ISBN 978-606-669-283-0 - POLITICI PUBLICE EUROPENE - note de curs

Filip Luminita-Maria

CAPITOLUL 1. POLITICILE PUBLICE – INTRE STAT, ACTIUNE COLECTIVA SI PIATA

1.1.Conceptul de politici publice

1.2. Guvernanta sau guvernarea – veriga lipsa

1.3. Modelul economic al politicii publice

CAPITOLUL 2. ACŢIUNI LA NIVEL NAŢIONAL ŞI INTERNAŢIONAL

2.1. Un cadru de actiune politica la nivel national si international a tarilor

2.2 Procesul politicilor publice în diferite ţări

2.2.1. Spania - particularităţi ale procesului politicilor publice

2.2.2 Portugalia - rolul ministerelor în ciclul politicilor publice

CAPITOLUL 3. POLITICA AGRICOLA COMUNA

3.1.Lansarea PAC. Obiective şi principii

3.2. Evoluţia Politicii Agricole Comune (PAC)

3.3. Stadiul actual al P.A.C.

3.3.1. Actorii instituţionali ai Politicii Agricole Comune

3.3.2. Organizaţiile comune de piaţă

3.3.3. Dezvoltarea rurală

CAPITOLUL 4. POLITICA DE MEDIU A UNIUNII EUROPENE

4.1. Politica de mediu – componenta a modelului european al dezvoltarii durabile

4.2. Obiectivele, principiile si instrumentele politicii de mediu

4.3. Politica europeana de mediu si Romania

CAPITOLUL 5. POLITICILE SOCIALA SI REGIONALA

5.1. Provocarile politicii sociale europene

5.2. Disparităţile economice regionale din cadrul Uniunii Europene

CAPITOLUL 1. POLITICILE PUBLICE – INTRE STAT, ACTIUNE COLECTIVA SI PIATA

1.1.Conceptul de politici publice

Politicile publice reprezinta totalitatea conceptelor teoretice si instrumentelor practice

utilizate de catre stat in scopul atingerii unor obiective cu impact social major. Politicile
publice preiau elemente, metode şi tehnici din economie, drept, sociologie, psihologie sau
ştiinţele politice.

Elementele care realizează coerenţa politicilor publice pot fi delimitate astfel (Grawitz M.,
Lecca J. (sous la direction de), Traité de science politique, t.II,IV, Paris, PUF, 1992):

 măsurile concrete care dau substanţă politicii publice;

 alocarea resurselor însoţită de forme coercitive de monitorizare şi control;
 integrarea politicii publice într-o strategie, într-un cadru de acţiune pe termen
mediu şi lung;
 influenţarea de către politica publică a unui grup ţintă (obiectiv) de indivizi;

Politicile publice sunt definite ca reprezentand suma activitatilor guvernamentale realizate

fie direct, fie prin intermediul unor agenti, prin prisma influentei pe care acele activitati o au
asupra vietilor cetatenilor (Peters, 1999) sau ca ceea ce decid guvernele sa faca sau sa nu faca
(Dye, 1992, p.2); ele acopera atat actiunea, cat si inactiunea, atat deciziile , cat si non-deciziile
guvernamentale (Hall si Jenkins, 1995). Aceste definitii surprind caracterul omniprezent pe
care politicile publice il au in viata noastra.

O definitie mai atenta a politicilor publice ne permite sa distingem trei niveluri diferite
ale politicilor publice, in functie de gradul in care au un impact real asupra vietilor cetatenilor
(Peters, 1999):

1. alegeri de politici, de catre cei care detin autoritatea de a folosi puterea publica pentru
a influenta vietile cetatenilor, rezultatul fiind o politica implementata practic;
2. actiuni realizate de guvernamant pentru implementarea politicilor alese;
3. impactul politicilor asupra cetatenilor, modulin care viata ecestora le este influentata
de incercarea de a implementa o politica.

Avantajul distingerii intre aceste trei nivele este acela de a lamuri diectia de la
mijloace catre scopuri si anumea activitatile guvernamentale concrete (nivelul doi)
sunt mijloace pentru implementarea unor modificari sociale (nivelul unu), al caror
scop este satisfacerea preferintelor cetatenilor (nivelul trei).

