
contractante, soluiile care urmeaz s fie puse n aplicare sunt mult mai dificil de
implementat i necesit o evaluare corect a soluiilor disponibile. De principiu, persoana
potenial afectat de conflictul de interese ar trebui exclus din procedura respectiv. Acest
lucru nseamn c acea persoan nu va primi sarcini legate de respectiva procedur, fiind
eliberat de orice responsabiliti legate de procedur i ar trebui s se retrag n mod
voluntar de la orice implicare direct sau indirect.

Dei aceast soluie s-ar putea dovedi eficient atunci cnd atribuiile persoanei n cauz nu
au legtur direct cu obiectul principal al procedurii (de exemplu, eful de la ntreinerea
drumurilor ntr-o licitaie pentru construcia unei autostrzi), aceasta ar fi neadecvat cnd

Pagina 90 din233
persoana este direct i n mod necesar implicat n procedur (de exemplu, eful autoritii
contractante sau eful departamentului achiziii). n aceste situaii, singura soluie rmas ar
putea fi excluderea operatorului economic de la participare la procedur, deoarece
participarea acestuia va conduce n mod inevitabil la o situaie de conflict de interese.
Principala diferen fa de prevederile actuale ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
34/2006, aprobat cu mofificri i completri prin Legea nr. 337/2006, cu modificrile i
completrile ulterioare, const n faptul c excluderea operatorului economic ar fi ultima
soluie i n niciun caz nu se va aplica automat.

Pentru toate cazurile menionate mai sus, autoritatea contractant este responsabil pentru
luarea tuturor msurilor adecvate, inclusiv forme adecvate de publicitate, pentru a asigura
transparena i a ndeprta riscul legat de simpla percepie a unui potenial conflict de
interese.

De asemenea, trebuie accentuat faptul c dezvoltarea de uniti de achiziii centralizate i de


consorii de autoriti contractante, conform capitolului 4, ar putea reduce implicarea
direct a personalului autoritilor contractante n procedurile aferente, reducnd prin
urmare riscul de conflicte de interese.

Cnd este detectat un conflict de interese, care nu a fost declarat de persoana n cauz,
autoritatea contractant va avea n vedere urmtoarele msuri, pe lng cele de mai sus,
dup caz:

aplicarea de msuri disciplinare sau administrative / sanciuni mpotriva persoanei


respective sau mpotriva ofertantului;
corelarea constatrilor sale cu alte date i utilizarea lor n analiza riscurilor;
asigurarea publicitii, pentru a asigura transparena deciziilor i pentru a preveni i
descuraja orice cazuri poteniale similare.

n cazul n care conflictul de interese este de natur penal, autoritatea, pe lng msurile
expuse mai sus, va aciona conform legislaiei aplicabile i va trimite cazul autoritilor
competente.

Pentru a putea lua msurile de remediere necesare, autoritile contractante se vor baza pe
ghidul specific emis de ANAP, care va detalia calea de urmat cu referire la situaiile posibile
ntlnite i, n special n ceea ce privete aleii i funcionarii publici care dispun de capaciti
decizionale indirecte critice. Acest ghid va fi susinut de exemple ilustrative.

Dup primirea notificrii privind avertismentul de integritate, autoritatea contractant


trebuie s desfoare toate verificrile necesare pentru a clarifica situaia de potenial
conflict de interese, dup care va transmite ctre ANI opinia sa fundamentat cu privire la
corectitudinea datelor/informaiilor menionate n notificarea ANI.

ANI va evalua informaiile (bazate pe dovezi documentate) i, fie va menine poziia, fie va
lua n considerare aceste noi date/informaii.

Pagina 91 din233
n cazul n care ANI i menine poziia, autoritatea contractant trebuie ulterior s ia toate
msurile necesare pentru a elimina situaiile care conduc la un conflict de interese.

ANAP va verifica dac msurile corective luate de autoritile contractante sunt n


conformitate cu cele menionate n seciunea a treia din formularul aferent declaraiei de
integritate i, de asemenea, va monitoriza ca toate aceste msuri s fie n conformitate cu
prevederile legislaiei privind achiziiile publice n ceea ce privete conflictul de interese .

e. Traficul de influen
Dei utilizarea sistemului Prevenie va fi obligatorie pentru toate procedurile de achiziii
publice, acesta nu va putea detecta toate potenialele conflicte de interese. Prin urmare,
absena unui avertisment nu exonereaz autoritatea contractant de rspunderea sa i de
obligaia activ de a identifica conflictele de interese i nu exonereaz organele de control
de verificri pe aceast problematic.

n special, dat fiind c sistemul Prevenie se axeaz n principal pe relaii de rudenie i


acionariat (sau similare), este improbabil c va detecta conflicte de alt natur, cum ar fi
traficul de influen sau luarea/darea de mit. Situaia este destul de similar n cazul
verificrilor i controalelor efectuate de autoritatea contractant sau de instituia de control
ex-ante.

n ceea ce privete prevenirea infraciunilor de corupie trebuie recunoscut c aciunile


ntreprinse de autoritile contractante pot avea un efect relativ limitat, n timp ce efectele
cele mai semnificative apar probabil n urma investigaiilor de tip judiciar. Aciunile
preventive care intr n responsabilitatea autoritilor contractante includ:

implementarea Standardului ISO privind sistemul de management al combaterii


corupiei, cnd va deveni disponibil (dup cum este explicat mai sus, acest tip de
aciune va fi necesar n principal pentru autoritile contractante mai mari),
dezvoltarea unui set de semnale de avertizare n cadrul sistemului de control
intern.

O situaie particular legat de traficul de influen care poate fi prevenit de autoritile


contractante este atunci cnd operatorii economici adopt o atitudine de coluziune, n
detrimentul fondurilor i a intereselor publice. O atenie special se va acorda situaiilor n
care un operator economic este n msur s aprobe/resping/monitorizeze, direct sau
indirect, performana unor lucrri sau servicii sau furnizarea de bunuri de ctre un alt
operator economic. Cazurile cele mai frecvente sunt: inginerul de supervizare/antreprenori,
asistena de management al proiectului/operatorul nsrcinat cu o component a
proiectului, etc.

n aceste cazuri, autoritatea contractant va trebui s implementeze o serie de mecanisme


cu scopul de a:

asigura c cei doi operatori economici sunt complet independeni unul de cellalt; n

Pagina 92 din233
cazul n care primul operator este deja angajat n momentul lansrii procedurii pentru
al doilea operator, al doilea operator va trebui s-i demonstreze independena fa
de primul. Dac procedurile de atribuire pentru cei doi operatori sunt lansate n
acelai timp, autoritatea contractant va stabili o regul clar prin care s asigure
independena (de exemplu, n cazul n care ofertantul pentru lucrri are legturi cu
ofertantul pentru supervizare, contractul de supervizare va fi atribuit ofertantului
clasat pe locul doi).
asigura c operatorul care este nsrcinat s controleze performana altuia
acioneaz imparial i independent. De exemplu, n cazul supervizrii de lucrri,
autoritatea contractant va defini o serie de teste cheie (de exemplu nainte de
recepie) care s fie efectuate de un ter (ca de exemplu un laborator independent).

n ceea ce privete traficul de influen, detectarea se va baza n principal pe:

contestaii/plngeri depuse de operatorii economici sau teri;


semnalele de alarm venite din partea autoritilor relevante, incluznd oficiali din
partea autoritilor contractante; va fi dezvoltat o funcie dedicat pe site-ul ANAP,
care va garanta anonimatul celor care depun o plngere / un denun;
alte informaii suplimentare investigaii media.

n cazul detectrii unei situaii de trafic de influen, ANAP va lua msurile necesare alertnd
autoritatea contractant i notificnd organele oficiale de investigaii, i coopernd cu
acestea.

ANAP va stabili mecanisme de lucru mpreun cu organele de investigaii, inclusiv schimb de


informaii etc.

D. Eficientizarea controlului ex-post i a auditului

Pentru a remedia suprapunerile existente ntre diferite instituii, controlul ex-post derulat n
prezent de ANAP va fi nlocuit de auditul efectuat de ctre CCR (AA n cazul proiectelor
finanate de UE). AA este un organism n cadrul CCR pentru auditarea fondurilor europene.
Rolul i responsabilitile celor dou entiti sunt clar definite i nu exist suprapuneri.

Trebuie amintit c acest audit este deja efectuat de CCR, conform funciilor de baz definite
prin lege i prin reglementrile aplicabile n domeniu. Acest audit are loc dup perioada de
execuie a bugetului i nu este un control operaional.

n noul context, pentru a stabili un audit eficient n domeniul achiziiilor publice, sistemul va
include urmtoarele:

asigurarea resurselor umane adecvate, instruirii i instrumentelor pentru CCR;


armonizarea procedurilor i metodelor utilizate de CCR i de AA n efectuarea
auditului ce ine de achiziii publice, pentru a se asigura deplina consecven a
abordrilor i interpretrilor;
metodologia CCR utilizat pentru stabilirea domeniilor de risc relevante i care, prin
Pagina 93 din233
urmare, contribuie la elaborarea planului de audit, va lua n considerare, printre
altele, factorii de risc indicai de instituiile guvernamentale, precum ANAP, care
efectueaz controlul ex-ante, precum i monitorizarea, supravegherea achiziiilor
publice, ANI i CC;
n acord cu atribuiile existente ale CCR 17, auditul este unul complet. El integreaz i o
evaluare a funcionrii reale a sistemului de control intern;
va fi implementat prin lege un sistem de sanciuni descurajatoare, difereniate pe tip
de neregul.

Sistemul de sanciuni va viza n primul rnd autoritile contractante cu deficiene, rezultnd


ntr-o gam de efecte, de la recomandri pn la amenzi. Sanciunile aplicate pentru
autoritile contractante nu vor atrage de la sine sancionarea responsabililor de achiziii
publice, cu excepia cazului n care sunt implicate infraciuni penale.

Responsabilii de achiziii publice vor rmne rspunztori potrivit prevederilor Legii nr.
286/2009 privind Codul penal, cu modificrile i completrile ulterioare, n caz de fraud sau
prevederilor Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicat, cu modificrile
ulterioare/Legii nr, 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare/Legii nr.
53/2003 Codul muncii, republicat, cu modificrile i completrile ulteriore (dup caz) n caz
de erori repetate.

Noul sistem de sanciuni / msuri administrative cu caracter de sancionare va fi definit de


legislaia naional care va transpune directivele UE privind achiziiile publice. Legislaia,
adoptat ca urmare a prezentei strategii, va cuprinde prevederi speciale:

pentru a identifica cauzele exacte care genereaz prejudicii reale (nu presupuse),
care implic recuperare ulterioar;
cu privire la circumstanele n care prejudiciile vor fi recuperate, i
cu privire la reguli de estimare a prejudiciului.
Avnd n vedere c metodologia de eantionare pentru audit este diferit de cea utilizat
pentru controlul ex-ante, este acceptabil i posibil ca n practic aceeai procedur s fie
supus i controlului ex-ante i auditului (ex-post). ns, ca regul general, dac o faz a
unei proceduri de atribuire a fost supus controlului ex-ante i nu au fost detectate nereguli,
iar auditul detecteaz, ex-post, o neregul ce ine de acea faz, instituia de audit ex-post va
informa instituia de control ex-ante, pentru a lua msurile de remediere cu privire la
eficiena controlului ex-ante. n caz de dezacord, se va utiliza mecanismul de coordonare
definit n capitolul 2.

n cazul proiectelor cu fonduri UE, controlul ex-post/auditul va fi efectuat de ctre AA de pe


lng CCR. Rolul AA nu este numai de a controla autoritile contractante, ci i de a audita

17
Regulamentul privind organizarea i desfurarea activitilor specifice Curii de Conturi, precum i
valorificarea actelor rezultate din aceste activiti aprobat de Decizia Plenului Curii de Conturi a Romniei nr.
155/2014, publicat n Monitorul Oficial nr. 547 din 24/07/2014.

Pagina 94 din233
funcionarea sistemului de management i control al fondurilor UE i de a verifica fiabilitatea
sistemului (inclusiv a ANAP). n cazul n care AA, autoritile de management sau ACP
detecteaz nereguli care nu au fost detectate la controlul ex-ante dei ar fi trebuit s fie
identificate, vor fi n continuare aplicate corecii financiare la contribuia fondurilor UE.
Statul va hotr cum vor fi efectiv suportate aceste corecii.

Un caz specific necesit anumite explicaii, i anume atunci cnd o presupus neregul este
identificat prin mass-media sau denun, sau prin sesizarea de ctre o autoritate public,
necesitnd o verificare amnunit. Astfel de cazuri nu cuprind sesizrile naintate de ctre
ofertani sau pri interesate ca parte a procesului de remedii, controlul ex-ante, auditul
efectuat de CCR, nici verificrile realizate ca parte a sistemului de management i control al
fondurilor europene. Aceste cazuri vor fi aduse n atenia organismului de supervizare din
cadrul ANAP care va verifica situaia sesizat. n cazul n care este detectat o posibil
fraud, ANAP va nainta rezultatul verificrilor ctre autoritile competente. n alte cazuri,
ANAP va informa CCR. Sanciunile vor fi aplicate de ctre CCR n urma misiunilor de audit.

3.3 Indicatori de impact i de rezultat

n ceea ce privete capitolul privind verificarea regularitii i calitii procesului de achiziii,


au fost identificai urmtorii indicatori de impact:

Pagina 95 din233
Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

A: Dezvoltarea controlului intern

Stabilirea cerinelor SGG ANAP, CCR, Instruciuni Decembrie 2015 Monitorul Oficial Introducerea
specifice cu privire la toate specifice emise principiilor separrii
Definirea
implementarea instituiile de SGG cu atribuiilor, a
cerinelor
standardelor de responsabile sprijinul ANAP principiului 4 ochi
specifice de
control intern pentru i a fundamentrii
urmat de ctre ndrumri Iulie 2016 Site-ul ANAP
gestionarea efectiv a avizelor n
toate autoritile publicate prin
procesului de achiziii principalele faze ale
contractante ghidurile pe web
publice procesului de
achiziii publice

Emiterea unor SGG ANAP, CCR, Echipa stabilita Decembrie 2015 SGG Ghid efectiv asigurat
Susinerea
ghiduri/ndrumri toate pentru nfiinarea i
implementrii Ghid si check-
privind sistemele de instituiile implementarea
controalelor list-uri privind
control intern pentru responsabile Iunie 2016 sistemelor de control
interne sistemele de
achiziii publice intern la autoritile
control intern

Pagina 96 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

pentru achiziii contractante


publice pentru
prevenirea
conflictelor de
interese

Proceduri
elaborate

Eficientizarea Modificarea i MFP Toate Publicarea Martie 2016 Monitorul Oficial Consolidarea
rolului factorilor completarea instituiile ordinului revizuit al Romniei, regulilor de
de control Ordonanei responsabile Partea I integritate pentru
financiar Guvernului nr. factorii de control
preventiv legat 119/1999 privind financiar preventiv
de achiziiile controlul
Consolidarea
publice intern/managerial i
independenei
controlul financiar
factorilor de control
preventiv, republicat,
financiar preventiv
cu modificrile i
completrile

Pagina 97 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

ulterioare

Revizuirea Ordinului Introducerea


ministrului finanelor verificrii nainte de
publice nr. 923/2014 lansarea procedurii
pentru aprobarea (pe baza vizelor
Normelor departamentelor
metodologice economic, tehnic si
generale referitoare la juridic)
exercitarea controlului
financiar preventiv i a
Codului specific de
norme profesionale
pentru persoanele
care desfoar
activitatea de control
financiar preventiv
propriu

Elaborarea i MFP ANAP Program de Martie 2016 Documente MFP Factorii de control
Asigurarea

Pagina 98 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

instruirii implementarea de formare elaborat financiar preventiv i


adecvate a programe de formare ndeplinesc adecvat
factorilor de i ghiduri Controlorii 2016-2018 Rapoartele MFP rolul de verificare a
control financiar instruii legalitii i
n domeniul regularitii
ndrumri Martie 2016 Ghiduri pe web
achiziiilor procesului de
publicate
publice achiziii publice

Implementarea Elaborarea i CNADNR, MPF, ANAP, Consultant Ianuarie 2016 SEAP Sistem de control
proiectului pilot implementarea angajat intern funcional care
ANAR SGG, RCC
pentru proiectului pilot permite asigurarea
Sistemele de Iulie 2016 Consultant
autoritile pentru CNADNR SA i regularitii i
control intern
contractante ANAR calitii procesului de
aprobate
mari achiziii publice la
Sisteme de Septembrie 2016 Consultant/ANAP nivelul celor dou
control intern autoriti
funcionale contractante pilot

Lecii nvate Octombrie 2016 ANAP

Pagina 99 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

ISO 37001 (anti- 2017 CNADNR, ANAR


mit)
implementat

Definirea Replicarea leciilor ANAP Toate Cerine specifice Decembrie 2016 ANAP, SGG Sistem de control
cerinelor nvate n cazul instituiile pentru aplicarea intern funcional care
MFP
specifice pentru CNADNR i ANAR la responsabile standardelor de permite asigurarea
implementarea autoritile SGG control intern regularitii i
standardelor de contractante mari pentru calitii procesului de
control intern la autoritile achiziii publice la
autoritile contractante autoritile
contractante mari contractante mari
mari

Pagina 100 din233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

B. Eficientizarea controlului extern ex-ante

Reformarea Dezvoltarea ANAP Toate Metodologia de Noiembrie 2015 ANAP Sistem de control ex-
sistemului de metodologiei pentru instituiile eantionare ante funcional,
control ex-ante trecerea gradual de responsabile elaborat viznd att
la control sistematic la regularitatea ct i
control ex-ante pe calitatea
baz de eantion

Elaborarea listelor de Liste de Ianuarie 2016 ANAP


verificare specifice verificare
elaborate

Procedurile, Octombrie 2015 ANAP


Stabilirea structurii,
dezvoltarea structura i Iulie 2016
procedurilor i a responsabilitile
responsabilitilor stabilite
pentru efectuarea
controlului ex-ante

Pagina 101 din233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

Adoptarea cadrului Baza legal Ianuarie 2016 Monitorul Oficial


legal pentru a permite adoptat al Romniei,
organismului de Partea I
control ex-ante sa
aplice masuri
corective

Noul sistem de control


ex-ante funcional
Iulie 2016

Asigurarea unor ANAP Toate Experii tehnici Octombrie 2015 - ANAP


resurse umane instituiile ca angajai ai august 2016
adecvate responsabile ANAP

Angajarea de experi
Contract cadru Ianuarie 2016 ANAP
tehnici in cadrul ANAP
de asisten
Contract cadru pentru tehnic pentru
asigurarea expertizei controlul ex-ante
de specialitate

Pagina 102 din233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

C: mbuntirea i extindere sistemelor pentru a preveni conflictele de interese

Asigurarea Abrogarea regulii de ANAP Guvernul, Art. 691 al Octombrie 2015 Monitorul Oficial Evitarea conflictelor
conformrii cu excludere automat a Toate Ordonanei de al Romniei, de interese n primul
legea UE privind operatorilor instituiile urgen a Partea I rnd prin masuri la
conflictul de economici prin implicate Guvernului nivelul autoritilor
interese adoptarea ordonanei 34/2006, contractante.
de urgen a aprobat cu Excluderea
Guvernului clean the modificri i operatorului
past (Abrogarea completri prin economic numai
prevederilor art. 69 Legea nr. dac nu este posibil
ale Ordonanei de 337/2006, cu
o alt soluie
urgen a Guvernului modificrile i
nr. 34/2006 privind completrile
excluderea automata, ulterioare
deinerea unei aciuni
si gradul patru de
rudenie)

Pagina 103 din233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

mbuntirea i Sistemul Prevenie va ANI ANAP, toate Sistemul Noiembrie 2015 Monitorul Oficial Sisteme operaionale
extinderea deveni operaional i instituiile Prevenie (proiect de lege al Romniei, de identificare i
sistemului de obligatoriu responsabile operaional aprobat in Partea I prevenire a
prevenire a Parlament) conflictelor de
conflictelor de interese
interese la toate
procedurile de Utilizarea Iunie 2016 pentru ANAP
achiziii Sistemului achiziiile din
Prevenie fonduri
obligatorie n structurale
toate
Decembrie 2016
procedurile de
pentru achiziiile
achiziii
din buget naional

Asigurarea unei Asigurarea de ghiduri SGG ANI, ANAP Ghidul elaborat Iunie 2016 Site ANAP (ghid mbuntirea
mai bune pentru autoritile toate i pus la online) practicilor de
preveniri a contractante privind instituiile dispoziia identificare i
conflictelor de identificarea i responsabile autoritilor prevenie
interese prevenirea conflictelor contractante
de interese pentru a
limita efectul asupra
Pagina 104 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

pieei (definirea
conceptului de funcie
Funciile
sensibila, abordarea
pe care trebuie sa o sensibile
urmeze persoanele in identificate
funcii sensibile,
managementul
riscului. Sisteme de
management al
Ghidul va fi corelat cu
riscului
instruciunile privind
identificate
sistemul de control
intern.

Adoptarea unei
prevederi legale
pentru a se emite
documentul
menionat la cap. 3.2,
subcap. 3.2.2
seciunea C punctul a).
si obligarea
Pagina 105 din233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

autoritilor
contractante sa ia
masuri pentru
prevenirea situaiilor
de conflicte de
interese

D: Eficientizarea controlului ex-post i a auditului

Consolidarea ntrirea capacitaii CCR AA, ANAP, Capacitate Ianuarie 2016 CCR
rolului CCR in CCR in controlul actorii cheie ntrita
controlul achiziiilor publice
achiziiilor
Asigurarea de resurse CCR AA, ANAP, Personal adecvat Ianuarie 2016 CCR
publice
umane adecvate, toate angajat
training si alte instituiile
instrumente specifice Programul de Iunie 2016 CCR
responsabile
instruire
elaborat

Procedurile Iunie 2016 CCR


actualizate

Pagina 106 din233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

Implementarea Decembrie 2016 CCR


programului de
instruire

Stabilirea unui sistem ANAP CCR, Sistemul de Ianuarie 2016 Monitorul Oficial
de sanciuni Autoritatea sanciuni
descurajatoare, viznd de Audit, adoptat
autoritile
instituii
contractante
responsabile

Luarea n Stabilirea CCR AA, ANAP, Mecanismul Iunie 2016 CCR Asigurarea deplinei
considerare a mecanismului de actorii cheie elaborat i consecvene ntre
experienei AA n coordonare ntre CCR funcional abordri i
i AA
controlul interpretri
achiziiilor
publice

Pagina 107 din233


3.4 Lista documentelor suport corespunztoare Capitolului 3

Documentul suport nr. 4 Lista de probleme i soluii

Pagina 108 din 233


Capitolul 4 - Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe
profesionalizare i aspecte de integritate

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.

4.1 Descrierea situaiei actuale

n Romnia, achiziiile publice se efectueaz n prezent n sistem descentralizat de ctre mii


de autoriti contractante (n perioada 2007-2014, o medie anual de 7.300 autoriti
contractante au desfurat achiziii publice on-line i off-line, utiliznd proceduri de
achiziie public sau achiziie direct, cu valori sub sau peste pragurile stabilite de legislaia
UE). Funcioneaz de asemenea o unitate de achiziii centralizat n sectorul sntii,
nfiinat prin Hotrre de Guvern. Experiena acestei uniti de achiziii centralizate nu va fi
ns luat ca referin pentru stabilirea direciilor de aciune ale prezentei strategii.

