DREPT ADMINISTRATIV SI STATUTUL

FUNCTIONARULUI PUBLIC

FUNCŢIA ADMINISTRATIVĂ

1. Consideraţii generale

Statul ca instituţie se autolegitimizează funcţionând în baza unor scopuri

comune, pentru întreaga colectivitate, scopuri denumite şi interese generale sau
publice.(1) Urmărirea concretă a scopurilor, a intereselor generale şi actualizarea lor
se realizează prin intermediul funcţiei administrative sau executive a statului.
Această funcţie fiind complexă şi dinamică, constă în realizarea concretă de
către structurile guvernamentale şi cele autonome a intereselor publice stabilite de
către autoritatea legislativă. Prin urmare, realizarea acestor interese are loc în cadrul
acţiunii administrative care cuprinde atât mijloacele juridice de concretizare a acestei
funcţii şi regulile de organizare şi funcţionare a instituţiilor administrative, cât şi formele
pe care le îmbracă această acţiune.
Existenţa oamenilor este condiţionată de satisfacerea trebuinţelor lor într-un
cadru social în care unii îşi asumă funcţii de conducere, alţii aplică deciziile luate de
cei care conduc iar cei mai mulţi au nevoie de serviciile, create ce sunt esenţiale
pentru viaţa lor.
Acţiunea administrativă impune condiţia obligatorie a aplicării şi respectării legii
atât de către cei care administrează, cât şi de către cei administraţi. Operaţiunea de
administrare este proprie autorităţilor ce realizează servicii publice, comandate de
către puterea politică, în funcţie de percepţia unor nevoi sociale, care astfel realizează
administraţia publică, dar şi particularilor care prin administratori acţionează în scopul
unor interese personale, înfăptuind o administraţie privată.
Administraţia publică acţionează în mod dezinteresat, urmărind realizarea
interesului general, utilitatea publică sau cu alte cuvinte "binele comun" într-un regim
de putere publică, pe când administraţia privată, prin propria putere şi sub controlul
autorităţilor publice, care veghează la respectarea ordinii publice, realizează
satisfacerea unor interese private(2)
Distincţia dintre administraţia publică şi cea privată se realizează prin
intermediul legii de către autoritatea legislativă.
Pe lângă cele două forme de administraţie, în cadrul statului se realizează şi o
administraţie subsidiară înfăptuită de către alte autorităţi publice, ca activitate derivată
sau conexă realizării competenţelor ce le revin potrivit Constituţiei şi legilor organice
care le reglementează activitatea specifică.
Conceptul de administraţie. În accepţiunea curentă, prin administraţie se
înţelege atât o activitate, acţiunea de administra, cât şi organele care realizează
această activitate.(3) De regulă, autorităţile ce realizează o anumită activitate poartă
denumirea acelei activităţi. Bunăoară administraţia finanţelor se realizează de către
administraţia financiară, aplicarea regimului vamal pe întreg teritoriul statului şi în
zonele libere se înfăptuieşte de către administraţia vamală, etc.
Cuvântul administraţie derivă din latinescul "minister" care înseamnă servitor şi
1
este în legătură cu cu cuvântul "magister" care arată o stare superioară, îl
desemnează pe stăpân, evidenţiindu-se astfel subordonarea primului faţă de celălalt.
Cuvântul "administer" format din prepoziţia "ad" care înseamnă la, către şi "minister",
semnifică ajutor al cuiva, slujitor, executant, instrument.(4) Cu alte cuvinte
semnificaţia noţiunii de administraţie este o activitate care serveşte la ceva şi o
persoană care realizează această activitate. Noţiunea de administraţie are o sferă
foarte largă cuprinzând toate formele de administrare, de gestionare sau gospodărire
a bunurilor.
Acţiunea de a administra este o activitate socială, de satisfacere a unor
trebuinţe sociale, fiind prin definiţie o activitate subordonată. Datorită complexităţii
fenomenului social, acţiuni de natură administrativă întâlnim atât în cadrul realizării
acţiunilor productive sau comerciale, cât şi odată cu efectuarea operaţiunilor cu
caracter cultural ori sanitar. Prin urmare orice activitate adminstrativă constă în
acţiunea unor oameni, în raport cu alţi oameni, în cadrul unei colectivităţi sociale
organizate, în vederea atingerii unui anumit scop.
În acest context, fiecare activitate administrativă presupune acţiuni de
organizare, coordonare şi control, luarea unor decizii şi realizarea materială a unor
obiective sociale stabilite de către o autoritate superioară, evidenţiindu-se astfel
legătura dintre activitatea administrativă şi diviziunea socială a muncii.
Conceptul de administraţie publică. Noţiunea de administraţie publică este o
specie a activităţii administrative şi o formă a funcţiei administrative a statului. Valorile
pe care le realizează administraţia publică sunt valori politice, stabilite de către stat,
potrivit specificului organizării politice a societăţii. Aceste valori privesc satisfacerea
trebuinţelor de interes general, într-un regim de putere publică, pe baza prerogativelor
constituţionale, care fac să prevaleze interesul public faţă de cel privat.
Delimitarea administraţiei publice de alte activităţi sociale se poate realiza atât
prin raportarea locului acesteia în cadrul activităţilor publice, cât şi prin raportarea ei la
conţinutul activităţilor administrative.
Odată cu diversificarea funcţiilor statului modern apare necesitatea înfiinţării de
noi servicii publice. Reglementarea uniformă a raporturilor sociale dintre membrii
societăţii se realizează prin activitatea de legiferare a normelor primare realizată de
către Senat şi Camera Deputaţilor. Activitatea normativă a administraţiei publice este
"secundum legem" şi "praeter legem". Soluţionarea litigiilor care apar între membrii
societăţii şi pedepsirea celor ce încalcă legea, se realizează de către serviciul public
judiciar, alcătuit din sistemul instanţelor judecătoreşti, singurele autorităţi prin care se
înfăptuieşte justiţia. Litigiile dintre administraţie şi administraţi, soluţionate de către
administraţia publică se realizează prin organele cu activitate jurisdicţională, constituite
potrivit legii, fără a se îngrădi accesul liber la justiţie.
Prin urmare, serviciile publice administrative sunt create pentru satisfacerea
intereselor generale, de apărare a ordinii publice şi a securităţii statului, de asigurare a
trebuinţelor de instruire, cultură şi sănătate a populaţiei, precum şi asigurarea
condiţiilor materiale de viaţă ale cetăţenilor, într-un regim de drept public, printr-o
activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor.
Conţinutul activităţii administraţiei publice se realizează prin acte juridice şi
operaţiuni materiale, prin care se execută legea, precum şi prin emiterea de norme
subsecvente sau organizarea ori prestarea directă de servicii publice.
2
 Acţiunea administrativă este continuă şi concretă, distingându-se prin aceste
elemente de activitate legislativă. Dreptul constituie pentru administraţia publică un
mijloc şi nu un scop, acţiunea administrativă desfăşurându-se în cadrul dreptului,
pentru satisfacerea intereselor publice, în continuă diversificare şi în anumite condiţii
de oportunitate.
În literatura de specialitate, administraţia publică este definită din punct de
vedere material sau organic. Bunăoară din punct de vedere material se consideră că
administraţia publică desemnează ansamblul activităţilor juridice şi materiale, realizate
în regim de putere publică, pentru satisfacerea intereselor generale ale societăţii, iar
din punct de vedere organic, aceasta cuprinde ansamblul mijloacelor instituţionale,
umane şi materiale, puse în serviciul activităţii administrative.
În realitate, administraţia publică - cum arată E. Forsthoff - poate fi descrisă dar
nu definită cuprinzător, întrucât ea se află într-o evoluţie continuă şi se manifestă în
forme diverse. Prin urmare, administraţia publică este atât din punct de vedere
subiectiv, cât şi obiectiv proteiformă.
Proteiformitatea administraţiei publice reiese şi din următoarele consideraţii:
- autorităţile administraţiei publice au prerogative multiple, complexe şi
eterogene care determină atât acţiuni administrative diverse, cât şi un regim juridic
diferit al actelor pe care le pun în aplicare;
- administraţia publică îndeplineşte pe lângă funcţia esenţială şi alte funcţii
derivate: a) funcţia organizatorică, prin intermediul actelor normative "secundum
legem"; b) funcţia de legătură între activitatea politică şi cea administrativă; c) funcţia
de urmărire concretă şi imediată a realizării prin intermediul actelor administrative şi a
celor de drept privat, a intereselor publice predeterminate de puterea legislativă.
Strâns legate de noţiunea de administraţie publică sunt şi noţiunile de putere
publică, serviciul public şi interes public.
Noţiunea de putere publică se referă la ansamblul prerogativelor acordate
administraţiei publice de a asigura realizarea interesului public (general) prin crearea
şi aplicarea normelor juridice subsecvente, care la nevoie pot fi puse în aplicare prin
forţa de constrângere a statului. Regimul de putere publică nu exclude căile de atac
puse la dispoziţia celor administraţi în legătură cu apărarea intereselor lor. Bunăoară
contenciosul administrativ, care defineşte litigiile juridice dintre administraţia publică şi
cei administraţi, reprezintă o dimensiune a acestui regim.
Noţiunea de serviciu public se referă la o prestaţie şi la autoritatea care
realizează acea activitate în interes public. În general serviciul public este definit ca
fiind o activitate asumată de o autoritate publică în vederea satisfacerii unei trebuinţe
de interes general. Nu orice activitate de interes public este serviciu public, ci numai
acele prestaţii care satisfac o nevoie socială, apreciată de guvernanţi ca fiind de
interes public.
Organizarea unui serviciu public nu exclude desfăşurarea unei activităţi private
cu acelaşi scop. La baza funcţionării serviciilor publice stau principiile continuităţii şi
adaptării, a neutralităţii şi egalităţii de tratament. Potrivit principiului continuităţii,
serviciul public trebuie să funcţioneze fără întrerupere, în mod continuu. Totodată
serviciul public trebuie adaptat la schimbările survenite în practică, potrivit intereselor
generale. În faţa serviciilor publice toţi cetăţenii sunt egali, iar în general aceste servicii
sunt gratuite.
3
 Interesul public (general) reprezintă sinteza calitativă a intereselor politice,
economice, religioase, etnice sau naţionale, privite în integralitatea lor şi puse în slujba
colectivităţii. Ca să capete calitatea de interes general, interesele sociale trebuie să
aibă o importanţă sau o motivaţie fundamentală pentru întreaga naţiune, să exprime
aspiraţiile vitale ale acesteia, să fie durabile(.5)
Aceste interese diferă de la un stat la altul sau chiar în cadrul aceluiaşi stat, de
la o etapă la alta a dezvoltării sale. Conţinutul şi modalităţile de realizare a intereselor
publice, depind de condiţiile social-istorice concrete ale unui stat, de raporturile dintre
forţele politice angrenate în procesul de conducere socială, de caracterul regimului
politic, de raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi, precum şi de poziţia internaţională
a statului respective.(6)

2. Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice

2.1. Consideraţii generale

Fiecărui tip de stat îi este proprie o anumită organizare administrativă, potrivit

modului de exercitare a puterii publice şi a necesităţii instituţionalizării acesteia.
Legea fundamentală reglementează două componente ale administraţiei
publice: administraţia directă, alcătuită din administraţia guvernamentală şi
administraţia autonomă, şi administraţia indirectă realizată de către organizaţiile
nonguvernamentale (asociaţii, fundaţii etc.).
Administraţia guvernamentală este înfăptuită de către Guvern şi autorităţile
administrative din subordine, de la nivel central şi teritorial, iar administraţia autonomă
este realizată de către autorităţile administrative centrale, autonome de specialitate şi
organele administraţiei publice teritoriale, constituite potrivit principiului autonomiei
locale.
Pe baza atribuţiilor îndeplinite de administraţia publică, în procesul deosebit de
complex al conducerii societăţii, deosebim administraţia publică generală şi
administraţia publică specializată, precum şi administraţia publică activă, consultativă
şi jurisdicţională.
Administraţia publică generală urmăreşte interesul general al societăţii şi
înfăptuirea binelui comun, în toate domeniile şi ramurile de activitate, iar administraţia
publică specializată, alcătuită din administraţia ministerială, extraministerială şi cea
autonomă de specialitate, realizează trebuinţele sociale dintr-o anumită ramură sau
domeniu ale activităţii sociale, în cadrul legal existent.
Administraţia publică activă, administraţia consultativă şi cea jurisdicţională se
realizează de către organe care fac parte din structura autorităţilor publice, în condiţii
procedurale şi cu metode de lucru specifice. Astfel, administraţia activă se înfăptuieşte
în principal, în cadrul unor structuri ierarhice care presupun subordonarea organului
inferior faţă de cel superior. Administraţia consultativă se realizează pe bază de avize,
de către autorităţi din cadrul administraţiei publice, având un rol deosebit în apărarea
legalităţii. Administraţia jurisdicţională are ca obiect soluţionarea litigiilor dintre
administraţie şi administraţi, de către autorităţi anume prevăzute de lege, prin hotărâri
ce poartă denumirea de acte administrativ-jurisdicţionale.
În epoca contemporană procedura convenţională de administrare şi gestionare
4
a patrimoniului statului şi a autorităţilor administrative a luat o deosebită amploare,
impunându-se o nouă formă de administraţie, administraţia contractuală.
Procedeul contractual are noi şi multiple aplicaţii, administraţia utilizându-l tot
mai mult, pentru a atrage acţiunea particularului, în scopul servirii interesului public
(general).
Administraţia guvernamentală centrală este înfăptuită de către Guvern, ca
autoritate supraordonată a administraţiei publice, care realizează o administraţie
generală şi activă, ministere, care realizează administraţia ministerială de specialitate
şi celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, ce
poartă denumiri diferite (secretariate, comisii, oficii, agenţii etc.), care realizează
administraţia extraministerială de specialitate.
În subordinea organelor de specialitate se află diferite regii autonome, societăţi
comerciale cu capital de stat, şi instituţii publice care realizează serviciile publice de
interes naţional.
Administraţia guvernamentală teritorială este realizată de către prefect, comisia
judeţeană consultativă şi serviciile publice decentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului.
Administraţia autonomă se realizează la nivel central de către autorităţile
administrative autonome, ca administraţie de specialitate (unele având şi structuri
locale) cum sunt bunăoară Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciul Român de
Informaţii etc. iar, la nivel teritorial această administraţie se realizează de către
autorităţile administraţiei publice constituite pe baza principiului autonomiei locale. Din
această ultimă categorie de autorităţi fac parte consiliul local şi primarul, care
realizează administraţia locală, şi consiliul judeţean care realizează administraţia
judeţeană.(7)

2.2. Principii generale

Principiile generale de organizare administrativă sunt centralizarea,

deconcentrarea şi decentralizarea administrativă.
Organizarea administraţiei publice se realizează în concordanţă cu necesitatea
satisfacerii intereselor generale ale societăţii şi ale particularilor, persoane fizice sau
juridice. Această organizare reprezintă un important mijloc de garantare a drepturilor şi
intereselor esenţiale ale cetăţenilor care alcătuiesc societatea.
Modul de rezolvare a acestui deziderat fundamental al societăţii a fost
conceput, discutat şi experimentat, în decursul timpului, în variante multiple, toate
axate în jurul instituţiilor "centralizării" şi "decentralizării administrative". (8)
Centralizarea se justifică pentru realizarea intereselor generale ale societăţii, iar
decentralizarea pentru realizarea problemelor locale. Orice guvernare democratică
presupune îmbinarea centralizării cu decentralizarea, ca fenomene relative în viaţa
oricărei societăţi.
În regim centralizator toate deciziile administrative emană direct de la
autorităţile centrale guvernamentale şi presupun subordonarea ierarhică a autorităţilor
locale faţă de cele superioare. Ori de câte ori actele emise de autorităţile locale, nu
sunt în concordanţă cu cele ale autorităţilor centrale, acestea pot fi anulate, abrogate,
5
modificate, suspendate sau chiar reformate de către autoritatea ierarhică, în temeiul
dreptului de control ierarhic, al superiorului asupra activităţii inferiorilor. Acest control
priveşte întreaga activitate a organului controlat atât sub aspectul legalităţii, cât şi a
oportunităţii măsurilor luate. În practică, acest sistem de organizare administrativă este
aproape imposibil de menţinut, datorită îmbinării sale organice cu deconcentrarea
administrativă.
Deconcentrarea presupune un regim administrativ situat între centralizare şi
decentralizarea administrativă, bazat pe regula generală de repartiţie a atribuţiilor şi
mijloacelor de acţiune, între diferite organe ale administraţiei guvernamentale.
Domeniul de competenţă a administraţiei centrale rămâne neschimbat, însă deciziile la
anumite eşaloane teritoriale sunt luate în numele administraţiei guvernamentale, de
către agenţi subordonaţi ierarhic. Prin urmare, deconcentrarea este o simplă metodă
tehnică de luarea deciziilor, conferită reprezentanţilor locali ai administraţiei centrale.
Ea se bazează pe relaţii ierarhice, de la superior la subordonat. Superiorul ierarhic
poate adresa subordonatului instrucţiuni, poate să-i anuleze deciziile sau să le
reformeze, potrivit principiilor legalităţii şi oportunităţii.
Decentralizarea este un transfer de atribuţii, persoanelor publice independente
de autorităţile guvernamentale (şi nu faţă de stat cum greşit se susţine în unele lucrări
de specialitate) care, sub controlul acestor autorităţi, beneficiează de o reală
autonomie gestionară. Această decentralizare poate să fie teritorială, care se aplică
colectivităţilor locale, şi tehnică sau funcţională, ce consacră autorităţile specializate
autonome, dotate cu personalitate juridică, şi organizaţiile nonguvernamentale
(asociaţii, fundaţii...).
Decentralizarea administrativă este pe de o parte rezultatul necesităţii
eficientizării acţiunii publice, iar pe de altă parte, a apropierii administraţiei de
administraţi. Totodată decentralizarea teritorială reprezintă voinţa cetăţenilor de
participare democratică la procesele de luarea deciziilor. Decentralizarea trebuie
făcută cu prudenţă, stabilindu-se cu grijă care sunt competenţele ce se transferă
entităţilor teritoriale, în ce limite şi sub ce control. Scopul urmărit fiind menţinerea
unităţii colectivităţilor locale, care să ducă la crearea unei societăţi bogate în iniţiative,
conştientă de libertatea şi responsabilitatea ei.
Colectivităţile sociale constituite în unităţile administrativ-teritoriale au nevoi
specifice care îi solidarizează pe membrii lor. Totodată interesele locale sunt mai bine
cunoscute şi satisfăcute de către autorităţile locale, fapt ce duce la creşterea spiritului
de iniţiativă individuală şi la accentuarea spiritului de libertate. Administraţia
guvernamentală nu poate să soluţioneze ansamblul acestor nevoi şi interese, prin
mijloacele de care dispune şi în condiţii de oportunitate şi eficienţă.
Determinarea gradului de decentralizare se face în funcţie de mai mulţi factori:
întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile politice, economice şi sociale
existente, tradiţii şi obiceiuri, specificul local etc.(9) Aceşti factori pot varia de la o ţară
la alta, de la un moment istoric la altul.
Decentralizarea administrativă teritorială şi tehnică sau funcţională, presupun
competenţe proprii şi recunoaşterea unei independenţe funcţionale reale autorităţilor
decentralizate, faţă de autorităţile guvernamentale. Această decentralizare nu implică
şi decentralizarea politică statală. Activitatea politică a comunităţilor locale, de
constituire a autorităţilor locale şi de fixare a obiectivelor sociale, se înscrie în
6
activitatea politică a statului şi se desfăşoară în cadrul legal constituit de către stat.
Decentralizarea politică priveşte doar statele federative unde puterea politică
este împărţită între autorităţile federale şi cele ale statelor membre.
Pentru a preveni abuzurile care pot prejudicia interesul general, autorităţile
guvernamentale, în numele statului, exercită o putere veritabilă de supraveghere a
autorităţilor decentralizate, în special prin controlul de tutelă administrativă.
Spre deosebire de controlul ierarhic, tutela administrativă nu se poate exercita
fără un text de lege, care să precizeze acest control şi limitele lui. De asemenea tutela
administrativă se exercită de autorităţile anume prevăzute de lege sub controlul
judecătoresc şi priveşte numai legalitatea, nu şi oportunitatea actelor emise.
În România, organizarea administraţiei guvernamentale este întemeiată pe
principiul centralizării care decurge din caracterul unitar şi suveran al statului şi a
deconcentrării serviciilor publice de specialitate centrale.
Principiul decentralizării administrative stă la baza organizării administraţiei
autonome de specialitate, care nu se află în subordinea Guvernului şi a administraţiei
autonome teritoriale, ce se întemeiază pe principiul autonomiei-locale, a eligibilităţii
autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în
problemele locale de interes deosebit. Controlul de tutelă administrativă este exercitat
de către prefect care poate ataca în faţa instanţelor de contencios-administrativ, actele
ilegale ale autorităţilor autonome locale, cu excepţia celor de gestiune curentă. Actul
atacat este suspendat de drept.

2.3. Structura administraţiei publice

Termenul de structură provine din cuvântul latin "struere" care înseamnă a

construi, a clădi. Prin structură a administraţiei publice înţelegem modalitatea de
alcătuire şi de organizare a autorităţilor ce realizează activitatea de organizare a
executării şi de executare în concret a legilor.
Pentru realizarea acţiunii administrative autorităţile administraţiei publice sunt
organizate după două criterii: criteriul teritorial şi criteriul funcţional. Totodată la baza
alcătuirii autorităţilor administrative stă o anumită organizare administrativă a
teritoriului.
În temeiul criteriului teritorial căruia îi corespunde o structură ierarhică,
autorităţile administraţiei publice sunt împărţite în autorităţi centrale şi autorităţi locale.
Autorităţile centrale acţionează pentru realizarea interesului general al societăţii iar
autorităţile locale gestionează interesele comunităţilor locale, în acord cu interesele
naţionale.
Criteriul funcţional sau al competenţei materiale evidenţiază împărţirea
autorităţilor administraţiei publice, în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu
competenţă de specialitate, determinând astfel structura funcţională a administraţiei
publice.
Pe baza criteriilor de mai sus, în actuala reglementare legală, desprindem
următoarea structură externă a autorităţilor care realizează administraţia publică
directă:
I. Autorităţi centrale a căror competenţă se întinde asupra întregului teritoriu al
7
ţării, din care fac parte:
- Guvernul României;
- ministerele şi celelalte organe de specialitate subordonate
Guvernului;
- autorităţile centrale de specialitate autonome;
- organele centrale de specialitate subordonate ministerelor sau
celorlalte autorităţi de specialitate care se află în subordinea Guvernului;
- alte instituţii centrale, regii autonome şi societăţi comerciale.
II. Autorităţi teritoriale cu competenţă într-o anumită unitate administrativ-
teritorială şi anume:
- prefectul;
- Comisia judeţeană consultativă;
- serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului, conduse de prefect;
- instituţiile teritoriale ale autorităţilor centrale de specialitate
autonome;
- autorităţile administrative, constituite pe baza principiului
autonomiei locale: consiliul judeţean, consiliul local şi primarul.
După cum am mai subliniat, dintre aceste autorităţi Guvernul, consiliul
judeţean, consiliul local şi primarul au o competenţă administrativă generală,
exercitându-şi autoritatea în orice domeniu al administraţiei publice,pe când organele
de specialitate sunt competente doar într-o anumită ramură sau domeniu ale activităţii
sociale.
Potrivit art. 102 din Constituţie, Guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice, fapt ce evidenţiază raporturile administrative dintre Guvern şi
celelalte autorităţi ale administraţiei publice.
Sub aspectul conţinutului, aceste raporturi diferă potrivit principiilor care
stau la baza structurii administraţiei publice. Bunăoară unele raporturi sunt de
subordonare ierarhică, altele sunt de colaborare sau de autoritate administrativă.
Totodată Guvernul, în realizarea atribuţiilor sale administrative, cooperează cu
organismele sociale interesate care pot realiza o administraţie publică indirectă.

2.4 Sarcinile administraţiei publice

Organizarea societală a unei colectivităţi umane, într-un stat de drept,

presupune stabilirea trebuinţelor sociale de interes general, printr-o activitate politică
de către autorităţile statale prevăzute de lege. Fiecare autoritate are de realizat
anumite sarcini specifice, potrivit atribuţiilor legale. Între sarcini şi atribuţii există o
strânsă legătură, având în vedere că atribuţia este învestirea legală cu o anumită
competenţă, pentru realizarea unei anumite sarcini.
România fiind un stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi
pluralismul politic reprezintă valori supreme, care sunt garantate, orice activitate
statală pentru a fi constituţională trebuie să se bazeze pe aceste valori.
Administraţia publică are ca scop, materializarea concretă a sarcinilor de
8
interes genaral, stabilite pe cale politico-normativă prin mijloacele juridice prevăzute de
lege. Prin urmare, sarcinile administraţiei publice sunt obiectivele ce trebuie să le
realizeze administraţia prin mijloacele instituţionalizate. Aceste obiective sunt nevoile
sociale realizate de către autorităţile administraţiei publice, potrivit atribuţiilor conferite
de lege.
Pornind de la conţinutul administraţiei publice - ca activitate - sarcinile
administraţiei pot fi clasificate în sarcini de conducere şi organizare, care se realizează
prin acţiuni dispozitive, şi sarcini de prestaţie prin care se satisfac necesităţi sociale,
prin intermediul serviciilor publice.
Sarcinile de conducere şi organizare presupun şi alte sarcini, bunăoară de
pregătire a acţiunilor, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi
control.
Sarcinile de prestaţie pot fi realizate atât prin acte juridice, cât şi prin fapte
juridice materiale sau operaţiuni administrative.
Realizarea sarcinilor de către administraţia publică, în cadrul organizării
executării şi a executării în concret a legilor, presupune folosirea unor mijloace umane,
materiale şi financiare, asigurându-se astfel finalitatea îndeplinirii atribuţiilor de către
autorităţile administrative.

2.5 Relaţiile din cadrul administraţiei publice

2.5.1 Consideraţii generale

Realizarea administraţiei publice presupune mai multe categorii de relaţii, care

se stabilesc între autorităţile administrative, între acestea şi cetăţeni sau cu alte
autorităţi publice. O primă categorie de relaţii o formează relaţiile de autoritate care pot
fi de autoritate externă faţă de alte autorităţi, ce fac parte din aceiaşi formă de
administraţie şi de autoritate internă faţă de structurile organizatorice interne şi
funcţionarii acelui organ.
În cadrul relaţiilor de autoritate se disting relaţiile ierarhice determinate atât de
structura ierarhică a autorităţilor administrative, cât şi de necesitatea subordonării
funcţionarului inferior celui superior, ca o prerogativă a asigurării conducerii unitare a
unui organ administrativ, şi relaţii funcţionale, bazate pe o anumită competenţă
specifică.
Conţinutul relaţiilor ierarhice constă în dreptul organului supraordonat de a
conduce, de a îndruma, de a coordona şi de a controla activitatea organului
subordonat care în mod corespunzător are obligaţii corelative, decurgând din aceste
drepturi. Subordonarea administrativă poate fi directă şi indirectă, pe orizontală sau pe
verticală.
Subordonarea directă priveşte acele părţi ale raportului ierarhic între care nu se
interpune nici o altă autoritate administrativă, pe când subordonarea indirectă
presupune una sau mai multe trepte ierarhice care mijlocesc relaţia ierarhică.
Subordonarea pe orizontală sau pe verticală a unor autorităţi administrative se
distinge în funcţie de poziţia teritorială a acestor autorităţi. Bunăoară subordonarea pe
orizontală presupune relaţii ierarhice între autorităţile de la acelaşi nivel teritorial
9
(Guvern- ministere) iar subordonarea pe verticală se întemeiază pe relaţii între
autorităţi de la nivel teritorial diferit (Guvern-prefect).
O altă categorie de relaţii este alcătuită de relaţiile de colaborare statornicite
între autorităţile administrative, indiferent de forma de administraţie, care pot fi:
obligatorii, având ca temei o prevedere legală sau facultative.
Mai distingem relaţiile de coordonare care nu izvoresc dintr-un raport ierarhic, ci
dintr-o prevedere legală. Aceste relaţii privesc corelarea, armonizarea şi sincronizarea
unor activităţi sociale de interes comun într-o unitate de scop şi acţiune, prin atribuţii
de îndrumare şi orientare. Bunăoară consiliul judeţean este autoritatea administraţiei
publice pentru coordonarea activităţii consiliilor locale, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean.
În raporturile dintre administraţie şi administraţi iau naştere şi relaţii de prestări
servicii care au pondere însemnată în înfăptuirea administraţiei publice.
Mai amintim relaţiile de control care pot fi de control extern sau control intern.

2.5.2. Relaţiile din cadrul administraţiei guvernamentale

Autorităţile care înfăptuiesc administraţia guvernamentală,ca administraţie de

interes naţional, sunt sobordonate ierarhic, având în fruntea lor Guvernul, care are
menirea de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării, precum şi
conducerea generală a administraţiei publice. Între aceste autorităţi se stabilesc relaţii
ierarhice atât pe orizontală, cât şi pe verticală, precum şi relaţii directe şi indirecte.
În baza dreptului de conducere, autorităţile supraordonate pot emite acte
obligatorii pentru autorităţile subordonate şi au obligaţia verificării executării măsurilor
dispuse, pentru a asigura unitatea de acţiune a administraţiei. Totodată autorităţile
supraordonate pot da îndrumări obligatorii, în legătură cu toate aspectele ce privesc
activitatea autorităţilor inferioare. Aceste îndrumări se emit fie sub forma unor reguli
generale, fie a unor îndrumări operative curente, chiar cu privire la unele cazuri
concrete ce le are de soluţionat autoritatea subordonată.
De remarcat că prerogativele relaţiilor ierarhice sunt limitate de independenţa
operativă a organelor inferioare, în sensul că deşi organul supraordonat poate
interveni în activitatea celui subordonat, el nu poate să-l înlocuiască şi să-i exercite
atribuţiile.
De la această regulă există şi excepţii. Bunăoară organul supraordonat, în baza
dreptului de autoritate normativă, poate abroga actele normative cu forţă juridică
inferioară şi chiar le poate înlocui cu alte reglementări. De asemenea actele
individuale ale autorităţilor inferioare pot fi suspendate, revocate sau anulate în
condiţiile legii.
Relaţiile ierarhice presupun şi dreptul de control general asupra activităţii
organului subordonat atât sub aspectul legalităţii, cât şi al oportunităţii.

2.5.3. Relaţiile din cadrul administraţiei autonome

Autorităţile care alcătuiesc administraţia autonomă de specialitate sunt

organizate pe principiul independenţei având fiecare o autonomie funcţională. Între
10
aceste autorităţi nu există relaţii ierarhice, ci doar funcţionale, determinate de o
competenţă specifică.
Relaţiile dintre administraţia publică judeţeană şi cea locală au la bază
principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării, în rezolvarea problemelor comune. În
relaţiile dintre administraţia publică locală şi cea judeţeană, nu există raporturi de
subordonare.
Consiliul local şi primarul sunt autorităţi care au aceiaşi legimitate fiind
constituite prin votul direct al cetăţenilor. Între aceste autorităţi nu există relaţii de
subordonare, ci relaţii de colaborare şi de control reciproc.
În cadrul fiecărei autorităţi administrative autonome se stabilesc relaţii de
autoritate internă bazate pe principiul subordonării ierarhice.

2.5.4 Relaţiile dintre administraţia guvernamentală şi

cea autonomă

Guvernul potrivit programului său de guvernare, acceptat de către Parlament,

exercită conducerea generală a administraţiei publice, pentru a asigura realizarea
interesului general la nivel naţional.
În acest scop, între Guvern şi autorităţile administrative autonome de
specialitate, se stabilesc relaţii de autoritate funcţională şi nu de subordonare
ierarhică. Bunăoară Guvernul, în baza delegării legislative emite ordonanţe obligatorii
pentru toate autorităţile administraţiei publice. De asemenea hotărârile normative ale
Guvernului sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei autonome, în măsura în
care nu încalcă principiul autonomiei funcţionale şi a independenţei acestora.
În baza dreptului de conducere generală a administraţiei publice, Guvernul
exercită o supraveghere generală asupra activităţii autorităţilor autonome de
specialitate şi un drept de control de tutelă administrativă, asupra autorităţilor
constituite potrivit principiului autonomiei locale.
Între autorităţile administraţiei guvernamentale şi cele ale administraţiei
autonome, se pot stabili şi relaţii de colaborare privind desfăşurarea anumitor activităţi.
Autorităţile centrale autonome fiind specializate în anumite domenii ale activităţii
sociale, pot da îndrumări obligatorii celorlalte autorităţi administrative, chiar dacă nu se
află în raporturi ierarhice, în problemele de specialitate strict determinate de lege.
Totodată ele au un drept de control specific, asupra acestor autorităţi administrative.

2.5.5 Relaţiile dintre administraţia guvernamentală şi

organizaţiile nonguvernamentale

Între Guvern şi organizaţiile nonguvernamentale se stabilesc relaţii de autoritate

funcţională. În activitatea lor, organizaţiile nonguvernamentale trebuie să respecte
măsurile normative ale Guvernului, fără ca acesta să le încalce independenţa
funcţională.
Organizaţiile nonguvernamentale, realizând însă o administraţie publică
indirectă, relaţiile Guvernului cu aceste organisme pot fi şi de colaborare, fie
11
obligatorie potrivit legii, fie facultativă.

2.5.6 Relaţiile administraţiei publice cu cetăţenii

Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni pot fi: relaţii de

colaborare directă sau indirectă, relaţii de utilizare a serviciilor publice şi relaţii de
autoritate, administraţii subordonându-se autorităţilor administrative.
Cetăţenii sprijină realizarea administraţiei publice semnalând în baza dreptului
de petiţionare, deficienţele manifestate în activitatea administraţiei, în vederea
adoptării măsurilor necesare pentru remedierea acestora şi îmbunătăţirea acţiunii
administrative.
În baza accesului participativ a cetăţenilor la realizarea treburilor publice,
administraţii pot contribui prin mijloace specifice, la realizarea unor interese generale
fie individual, fie grupaţi în diferite forme organizatorice.

2.6 Autoritatea normativă a administraţiei publice

Puterea normativă a autorităţilor administraţiei publice constă în posibilitatea de

a reglementa anumite relaţii sociale, prin norme cu caracter general şi impersonal, în
condiţiile prevăzute de lege. Aceste norme sunt secundum legem şi praeter legem
fiind cuprinse în acte administrative normative.
Titularii acestei "puteri de reglementare" cum se exprimă autorii francezi sunt:
Guvernul, care adoptă ordonanţe şi hotărâri; miniştrii, ce emit ordine şi instrucţiuni; alţi
conducători ai autorităţilor centrale, ce înfăptuiesc administraţia nuministerială, iar la
nivel teritorial, prefectul, care emite ordine, comisia judeţeană consultativă, ce adoptă
hotărâri şi autorităţile constituite potrivit principiului autonomiei locale care adoptă
hotărâri (consiliul judeţean şi consiliul local) sau emit dispoziţii (primarii şi preşedinţii
consiliilor judeţene).
O asemenea autoritate normativă trebuie recunoscută şi organelor de
conducere a serviciilor publice,organizaţiilor profesionale şi altor organisme, în
vederea asigurării bunei lor funcţionări. Măsurile luate de către aceste organisme se
deosebesc faţă de cele ale autorităţilor administrative prin aceea că ele nu sunt
impuse unui ansamblu de cetăţeni, ci numai acelora care intră în relaţii cu aceste
organisme.
În exercitarea autorităţii normative trebuie să se ţină seama de principiul
legalităţii, care impune respectarea limitelor prevăzute de lege şi faptul că exerciţiul
acestui drept este o obligaţie, ce poate angaja responsabilitatea administraţiei în caz
de abstenţiune ilegală.

2.7. Principiul legalităţii

Principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental al activităţii statale care

reflectă voinţa poporului în necesitatea apărării intereselor sale. Desfăşurarea normală
12
a vieţii sociale nu este posibilă fără respectarea strictă a acestui principiu, întrucât în
caz contrar s-ar ajunge la arbitrariu şi la dezordine socială.
Legea fundamentală instituie în art.1 alin.5 obligativitatea respectării
Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, ca îndatorire fundamentală. Totodată în
art.16 alin.2 se arată că nimeni nu este mai presus de lege.
Respectarea Constituţiei şi a legilor este o cerinţă a statului de drept, care
reclamă ca cetăţenii patriei să cunoască cu precizie drepturile şi obligaţiile ce le revin,
iar statul să le creeze cadrul organizatoric adecvat pentru exercitarea acestor drepturi
şi îndeplinirea obligaţiilor. În acest context, cetăţenii trebuie să aibă la dispoziţie
mijloace şi proceduri suficiente pentru apărarea drepturilor lor, faţă de orice încălcare,
iar mecanisme prompte să poată fi puse în acţiune atât pentru tragerea la răspundere
a celor care încalcă drepturile altora, sau nu-şi respectă obligaţiile proprii,cât şi pentru
neîntârziata stabilire a drepturilor încălcate. Prin urmare toate autorităţile statale au un
rol deosebit în apărarea legalităţii, potrivit specificului activităţii pe care o desfăşoară.
În baza principiului legalităţii acţiunea administrativă trebuie să se întemeieze
pe lege. Legea este baza de referinţă a aprecierii administraţiei publice atât ca
activitate, cât şi ca sistem de organizare.
Respectarea legii presupune o conduită conformă cu Constituţia şi legile
adoptate de Parlament dar şi cu actele şi faptele bazate pe acestea, care au generat
drepturi şi obligaţii juridice.
Acţiunea administrativă constă într-o activitate de organizare a executării şi de
executare în concret a legilor şi se bazează pe principiul legalităţii întrucât acesta
reiese din însăşi menirea administraţiei publice, de a realiza interesele generale ale
societăţii exprimate în lege.
Principiul legalităţii acţiunii administrative presupune trei tipuri principale de
restricţii pentru autorităţile administraţiei publice şi anume a) respectarea ierarhiei
normelor juridice; b) limitarea libertăţii de acţiune sau de abstenţiune; c) limitarea
dreptului de apreciere (puterea discreţionară) conferit acestor autorităţi.(10)
a) În sistemul de drept actele juridice au o forţă juridică diferită, în funcţie de
organul de la care emană şi de mijloacele formale de solemnitate, ce privesc
adoptarea actelor normative (legi organice, legi ordinare, ordonanţe, acte
administrative normative). Ierarhia autorităţilor publice determină şi ierarhia actelor lor.
Prin urmare în baza acestui principiu, autorităţile de la nivel inferior nu pot contraveni
măsurilor dispuse de autorităţile supraordonate, întrucât în caz contrar actele lor sunt
lipsite de valabilitate juridică, fiind ilegale.
Principiul legalităţii impune ca şi actele individuale ale autorităţilor publice să fie
conforme regulilor generale şi impersonale, cu forţă juridică superioară şi chiar cu
propriile acte normative, potrivit adagiului " patere legem quam fecisti" (respectă
regulile pe care le-ai făcut). De asemenea acest principiu presupune respectarea
drepturilor de care trebuie să se ţină seama şi în cazul abrogării, revocării sau anulării
actelor administrative.
b) Principiul legalităţii impune restricţii şi în ceea ce priveşte libertatea de
acţiune a autorităţilor administraţiei publice. Bunăoară în situaţia în care regulile
generale prescriu intervenţia autorităţilor administraţiei publice, într-un anumit domeniu
de interes public, abstenţiunea acestora de intervenţie constituie o ilegalitate.
De asemenea refuzul de a lua un act individual de aplicare a legii constituie o
13
ilegalitate. Administraţia publică este ţinută să ia măsurile normative necesare pentru
executarea legii, dispunând de un "răgaz rezonabil" pentru a acţiona. În cuprinsul
multor legi se stabilesc termene precise, în care bunăoară Guvernul este obligat să
adopte acte de aplicare a legii. Când nu există prescripţii legale, administraţia publică
apreciează liber asupra acţiunilor sale, în funcţie de fiecare caz în parte şi de
oportunitatea acestor măsuri. Prin urmare, în cazurile expres prevăzute de lege,
autorităţile administraţiei publice trebuie să ia atât măsurile normative, cât şi cele
individuale. Abstenţiunea sau refuzul de acţiune pot fi vătămătoare, fiind interpretate
ca refuz de exercitare de către administraţia publică a propriei competenţe.
c) Pentru a-şi putea realiza menirea, administraţia publică trebuie să aibă
posibilitatea unei aprecieri, în activitatea de organizare şi de executare în concret a
legii. O administraţie nu poate funcţiona într-o manieră mecanică sau automatică.
Atunci când scopul interesului public este respectat, administraţia publică trebuie să
aibă un drept de apreciere, în aplicarea legii la cazuri concrete.
Aprecierea din partea administraţiei publice a alegerii soluţiei corespunzătoare
de executare a legii, nu înseamnă o abatere de la principiul legalităţii, întrucât această
libertate rezultă din lege. Prin dreptul său de apreciere, administraţia publică nu
încalcă legea ci o aplică în funcţie de condiţiile de timp şi de loc, în raport cu cerinţele
sociale concrete ce trebuie satisfăcute în acel moment.
Dreptul de apreciere presupune un proces de detaliere a prevederilor cuprinse
în actele juridice cu forţă juridică superioară. Procesul de detaliere este un proces
creator, având în vedere că actul administrativ conţine unele elemente în plus faţă de
actul pe care-l execută, însă conţinutul creator al actului de executare nu poate depăşi
limitele şi sensul actului de executat.
Dacă în acţiunile sale administraţia publică nu are posibilitatea de apreciere, ea
este cu rapiditate paralizată iar deciziile sale devin inutile.
Înfăptuirea principiului legalităţii, în cadrul acţiunii administrative, presupune
existenţa unui regim democratic care trebuie să se bazeze pe lege, pe ordinea de
drept, ca o garanţie a realizării sarcinilor privind dezvoltarea generală a societăţii, a
realizării binelui comun.

2.7.1. Teoria circumstanţelor excepţionale

Această teorie este o creaţie a jurisprudenţei fiind născută în legătură cu

războiul (teoria puterii de război) dar nu se limitează numai la această ipoteză.
În unele situaţii, administraţia publică nu este obligată să se supună strict
regulilor ordinare de legalitate, întrucât în caz contrar s-ar risca paralizarea acţiunii
administrative, prin neluarea măsurilor necesare sau la timpul potrivit. Prin urmare,
circumstanţele excepţionale sunt acele situaţii de fapt, cărora nu li se mai aplică
regulile ordinare, în cadrul acţiunii administrative, care sunt supuse unui regim special
de legalitate. Astfel de circumstanţe se manifestă în situaţii de pericol public cum sunt
bunăoară cele care privesc războiul, grevele generale, tensiunile politice, tulburările
sociale sau catastrofele naturale etc.
14
 În toate aceste cazuri se regăsesc aceleaşi elemente, adică o situaţie anormală
ce-i impune administraţiei publice să acţioneze sub presiunea posibilităţii
compromiterii interesului general şi acest fapt nu-i permit să observe regulile ordinare.
În categoria restricţiilor principiului legalităţii se înscriu şi actele care
interesează relaţiile internaţionale ale statului sau raporturile dintre Parlament
şi Guvern ori dintre Preşedinte şi Guvern sau Parlament. În realitate aceste acte
nu constituie excepţii de la principiul legalităţii întrucât ele privesc doar
controlul judecătoresc ce se poate exercita asupra lor.

Note bibliografice
PARTEA I-A
CAPITOLUL II
Funcţia administrativă
1. A se vedea, p. 8 şi urm.;
2. J. Rivero, P. Waline, Droit Administrativ, 14 éditions, Dalloz, 1992, p. 10;
3. J. Rivero, P. Waline, op. cit., p. 9;
4. Dicţionar latin-român, p. 38;
5. C. Ionescu, op. cit., vol. I, p. 92;
6. ibidem;
7. A se vedea infra punctul 185, pagina 166;
8. V. Pătulea, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei
descentralizării administrative, Dreptul nr. 9/1991, p. 53;
9. D. Apostol, Probleme actuale ale descentralizării administrative, Studii de drept
românesc, 1/1993, p. 43;
10. Gustave Peiser, Droit administrativ, Dalloz, 1994, p. 30.

INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Consideraţii generale

Statul, fiind un sistem complex de organizare şi conducere a societăţii,

realizează o multitudine de activităţi, corespunzător funcţiilor îndeplinite, prin autorităţi
constituite în acest scop. Bunăoară administraţia publică, privită ca activitate statală şi
ca formă de organizare socială, realizează acţiunea administrativă în cadrul a
numeroase şi variate relaţii sociale.
Multitudinea şi varietatea formelor de organizare a administraţiei publice
presupune cu necesitate reglementarea juridică a raporturilor sociale care se stabilesc
în cadrul exercitării acţiunii administrative. Administraţia publică nu poate exista fără o
astfel de reglementare fiind de neconceput o administraţie arbitrară, lăsată la bunul
plac al guvernanţilor.
În procesul complex al administrării iau naştere relaţii sociale care au o
reglementare juridică, iar altele, nu impun o asemenea reglementare. Normele juridice
15
care stau la baza acţiunii administrative sunt diferenţiate după obiectul şi metoda lor
de reglementare.
Particularitatea reglementării juridice a relaţiilor sociale care alcătuiesc
administraţia publică constă în organizarea executării şi executarea în concret a
legilor, de către autorităţile administrative, într-un regim juridic special, de drept public
administrativ.
Dreptul administrativ cuprinde un nucleu omogen de norme de drept public, ce
derivă din voinţa statului care reglementează raporturile sociale administrative, prin
reguli şi principii proprii, deosebite de ale altor ramuri.
Odată cu amplificarea acţiunii administrative, în sistemul social global, apar
condiţiile intersectării normelor dreptului administrativ cu alte norme de drept public
care aparţin altor ramuri şi chiar cu norme ale dreptului privat, ca urmare a sporirii
rolului statului în conducerea societăţii. Bunăoară dreptul constituţional reglementează
administraţia publică din punct de vedere al principiilor generale, referitoare la
organizarea şi funcţionarea acesteia. Raporturile financiar-bugetare din cadrul
administraţiei publice sunt supuse normelor dreptului financiar, iar cele patrimoniale au
la bază normele dreptului civil. Relaţiile de familie, starea civilă şi autoritatea tutelară
sunt reglementate de dreptul familiei etc.
Necesitatea reglementării juridice a administraţiei publice, în condiţiile statului
de drept, reiese din natura şi obiectul acestei activităţi. Prin intermediul normelor
juridice se instituie o modalitate importantă de introducere a ordinii şi disciplinei, în
organizarea şi funcţionarea sistemului autorităţilor administraţiei publice. Acest sistem
are menirea organizării şi executării în concret a legilor, fiind astfel instrumentul cu
care se realizează dreptul, supus totodată dreptului. În acest fel se dă expresie
principiului legalităţii, specific statului de drept, care constituie piatra unghiulară a
administraţiei publice.

