UNITATEA DE STUDIU IV

ACTUL ADMINISTRATIV

Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează
misiunea, fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic.
În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea „actele
puterii executive’’, distingându-se actele administrative de autoritate şi actele administrative de
gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu, ca fiind,, o
manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin care creiază o situaţiune
juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideia de
dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta,, tot o manifestare
de voinţă făcută de un organ competinte, însă el tinde să creieze unui organism administrativ o
situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este
faptul că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deşi actul administrativ
de gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil.
Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de vânzare-
cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de cumpărător şi o
alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi
modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte bilaterale.
Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune1.
Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice
ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi actul
administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept
privat.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită în
literatura juridică europeană a perioadei interbelice2.
Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept
administrativ, alţii pe cel de act administrativ. Sintagma,,act de drept administrativ’’ a fost
fundamentată de Şcoala de la Cluj, prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin
lucrarea,,Actele de drept administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează
actele organelor administraţiei de stat, care este unul de drept administrativ. Noţiunea de,,act
administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti, care au apreciat că
este cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice ale organelor administraţiei de stat.3
O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inţelege prin act
administrativ,,acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care
constă în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304.
2
“Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice,
îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Este
adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei. „Un
oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vinde, de a
cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcute de oricine în
gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2).
3
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat de Verginia
Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79.
drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşti4.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestări
unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal autorităţi ale administraţiei
publice, în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice5, iar în altă opinie, actul
administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică, pe baza şi în executarea legii, a
unei autorităţi administrative,prin care se formează o situaţie juridică referitoare la un drept
recunoscut de lege, voinţa juridică fiind supusă regimului juridic administrativ.6
Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia că acesta
reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o
manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi
controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative
sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi
obligaţii corelative.
Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului
administrativ care îl defineşte ca,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o
autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere, modificând
sau stingând raporturi juridice”.7
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei
publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de
putere publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la
autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc,
modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative.

4.1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale

Administraţia publică se înfăpuieşte în baza şi în vederea executării legii, prin acte

administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice şi prin
operaţiuni materiale administrative. Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu
caracter unilateral, făcute în exercitarea funcţiei executive a autorităţilor publice, în scopul de a
produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa
de constrângere a statului.
Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct al
teritoriului, ele având nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea.Pentru
rezolvarea problemelor de interes local, autorităţile autonome ale administraţiei publice locale
sunt investite, prin lege, cu anumite atribuţii care constituie competenţa lor materială. In cadrul
acestei competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele
şi în interesul colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şi săvârşesc fapte
materiale producătoare de efecte juridice, în scopul naşterii, modificării sau stingerii
raporturilor juridice, de regulă de drept administrativ,dar şi raporturi juridice aparţinând altor
ramuri de drept. Misiunea administraţiei publice locale de organizare a executării legii se

4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
5
R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287.
6
I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279.
7
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7
decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum şi prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 şi
nr.65/2007.
 realizează printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi printr-o activitate cu caracter de
prestaţiune în cadrul diferitelor servicii publice8.

4.2. Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale

Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale.Actele normative se

caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de
aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecţi 9.Actele administrative individuale
se caracterizează prin faptul că,, manifestarea de voinţă a organului competent creează, modifică
sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor
persoane dinainte determinate’’10.
În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile
administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de sancţionare
(procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind
patrimoniul public local.
1) Actele atributive de statut personal
Din această categorie, fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor judeţene
de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice locale.Prin
aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit Legii
nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autorităţile
deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu
merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al oraşului sau al comunei. Prin acest titlu nu se
urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetăţean de
onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul
exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantaje materiale.
Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale, constând în recunoaşterea socială faţă de o
persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.Se pune întrebarea,
dacă poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o
operaţiune tehnico-materială.
Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local adoptă o
hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această distincţie.Această
hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă
a consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001
modificată şi completată prin Legea nr.286/2006.
Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei operaţiuni
tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local, în vederea executării acestei
hotărâri.
Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare, fiind un act juridic, dă
naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut social, prin
îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă a titlului, asigurarea
publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în hotărârea de
acordare ori în statutul comunei sau al oraşului.
Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic, deoarece
acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale, prevăzută de lege, iar exercitare
unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice.