O încercare de definire a politicilor publice porneşte de trăsăturile comune ale

acestora: politici care acoperă un anumit domeniu de activitate (de exemplu, politica
industrială), politici care exprimă interesele statului, politici care operează ca decizii ale
guvernului (Hogwood B. W., Gunn L. A., Policy Analysis for the Real World, Oxford
University Press, 1984, pp. 12-19., in Ionescu R.V. – Politici publice europene, 2009)
 Ca un element comun al unor astfel de definiţii, putem nota faptul că această categorie
de politică este implementată de către guvern şi trebuie privită ca un set de legi, planuri,
acţiuni şi concepte selectate pentru atingerea unui anumit obiectiv.

Clarke E. Cochran consideră că politica publică se referă la acţiunile guvernului şi la

intenţiile care au determinat aceste acţiuni (Clarke E. Cochran, American Public Policy: An
Introduction, St. Martin's Press, 1993, in Ionescu R.V. – Politici publice europene, 2009)

„Politicile publice sunt actiunile colective ce au ca scop satisfacerea preferintelor

cetatenilor, indiferent daca sunt de tip guvernamental, de guvernanata sau de alt tip.”
(Bondar F., coord., 2007, Politici publice si administratie publica).

Care este relatia dintre conceptul de guvernanta si cel de guvernamant?

1.2. Guvernanta sau guvernarea – veriga lipsa

Guvernanţa şi guvernarea sunt două concepte distincte, dar care se întrepătrund.

Guvernarea a fost definită variat: drept managementul societăţii de către oameni sau
ca un exerciţiu de autoritate pentru a manageria resursele şi afacerile ţării. 1 «Guvernarea este
suma numeroaselor modalităţi prin care indivizi şi instituţii, publice şi private, îşi gestionează
afacerile proprii.»2 «Guvernarea este maniera în care este exercitată puterea în administrarea
resurselor economice şi sociale ale unei ţări.» 3 În organizaţii internaţionale promotoare de
politici, termenul de guvernare nu se limitează la constatări descriptive, ci este calificat,
apărând astfel noţiunea de bună guvernare.

Conceptul de guvernanţă poate fi înţeles ca o formă de guvernare mai participativă şi

orizontală decât formele tradiţionale cu un caracter ierarhic şi vertical mai
pronunţat.«Guvernanţa vizează un dispozitiv care implică în acelaşi timp instituţii, relaţii,
reguli şi comportamente, adică mai mult decât structura reprezentată de cuvântul
guvernare.»(Pérez, 2003)4

Conceptul de “guvernanţă” a fost preluat de Comisia Europeană în “Carta Albă”

(2001) şi definit  ca fiind un set de reguli şi metode de a conduce având la bază cinci principii:
1
United Nations – “Poverty reduction and good governance”, Report of the Committee for Development Policy
on the sixth session (29march - 2april 2004), Ed.United Nations, New York, 2004, pag.9
2
Commission on Global Governance - “Our Global Neighbourhood”, Oxford University Press, 1995, pag. 2-3

3
World Bank - “Governance. The World Bank’.s Experience”, Washington, D.C., 1994, pag. xiv.

4
Feleagă N., Vasile C. - „Guvernanţa întreprinderii între clasicism şi modernism”, Economie teoretică şi
aplicată, pag.24
transparenţa, participarea, responsabilitatea, eficienţa şi coerenţa sistemului european-
comunitar“. Buna guvernanţă” presupune, în primul rând, o relaţie de putere axată pe o serie
de reforme structurate pe trei niveluri: politico-administrativ, economic şi cel al societăţii
civile. Finalitatea demersului acestui proces este dată de creşterea gradului de implicare a
cetăţeanului, asigurarea unui cadru democratic, flexibil, care să faciliteze elaborarea de decizii
coerente, transparente şi responsabile.

Guvernanţa este multidimensională. Sistemul guvernanţei este compus dintr-o

varietate de procese, sisteme, organizaţii şi reguli, privind oferta şi cererea birocraţiei publice,
începând de la instituţii de supraveghere non-executive şi cetăţeni, responsabili de
performanţele birocraţiei.