2. Conceptul şi caracterele dreptului administrativ

2.1. Noţiunea şi definiţia dreptului administrativ

Noţiunea dreptului administrativ poate fi privită din două puncte de vedere. În

primul rând prin drept administrativ se înţelege acea ramură a dreptului public, care
cuprinde normele specifice aplicabile sistemului administraţiei publice şi în al doilea
rând, dreptul administrativ, ca ramură a ştiinţei juridice, cercetează normele dreptului
administrativ.
Supunerea administraţiei, în problemele sale esenţiale, unui drept specific,
diferit de cel care reglementează activitatea privată, evidenţiază autonomia dreptului
administrativ şi caracterul său derogatoriu de la dreptul comun. Prin urmare, acţiunii
administrative îi sunt inaplicabile normele dreptului privat, a Codului civil, fapt ce
subliniează originalitatea regulilor la care este supusă activitatea administrativă.(1)
Dreptul administrativ modern îşi are originea în celebra hotărâre dată în cazul
Blanco de către Tribunalul de conflicte din Franţa, în anul 1873, care a consacrat
practic autonomia dreptului administrativ, a cărui baze au fost puse odată cu instituirea
separaţiei între funcţia administrativă şi cea judecătorească a statului, administraţia
16
devenind propriul său judecător prin crearea jurisdicţiilor administrative.
În doctrina clasică franceză, la începutul secolului al XX-lea, doi mari autori au
căutat să fundamenteze noţiunea dreptului administrativ şi câmpul său de aplicare.
Astfel pentru Leon Duguit, dreptul administrativ este dreptul serviciului public, în timp
ce Maurice Hauriou consideră că acest drept priveşte puterea publică. Aceste două
teze sunt considerate doctrine clasice ale dreptului administrativ.
Teoria serviciului public defineşte dreptul administrativ plecând de la obiectul
său şi anume gestionarea activităţilor de interes general, iar teoria puterii publice
consacră mijloacele juridice de acţiune ale administraţiei, ce sunt procedee exclusive
ale autorităţilor publice. Ambele teorii sunt considerate concepţii materiale ale dreptului
administrative.(2)
Un alt autor G. Vedel defineşte administraţia şi dreptul administrativ pornind de
la trei criterii: un criteriu organic, potrivit căruia dreptul administrativ vizează activitatea
guvernanţilor; un criteriu material ce exclude din activitatea guvernanţilor tot ce este
consacrat diplomaţiei precum şi raporturile cu alte autorităţi publice constituţionale; un
criteriu juridic care exclude ajutorul şi procedeele dreptului privat în activitatea
administrativă. Această teorie cunoscută sub denumirea de "doctrina bazelor
constituţionale" a dreptului administrativ este o versiune modernă a teoriei puterii
publice.
Concepţia franceză modernă despre dreptul administrativ combină noţiunile de
putere publică şi serviciul public. Ca efect, dreptul administrativ nu există decât în
măsura în care finalitatea acţiunii administrative (interesul general), nu se conciliază
cu regulile dreptului privat. De aici rezultă mai multe consecinţe: în cazul în care
aceste procedee sunt suficiente pentru servirea interesului general, administraţia
poate utiliza dreptul privat; deoarece scopul acţiunii administrative este serviciul de
interes general, apare dificil de a include scopul serviciului public în aceeaşi definiţie a
dreptului administrativ, întrucât serviciul public se prezintă deseori fie ca mijloc, fie ca
scop; scopul interesului general este totuşi bine justificat de recurgerea la procedeele
juridice străine dreptului privat. Este adevărat că organismele private pot fi învestite cu
prerogative de putere publică, de către autorităţile publice, pentru a asigura realizarea
serviciului public şi este de necontestat că aceste organisme sunt supuse cel puţin în
parte, dreptului administrativ. Deci, în această concepţie, dreptul administrativ se
prezintă ca un drept specific, îndreptat către satisfacerea interesului general, care se
caracterizează prin utilizarea de prerogative şi cauze exorbitante dreptului comun şi al
cărui câmp de aplicare este străin conduitei relaţiilor internaţionale şi raporturile între
persoanele publice constituţionale.(3)
Concepţiei franceze privind existenţa unui drept administrativ autonom i-a fost
opusă mult timp, concepţia anglosaxonă, conform căreia administraţia şi agenţii săi
sunt supuşi regulilor de drept comun (common law).(4) Ca urmare şi litigiile
administrative sunt soluţionate de către instanţele judiciare de drept comun şi nu de
instanţe specializate. Astăzi acest sistem este mult diminuat, administraţiei aplicându-
i-se un drept administrativ specific, cu reguli de drept public şi chiar o jurisdicţie
administrativă, distinctă de tribunalele ordinare.(5)
Modelul francez de drept administrativ a influenţat legislaţia şi doctrina din cele
mai multe ţări, dezvoltându-se astfel această concepţie, cu unele nuanţări. Bunăoară
în Italia, dreptul administrativ este definit în general ca o disciplină care cuprinde un
17
nucleu omogen de norme de drept public, referitoare la puterea executivă şi activitatea
administraţiei publice, desfăşurată de către Guvern şi organele din subordine, precum
şi de către alte instituţii publice. (6)
În ţara noastră, în doctrina antebelică, în principal, s-a susţinut că "dreptul
administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, în conformitate cu care se exercită
activitatea administrativă a statului” (7) sau că "dreptul administrativ cuprinde regulile
după care statul exercită funcţia executivă, precum şi acelea care guvernează
raporturile dintre stat şi individ, născute în urma unui act administrativ" (8) ori că
"dreptul administrativ se ocupă în special de determinarea regulilor după care se
exercită funcţia administrativă a tuturor puterilor statului şi în special a puterii
executive". (9)
În prezent, în literatura de specialitate, dreptul administrativ este definit diferit,
în funcţie de stadiul dezvoltării legislaţiei noastre, a influenţelor doctrinare şi a
opţiunilor autorilor. Bunăoară profesorul Antonie Iorgovan defineşte dreptul
administrativ "ca ramură a dreptului public care reglementează, concret sau cu valoare
de principiu, relaţiile sociale din sfera administraţiei publice sau structuri private,
învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele
administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte".(10)
Într-o altă opinie se arată că dreptul administrativ este "ramura sistemului de
drept care cuprinde normele juridice ce reglementează raporturile sociale referitoare la
organizarea şi activitatea administraţiei publice pe baza şi în executarea legii". (11)
Un alt autor apreciează că "dreptul administrativ este ramura dreptului care
cuprinde normele juridice ce reglementează relaţiile sociale care se formează în
legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei în sistemul administraţiei publice,
în regim de drept administrativ, în activitatea de organizare a executării şi de
executarea legii.” (12)
Într-o altă definiţie se consideră "că dreptul administrativ este acea ramură a
dreptului public român care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementează
organizarea şi activitatea organelor de stat înfiinţate pentru realizarea sarcinilor puterii
executive, raporturile dintre aceste organe şi particulari (persoane fizice şi juridice)
precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme"
sau mai sintetic "dreptul administrativ este acea ramură de drept care reglementează
organizarea şi activitatea organelor de stat ce realizează sarcinile puterii executive".
(13)
Mai amintim că profesorul I. Santai consideră că dreptul administrativ este"
acea ramură a sistemului de drept constituită din totalitatea normelor juridice care
reglementează raporturile sociale din cadrul organizării şi funcţionării administraţiei
publice şi a înfăptuirii activităţii executive a statului prin utilizarea metodei subordonării
(autoritare) în desfăşurarea relaţiilor juridice"(14) iar profesorul Ilie Iovănaş defineşte
dreptul administrativ" ca o ramură a sistemului unitar al dreptului cuprinzând un
ansamblu de norme juridice care reglementează o categorie aparte de raporturi
sociale - raporturile administrative - ce se nasc în cursul şi pentru realizarea activităţii
executive a statului".(15)
Aceste definiţii, indiferent de nuanţele lor, evidenţiază în principal faptul că
dreptul administrativ - ca ramură a dreptului public- este aplicabil acţiunii
administrative de interes general, ce nu poate fi reglementată de normele dreptului
18
comun. Normele dreptului administrativ, instituite de stat şi autorităţile abilitate, cuprind
regulile aplicabile acţiunii administrative şi mijloacele sale de realizare, umane şi
materiale, precum şi formale pe care le ia această acţiune. Totodată dreptul
administrativ cuprinde principiile de supunere a administraţiei dreptului, în toate
componentele sale şi regulile controlului jurisdicţional.
Prin urmare, într-o definiţie sintetică putem afirma că dreptul administrativ este
o ramură autonomă a dreptului public intern, care cuprinde ansamblul normelor
juridice, distincte de cele ale dreptului comun, aplicabile acţiunii administrative de
interes general şi autorităţile ce realizează această acţiune, pe baza puterii publice.

2.2. Caracterele dreptului administrativ

De la originea sa şi până în prezent, dreptul administrativ a cunoscut

numeroase caractere proprii, unele cu conţinut tehnic, tocmai datorită evoluţiei sale,
mult mai rapidă decât a dreptului privat şi a faptului că are un conţinut dificil de
cunoscut, în urma necodificării sale.
Din cele arătate mai sus desprindem următoarele caractere ale dreptului
administrativ:
a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public intern care cuprinde
norme juridice edictate de către stat şi alte autorităţi publice;
b) dreptul administrativ este o ramură autonomă a sistemului de drept. Această
autonomie se manifestă atât faţă de celelalte ramuri ale dreptului public, cât şi faţă de
dreptul privat;
c) dreptul administrativ are caracterul de drept comun aplicabil tuturor
raporturilor administrative de interes general, fără a deosebi subiectele ce realizează
acţiunea administrativă;
d) normele dreptului administrativ au un caracter instabil, ce constă în
rapiditatea modificării sau înlocuirii acestora, după adoptare, datorită necodificării lor.
Aceste norme se găsesc în diferite acte normative ce reglementează aspecte diverse
ale relaţiilor sociale;
e) normele dreptului administrativ au un caracter autoritar. Pe baza acestor
norme, raporturile de drept administrativ se caracterizează prin subordonarea
particularilor faţă de autorităţile ce înfăptuiesc administraţia publică. Aceste autorităţi
pot da ordine şi lua decizii unilaterale iar în materie contractuală pot în multe situaţii să
modifice unilateral elementele contractului. În caz de neexecutare, pe baza normelor
dreptului administrativ se poate recurge la forţa publică. Cu toate acestea, impunerea
interesului public nu se face arbitrar, existând norme speciale ale dreptului
administrativ care apără particularii în relaţiile cu administraţia publică. Bunăoară
teoria impreviziunii în materia contractelor administrative, dă posibilitatea
cocontractantului să obţină o indemnizaţie din partea administraţiei publice, atunci
când în interes public, nu se mai poate continua serviciul public;
f) dreptul administrativ este un drept evoluat. Regimul administrativ obligă să se
statueze prin reguli scrise cu suport constituţional. Odată cu dezvoltarea societăţii şi
apariţia unor noi nevoi sociale, mai diversificate şi mai complexe, în epoca
contemporană au loc transformări ale instituţiilor administrative tradiţionale,
19
recurgându-se la noi modalităţi de acţiune administrativă. Bunăoară în domeniul
economic şi social, statul sub influenţa ideologiilor liberale caută să substituie
progresiv, metodelor autoritare, procedee contractuale. Astfel se pune bazele unei noi
forme de administraţie, administraţia contractuală.

3. Normele dreptului administrativ

3.1. Consideraţii generale

Normele juridice sunt reguli de conduită -generală, impersonală şi obligatorie-

edictate de către autorităţile statale competente, în scopul asigurării ordinii sociale
care pot fi aduse la îndeplinire prin exerciţiul forţei publice.(16)
Normele administrative reprezintă o categorie, aparte a normelor juridice,
referitoare la acţiunea administrativă de interes general şi la autorităţile care
realizează această acţiune, în regim de drept public. Aceste norme sunt instituite în
baza şi pentru executarea legii.
Pe lângă trăsăturile generale comune tuturor normelor juridice, normele
dreptului administrativ prezintă şi alte trăsături specifice. Bunăoară ideea de supunere
faţă de interesul public este dominantă în aceste norme. Unele norme administrative
au un grad scăzut de generalitate, iar altele numai în conexiune cu alte dispoziţii pot fi
considerate norme de drept administrativ.(17)
Aplicarea unor norme de drept administrativ la cazurile concrete presupune mai
întâi o succesiune de norme de executare.(18) De asemenea, existenţa unui mare
număr de autorităţi administrative în domenii variate ale vieţii social-economice, duce
la diversitatea normelor administrative şi la relativa lor stabilitate, în dinamica acţiunii
administrative.
Normele dreptului administrativ nu se confundă cu actul de drept administrativ
care poate să conţină şi alte norme, bunăoară de drept civil, de dreptul familiei, etc, iar
actul administrativ poate fi act individual, fără a cuprinde norme juridice.

3.2. Structura normelor de drept administrativ

Pentru cunoaşterea specificului normelor dreptului administrativ se impune

evidenţierea structurii acestor norme.
Orice normă juridică are o structură internă prin conţinutul căreia, voinţa
legiuitorului, cu privire la un anumit comportament, ajunge la subiect şi o structură
exterioară de formulare în texte normative, care reflectă construcţia tehnico-legislativă
a normei juridice.
Structura internă priveşte logica internă a normei juridice care ţine seama de
20
logica acţiunii şi impune o anumită conduită pentru subiectele de drept, precum şi
consecinţele juridice ce decurg din nerespectarea conduitei prescrise. Această
structură a normei juridice este cunoscută sub denumirea de structura logico-juridică.
Normele juridice se exprimă în acte normative. Ca urmare, structura exterioară,
ce poartă denumirea de structură tehnico-legislativă, priveşte modul de exprimare a
conţinutului unei norme juridice şi integrarea ei într-un act normativ. Actele normative
sunt structurate pe părţi, titluri, capitole, secţiuni, articole şi alineate. Dintre aceste
elemente articolele reprezintă mijlocul de bază al alcătuirii unui act normativ. El
conţine de regulă o normă juridică dar sunt situaţii când mai multe articole alcătuiesc o
normă juridică sau un articol poate conţine mai multe norme juridice; această structură
nu coincide în toate cazurile cu structura logico-juridică.

3.3. Elementele structurii logico-juridice ale normei

administrative

Ca şi alte norme juridice, normele dreptului administrativ au o structură logico-

juridică trihotomică, cuprinzând trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care precizează
condiţiile, împrejurările sau faptele la care se referă dispoziţia, subiectele cărora li se
adresează precum şi unele definiţii, principii, scopul activităţii unui organ, înţelesul
unor termeni pentru ca pe baza acestora să se poată înţelege prescripţiile normei.
În funcţie de precizarea detaliilor ipoteza de drept administrativ poate fi absolut
determinată sau relativ determinată. Absolut determinată este acea ipoteză a normei
de drept administrativ care precizează cu exactitate condiţiile şi împrejurările în care
se va aplica norma. Ipoteza relativ determinată prevede doar cadrul general al
împrejurărilor în care dispoziţia devine incidentă, iar conţinutul concret al acestor
împrejurări va fi stabilit de către autoritatea care aplică norma de drept administrativ.
În funcţie de complexitatea împrejurărilor cuprinse de legiuitor în norma juridică
administrativă, ipoteza poate fi simplă sau complexă, iar cea complexă poate fi
cumulativă sau alternativă.(19) Ipoteza ce descrie o singură împrejurare apare ca o
ipoteză simplă. Când însă pentru realizarea prescripţiei normei administrative,
împrejurările descrise trebuie avute în vedere împreună, ipoteza este complexă
cumulativă. Ipoteza este complexă alternativă atunci când ea descrie mai multe
împrejurări, însă pentru realizarea prescripţiei este de ajuns îndeplinirea uneia dintre
aceste împrejurări.
Dispoziţia, ca element al normei de drept administrativ, cuprinde drepturile şi
obligaţiile corespunzătoare care revin subiectelor indicate în ipoteză. Ea este, de
regulă, imperativă întrucât relaţiile sociale reglementate de dreptul administrativ se
desfăşoară în cadrul realizării puterii publice. Prin dispoziţie se impune o anumită
conduită sau se prescrie o inacţiune la care este ţinut subiectul.
În funcţie de caracterul conduitei prescrise dispoziţia poate fi de două feluri:
- dispoziţie absolut determinată, nefiind îngăduită nici o derogare de la
drepturile şi obligaţiile stabilite;
- dispoziţie relativ determinată când se prevăd mai multe variante
posibile de conduită, alegerea acestora rămânând la latitudinea celor pe care o
21
vizează.
Sancţiunea, ca ultimă parte a normei de drept administrativ, prevede
consecinţele care decurg din nerespectarea dispoziţiei.
În timp ce ipoteza şi dispoziţia prescriu acţiuni, sancţiunea reprezintă modul de
reacţie a societăţii, prin autoritatea statului, faţă de comportamentul potrivnic
dispoziţiilor care reglementează ordinea socială unanim acceptată.
Normele de drept administrativ au ca specific faptul că sancţiunea nu apare
întotdeauna în mod expres ci ea trebuie dedusă în mod logic din conţinutul normei
juridice respective şi poate fi aceeaşi pentru mai multe norme.(20)
În funcţie de gradul lor de determinare sancţiunile normelor de drept
administrativ pot fi absolut determinate sau relativ determinate. Sunt absolut
determinate acele sancţiuni care sunt prevăzute categoric, printr-o formulare fixă şi ele
nu pot fi nici mărite nici micşorate, în timp ce sancţiunile relativ determinate, variază
între un anumit minimum şi un maximum.
În cazul sancţiunilor alternative, organul abilitat are posibilitatea să aleagă între
două sau mai multe soluţii, iar când pentru aceeaşi încălcare de lege se aplică mai
multe sancţiuni, acestea sunt cumulative.(21)
Privită sub aspectul conţinutului său, sancţiunea normei de drept poate fi
negativă, în considerarea urmărilor nefavorabile care survin în cazul nerespectării
dispoziţiei şi pozitivă, când aprecierea ei priveşte măsurile de stimulare şi cointeresare
a subiectului pentru adoptarea conduitei prescrise. (22)
Caracterele sancţiunii normei de drept sunt: legalitatea- orice sancţiune se
aplică numai potrivit legii, efectivitatea- o sancţiune se aplică o singură dată pentru
aceeiaşi faptă, globalitatea- sancţiunea se aplică potrivit gradului de pericol social al
faptei şi făptuitorului în conexiune cu legalitatea, şi obligativitatea.
De remarcat că sancţiunea, ca element al structurii logico-juridice a normei de
drept, nu trebuie confundată cu sancţiunea, ca element al răspunderii juridice, între
aceste două elemente existând un raport de la întreg la parte.(23)
Sancţiunea normei de drept administrativ poate îmbrăca mai multe forme:
sancţiuni administrativ-disciplinare, sancţiuni contravenţionale, sancţiuni administrativ-
patrimoniale, măsuri de constrângere cu caracter protector sau preventiv, măsuri de
executare silită şi măsuri privind valabilitatea actelor juridice.(24)
Pentru a-şi spori eficienţa socială sancţiunile juridice trebuie să acţioneze
împreună şi în consonanţă cu sancţiunile morale, religioase şi politice. Sancţiunea
juridică reprezintă un avertisment ante factum pentru cei care sunt tentaţi să eludeze
prescripţiile normei juridice în vigoare. Prin urmare ea contribuie la păstrarea ordinii
sociale, având un efect prohibitiv şi crează sentimentul care îl înfrânează pe subiect
de la săvârşirea faptelor neconforme cu legea.

3.4. Clasificarea normelor de drept administrativ

Prin clasificarea normelor de drept administrativ se urmăreşte definirea

categoriilor juridice specifice dreptului administrativ pentru fiecare clasă de norme şi
evidenţierea consecinţelor lor juridice.
O astfel de clasificare prezintă atât un interes teoretic, cât şi practic, luând în
22
considerare rolul diverselor reguli juridice, în reglementarea relaţiilor sociale şi în
prescrierea conduitei de urmat.
Orice clasificare are în vedere anumite criterii, bazându-se totodată pe o
operaţie logică, prin care se dezvăluie categoriile juridice, ţinându-se seama de esenţa
conţinutului şi a formei normelor de clasificat.
Normele de drept administrativ pot fi clasificate atât după criteriile generale
aplicabile normelor de drept, cât şi după criteriile specifice acestor norme. Bunăoară
printre criteriile generale aplicabile normelor de drept administrativ amintim: izvorul de
drept sau a forţei juridice, normele de drept administrativ grupându-se în norme
cuprinse în legi -Constituţie, legi organice, legi ordinare; norme cuprinse în decrete;
norme juridice cuprinse în ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului precum şi norme
cuprinse în alte acte normative administrative.
După sfera de aplicare şi gradul lor de generalitate normele dreptului
administrativ pot fi deosebite în norme constituţionale, norme generale, norme
speciale şi norme de excepţie.
Normele constituţionale reglementează raporturile sociale administrative care
se constituie, se modifică sau se sting în procesul exercitării puterii de stat.
Reglementarea acţiunii administrative prin alte norme trebuie să se realizeze în
conformitate cu regulile şi principiile stabilite în legea constituţională. (25)
Normele generale sau de drept comun au o sferă largă de aplicabilitate şi
privesc regulile acţiunii administrative.
Normele speciale cuprind regulile aplicabile unei sfere restrânse a acţiunii
administrative, având un caracter derogatoriu de la normele generale.
Normele de excepţie se referă la situaţii derogatorii atât în privinţa normelor
generale, cât şi a celor speciale, completându-le cu alte reguli.
Având în vedere că normele speciale şi normele de excepţie derogă de la cele
generale, ele nu pot fi aplicate la alte cazuri, invocându-se principiul analogiei,
deoarece "excepţione est strictissime interpretaţions" (excepţiile sunt de strictă
interpretare). (26)
Această clasificare prezintă o deosebită importanţă practică întrucât atunci
când există mai multe norme juridice care reglementează aceleaşi relaţii sociale,
trebuie să se recurgă la o operaţie logică de analiză, pe baza criteriilor unanim
acceptate, de aplicare a unei norme înaintea celeilalte. Bunăoară norma specială se
aplică înaintea celei generale, iar norma de excepţie are aplicabilitate atât faţă de
norma generală, cât şi faţă de cea specială.
O altă clasificare a normelor de drept, deosebit de importantă, aplicabilă şi
normelor administrative, se bazează pe caracterul conduitei prescrise. În funcţie de
acest criteriu normele de drept administrativ se grupează în norme imperative şi
norme dispozitive.
Normele imperative sunt acele norme de la care subiectele nu se pot abate şi
pot fi la rândul lor onerative sau prohibitive.
Normele onerative impun în mod expres obligaţia de a săvârşi o anumită
acţiune, iar normele prohibitive interzic săvârşirea unei fapte sau a unei acţiuni.
Normele dispozitive sunt acele norme care fără a obliga sau a interzice, lasă
posibilitatea subiectelor de exercitare a anumitor drepturi şi de satisfacere a unor
interese consacrate de legiuitor. Ele pot fi permisive sau supletive.
23
 Normele permisive permit o anumită conduită, iar cele supletive suplinesc
voinţa subiectelor când acestea nu şi-au manifestat-o.
După criteriul modului în care sunt redactate normele juridice distingem norme
complete sau norme incomplete care la rândul lor pot fi norme de trimitere sau norme
în alb.
Normele complete sunt acele norme cuprinse în întregul lor în aceeiaşi
reglementare.
Normele incomplete sunt regulile care trimit pentru completare la o altă normă
juridică şi împreună cu norma de trimitere reglementarea devine completă.
Norma în alb priveşte norma incompletă care urmează să se completeze cu o
reglementare ulterioară, de regulă printr-o normă cu o forţă juridică inferioară. Normele
incomplete mai poartă denumirea de norme imperfecte.
Un criteriu specific de clasificare a normelor de drept administrativ este obiectul
de reglementare al acestei norme. (27) În funcţie de acest criteriu normele
administrative sunt norme organizatorice cuprinse în legile organice, ordinare sau în
reglementările proprii ale autorităţilor administrative. şi privesc înfiinţarea, organizarea,
funcţionarea şi atribuţiile organelor administrative, norme procedurale care
reglementează modul de realizare a acţiunii administrative şi norme materiale care
privesc atât drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile autorităţilor administrative şi ale
funcţionarilor săi, cât şi ale administraţiilor în cadrul raporturilor administrative.
Un alt criteriu specific de clasificare a normelor administrative este locul în care
aceste norme îşi produc efectele.(28) Bunăoară normele administrative pot fi
producătoare de efecte interne, când consecinţele juridice se răsfrâng în interiorul
autorităţii administrative, ca urmare a regulilor proprii cuprinse în actele de
administraţie internă şi norme producătoare de efecte externe, în afara autorităţilor
administrative şi în raporturile acestora cu administraţi, de regulă în baza actelor
normative ale autorităţii legiuitoare, cărora li se asigură o executare unitară.

4. Izvoarele dreptului administrativ

În ştiinţa juridică, noţiunea de izvor desemnează din punct de vedere

etimologic, sursa, originea, factorii de determinare şi creare a dreptului. Prin urmare
sursele dreptului sunt procedeele prin care se elaborează regulile de drept. Bunăoară
regulile cutumiare au la bază o elaborare spontană şi o aplicare îndelungată în temeiul
convingerii privind necesitatea lor. Regulile scrise sunt elaborate de către autorităţile
publice având ca prototip legea. În fine, regulile jurisprudenţiale sunt elaborate în
procesul de aplicare a dreptului.
Conceptul de izvor poate fi privit în două accepţiuni. În sens material, noţiunea
de izvor al dreptului desemnează factorii sociali care determină elaborarea normelor
juridice, iar în sens formal cuprinde formele exterioare pe care le îmbracă aceste
norme, ce au o anumită forţă juridică.
Forţa juridică a unui izvor de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestuia
fiind totodată determinată de natura şi poziţia autorităţilor publice de la care emană.
În literatura de specialitate întâlnim diferite clasificări ale izvoarelor formale.
Astfel se face distincţie între izvoarele scrise şi nescrise, oficiale şi neoficiale, directe şi
24
indirecte (mediate), creatoare şi interpretative.
Analiza izvoarelor formale ale dreptului evidenţiază diversitatea acestora, ca
urmare a multitudinii şi diversităţii relaţiilor sociale supuse reglementării juridice.
Ponderea unora sau altora dintre aceste izvoare, diferă de la un sistem la altul, în
funcţie de perioada istorică şi realităţile existente precum şi de complexitatea relaţiilor
sociale.
Studiul izvoarelor formale interesează ştiinţa dreptului administrativ pentru a
explica modul de creare a normelor administrative şi condiţiile ce trebuie îndeplinite de
acestea.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ pot fi considerate ca fiind principale
şi secundare, iar cele secundare sunt externe sau interne.
În categoria izvoarelor principale se includ: Constituţia, legea organică şi
ordonanţa Guvernului emisă în temeiul delegării legislative. Aceste izvoare sunt acte
juridice normative care conţin norme primare referitoare la administraţia publică şi
acţiunea administrativă. Ele sunt izvoare scrise, oficiale şi directe fiind adoptate în
temeiul puterii publice.
Izvoarele secundare ale dreptului administrativ sunt expresia"puterii normative"
a autorităţilor administraţiei publice şi conţin norme "secundum legem" şi "praeter
legem" fiind emise pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor.
Izvoarele secundare externe sunt constituite din actele emise de administraţia
publică, pe baza autonomiei normative de care dispune în reglementarea acţiunii
administrative. Aceste acte sunt: hotărârea Guvernului, ordinele şi instrucţiunile
autorităţilor centrale de specialitate ale administraţiei publice, ordinul prefectului,
hotărârea consiliului judeţean, dispoziţia preşedintelui consiliului judeţean, hotărârea
consiliului local şi dispoziţia primarului.
Izvoarele secundare interne sunt alcătuite din actele referitoare la organizarea
internă a autorităţilor administrative, ca expresie a "puterii de autoorganizare" a
acestor autorităţi. Ele sunt constituite sub forma regulamentelor şi statutelor fiind
actele de decizie ale autorităţilor care realizează acţiunea administrativă. În această
categorie includem şi actele interne ale organelor de specialitate, deconcentrate la
nivel teritorial, ale regiilor autonome şi instituţiilor publice prin care se reglementează
drepturi şi obligaţii impersonale. Când prin aceste acte se afectează drepturi
subiective şi interese legitime, ele pot fi atacate la instanţele de contencios
administrativ.
În ce priveşte tratatele şi convenţiile internaţionale este de subliniat că ele sunt
izvoare scrise ale dreptului administrativ, în măsura în care au fost ratificate potrivit
dispoziţiilor constituţionale şi au o aplicaţie directă, nemijlocită, în realizarea acţiunii
administrative. Când tratatul sau convenţia internaţională conţin norme contrare
reglementării normei interne, acestea se vor aplica prin derogare de la legislaţia
existentă, întrucât ele exprimă ultima voinţă a statului semnatar. Potrivit art. 11 din
Constituţie, statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă
obligaţiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar cele ratificate fac parte din
dreptul intern.
Obiceiul juridic (cutuma) este cel mai vechi izvor de drept fiind sursa tipică
nescrisă de drept consuetudinar, ce constă în repetarea unor reguli de conduită
formate spontan şi aplicate continuu, de către o colectivitate umană, într-o perioadă de
25
timp relativ îndelungată.
În legislaţia actuală din ţara noastră, cutuma nu constituie izvor al dreptului
administrativ datorită acţiunii principiului legalităţii administraţiei. Pentru a deveni izvor
al dreptului administrativ consuetudinea trebuie prevăzută expres de lege şi aplicată în
cazurile în care nu sunt reglementate reguli scrise.
Doctrina (ştiinţa juridică) are un rol însemnat în aplicarea şi interpretarea
dreptului, aducându-şi contribuţia la dezvoltarea şi adaptarea reglementărilor juridice
la realităţile vieţii cotidiene. Prin urmare ea nu este izvor al dreptului administrativ ci
constituie un important mijloc de influenţare a jurisprudenţei.
Jurisprudenţa şi precedentul judiciar au avut de-a lungul timpului un rol
important în formarea dreptului şi continuă să fie şi astăzi izvoare importante ale ordinii
juridice. Bunăoară în sistemele naţionale de civilizaţie juridică anglo-saxonă,
jurisprudenţa este izvor de drept, alcătuind împreună cu obiceiurile juridice dreptul
comun (Common Law) al acestor sisteme.
În ţările care au adoptat sistemul de drept romano-germanic, odată cu
realizarea codificărilor principalelor reguli de drept, jurisprudenţa şi-a pierdut din
însemnătate. Ea îşi păstrează calitatea de sursă de drept numai cu privire la cele mai
importante decizii ale tribunalelor sau curţilor constituţionale, ale curţilor supreme şi
ale consiliilor de stat.
Jurisprudenţa sau practica judiciară este alcătuită din totalitatea hotărârilor
judecătoreşti, iar hotărârile cu caracter de îndrumare pronunţate de instanţa supremă,
care au forţă obligatorie pentru cazurile similare, poartă denumirea de precedente
judiciare.
În literatura de specialitate din ţara noastră jurisprudenţa nu este considerată
izvor de drept, recunoscându-i-se doar un important rol în stabilirea sensului legii şi a
aplicării uniforme a acesteia.
Odată cu reinstaurarea în ţara noastră a instituţiilor democratice, a creării unui
nou cadru legislativ, jurisprudenţa poate fi considerată izvor a dreptului administrativ.
În acest sens se pronunţă şi alţi autori.(29)
În urma modificării Codului de procedură civilă, prin Legea nr. 59/1993 s-a
statuat că dezlegarea dată problemelor de drept, de către secţiile unite ale Curţii
Supreme de Justiţie - prin deciziile pronunţate în recursurile în interesul legii - este
obligatorie pentru instanţele judecătoreşti. De asemenea Curtea Constituţională printre
atribuţiile ei hotăreşte şi asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti,
privind neconstituţionalitatea legilor şi ordonanţelor iar deciziile acesteia sunt
obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
În art. 4 din Legea nr. 29/1990 se prevede că actele jurisdicţionale pot fi atacate
cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la
comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, iar
hotărârea este definitivă. După intrarea în vigoare a Legii 59/1993 care nu a modificat
în mod expres această prevedere, instanţa supremă, prin decizia nr. 86 din 3 februarie
1994, a statuat că art. 4 din Legea contenciosului administrativ este modificat implicit
şi ca urmare, competenţa de soluţionare în primă instanţă, a litigiilor ivite în legătură cu
actele jurisdicţionale, revine curţii de apel. (30) Aceste aspecte evidenţiază rolul
jurisprudenţei ca sursă a dreptului administrativ.
În privinţa principiilor generale ale dreptului şi în special ale dreptului
26
administrativ ca sursă de drept este necesar să facem deosebire între acele principii
care sunt cuprinse într-un act normativ şi cele ce se desprind prin generalizare din mai
multe acte normative.(31) Dacă un principiu este formulat ca o normă într-un act
juridic, bunăoară în Constituţie, atunci izvor al dreptului administrativ este actul în care
se consacră acel principiu şi nu principiul însuşi. Când însă anumite principii sunt
desprinse prin generalizare din prevederile mai multor acte normative, ele capătă
valoarea unor izvoare distincte de actele în care sunt consacrate. Bunăoară excepţia
de ilegalitate sau principiul revocabilităţii actelor administrative ori principiul controlului
ierarhic, nu au consacrare expresă într-un act normativ ci valoarea de izvor de drept
se desprinde din economia mai multor reglementări legale, prin generalizare.

5.Raporturile de drept administrativ

5.1. Definiţia şi trăsăturile caracteristice ale

raportului de drept administrativ

În general prin raport juridic înţelegem relaţiile sociale ce cad sub incidenţa
unei norme juridice. Normele de drept administrativ reglementează o categorie
distinctă de raporturi juridice şi anume raporturile de drept administrativ.
Raporturile de drept administrativ pot fi definite ca fiind acele raporturi juridice
care se nasc în sfera administraţiei publice, pentru organizarea executării şi
executarea în concret a legilor, pe baza subordonării unuia dintre subiecte faţă de
celălalt, în temeiul puterii publice.(32) Deci, raporturile de drept administrativ se nasc
în sfera administraţiei publice, sunt raporturi de subordonare şi de putere, deoarece
organul supraordonat acţionează în calitate de subiect învestit cu atribuţii de putere
publică. Prin aceste trăsături raporturile de drept administrativ se deosebesc de
celelalte raporturi juridice de drept public, de drept civil, de dreptul muncii şi altele,
care prezintă unele asemănări, în reglementarea relaţiilor sociale.
În realizarea acţiunii administrative, autorităţile administraţiei publice pot intra şi
în raporturi de colaborare, atât cu alte autorităţi publice, cât şi cu persoane juridice şi
fizice. În aceste raporturi părţile se află pe aceeaşi poziţie. Astfel de raporturi pot să
apară între două autorităţi administrative, între o autoritate administrativă şi altă
autoritate publică, pentru aplicarea legii, în limitele competenţelor lor. Asemenea
raporturi se pot stabili chiar între o autoritate administrativă şi o persoană juridică civilă
sau persoană fizică, atunci când acestea din urmă sunt atrase la realizarea acţiunii
administrative, prin prestarea unor servicii publice.
Ca urmare, raporturile de colaborare au mai multe trăsături specifice şi anume:
în aceste raporturi subiectul purtător al autorităţii publice colaborează de pe o poziţie
de egalitate cu celălalt subiect, în temeiul legii, pentru realizarea acţiunii
administrative; naşterea şi realizarea concretă a raporturilor este determinată de
27
manifestarea voinţei ambelor subiecte, iar modul de manifestare a voinţelor este
prevăzut de lege.(33)

5.2. Elementele raporturilor de drept administrativ

Raportul de drept administrativ ca oricare alt raport juridic este alcătuit din trei
elemente: părţile raportului administrativ, obiectul şi conţinutul acestuia.
Părţile raportului de drept administrativ pot fi subiecte supraordonate şi subiecte
subordonate. Subiectele supraordonate sunt de regulă autorităţile administraţiei
publice cu personalitate juridică. Funcţionarul public poate fi subiect supraordonat al
raportului de drept administrativ, atunci când prin lege i se stabileşte anumite atribuţii
care nu sunt ale organului din care face parte, ci a funcţiei pe care o ocupă. (34)
Subiectele subordonate ale raportului de drept administrativ pot fi persoane juridice şi
fizice, inclusiv autorităţi ale administraţiei publice, cu excepţia Guvernului care potrivit
Constituţiei, asigură conducerea generală a administraţiei publice.
Obiectul raportului juridic administrativ îl constituie acţiunea sau inacţiunea
subiectelor acestui raport.
Conţinutul raporturilor de drept administrativ este exprimat de drepturile şi
obligaţiile părţilor. Exercitarea drepturilor subiective ale autorităţilor publice este
obligatorie, acestea neavând posibilitatea legală de a renunţa la drepturile lor, care fac
parte din conţinutul raporturilor juridice la care participă, spre deosebire de celelalte
subiecte, persoane juridice sau persoane fizice care au această facultate.

5.3. Naşterea, modificarea şi stingerea raporturilor

de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ se nasc, fie din iniţiativa unuia dintre

subiectele raportului, fie din iniţiativa unui terţ. Ele sunt generate de fapte juridice,
adică de acte juridice individuale sau normative şi de fapte materiale juridice.
În literatura de specialitate domină punctul de vedere potrivit căruia dintr-un act
juridic normativ nu poate rezulta drepturi şi obligaţii subiective, ci drepturi şi obligaţii
legale. Ca urmare, prin emiterea unei norme juridice nu ia naştere, nu se modifică şi
nu se sting raporturi juridice concrete. Acest punct de vedere este însuşit în mod
justificat de către penalişti, deoarece raportul juridic de drept penal, concret nu ia
naştere, decât dacă intervine un alt fapt juridic – infracţiunea.(35).
Cu toate acestea sunt autori care susţin şi punctul de vedere că legea poate da
naştere, modifica ori stinge drepturi şi obligaţii subiective. Se are în vedere că prin
lege se pot naşte, modifica sau stinge drepturi subiective, îndeosebi în domeniul
relaţiilor sociale din sfera administraţiei publice, şi ca urmare, în acelaşi mod se pot
naşte, modifica sau stinge şi raporturi juridice concrete, deoarece drepturile subiective
nu pot exista decât ca elemente ale conţinutului unor astfel de raporturi juridice.
Atunci când raportul juridic de drept administrativ a luat naştere în baza unui act
normativ, modificarea acestuia duce la modificarea raportului de drept administrativ,
fie în privinţa obiectului, fie în privinţa conţinutului.
28
 Modificarea raportului de drept administrativ intervine de regulă în situaţia în
care atribuţiile unei autorităţi publice sunt preluate de alt organ administrativ şi ca
urmare, subiectele raportului devin altele, decât cele iniţiale, cu drepturile şi obligaţiile
specifice.
Stingerea raporturilor de drept administrativ se realizează prin mai multe
moduri. Astfel, când raportul juridic a luat naştere în baza unui act administrativ,
revocarea sau anularea actului atrage după sine stingerea raportului respectiv. De
asemenea în situaţia în care raportul de drept administrativ a avut ca obiect o acţiune
determinată, realizabilă într-un anumit timp, stingerea raportului intervine în momentul
realizării obiectului acestuia. Moartea subiectului persoană fizică sau desfiinţarea
persoanei juridice pot constitui cauze de stingere a raporturilor de drept administrativ.

Note bibliografice
PARTEA I-A
CAPITOLUL III
Introducere în studiul dreptului administrativ
1. J. Rivero, P. Waline, op. cit., p. 35;
2. Jean-Michael de Forges, Droit administrativ, Presses Universitaires de
France, 1993, p. 10;
3. ibidem;
4. Georges Vedel, Pierre Delvolvé, Droit administrativ, Presses Universitaires de France,
1982, p. 99;
5. J. Beatson, "Public and Private...", 1987, p. 34 şi urm.;
6. L. Delpino, Diritto administrativo, Edizione Simone, 1994/1995, p. 47;
7. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol. I, p. 41;
8. A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1929, vol. I, p. 14;
9. M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, 1928, p. 13;
10. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. I, p.
128;
11. R. M. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, 1994, p. 15;
12. Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura
Lumina Lex, 1992, p. 13;
13. V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 15;
14. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Sibiu, 1994, p. 10;
15. Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1977, p. 12;
16. Gh. Boboş, Teoria generală a dreptului, op. cit., p. 183;
17. V. Gilescu şi alţii, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, p. 155;
18. ibidem, p. 158;
19. Gh. C. Mihai, R. I. Motica, Fundamentele dreptului..., Editura All, 1997, p. 28;
20. V. Gilescu, op. cit., p. 161;
21. I. Dogaru, Teoria generală a dreptului, Editura Europa, Craiova, 1995, p. 153;
22. ibidem, p. 153;
23. A. Iorgovan, op. cit., p. 147;
24. ibidem, p. 148;
25. O. Ţinca, op. cit., p. 7;
26. Gh. C. Mihai, R. I. Motica, op. cit., p. 39;
27. A se vedea V. Gilescu, op. cit., p. 164; I. Santai, op. cit., p. 15;
A. Iorgovan, op. cit., p. 148;
28. Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, Editura didactică şi pedagogică,
29
 Bucureşti, 1977, p. 45; I. Santai. op. cit., p. 16;
29. A. Iorgovan, op. cit., p. 150; R. N. Petrescu, op. cit., p. 20;
30. Voicu Bara, Controlul activităţii administraţiei publice, Editura Transilvanica, 1995, p. 72;
31. I. Iovănaş, op. cit., p. 23;
32. ibidem, p. 24;
33. A. Iorgovan, op. cit., p. 157;
34. I. Iovănaş, op. cit., p. 27;
35. F. Oancea, Drept penal, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1995, p. 304; L.
Biro, M. Basarab, Curs de drept penal, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1965, p. 35; ş. a.

ACŢIUNEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CAPITOLUL I

ACŢIUNEA ADMINISTRATIVĂ

1. Consideraţii generale

Activitatea administraţiei publice fiind deosebit de complexă, ca urmare a

sarcinilor ce le au de îndeplinit autorităţile administrative, procesul de executare a legii
şi al celorlalte acte bazate pe lege are un conţinut bogat iar înfăptuirea lui reclamă
diferite forme de activitate.
Acţiunea administrativă cuprinde atât mijloacele juridice de concretizare a
funcţiei administrative a statului şi regulile de organizare şi funcţionare a instituţiilor
politico-administrative, cât şi formele pe care le îmbracă această acţiune.
Actul administrativ, ca act de organizarea executării şi executare propriu-zisă a
legilor, constituie principalul mijloc juridic care stă la baza activităţii autorităţilor
administraţiei publice.
Actele juridice sunt manifestări de voinţă unilaterale, bilaterale sau multilaterale
prin care iau naştere, se modifică, se transmit ori încetează anumite drepturi şi
obligaţii, în cadrul unor raporturi de drept cu caracter general sau concret.
Autorităţile administraţiei publice realizează în activitatea lor atât acte juridice
administrative, cât şi acte juridice civile. Din punct de vedere formal, acte
administrative sunt toate actele care provin de la autorităţile administrative, realizate în
activitatea de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia. Astfel
în această categorie includem actele administrative de autoritate, actele administrative
preparatorii, actele administrative consultative, actele administrative de executare,
actele doveditoare, dispoziţiile curente de serviciu şi actele de îndrumare curentă,
actele de procedură, actele administrative de gestiune şi actele administrativ-
jurisdicţionale.
Actele administrative de autoritate sunt emise în mod unilateral de organele
administrative, în temeiul puterii publice pentru naşterea, modificarea sau stingerea
unor raporturi juridice. Ele pot fi normative sau individuale.
Actele preparatorii determină elaborarea unui act juridic administrativ,
învederând necesitatea măsurilor luate, oportunitatea şi raţiunea lor practică. Amintim
printre acestea, actele în care se consemnează cercetările ce se efectuează în urma
unor reclamaţii ori sesizări, anchetele administrative, actele de revizie contabilă şi cele
30
care cuprind verificările sau constatările făcute de organele competente.
Actele administrative consultative au un rol deosebit în apărarea legalităţii şi ele
sunt: avizul, acordul, aprobarea, confirmarea şi ratificarea unui act juridic.
Avizele sunt păreri pe care organul care emite un act le cere altui organ sau
unei persoane putând fi: facultative, consultative şi conforme (obligatorii). Cererea
avizului facultativ rămâne la latitudinea organului emitent al actului iar dacă l-a cerut,
nu este obligat să ţină seama de opinia pe care o exprimă. Avizele consultative trebuie
cerute de organul emitent al actului, altfel actul respectiv devine ilegal. Cu toate
acestea, organul emitent nu este ţinut să respecte conţinutul avizului consultativ.
Avizele conforme conţin opinii obligatorii pentru organul emitent al unui act care
trebuie să le ceară celui îndrituit de lege, însă aceste avize nu obligă la emiterea
actului. Prin urmare, dacă organul emitent nu este de acord cu conţinutul avizului,
poate să nu emită actul respectiv.
Actele administrative care condiţionează caracterul executoriu al unui act de
autoritate sunt: acordul, aprobarea. confirmarea şi ratificarea.
Acordul condiţionează legalitatea actului emis şi exprimă consimţământul altui
organ administrativ în legătură cu acest act. El poate fi prealabil, concomitent sau
posterior emiterii unui act administrativ. Acordul prealabil se deosebeşte atât de avizul
facultativ, cât şi de cel consultativ. Bunăoară, spre deosebire de avizele facultative şi
consultative, când organul emitent poate lua măsuri contrare opiniei exprimate prin
aviz, în cazul acordului prealabil legea cere consimţământul unui alt organ şi nu numai
opinia lui. Totodată acordul prealabil se deosebeşte şi de avizul conform. În timp ce
avizul conform nu produce el însuşi efecte juridice, în cazul acordului acesta este o
manifestare de voinţă care se alătură voinţei emitentului actului. Prin urmare, acordul
prealabil nu obligă autoritatea emitentă să pună în executare acel act .
În dreptul nostru, de cele mai multe ori, organul al cărui acord se cere pentru
valabilitatea unui act administrativ este superior în ierarhia administrativă, celui care
emite actul. În acest caz, dacă acordul este cerut de lege înainte de emiterea actului,
el este numit uneori şi autorizaţie. (1)
Aprobările sunt în general manifestări de voinţă ale organului superior prin care
acesta se declară de acord cu un act emis de un organ inferior care fără această
manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce conform legii efecte juridice.
Aprobarea nu adaugă nimic la efectele juridice ale actului aprobat. (2)
Confirmarea presupune un act administrativ prealabil al unui organ inferior al
administraţiei publice care devine valabil odată ce organul ierarhic superior s-a
declarat de acord cu conţinutul lui. În dreptul administrativ confirmarea are trei
accepţiuni. Uneori această noţiune este folosită pentru a comunica unei persoane
interesate că organul emitent al unui act înţelege să-şi menţină punctul de vedere
exprimat anterior. În acest caz confirmarea nu produce nici un efect şi nici nu
condiţionează valabilitatea actului emis anterior. În alte cazuri confirmarea este dată
pentru a acoperi un viciu al actului emis anterior. Această confirmare este de fapt un
act administrativ distinct de cel confirmat şi produce efecte retroactive uneori, dacă
sunt întrunite condiţiile de retroactivitate ale actelor administrative. De asemenea
noţiunea confirmării are semnificaţia unei forme procedurale, atunci când organul
superior dă de fapt o aprobare, fără care actul anterior nu poate fi pus în executare.
Ratificarea este manifestarea de voinţă a unui organ administrativ superior prin
31
care îşi dă acordul cu privire la conţinutul actului administrativ al unui organ inferior
care însă se bucură din momentul emiterii lui de toate caracteristicile actelor
administrative, fiind executoriu prin el însuşi. Prin urmare, ratificarea constituie
modalitatea prin care organul ierarhic superior îşi exercită dreptul de control asupra
acestor acte şi descarcă de răspundere organul emitent.
Actele de executare sunt manifestări de voinţă ale organelor administraţiei
publice prin care se aduc la îndeplinire actele juridice administrative ori judecătoreşti
sau chiar direct dispoziţiile legii, fără a crea raporturi juridice noi, dar producând
anumite efecte de drept. Asemenea acte sunt bunăoară poprirea executorie,
sechestrul aplicat pentru recuperarea unor creanţe, luarea unei inscripţii ipotecare
asupra unui imobil, etc.
Actele doveditoare sunt înscrisuri cu putere probatorie ce provin de la
autorităţile administrative, prin care se atestă existenţa unui raport sau act juridic, ori a
unei situaţii de fapt sau de drept, purtând în general denumirea de certificate sau
adeverinţe.
Dispoziţiile curente de serviciu şi actele de îndrumare curentă sunt manifestări
de voinţă care vizează buna funcţionare a autorităţilor administraţiei publice. Aceste
dispoziţii nu sunt acte juridice pentru că nu crează drepturi sau obligaţii noi, ci au ca
scop numai realizarea unor drepturi sau obligaţii stabilite anterior prin alte acte cu
caracter juridic.
Actele de procedură au menirea de a asigura legalitatea elaborării sau
executării actelor administrative şi de a ocroti drepturile persoanelor care se află într-
un litigiu sau între care s-a legat raportul juridic dat. Aceste acte deşi nu au caracter
juridic pot produce unele efecte de drept. Bunăoară, somaţia adresată debitorului
înainte de chemarea în judecată atrage obligarea acestuia la cheltuielile de judecată,
chiar dacă a recunoscut datoria la prima înfăţişare. Deasemenea înştiinţarea de plată
ori somaţia adresată de organele financiare unui contribuabil, care nu a plătit impozitul
are ca efect punerea în întârziere şi trecerea la executarea silită, în cazul în care
debitul nu este acoperit în termenul prevăzut de lege.
Actele administrative de gestiune sunt acte juridice încheiate de organele
administrative pentru gospodărirea şi dezvoltarea patrimoniului aparţinând proprietăţii
publice, având ca prototip contractele administrative.
Actele administrativ-jurisdicţionale sunt emise de organele de jurisdicţie
administrativă în soluţionarea litigiilor apărute între administraţie şi administraţi în
condiţiile legii
Autorităţile administraţiei publice au sarcini nu numai în conservarea şi
dezvoltarea proprietăţii publice, ci şi în gospodărirea, mărirea sau micşorarea
patrimoniului proprietăţii private a statului sau a unităţilor administrativ teritoriale. În
realizarea acestei activităţi autorităţile administrative pot intra în relaţii cu particularii,
încheind acte civile fie sub forma contractelor civile, fie comerciale.
Diversitatea căilor juridice de realizare a activităţii administrative evidenţiază
faptul că pe lângă asemănări, între ele există şi deosebiri. Principala deosebire o
constituie regimul juridic aplicabil acestor acte. În timp ce actelor administrative
unilaterale şi contractelor admnistrative li se aplică un regim de drept public, actelor de
natură civilă li se aplică un regim de drept civil sau comercial.
Activitatea materială a administraţiei publice se realizează prin fapte materiale
32
juridice producătoare de efecte juridice, ca urmare a transformărilor ce se produc în
lumea materială înconjurătoare, operaţiuni materiale tehnice sau administrative care
au semnificaţia unor lucrări de birou, efectuate de personalul autorităţilor administraţiei
publice, şi servicii publice, create pentru satisfacerea unor nevoi de interes general.
Mijloacele instituţionale ale administraţiei publice cuprind instituţiile politico-
administrative, înzestrate atât cu puterea de comandă socială, cât şi cu prerogativele
executării legilor, şi autorităţile administrative care asigură organizarea executării şi
executarea în concret a legilor sau prestarea de servicii publice.
Prin natura activităţii pe care o desfăşoară, instituţiile politico-administrative
sunt inseparabil legate de înfăptuirea politicii statului în domeniul administraţiei
publice, având un rol important în structurarea interesului general ca valoare politică.
Conform art. 102 din Constituţie, Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice. Deci Guvernul fiind în principal
o autoritate politică, în baza dreptului de comandă socială stabileşte valorile politice de
interes general pentru întreaga societate, potrivit programului său de guvernare
acceptat de Parlament. Ca autoritate administrativă Guvernul realizează atât valorile
politice exprimate în legile Parlamentului, cât şi în propriile sale acte adoptate în baza
delegării legislative sau a autonomiei normative.
Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti.
Prefectul este o autoritate politico-administrativă care reprezintă pe plan local
administraţia guvernamentală, având menirea de a realiza valorile politice stabilite în
programul de guvernare şi de a conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate din unităţile administrativ-
teritoriale.
Consiliile locale şi primarii fiind autorităţi administrative autonome, constituite în
urma jocului politic, rezolvă trebuinţele publice din comune şi oraşe, în condiţiile legii,
având un rol determinat în structurarea interesului public local, ca valoare politică.
Consiliul judeţean constituit în urma alegerilor este autoritatea administraţiei
publice care coordonează activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean.
Autorităţile administrative realizează trebuinţele sociale, valorizate politico-
normativ, în conformitate cu dispoziţiile legale.
Asigurarea ordinii publice prin măsuri de poliţie administrativă şi gestionarea
serviciilor publice, reprezintă formele acţiunii administrative ale autorităţilor
administraţiei publice.

2. Personalitatea juridică şi acţiunea administrativă

Potrivit articolului 26 din Decretul nr.31/1954 privitor la persoanele fizice şi

juridice(3) organele centrale şi locale ale administraţiei de stat, dacă au un plan de
cheltuieli propriu şi dreptul să dispună independent de creditele bugetare acordate
sunt în condiţiile legii persoane juridice. Astfel de persoane pot fi înfiinţate prin legi ale
Parlamentului, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului precum şi prin acte administrative
ale organelor centrale sau locale ale administraţiei publice.
33
 Persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin
organelle sale iar actele acestora realizate în limitele puterilor ce le-au fost conferite,
sunt ale persoanelor juridice însăşi(4).
Capacitatea administrativă reprezintă aptitudinea autorităţilor administraţiei
publice de a fi subiecte de drept în raporturile juridice de realizare a acţiunii
administrative. În astfel de situaţii când apar litigii în legătură cu actele administrative
ale acestor organe, calitatea de subiect de drept, în contenciosul administrativ, o poate
avea autorul actului. Când însă se solicită şi plata unor despăgubiri civile, în proces,
alături de autorul actului trebuie să figureze şi persoana juridică din care face parte
organul administrativ, întrucât instanţa nu poate obliga la plata despăgubirilor civile,
decât un subiect de drept civil(5).
Potrivit art.13 din Legea contenciosului administrativ, acţiunile în justiţie
prevăzute de această lege pot fi formulate şi personal împotriva funcţionarului
autorităţii publice care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării
cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru
întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi
obligată la plata daunelor în solidar cu autoritatea administrativă.
Persoanele juridice pot fi clasificate în persoane de drept privat şi persoane de
drept public. Această distincţie, nu prezintă nici un interes dacă nu există reglementat,
pentru persoanele publice, un regim juridic special, derogatoriu de la dreptul comun.
În literatura de specialitate se consideră, că persoane juridice publice sunt
autorităţile care se încadrează în categoria colectivităţilor teritoriale şi a grupărilor de
persoane fizice dotate cu personalitate juridical(6).
Colectivităţile teritoriale sunt prevăzute în Constituţie şi în legea organică ce le
reglementează activitatea, au personalitate juridică iar legiuitorul este cel care le
determină statutul, organizarea şi atribuţiile.
Prin urmare, persoane de drept public sunt autorităţile statale ce exercită
funcţiile statului şi care cu puţine excepţii au personalitate juridică. Astfel de persoane
morale publice sunt bunăoară Camera Deputaţilor, Senatul, Preşedenţia României,
Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului,
autorităţile de specialitate autonome etc.
Grupurile de persoane fizice dotate cu personalitate juridică sunt cunoscute sub
denumirea de stabilimente publice sau, cum sunt calificate de numeroşi autori străini,
corporaţii.
În România persoanele juridice de drept public se creează numai prin lege şi
poată denumirea generică de autorităţi publice sau instituţii publice. Potrivit
Ordonanţei Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, persoanele fizice şi
juridice care urmăresc desfăşurarea unor activităţi de interes general sau în interesul
colectivităţii locale ori, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial, pot constitui
asociaţii şi fundaţii care sunt persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial.
Aceste persoane juridice pot fi recunoscute în condiţiile legii ca fiind de utilitate publică
pe o durată nedeterminată

3. Noţiunea de autoritate administrativă

34
 Pentru a înţelege noţiunea de autoritate administrativă este necesar a defini
atât termenii de "autoritate", "organ", cât şi noţiunile de autoritate publică, "organ
public" şi "putere publică".
Termenul de autoritate poate fi privit, din punct de vedere semantic, atât într-un
sens material, cât şi formal. În sens material prin autoritate înţelegem, un drept, o
prerogativă, o împuternicire de a comanda, de a da dispoziţii sau de a impune cuiva
ascultare. Sensul formal al termenului priveşte un organ al puterii publice abilitat să ia
măsuri şi să emită dispoziţii cu caracter obligatoriu. Cuvântul provine din latinescul
"auctoritas" şi are semnificaţia de putere, temei, prestigiu, garanţie, influenţă.
Prin autoritate publică înţelegem acea formă organizatorică a ansamblului
autorităţilor statale, ce este alcătuită dintr-un grup instituţionalizat de oameni, care
realizează, în temeiul puterii publice o anumită activitate socială, în conformitate cu
competenţa stabilită de lege.
Termenul organ are mai multe accepţiuni. Din punct de vedere formal el
desemnează o parte componentă a unui mecanism ce are o anumită funcţie.
Organul public priveşte o formă organizatorică statală creată în temeiul puterii
publice, cu o anumită competenţă care poate fi realizată la nevoie prin constrângere.
Prin putere, în sens material, se înţelege forţa organizată aparţinând unui singur
individ sau colectivităţi umane, concretizată în capacitatea proprie de a stabili şi
înfăptui interesele generale ale comunităţii şi de a le impune la nevoie prin
constrângere(7) În sens instituţional, puterea exprimă autoritatea publică exercitată
prin organisme specializate, în conformitate cu anumite metode sau tehnici(8).
În literatura de specialitate, dându-li-se termenilor de mai sus şi alte semnificaţii
sintagma autoritate administrativă este privită în mai multe accepţiuni.
Bunăoară într-o opinie se apreciează că termenul de autoritate administrativă
este mai larg decât acela de organ al administraţiei publice. Se are în vedere că acest
termen este folosit de Legea contenciosului administrativ, în mod restrictiv cu referire
la controlul judecătoresc asupra actelor administrative de autoritate. Or astfel de acte
pot să facă şi alte organe din sistemul de organizare al statului sau din sistemele de
organisme nestatale(9).
Într-o altă opinie se consideră că orice organ al administraţiei publice este
totodată şi o autoritate a administraţiei publice, dar nu orice autoritate a administraţiei
publice este şi organ al administraţiei publice. Teza se bazează pe ideea că, noţiunea
de autoritate publică întâlnită în legea fundamentală are o sferă de cuprindere mai
mare decât cea de organ. În această optică, calitatea de organ nu o are orice
structură organizatorică statală, chiar dacă ea realizează una sau alta din puterile
statului iar această situaţie este mai nuanţată în sfera puterii executive. Se arată că
Guvernul şi ministerele sunt atât autorităţi publice, cât şi organe întrucât potrivit
articolului 116 alineatul 2 din Constituţie, au competenţa de a organiza în subordinea
lor organe de specialitate ori o asemenea competenţă, nu ar putea să aibă dacă ele
însele ar avea calitatea de organe. Totodată se susţine că în sfera activităţii
administrative sunt organizate şi alte structuri pe care Constituţia nu le mai califică
drept "organe" ci ca "autorităţi". Asemenea structuri sunt înfiinţate fie prin alegerea lor,
fie potrivit legii, de o autoritate a statului. Deci autorităţile autonome nefiind organizate
pe principiul subordonării ierarhice, nu au calitatea de organe. În concluzie autorul
precizează că noţiunea de organ al administraţiei publice este specifică structurilor
35
organizatorice constituite în sistem, bazate pe subordonarea ierarhică şi nu pe
autonomie(10)
În opinia majoritară se consideră că legiuitorul constituant, în spiritul
constituţionalismului modern, identifică noţiunile de "putere publică," "autoritate
publică" şi "organ public," având sensul de colectiv de oameni care exercită
prerogativele de putere publică, în înfăptuirea unei activităţi statale. Prin urmare
"organul administraţiei publice" este o categorie de autoritate care potrivit Constituţiei
şi legilor este chemată să execute legea sau, în limitele legii, să presteze servicii
publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii publice(11)
În general, în literatura occidentală făcându-se distincţie între autorităţile publice
şi activităţile private sau activităţile private de interes public, pentru a se evoca
acţiunea administrativă se utilizează mai multe noţiuni, cu aceiaşi semnificaţie cum
sunt bunăoară, structuri administrative, instituţii administrative, putere administrativă
etc. Totodată se face deosebire între persoanele morale de drept public şi persoanele
morale private(12).
Într-o opinie se precizează însă, că pentru a se evita confuziile care se fac pe
de o parte între persoanele morale (publice sau private) însărcinate cu activităţi
administrative şi pe de altă parte persoanele fizice care le reprezintă în viaţa juridică,
numai ultimele merită apelativul de autorităţi administrative, cu condiţia ca ele să fie
abilitate să ia decizii unilaterale(13).
Pe baza legislaţiei în vigoare din ţara noastră, ce determină regimul juridic al
actelor administrative şi controlul judecătoresc asupra acestora, noţiunea de autoritate
administrativă poate fi privită într-un sens larg, cuprinzând toate autorităţile publice
care realizează acţiunea administrativă şi într-un sens restrâns, vizând numai organele
de decizie ale persoanei publice.
În cadrul realizării acţiunii administrative noţiunea de autoritate administrativă şi
organ administrativ sunt identice fiind totodată utilizate şi alte noţiuni cu acelaşi înţeles,
cum sunt instituţii administrative, structuri administrative, servicii publice etc.
Prin urmare autoritatea administrativă este o formă organizatorică a aparatului
de stat dotată cu personalitate de drept public şi creată în temeiul puterii publice,
pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor, într-o ramură sau
domeniu ale activităţii sociale.

3.1 Clasificarea autorităţilor administrative

Între autorităţile administrative există mai multe deosebiri care sunt determinate
în primul rând de modul lor de formare, organizare, funcţionare, atribuţii etc.Pentru
evidenţierea acestor deosebiri avem în vedere mai multe criterii care stau la baza
clasificării autorităţilor administrative.
Bunăoară după criteriul modului de formare, autorităţile administrative se
împart în autorităţi alese cum sunt: consiliile judeţene, consiliile locale, primarii, şi în
autorităţi numite atât la nivel central, cât şi local.
Privind natura lor autorităţile administrative se clasifică în autorităţi colegiale
care sunt alcătuite din mai multe persoane (Guvernul, consiliile judeţene, consiliile
locale etc.) şi autorităţi unipersonale, adică organe conduse de o singură persoană
36
(ministrul, prefectul, primarul etc).
Autorităţile colegiale îşi desfăşoară activitatea în prezenţa unui anumit cvorum
şi deliberează cu o anumită majoritate în condiţiile legii. Autorităţile unipersonale emit
acte administrative în realizarea atribuţiilor ce le-au fost conferite, pe baza opţiunii lor,
potrivit competenţei stabilite de lege.
O altă clasificare a autorităţilor administrative se poate realiza după competenţa
lor materială şi teritorială. Bunăoară după criteriul competenţei materiale autorităţile
administraţiei publice se împart în autorităţi cu competenţă generală, ce au atribuţii în
toate domeniile activităţii administrative şi autorităţi de specialitate care realizează
administraţia publică, într-o ramură sau domeniu ale activităţii sociale.
La rândul lor autorităţile de specialitate se clasifică în autorităţi de ramură sau
de domeniu. Deosebirea dintre aceste autorităţi constă în faptul că în timp ce organele
de ramură vizează activitatea dintr-un anumit sector al administraţiei publice, organele
de domeniu conduc sub anumite aspecte activitatea din mai multe ramuri. Organele
de domeniu pot fi împărţite în organe de sinteză, organe de coordonare şi organe de
control(14).
Organele de sinteză au ca sarcină principală realizarea unor generalizări a
datelor celor mai substanţiale ale realităţii sociale, pentru ca în raport de aceasta,
organele competente să adopte actele decizionale cele mai adecvate.
Organele de coordonare conduc activitatea altor organe centrale de specialitate
ale administraţiei publice, cu care se conjugă ori sunt conexe.
Organele de control sunt create pentru verificarea activităţii economico-sociale
a tuturor autorităţilor administrative, sub anumite aspecte.
După competenţa teritorială, autorităţile administraţiei publice se clasifică în
autorităţi centrale, ce au competenţă pe întreg teritoriul ţării şi autorităţi locale care
funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale.

3.2. Părţile constitutive ale autorităţilor administrative

Pentru realizarea acţiunii administrative fiecare autoritate este formată dintr-un

colectiv de persoane fizice care poartă denumirea de funcţionari, organizaţi în diferite
compartimente şi îndeplinind anumite funcţii. Unii funcţionari realizează activitatea de
conducere, materializată prin acte de decizie iar alţii fiind funcţionari de execuţie,
realizează operaţiuni administrative sau gestionează servicii publice.
Compartimentele şi categoriile de funcţionari alcătuiesc structura internă a
autorităţii administrative. Compartimentele sunt grupuri compacte de persoane unite
sub o unică autoritate pentru a-şi asuma, în mod permanent sau temporar, un anumit
rol bine precizat(15). Între membrii grupului unui compartiment şi autoritatea de decizie
iau naştere relaţii de subordonare ierarhică, în timp ce funcţionarii de execuţie, pentru
realizarea atribuţiilor lor pot intra în relaţii de colaborare.
În raport de relaţiile care se stabilesc între funcţionarul de decizie din cadrul
unui compartiment administativ şi funcţionarii de execuţie, distingem compartimentele
elementare şi compartimentele complexe(16).
Compartimentele elementare presupun ca între funcţionarul de decizie şi cei de
execuţie să nu se mai interpună nici o altă autoritate. Bunăoară biroul este o structură
37
organizatorică administrativă elementară. Între şeful de birou şi funcţionarii de
execuţie, ce compun biroul nu se interpune nici o altă autoritate.
Compartimentele complexe sunt alcătuite din mai multe compartimente
elementare fiind supuse unei singure autorităţi, căreia i se subordonează funcţionarii
de decizie şi cei de execuţie.
În cadrul autorităţilor administrative organizate în mai multe compartimente
complexe, prin delegări succesive de autoritate se stabileşte o linie ierarhică între
conducătorul compartimentului complex şi ceilalţi funcţionari de decizie. Bunăoară într-
un minister o astfel de linie ierarhică se formează între următoarele structuri
organizatorice: birou, serviciu, direcţie, direcţie generală şi departament.
Biroul se constituie atunci când îndeplinirea unor activităţi omogene reclamă o
delimitare organizatorică iar volumul de muncă este mai mic decât al unui serviciu.
Serviciul se organizează pentru realizarea unei activităţi importante, cu un
volum de muncă mai mic decât al direcţiei, şi cuprinde mai multe birouri.
Direcţia este alcătuită din mai multe servicii sau birouri independente şi
desfăşoară diferite activităţi complementare.
Direcţia generală se constituie pentru delimitarea organizatorică a unui grup de
activităţi ce reprezintă o ramură, subramură sau sector, dacă volumul şi importanţa
activităţii reclamă aceasta.
Departamentul asigură conducerea unitară a unei ramuri sau a unui sector de
activitate şi poate avea mai multe direcţii generale.
Având în vedere că într-un organism complex se stabilesc mai multe linii
ierarhice, conducătorii compartimentelor cu acelaşi grad de independenţă faţă de
conducerea organului administrativ se află la acelaşi nivel ierarhic(17)
Pentru ca fiecare funcţionar să cunoască locul pe care-l ocupă în ierarhia
administrativă şi atribuţiile pe care le are de îndeplinit, în cadrul structurii
organizatorice din care face parte, este necesar a întocmi şi cunoaşte organigrama
autorităţii administrative respective.
Organigrama reprezintă o redare schematică în toate detaliile, a organizării, a
subordonării şi a legăturilor dintre compartimentele unei autorităţi administrative.
Pe lângă organigramă, în cadrul fiecărei autorităţi administrative se realizează o
descriere completă a structurii organizatorice interne, printr-un regulament de
organizare şi funcţionare. Acest regulament este un act juridic care precizează atât
atribuţiile şi legăturile directe şi indirecte pe care le are de îndeplinit fiecare funcţionar,
cât şi relaţiile ce se stabilesc între compartimentele autorităţilor administrative.
Alături de personalul administrativ, mijloacele materiale şi financiare cu care
sunt înzestrate autorităţile administrative şi competenţa de care dispun sau
capacitatea pe care o exercită, constituie celelalte elemente ale acestor autorităţi.
Mijloacele materiale şi financiare ale autorităţilor administrative servesc la
realizarea acţiunii administrative fiind stabilite prin lege. De regulă mijloacele materiale
ale autorităţilor administrative sunt supuse unui regim derogatoriu de la dreptul comun,
fiind scoase din circuitul civil. Dar pe lângă terenuri, clădiri şi alte mijloace de domeniu
public, autorităţile administrative sunt înzestrate cu mobilier şi echipament de birou
care trebuie adaptate la cerinţele specificului acţiunii administrative realizate, fiind
supuse unui regim juridic de drept comun.
Mijloacele financiare sunt primite de către autorităţile administrative de la buget,
38
în funcţie de nevoile lor, sub forma creditelor bugetare. În acest scop autorităţile
administrative îşi întocmesc planul financiar propriu, în care se prevede modul de
utilizare a creditelor bugetare. Conducătorii autorităţilor administrative care pot
dispune de creditele bugetare poartă denumirea de ordonatori de credite. Regimul
juridic al acestor mijloace financiare este reglementat de normele dreptului financiar.

3.3. Competenţa autorităţilor administrative

Competenţa este categoria care desemnează ansamblul atribuţiilor unor organe

administrative, compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor(18). Pentru
asigurarea unităţii de acţiune, exercitarea competenţei autorităţilor administrative se
realizează în cadrul unei ierarhii interne, pe funcţii şi compartimente.
Competenţa nu trebuie confundată cu capacitatea administrativă care este
aptitudinea autorităţilor administrative de a fi subiecte în raporturile juridice de
realizare a competenţei lor. (19)
În timp ce capacitatea administrativă presupune posibilitatea autorităţilor
administrative de a acţiona în nume propriu, atribuţiile ce formează conţinutul
competenţei sunt repartizate compartimentelor interne şi funcţionarilor acestuia care
asigură astfel unitatea de acţiune, în organizarea executării şi executarea în concret a
legii. De asemenea capacitatea administrativă nu poate fi transmisă altui subiect de
drept, spre deosebire de competenţă care poate fi delegată sau repartizată, în total
sau în parte, altor organe administrative sau structuri organizatorice.

3.3.1. Caracterele competenţei

În procesul deosebit de complex al realizării acţiunii administrative, se

evidenţiază mai multe însuşiri ale competenţei autorităţilor administrative şi anume:
caracterul legal, caracterul autonom, caracterul obligatoriu, caracterul continuu şi
necondiţionat.
Caracterul legal priveşte stabilirea competenţei autorităţilor administrative prin
lege. Acest fapt presupune că odată ce legea a determinat competenţa unui organ
administrativ acesta nu poate să o transmită altui organ decât în condiţiile legii.
Bunăoară în cazul repartizărilor de atribuţii, organul colegial poate hotărî ca anumite
atribuţii să fie exercitate în perioada dintre şedinţe sau chiar permanent, de către
anumiţi funcţionari de decizie sau de alte organe de conducere. În situaţia în care
legea prevede posibilitatea delegării atribuţiilor, funcţionarii de decizie pot încredinţa
exercitarea atribuţiilor lor legale altor funcţionari fie în totalitate, fie numai în parte.
Când din diferite motive funcţionarii de decizie sunt împiedicaţi să-şi exercite
atribuţiile, ei pot fi înlocuiţi cu alţi funcţionari. În unele situaţii această înlocuire poate fi
făcută chiar de către cel înlocuit, care are astfel posibilitatea să-şi desemneze
înlocuitorul sau legea prevede în mod expres cine este înlocuitorul de drept.
Caracterul autonom presupune independenţa autorităţilor administrative, în
exercitarea atribuţiilor ce formează conţinutul competenţei lor. Prin urmare, organul
ierarhic superior nu se poate substitui organului subordonat şi să-i exercite atribuţiile.
39
 Caracterul obligatoriu al competenţei evidenţiază faptul că exercitarea
competenţei nu este o facultate a organului administrativ, asemenea unui drept
subiectiv, ci o obligaţie, întrucât drepturile conferite autorităţii faţă de celălalt subiect al
raportului juridic sunt îndatoriri legale. Neîndeplinirea atribuţiilor legale de către
autorităţile administrative reprezintă o ilegalitate. Cu toate acestea, caracterul
obligatoriu al competenţei, nu contravine dreptului de apreciere recunoscut autorităţilor
administrative în exercitarea atribuţiilor lor.
Caracterul continuu şi necondiţionat al competenţei presupune exercitarea de
către autorităţile administrative a atribuţiilor lor legale, în mod permanent, fără
întrerupere şi fără condiţii.

3.3.2. Clasificarea competenţei autorităţilor administrative

Competenţa autorităţilor administrative poate fi materială, teritorială şi

temporară.
Competenţa materială (raţionae materiae) desemnează sfera atribuţiilor
administrative stabilite prin lege. Această competenţă poate fi generală şi specială.
Competenţa materială generală presupune exercitarea atribuţiilor în toate domeniile
acţiunii administrative fie la nivel local, fie la nivel naţional. Competenţa materială
specială se referă la situaţia în care autoritatea administrativă acţionează doar într-o
ramură sau domeniu ale activităţii sociale.
Competenţa teritorială (raţionae loci) desemnează limitele spaţiale sau
geografice ale acţiunii autorităţilor administrative, în care îşi exercită competenţa
materială.
Competenţa temporară (raţionae temporis) se referă la perioada de timp în care
o autoritate administrativă îşi exercită atribuţiile conferite de lege. De principiu,
autorităţile administrative sunt constituite pe o perioadă de timp nelimitată. Prin
excepţie, autorităţile eligibile îşi exercită atribuţiile legale, numai pe perioada
mandatului pentru care au fost alese.

Note bibliografice
PARTEA II-A
CAPITOLUL I
Acţiunea administrativă
1. T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p.
114;
2. ibidem;
3. Publicat în Buletinul Oficial nr. 8 din 30 ianuarie 1954, modificat prin Legea nr. 4/1956,
publicată în B. Of. nr. 11 din 4 aprilie 1956;
4. Decretul nr. 31/1954;
5. A se vedea supra, punctul 40, pagina 25;
6. J. M. de Forges, op. cit., p. 93;
7. T. Drăganu, op. cit., p. 61;
8. C. Ionescu, op. cit., vol. I, p. 208;

40
 9. ibidem;
10. Al. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1993, p. 57;
11. Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lex, 1996, p. 292;
12. A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 352;
13. G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., p. 1036;
14. J. M. de Forges, op. cit., p. 102;
15. I. Iovănaş, op. cit., p. 114;
16. ibidem, p. 116;
17. ibidem;
18. ibidem;
19. ibidem, p. 121;

CAPITOLUL II

ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

A. Mijloacele juridice de realizare a acţiunii administrative

1. Actul administrativ unilateral

1.1. Noţiunea şi definirea actului

Actul administrativ unilateral este principalul mijloc juridic folosit de autorităţile

administrative pentru realizarea atribuţiilor ce le revin în organizarea executării şi
executarea în concret a legilor .
În activitatea practică pentru desemnarea actului administrativ unilateral se
folosesc diferite denumiri , în funcţie de organul de la care emană actul sau de
specificul activităţii administrative . Bunăoară, actele juridice ale Guvernului sunt
ordonanţele, hotărârile şi regulamentele de aplicare a legilor, primul-ministru emite
decizii cu caracter individual, organele centrale de specialitate emit ordine, instrucţiuni,
norme metodologice, circulare, etc., prefectul emite ordine, comisia judeţeană
consultativă adoptă hotărâri, consiliul local şi cel judeţean adoptă hotărâri, iar primarul
şi preşedintele consiliului judeţean emit dispoziţii.
În literatura de specialitate pentru noţiunea actului administrativ unilateral se
foloseşte şi denumirea de act de drept administrativ, subliniindu-se astfel regimul
juridic al acestui act .
Actul administrativ unilateral este ca toate actele juridice un act de voinţă,
destinat a produce o schimbare în raporturile de drept existente la un moment dat,
adică o modificare a ordinei juridice. Fiind acte de autoritate, actele administrative
unilaterale se adoptă sau se emit în realizarea funcţiei administrative a statului, de
înfăptuire a intereselor generale ale societăţii. Executarea lor este asigurată de
puterea publică, care în caz de nevoie poate recurge la mijloace de coerciţiune,
întrucât nerespectarea prevederilor acestor acte atrage sancţionarea celor vinovaţi, în
condiţiile legii.
Actele administrative unilaterale pot fi clasificate după mai multe criterii. O
importanţă deosebită prezintă clasificarea acestor acte, în acte administrative
normative şi acte administrative individuale, având în vedere întinderea efectelor
41
juridice pe care le produc .
Actele normative cuprind reglementări de principiu, formulate în abstract, fără a
se adresa unor persoane dinainte determinate .
Ori de câte ori efectul juridic al manifestării de voinţă, conţinută în actul
administrativ constă în crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinţarea unor
drepturi şi obligaţii,pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul
juridic va avea un caracter individual.
Actele administrative individuale pot fi împărţite în: acte prin care se stabilesc
drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se
adresează; acte prin care se conferă un statut pesonal sau acte atributive de statut
personal; acte prin care se aplică constrângerea administrativă; acte administrativ-
jurisdicţionale.

1.2. Elementele actului administrativ unilateral

Principiul legalităţii activităţii administraţiei publice impune ca actul administrativ

unilateral să fie realizat, ţinându-se seama de elementele caracteristice ale actului
juridic.
Elementele actului administrativ unilateral sunt trăsături esenţiale care
determină caracterul juridic al manifestării de voinţă a administraţiei publice. Aceste
elemente pot fi formale sau materiale. Elementele de natură formală sunt competenţa
organului emitent şi forma actului administrativ. Elementele de natură materială sunt
motivele sau cauza deciziei administrative, obiectul actului şi scopul acestuia .

1.3. Condiţiile de legalitate ale actului administrativ

unilateral

Actul administrativ fiind o categorie a deciziei administrative trebuie să

îndeplinească atât condiţiile generale ale oricărei decizii, cât şi condiţiile speciale,
caracteristice actului de drept administrativ.
Condiţiile de legalitate ale actului administrativ unilateral sunt următoarele:
actele să fie emise de către autorităţile colegiale sau unipersonale în limitele
competenţei lor materiale şi teritoriale; conţinutul actului să fie conform normelor
legale; actele să fie emise în forma şi cu procedura cerută de lege; actele trebuiesc să
corespundă scopului cerut de normele legale.

1.4. Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ

unilateral

Actele administrative unilaterale au mai multe trăsături caracteristice care le

individualizează în categoria actelor juridice. Aceste trăsături sunt caraterul unilateral,
legal, obligatoriu, executoriu şi oportun .
42
 Actele administrative unilaterale sunt acte juridice emise în temeiul puterii
publice pentru a da naştere, a modifica sau stinge raporturi juridice de drept
administrativ. Caracterul unilateral al acestui act constă în faptul că el este emis în
cadrul activităţii executive, de organizare a executării legii şi de executare în concret a
acesteia, fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora li se
adresează.
Caracterul legal al actului administrativ unilateral rezultă din obligativitatea
emiterii lui, pe baza şi în conformitate cu legea care îl reglementează, cuprinzând o
dispoziţie , un ordin pe care autoritatea administrativă emitentă îl dă particularilor sau
altor organe administrative din subordine.
Actele administrative unilaterale sunt adoptate sau emise de regulă de către
autorităţile administrative din sistemul administraţiei publice . Astfel de acte însă, pot fi
adoptate sau emise, în condiţiile legii, şi de alte autorităţi.
Obligativitatea actelor administrative unilaterale rezultă din exerciţiul puterii
publice, cu care sunt abilitate autorităţile administrative emitente. Această obligativitate
priveşte atât organul emitent şi organul ierarhic superior, cât şi subiectele de drept,
care cad sub incidenţa actului administrativ de autoritate. Astfel actele administrative
unilaterale sunt obligatorii pentru organul emitent, atâta timp cât sunt în vigoare, adică
nu au fost revocate, anulate sau abrogate. Totodată, aceste acte sunt obligatorii şi
pentru autorităţile ierarhic superioare celor emitente, cu precizarea că dacă actele
normative ale organului emitent pot fi abrogate sau modificate de către organul
ierarhic, actele individuale, deşi pot fi anulate ca ilegale, nu pot fi înlocuite cu altele de
către acesta când au fost emise în limitele unei competenţe exclusive. De asemenea
actele administrative unilaterale sunt obligatorii şi pentru toate subiectele de drept care
desfăşoară o activitate ce intră sub incidenţa prevederilor lor.
Actele administrative unilaterale fiind acte de autoritate publică se execută din
oficiu, fără a mai fi necesară intervenţia instanţelor de judecată, pentru a le învesti cu
formulă executorie. Dacă însă acest act vatămă interesele legitime sau drepturile
subiective ale persoanelor pe care le vizează, cei în cauză se pot adresa organului
emitent pe calea recursului graţios sau organului superior, cu un recurs ierarhic, ori
instanţelor judecătoreşti competente.
Caracterul oportun al actului administrativ unilateral se determină în funcţie de
actualitatea actului emis care trebuie să fie în concordanţă deplină cu scopul legii şi
necesităţile în continuă transformare ale societăţii iar realizarea sarcinilor şi atribuţiilor
legale se înfăptuiesc într-un termen optim şi cu cheltuieli minime de resurse de muncă,
materiale şi spirituale.

1.5. Procedura adoptării sau emiterii actului

administrativ unilateral

1.5.1. Consideraţii generale

Procesul administrativ de realizare a sarcinilor complexe care revin autorităţilor

administrative, în înfăptuirea funcţiei executive a statului presupune respectarea unui
număr mare de reguli de procedură şi formă ale actului administrativ unilateral. Scopul
43
acestor reguli şi formalităţi este acela de a permite administraţiei să statueze în bune
condiţii şi să protejeze administraţii contra arbitrariului administrativ. Procedura
administrativă poate să fie contencioasă sau necontencioasă.
Procedura administrativă necontencioasă cuprinde ansamblul regulilor şi
formalităţilor impuse autorităţilor administrative , în elaborarea actelor juridice iar
procedura jurisdicţională sau contencioasă constă în activitatea acestor autorităţi de a
soluţiona pe baza principiului independenţei şi contradictorialităţii , litigiile dintre
administraţie şi administraţi , date în competenţa lor potrivit legii .
Procedura adoptării sau emiterii actului administrativ unilateral este o procedură
necontencioasă şi cuprinde mai multe activităţi desfăşurate de funcţionarii de decizie
şi execuţie ai autorităţii care elaborează actul sau ai altor autorităţi ce concură la
emiterea sau adoptarea acestuia. Această procedură poate să fie elementară
presupunând simpla manifestare de voinţă a autorului actului, fără formalităţi
deosebite sau complexă care cere îndeplinirea mai multor reguli şi formalităţi, pentru
ca actul administrativ să producă efecte juridice valabile.
Spre deosebire de procedura civilă care este reglementată numai prin lege,
regulile şi formalităţile procedurii administrative pot fi stabilite şi prin acte normative,
subordonate legii, emise chiar de autorităţile administraţiei publice.
Bunăoară prin hotărârea Guvernului 555/2001 s-a aprobat Regulamentul
privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptarea
Guvernului.
Procedura administrativă se declanşează din oficiu, la sesizare sau la cererea
celor interesaţi iar actele adoptate sau emise, în marea lor majoritate , sunt revocabile
în condiţiile legii.
Principiile care stau la baza procedurii administrative sunt unele comune cu
procedura jurisdicţională ca de pildă, principiul legalităţii, principiul egalităţii în faţa
administraţiei, principiul dreptului la apărare, principiul rolului activ al autorităţilor
administrative iar altele sunt specifice şi ţin de esenţa acestei proceduri. Bunăoară
principiul necontradictorialităţii este un principiu de bază al procedurii administrative
necontencioase care presupune subordonarea părţilor raportului juridic administrativ.
Principiul nepublicităţii procedurii administrative necontencioase constă în elaborarea
actului administrativ, fără participarea subiectelor cărora li se adresează iar principiul
indisponibilităţii, nu îngăduie subiectelor pasive ale raportului juridic administrativ să
dispună de crearea, modificarea, desfiinţarea şi realizarea acestor raporturi, datorită
subordonării lor. Principiul paralelismului formelor procedurale obligă autorii actelor
administrative să respecte aceleaşi reguli atât la adoptarea sau emiterea lor, cât şi la
modificarea, revocarea sau abrogarea acestora.
În general, adoptarea sau emiterea actelor administrative unilaterale parcurge
trei faze şi anume: procedura prealabilă, procedura concomitentă şi procedura
posterioară, deosebindu-se unele de altele prin trăsături proprii .
Normele procedurale care reglementează elaborarea actelor administrative de
autoritate sunt numeroase fiind cuprinse în diferite acte normative . Ele conţin o
diversitate de reguli juridice şi au un caracter relativ stabil . Prin urmare , pentru
înfăptuirea legalităţii, în activitatea administrativă şi înlăturarea arbitrariului, se impune
codificarea acestor norme în vederea creării unei concepţii unitare care să stea la
baza reglementării procedurii administrative de adoptare sau emitere a actelor
44
administrative.

1.5.2. Procedura prealabilă adoptării sau emiterii

actelor administrative

În această fază a procedurii administrative se desfăşoară toate activităţile

necesare pregătirii adoptării sau emiterii actului administrativ de autoritate care diferă
în funcţie de caracterul normativ sau individual al actului. Aceste activităţi se
materializează în diferite acte preparatorii (pregătitoare) şi operaţiuni tehnico-materiale
(administrative) care deşi nu produc efecte juridice prin ele însele, fără îndeplinirea
acestora actele administrative unilaterale nu pot produce efecte juridice valabile.
În categoria actelor preparatorii includem sesizarea şi iniţiativa emiterii sau
adoptării actului administrativ, propunerile, referatele, rapoartele, informările,
procesele verbale şi dările de seamă, proiectul actului juridic şi actele consultative,
avizele facultative, consultative şi conforme .
Operaţiile tehnico-materiale fiind de regulă operaţiuni de birou cuprind :
evidenţa actelor juridice normative şi individuale, statistica, studiile, expertizele,
cercetările şi anchetele administrative, etc. .

1.5.3. Procedura concomitentă adoptării sau

emiterii actelor administrative

Pentru ca actele administrative de autoritate să poată produce efecte juridice, în

această fază a procedurii administrative are loc manifestarea de voinţă a autorilor
acestora care se realizează în diverse modalităţi, în funcţie de natura organului care
emite sau adoptă actul. Bunăoară în cazul autorităţilor unipersonale manifestarea de
voinţă se înfăptuieşte prin semnarea înscrisului constatator al actului juridic iar
organele colegiale îşi exprimă voinţa, în cadrul unei şedinţe prin mecanismul votului.
Faza concomitentă a adoptării actului administrativ unilateral de către
autorităţile colegiale cuprinde trei etape şi anume: dezbaterea proiectului actului ,
deliberarea şi votarea lui.
Dezbaterea este etapa confruntării de idei dintre membrii organului colegial, pe
marginea evaluării propunerilor cuprinse în proiectul de act normativ. Această
dezbatere poate fi precedată de prezentarea unor materiale documentare ca de pildă
referatele serviciilor de specialitate, expunerea de motive a elaborării actului, citirea
proiectului actului şi a avizelor obţinute, etc.. În timpul discuţiilor se relevă însuşirea
proiectului actului, se aduc amendamente privind modul de reglementare a obiectului
actului sau se fac propuneri de completare ori chiar de respingere a acestuia. După
confruntarea de idei şi cristalizarea poziţiei participanţilor la dezbatere, se trece la
etapa următoare a deliberării .
Deliberarea ca etapă a adoptării actului administrativ unilateral nu are un cadru
organizatoric reglementat distinct de etapa dezbaterii, având în vedere că participanţii
la dezbateri îşi formează convingerile în funcţie de opţiunile proprii, pe parcursul
conturării unei anumite variante sau alternative a reglementării obiectului actului
45
administrativ. Prin urmare, deliberarea este procesul psihic prin care participanţii la
adoptarea actului administrativ îşi formează opţiunile proprii, potrivit concepţiei pe care
o au despre această opţiune.
Exprimarea voinţei organului colegial producătoare de efecte juridice se
realizează prin mecanismul votului. Operaţiunea de votare presupune mai multe
reguli. Astfel se impune verificarea cvorumului şi realizarea majorităţii necesare pentru
adoptarea valabilă a actului administrativ de autoritate. Supunerea la vot a proiectelor
actelor de autoritate trebuie să se facă de regulă în ordinea efectuării propunerilor.
Deasemenea se supun la vot propunerile care se exclud în mod reciproc, evitându-se
astfel repetarea votului de mai multe ori. Totodată operaţiunea votării presupune
alegerea modalităţii de votare care diferă de la un sistem de vot la altul. Indiferent de
modalitatea aleasă votul poate fi deschis sau secret. Votul deschis se exprimă prin
ridicare de mâini , ridicarea în picioare sau apel nominal iar votul secret se poate
realiza prin buletin de vot, prin bile sau chiar electronic.
Votul prin ridicarea de mâini şi prin ridicarea în picioare prezintă avantajul
simplităţii şi rapidităţii fiind modalitatea cea mai veche şi răspândită în lume, în luarea
unor decizii .
Apelul nominal constă în exprimarea votului "pentru" sau "contra" deciziei, ce
urmează a se lua, prin citirea numelui fiecărui participant la adoptarea acestuia şi
înregistrarea votului.
Votul cu buletine sau cu bile are caracter secret fiind foarte precis, însă el nu
permite cunoaşterea poziţiei fiecărui participant la adoptarea deciziei pentru
informarea opiniei publice .
Votul este întotdeauna personal, neexistând delegare de vot. Prin urmare votul
emis pentru alţii este nul şi chiar fraudulos.
Cvorumul de vot se referă la numărul de membri necesar pentru a vota, în
vederea asigurării reprezentativităţii minime, impusă de principiul majorităţii. Acest
cvorum poate să fie simplu, adică jumătate plus unul din numărul total al membrilor
organului colegial sau calificat când legea prevede un număr mai mare de participanţi
pentru adoptarea unor acte de autoritate .
În stabilirea rezultatelor votării, legea cere o anumită majoritate pentru ca
decizia de adoptare a actului administrativ de autoritate să fie luată. Această
majoritate poate fi simplă, absolută sau calificată.
Majoritatea simplă este majoritatea raportată la cvorumul de vot, adică pentru
adoptarea valabilă a deciziei trebuie să voteze jumătate plus unul dintre cei prezenţi.
Ea este deci inferioară cvorumului de vot.
Majoritatea absolută este majoritatea raportată la numărul total al membrilor
organului colegial care trebuie să voteze în favoarea deciziei adoptate. Prin urmare
această majoritate coincide practic cu cvorumul de vot şi asigură o stabilitate mai mare
a măsurilor luate.
Majoritatea calificată este o majoritate mai mare de două treimi sau trei pătrimi,
din numărul total al membrilor organului colegial şi este prevăzută de lege pentru
adoptarea unor decizii de mai mare importanţă. Bunăoară, hotărârile privind bugetul
local, stabilirea de impozite şi taxe locale, administrarea domeniului public şi privat al
comunei sau oraşului, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor,
amenajarea teritoriului şi asocierea cu alte consilii sau cu agenţi economici din ţară şi
46
străinătate se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor consiliului
local.
Încălcarea formelor procedurale concomitente adoptării actului prevăzute de
lege, atrage nulitatea absolută a actului juridic adoptat.