8
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1992, p.6.
9
Ilie Iovănaş, op.cit., p.218.
10
Idem, p.219.
 Legea a stabilit competenţa consiliilor locale, încât să le dea posiblitatea rezolvării şi
promovării intereselor locale, atât prin acţiunea lor directă, cât şi prin asocierea, colaborarea sau
atragerea de parteneri, persoane fizice sau juridice, care-şi pot aduce contribuţia la ceea ce este
util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală.
2)Autorizaţiile
Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate, prin care se stabilesc
drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi, cărora li se adresează11.
Competenţa autorităţilor publice locale, rezultă atât din legea organică cât şi din alte legi
speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraţia publică locală,
modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile şi
autorizaţiile prevăzute de lege.
O categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea unei
profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea şi
desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.Acest Decret- lege, prin art.28,
prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii familiale sau pentru
desfăşurarea, de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emit de primăriile
judeţene sau a municipiului Bucureşti.Competenţa generală în materia eliberării de autorizaţii
aparţine primarilor.
3) Actele de sancţionare contravenţională
Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale ale
administraţiei publice locale.Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de către
primar, preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii
acestora.Faptele ce constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte
administrative normative, inclusiv ale administraţiei publice locale.Constatarea contravenţiilor şi
aplicarea sancţiunilor contravenţionale se face de către autorităţile competente în mod direct sau
prin împuterniciţii lor, ca o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a asigura
punerea în executare a legii şi a hotărârilor consiliilor locale(judeţene).
Procesul verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de sancţionare,
adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale.În cazul actelor de sancţionare, motivarea
acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală esenţială, ceea ce înseamnă
că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză.
Potrivit art.1 din Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, modificată şi
completată, actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor, acestea
se emit, în afara Guvernului şi de către organele deliberative ale administraţiei publice
locale.Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al municipiului Bucureşti pot stabili
şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuţii
prin lege, în măsura în care, în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau
prin hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din Ordonanţa nr.2/2001).Prin aceste dispoziţii legale,
cosiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte o competenţă generală în domeniul stabilirii şi
sancţionării contravenţiilor.
În domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie contravenţii, prin lege
sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale şi judeţene nu mai pot adopta acte normative cu
acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a legilor şi hotărârilor
Guvernului. Ordonanţa nr.2/200112 nu recunoaşte primarului competenţa de a emite acte
normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor, el fiind autoritate publică locală cu
caracter executiv.
4) Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local
11
Ilie Iovănaş, op.cit., p.219.
12
O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,modificată şi completată.
 Aceste acte administrative sunt de competenţa cosiliilor locale şi consiliilor judeţene.
În art.121 din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile şi
mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi
obligaţiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiaşi legi, consiliile locale şi
judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau
judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie
concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi
vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean13.Aceste
hotărâri ale consiliilor locale locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor
putându-se încheia actele de gestiune.
5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind alegerea
viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a agenţilor economici şi instituţiilor publice de
interes local.

4.3. Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale

În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale adoptă acte

juridice de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administraţiei publice locale
nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local
hotărăşte asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a comunei sau a
oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local, aceleaşi atribuţii fiind prevăzute şi pentru
consiliul judeţean.
Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura juridică română
s-a preferat noţiunea de contracte administrative.Teoria contractelor administrative este opera
jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a îmbogăţit-o cu noi
elaborări doctrinare14.
Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale cuprinde două
categorii de acte:
- acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică
pentru satisfacerea intereselor publice;
- acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune, pe care
administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă.
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se caracterizează prin
următoarele trăsături:
1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una este
o autoritate a administraţiei publice locale;
2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări publice
de interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local;
3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale
colectivităţilor locale.
Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în :
- concesionarea de servicii publice;
- concesionarea bunurilor proprietate publică;
- participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici;
- înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;

13
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.43.
14
G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele
administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
 - achiziţiile de lucrări publice;
- achiziţiile de bunuri publice;
- împrumutul public local;
Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi
definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie cu
diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor,în regim de drept public sau
de drepr privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea satisfacerii
intereselor generale ale colectivităţilor locale15.