Potrivit legislaiei n vigoare, fiecare autoritate contractant trebuie s prevad n structura


sa organizatoric un compartiment specializat n atribuirea contractelor de achiziie public.
Unii funcionari au ca sarcin exclusiv efectuarea procedurilor de achiziii, n timp ce alii
efectueaz i alte sarcini permanente, implicarea n achiziii publice fiind marginal, activat
numai n caz de nevoie. Aceasta este situaia mai ales la nivelul autoritilor locale. La nivel
central i judeean, toate autoritile contractante au un compartiment responsabil pentru
derularea procedurilor de achiziii.

n general, personalul care se ocup de achiziii are pregtire profesional diferit (ingineri,
economiti, profesori etc.), prin urmare, cunotinele de achiziii publice sunt dobndite n
decursul anilor i nu n urma unor studii speciale n domeniu. n cel mai bun caz, ei pot fi
absolvenii unor cursuri de instruire de scurt durat, ntre 4 i 8 zile, concepute conform
standardului ocupaional pentru ocupaia de expert achiziii publice.

O analiz a diverselor rapoarte din domeniul achiziiilor publice, a activitii CNSC, a deciziilor
instanelor, a coninutului documentaiilor de atribuire publicate, a rezultatelor procedurilor
de achiziii i a coninutului legislaiei secundare i teriare n domeniul achiziiilor publice
din Romnia indic o serie de deficiene majore dup cum urmeaz:

Pagina 109 din 233


i. Lipsa expertizei i abilitilor tehnice la nivelul autoritilor contractante n ceea ce
privete identificarea nevoilor, pregtirea documentaiei de atribuire, evaluarea
ofertelor i implementarea proiectelor.

Lipsa de capacitate i expertiza la nivelul autoritilor contractante locale n ceea ce


privete identificarea nevoilor/cerinelor i ntocmirea documentaiei de atribuire
(obiectul contractului, prevederi contractuale i instruciuni pentru ofertani) are
urmtoarele consecine:

a. contestaii generate de coninutul documentaiei de atribuire i ulterior de


procesul de evaluare;
b. utilizarea unor elemente de referin nepotrivite pentru calcularea valorii
estimate;
c. solicitri de clarificri n perioada de ofertare ce conduc la prelungirea
termenelor sau la anularea procedurilor;
d. dificulti n timpul evalurii sau lipsa unui element de referin adecvat
pentru o evaluare corect
e. imposibilitatea ofertanilor de a pregti documente adecvate i de calitate
f. descurajarea ofertanilor serioi de la participarea la proceduri
g. ntrzieri n implementarea contractelor
h. calitate slab a rezultatelor obinute n urma implementrii contractului
i. suplimentarea valorii contractelor pe parcursul implementrii n scopul
satisfacerii nevoilor reale ale autoritii contractante.

Lipsa expertizei tehnice n cadrul autoritilor contractante reprezint o deficien


frecvent, care are ca efect relansarea procedurilor ceea ce duce la ntrzierea
investiiilor, eficiena redus a cheltuirii banilor publici i riscuri mari n
implementare.

ii. Lips de abilitai juridice/procedurale la nivelul autoritilor contractante cauzat de


o expertiz inegal la nivelul responsabililor pentru achiziii i de absena
instrumentelor adecvate (clauze contractuale standard, asisten i ndrumare etc.).

iii. Nu exist un proces de profesionalizare sau de planificare a carierei n domeniul


achiziiilor publice din Romnia. n plus, nu exist o difereniere formal ntre un
angajat responsabil de achiziii i un specialist n achiziii, deoarece nu exist o
cultur n privina calificrii n domeniul achiziiilor publice. Mai mult, nu exist o
legtur ntre performana personalului de achiziii i nivelul de remunerarea al
acestuia. Remunerarea personalului nu este proporional cu complexitatea muncii i
este necompetitiv comparativ cu salariile personalului ce se ocup de achiziii din
sectorul privat. Lipsa unei motivaii pozitive este recunoscut ca fiind o problem de
sistem.

Pagina 110 din 233


Aceast lips de profesionalizare afecteaz integritatea n achiziiile publice, care este
o surs de preocupare constant i o provocare major n Romnia. Aciuni dedicate
sunt planificate n acest sens n cadrul capitolului 3.

n prezent n Romnia promovarea de bune practici n domeniul achiziiilor publice


este limitat, dei exist un anumit nivel de contientizare a responsabilitilor i a
dificultilor cu care personalul se confrunt n exercitarea atribuiilor.

iv. Pentru achiziiile publice peste pragul de achiziie direct, utilizarea procedurilor
integral on-line rmne limitat (ntre 17-21%) din care doar 26% reprezint
contracte de lucrri. Acest lucru se datoreaz n principal faptului c autoritile
contractante din domeniul energiei i transporturilor n general nu desfoar
proceduri de achiziii integral on-line. n consecin, dei publicarea n SEAP a
anunurilor/invitaiilor de participare i a documentaiilor de atribuire este regula,
recurgerea la facilitile sistemului electronic de achiziii pentru celelalte etape ale
derulrii procedurii este limitat, foarte puine autoriti contractante folosindu-le la
nivel naional, n principal, din considerente tehnice (chiar dac SEAP are
implementate funcii de interogare, filtrare i export date), dar i ca urmare a culturii
din administraie.

4.2 Direcii de aciune

Aplicarea corect i eficace a procedurilor de achiziii n conformitate cu legislaia aferent i


maximizarea impactului folosirii banilor contribuabililor necesit aplicarea de instrumente
adecvate, o puternic susinere organizaional precum i cunotine aprofundate i
expertiz de specialitate.

Schimbarea accentului de la conformare la rezultate de calitate necesit un mecanism


capabil s genereze informaii sistematice i credibile. Aceste aspecte eseniale pentru a
avea un sistem de achiziii performant sunt abordate prin msurile propuse mai jos.

Creterea capacitii autoritilor contractante va necesita eforturi susinute, resurse i timp.


O abordare mai eficient i mai eficace ar putea fi crearea de nuclee de competen n
achiziii publice i ntrirea capacitii autoritilor contractante prin acoperirea
urmtoarelor dimensiuni: resurse umane, procese i infrastructur.

Msurile de mbuntire sunt structurate n jurul urmtoarelor aciuni:

1. Elaborarea de ndrumare i instrumente pentru autoritile contractante;


2. Msuri pentru soluionarea unor problematici comune n managementul proiectelor;
3. Profesionalizarea personalului responsabil cu achiziiile publice;
4. Mecanisme pentru ntrirea capacitii autoritilor contractante i agregarea cererii.

Pagina 111 din 233


A. Creterea abilitilor tehnice i procedurale la nivelul autoritilor contractante
prin elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard

Pentru a asigura o abordare unitar profesionist n desfurarea procedurilor de achiziii


publice la nivelul autoritilor contractante, va fi dezvoltat un ghid on-line (web-based
guideline), administrat la nivel de sistem, conform celor prezentate la capitolul 1.

Ghidul on-line (web-based guideline) va trata n detaliu aspecte cu privire la faza de


pregtire a achiziiei publice, mai precis analiza pieei, estimarea costurilor, strategia de
contractare. Pe lng acest ghid, responsabilitatea consultanilor n faza de pregtire va fi
ntrit. Se prevede ca acei consultani responsabili pentru elaborarea proiectelor i a
documentaiilor de atribuire s furnizeze autoritii contractante estimri de cost realiste ,
anticipnd rspunsul pieei vizate, dup cum se menioneaz n capitolul 3 din aceast
strategie.

Elaborarea unor seturi de documentaii de atribuire standard este o premis obligatorie


pentru ntrirea capacitii la nivelul autoritii contractante. Vor fi elaborate documentaii
standard pentru fiecare tip de procedur, cuprinznd cel puin:

1. Informaii generale i specifice despre procedura de achiziii

Aceste informaii vor fi colectate i detaliate n cadrul documentaiei de atribuire sub form
de condiii generale i specifice pentru aplicarea unei proceduri. Prin urmare, condiiile
generale vor fi comune procedurilor de achiziii de un anumit tip (licitaie deschis,
restrns, negociere) n timp ce condiiile specifice vor fi adaptate fiecrui tip de procedur.

Din perspectiva autoritii contractante, seciunea din documentaia de atribuire care se


adreseaz efectiv procedurii de atribuire ar trebui s demonstreze - n raport cu piaa c
toate condiiile sunt ndeplinite pentru a asigura derularea procedurii de achiziie public n
mod echitabil i transparent. Aceast seciune are rolul de a comunica regulile, cerinele,
criteriile, normele i alte informaii necesare pentru desfurarea procedurii de achiziii.

Din perspectiva operatorului economic, aceast seciune trebuie s ofere toate informaiile
necesare pentru: (i) a decide dac va participa sau nu la procedura de atribuire, (ii) a
nelege regulile formale i substaniale, (iii) a nelege modalitatea de ndeplinire a
cerinelor minime de calificare i a criteriilor de selecie, (iv) a permite pregtirea ofertei /
cererii care s ndeplineasc cerinele autoritii contractante.

Informaiile care trebuie incluse n documentaia de atribuire se vor referi la: selecia i
calificarea ofertanilor, pregtirea i depunerea ofertelor, deschiderea i evaluarea ofertelor,
semnarea contractului, drepturile autoritii contractante n cadrul procedurii,
contestaiile/remediile.

Pagina 112 din 233


2. Ghid de pregtire a specificaiilor tehnice sau de performan

Aceste informaii vor fi colectate i integrate n cadrul documentaiei de atribuire i detaliate


sub form de condiii generale i specifice necesare pentru pregtirea specificaiilor tehnice
sau de performan. Informaiile vor fi adaptate fiecrui tip de contract: servicii i servicii
intelectuale/profesionale, lucrri, furnizare, n ideea de a oferi ofertanilor suficiente
informaii cu privire la obiectul contractului: care sunt nevoile autoritii contractante i
cerinele pentru ndeplinirea acestor nevoi.

Din perspectiva autoritii contractante, rolul acestei seciuni a documentaiei de atribuire


este de a asigura o prezentare clar a cerinelor i ateptrilor, pentru a evita interpretri
divergente ntre ofertani.

Din perspectiva operatorilor economici, rolul acestei seciuni este de a avea acces la nevoile
(cerinele minime) i ateptrile (cerinele ce se doresc) autoritii contractante, care s
permit o nelegere clar a modalitii de ndeplinire a contractului, ct i de a prezenta
informaiile de o manier complet astfel nct ofertantului s poat calcula costurile
aferente implementrii a contractului.

Informaiile care trebuie incluse n documentaia de atribuire, n cadrul seciunii informaii


generale i specifice cu privire la specificaiile tehnice si de performan, n cazul
contractelor de furnizare se refer la: definiii, echivalena standardelor i codurilor,
producie, specificaii electrice, criterii de proiectare, furnizarea de echipamente de
tehnologia informaiei i software, cerine generale de mediu i protecia muncii, piese de
schimb, etichetarea ambalajelor, transport, instalare, testare, instruire, manuale de operare
i ntreinere, recepie.

Informaiile de inclus n documentaia de atribuire, n cadrul informaiilor generale i


specifice cu privire la specificaiile tehnice i de performan, n cazul contractelor de servicii
se refer la: informaii de baz despre Beneficiar i Proiect, obiectivele contractului i
rezultate ateptate, rezultate ce vor fi obinute de ctre Prestator, ipotezele si riscurile care
stau la baza contractului, obiectul contractului cu o list clar i detaliat a sarcinilor ce vor fi
ndeplinite n atingerea obiectivelor contractului, locul i durata implementrii, cerine
specifice privind personalul i expertiza necesar, structura de gestionare i management ale
contractului, faciliti oferite de autoritatea contractant i de prestator, graficul de
efectuare a plilor, raportarea, stimulente pentru performan.

Prezentarea de mai jos reprezint o list orientativ i nu limitativ a informaiilor ce vor fi


incluse n documentaia de atribuire pentru contractele de lucrri, la seciunea informaii
generale i specifice cu privire la specificaiile tehnice i de performan, utiliznd ghidul
on-line (web-based guideline) ca instrument de diseminare a informaiilor:

a. specificaii tehnice (contracte de execuie de lucrri): domeniul de aplicare


(obiectivele i coninutul acestora), definiii: explicarea termenilor tehnici sau de
specialitate utilizai, scopul echipamentelor sau materialelor care fac obiectul
Pagina 113 din 233
specificaiilor, referire la alte documente conexe aplicabile (ex. standarde sau
legislaie), cerine privind materialele, tolerane i variabilitate admisibil, aspectul
dorit, textura i cerine privind finisajele produselor finite, desene, mostre sau
machete ale produsului solicitat (dac este posibil), condiii n care articolul sau
materialul trebuie instalat, utilizat, fabricat sau depozitat, cerine privind ntreinerea
i fiabilitatea, specificaii privind modalitatea de ambalare i protecie, informaii pe
care furnizorul trebuie s le ofere utilizatorilor
b. specificaii de performan (contracte de proiectare i execuie de lucrri) - inclusiv
proiectare: funcionalitatea, performana sau capabilitile ce vor fi realizate,
principalele date de referin care vor contribui la realizarea performanei, mediul de
operare i condiiile n care va fi obinut performana (i condiiile extreme sau
neobinuite n care nu este de ateptat performana), cum va trebui produsul s se
integreze cu alte elemente sau procese, nivelurile de calitate necesare, nivelurile de
siguran i mijloacele de control impuse, criteriile i metodele de utilizat pentru a
msura dac a fost realizat funcia dorit.
c. n plus, toate condiiile pentru contractele de lucrri vor fi detaliate, astfel: accesul pe
antier, devieri de trafic, condiii geotehnice, condiii meteorologice normale etc . Ele
sunt necesare ofertanilor pentru elaborarea ofertelor i pentru identificarea
condiiilor previzibile din implementare. Astfel, abaterile de la aceste condiii
detaliate ar putea justifica modificrile contractuale.

Ori de cte ori este posibil i relevant, va fi pregtit o documentaie tehnic mult mai
detaliat, pornind de la modelele dezvoltate n cadrul proiectelor de ap i deeuri finanate
de UE prin Programul Operaional Sectorial Mediu.

Domeniile prioritare pentru elaborarea documentaiilor de atribuire standardizate sunt:


lucrrile de reabilitare termic a cldirilor, reabilitarea drumurilor, construcii/reabilitri coli
i spitale.

La pregtirea documentelor de atribuire va fi avut n vedere o abordare holistic, care va


implica urmtoarele aspecte:

documentaia tehnic pentru proiecte relevante cu caracter de regularitate (sau, n


alte cazuri, un model care detaliaz informaiile necesare menionate mai sus);
criterii de selecie i de atribuire corespunztoare, a cror justificare i
proporionalitate trebuie s rezulte din descrierea detaliat a lucrrilor achiziionate;
prevederi contractuale, asigurnd alocarea echilibrat i proporional a
responsabilitilor ntre contractori i autoriti contractante (a se vedea punctul 3)
de mai jos).

n prezent se afl n curs de elaborare diferite seturi de documentaii standardizate pentru


contracte de servicii: pregtirea proiectelor de infrastructur, supervizarea proiectelor de
infrastructur i managementul contractelor. Acestea sunt prioritare pentru remedierea
problemelor generate la momentul lansrii/pregtirii unei viitoare investiii.

Pagina 114 din 233


Pentru contractele de supervizare, vor fi introduse, n special, urmtoarele aspecte:

criteriile de selecie vor fi aliniate cu cele aferente contractelor de lucrri (care vor fi
supervizate);
prevederile contractuale vor detalia responsabilitile inginerilor supervizori i vor
ntri rspunderea acestora;
vor fi introduse cerine cu privire la obligativitatea de a recurge la expertiza unor
laboratoare independente externe pentru testele de performan nainte de a
accepta la plat lucrrile.

3. Clauze generale i specifice pentru contracte de lucrri i servicii

Pe baza experienei anterioare n implementarea finanrilor UE, legislaia naionala va fi


modificat pentru a introduce obligativitatea utilizrii condiiilor de contract FIDIC n
gestionarea contractelor de lucrri. Aceast msur va alinia abordarea gestionrii
contractelor pentru toate sursele de finanare i va asigura o alocare echilibrat a riscurilor
ntre angajator, antreprenor i inginer.

Seciunea care trateaz condiiile generale ale contractului va include clauze aplicabile
tuturor contractelor. Textul clauzelor referitoare la condiiile generale nu va putea fi
modificat de autoritile contractante.

Seciunea care trateaz condiiile specifice ale contractului va include clauze specifice
scopului contractului ce vor suplimenta condiiile generale. Aceste condiii vor fi redactate
de autoritile contractante.

B. Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i


implementarea contractelor de achiziii publice

Deficienele aferente contractelor de lucrri au fost identificate pe parcursul implementrii


acestora, ntruct au avut un impact negativ asupra investiiei conducnd la ntrzieri,
dispute, litigii precum i la costuri suplimentare.

Problemele frecvent ntlnite sunt prezentate mai jos:

i. Managementul utilitilor: documentaiile de atribuire nu cuprind n mod sistematic


informaii despre amplasarea reelelor de utiliti sau, n numeroase cazuri, aceste
informaii (dac sunt prezentate) nu reflect situaia real.
ii. Problematica gestionrii autorizaiilor: antreprenorii sunt adesea fcui responsabili
pentru obinerea autorizaiilor care ar fi trebuit s fie furnizate de ctre autoritile
contractante i care ar trebui s fie disponibile atunci cnd este atribuit contractul.
Transferul responsabilitii descurajeaz ofertanii serioi, conducnd la ntrzieri
semnificative n execuie i la costuri suplimentare. Ca urmare, autoritatea
contractant este pus ntr-o poziie n care depinde de contractor, dei a transferat
oficial responsabilitatea ctre acesta.

Pagina 115 din 233


iii. Angajarea de ingineri supervizori cu experien insuficient: acetia nu pot, n acelai
timp, s gestioneze/monitorizeze implementarea contractului i s ofere asistena
necesar autoritii contractante. Aceast abordare este critic n cazul contractelor
de proiectare i execuie, atunci cnd autoritatea contractant trebuie s aprobe
proiectul propus.
iv. Dificulti n executarea contractelor: potrivit Hotrrii Guvernului nr. 150/2010
pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Interministerial de Avizare
Lucrri Publice de Interes Naional i Locuine, cu modificrile i completrile
ulterioare, documentaiilor tehnico-economice aferente proiectelor de investiii
publice, care sunt n competena de aprobare a Guvernului potrivit prevederilor art.
42 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, cu modificrile i completrile
ulterioare, sunt analizate i avizate de Consiliul Interministerial, pe baza unei liste
detaliate de indicatori care rezult din studiul de fezabilitate. Aceti indicatori definii
n Hotrrea Guvernului nr. 28/2008 sunt apoi utilizai n mod rigid n etapele de
licitare i implementare, n special n cazul proiectelor de proiectare i execuie, cnd
se cere ca proiectul s corespund din toate punctele de vedere indicatorilor iniiali,
ceea ce duce la o lips de flexibilitate n implementare i la dificulti/blocaje n
relaia cu antreprenorii.

Este prevzut un set de msuri la diferite niveluri (cadru legislativ, condiii contractuale,
documentaii standard) pentru remedierea situaiei i pentru a conduce la schimbarea
abordrii.

i. Se va introduce n legislaie obligaia ca proprietarii /operatorii sistemelor de utiliti


s cartografieze reelele, avnd la baz informaii actualizate i accesibile (cu detaliile
adecvate i n mod ideal pe baz de GIS). Avnd n vedere volumul considerabil de
munc necesar pentru a obine o hart actualizat i accesibil, se are n vedere:
a. amnarea intrrii n vigoare a obligaiei (de exemplu cu 2 ani fa de emiterea
legii aferente), pentru a lsa o perioad rezonabil de timp pentru respectarea
acestei cerine;
b. mobilizarea finanrii publice (conform schemei ajutorului de stat aplicabile) -
inclusiv din fonduri UE - n sprijinul elaborrii hrilor necesare;

Aceast prevedere legislativ se va traduce prin obligaii contractuale/ legale ntre


autoritile publice competente (autoriti contractante) i deintorii de utiliti.

Obligaiile legislative de mai sus vor responsabiliza de asemenea deintorii de


utiliti care vor rspunde, inclusiv financiar, pentru acurateea informaiilor furnizate
autoritilor contractante publice naintea lansrii procedurilor de atribuire. Astfel, n
cazul unor abateri (semnificative) observate n cursul lucrrilor i care genereaz
costuri suplimentare, cele din urm vor fi recuperate de autoritatea contractant de
la deintorii reelelor de utiliti.

Pagina 116 din 233


n plus, autoritile contractante vor avea obligaia de a identifica utilitile care pot
avea impact asupra pregtirii i implementrii proiectelor, nainte de lansarea
procedurii de atribuire aferent contractelor de lucrri. De asemenea vor avea
obligaia de a colecta informaiile privind localizarea acestor utiliti. Din informaiile
colectate, autoritile contractante trebuie s cuantifice n listele de cantiti lucrrile
avute n vedere (protecie, relocare i/sau traversare) i s detalieze condiiile de
lucru. Doar n aceast situaie ofertanii pot s evalueze corect condiiile de lucru i
costurile aferente n vederea pregtirii unor oferte tehnice i financiare corecte.
Documentaiile standardizate de atribuire pentru contractele de lucrri care pot fi
influenate de utiliti trebuie s in cont de aspectele de mai sus n caietul de
sarcini i n formularul de preuri (preuri detaliate n cazul contractelor bazate pe
liste de cantiti respectiv preuri globale n cazul contractelor cu pre global). Pentru
unele sectoare (cum ar fi infrastructura din afara zonelor urbane), autoritile
contractante vor suplimenta consultarea formal a deintorilor / operatorilor de
utiliti cu investigaii detaliate de teren (cu ajutorul geo-radarelor sau similar).

ii. n cazul autorizaiilor care se pot emite doar dup semnarea contractului, n special -
dar nu exclusiv - n cazul contractelor de proiectare i execuie (precum autorizaiile
de construire sau autorizaiile complementare privind evaluarea impactului de
mediului), consecinele din punctul de vedere al eventualelor ntrzieri i costuri
trebuie s fie anticipate corespunztor n cadrul prevederilor contractuale (eventuale
perioade de suspendare a execuiei i costurile suplimentare aferente).

Ghidul on-line va detalia, de asemenea, toate aceste aspecte.

iii. Se vor elabora contracte standardizate i obligaiile tehnice ale inginerilor supervizori,
pe baza modelelor condiiilor FIDIC existente, detaliind contribuiile solicitate
inginerilor i ntrind responsabilizarea efectiv a acestora;

Criteriile pentru selecia inginerilor supervizori trebuie s fie adaptate fiecrui


contract i s fie compatibile cu cele solicitate n contractele de lucrri (ce urmeaz s
fie supervizate).

iv. Vor fi promovate modificri legislative pentru a elimina blocajele ntmpinate n


implementare.

o Se propune aprobarea unui set limitat de indicatori bugetari i economici


verificnd rentabilitatea financiar i fezabilitatea economic a proiectelor
examinate, n loc s se aprobe indicatorii tehnici detaliai din studiul de
fezabilitate (care nu pot fi meninui ca referin n cazul contractelor de
proiectare i execuie);
o Autorizaiile i aprobrile necesare prevzute n fazele de fezabilitate i
proiectare vor trebui s fie suficient de detaliate i s angajeze efectiv
emitentul. Autoritile nu vor mai putea emite aprobri de principiu;

Pagina 117 din 233


autoritilor contractante nu le va mai fi permis s documenteze procedura de
atribuire pe aprobri i autorizaii care au fost emise doar de principiu.
o n cazul contractelor de proiectare i execuie, studiile de fezabilitate nu vor fi
impuse ca soluii obligatorii lsnd flexibilitate n conceperea unor proiecte cu
accent pe obiectivele de performan indicate n documentaia de atribuire;
o Condiiile de contract FIDIC vor fi transpuse n legislaia naional.

