C

CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 11..
E
EVVO
OLLUUŢ A ŞŞII D
ŢIIA DEEZZV
VOOLLTTA
ARRE
EAA C
COON
NCCE
EPPT
TUUL
LUUII D
DEE
M
MAANNAAGGEEMMEENNTT PPU
UBBL
LIIC
C

Apariţia şi dezvoltarea noţiunii de management public corespunde unei evoluţii

progresive a metodelor de gestiune publică. Dacă anumite evoluţii au fost rapide, nu se
poate vorbi în acest caz de o ruptură brutală faţă de celelalte ştiinţe, ci mai degrabă de o
evoluţie progresivă. Totodată, imperativul de claritate al prezentării sugerează o opoziţie
a concepţiei tradiţionale a administraţiei publice unei concepţii moderne, aceea de
management public.

1.1. Concepţia tradiţională a gestiunii şi administraţiei publice

Chiar dacă ocupă un loc marginal, adesea fiind neînţeleasă şi în mod regulat
contestată, expresia “management public” nu este nici recentă nici rezervată unor
iniţiaţi. Ea este uneori o sursă de ambiguităţi care merită să fie clarificate urmărind în
mod specific să trasăm originile sale. Dezvoltarea sectorului public este marcată printr-o
puternică tradiţie şi numeroase valori. O primă referinţă o constituie funcţionarea
minelor din perioada antichităţii romane, care reprezintă după unii autori1 primele
semne de organizare a unităţilor economice prin administrarea puterii publice.
Imaginea administraţiei este asociată şi cu dezvoltarea unor ideologii diferite.
Astfel în secolul al XVIII-lea, unii economişti liberali englezi au contribuit la pierderea
“aurei” statului, calificându-l ca pe “un rău necesar”. Evadând din zona legilor naturale
de piaţă administraţia statului este la început suspectată de abuz de putere. Adam Smith
2
considerat părintele liberalismului economic, estima că misiunile sale trebuie să fie
înainte de toate pornind de la sintagma că “un particular sau un grup de particulari nu va
fi interesat niciodată să facă sau să susţină o situaţie în care profitul nu i-ar acoperi
cheltuielile investite”. Acest economist de notorietate atribuie suveranului trei teme de
interes: apărarea, justiţia şi lucrările publice şi instituţiile publice (deci ceea ce
facilitează dezvoltarea comerţului, dar şi alte domenii, cum ar fi educaţia).

1
L’Heriteau M. F., De ce întreprinderi publice?, Dossiers Thémis, PUF, 1972.
2
Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776, republicat de Edwin
Cannan în University Paperbacks, Methven & C. Ltd, Londra, 1961.
 2

Evoluţia ulterioară a conceptului de management public este legată de Revoluţia

franceză, perioadă după care se dezvoltă noţiunea de interes general în numele
principiului de libertate şi egalitate. Statul poartă el însuşi valori fundamentale şi îşi
găseşte legitimitatea în intervenţiile care îi permit să corecteze abuzul individual în
favoarea colectivităţii. Astfel, el se structurează şi se organizează în ministere pentru a
asigura o concentrare a cunoştinţelor necesare realizării diferitelor misiuni de interes
general, caută să satisfacă nevoile colective născute din progres tehnic faţă de
insuficienţa iniţiativei private (construirea căilor ferate), oferă protecţie angajaţilor săi în
meserii specifice, formându-i cu rigoare şi perseverenţă, specificând de fiecare dată
claritatea după care funcţionează “serviciul public”3.
În secolul XX sectorul public a cunoscut o dezvoltare şi mai puternică, atât în
plan cantitativ, prin creşterea numărului de funcţionari publici dar şi în plan calitativ,
prin apariţia unor misiuni noi luate în grija statului (domeniul social, urbanismul,
energia electrică, accesul la tehnica nouă...). Numeroşi autori4 au subliniat în lucrările
lor rolul pe care l-au jucat cele două războaie mondiale (în special cel de al doilea război
mondial) şi perioadele de reconstrucţie care au urmat. Astfel prezenţa statului în viaţa
economică şi socială a devenit mult mai marcantă şi a creat structuri şi referinţe
distincte ale administraţiei publice, care au căpătat apoi un caracter durabil, păstrat până
astăzi de către oameni.
În ciuda a numeroase tentative de limitare a efectelor sale în cursul secolului al
XX-lea, administraţia publică a fost caracterizată de o puternică centralizare, ceea ce a
accentuat dificultatea unei organizări în aceeaşi măsură puternică şi concentrată. Mai
mult decât atât, sectorul public în comparaţie cu cel privat, era înainte de toate
birocratic.
Dacă în zilele noastre a căpătat o conotaţie peiorativă, termenul de “birocraţie”
aşa cum era folosit la începutul secolului XX, avea mai curând accepţiuni valorizante.
El definea de fapt modelul unei structuri bune spre care puteau tinde organizaţiile
importante pentru a obţine o acţiune raţională şi eficientă.
Dezvoltarea formelor sofisticate ale organizaţiilor este un fenomen relativ
recent, apărut în mod dominant în administraţiile publice sau având legătură cu statul,
dar identificabile în firmele capitaliste şi post-capitaliste: “Birocraţia transcede
frontierele vieţii publice şi a celei private […]; ea penetrează progresiv în sferele cele
mai diverse, când sunt reunite condiţiile de administrare şi de producţie de masă
caracteristice lumii moderne.”5

3
Hatchuel A., Paradoxurile managementului public, în Colloue de Cerisy, Serviciul public? Calea
modernă L’Harmattan, 1995.
4
Singly F., Thelot C., Gens du privé, gens du public: la grande différence, Ed. Dunod, 1988.
5
Weber, M., Economie şi societate, Ed. Plon, 1971.
 3

Astfel, sociologul şi istoricul german Max Weber6 se interesează la sfârşitul

secolului XIX şi începutul secolului XX de dezvoltarea organizaţiilor în societăţile
occidentale şi analizează în special administraţia publică prusacă. Marea lui erudiţie
istorică îi permite să studieze cu subtilitate numeroase organizări administrative ivite în
timpuri şi locuri diferite. El face o paralelă între modurile de “dominare” sau de putere
şi degajează pe această bază modelul birocratic, care i se pare a ilustra trăsăturile
distincte ale raţionalismului occidental modern. Acestea sunt construite în special pe
următoarele elemente:
- o diviziune a muncii fixată şi oficializată;
- o ierarhie cler definită;
- un sistem de reguli stabile şi explicite;
- o separare a drepturilor şi mijloacelor personale de cele oficiale;
- o selecţie şi o carieră a personalului pe criteriul calificărilor tehnice.
Aceste caracteristici par a fi corespunzătoare unui model “ideal”, pe care Max
Weber îl numeşte birocratic, şi care se bazează după el pe o putere “legal-raţională”, în
opoziţie cu alte două tipuri pe care le evocă: puterea “tradiţională” şi puterea
“charismatică”. Weber pune astfel în prim plan binefacerile unei organizări, în mod
esenţial monocratică (bazată pe unitatea de comandă), realizată pe principiul regulii şi al
ierarhiei, care prezintă avantaje în condiţii de precizie, rapiditate a execuţiei şi
stabilitate.
Analiza lui Max Weber şi cea a teoreticienilor organizărilor de epocă (F. W.
Taylor, H. Fayol) au dat astfel naştere definirii modelelor structurale pentru organizările
complexe, larg utilizate în toate sectoarele, private sau publice. De exemplu, armata
franceză este de mult timp cunoscută pentru modul de funcţionare bine structurat, după
o logică foarte apropiată de principiile de bază ale birocraţiei weberiene. Chiar
organizările “tayloriene” ale firmelor importante cum ar fi Ford, General Electric sau
General Motors de la începutul secolului XX relevă o anumită logică birocratică.
Definind astfel modul de funcţionare, organizare, comandă şi control al
birocraţiilor administrative, Max Weber poate fi considerat unul dintre primii
teoreticieni ai managementului public, chiar dacă expresia nu era utilizată în epoca
respectivă. De altfel într-un articol publicat în Revista Franceză de Administraţie
Publică, J. P. Nioche7 semnalează: “Max Weber este cel care introduce, ca să zicem aşa,
viermele organizaţional în fructul instituţional”. Altfel spus, entităţile publice, până
atunci considerate ca instrumente de executare a autorităţii legitime a statului, vor fi
percepute după aceea mai mult ca unităţi organizaţionale. De altfel Weber afirma că
modelul ideal al birocraţiei este valabil atât pentru administraţia publică cât şi pentru

6
Weber, M., Savantul şi Politicul, Ed. Plon, 1963.
7
Nioche J. P., “Science administrative, management public et analyse des politiques publiques”, în
Revista Franceză de Administraţie Publică, nr. 24, oct./dec. 1982.
 4

întreprinderile de orice natură. Prin modul de abordare, acest autor este deja în mod
implicit “managerial”, chiar dacă în mod general i se atribuie lui Henry Fayol8 originea
definirii proceselor de management prin prezentarea funcţiei de conducere. Acelaşi tip
de analiză practicat într-un context public şi cu obiective diferite fusese întreprins şi de
Max Weber. H. Fayol s-a preocupat însă în mod direct de demersul planificării, fapt
evident în ceea ce priveşte politicile de stat şi misiunile care justifică însăşi existenţa
administraţiilor. Aşa se explică faptul că metodele de planificare ale serviciilor de stat
au fost puternic formalizate şi s-au creat condiţiile apariţiei unor tehnici specifice de
abordare a managementului public de mai târziu: RCB (Raţionalizarea opţiunilor
bugetare), MPO (managementul prin obiective).
Aşadar concepţia weberiană a birocraţiei este “managerială” în măsura în care ea
este intim legată de analiza proceselor de dominare şi în consecinţă de decizie. Max
Weber stabileşte o distincţie netă între responsabilitatea de decizie a conducătorilor
politici şi datoria de supunere a funcţionarilor birocraţi, oricare ar fi convingerile lor. În
acest sens el critică în mod virulent situaţii istorice sau contemporane, în care membri ai
birocraţiei ocupau funcţii de conducere în stat, estimând că era vorba de un risc puternic
de derivă şi de contra-performanţă a birocraţiei.
Un alt apărător al dezvoltării statului birocratic a fost filosoful Hegel. El vedea
în aceasta împlinirea raţiunii, în timp ce societatea civilă i se părea dominată de
iraţionalitate şi de coliziunea permanentă a intereselor corporaţiilor. Modelul birocratic
era perceput în acea perioadă ca o figură a modernităţii occidentale, care se opunea
societăţilor “arhaice”.
După 1940 apar primele sesizări cu privire la caracterul ideal al modelului
birocratic, şi sunt puse în discuţie numeroase disfuncţionalităţi pe care acesta le
generează. Lucrările americane sunt dominante în acest sens (Merton, Gouldner, March
şi Simon) fiind urmate de replici date de analizele sociologului francez Michel Crozier.
Disfuncţionalităţi ale modelului birocratic conceput de Max Weber
Tabelul nr. 1.
Autorul Lucrarea Efectele sesizate
R. K. Merton - Sunt evidenţiate efectele negative ale
“Social Theory and Social disciplinei şi ale comportamentelor
Structures” standardizate, care antrenează o deplasare a
Ed. Glencoe, 1957. scopurilor
- Regulamentele nu mai reprezintă un mijloc de
funcţionare ci un scop în sine pentru
funcţionari
- Regulile administrative provoacă o rigiditate
crescândă şi o nemulţumire a publicului.
A. W. Gouldner - Este dezvoltată ideea unui cerc vicios:
Patterns of Industrial Bureaucracy, regulile birocratice concepute să reducă

8
Fayol, H., Administration industrielle et generale, Ed. Dunod, 1979.
 5

Ed. Glencoe, 1954. tensiunile create prin control şi subordonare,

provoacă în realitate efecte secundare şi
disfuncţionalităţi, care duc la creşterea
tensiunilor şi a demotivării.

J. G. March, H. Simon - Deciziile luate în cadrul structurilor

Organizations, birocratice sunt considerate ineficiente;
Ed. Dunod, 1979. - Confruntarea crescândă pentru factorul public
de decizie, într-o stare de excepţie şi
contradicţie determină blocaje şi
comportamente care vizează eludarea regulilor.
M. Crozier - Chiar şi în organizările cele mai birocratice,
Le Phenomene bureau-cratique Ed. individul păstrează o autonomie în raport cu
Seuil, 1963. organizaţia şi dezvoltă o strategie prin care
vizează să-şi apere sau să-şi amelioreze poziţia
în sistem

Se constată că, odată cu lucrările lui Michel Crozier începe să se dezvolte

imaginea unei societăţi blocate, bazată pe imobilism şi disfuncţionalităţi în
administraţie. Cât de mult se păstrează astăzi din configuraţia acestui sistem descris în
anii 1960? Destul de greu de găsit un răspuns la această întrebare, cu atât mai mult cu
cât, acum o jumătate de secol Henry Fayol încercând să denunţe ineficacităţile generate
de funcţionarea administraţiei în Franţa, enunţa o frază celebră: “Trebuie industrializat
Statul!”9. Implicându-se în analiza activităţii serviciilor PTT (poştă, telefon, telegraf),
Henry Fayol nu propune o trecere completă a activităţii PTT sub regim privat, ci o
separare a controlului (care ar trebui să rămână public) de exploatare (ce trebuie să fie
încredinţată unei industrii private). Constatările lui Fayol au fost bine primite în SUA,
dar nu au avut ecoul dorit în Franţa şi în Europa, unde riscau să fie considerate un
sacrilegiu.
Mult mai târziu însă, în anii optzeci, când dezvoltarea crescândă a fenomenului
concurenţial în Europa survine într-un context socio-politic nou şi sunt create condiţiile
unui curent economic mai liberal, analizele realizate în lucrările lui Michel Crozier
prezintă diferenţe majore: ele pun în evidenţă importanţa dimensiunii umane în
funcţionarea administraţiei.
Putem constata că între anii 1960-1970 au fost create suficiente condiţii ale
reformei asupra mijloacelor de gestiune publică. Metodele de gestiune, cum ar fi “cost-
beneficiu”, contabilitatea analitică, raţionalizarea opţiunilor bugetare, managementul
prin obiective, şi-au găsit o tot mai largă aplicare în procesul managerial şi de gestionare
a activităţilor administrative.

9
Fayol H., L’incapacite industrielle de l’Etat: les PTT, Centre d’Etudes Administratives, 1921, citat de
Santo V. M., Verrier P.E., în Le Management public, Colecţia. Que sais-je?, PUF, 1993.
 6

Inspirată din Planning Programming Budgeting System – utilizată în armata

americană, metoda RCB (“raţionalizarea opţiunilor bugetare”) a fost introdusă în
administraţia franceză şi avea ca scop ameliorarea transparenţei, articulaţia între
deciziile politice şi punerea lor în aplicare10. Ea se baza pe un sistem de planificare a
obiectivelor şi mijloacelor aflate la dispoziţia responsabililor publici, prin controlul
realizărilor bugetare. În mod practic, metoda RCB a redat politicului, posibilitatea de a
hotărî asupra definirii obiectivelor şi a modului de alocare a resurselor şi a înlocuit
procesul centralizat de decizie, considerat disfuncţional cu un sistem descentralizat. Prin
acest mod de conducere aplicat în sistemul administrativ, erau incitate de fapt,
responsabilităţile centrale, în fixarea obiectivelor precise şi cuantificate. Metoda RCB a
reprezentat o primă tentativă instituţionalizată de introducere a unei logici strategice şi
parţial managerială în administraţie, dar a fost insuficient adaptată la realitatea
proceselor de decizie publică11.
O încercare destul de puţin eficace a fost şi utilizarea metodei MPO
(managementul prin obiective) în cadrul administraţiilor publice. Această metodă
încuraja managerii (responsabili) publici să participe la stabilirea obiectivelor pentru ei
înşişi, pentru instituţiile lor şi să-şi organizeze munca în funcţie de acestea. Exigenţa
definirii precise a obiectivelor este anevoioasă pentru sectorul public şi în general vagă,
astfel că s-a constatat destul de repede, că într-un sistem birocratic, ca şi cel definit de
Max Weber, “funcţionarul nu este angajat prin obiectivul indicat de superiorul său
ierarhic şi nu este stimulat în funcţie de implicarea sa în atingerea acestui obiectiv” 12.
Aplicarea acestei metode în administraţie nu pare să fi fost mai reuşită decât RCB, cu
atât mai mult cu cât ea a fost concepută de Peter Drucker în 1954 pentru domeniul
afacerilor americane.
Aplicarea metodelor de gestiune a întreprinderii în sistemul administraţiei
publice a atras diverse iniţiative şi schimbări în activitatea ministerelor, a colectivităţilor
locale, desfăşurate cu scopul “reînnoirii serviciului public”, dar ele prezintă şi avantaje
şi dezavantaje. Avantajele pot fi formulate astfel:
- se introduce grija pentru performanţa finală, cu scopul de a o reechilibra pe cea pentru
conformitate faţă de reguli;
- sunt dezvoltate numeroase dezbateri utile privind interesul şi limitele managementului;
- sectorul public se deschide spre alte medii;
- succesul anumitor activităţi a provocat o stare mobilizatoare de lucru în sistemul
administraţiei.

10
Huet P., Bravo J., L’Experience francaise de la RCB, PUF, 1973.
11
Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations
publiques francaises, Memoire de DEA en Sciences de Gestion, Universite Lyon III, septembrie 1992.
12
Le Duff R., Papillon J-C., Gestiunea publică, Colecţia Gestion, Editia Vuibert, 1998.
 7

Pe planul inconvenientelor s-au manifestat o serie de aspecte legate de acţiunea

metodelor preluate din întreprindere şi transpunerea lor fără a ţine cont de
particularităţile modului de acţiune administrativ, de istoria, vocaţia şi cultura
administraţiei, dar şi creşterea stării de ostilitate şi neîncredere ale personalului faţă de
demersurile de schimbare ale misionarilor managementului.
Condiţiile în care sunt chemaţi astăzi managerii instituţiilor publice să-şi exercite
funcţiile lor pot fi rezumate schematic de maniera următoare:
- puternica supunere domeniului juridic. Dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a
lungul secolului al XX le şi încadrează foarte strict acţiunea publică. Această situaţie
corespunde, teoretic şi istoric, unei exigenţe distincte, aceea de a asigura faptul că
deciziile managerilor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care îi mandatează,
respectiv cetăţenii şi reprezentanţii acestora.
- puternica centralizare, care se declină într-o dublă formă: centralizarea puterii şi a
responsabilităţilor în interiorul aparatului de stat, şi centralizarea puterii şi
responsabilităţilor la nivelul altor persoane morale de drept public. Pentru funcţionarea
colectivităţilor teritoriale - statul şi colectivităţile locale - ea se aplică pe întreg
ansamblul sectorului public.
- supunerea persoanelor morale de drept public unei puteri de tutelă exercitată în mod
normal de către stat, ca o consecinţă normală a principiului de centralizare.
- existenţa unui personal recrutat şi coordonat după un sistem de carieră distinct,
caracterizat prin faptul că funcţionarii publici au vocaţia de a-şi exercita întreaga lor
carieră în cadrul instituţiilor publice, în care avansează. Specificul funcţiei publice
corespunde unei concepţii tradiţionale, după care serviciul public ar avea o esenţă
diferită faţă de alte funcţii sociale. Astfel, funcţionarii publici sunt recrutaţi într-o
manieră specifică, remuneraţi pe criterii specifice şi protejaţi prin apartenenţa lor la
funcţia publică.
- distincţia între responsabilităţi specificate prin lege şi gestiunea în sine, prin aplicarea
principiilor contabilităţii publice şi în mod distinct al aceluia de separare a ordonatorului
şi contabilului. În această situaţie reglementarea primează eficacităţii. Ceea ce se
constituie în gestiune optimă înseamnă că, devine mai puţin important să se gestioneze
într-o manieră optimă banul public, dacă nu sunt respectate regulile prevăzute de lege.
- absenţa preocupării pentru rentabilitate poate fi identificată prin salarizarea
funcţionarilor publici; astfel în teoria clasică a funcţiei publice, funcţionarii sunt
remuneraţi în funcţie de responsabilităţile sociale şi nu în funcţie de producţie şi
productivitate.
Aceste principii determină puternica specificitate a sistemului public şi se
regăsesc într-un context caracteristic atunci când este vorba de colectivităţile
administraţiei locale. Instituţiile publice desfăşurau acum câteva decenii un volum mult
 8

mai redus de activitate. Intervenţiile statului şi a colectivităţilor locale în viaţa

economică erau mult mai slabe în intensitate. În condiţiile evoluţiei şi dezvoltării
sectorului public peste tot în lume, administraţiei publice îi revine astăzi misiunea de a-
şi exercita funcţia publică şi caracterul de autoritate în mod evident.
Preocuparea pentru bunul public, pentru reglarea cheltuielilor publice, ca şi cea
de egalitate faţă de serviciul public sunt trei caracteristici ataşate regulilor tradiţionale
ale administraţiei publice, consemnate în dreptul public şi administrativ. Acestea susţin
ideea de serviciu public, divizat în agenţi, cărora le pasă de banul public şi care
veghează la cheltuirea sa cu economie, păstrând destinaţia pentru care a fost alocat prin
proceduri bugetare specifice.

1.2. Definirea şi evoluţia managementului public

Managementul public nu poate fi identificat cu managementul organizaţiilor
private, tocmai pentru că un întreg ansamblu de norme, principii şi aşteptări îl
diferenţiază şi îi determină o nouă misiune. Organizaţiile publice îşi definesc misiuni
variate, desprinse direct din exercitarea puterii publice. Anumite funcţii sunt finanţate
prin impozite şi taxe, iar relevarea intervenţiei publice este incontestabilă. Unele
organizaţii publice sunt finanţate prin “reţete proprii” ataşate serviciilor pe care le
prestează, determinând un anumit caracter comercial şi industrial. Altele urmează o
desfăşurare schematizată prin caracterul lor administrativ.
Mai mult, anumite intervenţii publice nu sunt compatibile cu însăşi noţiunea de
“servicii publice” şi nu sunt considerate, pe drept cuvânt, activităţi ale serviciilor
publice. Astfel, jurisprudenţa administrativă distinge în mod subtil serviciile publice de
serviciile publice de interes public. În sens general, cu cât interesul public este mai
puternic resimţit, cele mai multe tehnici de management utilizate se diferenţiază de
tehnicile de management din domeniul privat şi integrează principii de organizare şi
funcţionare specifice.
Intervenţiile publice finanţate prin sistemul de impozitare sunt realizate prin
prestaţii particulare şi originale, în timp ce intervenţiile publice care dau loc plăţii unui
preţ de către utilizator pot determina indicatorul care constituie piaţa, chiar dacă există
numeroase situaţii de monopol care alterează valoarea semnalelor emise.
Chiar dacă nu prezintă o uniformitate în practică, managementul public este
specific locului în care este aplicat. Putem caracteriza această specificitate de maniera
următoare:
- organizaţiile publice se află sub controlul instituţiilor politice. Acest control poate să
fie mai mult sau mai puţin direct, dar el se exercită în mod clar. Managerii publici
trebuie să ia în considerare toate mecanismele sistemului administrativ, care
funcţionează pe baza unei logici politice. Politicul funcţionează după o logică proprie.
 9

Politica este sensibilă opiniei publice şi se supune unei înnoiri periodice. Aceasta poate
induce comportamente care pot fi ignorate de unii manageri publici. Cu toate acestea
“problemele esenţiale” ale societăţii nu pot fi rezolvate de “suprastructura organizării
politice”. Într-un studiu publicat în revista Atlantic Monthly, Peter Drucker, recunoscut
profesor american de management scria: “dacă acest secol (secolul XX) dovedeşte ceva,
acel ceva e inutilitatea politicii”. Schimbarea nu s-a produs datorită acţiunii politice,
fie ea revoluţie sau reformă, ci datorită forţelor sociale şi economice ce au acţionat în
felul lor “precum curenţii oceanici în adâncul mării agitate de uragan”13.
Aşadar managementul public a avut de înfruntat numeroase neînţelegeri de-a
lungul dezvoltării sale. Fie că este vorba de confuzia sensului, cea a vechimii sau a
câmpului iniţial de aplicare, fie că este dificil de identificat cu exactitate care sunt
disciplinele fondatoare, şansa managementului public a apărut dintr-o formidabilă
diasporă ştiinţifică: economişti, manageri, jurişti, istorici, sociologi, practicieni sau
universitari, reuniţi pe un teritoriu comun.
Lucrările primilor teoreticieni ai managementului s-au referit adesea la
organizaţiile publice. Astfel Henry Fayol le numea “entreprises having no monetary
objectives”. Studiile lui Herbert Simon despre decizie s-au bazat înainte de toate pe
observaţia administraţiilor publice. Numeroase proceduri sau vocabule care s-au utilizat
sau se mai utilizează încă, vin din sectorul public. De exemplu noţiunea de “cadru”,
proprie anumitor categorii din administraţia franceză îşi găseşte originile în lumea
militară, unde cadrul era ofiţerul cu rang în armata romană (el era patronul “careului” de
soldaţi). “Ce altceva este managementul dacă nu o filozofie a guvernării
organizaţiilor?”14 se întreabă Hatchuel, făcând referinţă la lucrările lui Mitchel Foucault
despre “guvernamentalitate”.
Dacă ne întrebăm cum s-au realizat transferurile manageriale, din punct de
vedere istoric, putem fără discuţie să recunoaştem cele două sensuri spre sectorul public
şi spre cel privat, dar în proporţii diferite, variabile după ţări şi epoci.
După cum a susţinut B. Bozeman15 şi ceilalţi participanţi la “Conferinţa de la
Siracuza”16, managementul public ar avea două origini principale: “Down from Public
Policy and Administration” (în aval de ştiinţele politice şi administrative publice) şi “Up
from Business” (în amonte faţă de gestiune). Iniţial, în universităţile americane s-a
acordat în mod tradiţional o puternică importanţă aşa numitei activităţi “Public
Administration Schools” devenită acum “Public Policy Schools”.
Noţiunea de politică publică era şi este foarte prezentă atât ca un concept cât şi
ca activitate. Ea a rămas multă vreme bazată pe analize cantitative sofisticate. La

13
Peter F.Drucker, The Age of Social Transformation”, în Atlantic Monthly (noiembrie 1994), pag. 55.
14
Hatchuel A., Paradoxurile managementului public, lucrare citată.
15
Bozeman B., Public Management – The State of Art, Jossey Bass Publishers, San Francisco, 1993.
16
Conferinţa “National Public Management Research Conference”, 20-2 septembrie 1991, Syracuza.
 10

jumătatea anilor şaptezeci, a început să fie utilizată expresia “management public”,

definindu-se rolul managerilor la cel mai înalt nivel al administraţiei. Calculele
cantitative de optimizare serveau în facultăţi studiul politicilor publice, dar nu le
permiteau cercetătorilor să înţeleagă opţiunile şi orientările administraţiei americane. De
cealaltă parte, abordarea Business a managementului public american era centrată pe
identificarea şi explicarea diferenţelor dintre organizaţiile publice şi cele private.
Cercetătorii acestei abordări erau interesaţi de procesele de management strategic al
administraţiei, elaborând lucrări empirice şi conceptuale, bazate pe importante colecte
de date cu scopuri de studii statistice. Astfel managementul public a devenit o activitate
clar definită: universităţi ca Ohio State University sau Harvard University au posturi de
profesori de “management public”, Academy of Management a deschis deja de câţiva
ani o secţiune destinată sectorului public, iar multe reviste ştiinţifice americane publică
în mod constant articole din domeniu.
Dacă în S.U.A. managementul public este slab înrădăcinat în tradiţii, disciplinele
sale fondatoare se diferenţiază destul de mult de cele identificate în Europa continentală.
Se constată astfel o slabă conexiune cu domeniile juridice şi cele sociologice cu care
francezii operează cel mai mult în acest sens. În Germania, Franţa sau Marea Britanie
specialiştii actuali în managementul serviciilor publice sunt jurişti, jurnalişti, economişti
sau sociologi, interesaţi de modalităţile de utilizare a regulilor stabilite de dreptul public,
de funcţionarea organizaţiilor publice sau de studierea realităţii cotidiene a practicilor
publice.
Teme variate ale ştiinţelor economice, cum ar fi finanţele publice, optimizarea
opţiunilor bugetare, rolul statului în organizarea politicilor publice, fixarea preţurilor
bunurilor publice constituie un context esenţial realizat prin contribuţia economiştilor la
stabilirea deciziilor strategice ale organizaţiilor publice. În plus, bazele contabilităţii
naţionale, problemele legate de tarifele prestaţiilor publice, relevă calculele economice
utilizate de practicieni ca referinţe ale contribuţiei cercetării economice şi ilustrează
puternica interdependenţă ce există între ştiinţa economică şi cea a managementului
serviciilor publice.
Considerăm că se pot depăşi multiplele interogaţii şi ambiguităţi privind
contribuţia disciplinelor fondatoare, acceptându-se în mod deschis originalitatea cu care
anumite elemente au contribuit din plin la legitimitatea managementului public.
Managementul public17: - studiază procese şi relaţii de management ; - se
bazează pe principii şi legităţi ; - este determinat şi determină: valori economice,
politice , sociale, culturale ; - încearcă satisfacerea interesului public; determină
creşterea nivelului de performanţă în organizarea şi funcţionarea instituţiilor publice. În
acest context se poate menţiona următoarea definiţie a managementului public:

17
Androniceanu Armenia, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 2000.
 11

ansamblul proceselor şi relaţiilor de management existente între componentele

sistemului administrativ, bine structurate, prin care , în regim de putere publică, se
aduc la îndeplinire legile/procesele de acţiune, şi/sau se planifică, organizează,
coordonează, gestionează şi controlează activităţi ce satisfac interesul public.

1.3. Concepţia modernă de management public

Introducerea progresivă a noţiunii de management public în practica instituţiilor
publice este susţinută de numeroase evoluţii de fond:
- creşterea intervenţiilor publice, a condus organizaţiile din sectorul public cu un interes
crescând, spre domenii diferite de ceea ce relevau anterior responsabilităţile lor. Ele s-au
confruntat în timp cu exigenţe noi. Astfel, ieşind din domeniul activităţilor denumite
“regale” (justiţia, poliţia, apărarea, afacerile externe), organizaţiile publice se implică în
activităţi economice, se interesează de condiţiile în care aceste activităţi oferă un grad
de noutate prin stilul de management abordat, se conduc după principii de piaţă şi devin
susceptibile de a fi administrate.
- criticele aduse metodelor tradiţionale de management. Nu trebuie să subestimăm
faptul că factorii care au condus la evoluţia metodelor de management public sunt
adesea resimţiţi de către funcţionarii publici la toate nivelurile sistemului administrativ.
- evoluţiile sociologice care au condus la o anumită diferenţiere a noţiunilor de bun
public şi serviciu public. Acest fenomen este localizat dezvoltării intervenţiilor publice,
care prin forţa sa specifică ataşată exercitării misiunilor regale a pierdut din greutatea sa
faţă de misiunile egal susceptibile de a fi exercitate de către firmele de drept privat.
Astfel, introducerea unor modalităţi de organizare şi funcţionare inspirate din sectorul
privat în gestiunea instituţiilor publice se află în contradicţie cu dreptul acestor instituţii,
dar această evoluţie se produce din însăşi modul de gestiune al structurilor private.
Tehnicile şi metodele de management se adaptează şi se modifică rapid. Noi
funcţii se exercită în cadrul întreprinderilor: marketingul urban şi gestiunea socială,
ordonanţarea producţiei, asigurarea calităţii. Au apărut noţiuni noi cum ar fi centrele de
profit, trendul fluxurilor financiare, managementul proiectelor, benchmarking-ul.
Întreprinderile publice, adesea tradiţional centralizate au integrat noţiunea de
descentralizare. Cu toate acestea ele se integrează într-o structură nouă, care se dezvoltă
adesea haotic şi dezechilibrat, aplicând tehnici de management public.
Această evoluţie se distinge prin identificarea de noi exigenţe:
- cercetarea eficacităţii – care se măsoară prin combinaţia calităţii serviciului, a
eficienţei sociale şi a eficacităţii economice. Organizaţiile publice constituie o nouă
concepţie faţă de noţiunea de eficacitate, reducând rezultatul de exploatare, susceptibil
de a-l transfera în sistemul public.
 12

- recunoaşterea responsabilităţilor individuale şi descentralizarea acestora atât în

exercitarea misiunii funcţionarilor publici cât şi în gestiunea carierei. Această
recunoaştere nu se poate realiza, într-un sistem de management fără a distruge
obstacolele întâlnite atât din partea persoanelor publice cât şi din partea reprezentanţilor
sindicali.
- introducerea şi dezvoltarea unei programări multianuale a activităţii, actualizată şi
fundamentată pe principiile de bază ale organizării bugetare şi contabilităţii publice.
- utilizarea unor proceduri contractuale, necesare ca elemente de susţinere ale
procesului de descentralizare a responsabilităţilor şi a exigenţelor de recunoaştere a
responsabilităţilor individuale.
- introducerea de tehnici moderne de management, cum ar fi: managementul
participativ, managementul proiectelor, tehnicile de asigurare a calităţii, gestiunea crizei
sau marketingul public. Aceste tehnici sunt transpuse în condiţii noi, diferite ale
mediului public şi suportă adaptări sau ameliorări importante faţă de mediul privat care
le-a creat.
Se poate concluziona că exigenţele enumerate creează condiţiile dezvoltării unei
noi culturi a organizaţiei situate în sectorul public. Există însă două categorii distincte
de elemente faţă de care se face analiza: constrângerile determinate de limitarea
mijloacelor şi cele care vizează calitatea prestaţiilor. Acestea determină crearea unui
“pasaj de trecere” de la o logică bazată pe mijloace considerate ca fiind date, existente şi
inepuizabile, spre o logică a rezultatelor, iar acesta este încă un motiv serios de
schimbare a culturii organizaţiei din mediul public.
Toate aceste principii se regăsesc în ceea ce dorim să numim management
public. Considerăm însă că în realitate există riscuri numeroase ce trebuie asumate în
manifestarea unor exemple concrete de administrare şi tocmai de aceea este foarte
important să precizăm axele directoare ale definirii acestui concept. Managementul
public nu se defineşte prin opoziţia faţă de regulile tradiţionale ale gestiunii publice deşi
introducerea de noi metode în organizaţiile din sectorul public poate crea o adevărată
dezordine. Aceasta explică reacţiile uneori descurajatoare ale celor care acceptă să
funcţioneze într-un serviciu public.
Managementul este un domeniu important pentru asigurarea excelenţei în orice
tip de organizaţie. Totuşi, determinarea cu exactitate a aspectelor manageriale care
trebuie accentuate şi a modului în care organizaţiile publice pot lua măsuri concrete
pentru a asigura o conducere pozitivă în cadrul lor, reprezintă astăzi sarcini dificile.
Aplicarea unor teorii manageriale în organizaţiile publice, necesită luarea în
considerare a unor precizări, care se pot dovedi utile.
Managementul: În timp ce o parte a literaturii încearcă să separe conceptele de
management şi conducere în scopuri analitice, organizaţiile publice sunt interesate şi
 13

preocupate de utilizarea ambelor concepte. În sensul propriu al conducerii, o mare parte

din activitatea întreprinderilor publice este pur administrativă (de ex. stabilirea
bugetului, procesul de achiziţii, administrarea personalului, diseminarea informaţiei) şi
în acest context, ele trebuie să aibă sisteme şi proceduri bine fixate pentru a susţine
procesele de management. Chiar dacă aceste sisteme sunt bine structurate, ele nu
asigură utilizarea eficientă. Prin procesul de management, ocuparea poziţiilor cu
responsabilităţi administrative semnificative de către lideri cu aptitudini, calităţi şi
motivaţie pentru munca administrativă este relevantă pentru ţelul de a menţine o
conducere eficientă.
Conducerea (vizionară): Ritmul schimbărilor ştiinţifice şi tehnologice este
astăzi incredibil. Progresul ştiinţei nu mai poate fi văzut ca un proces de adăugări de
informaţii rezultate din cercetări ale savanţilor individuali (deşi acestea au încă un
impact major). Ştiinţa este împinsă înainte de organizaţii şi consorţii de organizaţii care
se mobilizează pentru a dezvolta abordări programatice în diferite domenii de cercetare,
fiind susţinute de o serie de facilităţi definite în mod strategic şi de personal de cercetare
specializat. În timp ce o serie de acţiuni pot fi coordonate de cei care se ocupă de
politică şi de finanţatorii unor activităţi, liderii vizionari trebuie să se implice în
stabilirea unui program, căruia să-i dea un anumit conţinut, aliniind resursele
organizaţiei într-un mod eficient, care să conducă la progres. În timp ce nevoia de lideri
vizionari în administraţia publică este evidentă, este mai puţin clar modul în care,
organizaţiile publice care se alătură sistemului birocratic guvernamental pot promova
sau susţine acest tip de conducere în structurile lor.
Conducerea bazată pe lideri: Rolul liderului în procesele de management
public va fi întotdeauna unul semnificativ. Conducerea bazată pe lideri, implică mai
mult decât a angaja cei mai inteligenţi oameni într-un anumit domeniu; ea se referă la
calităţi ale conducătorilor grupurilor, cum ar fi „buni administratori de proiecte”,
„coordonatori” şi „constructori de echipe”, având capacitatea de a defini şi construi
programe funcţionale în sectorul public. Astfel, pe lângă cerinţa de a avea cunoştinţe
tehnice trebuie avute în vedere abilităţile administrative şi de lucru cu oamenii, care fac
din gestionarea cunoştinţelor liderilor un „bun organizaţional”. S-a observat adesea că
acei angajaţi cu cele mai bune abilităţi tehnice sunt cei cărora le lipsesc abilităţile
administrative şi de lucru cu oamenii care le-ar permite să-şi fructifice cunoştinţele
tehnice. În măsura în care organizaţiile publice pot găsi lideri care să combine toate
aceste calităţi (sau care să compenseze eficient pentru slăbiciunile lor), ne putem aştepta
ca ele să-şi crească eficienţa în managementul public. O înţelegere în profunzime a
practicii curente a conducerii bazate pe lideri va ajuta aceste organizaţii să determine
dacă trebuie să intervină prin lideri, şi ce intervenţii sunt necesare.
 14

Conducerea echipelor: Una din contribuţiile recente dominante în literatura

managerială se concentrează pe conducerea echipelor. Cea mai mare parte a ştiinţei
administraţiei publice progresează astăzi prin proiecte. Tot mai mult, aceste proiecte
sunt incluse în echipe interdisciplinare şi îndeplinite de angajaţi grupaţi special pentru
proiectul respectiv. Abilitatea managerilor de proiecte (ca şi a celorlalte categorii de
manageri) de a lucra eficient în acest mediu organizaţional vulnerabil şi relativ rigid,
poate astfel deveni, un atribut esenţial al managementului public. Organizaţiile publice
ar trebui să ia în considerare evaluarea nevoii de „abilităţi de conducere a echipelor” şi
să aprecieze măsura în care aceste abilităţi se manifestă în practica zilnică.
Potrivit unor autori recunoscuţi în domeniul studierii organizaţiilor bazate pe
18
echipe , „noii lideri din organizaţie trebuie să aibă mai curând o viziune largă decât una
restrânsă, o bază tehnică solidă, dar şi capacitatea de a înţelege oamenii, afacerile,
procesul de învăţare, tehnologia informaţiei şi marketingul”. Viitorul managementului
în organizaţiile publice aparţine unei conduceri vizionare, bazată pe lideri capabili să
conducă proiecte şi să antreneze eficient echipe, care să servească cetăţenii şi
comunităţile.

