INTRODUCERE

DESCRIEREA CURSULUI

Acest curs se adresează studenţilor de la Facultatea de Drept și Științe

Administrative, forma de învăţământ zi, precum şi tuturor celor interesaţi de
această disciplină.
Problematica modului de guvernare a colectivităților teritoriale locale prezintă semnificaţii
deosebite, fiind necesară aplicarea unor principii fundamentale de autonomie locală, descentralizare
a serviciilor publice, subsidiaritate, legalitate, consultare a cetățenilor în problemele locale de interes
deosebit etc, pe baza cărora să fie organizată funcționarea lor.
În literatura de specialitate, opinia unanimă este aceea de dublă natură a colectivităţilor
locale, aceea de colectivitate descentralizată şi de circumscripţie teritorială a statului.
Însă, atunci când vorbim de colectivităţi teritoriale locale avem în vedere cetăţenii,
populaţia dintr-o unitate administrativ – teritorială, care are o organizare juridică administrativă
şi interese publice locale proprii, distincte. Pentru ca o administraţie publică să fie eficientă, ea
trebuie să-şi rezolve sarcinile la nivel local, în cadrul fiecărei comunităţi teritoriale locale, cât
mai aproape de cetăţean.
Colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public, având interese
distincte care ţin de specificul colectivităţii respective şi sunt diferite de nevoile generale ale
statului.
Acest material a fost elaborat având ca suport și cursurile a diferiți specialiști în domeniu,
precum: Corneliu Manda, Cezar Manda, C. L. Popescu, Antonie Iorgovan etc.

DATE DE CONTACT ALE TITULARULUI DE CURS

Conf. univ. dr. BILOUSEAC Irina

Birou: Sala H207 - Corp H; Sala E222 - Corp E
Email: irina.bilouseac@fdsa.usv.ro
Program consultații: marți, orele 12-14, Sala E222

1
 EVALUAREA ACTIVITĂŢII

Evaluarea cunoştinţelor, acumulate pe baza materialului prezentat în curs şi a bibliografiei

consultate, se va realiza în cadrul unui examen scris (5 credite), desfăşurat în sesiunea de la
finele anului doi, semestrul IV.
Nota finală va fi calculată ţinând cont de următoarele ponderi:
a) Nota obţinută la examen va reprezenta 60% din nota finală;
b) Nota obţinută la activitatea pe parcursul semestrului va constitui 40% din nota finală.

STUDENŢI CU NEVOI SPECIALE

Există disponibilitatea de a lua legătura cu studenţii afectaţi de dizabilităţi
motorii sau intelectuale pentru a identifica eventualele soluţii în vederea oferii
de şanse egale acestora.

2
 I. COLECTIVITĂŢILE TERITORIALE DIN ROMÂNIA

1. Noţiunea şi accepţiunile colectivităţilor locale

Termenul de colectivitate, care provine din francezul collectivite, desemnează un grup de
oameni care duc o viaţă colectivă, trăiesc şi muncesc în comun. Termenul este sinonim cu cel de
comunitate umană sau de comunitate. Pot fi considerate comunităţi toate formele de viaţă socială
din care individul face parte prin naştere: familie, grup de rudenie, apartenenţă etnică sau
naţionalitate, limbă maternă, localitate, cetăţenie, religie etc.
Comunitate poate fi, de asemenea, o localitate rurală sau un grup de localităţi (comunitate
teritorială), o grupare profesională, membrii unei rezidenţe (cămin, spital, internat), o asociaţie,
un tip de organizare socială într-un spaţiu delimitat (cartier, bloc, mahala), dar şi o reţea de
interese, structurată ierarhic, de pildă, comunităţile oamenilor de afaceri, comunităţile ştiinţifice
etc.
Totuşi, în acest cadru, trebuie să distingem clar două modalităţi de viaţă socială
omenească, una primordială, absolut necesară existenţei umane ca atare, independent de voinţa şi
conştiinţa participanţilor care se nasc şi cresc în cadrul ei, numită comunitate (cu posibilitatea de
a deveni mai târziu conştientă şi acceptată). Alta, derivată, secundară, posibilă numai pe baza şi
în cuprinsul celei dintâi, care depinde, într-o măsură oarecare, de voinţa şi aspiraţiile celor care
participă, numită convenţional, grupare. Terminologia variază, însă, după epoci şi curente -
comunitate şi societate, comunitate şi asociaţie, grupuri primare şi grupuri derivate etc., dar, în
esenţa lor, faptele sunt aceleaşi.
De remarcat că o colectivitate de orice fel (familie, colectivitate locală, stat) se prezintă,
de regulă, ca o unitate, ca un întreg, cu o structură ireductibilă la indivizii componenţi.
Fenomenul acesta nu derivă însă din contopirea sau anihilarea indivizilor ca atare, ci din
asociere, cooperare şi solidaritatea acestora, din integrarea indivizilor în colectivitate.
Noţiunea de colectivitate locală are mai multe semnificaţii. Astfel, în doctrina
românească ea reprezintă o populaţiune prezentă şi viitoare, stabilită pe o porţiune anumită din
teritoriul statului, cu interese colective şi permanente deosebite de cele ale statului.1
Colectivitatea locală mai este privită şi în ipostaza de grupări omeneşti din localitate 3 sau

1
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Voi. 1. Principii generale, ed. 4, Institutul de Arte Grafice „E. Mârvan”, Bucureşti,
1934, p. 117.

3
ca locuitori dintr-o fracţiune geografică ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stal 2, ori, în
accepţiunea de unitate administrativ-teritorială, având calitatea de subiect al raportului de drept
constituţional, de grupuri de populaţie organizate pe teritoriu3.
Există folosită şi expresia de colectivităţi teritoriale locale, adică cetăţenii, populaţia
care trăieşte pe o anumită porţiune a teritoriului de stat, existând o organizare juridică
administrativă şi interese publice locale proprii, distincte4.

2. Colectivităţile locale şi statul

Colectivităţile locale erau concepute, în perioada interbelică, în două moduri de
organizare. Pe de o parte, colectivităţile locale erau dezmembrăminte ale statului, simple
circumscripţii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice, iar pe de altă parte, ca societăţi
naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care se bucură de drepturi pe care
statul le-a recunoscut mai cu seamă decât le-a atribuit.
Unii autori francezi definesc colectivităţile teritoriale ca fiind acele grupuri umane legate
printr-o viaţă comună şi aflate pe un acelaşi teritoriu 5 sau ansamblu format din toate grupele
umane definite prin ataşamentul lor a unui anumit teritoriu pe când, un alt autor le consideră
chiar veritabile contraputeri. Alţii, caracterizează colectivităţile locale printr-o vocaţie
administrativă limitată pentru fiecare dintre acestea la o parte din teritoriul naţional
Într-o altă opinie, colectivităţile locale (teritoriale) sunt comunităţi umane speciale
ale poporului care constituie statul, caracterizate prin ataşamentul lor la o parte delimitată
a teritoriului naţional, cu anumite interese (sociale, culturale, economice etc.), care le sunt
proprii, dar similare cu interesele comunităţilor asemănătoare.
În general, toţi autorii sunt de acord cu dubla natură a colectivităţile locale, în
principal, aceea de colectivitate descentralizată şi de circumscripţi teritorială a statului.
În acest sens, de pildă, un autor, referindu-se la comună, o defineşte ca p o
circumscripţie administrativă ce constituie o colectivitate locală, o colectivitate publică, cu
personalitate juridică, pentru că legea îi permite să fie titulară de drepturi şi obligaţii, după
cum să-şi instituie organe abilitate să acţioneze în numele său. Aceasta este o persoană de

2
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. I, ed. 3, Ed. AII Beck, Curs uneiversitar. Bucureşti, 2001, p. 444.
3
I. Muraru, E.-S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. 9, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 33.
4
C.-L. Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Ed. AII Beck, Bucureşti, 1999, p. 33.
5
J. Rivero.J. V/aline. Droit administratif, ed. 17, Ed. Dalloz, Paris, 1998, p. 47.

4
drept public pentru că organele sale sunt învestite cu competenţa de putere publică, iar
activităţile sale sunt, în principii supuse regulilor dreptului administrativ.
De asemenea, sunt subliniate şi elementele esenţiale ale unei colectivităţ anume:
numele, teritoriul şi populaţia, la care se adaugă reşedinţa şi sediul.
Se poate, deci, afirma că termenul de colectivitate locală desemnează în mod
obligatoriu un lucru identic: o colectivitate sau comunitate, un grup sa grupuri de oameni.
De unde şi în prezent putem considera că aceasta reprezint un grup uman stabilit pe un
teritoriu, grup care are interese colective și permanente, distincte de ale statului.
În România, în prezent, în conformitate cu prevederile an. 120 din Constituţia României,
republicată, prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul constituant a recunoscut
unităţilor administrativ-teritoriale - comuna, oraşul şi judeţul — calitatea de colectivităţi locale
şi, prin lege, de persoane juridice de drept public.
De asemenea, prin legea organică a fost definit şi conceptul de colectivitate locală, ca
fiind totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială (Art. 3 alin. (4) din Legea nr.
215/2001, republicată, în prezent abrogate de Codul administrativ)6. Codul administrativ
definește colectivitatea locală ca fiind totalitatea persoanelor fizice cu domiciliul în unitatea
administrativ-teritorială respective.
Aceste colectivităţi au fost organizate în două moduri, consacrându-le, astfel, dubla lor
natură, pe de o parte, de unităţi administrativ-teritoriale, create pentru gestionarea anumitor
servicii ale statului (serviciile deconcentrate), dar şi de colectivităţi locale, reprezentate prin
autorităţi administrative proprii ce „ realizează autonomia locală” (consiliile locale, primarii şi
consiliul judeţean) şi prin care rezolvă, conduc şi execută treburile publice locale.
Autorităţile locale autonome, alese de colectivităţile locale, chiar dacă sunt create de
stat, nu mai reprezintă însă puterea statală şi nici nu mai sunt centre identice de difuziune a
autorităţii statului, ci ele reprezintă voinţa şi puterea colectivităţilor locale7, care, în contextul
nostru constituţional, are semnificaţia autonomiei locale, exprimată administrativ şi financiar,
exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege şi sub controlul de legalitate a posteriori al
statului.
Drept urmare, prin adoptarea de către legiuitorul constituant a principiului autonomiei
locale sau al descentralizării teritoriale se creează „o nouă repartizare a puterilor, care
6
Art. 222 OUG 57/2019 /Cod administrativ.
7

5
înfăptuieşte sinteza între unitate şi diversitate şi recunoaşte colectivităţile locale ca persoane de
drept public.

3. Statutul colectivităţilor locale – art 104 din Codul administrativ

Dincolo de normele juridice aplicabile exclusiv organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale, constatăm o serie de aspecte legislative, cu caracter administrativ, ce evidenţiază
elementele de statut ce particularizează colectivităţile locale romaneşti.
Înţelegem aşadar, prin noţiunea de Statut al colectivităţilor locale, ansamblul Regulilor şi
normelor juridice administrative ce reglementează elementele de individualitate ale comunităţilor
locale din România, în distingerea acestora, din punct de vedere administrativ, atât faţă de
colectivitatea naţională, cât şi faţă de alte comunităţi locale. Sunt elemente care, în opinia unor
autori, se subsumează unei veritabile Cărţi de identitate a colectivităţilor locale, reţinându-se cu
prioritate în acest sens: populaţia, teritoriul administrativ şi autoritatea publică a autorităţilor
eligibile.
Principalele elemente constitutive ale Statutului colectivităţilor locale din cadrul
unităţilor administrativ-teritoriale ale statului român sunt: numele, populaţia, teritoriul
administrativ, autorităţile administrative reprezentative ce acţionează în regim de putere publică,
sediul acestor autorităţi, însemnele şi Cartele colectivităţilor locale.
A. Numele colectivităţii locale reprezintă în esenţă titulatura unităţii administrativ-
teritoriale, aşa cum este ea stabilită prin lege8, pe baza determinărilor de ordin istoric, tradiţionale
şi de cultură, ce leagă viaţa membrilor acelei comunităţi locale, încă de la originea aşezărilor sau
localităţilor respective.
Numele este expresia elocventă a apartenenţei cetăţenilor la viaţa comunităţii din care fac
parte, în corespondenţa. specificităţilor de ordin economic, social şi politic, ce se regăsesc la
nivelul comunelor, oraşelor şi judeţelor.
B. Categoria administrativ-teritorială în care se regăseşte o colectivitate locală este şi ea
un element ce particularizează viaţa locală sub aspect administrativ, dar şi sociologic. Cu alte
cuvinte, clasificarea unei comunităţi locale drept o comună, un oraş, un municipiu sau un judeţ
este fundamentală în descrierea şi identificarea unei colectivităţi locale.
Exigenţele cerute pentru asimilarea colectivităţilor locale într-o anumită formă
8
Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România, modificată (B.Of. nr. 17 din
18 februarie 1968), republicată (B.Of. nr. 54-55 din 23 ianuarie 1981), cu modificările şi completările ulterioare.