C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achiziiile publice (funcionari


publici sau personal contractual ce acioneaz n domeniul achiziiilor publice)
i nfiinarea unui sistem de premiere

Aceast msur const n trei aciuni:

a. Profesionalizarea activitilor desfurate n domeniul achiziiilor publice


b. Stabilirea unui sistem de premiere pentru consilierii de achiziii publice (funcie
public general ce va fi introdus prin modificarea Legii nr.188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare
c. Accesul la cunotinele profesionale de specialitate existente pe pia

a. Profesionalizarea activitilor desfurate n domeniul achiziiilor


publice

Persoanele care au ca responsabilitate exclusiv derularea de proceduri de atribuire trebuie


s posede cunotine aprofundate n domeniu, s i nsueasc cele mai bune practici,
instrumentele i tehnici i s fie competente din punct de vedere profesional. Aceast
categorie de personal ar trebui s fie implicat n activitatea desfurat de Unitile
Centralizate de Achiziii (UCA) atunci cnd acestea vor fi dezvoltate.

Aciunea include:

i. Stabilirea unui funcii publice generale care acioneaz la nivelul autoritilor


contractante, care se ocup n mod exclusiv de proceduri de achiziii publice i pentru
care sunt necesare dou etape de realizare:
Funcia va fi cuprins n lista funciilor publice generale printr-o
modificare adus Legii nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Ulterior, va fi elaborat un act normativ cu caracter specific care s
reglementeze atribuiile i condiiile specifice acestei funcii (condiii
de ocupare, formare iniial etc.).
ii. Stabilirea unei funcii specifice pentru personalul ANAP prin modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 13/2015, aprobat prin Legea
nr. 244/2015; (similar cu funcia de inspector antifraud, stabilit la nivelul Ageniei
Naionale de Administrare Fiscal).

Pagina 118 din 233


iii. Punerea n aplicare la nivelul autoritilor contractante, precum i la nivelul ANAP a
principiilor de management flexibil, n conformitate cu Strategia de consolidare a
administraiei publice 18, prin introducerea de obiective standardizate (cu indicatori
specifici de timp i rezultat) n metodologia de funcionare.

Dezvoltarea profesional va include:


o Stabilirea prin fia postului, n scopul cunoaterii specificului procesului de
achiziie n detaliu, a obligaiei de a asista la ndeplinirea atribuiilor de
serviciu de ctre funcionarii publici din cadrul altor compartimente care
particip la fundamentarea i implementarea acestuia;
o Participarea la grupuri de lucru pe diferite teme;
o Introducerea instrumentelor: benchmarking, bench-learning i bench doing
aa cum este descris n Strategia de consolidare a administraiei publice.

Cariera i dezvoltarea personalului din domeniul achiziiilor trebuie s fie dublate de un


cadru adecvat de formare i instruire. Acest cadru ar trebui s fie aliniat la Clasificarea
internaional standard a ocupaiilor (ISCO), Cadrul European al Calificrilor (EQF) i
Clasificarea internaional standard pentru educaie (ISCED).

Msurile care vizeaz educarea i formarea n achiziii publice constau n:

(i) introducerea calificrii in achiziii publice in registrul de calificri din sectorul


educaiei superioare din Romnia. Universitile vor include aceast calificare n
oferta educaional.
iv. (ii)programe obligatorii de formare n achiziii publice incluznd acumularea
cunotinelor necesare i a competenelor solicitate, precum i dezvoltarea i
implementarea unui program de instruire n achiziii publice, specializat i de durat.
v. (iii)introducerea unui atestat profesional n achiziii publice.

b. Stabilirea unui sistem de premiere pentru specialitii n achiziii publice

Urmtorii pai ce vor fi ntreprini ctre profesionalizare vor avea loc n anul 2016 prin
efectuarea unei analize cost-beneficiu care s determine un sistem de premiere pentru
personalul cu atribuii n domeniul achiziiilor publice.

n acelai timp, suplimentar fata de sistemul de plata individual, se va urmri dezvoltarea


unui sistem de stimulare bazat pe performan, ca o msur pe termen lung pentru
remunerarea personalului responsabil n domeniul achiziiilor publice.

18
Aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 909 / 2014 privind aprobarea Strategiei pentru consolidarea
administraiei publice 2014-2020 i constituirea Comitetului naional pentru coordonarea implementrii
Strategiei pentru consolidarea administraiei publice 2014-2020.

Pagina 119 din 233


Structura de salarizare bazat pe performan ar putea include prime de merit individuale, i
prime de merit de grup. n acest caz, specialitii din domeniul achiziiilor ar putea fi
remunerai n funcie de performanele proprii sau ale echipei n raport cu un set de criterii
sau obiective - de exemplu, dac economiile depesc un prag prestabilit, autoritatea
contractant poate stimula n plus persoana prin diferite instrumente - precum sprijin de
dezvoltare n carier sau orice alte mijloace considerate adecvate.

Sistemul de premiere nu se refer exclusiv la o recompens financiar, ci include toate


formele de recompens profesional, cum ar fi crearea de programe de schimb pentru
dezvoltare, sau sesiuni de instruire privind organizarea procedurilor de achiziie public,
diseminarea exemplelor de bune practici. Personalul cu atribuii n domeniul achiziiilor
publice ar trebui s fac parte dintr-o reea de specialiti in achiziii publice administrat de
structura dedicat din cadrul ANAP responsabil pentru acordarea de sprijin operaional i
prin utilizarea unui instrument online de tip forum pentru schimb de idei, documente i
experien. n ceea ce privete impactul financiar, va fi realizat o analiz cost-beneficiu
pentru a se determina dimensiunea financiar a premiilor ce vor fi acordate.

n paralel, diseminarea bunelor practici se va face prin intermediul platformei / forumului


achizitorilor n ceea ce privete definirea obiectului contractului pentru anumite categorii de
bunuri, lucrri, servicii, expertize; vor fi ncurajate informaii privind piaa. O astfel de
platform/forum va fi administrat de ctre ANAP.

Aceste msuri au ca scop creterea capacitii resurselor umane n cadrul organizaiilor ce


funcioneaz ca autoriti contractante. ns autoritile contractante au i posibilitatea de a
apela la un furnizor de servicii n domeniul achiziiilor, n urmtoarea form:

utilizarea experienei existente n cadrul Unitilor Centralizate de Achiziii (UCA) sau


n cadrul altor autoriti contractante

utilizarea expertizei din pia.

c. Apelarea la cunotinele profesionale de specialitate existente pe pia

Autoritatea contractanta va stabili de la caz la caz dac va utiliza un furnizor de servicii n


domeniul achiziiilor (public sau privat). Acesta i va baza decizia pe analiza capacitaii
proprii coroborata cu complexitatea contractului ce urmeaz a fi atribuit. Ghidul online va
include ndrumri in efectuarea acestei analize.

D. Achiziii centralizate pentru administraia central pentru anumite categorii de


achiziii publice

Agregarea cererii i cooperarea ntre autoritile contractante au n principal scopul de a


conduce la realizarea urmtoarelor beneficii:

Pagina 120 din 233


Expertiz i capacitate mbuntite n domeniul achiziiilor publice, care s permit
autoritilor contractante s utilizeze personal specializat pe care nu i-l puteau
permite s l recruteze altfel;
Generarea de economii la scar, i, prin urmare, economii pentru anumite activiti
achiziionate (mai ales n ceea ce privete contractele de furnizare);
Rezolvarea unor constrngeri funcionale i organizaionale pentru sectoarele care nu
pot fi gestionate n mod eficient ntr-un mod fragmentat (ap, deeuri, transport
urban, de exemplu)
Declanarea unei atractiviti sporite a pieei, care devine interesat cnd sunt
tranzacionate volume mari i sunt implicate autoriti contractante de ncredere,
stimulnd prin urmare creterea competiiei;
Simplificarea activitii organismelor naionale de achiziii, printr-un numr mai mic
de autoriti contractante de ncredere, pentru activiti de formare i de control.
Pentru aciunile sistemice prevzute n beneficiul autoritilor contractante descentralizate,
un studiu de fezabilitate dedicat va evalua, pentru anumite sectoare, pertinena i eficiena
costurilor, analiznd n acest sens costurile aferente. Acesta va utiliza de asemenea
experiena dobndit n Romnia (prin Unitatea Centralizat de Achiziii n sectorul sntii)
i n alte state membre selectate.

Utilizarea achiziiilor centralizate la nivelul administraiei centrale pentru anumite tipuri de


achiziii

Utilizarea achiziiilor centralizate are scopuri diferite: dac sunt gestionate eficient, printre
altele, simplifica procesul, reduc costurile de tranzacionare, profesionalizeaz procesul de
gestionare a achiziiei i permit autoritilor contractante s obin o utilizare eficient a
fondurilor publice.

Sistemul de centralizare a achiziiilor pentru anumite produse la nivel central va fi introdus


dup cum e prezentat mai jos.

Fig. nr. 1 Sistemul centralizat de achiziii


Pagina 121 din 233
Figura nr. 1 se bazeaz pe agregarea cererii la nivelul administraiei centrale. Cele de mai jos
sunt categoriile de achiziii propuse care fac obiectul agregrii cererii (lista nu este
limitativ): (i) Hrtie i rechizite; (ii) Tiprituri i multiplicare; (iii) Servicii i produse de
curenie; (iv) Servicii de paz i supraveghere; (v) Asigurri auto; (vi) Vehicule;
(vii)Carburani; (viii) Hardware; (ix) Comunicaii mobile; (x) Mobilier de birou; (xi) Transport
i cazare. Se vor utiliza ntotdeauna loturi dac aa o cere piaa vizat (ex. pentru hrtie i
rechizite: hrtie, rechizite, consumabile).

Mecanismul utilizat n dezvoltarea acordului cadru este reprezentat n continuare.

Fig. nr. 2 Model conceptual al dezvoltrii acordului cadru n unitatea centralizat de achiziii

Unitatea centralizat de achiziii va fi nfiinat n etape. Scopul avut n vedere este ca toate
bunurile i serviciile care sunt necesare, n mod regulat, la nivelul administraiei centrale, s
fie achiziionate n sistem centralizat.

Unitatea centralizat de achiziii (propus s funcioneze n cadrul MFP) este gndit s


acioneze ca intermediar, care ncheie acorduri cadru ce vor fi apoi utilizate de autoritile
contractante. Acordurile-cadru vor fi concepute, ori de cte ori este posibil, n aa fel nct s
permit o concuren nainte de ncheierea unui acord specific. Acordurile-cadru vor fi
ncheiate pe categorii de achiziii, nu pentru produse sau mrci specifice; achiziia
centralizat nu are ca scop s ofere autoritilor contractante posibilitatea alegerii libere a
produselor. Utilizarea acestor acorduri cadru ncheiate prin intermediul unitii centralizate
de achiziii va fi obligatorie pentru ntreaga administraie central.

Pagina 122 din 233


Fiecare factor interesat de la nivelul administraiei centrale rspunde de fazele procedurii de
care se ocup.

E. Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice de ctre autoritile


contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile contractante
dintr-o zon geografic

Unitile centralizate de achiziii la nivel regional vor fi responsabile de achiziionarea


centralizat a bunurilor i serviciilor pentru i n numele autoritilor locale, efectund
permanent achiziii de bunuri i/sau servicii pentru autoritile contractante. Mai precis,
acestea vor fi concepute s ntocmeasc i s gestioneze procedurile de achiziii n numele i
n contul autoritilor contractante la nivel local.

Modelul conceptual al UCA n desfurarea procedurilor de achiziii n numele autoritilor


contractante locale este reprezentat mai jos:

Fig. nr. 3 Domeniul de activitate al organismului centralizat de achiziii se bazeaz pe


agregarea cererii la nivelul administraiei locale

n afar de derularea procedurilor de achiziii pentru i n numele autoritilor contractante,


UCA trebuie utilizate i ca surs de expertiz disponibil autoritilor contractante.

Impactul folosirii UCA poate fi sintetizat, dup cum urmeaz: (i) economii de fonduri publice
prin economii de scar ca rezultat al creterii volumului comenzilor; (ii) eficien i reducerea
costurilor tranzaciei generate prin standardizarea achiziiilor; (iii) posibilitatea implementrii
anticipate a ciclului complet de achiziii derulat exclusiv electronic; (iv) o alternativ
profesionist la lipsa de cunotine de specialitate i resurse neadecvate la nivelul

Pagina 123 din 233


autoritilor contractante mici; (v) profesionalizarea sistemului de achiziii publice generat
prin specializarea personalului de achiziii angajat la UCA.

Va fi realizat un studiu de fezabilitate privind stabilirea unitilor centralizate la nivel


regional. n baza studiului de fezabilitate elaborat se va lua o decizie cu privire la
urmtoarele puncte:

i. Statutul juridic: responsabilitate i control;


ii. nfiinare: prin legislaia privind achiziiile publice (Hotrri de Guvern de aplicare a
legislaiei primare) sau prin legislaia in domeniul administraiei publice;
iii. Gradul de reglementare a activitilor ce vor fi efectuate - mandatul:
a. Descriere detaliat n legislaie a strategiei i obiectivelor UCA: (i) domeniile i
condiiile n care autoritile contractante trebuie s recurg la UCA sau (ii)
activitile ce urmeaz a fi desfurate de UCA
b. Decizii privind activitile concrete ale fiecrei UCA pe baza analizelor de pia
i a indicatorilor de performan
iv. Limitele activitilor ce vor fi ntreprinse de UCA:
a. Pre-fezabilitatea nevoii de achiziii - tipuri de achiziii care pot fi realizate n
mod centralizat (volumul, bugetul, recurena, comune mai multor AC, nivel de
specializare etc.); analiza preurilor de pia; estimarea costurilor de creare i
funcionare a UCA etc.
b. ntocmirea documentaiei de atribuire - pentru atribuirea contractului/
semnarea acordului cadru
v. Finanare:
a. direct de la bugetul naional pentru: (i) toate activitile efectuate sau (ii)
numai pentru activitile de achiziie auxiliare
b. taxa de servicii pltit de: autoritile contractante pentru toate activitile
efectuate sau numai pentru activitile de achiziie auxiliare.

Pentru sectoarele pentru care studiul de fezabilitate demonstreaz eficienta achiziiilor n


sistem centralizat, va fi prevzut n legislaia secundar obligativitatea autoritilor
contractante de a apela la unitile centralizate.

F. Crearea de consorii de ctre autoritile contractante de la nivelul


administraiei locale

Autoritile contractante pot efectua achiziii n comun prin crearea de consorii de autoriti
contractante, fie n mod ocazional sau n mod permanent i organizat, cu diverse modaliti
de integrare: integrarea capacitilor, prin transferul n cadrul consoriilor a competenei
pentru planificarea, finanarea, procurarea, implementarea i chiar operarea activitilor
respective. O astfel de abordare a fost urmat cu asociaiile de dezvoltare intracomunitar
(ADI), constituite la nivel regional, cu scopul de a pregti, licita i implementa proiecte n
cadrul sectoarelor de ap, canalizare i gestionare a deeurilor. Acest cadru a fost stabilit ca

Pagina 124 din 233


o condiie prealabil pentru accesul la fondurile UE (Programul Operaional Sectorial Mediu
i Programul Operaional Regional).

Un astfel de management integrat poate fi necesar n sectoarele a cror funcionalitate


necesit management supra-municipal (cum ar fi apa, deeurile, transport urban).

Totodat, un astfel de management integrat conduce la mai mult cooperarea operaional,


prin:

i. pregtirea unor caiete de sarcini comune pentru contracte de lucrri, furnizare sau
servicii, care s fie achiziionate de mai multe autoriti contractante, fiecare
desfurnd o procedur de achiziii separat;
ii. realizarea a unei proceduri comune de achiziii;
iii. aciune comun sau ncredinarea gestiunii procedurii de achiziii uneia dintre
autoritile contractante, ce va aciona n numele uneia sau mai multor autoriti
contractante. O astfel de abordare a fost pus n aplicare n sectorul deeurilor, unde
consiliile judeene au acionat ca autoriti contractante, n numele tuturor
municipalitilor care erau membre ale ADI. O astfel de abordare ar putea fi utilizat
n cazul n care investiia n cauz beneficiaz de mai multe autoriti (de exemplu,
centru cultural/sportiv la dispoziia mai multor municipaliti) i/sau atunci cnd
competena local nu poate fi exercitat n mod efectiv la nivel local (de exemplu,
construirea de drumuri locale pentru municipaliti mici).

Pe baza experienei anterioare, recurgerea la consorii de ctre autoritile contractante


poate rmne destul de limitat dac nu vor fi introduse special/explicit prevederi specifice
n legislaie sau cerine prealabile pentru accesul la finanare.

Achiziionarea prin consorii de autoriti contractante va face de asemenea obiectul unui


studiu de fezabilitate care va evalua sectoarele care ar putea fi cel mai bine gestionate prin
astfel de mecanisme, detaliind nivelul dorit de cooperare i integrare.

Pentru sectoarele specifice, pentru care studiul de fezabilitate va dovedi pertinena i


eficacitatea costurilor n cazul recurgerii la efectuarea achiziiilor prin intermediul
consoriilor de autoriti contractante, va deveni obligatorie utilizarea acestei abordri, iar
obligativitatea va fi prevzut n legislaia secundar.

G. Sporirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor on-line

Un nou sistem electronic destinat achiziiilor electronice (SICAP) va fi lansat cu scopul de a


facilita activitatea autoritilor contractate n procesul organizrii i funcionrii achiziiilor
publice i n egal msur accesul i participarea operatorilor economici la aceste proceduri
prin adoptarea n primul rnd a unor modaliti accesibile de aplicare i o abordare mai
uoar i funciuni ale sistemului explicative/intuitive.

Proiectul SICAP are ca scop, printre altele, creterea uurinei n utilizare, att pentru
companii ct i pentru autoritile contractante, prin creterea flexibilitii i modularitii,
Pagina 125 din 233
prin implementarea de filtre de cutare sensibile (definite de utilizatori), prin implementarea
de notificri automate i prin crearea de posibiliti de cutare avansat i de raportare a
informaiilor publice. n special noul sistem SICAP va urmri punerea n aplicare a tuturor
recomandrilor descrise n documentul Comisiei Europene intitulat Golden Book on E-
procurement i se va asigura c nu exist bariere de ordin financiar sau tehnic care s
limiteze accesul companiilor strine la piaa romneasc de achiziii.

O atenie deosebit se va acorda operaionalizrii sistemului pentru a permite extragerea de


date relevante i de indicatori cheie de performan, pentru a putea monitoriza sistemul de
achiziii i semnala orice comportament neconform neadecvat.

Viitorul SICAP este conceput ntr-un mod n care permite o tranziie lin in viitor la achiziii
publice realizate integral on-line (de la publicarea electronic a anunurilor de
participare,depunerea online a ofertelor i atribuirea efectiv a contractului). SICAP va avea
posibilitatea de a aduga noi module funcionale, cum ar fi de facturare electronic i plata.

H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea


introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreai, ca proiect pilot n
domeniul contractelor de lucrri aferente construciei de drumuri i autostrzi

Autoritile romne au identificat, aciunea de introducere a "listei oficiale a operatorilor


economici agreai", ca un posibil factor care poate mbunti eficiena n procesele de
achiziii publice, mai ales n ceea ce privete procedurile de selecie.

Este necesar n continuare o reflectare privind introducerea unei astfel de msuri, deoarece
exista o serie de posibile dezavantaje, cum ar fi sarcini administrative suplimentare pentru
gestionarea unei astfel de liste, natura neexclusiv a unei astfel de liste de selecie a
operatorilor economici, necesitatea de a asigura respectarea principiului nediscriminrii n
gestionarea unei astfel de liste.

Prin urmare, se impune efectuarea unui studiu de fezabilitate pentru evaluarea viabilitii i,
mai presus de toate, pentru a evalua eficiena costurilor n ceea ce privete introducerea
unei astfel de liste pentru anumite sectoare (drumuri i autostrzi), lund n considerare
riscurile posibile.

Beneficiile acestei soluii vor fi analizate prin prisma mbuntirilor ateptate n


eficientizarea procedurilor de selecie, care decurg din msurile dedicate de mai sus (criterii
i documentaii standardizate, capacitatea consolidat a autoritilor i accesul la
ndrumare).