18
Miller W.şi Langdon, M., Fourth Generation R&D: Managing Knowledge, Technology, and
Innovation., New York: John Wiley, 1999.
 15

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 22
SSIISST
TEEM
MUUL
L SSE
ERRV
VIIC
CIIIIL
LOOR
RPPU
UBBL
LIIC
CEE

2.1. Conceptul de sistem: caracteristici generale

Conceptul de sistem este definit ca un «ansamblu de elemente (principii, reguli,
forţe) dependente între ele, care formează un întreg organizat, pune ordine într-un
domeniu de gândire teoretică, reglementează..., face ca o activitate practică să
funcţioneze potrivit scopului urmărit»19 prin forme diverse de interacţiune şi
interdependenţă. Astfel, gruparea de persoane, obiecte, operaţii, procese etc. organizate
după anumite principii, modele şi metode de lucru constituie exemple de sisteme, care
se pot organiza ca întreprinderi (primării, universităţi, societăţi comerciale), fiinţe
(sisteme vii), obiecte, etc.
Un sistem este caracterizat de îndeplinirea simultană a următoarelor condiţii: a)
cuprinde un ansamblu de elemente (entităţi) interdependente; b) este delimitat de un
domeniu care îl diferenţiază de mediul exterior; c) este interdependent în raport cu
mediul prin intermediul intrărilor dinspre mediu şi ale ieşirilor către mediu; d)
funcţionează în scopul atingerii unor elemente de finalitate, predefinite ca misiuni şi
obiective, care sunt satisfăcute în limitele unor valori sau restricţii propuse a fi
respectate.
Utilitatea noţiunii de subsistem este determinată de posibilitatea de a descrie în
mod detaliat cum se compune un sistem complex în mai multe componente, punându-se
în evidenţă funcţiuni şi caracteristici specifice.
Economia naţională este abordată ca un sistem complex, format dintr-o
multitudine de subsisteme a căror finalitate este reprezentată prin eficienţă, eficacitate,
etică etc,. Aceste subsisteme sunt industria, agricultura, comerţul, serviciile,
administraţia publică centrală şi locală, ştiinţa, cultura, sportul, ocrotirea sănătăţii şi
protecţia socială, etc.

19
Dicţionarul explicativ al limbii române, http://dexonline.ro
 16

Fiecare dintre sisteme economice şi sociale, sunt formate atât din subsisteme
tehnice cât şi vii, sunt organizate sub formă de întreprinderi, şcoli şi grădiniţe,
universităţi, spitale şi au obiective de natură economică sau socială. Însuşirile comune
ale componentelor (subsistemelor) unui sistem, ale căror valori diferă de la o unitate la
alta sau de la un grup la altul, indiferent de natura lor poartă denumirea de
caracteristici.
Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice20, sunt:
- structura care reflectă modul de organizare sistemului, prin descrierea subsistemelor
şi a relaţiilor ce se stabilesc între ele. Deşi este iniţial proiectată la anumiţi parametri,
structura sistemului administraţiei publice se modifică ori de câte ori, din mediul intern
sau extern apar semnale privind redefinirea obiectivelor sau constângerilor.
- eficacitatea arată gradul de satisfacere a finalităţii sistemului, calitatea sa de a
produce efectele aşteptate. Obiectivele economice sau sociale ale sistemului
administraţiei publice determină o anumită eficacitate prin producerea efectelor
aşteptate, între anumite limite în raport cu valoarea care a fost definită iniţial.
- eficienţa este raportul dintre rezultatele, (realizăriIe) sistemului şi consumul de
resurse ocazionat de obţinerea acestor rezultate. Atunci când rezultatele (efecte) şi
resursele (cheltuielile) se exprimă în valori financiare, se defineşte eficienţa economică
a sistemului;
- robusteţea este proprietatea sistemului de a funcţiona normal în condiţiile prezenţei
unor perturbaţii generate de mediul exterior, în limita unor constrângeri;
- ultrafiabilitatea este capacitatea sistemului de a-şi menţine eficacitatea în condiţiile în
care o parte din structura sa îşi pierde funcţionalitatea;
- adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcţionalitatea şi/sau
structura sistemului în vederea menţinerii (maximizării) eficacităţii (eficienţei) în
condiţiile unui mediu variabil (turbulent). De regulă, sistemul administraţiei publice se
comportă ca fiind unul adaptabil;
- conectivitatea este o caracteristică a sistemului care presupune anumite legături cu
alte sisteme şi explică faptul că cel puţin o ieşire a unui sistem poate fi utilizată ca
intrare a altui sistem, prin fluxurile de informaţii transmise. Legăturile care se dezvoltă
între un sistem şi mediu prin canale de comunicaţie, determină o diversitate de relaţii
care implică componentele sistemului propriu-zis;
- interoperativitatea este definită ca fiind acea proprietate de funcţionalitate a mai
multor sisteme ce sunt interconectate să funcţioneze împreună;
- capacitatea de a se autoinstrui este proprietatea sistemului de a acumula experienţă
şi de a o utiliza pentru creşterea eficienţei şi/sau eficacităţii sale;

20
Ion Plumb, Armenia Androniceanu, Managementul serviciilor publice, Bucureşti, ASE, 2000.
 17

- sinergia este acea capacitate a elementelor (subsistemelor) unui sistem de a se

interconecta şi asocia pentru a produce mai mult împreună decât separat, îndeplinind
aceeaşi funcţiune. Sinergia poate fi realizată în condiţiile în care obiectivele sistemelor
sunt compatibile şi există posibilitatea utilizării unor resurse în comun.

2.2. Noţiunea de „servicii”: definire, caracteristici, clasificări

2.2.1. Definirea noţiunii de „servicii” în literatura economică

Încă de la începuturile ştiinţei economice moderne şi, în anumite privinţe, chiar

de-a lungul timpului, natura activităţilor economice cunoscute sub denumirea generică
de „servicii”, distincţia lor faţă de bunurile materiale, precum şi problema evaluării lor
în raport cu producţia totală în cadrul unei economii sunt aspecte care au fost deseori
supuse dezbaterilor. Cu toate acestea, până în prezent, nu există o definiţie universal
acceptată a serviciilor.

Având în vedere acest fapt, observaţia lui G. J. Stigler din anul 1956 că: „nu
există un consens autorizat nici în privinţa graniţelor şi nici în privinţa clasificării
ramurilor de servicii”21 este adevărată şi în zilele noastre.
În anii `60, Asociaţia Americană de Marketing definea serviciile ca „activităţi,
beneficii sau utilităţi, care sunt oferite pe piaţă sau prestate în asociere cu vânzarea
unui bun material”.
Bessom R. M. şi Jackson D. W, privind din punctul de vedere al
consumatorului, defineau serviciile ca „ activităţi care se finalizează prin obţinerea unui
beneficiu sau a unei utilităţi, activităţi pe care nu poate sau nu doreşte să le presteze el
însuşi”22.
Peter Hill23 propune în 1977 o definiţie mai complexă conform căreia serviciul
reprezintă „transformarea condiţiei unui individ sau a unui bun aparţinând unui agent
economic oarecare, rezultat din activitatea altui agent economic la cererea sau cu
acordul primului agent”. Această abordare face distincţia dintre serviciu ca proces şi
serviciu ca rezultat.

21
Stigler, G. J. Frend in Employment in the Service Industries, 1956, apud, Ghibuţiu Agnes, Serviciile şi
dezvoltarea de la prejudecăţi la noi orizonturi, Ed. Expert, Bucureşti, 2000.
22
Bessom, R. M. Şi Jackson, D. W. Service Retailing – A strategic Marketing Approch. Journal of
Retailing, nr. 8, 1975, apud, Petrescu Marius, Managementrul marketingului serviciilor editorial-
tipografice, Ed. Tehnică, Bucureşti, 1999, p. 116.
23
Hill, Peter, On Goods and Services, The Review of Income and Wealth, nr. 4, apud, Petrescu Marius,
op. cit.
 18

J.Gershuny şi I.Miles24 consideră că termenul de servicii poate fi utilizat în patru

modalităţi diferite:
 industria serviciilor, cu referire la întreprinderile cu activitate intangibilă sau
nestocabilă;
 produse tip servicii, însemnând rezultatul obţinut de industria serviciilor şi de alte
sectoare economice;
 servicii ocupaţie, vizând sarcinile, felul muncii lucrătorilor din domeniul serviciilor;
 servicii funcţie, ca activităţi din interiorul economiei primare sau în afara acesteia.
J. Nusbaumer defineşte serviciile în lucrarea Les services, nouvelle donne de
l’economie ca „activităţi utile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale”.
Philip Kotler defineşte serviciul25 ca fiind o activitate sau un avantaj, în esenţă
intangibil pe care o parte îl poate oferi altei părţi şi care nu are drept rezultat
transferul proprietăţii asupra vreunui lucru. Producerea sa poate fi sau nu legată de un
bun material.

2.2.2. Caracteristicile serviciilor

Serviciile îmbracă o serie de trăsături caracteristice care decurg din specificul
muncii desfăşurate în această sferă, trăsături ce permit identificarea lor şi care constituie
criterii de delimitare în raport cu celelalte componente ale activităţii economice şi
sociale. Aceste trăsături nu se regăsesc în totalitatea lor la fiecare tip de serviciu,
excepţiile neafectând abordarea lor unitară.

Imaterialitatea şi /sau intangibilitatea (unii autori le tratează separat26).

„invizibile”, de aici şi expresia „comerţ invizibil”.
Nestocabilitatea sau perisabilitatea.
Inseparabilitatea sau simultaneitatea producţiei şi consumului
(indivizibilitatea). Serviciile se produc şi se consumă, de obicei, simultan.
Eterogenitatea sau variabilitatea se referă atât la ansamblul serviciilor, cât şi la
fiecare serviciu în parte, ca variaţie dependentă de specificul prestatorului, modul de
implicare şi participare a utilizatorului, condiţii de mediu, etc.
Alţi autori, enumeră pe lângă aceste caracteristici, şi altele cum ar fi:
- dubla calitate a clienţilor. În servicii, clienţii se constituie adesea atât într-o
materie primă tratată, cât şi în produsul final, consumatorul fiind parte în procesul de
producţie;

24
Gershuny, J. şi Miles, I. Serial Innovation and division of labor, Oxford University Press, Oxford,
1983, apud, Petrescu Marius, Op. Cit., p. 17.
25
Kotler, Philip, Managementul marketingului, Ed. Teora, Bucureşti, 2000, p. 576.
26
Chiţu, Ioana-Bianca, Brătucu, Gabriel, Ispas, Ana, Op. Cit., p. 10-11
 19

- imposibilitatea protejării prin patente. Serviciile nu pot fi protejate prin patente,

copierea lor este foarte uşoară, diferenţierea făcându-se doar pe baza imaginii de
marcă;
- netransmiterea dreptului de proprietate. Clientul obţine o serie de facilităţi sau
are acces la o activitate sau o bază materială, dar nu obţine un drept de proprietate
asupra acestora;
- dificultatea evaluării preţului de vânzare. Eterogenitatea serviciilor face dificilă
stabilirea preţului acestora27;
- serviciile nu pot fi măsurate în unităţi fizice sau numărate precum bunurile
materiale;
- imposibilitatea mecanizării şi automatizării tuturor operaţiunilor;
- ponderea mare a personalului în raport cu dotările materiale; faţă de factorul
capital, factorul muncă se află în proporţii mai mari în servicii decât în industrie28.

2.2.3. Tipuri de servicii – clasificarea serviciilor

Sectorul serviciilor este constituit, după cum s-a putut vedea în capitolele
anterioare, dintr-o mare varietate de activităţi. Conţinutul foarte diferit al acestora
precum şi faptul că se regăsesc în toate sectoarele vieţii economico-sociale, face
imposibilă tratarea lor globală. Apare astfel ca deosebit de necesară structurarea
serviciilor în categorii omogene, cu trăsături comune.

Tot mai mulţi autori şi organisme internaţionale aduc în discuţie sistemele de

clasificare a serviciilor şi armonizarea lor, cerinţă argumentată şi de numărul mare de
clasificări existente în unele ţări (de exemplu în Franţa – 27, în S.U.A.-17).
Principalele clasificări întâlnite în literatura de specialitate, grupate în mod
cronologic după criteriile avute în vedere de autori29, se prezintă astfel:
Clasificarea serviciilor în funcţie de conţinutul, natura şi caracteristicile lor este
întâlnită la următorii autori:
Robert C. Judd (1964)
- serviciile de închiriere a unor bunuri materiale;
- serviciile care presupun adăugarea de valoare unui bun material;
- serviciile care nu sunt incorporate într-un bun material.
John M. Rathmell (1974)
- tipul vânzătorului;
- tipul cumpărătorului;
- obiectele cumpărării;

27
Gafencu Zaiţ Adriana, Introducere în marketingul serviciilor, Ed. Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi,
1996, p. 7-8 şi Ioncică Maria, Op. Cit, p. 17
28
Jivan Alexandru, Op. Cit, p. 56-60
29
Iuliana Cetină, Marketingul competitiv în sectorul serviciilor, Editura Teora, Bucureşti, 2001.
 20

- obiectele utilizării;
- frecvenţa de cumpărare.
Christian Gronroos (1979)
- natura serviciilor
- servicii profesionale;
- alte servicii;
- natura cumpărătorului
- indivizi (persoane individuale);
- organizaţii.

Clasificarea serviciilor în funcţie de gradul de utilizare a echipamentelor şi

personalului

R. E. Thomas Dan (1978)

- servicii care au la bază utilizarea echipamentelor (utilaje, maşini):
- automate;
- mânuite de personal necalificat;
- conduse de personal calificat.
- servicii care au la bază utilizarea personalului
- necalificat;
- calificat;
- specializat.
- Clasificarea serviciilor în funcţie de gradul de participare a consumatorului la
realizarea prestaţiei
Richard Chase (1978)
- clasificare după gradul în care prestarea unui serviciu presupune implicarea
consumatorului
- relaţie puternică prestator-consumator;
- relaţie slabă prestator-consumator.
Roger W. Schmenner (1986)
- clasificare după gradul de interacţiune prestator-consumator şi posibilitatea de
personalizare a serviciului:
- scăzut;
- ridicat.
- gradul de calificare a personalului prestator:
- scăzut;
- ridicat.
Vandermerwe şi Chadwick (1989)
 21

- clasificare după gradul de interacţiune prestator-consumator:

- scăzut
- ridicat
- clasificare după aspectul material al serviciilor:
- servicii „pure”
- servicii care se livrează (asociate) cu un bun material
- servicii încorporate într-un bun material
Clasificarea multicriterială a serviciilor ia în considerare mai multe criterii,
constituind o sinteză a stadiului atins în abordarea acestei probleme şi este propusă de
Philip Kotler (1986). În viziunea acestui autor, organizaţiile pot presta:
- grupa A. a) servicii bazate pe utilizarea personalului şi b) servicii bazate pe folosirea
echipamentelor; sau
- grupa B. a) servicii care necesită prezenţa consumatorului în timpul prestării
serviciului şi b) servicii care nu presupun implicarea consumatorului
- grupa C. a) servicii care se adresează nevoilor personale şi b) servicii care se adresează
nevoilor sociale (comune)
- grupa D. a) servicii care urmăresc obţinerea unui profit şi b) servicii non-profit
Christopher H. Lovelock propune o clasificare care are la bază 5 criterii definitorii
pentru servicii (1983):
- natura activităţii;
- tipul relaţiei care se stabileşte între întreprinderea prestatoare de servicii şi
consumatori;
- gradul de personalizare a prestării serviciului;
- posibilitatea de sincronizare a cererii cu oferta de servicii;
- modul de livrare a serviciului.
Natura activităţii din sectorul serviciilor este analizată având în vedere categoria
de beneficiari ai activităţii prestate şi măsura în care această activitate este sau nu
tangibilă.
o Activităţi tangibile
- Beneficiari persoane (servicii destinate corpului)
- Servicii medicale
- Transport de persoane
- Servicii de cosmetică-coafor
- Restaurante
- Beneficiari lucruri (bunuri şi posesiuni fizice)
- Transport de mărfuri
- Servicii de reparaţii şi întreţinere
- Servicii de curăţătorie
 22

- Servicii de pază
o Activităţi intangibile
- Beneficiari persoane (servicii destinate spiritului)
- Învăţământ
- Servicii de informaţii
- Teatre
- Muzee
- Beneficiari lucruri (posesiuni intangibile)
- Servicii bancare
- Servicii juridice
- Servicii de contabilitate
- Servicii de asigurări
- Tipul relaţiei care se stabileşte între firma prestatoare şi consumator este
analizat în corelaţie cu perioada în care se desfăşoară prestarea serviciului
(continuă/discontinuă)
A. Prestare pe o perioadă mai îndelungată a serviciului (continuă)
 Relaţii apropiate, ferme:
o Servicii de asigurări
o Servicii de telefonie
o Servicii de învăţământ
o Servicii bancare
 Relaţii superficiale:
o Servicii de radio-televiziune
o Servicii de pază
o Servicii de furnizare a electricităţii
B. Prestare sporadică (discontinuă)
 Relaţii apropiate
o servicii telefonice internaţionale
o abonamente la teatru
o reparaţii în garanţie
 Relaţii superficiale
o servicii de închiriere
o servicii poştale
o restaurante
- Gradul de personalizare a serviciilor şi măsura în care relaţia prestator-
consumator poate influenţa prestarea serviciilor.
 influenţa puternică a relaţiei prestator-consumator asupra prestării serviciului:
- gradul ridicat de personalizare a prestării serviciului
 23

 servicii medicale
 servicii juridice
 servicii de arhitectură
 servicii de coafură-cosmetică
- grad scăzut de personalizare:
- servicii de învăţământ
 influenţă slabă a relaţiei prestator-consumator:
- grad ridicat de personalizare
 servicii bancare
 servicii hoteliere
- grad scăzut de personalizare
o servicii de transport
o servicii de difuzare a filmelor, teatre ambulante
o servicii de reparaţii
- Posibilităţile de sincronizare a cererii cu oferta de servicii (gradul de
control a ofertei şi fluctuaţia cererii)
o cererea poate fi satisfăcută fără întârzieri majore
 a.1. grad ridicat de fluctuaţie a cererii în timp
 electricitate
 gaz metan
 servicii de telefonie
 servicii de pază
 a.2. grad scăzut de fluctuaţie a cererii în timp
- servicii de asigurări
- servicii juridice
- servicii bancare
- servicii de curăţătorie
o cererea este de regulă mai mare şi depăşeşte capacitatea întreprinderii:
 b.1. grad ridicat de fluctuaţie a cererii
- servicii de contabilitate
- servicii de transport de persoane
- servicii hoteliere
 b.2. grad scăzut de fluctuaţie a cererii
- servicii similare punctului a.2., dar care au o capacitate insuficientă pentru
asigurarea unui de bază al volumului afacerilor firmei
- Distribuţia serviciilor şi specificul firmei de servicii
 când consumatorul se deplasează la sediul firmei (locul prestaţiei)
 un singur loc de prestare a serviciilor
 24

o teatru
o servicii de cosmetică-coafor
 mai multe locuri de prestare
 transport în comun
 restaurante, unităţi de alimentaţie publică
 când prestatorul se deplasează la consumator
o un singur loc de prestare
 servicii de deratizare
 servicii de îngrijire a copiilor
 servicii de reparaţii la domiciliu
o mai multe locuri de prestare
- servicii poştale
 când prestarea de servicii se face la distanţă
o un singur loc de prestare
 sistemul cărţilor de credit
 T.V. locală
o mai multe locuri de prestare:
 T.V. naţională
 Servicii de telefonie
- Caracteristicile prestaţiei sunt determinate de calitatea echipamentelor şi a
personalului de contact.
a. - grad înalt de influenţă a personalului :
1.- grad înalt de influenţă a echipamentelor
o stomatologie
o servicii bancare (bănci tradiţionale)
o transport aerian de pasageri
2.- grad scăzut de influenţă a echipamentelor:
o educaţie
o consultanţă managerială
b) grad scăzut de influenţă a personalului
1.- grad înalt de influenţă a echipamentelor
o transport subteran
o bănci informatizate
2. grad scăzut de influenţă a echipamentelor
- telefonie

Alte criterii de clasificare a serviciilor:

- după momentul apariţiei în sfera vieţii economice:
 25

- servicii tradiţionale sau vechi

- servicii moderne sau noi (consultanţă, etc.)
- după natura nevoilor satisfăcute
- servicii private (pentru consum individual)
- servicii publice
- după natura prestatorilor (forma de proprietate şi modul de organizare)
- servicii private (companii aeriene)
- servicii publice (tribunale, spitale, şcoli, poştă)
- servicii constituite în organisme de ajutor şi asistenţă (biserici, muzee)
- după funcţiile economice îndeplinite
o servicii de distribuţie (transport, comerţ cu amănuntul)
o servicii de producţie (publicitate, cercetare-dezvoltare)
o servicii sociale (sănătate, educaţie, poştă)
o servicii personale (casnice, hoteluri şi restaurante)
- după aportul diferitelor servicii la crearea venitului naţional
- servicii productive
- servicii neproductive
- după natura produsului obţinut şi modul în care participă la realizarea
producţiei materiale a societăţii
- servicii materiale care vizează direct producţia materială: transportul, distribuţia,
repararea şi întreţinerea echipamentelor industriale şi casnice
- servicii nemateriale care contribuie la satisfacerea unor nevoi spirituale sau a
unor nevoi sociale, colective
- după sursele de procurare (natura relaţiilor de piaţă)
- servicii marfă (market)-procurate prin acte de vânzare-cumpărare
- servicii ne-marfă (non-market)-ocolesc piaţa-serviciile publice
Această clasificare nu este acceptată în SUA., unde este preferată cea care
împarte serviciile în: servicii profit şi servicii non-profit.
În ultimii ani s-au depus eforturi în vederea armonizării clasificărilor, atât de
către specialişti, firme interesate cât şi de către organisme internaţionale, cum ar fi cele
aflate sub egida ONU sau a Consiliului Uniunii Europene.
Dintre cele mai importante clasificări internaţionale se pot aminti:
a) Clasificarea Schimburilor Invizibile (CSI) – clasificare specializată pentru servicii.
b) Clasificarea Centrală pe Produs (CCP) elaborată sub egida ONU cuprinde şi
bunuri şi servicii şi are ca scop analiza dimensiunilor şi structurii producţiei. Această
clasificare, revizuită, a fost utilizată ca referinţă pentru identificarea serviciilor în cadrul
negocierilor Rundei Uruguay fiind realizată pe 12 categorii distincte de servicii.
 26

c) Clasificarea Centrală pe Produs a Comunităţii Europene (CCPCOM) similară

CCP, dar aplicată la nivelul Uniunii Europene.
d) Clasificarea Bunurilor şi Serviciilor Gospodăriilor (CBSG) sub egida ONU.
e) Clasificarea Internaţională Tip pe Industrii (CITI) a activităţilor economice.
f) Nomenclatorul Activităţilor din Comunitatea Europeană (NACE).
g) Clasificarea Ramurilor Economiei Naţionale (CREN).
Având în vedere multitudinea clasificărilor privind serviciile este necesară
elaborarea unui sistem de clasificare mai riguros, suficient de detaliat pentru a cuprinde
un număr cât mai mare de activităţi; elastic – flexibil, capabil să integreze noile servicii
apărute şi să reflecte mutaţiile intervenite în procesele social-economice; compatibil -
care să realizeze armonizarea între grupările naţionale şi internaţionale; operaţional –
care să permită „standardizarea” activităţilor şi să satisfacă nevoi de evidenţă şi
conducere cu ajutorul tehnicilor de calcul30.

2.3. Serviciile publice şi managementul public

2.3.1. Serviciul public: definire, caracteristici, clasificare
Problematica definirii serviciilor publice este considerată astăzi extrem de
complexă. Noţiunea de serviciul public este acceptată atât în sens organic (organism de
conducere, persoană juridică publică sau privată) cât şi în sens material-funcţional (ca
activitate desfăşurată de organismul sau persoana care prestează o activitate de servicii).
„Statul, judeţul şi comuna au luat fiinţă pentru a asigura membrilor societăţii
apărarea teritoriului, a vieţii şi bunurilor persoanelor fizice care alcătuiesc populaţia
acestuia, precum şi pentru satisfacerea nevoilor de instruire, educaţie, cultură şi sănătate
a populaţiei ...”31. În acest scop, statul, judeţul, oraşul, comuna înfiinţează o serie de
structuri şi organisme care au misiunea de a pune în aplicare servicii prestate în favoarea
populaţiei şi a colectivităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, pentru a adopta norme
juridice, care să reglementeze raporturile dintre membrii societăţii, statul a creat
serviciul public de legiferare, ca activitate prestată în România de Camera Deputaţilor
şi Senat. De asemenea pentru „a soluţiona cu putere de adevăr legal”conflictele juridice
dintre membrii societăţii sau pentru a-i sancţiona pe cei care încalcă legile şi normele de
convieţuire socială, a fost creat serviciul public judiciar format din ansamblul
structurilor judecătoreşti, ministerul public tribunalele, curţile de apel, etc. Serviciile
publice administrative, se referă la activităţi orientate spre realizarea atribuţiilor statului
în domeniul executării legilor, a hotărârilor judecătoreşti, asigurarea ordinii publice,

30
Ioncică, Maria, Op. Cit., p. 93
31
Prisacaru Valentin, Tratat de drept administrativ român, partea generală, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1993, p.119.
 27

paza graniţelor şi securitatea statului, satisfacerea intereselor de instruire, cultură,

sănătate a populaţiei, etc.
Atât definirea cât şi caracteristicile serviciilor publice comportă o relevanţă
aparte.Termenul de serviciu public poate fi utilizat atât pentru a desemna aspectul
structural, de entitate, organism social, cât şi pentru a denumi aspectul funcţional, de
activitate desfăşurată de acest organism32.
În opinia unor autori33 se pot identifica trei perioade distincte de definire a
acestui concept:
 Definiţia clasică, conturată la începutul sec. XX, prezintă serviciul public ca
acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică. Definirea
serviciului public s-a făcut după natura juridică a organismului care îl prestează şi care
trebuie să fie persoană publică, adică statul, colectivitate locală sau altă instituţie
publică.
 Definiţia interbelică, apărută în contextul dezvoltării economice
spectaculoase a societăţii care impunea servicii publice variate, flexibile şi operative.
Statul nu mai putea să facă faţă cerinţelor sociale şi a încredinţat unele servicii publice
unor persoane private. Astfel, serviciul public era considerat o activitate de interes
general, prestată de o persoană publică sau de o persoană privată având prerogativele
puterii publice sub controlul administraţiei.
 Definiţia actuală, s-a conturat în anii 1980 ca urmare a evoluţiei democraţiei,
recunoscându-se că unele servicii publice desfăşurate de persoane private nu trebuie să
se bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Pentru identificarea unui serviciu
public trebuie avute în vedere 3 elemente:
1. Elementul material: serviciul public este, în primul rând, o activitate de
interes general; el nu mai este privit ca un organism public ci, mai ales, ca o activitate
care răspunde unui obiectiv de interes general şi care poate fi asigurată şi de către o
persoană privată.
2. Elementul voluntarist (intenţia puterilor publice). Nu va exista un
serviciu public decât dacă puterile publice şi-au manifestat intenţia de a-şi asuma o
activitate de interes general.
3. Elementul formal. Reguli aplicabile activităţilor de servicii publice
provin din acel regim juridic căruia îi este supusă activitatea de interes general în cauză
(regim juridic de drept administrativ în cazul prestatorului persoană fizică).

32
Antonie, Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Bucureşti, 1994; Alexandru, Negoiţă, Drept
administrativ, Bucureşti, Editura Sylvi, 1996; I., Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii
administrative, Bucureşti, 1996.
33
Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura A.S.E., Bucureşti, 2000.
 28

Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens organizatoric, de

organism social, cât şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest
organism.
Serviciul public poate fi definit 34ca un ansamblu de activităţi organizate şi
autorizate de administraţia publică pentru a satisface nevoi sociale în interes
public.
Alţi autori35 definesc serviciul public ca fiind „acea organizaţie de stat sau a
colectivităţilor locale, înfiinţată de autorităţile competente cu scopul de a asigura
satisfacerea unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de drept administrativ sau
civil, în procesul de executare a legii”.
Paul Negulescu, în lucrarea Tratat de drept administrativ, consideră serviciul
public „un organism administrativ creat de Stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi
puteri determinante, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraţiei creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi
continuu o nevoie cu caracter general, a cărei iniţiativă privată nu ar putea să-i dea decât
o satisfacţie incompletă şi intermitentă”.
O altă noţiune care apare în contextul serviciilor publice este: „întreprinderea
publică”, componentă a sectorului public, furnizează servicii publice sau de
utilitatea publică. Întreprinderea publică este definită ca organizaţie în
proprietatea statului (în totalitate sau parţial), controlată de Guvern şi care
desfăşoară activităţi ca o întreprindere economică. Serviciile furnizate de acestea
sunt: electricitate, furnizarea apei, canalizarea, transportul feroviar, aerian, maritim,
public urban, telecomunicaţiile, furnizarea de gaze, etc.
Principalele caracteristici ale serviciului public sunt:36
 Satisface o nevoie socială;
 Se află în raport juridic permanent cu administraţia publică care l-a înfiinţat
şi care îl conduce;
 Furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale
societăţii
 Este expus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public care îl
diferenţiază de acelea ale întreprinderilor particulare;
 Se creează sau se desfiinţează în urma unei decizii administrative de
management
 Se realizează prin stabilimente publice.
Doctrina economică prezintă drept caracteristici ale serviciilor: intangibilitatea,
inseparabilitatea, variabilitatea,perisabilitatea (prezentate în subcapitolul anterior).

34
Androniceanu, Armenia, Management public, Ed. Economică, 1999, p. 53
35
Alexandru, Ioan, Matei, Lucia, Op. Cit., p. 38-39
36
Androniceanu, Armenia,Op.Cit.
 29

Clasificarea serviciilor publice se poate face după următoarele criterii:

1. după criteriul juridic

a. servicii publice administrative;
b. servicii publice industriale şi comerciale
2. după modul de cooperare la satisfacerea interesului public
a. servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate persoane din
rândul clienţilor (ex. universităţile, spitalele)
b. servicii publice la realizarea cărora participă indirect şi alte persoane.
În acest caz clientul este utilizator şi nu beneficiar (ex. : întreţinerea reţelei de drumuri)
c. servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din rândul
cetăţenilor şi destinate întregii colectivităţi umane, fără ca indivizii să cunoască, în mod
individual, rezultatul (ex.: apărarea naţională)
3. după nivelul la care se realizează:
a. servicii publice naţionale care interesează ansamblul colectivităţii.
b. servicii publice locale organizate la nivel de judeţe, comune, etc.
4. după forma de proprietate
a. servicii publice monopolizate, oferite doar de instituţii administrative
care deţin şi monopolul aspra activităţilor respective
b. servicii publice realizate de agenţi economici publici şi/sau privaţi
Unii autori menţionează şi alte criterii:

 După modul în care se realizează interesul general:

a. servicii publice al căror scop este satisfacerea directă şi individuală a
cetăţenilor;
b. servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect;
c. servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu.
 După importanţa socială:
a. servicii publice vitale (alimentarea cu apă, canalizare, etc)
b. servicii publice facultative (amenajarea parcurilor şi locurilor de
distracţie, etc)
În societatea contemporană serviciile publice se pot identifica sub diverse
modalităţi şi forme de organizare, urmărind:
- modul de manifestare a interesului public general care va fi satisfăcut (la nivel
naţional, regional, local);
- obiectul prestaţiilor publice oferite cetăţenilor în corelaţie cu sfera de activitate
în care acestea se manifestă şi modul propriu-zis de organizare;
- regimul juridic căruia i se supun, serviciile publice fiind organizate atât sub
forma unor autorităţi administrative de sine stătătoare (regim juridic administrativ) cât şi
 30

ca organizaţii distincte - iniţiative particulare, activităţi concesionate, parteneriate,

organizaţii nonguvernamentale, (regim juridic mixt).
Clasificarea serviciilor publice se întemeiază pe o serie de aspecte care trebuie
luate în considerare:
- în activitatea tuturor componentelor sistemului administraţiei publice, a instituţiilor
publice şi a regiilor autonome se urmăreşte atingerea unui obiectiv comun, acela de
satisfacere a interesului public general.
- componentele sistemului administraţiei publice prestează activităţi care se
caracterizează prin adoptarea sau emiterea de acte administrative; astfel activitatea
instituţiilor publice este mai mult o activitate intelectuală, iar cea a regiilor autonome
este preponderent economică;
- componentele sistemului administraţiei publice îşi asigură mijloacele financiare
necesare desfăşurării activităţii de prestaţii publice cu preponderenţă de la bugetul
statului; regiile autonome de interes public îşi asigură mijloacele băneşti, în mare parte,
din veniturile obţinute din activitatea proprie;
- componentele sistemului administraţiei publice şi instituţiile publice oferă, de regulă,
prestaţii publice în mod gratuit; regiile autonome asigură utilităţi publice tuturor
utilizatorilor, contracost.
 31

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 33..

SST
TRRU UCCTTU
URRAA O
ORRGGAAN
NIIZ
ZAAT
TOOR CĂ
RIIC Ă ŞŞII
R
REEL
LA AŢ
ŢIIIIL
LEE D
DIIN
NTTR
REE O
ORRG
GAAN
NIIZ
ZAAŢ
ŢIIIIL
LE E
A
ADDM
MIINNIISSTTRRAAŢ
ŢIIE
EII P
PUUB
BLLIIC
CEE

3.1. Structura organizatorică: definiţie şi elemente componente

Structura organizatorică a unei organizaţii publice locale reprezintă “ansamblul
persoanelor şi compartimentelor funcţionale, modul lor de constituire, precum şi
relaţiile care se stabilesc între ele în scopul atingerii obiectivelor definite”.
Obiectivele sistemului administraţiei publice locală sau centrală pot fi atinse
numai într-un cadru coerent de decizie administrativă şi politică. Aceasta presupune
crearea unui sistem de interconectare a tuturor activităţilor de diferite tipuri şi
identificarea unei ierarhizări a atribuţiilor stabilite pentru persoanele aflate la locurile de
muncă din administraţie. Acest lucru devine evident având în vedere că scopul
administraţiei publice locale este orienat spre a oferi o diversitate de servicii cetăţenilor,
adresându-li-se acestora în calitate de utilizatori.
Structurarea activităţilor este necesară pentru a orienta munca individuală,
creativitatea, experienţa şi priceperea funcţionarilor publici către obiectivele
administraţiei locale.
Structura organizatorică a unei organizaţii publice este descrisă de următoarele
componente:
- compartimentele, rolul acestora ca expresie a diviziunii muncii în cadrul administraţiei
locale şi gruparea lor prin subordonarea acestora faţă de conducere;
- stabilirea autorităţii şi a responsabilităţilor angajaţilor;
- relaţiile ce se stabilesc între compartimentele organizaţiilor publice, felul şi natura
acestora.
Deşi în sistemul administraţiei publice există o diversitate a condiţiilor concrete
de desfăşurare a activităţii, în organizarea structurală se pot identifica elemente comune
tuturor structurilor organizatorice:
- postul de muncă - reprezintă cea mai simplă subdiviziune organizatorică şi se defineşte
ca ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor care revin
spre exercitare unui angajat. Posturile pot fi manageriale (de conducere) şi de execuţie.
 32

- funcţia reprezintă totalitatea posturilor care prezintă aceleaşi caracteristici

principale;
- norma de conducere (ponderea ierarhică) reprezintă numărul de angajaţi care pot fi
conduşi în mod nemijlocit de un manager;
- compartimentul de muncă - reprezintă gruparea angajaţilor dispuşi pe acelaşi nivel
ierarhic, care efectuează permanent anumite atribuţii şi sunt subordonaţi unei autorităţi
unice; în sistemul de management al administraţiei publice compartimentele sunt
formate din birouri şi servicii.
Biroul este un compartiment elementar care se organizează pentru îndeplinirea
unor lucrări sau activităţi omogene din punct de vedere al naturii lor şi care necesită o
activitate distinctă. Birourile pot fi organizate distinct, independente sau în cadrul unor
servicii.
Serviciul poate fi un compartiment elementar atunci când grupează activităţi
omogene sau complementare care necesită o conducere unitară; volumul de muncă
necesită cel puţin 15 posturi; atunci când are în componenţă mai multe birouri, serviciul
sau compartimentul poate fi organizat ca divizie, direcţie, etc.
- nivelurile ierarhice reprezintă poziţiile succesive pe care le au faţă de managemetul
superior, managerii compartimentelor situate la aceeaşi distanţă ierarhică faţă de
aceasta;
- relaţiile (raporturile) dintre nivelurile ierarhice - se stabilesc între diferite posturi şi
compartimente ale structurii organizatorice şi asigură funcţionalitatea unitară a întregii
organizaţii.
Relaţiile dintre nivelurile ierarhice sunt cele mai vizibile elemente ale structurii
organizatorice şi explică procesele de comunicare dintre compartimentele de muncă.
Dacă comunicarea informaţiilor este reglementată juridic, relaţiile sunt formale
(reglementate) şi permit dezvoltarea unui sistem formal. În administraţia publică există
şi multiple legături nereglementate care formează structura informală a organizaţiei.
Cele mai importante relaţii structurale care se pot identifica în administraţia
publică37 sunt:
- relaţii ierarhice - care se stabilesc între ocupanţii posturilor de management şi cei ai
posturilor de execuţie sau de management situate pe un nivel ierarhic inferior;
- relaţii funcţionale - care se stabilesc între două compartimente de muncă, dintre care
unul are asupra celuilalt autoritate funcţională, concretizată prin transmiterea de
regulamente, indicaţii, proceduri, prescripţii etc;
- relaţii de stat major - care apar atunci când unor persoane sau grupuri, li se deleagă de
către managementul superior sarcina soluţionării de probleme care afectează obiectivele
unuia sau mai multor compartimente;

37
Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura A.S.E., Bucureşti, 2000.
 33

- relaţii de cooperare - care se stabilesc între/posturi) situate pe acelaşi nivel ierarhic,

dar care aparţin unor compartimente diferite;
- relaţii de control - care se stabilesc între compartimente sau angajaţi investiţi cu
autoritate de control şi celelalte compartimente de muncă;
- relaţii de reprezentare - care se stabilesc între managementul superior al organizaţiei
publice şi reprezentanţi ai salariaţilor.
Structura organizatorică a oricărei organizaţii publice este reprezentată cu
ajutorul organigramei. Acest instrument de management oferă o imagine relativ simplă
a structurii organizatorice şi se bazează pe manifestarea relaţiilor ierarhice, exprimând
subordonarea compartimentelor, numărul de niveluri ierarhice, locul şi rolul fiecărui
compartiment în cadrul structurii.
Un alt instrument care oferă o imagine a modului în care se exercită organizarea
activităţilor în structura organizatorică adoptată de o organizaţie publică este
Regulamentul de ordine internă. În Anexa nr. 1. este prezentat un extras din
regulamentul de organizare internă a unei primării de sector.