6
administrativ-teritorială sunt cele prestabilite de lege, în contextul legii-cadru în materie - Legea
nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România - cu
privire la organizarea administrativă a teritoriului, cu modificările ulterioare, după cum şi în alte
reglementări special (Legea referitoare la organizarea administrativ-teritorială a României, în
vigoare din 1968 şi republicată în 1981 va fi modificată, pentru că nu mai corespunde realităţii
actuale. Legea nr. 2/1968 nu a mai fost republicată din anul 1981, dar a fost modificată prin
aproximativ 200 de legi de modificare, majoritatea fiind adoptate după anul 1989. Ultima
modificare a Legii 2/1968 este data de Codul administrative, cu privier la art. 3, 4, 5.) — Legea
nr. 351/2001 — cu privire la amenajarea teritoriului national, cu modificările ulterioare date de
Codul administrativ (Secţiunea a IV-a, reţeaua de localităţi)9, precum şi O.G. nr. 53/2002 privind
Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritorială10.
Sunt determinate astfel:
a) comuna (art. 98 din Codul administrativ) ca unitate administrativ-teritorială de bază,
care cuprinde populaţia rurală reunită prin comunitate de interese şi tradiţii, ea este alcătuită din
unul sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demo-
grafice. Unul dintre satele componente este reşedinţa comunei. În satul de reşedinţă de comună
îşi au sediul autorităţile administraţiei publice locale şi sunt grupate, de regulă, celelalte autorităţi
şi instituţii publice reprezentative pentru comuna respectivă.
În raport de criteriul populaţiei, comunele se împart în patru categorii: cele cu peste
15.000 de locuitori, cele cu o populaţie cuprinsă între 7.001 şi 15.000, cele cu o populaţie între
3.001 şi 7.000 de locuitori şi, respectiv, cele cu o populaţie de până la 3000 de locuitori. În
prezent, în România sunt organizate 2.861 comune şi cca. 13.000 de sate, inclusiv cele
aparţinătoare de municipii şi oraşe 11.
b) oraşul (art. 99 din Codul administrative) este unitatea administrativ-teritorială de bază
declarată ca atare prin lege, pe baza îndeplinirii criteriilor prevăzute de legislaţia privind
amenajarea teritoriului naţional. Oraşul este alcătuit din zone rezidenţiale, zone industriale şi de
afaceri, cu multiple dotări edilitare cu funcţii administrative, industriale, comerciale, politice,
sociale şi culturale destinate deservirii unei populaţii dintr-o zonă geografică mai întinsă decât
9
A se vedea şi H.G. nr. 410/1991 privind stabilirea categoriei judeţelor, municipiilor şi oraşelor (M.Of. nr. 143 din 11 iulie
1991); de asemenea, a se vedea şi Legea privind amenajarea teritoriului şi urbanismul nr. 350/2001 (M.Of. nr. 373 din 10 iulie
2001), cu modificările ulterioare
10
A se vedea O.G. nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale (M.Of. nr. 633 din 27 august 2002),
aprobată prin Legea nr. 96/2003 (M.Of. nr. 195 din 26 martie 2003
11
Sursa: Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administraţiei (www.mdrap.ro) - aprilie 2017.

7
limitele administrative ale acestuia, de regulă situate împrejur.
Orașul este alcătuit, de regulă, dintr-o singură localitate în mediul urban, reprezentând un centru
de populaţie dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural şi edilitar-gospodăresc.
Oraşul poate grupa în jurul său unul sau mai multe sate aparţinătoare sau localităţi componente.
Localităţile componente sunt părţi integrante ale oraşului.
După acelaşi criteriu al populaţiei, oraşele se împart în trei categorii, anume cele cu o
populaţie de peste 30.000 de locuitori, cele cu o populaţie între 10.001 şi 30.000 de locuitori, şi,
respectiv, cele cu o populaţie de până la 10.000 de locuitori. Actualmente, în România sunt
organizate 217 oraşe12.
c) municipiul (art. 100 din Codul administrativ) este unitatea administrativ-teritorială
declarată ca atare prin lege, pe baza îndeplinirii criteriilor prevăzute de lege. Municipiul este
alcătuit din zone rezidenţiale, zone industriale şi de afaceri, cu multiple dotări edilitare cu funcţii
administrative, industriale, economice, politice, sociale, culturale şi ştiinţifice destinate deservirii
unei populaţii dintr-o zonă geografică mai întinsă decât limitele administrative ale acestuia, de
regulă situate într-un areal mai mare decât al oraşului. Este localitatea urbană declarată ca atare
de lege, cu un număr mai mare de locuitori, care prezintă o însemnătate deosebită în viaţa
economică, social-politică şi cultural-ştiinţifică a ţării, o îndelungată tradiţie istorică sau care
beneficiază de condiţii de dezvoltare în aceste direcţii. Municipiile pot fi împărţite în subunităţi
administrativ-teritoriale fără personalitate juridică.
Distingem patru categorii de clasificare a municipiilor, respectiv, municipii cu peste
320.000 de locuitori, municipii cu un număr de locuitori între 200.001 şi 320.000, municipii cu
un număr de locuitori între 10.0001 şi 200.000 şi municipii cu o populaţie de până la 100.000 de
locuitori. în prezent, în România sunt organizate 103 municipii.

d) municipiul Bucureşti, capitala ţării13, are o importanţă economică, cultural-ştiin- ţifîcă şi

politico-administrativă deosebită, beneficiind de o organizare proprie, distinctă. Are o populaţie
de peste 2 milioane de locuitori şi o suprafaţă de peste 228 km. Este organizat în subdiviziuni
administrativ-teritoriale denumite sectoare, în prezent fiind împărţit în şase sectoare numerotate
de la 1 la 6, fiecare dintre acestea având autorităţi administrative proprii. Comunele din jurul
12
Ibidem.
13
Art. 14 şi 120 din Constituţia României, republicată şi art. 2 şi 8 din Legea nr. 2/1968. A se vedea şi art. 1 alin. (2) lit. j) din
Legea nr. 215/2001, abrogată, care defineşte zona metropolitană ca o asociaţie de dezvoltare intercomunitară constituită pe bază
de parteneriat între capitala României sau municipiile de rang I şi unităţile administrativ-teritoriale aflate în zona imediată

8
municipiului Bucureşti şi cele din jurul municipiilor de rangul I pot fî organizate în zone
metropolitane ale municipiului, în condiţiile legii.

e) judeţul (art. 101 din Codul administrativ) este unitatea administrativ-teritorială

alcătuită din comune, oraşe şi, după caz, municipii în funcţie de condiţiile geografice,
economice, sociale, etnice şi de legăturile culturale şi tradiţionale ale populaţiei, declarată ca
atare prin lege. Este unitatea administraţiv-teritorială intermediară în cadrul organizării
administrative a teritoriului naţional, determinată prin trăsături şi funcţionalităţi, proprii şi
specifice, de o mare complexitate din punct de vedere economic, social-cultural şi administrativ.
Sunt organizate în prezent, 41 de judeţe, care includ mai multe comune, oraşe şi municipii, fiind
clasificate în două categorii, anume judeţe cu o populaţie de peste 500.000 de locuitori şi judeţe
cu o populaţie de până la 500.000 de locuitori.
Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, implicit
şi de drept privat, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Unităţile administrativ-
teritoriale pot intra în raporturi juridice cu alte autorităţi sau instituţii publice, cu persoane
juridice române sau străine, indiferent de natura acestora, precum şi cu persoane fizice, în
condiţiile prevăzute de lege.
C. Populaţia unităţilor administrativ-teritoriale, ca totalitatea locuitorilor ce desemnează
colectivităţile locale, reprezintă un alt element de particularizare a vieţii administrative a
comunităţilor locale.
Sunt aspecte de ordin demografic, de ordin economic şi social, cultural şi politic ce pot
particulariza, în ansamblul lor sau prin prevalenţa unora dintre ele, viaţa unei comunităţi locale.
Totodată, factorii istorici şi tradiţionali, precum şi cei de natură geografică pot prezenta un
impact direct asupra organizării şi, în special, asupra funcţionalităţii administraţiei publice locale,
în planul manifestării acţiunilor de tip administrativ. Aşadar, condiţionări ce pot induce trăsături
specifice ale vieţii colectivităţilor locale şi care determină şi impun cu necesitate nevoia de
adaptabilitate a administraţiei publice locale la condiţiile concrete ale mediului social.
D. Teritoriul administrativ al colectivităţilor locale desemnează decupajul teritorial în
care regăsim populaţia unităţilor administrativ-teritoriale şi în interiorul căruia se exercită, sub
aspect administrativ, competenţele autorităţilor administraţiei locale, în regim de putere publică.
Alături de celelalte elemente de specificitate, teritoriul administrativ al colectivităţilor locale are
o pondere însemnată, în ceea ce priveşte particularizarea aspectelor ce intră sub incidenţa
9
Statutului colectivităţilor locale. Acest element definitoriu prezintă relevanţă sub aspectul
întinderii teritoriale, a suprafeţelor intra- şi extravilane, pe care se desfăşoară viaţa economico-
socială a comunităţilor locale şi care suportă o cuantificare a dimensiunilor sale.
În afara acestora, în planul vieţii administrative, teritoriul are o semnificaţie deosebită în
ceea ce priveşte determinarea limitelor de manifestare a voinţei şi autorităţii publice cu care
sunt învestite autorităţile administraţiei publice locale autonome, celelalte organe administrative,
instituţiile publice ori serviciile de interes local.
Din acest punct de vedere, întinderea sau dimensiunile teritoriale ale unităţii
administrativ-teritoriale sunt fundamentale în ceea ce priveşte stabilirea concretă a limitelor
competenţei teritoriale, în cadrul căreia se exercită competenţa materială a subiectelor de
drept administrativ, în raport de membrii colectivităţilor locale.
E. Tipologia autorităţilor administrative ale administraţiei publice locale ce acţionează în
limitele teritoriale poate constitui un alt element de specificitate inclus de Statutul colectivităţilor
locale. Avem aici în vedere corespondenţa autorităţilor administraţiei publice locale în raport de
categoriile administrativ-teritoriale în care regăsim colectivităţile locale, facându-se astfel
distincţia între autorităţile publice comunale, orăşeneşti, municipale şi cele judeţene. Opozabile
acestora, reţinem incidenţa oarecum deosebită, deşi apropiată, a regimului juridic aplicabil
autorităţilor comunale, orăşeneşti şi municipale, pe de o parte, la nivel local şi, respectiv, cel
aplicabil autorităţilor judeţene, pe de altă parte, la nivel judeţean, aşa cum rezultă acesta din
spiritul şi litera legii organice în materie.
De aceea vom reţine, în special, problematica tipologiei autorităţilor administrative ca
element distinct al Statutului colectivităţilor locale, numai în măsura în care aceste autorităţi
comportă un caracter derogatoriu de la regula uniformităţii organizării şi funcţionării structurilor
administrative locale, fie de la nivel local, fie de la cel judeţean. În prezent, este doar situaţia
municipiului Bucureşti, unde la nivelul celor şase sectoare ale sale, sunt organizate distinct
autorităţi executive şi deliberative, subordonate însă autorităţilor administraţiei publice
municipale. Fără a le fi opozabil principiul autonomiei locale, autorităţile subdiviziunilor admi-
nistrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti se bucură de un câmp larg de acţiune, în
gestionarea problemelor specifice ale sectoarelor, neputând însă scăpa competenţei de
supraveghere şi de control al autorităţilor administrative municipale, ce reprezintă interesele
întregii colectivităţi locale, în ansamblul ei.