4.4. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii.

După natura juridică16, actele administrative pot fi:
 acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică)
Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă,
executivă,judecătorească- în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul
naşterii, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;
 acte administrative de gestiune
Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi juridice şi
privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale
(judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de
voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice;
 acte administrative jurisdicţionale
Aceste acte se emit, în mod unilateral, de autorităţile de jurisdicţie administrativă, anume
abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari.
După competenţa materială,pot exista:
 acte administrative cu caracter general
Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au competenţă
materială generală.Din această categorie fac parte:decretele Preşedintelui României, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale,unele ordine
ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;
 acte administrative de specialitate
Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de
autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.
Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi conducătorii
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi cele emise de
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate.
După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:
 acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale
Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului,ordinele
şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul ţării;
 acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale

15
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
16
Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004,p.76.
 La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor
locale,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise de conducătorii
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate.
Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care funcţionează
autorităţile care le emit.
După gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative sunt:
 acte administrative normative
Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la
un număr nedeterminat de persoane17.Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile
şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale conducătorilor
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, hotărârile consiliilor judeţene
şi cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor.
 acte administrative individuale
Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului competent
care creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe
persoane determinate.
Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care emană:
a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale;
b) Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative sau
individuale;
c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni, care au caracter
normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual;
d) Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale;
e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual;
f) Prefecţii emit ordine,normative sau individuale;
g) Primarul emite dispoziţii, cu caracter normativ sau individual.
După natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
 acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale)
 acte administrative care constată existenţa unui drept
După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt:
 acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până la
abrogare);
 acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă
de timp), anume prevăzută în actul respectiv.

4.5. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice

Actele de putere publică se clasifică, în funcţie de modul de exprimare a voinţei autorităţii

administraţiei publice emitente, în două categorii:
 acte unilaterale, care includ actele administrative şi actele de drept comun;
 acte bi sau multilaterale, care includ contractele administrative, contractele de drept
comun pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi obligaţii la fel
ca pentru orice subiect de drept.
Din definiţia dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale acestuia:
1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice;

17
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.
 2) actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă
unui regim de putere publică ;
3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a
unui control de legalitate;
4) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private
autorizate de administraţie să presteze servicii publice;
5) prin actul administrativ se produc efecte juridice,care, pot consta în a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.
1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice.
Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activităţii organelor
administraţiei publice.După opinia lui Romulus Ionescu,,,acest caracter deosebeşte actul
administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele
administraţiei de stat,dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele, actele
juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de
administraţie şi operaţiunile direct productive’’.
2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică.
Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice, care sunt rezultatul
acordului de voinţă a două părţi,din care una este reprezentată de un organ al administraţiei
publice.
În conţinutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente:
a) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă.
Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia unui
sentiment, ci numai o voinţă18.
Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere publică
în care se emit actele administrative.Voinţa juridică se exprimă în scopul de a aduce o modificare
în realitatea juridică existentă,ea urmeşte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi sau
obligaţii.
b) Caracterul unilateral al voinţei juridice.
Actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale
administraţiei, ca şi faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte
juridice19.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane implicat în
emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori a unui
singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică20.
c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ
Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale
administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise
de,,autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice,dă naştere,
modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică21’’.De
regimul de putere publică se leagă,, caracterul obligatoriu al actului administrativ şi executarea lui
din oficiu22’’.
3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui
control de legalitate.