Guvernanţa poate fi măsurată utilizând două tipuri de indicatori5:

1) Indicatori globali - care monitorizează performanţa globală a sistemului şi ajută la

obţinerea celui mai bun şir de rezultate la nivel global;
2) Indicatori specifici – care se focalizează pe calitatea elementelor guvernanţei naţionale
repartizate în sistemul global, fiind mai adaptaţi frecventelor schimbări care au loc în
domeniul guvernanţei, ceea ce le imprimă caracterul de a fi „acţionabili” în vederea
îmbunătăţirii rezultatelor guvernanţei.

Utilizarea acestor tipuri de indicatori are drept scop:

 Creşterea sensibilizării statului privind importanţa guvernanţei;

 Îmbunătăţirea reformelor privind guvernanţa la nivel naţional;
 Monitorizarearea progresului reformelor şi compararea la nivel regional sau
internaţional;
 Alocarea ajutoarelor acordate de către organismele internaţionale;
 Efectuarea cercetărilor privind impactul economic şi factori determinanţi ai
guvernanţei;
 Evaluarea riscului de ţară (ex. riscul investiţional).

5
Sursa: „Plan d’exécution pour le renforcement de l’engagement du Groupe de la Banque Mondiale en matière
de gouvernance et de lutte anti-corruption”, 17 aug. 2007
 O tipologie a indicatorilor privind măsurarea calităţii instituţiilor şi proceselor, precum
şi a rezultatelor produse de aceste instituţii este prezentată în tabelul de mai jos:

Tabel nr. 1.1

Tipologia indicatorilor guvernanţei

Măsurarea calităţii proceselor/modelelor Măsurarea rezultatelor

Măsurăr Indicatori CPRF (cheltuieli publice şi responsabilitate Evaluarea climatului investiţional
i financiară)
specifice Anchete/Sondaje privind analiza
Sub-indicatorii CFPAP (calitatea sistemelor gestiunii mediului de afaceri şi a performanţei
finanţelor publice şi calitatea administraţiei publice) întreprinderilor (BEEPS)

Sub-indicatorii indicelui deontologiei mondiale (IDM) Indicatori mondiali ai guvernanţei

(IMG)
Sub-indicatorii indicelui Open Budget (IOB)

Indicele de achiziţii al OCDE (IAOCDE)

Indicele Doing Business (IDB)

Măsurăr CFPAP global Transparenţa internaţională
i globale
IDM global IMG

IOB global Freedom House

Indicele DB global Polity IV

Sursa: „Plan d’exécution pour le renforcement de l’engagement du Groupe de la
Banque  Mondiale en matière de gouvernance et de lutte anti-corruption”, 17 aug. 2007, pag.
25

Seria indicatorilor CPRF se compune din 28 măsuri specifice privind calitatea

sistemelor de gestiune a finanţelor publice. Se aplică în peste 75 de ţări.

Sub-indicatorii CFPAP sunt calculaţi în toate ţările care beneficiază de asistenţă din
partea Asociaţiei Internaţionale pentru Dezvoltare (A.I.D.). Repartizarea alocării resurselor de
către A.I.D. se realizează funcţie de poziţionarea în clasamentul efectuat după calcularea
acestor indicatori.

Indicele deontologiei mondiale măsoară detaliat calitatea mecanismelor de control şi

stabilitate, având drept scop evitarea abuzurilor puterii, stoparea corupţiei, promovarea
deontologiei publice şi accesul cetăţenilor la guvernare, în 43 de ţări.
 Indicele Bugetului Deschis (Open Budget) evaluează disponibilitatea publică a
principalelor documente bugetare, calitatea informaţiilor furnizate şi oportunitatea difuzării
lor, într-un număr de 59 de ţări.

Indicele de achiziţii al OCDE evaluează calitatea sistemelor de achiziţie din 22 de ţări

pilot.

Indicatorii activităţii de afaceri (Doing Business) măsoară calitatea reglementărilor

publice oficiale privind facilităţile de afaceri pentru 178 de ţări.