10
 F. Sediul autorităţilor administrative locale reprezintă şi el un element de definire a vieţii
administrative specifice unei colectivităţi locale. Întruchipat de termenul generic de primărie,
sediul autorităţilor publice locale reprezintă localizarea sau amplasarea autorităţii publice într-un
punct geografic, situat pe teritoriul administrativ al comunei, oraşului sau municipiului. De
regulă, se identifică prin menţionarea localităţii de reşedinţă a unităţii administrativ-teritoriale
(satul A al comunei B).
Astfel relevat, sediul autorităţii publice locale reprezintă centrul puterii locale, care întruchipează
locul în care se pot concentra toate problemele, interesele şi viaţa administrativă a unei
colectivităţi locale, sinteza manifestării în plan administrativ a membrilor colectivităţilor umane.
G. Însemnele distinctive ale unităţilor administrativ-teritoriale pot constitui şi ele un alt
element important integrat problematicii Statutului colectivităţilor locale, desemnând, în esenţă,
emblema acelei comunităţi locale. În acest sens, legea conferă dreptul colectivităţilor locale de a
beneficia de o stemă proprie, în condiţiile impuse de reglementările în materie. Vom regăsi
astfel, particularităţi ale colectivităţilor locale şi sub aspectul simbolisticii stemelor specifice
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, ce subsumate heraldicii teritoriale, simbolizează,
într-o formă concentrată, tradiţiile istorice, precum şi realităţile economice şi social-culturale
locale, specifice fiecărei unităţi administrativ-teritoriale.
H. Statutele sau Cartele unităţilor administrativ-teritoriale, ce pot particulariza şi ele, prin
natura şi conţinutul lor, elementele de stare, de status ale colectivitaţilor locale. Predominant sub
forma unor documente complexe, ce surprind variate aspecte, de ordin istoric-documentar şi
evolutiv al aşezării sau localităţii, aspecte de ordin cultural, lingvistic, tradiţional, dar şi cele de
natură economico-socială ori administrativă, asemenea Statute proprii ale comunelor, oraşelor
sau judeţelor au menirea de a exprima prin intermediul unor acte politico-administrative proprii,
latura personalităţii comunităţilor locale, în armonie însă cu interesele generale ale statului din
care fac parte.
În acest sens, Statutul propriu fiecărei unităţi administrativ-teritoriale va trebui să
cuprindă date şi elemente specifice, care au rolul de a o individualiza, în raport cu alte
colectivităţi locale similare, în ceea ce priveşte: a) întinderea teritoriului administrativ, b)
determinarea colectivităţii asupra căreia se exercită autoritatea consiliului local şi a primarului,
dar şi date privind înfiinţarea acesteia, prima atestare documentară, evoluţia istorică; c) populaţia
unităţii administrativ-teritoriale, cu menţiune referitoare la componenţa etnică, precum şi la

11
ocupaţie, defalcate pe sate componente, respectiv aparţinătoare şi localităţi componente; d)
localitatea de reşedinţă; e) autorităţile administraţiei publice locale, sediul acestora; f) căile de
comunicaţie existente şi categoria acestora; g) date privitoare la principalele instituţii din
domeniul educaţiei, culturii, sănătăţii, asistenţei sociale, presei, radioului, televiziunii etc

12
 II. ADMINISTRAȚIA COLECTIVITĂȚILOR LOCALE ÎN
SISTEMUL ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ROMÂNEȘTI

1. Noţiunea de administraţie locală

La nivelul statului, alături de interesele generale se regăsesc şi interese locale, dar şi
judeţene, între acestea existând o interdependenţă reciprocă1.
Pe cale de consecinţă, aceste interese sunt satisfăcute prin intermediul unor
administraţiuni publice, înţelese ca totalitate a serviciilor publice destinate să satisfacă anumite
interese generale, regionale sau comunale”, în condiţiile în care, doctrina arată că sunt
administraţii publice „statul, judeţul şi comuna”.
Potrivit acestei opinii, statul nu este singurul care înfiinţează servicii publice, ci, în mod
evident, şi judeţele şi comunele, în calitatea lor de colectivităţi locale îşi pot organiza propriile
servicii în vederea satisfacerii intereselor lor. Astfel, colectivităţile locale sunt dezmembrăminte
ale statului, creaţii ale legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscripţii teritoriale
ridicate la rangul de persoane juridice şi investite cu anumite drepturi de către puterea
centralăh Aceasta le menţine sub o strictă supraveghere, instituind asupra lor o tutelă, punând în
fruntea lor funcţionari numiţi de ea şi nu aleşi de locuitori sau, dacă alegerea este acceptată,
atunci se limitează cât mai mult puterile celor aleşi.
Pe plan local, administrarea intereselor publice locale poate fi încredinţată; fie unor
autorităţi statale şi extensiilor sale, ce desemnează autorităţi deconcentrate ale administraţiei
publice de stat în unităţile administrativ-teritoriale, constituind administraţia teritorială (locală)
de stat, fie administraţiei publice locale, care nu mai este o administraţie de stat, ci o
structură administrativă care permite colectivităţilor locale să-şi soluţioneze problemele
locale prin autorităţi administrative proprii^ sub controlul autorităţilor statale centrale.
Statul, precizează Andre Hauriou, privit din acest punct de vedere, deşi se suprapune cu
teritoriul său, acceptă ca în interiorul acestuia pot exista colectivităţi locale care se
administrează prin forţe proprii, sub controlul administrativ al autorităţilor statale.

13
 În opinia lui Ioan Vida, pentru a fi în prezenţa administraţiei locale, o administraţie
publică autonomă va trebui să îndeplinească mai multe condiţii, printre acestea sunt menţionate,
în principal, următoarele:
- colectivitatea locală să beneficieze de personalitate juridică;
- colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii;
- supravegherea colectivităţilor locale se face de către autorităţi numai prin intermediul
unor forme de control stabilite de lege.
Recunoaşterea personalităţii juridice a colectivităţilor locale, înţelese ca elemente ale
colectivităţilor naţionale, în opinia unui autor, are la bază existenţa unor interese proprii ale
acestor colectivităţi sau a unor probleme locale specifice.
Statul nu este apt să soluţioneze, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de
operativitate şi eficienţă, ansamblul acestor probleme. De aceea, statul este cel care stabileşte
care dintre problemele ce intră la un moment dat în sfera administraţiei de stat vor fi de
competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în sfera de competenţă a autorităţilor
locale. Sfera problemelor locale, de regulă, este stabilită sau delimitată prin Constituţie ori prin
lege.
Recunoaşterea acestor probleme specifice locale presupune şi existenţa unor
mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să
gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui
buget propriu1. într-un asemenea cadru fundamentat, colectivităţilor locale li se acordă
posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în nume propriu.
Pe această bază, colectivităţile locale, organizate în circumscripţii administrative, care
coincid sau diferă de unităţile administrativ-teritoriale ale statului, devin persoane juridice.
Exercitarea atribuţiilor acestor persoane juridice este încredinţată unor autorităţi proprii
colectivităţilor locale, ce sunt reprezentantele colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere
desfăşurate în unitatea administrativ-teritorială.
Acestor autorităţi locale trebuie să li se recunoască şi o putere proprie de decizie 1, dar
care nu poate ieşi de sub controlul statului, exercitat pe căi legale; un control jurisdicţional, care
se limitează la verificarea legalităţii actelor, nu şi asupra oportunităţii acestora.
Constituţia României, republicată, stabileşte administraţia publică locală ca pe o structură
în cadrul administraţiei publice, ce desemnează ansamblul de autorităţi administrative autonome

14
care rezolvă, conduc şi execută treburile publice locale.
Ca atare, administraţia publică locală, fundamentată pe dispoziţiile constituţionale, apare
ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate să
administreze interesele proprii ale colectivităţilor locale, prin autorităţi administrative autonome,
cu putere de decizie, alese de către acestea şi sub controlul de legalitate al autorităţilor statului.
Rezultă că noţiunea de administraţie publică locală, circumscrisă în plan constituţional,
reprezintă o structură a administraţiei publice, cu o natură juridică aparte, datorată faptului că
puterea sa nu provine din puterea de stat, ci îşi trage forţa din voinţa alegătorilor locali care sunt
reprezentaţi de autorităţile administrative autonome şi în numele cărora ele acţionează.

2. Consiliul local
Consiliul local este o autoritate colegială a administraţiei publice locale, aleasă în
vederea soluţionării problemelor de interes local ale comunei, oraşului sau municipiului. Unii
autori consideră exprimarea „consilii locale şi judeţene”, ca fiind pleonastică întrucât consiliile
judeţene sunt o categorie de consilii locale, sunt autorităţi ale administraţiei publice locale aşa
cum le definesc normele juridice cuprinse în Codul administrative - art. 106
Compunerea consiliului local
Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali aleşi prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în
funcţie de populaţia comunei sau a oraşului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii
Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precedă alegerile, după cum urmează: 

15
 Tabel nr. 2 Numărul membrilor consiliilor locale
art. 112 Cod administrativ

Numărul locuitorilor Numărul

comunei, oraşului sau ai municipiului consilierilor
până la 1.500 9
între 1.501 şi 3.000 11
între 3.001 şi 5.000 13
între 5.001 şi 10.000 15
între 10.001 şi 20.000 17
între 20.001 şi 50.000 19
între 50.001 şi 100.000 21
între 100.001 şi 200.000 23
între 200.001 şi 400.000 27
peste 400.000,
31
cu excepția municipiului Bucureşti

Consiliile locale sunt alese pe baza reprezentării proporţionale, în cadrul unui scrutin
de listă.
Pentru a fi ales în consiliul local, candidatul trebuie să îndeplinească unele condiţii
stabilite de Constituţie şi de Legea privind alegerile autorităţilor administraţiei publice
locale, republicată :
- să aibă cetăţenia română şi calitatea de alegător;
- să fi împlinit, până în ziua alegerilor, inclusiv, vârsta de cel puţin 23 ani,
- să aibă domiciliul în unitatea administrativă pentru al cărui consiliu local candidează;
- să nu le fie interzisă asocierea în partide politice şi anume: judecătorii Curţii
Constituţionale, avocatul poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii, precum şi alte
categorii de funcţii stabilite prin lege organică;
- să nu fie condamnat prin hotărâre judecătorească definitivă pentru abuzuri în funcţii
politice, juridice sau administrative, pentru încălcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru
alte infracţiuni intenţionate, dacă nu a fost reabilitat.
Calitatea de consilier este incompatibilă cu :
 funcţia de prefect şi subprefect;

16
  calitatea de funcţionar în aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei
publice centrale şi locale; calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al
consiliului judeţean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeţean, al serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale ;
 calitatea de angajat în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale respective sau în
cadrul aparatului propriu al prefectului din judeţul respectiv; funcţia de manager sau membru în
consiliul de administraţie al regiilor autonome ori de conducător al societăţilor comerciale
înfiinţate de consiliile locale sau de consiliile judeţene;
 calitatea de primar;
 calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi cele asimilate
acestora.
În cazul în care un candidat îndeplineşte condiţiile de eligibilitate şi devine consilier, el
trebuie să se supună şi regulilor privitoare la incompatibilităţi, pentru exercitarea mandatului în
consiliul local.

Constituirea consiliilor locale

Consilierii ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului local următorul
jurământ în limba română: „Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot
ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei ... (oraşului,
judeţului). Aşa să-mi ajute Dumnezeu!” Consilierii care refuză să depună jurământul sunt
consideraţi demisionaţi de drept. 
Constituirea consiliilor locale se face în termen de 25 de zile de la data desfăşurării
alegerilor. Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de către prefect, în
maximum 5 zile de la validare. La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul
său, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător la alegerile pentru funcţia de
primar.
După constituire, consiliul local îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele
domenii de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii locali.
Comisiile de specialitate îşi aleg, dintre membrii săi, câte un preşedinte şi un secretar.

17
 În exercitarea atribuţiilor sale, consiliul adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor
prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului cere o altă majoritate.
Şedinţele consiliului local. Consiliul local îşi exercită mandatul de 4 ani de la data
constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul local se
întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la convocarea primarului. De asemenea, se poate întruni şi
în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor
consiliului.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul secretarului unităţii
administrativ-teritoriale, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin 3 zile
înainte de şedinţele extraordinare.
3. Primarul
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şeful administraţiei publice
locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care
îl conduce şi îl controlează.  Comunele şi oraşele au cate un primar şi un viceprimar, iar oraşele
reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii. 
Alegerea primarului are loc în condiţiile stabilite de Lege nr. 67 din 25 martie 2004 14
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, republicată.
Primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi primarul
general al municipiului Bucureşti, precum şi preşedinţii consiliilor judeţene se aleg pe
circumscripţii electorale, prin scrutin uninominal.
Este declarat ales primar candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil
exprimate în primul tur de scrutin. 
Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de
primarul nou-ales. 

Au dreptul de a fi aleşi primari:

14
Lege nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale republicată (Acte
modificatoare: Decizia Curţii Constituţionale nr. 1219/2007, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2008, Legea
nr. 35/2008, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 32/2008, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 36/2008, Legea
nr. 129/2011, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2012, Legea nr. 76/2012, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 44/2012)

18
 - cetăţenii cu drept de vot care au împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel
puţin 23 de ani;
- dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice;
- dacă au domiciliul în unitatea administrativ-teritorială în care urmează să fie aleşi.

Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibilă cu: 

a) funcţiile şi calităţile prevăzute la art. 30 alin. (1) din lege, care se aplică în mod
corespunzător; 
b) orice funcţie de conducere din cadrul societăţilor comerciale la care statul sau o unitate
administrativ-teritoriala este acţionar majoritar ori din cadrul societăţilor naţionale, companiilor
naţionale sau regiilor autonome;
c) orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia funcţiilor didactice şi a funcţiilor
din cadrul unor fundaţii ori organizaţii neguvernamentale. 
Pentru exercitarea atribuţiilor date în competenţa sa, primarul beneficiază de un aparat
de specialitate, pe care îl conduce.

Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, căruia îi

poate delega atribuţiile sale.

Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau
individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce
au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.

19
4. Consiliul Judeţean

Art. 122 din Constituţie defineşte Consiliul judeţean ca fiind autoritatea administraţiei
publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean.
În mod asemănător, Codul administrative definește în art. 107,) consiliul judeţean ca
fiind autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice
de interes judeţean.
Numărul membrilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de prefect, în funcţie de
populaţia judeţului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1
ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, după
cum urmează: 
Tabel nr. 3 Numărul membrilor consiliilor judeţene

Numărul locuitorilor judeţului Numărul consilierilor

până la 350.000 30
între 350.001 - 500.000 32
între 500.001 - 650.000 34
peste 650.000 36
Sursa: art. 171 din Codul administrativ

Alegerea consilierilor judeţeni are loc prin vot direct, în condiţiile Legii nr.67/2004 privind
alegerile autorităţilor administraţiei publice locale, republicată. Consiliul judeţean este compus
din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Consiliul judeţean se
alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau
de catastrofa. 

Funcţionarea consiliului judeţean

20
 Consiliul judeţean se întruneşte în şedinţe ordinare o dată la două luni, la convocarea
preşedintelui consiliului judeţean. 
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori de câte ori este necesar,
la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la
solicitarea prefectului, adresata preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care
necesita adoptarea de masuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor
calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea
ordinii şi liniştii publice. Convocarea consiliului judeţean se face în scris, de către secretarului
general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile înaintea
celor extraordinare.
Actele consiliului judeţean. În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, consiliul judeţean
adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau
regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.

5. Preşedintele Consiliului Judeţean

Executivul consiliului judeţean este reprezentat de preşedintele şi vicepreşedinţii.

Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele fizice şi juridice romane şi străine, precum şi în justiţie şi răspunde de
buna funcţionare a aparatului de specialitate al consiliului judeţean, pe care îl conduce.
Preşedintele consiliului judeţean asigură respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în
aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a
hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor acte normative.
Actele preşedintelui consiliului judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, preşedintele consiliului judeţean emite
dispoziţii cu caracter normativ sau individual.

21
III. ORGANIZAREA COLECTIVITĂȚILOR LOCALE PE BAZA
PRINCIPIILOR DESCENTRALIZĂRII ȘI AUTONOMIEI
LOCALE

1. Conceptul de descentralizare

Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea

problemelor se face de către administraţia publică locală, care beneficiază astfel de o largă
autonomie în luarea deciziilor şi în privinţa gestionării bugetului. În cadrul acestui regim
administrativ, se recunoaşte existenţa juridică a colectivităţilor locale, având propria lor
autonomie financiară şi dispunând de propriile lor organe ce le permit să asigure gestionarea
corespunzătoare a problemelor locale. În general, prin aplicarea descentralizării creşte eficienţa
autorităţilor prin capacitatea lor de a fi mai aproape de nevoile locale15.
Ideea descentralizării are la bază existenţa unei colectivităţi locale care se administrează ea
însăşi, îşi girează propriile afaceri, concept care este exprimat prin „sebstverwaltung” (care
înseamnă în germană dreptul de a se administra pe sine însuşi), „local-government” (guvernare
locală sau administraţie locală în engleză), a cărui corespondent francez ar fi
„autoadministrare”16.
Putem desprinde concluzia că descentralizarea nu reprezintă un scop în sine, ci doar un
mijloc prin care se permite cetăţenilor să participe direct la rezolvarea problemelor ce-i privesc.
În acest context, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei. Este
important de identificat gradul de descentralizare necesar pentru rezolvarea optimă a problemelor
locale, ce variază după întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile economice şi
politice existente, tradiţii etc.17
În cazul descentralizării, sarcina administrării nu aparţine în totalitate statului, ci este
încredinţată în anumite cote colectivităţilor locale. Descentralizarea se bazează pe recunoaşterea
15
Stein, K., Purwo, S., (2006), Surviving decentralisation? Impacts of regional autonomy on health service
provision în Indonesia, Health Policy No. 77, p.251
16
Laubadere, A. de, Venezia, J., C., Gaudement, Y., (1996), Traite de droit administratif, tomeI, 14 edition,
L.G.D.J., Paris, pp. 85-86
17
Dissescu, C., (1891), Curs de drept public român, vol. III: Dreptul administrativ, Stabilimentul Grafic I.V.
Socec, Bucureşti, p. 845

22
de către puterile centrale a intereselor locale specifice anumitor zone geografice, a căror
gestionare este încredinţată persoanelor publice teritoriale instituite special în acest sens. Acestea
sunt numite în general colectivităţi locale. Conducătorii acestor colectivităţi sunt aleşi de către
membrii colectivităţilor respective şi au la dispoziţie, conform normelor constituţionale, mijloace
financiare proprii şi putere autonomă de decizie.
Putem defini descentralizarea ca fiind transferul de competenţă administrativă şi
financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale,
pentru satisfacerea eficientă a intereselor locale. Descentralizarea este un principiu de organizare
şi funcţionare a administraţiei publice, întemeiat pe o largă autonomie oferită organelor locale de
conducere ale unităţilor administrativ-teritoriale, având un patrimoniu propriu, cu ajutorul căruia
se asigură mijloacele necesare satisfacerii nevoilor locale.
Multe dintre beneficiile acceptate ale descentralizării sunt bazate pe premisa că aceasta
aduce factorii de decizie locali mai aproape de cetăţenii pe care îi deservesc şi astfel cetăţenii pot
să-şi exprime dorinţele şi preferinţele pentru anumite servicii.18 Aplicarea descentralizării ar
trebui să permită societăţii să-şi atingă obiectivele vizate, ce se axează, în principal, pe eradicarea
sărăciei, creşterea susţinută a nivelului de viaţă şi echitatea socială dintre indivizi.
Însă, trebuie subliniat, că în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale nu sunt
date toate problemele din unitatea administrativ-teritorială respectivă, ci numai „o parte”, şi
anume partea „importantă” a treburilor publice, deoarece în cadrul descentralizării are loc un
transfer limitat al puterii de decizie de la autorităţile publice centrale către cele locale 19.
În opinia noastră, aşa cum am precizat şi mai sus, descentralizarea este un principiu de
organizare şi de conducere a statului bazat pe autonomie conferită colectivităţilor locale, care
dispun de resursele necesare care să le permită să se autoadministreze, să-şi aleagă propriile
autorităţi de conducere.
În cele ce urmează, deoarece definiţia descentralizării cunoaşte nuanţe susceptibile de
controverse doctrinare, ne vom opri asupra unor opinii din doctrina franceză şi română, pentru a
vedea care sunt principalele criterii avute în vedere în definirea descentralizării.

18
Peyvand K., (2004), Decentralization and public services: the case of immunization, în Social Science &
Medicine No. 59, p.165
19
Cuşnir, V., (2005), Unele aspecte ale reformei administrative-teritoriale şi administrării locale, în
Probleme ale edificării statului de drept în Republică Moldova, Chişinău, Tipografia centrală, p. 241

23
 Cu privire la cuvântul „descentralizare”, în concepţia franceză, se arată că acesta, prin el
însuşi, este mai puţin explicit decât cel care desemnează, în străinătate, aceeaşi idee
(selbstverwaltung în dreptul german, adică puterea de a se autoadministra sau local government,
termen anglo-saxon), şi anume marchează doar tendinţa ca monopolul puterii să nu aparţină
organelor centrale ale statului20.

În concepţia engleză descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, de auto-

administrare (self government). Caracteristica esenţială a guvernării locale o constituie libertatea

unităţii administrative locale de a decide şi de a acţiona pe baza propriei iniţiative şi

responsabilităţi.
Descentralizarea nu implică un rol redus pentru guvernul central, ci doar o reorientare a rolului centrului,
aceasta rămânând doar unul de supraveghere şi de adoptare a cadrului legislativ general.

2. Formele descentralizării

Astăzi, literatura de specialitate a impus două forme ale descentralizării:

- descentralizarea teritorială, care presupune faptul că teritoriul statului este împărţit în
unităţi administrativ-teritoriale, care se bucură de independenţă faţă de autoritatea centrală. În
prima accepţiune de descentralizarea teritorială, de cele mai multe ori cele două noţiuni de
descentralizare şi de autonomie se folosesc împreună, ideea de descentralizare implicând şi
ideea de autonomie locală. Conducerea unităţilor administrativ-teritoriale create aparţin
autorităţilor administraţiei publice locale, care au competenţă materială generală.
În acest sens, Paul Negulescu definea principiul descentralizării ca un regim administrativ
care admite „...ca îngrijirea intereselor locale sau specifice să fie încredinţată la autorităţi ai căror
titulari aleşi de corpul electoral local pot stabili norme valabile pentru locuitorii din acea
localitate...” Descentralizarea administrativ-teritorială pe baza autonomiei locale reprezintă
principiul fundamental al organizării administrativ teritoriale a unui stat, constând în dreptul
recunoscut al unităţilor administrativ teritoriale de a se autoadministra pentru a-şi satisface
propriile nevoi, mult mai rapid, în funcţie de specificul problemelor existente şi fără a fi necesară
intervenţia puterii centrale.

20
Rivero, J., Waline, J., (2000), Droit administrative, Editura Dalloz, Paris, p.317

24
 Termenul de descentralizare coincide într-un sens larg cu termenul de auto-
administrare („seif government”). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi de a
acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a
guvernării (administraţiei) locale.
Putem trage concluzia că principiul de autonomie locală implică şi ideea de
descentralizare administrativă şi presupune transferarea unor competenţe de la nivel central la
nivel local, unde autonomia locală asigură un grad înalt de democraţie, fiind una dintre cele mai
eficiente forme de autogestiune şi reprezentând ceea ce este esenţial în întreaga activitate de
administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale. Descentralizarea este capabilă să
asigure realizarea principiului autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale alese
de colectivităţile locale funcţionând autonom şi nesubordonându-se ierarhic autorităţilor centrale.
- descentralizare tehnică (pe servicii), prin care unul sau mai multe servicii publice sunt
scoase din competenţa autorităţilor centrale sau locale şi sunt organizate în mod automat.
În opinia noastră, procesul de descentralizare a serviciilor publice va asigura preluarea
atribuţiilor administrative şi financiare ale unor activităţi, de către autorităţile administraţiei
publice locale (consilii judeţene, consilii locale) şi reprezintă unul dintre obiectivele pe care
administraţiile publice le au de îndeplinit în perioada următoare21.