18
Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222
19
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14.
20
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.219.
21
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289.
22
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
 Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul, că actul administrativ este supus controlului de
legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.Există însă unele acte care, deşi nu
sunt emise de autorităţi ale administraţiei publice, sunt supuse acestui control de legalitate.Mai
există şi acte administrative care,deşi nu sunt emise de către organe ale administraţiei publice, ci
de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de legalitate23.
4) Actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private
autorizate de administraţie să presteze servicii publice.
Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii
organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de către
administraţia publică şi despre actul emis prin delegaţie, de structuri cărora le-au fost transferate
anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin actul de autorizare dat în scopul
realizării unor servicii publice.Legea Fundamentală califică drept act administrativ atât actele prin
care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei.
5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice,care, pot consta în a da naştere, a modifica
sau a stinge drepturi şi obligaţii.
Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evocă acele manifestări de
voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin forţa de
constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare 24. Fiind o specie de
act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă, prin
naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii corelative.

4.6. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul

regulilor, de fond şi de formă, care tsabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau de
adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi
judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează
actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice.
Dimensiunile regimului juridic vizează:
a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care
privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic;
b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;
c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu
naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;
d. controlul exercitat asupra actului administrativ.

4.6.1. Legalitatea actului administrativ

Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară a

fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate
este determinată şi limitată prin drept”25. Majoritatea autorilor de drept administrativ califică
legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul
legalităţii semnifică:
- supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în
limitele dreptului;

23
Idem, p33-35.
24
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Știinţifică, Bucureşti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedinaş,
Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.83.
25
Verginia vedinaş, op. cit., p. 85.
 baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în
-
limitele dreptului.
Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum:
- egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi
impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii;
- egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci
administraţia, care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile
deduse ei spre soluţionare.
Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt:
a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi
legilor statului);
b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de
administraţie publică superioare organului emitent;
c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale;
d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege;
e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale
autorităţilor administraţiei publice superioare;
f. actul administrativ trebuie să fie oportun.
Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.
Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte:
- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;
- valorile cutumiare ale locului respectiv;
- nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale.

4.6.2. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut, modul de

organizare a elementelor din care se compune.
Doctrina a fost consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace de
regulă forma scrisă. În ceea ce priveşte forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută
distincţia între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrîca şi forma orală (de
exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul
contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală). Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării
lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a hotărârilor
şi ordonanţelor de Guvern atrage după sine inexistenţa actului.
Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt:26
- necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului;
- necesitatea executării şi respectării de către cei ce intră sub incidenţa actului;
- necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
- necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventualele
vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
- realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului şi nu
mijloc de probă, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem.

26
A. Iorgovan, op. cit., p. 50.
 De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a actului:
a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituţia României, limba
oficială este limba română, drept urmare actele emise de autorităţile
administraţiei publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale unde ponderea minorităţilor naţionale este de cel
puţin 20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităţilor
administraţiei publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba
respectivei minorităţi naţionale.
b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se
motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat
sub formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a
concentra elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului
juridic respectiv. Obligaţia motivării vizează şi unele acte cu caracter individual
(hotărârile de guvern cu caracter individual).
Lipsa acestor condiţii exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea
actelor administrative.

4.6.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte

administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte administrative
(ex. Consiliul local adoptă hotărâri).
Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative,
după cum urmează:
a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative;
b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative.
Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în
activitatea administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt
cunoscute în literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte
de vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act. Într-o
formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei publice le
solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru
a se informa şi pentru a decide în cunoştinţă de cauză27. Cuvântul aviz poate avea trei
accepţiuni: înştiinţare scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva
din afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere şi rezoluţie a unei
autorităţi competente.
Avizele sunt de trei categorii:
a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul,
nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut.
b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi
facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art.
95 din Constituţie.
c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizează prin obligativitate, atât
a cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să ceară, să
aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii lui şi, în
final, să se conformeze acestuia.