Sondajele privind analiza mediului de afaceri şi a întreprinderilor (Business

Environment and Enterprise Performance Survey) măsoară percepţia pe care o au companiile
în ceea ce priveşte calitatea performanţei organelor publice în domeniile reglementărilor şi a
infrastructurii. Se aplică în maximum100 de ţări.

Indicatorii mondiali ai guvernanţei furnizează şase indicatori agregaţi (funcţie de 33

de surse din anchete diferite) rezultate ale sistemelor de guvernanţă (îndeosebi amploarea
corupţiei) în peste 200 de ţări, începând din anul 1996.

Indicele de Percepţie a Corupţiei al Transparency International (IPC), lansat pentru

prima dată în 1995, este un indice compozit care analizează percepţiile observatorilor
informaţi (oficiali publici şi politicieni, rezidenţi şi nerezidenţi) asupra corupţiei în sectorul
public şi politică înglobând, în 2007, 14 sondaje şi studii efectuate de 12 instituţii
independente de renume.6

6
Transparency International deleagă realizarea Indicelui de Percepţie a Corupţiei domnului profesor universitar
Johann Graf Lambsdorff, stabilit în Passau, Germania. În 2007 clasamentul a luat în calcul 180 de ţări, faţă de
163 în 2006 sau 159 în 2005. Pentru a fi inclusă în IPC, în ţară trebuie să fie efectuate cel puţin trei sondaje.
Conform Transparency International, în România, au fost efectuate 8 sondaje: BTI 2007 (Bertelsmann
Transformation Index), EIU 2007 (Economist Intelligence Unit), FH 2007 (Freedom House), GI 2007 (Global
Insights), IMD 2006 şi 2007 (World Competitiveness Report of the Institute for Management Development),
MIG 2007 (Merchant International Group), WEF 2007 (Global Competitiveness Report of the World Economic
Forum).
 Indicele Freedom House măsoară situaţia drepturilor politice, civice şi libertatea
economică la nivel mondial.

Indicatorii Polity IV apreciază măsura în care constrângerile puterii executive se fac

simţite în puterea de luare a deciziilor de către executiv.

Indicatorii activităţii de afaceri

Raportul Doing Business 2008 (Facilităţi în afaceri 2008) - cel de al cincilea7 dintr-o
serie anuală publicată de Banca Mondială şi IFC - face o clasificare 8 a 178 de economii
privind facilităţile de afaceri pe baza a 10 indicatori de reglementare a afacerilor. Ţările care
s-au remarcat recent ca fiind cele mai bune reformatoare pe domeniile studiate de către Doing
Business sunt prezentate în tabelul de mai jos:

Tabel nr. 1.2

Cei mai buni reformatori pe tipuri de indicatori, în 2006-2007

1 Înfiinţarea firmelor Arabia Saudită

2 Acordarea licenţei Georgia
3 Angajarea lucrătorilor Republica Cehă
4 Transfer de proprietate Ghana
5 Obţinerea împrumuturilor Croaţia
6 Protecţia investitorilor Georgia
7 Plata impozitelor şi taxelor Bulgaria
8 Comerţ transfrontalier India
9 Executarea contractelor Tonga
10 Închiderea întreprinderilor China
Sursa: World Bank & International Finance Corporation – „Doing Business
2008”

7
Începând din anul 2003, Doing Business a constituit o sursă de inspiraţie sau de informaţii pentru peste 113
reformatori din întreaga lume.
8
Clasamentul urmăreşte indicatorii privind timpul şi costurile pentru îndeplinirea condiţiilor guvernamentale
pentru înfiinţarea, operarea, comercializarea, impozitarea şi închiderea unei companii. Acesta nu urmăreşte
indicatori variabili precum politica macroeconomică, calitatea infrastructurii, instabilitatea valutei naţionale,
percepţia investitorilor sau rata criminalităţii.
 Reformatorii au facilitat înfiinţarea de companii, au consolidat drepturile de
proprietate, au întărit măsurile de protecţie pentru investitori, au mărit accesul la credite, au
micşorat impozitele şi au urgentat tranzacţiile comerciale, reducând în acelaşi timp şi
costurile. La nivel mondial, 200 de reformatori – în 98 de economii – au fost introduşi în
perioada aprilie 2006-iunie 2007.