3. Reprezentare grafică a descentralizării

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a

unor instituţii de utilitate publică care au dobândit personalitate juridică şi care au la bază
proprietatea privată a statului ori a unor persoane fizice sau juridice. 22

21
Bilouseac, I., (2005), Descentralizarea şi deconcentrarea – principii de organizare şi funcţionare ale
administraţiei publice locale, The Annals of the Stefan cel Mare University Suceava, Fascicle of The
Faculty of Economics and Public Administration, p. 111
22
Manda, C., (2008), Dreptul colectivităţilor locale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, p.146

25
 Considerăm că putem reprezenta grafic descentralizarea serviciilor publice
conform figurii de mai jos:

Autorităţi ale administraţiei publice centrale

Transfer
de competenţe şi responsabilităţi
administrative şi financiare

Autorităţi ale administraţiei publice locale

Înfiinţare
Organizare
Coordonare
Control

Servicii publice descentralizate

Fig. nr. 1 Reprezentare schematică a descentralizării serviciilor publice

Aşa cum rezultă din figura de mai sus, autorităţile administraţiei publice centrale
transferă către cele locale atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, serviciile publice
descentralizate fiind înfiinţate, organizate şi controlate de către autorităţile locale, care au puteri
depline în acest sens.
Descentralizarea serviciilor publice a devenit în ultimii ani una dintre problemele cele
mai dezbătute privind reforma administraţiei publice. Pe de o parte, se argumentează că se
răspunde mai bine şi într-un mod mai echitabil la nevoile locale, însă, pe de altă parte, se susţine
că lipsa capacităţilor financiare locale, precum şi politica unor grupuri de interese locale vor face
prestarea de servicii descentralizate ineficientă.23
Putem spune că descentralizarea este un fenomen complex, care implică transferul
prerogativelor de la un nivel central la un nivel local, prin acordarea unei mai mari libertăţi de

23
Dinar, A., Kemper K., Blomquist W., Kurukulasuriya P., (2007), Whitewater: Decentralization of river
basin water resource management, în Journal of Policy Modeling No. 29, p. 852

26
acţiune comunităţilor locale, proces care trebuie dublat, pentru a fi eficient şi de un transfer al
resurselor financiare.
4. Deconcentrarea
Deconcentrarea reprezintă redistribuirea de competenţe administrative şi financiare între
diferite niveluri ale administraţiei centrale.
Deconcentrarea administrativă este considerată ca fiind o formă intermediară între
organizarea centralizată şi cea descentralizată, caracterizată fiind printr-o oarecare independenţă
a organelor locale în fruntea cărora sunt funcţionarii numiţi de organele centrale.
Practic însă, centralizarea administraţie există în orice moment, deoarece, pe de o parte,
agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii administrative centrale, iar pe de altă parte deciziile lor
sunt imputabile exclusiv statului.
Apropierea deconcentrării de centralizare reiese din numirea titularilor puterii locale de
către centru, ei nefiind aleşi de electoratul local.
Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au competenţa să
rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze şefului sau ierarhic de la centru, dar el este
supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze actelor superiorului său.
Deciziile sunt date în competenţa agenţilor şi organismelor locale aflate la faţa locului, şi
care au putere de decizie, însă rămân supuşi centralizării.
 Prin desconcentrare administrativă, profesorul A. Teodorescu înţelegea „a lărgi cât mai
mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar profesorul Paul
Negulescu, analizând acelaşi principiu, îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari sunt numiţi de puterea
centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem descentralizare, cu toate că
s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a
sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
desconcentrare”.
Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin
nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind
vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare.
Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală.

27
 Prima vizează încredinţarea unui reprezentant unic al statului (prefectul) a
responsabilităţii serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de-a doua aşază
aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.
 Prin deconcentrare nu se promovează interesul local, ci se doreşte realizarea sarcinilor
autorităţilor publice centrale, dar menţinându-se puterea ierarhică, în detrimentul principiului
autonomiei.
Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului,
reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem
ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o
anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.
În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile
publice deconcentrate), fără a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a
identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă
deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic
există o dublă subordonare a acestor servicii - faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii
contradictorii.
În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că
prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest
sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce
competenţe există o subordonare faţă de minister.
Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi,
apare nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea
statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa, sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului
acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile
publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale.
Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui
interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să
oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa.
Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei
deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control
de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile

28
locale. Or, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care
autorităţile locale sunt alese de colectivitate.
Deconcentrarea este destinată echilibrării pe de o parte a tendinţelor centralizatoare care
vor să concentreze deciziile etatice la nivelul administraţiei centrale şi pe de altă parte celor de
teritorializare a puterilor prin care se doreşte apropierea de nevoile reale ale unei ţări.
Aşadar, deconcentrarea reprezintă o formă diminuată a centralizării ce presupune
deplasarea în teritoriu a unor competenţe etatice, menţinându-se relaţia de subordonare faţă de
nivelul central. În cazul serviciilor descentralizate, nu există o subordonare faţă de nivelul
central, ci doar forme de control.
Deconcentrarea sistemului administrativ se poate defini şi ca o dispersare teritorială a
sarcinilor administrative, ce implică deschiderea unor birouri regionale sau judeţene ale
ministerelor centrale si a altor agenţii statale urmată de delegaţia autorităţii de la centru către
aceste reprezentări locale ale autorităţilor centrale. Aşadar, există componente ale autorităţilor
publice centrale care nu pot fi supuse procesului de descentralizare. Ele pot fi cel mult
deconcentrate
Astfel deconcentrarea sistemului administrativ reprezintă transferul responsabilităţilor de
la organele administraţiei centrale către reprezentanţele acestora în teritoriu, care deşi sunt la
dispoziţia cetăţeanului ele rămân subordonate centrului.
Putem afirma că deconcentrarea exprimă o variantă îmbunătăţită a centralizării,
reprezntând o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.
În realitate acest sistem măreşte centralizarea întrucât, în caz că se dovedeşte a fi eficient
extinde controlul autorităţilor centrale asupra chestiunilor locale ce ar putea rezulta în frustrarea
participării cetăţenilor.

5. Beneficiile şi dezavantajele descentralizării

În ultimii ani s-a ajuns la un acord universal în privinţa faptului că descentralizarea este
un element important în atingerea democraţiei pe plan local. Acest lucru a fost văzut ca o soluţie
pentru întărirea serviciilor publice oferite comunităţilor locale şi pe care un sistem centralizat nu
le putea oferi.
Mulţi factori, inclusiv mărimea şi populaţia unei ţări, diversitatea geografică şi etnică,
precedentul istoric, reformele politice pot contribui la influenţarea procesului de descentralizare.

29
 Descentralizarea oferă numeroase beneficii sau avantaje ca model de administrare,
capabil să ofere multe provocări şi noi tendinţe, ea marcând tendinţa de a apropia dreptul de
decizie de la centru de colectivităţile umane locale. Descentralizarea reprezintă un sistem de
organizare administrativă care permite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se
administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite
constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesar.
Avantajele descentralizării enumerate mai jos presupun faptul că descentralizarea ia
forma unui model puternic, autonom şi participativ al administraţiei locale, care are puteri largi şi
reale pentru autoadministrarea locală şi pentru a îndrepta procesul de susţinută dezvoltare locală.
Descentralizarea asigură climatul prielnic ca interesele locale să se rezolve în condiţii
mai bune, în conformitate cu obiceiurile localnicilor şi în concordanţă cu cerinţele reale ale
acestora.
Nimeni nu poate cunoaşte mai îndeaproape şi mai în amănunt nevoile localităţii decât
însăşi autoritatea locală şi, de asemenea, nimeni nu poate cunoaşte mijloacele mai potrivite
pentru satisfacerea acestora, în acest fel se pot rezolva în condiţii mult mai bune interesele locale.
Aşadar, descentralizarea furnizează un cadru care facilitează şi stimulează dezvoltarea
locală. Conducerile locale ar trebui să fie mai eficiente în alocarea resurselor, să dea comunităţii
locale informaţii mai bune şi mai potrivite şi să înţeleagă mai bine nevoile locale, să fie mai
receptive la ele decât autorităţile centrale.
La nivel local se poate realiza o mai strică evidenţă a banilor, acest lucru reprezentând
un potenţial pentru generarea veniturilor locale.
Descentralizarea fiscală va reduce practica curentă de a extrage resurse de la periferie şi le
concentrează la centru. Astfel mai multe resurse vor fi reţinute la nivel local şi vor ajuta să stimuleze
economia locală şi să susţină iniţiative de dezvoltare locală. Doar în cazul în care are loc un transfer
de resurse descentralizarea poate produce beneficii economice şi sociale.
Cele mai multe atribuţii vor fi realizate la nivel local , prin aceasta creându-se
posibilitatea ca fiecare regiune să ia iniţiativa pentru dezvoltarea proprie, sporind capacitatea de
a-şi administra afacerile locale. Dezvoltarea este determinată pe plan local mai degrabă decât de
agenţi externi, care au mult mai multe priorităţi şi cunosc mai puţine despre potenţialul local de
dezvoltare. Descentralizarea generează spiritul de iniţiativă individuală. Pe de altă parte, sub
regimul descentralizării, impozitele dobândesc caracterul de „contribuţii”, fiind întoarse

30
individului sub beneficiul diferitelor servicii publice. Colectivităţile locale dispun singure de
bugetul lor sub controlul şi îndrumările reprezentanţilor statului şi a unei responsabilităţi
proprii.
Un alt avantaj este acela că, participarea electoratului la desemnarea autorităţilor
locale îi accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii şi
îl determină să caute şi să găsească el însuşi soluţii la problemele cu care se confruntă.
Descentralizarea determină o mai mare participare a populaţiei la guvernare, aducând
guvernarea mai aproape de oameni şi de aceea permite cetăţenilor să fie mai bine informaţi,
facilitând realizarea unei relaţii mai apropiate între cei care guvernează şi cei guvernaţi.
Comunităţilor le va fi mai uşor să-şi urmeze obiectivele de dezvoltare şi să obţină
susţinere de la guvernarea locală prin participarea lor ca un adevărat partener în procesul de
administrare locală. Participarea locuitorilor, prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale le
accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă, motivându-i să găsească ei înşişi soluţii
pentru rezolvarea problemelor locale. Aşadar alegerile constituie criteriul descentralizării care se
fundamentează pe liberul exerciţiu al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor la nivel local. Este ştiut
faptul că dreptul la autonomie locală aparţine colectivităţilor locale care îl exercită prin
intermediul autorităţilor alese de către acestea. Colectivităţilor locale li se păstrează dreptul de a
interveni direct în unele cazuri în procesul de administraţie, prin referendum sau alte forme
prevăzute de lege. Este stimulată participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor
administrative si în procesul de elaborare a actelor normative.
Modelul idealizat de democraţie reprezentativă în guvernul local implică faptul că prin
alegeri regulate libere şi competitive cetăţenii îşi fac cunoscute preferinţele guvernamentale care
de altfel sunt în concordanţă cu nevoile şi priorităţile lor. Asadar reprezentanţii aleşi ar trebui să
formuleze strategii, să ia decizii cheie şi să acorde prioritate deciziilor în privinţa cheltuielilor
prin politici formale şi proceduri bugetare. Aceste tehnici ar trebui să fie implementate de oficiali
care sunt neutri din punct de vedere politic sau care ar trebui să fie aşa.
Între participare şi descentralizare există o relaţie simbolică. Pe de o parte o
descentralizare reuşită are nevoie de un anumit nivel de participare locală. Apropierea dintre
administraţiile locale şi alegătorii lor le va permite să răspundă mai bine nevoilor locale şi să
adapteze în mod eficient cheltuielile publice nevoilor private, în cazul existenţei unui canal de
informaţii între cetăţeni şi administraţiile publice. Pe de altă parte procesul de descentralizare

31
însuşi poate să sporească oportunităţile de participare prin încredinţarea unei mai mari puteri şi
oferirea resurselor unui nivel de administraţie mai apropiat de cetăţeni.
Alt avantaj al descentralizarea este acela că duce la creşterea eficienţei în a stabili
natura serviciilor publice de care au nevoie. Într-un sistem descentralizat, participativ, cetăţenii
pot influenţa deciziile despre privind serviciile publice prin mecanisme care îi fac capabili să
indice tipul, nivelul, calitatea şi numărul serviciilor pe care le doresc şi costul pe care sunt
dispuşi să-l plătească pentru astfel de servicii. Serviciile publice locale putând fi conduse mai
eficient de către autorităţile locale, într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se
conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la centru.
Descentralizarea duce la dezvoltarea unei administraţii publice moderne, eficiente care să
corespundă principiilor comunitare şi care să poată asigura dezvoltarea durabilă are în vedere în
primul rând diversitatea, calitatea si eficienta serviciilor publice oferite cetăţenilor.
Descentralizarea poate fi o cale de îmbunătăţire a accesului la serviciile publice, adaptând
acţiunile de guvernare la nevoile private. Cu toate acestea administraţiile locale pot fi eficiente
doar dacă vor avea acces la resursele financiare şi umane necesare.
Descentralizarea conduce la o mai bună diviziune a muncii în administrarea afacerilor
publice. Crearea de guvernări locale puternice, cu capacitatea de a administra efectiv afacerile
locale face capabilă guvernarea centrală să se concentreze asupra îndatoririlor la nivel înalt.
Descentralizarea generează sentimentul de libertate locală, interesul pentru binele localităţii,
fapt ce determină o dezvoltare deosebită a colectivităţilor umane din unităţile administrativ-
teritoriale.
Descentralizarea facilitează adaptarea soluţiilor pentru problemele locale pe condiţiile
locale. De vreme ce fiecare regiune este împuternicită să administreze propriile afaceri, ele vor fi
capabile să-şi adapteze programele sau soluţiile pentru problemele locale care să reflecte
condiţiile speciale sau preferenţiale ale respectivelor regiuni, localităţi.
Un alt avantaj al descentralizării este faptul că dezvoltă o mare coeziune şi stabilitate
socială şi încurajează concentrarea factorilor de decizie în jurul intereselor comune.
Descentralizarea asigură oportunitatea pentru o mai mare diversitate de inovaţii şi măreşte
flexibilitatea guvernării în contextul schimbării circumstanţelor, deoarece modelul participativ al
guvernământului local include comunitatea locală, care era exclusă anterior şi creează motivaţia
pentru autoguvernare.