3.2. Sistemul de relaţii din administraţia publică

Serviciile publice s-au dezvoltat şi extins mod continuu, fapt ce a determinat
pentru întreg sistemul administraţiei publice creşterea complexităţii tuturor raporturilor
de interdependenţă dintre componentele acestuia.
În raport cu modul în care se definesc criteriile de stabilire ale treburilor publice
dinn sistemul administraţiei centrale şi locale, se disting în mod corespunzător pentru
tipuri de servicii, următoarele tipuri de relaţii38:
a) Relaţii de autoritate, dezvoltate ca: relaţii ierarhice, determinate de structura
ierarhică şi relaţii funcţionale, care, se realizează de regulă, în sprijinul celor dintâi şi
sunt determinate de structura organizatorică după competenţa specifică.
b) Relaţii de cooperare, care sunt formalizate (obligatorii prin acte normative)
sau neformalizate (facultative).
c) Relaţii de reprezentare, care iau naştere în raport cu elementele exterioare
autorităţilor administraţiei publice,
d) Relaţii de control, determinate de acţiunea de delegare (nu este inclus aici
controlul ca o consecinţă a subordonării ierarhice sau funcţionale).
e) Relaţii de prestări servicii (cu pondere în raporturile cu cetăţenii).
În raport cu responsabilităţile pe care le determină aceste tipuri de relaţii, sunt
posibil de sesizat şi diferenţieri ale tipurilor de responsabilităţi. De exemplu, relaţiile
ierarhice care au la bază o autoritate directă, determină o responsabilitate generală,

38
Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.
 34

totală, iar relaţiile funcţionale care au la bază o autoritate indirectă, determină potrivit
competenţei specifice, o responsabilitate specifică, specializată.
Între administraţie şi mediul politic se construieşte un sistem important de relaţii
în care sunt implicate serviciile prestate, însă acesta nu afectează procesul de respectare
a Constituţiei şi a celorlalte legi, ci determină o convergenţă a opţiunilor şi deciziilor
politice.
1. Relaţiile dintre autoritatea centrală a administraţiei publice şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice39
Aceste relaţii sunt variate, complexe şi se referă la multiple variante de grupare
în raport cu componentele sistemului administraţiei publice:
a) Relaţiile dintre autoritatea centrală a administraţiei publice şi ministere sau alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale - raporturi determinate
de procesul de subordonare orizontală dintre Guvern, ca autoritate centrală şi
ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Guvernul, conform unui program de guvernare, acceptat de Parlament,
procedează la realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită activitatea de
management general a administraţiei publice. Ministerele şi organele de specialitate ale
administraţiei publice centrale, determină aplicarea practică a acestor măsuri, în funcţie
de structura sa de organizare în ramura sau domeniul de activitate specific.
Guvernul pe de o parte şi ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, pe de altă parte, acţionează pe acelaşi teritoriu, aşa încât
are competenţa de a controla activitatea ministerelor şi celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei publice şi de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea.
b) Relaţiile dintre organismul central al administraţiei publice şi autorităţile locale
ale administraţiei publice cu competenţă generală - consilii locale şi primari - sunt tot
relaţii de autoritate ierarhice, generate de competenţa generală pe care o are Guvernul de
a conduce întreaga administraţie publică la nivel naţional.
Expresia acestui tip de relaţii este dreptul de control al legalităţii pe care îl are
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, precum şi dreptul Guvernului de a
emite acte juridice obligatorii pentru aceste autorităţi locale. Autoritatea Guvernului
asupra consiliilor locale este exercitată strict în limitele legii şi cu respectarea
autonomiei funcţionale a acestora, a autonomiei administrative şi descentralizării
serviciilor publice, conform Constituţiei.
c) Relaţiile dintre autoritatea centrală a administraţiei publice şi autorităţile locale
de specialitate ale administraţiei publice sunt relaţii de autoritate ierarhice, determinate
de structura unitară a subsistemului autorităţilor administraţiei publice centrale. Acest
tip de relaţii rezultă, din dreptul de control general pe care îl are Guvernul.

39
Plumb, I., - (coordonator), Managementul serviciilor publice, Editura ASE Bucureşti, 2000.
 35

Relaţiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci când autoritatea centrală

a administraţiei publice - Guvernul - adoptă măsuri generale pentru funcţionarea
acesteia (acte normative). Guvernul, în virtutea poziţiei şi rolului său, este chemat să
coordoneze şi să soluţioneze abaterile care se produc în sistemul de relaţii între
autorităţile administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile judeţene) şi
ministere şi celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice.
2. Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale şi autorităţile locale ale administraţiei publice40
În această categorie se pot include:
- relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi
autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile locale).
Ele sunt determinate de poziţia acestor autorităţi în sistemul general al administraţiei
publice. Ele sunt situate în subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al
competenţelor. Pornind de la aceasta observaţie, putem deduce că autorităţile
administraţiei publice locale, cu competenţă generală (consiliile locale) nu sunt
subordonate ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale. Astfel, relaţiile de control sunt determinate de delegarea pe care o au anumite
ministere şi organe ale administraţiei publice centrale de a controla o anumită
activitate. De exemplu, în toate ţările, Ministerul Finanţelor, prin agenţii săi de control,
are competenţa de a controla în domeniul respectiv toate autorităţile administraţiei
publice indiferent de subordonare intrând cu acestea în relaţii de control.
- relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale şi serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaţii de autoritate
determinate de structura specifică de activitate (funcţională). Aceste relaţii se realizează
în sprijinul relaţiilor de autoritate ierarhice care există între Prefect ca reprezentant al
Guvernului, abilitat să conducă nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu,
şi aceste autorităţi.
Serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei publice de
specialitate, sunt subordonate (în plan vertical) organelor centrale de resort care au
competenţa să le suspende dispoziţiile ilegale şi să le dea indicaţii obligatorii, dar
funcţionează sub directa conducere a Prefectului, la nivelul fiecărui judeţ.
Exemple de servicii publice descentralizate funcţionale la nivelul unui judeţ
Direcţia de Sănătate publică* Agenţia Domeniilor Statului* Directia Regională
Vamală* Inspectoratul Judeţean de Protecţie a Mediului* Inspectoratul Şcolar Judeţean*
Inspectoratul Teritorial de Construcţii* Inspectoratul Teritorial de Muncă.
Un alt tip de relaţii ce se nasc între ministere şi celelalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale şi serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale

40
Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.
 36

administraţiei publice locale, sunt relaţiile de control determinate de delegare şi nu de

structura pe specificul activităţii desfăşurate.
3. Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale
În acest plan se pot identifica legături de comunicare între Consiliul local şi
primar. Relaţiile dintre consiliul local şi primari se bazează pe faptul că primarii sunt
autorităţi executive (nu deliberative), ceea ce înseamnă că dintr-un anumit punct de
vedere există o relaţie de autoritate între consiliu şi primar (ex. procedura validării
primarului pe bază de jurământ etc). Din punct de vedere al modului de formare, cele
două autorităţi sunt constituite prin votul direct al cetăţenilor, ceea ce conferă în egală
măsură o anumită legitimitate. În acest context, se pot sesiza relaţii de cooperare şi de
control prin delegare, consiliul local având competenţe de control asupra primarului iar
acesta, la rândul sau, asupra consiliului local prin răspunderi pe care le are în virtutea
dublului său rol de autoritate locală şi, în acelasi timp, agent al statului (controlul de
legalitate şi dreptul de a sesiza Prefectul). Toate cazurile menţionate sunt specificate în
conţinutul articolelor din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.
4. Relaţiile cu institutiile publice care exercită puterea legislativă
Autorităţile administraţiei publice determină relaţii distincte şi cu cele care
exercita puterea legislativa (Senatul şi Camera Deputaţilor).
a) Guvernul, ca autoritate publică centrală a puterii executive asigură conducerea
generală a administraţiei publice şi cooperează în îndeplinirea atribuţiilor sale cu toate
autorităţile interesate. Aceste relaţii sunt, în primul rând, de cooperare, dar pot fi şi de
control (Parlamentul are competenţa de a realiza controlul parlamentar dar şi de a
retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură în
condiţii stabilite prin Constitutie, ceea ce poate duce la demiterea Guvernului).
b) Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
stabilesc cu autorităţile publice care exercită puterea legislativă (Senat şi Camera
Deputaţilor) relaţii de cooperare sau de control prin delegare, în mod direct şi indirect.
c) Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin
care - se realizează autonomia locală la nivel administrativ-teritorial (prevederile
Constituţiei); relaţiile dintre ele şi autorităţile publice care exercită puterea legislativă
sunt similare cu cele ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Autonomia este
pur administrativă şi vizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi
gestionarea sub propria răspundere a intereselor pe care le reprezintă (Legea nr.
215/2001).
5. Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea judecătorească41
Aceste categorii de relaţii pot fi de cooperare, de reprezentare sau de control.
Pentru realizarea activităţii de asigurare a legalităţii, autorităţile administraţiei publice

41
Plumb, I., - (coordonator) Managementul serviciilor publice, Op.cit.
 37

generează relaţii de cooperare cu autorităţile judecatoresti şi cu ministerul public.

Relaţiile de control prin delegare se constituie atunci când o autoritate a administraţiei
publice (minister sau alt organ central de specialitate al administraţiei publice),
controlează o autoritate judecatorească. De exemplu, compartimentul Control Financiar
al Ministerului de Justiţie controlează modul de execuţie al bugetului unui tribunal
judeţean; în acest caz, relaţiile de control sunt o consecinţă a delegării şi nu a
subordonării ierarhice sau funcţionale.
6. Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale (ONG)
Conform art. 51. - (1) din O.G. 26/2000, cu privire la asociaţii şi fundaţii, “în cadrul
Camerelor Parlamentului, Presedintiei României, Secretariatului General al Guvernului,
institutiei Avocatul Poporului, autorităţilor administrative autonome, ministerelor, al
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţilor
administraţiei publice locale funcţionează structuri organizatorice constituite pentru a
asigura relaţia cu asociaţiile şi fundaţiile”42.
Acestea sunt relaţii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate potrivit
legii) sau relaţii de reprezentare. Autorităţile administraţiei publice sunt obligate să
intre în relaţii de cooperare cu sindicatele pentru realizarea unor obiective legate de
protectia muncii, somaj, asigurarea timpului de odihnă etc, pot să aibă un reprezentant
în diferite organizaţii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentanţi pe lângă
autorităţile administraţiei publice.
Problema parteneriatului dintre administraţia publică şi organizaţiile
nonguvernamentale a reprezentat un punct de interes în politica promovată de către
sectorul nonguvernamental românesc. Organizaţiile nonguvernamentale au demonstrat
prin activatea desfăşurată în mediul public, că stabilirea unor direcţii de acţiune comune,
va determina atât întărirea capacităţii administraţiei publice centrale şi locale de a lucra
cu societatea civilă, cât şi implicarea cetăţenilor în elaborarea deciziei publice pe baza
unor proceduri prestabilite. Echipele manageriale ale organizaţiilor nonguvernamentale
se pot concentra pe elaborarea unor proceduri de agreere a lor de către administraţia
publică, în calitate de furnizori de servicii publice, precum şi pe acţiuni de organizare a
unor centre de consultare a cetǎţenilor.
7. Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii
Cetăţenii unei comunităţi se implică sub forme variate, în relaţii cu autorităţile
administraţiei publice, deoarece calitatea de cetăţean scoate în evidenţă competenţa
autorităţilor administraţiei publice în administrarea acestora. Relaţiile ce se stabilesc
între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni pot fi: relaţii de cooperare, relaţii de
utilizare a serviciilor publice (prestaţii din partea administraţiei către cetăţeni) şi relaţii

42
O.G. 26/2000, cu privire la asociaţii şi fundaţii
 38

de autoritate (subordonarea cetăţenilor faţă de administraţia publică). Aceste categorii

de relaţii sunt:
- a) relaţiile de cooperare între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni prezintă
rolul cel mai important, atât din punct de vedere al ponderii cât şi al valorii conţinutului
lor) şi subliniază sprijinul pe care cetăţenii sunt chemaţi să îl ofere administraţiei
publice în vederea realizării misiunii sale.
Relaţiile de cooperare dintre administraţia publică şi cetăţean sunt o expresie a
participării populaţiei la realizarea treburilor publice într-o societate democratică. Ele
pot fi: - de cooperare directă (cetăţenii, participă individual sau în grup la atingerea
unui interes general al oraşului, comunei,etc); - de cooperare indirectă, în situaţiile în
care cetăţenii sprijină acţiuni ale autorităţilor administraţiei publice fără să participe în
mod direct (ajutorul în caz de sau inundaţii, incendii, catastrofe, oferte de produse din
propriile gospodării, etc).
- b) relaţii de prestări de servicii ale administraţiei publice către cetăţeni constituie al
doilea tip de relaţii între administraţia publică şi cetăţeni. Administraţia publică are
drept obiectiv, organizarea unor servicii publice variate şi complexe ducândla
îndeplinire misiunea sa de servire a populaţiei în raport cu sistemul său de nevoi.
Realizarea necorespunzătoare a servirii cetăţenilor poate antrena consecinţe deosebite în
plan social şi politic. Astfel, emiterea unei autorizaţii de construcţii43 într-o zonă
interzisă va determina dificultăţi atât cetăţeanului, prin demolarea construcţiei cât şi
aspectului general urbanistic, înregistrarea eronată a impozitului pe venit sau a
coordonatelor de identitate în actele de stare civilă pot avea efecte grave pentru cetăţean
sau pentru administraţie.
Din punct de vedere juridic, relaţiile dintre administraţia publică şi cetăţeni cu
privire la prestarea de servicii pot fi: relaţii ce se construiesc în baza normelor de drept
administrativ (regim juridic administrativ - cetăţeanul are dreptul să se adreseze
administraţiei publice în temeiul unui act normativ) şi relaţii ce se nasc în baza normelor
de drept civil (regim juridic civil).
Astfel, autoritatea publică este obligată să satisfacă cererea cetăţeanului în urma
întrunirii unor condiţii din partea celui care solicită (de exemplu acordarea unui paşaport
sau a unui permis auto); şi cetăţeanul se integrează în mod obligatoriu în relaţii de
prestaţii de servicii cu autorităţile administraţiei publice (de exemplu, obligaţia de
implicare onestă în cazul recensământului.
Relaţiile de tip civil se creează atunci când cetăţenii utilizează o serie de prestaţii
publice ca: poşta, , radioul şi televiziunea publică, transportul public, furnizarea de

43
Legea nr. 401/2003 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii
 39

energie termică în sistem public, centralizat, etc, în baza unor contracte încheiate cu
aceste entităţi.
c) Relaţii de autoritate sunt raporturi de subordonare a cetăţenilor faţă de
autorităţile administraţiei publice şi exprimă obligaţiile de a păstra ordinea şi liniştea
publică, de a achita taxele şi impozitele locale, etc.
Desfăşurarea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni
reprezintă o expresie a democraţiei, garantată de către însuşi statul care creează instituţii
juridice orientate spre emiterea de acte normative care să susţină accesul direct şi
nemijlocit al cetăţenilor la atingerea obiectivului de satisfacere a interesului public
general.
 40

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 44..

SSE
ERRV
VIIC
CIIIIL
LEEP
PUUB
BLLIIC
CEEC
CEEN
NTTR
RAAL
LEE

4.1. Consideraţii generale cu privire la serviciile publice

centrale (de stat)
Activităţile care se realizează de către autorităţile administraţiei publice centrale
sau locale determină organizarea executării şi execuţia propriu-zisă a legii.
Cerinţele societăţii sau ale fiecărui cetăţean, în general cunosc schimbări
frecvente, ceea ce obligă administraţia publică să se adapteze la aceste situaţii şi să aibă
un caracter dinamic. O primă manifestare a răspunsului oferit de administraţie
problemelor exprimate în societate se concretizează în crearea şi organizarea de
structuri specifice de prestaţii.
Structura sistemului administraţiei publice este concepută pe mai multe nivele cu
grade adecvate de competenţă şi decizie, iar evoluţia autorităţilor administrative este
continuă, atât ca organizare cât şi ca activitate.
Administraţia publică din România este structurată pe două nivele:
- administraţie publică centrală, care prestează servicii publice centrale sau teritoriale;
- administraţie publică locală.
Într-o abordare a evoluţiei istorice a administraţiei centrale din literatura de
specialitate44 se menţionează că serviciile publice cu caracter de stat sunt cunoscute sub
denumirea de “administraţie centrală” şi au existat în ţările Române înaintea organizării
Guvernului ca organ de stat. Astfel prin Regulamentele Organice din 1831 în Muntenia şi
1832 în Moldova, sunt specificate atribuţii ale unor înalţi demnitari sau se consemnează
transformarea unor ranguri boiereşti în funcţii de miniştri:
- "marele vornic dinlăuntru" cu atribuţii în domeniul problemelor interne, agriculturii,
lucrărilor publice, învăţământului, sanătăţii şi asisţentei sociale; "marele vistiernic" - rezolva
probleme de finanţe, industrie şi comerţ; "marele logofăt al dreptului" răspundea de
organizarea justiţiei; "marele logofăt al credinţei" - problemele cultelor; "marele spătar" -
problemele oştirii. -"secretarul statului" - şeful cancelariei, asigura legăturile cu
departamentele şi autorităţile interne şi externe şi contrasemna toate decretele domnului;

44
Plumb I., (coordonator), Managementul serviciilor publice, ASE Bucureşti, Biblioteca digitală,
Ed. a IIa.
 41

Unirea Principatelor din 1859 sub Alexandru Ioan Cuza a permis transformări în
structura administraţiei prin organizarea unor ministere: Afaceri Străine, Culte, Finanţe,
Interne-Instrucţiune Publică, Justiţie, Lucrări Publice, Război şi Control. Între 1809 şi
1918 s-a înfiinţat Ministerul Domeniilor iar în 1894 Curtea de Conturi în locul
Ministerului Controlului.
Dictatura regală instaurată în 1938 a schimbat structura amintită iar puterea
executivă a regelui se executa prin miniştri care răspundeau politic numai în faţa
regelui.
Din 1944 până în 1989 în România a avut loc instaurarea dictaturii totalitare, în
care statul comunist era condus de partidul unic.
Perioada imediat următoare anului 1989 s-a caracterizat printr-un proces de
redefinire şi organizare/înfiinţare a unor organisme noi, necesare funcţionării unui stat
democratic. S-a procedat la înfiinţarea unor ministere (Proclamaţia de la 27 decembrie
1989) şi s-a reorganizat Ministerul Apărării Naţionale.
În 28 decembrie au fost numiti doi vice-prim ministrii şi s-au înfiinţat o serie de
ministere de importanţă majoră pentru funcţionarea economiei: Ministerul Economiei
Naţionale, Ministerul Agriculturii si Mediului înconjurător, Ministerul Culturii,
Ministerul Industriei, Economiei, Electronicii şi Informaţiei, Ministerul Învatamântului,
Ministerul Sportului, Comisia Naţională pentru Statistică, Comisia Naţională pentru
Standarde şi Calitate.

4.2. Instituţii prestatoare de servicii publice centrale – aspecte

juridice, caracteristici
Instituţiile publice centrale prestatoare de servicii sunt:
- Preşedenţia României prin administraţia prezidenţială;
- Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;
- Administraţia centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităţilor
subordonate ministerelor şi autorităţilor autonome.
Preşedinţia României45 este o instituţie publică ce funcţionează în baza
Constituţiei, a Decretului Lege nr. 92/1990 şi a Legii nr. 114 din 6 iulie 1994. Aceasta
are ca scop asigurarea exercitării de către Preşedintele României a prerogativelor care îi
sunt stabilite prin Constitutie şi prin legi.
Ca instituţie "Preşedinţia României" prestează serviciile publice aflate la
dispoziţia Preşedintelui României pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.

45
www.presidency.ro
 42

Acestea au rolul de a determina relaţii de colaborare cu autorităţile publice primind

sprijinul acestora pentru înfăptuirea prerogativelor şi a exercitării competenţelor care îi
revin Preşedintelui României.
Aceste competenţe se referă la participarea la şedinţele guvernului, încheierea de
tratate internaţionale ce au fost în prealabil negociate de Guvern. Altfel spus, ca şef al
executivului, alături de primul-ministru, este atât şef al puterii executive, cât şi
autoritate centrală a Administraţiei Publice.
Rolurile Instituţiei "Preşedinţia României" sunt multiple: reprezintă statul
român, garantează independenţa natională, unitatea şi integritatea teritorială a ţării,
veghează la respectarea Constitutiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice,
exercitând functia de mediere între puterile statului precum si între stat si societate (art.
80, alin. 1 si 2 din Constitutia României). Pentru îndeplinirea acestor roluri, aceasta
institutie a Administratiei Publice centrale are la dispozitie un vast aparat de lucru.
Din punct de vedere al structurii organizatorice, aparatul de lucru al
Preşedinţiei României cuprinde:
DEPARTAMENTUL SECURITĂŢII NAŢIONALE este o structură specializată
în cadrul Administraţiei Prezidenţiale destinată asigurării îndeplinirii de către
Preşedintele României a calităţii de Comandant al Forţelor Armate şi a prerogativelor
conferite de Constituţie în domeniul apărării ţării şi securităţii naţionale. Are în
compunere grupul de consilieri şi experţi, încadrat cu personal militar detaşat de la
ministerele şi instituţiile cu responsabilităţi în domeniu.
Secretariatul Consiliului Suprem de Apărare al Ţării.
DEPARTAMENTUL CONSTITUTIONAL - LEGISLATIV
Se ocupă cu a). Promulgarea legiilor; b). intervine în cazul revizuirii Constituţiei
României; c) Informarea Preşedintelui României asupra desfăşurării procedurii
legislative parlamentare; d). Cererile de graţiere; e). Numirea şi revocarea sau eliberarea
din funcţii publice; f). Dizolvarea Parlamentului; g). Măsuri în domeniul apărării sau cu
caracter excepţional; h). Încheierea tratatelor internaţionale şi trimiterea lor spre
ratificare¸ i). Întocmirea altor acte prezidenţiale; j) Referendum; k) ). Comisia privind
răspunderea ministerială.
DEPARTAMENTUL POLITIC
a). Analiză şi prognoză politică; b). Relaţia cu Parlamentul, Partidele politice, Guvernul
şi Administraţia Publică Locală; c). Relaţia cu societatea civilă şi asociaţiile
profesionale; d). Problemele tineretului; e). Cultură şi Culte; f). Minorităţi şi Relaţii
Interetnice; Compartimentul Probleme Cetăţeneşti
DEPARTAMENTUL RELAŢII INTERNAŢIONALE
- Coordonarea Calendarului diplomatic al Preşedintelui României;
 43

- Structurarea şi abordarea strategică a proceselor, evoluţiilor şi tendinţelor care se

produc pe plan internaţional, regional, subregional şi zonal;
- Analizarea, cu ajutorul mijloacelor informaţionale şi a competenţelor de care dispune,
a modului în care România se poziţionează în sistemul global al lumii contemporane,
precum şi cel în care România este încadrată în contextul relaţiilor internaţionale, ca
urmare a demersurilor altor state, elaborarea de proiecte de poziţie ale Preşedintelui
României; etc.
Cooperare bilaterală, subregională şi multilaterală , relaţiile cu românii de pretutindeni,
integrarea europeană
DEPARTAMENTUL DE ANALIZE SI STRATEGII ECONOMICE ŞI SOCIALE
Oferă Preşedintelui României soluţii la problemele economice şi sociale ale ţări,
contribuind la respectarea Constituţiei, la buna funcţionare a autorităţilor publice şi la
realizarea funcţiei de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate
DEPARTAMENTUL DE COMUNICARE PUBLICĂ
a). Relaţia cu presa; b). Elaborarea documentelor de presă şi a mesajelor; c). Analize şi
monitorizări media; d). Administrare pagină internet; e). Documentare-Bibliotecă;
COMPARTIMENTUL PROTOCOL
a). Primiri la Preşedintele României; b). Organizarea deplasărilor în ţară şi în străinătate
a Preşedintelui României; c). Primiri de şefi de state în ţara noastră; d). Organizarea
acţiunilor cu ceremonial; e) alte activităţi.
DEPARTAMENTUL FINANCIAR ŞI DE LOGISTICĂ
- acţionează în calitatea sa de organism specializat al Administraţiei Prezidenţiale în
conceperea, iniţierea, coordonarea şi conducerea tuturor acţiunilor necesare pentru
susţinerea financiară şi logistică a programului de activităţi al Administraţiei
Prezidenţiale,
CANCELARIA PREŞEDINTELUI
- stabileşte agenda Preşedintelui României; Înregistrează şi realizează statistica tematică
a corespondenţei adresate Administraţiei Prezidenţiale;
CANCELARIA ORDINELOR
a) sunt acordate decrete şi decoraţii; b) se arhivează documentele;
COMPARTIMENT PERSONAL - ORGANIZARE
a) Organizare; b). Evidenţă de personal
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei Prezidenţiale se
întemeiază pe dispoziţiile Legii 47/1994 privind serviciile din subordinea Preşedintelui
României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 aprilie
2001, completată şi modificată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 176/20 decembrie 2001
aprobată de Legea nr 226 din 23 aprilie 2002, în colaborare cu departamentele şi
compartimentele Instituţiei Preşedintelui.
 44

Fiecare dintre aceste compartimente are la rândul ei o structura specifică formată

din direcţii de specialitate conduse, după caz, de consilieri, directori, şefi de cabinet, şef
de protocol.
Alături de departamentele mentionate, pe lângă Preşedinţia României există şi
Serviciul Special de Pază şi Protecţie cu rolul de a asigura securitatea institutiei.

GUVERNUL ROMÂNIEI46 este alcătuit din prim-ministru, ministrii şi alţi

membrii ce funcţionează în baza Constituţiei, art. 101-104, a Legii nr. 37/1990, HG nr.
515/193, HG/ noiembrie 1996, HG/noiembrie 1998.
În Constituţie sunt prevăzute modalităţi de învestire, de constituire, răspunderi şi
atribuţii care revin acestei instituţii.
Rolul şi structura. Conform articolului: (1) Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice. (2) În îndeplinirea atribuţiilor
sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alcătuit
din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.
Învestitura (articolul 103): Preşedintele României desemnează un candidat
pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea
absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor
reprezentate în Parlament. (2) Candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere, în
termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra
programului şi a întregii liste a Guvernului. (3) Programul şi lista Guvernului se dezbat
de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă încredere
Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Organizarea şi funcţionarea Guvernului sunt reglementate prin: Legea 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 164 din 2 aprilie 2001 (CAPITOLUL I - Organizarea
şi funcţionarea Guvernului CAPITOLUL II - Organizarea şi funcţionarea ministerelor
CAPITOLUL III - Dispoziţii finale) şi Legea nr. 23/2004 pentru modificarea şi
completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României
şi a ministerelor publicat în: Monitorul oficial nr. 187 din 3 martie 2004.
Potrivit Constituţiei României, atribuţiile Guvernului sunt acelea de a asigura
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi de a exercita conducerea generală a
Administraţiei Publice, în conformitate cu programul sau de guvernare, acceptat de
Parlament şi, în cooperare ou organismele sociale.
Componenţa fiecărui Guvern este aprobată prin Hotarârea Parlamentului după
învestirea acestuia. Guvernul exercită atât funcţii cu caracter administrativ cât şi funcţii

46
www.gov.ro
 45

cu caracter politic, dar nu se poate stabili o distincţie clară între acestea. Potrivit
articolului 101. alineatul 1 din Constituţia României. Guvernul "exercită conducerea
generală a Administraţiei Publice". Pentru a realiza rolul şi atribuţiilor ce-i revin din
această funcţie, este organizat un aparat tehnic, de specialitate, subordonat direct
primului ministru, precum şi de organe de specialitate, altele decât ministerele,
subordonate nemijlocit Guvernului şi ai căror conducători nu sunt membrii ai
Guvernului.
În conformitate cu Constituţia, art. 101, alineatul 3, Guvernul României se
compune din prim-ministru. miniştrii şi alţi membrii stabiliţi prin lege organică.
Structura actuală a Guvernului este următoarea:
Cancelaria Primului-Ministru
Structura Cancelariei Primului-ministru
Cabinetul Primului-ministru
Cabinetul Şefului Cancelariei
Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului
Departamentul de Analiză şi Planificare Politică
Aparatul de lucru al ministrului delegat pentru controlul implementării
programelor cu finanţare internaţională şi urmărirea aplicării acquis-ului comunitar
Departamentul Relaţii Externe
Departamentul Politică Economică Generală, Politică Financiară şi Politica Pieţei
Muncii
Departamentul pentru Probleme de Securitate Naţională
Departamentul Agricultură, Mediu şi Protecţia Consumatorului
Departamentul Social, Sănătate, Educaţie, Cultură şi Culte
Departamentul Infrastructură, Comunicaţii, Transporturi, Turism
Departamentul Dezvoltare Regională, Amenajarea Teritoriului, Construcţii şi
Locuinţe
Departamentul Justiţie şi Administrare Internă
Departamentul pentru Comunicare
Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica Moldova
Secretariatul Permanent pentru Afaceri Europene
Compartimentul Documente Clasificate
Centrul de situaţii
Oficiul diplomatic al Primului-ministru
Direcţia Protocol
Secretariat
Audit

Secretariatul General al Guvernului

Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul

 46

Departamentul pentru Relaţii Interetnice

Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activităţilor din domeniul
economic
Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activităţilor din domeniile
culturii, învăţământului şi integrării europene
Aparatul de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activităţilor din domeniile
mediului de afaceri şi întreprinderilor mici şi mijlocii.
Structura organizatorică a Guvernului este formată din:
Biroul Executiv al Guvernului;
Prim-ministru şi aparatul de lucru al primului-ministru;
Miniştrii de Stat;
Secretariatul General al Guvernului;
Ministere;
Organe de specialitate subordonate Guvernului.
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din
- aparatul de lucru al primului-ministru,
- Secretariatul General al Guvernului,
- departamente şi alte structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin
hotarâre a Guvernului.
Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din:
a) corpul de consilieri ai primului-ministru; b) corpul de control al primului-ministru; c)
aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul primului-ministru; e) cancelaria
primului-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul
documente secrete; h) compartimentul care asigura protocolul primului-ministru.
Biroul Executiv al Guvernului României este format dintr-un numar determinat de
membrii şi preşedinte.
Secretariatul General al Guvernului are rolul de a coordona activitatea unor
organisme: Consiliul pentru Minorităţi Naţionale; Autoritatea pentru Protecţia
Consumatorului, alte organisme subordonate Guvernului.
Legătura între ministere şi celelalte componente ale administraţiei centrale şi
locale este realizată de Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice din
cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, care gestionează, prin intermediul unor
“direcţii”, întreg patrimoniul statului, asigură resursele, în special materiale pentru
desfăşurarea activităţii principalelor instituţii ale administraţiei publice şi locale,
urmărind condiţiile de realizare a reformei. În cadrul UCRAP funcţionează:
Direcţia Generală pentru Relaţiile cu Prefecturile
Direcţia pentru Serviciile Publice Descentralizate
Direcţia pentru Zone Asistate şi Ajutor de Stat
 47

Direcţia Generală Servicii Gospodărire Comunală

Direcţia pentru Comunităţi Locale şi Parteneriat cu Asociaţiile Aleşilor Locali
Direcţia pentru Investiţii Locale
Direcţia Economico-Administrativă
Departamentul pentru Administraţie Publica Locală.
AGENTII/INSTITUTII/AUTORITATI în Ministerul Administraţiei şi Internelor
• Agenţia Natională Antidrog
• Autoritatea Guvernamentală pentru Valea Jiului
• Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară
• Autoritatea pentru Urmărirea Aplicării Unitare a Legii nr.10/2001
• Fondul Român de Dezvoltare Socială
• Institutul National de Administraţie
• Agentia Naţională a Funcţionarilor Publici
Fiecare din membrii aparatului guvernamental prezentat are statutul de
functionar public şi toate drepturile şi obligaţiile care derivă din acest statut.
Prin hotarâri ale Guvernului sau prin decizii ale primului ministru sunt stabilite
următoarele elemente: numărul de funcţionari pentru fiecare din componentele acestei
structuri, structura organizatorică a fiecărei componente precum şi atribuţiilor lor.
Structura actualului Guvern (2004-2008) se prezintă astfel:
Ministere
1 Ministerul Afacerilor Externe
2 Ministerul Integrării Europene
3 Ministerul Finanţelor Publice
4 Ministerul Justiţiei
5 Ministerul Apărării Naţionale
6 Ministerul Administraţiei şi Internelor
7 Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei
8 Ministerul Economiei şi Comerţului
9 Ministerul Agriculturii, Pădurilor Şi Dezvoltării Rurale
10 Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului
11 Ministerul Educaţiei şi Cercetării
12 Ministerul Culturii şi Cultelor
13 Ministerul Sănătăţii
14 Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei
15 Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor

Institutii Aflate în Coordonarea sau în Subordinea Primului-Ministru

Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii
 48

Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Serviciilor de Gospodărie

Comunală
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale
Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor
Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat
Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale
Agenţia Română pentru Investiţii Străine
Agenţia Naţională pentru Sport
Agenţia pentru Strategii Guvernamentale
Agenţia Naţională pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie
Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare
Comisia Naţională de Prognoză
Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor
Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci
Agenţia Nucleară
Autoritatea Naţională pentru Tineret
Departamentul pentru Relaţii Interetnice
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
Inspectoratul de Stat în Constructii - ISC
Ministerele reprezintă o componentă distinctă a Administraţiei Publice
Centrale, sunt instituţii de specialitate ale acesteia, înfiintate, organizate şi conduse
potrivit legii şi care se subordonează Guvernului.
"Ministerele asigură din punct de vedere administrativ conducerea serviciilor
publice cuprinse în sfera lor de competenţă şi fac legătura dintre politic şi administrativ,
determină organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ale ministerului, şi gestiunea
financiară a fondurilor publice prin buget"'.
Ministrii răspund pentru întreaga activitate a ministerului pe care îl conduc în
faţa Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului în faţa Parlamentului. Funcţia de ministru
implică o dublă responsabilitate: răspunderea în faţa puterii legislative datorită învestirii
în funcţie de către Parlament şi răspunderea în faţa Guvernului datorită rolului pe care-l
are Guvernul în exercitarea administratiei publice pe întreg teritoriul ţării, în toate
domeniile şi sectoarele ae activitate.
Ministrii iau măsuri operative în problemele din ramura de activitate a
economiei naţionale pe care o reprezintă, propun luarea de măsuri ce intră în atribuţia
Guvernului, reprezintă ministerele în raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere şi
autorităţi de stat din ţara noastră sau din alte ţări, dispun de fonduri baneşti şi mijloace
materiale încredinţate ministerului în condiţiile legii.
 49

“Colegiul ministerului” este un organ consultant în care ministrii ocupa funcţia

de preşedinte. În celelate activităţi ei sunt sprijiniţi de secretari si subsecretari de stat.
Structura organizatorică este diferită de la un minister la altul, ca urmare a
atribuţiilor specifice propriului domeniu de activitate. Elementele comune ce se
regăsesc în structura organizatorică a fiecărui minister sunt: departamentele, direcţiile
generale, direcţiile, servicii, birouri. Acestea pot fi subdiviziuni de specialitate şi
subdiviziuni functionale.
Subdiviziunile funcţionale: - se constituie în cadrul fiecărui minister, iar
activitatea se află în legătură cu toate direcţiile dezvoltate: secretariat, resurse umane,
financiar, contabilitate.
Resursele umane din ministere includ următoarele categorii: "personal de
conducere, personal de conducere de specialitate, personal de execuţie administrativă,
personal de servire".
Ministerele au atribuţii comune determinate de locul şi rolul lor în sistemul
autorităţilor Administraţiei Publice Centrale, ca autorităţi subordonate Guvernului, care
asigură realizarea programului său de guvernare. Aceste atributii comune pot fi grupate
astfel: a) atribuţii care privesc organizarea executării legilor, hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului, b) atribuţii care privesc activitatea economică si socială; c) atribuţii
privind realizarea politicii externe, d) atribuţii privind propria lor organizare şi
funcţionare.
Ministerele, în calitatea lor, de organe de specialitate ale Administratiei Publice
Centrale, participă în domenii diferenţiate la realizarea programului de guvernare. În
functie de specificul activităţii lor se pot grupa în:
- ministere cu activitate economică (Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul
Finantelor Publice, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Ministerul
Mediului şi Gospodăririi Apelor, Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi
Turismului);
- ministere cu activitate socio-culturală şi ştiinţifică (Ministerul Muncii Soldarităţii
Sociale şi Familiei, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul
Educaţiei şi Cercetării);
- ministere cu activitate politico-administrativă: (Ministerul Administraţiei şi Internelor,
Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Justiţiei,
Ministerul Integrării Europene).
Celelalte autorităţi centrale ale Administraţiei Publice se împart în două
categorii: autorităţi subordonate Guvernului şi autorităţi autonome.
Din prima categorie (autorităti subordonate Guvernului) fac parte toate
instituţiile menţionate mai jos:
Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor
 50

Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului

Autoritatea Naţională pentru Protectia Copilului şi Adopţie
Agentia Română pentru Investiţii Străine
Autoritatea Naţională pentru Persoanele cu Handicap
Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii
Administraţia Naţională a Rezervelor de Stat
Agenţia Naţională pentru Sport
Agenţia pentru Strategii Guvernamentale
Agenţia Naţională pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie
Comisia Naţională de Prognoză
Autoritatea Naţională de Control
Institutul Naţional de Statistică
Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor
Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci
Direcţia Generală a Vămilor
Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989
Inspectoratul General pentru Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei
Oficiul Român pentru Drepturile de Autor
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor
Inspectoratul de Stat în Constructii - ISC
Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale (OCSPS)
Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat
Din cea de-a doua categorie, a autorităţilor autonome se pot identifica:
Consiliul Suprem pentru Apărare a ţării; Serviciul Român de Informaţii; Consiliul
Legislaturii, Curtea de Conturi.
Prin toate aceste instituţii Publice Centrale, Administraţia Publică Centrală are
rolul de a transpune în practică prevederile legii, organizând executarea lor.
***
În teritoriu, în cadrul aparatului tehnic de specialitate a fiecarei Prefecturi,
functioneaza servicii publice descentralizate.
Serviciile publice descentralizate ale ministerelor si a celorlalte organe
centrale sunt prestate conform Hotărârii Guvernului nr. 9/2001, de către aparatul
tehnic de specialitate al prefecturii fiecărui judeţ. Aceste servicii presupun activităţi cu
privire la satisfacerea nevoilor populaţiei întregului judeţ, iar Prefectura îndeplineşte în
acest sens, următoarele atribuţii:
Tabelul nr. 2.
1. urmăreşte activitatea desfăşurată de serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale organizate în judet, precum şi activitatea unităţilor din subordinea
 51

ministerelor care nu au servicii descentralizate, a regiilor autonome de interes naţional şi a

filialelor acestora din judeţ; în acest scop poate solicita de la acestea informari şi rapoarte;
2. urmăreşte modul de conlucrare dintre autorităţile administratiei publice locale şi serviciile publice
descentralizate în soluţionarea problemelor comunităţilor locale; elaborează şi supune spre
aprobare măsuri pentru îmbunătăţirea acestei conlucrări şi a asistentei tehnice acordate
autorităţilor locale;
3. întocmeşte informări cu privire la activitatea desfăşurată de serviciile publice descentralizate,
semnalează divergenţele apărute între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale şi
organizează acţiuni concrete de mediere a acestora;
4. examinează, împreună cu serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale şi cu autorităţile administraţiei publice locale şi acţiuni care se derulează în comun;
5. emite avizul prevăzut de lege pentru numirea şefilor serviciilor publice descentralizate din judeţ.