Dacă în 2005 România deţinea poziţia 71, în 2006 a urcat pe locul 49, 22 de poziţii,
pentru un singur an, reprezentând o performanţă. Entuziasmul ne este potolit, însă, când
observăm sursa avansului: criteriul Comerţ transfrontalier - cu 86 locuri câştigate. Am mai
punctat decisiv la Angajarea lucrătorilor, însă am coborât (chiar dacă puţine poziţii) la
categoriile: Obţinerea împrumuturilor (-7), Acordarea licenţei (-18), Executarea contractelor
(-1) şi chiar la Înfiinţarea firmelor (-1).

În 2007, Raportul Băncii Mondiale referitor la atractivitatea mediului de afaceri

situează România pe locul 48, la două poziţii în spatele Bulgariei – locul 46. Potrivit Băncii
Mondiale, Bulgaria atinge un procentaj de 60,8% din nota maximă care s-ar putea acorda unei
politici favorabile dezvoltării mediului de business, în timp ce România se plasează la 57%.
Ambele ţări devansează Cehia (56) sau Polonia (74) din punctul de vedere al usurinţei de a
desfăşura o afacere, dar sunt întrecute de Ungaria (45). În timp ce România a redus mai multe
impozite de muncă plătite de către angajator, inclusiv asigurarea socială, contribuţiile de
şomaj şi cele la fondul de sănătate, a îmbunătăţit accesul la credite permiţându-le solicitanţilor
de credite şi creditorilor să cadă de acord asupra unei executări extrajudiciare a colateralelor,
Bulgaria a redus impozitele pentru companii şi a facilitat plata impozitelor on-line, a introdus
executori judecătoreşti privaţi, pentru a spori eficienţa executării hotărârilor judecătoreşti, a
făcut ca inspecţiile pentru construcţii să fie mai puţin împovărătoare. Faptul că România a
urcat cu 7 poziţii în clasamentul reformelor, iar Bulgaria cu 8 se datorează numărului efectiv
de reforme cu un impact pozitiv asupra mediului de afaceri realizate în ultimul an: Bulgaria -
trei, România – doar una singură. Dupa colapsul suferit in anii 1995-1996, Bulgaria a introdus
un sistem nou de legi, menit să favorizeze mediul de afaceri şi să diminueze birocraţia. Dacă
România a introdus prima cota unică de impozitare de 16% pentru un climat mai favorabil
businessului, Bulgaria pregăteşte o cotă unică de impozitare la cel mai redus nivel din Europa,
de 10%, primul pas fiind făcut după integrare, prin scăderea impozitului pe profit de al 15%
la 10%, precum şi a contribuţiilor cu 7%. În România, numarul de plăţi necesare pentru taxele
şi impozitele datorate în timpul unui an însumează 96 de operaţiuni, reprezentând 46,9% din
profit, în Bulgaria însumează doar 17, reprezentând 36,7% din profit. “Birocraţia pare mai
mică în România, fiindcă pe hârtie este mai uşor să faci o firmă în România, însă bulgarii au
mai multă bunavoinţă” afirma reprezentantul PwC Bulgaria. “Bulgaria are o experienţă a
catastrofei, a căderii sistemului. După acel moment, a preluat controlul, din punct de vedere
legislativ, pentru a menţine stabilitatea şi pentru a avea creşteri în toate domeniile”, afirma
Levon Hampartzoumian, preşedinte UniCredit BulBank.9

Europa de Est şi Asia Centrală au înregistrat 59 de reforme pe parcursul anului trecut –

52 pozitive şi 7 negative – care au afectat reglementările privind facilităţile de afaceri.
Rezultatele obţinute de Europa de Est şi ţările din fosta Uniune Sovietică, care au surclasat
Asia de Est în ceea ce privesc facilităţile de afaceri în 2007, arată că, pe măsură ce guvernele
relaxează reglementările privind afacerile, afacerile înregistrează un curs ascendent, care
rivalizează cu creşterea accelerată din Asia de Est înregistrată în trecut. 10 La nivel global,
clasările pe poziţii superioare în ceea ce priveşte facilităţile de afaceri sunt asociate cu
procentajele mai mari ale femeilor în rândul antreprenorilor şi angajaţilor. “O reformă de
reglementare avansată duce la beneficii mari în special pentru femei,” declara Dahlia Khalifa,
purtător de cuvânt pentru Doing Business. “Femeile se confruntă adesea cu reglementări ce s-
ar putea să fie concepute pentru a le proteja însă, în loc de aceasta, le forţează pe femei să se
îndrepte spre sectorul informal, unde siguranţa locului de muncă este redusă şi beneficiază
doar de câteva avantaje sociale.”