Pagina 126 din 233


4.3 Indicatori de impact i de rezultat

n general, toate aciunile vizeaz consolidarea capacitii autoritilor contractante, cu


mbuntiri ateptate n ceea ce privete regularitatea procedurilor i eficiena achiziiilor.
n acest sens, urmtorii indicatori de performan vor fi monitorizai n timp:

mbuntirea regularitii procedurilor: neregul/rata de eroare identificat de


ANAP;
Costurile finale ale contractelor implementate fa de valoarea estimat iniial i
valoarea contractat (prin reducerea estimat a modificrii contractului, prin
mbuntirea calitii pregtirii proiectelor).

n ceea ce privete capitolul 4, au fost identificai urmtorii indicatori de impact, detaliai n


tabelul de mai jos:

Pagina 127 din 233


Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

A. Creterea abilitilor tehnice i procedurale la nivelul autoritilor contractante prin elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard

ndrumare Elaborarea de ANAP Toate Numr de 2016 Site ANAP mbuntirea


(sprijin documentaii de instituiile documentaii capacitii
metodologic) atribuire standard responsabile standard autoritilor
limitat pentru (lucrri, bunuri, servicii) elaborate contractante (AC)
autoritile disponibile n cadrul
ndrumarea AC spre
contractante ghidului online
utilizarea
(prezentat n capitolul
elementelor de fond
1)
n detrimentul celor
de form

B. Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i implementarea viitoarelor contracte de achiziii publice

Absena Instituirea Ministerul Organismele 1. Adoptarea Iulie 2016 Monitorul Realizarea de


instrumentelor obligativitii de Economiei, de unui act Oficial economii din fonduri
de management cartografiere a Comerului i reglementar normativ publice prin evitarea
a contractelor de utilitilor Turismului e pentru privind riscurilor,
lucrri la nivelul sectorul de obligativitatea ntrzierilor i

Pagina 128 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

AC utiliti cartografierii disputelor n


utilitilor implementarea
Blocaje n
contractului
implementarea 2. Date
n curs de
contractelor, oficiale clare
derulare, dup
ntrzieri n cu privire la
adoptarea actului
finalizarea reelele de
normativ
investiiilor, litigii utiliti
i costuri (cartografiere Iulie 2018
adiionale a utilitilor)

Modificarea Hotrrii MFP, MDRAP Toate Set de Decembrie 2015 Monitorul Creterea eficienei
Guvernului nr. 28/2008 instituiile indicatori Oficial al investiiilor publice
privind aprobarea responsabile cuantificabili Romniei,
coninutului-cadru al (bugetari, Partea I
documentaiei tehnico- economici i
economice aferente pe baz de
investiiilor publice, performan)
precum i a structurii i
metodologiei de
elaborare a devizului

Pagina 129 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

general pentru
obiective de investiii i
lucrri de intervenii
Adoptarea condiiilor MFP MFE, Toate Clauze Decembrie 2015 Monitorul Gestionarea
contractuale FIDIC n instituiile contractuale Oficial al eficient a
legislaia naional responsabile clare, unitare Romniei, contractelor de
i echilibrate Partea I lucrri

Cerine legate de ANAP Toate Soluii Decembrie 2015 pagina de


gestionarea utilitilor instituiile contractuale internet a ANAP
i a autorizaiilor, responsabile clare pentru
disponibile n cadrul ntrzieri
ghidului online legate de
autorizaii sau
pentru variaii
ale
contractului
din cauza
lipsei sau
incorectitudini
i informaiilor
privind

Pagina 130 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

utilitile

Clauze contractuale ANAP MFE, Toate Condiiile Decembrie 2015 Pagina de


standard pentru instituiile contractuale internet a ANAP
contractele de responsabile clare, unitare
supervizare, proiectare i echilibrate
i management de
contract
C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu derularea achiziiilor publice (funcionari publici sau personal contractual ce acioneaz n domeniul
achiziiilor publice) i nfiinarea unui sistem de premiere

Lipsa capacitii Profesionalizarea ANAP ANFP Legea Monitorul Profesionalizarea


autoritii activitilor 188/1999 Decembrie 2016 Oficial al personalului; sistem
Ministerul
contractante n desfurate n republicat, cu Romniei, de premiere pentru
Finanelor
identificarea domeniul achiziiilor modifcarile i Partea I personal i
nevoilor publice: Ministerul completrile mbuntirea
Muncii, ulterioare capacitii
Lipsa de Reglementarea unei Familiei, administrative i
competene funcii generale cu 1 act normativ
Proteciei profesionale;
adecvate, denumire specific Sociale i cu caracter reducerea fluctuaiei
cunotine i pentru personalul cu Persoanelor specific personalului
experien n atribuii n domeniul Vrstnice adoptat care
gestionarea s
Pagina 131 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

procesului de achiziiilor publice reglementeze


achiziii publice atribuiile i
Modificarea Legii
condiiile
188/1999, republicat,
specifice
cu modifcarile i
funciei
completrile ulterioare,
generale
pentru introducerea
pentru
noii funcii generale
personalul cu
Stabilirea unei funcii atribuii n
specifice pentru domeniul
personalul ANAP achiziiilor
publice +
Implementarea la Modificare si
nivelul ANAP a completare
principiilor unui Ordonana de
management flexibil
urgen a
Guvernului nr.
13/2015,

in vederea
stabilirii

Pagina 132 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

funciei
specifice la
nivelul ANAP

Metodologie
elaborat

Crearea cadrului ANAP Ministerul Calificarea n Decembrie 2016 Ministerul Profesionalizarea


educaional adecvat Educaiei i domeniul Educaiei personalului; sistem
prin: Cercetrii achiziiilor de premiere pentru
Autoritatea
tiinifice publice personal i
Introducerea Naional
stabilit n mbuntirea
achiziiilor publice n Autoritatea pentru Calificri
nvmntul capacitii
registrul de calificri Naional
superior Universiti administrative i
din nvmntul pentru
profesionale;
superior Calificri
reducerea fluctuaiei
Universiti personalului
Programe obligatorii de Program
formare n achiziii Toate obligatorie de
publice (curricula) instituiile formare n
responsabile domeniul
Dezvoltarea i achiziiilor
implementarea unui
Pagina 133 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

program de instruire n publice


achiziii publice,
Program de
specializat i de durat
instruire
specializat, de
Introducerea unui
durat,
atestat profesional n
elaborat n
achiziii/achiziii
colaborare cu
publice
ANFP

Certificare
profesional n
achiziii/
achiziiile
publice

Remunerarea Analiza costurilor i a MFP ANAP Schem de Decembrie 2016 MFP Impact pozitiv
personalului nu beneficiilor privind
ANFP
recompensare asupra motivaiei
este proiectarea i aprobat personalului i
proporional cu implementarea unui Ministerul stabilitii n
complexitatea sistem de recompense Muncii, sectorul public
activitii pentru specialitii n Familiei,
Proteciei
Pagina 134 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

Lipsa de motivare achiziii publice Sociale i


a personalului de Persoanelor
achiziii publice Vrstnice
Toate
instituiile
responsabile

Abordri diferite Configurarea de ANAP Toate Numr de Decembrie 2016 Cooperare


ale AC n platforme (forumuri) instituiile vizite/vizitator consolidat pe
derularea de de cumprare responsabile i pe platform vertical i
procese de orizontal ntre
achiziii publice Nr de subiecte autoritile
similare deschise contractante;
pentru discuii creterea schimbului
Nr. de de bune practici
instruciuni /
ndrumri
emise de ctre
ANAP
D. Achiziii centralizate pentru administraia central pentru anumite categorii de achiziii publice

Pagina 135 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

Lipsa capacitii Configurarea unei MFP Proceduri Iulie 2016 Monitorul Asigurarea
autoritilor uniti de achiziii interne, Oficial al profesionalizrii i
contractante n centralizate n cadrul metodologii, Romniei, specializrii
identificarea MFP (obligatorie norme de Partea I personalului din
nevoilor pentru bunurile organizare i achiziii publice,
selectate pentru funcionare realizarea de
Lipsa de
administraia central) economii, creterea
competene
gradului de utilizare
adecvate,
Introducerea a instrumentelor
cunotine i
achiziiilor Decembrie 2016 electronice,
experien n
standardizarea de
gestionarea centralizate
bunuri i servicii
procesului de pentru un set
achiziii publice limitat de
achiziii
prioritare (de
la 3 la 5)

Achiziia Decembrie 2017


centralizat
complet
funcional

Pagina 136 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

E. Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice (UCA) de ctre autoritile contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile
contractante dintr-o zon geografic

F. Crearea de consorii de ctre autoritile contractante de la nivelul administraiei locale


Lipsa capacitii Efectuarea unui studiu ANAP Toate Studiu de Rezultate n Monitorul Realizarea de
autoritilor de fezabilitate pentru instituiile fezabilitate septembrie 2016 Oficial al economii generate
contractante n stabilirea oportunitii responsabile (anunul de Romniei, prin creterea
identificarea recurgerii la sprijinul participare Partea I volumului de
nevoilor UCA sau la consorii de publicat n cumprare, a
octombrie 2015) competiiei, a
Lipsa de AC la nivel regional,
pentru achiziii din eficienei i prin
competene
sectoarele identificate reducerea costurilor
adecvate,
de tranzacie;
cunotine i i detalierea modelelor
profesionalizarea n
experien n de implementare a
domeniul achiziiilor
gestionarea conceptului de UCA.
publice
procesului de
achiziii publice
Configurarea cadrului MFP i ministere Hotrrea
Octombrie 2016
legal pentru de resort Guvernului de
funcionarea UCA pe nfiinare a
baza rezultatului
Pagina 137 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

studiului de fezabilitate UCA-urilor


(ex. stabilirea
sectoarelor de achiziii
relevante)
Decembrie 2016
MFP
Funcionarea UCA Proceduri
interne,
metodologii,
norme de
organizare i
funcionare
MFP i ministere Octombrie 2016
Stabilirea sectoarelor de resort
Numrul de
de dezvoltare a
proceduri de
consoriilor de AC n
atribuire/valo
conformitate cu
area
rezultatele studiului de
achiziiilor
fezabilitate
Decembrie 2016
Stabilirea cadrului legal
MFP i ministere
privind situaiile Cadrul legal

Pagina 138 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

obligatorii n care se de resort adoptat


recurge la sprijinul UCA
sau al consoriilor de
AC, pe sectoarele
identificate

G. Sporirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor on-line

Mediu competitiv Punerea n funciune a AADR Toate % din Aprilie 2016 AADR Creterea gradului
pentru accesul la unei platforme instituiile achiziiile on- de transparen a
ANAP
fondurile publice electronice responsabile line vs. proceselor de
prin mbuntite - SICAP achiziii totale, achiziii publice prin
implementarea att n utilizarea
unui portal termeni de standardelor
mbuntit Manuale i ghiduri valoare, ct i Aprilie 2016 deschise
pentru achiziii accesibile i uor de de volum.
electronice folosit, att pentru
autoritile
Utilizarea limitat
contractante, ct i Nivelul
a achiziiilor Reducerea costurilor
pentru operatorii general de
publice administrative
economici satisfacie al
electronice,
utilizatorilor
Pagina 139 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

datorit (att Funcionaliti noi


deficienelor companii, ct Martie 2016
Instruirea personalului
tehnice i autoriti
pentru utilizarea
contractante)
sistemului SICAP (la
pe baza unor
nivelul CA) i instruirea
studii
personalului implicat n
independente.
ntreinerea sistemului
(la nivel de AADR) Creterea gradului
de a utiliza achiziii
Nr de AC care
publice electronice
deruleaz
achiziii on-
line

Asigurarea c mbuntirea SICAP AADR Toate Nu mai sunt Aprilie 2016


viitoarea prin renunarea la instituiile solicitate
platform SICAP completarea (la responsabile informaii
este prietenoas momentul nregistrrii specifice
(user-friendly), n sistem) unor naionale la
att pentru informaii specifice momentul
autoritile Romniei (cum ar fi un accesrii

Pagina 140 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

contractante, ct numr de telefon SICAP.


i pentru romnesc, cont bancar
Acces rapid i
operatorii romnesc etc.).
uor la toate Aprilie 2016
economici.
Accesul la documentele documentaiil
de licitaie trebuie s e de atribuire
fie simplificat prin i anunurile
Asigurarea c
punerea la dispoziia de participare
operatorii
companiilor a unei
economici strini
legturi electronice
nu au dificulti
directe (link) la Toate
n accesarea
semntura electronic recomandrile
sistemului SICAP.
care s permit o din
Stabilirea de deschidere rapid a documentul
msuri de documentaiei de Comisiei
siguran care s atribuire. Europe
protejeze intitulat
Asigurarea unui acces Aprilie 2016
sistemul de Golden Book
mai intuitiv pentru
fraude sau on E-
utilizatori la
abuzuri. procurement
documentaii sau
implementate.
anunuri (s nu mai fie
Pagina 141 din 233
Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

necesar Numr de
reintroducerea codului fraude
CAPTCHA ori de cate identificate,
ori accesezi o numr de
informaie) plngeri
mpotriva
Punerea n aplicare a
SICAP, numr Aprilie 2016
tuturor recomandrilor
de avarii ale
din documentul
sistemului (de
Comisiei Europe
cte ori
intitulat Golden Book
sistemul a
on E-procurement
ncetat s
Stabilirea de controale, funcioneze)
pentru a evita orice
posibil fraud.

Cerina privind Planificarea tranziiei la ANAP AADR, Toate Plan Decembrie 2016 Tranziie progresiv
trecerea trecerea integral la instituiile Operaional i total la utilizarea
integral la procedurile de achiziii responsabile elaborat procedurilor de
procedurile de online (e-procurement) achiziii online
achiziii online

Pagina 142 din 233


Aspecte Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact preconizat
identificate/ responsabil implicate performan informare
elemente care
necesit
soluionare

din Directiva CE
(e-procurement)

H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreai, ca proiect pilot n
domeniul contractelor de lucrri aferente construciei de drumuri i autostrzi

Dificulti n Studiu de fezabilitate ANAP Toate Evaluarea Decembrie 2016 Pagina de Eficientizarea
procedura de instituiile opiunii internet a ANAP procedurii de
selecie responsabile selecie

Pagina 143 din 233


Capitolul 5 - Funciile de monitorizare i supervizare ale sistemului de achiziii
publice din Romnia

Acest capitol are ca scop mbuntirea regularitii i calitii procedurilor de achiziii din
Romnia, revizuind n consecin sistemului naional de control. Msurile detaliate nu aduc
atingere funciilor i independenei sistemului de management i control al fondurilor UE,
care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) 1303/2013.

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i documente suport. Documentele suport reprezint documente
complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n
planul de aciune, acestea din urm neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi
contrare din documentele suport. Strategia i planul de aciune prevaleaz n raport cu
documentele suport.

5.1 Descrierea situaiei actuale

Obiectivul major al oricrui sistem de achiziii publice n cadrul statelor membre UE este
acela de a obine ntr-un mod eficient ,,valoare pentru bani n utilizarea fondurilor publice.
Msurarea performanei la nivel de sistem i utilizarea unor instrumente i mecanisme
adecvate constituie baza pentru a putea evalua dac sistemul de achiziii i atinge
obiectivele.

Achiziiile publice reprezint principalul instrument pentru satisfacerea nevoilor autoritilor


contractante finanate din bugetul naional: n 2013, achiziiile publice, reprezentnd 13,3%
din PIB-ul Romniei, s-au desfurat pe site-ul de utilitate public , www.e-licitatie.ro, prin
publicarea anunurilor/invitaiilor de participare la procedurile de achiziii. Dei sistemul de
achiziii publice din Romnia este ghidat de principii cum ar fi transparena, competitivitatea
i eficiena economic n beneficiul ntregii societi, organizarea actual a monitorizrii i
supravegherii sistemului necesit mbuntiri i modificri substaniale.

Urmtoarele paragrafe reflect principalele deficiene care reduc capacitatea sistemului de


achiziii publice de a monitoriza eficient cadrul de derulare a achiziiilor publice i de a
reglementa ntr-o manier eficace activitatea economic i rspunsul pieei:

i. Funcia de monitorizare actual presupune furnizarea de seturi de date statistice,


cum ar fi numrul de anunuri de participare, tipurile de proceduri sau autoriti
contractante etc., elemente care nu permit o descriere coerent a pieei de achiziii

144
publice, ci exprim doar o dimensiune a acesteia. Instituiile implicate se axeaz strict
pe resursele i pe indicatorii de activitate proprii. Dei unii indicatori sunt calculai pe
baza datelor preluate din SEAP, acetia nu sunt procesai n mod eficient. Se
raporteaz statistici, n mare parte privind tipul de proceduri utilizate, fr ca acestea
s fie analizate astfel nct s susin formularea de politici n domeniu. Aceasta
denot un grad de maturitate sczut al practicilor actuale de monitorizare - axat pe
activitate i nu pe performan.

ii. Astfel, funcia de monitorizare nu a atins un grad de dezvoltare optim raportat la o


monitorizare economic eficace (cunoaterea pieei), a neregulilor n
comportamentul autoritilor contractante i a atingerii obiectivelor politicii de
achiziie public. Se impune implementarea unor indicatori cheie de performan i a
unor valori adecvate de referin n domeniul achiziiilor publice la nivel naional.
Provocarea implementrii indicatorilor cheie de performan const n acceptarea de
comun acord a acestora de ctre toate prile cu responsabiliti la nivelul sistemului
naional al achiziiilor, astfel nct s nu cuprind interpretri i puncte de vedere
divergente.

iii. n prezent, SEAP nu conine suficiente cmpuri de date care s permit introducerea
tuturor informaiilor cheie necesar a fi utilizate de ctre instituiile implicate, n
scopul de a corela i a analiza dimensiunea i calitatea competiiei. De exemplu, pe
baza datelor din SEAP nu se pot realiza statistici complete i nici extrage indicatori
specifici privind participarea operatorilor economici att din Romnia, ct i din afara
rii n cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziie public. Din cauza
lipsei de integrare a informaiilor de-a lungul procesului de achiziii, este dificil de
evaluat influena real a diferiilor factori asupra gradului de concuren i de
monitorizat procesul de achiziie n ntregimea sa. Acest lucru se datoreaz, de
asemenea, funciei deficitare de monitorizare de la nivelul ntregului sistem de
achiziii publice.

ntr-adevr, n conformitate cu Tabloul de bord privind piaa unic 19, performana global a
Romniei n achiziii publice este sub medie, avnd un scor nesatisfctor pentru 2 din cele 3
dimensiuni (participare ofertani, accesibilitate, eficiena procedurii).

19

http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_e
n.htm

145
Fig. nr.1: Participare ofertani n Romnia, comparativ cu alte state membre ale UE, pe baza
anunurilor publicate n Tenders Electronic Daily (TED) pentru perioada 2011-2013

n prezent, n ceea ce privete rspunsul pieei, conform datelor din SEAP 20, pentru anul
2014 (pentru toate procedurile de atribuire publicate n SEAP, sub sau peste pragurile de
publicare n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), numrul mediu de oferte primite pe
procedur este 7,54, dup cum este prezentat mai jos:

Numrul mediu de oferte primite pe tip de procedur

Tip procedur Numr mediu oferte primite Numr proceduri

Dialog competitiv 3.00 8

Cerere de ofert (procedur


8.05 8861
deschis sub pragurile UE)

Licitaie deschis 8.57 5049

Licitaie restrns 2.59 35

Licitaie restrns accelerat 2.45 6

Negociere 3.90 418

Negociere accelerat 1.01 71

20
http://data.gov.ro/dataset/achizitii-publice-2007-2014-contracte

146
Negociere fr publicare 4.48 3880

Total 7.54 18328

Numrul mediu de oferte primite pe tip de contract

Tip
Numr mediu oferte primite Numr proceduri
contract

Furnizare 8.45 9685

Lucrri 4.88 3894

Servicii 3.85 4749

Total 7.54 18328

n plus, din cauza nivelului ridicat de utilizare a criteriului ,,preul cel mai sczut (pentru 97%
dintre procedurile din anul 2014) i reflectat n diferene substaniale ntre valoarea estimat
i preul contractului, condiiile actuale de pia din Romnia determin operatorii
economici s concureze puternic pe criterii de pre cu efect negativ vizibil pentru asigurarea
de investiii durabile i de eficien a utilizrii fondurilor (valoare pentru bani).

Funcia de supervizare n cadrul sistemului de achiziii publice este slab exercitat i se


limiteaz la controalele ex-post ale procedurilor de atribuire ca urmare a
notificrilor/sesizrilor transmise de ctre operatorii economici.

5.2 Direcii de aciune


A. Reorganizarea i redimensionarea funciei de monitorizare

Funcia de monitorizare trebuie consolidat deoarece aceasta reprezint un instrument


cheie de cunoatere a pieei, cu scopul de a permite autoritilor romne s ia msuri
adecvate pentru a spori transparena, competitivitatea i integritatea sistemului de achiziii
publice prin:

i. Politici i iniiative legislative

ii. ndrumare adaptat la nevoile autoritii contractante (ghiduri)

iii. Aciuni corective ntreprinse de instituiile responsabile.

Prin urmare, o redimensionare i reorganizare a funciei sunt necesare, care s includ toi
actorii de pe pia, instrumente adecvate i indicatori de performan relevani, n mod

147
special pentru a obine o imagine credibil a rspunsului pieei cu privire la urmtoarele
aspecte:

i. Dimensiunea i caracteristicile pieei: numr de proceduri, tipuri de proceduri, tipuri


de autoriti contractante, tipuri de proceduri n funcie de valoare, durata
procedurilor, preul final al contractului;

ii. Intensitatea concurenei: numrul de oferte primite i respinse pe tip de proceduri/


contracte/sectoare etc.;

iii. Monitorizarea activitilor economice: volumul achiziiilor reflectat n PIB, nivelul


preurilor, accesul IMM-urilor, accesul ofertanilor strini;

iv. Eficiena achiziiilor publice: perioada medie pentru planificare, pregtire, atribuire,
implementare, valoarea final a contractelor, calitatea produselor/
serviciilor/lucrrilor achiziionate etc.;

v. Identificarea practicilor potenial suspecte/neregulilor: rate ridicate de selecie sau


excludere pentru acelai operator economic de ctre aceeai autoritate contractant,
tendin de oligopol, oferta unic, companii cu ,,red flag (indicator de avertizare).

n scopul realizrii unui sistem de monitorizare funcional i eficient, vor fi luate urmtoarele
msuri:

i. Stabilirea unor indicatori de monitorizare relevani pentru a fi extrai automat din


SEAP;

ii. nfiinarea unui departament dedicat n cadrul ANAP, prevzut cu resurse adecvat
instruite;

iii. Instituirea unor proceduri pentru corelarea funciei de monitorizare cu cea de


supervizare i cu cea de formulare a politicilor publice.

Funcia de monitorizare ar trebui s includ urmtoarele niveluri:

i. Sistemul de achiziii publice la acest nivel, indicatorii ar trebui s monitorizeze


eficiena procedurilor de achiziii publice derulate n Romnia, mpreun cu practicile
n domeniu (proceduri, strategii urmate de autoritile contractante); monitorizarea
ar trebui s permit factorilor de decizie s evalueze performana sistemului n
ansamblu, n raport cu obiectivele i scopurile stabilite prin funcia de elaborare a
politicilor;

ii. Autoritatea contractant performana operaiunilor autoritii contractante n ceea


ce privete capacitatea de a gestiona eficient procedurile de achiziii publice i de a-i
atinge obiectivele.

148
B. Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de
monitorizare

Indicatorii i datele de referin pot contribui la o abordare practic, sistematic i


cuprinztoare, n evaluarea performanei globale a sistemului de achiziii publice.

Prin urmare, pe baza analizei indicatorilor deja disponibili n SEAP, va fi elaborat urmtorul
set de indicatori chiar dac acest lucru va necesita ajustarea interfeei cu autoritatea
contractant. Toi aceti indicatori trebuie s fie agregai att la nivel naional, ct i la nivel
regional, astfel nct s ofere o imagine detaliat a performanei globale a sistemului.

A. Mrimea i caracteristicile pieei

Descriere Indicatori de Situaia Situaia


performan actual viitoare 21
generici

Numr de proceduri Numr posibil posibil

Tip de proceduri Numr i % din posibil posibil


totalul procedurilor

Tip de autoriti contractante Numr i % din posibil posibil


totalul autoritilor
contractante

Valoarea achiziiilor publicate pe fiecare Valoare i procent posibil posibil


tip de procedur i valoare total

Valoarea achiziiilor contractate pe fiecare Valoare i procent posibil posibil


tip de procedur i valoare total

Gradul de utilizare a fiecrui criteriu de % din fiecare posibil posibil


atribuire ntr-o procedur criteriu de atribuire
utilizat n fiecare
tip de procedur

Gradul de utilizare a fiecrui criteriu de % din fiecare posibil posibil


atribuire ntr-o procedur - pentru fiecare criteriu de atribuire
tip de sector - asimilat cu o categorie de utilizat n fiecare
coduri CPV sector

21
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

149
Utilizarea criteriului de atribuire preul cel Numr i % din posibil posibil
mai sczut/ oferta cea mai avantajoas din toate procedurile
punct de vedere economic

Criterii de calitate cel mai des folosite, Numr i % din posibil posibil
eventual grupuri care urmeaz s fie toate procedurile
definite avnd criteriu de
atribuire oferta
cea mai
avantajoas din
punct de vedere
economic

B. Intensitatea concurenei

Descriere Indicatori de Situaia Situaia


performan actual viitoare 22
generici

Numrul mediu de oferte primite pentru Numr posibil posibil


fiecare tip de procedur

Numrul mediu de oferte primite pentru Numr posibil posibil


fiecare categorie de achiziii (tipuri
specifice de lucrri, servicii i bunuri, n
funcie de principala categorie CPV)

Rata de respingere a ofertanilor pe tipuri % posibil posibil


de contracte (lucrri, furnizare, servicii)

Rata de respingere a ofertanilor pe tip de % posibil posibil


procedur

Rata de respingere a ofertanilor pe tip de % posibil posibil


sector - asimilat cu o categorie de coduri
CPV

C. Monitorizarea activitilor economice

Descriere Indicatori de Situaia Situaia


performan actual viitoare 23

22
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

150
generici

Divizarea contractelor pe loturi % proceduri cu N/A posibil


loturi din totalul
procedurilor

Participarea IMM-urilor i atribuirea % N/A Necesit


contractelor ctre IMM-uri ajustarea
interfeei
cu AC

Deschidere/acces (participarea % contractani de N/A Necesit


ofertanilor din alte state membre) pe tip pe piaa UE (alta ajustarea
de procedur i contract dect Romnia) interfeei
cu AC

Deschidere/acces (atribuirea contractelor % contractani de posibil


ctre ofertani din alte state membre) pe pe piaa UE (alta
tip de procedur i contract dect Romnia)

Deschidere/acces (participarea % contractani din N/A Necesit


ofertanilor din afara UE) pe tip de afara pieei UE ajustarea
procedur i contract interfeei
cu AC

Deschidere/acces (atribuirea contractelor % contractani de posibil


ctre ofertani din afara pieei UE) pe tip din afara pieei UE
de procedur i contract

D. Eficiena achiziiilor publice (inclusiv implementarea contractelor)

Descriere Indicatori de Situaia Situaia


performan actual viitoare 24
generici

Timpul existent ntre publicarea anunului Numr de zile posibil posibil


de participare i semnarea contractului
pentru fiecare tip de procedur (inclusiv

23
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015
24
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

151
alte distribuii dect media)

Durata soluionrii contestaiilor - Numr de zile N/A Necesit


msurat prin numrul de zile dintre ajustarea
primirea unei contestaii i emiterea unei interfeei
decizii (hotrre) adoptat de ctre un cu AC i
organism de remedii interconec
tarea cu
organisme
le de
remediere

Rezultatul procedurii de soluionare a Numr i % N/A Necesit


contestaiilor (numr de proceduri ajustarea
anulate, suspendate, etc.) interfeei
cu AC

Numr de contestaii /notificri prealabile Numr i % N/A Necesit


i rezultatul acestora (cte dintre acestea ajustarea
au ca rezultat o modificare a deciziei AC) interfeei
cu AC

Durata contractului: planificat versus % N/A Necesit


realizat ajustarea
interfeei
cu AC

Gradul de utilizare a mijloacelor % din totalul


electronice pentru toate etapele ciclului procedurilor i
de achiziie de la publicarea anunurilor de valoare total
participare la atribuirea contractelor

Valoarea contractului versus valoarea % N/A Necesit


real final ajustarea
interfeei
cu AC

152
E. Comportament necorespunztor/nereguli

Descriere Indicatori de Situaia Situaia


performan actual viitoare 25
generici

Conflict de interese identificat pentru Numr N/A Necesit


fiecare tip de procedur ajustarea
interfeei
cu AC

Conflict de interese identificat pentru Numr N/A Necesit


fiecare sector asociat cu o categorie de ajustarea
coduri CPV interfeei
cu AC

Contracte atribuite de aceeai autoritate Numr posibil posibil


contractant ctre acelai operator
economic pe tip de procedur

Contracte atribuite de aceeai autoritate Numr N/A posibil


contractant ctre acelai operator
economic pe sector asociat unei
categorii de coduri CPV

Contracte atribuite de autoriti Numr N/A posibil


contractante n baza unei singure oferte

Ori de cte ori este cazul, indicatorii de mai sus vor fi utilizai n conformitate cu standardele
statistice, inndu-se cont de performana medie, precum i de abaterile standard, n
vederea identificrii eventualelor deficiene.