Servicii publice descentralizate47 care funcţionează în judeţul ……..:

Tabelul nr.3
Denumirea serviciului public descentralizat
- Institutul Naţional pentru Statistică şi Studii Economice - Direcţia Generală Regională
- Direcţia Generală a Finanţelor Publice şi Controlului Financiar de Stat
- Direcţia Generală pentru Agricultura şi Industrie Alimentară
- Direcţia de Sǎnǎtate Publicǎ
- Direcţia Sanitar - Veterinară
- Direcţia Generală de Munca şi Solidaritate Sociala
- Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului
- Oficiul Judeţean pentru Protectia Consumatorilor
- Biroul Judeţean de Metrologie Legala
- Direcţia Regională Vamală
- Direcţia Judeţeană pentru Cultură, Culte şi Patrimoniu Cultural Naţional
- Inspectoratul Teritorial în Construcţii
- Direcţia Judeţeană pentru Tineret şi Sport
- Inspectoratul Judeţean de Protecţie a Mediului
- Inspectoratul Teritorial de Stat pentru Persoane cu Handicap
- Oficiul de Cadastru, Geodezie si Cartografie
- Autoritatea Rutieră Romană, Agenţia judeţului…
- Inspectia de Stat pentru Controlul Cazanelor, Instalaţiilor şi Recipientelor (I.S.C.I.R.)
- Reprezentanta Teritorială a Ministerului Turismului
- Inspectoratul Judeţean de Politie a judeţului…

47
www.mfinante.ro/legislatie
 52

- Comandamentul Judeţean de Jandarmi

- Centrul Militar Judeţean
- Grupul de Pompieri
- Inspectoratul Judeţean de Protecţie Civilă
- Serviciul de Mobilizare a Economiei şi Pregătirea Teritoriului pentru Apărare
- Inspectoratul pentru Concurenţă
- Inspectoratul Şcolar Judeţean
- Casa Judeţeana de Asigurări de Sănătate
- Oficiul Judeţean pentru Consultanţă în Agricultura
- Agenţia Judeţeană pentru Ocupare a Forţei de Muncă
- Casa Judeţeană de Pensii
- Inspectoratul Teritorial de Muncă
- Agenţia Domeniilor Statului
- Mitropolia …………. - Arhiepiscopia …………….

Sucursale judeţene ale regiilor autonome de interes naţional din judeţul ………
care au calitatea de membru în Comisia Judeţeană Consultativă
Tabelul nr. 4
Direcţia de Telecomunicaţii
Reprezentanta Zonală a Societăţii Naţionale Poşta Română
Sucursala Distribuţie Gaze Naturale
Societatea Naţională de Îmbunătăţiri Funciare – Sucursala...
CONEL - Sucursala Transport Dispecer
ELECTRICA S.A. - Sucursala de Distribuţie
Regionala C.F.R.
Agenţia Regionala de Marfa CFR
Agenţia Zonala de Calatori
Societatea de Investitii si Management Feroviar
Societatea de Active Feroviare
Compania Naţională Apele Romane - Direcţia Apelor
Sectorul de Gospodărire a Apelor
Regia Autonomă de Apă
Regia Autonomă Aeroportul
Regia Autonomă de Transport
Regia Autonomă de Termoficare
Regia Autonomă de Administrare a Domeniului Public şi a Fondului Locativ
 53

CAPITOLUL 5.

SSE
ERRVVIIC
CIIIIL
LEE P PUUBBLLIIC
CEE A
ALLE
E AAU
UTTO
OR TĂ
RIIT ĂŢ
ŢIIL
LOOR
R
A
ADDM
MIIN
NIISST
TRRAAŢ ŢIIE
EII P
PUUBBLLIIC
CEEL
LOOC
CAAL
LEE

5.1. Caracteristici ale administraţei publice locale

Administratia publică locală se organizează şi funcţionează48 în temeiul
principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii
autoritătilor administratiei publice locale, legalitătii şi al consultării cetătenilor în
solutionarea problemelor locale de interes deosebit.
Prin autonomie locală se întelege dreptul si capacitatea efectivă a autoritătilor
administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, în numele si în interesul
colectivitătilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în conditiile legii.
Acest drept se exercită de consiliile locale si primari, precum si de consiliile
judetene, autorităti ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct,
secret si liber exprimat.
Aceste autorităţi au posibilitatea de a recurge la consultarea locuitorilor prin
referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetătenilor la treburile
publice, în conditiile legii.
Colectivitatea locală reprezintă totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială.
Autonomia locală este numai administrativă si financiară, fiind exercitată pe
baza si în limitele prevăzute de lege.
Autonomia locală priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile,
precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului sau
judetului, după caz.
Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administratiei publice locale se stabilesc
numai prin lege. Autonomia locală conferă autoritătilor administratiei publice locale
dreptul ca, în limitele legii, să aibă initiative în toate domeniile, cu excepţia celor care
sunt date în mod expres în competenţa altor autorităti publice.

48
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 54

Raporturile dintre autorităţile administratiei publice locale din comune şi orase

şsi autorităţile administratiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile
autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea
problemelor întregului judeţ.
În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean,
pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, există toate
tipurile de relaţii (raporturi), cu excepţia celor de subordonare.
Exercitarea competentelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor
administraţiei publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean.
Stabilirea de competente şi atribuţii pentru alte autorităţi decât cele prevăzute
prin lege, trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura răspunderii ce le revine,
precum şi de cerinţele de eficienţă şi eficacitate.
Autorităţile administratiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel
de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de
descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără
asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor
responsabilităti. Autorităţile administraţiei publice centrale vor consulta, înainte de
adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autoritătilor administratiei publice
locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.
Comunele, orasele si judetele au dreptul la resurse proprii, pe care autorităţile
administraţiei publice locale le gestionează potrivit atribuţiilor ce le revin, în condiţiile
legii, pentru a îndeplini cerinţele politicii economice nationale. Resursele financiare ale
autoritătilor publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele si cu
responsabilitătile prevăzute de lege.
Autoritătile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de
resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publică sau privată ale
comunelor, oraselor si judetelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale.
Autorităţile administraţiei publice locale:
- au dreptul ca, în limitele competentelor lor, să coopereze si să se asocieze cu alte
autorităti ale administratiei publice locale din tară sau din străinătate, în condiţiile legii;
- pentru protectia si promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul de a adera la asociatii nationale si internationale, în conditiile
legii;
- pot încheia între ele acorduri si pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la
initierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regională, în conditiile legii.
- pot încheia acorduri de cooperare transfrontalieră cu autoritătile similare din tările
vecine, în domeniile ce sunt de competenta consiliilor locale sau judetene în conditiile
legii, dacă se situează în zone limitrofe de frontieră.
 55

Consiliile locale şi consiliile judetene pot hotărî asupra participării cu capital sau
cu bunuri, în numele şi în interesul colectivitătilor locale pe care le reprezintă, la
constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local
ori judeţean, după caz, în condiţiile legii.
Asupra activitătii autoritătilor administratiei publice locale se exercită controlul
administrativ si controlul financiar în limitele si în conditiile prevăzute de lege.

5.2. Componentele autorităţilor administraţiei publice locale49

Autorităţile administratiei publice prin care se realizează autonomia locală în
comune şi orase sunt consiliile locale, comunale si orăsenesti, ca autorităti deliberative,
si primarii, ca autorităti executive.

5.2.1. Consiliile locale şi primarii – caracteristici generale

Alesii locali sunt primarul, consilierii locali si consilierii judeţeni. În asigurarea
liberului exercitiu al mandatului lor acestia îndeplinesc o functie de autoritate publică,
beneficiind de dispozitiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o functie
ce implică exercitiul autoritătii de stat.
Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al consilierului judetean, este
de 4 ani. Mandatul se exercită în conditiile legii.
Consiliul local sau consiliul judetean, precum si primarul ales în cursul unui
mandat, ca urmare a dizolvării consiliului local sau judetean, respectiv a vacantării
postului de primar, încheie mandatul precedentei autorităti a administratiei publice
locale.
Consiliul local sau consiliul judetean, precum si primarul, alesi în urma
organizării unor noi unităti administrativ-teritoriale sau în urma dizolvării unor consilii,
respectiv vacantării unor posturi de primari, îsi exercită mandatul numai până la
organizarea următoarelor alegeri locale generale.
Consiliile locale si primarii se aleg în conditiile prevăzute de Legea privind
alegerile locale.
Consiliile locale si primarii functionează ca autorităti ale administratiei publice
locale si rezolvă treburile publice din comune si orase, în conditiile legii.
În fiecare judet se constituie un consiliu judetean, ca autoritate a administratiei
publice locale, pentru coordonarea activitătii consiliilor comunale si orăsenesti, în
vederea realizării serviciilor publice de interes judetean. Consiliul judetean este ales în
conditiile Legii privind alegerile locale.
În scopul asigurării autonomiei locale autorităţile administraţiei publice locale
au dreptul

49
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 56

- să instituie si să perceapă impozite si taxe locale,

- să elaboreze si să aprobe bugetele de venituri si cheltuieli ale comunelor,
oraselor si judetelor, în conditiile legii.
În fiecare judet si în municipiul Bucuresti, Guvernul numeste câte un prefect.
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice
descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitătile
administrativ-teritoriale.
Hotărârile sunt adoptate de consiliul local sau de consiliul judetean. Dispozitiile
sunt emise de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.

5.2.2. Consiliul local: componenţă, incompatibilităţi, atribuţii50

Consiliile locale sunt compuse din consilieri alesi prin vot universal, egal, direct,
secret si liber exprimat, în conditiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileste prin ordin al prefectului,
în functie de populatia comunei sau a orasului, raportată de Institutul National de
Statistică si Studii Economice
----------------------------------------------------
Numărul locuitorilor Numărul
comunei sau ai oraşului consilierilor
----------------------------------------------------
- până la 1.500 9
- între 1.501 si 3.000 11
- între 3.001 si 5.000 13
- între 5.001 si 10.000 15
- între 10.001 si 20.000 17
- între 20.001 si 50.000 19
- între 50.001 si 100.000 21
- între 100.001 si 200.000 23
- între 200.001 si 400.000 27
- peste 400.000 31
----------------------------------------------------
Consiliul General al Municipiului Bucuresti este compus din 55 de consilieri.
[Sursa: Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală]
Calitatea de consilier este incompatibilă cu:
a) functia de prefect si de subprefect; b) calitatea de functionar public în aparatul
propriu de specialitate al autoritătilor administratiei publice centrale si locale; calitatea
de functionar public în aparatul propriu de specialitate al consiliului judetean, al

50
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 57

prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judetean, al serviciilor publice

descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte autorităti ale administratiei publice
centrale; calitatea de angajat în cadrul autoritătilor administratiei publice locale
respective sau în cadrul aparatului propriu al prefectului din judetul respectiv; c) functia
de manager sau membru în consiliul de administratie al regiilor autonome ori de
conducător al societătilor comerciale înfiintate de consiliile locale sau de consiliile
judetene; d) calitatea de primar; e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de
stat, subsecretar de stat si cele asimilate acestora.
Constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 de zile de la data
desfăsurării alegerilor. Convocarea consilierilor declarati alesi, pentru sedinta de
constituire, se face de către prefect.
La sedinta de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul său, precum si
primarul, chiar dacă procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată.
Sedinta este legal constituită dacă participă cel putin două treimi din numărul
consilierilor alesi. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate sedinta se va
organiza, în aceleasi conditii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dacă nici la a doua
convocare reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de
către prefect, peste alte 3 zile, în aceleasi conditii.

5.2.3. Atribuţiile consiliului local51

Consiliul local are initiativă si hotărăste, în conditiile legii, în toate problemele
de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi
publice, locale sau centrale. Consiliul local are următoarele atributii principale: a) alege
din rândul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, după caz; stabileşte, în
limitele normelor legale, numărul de personal din aparatul propriu;
b) aprobă statutul comunei sau al orasului, precum si regulamentul de organizare si
functionare a consiliului;
- c) avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze si programe de dezvoltare
economico-socială, de organizare si amenajare a teritoriului, documentatii de amenajare
a teritoriului si urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeteană,
regională, zonală si de cooperare transfrontalieră; - d) aprobă bugetul local,
împrumuturile, virările de credite si modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă
contul de încheiere a exercitiului bugetar; stabileste impozite si taxe locale, precum si
taxe speciale;
- e) aprobă, la propunerea primarului, în conditiile legii, organigrama, statul de functii,
numărul de personal si regulamentul de organizare si functionare a aparatului propriu de

51
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 58

specialitate, ale institutiilor si serviciilor publice, precum si ale regiilor autonome de

interes local;
- f) administrează domeniul public si domeniul privat al comunei sau orasului; - g)
hotărăste darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publică a comunei sau orasului, după caz, precum si a serviciilor publice de interes
local;
- h) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a
comunei sau orasului, după caz,;
- i) înfiinţează instituţii publice, societăti comerciale si servicii publice de interes local;
urmăreste, controlează si analizează activitatea acestora; instituie, cu respectarea
criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare si functionare pentru
institutiile si serviciile publice de interes local; numeste si eliberează din functie, în
conditiile legii, conducătorii serviciilor publice de interes local, precum si pe cei ai
institutiilor publice din subordinea sa; aplică sanctiuni disciplinare, în conditiile legii,
persoanelor pe care le-a numit; - j) hotărăste asupra înfiintării si reorganizării regiilor
autonome de interes local; exercită, în numele unitătii administrativ-teritoriale, toate
drepturile actionarului la societătile comerciale pe care le-a înfiintat; hotărăste asupra
privatizării acestor societăti comerciale; numeste si eliberează din functie, membrii
consiliilor de administratie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa; - k) analizează si
aprobă documentatiile de amenajare a teritoriului si urbanism ale localitătilor, stabilind
mijloacele materiale si financiare necesare în vederea realizării acestora; aprobă
alocarea de fonduri din bugetul local pentru actiuni de apărare împotriva inundatiilor,
incendiilor, dezastrelor si fenomenelor meteorologice periculoase; l) stabileste măsurile
necesare pentru construirea, întretinerea si modernizarea drumurilor, podurilor, precum
si a întregii infrastructuri apartinând căilor de comunicatii de interes local; - m) aprobă,
în limitele competentelor sale, documentatiile tehnico-economice pentru lucrările de
investitii de interes local si asigură conditiile necesare în vederea realizării acestora; - n)
asigură, potrivit competentelor sale, conditiile materiale si financiare necesare pentru
buna functionare a institutiilor si serviciilor publice de educatie, sănătate, cultură, tineret
si sport, apărarea ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor si protectia civilă, de
sub autoritatea sa; urmăreste si controlează activitatea acestora; - o) hotărăste, în
localitătile cu medici sau cu personal sanitar în număr insuficient, acordarea de
stimulente în natură si în bani, precum si de alte facilităti, potrivit legii, în scopul
asigurării serviciilor medicale pentru populatie; asemenea facilităti pot fi acordate si
personalului didactic; - p) contribuie la organizarea de activităti stiintifice, culturale,
artistice, sportive si de agrement; - q) hotărăste cu privire la asigurarea ordinii publice;
analizează activitatea gardienilor publici, politiei, jandarmeriei, pompierilor si a
formatiunilor de protectie civilă, în conditiile legii, si propune măsuri de îmbunătătire a
 59

activităţii acestora;- r) actionează pentru protectia si refacerea mediului înconjurător, în

scopul cresterii calitătii vietii; contribuie la protectia, conservarea, restaurarea si punerea
în valoare a monumentelor istorice si de arhitectură, a parcurilor si rezervatiilor
naturale;- s) contribuie la realizarea măsurilor de protectie si asistentă socială; asigură
protectia drepturilor copilului, potrivit legislatiei în vigoare; aprobă criteriile pentru
repartizarea locuintelor sociale; înfiintează si asigură functionarea unor institutii de
binefacere de interes local;- t) înfiintează si organizează târguri, piete, oboare, locuri si
parcuri de distractie, baze sportive si asigură buna functionare a acestora; - u) atribuie
sau schimbă denumiri de străzi, de piete si de obiective de interes public local; - v)
conferă, titlul de cetătean de onoare al comunei sau al orasului; persoanelor fizice
române sau străine, cu merite deosebite; -x) hotărăste cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române sau străine, cu organizatii neguvernamentale si cu alti
parteneri sociali, în vederea finantării si realizării în comun a unor actiuni, lucrări,
servicii sau proiecte de interes public local; hotărăste înfrătirea comunei sau orasului cu
unităti administrativ-teritoriale similare din alte tări; - y) hotărăste, în conditiile legii,
cooperarea sau asocierea cu alte autorităti ale administratiei publice locale din tară sau
din străinătate, precum si aderarea la asociatii nationale si internationale ale autoritătilor
administratiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune;- z) sprijină,
în conditiile legii, activitatea cultelor religioase;- w) asigură libertatea comertului,
încurajează libera iniţiativă, în condiţiile legii.

5.2.4. Funcţionalitatea Consiliului local52

Consiliul local se întruneste în sedinte ordinare, lunar, la convocarea primarului.
Şedintele consiliului local sunt publice, cu exceptia cazurilor în care consilierii
decid, cu majoritate de voturi, ca acestea să se desfăsoare cu usile închise. Subiectele de
dezbateri în cadrul şedinţelor cu caracter public vizează întotdeauna:
- problemele privind bugetul local,
- administrarea domeniului public si privat al comunei sau al orasului,
- participarea la programe de dezvoltare judeteană, regională, zonală sau de cooperare
transfrontalieră,
- organizarea si dezvoltarea urbanistică a localitătilor si amenajarea teritoriului,
- asocierea sau cooperarea cu alte autorităti publice, organizaţii neguvernamentale,
persoane juridice române sau străine
În legătură cu aceste probleme primarul poate propune consultarea cetătenilor
prin referendum, în conditiile legii.
La lucrările consiliului local pot asista si lua cuvântul, fără drept de vot,
prefectul, presedintele consiliului judetean sau reprezentantii acestora, deputatii si

52
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 60

senatorii, ministrii si ceilalti membri ai Guvernului, secretarii si subsecretarii de stat,

sefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale
din unitătile administrativ-teritoriale, în problemele ce privesc domeniile de
responsabilitate ale acestor servicii, precum si persoanele interesate invitate de primar.
După constituire consiliul local îşi organizează comisii de specialitate, pe
principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai
consilierii, cu exceptia viceprimarului. Comisiile de specialitate îsi aleg câte un
presedinte si un secretar.
Atribuţiile comisiilor de specialitate sunt următoarele:
- analizează si avizează proiectele de hotărâre din domeniul lor de activitate;
- lucrează în plen si iau hotărâri cu votul majoritătii membrilor lor. - au stabilită propria
organizare şi functionare precum şi atributiile proprii prin regulamentul de organizare si
functionare a consiliului local.
Consiliile locale pot organiza, din proprie initiativă sau la initiativa primarului,
după caz, comisii speciale de analiză si verificare, pe perioadă determinată. Componenta
comisiei speciale de analiză si verificare, obiectivele si perioada de desfăsurare a
activitătilor acesteia se stabilesc prin hotărâre a consiliului local. Membrii comisiei
actionează în limitele stabilite prin hotărâre.
Consiliul local poate fi dizolvat dacă a adoptat, într-un interval de cel mult 6
luni, cel putin 3 hotărâri care au fost anulate de instanta de contencios administrativ prin
hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.
Dizolvarea consiliului local se face prin hotărâre a Guvernului, la propunerea
motivată a prefectului, bazată pe hotărârile judecătoresti rămase definitive si
irevocabile.
Administratia Statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor , de a edita acte
normative in scopul executarii legilor , de a asigura functionarea seviciilor publice , de a
lua masuri pentru executarea contractelor administrative , ocrotirea drepturilor
persoanelor si satisfacerea cerintelor acestora , mentinerea ordinii publice. Daca uneori,
în îndeplinirea acestor sarcini , administratia lezeaza drepturile sau interesele
persoanelor, acestea pot formula o reclamatie , o contestatie juridica , rezolvata în mod
contencios de catre organele competente.

5.2.5. Primarul şi viceprimarul53

Comunele si orasele au câte un primar si un viceprimar, iar orasele resedintă de
judet, câte 2 viceprimari, alesi în conditiile legii. Viceprimarii nu pot fi în acelasi timp si
consilieri.

53
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 61

Primarul participă la sedintele consiliului local si are dreptul să îsi exprime

punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii.
Pe toată durata exercitării mandatului de primar, respectiv de viceprimar,
contractul de muncă al acestora la institutii publice, regii autonome, companii nationale,
societăti nationale, societăti comerciale cu capital majoritar de stat sau la societătile
comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judetene se suspendă de drept.
Primarul si viceprimarul primesc, pe toată durata exercitării mandatului, o
indemnizatie stabilită în conditiile legii.
Incompatibilităţi:
Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibilă cu: a) functiile si
calitătile prevăzute la calitatea de consilier;
b) orice functie de conducere din cadrul societătilor comerciale la care statul sau o
unitate administrativ-teritorială este actionar majoritar ori din cadrul societătilor
nationale, companiilor nationale sau regiilor autonome;
c) orice alte activităti sau functii publice, cu exceptia functiilor didactice si a functiilor
din cadrul unor fundatii ori organizatii neguvernamentale.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data
desfăsurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se
află comuna sau orasul, de către un judecător desemnat de presedintele judecătoriei.
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunostintă prefectului
si se prezintă în sedinta de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o sedintă
extraordinară, de către un judecător desemnat de presedintele judecătoriei.
Primarul depune în fata consiliului local jurământul prevăzut.
Primarul îndeplineste o functie de autoritate publică. El este seful administratiei
publice locale si al aparatului propriu de specialitate al autoritătilor administratiei
publice locale, pe care îl conduce si îl controlează.
Primarul răspunde de buna functionare a administratiei publice locale.
Primarul reprezintă comuna sau orasul în relatiile cu alte autorităti publice, cu
persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum si în justitie. Semnul distinctiv
al primarului este o esarfă în culorile drapelului national al României. Esarfa va fi
purtată, în mod obligatoriu, la solemnităti, receptii, ceremonii publice si la celebrarea
căsătoriilor. Modelul esarfei se stabileste prin hotărâre a Guvernului.
Primarul îndeplineste următoarele atributii principale, specificate în art. 68 (a-y)/
Legea 215 /2001 privind administraţia publică locală
- a) asigură respectarea drepturilor si libertătilor fundamentale ale cetătenilor, a
prevederilor Constitutiei, precum si punerea în aplicare a legilor, a decretelor
Presedintelui României, a hotărârilor si ordonantelor Guvernului; dispune măsurile
necesare si acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor si instructiunilor cu caracter
 62

normativ ale ministrilor si ale celorlalti conducători ai autoritătilor administratiei

publice centrale, precum si a hotărârilor consiliului judetean;
- b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situatia în care
apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe
prefect; - c) poate propune consiliului local consultarea populatiei prin referendum, cu
privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia
măsuri pentru organizarea acestei consultări, în conditiile legii;
- d) prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări, privind
starea economică si socială a comunei sau a orasului, în concordantă cu atributiile ce
revin autoritătilor administratiei publice locale, precum si informări asupra modului de
aducere la îndeplinire a hotărârilor consiliului local;
- e) întocmeste proiectul bugetului local si contul de încheiere a exercitiului bugetar si le
supune spre aprobare consiliului local;
- f) exercită functia de ordonator principal de credite;
- g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea si cheltuirea sumelor din bugetul local si
comunică de îndată consiliului local cele constatate;
- h) ia măsuri pentru prevenirea si limitarea urmărilor calamitătilor, catastrofelor,
incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului.
În acest scop poate mobiliza populatia, agentii economici si institutiile publice din
comună sau din oras, acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite în planurile de
protectie si interventie elaborate pe tipuri de dezastre;
- i) asigură ordinea publică si linistea locuitorilor, prin intermediul politiei, jandarmeriei,
gardienilor publici, pompierilor si unitătilor de protectie civilă, care au obligatia să
răspundă solicitărilor sale, în conditiile legii;
- j) îndrumă si supraveghează activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor
contractuale;
- k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăsurarea adunărilor publice;
- l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentatiilor sau a
altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele
moravuri, la ordinea si linistea publică;
- m) controlează igiena si salubritatea localurilor publice si produselor alimentare puse
în vânzare pentru populatie, cu sprijinul serviciilor de specialitate;
- n) ia măsuri pentru prevenirea si combaterea pericolelor provocate de animale, în
conditiile legii;
- o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitătii si îl supune spre
aprobare consiliului local; asigură respectarea prevederilor planului urbanistic general,
precum si ale planurilor urbanistice zonale si de detaliu;
 63

- p) asigură repartizarea locuintelor sociale pe baza hotărârii consiliului local;

- q) asigură întretinerea si reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a
orasului, instalarea semnelor de circulatie, desfăsurarea normală a traficului rutier si
pietonal, în conditiile legii;
- r) exercită controlul asupra activitătilor din târguri, piete, oboare, locuri si parcuri de
distractii si ia măsuri pentru buna functionare a acestora;
- s) conduce serviciile publice locale; asigură functionarea serviciilor de stare civilă si
de autoritate tutelară; supraveghează realizarea măsurilor de asistentă si ajutor social;
- s) îndeplineste functia de ofiter de stare civilă;
- t) emite avizele, acordurile si autorizatiile date în competenta sa prin lege;
- t) propune consiliului local spre aprobare, în conditiile legii, organigrama, statul de
functii, numărul de personal si regulamentul de organizare si functionare a aparatului
propriu de specialitate;
- u) numeste si eliberează din functie, în conditiile legii, personalul din aparatul propriu
de specialitate al autoritătilor administratiei publice locale, cu exceptia secretarului;
propune consiliului local numirea si eliberarea din functie, în conditiile legii, a
conducătorilor regiilor autonome, ai institutiilor si serviciilor publice de interes local;
- v) răspunde de inventarierea si administrarea bunurilor care apartin domeniului public
si domeniului privat al comunei sau al orasului;
- x) organizează evidenta lucrărilor de constructii din localitate si pune la dispozitie
autoritătilor administratiei publice centrale rezultatele acestor evidente;
- y) ia măsuri pentru controlul depozitării deseurilor menajere, industriale sau de orice
fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau a
orasului, precum si pentru decolmatarea văilor locale si a podetelor pentru asigurarea
scurgerii apelor mari.
În exercitarea atributiilor sale primarul emite dispozitii cu caracter normativ sau
individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunostintă publică sau
după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Mandatul primarului este de 4 ani si
se exercită până la depunerea jurământului de primarul nou-ales. Mandatul primarului
poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Mandatul
încetează de drept în unul dintre următoarele cazuri: demisie; incompatibilitate;
schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; etc.

5.2.6. Secretarul, serviciile publice locale si aparatul propriu de

specialitate54
Fiecare comună, oras sau subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor
are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, orasului si al

54
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 64

subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este functionar public de

conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. În mod exceptional în
functia de secretar al comunei poate fi numită si o persoană cu alte studii superioare sau
cu studii liceale atestate prin bacalaureat.
Secretarul îndeplineste, în conditiile legii, următoarele atributii principale
(articolul 85, al. 1, 2 si 3):
1.a) participă în mod obligatoriu la sedintele consiliului local;
b) coordonează compartimentele si activitătile cu caracter juridic, de stare civilă,
autoritate tutelară si asistentă socială din cadrul aparatului propriu de specialitate al
consiliului local;
c) avizează proiectele de hotărâre ale consiliului local, asumându-si răspunderea pentru
legalitatea acestora, contrasemnând hotărârile pe care le consideră legale;
d) avizează pentru legalitate dispozitiile primarului;
e) urmăreste rezolvarea corespondentei în termenul legal;
f) asigură îndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local si efectuarea
lucrărilor de secretariat;
g) pregăteste lucrările supuse dezbaterii consiliului local;
h) asigură comunicarea către autoritătile, institutiile si persoanele interesate a actelor
emise de consiliul local sau de primar, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu
prevede altfel;
i) asigură aducerea la cunostintă publică a hotărârilor si dispozitiilor cu caracter
normativ;
j) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, în afara celor
cu caracter secret, stabilit potrivit legii;
k) legalizează semnături de pe înscrisurile prezentate de părti si confirmă autenticitatea
copiilor cu actele originale, în conditiile legii.
(2) Secretarul poate coordona si alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al
autoritătilor administratiei publice locale, stabilite de primar.
(3) Secretarul îndeplineste si alte atributii prevăzute de lege sau însărcinări date de
consiliul local ori de primar.
Eliberarea din functie, precum si sanctionarea disciplinară a secretarului se fac
de către prefect, numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel putin
două treimi din numărul consilierilor în functie, ca urmare a initiativei primarului sau a
unei treimi din numărul consilierilor, pe baza concluziilor reiesite din desfăsurarea unei
cercetări administrative.
 65

5.2.7. Serviciile publice ale comunei, orasului si aparatul propriu de

specialitate al autoritătilor administratiei publice locale55
Serviciile publice ale comunei sau orasului se înfiintează si se organizează de
consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului si nevoilor
locale, cu respectarea prevederilor legale si în limita mijloacelor financiare de care
dispune.
Numirea si eliberarea din functie a personalului din serviciile publice ale
comunei sau orasului se fac de conducătorii acestora.
Numirea si eliberarea din functie a personalului din aparatul propriu de
specialitate al consiliului local se fac de către primar.
Consiliul local poate recomanda motivat primarului eliberarea din funcţie a
conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local.
Funcţionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei sau orasului si din
aparatul propriu de specialitate al autoritătilor administratiei publice locale se bucură de
stabilitate în functie, în conditiile legii.
Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al orasului
sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreună cu aparatul
propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structură functională cu activitate
permanentă, denumită primăria comunei sau orasului, care aduce la îndeplinire
hotărârile consiliului local si dispozitiile primarului, solutionând problemele curente ale
colectivitătii locale.

55
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale
 66

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 66..

SSE
ERRVVIIC
CIIII P
PUUB
BLLIIC
CEEPPR
REESST
TAAT
TEED
DEE SSE
ECCT
TOOR
RUUL
L
N
NOON
NGGUUVVEERRNNA AMMEEN
NT TA
ALL

6.1. Conceptul de organizaţie nonguvenamentală

Persoanele fizice şi persoanele juridice pot constitui asociaţii ori fundaţii, prin
care urmăresc desfăşurarea unor activităţi în interes general sau în interesul unor
colectivităţi locale ori, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial.
Asociaţiile şi fundaţiile constituite sunt persoane juridice de drept privat fără
scop patrimonial. Conceptul de organizaţie nonguvenamentală a avut diverse accepţiuni
în literatura de specialitate. Iniţial definită ca fiind "o asociaţie de oameni cu concepţii şi
preocupări comune, uniţi conform unui regulament sau unui statut, în vederea depunerii
unei activităţi organizate"56.
Conform Dicţionarului politic57: sectorul nonguvernamental se constituie din
"asociaţii de persoane care au aceleaşi interese, concepţii şi preocupări, unite în vederea
întreprinderii unor acţiuni pentru atingerea unor obiective comune". Organizaţiile din
această categorie îşi desfăşoară activitatea pe baza unui regulament sau a unui statut,
care asigură un caracter unitar organizat al activităţilor sale. Scopul vizat de către aceste
organizaţii se referă la activitatea: politică, profesională, cultural-sportivă, obştească,
sindicală, militară, guvernamentală, nonguvenamentală, teroristă, etc.
Într-o altă accepţiune denumită ”organizaţie obştească” identificăm definirea sa,
drept "o organizaţie constituită pe baza liberului consimţământ, a unor categorii de
cetăţeni pe diferite criterii (profesie, preocupări, interese comune), a cărei activitate se
desfăşoară pe baza participării voluntare şi neremunerate a membrilor ei sau prin unirea
altor organizaţii şi instituţii sau organele constituite pe baza alegerilor de către
colectivitate, fie direct în adunări obşteşti, fie prin intermediul unor organisme de stat şi
obşteşti58 etc."

56
Dicţionarul limbii române moderne, Bucureşti, Editura Academiei, 1958.
57
Dicţionarul politic, Bucureşti, Editura Politică, 1975.
58
Pitulescu, I., Abraham, P., Derşidan, E., Malea, T., Ranete, I., Dicţionar de termeni juridici uzuali,
Bucureşti, 1996.
 67

Termenul de organizaţie nonguvernamentală (cel mai des utilizat în România

pentru a descrie entităţi ale sectorului nonprofit) a fost definit şi în Ordonanţa
Guvernului nr. 81/1997 privind stimularea cercetării-dezvoltării şi inovării, astfel:
"persoana juridică română de drept public sau privat, de interes obştesc, nepolitică, fără
scop lucrativ, recunoscută potrivit legii ca având personalitate juridică şi care nu este
investită cu exerciţiul autorităţii de stat şi nici nu face parte din sistemul administraţiei
publice".
De asemenea au fost făcute precizări privind modul de constituire şi
funcţionalitate prin Ordonanta nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii (publicată
în Monitorul Oficial nr. 39 din 31 ianuarie 2000), completată cu Ordonanta nr. 37/2003
pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii
(publicată în Monitorul Oficial nr. 62 din 1 februarie 2003).
Astăzi, orice organizaie nonguvernamentala promoveaza inovatia si reforma
sociala si educationala, prin programe si proiecte in domenii diferite, cum ar fi cel al
educatiei formale, nonformale si informale, al formarii continue, e-learningului, al
educaţiei civice şi cercetării etc.
Aceste organizaţii nonguvernamentale (asociaţii, fundaţii, ligi, societăţi) sunt
structuri independente de administraţie, care nu urmăresc nici accesul la puterea politică
(la nivel local sau naţional) şi nici obţinerea de profit (resurse financiare necesare
activităţii lor având alte surse decât activitatea economică, specifică agenţilor
economici). Astfel, organizaţiile nonguvernamentale pot să fie denumite: "organizaţii
voluntare", "organizaţii cu scop ideal", "organizaţii non-profit" sau "organizaţii fără
scop lucrativ".
După unii autori59, organizaţie trebuie să îndeplinească următoarele condiţii
pentru a fi considerată ca aparţinând sectorului nonprofit:
1. să fie legal şi real constituită; organizaţia trebuie să facă dovada unei anumite
capabilităţi organizaţional-instituţionale, precum şi anumitor reguli de funcţionare;
trebuie să organizeze regulat întâlniri, să elaboreze şi să respecte anumite proceduri în
activitatea pe care o desfăşoară; înscrierea organizaţiei ca persoană juridică nu este
imperativă pentru respectarea acestui criteriu.
2 să fie privată: organizaţia trebuie să fie instituţional separată de administraţia publică,
aceasta nu exclude primirea de fonduri de la bugetul statului; sunt considerate private şi
organizaţiile în ale căror structuri de conducere sunt prezenţi reprezentanţi ai
administraţiei publice.

59
Salamon, L., M., Anheier, H., K., In search of the non-profit sector. The question of definitions, 1992,
pp. 125-151
 68

3. să respecte criteriul nondistribuţiei profitului; profiturile generate din activităţile sale

nu pot fi distribuite membrilor sau organelor de conducere, ci pot fi folosite doar pentru
atingerea obiectivelor declarate.
4. să fie autonomă; organizaţia trebuie să-şi stabilească obiectivele, proceduri interne
proprii de control asupra activităţilor desfăşurate; în acelaşi timp activitatea organizaţiei
trebuie să nu se subordoneze nici unei alte instituţii publice sau private.
5. să fie voluntară; să se bazeze pe acţiuni voluntare în activitatea pe care o desfăşoară
şi să îşi promoveze voluntariatul; o organizaţie este voluntară dacă recrutează,
instruieşte şi implică voluntari în activităţilor ei, respectiv persoane care sunt
neremunerate (membrii Consiliului de Administraţie şi a staffului organizaţiei).
Organizaţia voluntară îşi recrutează membrii numai pe baza unei opţiuni voluntare,
individuale.
6. să fie nemisionară; organizaţia trebuie să nu aibă ca scop prozelitismul; organizaţiile
cu caracter religios, dar care şi-au definit alte scopuri (protecţie socială, caritate) sunt
incluse în sectorul nonprofit.
7. să fie apolitică; organizaţia trebuie să nu fie implicată direct în promovarea sau
susţinerea candidaţilor pentru alegeri locale, parlamentare sau prezidenţiale; organizaţia
poate desfăşura activităţi specifice (lobby, advocacy - din engl. sprijinire, pledoarie.) cu
scopul influenţării politicilor publice.
În cazul României în sectorul nonprofit se încadrau în legislaţia veche60 atât
persoane juridice de drept privat (cum ar fi: asociaţiile, fundaţiile şi uniunile sau
federaţiile înfiinţate pe baza sau a altor legi speciale), cât şi persoane de drept public
(cum ar fi: Crucea Roşie), ca şi organizaţii care promovează interesele membrilor
(sindicate, Camere de Comerţ şi Industrie, etc).
În metodologia Comisiei Naţionale pentru Statistică, sectorul administraţiei
private se compune din culte, partide, sindicate, uniuni de creaţie, Crucea Roşie,
asociaţii şi fundaţii. Sistemul de clasificare a activităţilor din economia naţională,
aplicat de Comisia Naţională de Statistică, deşi este în general în concordanţă cu cele
adoptate de Uniunea Europeană nu permite o facilă încadrare şi extragere a informaţiilor
cantitative cu privire la activităţile nonprofit.
Fie că sunt legal constituite sau activează ca grupuri sau structuri informale,
organizaţiile nonguvernamentale pot avea o varietate de denumiri:"asociaţii,
cooperative, societăţi de întrajutorare, fundaţii şi federaţii. În România, ca şi în Europa,
există trei tipuri principale de organizaţii ce aparţin sectorului non-profit61: asociaţii,
fundaţii şi federaţii.