1.5.4. Procedura posterioară adoptării sau emiterii

actului administrativ de autoritate

Această procedură constă în îndeplinirea unor formalităţi ulterioare etapei de

adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate. Ele privesc în principal
semnarea sau contrasemnarea actului administrativ de autoritate, înregistrarea şi
parafarea lui, obţinerea aprobării, confirmării sau ratificării actului din partea organului
competent, când legea prevede acest lucru, aducerea la cunoştinţă publică a actelor
normative şi comunicarea celor individuale, persoanelor interesate.
Semnarea actului administrativ este operaţiunea tehnico-materială prin care
conducătorul organului administrativ sau persoanele prevăzute de lege consfinţesc
transformarea proiectului actului administrativ într-un act juridic care poate fi pus în
executare în mod valabil .
În cazul actelor adoptate de organele colegiale legea prevede uneori, pe lângă
cerinţa semnării şi pe cea a contrasemnării actului de către alte persoane . Bunăoară ,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează de primul-ministru şi se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare .
Actele administrative de autoritate adoptate de organele colegiale pot fi
semnate chiar de persoane care au votat împotriva actului, atunci când această
obligaţie le revine ca urmare a funcţiei deţinute .
După semnare, actul administrativ este transmis serviciului specializat pentru a
fi înregistrat, datat şi ştampilat. Numărul de înregistrare este şi numărul actului. Apoi
se iau măsuri de păstrare a actului şi de aducerea lui la cunoştinţa publică sau de
comunicare celor interesaţi .
Actele administrative ulterioare adoptării sau emiterii actului de autoritate, cât şi
operaţiunile tehnico-materiale, nu produc efecte juridice prin ele însele ci au un rol
deosebit în executarea actului administrativ de autoritate .

1.6. Competenţa adoptării sau emiterii actului

administrativ de autoritate

Adoptarea sau emiterea actelor unilaterale se realizează de către autorităţile

administrative în limitele abilitării lor legale.
Reglementarea legală a competenţei organelor administrative rezultă din actele
normative ce le stabilesc atribuţiile, din legile speciale cu caracter derogatoriu sau
completator a abilitării legale şi chiar din principiile de drept .
47
 Exerciţiul competenţei organelor administrative este atât un drept, cât şi o
obligaţie, ele neavând posibilitatea legală de a renunţa la dreptul lor sau de a pretinde,
menţinerea acestor competenţe în caz de modificare .
Competenţa este permanentă şi nu se epuizează prin exercitare. Ea conferă
organelor administrative dreptul de a hotărî sau de a dispune prin acte de decizie,
asupra problemelor ce intră în sfera activităţii lor. Această competenţă poate avea un
caracter exclusiv, când prin lege se stabilesc unele atribuţii, numai în sarcina unei
autorităţi sau a unui funcţionar de decizie . În asemenea situaţii organul ierarhic
superior nu se poate substitui organului inferior , având doar posibilitatea de
îndrumare , coordonare şi control asupra actelor emise .
Încălcarea regulilor de competenţă constituie o ilegalitate de ordine publică.
Caracterul de ordine publică a competenţei nu permite ca o decizie luată de o
autoritate necompetentă să poată fi confirmată sau ratificată, a posteriorii, de către
autoritatea competentă.
Funcţionarii de decizie au competenţa de a emite acte administrative, numai
după învestirea lor legală în funcţie. Când o astfel de învestire este viciată,
funcţionarul respectiv apare ca un funcţionar de fapt a cărui acte sunt în principiu lovite
de nulitate .
În pofida caracterului de ordine publică, "urgenţa" şi "teoria funcţionarului de
fapt" corijează, în anumite cazuri excepţionale, rigorile extreme ale regulilor de
competenţă. Bunăoară potrivit teoriei generale a urgenţei, este admisibil ca în unele
situaţii urgente, deciziilor luate de o autoritate necompetentă, să li se recunoască
producerea de efecte juridice.
Pe de altă parte, teoria funcţionarului de fapt fiind proprie materiei competenţei,
constă în recunoaşterea validităţii actelor juridice încheiate de către o persoană
neînvestită legal întrucât este considerată ca o autoritate de fapt. Fără intervenţia unei
astfel de teorii, toate deciziile luate de către o autoritate fără învestire legală, ar fi
considerate ca ilegale cu consecinţe practice deosebite.
Actele normative trebuie să fie emise sau adoptate de către autorităţile
administrative, în limitele competenţei lor teritoriale şi materiale. În dreptul nostru
administrativ nu există un principiu de determinare a competenţei teritoriale a
autorităţilor administrative . Prin urmare această competenţă este stabilită, în unele
cazuri, de domiciliul persoanei, de locul săvârşirii acţiunii sau inacţiunii ori de locul
situării bunului.
Competenţa materială priveşte adoptarea sau emiterea actelor administrative în
limitele abilitării legale şi poate fi generală sau de specialitate .
La nivel central Guvernul are o competenţă generală iar pe plan local aceasta
aparţine consiliilor judeţene, locale şi primarilor.
Competenţa materială de specialitate priveşte obligaţiile legale ale organelor de
specialitate, în adoptarea sau emiterea actelor administrative, şi în limitele impuse de
specializarea lor .
Prin urmare competenţa ca element formal al actului administrativ unilateral
este una din trăsăturile esenţiale (substanţiale) care determină caracterul juridic al
manifestării de voinţă a autorităţii administrative .

48
 1.7. Forma actului administrativ unilateral

Forma actului administrativ priveşte modalitatea în care se exprimă voinţa

juridică cuprinsă în decizia autorului actului. Această voinţă poate fi exprimată în scris
sau oral.
Actele administrative nu sunt supuse unei forme externe determinate, întrucât
nu există o formă comună pentru toate deciziile administrative. Totuşi metodologia
generală de tehnică legislativă obligă autorii actelor administrative să respecte mai
multe reguli care privesc: exprimarea în scris a voinţei juridice; modul de alcătuire a
actului care trebuie să aibă anumite părţi constitutive ca de pildă titlu, formula
introductivă, dispoziţii generale sau de principiu, dispoziţii de conţinut, dispoziţii finale
şi tranzitorii; structurarea actului pe capitole, secţiuni, articole, alineate; modalitatea de
scoatere din vigoare a actelor administrative, impunându-se principiul abrogării directe
şi exprese; modul de redactare a actului care trebuie să se facă în limba română, într-
o exprimare concisă şi accesibilă iar unde minorităţile naţionale au o pondere
însemnată, conţinutul acestora se aduce la cunoştinţă publică şi în limba acestora.
Expunerea în scris a voinţei juridice permite autorului actului o manifestare
clară a voinţei sale, o aplicare întocmai şi dovada existenţei acesteia, în caz de litigiu.
Totodată se asigură o mai bună respectare a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti şi un
control eficient de legalitate .
În unele situaţii manifestarea de voinţă a autorităţilor administrative se face oral,
când urgenţa problemei nu îngăduie exprimarea acesteia în scris sau când există o
prevedere legală. Bunăoară Ordonanţa Guvernului 2/2001 aprobată prin Legea
180/2002 reglementează posibilitatea aplicării orale a avertismentului, ca sancţiune
contravenţională.
În cazul actelor normative forma scrisă este obligatorie şi reprezintă o condiţie
de valabilitate a actului. Această obligativitate este impusă şi actelor administrative
individuale, tot ca o condiţie a legalităţii acestora, când legea prevede astfel.
Sancţiunea nerespectării acestor condiţii este nulitatea absolută .

1.8. Motivarea actelor administrative unilaterale

Spre deosebire de actele jurisdicţionale, legea nu prevede obligaţia motivării

actului administrativ de autoritate, dar această cerinţă rezultă din raţiuni de fapt şi de
drept, constituind o garanţie a asigurării respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Interesul motivării actului administrativ unilateral poate fi privit din mai multe
puncte de vedere. În primul rând cunoscându-se motivele care au stat la baza
adoptării sau emiterii actului se evită un eventual litigiu dintre administraţie şi
administraţi. Apoi motivarea actului obligă administraţia să nu ia decizii din raţiuni
inavuabile, fapt ce elimină arbitrariul din activitatea acesteia. Totodată motivarea
actului permite un judicios control administrativ ierarhic sau jurisdicţional.
Conţinutul motivării trebuie să cuprindă consideraţiile de drept şi de fapt care au
stat la baza emiterii sau adoptării actului. Această motivare nu trebuie să fie formulată
în termeni generali ci ea implică dispoziţii explicite, astfel încât să permită cunoaşterea
împrejurărilor care au determinat luarea deciziei.
49
 Motivele actului administrativ reprezintă un element de natură materială, care
asigură legalitatea internă a actului. Ele pot fi de fapt sau de drept. Motivele de fapt
sunt împrejurările care au determinat adoptarea sau emiterea actului administrativ de
autoritate iar motivele de drept vizează dispoziţiile legale care stau la baza elaborării
actului.
Motivaţia actului administrativ de autoritate nu se confundă cu motivarea lui. În
timp ce motivaţia este anterioară şi priveşte interesele care au stat la baza adoptării
sau emiterii actului, motivarea este ulterioară şi se referă la acţiunea de evidenţiere a
acestor interese sau motive.
Adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate fără motive duce la
inexistenţa actului iar caracterul ilegal al acestor motive are ca şi consecinţă nulitatea
actului. Sancţiunea nulităţii priveşte şi actele administrative de autoritate adoptate sau
emise din eroare.
În contextul legislaţiei actuale nearătarea (nemotivarea) în înscrisul probator al
actului administrativ de autoritate a motivelor care au stat la baza adoptării sau emiterii
lui, nu atrage sancţiunea nulităţii actului .

1.9. Obiectul actului administrativ de unilateral

Obiectul actului administrativ de autoritate este unul din elementele de natură

materială care determină efectele juridice ale actului.
Prin efecte juridice înţelegem acţiunea sau inacţiunea umană concretizată fie în
crearea, modificarea sau desfiinţarea unor reguli generale de conduită umană, fie
crearea, modificarea sau desfiinţarea unor drepturi sau obligaţii pentru unul sau mai
multe subiecte de drept dinainte determinate .
Specificul acestui obiect constă în convergenţa activităţilor subiectelor raportului
juridic administrativ şi a autorităţii statale. Prin urmare obiectul actului administrativ de
autoritate constă în crearea, modificarea sau stingerea raportului juridic administrativ
în temeiul legii şi a limitelor impuse de prevederile ei. Cu alte cuvinte, obiectul actului
administrativ de autoritate îl constituie chiar obiectul raportului juridic administrativ .
Pentru realizarea obiectului actului administrativ de autoritate trebuie îndeplinite
mai multe condiţii. Astfel, acest obiect are un caracter unic, fiind o manifestare
unilaterală de voinţă a autorului actului, în realizarea unui interes stabilit de lege.
Deasemenea obiectul actului administrativ de autoritate este strict determinat de lege,
având în vedere că subiectele raportului administrativ, nu pot stabili alt obiect. Ca
urmare,obiectul actului administrativ de autoritate trebuie să fie licit, adică în
conformitate cu dispoziţiile imperative ale legii. Totodată obiectul actului administrativ
de autoritate este impus unilateral de autoritatea administrativă, ca parte
supraordonată a raportului juridic. Acest caracter evidenţiază obligativitatea obiectului
actului de autoritate, întrucât este stabilit în temeiul puterii publice .
Datorită faptului că obiectul este un element esenţial (substanţial) al actului
administrativ de autoritate, lipsa acestuia duce la nulitatea actului .

1.10. Modalităţile actului administrativ unilateral

50
 În general actele administrative de autoritate, reglementând drepturi subiective
pure şi simple îşi produc efectele după adoptarea sau emiterea lor de către organele
competente. Astfel, actele normative îşi produc efectele juridice din momentul
adoptării şi de la data aducerii lor la cunoştinţa publică, fiind supuse principiului
neretroactivităţii, cu unele excepţii. Executarea actelor administrative individuale se
poate realiza de la data adoptării sau emiterii lor, a comunicării acestora persoanelor
interesate sau la data fixată prin actul juridic.
Complexitatea relaţiilor sociale din sfera administraţiei publice oferă însă situaţii
când drepturile subiective ale adminstraţiei pot fi afectate de anumite evenimente -
termenul şi condiţia - denumite împreună modalităţi care afectează crearea,
modificarea sau stingerea raportului juridic adminstrativ .
Unele acte administrative, de pildă autorizaţiile, cuprind termene de valabilitate
iar după împlinirea lor, acestea îşi încetează existenţa, indiferent că titularii au realizat
sau nu conţinutul actelor .
Alteori adoptarea sau emiterea actelor administrative ori executarea lor este
condiţionată de îndeplinirea unor condiţii prevăzute de lege . Bunăoară pentru
obţinerea autorizaţiei de construcţie cererea trebuie să fie însoţită de documentaţia
tehnică, certificatul de urbanism, etc.
Termenul este un eveniment viitor şi sigur care întârzie producerea sau
determină stingerea efectelor unui act administrativ. El poate fi cert când se cunoaşte
dinainte data producerii lui sau incert, în sensul că deşi se ştie că se va împlini, nu se
cunoaşte data împlinirii lui. Termenul, afectând producerea sau stingerea efectelor
unui act administrativ, oferă titularului său mai puţină siguranţă decât un drept pur şi
simplu cuprins într-o decizie administrativă. În acelaşi timp această siguranţă de
realizare a dreptului afectat de termen este mai mare decât în cazul unui drept afectat
de o condiţie.
Condiţia este un eveniment viitor şi nesigur, de a cărui îndeplinire depinde
naşterea sau stingerea unui drept. Ea poate fi pozitivă, când naşterea dreptului
subiectiv sau stingerea acestuia depinde de realizarea unui fapt pozitiv, în viitor dar
nesigur, şi negativă, dacă efectele arătate depind de nerealizarea evenimentului.
Modalităţile actului administrativ pot avea un caracter suspensiv sau extinctiv.
Caracterul suspensiv al termenului întârzie exercitarea dreptului iar condiţia
suspensivă afectează însăşi natura acestui drept. Termenul extinctiv odată cu
producerea evenimentului viitor duce la stingerea dreptului subiectiv faţă de
modalitatea condiţiei rezolutorii când acest drept se consideră că nu s-a născut
niciodată.

1.11. Aplicarea actelor administrative unilaterale

După adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, acestea

produc efecte juridice cu o forţă juridică deosebită faţă de alte acte juridice. Ca urmare
în procesul aplicării actelor de autoritate deosebim momentul intrării lor în vigoare şi
executarea acestora din oficiu.
În principiu actele administrative intră în vigoare din momentul în care produc
51
efecte juridice şi pot fi executate. Pentru organul emitent actul administrativ crează
obligaţia aducerii lui la cunoştinţa celor interesaţi din momentul adoptării sau emiterii
lui . Totodată după acest moment actul nu mai poate fi revocat decât cu procedura
prevăzută de lege.
Legislaţia noastră consacră regula aducerii la cunoştinţă a actelor
administrative prin publicitate, ca moment principal al intrării lor în vigoare, care diferă
în funcţie de caracterul normativ sau individual al actului. Bunăoară actele normative
se publică în Monitorul Oficial, în diferite ziare, prin afişare, etc. iar cele individuale se
comunică persoanelor interesate. Numai din acest moment se poate pretinde
persoanelor vizate, de conţinutul actului administrativ, o anumită conduită, potrivit
dictonului "nemo censetur ignorare legem".
Prin ordonanţa Guvernului nr.75/2003 privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-
teritoriale s-a reglementat modul de aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi
dispoziţiilor cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale şi
judeţene, cu respectarea prevederilor Legii administraţiei publice locale. Monitorul
oficial al judeţului şi al Municipiului Bucureşti este publicaţia oficială care are ca obiect
de activitate producţia editorială, tipografică şi de difuzare a actelor şi documentelor
emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, preşedintele consiliului
judeţean, prefect şi serviciile publice deconcentrate în plan teritorial ale administraţiei
centrale de specialitate. Hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau
emise de autorităţile autonome locale care sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni, decât
cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, se publică în monitorul oficial al
judeţului iar publicarea se face prin grija secretarului.
De la regula generală a intrării în vigoare a atelor administrative există şi
excepţii. Bunăoară în anumite situaţii autorităţile administrative au competenţa de a
adopta sau emite acte cu caracter retroactiv. Astfel de acte sunt cele care nu crează
drepturi şi obligaţii ci doar constată existenţa sau întinderea drepturilor şi obligaţiilor
născute anterior ori inexistenţa lor. În această categorie de acte se încadrează actele
administrative cu caracter jurisdicţional, actele de anulare şi actele de intrepretare.
Totodată produc efecte retroactive acele acte care prevăd expres acest lucru .
Mai amintim actele administrative care prevăd în conţinutul lor o dată ulterioară
de intrare în vigoare, cum este cazul actelor normative, sau de la care produc efecte
juridice, în situaţia actelor administrative unilaterale.
Împotriva actelor administrative de autoritate se poate face plângere, numai din
momentul în care acestea sunt susceptibile a fi executate întrucât până atunci nu au
intrat în vigoare şi nu produc nici o consecinţă juridică.
Actele administrative unilaterale fiind emise în temeiul puterii publice se execută
din oficiu de către autorităţile administrative iar persoanele fizice şi juridice au obligaţia
de conformare .
În cazul în care obligaţia rezultată din decizia administrativă nu este executată
de bună voie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate cere intervenţia forţei
de constrângere a statului, direct în baza actului respectiv, fără a mai fi nevoie de
învestirea acestuia cu formulă executorie. Ca urmare, actul administrativ de autoritate
fiind el însuşi un titlu executor, administraţia poate recurge la executarea lui silită.
Executarea silită este o măsură excepţională la care se recurge numai după ce
52
au fost epuizate celelalte căi de punere în executare a actului administrativ.

1.12. Încetarea efectelor juridice ale actelor

administrative unilaterale

Efectele juridice ale actului administrativ unilateral pot să înceteze prin

intervenţia unui act juridic emis de autorul lui, organul ierarhic superior sau de
instanţele judecătoreşti ori ca urmare a unor fapte materiale prevăzute de lege.
Modalităţile concrete de scoatere din vigoare a efectelor unui act de autoritate
sunt suspendarea, revocarea şi anularea actului iar faptele materiale cărora legea le
atribuie asemenea efecte sunt bunăoară moartea persoanei care are de plătit o
amendă contravenţională, prescripţia sau expirarea termenului de valabilitate a unui
act, etc. .
Încetarea efectelor juridice ale actului de autoritate are drept consecinţă
desfiinţarea raportului administrativ creat şi stingerea drepturilor şi obligaţiilor
specifice.
Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea
temporară şi provizorie a efectelor actului de autoritate, ca urmare a unor dubii cu
privire la legalitatea sau oportunitatea lui şi durează până la elucidarea cauzelor care
au determinat-o. Ea poate fi dispusă şi ca o măsură de sancţionare ca de pildă
suspendarea din funcţie a unor persoane ori suspendarea unei autorizaţii de
funcţionare sau exercitarea unei profesii.
Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic de organul emitent, organul
ierarhic superior şi instanţele judecătoreşti. Ministerul Public poate suspenda actele
administrative ale organelor de la locurile de deţinere sau executare a pedepselor.
Potrivit legii, suspendarea poate opera de drept. Bunăoară actele administrative
de autoritate ale organelor constituite potrivit principiului autonomiei locale, atacate de
prefect la instanţa de contencios administrativ sunt suspendate " ope legis ".
Procedura de suspendare a efectelor juridice ale unui act de autoritate este
identică cu cea de adoptare sau emitere a actului.
Măsura suspendării poate înceta în urma repunerii în vigoare a actului
suspendat sau când actul este revocat de autoritatea competentă. Totodată această
măsură poate înceta de drept ori odată cu soluţionarea litigiului în care s-a luat
această măsură.
Revocarea actului administrativ de autoritate presupune scoaterea lui din
vigoare de către organul care l-a adoptat sau emis ori de către organul supraordonat,
ca urmare a ilegalităţii sau inoportunităţii acestuia. Sunt supuse revocării atât actele
administrative normative, cât şi cele individuale.
Cauza revocării poate să fie anterioară, concomitentă sau posterioară elaborării
actului. Când aceasta este anterioară sau concomitentă, revocarea produce efecte "ex
tunc". Ea implică şi dreptul de reformare sau modificare a actelor administrative. Acest
drept aparţine atât autorului actului, cât şi organului ierarhic superior, în ce priveşte
actele normative, iar în cazul actelor individuale numai asupra celor care nu sunt de
competenţa exclusivă a organului inferior. Reformarea sau modificarea actului
administrativ produce efecte "ex nunc" iar cele produse anterior se bucură de
53
stabilitate.
Revocarea actului de autoritate se face cu procedura urmată pentru adoptarea
sau emiterea actului şi reprezintă un principiu de bază al regimului juridic al actelor
administrative , întrucât în dreptul nostru actele administrative sunt de regulă
revocabile , fără a deosebi dacă acestea sunt normative sau individuale .
Acest principiu nu are o consacrare legală dar el s-a impus ca urmare a
specificului activităţii administrative de organizare şi executare în concret a legilor.
Principiul revocabilităţii actelor administrative are un caracter absolut în ce priveşte
actele normative şi prezintă unele excepţii în cazul actelor individuale. Aceste excepţii
privesc actele administrativ-jurisdicţionale, actele administrative pe baza cărora s-au
format raporturi juridice de altă natură, actele administrative care au dat naştere unui
drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, actele administrative realizate material
şi actele de sancţionare contravenţională care pot fi doar reformate sau anulate.
Anularea este sancţiunea aplicată actelor administrative de autoritate de către
organele supraordonate ale administraţiei publice, de instanţele judecătoreşti şi
Ministerul Public pentru motive de ilegalitate. Ea poate fi dispusă din oficiu sau la
cerere ori sesizare şi vizează atât actele normative, cât şi cele individuale.
Cauzele de anulare pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare elaborării
actului şi pot privi unele încălcări a condiţiilor de formă sau procedură ori netemeinicia
actului, ca urmare a unei aplicări greşite a legii. Anularea produce efecte atât pentru
trecut, cât şi pentru viitor şi duce la încetarea definitivă a actului juridic.

1.13. Sancţiunile actelor administrative unilaterale

Actele de autoritate fiind emise în temeiul puterii publice se bucură de

prezumţia de legalitate şi ca urmare, toate persoanele cărora li se adresează trebuie
să se conformeze conduitei prescrise. Sunt situaţii însă, în care actul administrativ
unilateral poate fi adoptat sau emis cu încălcarea dispoziţiilor legale şi acest fapt
atrage sancţionarea atât a activităţii ilegale, cât şi a autorului actului.
Sancţionarea activităţii ilegale priveşte înlăturarea efectelor juridice ale actului
administrativ ce prejudiciază drepturile şi interesele celor administraţi iar autorul actului
poate răspunde disciplinar, contravenţional, penal, patrimonial sau material, după caz.
Constatarea încălcării dispoziţiilor legale, în adoptarea sau emiterea actelor
administrative se face de către organul supraordonat al administraţiei publice şi
instanţele judecătoreşti sau Ministerul Public, în unele cazuri.
Sancţiunile specifice actelor administrative de autoritate sunt nulitatea şi
inexistenţa acestora. În cazul nulităţii deosebim nulităţile absolute şi nulităţile relative.
Nulitatea absolută priveşte sancţiunea actelor administrative care au fost
adoptate sau emise cu încălcarea dispoziţiilor legale de fond şi de procedură, ce
ocrotesc un interes general. Această nulitate se constată din oficiu, nefiind legată de
nici un termen de prescripţie.
Nulitatea relativă este sancţiunea care vizează încălcări neesenţiale de
legalitate, ce pot fi confirmate. Când legalitatea actului administrativ se verifică de
instanţa de judecată, nulitatea relativă poate fi invocată numai de partea vătămată.
Distincţia dintre nulitatea absolută şi cea relativă are o importanţă practică redusă, în
54
cazul constatării acestora de către autorităţile administrative, deoarece regimul lor
juridic este asemănător.
Anularea actului administrativ are de regulă efecte retroactive şi astfel, actul
anulat se consideră ca şi cum nu ar fi existat. Prin anulare se sting doar efectele
juridice ale actului, nu şi faptele materiale produse, care pot da naştere la alte efecte
juridice.
Unele acte administrative de autoritate sunt lipsite de elementele lor esenţiale
referitoare la natura şi obiectul lor, nereprezentând nici o urmă de legalitate. Aceste
acte sunt ca şi inexistente, ne mai fiind necesară constatarea nulităţii lor, ilegalitatea
fiind evidentă, oricine poate sesiza acest fapt. Bunăoară când nu există nici o urmă a
unui act administrativ, deci nu poate fi materialmente dovedit, actul este inexistent.
Actul inexistent nu poate fi pus în executare spre deosebire de actul nul care
produce efecte juridice până în momentul constatării acestei nulităţi .

1.14. Verificarea legalităţii actelor administrative unilaterale

1.14.1. Consideraţii generale

Principiul legalităţii activităţii administraţiei publice, impune adoptarea actelor de

autoritate, în concordanţă strictă cu legea şi celelalte acte normative, cu forţă juridică
superioară.
Actele ilegale prin care se încalcă drepturile şi interesele legitime ale
administraţilor pot fi desfiinţate, în cadrul procedurilor de verificare a legalităţii lor,
declanşate pe baza dreptului de petiţionare şi al liberului acces la justiţie, garantate de
Constituţie.
Dreptul de petiţionare se exercită prin cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri
adresate autorităţilor administraţiei publice care au obligaţia să răspundă la aceste
petiţii, în termenele şi în condiţiile stabilite de lege. Cetăţenii au dreptul să formuleze
petiţii numai în numele semnatarilor iar organele legal constituite, exclusiv în numele
colectivităţilor pe care le reprezintă. Orice petiţie trebuie să conţină atât datele de
identificare a petiţionarului, cât şi semnătura acestuia. Acest drept nu priveşte petiţiile
anonime, având deci un profund caracter moral.
Accesul liber la justiţie presupune sesizarea justiţiei pentru apărarea drepturilor,
libertăţilor şi intereselor legitime ale administraţilor care se poate realiza fie pe calea
acţiunii directe, fie prin orice altă cale procedurală.
Prin urmare, verificarea legalităţii actelor administrative unilaterale se realizează
atât pe cale administrativă, cât şi jurisdicţională .
Modalităţile generale de declanşare a procedurii administrative, privind
verificarea legalităţii actelor şi faptelor administrative sunt: cererea, propunerea,
reclamaţia şi sesizarea .
Cererea reprezintă solicitarea prin care o persoană se adresează autorităţilor
administrative pentru a se lua anumite măsuri, în vederea realizării unui drept subiectiv
sau a unui interes legitim.
Propunerea vizează luarea măsurilor sau deciziilor prin care se realizează sau
se ocrotesc interese publice.
55
 Prin reclamaţie se urmăreşte să se determine autoritatea administrativă să
revină asupra deciziei luate, prin care s-a lezat un drept subiectiv sau un interes
legitim.
Sesizarea este modalitatea prin care se apără drepturile şi interesele legitime
lezate de autorităţile administrative, tinzându-se spre restabilirea legalităţii.
Pe lângă modalităţile generale de declanşare a căilor de verificare a actelor
administrative, prin legi speciale s-au instituit şi alte modalităţi. Aceste modalităţi
poartă denumiri specifice şi au reglementări juridice proprii. Ele sunt plângerea,
contestaţia, apelul, etc.
Plângerea este modalitatea prin care se atacă procesele verbale de
sancţionare contravenţională sau alte acte administrative prin care s-au dispus măsuri
represive ori au fost încălcate drepturi subiective şi interese legitime.
Contestaţia priveşte actele administrative prin care s-au dispus fie măsuri
sancţionatorii, fie măsuri care au lezat drepturi şi interese legitime ori au dus la
nerealizarea lor.
Apelul este tot o contestaţie, ce vizează însă actele administrativ-
jurisdicţionale, prin care s-au încălcat drepturi şi interese legitime .
Prin aceste modalităţi îndreptate împotriva actelor administrative ilegale se
crează posibilitatea remedierii încălcărilor de lege şi a apărării drepturilor, libertăţilor şi
intereselor legitime ale cetăţenilor.
Aceste modalităţi sau căi de atac poartă denumirea generică de recurs
administrativ. El poate fi graţios, când se adresează autorului actului sau ierarhic, dacă
se introduce la autoritatea administrativă supraordonată.
În baza liberului acces la justiţie persoanele particulare se pot plânge împotriva
actelor şi faptelor care le vatămă drepturile sau interesele lor legitime şi prin recursul
contencios. Exercitarea recursului contencios duce la soluţionarea conflictului
particularului cu autoritatea reclamantă de către o instanţă judecătorească.
În principiu recursul administrativ şi cel contencios sunt căi de atac autonome
împotriva actelor administrative ilegale, însă în unele cazuri Legea contenciosului
administrativ condiţionează promovarea recursului contencios de exercitarea în
prealabil a reclamaţiei administrative.
Controlul judecătoresc al actelor şi faptelor administrative se realizează fie
direct, prin introducerea acţiunilor în anularea actului administrativ ilegal şi în obligarea
autorităţii administraţiei publice la efectuarea unor activităţi administrative, fie indirect,
prin recursul împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale sau prin ridicarea excepţiei
de ilegalitate, în faţa instanţelor de drept comun.

1.14.2. Organizarea activităţii de soluţionare a petiţiilor

Prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 (1) s-a reglementat modul de exercitare

a dreptului de a adresa autorităţilor publice petiţii, formulate de către cetăţeni în nume
propriu sau de către reprezentanţii organizaţiilor legal constituite în numele
colectivităţilor pe care le reprezintă.
56
 Potrivit legii, prin petiţie se înţelege reclamaţia, sesizarea sau propunerea
formulată în scris sau prin e-mail, pe care un cetăţean ori o organizaţie legal
constituită o poate adresa autorităţilor publice centrale şi locale, serviciilor publice
decentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administrativ-teritoriale, societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes
judeţean sau local, precum şi regiile autonome, denumite generic autorităţi şi instituţii
publice.
Autorităţile şi instituţiile publice menţionate sunt obligate să îşi organizeze un
compartiment distinct pentru relaţii cu publicul, încadrat cu personalul necesar şi
pregătit corespunzător pentru primirea, înregistrarea şi urmărirea rezolvării petiţiilor.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna
organizare şi funcţionare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor care
le sunt adresate precum şi de legalitatea soluţiilor şi comunicarea acestora în termenul
legal. În consecinţă ei trebuie să dispună măsuri de cercetare şi analiză detaliată a
tuturor aspectelor sesizate. Totodată, semestrial, autorităţile şi instituţiile publice sunt
obligate să-şi analizeze activitatea proprie de soluţionare a petiţiilor, pe baza raportului
întocmit de compartimentul de „Relaţii cu publicul”.

1.14.3. Procedura de soluţionare a petiţiilor

Petiţiile se adresează în scris direct sau prin poştă ori e-mail autorităţii sau
instituţiei publice solicitate şi sunt înregistrate la compartimentul de „Relaţii cu publicul”
care le va repartiza compartimentelor de specialitate cu precizarea termenului de
trimitere a răspunsului.
Compartimentul de relaţii cu publicul este obligat să urmărească modul de
soluţionare a petiţiilor şi redactarea în termen a răspunsului. Totodată, expedierea
răspunsului către petiţionar se face prin intermediul acestui compartiment care are şi
atribuţii de arhivare şi clasare a petiţiilor.
Petiţiile greşit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare de
către compartimentul de relaţii cu publicul, autorităţilor şi instituţiilor publice în ale căror
atribuţii intră rezolvarea problemelor semnalate în petiţie.
Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a
petiţionarului primite de către compartimentul de relaţii cu publicul, nu se iau în
considerare ci se clasează şi arhivează.
După primirea petiţiei de către compartimentul de specialitate, şeful acestuia o
va repartiza spre soluţionare unuia sau mai multor persoane de specialitate.
Funcţionarii publici şi personalul contractual sunt obligaţi să rezolve numai petiţiile
repartizate conform legii, fiindu-le interzis să primească astfel de petiţii direct de la
petiţionari sau să intervină ori să depună stăruinţă pentru soluţionarea acestora
înafara cadrului legal.
Dacă prin petiţie sunt sesizate anumite aspecte care privesc activitatea unui
funcţionar public sau a unei persoane încadrată cu contract de muncă din acel
compartiment, petiţia nu poate fi soluţionată de cel în cauză sau de către un
subordonat al acestuia.

57
 Potrivit legii, autorităţile şi instituţiile publice după ce au primit petiţia, au
obligaţia să comunice petiţionarului în termen de 30 de zile, răspunsul, indiferent dacă
soluţia îi este favorabilă sau nu, sub semnătura şefului compartimentului care a
soluţionat petiţia. Răspunsul va cuprinde în mod obligatoriu temeiul legal al soluţiei
adoptate.
În situaţia în care aspectele sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai
amănunţită, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi termenul de
30 de zile cu cel mult 15 zile.
Pentru petiţiile primite de la o altă autoritate sau instituţie publică ce au fost
greşit îndreptate, termenul de soluţionare este tot de 30 de zile care curge de la data
înregistrării la autoritatea sau instituţia publică competentă.
În cazul în care un petiţionar adresează mai multe petiţii, cu acelaşi conţinut,
acestea se conexează la prima petiţie înregistrată, urmând să se comunice un singur
răspuns. De asemenea dacă după trimiterea răspunsului, autoritatea sau instituţia
publică competentă primeşte o nouă petiţie cu acelaşi obiect, aceasta se clasează la
numărul iniţial cu menţiunea că s-a răspuns.
Modul de calcul al termenelor de soluţionare a petiţiilor se face conform art.101
din Codul de procedură civilă. În consecinţă termenul pe zile se calculează după
sistemul exclusiv, adică pe zile libere neintrând în calcul nici ziua din care el începe să
curgă (Dies a quo) şi nici ziua în care se sfârşeşte (Dies ad quem) întrucât termenele
pe zile se socotesc totodeauna pe zile întregi.
Nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor şi intervenţiile sau
stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii înafara cadrului legal, ori primirea direct de la
petiţionar a unei petiţii,în vederea rezolvării, fără a fi repartizată de şeful
compartimentului de specialitate constituie abateri disciplinare care se sancţionează
potrivit legii.

2. Contractul administrativ
2.1. Consideraţii generale

Pe lângă actele administrative unilaterale, autorităţile administraţiei publice

efectuează, în activitatea de administrare şi gestionare a patrimoniului statului şi a
unităţilor administrativ-teritoriale, un număr mare de contracte, în acord cu voinţa celor
interesaţi. Aceste contracte sunt identice cu cele pe care le încheie particularii, fiind
reglementate în baza Codului civil cum sunt cele de vânzare - cumpărare, închiriere,
asigurare, etc. Ele caracterizează gestiunea privată a bunurilor mobile sau imobile
care fac parte din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
Dar administraţia poate încheia şi contracte în care acordul de voinţă diferă faţă
de celelalte fiind supuse unui alt regim juridic. Aceste contracte poartă denumirea de
contracte administrative iar regimul lor juridic evidenţiază autonomia şi originalitatea
dreptului administrativ. Procedeul contractual are noi şi multiple aplicaţii, administraţia
utilizându-l tot mai mult pentru a atrage acţiunea particularului, în scopul servirii
interesului public (general) .
În dreptul public ca şi în cel privat contractul administrativ ia naştere în baza
unui acord de voinţă, între două părţi sau mai multe şi este destinat a produce efecte
58
juridice. Prin urmare, contractul administrativ este un act juridic încheiat între o
autoritate administrativă şi un particular, pe baza unui acord de voinţă care dă naştere
la drepturi şi obligaţii în sarcina părţilor contractante.
Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iari părţile nu
pot să modifice natura contractului şi clauzele stabilite "ope legis".
Spre deosebire de contractele civile, contractele de drept administrativ sunt
supuse unui regim de drept public care conţine reguli derogatorii de la dreptul comun.
Regimul de drept public presupune poziţia supraordonată a autorităţii administrative,
ca parte contractantă, cu un mare număr de prerogative, ca o consecinţă a priorităţii
interesului general faţă de cel particular.
După schema clasică a contractului civil, părţile elaborează în comun condiţiile
acordului lor, în cursul unei discuţii libere. În cazul contractului administrativ această
discuţie dispare, întrucât o parte fixează condiţiile contractului, iar cealaltă nu poate
decât să accepte sau să refuze în bloc aceste condiţii. Prin urmare, autorităţile
administrative, în temeiul puterii publice fixează unilateral ansamblul regulilor şi
clauzelor contractului administrativ. Particularii nu pot să-şi manifeste inţiativa lor decât
în stabilirea preţului contractului (redevenţa) prin participarea la licitaţie .

2.2. Elementele contractului administrativ

Elementele contractului administrativ sunt părţile, obiectul şi clauzele

contractului .
Părţile contractului administrativ sunt autorităţile administraţiei publice, ca părţi
supraordonate şi particularii care pot avea calitatea de persoane fizice sau juridice.
Bunăoară potrivit naturii juridice a contractului administrativ calitatea de
subiecte supraordonate o pot avea:
- miniştrii şi conducătorii celorlaltor organe de specialitate ale
administraţiei publice în calitate de ordonatori principali de credite;
- preşedinţii consiliilor judeţene care potrivit legii îndeplinesc atribuţiile
ce revin judeţului în calitate de persoană juridică;
- primarii comunelor şi oraşelor care exercită drepturile şi îndeplinesc
obligaţiile ce revin comunei sau oraşului în calitate de persoane juridice;
- conducătorii instituţiilor publice în calitate de ordonatori de credite
pentru sumele alocate prin bugetul propriu de venituri şi cheltuieli, etc.
Pentru a avea calitatea de parte cocontractantă, particularii trebuie să participe
la licitaţia organizată, acceptă caietul de sarcini şi îşi adjudecă licitaţia.
Obiectul contractului administrativ îl constituie concesionarea serviciilor publice,
executarea de lucrări publice, achiziţiile publice, achiziţiile guvernamentale,
închirierea de bunuri, locaţia de gestiune, împrumutul public (de stat sau local), oferta
de concurs, etc. Bunăoară potrivit Legii 15/1990 Guvernul aprobă prin hotărâre
concesionarea unor servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome,
terenuri, închirierea de bunuri din proprietatea statului iar în baza acestor hotărâri
autorităţile administrative competente încheie contractele administrative.
Prin concesionarea unui serviciu public administraţia încredinţează unui
particular sarcina de a face să funcţioneze acel serviciu fiind remunerat fie de către
59
utilizatorii acestuia, fie de către administraţie.
Dacă particularul este însărcinat cu efectuarea unei lucrări necesare serviciului
public (de pildă construirea unei reţele de tramvaie) este vorba de concesionarea de
lucrări publice. În cazul în care administraţia încredinţează unui antreprenor privat
construcţia sau întreţinerea unui imobil ori a unei lucrări imobiliare de interes public
suntem tot în prezenţa concesionării de lucrări publice.
Achiziţiile publice (pieţele de furnituri) constă în procurarea de către
administraţie a bunurilor mobiliare de orice fel.
Prin împrumutul public (de stat sau local) un particular împrumută unei
persoane publice o sumă de bani, în condiţiile stabilite de lege.
Oferta de concurs priveşte angajamentul luat de către un particular de a
coopera financiar sau material la realizarea unei lucrări publice.
În afara unor astfel de contracte care corespund unui tip determinat, cum ar fi
contractele speciale de drept civil, administraţia publică poate utiliza procedeul
contractual şi în alte situaţii, cu finanţări diverse, prin intermediul contractelor nenumite
ale dreptului administrativ.
Clauzele contractului administrativ sunt derogatorii de la dreptul comun. Legea
prevede modul de stabilire a clauzelor contractului şi procedura de încheiere a
acestuia.
Ca regulă generală orice contract administrativ se încheie numai în urma
organizării unei licitaţii publice. Prin licitaţie se realizează alegerea cocontractantului
care oferă preţul cel mai bun şi asigură cele mai avantajoase condiţii de executare a
contractului. Totodată se înlătură orice suspiciuni în privinţa autorităţii publice sau a
organizatorului de licitaţie, în alegerea particularului.
La stabilirea clauzelor contractului se are în vedere atât capacitatea de a
contracta , cât şi lucrul de contractat .
Clauzele contractului sunt cuprinse într-un caiet de sarcini, prevăzându-se
drepturile şi obligaţiile cocontractanţilor. Prin urmare, activitatea contractuală se
realizează de administraţie potrivit competenţei legale care nu este întotdeauna
discreţionară.

2.3. Regimul juridic al contractului administrativ

Regimul juridic al contractului administrativ rezultă din concilierea intereselor

părţilor contractului. Astfel autoritatea administrativă doreşte înfăptuirea interesului
general iar particularul intenţionează realizarea unui interes personal. Ca urmare,
regimul de drept public este un regim derogatoriu, de la regimul de drept comun, în
considerarea interesului general.
În cazul concesionării, concesionarul este obligat să execute contractul
încheiat, în condiţii riguroase şi să asigure continuitatea serviciului şi egalitatea tuturor
beneficiarilor serviciului public.
Contractul administrativ se compune din două documente: o convenţie care
consacră acordul părţilor şi caietul de sarcini în care sunt cuprinse drepturile şi
obligaţiile contractanţilor precum şi regulile de organizare şi funcţionare a serviciului
public .
60
 2.4. Executarea contractului administrativ

Prerogativele administraţiei decurg din contractul administrativ care conţine atât

reguli generale de executare, cât şi sancţiunile aplicabile în caz de neexecutare
normală.
Administraţia publică dispune chiar şi în materia contractelor de prerogative
exorbitante dreptului comun, în numele interesului general, fiind legitimate de acesta.
Dar cocontractantul administraţiei nu este lipsit de orice prerogative întrucât interesul
său particular este respectat, având dreptul la echilibrarea financiară a contractului.
Pentru asigurarea respectării obligaţiilor părţilor contractului administrativ
trebuie să prevadă şi sancţiunile aplicabile. Din acest punct de vedere dreptul
administrativ prezintă o notă de originalitate prin reglementarea exercitării de către
administraţia publică a unui drept de sancţionare unilaterală a contractantului.