Clasamentul pe regiuni11 privind atractivitatea afacerilor plasează ţările OCDE pe

primul loc (fiind ţări cu venituri ridicate, media poziţiilor este 22), urmate de ţările Europei
de Est şi Asiei Centrale (media poziţiilor 76; rezultatele pozitive fiind generate de explozia
numărului de noi societăţi devenite lideri mondiali, ex. Skype, Skoda), Extremul Orient şi
Oceania (media poziţiilor este 77), America Latină şi Caraibe (media poziţiilor este 87,
rezultat al unui an electoral încărcat, în care 13 ţări şi-au pregătit noua guvernare), Orientul
Mijlociu şi Africa de Nord (media poziţiilor este 96), Asia de Sud (media poziţiilor este 107).
Inegalităţile dintre ţările Africii Australe şi cele ale Africii Centrale şi de Vest privind
îmbunătăţirea reformelor sunt evidente, Africa Sub-sahariană plasându-se pe ultimul loc
(media poziţiilor este 136).12
9
Business Standard, septembrie 2007, redactia @standard.ro
10
Simeon Djankov, autor principal al raportului Doing Business 2008, Washington, D.C., 26 septembrie 2007
11
World Bank & International Finance Corporation – „Doing Business 2008”, www.doingbusiness.org.

12
Egiptul şi-a îmbunătăţit semnificativ poziţia în clasamentul mondial privind facilitatea afacerilor (5 reforme
îmbunătăţite din 10), devenind lider; Ghana (poziţia 87 în 2008 faţă de 109 în 2007) şi Kenya (poziţia 72 în 2008
 Indicatorii mondiali ai guvernanţei

Fiind o dimensiune dificilă de măsurat, evaluarea calitativă a actului de guvernare a

suscitat intereselor cercetătorilor din cadrul Băncii Mondiale, care au elaborat şi monitorizat
dinamica unui set de indicatori care cuprind şase dimensiuni majore ale guvernării: respectul
faţă de libertăţile politice, civile şi drepturile umane; asigurarea stabilităţii politice şi evitarea
conflictelor violente; guvernarea eficientă exprimată printr-o democraţie competentă şi
servicii publice calitative; asigurarea unui mediu de afaceri favorabil; edificarea unui stat de
drept funcţional; lupta împotriva corupţiei.13

O retrospectivă privind tabloul guvernării în România, în perioada 1996-2002, ne

sugerează o modestă creştere de scor: de la -0,138 (1996) la 0,008 (2002), realizată parţial pe
seama indicelui voce şi responsabilitate şi a indicelui de stabilitate politică, nu a celor care
măsoară mai direct performanţa administrativă sau integritatea actului de guvernare. În
România, calitatea actului administrativ a rămas în urmă, calitatea reglementărilor a urmat o
curbă sinuoasă ascendent-descendent, atingând o valoare negativă în 2004. În ceea ce priveşte
controlul corupţiei acesta a urmat un trend descendent, “ceea ce justifică notele proaste
primite de România în aceea perioadă, inclusiv în Rapoartele anuale ale Comisiei UE, care
par a nu fi pur subiective şi motivate politic, aşa cum s-a spus uneori” (SAR, 2003).