27
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.
 Acordul reprezintă consimţământul pe careîl dă un organ public altui organ în vederea
emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de
voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă
consimţământul. În funcţie de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau
ulterior emiterii actului. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ mitent
la emiterea actului, condiţionează însă valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea
acordului actul este nul.
Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se întâlnesc
cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de
către aceste autorităţi publice.
Formele procedurale concomitente sunt:
- Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului
colegial. Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului adoptă acte
în prezenţa majorităţii membrilor lor.
- Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de
lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi:
majoritate simplă, majoritate absolută şi majoritate calificată.
- Regula semnării şi contrasemnării actului.
Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de
efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt:
comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele
administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor
celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi
unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea
materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare,
fie prin afişare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.28

4.7. Forţa juridică a actelor administrative

Problema forţei juridice a actelor administrative mai este analizată în doctrină şi sub
titulatura eficienţa actelor administrative.29
Forţa juridică a actelor administrative este condiţionată de mai multe elemente:
a. locul organului emitent, în sistemul organelor administraţiei publice;
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale
materiale şi teritoriale;
c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ.
Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a
acestora, în acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută şi sub
denumirea de principiul executio ex officio.
Forţa juridică a actului administrativ este inferioară legii, dar superioară celei a actului
de drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaţii sau organizaţii cetăţeneşti.
Totodată, forţa juridică a actului administrativ este dată de locul organului de
administraţie publică în cadrul sistemului administrativ.

28
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.
29
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.
4.7.1. Efectele actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative reprezintă consecinţele unui act

administrativ. Aceste consecinţe sunt de două feluri:
a. consecinţe juridice, obiect al analizei noastre;
b. consecinţe de natură economică, socială, culturală etc.
Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune următoarele aspecte:
a. momentul de la care ele încep să se producă;
b. întinderea efectlor juridice ale actelor administrative;
c. încetarea efectelor juridice ale actelor administrative.
Momentul de la care actul juridic începe să producă efecte juridice
Trebuie să avem în vedere organul emitent sau alte subiecte de drept.
a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din
momentul adoptării sale. Efectele constau în publicarea şi comunicarea acestora.
b. pentru celelalte subiecte de drept este importantă distincţia ce trebuie făcută între felul
actului, respectiv act normativ şi act individual. Ca urmare, actele normative produc
efecte din momentul publicării lor, iar actele individuale de la data comunicării lor.
Potrivit art. 78 din Constituţie, actele administrative produc efecte la trei zile de la data
publicării lor în Monitorul Oficial al României.
În general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu
retroactivează). Excepţii de la această regulă reprezintă actele constatative (recognitive) de
drepturi şi obligaţii, care sunt şi retroactive. Acestea recunosc existenţa unor drepturi şi
obligaţii anterioare (cerificatul de naştere, certificatul de căsătorie, somaţia de plată etc.).
Întinderea efectelor juridice
Este important a se face distincţia între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu
caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul
administrativ, dar şi pentru celelalte ramuri de drept cu excepţia dreptului penal. Potrivit art. 73
alin 3, lit. h „infracţiunile, pedepsele şi regimul executării lor sunt de domeniul legii organice”.
Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar şi pentru alte
ramuri de drept. Exemplu: actele de stare civilă produc efecte juridice şi în sfera dreptului civil şi
a dreptului familiei şi sunt emise de autorităţile administraţiei publice.
Încetarea producerii de efecte juridice de către actele administrative
Orice act juridic produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare.
Trebuie să se facă distincţia între încetarea producerii de efecte juridice, în general, şi încetarea
producerii unor efecte determinate, şi anume obligaţia de executare, care se produce prin
faptul material al aducerii ei la îndeplinire.30
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc în mai multe moduri:
a. prin anulare, de instanţa de judecată, în baza dispoziţiilor art. 52 şi art. 126
alin. 6 din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
b. prin revocare de organul ierarhic superior, în baza raportului de subordonare
ierarhică;
c. prin retarctare, de organul care l-a emis;
d. prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic
superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a ţării;
e. încetarea efectelor actului în alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei
sau desfiinţarea sau edificarea unei construcţii.