2.4.1. Prerogativele administraţiei publice

Prerogativele administraţiei rezultă din clauzele contractului administrativ şi din

actele normative în vigoare. Chiar dacă aceste prerogative nu sunt prevăzute în
contract, administraţia publică nu poate renunţa la ele întrucât aparţin de plin drept
persoanelor publice contractante. Aceste prerogative sunt:
- Dreptul de îndrumare şi control. În orice moment al executării
contractului administraţia publică dispune de un drept de îndrumare şi de verificare a
modului în care cocontractantul îşi respectă obligaţiile asumate. Dreptul de control se
exercită în măsura în care se urmăreşte buna executare a contractului, iar
administraţia nu poate renunţa la el. Existenţa dreptului de control nu creează numai
drepturi în profitul administraţiei ci şi îndatoriri. Bunăoară responsabilitatea
administraţiei publice poate fi angajată şi în cazul exercitării dreptului de control dacă
prin această activitate se împiedică executarea normală a contractului;
- Dreptul de sancţionare. Contractele administrative prevăd expres că
administraţia poate aplica numeroase sancţiuni cocontractanţilor săi, în cazul
executării defectuoase a obligaţiilor asumate. Aceste sancţiuni sunt indispensabile
asigurării continuităţii serviciului public, neputând fi aplicate decât în condiţiile legii şi în
concordanţă cu gravitatea situaţiei constatate.
Administraţia publică poate aplica sancţiuni pecuniare, sancţiuni de natură
coercitivă şi sancţiuni rezolutorii.
Sancţiunile pecuniare sunt mai puţin grave şi pot fi penalităţi de întârziere sau
amenzi.
Sancţiunile de natură coercitivă urmăresc executarea contractului cu toate
carenţele constatate în sarcina cocontractantului. În această situaţie administraţia fie
că se substituie cocontractantului şi execută ea însăşi contractul, fie că substituie în
locul acestuia un terţ. Sancţiunile coercitive pot fi aplicarea sechestrului, exploatarea
în regie sau executarea silită.
Sancţiunea cea mai gravă este rezilierea contractului. Rezilierea ca sancţiune
61
se aplică în defavoarea cocotranctantului potrivit legii. Această sancţiune este cea mai
gravă întrucât cocontractantul pierde beneficiul contractului, fără a avea dreptul la
despăgubiri. Totodată rezilierea este sancţiunea cea mai generală pentru că este
susceptibilă de a fi aplicată tuturor contractelor administrative.
- Dreptul de modificare unilaterală a contractului. Acest drept al
administraţiei a fost recunoscut de către jurisprudenţă încă de la începutul secolului
nostru şi cu toate controversele, el există şi astăzi, însă se exercită într-o măsură
limitată. Bunăoară administraţia nu va putea modifica unilateral clauzele financiare al
contractului şi nici elementele sale fundamentale. În caz contrar cocontractantul este
în drept să refuze executarea contractului şi să ceară rezilierea acestuia la instanţa
competentă.
- Dreptul de reziliere a contractului. Administraţia poate uza de dreptul
de reziliere numai în interesul serviciului public. Acest drept nu poate fi confundat cu
rezilierea ca sancţiune. Rezilierea contractului administrativ se poate realiza fie pe
cale administrativă, fie pe cale judecătorească.
Rezilierea pe cale judecătorească poate interveni la cererea particularului sau
la cererea administraţiei, când aceasta renunţă voluntar la dreptul său de a pronunţa
rezilierea ori la cererea unei alte părţi.

2.4.2. Drepturile cocontractantului

În executarea contractului administrativ cocontractantul beneficiază de anumite

garanţii. Bunăoară particularul are dreptul de menţinere a echilibrului financiar al
contractului. Totodată cocontractantul are dreptul de a primi din partea administraţiei,
toate facilităţile referitoare la executarea contractului. Astfel, unele clauze ale
contractului pot avea prevederi care să-l protejeze pe particular faţă de eventuali
concurenţi, iar în materie financiară, drepturile sale faţă de administraţie sunt
garantate cel mai bine.
Pe baza principiului echilibrului financiar al contractului administrativ s-a impus
teoria impreviziunii care este o ilustrare a teoriei civiliste a îmbogăţirii fără cauză justă.
De remarcat că nu orice eveniment imprevizibil, în executarea contractului
administrativ, intră în conţinutul noţiunii de impreviziune. Pentru a se putea obţine
indemnizaţia de impreviziune, circumstanţele invocate de cocontractant trebuie să fie
nu numai excepţionale, ci ele trebuie să antreneze o mărire a redevenţei sau o
creştere a cheltuielilor de exploatare, ne avute în vedere iniţial, la executarea normală
a contractului.
Teoria impreviziunii se bazează pe principiul continuităţii serviciului. Acest fapt
înseamnă că cocontractantul nu va putea invoca dificultăţile executării contractului
pentru a întrerupe executarea acestuia, deoarece neasigurând continuitatea
serviciului, el nu va putea obţine indemnizaţia de impreviziune. Această teorie se
aplică atât contractelor ce privesc serviciile publice, cât şi altor contracte administrative
ori de câte ori se poate invoca un deficit în executarea normală a acestora.

2.4.3. Încetarea contractului administrativ

62
 Contractul administrativ poate înceta odată cu realizarea obiectului său sau la
expirarea perioadei pentru care a fost încheiat. În unele cazuri însă contractul
administrativ este susceptibil de a lua sfârşit, înainte de termen, prin voinţa părţilor sau
în caz de forţă majoră.
Altă modalitate de încetare a contractului administrativ o constituie rezilierea
acestuia de către administraţie fie cu titlu de sancţiune, fie că nu există o vină a
cocontractantului, dacă acest lucru este cerut de interesul public, sau pe cale
judecătorească, la cererea particularului ori a administraţiei, când aceasta renunţă
voluntar la dreptul său de a pronunţa rezilierea.
În mod obişnuit contractele administrative au o durată determinată care se
stabileşte în contract potrivit legii. Aceste contracte pot să conţină clauze privind
posibilitatea reînoirii lor. Uneori reînoirea contractului administrativ poate fi rezultatul
unei clauze tacite de continuitate.
Pe durata executării contractului administrativ cocontractantul poate să
transfere unui terţ beneficiul şi sarcinile acestuia cu aprobarea autorităţilor
competente. Cesionarea neautorizată este lovită de nulitate şi duce la desfacerea
contractului administrativ, cocontractantul neputându-se prevala de drepturile
contractului, fiind legat de obligaţiile asumate.
Pe lângă contractele cu durată determinată, administraţia poate încheia
contracte administrative cu executare instantanee, cum sunt bunăoară cele privind
livrarea unor bunuri sau acordarea unor împrumuturi, etc.
La încheierea contractului administrativ părţile procedează la efectuarea mai
multor operaţii privind mijloacele materiale şi cele financiare. Astfel are loc transferul
proprietăţii bunurilor ce au făcut obiectul contractului administrativ sau utilizarea
acestora.
În cazul lucrărilor publice actul final al încheierii contractului administrativ îl
reprezintă recepţia lucrării. Actul de recepţie determină transferul proprietăţii asupra
lucrării şi momentul din care curge termenul de garanţie prevăzut de lege precum şi
preluarea riscurilor lucrării.
Bunurile contractului de cesiune pot fi bunuri returnabile care datorită
importanţei lor se restituie gratuit concedentului fiind ab initio proprietate publică. Alte
bunuri prezintă un interes scăzut pentru persoana publică sau nu sunt amortizate la
sfârşitul concesiunii fiind astfel calificate bunuri reluate. Ca urmare, în contul acestora
colectivitatea publică are facultatea de a stabili şi încasa o indemnizaţie medie.
Totodată expirarea contractului administrativ antrenează clarificarea conturilor
financiare dintre părţi. De regulă părţile întocmesc un decont general şi definitiv care
are ca scop încheierea relaţiilor contractuale.

2.4.4. Responsabilitatea contractuală a administraţiei

În dreptul administrativ regulile generale ale responsabilităţii contractuale sunt

diferite faţă de cele ale dreptului comun. Datorită prerogativelor exorbitante, câmpul
responsabilităţii contractuale a administraţiei este restrâns iar uneori legea prevede
chiar iresponsabilitatea totală sau parţială a acesteia faţă de cocontractanţii săi.
La baza responsabilităţii contractuale a administraţiei stau două principii. În
63
primul rând cocontractanţii administraţiei nu pot obţine reparaţie prin invocarea unui
regim de responsabilitate extracontractuală care le este mai favorabil. Atât timp cât
există relaţii contractuale particularii nu pot invoca, în sarcina administraţiei, decât
regulile responsabilităţii contractuale. Cele mai multe cazuri de responsabilitate
contractuală a administraţiei sunt fără angajarea culpei acesteia. În al doilea rând, în
lipsa unei clauze contrare, responsabilitatea contractuală a administraţiei este
angajată numai în situaţiile prevăzute de lege.

3. Contractul de concesiune
3.1. Consideraţii generale

În general prin concesiune se înţelege operaţiunea juridică care are ca

finalitate punerea în valoare a unor activităţi economice, servicii publice, unităţi de
producţie ale unor regii autonome şi terenuri proprietate de stat.(2)
În perioada interbelică regimul juridic al concesiunii a fost reglementat prin
Legea pentru organizarea şi administrarea pe baze comerciale a întreprinderilor şi
avuţiilor publice,(3) şi prin Legea contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi
patrimoniului public. (4)
Potrivit legii toate întreprinderile, instituţiile, exploatările şi aşezămintele publice
care nu aveau atribuţii exclusiv administrative precum şi toate bunurile şi drepturile
care făceau parte dintr-un domeniu public sau privat al statului, judeţelor comunelor
sau din domeniul oricăror alte instituţii de utilitate publică, aflate sub controlul acestora
erau obligate să se organizeze şi să se administreze în una din următoarele forme: a)
arendare sau închiriere; b) concesiune; c) regie publică sau comercială; d) regie
mixtă; e) regie cooperativă; f) o combinaţie din două sau mai multe astfel de sisteme.
Durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea depăşi 30 de ari iar
pentru cele ce aparţineau domeniului privat al statului, judeţelor comunelor şi instituţiile
aflate sub controlul acestora de 50 de ani.
Concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit în crearea şi
dezvoltarea statului modern şi a organizării sale, contribuind totodată la progresul
civilizaţiei şi la îmbunătăţirea vieţii comunitare fără a greva bugetul public, ci
dimpotrivă aducându-i venituri. (5) Experienţa franceză în domeniul concesionării şi
delegării serviciilor publice fiind deosebit de bogată şi destul de veche a fost receptată
şi în sistemul nostru de drept.
O amploare deosebită a luat astăzi un nou concept în legătură cu administrarea
patrimoniului public şi anume Parteneriatul Public/Privat (P.P.P), un nume nou dat
unei idei mai vechi. Acest parteneriat are o largă aplicabilitate în domeniul serviciilor
publice, fapt benefic recunoscut de altfel de organisme internaţionale, precum Banca
Mondială sau B.E.R.D., luându-se în considerare că pentru dezvoltarea acestor
servicii, resursele financiare bugetare sunt insuficiente.
Actul juridic care stă la baza concesiunii domeniului public este contractul de
concesiune supus unui regim juridic derogatoriu dreptului comun, dominat de ideea
apărării interesului public şi nu de realizare a unor beneficii.
Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea dreptului şi corelativ a
obligaţiei de a exploata un bun proprietate publică sau privată a statului sau a unităţilor
64
administrativ-teritoriale, a unei activităţi sau a unui serviciu public de interes naţional
sau local, în schimbul plăţii unei sume de bani, cu titlu de redevenţă, pe o durată
determinată.
În realizarea obiectului contractului de concesiune particularul acţionează pe
riscul şi răspunderea sa dobândind un drept de folosinţă asupra acestuia care îi
permite să culeagă fructele concesiunii.
În ţara noastră regimul general al concesiunii este reglementat prin Legea nr.
219/1998 (6) în aplicarea căreia s-au emis Normele Metodologice –cadru, aprobate
prin Hotărârea Guvernului 216/1999.(7)
Potrivit legii concesionarea se face în baza unui contract prin care o persoană
numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată de cel mult 49 de ani, unei
alte persoane numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa,
dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public,
în schimbul unei redevenţe. Prin urmare, din definiţia legală a concesiunii rezultă trei
variante ale acesteia şi anume: concesiunea de servicii publice, concesiunea de
bunuri şi concesiunea de activităţi economice.
Pe lângă normele generale ale concesiunii prevăzute în legea cadru, dispoziţii
legale privind concesionarea unor bunuri, servicii publice şi activităţi sunt cuprinse în
legea fundamentală şi în alte legi speciale cum sunt:
- Legea nr15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale;(8) Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării
construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor; (9) Legea nr.18/1991 privind
fondul funciar; (10) Hotărârea Guvernului 1228/1990 pentru aprobarea metodologiei
închirierii şi locaţiei de gestiune;(11) Legea nr. 134/1995 a petrolului;(12) Ordonanţa
Guvernului nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor
tronsoane de căi de comunicaţie terestre, autostrăzi şi căi ferate ;(13) Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr.63/1998 privind energia electrică şi termică;(14) Legea a
minelor nr.85/2003;(15)
Bunurile proprietate publică fiind inalienabile pot fi date în administrarea regiilor
autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
Potrivit legii, pot face obiectul unei concesiuni doar bunurile activităţile sau
serviciile publice din următoarele domenii:
- a) transporturile publice; b) autostrăzile, podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de
trecere; c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile; d)
construcţia de hidrocentrale noi şi exploatarea acestora inclusiv a celor aflate în
conservare; e) serviciile poştale;f) spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de
distribuţie pentru telecomunicaţii; g) activităţile economice legate de cursurile de ape
naturale şi artificiale, lucrările de gospodărire a apelor aferente acestora, staţiile şi
instalaţiile de măsurători hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor şi
amenajările piscicole; h) terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele
libere; i) reţelele de transport şi de distribuţie a energiei electrice şi termice; j) reţelele
de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi gazelor combustibile; k)
reţelele de transport şi de distribuţie publică a apei potabile; l) exploatarea
zăcămintelor minerale şi a substanţelor solide şi fluide; m) exploatarea surselor
termale; n) resursele naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului
continental; o ) bazele sportive, locurile de recreere, instituţiile profesioniste de
65
spectacole; p) unităţile medico-sanitare, secţiile sau laboratoarele din structura
acestora precum şi serviciile medicale auxiliare; r) activităţile economice legate de
punerea în valoare a monumentelor şi siturilor istorice; s) colectarea, depozitarea şi
valorificarea deşeurilor; t) orice alte bunuri , activităţi sau servicii publice care nu sunt
interzise prin legi organice speciale. Totodată legea interzice concesionarea bunurilor,
activităţilor sau serviciilor publice în privinţa cărora nu există autorităţi de
reglementare, ale căror avize sunt obligatorii în ceea ce priveşte preţurile sau tarifele
practicate de concesionari.
Guvernul, consiliile judeţene sau locale pot aproba prin hotărâre, ca act
administrativ unilateral, concesionarea şi altor bunuri, activităţi sau servicii care aparţin
proprietăţii private a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale ce nu sunt
enumerate de legea cadru. Redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz, iar modul de calcul şi de plată al
acesteia se stabileşte de către ministerele de resort ori de către autorităţile
administraţiei publice locale.

3.2. Natura juridică a concesiunii

În literatura de specialitate, natura juridică a concesiunii este privită diferit, din

perspectiva dreptului civil şi a dreptului administrativ. În doctrina interbelică s-au
exprimat 3 puncte de vedere şi anume: a)de acceptare a teoriei contractelor
administrative în sens restrâns (J.H.Vermeulen, E.Tarangul, I.Vântu); b) de respingere
a oricărei teorii a contractelor administrative (A.Teodorescu, P.Negulescu); c) de
acceptare a teoriei contractelor administrative în sens larg (P. Strihan). (16)
Teoria contractelor administrative este o construcţie a dreptului francez modern
bazată pe jurisprudenţa Consiliului de stat care a fost preluată de doctrinari de seamă
şi au dezvoltat-o în lucrări de mare valoare ştiinţifică. (17)
Odată cu intensificarea raporturilor juridice dintre administraţia publică şi
particulari, teoria franceză a contractului administrativ a pătruns şi în România în
legătură cu concesionarea unor servicii publice şi a unor lucrări publice, mai cu seamă
în beneficiul unor firme cu capital străin. Însă lipsa unei legislaţii corespunzătoare care
să reglementeze expres existenţa contractelor administrative, mentalitatea vremii şi
inexistenţa jurisdicţiei administrative speciale în subordinea executivului, au creat
reticenţe atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţă, în aplicarea teoriei contractelor
administrative.
În prezent concesiunea este calificată ca fiind fundamentată pe regimul juridic
al contractului administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, opinie pe care o
împărtăşim şi care este majoritară în doctrina de drept administrativ(18) sau este
privită ca un act juridic de natură mixtă, de drept public şi de drept privat care este
alcătuit din două părţi: partea reglementară, ce reflectă prerogativele de putere publică
şi partea contractuală, ce dă expresie intereselor private ale celor două părţi.(19)
Legea cadru a concesiunii nu face distincţie între proprietatea publică şi cea
privată fapt ce evidenţiază voinţa legiuitorului de a aplica acelaşi regim juridic
concesiunilor celor două categorii de bunuri, în funcţie de interesul general şi opţiunea
celor care administrează patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
66
 Într-o părere pe care nu o împărtăşim se susţine că în ce priveşte contractul de
concesiune a bunurilor din domeniul privat al statului şi a unităţilor administrativ
teritoriale, acesta nu poate fi considerat drept un contract administrativ ci unul civil
supus regulilor de drept comun.(20)

3.3. Procedurile de concesionare

3.3.1. Procedura prealabilă concesionării

Pentru ţinerea evidenţei documentelor şi informaţiilor cu privire la desfăşurarea

procedurilor de concesionare şi la derularea contractelor de concesiune, concedentul
este obligat să întocmească şi să păstreze două registre: registrul Candidaturi şi
oferte şi registrul Contracte.
Registrul candidaturi şi oferte cuprinde datele şi informaţiile referitoare la
derularea procedurii prealabile încheierii contractului de concesiune iar în registrul
Contracte se evidenţiază datele şi informaţiile privind derularea contractului de
concesiune. Registrele se întocmesc şi se păstrează la sediul concedentului.
Documentele concesiunii se păstrează de concedent într-un dosar care se
întocmeşte pentru fiecare concesiune în parte. Concedentul are obligaţia de a păstra
confidenţialitatea documentelor din dosarul concesiunii.
Iniţiativa concesionării o poate avea concedentul sau orice investitor interesat.
Concedentul poate iniţia procedura de concesionare prin întocmirea studiului de
oportunitate, a caietului de sarcini şi prin publicarea anunţului privind organizarea
licitaţiei. Investitorul interesat iniţiază procedura de concesionare prin înaintarea unei
propuneri de concesionare adresate concedentului care se înregistrează în registrul
Candidaturi şi oferte. Propunerea de concesionare se face în scris şi trebuie să
cuprindă datele de identificare ale investitorului, manifestarea fermă şi scrisă a
intenţiei de concesionare, obiectul concesiunii şi planul de afaceri.
Studiul de oportunitate este operaţiunea administrativă prealabilă care justifică
concesiunea şi trebuie să conţină mai multe elemente: a) descrierea bunului , a
activităţii sau a serviciului public care urmează să fie concesionat; b) motivele de
ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică acordarea concesiunii; c)
investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenţei;
e) modalitatea de a cordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la
procedura licitaţiei publice deschise cu preselecţie sau la procedura de negociere
directă, trebuie motivată această opţiune; f ) durata estimată a concesiunii; g)
termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul
obligatoriul al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale şi al Statului Major
General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional
de apărare, după caz. După întocmire, studiul de oportunitate se aprobă de către
concedent printr-un act administrativ unilateral.
Când iniţiativa concesionării aparţine investitorului interesat, concedentul este
obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate într-un termen de 30 de
zile dacă părţile nu convin asupra unui alt termen în scopul unei decizii privind
concesionarea. În cazul în care concedentul şi concesionarul convin ca studiul de
oportunitate să fie redactat de o firmă de consultanţă independentă, costul acestuia va
67
fi suportat de concesionar iar dacă obiectul concesiunii se atribuie prin procedura
negocierii directe, concedentul nu mai este obligat să întocmească studiul de
oportunitate.
Caietul de sarcini reprezintă partea reglementară a contractului de concesiune
şi trebuie să cuprindă condiţiile minime pentru licitaţie. Caietul de sarcini, în funcţie de
bunurile, activităţile sau serviciile ce fac obiectul concesiunii, trebuie să conţină în mod
obligatoriu date cu privire la: a) condiţiile de exploatare a concesiunii şi obiectivele de
ordin economic, financiar şi de mediu urmărite de către concedent privind exploatarea
eficace a bunurilor, activităţilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; b) investiţiile
pe care concesionarul este obligat să le realizeze şi termenele de realizare a acestora;
c) clauzele financiare şi de asigurări; d) regimul bunurilor utilizate de concesionar în
derularea concesiunii; e) obligaţiile privind protecţia mediului, stabilite conform
legislaţiei în vigoare. Totodată caietul de sarcini poate cuprinde : a) obiectul
concesiunii: datele necesare pentru identificarea exactă a obiectului concesiunii, care
se vor obţine din fundamentarea tehnico economică prevăzută în studiul de
oportunitate, identificarea bunurilor rezultate în urma inventarierii: b) destinaţia
bunurilor, activităţilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; c) obligativitatea
asigurării activităţilor şi serviciilor publice în regim de continuitate şi permanenţă; d)
interdicţia subconcesionării bunului, activităţii ori serviciului public concesionat; e)
condiţiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat pe durata concesiunii;
f) durata concesiunii, care nu poate depăşi 49 de ani; g) redevenţa minimă şi modul de
calcul al acesteia; h) valoarea investiţiilor făcute până la data concesionării; i) condiţiile
impuse de natura bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice ce fac obiectul
concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiţii
de siguranţă în exploatare, condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului sau
cele privind protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural naţional, după
caz, protecţia mediului, protecţia muncii, condiţii impuse de acordurile şi convenţiile
internaţionale la care România este parte; j) modul de organizare a concesionarului :
opţiunea autorităţii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; k)
cuantumul garanţiilor ce urmează a fi depuse de către concesionar în conformitate cu
legea; l) clauze referitoare la încetarea contractului de concesiune; m) în cazul
activităţilor sau serviciilor publice în derulare, clauze referitoare la personalul angajat
şi la protecţia socială; n ) orice alte condiţii specifice care vor fi stabilite de către
concedent.
Caietul de sarcini se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean ,
orăşenesc sau comunal, după caz. Apoi caietul de sarcini este pus în vânzare de
către concedent la sediul său sau în alte locuri stabilite de către acesta ce au fost
prevăzute în anunţul publicitar. Preţul caietului de sarcini se stabileşte de către
concedent.După aprobarea caietului de sarcini concedentul procedează la publicarea
anunţului privind organizarea licitaţiei în Monitorul Oficial al României, partea a IV-a
într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală.
In cazul procedurii licitaţiei publice deschise anunţul publicitar trebuie să conţină
în mod obligatoriu, date privind : a) denumirea şi sediul concedentului; b) obiectul şi
durata concesiunii; c) locul unde poate fi studiată documentaţia prevăzută de lege; d)
actele doveditoare privind calităţile şi capacităţile cerute ofertanţilor; e) data şi locul de

68
primire a ofertelor; f) durata în care ofertanţii rămân angajaţi prin termenii ofertelor lor;
g) data, ora şi locul de deschidere a ofertelor.
Când concedentul recurge la procedura licitaţiei publice deschise cu
preselecţie, anunţul publicitar de primire de candidaturi cuprinde menţiuni referitoare la
: a) obiectul concesiunii; b) obiectivele pe care şi le propune concedentul; c) actele
doveditoare privind calităţile şi capacităţile solicitate candidaţilor; d) termenul de
primire a candidaturilor; e) criteriile de selecţie a candidaţilor.
Termenul de primire a ofertelor de participare la licitaţia publică deschisă şi a
primirii candidaturilor pentru licitaţia deschisă cu preselecţie, nu poate fi mai mic de 20
de zile calendaristice şi nu poate depăşi 60 de zile calendaristice, începând cu data
publicării anunţului licitaţiei.
Pe lângă studiul de oportunitate şi caietul de sarcini, concedentul elaborează
instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare care sunt
puse la dispoziţia celor interesaţi, la sediul concedentului sau la locul prevăzut în
anunţul publicitar, odată cu vânzarea caietului de sarcini. Instrucţiunile prevăd regulile
după care se organizează şi se desfăşoară procedura licitaţiei publice şi procedura
negocierii directe.
Pentru analizarea şi alegerea ofertelor investitorilor, legea prevede constituirea
unei comisii de evaluare, prin decizia concedentului. Comisia de evaluare este
alcătuită dintr-un număr impar de membri care nu poate fi mai mic de 5. Din comisie
fac parte reprezentanţii concedentului, din care cel puţin unul trebuie să aibă pregătire
juridică de specialitate, reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor de la nivel central sau
local numiţi în acest scop după caz, iar dacă obiectul concesiunii declanşează
procedurile de mediu, potrivit legislaţiei în vigoare, şi un reprezentant al autorităţii
competente pentru protecţia mediului. Comisia este condusă de un preşedinte numit
de către concedent dintre reprezentanţii săi care la rândul lui numeşte secretarul
comisiei de evaluare. La şedinţele comisiei de evaluare preşedintele poate invita
pentru consultare personalităţi recunoscute pentru experienţa şi competenţa lor în
domeniul din care face parte obiectul concesiunii.
Legea privind regimul juridic al concesiunii reglementează anumite
incompatibilităţi pentru membri comisiei de evaluare. Astfel reprezentanţii autorităţilor
publice centrale sau locale ori invitaţii care sunt soţ/soţie, rude sau afini până la gradul
al patrulea inclusiv cu persoanele fizice participante la licitaţia publică cu asociaţii, cu
acţionarii care deţin poziţie de control în societăţile comerciale participante la licitaţia
publică precum şi cu administratorii sau cenzorii, nu pot fi membri ai comisiei de
evaluare.
În consecinţă membri comisiei de evaluare şi invitaţii sunt obligaţi să dea o
declaraţie de compatibilitate, imparţialitate şi confidenţialitate pe propria răspundere,
după termenul limită de depunere a ofertelor sau candidaturilor care se păstrează la
dosarul concesiunii.
În caz de incompatibilitate, preşedintele comisiei de evaluare este obligat să-l
sesizeze de îndată pe concedent, despre existenţa stării de incompatibilitate şi să
propună înlocuirea acelei persoane.

3.3.2. Procedura concesionării prin licitaţie publică

69
 Licitaţia publică prin concesionare a unui bun, a unei activităţi sau a unui
serviciu public poate fi deschisă sau deschisă cu preselecţie. Potrivit legii licitaţia
publică deschisă este licitaţia prin care orice persoană fizică sau persoană juridică de
drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă, pe când în cazul licitaţiei
deschise cu preselecţie, concedentul selecţionează ofertanţii, pe baza unor criterii
elaborate în prealabil.
Pentru desfăşurarea procedurii licitaţiei publice deschise este obligatorie
participarea a cel puţin 2 ofertanţi iar şedinţa de desfăşurare a licitaţiei este publică.
Ofertanţii transmit ofertele lor în două plicuri sigilate, unul exterior şi altul interior care
se înregistrează în ordinea primirii lor, în registrul candidaturi şi oferte. Plicul exterior
trebuie să conţină acte prin care se dovedeşte cumpărarea caietului de sarcini, o fişă
cu informaţii privind ofertantul, declaraţia de participare semnată de ofertant şi acte
doveditoare privind calităţile şi capacităţile acestuia precum şi garanţia de participaree
la licitaţia publică deschisă. Pe plicul exterior se menţionează licitaţia publică deschisă
pentru care se depune oferta. Plicul interior conţine oferta propriu-zisă, domiciliul sau
sediul social al acestuia, după caz. Fiecare participant poate depune o singură ofertă,
într-un număr de exemplare stabilit de către concedent şi semnate de către ofertant.
Plicurile închise şi sigilate se predau comisiei de evaluare, la data fixată pentru
deschiderea lor în şedinţă publică. După deschiderea plicurilor exterioare, comisia de
evaluare elimină ofertele care nu conţin totalitatea documentelor şi a datelor cerute de
lege. Pentru continuarea licitaţiei este necesar să existe cel puţin două oferte legale.
Apoi secretarul comisiei de evaluare întocmeşte procesul verbal în care consemnează
rezultatul analizei.
Deschiderea plicurilor interioare se face numai după semnarea procesului
verbal de către toţi membrii comisiei de evaluare şi de către ofertanţi, cărora după
analizarea ofertelor, li se poate cere în scris, precizări cu privire la conţinutul ofertei iar
comisia de evaluare alege oferta pe care o consideră mai bună, din puct de vedere al
satisfacerii criteriilor de selecţie, enunţate în instrucţiunile privind organizarea şi
desfăşurarea procedurii de concesionare. În cazul în care există punctaje egale între
ofertanţii clasaţi pe primul loc, departajarea acestora se face în funcţie de punctajul
obţinut pentru criteriul cu ponderea cea mai mare.
Pe baza evaluării ofertelor, comisia de evaluare întocmeşte un raport şi
procesul verbal de evaluare a ofertelor care se semnează de către toţi membrii
acesteia. Raportul şi ofertele prezentate sunt transmise de către comisia de evaluare,
concedentului care în termen de 5 zile calendaristice procedează la informarea
ofertantului câştigător şi a celorlalţi ofertanţi despre respingerea ofertelor lor.
În cazul în care până la expirarea termenului limită de depunere a ofertelor, nu
se depun cel puţin două oferte, concedentul este obligat să procedeze la republicarea
anunţului publicitar iar procedura licitaţiei va fi reluată de la etapa depunerii ofertelor.
Dacă licitaţia publică deschisă nu a condus la desemnarea unui câştigător, această
situaţie se consemnează într-un proces-verbal, urmând ca în termen de 45 zile să se
organizeze o nouă licitaţie. În situaţia în care nici cea de-a doua licitaţie nu a condus la
desemnarea unui câştigător se recurge la procedura de negociere directă, decizia fiind
luată pe baza procesului verbal în care s-a consemnat acest fapt.
Licitaţia publică deschisă cu preselecţie constă în selectarea candidaţilor la
70
prezentarea unei oferte, ţinându-se seama de criteriile de selecţie precizate în anunţul
de primire de candidaturi.
Potrivit legii, concedentul, după ce a întocmit lista candidaţilor admişi, are
obligaţia ca în termen de 5 zile calendaristice să informeze candidaţii respinşi iar la
solicitarea acestora, să le transmită în termen de 10 zile calendaristice, de la primirea
comunicării de respingere, o copie de pe procesul-verbal. Totodată concedentul are
obligaţia să informeze candidaţii ale căror candidaturi au fost selectate, despre
perioada şi locul unde aceştia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii.
Candidaţii ale căror oferte au fost selectate dispun de un termen care nu poate
fi mai mic de 20 de zile calendaristice şi nu poate depăşi 60 de zile calendaristice,
pentru a-şi prezenta ofertele, după care se trece la desfăşurarea licitaţiei publice
deschise.

3.3.3. Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise

Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise cuprinde două etape:

etapa administrativă şi etapa judecătorească.
În etapa administrativă ofertanţii a căror oferte au fost respinse au la dispoziţie
mijlocul procedural al contestaţiei, adresată concedentului, în termen de 5 zile
calendaristice de la primirea copiei de pe procesul verbal de evaluare a ofertelor care
se transmite de către concedent, în termen de 10 zile calendaristice, la solicitarea
scrisă a celor interesaţi.
Contestaţia poate privi modul în care au fost respectate dispoziţiile legale care
reglementează procedura concesionării prin licitaţie publică deschisă, atât în privinţa
alcătuirii şi întrunirii comisiei de evaluare, cât şi a modului de lucru a acesteia, de
întocmire a raportului.
Pentru soluţionarea contestaţiilor concedentul numeşte prin actul său
administrativ o comisie formată din 3 membri din care nu pot face parte membrii
comisiei de evaluare. La verificarea documentelor comisia de soluţionare a
contestaţiei va avea în vedere aspectele sesizatre de către contestatar şi modul de
respectare a dispoziţiilor procedurale prevăzute de lege.
Potrivit legii, în termen de 10 zile calendaristice de la primirea contestaţiei,
concedentul este obligat să soluţioneze contestaţia şi să comunice răspunsul său
contestatorului. În cazul în care contestaţia este fondată, concedentul va revoca
decizia de desemnare a ofertantului câştigător şi o va notifica tuturor ofertanţilor.
Totodată concedentul va anula licitaţia în cauză şi va decide organizarea unei noi
licitaţii. Dacă contestaţia a fost respinsă, contestatorul poate introduce în condiţiile legii
acţiune în anularea licitaţiei, la instanţa judecătorească competentă de drept comun,
din raza teritorială în care se află sediul concedentului.

3.3.4. Procedura concesionării prin negociere directă

Dacă procedura licitaţiei publice nu a condus la desemnarea unui câştigător,

concedentul atribuie concesiunea unui bun, a unor activităţi sau a unui serviciu public
71
prin negociere directă, unei personae fizice sau juridice de drept privat, române ori
străine pe care o alege în condiţiile legii. În acest scop concedentul are obligaţia să
publice intenţia de a recurge la procedura negocierii directe, păstrând caietul de
sarcini aprobat pentru licitaţie iar condiţiile negocierii, nu pot fi inferioare celei mai
bune oferte respinse la licitaţia publică.
La data prevăzută în anunţul publicitar, concedentul programează ofertanţii şi îi
informează în scris, despre data negocierii directe. Negocierea se realizează cu
fiecare ofertant în parte în condiţiile prevăzute în caietul de sarcini. După încheierea
procedurii negocierii directe, concedentul întocmeşte un proces-verbal care cuprinde
concluziile negociatorilor şi recomandarea pentru cea mai avantajoasă ofertă.

3.3.5. Finalizarea procedurilor de concesionare

Procedura de concesionare, în ambele ei forme, se finalizează prin încheierea

contractului de concesiune care se încheie în termen de 30 de zile de la data la care
concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de
sarcini nu s-a prevăzut altfel. Ofertantul câştigător se consideră informat la data
recepţionării scrisorii recomandate, cu confirmare de primire care conţine acceptarea
ofertei sale.
După semnarea contractului de concesiune, concesionarul are obligaţia ca în
termen de 90 de zile de la data semnării să depună cu titlu de garanţie, o sumă fixă
reprezentând o cotă parte din suma obligaţiei de plată către concedent, stabilită de
acesta şi datorată pentru primul an de activitate. Din această sumă, în caz de nevoie,
vor fi prelevate penalităţile şi sumele datorate concedentului de către concesionar,
potrivit contractului de concesiune.
Concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit asupra cărora se
va institui gajul, cu acordul concedentului. În această situaţie se va constitui o garanţie
similară, în funcţie de necesitatea acoperirii costurilor viitoare pentru îndeplinirea
obligaţiilor privind protecţia mediului care pot apărea pe parcursul derulării concesiunii.

3.4. Regimul juridic al contractului de concesiune

Contractul de concesiune se încheie în formă scrisă sub sancţiunea nulităţii

absolute şi conţine două părţi: partea reglementară care cuprinde clauzele prevăzute
în caietul de sarcini şi partea referitoare la alte clause contractuale, stabilite de către
părţi prin acordul lor.
Durata contractului de concesiune nu poate depăşi 49 de ani, începând de la
data semnării lui şi se stabileşte în funcţie de perioada de amortizare a investiţiilor
care urmează să fie realizate de către concesionar.
Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult
jumătate din durata sa iniţială, prin simplul accord de voinţă al părţilor şi se va derula
fie în condiţiile stabilite iniţial, fie în alte condiţii asupra cărora s-a convenit odată cu
prelungirea.
Conţinutul contractului de concesiune îl constituie ansamblul drepturilor şi
72
obligaţiilor părţilor contractante, ale concedentului şi respectiv a concesionarului.
Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul
echilibrului financiar al concesiunii, ce constă în realizarea egalităţii între avantajele
acordate concesionarului şi obligaţiile care îi sunt impuse.
Potrivit legii în derularea contractului de concesiune concedentul beneficiază:
de dreptul de a obţine o redevenţă, odată cu transmiterea către concesionar a
exploatării obiectului contractului care se face venit la bugetul de stat sau local, după
caz; de dreptul de a impune clause contractuale de natură reglementară, pe cale
unilaterală prin intermediul caietului de sarcini; de dreptul de a modifica unilateral
contractul de concesiune pentru motive legate de apărarea interesului naţional sau
local, după notificarea prealabilă a concesionarului şi de dreptul de a verifica modul în
care sunt respectate clauzele contractului de concesiune, pe toată perioada derulării
acestuia.
În acelaşi timp concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în
exerciţiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune şi să nu modifice în mod
unilateral acest contract, în afară de cazurile prevăzute de lege. De asemenea
concedentul este obligat să notifice concesionarului apariţia oricăror împrejurări de
natură să aducă atingere drepturilor acestuia.
În temeiul contractului de concesiune concesionarul dobândeşte dreptul de a
exploata, în mod direct, pe riscul său şi pe răspunderea sa, bunurile activităţile şi
serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de către
concedent. De asemenea concesionarul are dreptul de a folosi şi de a culege
fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii potrivit naturii bunului şi scopului stabilit
de părţi prin contractul de concesiune. Totodată concesionarul are dreptul de a
încheia contracte cu terţii pentru asigurarea şi valorificarea exploatării bunurilor,
activităţii şi serviciilor publice care fac obiectul concesiunii, fără a putea transfera
acestora drepturile dobândite prin contractul de concesiune.
Pe durata derulării concesiunii obligaţiile generale ale concesionarului sunt
următoarele: a) să administreze şi să exploateze obiectul concesiunii cu diligenţă
maximă, în regim de continuitate şi de permanenţă; b)să conserve şi să dezvolte
valoarea obiectului concesiunii pe durata contractului, fără a putea subconcesiona
unei alte persoane în total sau în parte obiectul concesiunii; c) să plătească redevenţa
(preţul concesiunii) la valoarea prevăzută în ofertă şi în modul stabilit în caietul de
sarcini; d) să despăgubească pe concedent pentru pagubele produse prin culpa sa, în
condiţiile stabilite în caietul de sarcini; e) să pună la dispoziţia organelor de control
toate evidenţele şi informaţiile solicitate; f) să suporte toate cheltuielile ocazionate de
instituirea concesiunii; g) să plătească pe toată durata concesiunii, taxele şi impozitele
datorate bugetului public; h) obligaţia de raportare şi evidentă; i) obligaţia de a păstra
anumiţi furnizori şi beneficiari; î) obligaţia de a-şi menţine pe toată durata concesiunii,
sediul principal sau secundar în România; k) să prevadă în actele juridice pe care le
încheie şi îşi asumă obligaţii faţă de terţi sau dobândeşte drepturi prin prestaţii
succesive, în legătură cu exploatarea obiectului concesionat, o clauză specială
potrivit căreia autoritatea concedentă se va substitui concesionarului la încetarea
concesiunii din orice cauză; l) să restituie concedentului, la data încetării concesiunii,
bunurile de retur, cu toate instalaţiile, dependinţele şi anexele lui, în mod gratuit şi liber
de orice sarcini şi să încheie cu concedentul, un contract de vânzare-cumpărare
73
având ca obiect bunurile de preluare prevăzute ca atare, în caietul de sarcini şi
stabilite prin contractul de concesiune, în privinţa cărora concedentul şi-a manifestat
intenţia de a le dobândi; m) să asigure continuitatea prestării activităţii sau serviciului
public, în caz de încetare a contractului de concesiune din alte cauze decât prin
ajungere la termen, potrivit condiţiilor stipulate în contract, până la preluarea acestora
de către concedent; n) să notifice de îndată pe concedent în vederea luării măsurilor
care se impun pentru asigurarea continuităţii acrtivităţii sau serviciului public, dacă
sesizează existenţa unor cauze sau iminenţa producerii unui eveniment de natură să
conducă la imposibilitatea realizării obiectului concesiunii.
Încetarea contractului de concesiune poate fi generată de un fapt juridic cum ar
fi bunăoară expirarea duratei acestuia sau de un act juridic, fie prin manifestarea de
voinţă a unei părţi sau a ambelor părţi contractante, fie ca o sancţiune, în urma
neîndeplinirii clauzelor contractuale.
Contractul de concesiune încetează de drept la expirarea perioadei pentru care
a fost încheiat, în măsura în care părţile nu convin, în scris, prelungirea acestuia în
condiţiile legii.
Concedentul poate denunţa unilateral contractul de concesiune în cazul în care
interesul naţional sau local o impune, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile de
către concedent. În această situaţie concedentul va notifica intenţia de a denunţa
unilateral contractul şi va menţiona cauzele care au determinat această măsură.
În cazul nerespectării din culpă a obligaţiilor asumate de către una dintre părţi,
prin contractul de concesiune sau al incapacităţii îndeplinirii acestora, cealaltă parte
este îndreptăţită să ceară instanţei judecătoreşti sau arbitrale să se pronunţe cu privire
la rezilierea contractului şi plata de daune interese.
Contractul de concesiune poate înceta prin renunţarea concesionarului, dacă a
intervenit faptul dispariţiei, dintr-o cauză de forţă majoră a bunului concesionat sau în
cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a exploata obiectul concesiunii. În
această situaţie concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei despăgubiri pentru
prejudiciul suferit de concesionar.

B. Mijloacele materiale de realizare a acţiunii administrative

1. Faptele juridice materiale

Faptele materiale ale administraţiei publice prin care se produc transformări în

lumea materială, fără o manifestare de voinţă expresă sau tacită, produc efecte
juridice în cazul în care prin lege li se recunoaşte o semnificaţie juridică.
Faptele juridice materiale pot fi acţiuni sau inacţiuni atât ale funcţionarilor publici
din cadrul administraţiei, cât şi ale particularilor, persoane fizice sau juridice, făcute în
scopul de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice administrative. Aceste
fapte pot fi licite sau ilicite.
Faptele administrative licite sunt acţiunile sau inacţiunile prevăzute de lege care
nu atrag răspunderea autorilor lor.
Faptele administrative ilicite sunt acele acţiuni sau inacţiuni, contrare legii, ce
presupun atât aplicarea sancţiunilor administrative, cât şi obligarea la plata
despăgubirilor cauzate.
74
 Faptele juridice materiale produc efecte juridice proprii neputând fi revocate sau
anulate datorită consecinţelor lor, ce nu pot fi înlăturate.
În funcţie de criteriul conduitei autorilor faptelor juridice materiale distingem
fapte comisive, fapte omisive şi fapte comisiv-omisive.
Bunăoară faptele juridice materiale comisive presupun o conduită activă a
subiectelor de drept ce constă fie într-o acţiune licită, fie ilicită.
Faptele juridice materiale omisive se caracterizează printr-o atitudine pasivă a
autorilor lor şi se pot manifesta atât prin inacţiuni licite cât şi prin inacţiuni ilicite.
Faptele juridice materiale comisiv-omisive presupun atât o conduită activă, cât
şi o atitudine pasivă în realizarea unei obligaţii legale. Spre exemplificare putem aminti
bunăoară întocmirea incompletă a unui certificat de urbanism sau a unei autorizaţii de
construcţie.

2. Operaţiunile tehnico-materiale (administrative)

Prin operaţiuni tehnico-materiale sau administrative înţelegem acele acţiuni

materiale ce sunt efectuate de către funcţionarii publici, în cadrul realizării acţiunii
administrative de autoritate ori aplicarea lor presupune efectuarea unor operaţiuni fără
de care actul administrativ nu s-ar putea realiza sau nu şi-ar putea produce efectele.
Faţă de momentul adoptării sau emiterii actului administrativ unilateral,
operaţiunile administrative pot fi clasificate, corespunzător fazelor procedurii
administrative, în operaţiuni premergătoare adoptării sau emiterii actului, operaţiuni
concomitente cu procedura de adoptare şi operaţiuni posterioare fazei de adoptare
sau emitere a actului administrativ de autoritate.
Astfel de operaţiuni administrative se efectuează şi în legătură cu actele
administrativ-jurisdicţionale sau cu încheierea contractelor administrative.
Operaţiunile administrative deşi produc transformări în lumea materială, se
deosebesc de faptele juridice materiale întrucât cele din urmă produc efecte juridice.
De asemenea operaţiunile tehnico-materiale, deşi sunt manifestări de
voinţă se deosebesc de actele administrative privind regimul juridic aplicabil.
Actele administrative pot face obiectul unei acţiuni în justiţie în timp ce
legalitatea operaţiunilor administrative se verifică odată cu actul la baza căruia
au stat.

Note bibliografice
CAPITOLUL II
Activitatea administraţiei publice

1. Publicată în M.of nr.84 din 1 februarie 2002

2. A se vedea M.N. Costin, M.C. Costin Dicţionar de drept civil Vol.I, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1997,p.231;
1. Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.62 din 16.03.1929;
2. Publicată în monitorul Oficial partea I nr.167 din 31 iulie 1929 modificată la
31.12.1932,31.03.1937, 5.01.1938,11 şi 31.03.1938;
75
 3. A se vedea Ilie St. Mândreanu, concesiunile asupra domeniului public.Natura lor juridică,
Tipografia Remus Cioflec, Bucureşti 1943,p.63;
4. Publicată în monitorul oficial partea I nr.459 din 30.11.1998;
5. Publicată în Monitorul Oficial nr.140/ 6 aprilie 1999;
6. Publicată în monitorul Oficial nr.98/8.08.1990;
7. Republicată în Monitorul Oficial partea I nr.3/1997;
8. Republicată în Monitorul Oficial paretea I nr.1/1998;
9. Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.140/12.12.1990;
10. Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.301/29.12.1995;
11. Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.203/01.09.1995 aprobată prin Legea nr.136/1996
publicată în Monitorul Oficial nr.271/31.10.1996;
12. Publicată în Monitorul Oficial nr.519/30.12.1998;
13. Publicată în Monitorul Oficial nr.113/16.03.1998;
14. A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ,Ed.Nemira, Bucureşti 1996 Vol.I,
p.358;
15. A se vedea Gaston Jeze, Les Contrates Administratifs, Ed. Girard, Paris 1927;
16. A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ed.All Bek, Bucureşti,
2002,P.220; R.N. Petrescu Drept administrativ Editura Cordial Lex, Cluj Napoca 2001,p.308
şi altele;
17. A se vedea A.Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în
Revista Dreptul nr.8/1999,p.17.
18. Ibidem.