60
Legea 21/1924, legea privind asociaţiile şi fundaţiile
61
O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, modificată şi completată prin O.G. nr. 37/2003;
 69

Asociaţia este constituită de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei
înţelegeri, pun în comun şi fără drept de restituire contribuţia materială, cunoştinţele sau
aportul lor în muncă pentru realizarea unor activităţi în interes general, comunitar sau,
după caz, în interesul lor, personal nepatrimonial. Reducerea numărului minim de membri
de la 20 (în conţinutul vechii legi) la 3 se justifică prin necesitatea practică de a permite
dobândirea personalităţii juridice şi de către asocieri mai restrânse de persoane, dar care nu
îndeplinesc condiţiile pentru constituirea unei fundaţii;
Înţelegerea reprezintă convenţia juridică prin care mai multe persoane îşi pun în
comun contribuţiile lor materiale, cunoştinţele şi activităţile lor pentru a realiza un scop
care nu le aduce avantaje pecuniare sau patrimoniale.
În cazul fundaţiei trebuie să existe minim un fondator. Astfel, fundaţia este actul
prin care o persoană fizică sau morală stabileşte un patrimoniu distinct şi autonom de
patrimoniul sau propriu şi îl consacră în mod permanent realizării unui scop ideal, de
interes public.
Asociaţiile şi fundaţiile nu au drepturi decât pentru a-şi realiza obiectivele şi nu
pot primi liberalităţi decât după ce au fost autorizate şi nu pot exista decât dacă există un
organism de conducere care deţine competenţa de-a lua decizii.
O altă clasificare a organizaţiilor nonprofit se poate face după tipul de interes
pe care îl promovează. Astfel, unele organizaţii nonguvernarnentale au un caracter
mutual, ele fiind interesate doar în promovarea intereselor proprii ale membrilor lor.
Altele însă, au o vocaţie publică.
Organizaţiile nonguvernamentale de interes public sau de utilitate publică62, sunt
acele organizaţii care prin grupul, ţinta şi tipul de acţiune demonstrează o anumită
vocaţie pentru binele comunităţii. Ele derulează programe de interes public de care
beneficiază întreaga comunitate sau un număr larg dintre membrii săi. Aceste
organizaţii se mai numesc organizaţii caritabile în Marea Britanie sau filantropice în
SUA, fără ca aceste atribute să se refere în mod explicit la acordarea de sume de bani.
Organizaţiile nonguvernamentale cu vocaţie publică sunt în mod deosebit
interesate de parteneriat ca metodă de punere în valoare a unor resurse care fie sunt
insuficiente, fie lipsesc, dar sunt necesare pentru buna derulare a programelor lor, în
cazul de faţă programe de utilitate publică.
Experienţa unor ţări cu sisteme de drept similare cu al României (ca Germania,
de exemplu), arată posibilitatea existenţei unor organizaţii de drept public ce
funcţionează practic ca nişte anexe instituţionale ale statului.

62
Plumb, I., (coordonator), op. cit.
 70

6.2. Finanţarea asociaţiilor fără scop lucrativ şi a fundaţiilor

Organizaţiile nonguvernamentale îşi pot asigura resursele materiale şi băneşti,
pentru realizarea scopului declarat prin statutul de înfiinţare înregistrat la judecătoria din
raza teritorială unde acestea îşi stabilesc sediul principal:
- cotizaţii de la membrii şi simpatizanţii organizaţiei (cuantumul cotizaţiilor se
stabileşte de adunarea generală a membrilor organizaţiei);
- donaţii, pe de o parte atât de la organizaţii nonguvernamentale româneşti, cât şi
străine, iar pe de altă parte donaţii individuale, precum şi de la firme comerciale;
- legate (dispoziţii testamentare prin care o persoană fizică lasă cuiva o moştenire., un
bun);
- venituri din activităţi proprii;
- sponsorizări;
- surse de finanţare din partea administraţiei publice.
Printre resursele de care organizaţiile nonguvenamentale au nevoie pentru a
funcţiona, de o deosebită importanţă sunt cele de natură financiară. Accesul limitat la
resursele financiare şi slaba capacitate economică a asociaţiilor le face permanent
vulnerabile.
Realitatea din ţara noastră demonstrează că sponsorizarea reprezintă o cale
principală şi viabilă de sprijin a organizaţiilor nonguvenamentale. Aceasta este dovedită
de faptul că până în prezent aceste organizaţii au fost şi sunt sprijinite prin sponsorizare
de către agenţii economici din ţara noastră şi din străinătate, potrivit legii.
Sponsorizarea este un act prin care o persoană juridică sau fizică cedează unele
bunuri materiale sau financiare unei alte persoane sau instituţii în scop umanitar sau
altruist. Este un act prin care o persoană juridică sau fizică se implică activ în
dezvoltarea comunităţii în care îşi desfaşoară activitatea. În cazul sponsorizării constând
în bunuri materiale, acestea vor fi evaluate prin contractul de sponsorizare la valoarea
lor reală din momentul predării lor către beneficiar. Beneficiari ai sponsorizării pot fi:
orice persoană juridică fără scop lucrativ care desfăşoară sau urmează să desfăşoare o
activitate în domeniile:
a) cultural, artistic, educativ, de învăţământ, ştiinţific, umanitar, religios, sportiv,
al protecţiei drepturilor omului, medico-sanitar, de asistenţă şi servicii sociale, de
protecţia mediului, al dezvoltării economice, sociale şi comunitare, de reprezentare a
asociaţiilor profesionale, precum şi de întreţinere, restaurare, conservare şi punerea în
valoare a monumentelor şi siturilor istorice;
b) instituţiile publice care desfăşoară activităţile definite la punctul a), orice
persoană fizică a cărei activitate într-unul din domeniile prevăzute la litera a, este
recunoscută de către o persoană juridică iară scop lucrativ sau o instituţie publică ce
activează constant în domeniul în care se solicită sponsorizarea.
 71

Completarea legii sponsorizării aduce ca noutate noţiunea de mecenat, care este

un act de liberalitate efectuat de către mecena în favoarea unui beneficiar care poate fi
orice persoană fizică care necesită un sprijin (Actul de mecenat - Anexa 3).
Legea nr. 32 din 25/05/1994, Lege privind sponsorizarea precizează în art.8: (1)
Persoanele fizice sau juridice române, care efectuează sponsorizări în domeniile
prevăzute beneficiază de reducerea bazei impozabile cu echivalentul sponsorizărilor, dar
nu mai mult de: a) 10% din baza impozabilă pentru sponsorizări în domeniile: cultură
artă învăţământ, sănătate, asistenţă şi servicii sociale, acţiuni umanitare, protecţia
mediului; b) 8% din baza impozabila pentru sponsorizări în domeniile: educaţie,
drepturile omului, ştiinţă-cercetare fundamentală şi aplicată, filantropic, de întreţinere,
restaurare, conservare şi punere în valoare a monumentelor istorice, sport - cu excepţia
fotbalului; c) 5% din baza impozabilă pentru sponsorizări în domeniile: religios, social
şi comunitar, reprezentarea intereselor asociatiilor profesionale, fotbal.
(2) Persoanele fizice sau juridice române, care efectuează acte de mecenat in conditiile
prezentei legi, beneficiază de reducerea bazei impozabile cu echivalentul acestora, dar
nu mai mult de 10% din baza impozabilă.
Activitatea fundaţiilor este susţinută doar din contribuţii ale membrilor fondatori,
sumele obţinute din arendarea terenurilor ce le deţin sau închirierea imobilelor din
patrimoniul propriu, fundaţiile neputând desfăşura activităţi economice.
Atunci când nu pot fi atrase suficiente resurse dinspre sectorul privat sau de la
publicul larg, se apelează la fondurile publice. Modalităţile principale de implicare în
susţinerea noului sector nonprofit din partea guvernelor din România sunt63:
1. finanţare directă, prin subvenţii de la bugetul statului.
La rândul lui, acest tip frecvent de sprijin s-a realizat: - prin programe competiţionale
proprii de finanţare elaborate de ministere; - la cerere, prin alocare de la bugetele
proprii ale ministerelor.
2. medierea guvernamentală prin instituirea la nivel naţional a programelor
internaţionale de finanţare a sectorului nonprofit.
În această categorie sunt incluse programele de finanţări externe din fondurile
unor organizaţii publice internaţionale, având ca obiect şi organizaţii
nonguvernamentale româneşti (de exemplu: PHARE, USAID, Know How Fund,
SAPARD).
3. sprijinul material direct acordat de către administraţiile locale.
În acest sens, o serie de organizaţii nonguvernamentale s-au prevalat de
misiunile umanitare promovate pentru a solicita colaborarea primăriilor în obţinerea de
facilităţi fiscale, care să facă posibilă desfăşurarea activităţii lor. Astfel, primăriile,
prefecturile sau alte servicii descentralizate ale administraţiei, în funcţie de competenţe,

63
Plumb, I., (coordonator), op. cit.
 72

au acordat: sedii, reduceri sau scutiri de plată chiriilor, unele dotări (instalarea de posturi
telefonice, mobilier), terenuri de construit (pentru orfelinate, spitale, lăcaşuri de cult),
autorizaţii gratuite de construcţii etc.

6.3. Rolul sectorului nonguvernamental în societate.

Dezvoltarea parteneriatului administraţie publică - ONG
În ultimii ani organizaţiile nonguvernamentale din România şi-au recăpătat
identitatea şi au adus o contribuţie importantă la modernizarea societăţii. Ele şi-au creat,
definit şi promovat o identitate proprie, formând totodată o comunitate care îşi găseşte
locul şi rolul în societatea civilă românească la începutul unui nou ciclu de guvernare.
Conform unor sondaje realizate de institutul de cercetare Gallup şi de Voice of People,
ONG-urile înregistrează la scara globală un nivel de încredere foarte ridicat64, fiind
depăşit doar de armată. Guvernele, corporaţiile se află mult mai jos în clasamentul
credibilităţii.
În Europa organizaţiile care înregistrează cel mai înalt nivel de încredere sunt
Amnesty International, World Wildlife Fund şi Greenpeace (între 62% şi 76%), în timp
ce corporaţii precum Microsoft, Shell sau Ford ating doar 35%-46%. Iată de ce liderii de
opinie din SUA şi din ţările vest europene poziţionează ONG-urile ca “a cincea putere”.
Organizaţiile nonguvernamentale sunt caracterizate printr-o mare mobilitate în ceea ce
priveşte modul şi direcţiile lor de acţiune. Aceasta mobilitate reprezintă condiţia lor de
supravieţuire, atâta vreme cât funcţionarea lor este dependenta de o corectă identificare
a nevoilor în comunitate şi de atragerea resurselor necesare pentru abordarea acestor
nevoi. Organizaţiile nonguvernamentale reprezintă un "termometru" al comunităţii.
Căile prin care sectorul nonguvernamental poate influenţa dezvoltarea
comunităţii:
1. încurajând oficialii şi agenţiile guvernamentale să adopte soluţii elaborate şi folosite
cu succes în cadrul sectorului.
2. educând şi sensibilizând publicul în privinţa drepturilor prevăzute de stat.
3. participând ia adaptarea programelor oficiale la nevoile publice, exprimând punctul
de vedere al opiniei publice şi punând în valoare experienţele locale.
4. colaborând cu agenţii oficiale.
5. influenţând politicile de dezvoltare locală a instituţiilor naţionale şi internaţionale.
6. ajutând administraţia publică şi finanţatorii să elaboreze o strategie de dezvoltare mai
eficientă prin întărirea instituţiilor, creşterea calificării profesionale a personalului,
instruirea acestuia şi întărind capacitatea lor managerială.

64
http://www.gallup.ro/romana/poll_ro/releases_ro
 73

Uneori, organizaţiile nonguvernamentale sunt considerate "alternative" la

soluţiile administraţiei. Expresia folosită ar putea crea confuzie. Populaţia unei
comunităţi nu este în situaţia de a alege între modelul de dezvoltare propus de
administraţie şi cel propus de ONG-uri, pentru simplul motiv că organizaţiile nu pot
lansa o asemenea ofertă. Este puţin probabil că eforturile organizaţiilor să poată duce la
rezolvarea în întregime a unei probleme în comunitatea locală. Lipsa de resurse este în
acest caz principalul obstacol.
ONG-urile pot găsi noi soluţii pentru probleme cu care se confruntă populaţia,
dar aceste soluţii devin relevante doar dacă ele pot influenţa procesul de dezvoltare la
nivelul întregii societăţi. Administraţia şi organizaţiile nonguvernamentale nu pot oferi
alternative în competiţie, ci soluţii complementare, care permit o bună colaborare între
ele.
În literatura de specialitate s-au susţinut o serie de propuneri şi sugestii
practice65, formulate ca recomandări utile pentru organizaţiile din sistemul
administraţiei publice pe de o parte şi ONG-uri pe de altă parte, în vederea promovǎrii
parteneriatului administraţie - ONG.
Astfel, o serie de orientări pentru toţi partenerii implicaţi sunt enumerate în
tabelul nr. 3.
Ce pot face organizaţiile nonguvernamentale
Tabelul nr. 3
Activităţi de anvergurǎ Atribuţii
1. informează autorităţile - transmit periodic rapoarte şi buletine informative;
locale despre progresul lor - folosesc situaţii formale şi informale ca
de-a lungul anului nu oportunitǎţi pentru a discuta despre evenimente
numai în cadrul procesului curente;
de iniţiere de parteneriate - discută mai mult despre problema fondurilor şi a
sau de strângere de fonduri crizelor imediate;
- invită oficialităţi din administraţia publicǎ locală sǎ
facǎ parte din consiliul de conducere al organizaţiei.
2. urmăresc cu atenţie modul - creează şi menţin rolul şi locul organizaţiei în
de funcţionare a întregii structura întregii comunitǎţi;
comunităţi: - reprezintă o prezenţă constantǎ ca o resursǎ de
expertizǎ şi cunoştinţe în domeniul de expertizǎ al
organizaţiei;
- sunt informate despre evenimentele curente şi

65
Altman-Sauer, Lydian, Henderson, Margaret, Whitaker G., P.; «Strengthening
relations between Local Government and Nonprofits»; Popular government. Hivern
2001, 33-39. Institute of Government.
 74

despre personalitǎţile din comunitate;

- participă frecvent şi se implică activ la întâlnirile
comunitǎţii, chiar dacǎ nu se întrevede un beneficiu
evident sau imediat pentru organizaţie
3. sunt responsabile şi corecte - fac publice informaţii referitoare la procesele de
din punct de vedere al auditare şi de analizǎ financiarǎ ale organizaţiei;
prestării serviciilor publice - actualizează frecvent şi fac accesibile informaţii
şi prezintă cât mai explicit despre politicile şi procedurile proprii;
aceste comportamente în - invită manageri şi experţi financiari pentru a se
mod public implica în activitatea de control financiar a
organizaţiei.
4. urmăresc întǎrirea - transmit mesaje consecvente despre misiunea,
încrederii publi-cului în scopul şi activitǎţile organizaţiei;
organizaţie prin prezentarea - comunică conform normelor şi valorilor
unei imagini dem-ne de manifestate în comunitate;
încredere şi profesionistǎ - acordă atenţie detaliilor privind cultura
organizaţională, cum ar fi utilizarea siglei, antetului
şi formatului în toate documentele organizaţiei.
5. ajută comunitatea sǎ înveţe - identifică sursele oricǎror aversiuni referitoare la
cum sǎ gestioneze proble- problemele identificate de organizaţie;
mele de care este - formulează strategii care sǎ reţinǎ atenţia
preocupatǎ organizaţia şi comunitǎţii;
care nu sunt suficient - minimizează orice caracteristici superficiale care ar
aprofundate, atractive, sau putea fi folosite de către administraţia localǎ ca
care îndepǎrteze publicul obstacole în colaborarea cu ONG;
larg. - comunică într-un stil deschis şi eficient, de o
manierǎ care sǎ-i facǎ pe oameni sǎ vorbeascǎ cu
respect despre problemele abordate de organizaţie.

Ce pot face autoritǎţile publice locale

Autorităţile publice locale se pot concentra pe activitatea desfăşurată de către
ONG-uri, urmărind minimizarea frustrǎrilor şi a neîncrederii încă din perioada de
planificare bugetară. Ele pot să disemineze informaţii despre fonduri proprii sau cele
care le sunt necesare, anunţând sumele de bani disponibile precum şi termenele de
desfăşurare a proceselor de selectare şi evaluare a proiectelor de finanţare.
Eforturile autorităţilor publice locale în relaţiile cu ONG-urile sunt prezentate în
tabelul de mai jos :
 75

Tabelul nr. 4
Activităţi desfăşurate de administraţia publică
1. - asigură administrarea transparentǎ a cererilor de finanţare formulate de către
ONG-uri şi le prezintă factorilor de decizie locali în vederea concentrării
eforturilor şi creşterii gradului de comunicare între finanţatori.
2. - abordează problemele şi nevoile membrilor comunitǎţii prin recunoaşterea
lor ca şi clienţi ai ONG-urilor (cu acces la resurse), explicându-le cetăţenilor
misiunile pe care şi le asumă acestea.

Ce pot face împreunǎ organizaţiile neguvernamentale şi autoritǎţile publice locale

Autorităţile publice locale se pot implica alături de ONG-uri în activităţi comune pentru
a susţine parteneriate desfăşurate în vederea prestaţiilor de servicii publice pentru
populaţie. Acestea se pot concretiza astfel:
1. Sǎ schimbe informaţii, atât în timpul relaţiilor de lucru în comun, cât şi în general
- pot finanţa un forum anual de servicii pentru comunitate la care sǎ participe
autoritǎţi locale, reprezentanţi de ONG-uri, aleşi locali şi voluntari ai comunitǎţii;
- sǎ întreprindǎ eforturi pentru realizarea în comun a planificǎrii
strategice în legǎturǎ cu probleme specifice de interes comun;
- sǎ considere cǎ serviciile asigurate servesc aceeaşi populaţie din aceeaşi zonǎ;
- sǎ ţinǎ periodic întâlniri cu participarea reprezentanţilor ONGurilor, a
administraţiei locale sau a celor douǎ sectoare în comun.
2. Sǎ punǎ în comun unele resurse pentru a desfăşura prestaţii publice pentru cetǎţeni
- sǎ invite reprezentanţi ai altor tipuri de organizaţii sǎ participe la sesiuni de
formare pe care le organizeazǎ de obicei ONG-urile sau administraţia localǎ;
- sǎ ofere sau sǎ împǎrtǎşeascǎ expertiza prin asigurarea de programe de instruire
sau în cadrul întâlnirilor cu reprezentanţi ai altor tipuri de organizaţii;
- sǎ asigure sau sǎ împartǎ spaţiile disponibile pentru birouri,
activitǎţi de instruire, sau pentru întâlniri;
- sǎ dea posibilitatea ca reprezentanţi ai celor douǎ sectoare sǎ se implice împreunǎ
în diverse comitete şi comisii de lucru pe probleme de interes local;
- sǎ punǎ la dispoziţia altor organizaţii echipament sau mobilier la mâna a doua.
3. Sǎ dezvolte ghiduri clare/complexe despre aşteptǎrile fiecǎruia şi sǎ lucreze ca
acestea sa fie armonizate de comun acord
4. Sǎ recunoascǎ faptul cǎ “cealaltǎ parte” poate reprezenta cel mai bun suport pentru
înţelegerea şi administrarea presiunilor cu care se lucreazǎ în sectorul public.
Sectorul nonguvernamental îşi dovedeşte eficienţa în identificarea şi soluţionarea
problemelor comunităţilor locale, prin atragerea şi punerea în valoare a unor resurse
 76

umane şi financiare, determinând evaluarea gradului de eficacitate a politicilor publice

prin: - creşterea calităţii serviciilor publice; - gestionarea eficientă a patrimoniului
public; - conservarea mai bună a patrimoniului public; - reducerea cheltuielilor
administrative.
 77

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 77..

EEXXE
ERRC
CIIT
TAARRE
EAA F FUUN CŢ
NC ŢIIIIL
LOOR
R D DE E M MA
ANNA AGGE
EMME
ENNT
T
ÎÎN
NOORRG
GAANNIIZ
ZAAŢ
ŢIIIIL
LEEDDE
E SSE ERRV
VIIC
CIIII P
PUUB
BLLIIC
CEE

7.1. Funcţiile managementului public

Stabilirea numărului funcţiilor care se exercită în managementul organizaţiilor a
reprezentat o problemă mult abordata în literatura managerială. După o serie de
controverse susţinute de argumente bine fundamentate s-a acceptat un număr de patru
funcţii preluate din managementul general al unei firme şi exercitate pentru asigura o
funcţionalitate deplină şi pentru organizaţiile de servicii publice.
În mediul public, managerii au la dispoziţie planificarea (prevederea),
organizarea, antrenarea-coordonarea şi controlul, ca posibilităţi de acţiune prin activităţi
şi procese eficiente, pentru ca afacerile din domeniul serviciilor publice să devină
funcţionale şi profitabile.
Cele mai importante caracteristici ale funcţiilor managementului 66 valabile şi
pentru organizaţiile de servicii publice sunt reprezentate prin conţinutul următoarelor
aspecte:
- toate funcţiile se exercită ca activităţi specifice numai managerilor şi determină
continuitatea procesului managerial general al organizaţiei;
- funcţiile managementului se exercită la toate nivelurile ierarhice. În cazul exercitării
lor la nivelurile ierarhice superioare se poate identifica o influenţă mai mare a
planificării şi organizării, în timp ce la nivelurile inferioare se resimte mai mult
influenţa antrenării - coordonării şi controlului;
- toate funcţiile manageriale se exercită în toate organizaţiile de servicii publice în
acelaşi timp indiferent de mărimea, sfera de activitate şi obiectul activităţii de bază,
mărimea activităţii desfăşurate, timpul afectat proceselor realizate.
- funcţiile managementului diferă de la o organizaţie la alta prin conţinutul şi forma lor
de manifestare.
Dacă abordăm problema exercitării funcţiilor managementului în cadrul
aceleiaşi organizaţii de servicii publice dar la un nivel mai profund al configuraţiei

66
Nica, P., Iftimescu, A., Management, Ed. SedcomLibris, Iaşi, 2004
 78

structurale, se observă că acestea se manifestă diferit şi de la un departament la altul.

Chiar în aceste condiţii se păstrează caracteristica diferenţierii tipului de activitate ca şi
a efectelor care se doresc a fi obţinute.
Pentru organizaţiile de servicii publice se poate adăuga exercitarea funcţiei de
marketing cu o prezenţă puternică în prezentarea prestaţiilor realizate către cetăţeni dar
şi o prelungire a funcţiei antrenare-coordonare cu cea de animaţie, prin interesul acordat
de către administraţie, strategiilor de îmbunătăţire a a relaţiilor cu aceştia.
a) Planificarea (previziunea)
Planificarea (previziunea) 67constă în orientarea organizaţiei privind
desfăşurarea acţiunilor viitoare, a viziunii strategice şi a modului în care se presupune că
va evolua aceasta în viitor.
Pentru a planifica activitatea organizaţiei este necesară definirea misiunii, a
obiectivelor, a strategiei şi a mijloacelor care susţin şi determină funcţionalitatea
acestora.
Exercitarea cu succes a funcţiei de planificare depinde de capacitatea
managerului de a planifica şi previziona viitorul, printr-o analiză a factorilor de
influenţă determinaţi din mediul intern şi extern. Aceasta devine o preocupare
permanentă pentru managerul general şi managerii strategi şi se bazează pe eforturile de
anticipare a viitorului şi pe analiza condiţiilor şi cerinţelor prezente şi a consecinţelor
care apar ca urmare a unui anumit mod de derulare a activităţilor în trecut.
Problemele de planificare ce trebuie soluţionate de managerii publici determină
răspunsuri concrete la următoarele întrebări:
1. CE se va face ?
2. CÂND se va face ?
3. CUM se va face
4. DE CE se va face
5. CÂT va costa ?
În esenţă, activităţile specifice funcţiei de planificare sunt următoarele:
- elaborarea direcţiilor previzibile de evoluţie a organizaţiei şi a activităţilor
acesteia;
- cuantificarea obiectivelor şi a rezultatelor scontate a fi obţinute;
- elaborarea strategiilor, politicilor şi ansamblului orientărilor privind
evoluţia viitoare a organizaţiei, precum şi a acelor strategii care trebuie adoptate
pentru utilizarea mijloacelor existente în scopul atingerii, în condiţii optime, a
obiectivelor;

67
Nica, P., Iftimescu, A., op. citata.
 79

- programarea acţiunilor, stabilirea ordinii de succesiune a acestora în funcţie

de importanţa şi condiţionările reciproce, precum şi precizarea duratei de realizare
a fiecărei acţiuni;
- planificarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare, precum şi
stabilirea modului de utilizare.
Pentru exercitarea funcţiei de planificare, managerii utilizează instrumente
specifice al căror conţinut se identifică prin:
- planul strategic al organizaţiei
- planurile departamentale
- planurile operaţionale
Factorii interni de influenţă în exercitarea funcţiei de planificare se referă la:
calitatea managerilor, organizarea şi structura internă, motivaţia personală, sistemele de
salarizare şi de recompensă, modul de evaluare al personalului. Factorii externi se
constituie în influenţe sesizabile din afara organizaţiei publice şi anume: starea generală
a societăţii, situaţia economică a ţării, mediul politic, mersul afacerilor, tendinţa de
dezvoltare la nivel internaţional.
b) Organizarea
Organizarea reprezintă ansamblul activităţilor de separare a specializărilor
determinate prin diviziunea socială a muncii, respectiv autonomia, libertatea
întreprinzătoru-lui. În exercitarea acestei funcţii se au în vedere eforturile pe care le
desfăşoară managerii pentru a asigura cadrul organizatoric exprimat prin următoarele
elemente:
- structura organizatorică
- sistemul de relaţii
- organismele componente de management
- modul de adaptare a deciziilor şi de circulaţie a informaţiilor în cadrul
organizaţiei.
- delegarea autorităţii pe diferite niveluri ierarhice şi descentralizarea
activităţilor acesteia
Ca aspecte specifice pentru organizaţiile de servicii putem identifica:
- un număr mic de niveluri ierarhice
- dezvoltarea cu preponderenţă a nivelului ierarhic inferior precum şi a
nivelurilor care aparţin non-managerilor
- stabilirea unui flux informaţional de dimensiune medie-scurtă pe verticala
piramidei ierarhice.
Efectele organizării în organizaţiile de servicii publice sunt considerate
favorabile atunci când urmăresc condiţiile de realizare definite mai sus:
 80

- deciziile tind să se adopte la locul de desfăşurare şi apariţie a problemelor ce

trebuie soluţionate;
- personalul operaţional (non-managerii) se implică direct în tipul de
management adoptat;
- selecţia informaţiilor este imediată şi determină condiţiile de realizare a
acţiunilor stabilite.
Pentru a exercita cu succes funcţia de organizare sunt necesare următoarele
cerinţe:
- dinamismul continuu, în scopul asigurării flexibilităţii, a adaptării permanente
a tuturor elementelor la schimbările ce se produc în interiorul şi în afara organizaţiei;
- identificarea soluţiilor optime prin luarea în considerare a tuturor
intercondiţionărilor.
c) Antrenarea - coordonarea
Antrenarea coordonarea constă în orientarea angajaţilor şi sincronizarea
activităţilor acestora într-o combinaţie optimă astfel încât să se producă în condiţiile
prestabilite.
Realizarea acestei funcţii presupune stabilirea responsabilităţilor fiecărui
angajat şi urmărirea de către manageri a modului în care se corelează efortul
individual cu efectele finale obţinute.
În procesul de antrenare angajaţilor li se oferă un cadru de organizare
adecvat, li se solicită un sistem de relaţii eficient, caracterizat atât prin asumarea
responsabilităţilor, cât şi prin implicarea activă şi participarea la obţinerea scopurilor
propuse.
Realizarea acestei funcţii presupune precizarea de către manager a
responsabilităţilor fiecărui subordonat şi urmărirea modului în care se corelează
eforturile individuale cu cele ale grupului (departament, serviciu, birou, loc de muncă,
etc.).
În orice proces de muncă este necesară existenţa unor relaţii adecvate în
fiecare grup de lucru. În acest sens, managerul îşi exercită funcţiile asupra angajaţilor,
iar rezultatele pe care aceştia le obţin depind de capacitatea sa de a-i antrena, de a-i face
să realizeze ceea ce se aşteaptă de la ei.
În cadrul acestei funcţii, identificăm printre componente:
- exercitarea unui stil optim managerial unanim acceptat, stabilirea clară a sarcinilor şi
responsabilităţilor fiecărui angajat;
- asigurarea unui climat de muncă favorabil;
- un sistem de evaluare anunţat, precizat încă de la începerea propriu-zisă a îndeplinirii
responsabilităţilor din fişa postului.
 81

În cazul exercitării ineficiente a funcţiei de antrenare – coordonare se pot sesiza

următoarele simptome:
- lipsa de precizie a scopurilor urmărite,în ceea ce priveşte activitatea subordonaţilor;
- nesincronizarea acţiunilor desfăşurate de aceştia;
- definirea imprecisă a responsabilităţilor angajaţilor.
Cerinţele realizării eficiente a acestei funcţii sunt următoarele:
- existenţa unui bun sistem de comunicaţii, atât la nivelul întregii organizaţii cât şi al
fiecărui grup de lucru;
- eşalonarea raţională a competenţelor decizionale pe diferite niveluri ierarhice, în
funcţie de implicaţiile deciziilor şi de volumul informaţiilor;
- promovarea delegării autorităţii şi responsabilităţii;
- realizarea atentă şi judicioasă a selecţiei şi pregătirii (instruirii) personalului.
d) Funcţia de control
Funcţia de control presupune analiza rezultatelor obţinute în urma desfăşurării
activităţii lor (monitorizarea), stabilirea erorilor, măsurarea rezultatelor cu obiectivele şi
standardele propuse şi adoptarea măsurilor de înlăturare a elementelor nefavorabile.
Exercitarea controlului constă în verificarea permanentă şi completă a
modului în care se desfăşoară activităţile, comparativ cu standardele şi programele, în
sesizarea şi măsurarea abaterilor de la aceste standarde şi programe, precum şi în
precizarea cauzelor şi a măsurilor corective pentru înlăturarea lor.
Sistemul de control în organizaţiile de servicii publice trebuie perceput ca fiind:
a) bine organizat atât la nivelul ierarhic superior cât şi mijlociu dar şi operaţional;
b) cu un caracter continuu-preventiv (exprimarea unor răspunsuri rapide la erorile
realizate în relaţia directă cu cetăţenii);
c) realizat în mod continuu la toate nivelurile ierarhice şi în afara relaţiei directe cu
cetăţeanul.
Exercitarea funcţiei de management solicită participarea şi implicarea tuturor
categoriilor de angajaţi din organizaţia de servicii publice şi determină un mod specific
pentru acest domeniu, având în vedere prezenţa continuă a cetăţeanului şi a problemelor
lui, ca şi tendinţa de obţinere a unui nivel de calitate în raport cu solicitările acestuia.
Realizarea funcţiei de control managerial presupune următoarele cerinţe:
- existenţa unui sistem informaţional care să permită vehicularea rapidă a informaţiilor
privind standardele de performanţă;
- efectuarea controlului direct, la locul acţiunii;
- analiza cauzelor abaterilor şi tratarea diferenţiată a acestora în funcţie de importanţa
lor;
- evitarea suprapunerii dintre activităţile de control şi cele de evidenţă.
 82

7.2. Importanţa resurselor umane din organizaţie în cadrul

organizaţiei publice
Puternica prezenţă a unei dimensiuni umane în serviciile publice (decisivă
pentru definirea formei pe care o ia un serviciu) face ca aceasta să aibă un caracter cu
mult mai variabil şi imprevizibil decât produsele industriale. Între standardizare şi
imprevizibil, factorul uman este cel ce introduce un grad de incertitudine în serviciile
publice, fie că este vorba de comportamentul angajaţilor din servicii - funcţionari
publici - , fie de cel al utilizatorilor - cetăţenii.
Resursele umane sunt primele resurse strategice ale unei organizaţii în noua
societate informaţională, capitalul uman înlocuind capitalul financiar ca resursă
strategică.
Resursele umane sunt unice în ceea ce priveşte potenţialul lor de creştere şi
dezvoltare, în capacitatea lor de a-şi cunoaşte şi învinge propriile limite. Succesul unei
organizaţii, gradul de competitivitate al acesteia, pornesc de la premisa că oamenii sunt
bunul cel mai de preţ al organizaţiei.
Resursele umane constituie un potenţial uman deosebit care trebuie înţeles,
motivat şi implicat cât mai deplin în realizarea obiectivelor organizaţiei. Pentru aceasta,
deciziile manageriale din domeniul resurselor umane trebuie adaptate întotdeauna cu
personalitatea şi trăsăturile angajaţilor.
Din perspectiva managementului resurselor umane, oamenii nu sunt angajaţi
doar pentru a ocupa anumite posturi vacante ci, trebuie antrenaţi (animaţi) fiecare în
parte, pentru a-şi exercita rolul lor important pe care îl pot avea în cadrul organizaţiei.
Acest lucru este cu atât mai evident cu cât, în mediul socio-economic actual caracterizat
prin incertitudine, dinamism şi interdependenţă, multe din dificultăţile sau succesele
organizaţiilor au la bază resursele umane şi managementul acestora.

7.3. Sistemul de management al serviciilor publice

Managementul serviciilor publice adoptă, în mod conştient sau inconştient,
modele care provin din mediul de afaceri privat. Aceasta înseamnă că o serie de idei
manageriale specifice pot fi simplu şi uşor de transmis însă, modelul de management
propriu-zis, nu este transferabil. Modelul sectorului public implică definirea naturii
managementului în relaţie cu scopurile şi condiţiile sectorului public. Analiza
managerială dezvoltată pentru sectorul privat poate fi relevantă în cazul organizaţiilor
publice, în condiţiile în care există posibilităţi de a fi transformată într-o aplicaţie de
succes.
În contextul actual de dezvoltare a sistemului administrativ şi al afacerilor
publice se impune necesitatea identificării unor proceduri şi metode care să susţină un
sistem eficient de management public. Mediul public îşi are propriile condiţii care
 83

exprimă motivaţia fundamentală pentru care managementul public are nevoie de un

model propriu. Aici se pot considera anumite valori care nu pot fi realizate în mod
adecvat în afara lui. Implicaţiile determinate de utilizarea metodelor de management în
mediul public vizează capacitatea organizaţiilor de a corecta imperfecţiunile pieţei, de a
produce servicii care nu pot fi produse pe piaţă sau de a redistribui resursele.
Conceptele care exprimă managementul serviciilor publice au ca scop să
determine condiţiile şi obiectivele distincte, constituite ca bază pentru modelul
managementului public cu deosebirile sale raţionale faţă de managementul aplicat
domeniului privat.

MODELUL SECTORULUI MODELUL SECTORULUI

PRIVAT PUBLIC

Alegerea individuală pe piaţă Alegerea colectivă în politică

Cererea şi preţul Nevoia de resurse
Camuflarea acţiunilor private Tendinţa spre acţiuni publice
"Egalitatea" pieţei "Egalitatea" necesităţii
Căutarea de a satisface şi satura Căutarea dreptăţii
piaţa
Suveranitatea cumpărătorului Cetăţenia
Concurenţa - instrument al pieţei Acţiunea colectivă - instrument
al politicii
Rezultatul - ca stimul Vocea - ca o condiţie

[Sursa : adaptare după Managementul serviciilor publice, Ioan Plumb (coord), Ed. ASE Bucureşti, 2000].

Mediul public68 include organizaţiile prestatoare de servicii publice sau pe cele

cu scopuri colective, ale căror valori sunt respectate prin intermediul politicilor care
susţin procesele şi activităţile desfăşurate în acest sens.
Politicile reprezintă acele procese, de determinare a valorilor colective,
determinate în raport cu totalitatea nevoilor şi diversităţii de interese economice şi
sociale formulate şi exprimate de către cetăţenii unei ţări.
În managementul serviciilor publice, valorile comunităţii, interesele şi
satisfacerea lor în spiritul dreptăţii trebuie respectate în înţelesul propriu al comunităţii,
păstrându-se în termeni optimi ordinea din societate.
Instituţiile publice desfăşoară prestaţii de servicii care sunt determinate de
alegerea colectivă, urmărindu-se într-o mai mare măsură procesul politic, decât
activităţile determinate prin intermediul pieţei. Serviciile publice, ca rezultate finale ale
acestor organizaţii, sunt deseori oferite gratis sau la un preţ mai mic decât cel real.

68
Ioan Plumb (coord), Managementul serviciilor publice, Ed. ASE Bucureşti, 2000.
 84

Uneori, managerii publici decid ca aceste servicii să poată fi vândute şi la preţuri reale
de producere a lor, în aceste cazuri fiind necesare decizii colective.
În societate, domeniul public este constituit pe baza unor condiţii sigure,
determinând un comportament autoritar şi exprimând scopurile acestuia. Aceste condiţii
nu trebuie privite ca nişte limite, ci ca nişte orientări pe care acţiunile colective se
bazează în realizarea anumitor fapte. De altfel, aceste condiţii constituie baza legitimă a
acţiunilor colective şi se concretizează în dreptul de a vorbi şi exprima liber sistemul de
nevoi şi modul de satisfacere a acestuia, precum şi exprimarea organizată a unor
concepţii, idei, care se constituie în conţinutul unor decizii colective, adoptate prin
intermediul procesului politic şi reprezentate prin dezbateri, discursuri, presiuni,
proteste.