C. Corelarea funciilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice i


supervizare

Un rol important al funciei de monitorizare este legat de asigurarea informaiilor necesare


Direciei de politici publice din cadrul ANAP, pentru verificarea conformitii politicilor
sistemului de achiziii publice. Indicatorii cheie din cadrul sistemului naional de achiziii
publice vor fi dezvoltai n noul sistem (versiunea mbuntit a actualului SEAP) pentru a
permite o monitorizare i n ceea ce privete ponderea achiziiilor verzi (ecologice), eficiena
energetic, inovarea i achiziiile durabile, n conformitate cu cerinele directivelor UE.

25
Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

153
Datele generate de SEAP care va fi dezvoltat prin intermediul proiectului SICAP vor fi
colectate i analizate periodic de ctre o direcie specializat din cadrul ANAP. Se vor elabora
rapoarte trimestriale, care vor fi transmise Direciei de politici publice i Direciei de
supervizare din cadrul ANAP, pentru a permite, de la caz la caz, luarea msurilor necesare. n
funcie de nevoi, se pot realiza rapoarte specializate, pe teme specifice (cum ar fi o evaluare
a pieei n ceea ce privete achiziiile publice n anumite regiuni/sectoare).

Prin urmare, redefinirea funciei de monitorizare ar trebui s conduc la o cretere a


receptivitii instituiilor guvernamentale la indicatorii de pia,determinnd mbuntirea
transparenei, eficienei i deschiderea sistemului.

n plus, ANAP va elabora rapoarte anuale privind funcionarea sistemului de achiziii publice,
care vor fi publicate pe site-ul acestuia, pentru a informa prile interesate cu privire la
principalele date, analize, probleme i aciuni de urmrit.

Pentru a spori transparena, toate aceste rapoarte (trimestriale i anuale), precum i toi
indicatorii identificai mai sus, vor fi publicate, astfel nct s permit evaluarea din partea
societii civile i companiilor interesate. n plus, evaluarea (,,peer review) nu va fi limitat
la analiza rapoartelor publicate pe site-ul ANAP, datele colectate prin intermediul SEAP fiind
disponibile, n condiiile legii, oricrei persoane interesate pentru efectuarea de analize.

Mai mult, vor fi publicate n SEAP contractele atribuite (fr anexe) i toate modificrile
substaniale ale acestora, pentru a permite evaluarea i monitorizarea din partea societii
civile. Excepie de la aceast regul va face un numr limitat de contracte (legate de domenii
precum securitatea naional i aprare, nclcarea drepturilor de proprietate intelectual
etc.) care nu pot fi fcute publice datorit specificitii lor.

D. Dezvoltarea funciei de supervizare

Conform legislaiei n vigoare, funcia de supervizare este n prezent dezvoltat la nivel de


proces, referindu-se la controalele ex-post efectuate de ctre ANRMAP (actual ANAP) i
declanate ca urmare a unor notificri de posibile nereguli n derularea procedurii. Actuala
funcie va fi, de asemenea, meninut n viitorul cadru instituional, pentru a asigura reacia
rapid la eventuale cazuri de nereguli.

n plus, funcia de supervizare va fi dezvoltat ca o monitorizare sistematic a sistemului de


achiziii publice realizat n mod coerent cu scopul de a evalua modul de funcionare i
evoluie a acestuia n timp i pentru a stabili dac obiectivele au fost atinse. Prin urmare, se
vor pune n practic proceduri prin care s se asigure faptul c supervizarea se va baza pe
funcia de monitorizare i pe activitile de control ex-ante care relev n timp real probleme
sau nereguli sistemice.

De asemenea, vor deveni funcionale mecanisme inter-instituionale care s acopere


situaiile n care sunt descoperite disfuncii sistemice, folosindu-se sistemul de red flag

154
(indicator de avertizare). ANAP va defini natura problemelor i va notifica autoritile
competente pentru luarea msurilor corective.

Viitoarea direcie de specialitate din cadrul ANAP va verifica sistemul de achiziii publice pe
dou niveluri: 1) la nivel naional global; 2) la nivel de indicatori care s permit depistarea
ineficienelor i neregulilor la nivelul achizitorilor/autoritilor contractante publice.

ANAP va identifica autoritile contractante problematice i va face informaia public prin


intermediul raportului anual. n plus, ANAP va lua msuri corective.

Aciunile corective vor cuprinde o gam larg de probleme sistemice i vor implica:

i. Cooperarea cu Consiliul Concurenei pentru identificarea cazurilor de licitaii trucate,


pe baza Planului de aciune existent privind combaterea licitaiilor trucate.

ii. Transmiterea ctre autoritile cu atribuii de audit i control a informaiilor existente


cu privire la sectoarele/tipul de autoriti contractante care au fost identificate ca
fiind riscante (de ex. concuren redus, rate mai mari de excludere/neselectare a
ofertanilor, numr de modificri contractuale). Informaiile vor fi procesate astfel
nct s se reflecte n elaborarea evalurii anuale a riscurilor i n strategiile de audit
i de control corespunztoare instituiilor n cauz. De asemenea, acestea vor fi
utilizate n actualizarea metodologiei de eantionare a activitilor de control.

iii. Transmiterea ctre Direcia de politici publice din cadrul ANAP a unei analize
periodice a deficienelor principale care pot fi soluionate prin iniiative de politici sau
ndrumri suplimentare a prilor interesate (ghiduri) etc.

O direcie dedicat de supervizare va fi nfiinat n cadrul ANAP pentru a asigura capacitatea


administrativ adecvat pentru prelucrarea datelor i pentru iniierea de msuri menite s
corecteze deficienele din sistemul de achiziii publice, pentru a asigura transparena i
eficiena acestuia.

5.3 Indicatori de impact i de rezultat

Mecanismul de monitorizare descris este direct aplicabil pentru monitorizarea indicatorilor i


rezultatelor ateptate descrise n acest paragraf.

n ceea ce privete capitolul 5, vor fi implementate urmtoarele aciuni, evaluate n baza


indicatorilor de impact descrii mai jos:

155
Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aspecte identificate/ Aciune propus Instituie Instituii Indicatori de Termen Sursa de Impact
elemente care necesit responsabil implicate performan informare preconizat
soluionare

A. Reorganizarea i redimensionarea funciei de monitorizare

Funcie de monitorizare Re-dimensionarea i ANAP AADR, CC, ANI Funcia de monitorizare Octombrie Organigrama Nivel crescut
fragmentat reorganizarea funciei pe deplin operaional 2015 ANAP de cunoatere
de monitorizare prin a pieei,
Direcia dedicat din
crearea unei direcii de decizie bazat
ANAP are personal
monitorizare n ANAP pe cifre
suficient i acesta este
suficient calificat Elaborare Pagina web
Decembrie ANAP
Elaborarea i
2015
implementarea noului
sistem de monitorizare Infrastructur
IT Iunie 2016

156
B. Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de monitorizare

Inexistena unor Indicatorii descrii sunt ANAP AADR, Comitet Indicatorii descrii sunt Iulie 2016 Rapoarte Informaii
indicatori privind utilizai ca parte a Interministerial, utilizai i msurai elaborate de actualizate n
structura pieei, funciei de toate instituiile ANAP procesul de
dinamica pieei sau monitorizare implicate implementare
politica de achiziii a politicilor
publice publice,
folosind
achiziiile
publice ca
instrument

C. Corelarea funciilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice i supervizare

Inexistena unei Crearea unei legturi ANAP AADR, CC, ANI, Informaii furnizate Iulie 2016 Rapoarte Nivel crescut
corelri ntre funciile evidente i CCR, alte tuturor prilor relevante elaborate de al vitezei de
de monitorizare i documentate ntre organisme de responsabile cu ANAP reaciei la
supervizare funciile de reglementare supervizarea (acces direct semnalele
monitorizare-politic i la SICAP) pieei sau la
monitorizare-control starea pieei

Lipsa de transparen i Publicarea rapoartelor ANAP AADR, Comitet Accesul publicului la Iulie 2016 Rapoarte Creterea
acces la informaiile trimestriale i anuale, interministerial rapoartele trimestriale i elaborate de transparenei
privind achiziiile inclusiv a indicatorilor anuale publice (inclusiv ANAP achiziiilor
publice descrii indicatori) publice

157
Publicarea tuturor AADR ANAP Toate contractele de Aprilie 2016 Informaii Creterea
contractelor de atribuire publicate pe disponibile transparenei
atribuire pe SEAP/SICAP pe achiziiilor
SEAP/SICAP pentru SEAP/SICAP publice
accesul publicului

D. Dezvoltarea funciei de supervizare

Dezvoltarea sczut a Crearea unei direcii ANAP ANI, CC, Direcia dedicat din Octombrie Organigrama Sistem de
funciei de supervizare dedicate responsabil organele de ANAP are personal 2015 ANAP achiziii
cu supervizarea audit i control suficient i suficient publice
calificat conform
Proceduri pentru a
asigura follow-up pe Numrul de msuri
baza informaiilor corective iniiate Raport
furnizate de funcia de elaborat de
Numrul de AC-uri Iulie 2016
monitorizare. ANAP
problematice identificate
Implementarea de
msuri corective

158
Publicarea AADR ANAP Toate contractele de Aprilie 2016 Informaii Consolidarea
modificrilor atribuire publicate pe disponibile controlului
contractului care SEAP/SICAP pe extern prin
determin o cretere a SEAP/SICAP definirea unui
preului de peste 5% eantion
pertinent
pentru
verificarea
modificrilor
contractului

Publicarea, dup AADR ANAP Toate contractele de Aprilie 2016 Informaii Creterea
finalizarea atribuire publicate pe disponibile transparenei
contractului, a tuturor SEAP/SICAP pe achiziiilor
modificrilor SEAP/SICAP publice
contractuale efectuate

159
Documente suport

Document suport nr. 1 - Cadrul legal actual n domeniul achiziiilor publice

Legislaia primar n vigoare privind achiziiile publice:

1. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de


achiziii publice, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 418 din 15 mai
2006, modificat i completat prin:
Legea nr. 337/2006 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziii publice, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006;
Rectificare la Legea nr. 337/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 662 din 1 august 2006;
Legea nr. 128/2007, pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen
a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 418 din 15 mai
2006;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 94/2007, pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 676 din 309 din 9 mai 2007;
Decizia nr. 569 din 15 mai 2008, privind obiecia de neconstituionalitate a
prevederilor Articolului 281 al Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune
de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 143/2008, pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 805 din 2 decembrie 2008;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 228/2008 pentru modificarea i
completarea unor acte normative, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Pagina 160 din 233
Legislaia primar n vigoare privind achiziiile publice:

Partea I, nr. 3 din 5 ianuarie 2009


Ordonana de urgen a Guvernului nr. 19/2009, privind unele msuri n
domeniul legislaiei referitoare la achiziiile publice, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 156 din 12 martie 2009;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 72/2009, pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 426 din 23 iunie 2009;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 76/2010, pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 453 din 2 iulie 2010;
Legea cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitar a personalului pltit din
fonduri publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 877 din
28 decembrie 2010;
Legea nr. 278/2010 privind aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului
76/2010 pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a Guvernului
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 898 din 31 decembrie
2010;
Legea nr. 279/2011 pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 872 din 9
decembrie 2011;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 114/2011 privind atribuirea anumitor
contracte de achiziii publice n domeniile aprrii i securitii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 932 din 29 decembrie 2011;
Legea nr. 76/2012 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul
de procedur civil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365
din 30 mai 2012;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 77/2012, pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Pagina 161 din 233
Legislaia primar n vigoare privind achiziiile publice:

Romniei, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012;


Ordonana de urgen a Guvernului nr. 31/2013 pentru modificarea art. 8, lit.
b1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006, privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 237 din 24 aprilie 2013;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 35/2013 pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 251 din 30 aprilie 2013;
Legea nr. 193/2013 privind aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
77/2012 pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 387 din 28 iunie
2013;
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea i
completarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 486 din 30 iunie 2014;
Rectificarea Ordonanei de urgen Guvernului nr. 51/2014, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 516 din 10 iulie 2014;
Decizia Curii Constituionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015 referitoare la excepia
de neconstituionalitate a art. 271 ^ 1 i Art. 271 ^ 2 din Ordonana de urgen a
dispoziiilor Guvernului nr. 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
188, din 19 martie 2015;

Legislaia secundar n vigoare privind achiziiile publice:

1. Hotrrea Guvernului nr. 925/2006, pentru aprobarea normelor de aplicare a


prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana
de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune

Pagina 162 din 233


Legislaia secundar n vigoare privind achiziiile publice:

de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 625 din 20 iulie 2006
modificat i completat prin:
Hotrrea Guvernului nr. 1056/2006 privind modificarea art. 102 din Hotrrea
Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
727 din 25 august 2006;
Hotrrea Guvernului nr. 1337/2006, privind completarea Hotrrii Guvernului
nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare
la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 817 din 4
octombrie 2006;
Hotrrea Guvernului nr. 834/2009, privind modificarea i completarea
Hotrrii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 515 din 27 iulie 2009;
Hotrrea Guvernului nr. 1045/2011 privind modificarea art. 90 alin. (3) din
Hotrrea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 757 din 27 octombrie 2011;
Hotrrea Guvernului nr. 219/2012, privind modificarea art. 93 din Hotrrea
Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
197 din 26 martie 2012;
Hotrrea Guvernului nr. 183/2013, privind modificarea i completarea
Hotrrii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public din
Pagina 163 din 233
Legislaia secundar n vigoare privind achiziiile publice:

Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor


de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei Partea I, nr. 227, din 19 aprilie 2013;
2. Hotrrea Guvernului nr. 1660/2006, pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public prin mijloace
electronice din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 978 din 7 decembrie 2006, modificat i completat prin:
Hotrrea Guvernului nr. 198/2008, pentru modificarea i completarea
Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de
achiziie public prin mijloace electronice din Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 165 din 4 martie
2008;
Hotrrea Guvernului nr. 370/2009, pentru modificarea i completarea
Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de
achiziie public prin mijloace electronice din Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1660/2006, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 215 din 3 aprilie 2009;
Hotrrea Guvernului nr. 167/2010, pentru modificarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public prin
mijloace electronice din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii,
aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1660/2006, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 154 din 10 martie 2010.
3. Hotrrea Guvernului nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de urgen a Guvernului
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei Partea I nr. 98 din 8 februarie 2007
4. Hotrrea Guvernului nr. 1037/2011 pentru aprobarea Regulamentului de organizare
i funcionare al Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor

Pagina 164 din 233


Legislaia teriar n vigoare privind achiziiile publice:

1. Ordinul ministrului finanelor publice i al preedintelui Autoritii Naionale pentru


Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice nr.1517 / 9574/2009 privind
aprobarea Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrri publice
si servicii in Romania, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 512 din 27
iulie 2009;
2. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 107/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind
supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 473 din 9 iulie 2009, cu modificarile
ulterioare.
3. Ordinul nr. 122/2009 al Preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i
Monitorizarea Achiziiilor Publice, pentru modificarea Regulamentului privind
supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat
prin Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea si Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 107/2009, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
570 din 17 august 2009, partea I
4. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 314/2010 privind punerea in aplicare a certificatului de
participare la licitaii cu oferta independent, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 701 din 20 octombrie 2010;
5. Ordinul preedintelui nr. 302/2011 Autoritii Naionale pentru Reglementarea i
Monitorizarea Achiziiilor Publice, privind aprobarea formularelor standard ale
Procesului-verbal al edinei de deschidere a ofertelor si Raportului procedurii,
aferente procedurilor de atribuire a contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 415 din 14 iunie 2011;
6. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 313/2011 cu privire la interpretarea anumitor dispoziii privind
procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 464 din 1 iulie 2011;
7. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 509/2011 privind formularea criteriilor de calificare i selecie,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.687din 28 septembrie 2011;
8. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 553/2011 pentru interpretarea art. 243 din Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
Pagina 165 din 233
servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 735 din 19 octombrie
2011;
9. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 136/2012, privind notificarea cu privire la ncheierea
contractului de achiziie public/acordului-cadru, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 250 din 13 aprilie 2012;
10. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 166/2012, privind constituirea Comitetului National Consultativ
pentru Achiziii Publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 315 din
11 mai 2012;
11. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 138/2012 privind aprobarea modelelor de documentaii
standardizate pentru atribuirea contractelor de lucrri pentru proiectele de investiii
din domeniul de transport rutier care utilizeaz condiiile contractuale ale Federaiei
Internaionale a Inginerilor Consultani n Domeniul Construciilor (FIDIC) CARTE ROIE
i CARTE GALBEN, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 324 i 324 bis
din 14 mai 2012;
12. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 170/2012, privind interpretarea art. 691 din Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei al Romniei, Partea I, nr. 328 din 15
mai 2012;
13. Ordinul ministrului mediului i pdurilor i al preedintelui Autoritii Naionale pentru
Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice nr. 2266/Nr.335/2012 privind
aprobarea modelelor de documentaii standardizate aferente procedurilor de atribuire
a contractelor de achiziie de lucrri publice pentru proiectele de "proiectare i
execuie de staie de tratare a apei/staie de epurare de ape reziduale", "execuie de
reele de canalizare i reele de alimentare cu ap", "proiectare i execuie de staie de
sortare, compostare i tratare mecano-biologic a deeurilor", "execuie de depozit
conform de deeuri, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 410 i 410
bis din 20 iunie 2012, cu modificarile ulterioare;
14. Ordinul comun nr. 3240/373/2012 pentru completarea Ordinului ministrului mediului
i pdurilor i al preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i
Monitorizarea Achiziiilor Publice nr. 2.266/335/2012 privind aprobarea modelelor de
documentaii standardizate aferente procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziie de lucrri publice pentru proiectele de "proiectare i execuie de staie de
tratare a apei/staie de epurare de ape reziduale", "execuie de reele de canalizare i
reele de alimentare cu ap", "proiectare i execuie de staie de sortare, compostare
i tratare mecano-biologic a deeurilor", "execuie de depozit conform de deeuri",
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 610 din 24 august 2012;
15. Instruciunea preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i
Pagina 166 din 233
Monitorizarea Achiziiilor Publice nr. 1 / 18.06.2013 emis n aplicarea prevederilor art.
188 alin. (2) lit. d) i art. 188 alin. (3) lit. c) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 371 din 21 iunie 2013;
16. Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice nr. 129/25.06.2013 al Preedintelui Autoritii Naionale pentru
Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice pentru aprobarea modelului de
documentaie de atribuire standard privind ncheierea acordului-cadru pentru servicii
de transport aerian, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 431 din 16
iulie 2013.

Pagina 167 din 233


Document suport nr. 2 - Poziia preliminara a Romniei privind opiunile din noile Directive din domeniul achiziiilor publice

Nr. Opiuni de transpunere lsate la Directiva 2014/24/UE a Directiva 2014/25/UE a Directiva 2014/23/UE a
crt. latitudinea tarilor membre Parlamentului European i a Parlamentului European i a Parlamentului European
Consiliului din 26 februarie 2014 Consiliului din 26 februarie i a Consiliului din
privind achiziiile publice i de 2014 privind privind 26 februarie 2014
abrogare a Directivei 2004/18/CE achiziiile efectuate de privind atribuirea
entitile care i desfoar contractelor de
activitatea n sectoarele apei, concesiune
energiei, transporturilor i
serviciilor potale i de
abrogare a Directivei
2004/17/C

1, Principii Art. 18 alin. (2) Art. 36 alin. (2) Art. 30 alin. (3)

Statele membre adopt msurile DA DA DA


adecvate pentru a se asigura c,
n executarea contractelor de
achiziii publice, operatorii Opiunea a fost preluat n Proiectul
economici respect obligaiile de lege art. 50
aplicabile n domeniul mediului,
social i al muncii instituite prin
dreptul Uniunii, prin dreptul

Pagina 168 din 233


naional, prin acorduri colective
sau prin dispoziiile internaionale
de drept n domeniul mediului,
social i al muncii enumerate n
anexa X.

2. Dreptul sau obligaia de a lotiza Art. 46 alin. (4) Art. 65 alin. (4) Nu este aplicabil

Statele membre pot face NU NU


obligatorie atribuirea
contractelor sub form de loturi
separate n temeiul anumitor De ce?
condiii care urmeaz s fie
specificate n conformitate cu Dei divizarea pe loturi ncurajeaz
dreptul intern i avnd n vedere accesul IMM-urilor, decizia privind
dreptul Uniunii. mprirea sau nu n loturi, iar n caz
afirmativ numrul i tipurile de loturi,
ar trebui s fie lsat la latitudinea
fiecrei autoriti contractante. In
acest fel, lsnd la latitudinea
autoritilor contractante mprirea
n loturi, achiziiile publice care se vor
face vor reflecta mai bine
circumstanele specifice fiecrei
cerine/nevoi n parte.

Pagina 169 din 233


Faptul c dac autoritile
contractante nu decid s mpart n
Nu este aplicabil
loturi trebuie s justifice/explice
decizia lor n documentele achiziiei,
ar trebui s ncurajeze autoritile
contractante s ia n considerare n
mod activ posibilitatea de a lotiza.