CAPITOLUL III

FORMELE ACŢIUNII ADMINISTRATIVE

1. Consideraţii generale

Acţiunea administrativă fiind astăzi foarte diversificată, urmăreşte satisfacerea

interesului general al societăţii şi într-o oarecare măsură cerinţele fiecărui membru al unei
comunităţi sociale. Această diversificare reclamă o anumită sistematizare a formelor activităţii
administrative, pentru stabilirea naturii juridice a activităţilor desfăşurate de către administraţia
publică.
În mod tradiţional acţiunea administrativă se manifestă sub forma poliţiei administrative
şi a serviciului public care însă nu trebuie confundate. Poliţia administrativă este în mod
organic un serviciu public care exercită o activitate de interes general, dar în sens material, ea
urmăreşte respectarea ordinii publice atât printr-o activitate prescriptivă, cât şi prin măsuri
particulare de autorizare, organizare sau coercitive, neefectuând prestaţii specifice serviciilor
publice. Prin urmare poliţia administrativă şi serviciul public sunt noţiuni opuse, datorită
specificului activităţii de poliţie care presupune reglementarea juridică precum şi a naturii
serviciului public care urmăreşte prestarea unei activităţi, pentru satisfacerea unui interes
general.
Prin activitatea de poliţie administrativă se realizează ordonanrea activităţilor sociale,
astfel încât acţiunile particularilor să nu prejudicieze interesele cetăţeneşti şi ordinea necesară
desfăşurării normale a vieţii publice. Totodată prin activitatea de poliţie administrativă sunt
luate măsuri particulare fie de autorizare a unor activităţi sau de organizare a acestora, astfel
încât să nu prejudicieze ordinea publică, fie de constrângere pentru a preveni săvârşirea unor
fapte antisociale, ca măsuri de siguranţă iar altele pentru protecţia drepturilor omului ori pentru
apărarea valorilor cetăţii, care sunt prevăzute de lege (1).
76
 Măsurile de poliţie administrativă intervin în procesul pozitiv de aplicare a legii şi nu
pot să încalce un act normativ, având în vedere că de cele mai multe ori acestea urmăresc
tocmai prevenirea încălcării legii şi a drepturilor omului prevăzute de lege(2). În consecinţă
deciziile administrative prin care se restrânge exerciţiul libertăţilor individuale, (libera
circulaţie, dreptul de exprimare, de asociere sau de organizare de manifestaţii, etc.) pentru
păstrarea şi asigurarea ordinii publice, sunt măsuri de poliţie administrativă iar autorităţile
publice, prin actele lor juridice, nu pot adăuga sau deroga de la regulile de ordine publică
întrucât aceste reguli fiind protejate prin măsuri coercitive sunt prevăzute în mod limitat şi
concret de lege.
Prin activitatea de poliţie administrativă, în principal se urmăreşte prevenirea tulburării
ordinii publice şi nu tragerea la răspundere a celor care au tulburat ordinea şi liniştea publică.
Prin această caracteristică poliţia administrativă se deosebeşte de poliţia judiciară care are ca
scop descoperirea faptelor infracţionale prevăzute de legea penală. Uneori această distincţie
este greu de sesizat, având în vedere că persoanele competente să ia măsuri de poliţie
administrativă, pot constata şi fapte de natură penală. Prin urmare poliţia administrativă are un
caracter preventiv, datorită măsurilor de control şi de prevenire a tulburării ordinii publice pe
care le efectuează, iar poliţia judiciară are ca specific represiunea penală.
Serviciul public este o formă de acţiune administrativă prin care o persoană juridică îşi
asumă satisfacerea unor nevoi de interes general (3). Serviciul public preia acele activităţi care
nu sunt efectuate de către particulari, fie datorită specificului acestora, care reclamă atribuţii de
autoritate publică, fie datorită faptului că astfel de prestaţii nu sunt rentabile, întrucât
particularii urmăresc obţinerea de profituri şi nu acte de caritate, cu excepţia organizaţiilor non
profit care însă nu îndeplinesc cerinţele unui serviciu public.

2. Ordinea publică şi poliţia administrativă

În general prin ordine publică se înţelege starea socială constând în normala desfăşurare
a activităţilor autorităţilor publice, respectarea regulilor de convieţuire socială, menţinerea
liniştii publice, apărarea proprietăţii publice şi private, a drepturilor şi intereselor legitime ale
cetăţenilor precum şi asigurarea salubrităţii publice.
Potrivit legii pentru asigurarea climatului de ordine şi linişte publică, necesar
desfăşurării normale a activităţii economice, social-culturale şi promovarea unor relaţii
civilizate în viaţa cotidiană, cetăţenii sunt obligaţi să aibă un comportament civic, moral şi
responsabil, în spiritual legilor ţării şi a normelor de convieţuire socială (4). De asemenea
particularii nu pot deroga prin convenţii sau dispoziţii de la legile care interesează ordinea
publică şi bunele moravuri (5).
Poliţia administrativă urmăreşte întărirea ordinii juridice existente, prin intermediul
dispoziţiilor pe care le emite. În sensul poliţiei administrative ,ordinea publică este o ordine
materială şi exterioară, considerată ca o stare de fapt opusă dezordinii, adică o stare de pace
socială opusă tulburărilor de orice fel. Manifestările care aduc atingere ordinii sociale, legal
instituită, atrag intervenţia poliţiei administrative.
În cadrul intervenţiei publice, acţiunea poliţiei administrative se caracterizează prin 3
elemente care permit definirea acţiunii unilaterale a autorităţilor publice, pentru menţinerea şi
restabilirea ordinii publice. Aceste elemente sunt: a) scopul măsurii care priveşte păstrarea
ordinii publice; b) caracterul preventiv şi c)caracterul unilateral al măsurilor de poliţie.
77
Caracterul unilateral al acţiunii poliţiei administrative, bazat pe acte de autoritate, duce la
incompatibilitatea aplicării tehnicii contractuale, în efectuarea procedeelor de poliţie
administrativă. Prin urmare serviciul de poliţie administrativă nu poate fi încredinţat unor
persoane particulare.

3. Noţiunea de poliţie administrativă

Cuvântul “poliţie” provine din latinescul “poliţia” care are semnificaţia de organizare
politică şi administrativă precum şi din cuvântul grecesc “politeia” care înseamnă cetate şi
activitatea de ordine în stat (6). După o altă opinie cuvântul poliţie are la origine grecescul
“polis” care are semnificaţia de oraş dar şi reuniune de cetăţeni, de stat (7).
De-a lungul istoriei cuvântul poliţie a dobândit semnificaţia de administraţie, de
reglementare, folosindu-se bunăoară termenii poliţie regală, intendent de poliţie, de justiţie, de
finanţe etc. Încă din antichitate, în oraşele greceşti existau organizaţii poliţieneşti alcătuite din
ephor, archon şi strateg. La romani paznicii ordinii publice erau numiţi censor sau aedili iar
ulterior au căpătat denumirea de praefectus urbi (8).
Termenul de poliţie a fost receptat şi în spaţiul românesc fiind întâlnit în documentele
din secolele XVII şi XVIII, cu semnificaţia de activitate de stat, activitate a domnitorului şi
oblăduitorului ţării.
În vechiul limbaj juridic cuvântul poliţie desemna orice comandament destinat realizării
scopurilor societăţii politice (9). Astăzi deşi există o pluralitate de termeni pentru explicarea
semnificaţiei cuvântului poliţie, în literatura de specialitate occidentală există apropieri asupra
coordonatelor care definesc sintagma poliţia administrativă şi originea acesteia, fiind
considerată expresia dreptului de poliţie de care dispune statul pentru realizarea protejării şi
restabilirii ordinii publice (10).
După cel de-al doilea război mondial, în statele occidentale a continuat perfecţionarea şi
modernizarea poliţiei administrative, prin depolitizarea şi intelectualizarea personalului acesteia
iar în ţările din estul Europei, conceptual de poliţie s-a restrâns la un grup de atribuţii şi organe
ale Ministerului de Interne care prin agenţi militari foloseau forţa de coerciţie, în special pentru
prevenirea, constatarea şi cercetarea infracţiunilor.
În mod tradiţional poliţia administrativă este definită prin raportare la ordinea publică,
avându-se în vedere clasica triadă: liniştea, securitatea şi salubritatea publică (11). În literatura
juridică actuală din ţara noastră, într-o părere se susţine că poliţia administrativă reprezintă un
ansamblu de măsuri care au ca obiect menţinerea ordinii publice, necesare vieţii şi convieţuirii
oamenilor într-o societate civilizată (12).
De asemenea într-o altă definiţie, poliţia administrativă reprezintă ansamblul
activităţilor organelor administraţiei publice prin care se stabilesc regulile generale şi cele
individuale, în limitele cărora se pot desfăşura acţiunile particularilor fără ca prin aceasta
ordinea socială să fie prejudiciată (13).
Într-o altă concepţie din literatura juridică franceză se contestă definirea poliţiei prin
raportare la ordinea publică, apreciindu-se că activitatea de poliţie există atunci când o
autoritate administrativă este învestită cu o competenţă care îi permite fie să reglementeze
numeroase activităţi sau raporturi ale particularilor, fie să intervină în aceste ocazii prin
intermediul deciziilor individuale, având în vedere că obiectul măsurilor care intervin
interesează mai puţin. Totul poate deveni obiect al poliţiei administrative, cu condiţia ca o
78
astfel de competenţă să fie recunoscută autorităţii administrative, de către legiuitor (14).
Pentru definirea poliţiei administrative atât în plan teoretic, cât şi din perspectiva
dreptului pozitiv, apreciem că nu se poate face abstracţie de noţiunea de ordine publică. Într-un
astfel de demers interesează mai puţin împotriva cui se iau măsurile de poliţie, deoarece
prezintă importanţă doar raţiunea luării acestor măsuri şi anume protejarea unui interes general.
Indiferent de accepţiunile date noţiunii de poliţie, în esenţa ei, aceasta nu este un
serviciu public, ci o formă de acţiune a administraţiei care constă în reglementarea activităţii
particularilor, în vederea asigurării menţinerii şi restabilirii ordinii publice.

4. Formele poliţiei administrative

Pentru menţinerea şi restabilirea ordinii publice, autorităţile administrative sunt

constituite atât la nivel central, având competenţă pe întreg teritoriul ţării, cât şi la nivel
teritorial, cu competenţă doar la nivelul judeţului, oraşului sau comunei. Când autoritatea
administrativă are o competenţă generală, măsurile de poliţie administrativă au un caracter
general iar autoritatea administrativă este o autoritate de poliţie generală.
Dacă măsurile de poliţie administrativă se iau de către autorităţi administrative
specializate, în anumite domenii de activitate care reclamă o anumită tehnicitate, aceste
autorităţi au o competenţă specială şi desfăşoară activităţi de poliţie specializată.
Distincţia dintre poliţia generală şi poliţia specială prezintă un interes practic, având în
vedere că poliţia generală priveşte ansamblul activităţilor cetăţenilor, pe când poliţia specială
urmăreşte controlul unor numeroase tipuri de activităţi (construcţii, finanţe, sănătate, mediu,
etc.) sau a unor categorii de cetăţeni (străini). În consecinţă poliţia administrativă priveşte
ansamblul activităţilor administrative având ca obiect edictarea regulilor generale şi luarea
măsurilor individuale necesare menţinerii ordinii publice, asigurarea liniştii, siguranţei şi
salubrităţii publice.
Prin asigurarea liniştii publice se urmăreşte împiedicarea inconvenientelor care
ameninţă desfăşurarea normală a vieţii în societate (manifestaţii care pot degenera în acte de
violenţă, zgomote, gălăgie etc.). Siguranţa publică priveşte preîntâmpinarea pericolelor care
pot ameninţa o colectivitate sau particularii (poluare, calamităţi, etc) iar salubritatea publică
constă în asigurarea igienei şi a sănătăţii publice.
În literatura de specialitate s-a pus problema raportului între poliţia generală şi
moralitate. Morala este un principiu străin ordinii publice deoarece relevă domeniul conştiinţei
iar ordinea morală, nu face parte din ordinea publică. Dar în numeroase convenţii internaţionale
se pune accentul pe respectarea demnităţii umane. Prin urmare moralitatea trebuie separată de
morală atunci când afectează comportamente sociale, întrucât în această situaţie ea poate
interesa ordinea publică.
Caracterul imoral nu este suficient pentru a justifica luarea unei măsuri de poliţie.
Măsura poliţienească trebuie pusă în concordanţă cu anumite circumstanţe particulare, locale,
necesare preîntâmpinării tulburării ordinii publice.
În consecinţă celebra trilogie care vizează ordinea publică, securitatea, liniştea şi
salubritatea, se completează cu o nouă noţiune buna ordine socială din care face parte şi
moralitatea publică. Această noţiune este specifică poliţiei de proximitate care prin natura sa
constituie invesrul poliţiei judiciare naţionale.
Sintagma poliţie administrativă specială poate fi privită în două sensuri. Primul sens
79
priveşte activitatea poliţiei care urmăreşte aceleaşi scopuri ca şi poliţia generală fiind însă
supusă unui regim juridic particular iar în al doilea sens, care este cel mai caracteristic pentru
această formă de poliţie, se referă la acele activităţi care nu figurează în conţinutul obişnuit al
poliţiei generale.

5. Regimul juridic al măsurilor de poliţie administrativă

Măsurile de poliţie administrativă se iau pentru menţinerea ordinii publice

independent de activitatea de reprimare a faptelor antisociale. Poliţia judiciară are caracter
represiv, în timp ce poliţia administrativă are un caracter preventiv, împiedicând dezordinea
socială sau restabilind legalitatea.
Pe lângă măsurile de menţinere a ordinii publice, puterea de poliţie permite
autorităţilor administrative competenţa de reglementare a activităţii private, însă această
reglementare nu are un caracter absolut. Pe de o parte măsurile de poliţie trebuie, la fel ca toate
celelalte decizii administrative să se conformeze regulilor generale de legalitate iar pe de altă
parte, ele intervin în materia libertăţilor publice care sunt adaptate necesităţii asigurării ordinii
publice.
Exerciţiul puterii de poliţie este dominat de necesitatea de a asigura echilibrul între
protecţia ordinii sociale, înfăptuită de către autorităţile administrative şi respectarea libertăţilor
publice, care obligă la exercitarea strictă a prerogativelor de putere publică sub control
jurisdicţional. În luarea măsurilor de poliţie administrativă, autoritatea de poliţie este ţinută de
numeroase condiţii iar abstenţiunea, în exercitarea atribuţiilor, constituie o ilegalitate care poate
duce la angajarea responsabilităţii administraţiei. Orice măsură de poliţie administrativă nu
este legală, dacă nu s-a luat în scopul împiedicării tulburării ordinii publice iar dacă măsura
restrânge o libertate publică, aceasta trebuie să fie oportună. În consecinţă măsurile de poliţie
administrativă trebuie să fie proporţionale cu gravitatea tulburării ordinii publice pe care
administraţia o previne.
În domeniul libertăţilor publice, măsurile de poliţie administrativă pot fi luate, numai
după epuizarea celorlalte mijloace nonjuridice, necesare împiedicării încălcării ordinii publice.
Poliţia administrativă îşi realizează atribuţiile prin 3 modalităţi de acţiune şi anume:
prin activitatea de reglementare, luarea măsurilor individuale şi aplicarea coerciţiunii publice.
Reglementarea este măsura de poliţie care constă în edictarea unor reguli generale,
pentru protejarea ordinii publice şi asigurarea respectării acesteia, fără suprimarea sau afectarea
excesivă a exerciţiului libertăţilor publice. Prin măsurile reglementare (normative) autoritatea
de poliţie poate dispune interdicţii generale, măsuri cu caracter excepţional şi autorizarea
prealabilă a exercitării unor activităţi private ori organizarea unor astfel de activităţi.
Autoritatea de poliţie are obligaţia de a lua măsurile care se impun atunci când o
situaţie de fapt este de natură să tulbure ordinea publică. Prin urmare reglementarea constă în
mai multe forme de acţiune care presupune: a) o interzicere generală, însă interdicţiile absolute
nu pot rezulta decât dintr-o necesitate imperioasă; b) o autorizare prealabilă, în scopul
supravegherii desfăşurării unor activităţi care pot afecta interesul general; c) o declaraţie
prealabilă care permite autorităţilor de poliţie să fie informate în legătură cu desfăşurarea unei
activităţi; d) organizarea unor activităţi prin fixarea unui regim permanent de exercitare a
acestora.
Măsurile individuale sunt fundamentate pe o regulă generală şi privesc fie eliberarea
80
unor autorizaţii, în diferite domenii ale activităţii sociale, fie acte de interzicere a unor
activităţi(manifestaţii, asocieri etc.) Aceste măsuri pot fi luate în formă scrisă sau orală ori pot
fi reduse chiar la efectuarea unui gest, cum ar fi bunăoară semnalizarea unui agent de circulaţie.
Aplicarea constrângerii administrative nu urmăreşte pedepsirea unui fapt pe care legea
îl prevede ca fiind dăunător pentru societate ci priveşte exercitarea forţei materiale, specifică
dreptului de poliţie pentru a preveni sau a determina încetarea unei dezordini publice.
Recurgerea la mijloace de intervenţie specială ale forţei publice, prin utilizarea armelor sau prin
participarea armatei la menţinerea ordinii publice, se face numai în condiţiile expres prevăzute
de lege.Măsurile coercitive încetează odată cu restabilirea ordinii publice încălcate.

6. Organizarea activităţii de poliţie administrativă

În activitatea de organizare şi executare în concret a legii, poliţia administrativă este

înfăptuită atât de către autorităţile publice prevăzute de lege, care au competenţa de a edicta
măsuri cu caracter unilateral, cât şi de un personal de execuţie, care are sarcina de a pune în
aplicare deciziile luate de autorităţile de poliţie.
Dreptul de poliţie se exercită de către autorităţile de poliţie generală şi de autorităţile
de poliţie specială. Poliţia generală se înfăptuieşte de către Guvern, Ministerul Administraţiei şi
Internelor,prefect, consiliile judeţene, consiliile locale şi primarii, pentru apărarea ordinii
publice naţionale, judeţene şi locale.
Guvernul reglmentează activitatea de poliţie generală prin adoptarea de norme juridice
aplicabile pe întreg teritoriul ţării pentru apărarea ordinii publice naţionale.
Ministerul Administraţiei şi Internelor este organ de poliţie generală care prin titularul
minsterului, emite ordine şi instrucţiuni referitoare la exercitarea atribuţiilor de poliţie pe întreg
teritoriul ţării.
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului la nivel territorial, este organ de poliţie
administrativă generală care potrivit legii are obligaţia să asigure respectarea ordinii publice şi
să dispună măsurile corespunzătoare prevenirii şi apărării ordinii şi liniştii publice (15).
Consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean au atribuţii de poliţie generală,
pentru apărarea ordinii publice judeţene iar consiliul local şi primarul exercită atribuţii de
poliţie administrativă generală, pentru menţinerea şi restabilirea ordinii publice locale.
Autorităţile de poliţie specială sunt constituite în diferite domenii ale activităţii sociale
şi unele dintre ele exercită atribuţii specifice poliţiei generale iar altele prestează activităţi de
poliţie cu conţinut particular. Spre exemplificare amintim că atribuţiile de poliţie administrativă
sunt exercitate în domeniul financiar-bancar de către Garda Financiară, Curtea de Conturi,
Banca Naţională a României, în domeniul sănătăţii, a igienei publice, profilaxiei bolilor umane
şi animale contagioase acţionează poliţia sanitară şi poliţia veterinară, în domeniul ordinii
publice stradale, astfel de atribuţii sunt exercitate de Poliţia naţională, Jandarmerie şi Corpul
gardienilor publici iar în domeniul protecţiei mediului a fost înfiinţată Garda de mediu etc.

81
 7. Noţiunea serviciului public

Serviciul public este o formă de acţiune administrativă prin care o persoană juridică îşi
asumă satisfacerea unor nevoi de interes general.(16) Prin serviciul public înţelegem atât
activităţile de producţie şi gestionare a serviciilor de utilitate colectivă, desfăşurate de către
administraţie, cât şi organismele care desfăşoară această activitate.
Noţiunea serviciului public ocupă un loc considerabil în cadrul acţiunii administrative
iar în practică esenţa acestei activităţi constă tocmai în asigurarea funcţionării serviciilor
publice. În orice stat de drept serviciile publice apar ca fiind de strictă necesitate întrucât ele
evocă obligaţiile statului faţă de drepturile fundamentale ale cetăţenilor săi. Prin urmare,
serviciile publice ocupă un loc important în viaţa societăţii umane.
Creşterea rolului statului contemporan şi dezvoltarea sa, a determinat apariţia unui mare
număr de servicii publice, cu diverse ramificaţii care au pătruns aproape în toate domeniile de
activitate.
Fiecare cetăţean este interesat, într-un fel sau altul, de asigurarea funcţionării serviciilor
publice. Bunăoară legătura cu serviciile publice se realizează pentru asigurarea diferitelor
trebuinţe: de îngrijire medicală, asistenţă socială, educaţie, cultură, servicii poştale şi de
transport, etc. Deci particularul este un client al serviciului public care urmăreşte satisfacerea
unei nevoi proprii considerate de stat ca fiind de interes public.
Noţiunea serviciului public a apărut mai întâi în jurisprudenţa franceză şi a fost
preluată de doctrina şcolii de Bordeaux, numită şi Şcoala serviciului public, în fruntea căreia se
afla Léon Duguit.
Şcoala de Bordeaux a definit conţinutul şi funcţiile serviciului public, considerându-l
drept criteriu care stă la baza aplicării dreptului administrativ precum şi la baza repartizării
competenţei între instanţele de contencios administrativ şi instanţele de drept comun. Această
doctrină a avut în vedere decizia dată de către Tribunalul de Conflicte francez în celebrul caz
Blanco din anul 1873.
În speţă Agnes Blanco a suferit un banal accident de muncă prin răsturnarea unui
vagonet al manufacturii de tabac de la Gironde, manufactură care aparţinea statului, iar părinţii
victimei au introdus o acţiune în despăgubiri la instanţa de drept comun. Prefectul, bazându-se
pe Legea din 1790 care proclama separaţia puterii judecătoreşti de puterea administrativă a
contestat competenţa acestei instanţe, ajungându-se astfel la un conflict de competenţă, ce a fost
soluţionat de Tribunalul de Conflicte.Această instanţă a decis că responsabilitatea revine
statului pentru pagubele cauzate particularilor, prin acţiunile persoanelor angajate în cadrul
serviciului public care nu poate fi guvernată de aceleaşi principii ce sunt stabilite de Codul civil
pentru particulari.(17)
În consecinţă, această decizie a statuat că raporturilor dintre stat şi particulari, din care
rezultă răspunderea pecuniară a statului, li se vor aplica un regim juridic diferit de regimul
juridic de drept civil iar acest regim este unul de drept administrativ.
Fondatorii teoriei serviciului public pot fi grupaţi în două curente. Bunăoară pentru
Léon Duguit serviciul public este "activitatea a cărei îndeplinire trebuie asigurată, reglată şi
controlată de guvernanţi pentru că realizarea acesteia este indispensabilă înfăptuirii şi
dezvoltării interdependenţei sociale care nu se poate realiza decât prin intervenţia
guvernanţilor".
Această concepţie a serviciului public denumită obiectivă a fost criticată chiar de
succesorii lui Duguit întrucât ea nu conţine nici o definire, nici o enumerare a activităţilor care
82
prin natura lor trebuie efectuate în sarcina colectivităţilor publice.
De aceea alţi autori au propus o definiţie subiectivă privind conturarea intenţiei
guvernanţilor. Pentru G. Jéze sunt unice servicii publice nevoile de interes general pe care
guvernanţii decid să le satisfacă prin procedeul serviciului public iar pentru Achille Mestre,
această intenţie se recunoaşte în regimul juridic exorbitant dreptului comun aplicat unei
activităţi.
Jurisprudenţa din epoca formării concepţiei serviciului public a susţinut că serviciul
public se recunoaşte prin reunirea a trei elemente: elementul organic, elementul material şi
elementul juridic.
Elementul organic priveşte ansamblul mijloacelor pe care o persoană publică le
afectează unui serviciu public iar noţiunea de serviciu public coincide cu cea de organ
administrativ.
Elementul material este fundamental pentru serviciul public şi constă în activităţile de
interes general pe care le decid guvernanţii ca fiind de interes public.
Potrivit elementului juridic serviciul public constituie doar activitatea asumată şi
exercitată într-un regim exorbitant dreptului comun.
În ţara noastră, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu înţelegea prin serviciul
public "un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi putere
determinată, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice
care l-a creat, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie
cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi
intermitentă".(18)
În opinia prof. Anibal Teodorescu, care se înscrie în teoria lui G. Jéze, "serviciile
publice se întâlnesc pretutindeni unde este o activitate de stat întrucât forţa executivă a statului
se exercită prin servicii publice iar totalitatea serviciilor publice formează administraţia".(19)
Prin serviciu public M. Văraru înţelegea "orice activitate creată pentru satisfacerea unor
interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu
concursul forţei publice."(20)
Profesorul Tarangul considera că "serviciul public constituie orice activitate a
autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de
importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu".(21)
Astăzi este dominantă teoria denumită a serviciului funcţional născută în mare parte din
cea a serviciului public virtual, cu toate că şi aaceasta este contestată.
Teoria serviciului virtual a fost expusă pentru prima dată de către M. Chenot şi constă
în susţinerea că o activitate privată de interes general exercitată asupra domeniului public,
trebuie considerată ca un serviciu public virtual supus unui control din partea administraţiei.
Acestei teorii i s-a reproşat că este mai mult de natură politică decât juridică, întrucât nu
se precizează dacă toate activităţile private desfăşurate asupra domeniului public, pot fi
considerate servicii publice, până unde se întinde controlul administraţiei şi totodată ea are
tendinţa de a creşte influenţa statului asupra intreprinderilor private.
Teoria serviciului public funcţional este izvorâtă din jurisprudenţă, bazându-se pe
funcţia interesului general şi pe dezvoltarea celor trei elemente evidenţiate de jurisprudenţa
clasică şi anume: elementul material, elementul organic şi elementul juridic.
Elementul material a devenit esenţial întrucât prin natura ei o activitate de interes
general nu poate fi considerată serviciu public. În concepţia funcţională asupra serviciului
public care are o natură subiectivă, singuri guvernanţii sunt chemaţi să aprecieze ce activităţi
83
sunt de interesa general şi constituie servicii publice.
Elementul organic defineşte cadrul de exercitare a unui serviciu public. Numai
organismele private delegate sau autorizate de către persoanele publice realizează servicii
publice de interes general. Această abilitare poate lua forma actelor contractuale (concesiune)
sau a actelor unilaterale (lege, act administrativ individual) însă în ambele situaţii numai
persoanele publice pot crea un serviciu public de interes general.
Elementul juridic evidenţiază regimul exorbitant, serviciilor publice aplicându-li-se
regulile dreptului administrativ.
Prin urmare în această concepţie, pe care o împărtăşim, serviciul public este o activitate
asigurată sau asumată de o persoană publică în vederea realizării interesului public.(22)
În orice stat de drept importanţa serviciilor publice este evidenţiată prin legea
fundamentală întrucât ele sunt inerente oricărei organizări statale. Astfel ideea de serviciu
public apare şi în Constituţia României din anul 1991 în mai multe articole fie în mod expres,
fie în mod implicit.
Bunăoară în art. 31 alin. 5 se precizează că " serviciile publice de radio şi de televiziune
sunt autonome" iar "organizarea lor şi controlul parlamentar asupra activităţii acestora se
reglementează prin lege organică". În art. 32 alin. 5 se arată că "instituţiile de învăţământ,
inclusiv cele particulare;I confesionale, se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile
legii". Potrivit art. 34 alin. 3 "organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale
pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a
activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a
persoanei se stabilesc potrivit legii". În art. 42 alin. 2 lit. a se face referire la "serviciul cu
caracter militar sau la activităţile desfăşurate în locul acestuia de cei care potrivit legii, nu
prestează serviciul militar obligatoriu". Articolul 43 alin. 2 statuează că numai "legea stabileşte
condiţiile şi limitele exercitării dreptului la grevă, precum şi garanţiile necesare asigurării
serviciilor esenţiale pentru societate". În conformitate cu art. 65 Parlamentul în şedinţă comună
"numeşte la propunerea Preşedintelui României, directorul Serviciului Român de Informaţii şi
exercită controlul asupra activităţii acestui serviciu". Mai amintim dispoziţiiile art. 122 care
precizează că, "consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean" şi art. 123 alin. 2, care statuează că "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan
local şi conduce serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din
unităţile administrativ-teritoriale".

8. Organizarea serviciului public

Pentru a-şi îndeplini propriile sarcini, statul şi comunităţile locale înfiinţează prin lege
sau pe baza legii, prin acte administrative, servicii publice administrative pe care le înzestrează
cu mijloace materiale, financiare şi umane pentru a desfăşura o activitate permanentă, în scopul
satisfacerii unor trebuinţe specifice de interes public.
Înfiinţarea serviciilor publice este determinată de creşterea rolului statului şi
comunităţilor locale în viaţa societăţii. La baza organizării şi funcţionării serviciilor publice
stau mai multe principii generale: principiul continuităţii, principiul adaptării, principiul
egalităţii şi principiul neutralităţii.
Principiul continuităţii. Serviciul public prin definiţie răspunde unei nevoi de interes
general. Or satisfacerea acestui deziderat, nu poate fi asigurată cu intermitenţă. Noţiunea de
84
continuitate este legată în mod necesar de dreptul utilizatorilor serviciilor publice, în asigurarea
funcţionării normale a serviciilor publice existente.
Pentru unele servicii continuitatea servicilui public presupune permanenţa acestuia.
Bunăoară serviciul public de telecomunicaţii şi de asigurarea ordinii publice presupun o
asemenea permanenţă. Alte servicii implică o funcţionare regulată fără alte întreruperi decât
cele prevăzute şi reglementate de lege. O astfel de situaţie întâlnim de exemplu în serviciul
public de învăţământ care după cum se ştie, funcţionează cu o anumită alternare, trimestre-
vacanţe sau semestre-vacanţe, însă perioadele de vacanţă nu pot fi considerate ca întrerupere a
funcţionării normale a serviciului public şi nici ca intermitenţe nepermise.
Principiul continuităţii este incompatibil cu întreruperea serviciului public de către
funcţionarii publici care nu se pot sustrage obligaţiei de a-şi îndeplini sarcinile ce le revin. Ca
urmare ei nu pot părăsi serviciul fără aprobare şi chiar demisia trebuie acceptată de către
serviciul public, pentru a putea produce efecte.Tot în baza continuităţii se justifică limitarea
exercitării dreptului la grevă, a unor funcţionari publici din anumite ramuri şi domenii de
activitate.
În România dreptul la grevă şi exercitarea lui sunt reglementate prin Legea 168/1999
modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr.138/2000 şi ordonanţa de urgenţă nr.290/2000 (23)
Principiul adaptării. Potrivit acestui principiu, administraţia trebuie să asigure
concordanţa serviciului public cu cerinţele dinamice ale vieţii sociale, fapt ce presupune
dezvoltarea continuă a acestuia.
Beneficiarii nu pot cere adaptarea serviciului public la nevoile lor, ci pot doar solicita ca
acesta să funcţioneze aşa cum este reglementat şi organizat de normele juridice în vigoare. În
acelaşi timp, adaptarea serviciului public are influenţă şi asupra funcţionarilor publici,
imprimând o dinamică a statutului acestora, astfel că situaţia lor se schimbă şi nu rămâne
aceeaşi, neputând invoca drepturi câştigate şi totodată, neavând un drept al menţinerii statutului
lor.
Principiul egalităţii. Principiul egalităţii în faţa serviciilor publice decurge din
principiul constituţional al egalităţii în drepturi consacrat de legea noastră fundamentală. Astfel,
potrivit art. 16. alin. 1 din Constituţie "cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice
fără privilegii şi fără discriminări".
Această egalitate nu este una teoretică, ci concretă şi priveşte în primul rând beneficiarii
serviciilor publice, neexistând diferenţieri între categoriile de persoane, în raporturile acestora
cu un asemenea serviciu. Deci, principiul egalităţii înseamnă că toate persoanele fie fizice, fie
juridice, care se găsesc în aceeaşi situaţie, în raporturile lor cu serviciul public trebuie tratate în
aceeaşi manieră. De principiul egalităţii beneficiază şi potenţialii utilizatori ai serviciului
public, cum este bunăoară egalitatea de acces la învăţământul public, la spitalele publice, la
transporturile publice etc. În aceste raporturi nu se ţine seama de posibilităţile financiare ale
cetăţenilor sau de alte condiţii, ci numai de capacitatea de primire a serviciului public.
De asemenea principiul egalităţii se aplică funcţionarilor publici care sunt supuşi
aceloraşi norme atât în ceea ce priveşte accesul la funcţiile publice, cât şi în desfăşurarea
carierei lor.(24) Principiul egalităţii de tratament priveşte şi eventualii cocontractanţi ai
administraţiei întrucât ei beneficiază de şanse egale la încheierea unui contract administrativ, în
cazul în care îndeplinesc condiţiile legale, fiind protejaţi de aceleaşi norme juridice care
reglementează serviciul public.
Atunci când beneficiarii nu sunt într-o situaţie identică, în raport cu serviciul public, ei
pot fi supuşi la regimuri juridice diferite, în concordanţă cu exigenţele interesului general.
85
Bunăoară, în cadrul utilizării serviciilor publice industriale sau comerciale, între beneficiari pot
apărea inegalităţi, în funcţie de posibilităţile materiale ale acestora, ca urmare a exigenţelor
economiei de piaţă.
Principiul neutralităţii. Acest principiu nu se confundă cu principiul egalităţii. El nu
vizează numai drepturile persoanelor care sunt în raport cu serviciul public ci şi îndatoririle
serviciului în egală măsură care nu trebuie să favorizeze o persoană sau o categorie de
persoane. Bunăoară, în materie de învăţământ public, principiul neutralităţii nu semnifică
numai că serviciul public trebuie să asigure egalitatea la învăţământ ci el evidenţiază şi faptul
că profesorii trebuie să dea dovadă de imparţialitate politică, filozofică şi religioasă în egală
măsură pentru toţi beneficiarii serviciului.

9. Clasificarea serviciilor publice

În doctrina de drept public întâlnim numeroase clasificări a serviciilor publice care

diferă de la un autor la altul şi de la sistemul de drept adoptat, în funcţie de gradul de evoluţie a
gândirii juridice din momentul elaborării construcţiei teoretice, pe baza legislaţiei în vigoare şi
a opţiunilor autorilor.
Bunăoară un autor(25) clasifică serviciile publice după forma de organizare în: organe
ale administraţiei publice, instituţii publice, regii autonome de interes public iar după obiectul
de activitate în: servicii pentru păstrarea ordinii şi apărare a ţării, servicii financiare şi fiscale,
servicii de învăţământ, servicii de asistenţă socială şi igienă, servicii de artă şi cultură şi servicii
economice.
În doctrina franceză în general se face distincţie între serviciile administrative,
industriale şi comerciale avându-se în vedere obiectul şi regimul lor juridic.(26)
Într-o analiză detaliată(27) preluată şi în literatura noastră(28) serviciile publice sunt
clasificate după mai multe criterii. Astfel, după obiectul lor serviciile publice se disting în
servicii administrative, industriale, comerciale şi sociale. După modul de realizare a interesului
general se deosebesc următoarele categorii de servicii publice: a) servicii care au ca scop
satisfacerea directă şi individuală a particularilor; b) servicii care procură particularilor avantaje
personale, fără ca aceştia să intre în contact cu serviciul; c) servicii destinate întregii
colectivităţi fără ca indivizii să resimtă personal şi direct beneficiul lor (apărarea naţională,
serviciul diplomatic, cercetarea ştiinţifică etc.). Din punct de vedere al gradului de extensie a
serviciilor publice se disting: servicii naţionale sau de importanţă naţională, organizate la
nivelul întregului teritoriu şi servicii locale care la noi pot fi judeţene, municipale, orăşeneşti şi
comunale. În ce priveşte relaţiile cu sectorul privat pot fi deosebite serviciile publice
monopolizate de către colectivităţile publice şi serviciile care se exercită de către administraţia
publică în paralel şi în regim concurenţional cu serviciile particulare. În fine, după modul de
gestionare se mai face distincţie între serviciile exploatate în regie sau stabiliment public şi
serviciile exploatate în regim privat.
Pentru activitatea practică prezintă interes clasificarea serviciilor publice în servicii
administrative, industriale şi comerciale care relevă natura şi regimul juridic ale serviciilor
publice precum şi clasificarea acestora conform modului lor de gestionare.
Serviciile publice administrative sunt administrate de către persoane publice fiind cele
la care se recurge cel mai des, cum sunt bunăoară instituţiile de învăţământ, instituţiile sanitare,
muzeele, etc. Ele se caracterizează printr-o gestionare în regim public supusă dreptului
administrativ. Astfel, actele unilaterale sunt acte de autoritate, contractele pe care le încheie
86
sunt contracte administrative, bunurile lor beneficiază de protecţia domenialităţii publice,
muncile au caracterul de munci publice iar personalul acestora are calitatea de funcţionari
publici.
Mijloacele financiare ale serviciului public administrativ sunt alocate de la buget din
impozite şi taxe sau provin din subvenţii publice.
Utilizatorii serviciilor publice adminstrative dispun, în condiţiile legii, de dreptul de
acces la aceste servicii şi pot solicita buna lor funcţionare. Ei însă nu pot solicita menţinerea
serviciului iar administraţia publică poate modifica unilateral situaţia serviciului administrativ.
Serviciile publice industriale şi comerciale sunt administrate de particulari, fiind supuse
unui regim juridic de drept privat atât în relaţiile cu destinatarii lor, cât şi în ce priveşte
responsabilitatea acestora. Personalul acestor servicii este supus regulilor dreptului muncii
având calitatea de salariaţi.
Mijloacele financiare ale srviciilor publice industriale şi comerciale sunt procurate prin
încasarea preţului serviciului prestat sau din redevenţă fiind gestionate printr-o activitate
privată.

10. Modul de gestionare a serviciilor publice

Modurile de gestionare ale serviciilor publice sunt foarte diverse. Pe baza legislaţiei în
vigoare deosebim: gestionarea directă a serviciilor publice de către persoane publice şi
gestionarea acestor servicii de către organisme private.
Modul tradiţional şi cel mai evident de gestionare a serviciilor publice este cel de
gestionare directă de către persoanele publice prin regie sau stabiliment public (instituţie
publică).
Un serviciu public este gestionat în regie când acesta este administrat direct de către
stat sau colectivităţile locale fiind totodată înzestrat cu personalitate juridică dar nedispunând
de buget propriu.
Regia poate fi directă sau indirectă. Serviciul în regie directă nu se distinge cu nimic de
colectivitatea căreia îi aparţine (de exemplu un minister etc.) pe când regia indirectă, fără a
avea personalitate juridică proprie, beneficiază de o inidividualizare administrativă şi mai ales
financiară (buget autonom).
Stabilimentul public sau instituţia publică este un mod de gestionare a serviciilor
publice administrative, diferit de cel al regiei, bazat pe decentralizare funcţională şi pe
specializarea într-un anumit domeniu al activităţii sociale. El este definit ca serviciu public
personalizat fiind modul clasic de gestionare a unor servicii publice cum sunt bunăoară liceele,
spitalele, universităţile, etc.
Stabilimentul public are personalitate juridică şi autonomie financiară dispunând atât de
organe proprii de conducere, cât şi de bunuri proprii şi buget autonom.
Gestionarea serviciilor publice de către particulari se face în profitul acestora prin
delegarea gestiunii de către administraţia publică fie prin decizie unilaterală, fie pe calea
contractului administrativ.
Potrivit legislaţiei în vigoare, acest mod de gestionare se poate face pe baza contractului
de concesionare - punându-se în valoare un bun proprietate publică sau efectuându-se lucrări
publice ori pentru satisfacerea altor nevoi publice - a contractului de închiriere sau a locaţiei de
87
gestiune etc.

Note bibliografice
PARTEA II-A
CAPITOLUL III
Formele acţiunii administrative

1. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura, Nemira,1996,p.206;

2. ibidem
3. I.Rivero, J.Waline, op.cit.p.385;
4. Art.1 din Legea 61/1991, republicată în M.of.partea I,nr.387 din 18 august 2000;
5. art.5 din Codul civil;
6. Gerard Cornu, Vocabularire juridique, P.U.F., Paris,1987, p.589; Eugen Bianu, Ordinea obştească,
Îndreptar profesional în ştiinţa poliţienească, Bucureşti, 1938; p.7;
7. Vasile Barbu, Introducere în dreptul poliţienesc român unificat, Tipografia Cosmos, Societatea
Anonimă Oradea, 1927,p.11;
8. Ivan Stelian, Răspunderea juridică a poliţistului, Editura Hiperion, Cluj 1997, p.5;
9. Francois Chotelet, Eveline Pisier, Concepţii politice ale sec.XX, Editura Humanitas,
Bucureşti,1994,p.83;
10. Jean Moreau, Droit administratif, P.U.F,Paris 1984,p.348;
11. Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, Tom.2, P.U.F. Paris, 1992,p.682;
12. Alexandru Negoiţă, drept administrativ, Bucureşti,196,p.9;
13. Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,2002,p.133;
14. F.P. Benoit, Le droit administratif francois, op cit.
15. Art. 134 şi următoarele din Legea 215/2001 publicată în M.of. partea I nr.204 din 23 aprilie 2001
16. J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 385;
17. Joel Carbajo, Droit des services publics, Dalloz, 1995, p. 36;
18. P. Negulescu, op. cit., p. 123;
19. A. Teodorescu, op. cit., p. 256;
20. M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec, Co., Societate Anonimă,
Bucureşti, 1928, p. 89;
21. G. D. Tarangul, op. cit., p. 15;
22. J. M. De Forges, op. cit., p. 185;
23. Legea privind soluţionarea conflictelor de muncă a fost publicată în M.of partea I, nr.582 din 29
noiembrie 1999; OUG 138/2000 a fost publicată în M.Of.partea I nr.479 din 2 octombrie 2000, OUG 290/2000 a
fost publicată în M.Of.partea I nr.706 din 29 decembrie 2000;
24. M. T. Oroveanu, Teoria generală a serviciului public, Studii de drept românesc, nr. 3/1994, p. 223;
25. V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 137;
26. J. Carbajo, op. cit., p. 40;
27. J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 395;
28. A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 71;

CAPITOLUL IV
Funcţia publică administrativă

1. Consideraţii generale

88
 Conceptul de funcţie publică este în strânsă corelaţie cu noţiunile de putere publică,
autoritate publică sau organ public, serviciu public şi interes public. Orice societate organizată
în stat se bazează pe prerogativele puterii publice, în vederea satisfacerii intereselor generale,
publice ale societăţii.
În consecinţă organizarea statală reflectă necesităţile ce trebuie satisfăcute în cadrul
sistemului social iar valorile pe care le realizează autoritatea statală sunt valori politice, stabilite
potrivit specificului organizării societăţii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuinţelor de
interes general, într-un regim de putere publică, pe baza prerogativelor constituţionale care fac
să prevaleze interesul public faţă de cel privat.
Serviciile publice, indiferent de natura sau forma de organizare, realizează activităţi
proprii potrivit competenţei lor stabilită prin lege. Competenţa unui serviciu public este strâns
legată de funcţia îndeplinită în cadrul organizării statale.
Odată cu diversificarea funcţiilor statului modern apare necesitatea înfiinţării de noi
servicii publice. Prin activitatea de legiferare Parlamentul reglementează în mod uniform
relaţiile sociale dintre membrii societăţii. Serviciul public judiciar alcătuit din sistemul
instanţelor judecătoreşti soluţionează litigiile care apar între membrii societăţii şi aplică
sancţiunile legale celor care încalcă legea.
Pentru satisfacerea intereselor generale de apărare a ordinii publice şi a securităţii
statului, de asigurare a trebuinţelor de instruire, cultură şi sănătate a populaţiei precum şi pentru
asigurarea condiţiilor materiale de viaţă ale cetăţenilor au fost create şi organizate serviciile
publice administrative care îşi desfăşoară activitatea, într-un regim de putere publică, pentru
organizarea executării şi executarea în concret a legilor.
Fiecare autoritate publică sau serviciu public realizează în domeniul lor de activitate,
atributele de putere ale statului prin personalul repartizat pe diferite structuri, compartimente
funcţionale, pe criterii profesionale, pe linii ierarhice şi pe funcţii. Prin urmare corespunzător
funcţiilor fundamentale ale statului, funcţia publică statală se realizează pe categorii de funcţii
publice, între care există atât asemănări, cât şi deosebiri. Bunăoară toate categoriile de funcţii
publice se bazează pe prerogativele de putere publică şi se deosebesc prin specificul
activităţilor pe care le realizează.
Conform dispoziţiilor constituţionale, în exercitarea mandatului lor, deputaţii şi
senatorii sunt în serviciul poporului iar statutul funcţionarilor publici se stabileşte prin lege
organică. Legea privind statutul funcţionarilor publici (1) se aplică tuturor funcţionarilor publici
inclusiv celor care au statute proprii, aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu
dispun altfel, reprezentând dreptul comun în această materie.
Potrivit legii pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară
activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României; b)structurile de
specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; c) structurile de specialitate ale Consiliului
Legislativ; d)serviciile diplomatice şi consulare; e)autoritatea vamală; f) poliţia şi alte structuri
ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege.
Statul judecătorilor şi procurorilor este stabilit prin Constituţie şi Legea privind statutul
magistraţilor (2) iar statutul cadrelor didactice şi statutul persoanelor numite sau alese în funcţii
de demnitate publică este reglementat prin legi speciale.
Corespunzător naturii activităţii desfăşurate, funcţia publică statală poate fi de
demnitate publică, funcţie publică administrativă sau executivă şi funcţie publică
jurisdicţională.
89
 Noţiunea de funcţie publică este utilizată pentru a caracteriza personalul autorităţilor şi
instituţiilor publice, mai ales în raport cu salariaţii din sectorul privat şi a evidenţia regimul
juridic diferit aplicabil funcţiei publice. Bunăoară agentul unei persoane sau salariatul unui
organism de drept privat, nu are calitatea de funcţionar public, chiar dacă serviciul public
încredinţat acestor persoane private este de natură administrativă şi agentul sau salariatul
participă direct la execuţia sa.
Studiul funcţiei publice presupune analizarea noţiunii de funcţionar public, prin
evidenţierea regimului juridic referitor la metodele de recrutare a personalului, la modul de
desfăşurare a activităţii acestuia şi la drepturile şi obligaţiile specifice. Acest regim juridic care
determină existenţa funcţionarilor publici este specific funcţiei publice statale fiind
derogatoriu de la dreptul care reglementează relaţiile de muncă din sectorul privat (3).
Persoanele fizice care ocupă în condiţiile legii funcţiile publice în vederea realizării
atribuţiilor unui serviciu public administrativ al statului, judeţului, oraşului sau comunei se
numesc funcţionari publici administrativi şi primesc pentru activitatea desfăşurată un salariu
lunar, în condiţiile legii iar persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică au dreptul pentru
activitatea desfăşurată la o indemnizaţie lunară (4).
Deosebirea dintre salariul de bază al funcţionarilor publici administrativi şi
indemnizaţia lunară a demnitarilor constă în aceea că celor remuneraţi cu indemnizaţie lunară,
nu li se cuvin sporuri şi/sau adaosuri la această indemnizaţie.
Funcţia publică jurisdicţională este realizată de o categorie distinctă de personal, în
raport cu salariaţii, funcţionarii publici administrativi şi demnitarii publici, care poartă
denumirea de magistraţi. Magistraţii judecători şi procurori sunt numiţi în funcţie de
Preşedintele României iar judecătorii sunt inamovibili, în timp ce procurorii se bucură de
stabilitate în funcţie. Pentru activitatea desfăşurată magistraţii primesc o indemnizaţie lunară cu
anumite sporuri.
La realizarea funcţiei jurisdicţionale mai concură magistraţi asistenţi de la Curtea
Supremă de Justiţie şi magistraţi consultanţi, pentru soluţionarea litigiilor specifice dreptului
muncii, care participă la deliberări cu vot consultativ, însă aceştia nu beneficiază de
inamovibilitate fiind numiţi şi eliberaţi din funcţie de către ministrul justiţiei.
Judecătorii Curţii Constituţionale şi cei ai Curţii de Conturi precum şi procurorii
acesteia din urmă sunt asimilaţi magistraţilor, îndeplinind o funcţie publică jurisdicţională.
Legea actuală de organizare judecătorească şi a Curţii Supreme de Justiţie, nu
precizează expres natura juridică a raportului de muncă al magistratului, cu instanţele
judecătoreşti sau parchetele cu personalitate juridică la care îşi desfăşoară activitatea. În
consecinţă atât în legislaţie, cât şi în doctrină, natura juridică a funcţiei publice jurisdicţionale
este controversată(5).