7.4. Instrumente de management aplicate în organizaţiile

publice
Managementul serviciilor publice reprezintă o disciplină relativ nouă, care se
prezintă ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat.
Managementul public se situează la intersecţia unor concepţii şi tradiţii
eterogene, identificate atât din ştiinţa organizării - managementul, cât şi din ştiinţele
politice şi administrative. În acest sens sunt puse la dispoziţia managerilor publici
numeroase instrumente moderne de gestiune, cu o aplicare în perspectivă strategică la
nivelul tuturor organizaţiilor publice.
Managerii publici au la dispoziţie atât demersuri interne cât şi externe prin care
îşi pot manifesta actele de conducere. Instrumentele utilizate în acest scop se clasifică în
trei categorii interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control şi
instrumente de antrenare. Trebuie specificat că o singură categorie de instrumente nu
oferă soluţii globale pentru ansamblul problemelor întâlnite într-o instituţie publică
locală. De aceea managerilor le revine misiunea de a asigura un echilibru între cele trei
categorii de instrumente.
Instrumentele manageriale sunt în mod permanent orientate şi adaptate
constrângerilor şi aspectelor particulare din administraţia publică. Acestea asigură,
alături de rolul lor strict instrumental, o funcţie emblematică ce pune în valoare la un
nivel înalt decidenţii publici.
a) Instrumente de finalizare
În conformitate cu concepţia sistemică a organizaţiilor, sistemul de finalizare
vizează în principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelurile şi pe
ansamblul funcţiilor componente.
Obiectivele unei instituţii publice trebuie să constituie un ansamblu piramidal şi
coerent. Baza piramidei este formată din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de
 85

exact pentru a putea influenţa activitatea tuturor operatorilor. La un nivel intermediar se

regăsesc axele strategice care sunt, în general, formate într-o manieră calitativă şi
urmăresc exprimarea opţiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizaţiei. În
acest context teoretic regăsim nivelul obiectivelor ca fiind cel mai înalt şi, în acelaşi
timp, cel a cărui expresie păstrează caracterul cel mai general. Finalităţile reprezintă
reflectarea sistemului de valori al unei organizaţii; în cadrul lor se formulează reguli
specifice momentului prezent şi relaţii cu mediul ambiant. Astfel, sistemul de finalizare
poate fi definit ca69 "un ansamblu de procese de orientare a activităţilor care le
determină natura, localizarea, nivelul, distribuţia temporară, componentele operatorii
principale referitoare la principiile acţiunii colective definite sau doar practicate de către
decidenţi”. Pentru instituţiile publice, există numeroase obstacole care se opun
existenţei unui sistem de finalizare la fel de convergent ca cel definit anterior. Cu toate
acestea, s-au putut identifica anumite experienţe disparate în aceasta direcţie, prezentate
succint în cele ce urmeazǎ.
Atribuirea de obiective pe termen mediu şi scurt unei instituţii publice constituie
o etapă importantă a demersului managerial.
Instrumentele70 cele mai utilizate sunt:
- strategia - înţeleasă ca metodologie a utilizării resurselor necesare pentru
asigurarea funcţionării instituţiei,
- managementul prin obiective (participativ),
- bugetul bază zero,
toate fiind metode orientate mai mult spre determinarea obiectivelor de gestiune.
Analiza şi planificarea strategică vizează activităţi larg utilizate la nivelul
întreprinderilor private, asistarea conducerii generale a firmei fiind absolut necesară în
misiunea sa de conducere strategică a organizaţiei.
În administraţiile publice românesti, centrele de decizie sunt marcate de
amprenta centralismului astfel că strategia unei organizaţii publice locale depinde în
formularea sa în linii mari, de autoritatea centrală.
Fenomenul dublu de descentralizare şi deconcentrare a activităţilor publice a
deschis însă noi orizonturi, lărgind marjele de manevră a majorităţii serviciilor locale.
Numeroase instituţii publice elaborează, mai mult sau mai putin o strategie, uneori chiar
fără să o ştie, adică fără ca acest lucru să genereze o reflectare organizată şi formalizată
ca în cadrul întreprinderilor private.
Cuvântul „strategie" provine din terminologia militară, fiind folosit pentru prima
dată de grecii antici pentru a desemna arta şi ştiinţa conducerii forţelor în timpul

69
Tabatoni P. et Jamiou P., Les Systèmes de gestion – Politiques et structures, PUF, 1971.
70
Ioan Plumb (coord), Managementul serviciilor publice, Editura ASE Bucureşti, 2000.
 86

războiului. În management, strategia arată măsurile sau acţiunile principale pe care

managerii planifică să le întreprindă pentru a îndeplini unul sau mai multe obiective pe
termen lung.
Scopul strategiei este acela de a stabili CUM vor fi obţinute rezultatele vizate prin
obiective, în funcţie de condiţiile interne şi de factorii externi.
Principalele caracteristici ale unei strategii eficace sunt următoarele:
- are un puternic caracter antreprenorial, în sensul că managerii au de ales între
direcţii alternative de iniţiere şi dezvoltare a afacerilor;
- permite menţinerea competitivităţii organizaţiei;
- permite ca acţiunile necesare să fie întreprinse la momentul oportun.
În definirea conţinutului unei strategii, un rol esenţial îl are analiza
factorilor interni (caracteristici organizaţiei) şi a celor externi (de mediu).
Tabelul nr. 5
FACTORI FACTORI INTERNI
EXTERNI Puncte tari (S) Puncte slabe (W)

Oportunităţi (0) Strategii SO Managerii Strategii WO

elaborează strategii bazate pe Managerii elaborează strategii
valorificarea punctelor tari şi a de valorificare a oportunităţilor, în
oportunităţilor condiţiile evitării manifestării
punctelor slabe
Ameninţări (T) Strategii ST Strategii WT
Managerii elaborează strategii Managerii elaborează strategii care să
care să permită valorificarea permită evitarea manifestării
punctelor tari în condiţii ostile punctelor slabe în condiţii ostile de
de mediu (ameninţări) mediu (ameninţări)

Figura nr. 2. Posibilităţi de elaborare a strategiei organizaţiei publice

Strategia poate fi definită ca o alegere a criteriilor de decizie (strategice) care

vizează să orienteze într-o manieră determinantă şi pe termen lung obiectivele şi
activităţile organizaţiei.
Mai întâi, existenţa marjelor de manevră exploatabile de către conducători este o
condiţie prealabilă a demersului strategic: nu poate fi vorba de o reală strategie într-o
instituţie al cărui perimetru de activitate este în totalitate limitat sau în care activităţile
sunt definite prin lege.
De asemenea, se consideră ca o instituţie trebuie să-şi aplice strategiile pentru a
profita mai bine de un mediu marcat de prezenţa forţelor concurenţiale care riscă să-i
pună în pericol supravieţuirea. În ceea ce priveşte mediul industrial. M. Porter anunţa
 87

cinci pericole care au o influenţă majoră: rivalitatea între firmele existente, ameninţarea
noilor veniţi, puterea de negociere a clienţilor, puterea de negociere a furnizorilor şi
ameninţarea produselor sau serviciilor substituibile.
Dacă se are în vedere demersul strategic astfel definit şi lipsa marjelor de acţiune
precum şi caracterul nelegitim al concurenţei, adaptarea la domeniul public a acestui
demers pare greu de realizat.
Marjele de acţiune ale instituţiilor publice locale privind repartizarea resurselor
sunt delimitate prin dispoziţii statutare.
Concurenţa poate marca, două aspecte pentru o instituţie publică: concurenţa cu
o altă instituţie publică – denumită în termeni acceptabili competiţie sau concurenţa cu o
întreprindere privată. Pe viitor, numeroase instituţii publice se vor afla în concurenţă cu
întreprinderi, în privinţa organizării activităţilor specifice colectivităţilor locale.
Practicile strategice se remarcă deja în anumite sectoare ale puterii publice, de
exemplu, în elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul regiunilor de dezvoltare
economico-socială (cele 8 regiuni specificate în abordarea dezvoltării regionale) sau în
căutarea unor formule de cooperare între organismele publice şi firmele private prin
parteneriatul public-privat.
Managementul prin obiective are în vedere, în principal, descompunerea
obiectivelor globale ale unei organizaţii operaţionale.

1. Stabilirea obiectivelor şi planificarea acţiunilor

Obiective generale ale organizaţiei

Obiective ale diviziilor

Obiective ale departamentelor

Obiective individuale
Feedbac

Acţiuni necesare

pentru îndeplinirea obiectivelor

k

2. Implementarea acţiunilor planificate.

Autocontrolul realizării obiectivelor

3. Examinarea periodică de către superiori a performanţelor

individuale.
Evaluarea subordonaţilor

Figura nr. 3. Etapele managementului prin obiective

 88

Diferitele sisteme de management prin obiective dau dovadă de o bună

acceptabilitate în rândul celor bun simt; este vorba de punerea în aplicare a unei metode
de transformare a obiectivelor globale ale organizaţiei locale, determinate prin
planificare, în obiective operaţionale asociate actorilor şi nivelelor de responsabilitate.
Stabilirea obiectivelor în managementul firmei din mediul privat s-a realizat fie
prin maniera tradiţională (în cascadă) – când sunt impuse de sus în jos, fie prin metoda
managementul prin obiective, luîndu-se în considerare şi obiectivele subunităţilor
conduse.
Procesul de MPO cuprinde trei etape mai importante: a) stabilirea obiectivelor şi
a acţiunilor necesare pentru îndeplinirea lor; b) implementarea acţiunilor prevăzute şi
autocontrolul realizării obiectivelor; c) examinarea periodică de către superiori a
performanţelor individuale şi evaluarea subordonaţilor.
Experimentarea conducerii prin obiective în mediul public a fost mai întâi opera
administratiei americane pe parcursul mandatului presedintelui Nixon. Din 1973, sub
denumirea de "management prin obiective", această nouă tehnică bugetară a fost mai
întâi introdusă în trei ministere importante şi apoi generalizată la nivelul ministerelor
federale, din SUA.
Un astfel de sistem de gestiune poate părea imposibil de pus în aplicare în raport
cu viaţa organizaţiilor locale, mai ales că în practică au apărut unele disfuncţionalităţi:
arbitrarul în sistemul de evaluare, mai ales în domeniul serviciilor, dificultăţi în
măsurarea performanţelor, alegerea soluţiilor pe termen scurt, etc.
Aplicarea integrală a unui sistem de management prin obiective este greu de
realizat în absenţa explicării obiectivelor globale la nivelul organizaţiilor publice.
Această acţiune ar fi incompatibilă cu raţionalitatea politică, în principal datorită
faptului ca oamenii politici se rezumă să emită orientări generale mai puţin susceptibile
de a fi contrazise de rezultatele concrete ale acţiunii publice.
In esenţă, MPO este o metodă de convertire a obiectivelor generale ale
organizaţiei în obiective specifice pentru subunităţile organizaţiei şi indivizii care o
compun, prin negociere între manageri şi subordonaţi, şi de evaluare a indivizilor în
funcţie de performanţele lor efective şi obiectivele astfel stabilite
Avantajele obţinute în urma aplicării acestei metode sunt: creşterea realismului
obiectivelor organizaţiei şi a componentelor sale, amplificarea nivelului de motivare a
angajaţilor, dezvoltarea unui comportament participativ şi responsabil al personalului,
corelarea mai strânsă a recompenselor (inclusiv salariale) cu performanţele individuale,
îmbunătăţirea folosirii timpului de muncă al managerilor ca urmare a diminuării
activităţilor de supraveghere şi control.
 89

Metoda bugetului bază zero (B.B.Z.) se referă la ierarhizarea obiectivelor

operaţionale ale unui serviciu, condiţie prealabila pentru realizarea bugetului. Mai
precis, metoda poate fi descompusa în trei faze:
- împartirea activitatii fiecarui responsabil în misiuni obligatorii si misiuni
suplimentare;
- prezentarea modalitatilor de realizare pentru fiecare misiune stabilita;
- justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza
costurilor si avantajelor acestora.
Aceasta metodă conduce la ierarhizare prin evidentierea gradului de importanta
a misiunilor propuse, în scopul repartizarii resurselor limitate ale organizatiei. în acest
sens, B.B.Z. reprezinta un instrument de finalizare.
Contrar altor instrumente de gestiune, B.B.Z. este izvorât direct din practică,
fiind conceputa si pusa în aplicare de catre P. Pyhrr în 1969 pentru Societatea
Informatica Texas Instruments, apoi utilizată de către alte întreprinderi şi chiar introdusă
de presedintele J. Carter în administraţiile federale americane din 1976.
Utilizarea instrumentelor de finalizare în cadrul institutiilor publice are încă, un
caracter limitat, în contextul definirii unor misiuni de către factorii politici.
b) Instrumente de control
Experienta administratiilor publice a evidentiat trei instrumente modeme de
control: sistemele de contabilitate analitică, tablourile de bord si auditul.
Sistemele de contabilitate analitica au fost elaborate în cadrul mediului
industrial la sfârsitul secolului trecut, cunoscând dezvoltari ulterioare si chiar metode
alternative care urmareau eliminarea lacunelor metodelor clasice. în acest domeniu apar
permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilitatii analitice
au fost trasate de F. Taylor.
Diferitele metode de contabilitate analitica au fost puternic influentate de
originea lor industriala, însa, în prezent, se constituie ca un sistem financiar de
informare care vizeaza determinarea costurilor unei activitati sau ale unui produs. Se au
în vedere în special acele sisteme de informare de care dispune o organizatie si care
presupun: colectarea, tratarea, stocarea si transmiterea informatiilor.
Metodele curente de contabilitate analitica au în vedere notiunea de costuri
complete care presupun separarea sarcinilor pe cele doua categorii de costuri greu
disociabiie în practica: fixe si variabile.
Tabloul de bord poate fi definit ca ansamblul indicatorilor (fizici si financiari)
care evidentiaza performanţele organizatiei si mediul în care aceasta se înscrie.
Acest instrument presupune măsurarea abaterilor ca diferenţa între previziuni şi
realizări efective precum şi evaluarea performanţelor. Evidenţierea abaterilor are ca
 90

scop final corectarea acţiunilor care le generează şi perfecţionarea permanentă a

organizaţiei.
Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: "studiu",
"diagnostic" si chiar "ancheta", iar numărul domeniilor în care se aplică este aproape
nelimitat.
Acest instrument de control poate fi definit ca "examinarea profesionala a unei
informatii în vederea exprimarii unei opinii responsabile si independente asupra acesteia
în raport cu un criteriu calitativ, opinie care determina cresterea utilitatii informatiei".
Se pare ca, în ansamblul lor, caracteristicile institutiilor publice nu au permis
dezvoltarea deplina a instrumentelor moderne de control, criticile aduse acestora având
dubla natura: aplicarea lor din ratiuni pur tehnice si numeroasele dificultati generate de
apartenenta la un sector specific -sectorul public - si de natura activitatilor vizate -
serviciile. Astǎzi o parte a activităţilor instituţiilor publice se bazează pe reglementările
formulate prin auditul public intern.
c) Instrumente de antrenare
Instrumentele de antrenare au cunoscut în anii '80 o aprofundare deosebită în
cadrul serviciilor publice. Prin intermediul lor, serviciile intra într-o noua generatie de
management.
De-a lungul timpului, atât în administratiile statului, cât si în colectivitatile
teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Unii autori consideră
proiectele de serviciu ca versiune publică a proiectelor de întreprindere, cu diferite
denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment, etc), care se prezintă sub forma unei
carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite entităţilor economice sa
se raporteze la vederi identice. în functie de finalitatile lor, pot fi evidentiate trei mari
categorii de proiecte de serviciu:
- Proiecte a căror finalitate este aceea de a actiona asupra mobilizarii resurselor
umane în vederea implicarii fiecarui individ în realizarea obiectivelor comune;
- Proiecte care favorizeaza reorganizarea unei direcţii de actiune impunând ca
referinţă comună noile circuite de decizie si productie;
- Proiecte de serviciu ce urmăresc adaptarea misiunilor unei organizatii la noile
conditii de mediu ambiant printr-o mai buna comunicare cu exteriorul.
Indiferent de solutia utilizata, în centrul proiectelor de serviciu este regasit un
demers participativ care permite implicarea agentilor si a ierarhiei lor, ceea ce include
aceste instrumente în categoria instrumentelor de antrenate.
Alaturi de instrumentele centrate pe organizatie se regasesc si instrumentele ce
au în vedere favorizarea ameliorarii calitatii serviciului organizatiilor publice. Cercul de
calitate a reprezentat cea mai importanta forma a demersurilor participative, putând fi
definit ca formulare colectiva a propunerilor de ameliorare a calitatii serviciilor prestate.
 91

Acest demers presupune reunirea voluntarăa a agentilor economici în subgrupe sub

egida unui responsabil cu rolul de animator, "persoana care facilitează" pentru
mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit
în serviciile publice, el provenind din domeniul industriei confruntat cu o creştere
calitativă si o diminuare a costurilor.
Cu toate ca managementul participativ s-a dezvoltat mult mai rapid în serviciile
publice decât oricare alt instrument de gestiune, organizatiile sindicale nu au apelat la el
pentru atenuarea conflictelor.
Instrumentele de antrenare nu aduc singure solutii problemelor de performanta
cu care se confrunta în prezent serviciile, ci trebuie sa se înscrie în finalitati precise şi
metode riguroase de control, pentru a permite organizatiilor să-şi poată controla
propriile evoluţii.

7.5. Metode de gestiune aplicate de serviciile publice

Administraţia publică locală poate să decidă cu privire la gestiunea unui
serviciu public către o persoană juridică, o entitate economică specializată, prin
intermediul unui contract denumit Contract de prestări servicii.
Persoana privată poate utiliza în gestionarea unui serviciu public
următoarele instrumente:

7.5.1. Concesionarea serviciilor publice

In literatura de specialitate concesiunea este definita în diferite moduri71.
Selectând elementele comune, esenţiale, din aceste definiţii, putem conchide că
prin concesiune se înţelege o convenţie, un act administrativ prin care o
persoană publică, numită concedent, încredinţează unei persoane private, numită
concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul său, recunoscându-i dreptul de a
percepe redevenţa de la beneficiarii serviciului. Între concedent şi concesionar se
încheie un contract de concesiune. Redevenţa reprezintă suma de bani plătită periodic
de persoane care au concesionat anumite bunuri sau servicii. (Anexa 4. - Contract de
concesiune)

7.5.2. Asocierea in participatie

Potrivit Codului Comercial: "Asociaţiunea în participaţiune are loc atunci
când un comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau mai multor
persoane ori societăţi o participaţiune în beneficiile şi pierderile uneia sau mai
multor operaţiuni sau chiar asupra întregilor activităţi de comerţ".

71
Legea nr.219 / 1998 privind regimul concesiunilor
 92

Administraţiile locale se asociază cu subiecţi economici privaţi numai

pentru realizarea de lucrări de interes public.
Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 vizeaza trei aspecte ale
asocierii:
• autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să coopereze şi să se
asocieze cu alte autorităţi ale administraţiei publice din ţară sau din străinătate, în
condiţiile legii;
• pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune, autorităţile
administraţiei publice locale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în
condiţiile legii;
• autorităţile administraţiei publice locale pot încheia între ele acorduri şi pot
participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi realizarea unor programe de
dezvoltare regională, în condiţiile legii [7, art. 11,12].
Se constată că indiferent de asociere, cooperate, acorduri, ele trebuie să fie
încheiate conform legii care reglementează asocierile (Legea 31/1990 privind
societăţile comerciale, cu modificările ulterioare).
In Anexa 5 se prezintă un model al "Contractului de asociaţiune în
participaţiune".

7.5.3. Servicile publice în sistem franchising

Franciza presupune transmiterea sau concesionarea mărcii, a mijloacelor de
comercializare a mărfii sau a serviciului. Conform legislaţiei româneşti, franciza
reprezintă un sistem de comercializare bazat pe o colaborare continuă între persoane
fizice şi juridice, independente din punct de vedere financiar, prin care o persoană,
denumită francizor, acordă unei alte persoane, denumită francizat (beneficiar), dreptul de
a dezvolta o afacere, un produs, o tehnologie sau un serviciu. Astfel în conţinutul
ordonanţei Guvernului nr. 52/1997 privind regimul juridic al francizei se precizează
următoarele aspecte:
a) Franciza este un sistem de comercializare bazat pe o colaborare continuă între
persoane fizice sau juridice, independente din punct de vedere financiar, prin care o
persoană, denumită francizor, acordă unei alte persoane, denumită beneficiar, dreptul de
a exploata sau de a dezvolta o afacere, un produs, o tehnologie sau un serviciu.
b) Francizorul este un comerciant care:
- este titularul drepturilor asupra unei mărci înregistrate; drepturile trebuie să fie
exercitate pe o durată cel puţin egală cu durata contractului de franciză;
- conferă dreptul de a exploata ori de a dezvolta o afacere, un produs, o tehnologie sau
un serviciu;
- asigură beneficiarului o pregătire iniţială pentru exploatarea mărcii înregistrate;
 93

- utilizează personal şi mijloace financiare pentru promovarea mărcii sale, cercetării şi

inovaţiei, asigurând dezvoltarea şi viabilitatea produsului.
c) Beneficiarul este un comerciant, persoană fizică sau juridică, selecţionat de francizor,
care aderă la principiul omogenităţii reţelei de franciză, aşa cum este ea definită de către
francizori.
d) Know-how-ul este ansamblul formulelor, definiţiilor tehnice, documentelor,
desenelor şi modelelor, reţelelor, procedeelor şi al altor elemente analoage, care servesc
la fabricarea şi comercializarea unui produs.
e) Reţeaua de franciză cuprinde un ansamblu de raporturi contractuale între un francizor
şi mai mulţi beneficiari, în scopul promovării unei tehnologii, unui produs sau serviciu,
precum şi pentru dezvoltarea producţiei şi distribuţiei unui produs sau serviciu.
În unele ţări, administraţia publică utilizează contractele de franciză pentru a
crea şi menţine simbioza dintre sistemul politic şi cel privat.
Pentru serviciile publice contractul de franciză72 poate fi benefic din următoarele
considerente: entitatea economică privată este interesată să mărească capacitatea
potenţială a pieţei de vânzare pentru a-şi spori profiturile; administraţia publică este
degrevată de riscuri, atât timp cât producerea/vânzarea serviciului se face cu banii
agentului economic privat; entitatea economică privată este obligată să respecte normele
impuse, să asigure funcţionarea comercială, să investească, să platească o redevenţă în
funcţie de vânzările efective.
Elementele componente ale unui Contract de franciză sunt prezentate în anexa
nr. 6.
Franciza presupune existenţa unei colaborări strânse între francizor şi francizat,
relaţie în care francizorul oferă dreptul de a exploata o afacere. Contractul de franciză
trebuie să protejeze drepturile de proprietate industrială sau intelectuală ale
francizorului, ceea ce înseamnă că în contract trebuie stabilite cu stricteţe drepturile şi
obligaţiile fiecărei părţi. Franciza presupune existenţa unei colaborări strânse între
francizor şi francizat. În cadrul acestei relaţii, francizorul oferă dreptul de a exploata o
afacere. Contractul de franciză trebuie să protejeze drepturile de proprietate industrială
sau intelectuală ale francizorului, ceea ce înseamnă că în contract trebuie stabilite cu
stricteţe drepturile şi obligaţiile fiecărei părţi. Agenţii economici care doresc să fie
francizori trebuie să cunoască faptul că ordonanţa 52/1997, cu modificările ulterioare,
stabileşte faptul că francizorul trebuie să asigure beneficiarilor săi o pregătire iniţială,
precum şi asistenţa comercială şi/sau tehnică permanentă, pe toata durata existenţei
drepturilor.

72
LEGE nr.79 / 1998 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.52/1997 privind regimul juridic al
francizei
 94

7.5.4. Locaţia de gestiune

Locaţia de gestiune reprezintă un contract administrativ prin care o persoană
publică încredinţează unei persoane private (pe care o remunerează cu sume
forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau al unei afaceri (închirierea
fondului de comerţ).
În practică cele mai cunoscute sunt contractele de locaţie a lucrărilor de
construcţii. Aceste lucrări sunt încredinţate unor antreprenori specialişti, care după
finalizarea lucrărilor, beneficiază în continuare de exploatarea lor, conform
clauzelor stabilite prin contractul administrativ.
Faţă de contractul de concesiune, titularul contractului de locaţie este
remunerat direct de către administraţia publică, iar spre deosebire de regie,
remuneraţia este forfetară (pe baza de comision calculat asupra facturii).
În România locaţia de gestiune este utilizată prin atribuirea responsabilităţilor
specifice, unor persoane fizice/juridice, române sau străine, prin decizii ale
administraţiei publice locale sau centrale (hotarâre de guvern sau a Consiliului local).
În practică s-a generalizat tipul locaţiei de gestiune (anexa 7) prin care
administraţia economiseşte fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), iar
comerciantul privat foloseşte domeniul public o perioadă relativ mare de timp.

7.5.5. Achiziţiile publice

Actul normativ care reglementează atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii
este O.U.G. 34/2006.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii asigură transpunerea următoarelor Directive ale Uniunii
Europene: Directiva 17/2004/CE, Directiva 18/2004/CE, Directiva 665/1989/CEE şi
Directiva 13/1992/CEE.
O.U.G. 34/2006 se aplică pentru:
a) atribuirea contractelor de achiziţie publică;
b) încheierea acordurilor-cadru;
c) atribuirea contractelor de achiziţie publică, de către o persoană fizică/juridică în
cazul în care respectivul contract este finanţat/subvenţionat în mod direct, în proporţie
de mai mult de 50%, de către o autoritate contractantă;
d) atribuirea contractului de achiziţie publică, de către o autoritate contractantă, ţn
numele şi pentru o alta persoană fizică/juridică, în cazul în care respectivul contract este
finanţat/subvenţionat în mod direct, în proporţie de mai mult de 50%, de către o
autoritate contractantă;
e) organizarea concursurilor de soluţii;
 95

f) atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de

concesiune de servicii.
Principiile generale urmărite în elaborarea şi aplicarea acestui act normativ sunt
următoarele:
- nediscriminarea, respectiv asigurarea condiţiilor de manifestare a concurenţei reale
astfel încât orice operator economic, indiferent de naţionalitate, să aibă dreptul de a
participa la procedura de atribuire şi, implicit, de a deveni, în condiţiile legii,
contractant;
- tratamentul egal, respectiv stabilirea şi aplicarea, în toate etapele procedurii de
atribuire, a unor reguli, cerinţe şi criterii, identice pentru toţi operatorii economici, astfel
încât toţi participanţii la procedura să beneficieze de şanse egale de a deveni, în
condiţiile legii, contractant;
- recunoaşterea reciprocă, respectiv acceptarea:
- produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în mod licit pe piata Uniunii Europene;
- diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autorităţile competente din alte
state;
- specificaţiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel naţional;
- transparenţa, respectiv aducerea la cunoştinţă tuturor celor interesaţi a informaţiilor
referitoare la aplicarea procedurii de atribuire;
- proporţionalitatea, respectiv asigurarea corelaţiei între necesitatea obiectivă a
autorităţii contractante, obiectul contractului de achiziţie publică şi cerinţele formulate
în contextul aplicării procedurii de atribuire;
- eficienţa utilizării fondurilor, respectiv aplicarea procedurii de atribuire astfel încât să
se obţină o maximizare a rezultatului urmărit şi utilizarea unor criterii de atribuire care
să reflecte în primul rând avantajele de natura economică ale ofertelor prezentate;
- asumarea răspunderii, respectiv determinarea clară a sarcinilor şi responsabilităţilor
persoanelor implicate în procesul de achiziţie publică, urmărindu-se totodată asigurarea
profesionalismului, imparţialităţii şi independenţei deciziilor adoptate pe parcursul
derulării acestui proces.
O.U.G. nr. 34/2006 indică mai multe entităţi care au obligaţia de a se supune
legii achiziţiilor publice, având calitatea de autorităţi contractante:
- orice organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care
acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
- orice organism de drept public, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de
interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se afla cel puţin în una
dintre următoarele situaţii:
- este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă sau de către un alt
organism de drept public;
 96

- se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante sau a unui
alt organism de drept public;
- în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare
mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate
contractantă sau de cătreun alt organism de drept public;
 orice asociere formată din una sau mai multe autorităţi contractante.
Procedurile de atribuire sunt următoarele:
a) licitaţia deschisă, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are
dreptul de a depune oferta;
b) licitaţia restrânsă, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de
a-şi depune candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aiba dreptul de a
depune oferta;
c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul
de a-şi depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu
candidaţii admişi, în scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă
necesităţilor sale, urmând ca, pe baza soluţiei/soluţiilor identificate, candidaţii selectaţi
să elaboreze oferta finală;
d) negocierea - procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu
candidaţii selectaţi şi negociază clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai
mulţi dintre aceştia;
e) cererea de oferte, respectiv procedura simplificată prin care autoritatea contractantă
solicită oferte de la mai mulţi operatori economici.
Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte
numai în cazul în care valoarea estimată, fără TVA, a contractului de achiziţie publică
este mai mică decat echivalentul în lei a unor praguri diferite pentru furnizare de
utilităţi, servicii sau lucrări.
f) concursul de soluţii, respectiv procedura prin care achiziţia are loc în domeniile:
amenajării teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel
al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze
concurenţiale de către un juriu, cu sau fără acordarea de premii.
Orice operator economic are dreptul de a participa, individual sau într-un grup
de operatori, la procedura de atribuire. Ofertantul are dreptul de a include în propunerea
tehnică posibilitatea de a subcontracta o parte din contractul respectiv.
În documentaţia de atribuire a ofertei de achiziţie publică trebuie incluse, fără a
se limita la cele ce urmează, cel puţin:
a) informaţii generale privind autoritatea contractantă, în special cu privire la adresă –
inclusiv telefon, fax, e-mail – persoane de contact, mijloace de comunicare etc.;
 97

b) instrucţiuni privind date limită care trebuie respectate şi formalităţi care trebuie
îndeplinite în legătură cu participarea la procedura de atribuire;
c) cerinţele minime de calificare precum şi documentele care urmează să fie prezentate
de ofertanţi/candidaţi pentru dovedirea îndeplinirii criteriilor de calificare şi selectie;
d) caietul de sarcini sau documentaţia descriptivă;
e) alte instrucţiuni privind modul de elaborare şi prezentare a propunerii tehnice şi
financiare.
Caietul de sarcini conţine, în mod obligatoriu, o serie de specificaţii tehnice care
să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire, fără a avea ca efect
introducerea unor obstacole nejustificate de natură să restrângă concurenţa între
operatorii economici.
Modalităţile speciale de atribuire sunt următoarele:
- acordul-cadru: înţelegerea scrisă intervenita între una sau mai multe autorităţi
contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărei scop este stabilirea
elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce
urmează a fi atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi,
după caz, cantităţile avute în vedere.
- sistemul de achiziţie dinamic: proces în întregime electronic, limitat în timp şi deschis
pe întreaga sa durată oricărui operator economic care îndeplineşte criteriile de calificare
şi selectie şi care a prezentat o ofertă iniţială conformă cu cerinţele caietului de sarcini.
- licitaţie electronică: proces repetitiv realizat dupǎ o primă evaluare completă a
ofertelor, în care ofertanţii au posibilitatea, exclusiv prin intermediul mijloacelor
electronice, de a reduce preţurile prezentate şi/sau de a îmbunătăţi alte elemente ale
ofertei; evaluarea finala trebuie să se realizeze în mod automat prin mijloacele
electronice utilizate.
Autoritatea contractantă are obligaţiei să întocmească un dosar pentru fiecare
contract atribuit, acord-cadru încheiat sau lansare a unui sistem de achiziţie dinamic.
Acesta are caracter de document public. Accesul persoanelor la aceste informaţii se
realizează cu respectarea termenelor şi procedurilor prevăzute de reglementările legale
privind liberul acces la informaţiile de interes public - Legea nr. 544/2001 - şi nu poate
fi restricţionat decât în măsura în care aceste informaţii sunt clasificate sau protejate de
un drept de proprietate intelectuală, potrivit legii.
 98

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 88..

D
DEEC
CIIZ A –– C
ZIIA CO
OMMP
POON
NE EN
NTTĂ
Ă A A AAC
CTTIIV TĂ
VIIT ĂŢ
ŢIIII
M
MAAN
NAAG
GEERRIIA
AL E ÎÎN
LE NOORRG
GAAN
NIIZ
ZAAŢ
ŢIIIIL
LEEP
PUUB
BLLIIC
CEE

8. 1. Locul deciziei în actul managerial

Decizia este un element esenţial al managementului, considerată de unii autori
- cel mai important instrument specific de exprimare, iar de numeroşi alţi autori – însăşi
esenţa actului de conducere. Oricum, decizia constituie piesa de rezistenţă a
managementului, expresia sa cea mai activă, cea mai dinamică, prin care îşi exercită în
mod plenar funcţiile. Prin demersul pe care îl presupune şi prin efectele ei, decizia este
cel mai caracteristic mod de exprimare al managerilor, este însăşi măsura nivelului
calitativ al pregătirii şi al “talentului” lor. O parte a literaturii de specialitate o consideră
o funcţie de primă importanţă a activităţii de conducere.
Argumente care susţin importanţa şi locul deciziei în procesul de conducere se
pot enumera după cum urmează:
" organizaţia este creată, există, nu ca scop în sine, ci ea reprezintă doar mijlocul pe care
îl are la dispoziţie managerul pentru atingerea anumitor obiective. Conducerea
organizaţiei are tocmai rolul de a asigura atingerea obiectivelor, prin corecturi aduse
activităţii, ori de câte ori aceasta se “abate” de la drumul pe care îl are de urmat, fapt
realizat printr-un şir continuu de decizii şi comenzi aferente de dirijare a eforturilor
organizaţiei spre scopul său final.
Dacă acceptăm faptul că managementul reprezintă un ansamblu de activităţi
desfăşurate într-un circuit, prin care circulă în permanenţă mesaje de comandă şi
mesaje de verificare a modului cum au fost transpuse în practică, atunci, în esenţa sa,
activitatea decizională vizează transformarea informaţiilor de stare în decizii şi
transmiterea lor în sistemul de execuţie (prin intermediul unor mesaje de comandă). În
această accepţiune se identifică un şir continuu de decizii, care au drept “intrări”
informaţiile de stare obţinute prin feed-back-ul sistemului organizaţional şi drept “ieşiri”
ordine, hotărâri, dispoziţii, etc. Toate activităţile manageriale se finalizează de fapt prin
luarea unor decizii de a face sau nu ceva, de a acţiona sau a proceda într-un anumit mod,
într-un domeniu sau altul. Astfel, devine evident faptul că decizia este esenţa activităţii
de management şi în sistemul administraţiei publice.
 99

8. 2. Conceptul de decizie şi tipologia acesteia

Prin funcţiile sale întreprinderea publică urmăreşte să se integreze în raport cu
schimbările ce au loc în permanenţă în mediul său de acţiune şi să reacţioneze prompt la
modificările de orice natură ale acestuia. Toate acestea se realizează prin intermediul
procesului decizional73, bazat pe existenţa unui sistem de management şi a unui sistem
condus, fundamentate de informaţii organizate în structuri distincte.

Sistem de management Sistem condus

Informaţii de comandă Informaţii de stare

Fig. nr. 1. Circuitul informaţiilor în procesul decizional

Elementele constitutive-cheie ale unei situaţii decizionale sunt factorul de luare a

deciziei sau decidentul şi mediul ambiant decizional.
Decidentul este întotdeauna un manager sau un organism managerial care, în
virtutea obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor circumscrise, adoptă
decizia în vederea soluţionării unei probleme identificate în situaţia respectivă.
Mediul ambiant decizional cuprinde ansamblul elementelor interne şi externe
firmei, care alcătuiesc situaţia decizională, caracterizată prin manifestarea unor influenţe
directe şi indirecte semnificative asupra conţinutului şi rezultatelor deciziei manageriale.
Indiferent dacă obiectivul urmărit este de natură tactică sau strategică, dacă
urmăreşte influenţarea utilizatorilor potenţiali sau adaptarea organizaţiei la cerinţele
acestora, angajarea unor funcţionari publici pe posturi noi sau utilizarea eficientă a
resurselor organizaţiei, decizia urmăreşte un anumit mod de acţiune, atingerea unui
obiectiv, precum şi mijloacele şi căile concrete de realizare a acestora.
Decizia este procesul de alegere a unei căi de acţiune în vederea atingerii unor
obiective, prin a cărei aplicare este influenţată activitatea decidentului şi a
colaboratorilor implicaţi.
O situaţie decizională presupune în mod obligatoriu:
- unul sau mai multe obiective de atins;
- două sau mai multe variante (alternative) de acţiune care pot asigura realizarea
obiectivelor propuse;
- un grup de criterii de analiză a fiecărei alternative decizionale ;
Decizia solicită capacitatea acelor angajaţi, care au anumite responsabilităţi
de a lua hotărâri în toate problemele ce intră în sfera lor de competenţă. În această

73
Marinescu P., Managementul instituţiilor publice, http://www.unibuc.ro/ro/bv_m
 100

accepţiune decizia este legată de conducere în general nefiind un proces al vieţii

economice contemporane.
Ştiinţa managementului determină abordarea unui element calitativ nou al
deciziei, exprimat prin utilizarea în elaborarea sa, a unor componente ştiinţifice, bazate
pe raţionamente orientate spre analiza profundă a factorilor ce influenţează procesele,
activităţi şi rezultatele aşteptate de către cei implicaţi.
În orice tip de organizaţie, decizia este un proces dinamic, ce are ca scop
alegerea conştientă dintre mai multe posibilităţi (mai multe variante), a unei direcţii de
acţiune în vederea atingerii unui obiectiv exprimat printr-un anumit nivel de eficienţă
economică şi socială (maxim posibilă). În contextul definirii menţionate, se pot distinge
mai multe caracteristici de importanţă majoră ale deciziei:
1. decizia trebuie să fie rezultatul unui proces decizional raţional, ceea ce impune o
analiză logică a contextului în care au loc situaţiile şi evenimentele care au determinat
acţiunile propriu-zise.
2. orice decizie trebuie fundamentată prin abordarea ştiinţifică a problemelor analizate
(cercetare operaţională şi matematică, modelare economică) sau printr-o analiză logică
bazată pe experienţă şi intuiţie.
3. luarea deciziei este realizată prin alegerea soluţiei din mai multe variante posibile,
ceea ce presupune utilizarea unui mare volum de informaţii care să reflecte cât mai bine
realitatea.
4. alegerea unei variante dintre cele indetificate trebuie să fie rezultatul unui act
conştient, deliberat, al celor direct implicaţi.
5. decizia presupune existenţa unui obiectiv măsurabil şi precis determinat care să
permită evaluarea periodică şi finală a gradului său de atingere.
6. adoptarea deciziei este considerată ca fiind acel moment distinct din cadrul
procesului de managerial, care marchează trecerea de la raţionamentul creator al
decidenţilor la acţiunea concretă care va produce rezultatele dorite.
În mediul organizaţional public se are în vedere eficienţa procesului decizional,
prin utilizarea raţională a mijloacelor financiare şi materiale, astfel încât să poată fi
identificate consecinţe favorabile privind modul în care administraţia îşi atinge scopul
său, satisfacerea intersului public general.
Din acest punct de vedere deciziile pot fi grupate în două categorii:
a. Decizii care nu solicită în mod necesar o fundamentare ştiinţifică: - se includ în
această categorie o mare parte a deciziilor ce trebuie luate în cursul unui ciclu specific
activităţii de conducere. Multe dintre aceste decizii se adoptă exclusiv pe baza
experienţei manageriale şi a respectării circumstanţelor legale.
b. Decizii pentru a căror fundamentare este strict necesară şi posibilă fundamentarea
ştiinţifică : - deciziile vor avea un impact major asupra modului în care organizaţia
 101

publică îşi va îndeplini obiectivele. În cazul acestora, managerii publici au la dispoziţie

suficient timp pentru a utiliza instrumente moderne de fundamentare ştiinţifică, dar este
absolut obligatorie concentrarea lor spre optimizarea alternativei decizionale propuse.
Pe parcursul desfăşurării activităţilor specifice procesului decizional, decidenţii
se concentrează pe respectarea următoarele cerinţe:
Cerinţele unui proces decizional eficient
Tabelul nr. 6
a) deciziile să fie fundamentate ştiinţific ori de câte ori este posibil şi
recomandabil;
b). deciziile trebuie să fie împuternicite şi legale;
c). deciziile şi dispoziţiile ce decurg din activitatea managerilor să fie
transmise corect subordonaţilor (executanţi) astfel încât să nu dea
posibilitatea unor aprecieri sau interpretări diferite;
d). orice decizie trebuie să fie integrată în ansamblul procesului decizional,
în raport cu direcţia strategică urmată de către întreaga organizaţie;
e). decizia trebuie să fie luată operativ, imediat ce a apărut o problemă de
soluţionat;
f). deciziile trebuie să fie formulate în termeni corespunzători nivelului
căruia i se adresează.