2) Statele membre pot s prevad Art. 46 alin. (3)


c, n cazul n care pot fi atribuite
mai multe loturi aceluiai
ofertant, autoritile DA
contractante pot atribui
contracte care combin mai
multe sau toate loturile, in cazul De ce?
n care acestea au precizat n
Principiul de baz ar fi ,,un lot egal un Art. 65 alin. (3)
anunul de participare sau n
contract, chiar dac acelai ofertant
invitaia pentru confirmarea
poate ctiga mai multe loturi (caz n
interesului c i rezerv
care i sunt atribuite mai multe
posibilitatea de a face acest lucru DA
contracte).
i indic modul n care loturile sau

Pagina 170 din 233


grupuri de loturi care pot fi
combinate.
ncheierea unui singur contract
pentru mai multe loturi atribuite
aceluiai ofertant ar putea reduce
sarcina administrativ a autoritilor
contractante. S-ar putea ridica ns
probleme n cazul n care loturile
termene i condiii diferite.

Pagina 171 din 233


3. Subcontractarea Art. 71 alin. (2) Art. 88 alin. (2) Art. 42 alin. (2)

1) n documentele achiziiei, DA DA DA
autoritatea contractant poate
solicita ofertantului sau poate fi
obligat de un stat membru s De ce?
solicite ofertantului s indice n
oferta sa partea din contract pe In prezent n legislaia naional exist
care intenioneaz s o o astfel de prevedere obligatorie (art.
subcontracteze unor teri, 45 alin. (2) din Ordonana de urgen
precum i subcontractanii a Guvernului nr. 34/2006 privind
propui. atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune
2) Statele membre pot dispune ca, de lucrri publice i a contractelor de
la cererea subcontractantului i concesiune de servicii, aprobat cu
atunci cnd natura contractului modificri i completri prin Legea nr.
permite acest lucru, autoritatea 337/2006, cu modificrile i
contractant s transfere direct completrile ulterioare) i din practica
subcontractantului respectiv s-a constatat ca fiind util, cu att mai
plile datorate pentru servicii, mult cu ct conflictul de interese
produse sau lucrri furnizate poate fi depistat i la nivelul
operatorului economic cruia i-a subcontractanilor care, dac nu sunt
fost atribuit contractul de declarai, nu pot fi verificai.
achiziii publice (contractantul
principal). Printre aceste msuri
Pagina 172 din 233
se pot numra mecanisme Cu toate acestea:
corespunztoare care s permit
- n legislaia actual lipsete
contractantului principal s
posibilitatea de a evalua capacitatea
formuleze obiecii cu privire la
subcontractantului propus
plile necuvenite. Dispoziiile
privind aceast modalitate de Art. 88 alin. (3) Nu este aplicabil
- prevederea din legislaia
plat se includ n documentele actual s-a dovedit a fi neleas ca o
achiziiei. interdicie de a subcontracta pe
parcursul implementrii contractului, DA
ceea ce a creat numeroase probleme
n derularea contractelor.

Art. 71 alin. (3)


3) n cazul contractelor de achiziii
de lucrri i n ceea ce privete
serviciile care urmeaz s fie DA
prestate la o instalaie aflat sub
directa supraveghere a autoritii
contractante, dup atribuirea De ce?
contractului i cel mai trziu n
n practic s-au ntlnit situaii n care
momentul nceperii executrii
contractanii principali dei erau
acestuia, autoritatea
pltii, nu plteau subcontractanii,
contractant solicit
care, de cele mai multe ori,
contractantului principal s i
ndeplinesc contractul n proporii
indice numele, datele de contact

Pagina 173 din 233


i reprezentanii legali ai foarte mari.
subcontractanilor si implicai n
lucrrile sau serviciile respective,
n msura n care aceste Cum?
informaii sunt cunoscute la
momentul respectiv. Autoritatea Prin introducerea unui mecanism
contractant solicit prin care contractantul nu va putea
contractantului principal s i folosi sumele pltite pentru
notifice orice modificri ale subcontractant n alte scopuri dect
acestor informaii pe durata pentru acoperirea prestaiilor
contractului, precum i subcontractorului.
informaiile obligatorii privind - Aceasta posibilitate de efectuare a
eventualii noi subcontractani plii ctre subcontractant va trebuie
implicai ulterior n lucrrile sau s fie regsit att la nivelul
serviciile respective. documentaiei de atribuire, ct i la
nivelul contractului.

n pofida primului paragraf, - Sumele rmase la plata ctre


statele membre pot impune subcontractant vor fi diminuate
direct asupra contractantului corespunztor.
principal obligaia de a furniza - Aceast posibilitate nu exonereaz
informaiile solicitate. contractantul de rspunderea pentru
ndeplinirea cantitativ, calitativ i n
perioada convenit a contractului de
(...) achiziie public i, totodat, nu aduce

Pagina 174 din 233


atingere dreptului contractantului de
a formula obiecii cu privire la plile
Primul paragraf nu se aplic n
directe necuvenite.
cazul furnizorilor.
Art. 88 alin. (5) Art. 42 alin. (3)
- Trebuie, de asemenea, verificat i
faptul c nu i se va plti unui DA
Este de clarificat dac noiunea subcontractant mai mult dect s-ar fi
DA
de subcontractant se aplic la pltit contractantului principal pentru
contracte de furnizare. aceeai lucrare.

- este important i definiia clar a


subcontractantului (cel care execut o
parte din lucrri sau servicii)
4) n scopul de a evita nclcarea Art. 71 alin. (5)
obligaiilor menionate la articolul
18 alineatul (2), pot fi luate DA
msuri corespunztoare, cum ar
fi:
Obligaia de a furniza aceste
(a) ...
informaii aparine contractantului
(b) n conformitate cu articolele principal.
59, 60 i 61, autoritile
Cum?
contractante pot s verifice, din
proprie iniiativ sau la cererea Prin prevederi legale exprese:
statelor membre, dac exist
- contractele de subcontractare
motive de excludere a

Pagina 175 din 233


subcontractanilor n temeiul trebuie prezentate la ncheierea
articolului 57. n astfel de contractului de achiziie public;
cazuri, autoritatea contractant
- contractele de subcontractare devin
solicit ca operatorul economic s
anex la contract.
nlocuiasc un subcontractant n
legtur cu care a rezultat, n
urma verificrii, c exist motive
obligatorii de Prin clauze contractuale n acest sens:
excludere. Autoritatea Art. 88 alin. (6) Art. 42 alin. (4)
- orice modificare a
contractant, din proprie subcontractantului/subcontractanilor DA DA
iniiativ sau la cererea unui stat declarat/declarai se aduce la
membru, poate solicita ca cunotina autoritii contractante i
operatorul economic s se poate efectua doar cu acceptul
nlocuiasc un subcontractant n acesteia din urma.
legtur cu care a rezultat, n
urma verificrii, c exist motive
neobligatorii de excludere.
Art. 71 alin. (6)

DA
Aceasta prevedere nu distinge
care este momentul la care se pot
face verificri, respectiv nainte de De ce?
ncheierea contractului sau dup
Avnd n vedere faptul c n realitate
ncheierea acestuia. Prin urmare,
subcontractanii sunt cei care
avnd n vedere i restul
ndeplinesc n proporie cea mai mare
Pagina 176 din 233
prevederilor din directiva noua, la contractul de achiziie public i
momentul evalurii ofertelor: innd cont de faptul c se opteaz
pentru efectuarea de pli directe
1) Pot solicita
ctre acetia, este firesc ca i
subcontractanilor
ndeplinirea cerinelor de autoritatea contractant s se asigure
calificare privind de calitatea acestora prin
eligibilitatea verificarea unui set minim de
2) Dac acetia nu le informaii, cu att mai mult cu ct
ndeplinesc nu resping rspunderea lor nu exist, singurul
oferta ci permit rspunztor de ndeplinirea
ofertantului s aduc un
contractului fiind contractantul
nou subcontractant care
poate ndeplini cerinele principal.

5) Statele membre pot s prevad


nlocuirea subcontractantului va fi Art. 88 alin. (7) Nu este aplicabil
n dreptul intern norme mai
solicitat de ctre autoritatea
stricte privind rspunderea sau s
contractant, n afar de cazul n care
le aprofundeze pe cele referitoare
exist motive obligatorii de excludere,
la plile directe ctre
i atunci cnd, n urma verificrilor, a
subcontractani, stipulnd, de
rezultat c exist motive de
exemplu, ca aceste pli s fie
excludere.
efectuate fr ca
subcontractanii s fie nevoii s
solicite o astfel de plat direct.
Art. 71 alin. (7)

Pagina 177 din 233


NU

Este rezonabil ca plata direct s se


fac doar dac / atunci cnd
subcontractantul solicit acest lucru.

n ceea ce privete plile directe,


trebuie verificat compatibilitatea cu
normele fiscale i contabile.

4. Cel mai mic pre/cost criteriu Art. 67 alin. (2) Art. 82 alin. (2) Nu este aplicabil
unic de atribuire

Statele membre pot prevedea ca


DA DA
autoritile contractante s nu
poat utiliza numai preul sau
costul drept criteriu unic de
atribuire sau s nu-i poat De ce?
restriciona utilizarea la anumite Pentru a marca n mod clar diferena
categorii de autoriti fa de situaia actual, este oportun
contractante sau la anumite tipuri ca unele tipuri de contracte s nu
de contracte. poat fi atribuite doar prin utilizarea
criteriului de atribuire preul cel mai

Pagina 178 din 233


mic. Aceste tipuri de contracte ar fi:

- Serviciile intelectuale,
- Contracte care includ n mod
semnificativ servicii
intelectuale,
- Atunci cnd aspecte de inovare
sau de mediu sunt importante
(se va detalia, de la caz la caz)

Not: aceast opiune nu este


adecvat pentru a fi utilizat pe
categorii de autoriti contractante

5. Contracte rezervate pentru Art. 77 alin. (1) Art. 94 Nu este aplicabil


anumite servicii

DA, DA
Statele membre pot prevedea c
pentru servicii sociale
autoritile contractante pot
rezerva dreptul organizaiilor de a
participa la procedurile de
atribuire a contractelor de
achiziii publice exclusiv pentru
aceste servicii de sntate,
sociale i culturale prevzute la
articolul 74, care sunt acoperite
Pagina 179 din 233
de codurile CPV

75121000-0, 75122000-7,
75123000-4, 79622000-0,
79624000-4, 79625000-1,
80110000-8, 80300000-7,
80420000-4, 80430000-7,
80511000-9, 80520000-5,
80590000-6, de la 85000000-9 la
85323000-9, 92500000-6,
92600000-7, 98133000-4,
98133110-8.

6. Anunuri de intenie (mijloc de Art. 26 alin. (5) Nu este aplicabil Nu este aplicabil
invitaie la o procedura
concurenial de ofertare)
pentru procedura restrns sau NU,
procedura competitiv cu
negociere
De ce?

1) Invitaia la procedura Pentru a permite o flexibilitate


concurenial de ofertare se face crescut n derularea procedurilor de
printr-un anun de participare, n achiziie public pentru toate
conformitate cu articolul 49. autoritile contractante regionale
sau locale, n alegerea modalitii de
iniiere a procedurilor restrnse i a
Pagina 180 din 233
celor competitive cu negociere.

n cazul n care contractul este


atribuit prin procedura restrns
Astfel, toate autoritile contractante
sau procedura competitiv cu
regionale sau locale pot alege dac
negociere, statele membre au
folosesc anunul de intenie ca mijloc
posibilitatea, n pofida primului
de invitaie la procedurile menionate
paragraf de la prezentul alineat,
sau dac folosesc anunul de
s prevad c autoritile
participare.
contractante regionale sau locale
sau categorii specifice ale
acestora pot face invitaia la
procedura concurenial de n practic, avnd n vedere ct de rar
ofertare prin intermediul unui sunt folosite aceste proceduri,
anun de intenie, n impactul este restrns.
conformitate cu articolul 48
alineatul (2).
Mai mult dect att, riscul principal
este de a afecta transparena
2) Pentru procedurile restrnse i procedurilor.
procedurile competitive cu
negociere, autoritile
contractante regionale i locale
pot utiliza un anun de intenie ca
invitaie la o procedur
concurenial de ofertare, n
Pagina 181 din 233
conformitate cu articolul 26
alineatul (5), cu condiia ca
anunul s ndeplineasc toate
condiiile urmtoare: (...)

7. Grupuri de operatori economici Art. 19 alin. (2) Art. 37 alin. (2) Art. 26 alin. (2)

DA DA NU NU

Se va detalia la nivelul legislaiei


secundare/teriare
Statele membre pot stabili
termeni standard pentru modul
n care grupurile de operatori
De ce?
economici urmeaz s
ndeplineasc cerinele Din practica legislaiei actuale s-a
respective. dovedit c nu exist dovezi/plngeri
privind modul n care grupurile de
operatori economici pot ndeplini
cerinele referitoare la situaia
economic i financiar sau
capacitatea tehnic i profesional
(existnd prevedere legal privind
ndeplinirea cumulativ a cerinelor).

Pagina 182 din 233


Cu toate acestea, este necesar
stabilirea unor reguli clare cu privire
la modul de ndeplinire a criteriilor de
selecie n urmtoarele cazuri:

- Grupuri de operatori
economici,
- Grupuri cu subcontractori,
- Grupuri cu teri susintori.

n privina ultimei prevederi ale


alineatului (2), unele prevederi foarte
generale privind implementarea
contractului ar putea fi de folos, ca de
exemplu:

- ca membrii din grup s fie


responsabili n solidar,

- s existe un lider care s fie


mputernicit de ceilali membrii s
semneze contractul, s primeasc
instruciuni i pli n numele
grupului.

Pagina 183 din 233


8. Excluderi obligatorii Art. 57 alin. (2)-(3) Art. 80 alin. (1) Art. 38 alin. (5)-(6)

1) Un operator economic este Not: comentarii privind Nota: Acest articol face
exclus de la participarea la o transpunerea alin. 1-3 din art. 57: trimitere/se refer la prile
procedur de achiziie public n relevante ale art. 57 din
cazul n care autoritatea directiva clasic:
contractant are cunotin de - Alineatul 1 se preia
faptul c operatorul economic i-a
nclcat obligaiile privind plata - Alineatul 2 rmne la latitudinea
,,Dac statele membre
impozitelor sau a contribuiilor la autoritilor contractante
solicit acest lucru, aceste
asigurrile sociale i n cazul n - Alineatul 3 nu se preia criterii i norme includ, n
care acest lucru a fost plus, motivele de excludere
stabilit printr-o hotrre enumerate la articolul 57
judectoreasc sau decizie alineatul (4) din Directiva
Acest articol trebuie s aib o
administrativ avnd caracter 2014/24/UE, n termenii i
abordare diferit n ceea ce privete
definitiv i obligatoriu, n condiiile prevzute la
sectoarele utiliti / clasic.
conformitate cu dispoziiile legale articolul respectiv.
ale rii n care acesta este stabilit
sau cu cele ale statului membru al
autoritii contractante. DA

n plus, autoritile Pentru aplicare unitar i


contractante pot exclude sau li se tratament egal fa de

Pagina 184 din 233


poate solicita de ctre statele operatorii economici care
membre s exclud de la particip la proceduri
participarea la o procedur de organizate de autoriti din
achiziie un operator economic n domeniul clasic sau de
cazul n care autoritatea autoriti/entiti din
contractant poate demonstra domeniul relevantelor, alin.
prin orice mijloace adecvate c (4) al art. 57 din Directiva
operatorul economic i-a nclcat 2014/24/UE va fi transpus i
obligaiile privind plata la nivelul actului normativ
impozitelor sau a contribuiilor la care va transpune Directiva
asigurrile sociale. 2014/25/UE.

Nota: Dispoziiile referitoare


la excludere sunt obligatorii
Statele membre pot prevedea o
numai pentru acele entiti
derogare de la excluderea
care sunt, de asemenea,
obligatorie prevzut la
autoriti contractante.
alineatele (1) i (2), n mod
excepional, pentru cerine
imperative de interes public,
precum sntatea public sau
protecia mediului.

Statele membre pot prevedea, de


asemenea, o derogare de la

Pagina 185 din 233


excluderea obligatorie prevzut
la alineatul (2) n cazul n care o
excludere ar fi n mod evident
disproporionat, mai ales atunci
cnd sunt nepltite doar sume
minore din impozite sau
contribuii la asigurrile sociale
sau atunci cnd operatorul
economic a fost informat cu
privire la suma exact datorat n
urma nclcrii obligaiilor sale
legate de plata impozitelor sau a
contribuiilor la asigurrile sociale
ntr-un moment n care nu a avut
posibilitatea s ia msurile
prevzute la alineatul (2) al
treilea paragraf nainte de
expirarea termenului pentru
solicitarea participrii sau, n
proceduri deschise, a termenului
pentru depunerea ofertei.
a) NU a) NU

Concluzie: De ce?

a) Statele membre pot s decid Toate motivele prevzute la art. 57


Pagina 186 din 233
o derogare de la excluderea alin. (1) (corupie, frauda, infraciuni
obligatorie prevzut la alin. 1 (n teroriste, splare de bani sau
cazul concesiunilor alin. 4 - finanarea terorismului, exploatarea
(necitate) si alin. 2 (mai sus citat) prin munc a copiilor i alte forme de
(n cazul concesiunilor alin. 5) trafic de persoane concretizate n
pentru cerine imperative de condamnri pronunate prin hotrre
interes public, precum sntatea definitiv) reprezint motive foarte
public sau protecia mediului. grave, care fac inadecvat intrarea n
relaii contractuale cu un astfel de
operator economic. Astfel, toate
motive regsite la art. 57 alin. (1)
reprezint motive obligatorii de
excludere.

b) DA
De ce? b) DA

n prezent, la nivelul legislaiei n


b) Statele membre pot s decid
vigoare, dei excluderea unui
o derogare de la excluderea
operator economic motivat de faptul
prevzut la alin. (2) (mai sus
c nu i-a ndeplinit obligaiile de
citat) (n cazul concesiunilor alin.
plata a impozitelor, taxelor i
5) n cazul n care o excludere ar fi
contribuiilor de asigurri sociale
n mod evident disproporionat.
reprezint un drept al autoritii
contractante, n practic toate

Pagina 187 din 233


autoritile l transform ntr-o
excludere automat, obligatorie.

n realitate ns, sunt foarte des


ntlnite situaiile n care operatorii
economici nu i-au putut plti
impozitele, taxele, contribuiile
sociale ntruct autoritile
contractante/statul nu i-au/i-a
onorat obligaiile de plat ctre
acetia n cadrul contractelor de
achiziie ncheiate.

Astfel, pe lng situaiile n care exist


aranjamente de genul scutirilor la
plat (ealonri sau compensri), pot
fi i situaii n care operatorii
economici nu i-au pltit datoriile
ctre buget pentru c autoritile
statului la rndul lor nu i-au pltit
datoriile ctre acetia.

n concluzie, n atari situaii sau atunci


cnd vorbim de sume minore
nepltite (n practic au fost situaii
cnd i pentru 1 ron nepltit a fost
respins ofertantul), o excludere ar fi
Pagina 188 din 233
evident disproporionat, motiv
pentru care trebuie s existe clar
definite situaii n care vorbim de
derogare de la alin. (2).

Not: Situaia n care nclcarea


obligaiilor privind plata impozitelor
sau a contribuiilor la asigurrile
sociale nu a fost stabilit printr-o
hotrre judectoreasc sau decizie
administrativ avnd caracter
definitiv i obligatoriu (autoritatea
contractant putnd demonstra prin
orice mijloace adecvate acesta
nclcare) ar trebui pstrat ca un
drept al autoritii contractante i nu
o obligaie de respingere (se va trata
n cele ce urmeaz la pct. 2).

Va trebui definit termenul ,,minor


(procent?, sum absolut?)

Pagina 189 din 233


Art. 57 alin. (4)

DA Art. 38 alin. (7)

Sintetizare: DA

Statele membre pot solicita ca


fiind obligatorie (n loc de
discreionar) excluderea de la
participarea la o procedur de
achiziie public a oricrui
operator economic aflat n
oricare din urmtoarele situaii:

a nclcat obligaia de a
plti impozitele sau contribuiile
sociale, n cazul n care o
excludere obligatorie nu a fost
declanat de o hotrre
judectoreasc sau decizie
administrativ avnd caracter
definitiv i obligatoriu;
a nclcat legile sociale /
de mediu / forei de munc;
este n stare de faliment /
insolven (statele membre pot
solicita sau pot dispune

Pagina 190 din 233


posibilitatea pentru autoritatea
contractant de a nu exclude un
operator economic care se afl
ntr-una dintre situaiile
menionate la litera respectiv
atunci cnd autoritatea
contractant a stabilit c
operatorul economic n cauz va
fi capabil s execute contractul,
innd cont de normele naionale
aplicabile i de msurile privind
continuarea activitii n cazul
situaiilor menionate);
a comis o grav abatere
profesional;
a ncheiat cu ali operatori
economici acorduri care vizeaz
denaturarea concurentei;
conflictul de interese nu
poate fi remediat;
denaturarea concurenei
cauzat de participarea la
elaborarea documentaiei
procedurii nu poate fi remediat;
deficiene semnificative
sau persistente n derularea
contractelor anterioare, respectiv
care au dus la ncetarea
anticipat a contractului, daune-

Pagina 191 din 233


interese sau alte sanciuni
comparabile;
a dat declaraii false n
ceea ce privete informaiile
necesare evalurii excluderii sale
sau ndeplinirii cerinelor, nu a
divulgat aceste informaii sau nu
este n msura s prezinte
documentele justificative cerute
ulterior depunerii DUAE;
a ncercat s influeneze n
mod nejustificat procesul de luare
a deciziilor.
Art. 57 alin. (5)

Art. 38 alin. (8)

DA DA

n orice moment n cursul


procedurii, autoritile
contractante pot s exclud sau
statele membre le pot solicita
autoritilor contractante s
exclud un operator economic n
cazul n care se constat c
operatorul economic se afl,
avnd n vedere faptele comise
sau omise, fie nainte, fie n cursul
Pagina 192 din 233
procedurii, n una dintre situaiile
menionate la alineatul (4).
Art. 57 alin. (7)

Art. 38 alin. (10)

Considerm c excluderea "din oficiu"


Prin intermediul unui act legislativ ar trebui s fie de trei ani pentru
Nota: Dispoziiile
sau administrativ naional i cu discreionar i cinci ani pentru
referitoare la excludere
respectarea dreptului Uniunii, excluderea obligatorie, perioada
sunt obligatorii numai
statele membre precizeaz maxim prevzut de directiv.
pentru autoritile
condiiile de aplicare a
Avnd n vedere perioada mare de contractante i entitile
prezentului articol. Acestea
excludere, este important s se contractante menionate
stabilesc, n special, perioada
acorde posibilitatea operatorului la articolul 7 alineatul (1)
maxim de excludere dac
economic de a se reabilita. litera (a) din directiv.
operatorul economic nu ia niciun
fel de msuri, astfel cum este
prevzut la alineatul (6), pentru
a-i demonstra fiabilitatea. n
cazul n care perioada de
excludere nu a fost stabilit prin
hotrre definitiv, respectiva
perioad nu trebuie s
depeasc cinci ani de la data
condamnrii pronunate prin
hotrrea definitiv, n cazurile
menionate la alineatul (1), i
Pagina 193 din 233
trei ani de la data evenimentului
relevant, n cazurile prevzute la
alineatul (4).

Concluzie: Alegerea este dac s


se opteze pentru perioadele
maxime de excludere permise de
directiv (3, 5 ani n funcie de
motivul de excludere), sau de a
stabili perioade mai scurte.