30
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.
4.7.2. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea actelor administrative presupune încetarea temporară a producerii de

efecte juridice. Trebuie realizată distincţia între ce înseamnă suspendarea unui act administrativ
şi ce înseamnă suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului administrativ înseamnă
întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv. Suspendarea efectelor juridice
înseamnă întreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.
Subiecţii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (întreruperea producerii
efectelor juridice) unui act administrativ sunt:
- instanţa de judecată competentă;
- autoritatea ierarhic superioară organului care a emis actul;
- emitentul actului.
Regimul juridic genberal al suspendării actelor administrative presupune analiza mai
multor aspecte:
a. cauzele care determină intervenţia suspendării;
b. efectele juridice ale suspendării;
c. organele care pot dispune suspendarea;
d. categoriile de suspendare.
Cauzele care pot determina intervenţia suspendării:
- suspendarea intervine atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea unui act
administrativ.
- suspendarea poate interveni atunci când se aplică o anumită sancţiune administrativ-
disciplinară unui funcţionar public sau unei alte persoane încadrată într-un organ public.
Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă dominantă faptul că
produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare vremelnică a producerii lor. Încetarea
cauzelor care au determinat intervenţia suspendării determină repunerea în vigoare a actului
sau după caz scoaterea lui din vigoare.
Categoriile de suspendare care pot interveni sunt:
- suspendarea de drept sau legală, care intervine în baza unui text de lege (conform art.
123, alin. 5 din Constituţie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ.
- suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care la rândul ei poate fi de mai
multe feluri: suspendare dispusă de instanţa de judecată, în cazul în care există motive
bine justificate şi pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulată
odată cu sesizarea făcută în cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispusă de alte
autorităţi publice (de exemplu, prin decret al preşedintelui poate fi suspendat un
ministru împotriva căruia s-a cerut urmărirea penală.

4.7.3. Anularea actului administrativ

Anularea este operaţiunea juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a

determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice
produse de acesta31. Nulitatea reprezintă o sancţiune care intervine atunci când actul este lovit
de unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice până
la constatarea nulităţii şi, în consecinţă, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dacă au
fost produse pagube materiale sau morale, cel acre a introdus cererea de anulare are drept să
ceară despăgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituţia anulării este prevăzută

31
A. Iorgovan, op. cit., p. 72.
de art. 52 din Constituţie care consacră acel tip de anulare care este dispus de instanţa
judecătorească. Potrivit prevederii, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
Nulitatea absolută sancţionează nerespectarea, la încheierea actului, a unei norme care
ocroteşte un interes general, obştesc. În cazul nulităţii relative sunt nerespectate, la încheierea
actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea
absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond esenţiale pentru validitatea actului, iar
nulitatea relativă pentru condiţii de mai mică importanţă care privesc forma actului.
Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi:
- organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică;
- instanţa de judecată;
- de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative
(exemplu, cele ale locurilor de detenţie).

4.7.4. Inexistenţa actelor administrative

Este sancţiunea prevăzută de lege referitoare la actele de drept administrativ la

adoptarea/emiterea cărora şi-n conţinutul cărora s-au încălcat deosebit de grav condiţiile de
legalitate. În acest caz, actul nu există.
Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui în baza unei legi
abrogate determină inexistenţa actului administrativ. Actul administrativ jurisdicţional, prin
care se soluţionează litigii date de lege în competenţa altor instanţe, nu există. Actele
administrative lovite de această sancţiune nu produc efecte juridice.