În contextul organizaţional creat, se poate concluziona că orice demers

decizional include următoarele componente:
- obiectivele urmărite;
- decidentul/decidenţii;
- modalitatea de acţiune asupra problemei apărute;
- locul şi responsabilii desfăşurării şi soluţionării problemei care necesită o decizie;
- perioada de valabilitate şi momentul de când se va aplica soluţia la locul de rezolvare a
problemei ;
- sursele de finanţare;
- resursele şi mijloacele puse la dispoziţie;
- rezultatele urmărite sau aşteptate de către cei interesaţi.
Organizaţiile publice se confruntă cu multiple probleme în decursul angajării lor
în scopul asigurării funcţionalităţii sau a servirii cetăţenilor. Tipologia deciziilor
adoptate este determinată de criteriile utilizate în elaborarea lor şi de complexitatea
procesului decizional. Clasificarea deciziilor permite o cunoaştere mai bună a lor şi
oferă informaţii utile decidentului (factorilor decizionali) în vederea unei corecte
organizări a proceselor de muncă.
Cele mai importante criterii de clasificare a deciziilor pot fi formulate astfel:
 102

a) după natura obiectivelor urmărite şi orizontul de timp la care se referă:

Decizii strategice: - se adoptă la cel mai înalt nivel ierarhic; - sunt elaborate
pentru perioade mari de timp; - stabilesc linia de urmat pentru ca organizaţia să-şi
realizeze obiectivele fundamentale; - vizează acţiuni de mari proporţii privind
dezvoltarea viitoare a organizaţiei; - fundamentarea lor presupune o muncă complexă şi
include utilizarea unor metode ştiinţifice şi un bogat volum de informaţii; - se includ în
planurile pe termen lung sau mediu ale organizaţiei.
Decizii tactice : - acoperă o perioadă de timp de la o lună până la un an; -
vizează activitatea curentă a compartimentelor sau a organizaţiei; - asigură realizarea
obiectivelor şi a deciziilor strategice prevăzute iniţial în planurile pe termen lung; - sunt
adoptate la niveluri ierarhice superioare sau medii; - sunt integrate în planurile, sau în
programele pe termen scurt; - sunt adoptate în urma unui lung proces decizional, în care
sunt folosite metode ştiinţifice de prelucrare a celor mai relevante informaţii.
Decizii curente: - sunt adoptate pentru o perioadă de timp scurtă - maxim o
lună; - sunt extrem de numeroase; - se adoptă cu precădere la niveluri ierarhice medii şi
inferioare; - vizează desfăşurarea zilnică a procesului administrativ şi în general
activităţile curente; - pregătirea lor nu necesită un timp îndelungat şi adesea se adoptă pe
baza experienţei decidentului, a experimentării şi intuiţiei acestuia.
b) după modul de elaborare şi adoptare: (criteriul este stabilit de Herbert Simon)
Decizii neprogramate: - se referă la probleme noi sau la obiective deosebite în
activitatea organizaţiei, care apar în afara programului sau a planului de activitate iniţial
stabilit. Caracteristica distinctivă, în ambele cazuri, este imposibilitatea programării
anticipate a momentului când trebuie luată o astfel de decizie precum şi a modului în
care trebuie procedat pentru elaborarea şi adoptarea ei. - presupun soluţii imediate,
posibil ca urmare a urgenţei soluţionării problemei.
Decizii semiprogramate: - au în vedere unele situaţii sau obiective limitate în
activitatea componentelor structurale ale organizaţiei sau a ansamblului acesteia; - sunt
elaborate şi adoptate pe baza unor elemente programate, a căror combinare în soluţia
finală, nu poate fi anticipată, datorită varietăţii situaţiilor, dar se procedează de fiecare
dată în mod inedit de către decident ; se întâlnesc foarte frecvent în procesul decizional
al instituţiilor şi organizaţiilor care prestează servicii publice.
Decizii programate: - sunt elaborate şi adoptate pe baza unor procedee integral
reglementate, mai ales la niveluri ierarhice medii şi inferioare; - se adoptă pentru acţiuni
concrete, imediate şi cu grad mare de repetabilitate (caracterul de “rutină” face posibilă
programarea prealabilă a deciziilor); - acest tip de decizie se întâlneşte în practică,
inclusiv în organizaţiile de servicii publice, cu o frecvenţă mare, iar metodologia de
adoptare a lor este pregătită cu ajutorul unui bogat instrumentar ştiinţific.
c) După sfera de competenţă a managerului decident
 103

Decizii independente: - adoptate din iniţiativa managerului în a cărui sferă de

competenţă intră problema de soluţionat (de exemplu, şeful Direcţiei Resurse umane ia
decizia instruirii subordonaţilor într-o anumită perioadă a anului); - hotărârile luate sunt
aplicate de la data stabilită de decident fără o prealabilă aprobare a managerilor aflaţi pe
niveluri ierarhice superioare; - în această categorie se includ deciziile curente şi o parte
dintre cele tactice.
Decizii dependente: - adoptarea şi aplicarea lor sunt condiţionate de aprobarea
şi avizarea de către managerul situat pe un nivel ierarhic superior celui care a luat
decizia sau de către un organism managerial superior (Consiliul local); - se includ în
această categorie deciziile privind problemele ce depăşesc parţial competenţa unui nivel
ierarhic.

8. 3. Decizia administrativă
Decizia, ca esenţă a actului de conducere, poate antrena, în funcţie de conţinutul
ei, consecinţe pozitive sau negative , care pot merge de la înregistrarea unui mare succes
la erori grave. Indiferent de resursele utilizate sau de consecinţele şi urmările posibile,
decizia luată la un moment dat presupune existenţa unui mecanism din care fac parte
mai multe sisteme:
- un sistem de analiză – care are rolul de a identifica şi formula variantele, alternativele
posibile;
- un sistem de previziune – care are rol de a anticipa consecinţele viitoarei decizii care
ar fi luată pentru fiecare variantă în parte;
- un sistem de evaluare – care apreciază fiecare variantă în parte şi, în mod distinct
aşteptările cele alese;
- un sistem de referinţă – constituit pe un sistem de criterii în funcţie de care se
analizează măsura în care acţiunile declanşate evoluează în direcţia stabilită şi măsura în
care obiectivele stabilite au fost îndeplinite.
Elaborarea şi adoptarea unei decizii presupune parcurgerea unui proces
decizional caracteristic ale cărui etape (faze) parcurse într-o ordine logică sunt:
1. Identificarea corectă a problemei apărute pentru a cărei rezolvare este
necesară o decizie.
Această etapă are drept obiectiv evidenţierea factorilor care au declanşat apariţia
unei situaţii ce urmează a face obiectul unei decizii. În mediul organizaţional, decidenţii
se confruntă cu una din următoarele situaţii: a) problema ce trebuie rezolvată este
evidentă iar ipoteza iniţială poate fi corectă şi uşor de enunţat; sau, b) apariţia problemei
poate avea mai multe cauze, iar cea reală nu este uşor de identificat,a stfel că ipoteza
este mai dificil de identificat.
 104

2. Culegerea şi prelucrarea primară a datelor, a informaţiilor relevante pentru

situaţia analizată.
Indiferent de coţinutul la care se referă sau de nivelul ierarhic la care se adoptă,
decizia trebuie să aibă la bază un suport informaţional solid, format din date culese,
informaţii prelucrate sub formă contabilă, statistică, tehnică, precum şi rezultate
actualizate ale unor cercetări.
În fundamentarea deciziei administrative sunt avute în vedere raţionamente
bazate pe:
- legi, ordonanţe guvernamentale, hotărâri, metodologii emise de organe legislative
abilitate, dispoziţii anterioare ale factorilor de decizie; - experienţa altor organizaţii din
ţară sau străinătate, propria experienţă a organizaţiei privind procesul decizional, pentru
a fi corect fundamentat stadiul în care se află un anumit domeniu şi ce eforturi sunt
făcute de obicei într-o situaţie similară; - resursele disponibile ale organizaţiei care pot
fi avute în vedere în elaborarea deciziei. În acest context se utilizează tehnici de
generare şi culegere a unor idei, dezbateri pentru rezolvarea problemelor aflate în
discuţie, o corectă informare a decidenţilor.
3. Construirea alternativelor de decizie - este posibilă după încheierea
procesului de informare şi prelucrare a informaţiei şi este etapa ce pregăteşte momentul
deciziei. Acum sunt stabilite, studiate şi previzionate consecinţele mai multor variante
inclusiv a celei care va deveni decizie şi se va aplica.
În această etapă se utilizează metode matematice pentru a construi soluţii
alternative ale rezolvării problemei. Sunt cercetate şi se analizează consecinţele posibile
ale fiecărei alternative (se utilizează modelarea matematică, analiza logică a factorilor
relevanţi). Etapa este executată de personal de specialitate care la sfârşitul procedurilor
de calcul şi analiză, prezintă decidentului variantele (alternative) de decizie.
4. Adoptarea deciziei propriu-zise
Etapa invocă cea mai mare responsabilitate din întreg procesul decizional,
datorită ireversibilităţii ei; aşa cum va fi adoptată decizia, ea se aplică în mod garantat în
practică şi va produce consecinţele aşteptate.
Existenţa mai multor variante din care decidenţii trebuie să aleagă, nu reprezintă
o garanţie a unei decizii eficiente. n oricare dintre situaţii se pot comite erori care nu pot
fi iniţial prevăzue, dar sunt o urmare a acţiunii factorilor necontrolabili. În acest sens,
stabilirea unor criterii corect specificate este avută în vedere pentru analiză în cazul
uturor alternativelor propuse pentru soluţionarea problemei.
Alegerea uneia dintre alternative implică manifestarea responsabilităţii
decizionale a managerului şi atrage după sine răspunderea şi asumarea unor riscuri.
Decidenţii se orientează pentru a identifica, preveni şi diminua riscul potenţial, prin
evaluarea raportului dintre rezultatele dorite şi pericolele presupuse, pentru fiecare
 105

variantă în parte, alegând rezultatul cel mai benefic, avantajos pentru acea problemă şi
pentru organizaţie în ansamblui ei;
Raţionalizarea resurselor implicate în adoptarea deciziilor reprezintă o
condiţie permanent urmărită de decidenţi. Aceştia vor prefera soluţiile (deciziile) care
vor avea cel mai bun raport “rezultate / eforturi” şi vor exprima consumurile cele mai
eficiente din acest punct de vedere.
În alegerea căii optime de acţiune dintre toate alternativele enunţate iniţial, li se
acordă o deosebită importanţă resurselor umane implicate, deoarece acestea
condiţionează transpunerea corectă în practică a deciziei.
5. Executarea deciziei – precede încheierea procesului decizional şi a întregului
ansamblu de activităţi din care se compune acesta. În această etapă, se organizează
condiţiile necesare pentru realizarea deciziei luate, stabilindu-se un program concret de
acţiune pentru aceasta, materializat în dispoziţii, ordine, instrucţiuni, proceduri. În acest
context, decizia are un caracter normativ şi obligatoriu.
6. Prin controlul gradului de îndeplinire a deciziei se urmăreşte, în final,
determinarea cauzelor care au generat eventuale abateri de la programul stabilit iniţial şi
în raport cu rezultatele aşteptate. Astfel, unele etape au avut o importanţă mai mare sau
mai mică în funcţie de nivelul ierarhic la care se ia decizia şi în funcţie de consecinţele
ei, dar rezultatul final exprimă modul realist de acţiune pe care l-au adoptat managerii
decidenţi.

8. 4. Metode utilizate în adoptarea deciziilor în organizaţiile

publice
În procesul de elaborare şi fundamentare a deciziilor este utilizată o gamă amplă
de metode de analiză a problemelor ce presupun decizii şi de adoptare propriu-zisă a
deciziilor. Stabilirea unei anumite metode sau a alteia este determinată de complexitatea
problemei sau problemelor ce trebuiesc rezolvate, de gradul de noutate a problemelor,
de timpul aflat la dispoziţia decidenţilor, de gradul de pregătire şi competenţă a
decidentului etc.
Organizaţiile şi instituţiile ce aparţin sectorului public utilizează mai multe
categorii de metode, adaptate în raport cu cele care servesc sectorul privat:
a) metodele tradiţionale : acestea vizează un ansamblu de procedee utilizate de
decidenţi individuali. Elementul predominant în fundamentarea deciziilor este calitatea
şi personalitatea decidentului. Un rol esenţial îl au: intuiţia, experienţa acumulată,
imaginaţia, bunul simţ etc. Conţinutul ştiinţific al deciziei se dobândeşte prin alăturarea
faţă de aceste componente, a unei bune documentări şi informări.
b) metodele comparative : sunt utilizate în fundamentarea unor decizii, având la bază
principiul continuităţii fenomenelor. Acestea constau în confruntarea unor elemente
 106

(indicatori) obţinute din calcule, cu valori anterior înregistrate sau poststabilite, cuprinse
în planuri, programe etc. Aceste metode cunosc o arie largă de utilizare, mai ales în
sfera deciziilor tactice.
c) metodele de optimizare : au ca obiectiv obţinerea unui rezultat optim din punct de
vedere administrativ, deşi ele se bazează pe utilizarea unui vast instrumentar matematic.
Astel, procesul de elaborare a deciziei este încadrat într-un anumit model decizional,
după cum este caracterizată situaţia care necesită soluţionarea printr-o decizie, de
volumul, structura şi calitatea informaţiilor de care se beneficiază.
Astfel, managerii publici pot utiliza:
- modele de optimizare matematice care servesc la luarea deciziei în condiţii de
certitudine - atunci când toate elementele necesare sunt cunoscute: alternativele,
criteriile şi consecinţele pentru simularea decizională, metoda utilităţii decizionale;
- modele de optimizare a deciziilor în condiţii de incertitudine, utilizate atunci când
cele mai multe decizii sunt luate în împrejurări necunoscute, iar efectul lor nu poate fi
anticipat cu certitudine, ci doar cu o anumită probabilitate.
- modele de optimizare a deciziilor în condiţii de risc, atunci când decidenţii ataşează
unei anumite probleme de soluţionat şi un anumit nivel de risc.
 107

C
CAAP
PIIT
TOOL
LUUL
L 99

C
COOM
MUUN
NIIC
CAAR
RE A ÎÎN
EA NOOR
RGGA
ANNIIZ
ZAAŢ
ŢIIIIL
LEEP
PUUB
BLLIIC
CEE

9.1. Elemente şi funcţii ale procesului de comunicare

Comunicarea –– se defineste ca un proces interpersonal de transmitere şi
recepţie de simboluri care au înţelesuri ataşate. El poate fi sau nu organizat, pentru a
permite crearea de legături între angajaţi, între instituţiile publice şi între instituţiile
publice şi cetăţeni, în scopul schimbului de informaţii, sentimente şi idei de esenţă
informaţională. La nivelul oricărei organizaţii, reprezintă un domeniu de studiu care
urmăreşte să stabilească de ce şi cum emit şi primesc organizaţiile informaţii într-un
mediu sistemic complex. Comunicarea este vitală în fiecare dintre ele. Unii specialişti au
ajuns la concluzia că elementele manageriale importante74 sunt:
- comunicarea (schimb de informaţii de naturi diferite pe cale orală şi scrisă), care
ocupă aproximativ o treime din timpul de lucru;
- managementul tradiţional (planificare, luare de decizii şi control), care ocupă
aproximativ tot o treime din timpul de lucru;
- corelarea (interacţiunea, tot prin comunicare, cu cei din jur, din interior şi exteriorul
organizaţiei), care ocupă în jur de o cincime din timp;
- managementul resurselor umane (motivare/încurajare, sfătuire/disciplinare,
managementul conflictului, angajare de personal)75.
Toate aceste activităţi specifice activităţii manageriale au ca principiu
fundamental comunicarea.
Pentru realizarea obiectivelor sale managerul se va baza pe următoarele funcţii
ale comunicării:
Funcţia de informare – organizaţiile au nevoie de interacţiuni în mediul exterior în care
funcţionează şi în mediul interior între părţile ei componente. Cei mai importanţi sunt
oamenii. Managerul este pus în faţa monitorizării la două feluri de informaţie:
informaţia externă – trimisă şi primită prin intermediul activităţilor de marketing,

74
Marinescu, P., Managementul instituţiilor publice, http://www.unibuc.ro
75
Hill, L. Becoming a Manager, Boston, Mass.: Harvard Business School Press, 1992.
 108

reclama, aprovizionare, relaţii publice etc. şi informaţia internă – care circulă prin
canalele formale şi neformale de comunicare.
Funcţia de comandă şi instruire – această funcţie a comunicării se referă la
modalităţile prin care managerii se asigură că oamenii şi departamentele acţionează
continuu în direcţia obiectivelor organizaţiei.
Funcţia de influenţare şi convingere, îndrumare şi sfătuire – prin această
funcţie se realizează moduri specifice de control asupra informaţiei şi asupra comportării
membrilor organizaţiei.
Funcţia de integrare şi menţinere – funcţie ce trebuie privită sub următoarele
aspecte:
- păstrarea organizaţiei în stare operaţională prin cursivitatea informaţiei;
- folosirea corectă a canalelor de comunicare pentru a evita încărcarea cu informaţie
inutilă;
- sortarea şi verificarea datelor; integrarea părţilor în întreg prin raportarea lor la acesta şi
la contextul în care părţile trebuie să funcţioneze.
Angajatii pot fi motivaţi prin comunicare, atunci când sunt interesaţi de strategia
organizaţiei. Prin acest prooces, managerul poate asigura circulaţia informaţiei;
informaţia corectă şi utilă trebuie să ajungă la locul potrivit în momentul potrivit astfel
că eforturile tuturor să se coordoneze între ele.
Organizaţia care comunică este recunoscută prin următoarele caracteristici:
- este clarificat rolul comunicării în atingerea obiectivelor companiei;
- planurile de dezvoltare ale activităţilor conţin un plan de comunicare în detaliu;
- la nivel individual, sunt precizate responsabilităţile fiecărei persoane legate de
procesul de comunicare organizaţională;
- suportul oferit angajaţilor pentru creşterea competenţelor de comunicare este real,
măsurabil, planificat şi eficient;
- feed-back-ul este deja a doua natură a organizaţiei, fiind integrat cu drepturi depline în
cultura organizaţională.

9.2. Modele de comunicare utilizate în organizaţii

Pe de o parte managerii ştiu că succesul lor depinde în mare măsură de abilitatea
lor de a comunica. Pe de altă parte, cel mai adesea, managerii nu ştiu ce înseamnă o
comunicare perfectă şi eficientă. Unii afirmă că dacă, angajaţii şi-ar înţelege bine
managerii, organizaţiile ar funcţiona mai uşor. Totuşi “neînţelegerile” s-ar putea dovedi
utile, precum în cazul angajatului care percepe critica sarcastică a unui manager ca pe o
sugestie. O asemenea neînţelegere ar putea menţine temporar “pacea”. În general,
comportamentele comunicaţionale ale managerilor se circumscriu unuia dintre
următoarele modele: modelul Shannon-Weaver şi modelul DANS.
 109

Modelul săgeată corespunde schemei Shannon-Weaver76 a comunicării conform

căreia partenerii au roluri bine definite (emiţător şi receptor) iar receptorul percepe
mesajul exact în forma şi cu conţinutul dorit de emiţător.
Se observă că în această schemă singura formă a retroacţiunii comunicării este
„feed-back”-ul. Studiile recente au arătat însă că putem vorbi şi de o retroacţiune de tip
„feed-forward”. Diferenţa dintre cele două noţiuni este următoarea: feed-back-ul intră în
funcţiune după atingerea finalităţii, oferind informaţii asupra felului cum a fost receptat
mesajul (fluxul informaţional ce porneşte de la receptor la emiţător) şi asupra felului
cum trebuie receptat mesajul (fluxul informaţional se porneşte de la emiţător la
receptor); feed-forward-ul intră în funcţiune preventiv, anticipând o anumită evoluţie şi
pe baza acestei anticipări persoana acţionează pentru a îmbunătăţi şansele de a atinge
obiectivele dorite.

Feedback

Sursa receptor
Emiţător

Idee, Codificare Transmitere Decodificare

acţiune

Procesul de comunicare după modelul Shannon – Weaver

Modelul dans, aşa cum arată şi numele, este întemeiat pe o comparaţie între
dans şi comunicare, între cele două tipuri de interacţiuni existând numeroase asemănări.
Iată doar câteva, dintre cele mai importante:
Comunicarea este utilă în scopuri multiple; comunicarea implică o bună coordonare a
înţelesurilor; comunicarea presupune capacitatea de a anticipa reacţiile celorlalţi; când
comunicarea se întrerupe, nu e întotdeauna rezultatul neînţelegerilor, ci mai degrabă
fiindcă unul din parteneri nu are capacitatea de a prevedea reacţiile celuilalt.
comunicarea e guvernată de reguli
Există două tipuri de reguli care funcţionează în conversaţii – reguli de
interpretare şi reguli de reglare.

76
Dinu, M., Comunicarea – repere fundamentale, Ed.Algos, 2000.
 110

Comunicatorii deţin un repertoriu de abilitaţi care pot trece dincolo de nivelul conştient;
Comunicarea, poate fi privită ca o activitate schematizată;
Reuşita în comunicare, este o funcţie a gradului de coordonare, a modului în care
oamenii ştiu cum să se adapteze la mediu şi la parteneri.

9.3. Comunicarea managerială ca avantaj strategic

Comunicarea managerială eficientă este unul dintre instrumentele strategiilor de
schimbare a organizaţiei.
În multe dintre organizaţiile din economiile performante se constată în prezent
tendinţa de descentralizare a structurii organizaţionale şi trecerea de la cea desfăşurată pe
verticală la cea desfăşurată pe orizontală; există tendinţa de adoptare a principiilor TQM
(Total Quality Management), a ideii împuternicirii şi implicării angajaţilor şi a lucrului
în echipe. Comunicarea internă eficace devine un element cheie al strategiei organizaţiei.
Caracteristicile esenţiale ale acesteia devin astfel:
comunicarea trebuie să aibă loc fără încetare şi prin orice mijloace;
comunicarea trebuie să funcţioneze la nivel emoţional mai degrabă decât intelectual.
Comunicarea managerială include aspecte complexe corelate cu procesul de schimbare
nu numai în comunicarea internă, cu angajaţii, ci şi în comunicarea externă, cu
furnizorii, investitori, etc.
Comunicarea externă, impune efortul spre dezvoltarea deprinderilor de
comunicare managerială între culturi organizaţionale şi naţionale diferite. Se observă
schimbări fundamentale în comportarea presei şi a auditoriului organizaţiei:
- apariţia unor probleme extrem de complexe;
- nevoia de transparenţă a sistemului de decizii;
- nevoia de a comunica totul şi imediat;
- credibilitatea internă şi externă a conducerilor organizaţiilor;
- nevoia schimbării percepţiei investitorilor faţă de organizaţie;
- nevoia parteneriatului cu sindicatele.
Există diferenţe între deprindere şi aptitudini: deprinderea poate fi formată,
dezvoltată şi perfecţionată; aptitudinea este o abilitate înnăscută.
Managerii trebuie să-şi însuşească anumite deprinderi, comportamente şi tehnici
specifice. Tehnicile fundamentale de comunicare, pot fi grupate în:
- tehnici de recepţionare a mesajelor;
- tehnici de interpretare a mesajului;
- tehnici de redare a mesajelor.
Barierele apar în toate modurile de comunicare, dintre care se pot enumera:
percepţia, emoţiile, încrederea şi credibilitatea, dificultăţile de ascultare, filtrajul,
 111

supraîncărcarea cu informaţii, locul şi timpul, zgomotele şi media selectată.

Comunicarea nu poate fi separată de personalitatea oamenilor.

9.4. Modalităţi de comunicare în organizaţiile publice

1. Comunicarea orală
Situaţiile specifice de comunicare managerială orală sunt următoarele:
Comunicarea faţă în faţă cu o persoană are avantajul că este directă şi că permite
folosirea tuturor mijloacelor verbale şi nonverbale de comunicare. Ea poate fi
interactivă, permiţând ajustarea mesajelor pe parcurs, pe baza feed-back-ului verbal şi
nonverbal.
Comunicarea interpersonală este importantă în situaţii de evaluare a performanţei şi
motivare, de dare de instrucţiuni, de rezolvare de conflicte, de negociere etc.
Comunicarea interpersonală focalizată pe construirea de relaţii interpersonale este
necesară în procesul de îndrumare şi sfătuire a angajaţilor.
Comunicarea managerială în grup are funcţiuni caracteristice cum sunt: ajută la
definirea grupului, sprijină procesul de implementare a deciziilor şi schimbării. O formă
a comunicării în grup este comunicarea în faţa unui auditoriu; ea are ca scop formarea
unei imagini proprii, a grupului sau a organizaţiei.
Comunicarea orală, ca mod de comunicare a managerului, trebuie să ţină cont de
mulţi factori de context cum ar fi: cultura organizaţională, experienţele avute de a lungul
comunicării anterioare, diverse motive care stau la baza relaţiilor personale, sociale şi
profesionale. Adresarea orală are ca forme specifice mai importante prezentarea,
briefingul, raportul de situaţie şi raportul final.
Prezentările pot avea loc în interiorul organizaţiei sau în exteriorul ei. În cazul
prezentărilor în interiorul organizaţiei se presupune, în general, că auditoriul are
caracteristici comune. Prezentările în faţa unui auditoriu extern organizaţiei, pot
determina două probleme importante:
- dificultatea adaptării prezentării şi a vorbitorului la auditoriul şi cadrul extern, mai
puţin cunoscute;
- faza dificilă a întrebărilor şi răspunsurilor.
Atât prezentările interne cât şi cele externe prezintă neajunsuri frecvente, dintre
care pot fi specificate:
- prezentările sunt confuze (informaţia trebuie astfel organizată încât să poată fi urmată
şi înţeleasă)
- prezentările sunt prea lungi (concizia, alături de claritate, este întotdeauna apreciată
pozitiv)
- prezentările sunt neconvingătoare (auditoriul trebuie convins că informaţia este
importantă şi că argumentele sunt corecte)
 112

- stilul de prezentare a informaţiilor este deficitar.

Briefingul este o prezentare mai scurtă cu scop de rezumare a unor informaţii sau
cu scop de informare la zi privind activităţi de afaceri, proiecte în desfăşurare, programe
sau proceduri.
Ca format, briefingul este de obicei o comunicare într-un singur sens, de la vorbitor spre
auditoriu; procesul de informare poate să implice şi auditoriul.
Raportul are ca scop analiza situaţiei unei activităţi sau proiect şi constă în
prezentarea de informaţii relevante pentru o anumită fază a acestora sau pentru
finalizarea lor.
Raportul de situaţie se face printr-o prezentare de 30-40 minute. Scopul
raportului de situaţie este de a familiariza auditoriul cu starea la zi a proiectului sau
activităţii şi, uneori, să facă referiri la proiecţii în viitor.
Raportul final este o prezentare formală majoră de 40-60 minute, destinată
analizei muncii la întregul proiect, de la început până la sfârşit. Are ca scop
recomandarea pentru luarea unor decizii sau rezolvarea unei probleme, prezentarea unui
rezultat final al muncii în cadrul unui proiect.
Situaţiile neprevăzute de comunicare orală apar frecvent în activitatea de
comunicare a managerului. Calitatea acestei forme de comunicare poate creşte dacă
avem în vedere faptul că perioada de graţie (intervalul dintre întrebare şi răspuns)
furnizează timpul necesar pentru a decide asupra ideilor ce se vor emite şi pentru a lua
decizii legate de mesaj.
Alt tip de comunicare orală este cea prin telefon. Aspectul distinctiv al acestei
comunicări este lipsa din mesaj a elementelor de natură nonverbală. Aceasta generează o
distanţă psihologică faţă de interlocutor care duce în mod firesc la un conţinut
depersonalizat al mesajului.
Comunicarea cu mass-media poate îmbrăca forme diferite:
interviurile exclusive şi spontane;
comunicatele de presă;
conferinţele de presă.
Planurile strategice ale organizaţiei trebuie să includă şi un plan în legătură cu relaţiile
de comunicare cu mass-media.
2. Comunicarea în scris
Comunicarea scrisă se bazează pe conceperea şi transmiterea mesajului.
Caracteristicile pe care trebuie să le posede un mesaj scris pentru a fi eficient sunt
următoarele: să fie uşor de citit; să fie corect; să fie adecvat direcţiei de transmitere; să
fie bine gândit în raport cu ceea ce doreşte să transmită.
Înainte de a comunica ceva trebuie stabilit scopul pentru care se doerşte
transmiterea un mesaj. Managerii şi subordonaţii lor trebuie să clarifice dacă este
 113

oportună transmiterea mesajului, reacţia de răspuns este favorabilă şi mesajul transmis

are şanse să-şi atingă scopul.
Pasul următor în procesul de scriere este clarificarea şi sistematizarea gândurilor
în legătură cu materialul care este oportun să fie scris. Acest proces cuprinde
următoarele faze: generarea ideilor; sistematizarea informaţiilor; organizarea
materialului obţinut sub formă scrisă.
Ultimul pas constă în scrierea propriu-zisă a mesajului, începând cu redactarea
lui şi continuând cu editarea şi punerea lui în forma adecvată.
Este extrem de importantă conştientizarea faptului că a gândi - constituie aproximativ
40% din timpul necesar întocmirii unui mesaj scris - şi a scrie – aproximativ 60%,
deoarece acestea sunt două procese diferite. În acest context, comunicarea în scris ajută
oamenii să devină mai sistematici în gândire. Studierea atentă a semnificaţiei, pentru a
cunoaşte precis nuanţele, este o condiţie a calităţii mesajului.
3. Comunicarea non-verbală
În comunicarea orală (directă, faţă în faţă), oamenii transmit mesaje prin
intermediul expresiilor faciale, modulaţiilor vocii, gesturilor şi a posturii corpului.
Adesea nu suntem conştienţi de gesturile noastre şi de efectele pe care le au acestea
asupra interlocutorului.
În cadrul comunicării non-verbale putem să analizăm şi mediul în care are loc
comunicarea. Este foarte important să ştim în ce mediu poate avea loc un dialog sau
altul. Ambientul contribuie la o bună desfăşurare a şedinţelor sau întrevederilor de orice
fel.
Atât acţiunile înfăptuite cât şi cele nerealizate transmit un mesaj. Managerul care
uită să mulţumească unui subordonat sau să se ţină de o promisiune, comunică ceva.
Importanţa şi complexitatea procesului de comunicare este susţinută de canalele
utilizate. Principalele canale de comunicare utilizate de organizaţiile publice sunt :

Canale de comunicare utilizate de organizaţiile publice

Tabelul nr. 7
Caracteristici Avantaje Dezavantaje
şi forme
specifice
Poştă Scrisori, Înregistrări permanente. Necesită spaţiu de
memo-uri, Mesaje consecvente către depozitare.
rapoarte toţi primitorii. Lipsa implicării personale.
Pot fi citite şi li se poate Volum excesiv. Răspuns
răspunde la momentul întârziat
potrivit.
 114

Mijloace Mesaje e-mail, Rapide, cu un consum redus Posibil numai între cei
electronice fax-uri, de hârtie, răspunsul poate fi care fac parte din reţea.
conferinţe imediat dacă receptorul se Apare pericolul scurgerii
video află pe linie. de informaţii confidenţiale
Cost redus faţă de
trimiterile poştale.
Întruniri Întâlnirea a Mecanisme efective de Consum mare de timp Nu
două sau mai concentrare a eforturilor toate discuţiile prezintă
multe pentru transmiterea importanţă pentru toţi
persoane. informaţiilor, soluţionarea participanţii.
Formale- problemelor, documentarea Dacă nu sunt structurate
Neformale deciziilor etc. pot fi manevrate în scopul
Planificate- Pot asigura angajarea evitării luării unor decizii.
Neplanificate grupului faţă de obiectivele
Structurate- stabilite.
Nestructurate
Convorbiri Modalitate Se poate obţine un răspuns Nu se fac înregistrări
telefonice concretă, imediat. scrise.
imediată şi Asigură un tip de contact Nu permit feed-back
directă de personal vizual
transmitere sau
obţinere de
informaţii
Faţă în faţă Cel mai utilizat Cel mai utilizat şi obişnuit Consum de timp.
şi obişnuit canal de comunicare. Nu se fac înregistrări
canal de Canalul cel mai preferat scrise
comunicare.
Canalul cel
mai preferat

Sursa mesajului sau emiţătorul, este o persoană, care doreşte să comunice cu o

altă persoană-receptorul. Pentru a comunica, sursa traduce înţelesul pe care vrea să-l
transmită în simboluri. Acest proces de traducere implică atât simboluri verbale cât şi
non-verbale, frecvent o combinaţie a acestora. Receptorul, la rândul său, va decoda
simbolurile primite transformându-le într-un înţeles perceput.
Decodificarea este procesul prin care mesajele recepţionate sunt translatare în
termeni (simboluri) ce au semnificaţie pentru destinatari. Specialiştii au tendinţa să
 115

codifice mesajele într-un limbaj care este înţeles de alţi specialişti din acelaşi domeniu,
dar mai puţin de public.
Între emiţător şi receptor, mesajul poate fi modificat datorită unor „bariere”.
Acestea pot fi clasificate în diverse categorii: fizice, lingvistice, factori personali.
Barierele fizice ţin în general de mediu (acustică, lumină, distanţa etc). Barierele
lingvistice pot ţine de limba vorbită, dar şi de vocabular, putând apare dificultăţi în
receptarea mesajului dacă acesta este transmis într-un limbaj de specialitate în care se
folosesc cuvinte prea puţin uzuale.
Procesul de comunicare este influenţat de factori personali, care pot fi:
- implicarea pozitivă a celui care receptează mesajul;
- implicarea negativă (chiar înainte de a recepta mesajul, interlocutorul are ceva
împotriva subiectului sau a emiţătorului).
- ameninţarea statutului (situaţia în care un director nu mai ascultă opinia unui
subaltern, pentru simplul fapt că este contrară opiniei sale);
- presupuneri subiective („cred că vrea ceva de la mine, altfel nu mi-ar vorbi...”);
- agenda ascunsă („dacă stau de vorbă cu el poate aflu ceva şi despre ce au ei de gând să
facă în viitor”).
În procesul comunicării reacţia pe care o are receptorul faţă de mesajul transmis
de sursă este un mecanism prin care emiţătorul verifică dacă mesajul transmis a fost
perceput corect de către receptor (feedback). De foarte multe ori, cel care transmite
mesajul uită să verifice dacă înţelesul receptat este acelaşi cu înţelesul transmis. Un prim
element este feed-back-ul non-verbal. Emiţătorul trebuie să fie atent la mesajele non-
verbale transmise de către receptor.
Transmiterea mesajelor se poate realiza prin mijloace verbale şi non-verbale. Există o
mare varietate de mijloace care pot fi utilizate. O apreciere a acestor mijloace în raport
cu gradul de consistenţă al comunicării este prezentată în figura de mai jos:

Mijloace de comunicare Gradul de consistenţă a mesajelor

Discuţii „faţă în faţă” RIDICAT
Conversaţii telefonice
Scrisori/memorii
Poşta 'voice' (voice-mail)
Poşta electronică (e-mail)
Documentele scrise/numerice SCĂZUT
[Adaptare după: Marinescu, P., Managementul instituţiilor publice, http:// www.unibuc.ro]

Calitatea procesului de comunicare se poate stabili în raport cu următoarele

criterii, în raport de care se apreciază:
- elaborarea mesajelor în funcţie de particularităţile specifice destinatarilor;
 116

- capacitatea de a transmite multe informaţii simultan;

- rapiditatea sesizării erorilor, prin folosirea conexiunii inverse şi corectarea lor;
- bogăţia limbajului utilizat de emiţător şi receptor.
În situaţiile în care este necesar un timp îndelungat pentru analiza informaţiilor
putem considera comunicarea inconsistentă. În cazul serviciilor, comunicarea faţă în faţă
este cea mai eficace pentru că oferă răspuns feedback rapid. Astfel se poate valida în
timp real mesajul transmis. În acest tip de comunicare un rol important îl au: limbajul
utilizat de personalul operaţional aflat în contact cu clientul; tonul vocii; expresia feţei.
Mediile prin care se transmit informaţiile de la emiţător la receptor reprezintă
canalele de comunicare. În instituţiile publice există două tipuri de canale: de
comunicare: formale şi informale.
Prin canale formale se transmit fluxurile informaţionale oficiale. În raport cu
direcţiile de propagare a fluxurilor informaţionale, comunicarea este de mai multe tipuri:
verticală descendentă; verticală ascendentă; orizontală; oblică.
Comunicarea verticală descendentă cuprinde fluxuri de informaţii (mesaje)
generate de managerii de la nivelurile ierarhice superioare ale instituţiei şi adresate celor
de la nivelurile inferioare. Ele se manifestă între manageri şi subordonaţi şi se
concretizează prin decizii, instrucţiuni, proceduri, memorii oficiale, reglementări
interne, norme, rapoarte, etc.
Comunicarea verticală ascendentă se stabileşte între conducere şi subordonaţi,
fiind caracterizată de fluxuri de informaţii orientate „de jos în sus” în cadrul unei
organizaţii, pe verticala sistemului de management. Prin intermediul acestor canale de
comunicare sunt furnizate informaţii pentru control şi fundamentarea deciziilor.
Comunicarea orizontală apare între persoane care ocupă poziţii situate la acelaşi
nivel ierarhic în structura de management, între care există relaţii organizatorice de
cooperare. Acest tip de comunicare este necesar pentru coordonarea diverselor funcţii
ale instituţiei.
Comunicarea oblică apare, de obicei între persoane ce ocupa posturi situate pe
niveluri ierarhice diferite, fără ca între acestea să existe relaţii de autoritate de tip
ierarhic.
Canalele informale de comunicare se stabilesc în general între persoane din
grupurile informale. Acestea sunt formate din angajaţi care au interese comune sau
afinităţi. Informaţiile transferate prin aceste canale sunt neoficiale şi au un caracter
personal sau general; ele nu sunt verificate.
O configurare informală a comunicării într-o instituţie publică o reprezintă
generarea (lansarea) zvonurilor. Circulaţia zvonurilor poate scurtcircuita canalele
formale de comunicare. De obicei, lansarea unui zvon vizează : ţinta (obiectivul
zvonului); declaraţia (ceea ce trebuie comunicat mediului ţintă); sursa (emiţătorul).
 117

La nivel organizaţional există tendinţa de evitare a comunicării veştilor neplăcute

care poate provoca uneori blocarea activităţii economice,
În interiorul organizaţiei se configurează diverse grupuri, pe de o parte în raport
cu structura firmei (departamentele), pe de altă parte în raport cu interesele indivizilor
(grupuri informale).
Tabelul nr. 8
TIP DE REŢEA CARACTERISTICI
Tip LANŢ dezavantaj - distorsiunea mesajului datorată serialităţii fluxului
informaţional
Tip Y două persoane au acelaşi statut; feed-back rapid , eficient; număr
redus de legături; există un grad de centralizare
Tip Cerc reducere grad de interacţiune grup; un membru comunică doar cu
alţi doi;feed-back dificil; organizare stabilă, satisfacţie mare
Tip Roată model centralizat de comunicare în grup; dependenţă mare de
leader la calitatea deciziei; structură stabilă dar rapidă
Tip STEA descentralizare comunicare; informaţie liberă; implicare egală
între membrii – decizii bune; feed-back rapid şi eficient; viteză
transmitere informaţie mică
[Adaptare după: Marinescu, P., Managementul instituţiilor publice, http:// www.unibuc.ro]
Tipurile de reţele ce se pot forma într-un grup la nivel organizaţional ce
configurează diverse grupuri, în raport cu structura firmei (departamentul) pe de o parte
şi în raport cu interesele indivizilor (grupurile informale) pe de altă parte sunt:

9.5. Relaţiile publice în organizaţiile publice

Definiţie şi caracteristici
Domeniul relaţiilor publice este foarte important la nivelul instituţiilor publice
pentru că oferă posibilitatea acestora de a comunica cu publicul. De asemenea, prin
relaţiile publice se pot transmite informaţii despre tipurile de activităţi în folosul
indivizilor şi al comunităţilor, prestate de instituţiile publice. Marile asociaţii de
specialitate în domeniul relaţiilor publice dau mai multe definiţii acestui domeniu:
Astfel, la Adunarea Mondială a Relaţiilor Publice, Mexico City (1978) s-a
stabilit că “practica relaţiilor publice este arta şi ştiinţa socială de a analiza tendinţe, de a
prezice consecinţele lor, de a sfătui lideri de organizaţii, de a introduce programe
planificate de acţiune care servesc atât interesul organizaţiei cât şi al publicului”77 .