32
 Descentralizarea generează spiritul de iniţiativă individuală, pe când centralizarea
reduce rolul locuitorilor la acela doar de administraţi.
Descentralizarea determină mobilizarea resurselor în susţinerea procesului de dezvoltare,
contribuind la dezvoltarea serviciilor oferite populaţiei.
Un model descentralizat, participativ al guvernământului local încurajează
responsabilitate, transparenţa şi onestitatea şi conduce la adoptarea de standarde etice înalte în
conducerea afacerilor publice.
Acolo unde funcţionează descentralizarea ajută la eliminarea neconcordanţelor din
procesul decizional, adesea cauzate de planificarea guvernării centrale şi controlul activităţilor
sociale şi economice de pe plan local. Descentralizarea ajută la înlăturarea procedurilor
birocratice şi poate creşte sensibilitatea oficialităţilor la situaţiile şi nevoile locale.
Din punct de vedere subiectiv, descentralizarea apare ca un mijloc deosebit pentru
educaţia politică a cetăţenilor. "Aceştia vor şti că trebuie să se sprijine pe propriile puteri",
"dezvoltându-le simţămintele de libertate şi de solidaritate, precum şi spiritul de iniţiativă.
Un alt avantaj al descentralizării este acela că, prin natura sa, descentralizarea poate
asigura administrarea judicioasă a localităţilor, neutilizând decât numărul strict necesar de
funcţionari pentru satisfacerea intereselor locale, pe când în regimul centralizat numărul
funcţionarilor este mult mai mare, iar timpul de lucru al acestora se consumă pentru întocmirea
materialelor solicitate de autoritatea centrală şi pentru punerea în aplicare a ordinelor ce le vor
primi de la aceasta, în regimul descentralizării administrative, funcţionarii publici înlătură,
într-o măsură mai mare, fenomenele birocratice în activitatea locală.
Beneficiile enumerate prezintă descentralizarea la un potenţial maxim, care din păcate
este foarte rar întâlnită în practică. Cu toate aceste avantaje menţionate, trebuie remarcat faptul
că descentralizarea are anumite limite şi chiar dezavantaje.

În ceea ce priveşte dezavantajele descentralizării, din punct de vedere politic, fiind un

principiu de autonomie, ea diminuează forţa puterii centrale. Din punct de vedere
administrativ, fiind un sistem de apărare a intereselor locale, le dă întâietate acestor interese,
asupra intereselor ţării.
Neegalităţile interregionale pot creşte şi în felul acesta se accentuează nivelul de sărăcie
din anumite localităţi. Din moment ce diferite regiuni sunt înzestrate diferit în ceea ce priveşte

33
resursele naturale, nivelul activităţilor economice, etc., în unele zone vor exista mai multe
venituri decât în altele şi vor permite cetăţenilor lor servicii mai de calitate de cât cele oferite în
zone mai sărace. Există o nevoie de distribuţie echitabilă a resurselor disponibile pentru evitarea
creării unor asemenea diferenţe. Totodată dispersia mai mare a resurselor publice între
colectivităţile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a
solidarităţii naţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte in terne,
inclusiv interetnice.
Capacitatea tehnică sau administrativă slabă la nivel local poate face ca serviciile publice
să fie livrate cetăţenilor mai puţin eficient în unele zone.
Descentralizarea creează potenţialul pentru existenţa unui conflict dintre interesele locale
şi cele naţionale, însă acest lucru poate servi la identificarea problemelor locale şi luarea lor în
considerare. Însă, dacă nu sunt tratate corect ele ar putea deveni un factor de destabilizare.
În realitate sistemele locale de management au adesea resurse insuficiente, spre
deosebire de guvernele centrale care continuă să reţină mult din fondurile locale. Pentru ca o
guvernare locală să-şi îndeplinească în mod eficient sarcinile descentralizate ar trebui să aibă un
nivel corespunzător al veniturilor colectate locale sau transferate de la guvernarea centrală, cât şi
autoritatea de a decide asupra cheltuielilor.
Transferul de sarcini către autoritatea locală, nedublat de o reală descentralizare fiscală,
face ca descentralizarea să rămână doar o simpla vorba în vânt. O comunitate care se dezvoltă e
o comunitate care depinde din ce în ce mai mult de propriile decizii şi resurse pe care le
gestionează şi din ce în ce mai puţin de ajutor de dinafară. Fara descentralizare fiscală, care
trebuie să asigure resursele financiare necesare unei decizii performante a administraţiei nu poate
exista descentralizare administrativă reală.
Potrivit Cartei Europene, colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi
suficiente pentru a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Resursele
financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de lege.
Corupţia este de asemeni o problemă serioasă şi foarte des întâlnită în elita locală,
oamenii aleşi în posturile locale alocând resursele pentru a putea să beneficieze ei şi cei
apropiaţi. abuzurile în materie de des centralizare orientate spre supralicitarea particularităţilor
locale, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională.
Conform opiniei profesorului Tarangul, citat de Mircea Preda, alegerea autorităţilor

34
descentralizate introduce în administraţia locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul.
Lipsa de competenţă şi de răspundere, demagogia, servilismul sunt unele din cele mai mari
inconveniente ale acestui mod de recrutare a autorităţilor descentralizate”. Totuşi există şi
pericolul monopolizării resurselor de către elitele locale.Există riscul ca elitele locale să
folosească resursele locale în interesul lor. Autorităţile locale pot adopta soluţii influenţate de
politica unor grupuri de presiune, ale căror interese sunt în contradicţie cu cele naţionale.
Dat fiind ritmul alert al descentralizării, o problemă majoră cu care se confruntă
autorităţile locale este reprezentată de capacităţile limitate de management a competenţelor
descentralizate. Sistemele de gestionare a resurselor umane sunt slab dezvoltate, formarea
profesională este limitată, iar fluctuaţia funcţionarilor publici este foarte ridicată. Eforturi
considerabile sunt încă necesare pentru a ameliora managementul financiar şi pentru a suplini
lipsa echipamentului informatic şi a cunoştinţelor necesare pentru utilizarea acestuia.
Funcţionarilor publici locali, mai ales în localităţile mici, de regulă, nu au competenţa şi
experienţa celor din administraţia publică centrală. În localităţile mai mici specialiştii sunt mai
greu de găsit şi în consecinţă administraţia locală nu îşi mai poate gestiona eficient serviciile
publice. Astfel priorităţile nu sunt soluţionate pentru că conducerea locală nu poate fi eficientă în
rolul ei. Decizia de descentralizare sau de reţinere a controlului central asupra managementului
resurselor umane în ceea ce priveşte recrutarea, angajarea, stabilirea salariului, etc. a
funcţionarilor publice este strâns legată de nivelul existent al calităţii administraţiei locale.
Descentralizarea, consolidarea autonomiei colectivităţilor locale – decizional şi financiar
-, asigurarea corelaţiei între resursele şi nevoile acestora, prioritizarea obiectivelor, au în vedere
creşterea competenţelor şi responsabilităţilor personalului care lucrează în administraţia publică,
astfel încât serviciile oferite cetăţenilor să fie de calitate, controlabile, cu impact imediat şi de
durată.
Un alt dezavantaj ar consta în faptul că inexistenţa unui mecanism de supraveghere a
autorităţii centrale ar duce le o întrebuinţare greşită a autorităţii pe plan local, ca urmare a
statutului autonom al colectivităţilor locale.
Totodată creşte numărul colectivităţilor având un patrimoniu şi un buget propriu şi nu mai
poate fi realizat un control eficient asupra utilizării banului public. Acţiunea puterii centrale este
mult îngreunată. Funcţia de supraveghere a guvernării centrale este înlocuită şi nici un alt
mecanism nu este pus în loc. Putem spune că principalul pericol al descentralizării ar fi

35
diminuarea forţei puterii centrale, ajungându-se chiar la dominarea intereselor locale faţă de cele
centrale.
În esenţă, se pune întrebarea dacă descentralizarea este calea de urmat, având în vedere că
riscul este mult prea des mai mare decât avantajele.
O descentralizare în adevăratul sens al cuvântului necesită un sprijin puternic din partea
instituţiilor guvernamentale centrale. Aceasta ar însemna elaborarea de acte normative care să
ofere unităţilor guvernamentale locale capacitatea de a acţiona în mod autonom şi independent şi
totodată asigurarea veniturilor necesare unei gestionări adecvate a serviciilor locale.
În ceea ce ne priveşte considerăm că sistemele centralizate nu pot continua şi pentru ca
beneficiile să fie realizate, comunităţile locale trebuie să fie mai receptive la nevoile locale.
Trebuie să ţinem seama de identificarea problemelor ce înconjoară descentralizarea, ceea
ce va crea mai multă responsabilitate printre comunităţile în dezvoltare, astfel încât conducerea
centrală va fi forţată să construiască o situaţie stimulentă pentru ca banii strânşi pe plan local să
fie alocaţi tot pe plan local. Totodată, în regimul descentralizării, autoritatea locală poate
soluţiona şi satisface operativ cerinţele locale, spre deosebire de regimul centralizat, în care au-
toritatea centrală acţionează de la distanţă, tergiversând rezolvarea problemelor.
În doctrină s-au adus numeroase argumente în favoarea organizării descentralizate:
existenţa intereselor locale deosebite de cele centrale, eliminarea formalismului, implicarea
cetăţeanului la viaţa publică, etc.
Descentralizarea regimului administrativ are, însă, şi anumite dezavantaje, cum ar fi
faptul că lipsa de experienţă a autorităţilor alese duce la adoptarea unor măsuri care să nu
satisfacă în totalitate nevoile reale ale colectivităţilor, diminuarea forţei puterii centrale, iar în
procesul de descentralizare, zonele mai sărace sunt puse în competiţie deschisă cu zonele bogate.
Se poate concluziona că, indiferent de formele concrete sub care se practică în diferite ţări,
des
centralizarea administraţiei publice constituie o realitate a societăţii prezente şi viitoare, cu
implicaţii importante în plan economic şi social. Aplicată judicios, ea poate contribui la o
ameliorare semnificativă a eficienţei alocării resurselor şi a calităţii funcţiei administrative a
statului. Trebuie ca autorităţile locale să fie capabile de a-şi asuma noile responsabilităţi şi de a le
face faţă atât din punct de vedere managerial, instituţional, şi financiar.

36
 În realitate, pentru ca un proces de descentralizare să reuşească trebuie să existe un centru
puternic. Se impune o redefiniţie a rolurilor şi a relaţiilor dintre local şi central.
Cu siguranţă există multiple şi substanţiale avantaje şi beneficii ale descentralizării, însă
acest model de administraţie are întotdeauna şi posibile dezavantaje sau riscuri. Dacă programele
nu sunt adaptate specificului local ele se pot dovedi ineficiente iar cetăţenii nu vor simţi nici o
îmbunătăţire.
Descentralizarea nu este o soluţie universală, ci are dezavantajele sale. Deşi
descentralizarea este văzută deseori ca inevitabil conducând la o reducere semnificativă şi chiar
eliminare a puterii centrale, acest lucru prezintă numeroase dezavantaje.