4.8. Contractul administrativ – specie a actului administrativ

4.8.1. Evoluția teoriei contractului administrativ și definirea sa

Contractul administrativ reprezintă o creație a Consiliului de Stat francez și a fost

dezvoltat de Gaston Jèze care înțelege prin „teoria contractelor administrative”, „contractele
încheiate de administrație pentru a asigura funcționarea unui serviciu public și care este supus,
din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile
dintre particulari”32. Contractul administrativ s-a îndepărtat de principiile călăuzitoare ale
dreptului privat și s-a constituit ca ramură autonomă de drept.
Doctrina de drept administrativ din perioada interbelică a evidențiat unele aspecte
specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile:
- particularul care a încheiat un contract cu administrația nu va putea să-l cedeze întreg
sau în parte unei persoane decât cu aprobarea administrației;
- unele clauze contractuale sunt de natură reglementară;
- administrația poate să-și rezerve dreptul de a cere oricând concesionarului care nu și-a
îndeplinit obligațiile înscrise în contract să poată rezilia contractul direct, prin act
administrativ, dacă interesul general o cere;
- contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii care nu se aplică contractelor
civile.

32
Charles Debash, Institution et droit administratifs, Tome 2, PUF Paris, 1999, p. 295.
 Contractul administrativ este înainte de toate un instrument juridic prin care, alături de
actul administrativ, unele autorități ale administrației publice își duc la îndeplinire sarcinile și
competențele.
Așa cum aprecia profesorul Iorgovan, noțiunea de contract administrativ este legată de
noțiunile de domeniu public și serviciu public.
Regulile specifice contractelor administrative sunt următoarele:
a. forma contractului care este prestabilită de legiuitor;
b. puterile exorbitante ale administrației, cu ajutorul cărora administrația poate obține,
prin impunere unilaterală, executarea fidelă și regulată a prestației convenite prin
contract;
c. facilități pe care administrația le poate da celor cu care a încheiat contractul pentru a
putea fi dus la îndeplinire;
d. competența tribunalelor administrative pentru soluționarea litigiilor ce ar putea
apărea din executarea contractelor administrative.
Teoria contractelor pornește de la ideea că pentru a îndeplini competențele și sarcinile
sale administrația încheie acte juridice cu privire la domeniul public sau privat al comunei,
orașului, județului sau chiar al statului, acte juridice ce pot îmbrăca atât forma unui contract
administrativ cât și a unui contract de drept privat. Cele dintâi urmează un regim de drept
public în timp cele celelalte se supun regimului dreptului privat. În exercitarea dreptului de
proprietate sau a dreptului de administrare a bunurilor ce fac obiectul proprietății publice sau
private a statului, autoritățile administrației publice încheie acte juridice cu persoane fizice sau
juridice, române sau străine, alte autorități publice care au ca obiect vânzarea-cumpărarea de
produse, executarea de lucrări sau prestări servicii, concesionarea sau închirierea de servicii
publice, bunuri sau terenuri. Aceste acte juridice sunt denumite contracte administrative sau
acte de gestiune.
Constituția României de la 1991, revizuită în 2003 consacră prin art. 136 alin. 4 că
proprietatea publică este inalienabilă, iar pe de altă parte recunoaște posibilitatea existenței
unor mijloace juridice de valorificarea bunurilor proprietate publică: darea în administrare, care
nu se poate face decât către o regie autonomă sau instituție publică, concesiunea și darea în
folosință gratuită. Trebuie specificat faptul că prevederile Constituției României de la 1991 nu
denumește expres această categorie de acte juridice pe care le poate emite autoritatea de
administrație publică. Un pas important în evoluția acestei instituții juridice este reprezentat de
adoptarea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care nu numai că recunoaște
acestă instituție, dar o și definește în art.2 alin.1 lit. c, care, în prima fază definește actul
administrativ, iar în faza a doua prevede că sunt asimilate actelor administrative, în sensul
prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de
servicii publice și achiziții publice33. Deși acest text operează numai cu noțiunea de contract, art.
18 alin 4 face trimitere expresă către contractul administrativ, textul prevăzând soluțiile pe care
le poate dispune instanța atunci când acțiunea în contencios administrativ are ca obiect un
contract administrativ.
Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voință dintre o autoritate de
administrație publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte
de drept, pe de altă parte (persoane fizice și juridice sau alte organe ale statului subordonate
celeilalte părți) prin care se urmărește satisfacerea unui interes general prin prestarea unui
serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus
unui regim de putere publică.