2. Natura juridică a funcţiei publice administrative

Odată cu punerea bazelor dreptului administrativ modern şi consacrarea autonomiei

sale, doctrina şi jurisprudenţa de specialitate i-au fundamentat conţinutul instituţiilor şi regimul
juridic aplicabil.
La sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului următor, ştiinţa dreptului
administrativ a beneficiat de contribuţia unor reputaţi specialişti care au influenţat şi doctrina
din ţara noastră.
90
 În stabilirea naturii juridice a noţiunii de funcţie publică administrativă s-au conturat
mai multe concepţii referitoare la: teza contractului de drept privat, susţinută în principal de
doctrina germană care prin Paul Laband a fundamentat concepţia mandatului reprezentativ,
inspirată de teoria mandatului civil (6); teza contractului administrativ, susţinută de unii
reprezentanţi ai şcolii franceze (7) şi teza statului legal, promovată de susţinătorii dreptului
public francez Esmein, Haurion, Duguit şi Jeze (8) care susţineau ideea că funcţia publică se
bazează pe un act de autoritate, ce implică prerogative de putere publică şi nu drepturi şi
obligaţii contractuale.
Teoria statului legal a fost împărtăşită şi de doctrina din ţara noastră care a susţinut
ideea că funcţia de stat este o instituţie a dreptului administrativ prin care se realizează puterea
de stat (9) iar situaţiile de drept public, nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat,
oricât de puternice ar fi aparenţele (10) . Totodată se preciza că situaţia juridică a funcţionarului
public este una obiectivă deoarece statul determină pe cale generală şi impersonală, toate
drepturile şi obligaţiile funcţionarului care exercită o putere legală şi nicidecum un drept
subiectiv.
În perioada postbelică doctrina a folosit noţiunea de funcţie de stat şi funcţionar de stat
pentru a desemna persoanele care desfăşurau activităţi de natură administrativă, pe fondul
diminuării importanţei dreptului public şi a fundamentării autonomiei dreptului muncii.
Bunăoară doctrina de drept al muncii (11) care are adepţi şi astăzi a promovat teza unicităţii
raportului juridic de muncă potrivit căreia, contractul individual de muncă reprezintă unicul
temei al raportului de muncă iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu
constituiau decât condiţii speciale necesare încheierii unor anumite raporturi juridice de muncă,
alături de condiţiile generale cum sunt capacitatea juridică, pregătirea profesională, vechimea în
muncă şi altele. Raporturile de muncă erau considerate ca fiind tipice şi atipice pentru cadrele
cu statut special.
În noul context constituţional al reglementării funcţiei publice, în doctrina de drept a
muncii pe lângă teza unicităţii raportului juridic de muncă (12) se admite şi faptul că analiza
aspectelor principale ale regimului juridic al funcţionarilor publici în cadrul dreptului muncii,
nu exclude problematica vastă a raportului de serviciu din cadrul dreptului administrativ.
Totodată se susţine teza unei noi ramuri de drept, dreptul profesional sau teza apărută în Franţa
care promovează ideea unui Drept al muncii publice.
În literatura de drept administrativ funcţia de stat era caracterizată ca „un complex de
drepturi şi obligaţii cu care este învestită o persoană fizică, ce face parte din cadrul unui organ
al statului care are caracter de continuitate şi care se exercită în realizarea puterii de stat, pentru
îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului”(13) sau ca o „situaţie juridică impersonală
(obiectivă) creată şi organizată prin acte normative, în vederea realizării puterii de stat ori
pentru a concura la realizarea acesteia” (14).
O altă orientare era axată pe ideea dublului raport juridic al funcţionarului de stat care
apărea ca subiect a două feluri de raporturi juridice, unul de serviciu, născut prin actul de
numire sau alegere în funcţie, pe baza căruia îşi exercită atribuţiile legale şi altul de muncă, în
care funcţionarul intră cu instituţia care-l angaja într-o relaţie reglementată de dreptul
muncii(15).
În prezent în ţările Uniunii Europene se manifestă opţiuni care consacră, fie concepţia
bazată pe ideea statutului legal, supus unui regim juridic unilateral de drept public, fie cea care
conţine reglementări contractuale de drept privat, însă în cele mai multe ţări predomină
concepţia statutului legal.
91
 Bunăoară conceptul de funcţie publică este reglementat în Franţa şi în ţările francofone
prin noţiunea „funcţion publique”, în Regatul Unit al Marii Britanii prin expresia „civil
service”, în Germania prin sintagma „affentlicher dienst” iar personalul care îndeplineşte
aceste funcţii poartă denumirea de „functionnaires” în Franţa şi Luxemburg, „civil servent” în
Anglia şi Irlanda, „Beauter” în Germania. În Italia este folosită sintagma „impiegato civile de
allo stato” în Belgia „agent de l’Etat” iar în Spania şi Portugalia se întrebuinţează noţiunea de
„functionario”. Atât în doctrină cât şi în legislaţia din mai multe ţări sunt întâlnite şi alte
expresii cum ar fi „agent public”, „funcţionar de stat”, „servitorul coroanei” sau „manager
public”.
Datorită acestor diferenţieri etimologice şi a concepţiilor juridice de reglementare a
funcţiei publice şi a funcţionarului public, în literatura occidentală de specialitate s-a propus
uniformizarea noţiunilor prin folosirea expresiilor „personal administrativ” sau „personalul
din administraţie”. Totodată se manifestă preocupări pentru „modernizarea” concepţiei juridice
referitoare la acest personal şi a funcţiei îndeplinite iar sub presiunea unor forţe politice şi
sindicate se susţine chiar ideea „privatizării” funcţiei publice. Bunăoară în Italia printr-un act
normativ din anul 1993 cunoscut sub denumirea de „decretul privatizării funcţiei publice” se
consacră principiul trecerii de la reglementarea unilaterală a funcţiei publice, la convenţiile
colective, negociate între un agent autonom care reprezintă autoritatea publică şi sindicatele
funcţionarilor publici. Prin urmare stabilirea regimului juridic a funcţiei publice reprezintă o
opţiune politică, bazată atât pe consideraţii de ordin juridic, cât şi pe necesitatea soluţionării
unor trebuinţe de ordin social.
În ţările Uniunii Europene funcţia publică poate fi clasificată după natura acesteia în
funcţie publică comunitară locală, funcţie publică naţională şi funcţie publică comunitar-
europeană. Modul de reglementare a funcţiei publice comunitare locale şi naţionale diferă de la
o ţară la alta, în funcţie de tradiţiile şi concepţiile juridice adoptate, având baze atât
constituţionale, cât şi statutare iar funcţia publică comunitar-europeană este prevăzută în
principal prin statutul funcţionarilor comunităţilor europene precum şi în alte reglementări.
În ţara noastră potrivit dispoziţiilor constituţionale, statutul funcţionarilor publici se
reglementează prin lege organică iar alegerea profesiei şi a locului de muncă sunt libere, având
în vedere că dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Ca şi în cazul altor instituţii ale dreptului
administrativ, reglementarea funcţiei publice se întrepătrunde în subsidiar, cu normele generale
ale dreptului privat. În acest sens Legea privind Statutul funcţionarilor publici prevede că
dispoziţiile acesteia se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu
reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu
contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.
În consecinţă natura juridică a funcţiei publice este fundamentată pe teza statutului legal
iar funcţionarul public este un purtător al autorităţii publice, învestit cu prerogative de putere
publică.

3. Noţiunea de funcţie publică administrativă şi trăsăturile acesteia

Potrivit legii funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor,

stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către
administraţia publică centrală şi locală.

92
 Definiţia legală a funcţiei publice se bazează pe teza exprimată constant în doctrina de
drept public care defineşte competenţa unei autorităţi sau instituţii publice, ca fiind un
ansamblu de atribuţii stabilite de legea fundamentală sau de alte legi care conferă drepturi şi
obligaţii pentru realizarea în nume propriu, pe baza prerogativelor puterii publice, a unei
anumite activităţi administrative. Legea mai recurge şi la termenul „responsabilitate” care însă
are mai mult o semnificaţie filozofică, de raportare a individului la sistemul de valori existent şi
mai puţin una juridică, având în vedere că în accepţiunea cea mai largă, termenii de răspundere
şi responsabilitate sunt sinonimi iar atribuţia prevăzută de lege, reprezintă atât un drept, cât şi o
obligaţie care în final implică răspunderea.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: a) legalitate, imparţialitate
şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu
prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice; g)
subordonare ierarhică. Aceste principii, unele cu valoare declarativă sau deontologică, au rolul
de a direcţiona şi eficientiza funcţia publică pentru o mai bună deservire a beneficiarilor săi.
Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa la Legea statutului funcţionarilor publici iar
activităţile administrative care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt
următoarele: a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; b) elaborarea
proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice,
precum şi asigurarea avizării acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a
programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea
şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice; d)
consilierea, controlul şi auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor
financiare; f) colectarea creanţelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autorităţii sau
instituţiei publice, în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice, de drept public sau
privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care
îşi desfăşoară activitatea; h) repartizarea de activităţi în conformitate cu strategia de
informatizare a administraţiei publice.
Realizarea funcţiei publice se bazează pe mai multe trăsături specifice printre care
amintim pe cele mai semnificative. Astfel competenţa funcţiei publice este determinată în mod
unilateral de către autorităţile publice, prin norme juridice pentru realizarea unui interes
general. Atribuţiile corespunzătoare fiecărei funcţii publice se stabilesc pe baza sarcinilor
specifice ale autorităţilor şi instituţiilor publice, cu respectarea principiilor ierarhiei,
specializării şi profesionalizării funcţiei publice. În consecinţă funcţia publică fiind
predeterminată legal drepturile şi obligaţiile care intră în conţinutul acesteia nu pot fi
modificate, înlocuite sau suprimate de către titularul funcţiei, dacă legea nu i-a conferit un
asemenea drept. Funcţiile publice au caracter continuu, neputând fi exercitate cu intermitenţă
sau o singură dată în funcţie de situaţia creată. Prin urmare caracterul continuu al funcţiei
publice, presupune exercitarea acesteia, pe toată durata existenţei funcţiei publice.
Funcţia publică administrativă are un caracter obligatoriu întrucât drepturile şi
obligaţiile care alcătuiesc conţinutul acesteia trebuie exercitate în temeiul legii iar exercitarea
nu reprezintă doar o formalitate sau o posibilitate ce caracterizează dreptul subiectiv. Atribuţiile
funcţiei publice reprezintă pentru funcţionarul public drepturi şi obligaţii legale pe care le
exercită în conformitate cu fişa postului ocupat. Fişa postului aferentă funcţiei publice se
anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului
public. Titularul funcţiei publice este o persoană fizică legal învestită în funcţie prin actul
93
unilateral de dispoziţie a autorităţii sau instituţiei publice care realizează atribuţiile ce intră în
competenţa funcţiei publice.
Funcţia publică presupune anumite incompatibilităţi care pot fi de ordin constituţional
sau legal, având menirea de a asigura obiectivitatea şi prestigiul funcţiei. Fiecare funcţie
publică administrativă este stabilită într-o anumită ierarhie care asigură prin unitatea de
structură şi acţiune realizarea atribuţiilor specifice. Ierarhia funcţiilor publice se stabileşte prin
actul de înfiinţare, organizare şi funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice respective. În
baza ierarhiei, funcţionarii publici ierarhic inferiori sunt obligaţi să se supună dispoziţiilor date
în limita şi condiţiile legii, de către funcţionarii ierarhic superiori. În cadrul fiecărei autorităţi
sau instituţii publice atribuţiile unei funcţii publice se împart pe posturi. Postul reprezintă
funcţia publică individualizată. Conţinutul concret al drepturilor şi obligaţiilor unei funcţii
publice individualizate se stabileşte prin fişa postului.
Funcţiile publice individualizate din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice
alcătuiesc statul de funcţii al acelei unităţi care se aprobă potrivit legii, în funcţie de interesele
publice ocrotite şi de mijloacele umane şi materiale care pot fi alocate, pentru satisfacerea
interesului public. Statul de funcţii este un act administrativ-financiar prin care se stabileşte atât
numărul de posturi, nivelul studiilor, gradul de profesionalizare a funcţionarilor publici, cât şi
nivelul de şcolarizare a fiecărei funcţii publice.
Totalitatea funcţionarilor publici statutari constituie corpul funcţionarilor publici iar cei
eliberaţi din funcţia publică în condiţiile legii, alcătuiesc corpul de rezervă care este gestionat
de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Noţiunea de corp al funcţionarilor publici este
caracteristică structurii actuale a funcţiei publice şi înlocuieşte noţiunea de cadre specifică
vechii reglementări în materie.

4. Clasificarea funcţiilor publice administrative

Pentru înţelegerea naturii juridice a funcţiei publice administrative se impune

clasificarea acesteia după criterii care disting atât funcţiile publice, cât şi funcţionarii publici.
Bunăoară după natura atribuţiilor care alcătuiesc competenţa unei autorităţi sau
instituţii publice, funcţiile publice administrative se clasifică în funcţii publice generale şi
funcţii publice specifice.
Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu
caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării
competenţei lor generale iar funcţiile publice specifice alcătuiesc un ansamblu de atribuţii şi
responsabilităţi, cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice pentru realizarea
competenţei lor specifice.
După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în trei
categorii, după cum urmează: a) funcţii publice corespunzătoare înalţilor funcţionari publici; b)
funcţii publice de conducere; c) funcţii publice de execuţie.
Funcţia de înalt funcţionar public cuprinde funcţiile publice de secretar general şi
secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general şi secretar general
adjunct din cadrul ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale; prefect şi subprefect, secretar general al prefecturii şi secretar general al judeţului şi al
municipiului Bucureşti, director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale.
94
 Funcţia de conducere cuprinde toate atributele ce definesc decizia administrativă şi
priveşte actele dispozitive, de organizare, coordonare, îndrumare şi control, emise sub
autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar.
Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite
în una din următoarele funcţii publice: a) secretar al municipiului, al sectoarelor
municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei; b) director general adjunct,
director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale; c) director executiv şi director
executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale altor
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi în cadrul
aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale; d) şef de
serviciu şi şef de birou.
Funcţiile de conducere pot fi clasificate după nivelul ierarhiei acestora în funcţii de
conducere care privesc conducerea autorităţii sau instituţiei publice, în întregul acesteia şi
funcţii de conducere a unor structuri interne, din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice iar
sub aspectul conţinutului procesului decizional administrativ, acestea se clasifică în funcţii care
presupun toate atributele conducerii şi funcţii care vizează anumite elemente ale actului
decizional.
Funcţiile publice de execuţie privesc de regulă activităţile faptice fie de pregătire a
actelor decizionale, fie de punere în executare a acestora. Funcţiile de execuţie sau operative
pot fi clasificate după natura lor în funcţii de administraţie internă şi de specialitate iar după
importanţa acestora, la realizarea acţiunii administrative deosebim funcţii de execuţie
principale sau auxiliare ori secundare.
Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează:
a) superior ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant.
Un alt criteriu legal de clasificare a funcţiilor publice administrative constă în nivelul
studiilor necesare ocupării funcţiei publice. După acest criteriu distingem funcţii publice din
clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi funcţii publice din clasa a III-a. Clasa I cuprinde
funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată absolvite cu
diplomă de licenţă sau echivalenţă, clasa II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare
se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă şi clasa a III priveşte funcţiile
publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale absolvite cu diplomă.
În literatura juridică funcţiile publice au fost clasificate şi după alte criterii. Bunăoară
după actul normativ în care sunt prevăzute funcţiile publice se clasifică în funcţii prevăzute de
Constituţie, de Statutul funcţionarilor publici şi de legi speciale. După regimul juridic aplicabil
funcţiei publice se face distincţie între funcţiile supuse regimului statutar general şi funcţiile
supuse unor statute speciale.
Legătura directă a funcţiei publice cu factorul politic delimitează funcţia publică
administrativă, în funcţii cu caracter politic şi funcţii profesionale, de specialitate iar după
modul de ocupare a funcţiei publice deosebim funcţiile care se ocupă prin numire, alegere,
repartizare şi pe baze contractuale.
În fine după gradul de disciplină pe care îl presupune funcţia publică deosebim funcţiile
cu caracter militar, funcţiile cu statut special şi funcţiile civile.

95
 5. Gestiunea funcţiei publice administrative

Conceptul de gestiune a funcţiei publice este consacrat în legislaţia majorităţii ţărilor

Uniunii Europene şi chiar în legislaţia referitoare la Statutul funcţionarilor Comunităţilor
Europene.
Prin noţiunea de gestiune a funcţiei publice se înţelege activitatea de organizare a
carierei funcţionarului public, faţă de care în ţările Uniunii Europene se manifestă o grijă
deosebită.
Cariera funcţionarului public poate fi lineară întrucât presupune exercitarea funcţiei
publice în clasa cerută pentru ocuparea acesteia, de la recrutare şi până la încetarea activităţii
(16). Cariera lineară este tipică pentru exercitarea funcţiei publice administrative, însă
liniaritatea carierei nu afectează dinamismul funcţiei ci presupune dreptul la stabilitate în
funcţie consacrat atât pe cale legală, cât şi statutară. Prin stabilitatea în funcţia publică se
înţelege situaţia legală a funcţionarului public care nu poate fi transferat, sancţionat sau înlocuit
decât în anumite cazuri, cu respectarea formelor prevăzute de lege.
Organizarea funcţiei publice pe baza sistemului carierei, deosebit de cel al salariaţilor
din domeniul privat presupune existenţa corpului funcţionarilor publici, supuşi aceluiaşi regim
statutar (17). Gestiunea funcţiei publice poate fi analizată atât din punct de vedere material-
funcţional, cât şi într-un sens formal-organic, corespunzător analizei administraţiei publice şi
serviciilor publice.
În sens material-funcţional gestiunea funcţiei publice cuprinde actele juridice şi
operaţiunile materiale prin care se recrutează funcţionarii publici şi se materializează situaţia
lor profesională, în timpul derulării carierei, de către structurile de organizare a funcţiei publice.
(18)
Sensul formal-organic evocă autorităţile şi organele implicate în derularea activităţilor
de gestionare a funcţiei publice atât din cadrul administraţiei centrale, cât şi a administraţiei
locale (19).
Gestiunea funcţiei publice este fundamentată pe principiile subordonării ierarhice şi a
democratizării funcţiei publice. Pe baza ierarhiei, funcţionarul public se află sub autoritatea
superiorului său, atât în privinţa desfăşurării activităţii, cât şi în legătură cu situaţia lui
profesională şi derularea carierei. În cazul săvârşirii unor ilegalităţi, funcţionarul public nu
poate interveni direct prin opunere la aceste măsuri, ci poate doar să apeleze la căile de atac
prevăzute de lege.
Principiul subordonării ierarhice este supus astăzi unor limitări, de natură a împiedica
luarea unor măsuri arbitrare sau ilegale, prin stabilirea concretă a prerogativelor şefului
ierarhic, în conformitate cu fişa postului şi a instituirii unor garanţii pentru funcţionarii aflaţi în
raporturi de subordonare.
Principiul democratizării funcţiei publice armonizează ierarhia administrativă întrucât
pe cale statutară se reglementează dreptul funcţionarului public subordonat, de a-şi influenţa
destinul său profesional, printr-o implicare efectivă în gestionarea carierei sale.(20)
Gestionarea funcţiei publice se realizează atât de către structuri administrative interne,
cât şi de organe centrale, create prin Legea statutului funcţionarilor publici.
Gestionarea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice este organizată şi
realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment specializat,
care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici. Pentru asigurarea
96
gestionării eficiente a resurselor umane şi pentru urmărirea carierei funcţionarului public,
autorităţile şi instituţiile publice întocmesc dosarul profesional al fiecărui funcţionar public.
Conţinutul dosarului profesional se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, la propunerea
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici.
Autorităţile şi instituţiile publice răspund de întocmirea şi actualizarea dosarelor
profesionale ale funcţionarilor publici şi asigură păstrarea acestora în condiţii de siguranţă.
Dacă raportul de serviciu al funcţionarilor publici încetează sau în caz de transfer, autoritatea
sau instituţia publică este obligată să păstreze o copie a dosarului profesional iar originalul se
înmânează celui în cauză, pe bază de semnătură. Totodată autorităţile sau instituţiile publice au
obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile
lucrătoare, orice modificare intervenită în situaţia funcţionarilor publici. Persoanele care au
acces la datele cuprinse în evidenţa naţională a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici
precum şi la dosarul profesional al funcţionarului public, au obligaţia de a păstra
confidenţialitatea datelor cu caracter personal, în condiţiile legii iar la solicitarea funcţionarului
public, autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i elibereze un document care să ateste
activitatea desfăşurată de acesta, vechimea în muncă, în specialitate şi în funcţia publică.
În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice se constituie comisii paritare care au rolul
de a contribui la armonizarea intereselor funcţionarilor publici pe timpul derulării carierei lor,
în concordanţă cu interesul general urmărit de funcţia publică. Comisia paritară se poate
constitui fie în fiecare autoritate sau instituţie publică, fie pentru mai multe autorităţi sau
instituţii publice aflate în aceiaşi structură organizatorică, în funcţie de numărul funcţionarilor
publici. În alcătuirea comisiei paritare intră un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor
publici. Dacă sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în
sindicat, reprezentanţii lor vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din
respectiva autoritate sau instituţie publică.
Reprezentanţii funcţionarilor publici în comisia paritară pot să fie desemnaţi din rândul
funcţionarilor publici, aleşi în organele de conducere ale sindicatului reprezentativ sau din
rândul reprezentanţilor funcţionarilor publici, aleşi pentru negocierea acordurilor cu conducerea
autorităţii sau instituţiei publice. Dacă s-a constituit o singură comisie paritară pentru mai multe
autorităţi sau instituţii publice, aceasta va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai
acestor autorităţi sau instituţii publice, desemnaţi conform legii.
Comisiile paritare sunt consultate la negocierea de către autorităţile sau instituţiile
publice a acordurilor cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu
reprezentanţii acestora. Această consultare este obligatorie la negocierea acordurilor colective
cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, însă rezultatul
consultării poate fi luat în seamă sau nu de către autoritatea sau instituţia publică.
Pe lângă activitatea de consultare, comisiile paritare participă la stabilirea măsurilor de
îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite şi
urmăresc permanent realizarea acordurilor stabilite între sindicatele reprezentative sau
reprezentanţii funcţionarilor publici, cu autorităţile sau instituţiile publice.
Activitatea comisiei paritare se materializează prin întocmirea de rapoarte trimestriale
cu privire la respectarea prevederilor acordurilor încheiate în condiţiile legii, pe care sunt
obligate să le comunice conducerii autorităţii sau instituţiei publice, precum şi conducerii
sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici.

97
 Acordurile colective se încheie anual de către autorităţile sau instituţiile publice cu
sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici
şi cuprind numai măsuri referitoare la : a) constituirea şi folosirea fondurilor destinate
îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă; b) sănătatea şi securitatea în muncă; c) programul
zilnic de lucru; d) perfecţionarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege,
referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.
Pentru încheierea acordurilor colective privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor
publici autoritatea sau instituţia publică este obligată să furnizeze sindicatelor reprezentative
sau reprezentanţilor funcţionarilor publici, informaţiile necesare acestei activităţi.
Ca organ central de gestiune a funcţiei publice s-a înfiinţat Agenţia Naţională a
Funcţionarilor publici, în subordinea Ministerului Administraţiei şi internelor. Agenţia are
personalitate juridică şi este organ de specialitate al administraţiei publice centrale,
guvernamentale, fiind condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către
primul-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor. În exercitarea atribuţiilor
care îi revin, preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici emite ordine cu caracter
normativ şi individual.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici are următoarele atribuţii:
a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publici;
b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia publică şi
funcţionarii publici;
c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi
funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
d) elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor
publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a legislaţiei în
domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;
e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru
funcţionarii publici;
f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici;
g) controlează propunerile de instruire a funcţionarilor publici, stabilite ca urmare a
evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici;
h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea
tematicii specifice programelor de formare specializată în administraţia publică şi de
perfecţionare a funcţionarilor publici;
i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a
funcţionarilor publici;
j) aprobă condiţiile de participare şi procedura de organizare a selecţiei şi recrutării
pentru funcţiile publice generale, avizează şi monitorizează recrutarea pentru funcţiile publice
specifice;
k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de
serviciu din motive ne imputabile lor;
l) acordă asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de
resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale;
m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor
publici şi Ministerul Administraţiei şi Internelor.

98
 n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul său de
activitate;
o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, Planul de
ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;
p) întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al
funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului. Totodată Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege.
Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative la nivelul naţional
şi se supune spre aprobare Guvernului. Prin planul de ocupare a funcţiilor publice se stabileşte :
a) numărul funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici care îndeplinesc
condiţiile legale; b) numărul funcţiilor publice care vor fi rezervate absolvenţilor programelor
de formare specializată în administraţia publică, organizate de Institutul Naţional de
Administraţie sau de instituţii similare din străinătate; c) numărul funcţiilor publice care vor fi
ocupate prin concurs; d) numărul funcţiilor publice care vor fi înfiinţate; e) numărul funcţiilor
publice care vor fi supuse reorganizării, numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă,
categorie şi pe grade profesionale; g) numărul maxim al funcţionarilor publici de conducere .
Pe lângă aceste atribuţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ţine evidenţa
funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, pe
baza datelor furnizate de acestea, potrivit legii.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa naţională a funcţiilor
publice şi a funcţionarilor publici precum şi situaţia disciplinară a funcţionarilor publici, pe
baza cazierului administrativ. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile
disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu sunt radiate în condiţiile legii fiind necesar
în următoarele cazuri: a) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs
pentru recrutarea funcţionarilor publici; b) desemnarea unui funcţionar public în calitate de
preşedinte şi membru în comisia de disciplină; c) desemnarea unui funcţionar public ca
membru în comisia paritară; d) ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei
înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere; e) în orice alte
situaţii prevăzute de lege. Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcţionarului
public interesat; b) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea; c) preşedintele comisiei de disciplină; d) altor persoane prevăzute de lege.
Pentru realizarea atribuţiilor sale, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
beneficiază de legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ,
competentă potrivit legii atât în privinţa actelor prin care autorităţile sau instituţiile publice
încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a
activităţii proprii de control, cât şi în cazul refuzului acestor autorităţi şi instituţii publice de a
aplica prevederile legale, în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Actul atacat
este suspendat de drept. Totodată Preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
poate sesiza şi prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autorităţile şi instituţiile publice
locale.

6. Raportul de serviciu

99
 Raportul de serviciu este acea relaţie juridică intersubiectivă care consfinţeşte intrarea
unei persoane fizice în serviciul unei autorităţi publice.
Raportul de serviciu poate fi de drept, în cazul în care se constituie printr-un act
administrativ unilateral al autorităţii publice şi de fapt, în lipsa unui act formal de învestire în
funcţie.
Raportul de serviciu de drept poate fi voluntar sau impus, în funcţie de necesitatea
consensului solicitantului.
Raporturile de serviciu impuse sunt strict delimitate de lege. Potrivit art. 42 din
Constituţie „munca forţată este interzisă”. Nu constituie însă muncă forţată: a)serviciul cu
caracter militar sau activităţile desfăşurate în locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu
prestează serviciul militar obligatoriu din motive religioase; b) munca unei persoane
condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată;
c) prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac
parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege.
Raportul de serviciu (de drept) voluntar poate fi: de carieră (funcţionăresc), când se
concretizează într-o relaţie juridică între o autoritate publică şi o persoană fizică şi onorific,
dacă decurge dintr-o relaţie juridică pe o perioadă determinată, fără a se acorda salariu sau altă
retribuire celui atras la realizarea unui serviciu public datorită înaltei sale competenţe şi
prestigiului profesional de care se bucură.
Elementele componente ale raportului de serviciu sunt: subiectele, obiectul şi conţinutul
raportului.
Subiectele raportului de serviciu sunt autoritatea administrativă, ca subiect supraordonat
şi persoana fizică.
Obiectul acestui raport este constituit din prestarea activităţilor care duc în mod direct la
realizarea sarcinilor administraţiei.
Conţinutul raportului de serviciu îl reprezintă ansamblul drepturilor şi îndatoririlor
reciproce. Cele mai importante caracteristici ale raportului de serviciu sunt evidenţiate de faptul
că el se prezintă ca un: raport de drept public, având în vedere caracterul public al subiectului
supraordonat şi scopul public; raport voluntar întrucât atât pentru constituire cât şi pentru
continuarea acestuia este necesară nu numai voinţa administraţiei publice ci şi cea a celui
învestit în funcţie; raport strict personal deoarece capacitatea intelectuală şi tehnică cerută
pentru fiecare sarcină şi încrederea pe care instituţia trebuie să o aibă în persoana căreia îi
încredinţează propriile interese, necesită ca raportul să fie constituit „intuituu persoane”; raport
juridic bilateral comportând drepturi şi obligaţii reciproce; raport de subordonare ierarhică,
adică subordonarea ierarhică şi disciplina disting de fapt funcţia şi obligaţia profesională.
Raportul de serviciu având trăsături caracteristice se deosebeşte de raportul de muncă
încheiat în condiţiile legislaţiei muncii. Bunăoară raportul de serviciu îşi are izvorul în actul
unilateral de numire în funcţie, fiind supus regimului juridic de drept public, pe când salariatul
îşi desfăşoară activitatea pe baza contractului individual de muncă, încheiat potrivit dreptului
comun.
Raportul de muncă are caracter bilateral cuprinzând drepturile şi obligaţiile părţilor
care se află pe o poziţie de egalitate juridică, pe când raportul de serviciu conţine drepturile şi
obligaţiile părţilor stabilite pe cale unilaterală conform normelor legale.
Raportul de serviciu se încheie întotdeauna între o autoritate sau instituţie publică şi o
persoană fizică, pe când raportul de muncă poate fi încheiat şi între două persoane fizice.

100
 Litigiile privind raportul de serviciu se soluţionează de instanţele de contencios
administrativ, în timp ce astfel de litigii care vizează raportul de muncă intră în competenţa
instanţelor civile specializate. In consecinţă raportul de serviciu al funcţionarului public, nu se
identifică cu raportul de muncă al salariaţilor, chiar dacă aceste raporturi au şi trăsături comune.

7. Funcţionarul public
7.1. Consideraţii generale

Potrivit dispoziţiile statutare funcţionarul public este persoana numită într-o funcţie
publică, în condiţiile legii iar dacă i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile
acesteia îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de
rezervă al funcţionarilor publici.
Funcţionarul public administrativ exercită o activitate permanentă la o autoritate sau
instituţie publică, pe baza unei ierarhii administrative şi se bucură de stabilitate în funcţie.
Activitatea funcţionarului public este supusă regimului juridic de drept administrativ, spre
deosebire de non funcţionarii din administraţie care sunt angajaţi cu contract individual de
muncă, bazat pe regulile de drept comun.
Numirea în funcţie a funcţionarului public se realizează printr-un act de autoritate
opozabil tuturor, după învestirea persoanei cu atribuţiile funcţiei şi aducerea actului la
cunoştinţă publică.
În baza actului de numire funcţionarul public intră într-un raport de serviciu cu
autoritatea sau instituţia publică având drepturi şi obligaţii corelative. Drepturile şi obligaţiile
raportului de serviciu fiind bazate pe lege, funcţionarul public nu poate renunţa la exercitarea
lor, având în vedere că acestea au fost instituite în interesul bunei funcţionări a serviciului
public.
Învestirea legală prin numire într-o funcţie publică consacră statutul legal al
funcţionarului public, însă exercitarea efectivă a atribuţiilor care intră în competenţa funcţiei se
realizează numai după depunerea jurământului de credinţă prevăzut de lege. Refuzul depunerii
jurământului atrage revocarea deciziei de numire în funcţie.
Natura juridică a actului de numire în funcţia publică este privită diferit în literatura de
specialitate. Astfel într-o opinie se susţine că actul de numire într-o funcţie publică este din
punct de vedere juridic un act condiţie prin care se aplică unei persoane un regim general şi
impersonal, prestabilit ce apare ca un act intermediar între lege şi actul juridic dat în baza legii
şi actul subiectiv prin care funcţionarul public acceptă regimul general şi impersonal.(21)
În acest sens doctrina majoritară de drept public pe care o împărtăşim consideră că
intrarea într-o funcţie publică se face pe baza unui act administrativ unilateral, supus regimului
de drept public şi nu în temeiul unui act contractual bilateral. În consecinţă acest act nu trebuie
urmat de un contract individual de muncă pentru că însăşi noţiunea de contract implică
egalitatea părţilor, în timp ce raportul de serviciu se bazează pe ierarhia administrativă.
Autorii de drept al muncii susţin teza fundamentată în perioada socialistă potrivit căreia
actul de numire în funcţie a funcţionarului public constituie un simplu act prealabil la
încheierea contractului individual de muncă (22). Astăzi o asemenea afirmaţie este considerată,
pe drept cuvânt, în literatura de drept administrativ o exagerare, inclusiv în perspectivă
istorică(23).

101
 În exercitarea sarcinilor de interes general, persoanele fizice devenite funcţionari publici
se bucură de o anumită consideraţie socială fiind „depozitare a unei părţi a puterii publice”. Ca
urmare accesul în funcţia publică este subordonat mai multor condiţii pe care trebuie să le
îndeplinească cel care aspiră la o astfel de calitate.
Prin lege sunt stabilite condiţiile generale pe care trebuie să le îndeplinească persoanele
fizice, pentru a putea deveni funcţionari publici iar pentru unele funcţii publice se cer întrunite
anumite condiţii speciale. Funcţionarii publici sunt numiţi în funcţie prin actul unilateral al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor statutare.

7.2. Condiţiile de acces în funcţia publică

Prin stabilirea condiţiilor de acces în funcţiile publice, legiuitorul urmăreşte satisfacerea

atât a unor scopuri de natură politică, cât şi a unor interese de ordin profesional-administrativ.
Condiţiile de acces în funcţiile publice pot fi grupate, după dreptul de apreciere în
selectarea candidaţilor, în condiţii obiective şi condiţii subiective. Condiţiile obiective sunt
verificate de autoritatea sau instituţia publică, pe baza actelor doveditoare prezentate de
candidaţi, fără a avea un drept de apreciere asupra acestora, în timp ce condiţiile subiective se
bazează pe dreptul de opţiune a angajatorului în stabilirea calităţilor individuale a fiecărui
aspirant la o funcţie publică.
După conţinutul lor condiţiile de acces în funcţiile publice pot fi generale, care privesc
toate funcţiile publice administrative, demnităţile publice şi funcţiile jurisdicţionale, fiind
prevăzute atât în legea fundamentală, cât şi în statutul funcţionarilor publici, şi condiţii
speciale, referitoare numai la anumite categorii de funcţionari publici, reglementate prin statute
speciale.
Potrivit legii poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele
condiţii:
a) are cetăţenie română şi domiciliul în România;b) cunoaşte limba română, scris şi
vorbit; c) are vârstă de minimum 18 ani împliniţi; d)are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o
stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de
examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru
funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a
fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,contra statului sau contra
autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori
a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă
cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i)nu a fost
destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; j) nu a desfăşurat activităţi de poliţie politică,
astfel cum este definită prin lege.
Ocuparea funcţiilor publice vacante se face prin promovare, transfer redistribuire şi
concurs.

7.3. Categorii de funcţionari publici

Pentru determinarea situaţiei juridice a carierei persoanei care exercită o funcţie publică,
legiuitorul recurge la clasificarea funcţionarilor publici după diferite criterii.
102
 Bunăoară după modul de învestire în funcţie, funcţionarii publici pot fi debutanţi sau
definitivi. Funcţionarii publici debutanţi sunt acele persoane care au promovat concursul pentru
ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, pentru ocuparea
unei funcţii publice definitive. Perioada de funcţionar debutant durează din momentul emiterii
actului de numire în funcţie, până la data încetării stagiului prevăzut de lege şi s-a emis un nou
act juridic, prin care se definitivează pe post funcţionarul public respectiv. Funcţionarul public
definitiv este acel funcţionar numit în funcţie, după ce a efectuat perioada de stagiu prevăzută
de lege şi a obţinut un rezultat corespunzător la evaluare sau persoana care intră în corpul
funcţionarilor publici prin concurs şi care are vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei
publice, de minimum 12 luni, 8 luni şi respectiv 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite,
ori persoana care a promovat programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică.
După criteriul studiilor necesare pentru ocuparea unei funcţii publice, funcţionarii
publici se împart în 3 clase: clasa I cuprinde funcţionarii publici cu studii superioare de lungă
durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; clasa II-a, cuprinde funcţionarii publici
cu studii superioare de scurtă dată, absolvite cu diplomă şi clasa a III-a care cuprinde
funcţionarii publici cu studii medii liceale, absolvite cu diplomă.
Potrivit nivelului atribuţiilor titularului funcţiei publice deosebim trei categorii de
funcţionari publici şi anume: înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi
funcţionari publici de execuţie.
Înalţii funcţionari publici pot ocupa numai funcţiile expres prevăzute de lege, după ce
au promovat concursul organizat pentru ocuparea acestor funcţii. Pe lângă condiţiile cerute
pentru ocuparea oricărei funcţii publice, înalţii funcţionari publici trebuie să aibă studii
superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, au absolvit
programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii
specifice de activitate ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice
respective şi are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective. Vechimea
prevăzută de lege poate fi redusă, în cazuri excepţionale, cu până la 3 ani de persoana care are
competenţa legală de numire în funcţia publică.
Pentru numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici se
constituie o comisie de concurs, formată din cinci personalităţi, recunoscute ca specialişti în
administraţia publică, numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului
administraţiei publice şi internelor.
Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către Guvern pentru funcţiile de secretar
general şi secretar general adjunct al Guvernului precum şi pentru prefect, de primul-ministru
pentru consilierii de stat, secretarul general şi secretarul general adjunct din ministere si alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi pentru subprefect, de
ministrul administraţiei şi internelor pentru secretarul general al prefecturii, secretarul general
al judeţului şi al Municipiului Bucureşti, şi de ministrul sau după caz de conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice, pentru funcţia de director general, din cadrul ministerelor şi al celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Încetarea raporturilor de serviciu ale înalţilor funcţionari publici se dispune prin actele
de autoritate ale conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor publice care i-au numit în funcţie,
potrivit principiului simetriei actelor juridice unilaterale.
Funcţionarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă şi controlează
activităţile desfăşurate de funcţionarii publici de execuţie, ce implică exercitarea prerogativelor
de putere publică, sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar.
103
În categoria funcţionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite în una din
următoarele funcţii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al
oraşului şi comunei; b)director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul
ministerelor şi acelorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; director
executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale
altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,precum şi în cadrul aparatului
propriu al autorităţilor administraţiei publice locale; d) şef de serviciu; şef de birou.
Funcţionarii publici de execuţie asigură pregătirea elaborării actelor administrative
unilaterale şi aducerea lor la îndeplinire potrivit legii. Persoanele numite în funcţii publice din
clasele a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de
legile speciale. În clasa I a funcţiilor publice sunt incluşi funcţionarii publici de execuţie care au
fost numiţi în funcţiile de expert, consilier, inspector consilier juridic şi auditor. Din clasa a II-a
a funcţionarilor publici de exerciţiu fac parte referenţii de specialitate iar din clasa a III-a,
persoanele numite în funcţia de referent.
În literatura de specialitate funcţionarii publici sunt clasificaţi şi după alte criterii.
Bunăoară după caracterul funcţiei se face distincţie între funcţionarii profesionali (de carieră) şi
funcţionarii politici sau după gradul de stricteţe al disciplinei funcţionarii publici sunt
funcţionari civili şi funcţionari militari.
În funcţie de modul de asigurare a funcţionării serviciilor publice se deosebesc
guvernanţii de agenţii publici. Guvernanţii sunt funcţionari politici care îndeplinesc o funcţie de
demnitate publică şi determină nevoile de interes general care urmează a fi satisfăcute iar
agenţii publici aduc la îndeplinire hotărârile luate de guvernanţi. În categoria agenţilor publici
sunt incluşi atât funcţionarii de conducere, cât şi cei de execuţie fiind supuşi aceluiaşi regim
juridic.
Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil funcţionarilor publici, deosebim
funcţionarii supuşi statutului general şi funcţionarii supuşi unor statute speciale iar după natura
autorităţilor publice din care fac parte funcţionarii publici, identificăm funcţionarii publici din
administraţia guvernamentală şi cei din administraţia autonomă.
O altă clasificare care are în vedere criteriul legalităţii învestirii împarte funcţionarii
publici în două categorii: funcţionari de drept şi funcţionari de fapt. Funcţionarii de drept sunt
învestiţi în funcţia publică în condiţiile legii iar funcţionarii de fapt exercită o funcţie publică
fără îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege.
Funcţionarul de fapt deşi nu este învestit legal în funcţia publică ocupată, îndeplineşte
acte producătoare de efecte juridice. Într-o astfel de situaţie se poate ajunge în împrejurări
excepţionale, numiri şi delegări nelegale, exercitarea funcţiei după încetarea raportului de
serviciu sau în cazurile de depăşire a competenţei, când funcţionarul public legal învestit
exercită atribuţii corespunzătoare altei funcţii, fără abilitarea legală ori chiar în situaţii de exces
de putere.
Se pune problema dacă în aceste situaţii actele întocmite de funcţionarul de fapt pot
produce efecte juridice valabile sau sunt lovite de nulitate. Într-o soluţie raţională s-a decis că
actele funcţionarului de fapt emise în public, cu respectarea dispoziţiilor legale sunt valabile
întrucât privesc drepturile legitime ale administraţilor care trebuie protejate. Dacă aceste acte ar
fi anulate s-ar aduce atingere nu numai terţilor dar şi credibilităţii publice (24). În situaţia în
care funcţionarul de fapt este uzurpator de funcţie publică, actele acestuia nu creează nici o
aparenţă de legalitate fiind considerate ca inexistente.

104
 În materia stării civile legiuitorul a consacrat teoria funcţionarului de fapt precizându-se
că „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de
ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor legale, sunt valabile, chiar dacă acea persoană
nu avea această calitate”(25).