37
IV. DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV – TERITORIALĂ
PE BAZA AUTONOMIEI LOCALE

1. Conceptul de autonomie locală în context european

Autonomia locală este principiul fundamental care guvernează şi totodată stă la baza
dezvoltării administraţiei publice locale, fiind un element component al „principiilor democratice
comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei”, care prin reglementarea ei legală şi
aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii. I Vida considera că autonomia locală
este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative.
Din limba greacă veche cuvântul „autonomie” înseamnă (auto - singur, independent, iar
nomos - lege) libertatea de a guverna prin propriile sale legi.
Constituţiile statelor lumii acordă un loc primordial principiului autonomiei locale, care
se află la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale. Autonomia
locală presupune rezolvarea unor probleme locale de către autorităţi administrative locale.
Aşadar putem spune că între principiul descentralizării administrative şi cel al autonomiei
teritoriale locale nu există diferenţe de conţinut, „descentralizarea fiind o tendinţă în evoluţia
administraţiei publice pentru realizarea autonomiei locale, la baza descentralizării aflându-se
ideea unei anumite autonomii locale”.
Principiul autonomiei locale dă dimensiune şi sens descentralizării administrative, făcând
posibilă stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor locale şi organelor de conducere ale
acestora, în raport cu administraţia centrală. Autonomia serviciilor poate consta în lărgirea
extremă a descentralizării, dar ea poate exista fără să fie precedată de o centralizare şi, prin
urmare, fără să necesite descentralizarea.
Aşa cum a susţinut şi întreaga doctrină interbelică din România ideea de descentralizare
implică pe cea de autonomie.
Conţinutul principiului autonomiei locale şi valenţele sale complexe reprezintă
chintesenţa întregii activităţi a administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale.
înţelegerea corectă a conţinutului acestui principiu are o importanţă deosebită pe planul

38
acţiunilor practice şi evită accentuarea şi absolutizarea sa, însă acesta nu trebuie confundat cu
independenţa locală. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitate
pe baza şi în limitele prevăzute de lege.
Marcel Prelot consideră, pe bună dreptate că administraţia publică locală este o
„administraţie autonomă”, care coadministrează împreună cu administraţia centrală problemele
unităţilor administrativ-teritoriale.
Autonomia locală este percepută în context european, ca un element component al
principiilor democratice, comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, care prin
reglementarea ei legală şi aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.
Autonomia locală şi descentralizarea au reprezentat principii definitorii în organizarea
sistemului de administrare publică locală, conform standardelor internaţionale, acestea fiind
prevăzute în Carta Europeană “Exerciţiul autonom al puterii locale”.
În context european conceptul de autonomie locală a fost definit prin intermediul Cartei
europene pentru autonomie locală, semnată în 1985 la Strasbourg şi redactată din iniţiativa
Conferinţei permanente a puterilor locale şi regionale din Europa.
Dovada faptului că acest principiu este unul fundamental în cadrul democraţiei locale,
este dată de lărgirea cadrul de manifestare a acestui principiu de la nivel local la cel regional, al
statelor, precum şi tendinţele de extindere a aplicabilităţii autonomiei locale pe scară
continentală.
Carta conţine prevederi care stipulează principiile generale ale autonomiei locale şi arată
necesitatea existenţei unei baze constituţionale şi legale a autonomiei locale, defineşte conceptul
şi stabileşte principiile care guvernează organizarea şi competenţele autorităţilor locale.
Preambulul documentului menţionat subliniază ideea că „apărarea şi întărirea autonomiei
locale în diverse ţări ale Europei reprezintă o contribuţie importantă la edificarea unei Europe
întemeiată pe principiile democraţiei şi ale descentralizării puterii”.
Art.3 al Cartei europene a autonomiei locale defineşte în felul următor conceptul de
autonomie locală:
"1. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă pentru colectivităţile
locale de a soluţiona şi de a administra, în cadrul legii, pe propria lor răspundere şi în profitul
populaţiei lor, o parte importantă a treburilor publice.
2. Acest drept este exercitat de consilii sau adunări compuse din membrii aleşi prin

39
sufragiu liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive care răspund
în faţa lor. Această dispoziţie nu prejudiciază recurgerea adunărilor cetăţeneşti, referendum sau
orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde ea este permisă de lege”.
Carta europeană prin noţiunea de „drept şi capacitatea efectivă” a colectivităţilor locale
exprimă ideea că nu este suficientă doar acordarea teoretică a autonomiei locale, ci este necesară
şi atribuirea de mijloace materiale şi financiare pentru a se putea realiza efectiv aceste drepturi şi
capacităţi conferite. Altfel, autonomie locală fără existenţa unei baze materiale şi fără
posibilitate de a dispune liber de această rămâne un principiu enunţat doar la nivel pur teoretic.
Relevante pentru recunoaşterea importanţei acestui principiu sunt şi iniţiativa la nivel
european a Congresului Puterilor Locale şi Regionale ale Europei în privinţa promovării unui
proiect al Chartei europene a autonomiei regionale 24, iar la nivel universal, în colaborare cu
organizaţia Naţiunilor Unite a proiectului de Chartă mondială a autonomiei locale.25
Totodată autonomia locală este recunoscută tuturor locuitorilor dintr-o unitate
administrativ-teritorială, autonomia neacordându-se pe baze etnice. Profesorul Ion Diaconu
preciza că „gradul autonomie se raportează la toate unităţile administrativ-teritoriale, indiferent
de compoziţia etnică a populaţiei. Autonomia nu este un drept al unei colectivităţi etnice, ci este
un obiectiv politic de guvernare descentralizat”. Pentru o bună şi reuşită aplicare a principiului
autonomiei locale, acesta trebuie să dispună şi de o protecţie legală. în acest sens Carta
Europeană "Exerciţiul autonom al puterii locale" (art. 11) consacră: "Colectivităţile locale trebuie
să dispună de un drept jurisdicţional de recurs pentru a asigura liberul exerciţiu al competenţelor
lor şi respectul principiilor de autonomie locală care sunt consfinţite în Constituţie şi în alte acte
ale legislaţiei interne".
Autonomia locală nu este doar un drept, ci şi o obligaţie pentru autorităţile reprezentative
ale colectivităţilor locale de a gestiona şi de a rezolva eficient problemele acestor colectivităţi.
Acest principiu acordă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul şi capacitatea
efectivă de a dispune de toate măsurile pentru satisfacerea intereselor locuitorilor acestor unităţi.
Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi
gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă. Din analiza acestui alineat reiese că autonomia

24
Recomandarea nr. 34/1997 a CPLRE asupra proiecdtului Chartei europene a autonomiei regionale, adoptat la data
de 5 iunie 1997 în acdrul celei de-a patra sesiuni plenare a Congresului Puterilor Locale şi Regionale, Consiliul
Europei
25
Recomandarea nr. 98/2001 a CPLRE asupra proiectului Chartei mondiale a autonomiei locale, adoptată la data de
31 mai la Strabourg.

40
locală vizează TREI COMPONENTE: organizatorică, funcţională şi gestionară. Autonomia
locală se referă pe de o parte la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, iar pe
de altă parte la gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.
Componenta organizatorică se manifestă prin alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale. În această privinţă Constituţia face trimitere la dispoziţiile legii. Articolul 121
alin.1-3 prevede că „autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală
în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. Consiliile
locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă
treburile publice din comune şi din oraşe.”
Componenta funcţională reprezintă competenţa autorităţilor administraţiei publice
locale de a rezolva o parte importantă a treburilor politice fără intervenţia altor autorităţi.
Principiul autonomiei locale presupune ca organele administraţiei publice locale să hotărască în
mod independent pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Însă principiul autonomiei locale presupune o delegare a competenţelor către autorităţile
locale numai de ordin administrativ, nu şi legislativ, astfel încât autorităţile administrative
teritoriale “nu pot recurge la modificarea structurii administrative stabilite prin lege şi nici nu pot
crea alte autorităţi administrative”.
Componenta gestionară se regăseşte în existenţa unui buget propriu, adică a unor
mijloace (venituri) materiale şi băneşti proprii, care să-i permită rezolvarea unor probleme locale.
Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează şi
aprobă bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi au dreptul să instituie impozite şi taxe
locale, în condiţiile legii, deoarece o adevărată autonomie locală nu poate exista fără o autonomie
financiară.

Una dintre cele mai dificile probleme ale autonomiei locale o constituie autonomia
financiară.
Administraţia publică locală trebuie să aibă resurse proprii suficiente, de care să dispună
în mod liber în exerciţiul componentelor lor, obţinându-se astfel o reală autonomie financiară.
În final, se putem trage concluzia că principiul de autonomie locală atrage după sine
descentralizarea administrativă şi presupune astfel transferarea unor competenţe de le nivel

41
central la nivel local, unde autonomia locală asigură un grad înalt de democraţie, fiind una dintre
cele mai eficiente forme de autogestiune şi reprezentând chintesenţa întregii activităţi de
administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Autonomia locală este percepută în context european, ca un element component al
principiilor democratice, comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, care prin
reglementarea ei legală şi aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.
Putem spune însă că, oricât de largă este autonomia locală şi deci competenţe autorităţilor
alese, autorităţile îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat (unitar) şi nu în afara acestuia.
Principiul autonomiei locale nu poate fi conceput decât în anumite limite.

2. Elemente definitorii ale identității colectivităților locale

Din cuprinsul Cartei se desprind elementele componente ale descentralizării

administrative, pe baza principiului autonomiei locale, fiind necesar, pentru înţelegerea
particularităţilor descentralizării să subliniem elementele de bază ale aplicării acestui principiu:
în regimul descentralizării administrative, este recunoscută personalitatea juridică a unităţilor
administrativ-teritoriale, precum şi existenţa unor autorităţi publice care reprezintă şi care nu fac
parte din sistemul ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control special (tutelă
administrativă).

a) Existenţa unei colectivităţi teritoriale locale, care să aibă interese şi cerinţe

specifice faţă de interesele colectivităţii naţionale.
Descentralizarea administrativă pe baza autonomiei locale se face în legătură cu existenţa
unor colectivităţi sociale locale, constituite în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale
statului.
Astfel statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială recunoscută.
Colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public, având nevoile şi
interesele locale ce sunt legate de specificul colectivităţii respective şi se disting de nevoile
generale ale colectivităţii naţionale.
Colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, având
capacitate de drept public proprie şi interese publice proprii distincte de interesele publice ale statului.

42
Statul nu poate să soluţioneze, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi
eficienţă, ansamblul acestor nevoi şi interese. De aceea, statul prin reglementări legale este cel ce
stabileşte care dintre probleme vor fi de competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în
sfera de competenţă a autorităţilor locale.

b) Recunoaşterea responsabilităţii colectivităţilor locale în gestionarea nevoilor

specifice, precum şi existenţa unor resurse proprii.
Colectivităţile locale ar trebui să dispună de autorităţi administrative proprii pentru
satisfacerea intereselor publice, precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare,
care să fie puse la dispoziţia lor şi pe care să le gestioneze.
Problemele specifice locale, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale nu sunt stabilite
de respectivele colectivităţi, ci prin lege.
Pentru existenţa autonomiei locale este necesar ca gestiunea problemele specifice
colectivităţilor locale să fie rezolvate de aceste colectivităţi locale. Existenţa nevoilor şi
intereselor locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi
patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită
autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui buget propriu.
Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic şi nu are un conţinut
abstract. El are un suport material, care se exprimă prin acţiuni practice, concrete. Colectivităţile
locale au la dispoziţie, în proprietate sau administrare un patrimoniu (terenuri, clădiri, utilaje
diverse etc), precum şi resurse, alcătuind domeniul public sau privat al acestora, şi cu ajutorul
cărora rezolvă problemele. Subliniem faptul că aceste probleme sunt distincte de cele ale statului.
De altfel, autonomia locală fără existenţa acestui fundament material şi fără libertatea de a-1
gospodări potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fără
conţinut şi fără relevanţă pe planul acţiunilor practice.

c) Colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii, autonome

faţă de stat, alese de către cetăţenii ce o compun.
Aşadar, organele de conducere trebuie să fie locale şi să existe autonomie faţă de
organele centrale ale administraţiei publice.