77
Doru Pop, Introducere în teoria relaţiilor publice, Cluj-Napoca, Ed.Dacia, 2000.
 118

Asociaţia Germană de Relaţii Publice defineşte relaţiile publice ca fiind “un

efort conştient şi sistematic, bazat pe cercetare, dedicat câştigării înţelegerii, stabilirii şi
menţinerii încrederii în rândurile publicului”
Institutul Britanic de Opinie Publică consideră că “relaţiile publice sunt efortul deliberat,
susţinut şi planificat de a stabili şi a menţine înţelegerea reciproca între o organizaţie şi
publicul ei”.
Cele mai importante caracteristici ale relaţiilor publice78 sunt:
deliberarea: activitatea de relaţii publice vizează informarea, influenţarea şi obţinerea
unui răspuns din partea publicului;
planificarea: resursele oricărei organizaţii sunt limitate şi de aceea trebuie planificate în
raport cu importanţa activităţilor derulate;
performanţa: performanţa echipei de relaţii publice şi rezultatele ei determină
performanţa organizaţiei client;
comunicarea bilaterală: relaţiile publice au la bază preluarea informaţiilor din mediul
în care operează organizaţia, transmiterea de noi informaţii şi urmărirea feed-back-ului
acestora;
interesul public: scopul activităţii de relaţii publice este satisfacerea nevoilor
publicului;
dimensiunea managerială: eficienţa activităţilor de relaţii publice depinde de calitatea
managementului.
În ansamblul de comunicări ale unei organizaţii relaţiile publice sunt orientate
către interesul public ceea ce nu înseamnă, că relaţiile publice ignoră interesele
organizaţiei. Relaţiile publice reprezintă managementul comunicării pe baza interesului
public.
Managerul eficient de relaţii publice trebuie să fie în permanent contact cu
publicul organizaţiei, să fie capabil să diferenţieze în orice moment necesităţile de
comunicare ale acestora, să formuleze şi să transmită mesaje în funcţie de
caracteristicile fiecăruia dintre ele şi să urmărească reacţia lor la primirea fiecăruia
dintre mesaje. Unul dintre conceptele de relaţii publice cele mai vehiculate este acela de
imagine.
Imaginea organizaţională este un complex constituit din istoria organizaţiei,
succesele şi stabilitatea sa din punct de vedere financiar, calitatea ofertei sale, reputaţia
sa ca angajator, responsabilitatea socială, eforturile de cercetare etc. Imaginea
organizaţională este esenţială în relaţiile cu presa, dar este foarte importantă în relaţia cu
finanţatorii (fie ei investitori, donatori, membri, instituţii financiare internaţionale etc.).
În planificarea de relaţii publice este utilizată imaginea dorită (wish image). Imaginea
dorită este imaginea pe care administraţia firmei doreşte să o promoveze în interiorul şi

78
Bernard Dagenais, Campania de relaţii publice, Ed. Polirom, Iaşi, 2003.
 119

în exteriorul sau. Identificarea sa stă la baza formulării obiectivelor de relaţii publice, de

realismul lor depinzând în mare măsură succesul întregii activităţi de relaţii publice.
Managementul comunicării se bazează pe planificarea de relaţii publice, care se
desfăşoară în cinci etape79: identificarea problemei; stabilirea obiectivelor generale;
formularea strategiilor; planificarea, elaborarea mixului de relaţii publice şi
programarea; evaluarea relaţiilor publice.
Identificarea problemei. Pentru definirea exactă a problemei se trece la
cercetarea opiniilor, cunoştinţelor, atitudinilor şi comportamentului publicului vizat. În
situaţia promovării unor legi, ministerele de resort trebuie să realizeze cercetări pentru:
cunoaşterea atmosferei publicului;
informarea corectă.
Stabilirea obiectivelor. În raport cu rezultatele cercetării se propun soluţii ale
problemei de comunicare cu publicul, sub forma unor obiective.
Formularea strategiilor: are ca scop atingerea obiectivului stabilit (Ex.
cunoaşterea conţinutului unor legi de către cetăţeni).
Planificarea şi programarea în funcţie de strategiile adoptate: se trece la
elaborarea planului de acţiune. Acest plan conţine instrumentele folosite (mixul de relaţii
publice), obiective intermediare, termene, resurse utilizabile etc.
Mixul de relaţii publice conţine în general instrumentele utilizate pentru
realizarea planului de relaţii publice: publicitatea, lobby, organizarea de evenimente
publice etc. Ponderea fiecăruia dintre ele variază de la un proiect la altul, de la o
organizaţie la alta.
Publicitatea: este instrumentul de relaţii publice prin care organizaţia lansează
mesaje prin intermediul mijloacelor de informare în masă cu cele mai mici costuri
relative. Publicitatea este la îndemâna oricărui tip de organizaţie, (publică, de afaceri sau
non-profit). Relaţiile cu presa sunt unul dintre elementele fundamentale ale relaţiilor
publice şi se desfăşoară prin intermediul dosarelor de presă, comunicatelor de presă
(text, imagine foto, imagine video, benzi audio), discursuri, conferinţe de presă..
Activitatea de lobby: are ca scop influenţarea deciziilor puterii - Preşedinţie,
Guvern, Parlament etc. – prin mijloacele specifice relaţiilor publice, pentru luarea în
discuţie a unor probleme de interes public sau pentru adoptarea unor decizii.
Organizarea de evenimente publice: este costisitor dar este unul dintre cele mai
importante instrumente de relaţii publice. Atât instituţiile publice, cât şi organizaţiile de
afaceri şi cele non-profit acordă o atenţie specială acestui tip de comunicare şi cheltuie
adesea o bună parte din bugetele de relaţii publice pentru organizarea de conferinţe,
seminarii, mitinguri, marşuri, celebrări aniversare, expoziţii de artă, licitaţii, serate de
binefacere, concursuri, lansări de carte etc.

79
Marinescu, P., Managementul instituţiilor publice, http://www.unibuc.ro
 120

Identitatea imaginii organizaţionale: conţine o serie de elemente de tipul logo-

ului (logo-urilor), culori, caractere (formatele de literă), tipul de hârtie folosită etc., care
apar pe materialele de comunicare: papetăria, broşurile, formularele oficiale, cărţile de
vizită, pagini web etc.
Consultanţa: este unul dintre instrumentele de care depinde în cea mai mare
măsura succesul planului de relaţii publice. Este vorba de serviciile de consultanţă pe
care managerii de relaţii publice le acordă celorlalţi manageri ai organizaţiei şi
superiorilor ierarhici. În cazul instituţiilor publice, deciziile au prin natura lor un impact
public direct unde succesul unei politici sau imaginea publică a unei personalităţi poate
depinde de o singură “ieşire în faţa presei”. Managerii de relaţii publice acordă servicii
de consultanţă celorlalţi manageri ai organizaţiei pentru că deciziile lor au un impact
public.
Afacerile publice: există ţări în care se utilizează parteneriatele dintre firmele de
relaţii publice şi organizaţiile non-profit care iniţiază campanii de strângere de fonduri.
Deci, activităţi de tipul afacerilor publice pot desfăşura şi instituţiile publice şi chiar şi
organizaţiile non-profit care iniţiază proiecte non-profit în alt domeniu.
Relaţiile cu liderii de opinie: au în vedere promovarea unor politici publice.
Acest tip de relaţii se bazează pe influenţele pe care pot să le aibe anumite persoane la
nivel: politic, social, economic.
Instituţia Purtătorului de cuvânt
La nivel organizaţional există instituţia Purtătorului de cuvânt de la care presa şi
publicul aşteaptă o informaţie credibilă.
În anumite situaţii instituţiile stabilesc unul sau mai mulţi purtători de cuvânt pentru
relaţiile cu presa; acestea pot fi: lipsa de timp a managerului unei instituţii, absenţa lui
din ţară, aversiunea sau teama faţă de presă, defectele de vorbire, aspectul fizic sau
starea de moment a sănătăţii.
Purtătorul de cuvânt îşi creează un statut propriu, având o anumită autonomie şi
dreptul de a reprezenta clientul în limitele unui mandat.

9.6. Comunicarea în situaţiile de criză

Sunt instituţii care dispun de un Manual al situaţiilor de criză şi o Celulă de
criză în cadrul căreia există responsabilităţi pentru fiecare tip de criză. De asemenea, se
stabilesc proceduri care conţin instrucţiuni de operare pentru fiecare situaţie de criză.
Pot apărea evenimente social-politice, a căror gravitate variază de la manifestări
cum ar fi grevele, mişcările sociale de presiune a străzii, schimbarea subită a echipei de
conducere, până la revoluţii şi războaie, catastrofele naturale (cutremure, inundaţii etc.)
sau accidentele de altă natură (accidentele grave aviatice, maritime sau terestre) etc.
Ascunderea informaţiilor este un mod de declanşare a zvonurilor.
 121

În gestionarea unei crize se pot face erori cu urmări greu de prevăzut80: ezitările,
care conduc la crearea unei imagini de incompetenţă şi confuzie; ripostele - sursă de
creştere a tensiunilor şi emoţiilor; confruntarea, care oferă oponenţilor vizibilitate şi o
platformă de atac; informaţiile contradictorii, care semnifică o lipsă de sinceritate şi de
receptivitate.
Planul de administrare a unei situaţii de criză (parte componentă a Manualului
Situaţiilor de criză) din cadrul unei organizaţii include :
- aprobarea planului de către directorul executiv;
- lista persoanelor care vor fi implicate în rezolvarea crizei şi coordonatele acestora
(adresă, telefon, etc);
- lista persoanelor din companie ce trebuie informate imediat în cazul unei crize;
- criteriile de estimare a pierderilor potenţiale;
- planul de realizare a unei secţiuni de documentare, cuprinzând informaţii şi mărturii;
informaţii confidenţiale ce nu pot fi divulgate înainte de lansarea planului de
contracarare a crizei şi de cele mai multe ori, nici după aceea, dacă nu este necesar;
- programul de acţiune: cine, ce şi când;
- schiţa locului unde a survenit criza, o listă de resurse şi cu necesarul de aprovizionat;
locul de unde se va obţine aparatură de comunicare, sonorizare şi înregistrare pentru
presă;
- lista criteriilor de evaluare a eficienţei tratării situaţiei de criză.
Comunicarea cu publicul
La nivelul Instituţiilor publice pot apărea blocaje în comunicare, în relaţiile cu
cetăţenii. Rezultă de aici: frustrare; nemulţumire; formarea unei imagini proaste despre
instituţie. Bariere impuse de apariţia corupţiei, au un impact deosebit asupra imaginii şi
activităţii instituţiilor publice.
Pentru fiecare angajat al unei instituţii publice sunt necesare stagii de însuşire a
unor tehnici de comunicare eficientă la nivelul: interpersonal; autoprezentării;
prezentării instituţiei în relaţiile cu presa; prezentării instituţiei în relaţiile cu partenerii
străini.
Costurile unor asemenea stagii produc beneficii în viitor pentru că oamenii
aşteaptă de la funcţionarii publici: competenţă; echilibru; deontologie profesională;
disponibilitate la dialog.

80
Scott, C., Center H. , Broom, G., Effective Public Relations, 1997.
 122

CAPITOLUL 10.

FFUUNNC CŢ
ŢIIA
A P
PUUB
BL CĂ
LIIC Ă ŞŞII F
FUUN
NCCŢ
ŢIIO
ONNA
ARRIIII
P
PUUB
BLLIIC
CII

10.1. Funcţia publică şi funcţionarul public

Viaţa socială a determinat întotdeauna multiple probleme ale membrilor
societăţii, îndeosebi de ordin administrativ. Nevoile formulate de aceştia au dus la apariţia
funcţiei publice şi a funcţionarilor care să participe, într-un cadru integrat la îndeplinirea
acestora şi satisfacerea obiectivului general al sistemului administrativ creat..
Comunitatea umană n-ar fi progresat dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social,
căruia i-a dat valabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcţii statornicite de-a
lungul timpului.
Statutul funcţionarilor publici reprezintă legea cadru a funcţiei publice în
România. Această lege se înscrie pe linia tradiţiei din perioada interbelică a României,
justificându-se şi cu argumente de drept comparat.
Dacă prin Statut al funcţionarilor publici se înţelege ansamblul de reguli
referitoare la situaţia funcţionarilor, prin funcţie publică se identifică situaţia juridică a
persoanei fizice investită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi
publice (ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic dintre
persoana fizică investită şi organul de stat care a investit-o în funcţia publică). Toate
aceste drepturi şi obligaţii sunt create şi organizate în vederea realizării puterii publice.

a. Definiţia funcţiei publice

Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţie publică necesită
o extrem de largă gamă de prestaţiuni realizate prin serviciile publice, ca şi un personal
cu pregătire profesională diversă. Satisfacerea nevoilor cotidiene ale colectivităţii, a
nevoilor omului care trăieşte într-o grupare organizată, rămâne finalitatea esenţială şi
singura justificare a administraţiei publice, atât de diversificată, mai ales în prestaţiunile
sale către populaţie.
Privită din punct de vedere sociologic, administraţia publică nu reprezintă altceva
decât o sumă de colectivităţi umane care organizează anumite acţiuni în favoarea altor
 123

oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie
capătă importanţă considerabilă.
Oricât de perfectă ar fi organizarea unui organism social şi oricât de bune legi şi
decizii ar fi, rămâne, doar o simplă schemă, fără viabilitate, dacă nu există oameni
competenţi, activi şi devotaţi pentru realizarea scopului stabilit.
De aceea, se poate spune că eficacitatea administraţiei publice depinde de calitatea
umană şi capacitatea tehnică a celor care alcătuiesc organele administraţiei publice, a
funcţionarilor care lucrează în administraţie publică, îndeplinind o funcţie de stat, o
funcţie publică.
Exercitarea unor atribuţii pe baza unor însărcinări în cadrul organelor
administraţiei publice constituie funcţii în cadrul acestor organe, iar cei care le
realizează au calitatea de funcţionari ai organelor administraţiei publice.
Funcţia, în cadrul administraţiei publice, poate fi definită „ca un ansamblu de
atribuţii şi responsabilităţi stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor
de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală". (Legea nr.
188/1999, privind statul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea
nr.161/2003, Titlul III - Reglementări privind funcţia publică şi funcţionarii publici).

b. Trăsături ale funcţiei publice

Fiecare funcţie publică se caracterizează prin anumite trăsături, dar tuturor
funcţiilor publice le sunt comune următoarele :
a) funcţia publică reprezintă un complex de drepturi şi obligaţii, care nu
sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investită ;
b) funcţia publică are un caracter de continuitate care decurge din însăşi
continuitatea existenţei statului;
c) funcţia publică nu poate face obiectul unei înţelegeri între părţi, ea
este rezultatul unui act unilateral de voinţă prin investitura legală ce se acordă
persoanei care exercită funcţia ;
d) funcţia publică, în marea ei majoritate, are un caracter profesional,
fiind exercitată de oameni care îşi fac din aceasta o profesie ;
e) funcţia publică poate avea şi un caracter politic, iar titularii acestor
funcţii (miniştrii, secretarii şi subsecretarii de stat, prefecţii şi primarii) au un regim
juridic special.
f) funcţia publică este accesibilă tuturor cetăţenilor, în condiţiile legii.

c. Clasificarea funcţiilor publice

Funcţiile publice se clasifică :
a) funcţii publice generale şi funcţii publice specifice ;
 124

b) funcţii publice de clasa I, funcţii publice clasa a II a, funcţii publice clasa a

III a'.
Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor
publice, în vederea realizării competenţelor lor generale.
Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, în vederea
realizării competenţelor lor specifice.
Funcţiile publice se împart în trei clase, definite în raport cu nivelul studiilor
necesare ocupării funcţiei publice, astfel:
a) clasa I, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare
de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă ;
b) clasa a II a, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer
studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă ;
c) clasa a III a, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer
studii medii liceale, absolvite cu diplomă.
După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart
în trei categorii după cum urmează :
a) funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;
b) funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere;
c) funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie.

d. Funcţionarii din administraţia publică

Funcţionarul public este persoana fizică investită cu o funcţie publică cu caracter
de permanenţă în serviciile autorităţii centrale sau locale, ori în instituţiile publice care
aparţin de acestea. Ocuparea funcţiei de către funcţionar, în mod legal, se face prin simpla
investire sau prin investirea urmată de încheierea unui contract de muncă sau prin simpla
încheiere a unui contract de muncă.
Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă este un acord de
voinţă.
Funcţionarii din administraţia publică locală pot fi grupaţi în mai multe categorii,
în raport de criteriile folosite :
a) în raport de gradul de independenţă în exercitarea funcţiei nominalizăm :
- înalţi funcţionari publici, categorie nouă de funcţionari publici reglementată
prin Legea nr. 161/2003 ;
- funcţionarii cu munci de răspundere, deci funcţionarii de decizie şi control;
aceştia au ca principale atribuţii conducerea şi coordonarea activităţii celorlalţi
angajaţi, putând adopta şi acte decizionale;
 125

- funcţionarii de execuţie, aceştia desfăşoară mai mult o activitate faptică,

fie de pregătire a actelor decizionale, fie de punere a lor în executare, activitatea lor
fiind strict îndrumată.
Este necesar un echilibru între numărul funcţionarilor de decizie şi control şi acela
al funcţionarilor de execuţie, echilibru care este strict uniform (funcţiile de conducere
fiind de maxim 12% din numărul total al funcţiilor publice).

10.2. Cariera funcţionarilor publici în legislaţia românească

A. Recrutarea funcţionarilor publici

Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii:
a) are cetăţenie română şi domiciliul în România ;
b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
c) are vârsta de minim 18 ani împliniţi;
d) are capacitate deplină de exerciţiu ;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care
candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate ;
f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică ;
g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice ;
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unor infracţiuni (contra umanităţii,
contra statului, de serviciu, a unor fapte de corupţie); i) nu a fost destituită dintr-o funcţie
publică în ultimii 7 ani; j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este
definită de lege. Ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare,
transfer, redistribuire şi concurs.

B. Numirea funcţionarilor publici

Numirea în funcţiile publice se face prin actul administrativ emis de către
conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice din administraţia publică sau
centrală.
Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal
al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care
urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a
activităţii.
Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de
numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public.
La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune
jurământul de credinţă în termen de 3 zile de la numirea în funcţia publică definitivă, în
următoarea formulă: „Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale
 126

omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să păstrez secretul profesional
şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!"
Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea actului administrativ de numire
în funcţia publică.

C. Promovarea funcţionarilor publici

In carieră, funcţionarul public beneficiază de dreptul de a promova în funcţia
publică şi de a avansa în gradele de salarizare.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii
publice superioare vacante. Promovarea într-o funcţie publică superioară vacantă se
face prin concurs sau examen.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie
din gradul profesional superior, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele
condiţii minime :
 să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul
profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional
asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite ;
 să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel
puţin calificativul „foarte bine" ;
 să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului. Pentru ocuparea
funcţiilor publice de conducere pot participa persoanele care îndeplinesc
următoarele condiţii:
 sunt absolvente ale programelor de formare specializată şi perfecţionare în
administraţia publică ;
 au fost numite într-o funcţie publică din clasa I;
 îndeplinesc cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi condiţiile de
vechime.
Astfel sunt necesari: minimum 2 ani, pentru funcţiile de şef de birou, şef
serviciu şi secretar al comunei şi minimum 5 ani pentru celelalte funcţii publice.

D. Drepturi, obligaţii, răspunderi ale funcţionarilor publici din România

a) Drepturile funcţionarilor publici sunt de două categorii, în funcţie de
normele juridice care le prevăd: administrative sau drepturi de funcţiune, necesare
funcţiei cu care sunt investiţii; personale sau drepturi ale muncii, în calitatea lor de
salariaţi, reflectate de Codul muncii.
Drepturile de funcţiune sau administrative sunt prevăzute de normele juridice
de organizare şi funcţionare a organului din care face parte funcţionarul, constituind
atribuţiile funcţiei respective.
 127

Exercitarea drepturilor de funcţiune este, deci, obligatorie pentru

funcţionarul public şi din această cauză el este apărat în mod special faţă de acei care ar
căuta să aducă o atingere exerciţiului atribuţiilor sale.
Drepturile personale sunt drepturi oricum comune pentru toţi funcţionarii publici,
printre care se numără : dreptul de a i se asigura un loc de muncă, dreptul la salariu (salariu
de bază, de merit, indemnizaţie de conducere, sporuri), dreptul la stabilitate în muncă,
dreptul la opinie (este interzisă orice discriminare pe criteriul opiniilor politice,
sindicale, filozofice sau religioase), dreptul la promovare în categorii de încadrare sau
funcţii superioare; dreptul la asociere sindicală, dreptul la grevă; dreptul la concediu şi la
repaus săptămânal; dreptul la folosirea bazei materiale; dreptul la perfecţionare
profesională; dreptul la asigurări sociale.
b) Obligaţiile funcţionarilor publici sunt, de asemenea, de două categorii,
distincţia bazându-se pe aceleaşi criterii ca şi în cazul drepturilor. Prima categorie o
formează obligaţia de funcţiune prevăzută de normele juridice de reglementare a
organizării şi funcţionării, iar refuzul îndeplinirii lor constituie infracţiune. A doua
categorie o formează obligaţiile personale care decurg din calitatea de salariat, iar
încălcarea lor constituie abatere disciplinară.
Deci, funcţionarii au ca obligaţii : respectarea programului de lucru şi folosirea
integrală şi cu eficienţă a timpului de muncă, ridicarea necontenită a nivelului de
calificare profesională, îndeplinirea sarcinilor de subordonare ierarhică, prin care se
asigură o unitate de acţiune în diferitele domenii de activitate ale administraţiei publice
şi totodată se realizează autoritatea ierarhică.
O altă obligaţie importantă este aceea de a păstra secretul şi discreţia în legătură
cu problemele de serviciu, atât în interiorul instituţiei unde lucrează, cât şi în afara acesteia.
c) Răspunderea funcţionarilor publici
Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită
profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage
răspunderea disciplinară a acestora.
Constituie abateri disciplinare următoarele fapte :
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor ;
- neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor ;
- absenţe nemotivate de la serviciu ;
- nerespectarea în mod repetat a programului de lucru ;
- intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului
legal;
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest
caracter ;
 128

- manifestări care aduc atingerea prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în

care îşi desfăşoară activitatea ;
- desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
- refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu ;
- încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi
(anexa 8), conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii
publici;
- stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în
vederea soluţionării cererilor acestora.
Sancţiunile disciplinare sunt:
- mustrarea scrisă;
- diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
- suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau după caz,
de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1-3 ani;
- trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la l an,
cu diminuarea corespunzătoare a salariului,
- destituirea din funcţia publică.
În Statutul funcţionarilor publici este reglementată instituţia „cazierului
administrativ", definit ca fiind actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate
funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii.
Acest document este necesar în următoarele situaţii:
- desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs
pentru recrutarea funcţionarilor publici;
- desemnarea unor funcţionari publici în calitate de preşedinte şi membru
în comisia de disciplină;
- desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară ;
- ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari
publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere.

LISTA FUNCŢIILOR PUBLICE

I. Funcţii publice generale

1. Secretar general al guvernului şi secretar adjunct al guvernului;

2. Consilier de stat;
3. Secretar general şi secretar adjunct din ministere ;
4. Prefect;
5. Subprefect;
6. Secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului;
 129

7. Director general din cadrul ministerelor ;

8. Director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor;
9. Secretar al municipiului, al oraşului, al comunei;
10. Director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice
descentralizate, precum şi în cadrul aparatului propriu al autorităţilor
administraţiei publice locale;
11. Şef serviciu ;
12.Şef birou ;
13.Expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor ;
14.Referent de specialitate ;
15.Referent.
II. Funcţii publice specifice
1. Arhitect şef;
2. Inspector de concurenţă ;
3. Inspector vamal;
4. Inspector de muncă ;
5. Controlor delegat;
6. Comisar .

10.3. Aspecte privind etica funcţionarilor publici

O valoare de bază în noua cultură organizaţională care se conturează acum în
România este etica.
În ţara noastră, etica în administraţia publică are o importanţă aparte faţă de alte
state cu administraţii democratice consolidate. Procesul de aşezare legislativă a
administraţiei publice româneşti a fost el însuşi greu. Statutul Funcţionarului Public,
Legea managerului public şi Codul de Conduită au intrat în vigoare de puţin timp, iar
cerinţele lor devin practici instituţionale curente într-un timp destul de lung. A ignora
dezvoltarea pe coordonate etice a administraţiei publice, sub pretextul că este de ajuns
aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul că administratorii publici sunt persoane, nu
simpli executanţi, că ei au propriile valori, provin din medii diferite, iar dorinţa lor de
afirmare ca profesionişti ai administraţiei nu se reduce la conformism, datorie pe
sarcină, salariu, sancţiune, premiere, ci că identitatea profesională devine o componentă
a identităţii personale.
Împlinirea profesională este o parte a împlinirii omeneşti şi o condiţie a stimei
de sine. Zona etică a administraţiei publice este cu atât mai sensibilă cu cât scopul vizat
este menţinerea încrederii publice în funcţionarea instituţiilor, încredere fără de care
democraţia este doar spectacol politic.
 130

Într-o abordare susţinută de comparaţia realizată cu sistemul privat, administraţia

publică are câteva deficienţe majore, care, sperăm să dispară uşor, având în vedere
„infuzia” de tineri care „intră” în administraţie:
- lipsa de cultură politică şi managerială a funcţionarilor publici;
- conservatorismul manifestat de „vechea gardă”, concretizat prin păstrarea unor
consilieri pensionaţi şi care nu mai gândesc în termenii contextului actual al
schimbărilor;
- dificultatea cu care se completează cunoaşterea şi cu care se asimilează experienţele de
succes din alte ţări;
- slaba cunoaştere a limbilor străine;
- lipsa cunoaşterii nemijlocite a situaţiilor din teren şi adoptarea multor decizii “din
birouri”;
- lipsa de informaţie şi mai ales de comunicare privind fapte şi acţiuni concrete
desfăşurate cu succes în alte instituţii similare;
- paralelismul raportării funcţionarilor publici văzut ca flux de informaţii direcţionate de
jos în sus pe o singură direcţie fără colateralităţi (organigramele nu includ şi legăturile
de comunicare dintre compartimente).
Deveniţi de curând “manageri publici”, unii dintre conducătorii instituţiilor
publice se află constant în faţa unor decizii cu implicaţii etice şi sunt adesea obligaţi să
opteze între aspiraţii personale şi responsabilităţi instituţionale.
Interesul public face necesar un cadru moral în care managerii să poată opta.
Acest cadru moral este circumscris unor valori de tipul: demnitate personală, libertate,
respect pentru ordine şi lege. Ei au datoria să abordeze raţional propriul rol în sensul
eficienţei (să obţină cel mai bun rezultat cu cel mai scăzut cost). Din acest motiv
abordarea lor trebuie să fie, pe lângă cea deontologistă (legată mai ales de statutul lor de
implementatori de legi) şi una utilitaristă: acţiunea unui administrator public este moral
corectă dacă produce cea mai mare utilitate pentru cel mai mare număr de oameni.
Nu toţi managerii sunt funcţionari publici şi nu toţi funcţionarii publici sunt
manageri. Poate părea un joc de cuvinte dar nu este deloc aşa.
Potrivit lui 81Harold F. Gortner, manager într-o instituţie publică este: Oricine
produce politici publice sau se îngrijeşte de implementarea politicilor publice. Cei care
utilizează resurse publice care au impact asupra indivizilor sau grupurilor dintr-o
societate. Oricine joacă un rol de lider într-o birocraţie.
Este important să facem distincţia între lideri şi manageri, deşi etica în
administraţia publică vizează ambele categorii.
Liderii joacă următoarele roluri:

81
Harold F. Gortner, Ethics for Public Manager, 1991, Praeger Publishers, NY.
 131

- proiectează scopurile;
- afirmă valorile organizaţiei;
- motivează personalul;
- slujesc drept simbol al organizaţiei (sunt oamenii de imagine);
- reprezintă grupul;
- evaluează indivizii şi grupul.
Managerii:
- deţin funcţii de conducere;
- conturează modalităţi practice de atingerea scopurilor;
- caută şi distribuie utilizarea resurselor;
- urmăresc procesele organizaţionale;
- fac studii pentru diferitele probleme care trebuie soluţionate.
Funcţionarii de nivel mediu şi cei situaţi pe prima linie joacă un rol foarte
important în administraţie, inclusiv din perspectivă etică şi politică. Raţiunile pentru
care considerăm că ar trebui să aibă acest rol sunt, în principal, următoarele:
- controlează informaţia care ajunge la legislativ şi la manageri şi consiliază ambele
categorii (controlul asupra informaţiei este o formă esenţială a puterii);
- fac lobby pentru diferite grupuri de interese;
- orice program de guvernare, indiferent de nivelul căruia i se adresează, trebuie
implementat şi aceasta depinde de administraţia publică ;
- conformismul, în sensul supunerii la norme, primează asupra convingerilor personale
şi este criteriu de menţinere şi promovare în administraţie;
Un manager într-o organizaţie publică trebuie să ţină cont, în ultimă instanţă, de
următoarele aspecte cu valenţe etice:
1. Interesul public general: soluţiile date de această categorie afectează viaţa
oamenilor; sunt formulate în numele interesului public; aplicarea lor antrenează resurse
publice.
2. Scopurile politice pentru care lucrează: administraţia publică implementează
politici publice.
3. O înţelegere a actorilor implicaţi.
4. Dinamica organizaţiilor în care lucrează .
5. Personalitatea celor cu care interacţionează .
Primele imperative cu care se confruntă managerii publici sunt următoarele:
- să satisfacă standardele de performanţă profesională, comportamentală şi etică ;
- să adere la ceea ce le impun guvernul, politicile publice, publicul însuşi;
- să împace cerinţele legii cu situaţiile reale din viaţa zilnică, pentru fiecare angajat;
- să împace morala privată cu cerinţele codului profesional.
 132

Managerii publici au două priorităţi care uneori pot să fie contradictorii: publicul
şi propria instituţie. Ei lucrează sub presiune iar presiunea cea mai frecventă o
reprezintă cea dată de politicile fiscale, de recompensare, etc. În acelaşi timp ei au şi
calitatea de angajaţi ai publicului şi de cetăţeni. În calitate de angajaţi ai publicului ei nu
au dreptul să facă politici partizane ; atfel ar determina neglijarea obligaţiei legale de a
servi publicul. În calitate de cetăţeni ei participă la procesul politic. Dacă se izolează de
politică îşi neglijează îndatoririle de cetăţeni.
Caracteristicile personale ale funcţionarilor publici contează în mod
semnificativ, tocmai din cauza particularităţii muncii lor.
Ei se află într-o aşa numită "zonă gri" în care nu pot să fie nici total altruişti
(orientaţi exclusiv pe interesul public), nici egoişti, orientaţi doar spre interese proprii.
Funcţionarii publici lucrează în comunităţi în care au rude, prieteni, şefi, persoane de
care sunt legaţi prin interese proprii. Lor li se cere să se orienteze neutru şi detaşat spre
"public". Prin urmare, ei nu pot să fie decât resurse umane competente pentru funcţiile
pe care le ocupă.
Funcţionarii publici trăiesc într-un climat politic în schimbare, prin urmare, etica
lor este una situaţională. În consecinţă, ataşamentul rigid faţă de un anumit set de valori
este disfuncţional. Dacă vor urma strict procedurile, vor sluji ordinii, stabilităţii,
egalităţii de tratament şi eficienţei. Uneori însă "aplicarea multiplelor proceduri" poate
să creeaze efecte nedrepte unor cetăţeni, în raport cu alţii. Datoria morală a
funcţionarilor publici este cea de dezvoltare a integrităţii profesionale.

Sugestii etice pentru managerii din administraţia publică

Pentru un comportament cât mai apropiat de exigenţele etice şi ale
managementului resurselor umane, managerii din administraţia publică trebuie să ţină
cont de următoarele:
- Să recruteze şi să selecteze oameni bine motivaţi, de bună credinţă şi pregătiţi pentru
rolul de funcţionar public.
- Să se concentreze pe rezultate ca scop, nu pe structuri birocratice ca scop.
- Să încerce să găsească un echilibru corect între cerinţele legii, ale guvernării şi
interesul public.
- Să ţină seama de considerente legate de etică la examenele de selecţie şi la promovare
a peroanelor aflate în calitate de subordonaţi..
- Să stimuleze subordonaţii să-şi pună probleme etice despre munca lor.
- Să trateze subordonaţii potrivit principiului respectului reciproc, nu cu superioritate
ierarhică arogantă sau cu atitudine de stăpân sau de patron.
- Să nu schimbe scopurile de la o zi la alta, ci să le construiscă unul din altul şi să le
urmeze unul după altul.
 133

- Să-şi cultive calităţile analitice şi de cercetare.

Să ajute cetăţenii să fie pro-activi în privinţa agendei guvernamentale, sprijinind forme
de democraţie participativă.
- Să promoveze practicile bune în toate zonele profesionale pe care le poate influenţa.
- Să încurajeze educaţia, pregătirea profesională şi dezvoltarea funcţionarilor publici, ca
pe un exerciţiu civic realist.
În Codul de conduită al funcţionarului public se utilizează o serie de termeni,
care conduc la o caracterizare distinctă a acestei categorii de angajaţi.

CODUL DE CONDUITĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

Termeni definiţi prin codul de conduită :

a) prin interes personal se înţelege orice avantaj patrimonial sau nepatrimonial
urmărit de funcţionarul public, pentru sine sau pentru familia sa, părinţii, prietenii sau
pentru persoanele apropiate ori pentru persoanele juridice sau organizaţiile cu care acesta a
avut relaţii de afaceri sau de altă natură, care poate afecta imparţialitatea şi integritatea sa
în exercitarea funcţiei publice.
b) prin interes public se înţelege soluţionarea solicitărilor legitime ale persoanelor
fizice şi juridice, de drept public şi de drept privat, române şi străine, precum şi
îndeplinirea atribuţiilor de către funcţionarii publici, în mod regulat şi continuu, cu
imparţialitate şi corectitudine, conform competenţelor care le revin, potrivit legii.

NORME GENERALE DE CONDUITĂ MORALĂ ŞI PROFESIONALĂ A

FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1. Asigurarea unui serviciu public de calitate

2. Loialitatea faţă de lege
3. Loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile publice
4. Libertatea opiniilor
5. Activitatea publică
6. Activitatea politică
7. Folosirea imaginii proprii
8. Cadrul relaţiilor:respect, bună–credinţă, corectitudine, amabilitate
9. Conduita în cadrul relaţiilor internaţionale
10. Restricţii privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor
11. Participarea la procesul de luare a deciziilor: proporţionalitate între solicitări şi
soluţii
12. Obiectivitate
13. Folosirea prerogativelor de putere publică
14. Utilizarea resurselor publice: folosirea utilă şi eficientă a banilor publici
 134

15. Limitarea participării la achiziţii, concesionări sau închirieri

(Extras din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarului public)
 135

BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru Ioan, Matei Lucica, Servicii publice, Editura Economică, Bucuresti, 2000.
2. Androniceanu, Armenia, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 1999.3.
Berchi Boiana Augusta – “Cartea funcţionarului public”, Editura Teora, Bucureşti,
2000
4. Burloi, P., - “Managementul resurselor umane”, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1997
5. Chirleşan, D., Prodan, A., Brăilean, T., Manolescu I., Grigoruţă. M., V., “
Management în administraţie”, Editura Sedcom Libris, Iasi, 2001.
6. Costea Margareta – “Introducere în administraţia publicǎ”, Editura Economicǎ,
Bucureşti, 2000
7. Dodu, Marius, Ciprian Tripon -„Managementul resurselor umane în administraţia
publicǎ”, Ed. Gewalt Production, Cluj Napoca, 2000
8. Filip Ghe., Onofrei M. – “Administraţia publicǎ”, Editura Fundaţia, Gheorghe Zane,
Iaşi, 1999
9. Ghete, Georgeta, Radu Dobrescu, Anton P. Parlagi – «Managementul administraţiei
publice locale», Editura Economică, Bucureşti,1999
10. Iorgovan A. – “Tratat de drept administrativ”, Editura All Beck, Bucureşti, 2001
11. Iordan Nicola – “Managementul serviciilor publice locale”, Editura All Beck,
Bucureşti, 2003
12. Keith Davis, Jhon W. Newstrom - „Human behavior at work: Organizational
behavior”, Mc Graw – Hill, Book Company
13. Marinescu P., “Managementul instituţiilor publice”, Editura Universitǎţii, Bucureşti,
2003
14. Matei, Lucica, „Management public”, Editura Economică, Bucureşti, 2001.
15. Mathis, Robert L. Nica, Panaite C., Rusu C. – „Managementul resurselor umane”,
Editura Economicǎ, Bucureşti, 1997.
16. Mungiu-Pipidi, Alina, Sorin Ioniţă, – “Politici Publice”, Editura Polirom, Iaşi, 2002
17. Munteanu, V., A.,”Management Public Local”, Editura TIPOMoldova, Iasi, 2003.
 136

18. Nica, P., C., Prodan, A., Iftimescu, A. - „Management”, Editura Sanvialy, Iaşi,
1996
19. Nica, P., C., Iftimescu, A. - „Management”, Editura SedcomLibris, Iaşi, 2004
20. Profiroiu M., “Managementul organizaţiilor publice”, Editura Economicǎ,
Bucureşti, 2001
21. Stoica Constantin, Ana, Constantin, T., - “Managementul resurselor umane”,
Editura Institutului European, 2002
22. Stanciu S., Mihǎilescu I., Cornescu V. „Managementul organizaţiei”, Editura All
Beck, Bucureşti, 2003
23. Vedinaş Verginia - „Statutul funcţionarului public”, Editura Nemira, Bucureşti,1998

Legislaţie:

Constituţia României, 2003

Legea nr. 215/23 aprilie 2001 – “Legea administraţiei publice locale”, publicată în
Monitorul oficial nr. 204/23 aprilie 2001
Legea nr.161/2003, Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea
şi sancţionarea corupţiei
Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionalã în administratia publicã
Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduitǎ a funcţionarilor publici