Tabel nr. 1.3

Calitatea guvernării în România, în perioada 1996-2002

1996 1998 2000 2002

Voce şi responsabilitate 0,03 0,24 0,43 0,38
Stabilitatea politică 0,54 0,20 0,01 0,42
Eficienţa guvernării -0,53 -0,63 -0,58 -0,33
Calitatea reglementărilor -0,43 0,30 -0,27 0,04
Statul de drept -0,27 -0,25 -0,21 -0,12
Lupta împotriva corupţiei -0,17 -0,38 -0,48 -0,34

faţă de 82 în 2007) figurează în topul primilor zece reformatori din lume; Insula Maurice se plasează pe locul 27;
Mozambic, Madagascar şi Burkina Faso sunt ţări care se disting cu un număr mare de reforme îmbunătăţite.
13
Kaufmann D. et all – „Myts and Realities of Governance and Corruption”, World Bank, 2005, pag.82-83
 Sursa: Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. – “Governance Matters III: Governance
Indicators for 1996-2002”, World Bank Research Department Working Paper,
2003

Bulgaria14, în 2002, realiza un scor mai mare decât al României, de 0,26, înregistrând
valori mai ridicate ale indicatorilor, exceptând calitatea guvernării şi controlul corupţiei care
înregistrau mici valori negative. Dar, în numai câţiva ani, pe scena campaniei anticorupţie,
cooperarea dintre societatea civilă şi guvern, s-au produs rezultate remarcabile (Bryane,
2003).

Pentru studiul comparativ, am ales spre analiză şapte ţări (două noi ţări membre ale
UE: România şi Bulgaria; două ţări mai vechi membre ale UE: Slovenia şi Letonia; trei ţări
ne-membre: Moldova, Ucraina şi Georgia.), care pun în lumină calitatea guvernării dintr-o
perspectivă comparativă.

Tabel nr. 1.4

Calitatea guvernării în perspectivă comparativă, anul 2004

Slovenia Letonia România Moldova Ucrain Georgia Bulgaria*

a
Voce şi responsabilitate 1,12 0,96 0,36 -0,47 -0,62 -0,34 0,56
Stabilitatea politică 0,99 0,95 0,22 -0,62 -0,27 -1,26 0,56
Eficienţa guvernării 1,02 0,6 -0,15 -0,73 -0,67 -0,8 -0,06
Calitatea reglementărilor 0,89 1,02 -0,06 -0,49 -0,48 -0,64 0,62
Statul de drept 0,93 0,48 -0,18 -0,65 -0,83 -0,87 0,05
Controlul asupra corupţiei 0,97 0,23 -0,25 -0,86 -0,89 -0,91 -0,17
Sursa: Kaufmann et all, 2005 – www.worldbank.org/wbi/governance

*datele sunt disponibile din 2002; Scorurile se situează în intervalul de la -2,5 la +2,5, unde
valorile mai ridicate denotă performanţe mai bune ale guvernării, +2,5 reprezentând
rezultatul cel mai bun.

Indicatorul Voce şi responsabilitate a înregistrat valori pozitive pentru ţările membre

ale UE, cele mai ridicate fiind ale Sloveniei şi Letoniei, care s-au detaşat net, urmate de

14
De asemenea, într-un Raport al Băncii Mondiale din iulie 2007, referitor la calitatea guvernarii din 212 ţări ale
lumii, Bulgaria obţine scoruri mai bune decât România la principalii indicatori - libertatea de exprimare,
calitatea serviciilor publice, stabilitatea politică, domnia legii, controlul corupţiei, precum şi capacitatea
guvernului de a formula politici care permit dezvoltarea sectorului privat.
Bulgaria şi România, cu valori puţin crescute peste 0. Georgia, Moldova şi Ucraina formează
un grup aproape compact pe scala negativă a valorilor indicatorului analizat.

Indicatorul Stabilitatea politică a înregistrat acelaşi trend al valorilor pentru ţările

analizate ca şi indicatorul anterior, cu menţiunea că Georgia a înregistrat o valoare foarte
scăzută, de -1,26, demonstrând că posibilitatea ridicată a unei schimbări dramatice a
guvernului compromite calitatea guvernării. Faptul că indicatorul a luat valori pozitive pentru
România şi Bulgaria demonstrează că, în ciuda schimbărilor la guvernare, perspectiva
integrării în UE a determinat aceste ţări să ia măsuri pentru stabilizarea situaţiei politice din
regiune.