43
 Autorităţile locale, cărora colectivitatea locală le va încredinţa administrarea treburilor
sale publice sunt cele care soluţionează problemele specifice.
Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului, în
consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din administraţia
statului şi administraţia colectivităţilor locale.
Pentru a ne găsi în situaţia descentralizării administrative este necesar ca aceste autorităţi
locale să fie reprezentantele colectivităţilor locale Astfel, autorităţilor reprezentative vor fi
desemnate prin vot universal în urma unor alegeri libere, desfăşurate în unităţile administrativ-
teritoriale. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul
electoral local, pe cale de alegere.
În acest scop este necesară stabilirea unor atribuţii distincte pentru autorităţile alese, aşa
încât ele să poată decide singure în rezolvarea problemelor locale. Pentru rezolvarea operativă a
treburilor locale este necesar ca organele administraţiei publice să dispună de o competenţă care
să le confere autonomia faţă de organele centrale ale administraţiei publice.
Autonomia locală conferă autorităţilor publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă
iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt în mod expres în competenţa altor
autorităţi publice.

d) Supravegherea activităţii colectivităţii locale de către autorităţile puterii

executive (existenţa tutelei administrative).
Descentralizarea nu poate fi concepută cel puţin în statele unitare fără existenţa unui
control din partea autorităţilor centrale ale statului.
Autonomia locală nu înseamnă însă dreptul unei colectivităţi locale de a se guverna
singură în orice problemă apărută şi nu presupune independenţa autorităţilor administraţiei
publice locale faţă de autorităţile centrale ale puterii executive. „Colectivităţile locale sunt
integrante material (teritorial) şi juridic statului suveran, care le asigură autonomia necesară
gestionării treburilor lor specifice, dar numai în măsura în care aceasta se integrează în ordinea
juridică a statului”. Spaţiul de influenţă al autonomiei locale nu admite intervenţia administraţiei
de stat, lăsînd loc doar unui control de legalitate a actelor administraţiei publice locale, de
conformitate a lor cu principiile constituţionale.
Numit tradiţional „control de tutelă” el poate fi exercitat atât de funcţionari sau autorităţi

44
ale administraţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă
în Marea Britanie.
Cu alte cuvinte, autonomia nu înseamnă independenţa organelor administraţiei locale faţă
de organelle centrale, de aici reieşind necesitatea exercitării unui control pe care îl realizează
puterea executivă asupra autorităţilor publice ale administraţiei locale.
Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia o autoritate
centrală a administraţiei publice are dreptul de a controla autorităţile administraţiei publice
locale, organizate pe baza principiului descentralizării.
Autorităţile locale răspund politic, în faţa celor care i-au ales, dar şi juridic în faţa
statului, aceasta presupune exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra
legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome. Tutela administrativă se exercită, spre
deosebire de controlul ierarhic, doar în cazurile prevăzute expres de lege, numai de organele
indicate expres de lege, şi priveşte doar legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea
acestora.
Statul are nu numai dreptul, ci şi obligaţia de a exercita controlul asupra autorităţilor
descentralizate, acest control fiind unul special, compatibil cu principiul autonomiei autorităţilor
publice alese.
Astfel, deşi autonomia locală nu admite intervenţia administraţiei de stat este necesară
totuşi existenţa unui control de legalitate a actelor emise de autorităţile reprezentative ale
colectivităţilor locale, de conformitate a lor cu principiile constituţionale. Autonomia locală
trebuie să se încadreze în anumite limite determinate de lege.
Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără
existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă.

45
 V. DESCENTRALIZAREA TEHNICĂ SAU PE SERVICII A
COLECTIVITĂȚILOR LOCALE

1. Noţiunea de serviciu public

Administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, (hrană,

locuinţă, transport, cultură, sănătate, etc.), în mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice.
Noţiunea de serviciu public a apărut şi s-a dezvoltat treptat în contextul sporirii nevoilor
generale ale societăţii omeneşti.
Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naţional, pentru întreaga ţară (serviciul
public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul în comun în cadrul unei
localităţi).
Descentralizarea serviciilor este legată şi de nivelul de dezvoltare economico-socială a
localităţii respective, cu cât o colectivitate este mai dezvoltată cu atât locuitorii săi vor avea
nevoie de mai multe servicii, mai diversificate şi de o calitate superioară.
Aşadar pentru apariţia unui serviciu public avem nevoie în primul rând de interesul
general şi apoi de un act de voinţă a autorităţii legiuitoare. De exemplu ministerele se înfiinţează
prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se înfiinţează prin hotărâre de
Guvern, etc.
Conform opiniei lui Ioan Alexandru o reformă a sistemului administrativ trebuie însă
începută cu o reformă a administraţiei centrale şi nu cu permanentizarea reformei administraţiei
publice locale.
Iar descentralizarea serviciilor publice constituie tocmai o componentă a reformării
administraţiei centrale, ce presupune o distribuţie a competenţelor.
Examinând literatura de specialitate26, reţinem că, în încercarea de a defini noţiunea de
serviciu public, s-au conturat două sensuri:
- un sens material sau funcţional şi
- un sens formal sau organizatoric.

26
Bedrule Grigoruţă, M. V., (2008), Managementul serviciilor publice, op.cit, pp. 26-27

46
 Din punct de vedere al componentei materiale, serviciul public prevede o activitate de
interes general, ce îmbracă multiple forme în funcţie de natura cerinţelor sociale.
În sens organic, serviciul public reprezintă un ansamblu de agenţi şi mijloace, pe care o
persoană publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le utilizează pentru
îndeplinirea nevoilor cu caracter public. Privit în acest sens, conceptul de serviciu public se
identifică cu ansamblul instrumentelor, instituţiilor, organelor, structurilor afectate satisfacerii
interesului public.27
Nu de puţine ori accepţiunea materială şi cea organică a noţiunii de serviciu public coincid, drept
pentru care, în dreptul clasic francez, o activitate de interes general, gestionată de administraţie
era considerată întotdeauna serviciu public. În atare situaţie, serviciul public era definit în
doctrina franceză ca reprezentând ,,orice activitate a cărei îndeplinire poate fi asigurată,
reglementată şi controlată de guvernanţi, pentru că această îndeplinire este indispensabilă la
realizarea şi dezvoltarea interdependenţei sociale, care este de o asemenea natură încât nu poate
fi realizată complet decât prin intervenţia forţei guvernante”28.
Putem afirma că serviciul public reprezintă o activitate desfăşurată sau autorizată de o
autoritate administrativă, prin care se urmăreşte satisfacerea unor cerinţe ale membrilor
comunităţii.

2. Distincţia dintre descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice

Chestiunea de fond care interesează substanţa problemei o reprezintă distincţia dintre

descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice, care sunt două realităţi juridice distincte.
Există o serie de servicii publice care pot fi organizate în exclusivitate sau preponderent
numai la nivel local transportul persoanelor şi mărfurilor în interiorul localităţilor, repararea
străzilor, curăţenia localităţii şi altele), sau la nivelul judeţean (întreţinerea căilor de comunicaţie
între localităţi, o aducţiune de apă care interesează mai multe localităţi ale judeţului ş.a.). În
cazul acestor servicii putem vorbi de organizarea descentralizată a lor.
Există însă o altă categorie de servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel
naţional, ele exprimând un interes exclusiv naţional şi statal, cum bunăoară este apărarea ţării

27
Atât în Constituţie, cât şi în lege sunt menţionate astfel de structuri sau organe, precum: servicii publice
locale, instituţii publice, servicii publice descentralizate, regii autonome ş.a.
28
Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel, Paris, 1928, p. 59

47
faţă de o agresiune armată externă, sau siguranţa naţională, politică externă şi altele, care nu pot
fi transferate colectivităţilor locale şi judeţene, chiar dacă acestea sunt, fără îndoială, interesate a
se apăra contra unei agresiuni armate externe. Acestea pot fi doar „deconcentrate" la nivel local,
rămânând însă în structura, ierarhia şi subordonarea „centrului”.
În privinţa descentralizării acestor serviciilor publice, trebuie să facem precizarea că nu
este vorba de o descentralizare, adică de un transfer, în totalitate sau în parte, de competenţe de la
nivel central la nivel local. Suntem în prezenţa unei deconcentrări administrative, ce defineşte
un sistem în care agenţii şi organismele locale, aflate la faţa locului şi supuse centralizării, au
putere de decizie. Deconcentrarea administrativă presupune o formă de diminuare a centralizării
administrative şi nu un aspect al descentralizării administrative. Serviciile publice care se
organizează numai la nivel naţional pot fi deconcentrate la nivel local, rămânând însă în
structura, ierarhia şi subordonarea „centrului”.
Scopul pentru care sunt organizate aceste servicii publice, reprezintă tocmai
implementarea strategiei statului în diverse sectoare de activitate.
Atunci când ne referim la deconcentrarea serviciilor publice, trebuie să le înţelegem „ca
un transfer gradat de atribuţii de la autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate la
serviciile exterioare ale acestora, precum şi ca un mod de scoatere a unor astfel de servicii din
ierarhia serviciilor statale, prin dobândirea personalităţii juridice.
Putem spune că serviciile din categoria celor care se organizează la nivel naţional pot, cel
mult să fie „deconcentrate" la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi
acţiune, iar problema „descentralizării" serviciilor publice se pune numai în legătură cu cea de-a
doua categorie de activităţi, care pot fi realizate şi la nivel local sau judeţean, după caz, şi dacă
astfel de activităţi se găsesc, la un moment dat, organizate ca servicii publice la nivel central.
Deconcentrarea serviciilor publice este o formă a centralizării şi se află în opoziţie cu descentra-
lizarea tehnică.
Principiul descentralizării serviciilor publice concură, pe de o parte, la crearea de servicii
publice deconcentrate şi mărirea competenţelor acestora, iar pe de altă parte, la înfiinţarea de
servicii publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale şi respectiv a unor servicii
publice de interes local organizate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Şi părerile în această privinţă sunt împărţite.
Un alt autor era de părere că un serviciu public de interes naţional, datorită importanţei

48
sale pentru întreaga societate, nu poate fi descentralizat. Ceea ce poate şi trebuie să fie
descentralizat ar fi fost un serviciu public de interes local, de unde concluzia potrivit căreia
formularea corectă ar fi trebuit să fie: „descentralizarea serviciilor publice de interes local”.
Dimpotrivă o viziune critică în această problemă este exprimată de Apostol Tofan care consideră
că un asemenea punct de vedere demonstrează o lipsă de înţelegere a principiului descentralizării
şi o ignorare a principiului deconcentrării administrative.
Descentralizarea pe servicii nu se referă la o grupare de servicii de interes local, date în
competenţa autorităţilor locale, ci la un singur serviciu public, care este scos din competenţa
centrală sau locală, dându-i-se o organizare autonomă. Descentralizarea pe servicii semnifică o
diminuare a concentrării puterii executive, conferindu-i-se serviciului public personalitate
juridică, având un patrimoniu propriu şi organe de conducere oarecum independente de organele
administrative din competenţa cărora au fost scoase.
Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice se întemeiază pe anumite principii
generale, care trebuie respectate: continuitatea serviciului public, egalitatea tuturor în faţa
serviciilor publice, neutralitate, nediscriminare, adaptarea serviciului public la cerinţele sociale.
Serviciile publice deconcentrate au pe planul afirmării autonomiei locale, un efect şi o
semnificaţie mai redusă decât descentralizarea, acest lucru fiind evidenţiat de profesorul Mircea
Preda din următoarele fapte:
- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în structura
ministerelor de resort, deci în administraţia statului, ele desfăşurându-şi, totuşi, activitatea nu la
centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci într-o unitate administrativ-
teritorială, deci „deconcentrat";
- mijloacele lor financiare şi baza materială a serviciilor deconcentrate se asigură prin
ministerul de resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), spre deosebire de descentralizarea
serviciilor, care este urmată de o descentralizare a resurselor, determinând o capacitate obiectivă
a autorităţilor locale de a furniza servicii calitative cetăţenilor şi de a-şi face simţită prezenţa şi
capacitatea efectivă de a “gestiona în mod responsabil sarcinile publice pe care şi le-au asumat.
De altfel, şi structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a
compartimentelor care îl compun şi funcţiile de conducere se aprobă prin ordinul ministrului de
resort;

49
 - conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de
către miniştri, aviz care are doar caracter consultativ, iar actele emise de aceştia pot fi anulate tot
de către miniştrii cărora li se subordonează ierarhic.
Concluzionând putem spune că descentralizarea nu priveşte însă toate serviciile publice;
problema descentralizării se pune doar în legătură cu acelea care pot fi organizate la nivel local,
existând servicii publice (cum ar fi apărarea, siguranţa naţională, relaţiile externe) care nu pot fi
organizate decât la nivel naţional. Menţionăm că principiul descentralizării serviciilor publice nu
se are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror activităţi
de la nivel central la cel judeţean sau local.
Ministerele centrale, departamentale vor exista întotdeauna la acest nivel, deoarece ele
exprimă interesul statului în domeniul respectiv. Astfel, rolul ministerelor centrale este tocmai de
a concepe şi a asigura strategia statului în acel sector de activitate, căreia i se subordonează
activităţile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare - judeţ, localitate.
Serviciul public, pentru a putea satisface interesele unei colectivităţi trebuie să fie
desfăşurat în mod continuu, să asigure accesul tuturor beneficiarilor la serviciile publice, toate
persoanele care se află în aceeaşi situaţie putând pretinde aceleaşi avantaje. Serviciile publice
locale respectă principiul de neutralitate şi de nediscriminare a utilizatorilor, libertăţii de opinie şi
ansamblul de libertăţi publice care trebuie garantate şi promovate.
Serviciul public este creat pentru rezolvarea necesităţilor societăţii, determinând într-o
bună măsura calitatea vieţii cetăţenilor. Serviciile publice locale reprezintă unele dintre cele mai
concrete moduri de expresie a autonomiei colectivităţilor locale şi unul din mijloacele puternice
ale autorităţilor publice pentru satisfacerea necesităţilor publice (interesului public).

50