Pagina 194 din 233


9. Instrumente electronice specifice Art. 22 alin. (4) Art. 40 alin. (4) Nu este aplicabil

Pentru contractele de lucrri i DA, n principiu, DA


concursurile de proiecte, statele
dar trebuie confirmare la nivel
membre pot impune utilizarea de
operaional
instrumente electronice specifice, De ce?
precum instrumentele de
modelare electronic a
informaiilor de construcii sau De ce?
instrumente similare. n astfel de
cazuri, autoritile contractante
ofer mijloace de acces Opiunea ar putea fi transpus, dar
alternative, astfel cum se prevede condiiile reale de implementare par a
la alineatul (5), pn cnd fi greu de realizat.
instrumentele respective devin
disponibile n general n sensul
alineatului (1) primul paragraf a
doua tez.

10. Organisme centralizate de Art. 37 alin. (1) Art. 55 alin. (1) Nu este aplicabil
achiziie*

DA DA
* Pentru urmtoarele discuii se
vor face analize pentru opiunile
Pagina 195 din 233
de achiziie centralizat. De ce?

Dei n practic nu sunt operaionale


organismele centralizate de achiziiei
1) Statele membre pot prevedea
nfiinate, aceast posibilitatea de a
c autoritile contractante pot
achiziiona de la sau prin intermediul
achiziiona produse i/sau
lor produse/servicii/lucrri (doar cu
servicii de la un organism central
referire la art. 2 pct. 14 lit. b)) rmne
de achiziie care ofer activiti
un avantaj care trebuie exploatat.
de achiziie centralizat
menionate la articolul 2 alineatul Astfel, trebuie pstrat n continuare
(1) punctul 14 litera (a). aceasta opiune.
De asemenea, statele membre Trebuie ncurajat dezvoltarea unor
pot prevedea posibilitatea ca asemenea organisme, ncepnd cu
autoritile contractante s achiziiile cele mai frecvente /
achiziioneze lucrri, produse i generice.
servicii prin utilizarea
contractelor atribuite de ctre un
organism central de achiziie,
prin utilizarea sistemelor
dinamice de achiziii, exploatate
de ctre un organism central de
achiziie sau, n msura
prevzut la articolul 33
alineatul (2) al doilea paragraf,
utiliznd un acord-cadru ncheiat

Pagina 196 din 233


de ctre un organism central de
achiziie care ofer activiti de
achiziie centralizate menionate
la articolul 2 alineatul (1) punctul
14 litera (b). n cazul n care un
sistem dinamic de achiziii care
este administrat de ctre un
organism central de achiziie
poate fi utilizat de alte autoriti
contractante, acest lucru trebuie
s fie menionat n invitaia la
procedura concurenial de
ofertare care instituie sistemul
dinamic de achiziii respectiv.

2) n ceea ce privete primul i al


doilea paragraf, statele membre Art. 37 alin. (1) Art. 55 alin. (1) Nu este aplicabil
pot dispune c anumite achiziii
trebuie s se realizeaz DA DA
recurgnd la organisme centrale
de achiziie sau la unul sau mai
multe organisme centrale de De ce?
Avnd n vedere problemele cu care
Pagina 197 din 233
achiziie. se confrunt Romnia n ceea ce
privete achiziiile publice, n special
la nivel local/regional, cauzate de
lipsa personalului i de lipsa de
experien a acestuia (n special
autoriti contractante care dispun de
finanare redus i care organizeaz
destul de rar proceduri de achiziie
public), este nevoie de o regndire a
sistemului, respectiv de nfiinare a
unor organisme centralizate de
achiziie public la nivel local/regional
care s achiziioneze anumite tipuri
de produse/servicii/lucrri comune
mai multor autoriti locale.

n ceea ce privete organismele


centralizate de achiziie de la nivel
central, pentru anumite tipuri de
produse/servicii comune, ar putea fi
creat obligaia utilizrii organismelor
centralizate de achiziie.

n concluzie, dac la nivel central


poate fi o opiune, la nivel local se
Pagina 198 din 233
constat necesitatea crerii unor
astfel de organisme centralizate.

3) n ceea ce privete activitile


de achiziie centralizate oferite de Art. 39 alin. (2)
Art. 57 alin. (1) Nu este aplicabil
un organism central de achiziie
NU
situat n alt stat membru dect NU
cel al autoritii contractante, De ce?
statele membre pot totui alege
s precizeze c autoritile lor Autoritile contractante trebuie s
contractante pot utiliza doar aib posibilitatea de a apela la
activitile de achiziie activitile centralizate oferite de un
centralizate definite la articolul 2 organism centralizat de achiziie
alineatul (1) punctul 14 litera (a) situat n alt stat membru (mai ales n
sau (b). ceea ce privete situaia definit la
art. 2 pct. 14 lit. a), o limitare a
acestei posibiliti putnd afecta
principiul value for money.

Aceasta posibilitate ar trebui avut n


vedere n special pentru acele achiziii
care nu se fac de organismele

Pagina 199 din 233


centralizate de achiziie naionale.

Nota: n msura n care nu se vor


nfiina organisme centralizate de
achiziie, obligatorii pentru anumite
tipuri de produse/servicii/lucrri
i/sau anumite tipuri de autoriti,
posibilitatea de a folosi activitile de
achiziie centralizat oferite de un
organism centralizat de achiziie
situat n alt stat membru dect cel al
autoritii contractante, nu poate fi
interzis i nici limitat la tipuri de
autoriti/produse/servicii/lucrri.

Pagina 200 din 233


11. Catalogul electronic Art. 36 alin. (1) Art. 54 alin. (1) Nu este aplicabil

Statele membre pot s impun NU NU


obligativitatea utilizrii
cataloagelor electronice n
legtur cu anumite tipuri de De ce?
achiziii.

Nota: Prin catalog electronic definit


conform noilor directive, se nelege
de fapt oferta electronica. A nu se
confunda cu catalogul electronic
disponibil in SEAP pentru achiziiile
directe, definit in momentul de fata in
legislaia secundara naional din
domeniul achiziiilor publice
Hotrrea Guvernului nr. 1660/2006
pentru aprobarea Normelor de
aplicare a prevederilor referitoare la
atribuirea contractelor de achiziie
public prin mijloace electronice din
Ordonana de urgen a Guvernului
nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a

Pagina 201 din 233


contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de
concesiune de servicii.

In momentul de fata SEAP-ul permite


organizarea integral online a
procedurilor de atribuire, indiferent
de obiectul contractului, inclusiv in
ceea ce privete depunerea de oferte
prin mijloace integral online.

Considerm c o implementare
flexibil a opiunii este de dorit, fiind
meninuta posibilitatea ca autoritile
contractante sa decida dac vor utiliza
cataloagele electronice pentru
anumite tipuri de achizitii.

Mai mult, avand in vedere faptul ca in


viitorul apropiat se doreste ca
achizitiile sa fie realizate 100% online,
la nivelul legislatiei nationale
secundare exista obligatia ca
autoritatile contractante sa
organizeze 40% din achizitiile dintr-un

Pagina 202 din 233


an integral prin mijloace electronice
(ceea ce implica automat si
depunerea de oferte online =
cataloage electronice).

Obligativitatea n-ar trebui s intervin


dect n momentul n care se atinge
deja un procent ridicat de achiziii
electronice.

Pagina 203 din 233


12. Publicarea trimestriala a Art. 50 alin. (2) Art. 70 alin. (2) Nu este aplicabil
anunturilor de atribuire a
contractelor subsecvente

DA DA
n cazul acordurilor-cadru
ncheiate n conformitate cu
articolul 33, autoritile
contractante nu sunt obligate s De ce?
trimit un anun privind Avnd n vedere faptul c autoritile
rezultatele procedurii de achiziie contractante nu sunt obligate s
pentru fiecare contract bazat pe publice informaii legate de
acordul-cadru. Statele membre contractele subsecvente ncheiate, ci
pot impune autoritilor doar despre acordul-cadru,
contractante s grupeze considerm oportun publicarea
trimestrial anunurile privind datelor legate de contractele
rezultatele procedurii de achiziie subsecvente pentru statistic,
pentru contractele ntemeiate pe respectiv pentru diverse analize care
acordul-cadru. se pot face de ctre observatorul
sistemului de achiziii publice.

Astfel, este util i necesar, pentru


asigurarea transparenei i
monitorizrii, publicare n termen de
30 de zile de la ncheierea fiecrui
trimestru, a informaiilor privind
Pagina 204 din 233
contractele subsecvente, la nivelul
anunurilor de atribuire (sub forma
unor erate la anunul de atribuire).

13. Stabilirea termenului de primire Art. 28 alin. (4) Nu este aplicabil Nu este aplicabil
a ofertelor,

de comun acord cu candidaii


DA
selectai

De ce?
Statele membre pot prevedea c
toate autoritile contractante O astfel de msur este benefica
regionale i locale sau anumite pentru reducerea birocratiei n ceea
categorii specifice ale acestora ce privete timpul de rspuns al
pot stabili termenul pentru candidailor selectai, constituind o
primirea ofertelor de comun modalitate de flexibilizare a
acord ntre autoritatea procedurii de atribuire fr a fi
contractant i candidaii afectate tratamentul egal i
selectai, cu condiia ca toi transparena procesului de evaluare,
candidaii selectai s aib la cu att mai mult cu ct dac nu exist
dispoziie acelai termen pentru un acord cu privire la termenul de
pregtirea i depunerea primire a ofertelor, autoritatea
ofertelor. n lipsa unui acord cu contractant este cea care va stabili
privire la termenul pentru termenul, dar nu la mai puin de 10
primirea ofertelor, termenul este zile de la data transmiterii invitaiei la

Pagina 205 din 233


de cel puin 10 zile de la data la ofertare.
care a fost trimis invitaia de
participare la procedura de
ofertare.

14. Utilizarea procedurii de Art. 32 alin. (1) Art. 50 Nu este aplicabil


negociere fr publicarea
DA
prealabil
Utilizarea procedurii de negociere
fr publicarea ofer flexibilitatea
necesar n situaii excepionale.
Statele membre pot prevedea c
Trebuie clarificate aceste
autoritile contractante pot
circumstane.
atribui contracte de achiziii
publice printr-o procedur de
negociere fr publicare
prealabil.

15. Contracte rezervate Art. 20 alin. (1)


DA

16. Selecia participanilor i Art. 56 alin. (2) Art. 76 Nu este aplicabil


atribuirea contractului

Nu pentru tipuri de autoriti


contractante.
Statele membre pot exclude
utilizarea procedurii de la primul De discutat care sunt posibilele

Pagina 206 din 233


paragraf pentru anumite tipuri de circumstane specific relevante.
achiziii publice sau circumstane
specifice sau pot s o limiteze la
aceasta.

17. Liste oficiale ale operatorilor Art. 64 Nu este aplicabil Nu este aplicabil
economici agreai i certificarea
DA
de ctre organisme de drept
public sau privat Trebuie s se stabileasc sectoarele
pentru care listele oficiale sunt
oportune, precum i modalitile de
stabilire a unor astfel de liste.
Statele membre pot crea sau
menine liste oficiale cu
contractanii, furnizorii sau
prestatorii de servicii agreai sau
pot prevedea certificarea de ctre
organisme de certificare care
respect standardele europene
de certificare n nelesul anexei
VII.

18. Transpunere i dispoziii Art. 90 Art. 106 Art 51


tranzitorii
DA,
se va avea n vedere DA, DA,
Statele membre asigur intrarea

Pagina 207 din 233


n vigoare a actelor cu putere de se va avea n vedere se va avea n vedere
lege i a actelor administrative
necesare pentru a se conforma
prezentei directive pn la 18
aprilie 2016. Statele membre
comunic de ndat Comisiei
textul msurilor respective.

Pagina 208 din 233


Document suport nr. 3 - Cadrul instituional actual n domeniul achiziiilor publice

n situaia existent (situaia din aprilie 2015), funciile centrale ale sistemului de achiziii
publice sunt distribuite dup cum urmeaz:

Funcia Organismul responsabil Numr de personal


(curent) (curent)
Funcii de reglementare i ANRMAP Circa 15 persoane
legislative
Suport consultativ i operaional
(asisten, birou de informaii)
Evaluare/ verificare ex-ante

La nivelul documentaiilor de ANRMAP Circa 30 persoane


atribuire

La nivelul procedurilor de UCVAP Circa 200 persoane


atribuire
Verificare ex-post ANRMAP Circa 30 persoane
AM Circa 15 persoane n
fiecare AM
RCC
AA
Remedii/contestaii CNSC 33 consilieri
Instanele 16 Instane
Monitorizarea funcionalitii ANRMAP Circa 15 persoane
sistemului
E-achiziii/achiziii electronice AADR Circa 15 persoane

Structura instituional i alocarea funciilor sunt reglementate prin urmtoarele


documente juridice:

ANRMAP - Ordonana de urgen a Guvernului nr. 74/2005 privind nfiinarea Autoritii


Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 572 din 4 iulie 2005 aprobat cu modificri i
adugiri prin Legea nr. 111/2006 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
379 din 3 mai 2006, cu modificrile ulterioare;

Pagina 209 din 233


Hotrrea Guvernului nr. 525/2007 privind organizarea i funcionarea Autoritii
Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 395 din 12/06/2007, cu modificrile i
adugirile ulterioare;

UCVAP - Ordonana de urgen a Guvernului nr. 30/2006 privind funcia de verificare a


aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziii
publice, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 228/2007, cu modificrile
i completrile ulterioare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din
26 aprilie 2006;

CNSC - Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de


achiziii publice, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, aprobat cu modificri si completari prin Legea nr. 337/2006, cu
modificrile si completarile ulterioare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr. 418 din 15 mai 2006;

AADR (SEAP) Hotrrea Guvernului nr. 1132/2013 privind organizarea i funcionarea


Ageniei pentru Agenda Digital a Romniei, precum i de modificare a Hotrrii
Guvernului nr. 548/2013 privind organizarea i funcionarea Ministerului pentru
Societatea Informaional, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 32 din
15 ianuarie 2014;

Curtea de Conturi - Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de


Conturi, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 238 din 4 martie.2014;

Pagina 210 din 233


Pagina 211 din 233
Document suport nr. 4 - Lista de probleme i soluii

Probleme identificare n sistemul naional de achiziii


SOLUII
ETAP PROBLEME INSTRUMENTE
(SINTETICE)

1.Faze Timp insuficient pentru pregtire i evaluarea superficial a Se vor furniza ndrumri ctre AC, n special cu privire la ndrumri
pregtitoare, nevoilor i a resurselor bugetare disponibile. timpul i resursele necesare pentru studii de fezabilitate i
inclusiv pregtirea proiectelor IT.
Definirea nevoilor i aprioritilor, precum i alocarea
evaluarea
fondurilor trebuie mbuntite i justificate mai bine. Dei admis, problema eficientizrii investiiilor publice
nevoilor i este mult mai larg dect procesul de achiziie public i va
studii de fi tratat prin mijloace diferite. Achiziiile publice ca atare
fezabilitate nu includ fazele de definire i evaluare a necesitii i
oportunitii achiziiei/investiiei.
Riscuri evaluate insuficient: tendina de a transfera toate
riscurile ctre antreprenor, risc mai mare de mprejurri Se vor elabora ndrumri specifice privind efectuarea
neprevzute n timpul fazei de execuie a contractului studiilor de fezabilitate astfel nct s se reduc riscurile de
implementare,
Se vor elabora condiii contractuale standard,
Controalele interne i externe privind regularitatea i
calitatea documentaiilor de atribuire vor include
evaluarea maturitii proiectului i ponderea riscului.

212
2. Dezvoltarea Faptul c autoritile contractante nu cunosc piaa n ceea ce - Asigurarea de ndrumri privind studiile de pia i Ghid de bun practic
unei strategii privete produsele disponibile, intervalul de preuri, soluiile consultaiile de pia,
pentru tehnice existente, structura concurenei - Dezvoltarea de organe de achiziii centralizate
contractare Existena unei strategii de contractare, a unei planificri de
Lipsa planificrii privind achiziiile, necesar pentru
(n special implementarea proiectului: o succesiune de achiziii pentru un proiect major, transpus:
pentru achiziii/proceduri, perioad de execuie, obiectul fiecrui - ntr-un plan foarte detaliat care conine procedurile de
proiecte contract, tipul procedurii de atribuire alese, principalele achiziii necesare, durata procedurilor, astfel nct s nu
majore) criterii de calificare etc. existe suprapuneri sau dificulti n implementarea
proiectului (de ex. Supervizarea de contractat la momentul
nceperii lucrrilor), perioadele de execuie s fie corelate,
Divizarea/mprirea artificial a contractelor de achiziii tipul de procedur s fie corelat cu obiectul i
publice din cadrul investiiilor unui proiect major complexitatea contractului (procedura deschis nu
reprezint ntotdeauna soluia optim), principalele criterii
de calificare s fie identificate prin referire la
contract/contracte etc.

- ntr-o consultare de pia privind elementele generale


identificare n planul detaliat mai sus.

213
3. Evaluarea Absena unor ndrumri explicite i astfel o abordare Dezvoltarea de metodologii pentru a calcula suma estimat Ghid de bun practic
valorii uniform privind modul de grupare a achiziiilor pentru a (att din punctul de vedere al valorii estimate care conduce
estimate/mp stabili anumite praguri care conduc la aplicarea unui tip la aplicarea unui anumit tip de procedur sau la utilizarea Legislaie secundar
rirea n specific de procedur sau la un grad specific de publicitate
unui anumit grad de publicitate, ct i din punctul de
loturi vedere al valorii estimate a unui contract specific) care
(naional sau european), n legtur cu valoarea estimat.
conine: elaborarea listelor de verificare care urmeaz s
fie utilizate de ctre autoritile contractante la stabilirea
Dificultile n estimarea valorii (preului) pentru valorii estimate pentru contracte, informaii privind modul
produse/servicii/lucrri care fac obiectul contractului de de elaborare a APPP, modul de estimare a valorii legate de
achiziii publice. CPV, loturi etc.

Publicarea preului contractului n SEAP (cu


justificri/explicaii), care conduce la o analiz a relaiei
Estimarea imprecis a nevoilor reale ale autoritii dintre oferte i valoarea estimat.
contractante corelat cu sau determinat de fondurile
aprobate (limitate) care se convertete n valoarea estimat Creterea responsabilitii proiectanilor (remunerarea
a contractului. depinde n parte de legtura dintre valoarea estimat i
oferte)

Pentru anumite tipuri de proceduri de atribuire (dialog


Absena unor ndrumri explicite i astfel o abordare competitiv, negociere) i pentru contractele de concesiune
uniform privind modul de estimare pentru valoarea nu vor exista prevederi care s stipuleze c ofertanii care
estimat a unui contract de concesiune. depesc valoarea publicat estimat sunt
respini automat. Pentru aceste tipuri de

214
proceduri/contracte pentru care respingerea nu este
automat, nu va fi obligatorie publicarea valorii estimate.

Pentru restul procedurilor, atunci cnd valoarea estimat


poate fi determinat cu mai mult precizie (procedur
deschis, restricionat), va fi obligatorie publicarea valorii
estimate, iar prevederile legale vor fi adaptate de
asemenea n sensul c poate exista o diferen de pn la
30% ntre valoarea estimat i valoarea de contract, dac
se dovedete c valoarea estimat (iniial) nu a reflectat
realitatea preurilor de pe pia, fiind mai mic.

!!! Nu poate fi permis nici o modificare a valorii de


contract (mai mare) n comparaie cu valoarea estimat,
ct timp valoarea de contract, mai mare, va determina
aplicarea altor proceduri i/sau va implica un grad diferit
de publicitate.

4. Publicarea Absena previzibilitii sau absena posibilitii de anticipare Autoritatea contractant va fi obligat s publice anumite Legislaie secundar
Planului anual pentru operatorii economici a proiectelor majore care informaii despre APPP, n SEAP (format electronic), pentru
de achiziii urmeaz s fie lansate n cursul anului de ctre autoritile proiectele majore,
publice (APPP) contractante, pentru a-i concentra eforturile asupra acelor
sau publicarea O alt soluie ar fi ca autoritatea contractant s fie
proiecte de interes.
obligat s trimit pentru publicare o ntiinare de
unei ntiinri

215
de informare informare prealabil, atunci cnd:
prealabile
- valoarea estimat total a contractelor de atribuit
n urmtoarele 12 luni pentru achiziia de produse de la
acelai grup CPV este mai mare sau egal cu echivalentul
n RON al sumei de 750.000 euro;
- valoarea estimat total a contractelor de atribuit
n urmtoarele 12 luni pentru achiziia de servicii care sunt
n aceeai categorie din punctul de vedere al modului de
grupare a Anexei 2A din OUG 34/2006, modificat i
completat, este mai mare sau egal cu echivalentul n
RON al sumei de 750.000 euro;
- valoarea estimat a contractelor de lucrri de
atribuit n urmtoarele 12 luni este mai mare sau egal cu
echivalentul n RON al sumei de 5.186.000 euro.

5. Selectarea Specificaiile tehnice redactate n grab de ctre autoritatea ncurajarea utilizrii dialogului competitiv i a procedurilor Legislaie secundar
procedurii contractant sau documentele de licitaie care conin de negociere (cu publicare) atunci cnd autoritatea
specificaii tehnice care nu rspund exact nevoilor autoritii contractant nu poate defini singur specificaiile tehnice Ghid de bun practic
contractante din cauza utilizrii n principal a procedurii capabile s-i ndeplineasc nevoile i cerinele, prin
deschise, indiferent de domeniul sau de complexitatea exemple de cea mai bun practic i ndrumri privind
procedurii. implementarea efectiv a acestor tipuri de proceduri.

Oferte depuse de ofertani neserioi, nu neaprat activi pe ncurajarea utilizrii procedurii restrnse pentru a
segmentul de pia dedicat subiectului contractului. mpiedica depunerea de oferte de ctre operatori
economici neserioi, eliminnd n acelai timp obligaia ca

216
procedura restrns s publice specificaia tehnic n
acelai timp cu publicarea ntiinrii privind contractul.

Instruciunea/ndrumarea pentru aplicarea modificrilor


Utilizarea greit a procedurilor de derogare, din cauza contractuale, fr a fi necesar utilizarea procedurii de
faptului c nu exist o nelegere a modului n care
negociere fr publicare.
contractul poate fi modificat sau instruciuni pentru
aplicarea modificrilor contractuale.

217
6. Redactarea Absena capacitii administrative la nivelul autoritilor A. Generaliti Legislaie secundar
documentaiei contractante, care conduce la documente incomplete/ de
Extinderea modelelor de documentaii standardizate / Ghid de bun practic
de atribuire slab calitate, care determin contestaii i provoac
Identificarea zonelor n care sunt necesare documentaii
deficiene n implementarea proiectului/contractului. Condiii FIDIC de contract
standard. Modele de documentaie standardizat n
sectoarele relevante. Documentaia standardizat va avea adaptate la legislaia
seciuni care nu vor fi obligatorii (care vor permite naional
Oferte elaborate ntr-un mod defectuos (reprezint mai adaptarea la situaia specific fiecrei AC). Abaterile de la
degrab o promisiune de realizare dect o descriere a prevederile standard trebuie explicate de Ac prin prisma
modului n care ofertantul nelege s pun n execuie elementelor specifice.
contractul (aciuni detaliate).

mbuntirea formatului fiei de date i formularelor.