7.4. Structura carierei funcţionarului public administrativ

Prin structura carierei funcţionarului public înţelegem modul de organizare internă a

funcţiei publice administrative, în vederea stabilirii drepturilor de natură salarială, după
cerinţele care privesc nivelul studiilor absolvite şi vechimea în specialitate corespunzător
delimitării funcţiilor publice în categorii, clase şi grade profesionale.
Categoria este primul element al structurii interne a funcţiei publice care împarte
funcţionarii publici în înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari
publici de execuţie. Totodată categoria stă la baza coeficienţilor de ierarhizare a funcţiilor
publice şi la stabilirea drepturilor de natură salarială a funcţionarilor publici.
Pentru fiecare categorie de funcţionari publici se stabileşte un salariu de bază, în
conformitate cu coeficientul de ierarhizare a funcţiei respective iar pentru funcţiile de
conducere se acordă şi o indemnizaţie de conducere care reprezintă un anumit procent prevăzut
de lege din salariul de bază. Salariul de bază pentru funcţionarii de execuţie este stabilit pe
clase şi grade profesionale.
Clasa ca element de structură a funcţiei se determină odată cu numirea unei persoane
într-o funcţie publică. Potrivit legii funcţiile publice se împart în 3 clase: clasa I pentru care se
cere studii superioare de lungă durată, clasa a II-a care necesită studii superioare de scurtă
durată şi clasa a III-a care presupune studii liceale. Funcţionarii publici din clasa a II-a şi a III-a
pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale. Din
clasa I fac parte numai funcţionarii publici de execuţie anume prevăzuţi de lege.
Gradul profesional reprezintă acel element al structurii funcţiei publice care este
conferit funcţionarului public la învestirea lui în funcţie, după care trecerea dintr-un grad în
altul poate reprezenta un efect al promovării sau avansării în funcţie. Pentru funcţiile publice de
execuţie, gradele profesionale sunt următoarele: superior, ca nivel maxim,principal, asistent şi
debutant. Trecerea dintr-un grad profesional în altul se face prin concurs în condiţiile legii.
În derularea carierei lor, funcţionarii publici se identifică prin categoria, clasa şi gradul
profesional al funcţiei pe care o ocupă iar la încetarea raportului de serviciu aceştia îşi păstrează
drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat
din motive ce le sunt imputabile.
Funcţionarii publici eliberaţi din funcţie sunt trecuţi în condiţiile legii, în corpul de
rezervă al funcţionarilor publici care este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici.
Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune prin ordin al
preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pe o funcţie publică echivalentă cu
funcţia deţinută sau într-o funcţie inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public,
în condiţiile legii.
105
 Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia de a numi funcţionarii
publici redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar iar în caz de refuz, cei interesaţi se pot
adresa instanţei de contencios administrativ competente.
Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezervă şi pierd calitatea de funcţionar public,
după îndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă sau în cazul în care
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici redistribuie un funcţionar public într-o funcţie
vacantă, corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii profesionale iar acesta refuză ori în
situaţia în care funcţionarul public s-a angajat, în baza unui contract de muncă pe o perioadă
mai mare de 12 luni, precum şi la cererea funcţionarului public.
În situaţia în care funcţionarul public trecut în corpul de rezervă nu poate fi încadrat în
altă funcţie publică din motive ne imputabile acestuia, va beneficia de măsuri de protecţie
socială, conform legii.

7.5. Recrutarea şi numirea în funcţia publică

Intrarea în corpul funcţionarilor publici de carieră se face prin ocuparea unei funcţii
publice vacante de către o persoană care îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege. Ocuparea
funcţiilor publice vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs.
Concursul pentru ocuparea funcţiei publice se organizează numai în limita posturilor
rămase vacante, după efectuarea transferului prevăzut de lege şi a redistribuirii funcţionarilor
publici din corpul de rezervă, de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în condiţiile
legii.
Funcţiile publice vacante pentru care se organizează concurs şi condiţiile de desfăşurare
a concursului se dau publicităţii prin grija compartimentelor de resurse umane, cu cel puţin 30
de zile înainte de data desfăşurării concursului, prin publicare în Monitorul Oficial al României,
Partea a III-a şi în mijloacele de comunicare în masă, precum şi prin afişare la sediul autorităţii
sau instituţiei publice organizatoare a concursului.
Concursul pentru ocuparea funcţiilor publice este organizat şi gestionat, corespunzător
funcţiei publice vacante care a fost scoasă la concurs. Astfel, pentru înalţii funcţionari publici
comisia de concurs este numită prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului
administraţiei şi internelor iar pentru funcţionarii de conducere, cu excepţia funcţiilor publice
de şef birou şi şef serviciu, concursul se organizează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici.
Pentru funcţiile de execuţie din administraţia publică centrală şi locală precum şi pentru
funcţia de şef birou şi şef serviciu, concursul pentru ocuparea acestor funcţii se organizează de
către autoritatea şi instituţia publică respectivă, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici iar admiterea la programele de formare specializată în administraţia publică, în scopul
numirii într-o funcţie publică se face prin concurs organizat de Institutul Naţional de
Administraţie, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor
profesionale şi competiţiei precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice, pentru
fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale şi constă în 3 etape după cum urmează: a)
selectarea dosarelor de înscriere, b) susţinerea probei scrise şi c) interviul. În vederea
participării la concurs, candidaţii depun un dosar de înscriere iar la probele următoare pot
participa numai candidaţii ale căror dosare de înscriere au fost selectate de către comisia de
106
concurs, în condiţiile legii. La proba scrisă, candidaţii redactează o lucrare sau completează
unul sau mai multe teste grilă. Interviul se susţine, de regulă, în aceeaşi zi cu proba scrisă, şi
constă în întrebări adresate candidaţilor de către membrii comisiei de concurs, fie pe probleme
legate de funcţia publică, fie de verificare a cunoştinţelor de limbă străină sau a celor de
operare/programare pe calculator. Probele de concurs organizate de comisie se notează cu
puncte de la 1 la 100 iar promovarea fiecărei probe se face ca urmare o obţinerii punctajului
minim de 50 de puncte. Punctajul final necesar pentru promovarea concursului este de
minimum 100 de puncte care se obţin prin cumularea punctajului obţinut la cele două probe.
Prin urmare concursul reprezintă operaţia prealabilă numirii într-o funcţie publică, de
recrutare a candidaţilor într-o anumită ordine, stabilită după meritul fiecăruia de către comisia
de concurs. Această ordine este impusă autorităţii sau instituţiei publice care are competenţa să
facă numirea în funcţia publică respectivă. Persoana nemulţumită de rezultatul concursului se
poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.
Candidaţii declaraţi admişi vor fi numiţi prin actul administrativ al conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice, în funcţiile publice pentru care s-a organizat concursul fie ca
funcţionari debutanţi, dacă nu îndeplinesc condiţiile de vechime necesare numirii într-o funcţie
publică definitivă, fie ca funcţionari publici definitivi, în condiţiile legii.
Pentru ocuparea unei funcţii publice definitive, funcţionarul public trebuie să urmeze o
perioadă de stagiu de 12 luni pentru funcţia de execuţie din clasa I, 8 luni pentru funcţia din
clasa a II-a şi 6 luni pentru funcţia din clasa a III-a.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale, în îndeplinirea
atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici
debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice şi a
exigenţelor acesteia.
La terminarea perioadei de stagiu, activitatea funcţionarilor publici debutanţi este
evaluată conform legii iar cei care au obţinut calificativul “corespunzător” vor fi numiţi prin
transformarea postului, funcţionari publici definitivi într-o funcţie publică de execuţie din clasa
corespunzătoare studiilor absolvite şi în gradul profesional “asistent”. Numirea se face prin
actul administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile
lucrătoare de la data împlinirii termenului de 6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni, de când s-a făcut
numirea ca funcţionar public debutant.
În situaţia în care funcţionarii publici debutanţi au obţinut la evaluarea activităţii
calificativul “necorespunzător” conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, va dispune prin
act administrativ eliberarea din funcţie, în condiţiile legii.
Perioada în care o persoană a urmat şi a promovat programe de formare specializată în
administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică definitivă, este asimilată perioadei
de stagiu.
La intrare în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de
credinţă, în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă, în
faţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice şi în prezenţa a doi martori, dintre care
unul va fi conducătorul compartimentului în care este numit, iar celălalt un funcţionar public
din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice. Refuzul depunerii jurământului prevăzut de
lege se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia
publică.

107
 8.Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor

Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care o persoană ce exercită o funcţie

publică are un interes personal, de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu
obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit legii. La baza prevenirii conflictului de interese
stau principiile imparţialităţii în exercitarea funcţiei publice, integrităţii morale, transparenţei
deciziei şi supremaţia interesului public.
Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una din următoarele situaţii:
a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la
persoanele fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; b) participă în cadrul
aceleiaşi comisii constituite conform legii, cu funcţionarii publici care au calitatea de soţ sau
rudă de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale statului sau rudelor sale de gradul I pot
influenţa deciziile pe care trebuie să le în exercitarea funcţiei publice.
Dacă funcţionarul public constată că se află în conflict de interese este obligat să se abţină
de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de
îndată pe şeful ierarhic, căruia îi este subordonat direct. Seful ierarhic este obligat să ia măsurile
care se impun, pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile
de la data luării la cunoştinţă.
În cazurile de conflict de interese, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la
propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauză, va
desemna un alt funcţionar public care are aceiaşi pregătire şi nivel de experienţă.
Neîndeplinirea obligaţiei de abţinere, în caz de conflict de interese, atrage după caz,
răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii.
Alături de conflictul de interese reglementarea regimului incompatibilităţilor are rolul de
a asigura atât obiectivitatea şi imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice, cât şi posibilitatea
ca funcţionarii publici să se consacre în totalitate funcţiilor pe care le ocupă. Totodată prin
regimul incompatibilităţilor se urmăreşte înlăturarea posibilităţii ca funcţionarii publici să
concentreze în persoana lor atribuţii a altor funcţii care ar afecta însăşi conţinutul principiului
separaţiei puterilor.
Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în
care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.(26)
În consecinţă funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte
activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau
instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care
funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din
sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată; d)
în calitate de membru al unui grup de interes economic.
În situaţia în care funcţionarul public a exercitat o funcţie în cadrul cabinetului unui
demnitar, la încheierea mandatului demnitarului funcţionarului public este reîncadrat în funcţia
publică deţinută anterior sau într-o funcţie similară.
Dacă funcţionarii publici, în exercitarea funcţiei publice au desfăşurat activităţi de
monitorizare şi control la societăţi comerciale, regii autonome sau alte unităţi cu scop lucrativ
din sectorul public şi privat, după ieşirea din corpul funcţionarilor publici, nu mai pot să-şi
desfăşoare activitatea şi nici nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste unităţi, timp de 3
ani de la încetarea funcţiei publice. Totodată funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor
108
persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o
exercită.
Reglementarea regimului juridic al incompatibilităţilor interzice raporturile ierarhice
directe între funcţionarii publici care sunt soţi sau rude de gradul I chiar şi în cazul în care şeful
ierarhic, soţ sau rudă de gradul I are calitatea de demnitar. Aceste incompatibilităţi pot fi
sesizate de orice persoană şi se constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarului public
respectiv care are obligaţia să ia măsurile ce se impun.
În cazul în care incompatibilitatea vizează pe un funcţionar public şi un demnitar soţ sau
rudă de gradul I, această situaţie se constată după caz, de către primul-ministru, ministru sau
prefect care va dispune încetarea raporturilor ierarhice dintre persoanele incompatibile.
Cu toate că funcţionarii publici pot fi membri ai unor partide politice legal constituite, lor
le este interzis să fie membri ai organelor de conducere ale partidelor din care fac parte şi să-şi
exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic. Legea reglementează
incompatibilitatea înalţilor funcţionari publici cu calitatea de membru al unui partid politic sub
sancţiunea destituirii din funcţia publică.
De la regula incompatibilităţii statutului de funcţionar public cu orice altă funcţie publică
sau privată este admisă excepţia compatibilităţii cu funcţiile sau activităţile din domeniul
didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. De asemenea funcţionarii publici
pot candida pentru o funcţie eligibilă sau pot fi numiţi într-o funcţie de demnitate publică,
situaţie în care raportul de serviciu al funcţionarului public respectiv se suspendă fie pe durata
campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales, fie până la încetarea
funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost
ales sau numit.

1. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici administrativi

1.1. Drepturile funcţionarilor publici

Funcţionarii publici au în condiţiile legii o serie de drepturi de natură politică,

economică şi socială. Aceste drepturi sunt determinate de stat pe cale generală, impersonală şi
unilaterală pentru toţi funcţionarii publici şi au fost calificate ca fiind drepturi obiective, în
conformitate cu statutul funcţionarilor publici.
Potrivit legii funcţionarii publici au drepturi generale, caracteristice angajaţilor în
muncă şi drepturi specifice care decurg din natura funcţiei pe care o exercită, precum şi drepturi
în legătură cu profesia lor, realizată în cadrul funcţiei publice (27).
Drepturile statutare ale funcţionarilor publici sunt următoarele:
a)dreptul la opinie este garantat de lege ca expresie a consacrării constituţionale a
libertăţii de exprimare. Acest drept presupune o conduită adecvată a funcţionarului public atât
la serviciu, cât şi în afara acestuia, bazată pe neutralitate, loialitate şi creşterea prestigiului
autorităţii sau instituţiei publice din care face parte. Totodată legea interzice orice discriminare
între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase,
etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială, sau de orice altă asemenea
natură;

109
 b)dreptul la informare cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului
funcţionarilor publici şi care îi vizează în mod direct. Acest drept cu valoare de principiu
reflectă democratizarea funcţiei publice şi realizarea dialogului social;
c)dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care
sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin
statute speciale. Acest drept social-politic este consecinţa dreptului constituţional a liberei
asocieri în partide politice, sindicate şi alte forme de asociere. În baza acestui drept funcţionarii
publici pot în mod liber să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice
mandat în cadrul acestora. Dreptul la asociere sindicală este interzis înalţilor funcţionari
publici, funcţionarilor publici de conducere şi unor funcţionari cu statut special în considerarea
importantei activităţi desfăşurate, pentru promovarea interesului public care trebuie să primeze
în dauna celui privat;
d)dreptul la grevă este recunoscut în condiţiile legii speciale cu respectarea principiului
continuităţii şi celerităţii serviciului public, ca o garanţie pentru apărarea intereselor
profesionale, economice şi sociale ale funcţionarilor publici;
e)dreptul la salariu pentru activitatea desfăşurată. Salariul reprezintă contravaloarea
activităţii desfăşurate de funcţionarul public şi se compune din: a) salariul de bază; b) sporuri
pentru vechimea în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului profesional.
Totodată funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii.
Funcţionarii publici de conducere pe lângă salariul de bază primesc o indemnizaţie de
conducere. Salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind
stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcţionarilor publici (28).
f)Dreptul la gratuitatea uniformei în cazul funcţionarilor publici care au obligaţia
purtării uniformei. Activitatea acestor funcţionari publici este reglementată prin statute
speciale;
g)dreptul la perfecţionarea pregătirii profesionale. Acest drept se exercită în mod
continuu iar pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de perfecţionare
profesională, beneficiază de drepturile salariale cuvenite. Drepturile salariale se acordă numai
dacă funcţionarul public urmează o formă de perfecţionare organizată la iniţiativa sau în
interesul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea sau la iniţiativa
funcţionarului public, cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ori dacă
perfecţionarea se realizează la Institutul Naţional de Administraţie, la centrele regionale de
formare continuă pentru administraţia publică locală sau la alte instituţii specializate din ţară şi
străinătate. În aceste situaţii dacă formarea şi perfecţionarea profesională se organizează în
afara localităţii unde îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică, funcţionarii publici
beneficiază de drepturile de delegare, în condiţiile legii. Pentru acoperirea cheltuielilor
programelor de formare şi perfecţionare profesională a funcţionarilor publici organizate la
iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice ori la instituţiile specializate,
entităţile publice au obligaţia să prevadă în bugetul anual propriu sumele necesare pentru
cheltuielile respective;
h)dreptul la o zi de muncă de 8 ore şi de 40 de ore pe săptămână. Pentru orele lucrate
din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice peste durata normală a timpului
de lucru sau în zilele de sărbători legale ori zile declarate nelucrătoare funcţionarii publici de
execuţie au dreptul la recuperarea sau plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază.
Numărul orelor plătite cu sporul de 100% nu poate depăşi 360 de ore într-un an. Regimul

110
orelor lucrate peste program nu se aplică funcţionarilor publici de conducere din raţiuni ce
privesc specificul activităţii desfăşurate şi a faptului că această activitate nu este normată;
i)dreptul de a fi ales sau numit într-o funcţie de demnitate publică, cu excepţia
funcţionarilor publici civili din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică civilă
din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională. Acest drept se
exercită în condiţiile legii;
î)dreptul la concediul de odihnă, concedii medicale şi la alte concedii. Funcţionarii
publici au dreptul pe lângă indemnizaţia de conducere, la o primă egală cu salariul de bază din
luna anterioară plecării în concediu care se impozitează separat. Concediul de odihnă
constituie una din formele timpului liber a funcţionarului public care are o importanţă deosebită
atât prin influenţarea pozitivă a sănătăţii funcţionarului public şi a creşterii randamentului
muncii acestuia, cât şi prin avantajele de natură economică ce decurg din plata indemnizaţiei
cuvenite funcţionarului public pe timpul efectuării concediului. Pe lângă concediul de odihnă,
funcţionarii publici au dreptul la concedii medicale plătite conform legii, la concedii de studii
plătite sau fără salariu, concedii plătite pentru maternitate şi pentru creşterea şi educarea
copilului precum şi alte concedii potrivit legii. În perioada concediului de boală, a concediului
de maternitate şi a celui pentru creşterea şi educarea copilului, raportul de serviciu a celui în
cauză nu poate înceta şi nu poate fi modificat decât din iniţiativa funcţionarului public;
j)dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de natură să le ocrotească sănătatea şi
integritatea fizică şi psihică. Acest drept se poate exercita fie prin asigurarea condiţiilor
corespunzătoare de muncă şi igienă la locul de muncă a funcţionarilor publici, fie în cazuri
excepţionale, pentru motive de sănătate prin schimbarea compartimentului în care aceştia îşi
desfăşoară activitatea. Schimbarea compartimentului se poate face pe o funcţie publică
corespunzătoare, dacă funcţionarul public este apt profesional să îndeplinească noile atribuţii
care îi revin;
k)dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii;
l)dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurare, potrivit legii. În caz de deces al
funcţionarului public membrii familiei care au dreptul la pensie de urmaş, primesc pe o
perioadă de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului
public decedat. În cazul în care decizia pentru pensia de urmaş nu a fost emisă din vina
autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita în
continuare salariul de bază avut de decedat până la emiterea deciziei privind pensia de urmaş;
m)dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor. Fiind purtător al autorităţii publice
funcţionarul public şi familia sa sunt proteguiţi atât prin mijloace administrative, cât şi penale.
Potrivit legii autoritatea sau instituţia publică în care îşi desfăşoară activitatea este obligată să
asigure protecţia funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj
cărora le-ar putea fi victime în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu acesta. Pentru
garantarea acestui drept autoritatea sau instituţia publică este obligată să ceară sprijinul
organelor obligate, potrivit legii. Dacă în timpul exercitării atribuţiilor, funcţionarul public a
suferit un prejudiciu material din culpa autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea, aceasta este obligată să-l despăgubească conform legii.

1.2. Îndatoririle funcţionarilor publici administrativi

111
 În exercitarea funcţiei administrative funcţionarul public are obligaţii cu caracter
general, necesare pentru realizarea oricărui raport de muncă şi obligaţii specifice care decurg
din natura funcţiei publice pe care o exercită în cadrul administraţiei publice.
Obligaţiile statutare ale funcţionarilor publici sunt următoarele:
a)obligaţia de îndeplinire a îndatoririlor de serviciu cu profesionalism şi imparţialitate
conform legii şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice
sau juridice ori, prestigiului corpului funcţionarilor publici. În acest scop funcţionarii publici au
îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege iar
funcţionarii de conducere trebuie să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului
din subordine, în vedere îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor;
b)obligaţia de neexprimare sau manifestare publică a convingerilor şi preferinţelor
politice în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Totodată funcţionarii publici sunt obligaţi să nu
favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de
lucru. Funcţionarii publici pot face parte din partide politice dar le este interzis să facă parte din
organele de conducere ale partidelor politice;
c)obligaţia de răspundere pentru îndeplinirea atribuţiilor funcţiei publice şi de conformare
dispoziţiilor primite de la superiori ierarhici.. Funcţionarul public trebuie să-şi îndeplinească
atribuţiile de serviciu cu spirit de responsabilitate iar în cazul încălcării acestor atribuţii va
răspunde disciplinar, administrativ, civil, penal, după caz. În realizare atribuţiilor sale
funcţionarul public trebuie să se conformeze dispoziţiilor primite de la şefii ierarhici, având în
vedere că subordonarea ierarhică este o îndatorire ce rezultă din modul specific de organizare a
funcţiei publice(29). Funcţionarul public are dreptul să refuze în scris şi motivat, îndeplinirea
dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Când dispoziţia a fost
dată în scris funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este
vădit ilegală. În astfel de situaţii funcţionarul public are îndatorirea de a sesiza superiorul
ierarhic celui care a emis dispoziţia pentru a lua măsurile ce se impun;
d)obligaţia de păstrare a secretului de stat, a celui de serviciu şi a confidenţialităţii în
legătură cu faptele informaţiile sau documentele de care au luat la cunoştinţă în exercitarea
funcţiei publice. De la această obligaţie sunt exceptate informaţiile de interes public, potrivit
legii.
e)obligaţia de a nu primi direct sau indirect daruri sau alte avantaje în considerarea
funcţiei publice. Încălcarea acestei obligaţii poate atrage atât coerciţii disciplinare, cât şi penale.
La numirea în funcţie precum şi la încetarea raportului de serviciu funcţionarii publici sunt
obligaţi să prezinte, în condiţiile legii conducătorului autorităţii şi instituţiei publice, declaraţia
de avere care se actualizează anual potrivit legii;
f)obligaţia de celeritate în realizarea atribuţiilor de serviciu. Lucrările repartizate
funcţionarilor publici trebuie rezolvate în termenele stabilite de către superiorii ierarhici. De
asemenea funcţionarii publici nu pot primi direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa
lor, fiindu-le interzis şi să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite
asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri;
g)obligaţia de perfecţionare profesională. Dreptului de perfecţionare profesională îi
corespunde obligaţia funcţionarului public de a participa la formele de perfecţionare
profesională organizată de Institutul Naţional de Administraţie sau alte instituţii abilitate
potrivit legii, a căror durată cumulată este de minimum 7 zile pe an. Funcţionarii publici care
urmează programe de formare specializată în administraţia publică, cu o durată mai mare de 90
112
de zile, organizate la Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii similare din
străinătate, finanţate din bugetul de stat sau local sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor
lucra în administraţia publică, cel puţin 5 ani de la terminarea programelor. În cazul
nerespectării angajamentului funcţionarii publici sunt obligaţi să restituie cheltuielile efectuate
pentru perfecţionare din bugetele publice, calculate conform legii;
h)obligaţia de a respecta regimul juridic al conflictului de interese şi al
incompatibilităţilor stabilite potrivit legii.

10.Promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale

Potrivit legii în derularea carierei, funcţionarul public beneficiază de dreptul de a

promova în funcţia publică şi de a avansa în gradele profesionale.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice
vacante prin concurs sau examen. Dreptul de a promova poate privi o funcţie publică de
execuţie din gradul profesional principal sau din gradul superior ori o funcţie de conducere
vacantă.
Pentru a participa la concursul de promovare într-o funcţie publică de execuţie din
gradul profesional principal, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii
minime: a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul
profesional asistent în clasa corespunzătoare studiilor absolvite; b) să fi obţinut la evaluarea
performanţelor individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul „foarte bun”; c) să
îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului.
La concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie din gradul
profesional superior pot participa numai funcţionarii publici care îndeplinesc următoarele
condiţii minime: a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din
gradul profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional
asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite; b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor
profesionale individuale din ultimii doi ani cel puţin calificativul „foarte bun”; c) să
îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului.
Pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante funcţionarii publici trebuie să
îndeplinească mai multe condiţii: a) să fie absolvenţi ai programelor de formare specializată şi
perfecţionare în administraţia publică, organizate de către Institutul Naţional de Administraţie,
centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală precum şi alte
instituţii specializate din ţară sau străinătate; b) au fost numite într-o funcţie publică din clasa I;
c) îndeplineşte cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi condiţiile de vechime
prevăzute de lege.
Vechimea în specialitate cerută de lege pentru ocuparea funcţiilor de conducere diferă
în funcţie de natura şi importanţa funcţiei. Bunăoară pentru funcţiile publice de şef birou, şef
serviciu şi secretar al comunei se cere o vechime de minimum 2 ani iar pentru funcţiile publice
de director general adjunct, director şi director adjunct, din aparatul unui minister şi al
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, vechimea minimă este de 5
ani.
În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi
desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la concursul
pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi.
113
 Procedura organizării concursului sau examenului pentru promovarea într-o funcţie
publică superioară vacantă sau pentru ocuparea unei funcţii publice vacante, într-o clasă
superioară se stabileşte prin lege.
Promovarea funcţionarilor publici în funcţiile publice superioare sau într-o clasă
superioară este strâns legată de evaluarea performanţelor profesionale individuale ale fiecăruia,
operaţie administrativă care se realizează anual, conform metodologiei aprobate prin hotărâre a
Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici după consultarea
organizaţiilor sindicale ale funcţionarilor publici reprezentative la nivel naţional. Evaluarea
activităţii funcţionarilor publici se realizează prin raportarea criteriilor de performanţă ale
fiecărei funcţii publice, la gradul de îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru
perioada evaluată.
Procedura de evaluare a performanţelor profesionale individuale se aplică fiecărui
funcţionar public, în raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite în baza atribuţiilor
prevăzute în fişa postului şi are ca scop: a) avansarea în gradele profesionale; b) retrogradarea
în grade profesionale; c) promovarea într-o funcţie publică superioară; d) eliberarea din funcţia
publică; e) stabilirea cerinţelor de formare profesională a funcţionarilor publici.
Perioada evaluată este cuprinsă între datele de 1 ianuarie şi 31 decembrie ale fiecărui an
iar perioada de realizare a operaţiei administrative de evaluare este stabilită între 1 ianuarie şi
15 februarie ale anului următor, celui pentru care se evaluează performanţele profesionale
individuale ale funcţionarilor publici.
Pentru a fi realizată evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale
funcţionarul public trebuie să fi desfăşurat o activitate de cel puţin 6 luni într-o funcţie publică,
cu excepţiile prevăzute de lege.
Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici de execuţie
se realizează de către conducătorul compartimentului în care aceştia îşi desfăşoară activitatea
iar ale funcţionarilor publici de conducere se fac de către funcţionarul public de conducere
ierarhic superior.
Performanţele profesionale ale înalţilor funcţionari publici se evaluează de către o
comisie de evaluare, compusă din 5 personalităţi, recunoscute ca specialişti în administraţia
publică, propuse de ministrul administraţiei şi internelor şi numite prin decizie a primului
ministru.
În urma evaluării performanţelor profesionale individuale funcţionarului public i se
acordă unul dintre următoarele calificative : excepţional, foarte bun, bun, satisfăcător şi
nesatisfăcător.

11. Modificarea, suspendarea şi încetarea

raportului de serviciu

11.1. Modificarea raportului de serviciu

Un drept esenţial în definirea carierei funcţionarului public este stabilitatea în funcţie, ca

o consecinţă firească a continuităţii serviciului public. În exercitarea funcţiei publice
administrative pot interveni însă anumite situaţii în care funcţionarii publici de carieră trebuie
să îndeplinească anumite activităţi sau să exercite unele atribuţii cu care au fost învestiţi, în
afara autorităţii sau instituţiei publice în care ocupă funcţia, în aceiaşi localitate sau în afara
114
acesteia, pentru o anumită perioadă de timp, fie în interesul serviciului public în care îşi
desfăşoară activitatea, fie în interesul serviciului public în care urmează să îşi desfăşoare
activitatea.
În aceste situaţii are loc o modificare unilaterală a raportului de serviciu care presupune
şi acceptarea din partea funcţionarului public, în condiţiile legii. Modificarea raportului de
serviciu al funcţionarului public poate să fie temporară sau definitivă şi poate avea loc prin
delegare, detaşare, transfer, mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei
publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.
Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat
funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an. Dacă este
cazul ca delegarea să depăşească 60 de zile calendaristice în cursul unui an, această măsură se
poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public pe o perioadă de cel mult 90 de
zile calendaristice într-un an. Funcţionarul public poate refuza delegarea, dacă se află în starea
de graviditate sau îşi creşte singur copilul minor ori starea sănătăţii dovedită cu certificatul
medical face contraindicată delegarea. Pe timpul delegării funcţionarul public îşi păstrează
funcţia publică şi salariul iar autoritatea sau instituţia publică care îl delegă este obligată să
suporte costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare.
Regimul juridic al delegării evidenţiază caracterul obligatoriu şi temporar al măsurii de
modificare unilaterală a raportului de serviciu şi faptul că delegarea are ca obiect schimbarea
locului obişnuit de muncă a celui delegat.
Detaşarea funcţionarului public se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice
în care urmează să îşi desfăşoare activitatea cel detaşat pentru o perioadă de cel mult 6 luni care
poate fi prelungită în cursul unui an calendaristic, numai cu acordul scris al funcţionarului
public. Măsura detaşării se poate dispune numai dacă pregătirea profesională a funcţionarului
public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie
detaşat. Funcţionarul public poate refuza detaşarea atât pentru motivele ce privesc refuzul
delegării, cât şi în cazurile în care detaşarea se face într-o altă localitate unde nu i se pot asigura
condiţii corespunzătoare de cazare sau este singurul întreţinător de familie ori pentru motive
familiale temeinice care justifică refuzul de a da curs detaşării. Pe perioada detaşării
funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul iar dacă salariul funcţiei pe care este
detaşat are un cuantum mai ridicat, funcţionarul public beneficiază de acest salariu. Dacă
detaşarea se face în altă localitate, autoritatea publică sau instituţia publică beneficiară este
obligată să-i suporte funcţionarului public detaşat atât costul integral al transportului dus şi
întors, cel puţin o dată pe lună, cât şi cazarea şi indemnizaţia de detaşare.
Transferul este o altă modalitate de modificare a raportului de serviciu al unui
funcţionar public care poate avea loc între autorităţile şi instituţiile publice fie în interesul
serviciului, fie la cererea funcţionarului public, numai într-o funcţie publică pentru care sunt
îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului. Transferul în interesul serviciului se
poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public transferat, într-o funcţie publică
echivalentă cu funcţia publică deţinută. În cazul în care transferul în interesul serviciului se
realizează într-o altă localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală
cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la
acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor
drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face transferul, în termen de
cel mult 15 zile de la data aprobării transferului. Transferul la cerere se face într-o funcţie

115
publică echivalentă, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public, de către
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul.
Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice poate fi
definitivă sau temporară. Mutarea definitivă se aprobă cu acordul scris al funcţionarului public,
de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea cel
mutat iar mutarea temporară se dispune motivat, în interesul autorităţii sau instituţiei publice de
către conducătorul acesteia, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea
pregătirii profesionale şi a salariului pe care îl are funcţionarul public.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere poate avea loc în cazul
vacanţei unei funcţii publice de conducere sau în situaţia suspendării din funcţie a titularului
unei asemenea funcţii. În ambele cazuri se promovează temporar un funcţionar public care
îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea unor funcţii publice. Dacă funcţia publică de
conducere este vacantă, promovarea temporară a unui funcţionar public în această funcţie se
aprobă de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de maximum 6 luni, cu
avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici. Promovarea temporară a unui funcţionar
public într-o funcţie de conducere a cărui titular este suspendat se dispune de conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice fără solicitarea vreunui aviz. Funcţionarii publici promovaţi
temporar în funcţii de conducere au dreptul la salariul corespunzător funcţiei de conducere,
dacă acesta este mai mare decât cel pe care îl au la promovare.

11.2. Suspendarea raportului de serviciu

Raportul de serviciu al funcţionarilor publici poate fi suspendat de drept sau la iniţiativa

funcţionarului public, în situaţiile prevăzute de lege. Bunăoară suspendarea de drept intervine
atunci când funcţionarul public se află în următoarele situaţii: a) este numit sau ales într-o
funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă; b) este încadrat în cabinetul unui
demnitar; c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în
cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii
internaţionale, pentru perioada respectivă; d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este
prevăzută suspendarea în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar
alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectuează tratament
medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru
incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau după caz, a soţiei ori a
unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii; h)se află în concediu pentru incapacitate
temporară de muncă în condiţiile legii; i) carantină, în condiţiile legii; j) concediu de
maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre
judecătorească irevocabilă; l) forţă majoră; m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.
Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public pe baza cererii
motivate, în următoarele situaţi: a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2
ani, în cazul copilului cu handicap până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii; b)
concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu
handicap pentru afecţiunile intercurente,până la împlinirea vârstei de 18 ani; c) desfăşurarea
unor activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale conform legii; d) pentru
participarea la campania electorală; e) pentru participarea la grevă în condiţiile legii.

116
 Cererea de suspendare a raportului de serviciu din iniţiativa funcţionarului public se
face în scris, cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea şi se
aprobă prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu excepţia
situaţiei în care se solicită suspendarea raportului de serviciu pentru acordarea concediului de
îngrijire a copilului bolnav, în vârstă de până la 7 ani sau în cazul copilului cu handicap, când
suspendarea se constată de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Potrivit legii funcţionarul public are obligaţia ca în termen de 5 zile calendaristice, de la
data încetării motivului de suspendare a raportului de serviciu fie de drept, fie de fapt, să
informeze în scris despre această situaţie, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. După
primirea informării conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia ca în termen de
5 zile de la primirea acesteia să asigure condiţiile necesare, reluării activităţii de către
funcţionarul public iar reluarea activităţii se dispune printr-un act administrativ.
Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă suspendarea raportului de
serviciu, precum şi cel prin care se dispune reluarea activităţii de către funcţionarul public se
comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la data
emiterii.
Pe parcursul suspendării raportului de serviciu autoritatea sau instituţia publică are
obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestor funcţii publice se face pe o
perioadă determinată, de un funcţionar public din corpul de rezervă iar în situaţia în care nu
există funcţionari publici care să îndeplinească cerinţele specifice, postul poate fi ocupat în
baza unui contract individual de muncă, pe o perioadă egală cu perioada suspendării raportului
de serviciu.

11.3. Încetarea raportului de serviciu

Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public poate interveni, în cursul

derulării carierei, în urma unui fapt juridic sau a unui act juridic ori în temeiul legii, situaţie
concretizată prin emiterea unui act administrativ. O dată cu încetarea definitivă a raportului de
serviciu se încheie cariera funcţionarului public însă el îşi păstrează drepturile dobândite în
cursul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile
acestuia.
Potrivit legii încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în
următoarele condiţii: a) de drept; b)prin acordul părţilor consemnat în scris; c)prin eliberarea
din funcţia publică; d)prin destituire din funcţie; e) prin demisie.
Încetarea de drept a raportului de serviciu are loc în următoarele cazuri: a) la data
decesului funcţionarului public; b)la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii
judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; c)dacă funcţionarul public nu mai
îndeplineşte condiţiile referitoare la cetăţenie română şi domiciliul din România sau nu mai are
capacitate deplină de exerciţiu ori îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute delege pentru
funcţia publică; d) la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori
invaliditate a funcţionarului public; e)ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului
administrativ de numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin
hotărâre judecătorească definitivă; f)când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre
judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută delege sau prin care s-a dispus aplicarea unei
sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare; g) ca
117
urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă
complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus
interdicţia; h)la data expirării termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar, funcţia
publică.
Cazurile de încetare de drept a raportului de serviciu se constată în termen de 5 zile
lucrătoare de la data intervenirii acestora,prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice care se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici, în termen de 10
zile lucrătoare de la emiterea lui.
Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public prin acordul părţilor se face
prin aplicarea regulilor generale, de drept comun cu privire la condiţiile de validitate a
consimţământului care se consemnează în scris şi trebuie dat cu intenţia de a produce efecte
juridice, fără să fi viciat şi să fie serios exprimat.
Eliberarea din funcţia publică a funcţionarului public pentru motive ne imputabile are
loc în următoarele cazuri: a)autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost
mutată într-o altă localitate iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; b)autoritatea
sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea
postului ocupat de funcţionarul public. Potrivit legii reorganizarea activităţii unei autorităţi sau
instituţii publice constă în mutarea acesteia în altă localitate sau reducerea activităţii care
presupune modificarea substanţială a atribuţiilor autorităţii sau instituţiei publice, precum şi a
structurii organizatorice a compartimentelor. Reducerea unui post este justificată dacă
atribuţiile aferente acestora se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate
condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv; c)ca urmare a admiterii cererii de integrare
în funcţia publică ocupată de funcţionarul public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive
neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare; d)pentru
incompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativelor nesatisfăcător la evaluarea
performanţelor individuale; e)funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru
ocuparea funcţiei publice; f)starea sănătăţii fizice sau psihice a funcţionarului public constatată
prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să-şi
îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute.
Eliberarea din funcţie a funcţionarilor publici, în urma reducerii postului sau ca urmare
a admiterii cererii de integrare în funcţia ocupată de funcţionarul public eliberat ori dacă
funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice de ocupare a funcţiei publice se
poate dispune, numai dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul
autorităţii sau instituţiei publice.
În cazurile de eliberare din funcţie autoritatea sau instituţia publică este obligată să
acorde funcţionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice iar în această perioadă
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice mai poate acorda celui în cauză reducerea
programului de lucru până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.
Pentru cazurile de eliberare din funcţia publică, în urma încetării activităţii , mutării în
altă localitate, reorganizare, reintegrarea în funcţia publică şi neîndeplinirea condiţiilor
specifice de ocupare a funcţiei publice, autoritatea sau instituţia publică este obligată ca în
perioada de preaviz să solicite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, lista funcţiilor
publice vacante.
În cazul în care există o funcţie vacantă, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul
public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere. Încetarea raportului de serviciu prin
eliberarea din funcţia publică se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice prin
118
act administrativ care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la
data emiterii.
Destituirea din funcţia publică se dispune pentru motive imputabile funcţionarului
public în următoarele cazuri: a)ca sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârşirea repetată a
unor abateri disciplinare sau a unor abateri disciplinare care au avut consecinţe grave; b) dacă s-
a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea
acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate. Când sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice dispune destituirea din funcţie prin act administrativ care se comunică
funcţionarului public, în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii acestuia.
Actele administrative de eliberare din funcţie şi de demitere pot fi atacate de către
funcţionarii publici la instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile
calendaristice de la comunicare, atât pentru motive de ne legalitate, cât şi netemeinicie. În caz
de admitere a acţiunii şi de anulare a actului administrativ instanţa de judecată dispune şi
obligarea autorităţii sau instituţiei publice la plata către funcţionarul public a unei despăgubiri
egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate precum şi cu celelalte drepturi de care ar fi
beneficiat funcţionarul public. La solicitarea funcţionarului public instanţa de contencios
administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcţia deţinută.
Demisia reprezintă modalitatea de încetare a raportului de serviciu la iniţiativa
funcţionarului public care se notifică în scris conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
Cererea de demisie nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la
înregistrare. Cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice funcţionarul public
poate reveni asupra demisiei, înaintea împlinirii termenului de 30 de zile.
La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările
şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor specifice funcţiei publice
îndeplinite.
Dacă nu s-a reuşit redistribuirea funcţionarilor publici a căror raporturi de serviciu au
încetat, aceştia vor beneficia de drepturile legale din bugetul asigurărilor pentru şomaj în
condiţiile legii.

12. Noţiunea de funcţionar public în dreptul penal

Conceptul de funcţionar public din dreptul administrativ nu se identifică cu noţiunea de

funcţionar public din dreptul penal care are o accepţiune mai largă, specifică acestei ramuri de
drept.
Prin sintagma funcţionar public din dreptul penal se înţelege orice persoană care
exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de
orice natură, retribuită sau nu, în serviciul autorităţilor publice, instituţiilor publice sau altor
persoane juridice de interes public care administrează, folosesc sau exploatează bunurile
proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel, care potrivit
legii sunt de interes public. În acest sens noţiunea de funcţionar public priveşte calitatea
specială a unei persoane de care se ţine seama fie la incriminarea faptelor şi sancţionarea
subiectului activ al infracţiunii, fie la ocrotirea specială a subiectului pasiv, al unei fapte penale.
În consecinţă pentru stabilirea calităţii de funcţionar public potrivit reglementării din
dreptul penal, nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea învestirii întrucât această
119
calitate o pot avea şi persoanele care exercită temporar, cu orice titlu şi indiferent cum au fost
învestite, o însărcinare de orice natură, în serviciul unităţilor prevăzute de lege.
În dreptul administrativ funcţionarul public este supus învestirii legale fiind depozitarul
puterii publice şi face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică, pe când în dreptul penal,
funcţionar public poate fi persoana fizică indiferent de modul învestirii în funcţie care exercită
o însărcinare de orice natură, chiar dacă nu este angajată la una din unităţile prevăzute de lege.
Prin urmare condiţia esenţială în stabilirea calităţii de funcţionar public, în dreptul penal este
existenţa raportului de serviciu prevăzut de lege.
Definiţia funcţionarului public din legea penală este determinată de necesitatea ocrotirii
unor relaţii sociale împotriva faptelor penale săvârşite cu intenţie sau din culpă de către cei
care exercită asemenea însărcinări.
Persoanele care exercită în regim autonom activităţi profesionale de interes public şi
cele învestite cu prerogative de putere publică, în exercitarea serviciului public autonom, nu
sunt funcţionari publici în sensul dreptului administrativ şi nici nu îndeplinesc exigenţele cerute
de legea penală pentru a fi încadraţi în categoria funcţionarilor publici. După cum am subliniat
definitoriu pentru stabilirea calităţii de funcţionar public în dreptul penal este existenţa
raportului de serviciu, indiferent de modul de învestire în funcţie, între persoana care exercită o
însărcinare de orice fel şi una din unităţile prevăzute de lege. Or, aceste categorii socio-
profesionale, nu exercită activităţile de interes public sau atributele de putere publică, în cadrul
unui raport de serviciu în sensul legii penale. În consecinţă acestor categorii socio-profesionale,
nu li se aplică dispoziţiile din Codul penal referitoare la funcţionarii publici.

Note bibliografice
PARTEA II-A
CAPITOLUL IV
Funcţia publică

1. Legea 188/1999, Publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr.600 din 8 decembrie 1999,
modificată prin Legea 161/2003, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.279 din 21 aprilie
2003;
2. În prezent statutul magistraţilor este stabilit prin Legea de organizare judecătorească şi prin
legea de organizare a Curţii supreme de Justiţie;
3. Jean Francois Lachaume, La funcţion publique, Dalloz, Paris, 1992 p.3;
4. Legea nr. 154/1998, Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.26 din 16 iulie 1998;
5. A se vedea S. Beligrădeanu, Natura raporturilor juridice de muncă ale magistraţilor în Revista
Dreptul nr.7/2003, p.29;
6. Paul Laband, Le droit public de l’Empire Allemand, Paris 1900. tome II;
7. La Ferriere, Traite de la la jurisdicţion administrative, Paris, 1901;
8. Leon Duguit, Droit constitutionnel, 3 e, ed 1930, Gaston Jeze, Les principes generaux du Droit
Administratif, 3 e, ed.1930; Maurice Haurion, Droit Administratif, 10 e ed.1927;
9. Victor Onişor, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, Bucureşti, Cartea Românească S.A.
1930, p.262;
10. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de arte Grafice Mârvan, Bucureşti,
1929, p.262;
11. Sanda Ghimpu, Ion Traian Ştefănescu, Şerban Beligădeanu, George Mohanu, Dreptul muncii,
Tratat, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1988, p.84;

120
 12. I.T. Ştefănesecu, Dreptul muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.21-25;
13. R.Ionescu, Drept administrativ Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti 1970, p.177;
14. Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977, p.175;
15. Mircea Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1958, p.127;
16. J.F. Lachaume, La funcţion publique, Dalloz, Paris,1992, p.61;
17. A. de Laubdere, J-C. Venezia, Y.Gandemet, Traite de droit administratif, Tome II/1, 9 e, ed.
Paris, 1992, p.50;
18. J.M. Auby, R.D. Ader, Droit administratif, VII-eme, ed., Dalloz, Paris 1986;
19. V. Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, comentată, Editura
Lumina Lex, Bucureşti,2000, p.42;
I. Popescu Slăniceanu, Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila
20. I. Popescu Slăniceanu, Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila 1999, p.143;
21. J. Vermaulen, Statutul funcţionarilor publici, Institutul de Arte Grafice „Vremea” Bucureşti,
1933; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de Arte grafice „Mârvan”
Bucureşti, 1929, p.264; p. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, Editura Mârvan, ed.
IV-a Bucureşti 1934, p.542;
22. S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, S. Beligrădeanu, G. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, Ed.Ştiinţifică şi
Enciclopedică, Bucureşti, 1978, vol.I,p.236;
23. V.Vedinaş, Legea 188/1999, op.cit.p.10;
24. P.Negulescu, op.cit.p.573;
25. art.7 din Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Publicată în Monitorul Oficial,
Partea I-a nr.282/1996;
26. A se vedea D.Dumbo, Incompatibilităţile funcţiei publice cu alte funcţii şi activităţi cu scop
lucrativ, reglementate prin Legea nr.188/1999, în Revista Dreptul nr.6/2001,p.47;
27. Al Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti 1993, p.85;
28. În prezent este în vigoare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.192/2002 privind reglementarea
drepturilor de natură salarială ale funcţionarilor publici, publicată în Monitorul oficial, Partea I-a
nr.949 din 24 decembrie 2002, aprobată prin Legea 228/2003, publicată în Monitorul oficial
nr.360partea I-a, din 27 mai 2003;

121