33
Legea nr. 554/2004 rpivind contenciosul administrativ, art. 2.
 Din definiție se desprind trăsăturile definitorii ale contractului administrativ:
- este o convenție, deci presupune un acord de voință între părți;
- una dintre părți este un subiect determinat, fiind reprezentat de un organ de
administrație publică sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ce
acționează în vederea realizării puterii publice;
- părțile în contract se află pe poziție de inegalitate juridică (datorită regimului de drept
public aplicabil);
- obicectul contractului este determinat: urmărește satisfaerea unui interes public,
general și poate îmbrăca următoarele forme: prestarea unui serviciu public, punerea în
valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrări publice.
- clauzele contractului sunt stabilite atât pe cale reglementară, prin lege, cât și pe cale
convențională. Analizând strcutura unui contract administrativ se poate constata că este
vorba de manifestarea acordului de voință a administrației de două ori: o dată, cea prin
care administrația stabilește, de comun acord cu particularul elemente de conținut care
pot face obiectul negocierii între aceștia – partea convențională, și o a doua manifestare
de voință, exprimată prin caietul de sarcini care este un veritabil act administrativ și care
se sudează pe acordul de voință, fără a se putea contopi cu acesta – partea
reglementativă. Dacă prima voință este exprimată într-un regim juridic mixt, de drept
privat, dar și public în același timp, cea de-a doua voință este exprimată34.
- poziția de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea ca
aceasta să poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când interesul public o
cere;
- contractele administrative sunt supuse exclusiv unui regim de putere publică;
- contractul administrativ implică o formă scrisă, deoarece prin intermediul său se
acționează în numele puterii publice;
- competența instanțelor de contencios administrativ pentru soluționarea eventualelor
litigii ce pot apărea din executarea unui astfel de contract.

4.8.2. Caracteristicile generale ale contractelor administrative și principalele contracte

administrative

Caracteristicile generale ale contractelor administrative sunt:

a. părțile contractului administrativ: întotdeauna una dintre părți este reprezentată de o
autoritate de administrație publică sau învestită de aceasta cu putere și un particular.
b. obiectul contractului: administrația își îndeplinește serviciile sale cu ajutorul serviciului
public, astfel că obiectul contractului este reprezentat de o prestație (a face).
c. clauzele contractului: individualizarea contractului administrativ în raport de alte
contracte pe care administrația le poate încheia se poate realiza prin două căi:
- dacă obiectul contractului privește exploatarea unui serviciu sau a unei lucrări publice;
- dacă în contract sunt prevăzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun și
care sunt obligatorii.
Principalele tipuri de contracte administrative sunt:
a. contractul de concesiune a serviciului public. Este cel mai utilizat tip de contract
administrativ prin intermediul căruia o autoritate de administrație publică îi
încredințează unui particular misiunea de a executa, de a pune în funcțiune o activitate

34
Eduard Demciuc, Nulitatea contractului administrativ articol în volumul Implicațiile Tratatului instituind o
Constituție pentru Europa asupra dreptului public și serviciilor publice, Secțiunea pentru științe juridice și
administrative, Caietul Științific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410.
 (serviciu) publică contra unei remunerații denumită redevență, taxă încasată de la
utilizatorii (beneficiarii) acestui serviciu.
b. contractul de concesiune de lucrări publice. prin acest tip de contract autoritățile
administrației publice încredințează unui particular edificarea unei construcții, realizarea
unei autostrăzi, căi ferate, a unor imobile în principiu, în interes public, general.
c. contractul de furnituri. Are ca obiect achiziționarea de către administrație a diferitelor
bunuri mobile.
Cadrul reglementativ în materie este reprezentat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice și a contractelor de concesiune a serviciilor publice, cu modificările și
completările ulterioare.