Prevederi legale care nu permit formularea criteriilor de Elaborarea de instruciuni generale/specifice pentru
calificare n legtur cu complexitatea i natura contractului ofertani.
(consultai Ordinul nr. 509/2011 care nu permite flexibilitate
privind anumite tipuri de contracte). Help-deskul operaional (ANAP) i publicarea pe site-ul
web al ANAP a punctelor de vedere ale jurisprudenei
i/sau celor mai bune practici ale Curii Europene de
Justiie.
Criteriile de evaluare utilizate nu conduc la obinerea de
avantaje reale pentru autoritatea contractant i genereaz
contestaii(adesea nu sunt formulate clar i sunt aplicate
discreionar n evaluare . Consultarea prealabil a operatorilor economici n SEAP
(nainte de lasarea procedurii).

218
n sectoarele n care nu exist documentaie standardizat,
introducerea n cadrul documentaiilor de atribuirea a unor
mijloace clare pentru verificarea conformitii obiectului
contractului livrat/completat cu cerinele specificaiilor.

Explicarea conceptului de standarde de testare i


includerea n documentaia de atribuire a acestor metode
pentru verificarea calitii implementrii contractelor (n
special n contractele de aprovizionare i de lucrri).
ncurajarea autoritilor de contractare s elaboreze
specificaiile tehnice utiliznd indicatorii de performan ai
contractului viitor, cerine de rezultat. AC vor solicita
operatorilor economici descrierea modului n care acetia
neleg punerea n execuie a contractului, metodologia
concret pentru implementarea contractului i obinerea
cerinelor de performan.

Introducerea obligatorie a formatelor de propunere


tehnic adaptate la specificul contractului, ca parte a
documentaiei de atribuire.

Revizuirea instruciunii pentru completarea Fiei de date


simplificarea prin eliminarea unor informaii i

219
introducerea unora noi.

Asumarea responsabilitii/greelii de ctre consultani


pentru situaii n care acetia nu au ntocmit documentaia
de atribuire n mod corespunztor:

- prin asigurarea rspunderii profesionale pentru


consultani

- Contractele pentru proiectare sau pregtirea


documentaiei de atribuire vor include i asistena tehnic
pn la semnarea contractelor ce urmeaz a fi executate,
inclusiv participarea n etapa de evaluare.

B. Definirea criteriilor de selecie

Asigurarea unei corelaii ntre criteriile de selecie i


complexitatea specificaiilor tehnice (criterii relevante) n
documentaia de atribuire.

Existena posibilitii de a justifica criteriile de calificare


necesare n conformitate cu complexitatea i obiectul
contractului, astfel nct autoritile de contractare s aib
o selecie corespunztoare a operatorilor economici, care
au capacitatea de a implementa contractul n bune

220
condiii. Aceasta nseamn c trebuie s se renune la
legiferarea modalitii de stabilire a criteriile de selecie i
s se orienteze AC prin ndrumri (cu exemple), care
menioneaz n mod expres c anumite criterii pot fi
acceptate dac pot fi justificate.

C. Definirea criteriilor de atribuire


Subcontractanii propui prin ofert sunt acceptai aproape
ncurajarea utilizrii altor criterii n afar de preul cel mai
automat, fr analiza situaiei personale sau a capabilitilor
sczut, acolo unde este cazul (avem situaii unde cel mai
sczut pre este un criteriu de atribuire potrivit);
Identificarea zonelor/tipurilor de contracte pentru care
trebuie utilizate alte criterii n afar de pre, prin
elaborarea factorilor de evaluare n documentaia
standard, prin elaborarea de exemple de bun practic
(ndrumri).

Elaborarea de exemple de bun practic privind procesul


de evaluare a ofertelor din punctul de vedere al setului de
factori de evaluare.

Clarificarea metodelor i verificrilor privind conflictul de


interese.

Introducerea de cerine legate de situaia personal

221
(motive de excludere).

Introducerea de verificri privind capacitatea operatorilor


economici.

7. Lansarea AC lanseaz de obicei anunuri/invitaii de participare cu Consultarea prealabil a pieei, cu accent asupra strategiei Ghid de bun practic
procedurii/sta ntrziere i aceast situaie nu asigur un management de de achiziii, inclusiv asupra termenelor necesare pentru
bilirea calitate. Lansarea trzie a procedurii este generat de elaborarea ofertelor.
insecuritatea din punctul de vedere al alocrii bugetului; AC
termenelor
ezit s lanseze proceduri.
pentru
Asigurarea de ndrumri specifice pentru AC privind
pregtirea i
stabilirea termenelor necesare pentru elaborarea ofertelor
depunerea Lips de capacitate a AC de a evalua adecvat termenele adaptate la natura i complexitatea procedurii.
ofertelor necesare pentru elaborare a ofertelor; Termenele
neadaptate la complexitatea contractului conduc la:
- termene reduse care descurajeaz ofertanii serioi i fac Asigurarea de ndrumri pentru a:
dificile ofertele semnificative ; - responsabiliza i motiva instituiile s decid la timp
- termene reduse care implic de asemenea costuri atunci cnd au de-a face cu zone gri (de ex. la stabilirea
suplimentare pentru pregtirea ofertei; graniei dintre modificrile minore/substaniale ale
- timpul insuficient pentru pregtirea unei proceduri de contractului).
atribuire (se afecteaz calitatea documentelor i determin - contientiza faptul c extinderile succesive ale termenelor
numeroase solicitri de clarificri). reprezint o practic necorespunztoare.
- clarifica momentul n care anularea unei proceduri este
preferabil extinderilor/modificrilor.
Extinderea artificial a termenelor n cazul n care
procedurile trebuie de fapt anulate; Ezitarea Autoritilor
Contractante, n marea majoritate a cazurilor de a-i asuma Utilizarea resurselor locale i a bunelor practici disponibile
responsabilitatea lurii deciziilor (de ex. atunci cnd AC pentru a asigura expertiza tehnic necesar AC.
trebuie s anuleze procedurile). Identificarea i analiza metodelor de asigurare a expertizei
tehnice pentru AC.

222
8. Publicarea Un mare numr de ntrebri de clarificare din cauza lipsei de Consultarea pieei i modele de documentaii Legislaie secundar
clarificrilor claritate a documentaiilor de atribuire. standardizate.
Ghid de bun practic
AC nu reuesc s se ncadreze n termenul de rspuns la
solicitrile de clarificare, ceea ce conduce la extinderi de
termene / nerespectarea termenelor; Publicarea unei versiuni consolidate a documentaiei de
licitaie (peste un anumit grad de modificare)

Rspunsurile la solicitrile de clarificare sunt publicate cu


ntrziere, uneori chiar nainte de termenul pentru
depunerea ofertelor. ndrumri pentru a explica:

- contientizarea faptului c extinderile succesive ale


Tendina de a ascunde modificri majore ale termenelor sau publicarea rspunsurilor la clarificri ntr-o
documentaiilor de atribuire prin rspunsuri la clarificri (de etap foarte trzie reprezint o practic
ex. criteriile de selecie modificate printr-o clarificare, fr necorespunztoare
corectarea anunului de licitaie).
- diferena dintre clarificare i modificare

Lipsa capacitii AC de a formula rspunsuri de - modul de formulare a rspunsurilor la clarificri


calitate/neambigue la solicitrile de clarificare;
9. Procesul de Efort excesiv pe partea formal a evalurii - acest proces Rearanjarea procesului de evaluare ar implica: Legislaie secundar
evaluare a fiind efectuat n principal ca un exerciiu mecanic n i. ofertele financiare nu trebuie deschise la
ofertelor detrimentul unuia orientat spre coninut. Drept rezultat, momentul edinei de deschidere, ci numai dup Ghid de bun practic
deciziile membrilor comitetului de evaluare sunt cel mai finalizarea evalurii tehnice, ntr-o sesiune public,
adesea axate pe analiza informaiilor legate de aspectele exclusiv pentru ofertanii ale cror propuneri tehnice au
formale, n detrimentul celor legate de coninut. fost acceptate

ii. Utilizarea documentului european de achiziie

223
Experiena insuficient a funcionarilor publici care sunt unic (DUAE) n paralel cu conceptul de post-calificare
numii ca membri ai comitetului de evaluare.
iii. comitetul de evaluare trebuie s fie alctuit din
Componena neechilibrat a comitetelor de evaluare.
persoane cu suficient expertiz; Autoritatea contractant
trebuie s aib acces la persoane cu experien n
Opinia experilor este adesea nevalorificat, n principal din domeniul contractului
cauza reticenei comisiei de evaluare, a lipsei de ndrumri
suficiente privind aspectele eseniale care trebuie urmrite iv. familiarizarea n avans a comisiei de evaluare cu
n cadrul procesului de evaluare, precum i din cauza cerinei coninutul documentelor de licitaie i astfel cu obiectul
de a atribui exclusiv pe criterii/evaluare contractului
msurabile/cuantificabile.
v. astfel se creeaz premisele privind contientizarea
rolului, sarcinilor i responsabilitilor membrilor
comitetului de evaluare
Criteriile de selecie interpretate astfel nct s distorsioneze
concurena (de ex. confuzia ntre criteriile de calificare i
mijloacele lor de control; utilizarea restrictiv a posibilitilor vi. asigurarea de criterii clare i fr interpretri
de a solicita clarificri de la ofertani; absena capacitii de pentru toate etapele evalurii, nc de la momentul
a evalua documente de suport echivalente conform lansrii procedurii;
standardelor ISO solicitate). Evaluarea limitat/inadecvat a
cerinei de experien similar (principiul cine poate face vii. diseminarea mecanismelor privind aplicarea
mai mult poate face mai puin neaplicat de ex. o
unitar a criteriilor pentru toi ofertanii
companie capabil s construiasc apartamente/case
respins pentru c nu are experien n construirea de coli).
Abordare prea restrictiv n echivalarea/recunoaterea viii. implementarea acestei msuri trebuie s aib o
calificrilor profesionale. etap semnificativ comun de punere n practic cu
ndrumarea on-line

Evaluarea formal a terului susintor; simpla prezen a


224
documentului de susinere n cadrul ofertei depuse, fiind
considerat suficient; absena evalurii
corectitudinii/plauzibilitii sale. Aceast abordare provoac
ulterior dificulti suplimentare (nefinalizarea executrii
contractelor, vnzarea de documente false de susinere din
partea unui ter, etc.

Alctuirea echilibrat a comisiilor de evaluare (rotaia


Lipsa capacitii AC de a evalua ofertele conduce la tendina personalului, acordarea importanei corespunztoare
de a alege cel mai sczut pre sau de a demonstra c experilor tehnici cooptai, cerinele minime privind
preurile nu sunt aliniate la tendinele de pe pia absena competena tehnic, regulile conflictelor de interese
unor refereniale de preturi pe diverse domenii. aplicabile UE i fondurilor naionale).
S-ar putea ntmpla de asemenea ca AC s utilizeze Revocarea obligativitii de a numi evaluatori numai din
standarde duble n evaluarea ofertelor, prin aplicarea unui cadrul autoritii contractante.
tratament foarte riguros anumitor ofertani pentru a-i Contientizarea comisiei de evaluare privind necesitatea
respinge i aplicarea unui tratament preferenial pentru alii efecturii verificrii aritmetice a elementelor menionate n
cu scopul de a-i selecta. ofert.

Numeroase oferte cu preul aparent neobinuit de sczut.


Practicile incorecte ale anumitor ofertani (care acioneaz ndrumri suplimentare pentru comisia de evaluare privind
sau nu prin nelegere cu CA) care liciteaz la preuri anormal verificarea modalitii n care terul va susine
de sczute cu scopul fie de a putea s creasc ulterior preul, antreprenorul, n situaia n care se impune acest fapt..
fie s furnizeze lucrri/servicii de calitate mai sczut n
timpul implementrii contractului.
Garanii de performan crescute. Includerea unor clauze
n contract care s determine iniierea de controale
Importana detaliilor specifice n contextul evalurii nu este oficiale din partea autoritilor responsabile de ex.
suficient detaliat n documentaia de licitaie,
inspecii de la instituiile de protecia muncii n cazul unor
225
neconformiti insignifiante sau abateri minore conducnd preuri anormal de sczute pentru manoper.
adesea la respingerea ofertelor.

Mecanisme de verificare pentru a asigura faptul c se


Ezitarea la nivelul AC n luarea de decizii importante; teama implementeaz de fapt ceea ce este contractat.
de reclamaii.

Elaborarea unei metodologii care s detalieze principiile


generale i cerinele pentru evaluarea ofertelor, grupate
pentru diferite tipuri de proiecte.

Elaborarea de criterii de atribuire armonizate pentru


sectoare specifice.

Consultanii care au pregtit documentaia de atribuire ar


putea fi asociai i ar putea s sprijine AC n procesul de
evaluare.

10. Decizia de Comunicare incomplet a rezultatului procedurii de La comunicarea deciziei unei proceduri de atribuire, AC Legislaie secundar
atribuire atribuire. trebuie s asigure informaii suficiente tuturor ofertanilor
Decizia de atribuire nu este comunicat n ntregime pentru a le permite s evalueze corespunztor motivele Ghid de bun practic
ofertanilor. pentru care oferta lor a fost respins i s decid dac
depun sau nu contestaie la CNSC/n instan.

Publicarea raportului de evaluare (nu toate informaiile):

226
- se va crea obligaia publicrii raportului procedurii de
atribuire care conine, n msura n care nu sunt preluate
de autoritatea contractant, observaiile UCVAP;
- autoritatea contractant poate s preia observaiile
UCVAP i atunci nu este necesar publicarea acestora;
- publicarea n timp real va determina contestarea
procedurii imediat ce ofertanii vizai/afectai de observatii
vor lua act de ele.
11. Procesul de evaluare este ntrziat din cauza unui numr Trebuie identificate msuri corespunztoare pentru a Legislaie primar:
ntiinri/Con mare de reclamaii generate de: responsabiliza AC cu privire la observaiile / contestaiile obligativitatea notificrii
testaii ofertanilor; apelarea la CNSC/Instan trebuie fcut n prealabile a AC
- Calitatea sczut a documentaiei de atribuire i a ultim instan,, dac observaiile/contestaiile nu au fost
procesului de evaluare a ofertelor discutate/rezolvate la nivelul AC. Timpul necesar pentru AC Legislaie secundar
s elaboreze rspunsul la o obiecie/observaie nu trebuie
- Absena abordrii transparente din partea autoritilor legat de termenul de a depune o contestaie la CNSC. Ghid de bun practic
contractante privind motivele concrete care au generat
respingerea unei oferte sau declararea asteia ca neconforma
Instane specializate
- Contestaiile pot fi depuse n orice moment n timpul Mecanism pentru practici unitare n cadrul comisiilor CNSC
procedurii etc.

Practica unificat

12. Document Este dificil (birocratic) s se cunoasc istoricul Publicarea documentului constatator n SEAP pentru Legislaie secundar
constatator antreprenorului din perspectiva ndeplinirii angajamentelor consultare public mrirea transparenei.
anterioare semnate cu alte autoriti contractante.

227
13. Informaiile privind locaia utilitilor nu sunt ataate Orice documentaie de atribuire standardizat pentru Documentaie
Implementare sistematic la documentaia de atribuire. Ulterior, ofertanii lucrri care are legtur cu locaia utilitilor trebuie s standardizat
a nu pot anticipa corect condiiile tehnice n care vor lucra i anticipeze cu claritate un astfel de element n specificaiile
contractului/c astfel s furnizeze o ofert financiar corect i complet. tehnice i n modelul pentru listele de cantiti
lauze de Aceste aspecte afecteaz calitatea i transparena procedurii
ndeplinire a de atribuire; Vor fi introduse prevederi legale care vor obliga
proprietarii/operatorii de utiliti s emit hri actualizate
contractului
n cazul n care cantitile de materiale aferente nu sunt i accesibile (cu detalii adecvate i n mod ideal bazate pe
determinate cu precizie de ctre autoritile contractante, GIS) ale reelelor lor. Avnd n vedere complexitatea Legislaia privind utilitile
ofertanii vor include n ofertele lor preuri unitare ridicate activitilor necesare, ar putea fi prevzut o perioad de
sau vor solicita creterea preului semnat iniial; tranziie (de exemplu cu 2 ani), lsndu-se o perioad de
timp rezonabil organelor de specialitate s ndeplineasc
aceast cerin i s mobilizeze finanarea public (sub
schema de ajutor de la stat aplicabil) inclusiv finanarea
UE pentru a sprijini realizarea hrilor necesare.

n baza noilor obligaii legislative, n cazul unor abateri


semnificative, observate n timpul lucrrilor dac vor exista
costuri suplimentare, acestea din urm vor fi facturate
direct de ctre antreprenor ctre proprietarii/operatorii de
utiliti, aplicnd n acest sens preurile contractuale
respective.

Toate obligaiile tehnice impuse n autorizaii i care le


Condiii de contract FIDIC
Obligaiile care au legtur cu obinerea de autorizaii sunt condiioneaz pe acestea din urm (de exemplu msuri de
transferate uneori antreprenorilor, genernd ntrzieri refacere a mediului) vor fi reflectate corespunztor n

228
neateptate i costuri care nu pot fi imputate n mod normal documentaie de atribuire i, n cele din urm, obligaiile
acestora din urm. Astfel de practici au un impact negativ formale rmase vor fi anulate nainte de semnarea
asupra calitii finalizrii deoarece astfel de riscuri care nu contractelor.
pot fi gestionate pot descuraja ofertanii serioi s mai
Pentru autorizaiile emise inevitabil dup semnarea
liciteze.
contractului, n special dei nu exclusiv pentru
contractele de proiectare i construcie (precum acorduri
de construire sau autorizaii EIA complementare),
consecinele din punctul de vedere al ntrzierilor posibile
i costurilor trebuie anticipate corespunztor n prevederi
contractuale (perioade de inactivitate, neluate n
considerare n durata contractului i costuri suplimentare
care i au originea n cerine neprevzute suplimentare
fcute eligibile).

Documente standard
Contractele standardizate i obligaiile tehnice pentru pentru supervizare
Implicarea n proiecte a unor ingineri care nu au suficient supervizarea inginerilor trebuie promovate, pe baza
experien afecteaz negativ capacitatea de a gestiona modelelor FIDIC existente, n vederea detalierii
eficient implementarea contractelor i nu asigur asistena contribuiilor preconizate ale inginerilor i consolidrii
necesar autoritii contractante pentru a lua deciziile rspunderii lor efective;
necesare i a garanta calitatea execuiei. Acest aspect este
deosebit de important pentru contractele de proiectare i de Criteriile de selecie privind capacitile tehnice ale
construcie n ceea ce privete aprobarea proiectului propus. inginerilor de supervizare, care se refer la experien
similar, vor fi elaborate n funcie de complexitatea
contractelor. In special, n ceea ce privete contractele de
proiectare i construcie, se vor prezenta documente
229
suport pentru experiena n supervizare i aprobarea
proiectelor n timpul etapei de selecie;

Independena inginerilor de supervizare fa de


antreprenorii care ar putea licita pentru contractul de
lucrri corespunztor trebuie verificat n timpul etapei de
calificare, posibil prin declaraie pe propria rspundere
i/sau dovada privind structura de capital a entitii. n
cazul n care se pot preconiza conflicte de interese,
ofertanii ar putea fi exclui
Modificarea Hotrrii
Guvernului nr. 28/2008
privind aprobarea
Vor fi introduse msuri procedurale pentru a revizui setul coninutului-cadru al
de indicatori, trecnd de la indicatori tehnici la un set de documentaiei tehnico-
Listele detaliate de indicatori tehnici care i au originea n indicatori bugetari i economici care au drept scop economice aferente
studiul de fezabilitate se utilizeaz n mod rigid n timpul verificarea fezabilitii financiare i a oportunitii investiiilor publice,
procedurii de atribuire i, ulterior, n cadrul implementrii. economice a proiectelor examinate; precum i a structurii i
La efectuarea plilor verificrile se raporteaz uneori la metodologiei de elaborare
indicatorii tehnici iniiali i nu la prevederile contractuale. Pentru contractele de proiectare i construcie, studiile de a devizului general pentru
fezabilitate nu vor mai fi impuse ca soluii obligatorii obiective de investiii i
Aceste practici genereaz dificulti n special n cazul (contrar contractelor normale de lucrri cu opiuni i
lucrri de intervenii
contractelor de proiectare i construcie, fiind necesar ca variante deschise), lsnd flexibilitate pentru antreprenori.
proiectantul s descrie n mod artificial indicatori iniiali pe La elaborarea proiectelor se iau n considerare obiectivele
baza unor estimri care ulterior provoac dificulti de performan stabilite prin documentaia de atribuire.
importante de implementare antreprenorilor. Referina
obligatorie la studiile de fezabilitate iniiale are ca efect

230
gestionarea inadecvat a schemelor de proiectare i de
construcie, mpiedicnd antreprenorii s sugereze soluii
inovatoare.

Regulile i practicile neclare n ceea ce privete posibilitatea


i metoda de introducere de noi subcontractani n timpul Definirea de proceduri clare pentru analizarea de ctre AC
a propunerilor de introducere de subcontractori, inclusiv:
execuiei unui contract sau schimbrii unui subcontractant.
- Verificarea conflictului de interese,
- Verificarea capacitii i capabilitii
subcontractantului
Dificulti n implementare legate de faptul c Introducerea de prevederi contractuale n acest sens
Asigurarea unui tratament egal. Legislaie secundar i
subcontractanii nu sunt pltii de ctre antreprenorul
principal. ndrumri
Definirea mecanismului de plat direct a
subcontractanilor de ctre AC
14. Analiza Absena efecturii unei analize obiective a achiziiei care s Analiza performanelor funciei de achiziii la nivelul Ghid de bun practic
final a evidenieze problemele (strategia achiziiei) autoritii contractante la sfritul anului bugetar.(auto-
contractelor evaluare i lecii nvate).
implementate

(n special
pentru
proiecte
majore)

231
Alte probleme

Accesul la informaii confideniale din cadrul procedurilor i Clarificarea regimului de concuren neloial i necesitatea Ghid de bun practic
asimetria informaiilor ntre ofertani (de ex. n caz de de a publica documentele existente
nelegere secret ntre AC i un anumit ofertant);
Clarificarea tratamentului confidenial (definiia
Existena a numeroase probleme de confidenialitate false; informaiilor confideniale pentru AC i ofertani)
confidenialitatea trebuie s fie numai rezultatul aplicrii
Confidenialit legii.
ate AC ar putea stabili n documentaia de atribuire
Ofertanii nu au suficiente garanii de confidenialitate a informaiile considerate a fi publice
informaiilor cuprinse n ofertele depuse la AC.
Membrii comisiilor de evaluare nu trebuie cunoscui de
n unele cazuri, confidenialitatea este considerat lips de ctre operatorii economici, acetia nu trebuie confundai
transparen. cu persoanele care dein funcii de decizie n cadrul
autoritii contractante care sunt fcute publice prin
documentaia de atribuire.
Msur orizontal

Capacitatea sczut a unor autoriti contractante n - Uniti de achiziii centralizate. Legislaie primar
ntrirea domeniul achiziiilor publice, cauzate de absena - Consorii de autoriti contractante (model de
personalului, lipsa de experien i lipsa de motivare a acord al autoritilor contractante) Legislaie secundar
capacitii
personalului - Accesul la expertiz extern (CPB, baz de date
administrative Ghid de bun practic
deschis cu experi tehnici PP)
- Elaborarea programei i instruirea

Conflict de Clarificarea legii privind conflictul de interese (pn la ce Legislaie primar


interese grad de rudenie i cine va verifica etc.) i preluarea
mecanismului de verificare ex-ante al conflictului de

232
Detectarea necorespunztoare a conflictelor de interese interese de ctre ANI. Ghid de bun practic

Existena unui singur act care conine prevederi legate de


conflictul de interese n achiziiile publice.

ntrirea mecanismului de verificare ex-ante (cu ajutorul


bazelor web disponibile, SEAP etc.)

233