Competenţa birocratică, calitatea serviciilor publice, consistenţa şi orientarea spre

viitor a politicilor guvernamentle sunt măsurate prin eficienţa guvernării. În grupul ţărilor
analizate doar Slovenia şi Letonia înregistrează valori pozitive, restul ţărilor au valori foarte
scăzute ale indicatorului, cu menţiunea că valorile pentru România şi Bulgaria sunt totuşi
apropiate de mijlocul intervalului. Polarizarea în două grupe de ţări semnifică o situaţie
evidentă: nu toate ţările analizate au probleme legate de elaborarea şi implementarea
politicilor guvernamentale.

Calitatea reglementărilor măsoară incidenţa politicilor comerciale, eficienţa normelor

şi regulamentelor aplicate în diferite domenii. Letonia, Slovenia şi Bulgaria se detaşează net
înregistrând valori pozitive, România un scor apropiat de mijlocul intervalului, iar celelalte
trei ţări valori negative care reflectă performanţa scăzută a politicilor regulatorii.15

În România, consolidarea unui stat de drept este împiedicată de sistemul judiciar

dependent de puterea politică. În febra ratificării de către ţările UE a tratatului de aderare al
României la UE, în momentul intens mediatizat al dezvăluirii unor mari cazuri de corupţie în
ţară, o serie dintre românii din Germania puneau sub semnul întrebării „statul de drept
România”.16 “În ceea ce priveşte buna funcţionare a statului de drept, combaterea corupţiei şi
aplicarea legilor, presiunea de a reforma instituţiile trebuie să vină din interiorul României, să
15
Raport privind procesul de implementare a Reformei Regulatorii în Moldova -
Reforma cadrului regulatoriu al activităţii antreprenoriale (2004), constituind una din măsurile primordiale
prevăzute de SCERS, are drept scop reducerea substanţială a gradului de dependenţă a întreprinderilor de
reglementarea administrativă, cît şi diminuarea cheltuielilor financiare şi de timp suportate de agenţii
economici pentru obţinerea diferitor autorizaţii, certificate şi permise. Legea nr. 424- XV, numită şi Legea
„ghilotinei”, a intrat în vigoare la 7 februarie 2005 şi stabileşte

principiile şi acţiunile necesare pentru revizuirea cadrului normativ existent, în scopul eliminării
reglementărilor, care nu corespund legislaţiei şi prezintă bariere pentru dezvoltarea mediului de afaceri.
evolueze treptat din forţele politice ale societăţii. Presiunea UE a fost cu siguranţă o forţă
pozitivă, chiar dacă tardivă, care a ajutat pe termen lung.”, afirma John Nellis, expert al
Băncii Mondiale pentru Ţările postcomuniste. Deci, să nu ne mirăm de ce, în 2004, la această
dimensiune România obţinea un scor mediu asemănător celui din 2000.17 Bulgaria (chiar dacă
are un scor mic), alături de Letonia şi Slovenia au obţinut rezultate pozitive. În Moldova,
Ucraina şi Georgia situaţia scorurilor foarte scăzute este explicabilă, întrucât aceste ţări se
confruntă cu mari probleme în ceea ce priveşte amploarea crimei organizate.

Controlul asupra corupţiei completează imaginea creată de indicatorii anterior

analizaţi.

Indicele de Percepţie a Corupţiei al Transparency International

Corupţia subminează creşterea economică, erodează democraţia şi cauzează

degradarea societăţii. “În ciuda unor progrese, corupţia determină în continuare o risipire a
resurselor imperios necesare pentru educaţie, sănătate şi infrastructură” a declarat Huguette
Labelle, Preşedinta Transparency International (TI), 2007. Ţările paupere au cel mai mult de
suferit de pe urma corupţiei, strânsa corelaţie dintre corupţie si pauperitate fiind evidenţiată de
faptul că ţările în care corupţia este percepută ca fiind endemică 18 - 82 de ţări din 180 în 2007
(45,5%) au înregistrat scoruri sub trei – sunt clasificate de către Banca Mondială ca fiind ţări
cu venituri mici. În acelaşi timp şi statele aflate în situaţii de criză, precum Afganistan, Irak,
Sudan şi Somalia, rămân pe ultimele locuri ale indexului, cu un scor al IPC situat între 1,4 şi
1,819. “Ţările sfâşiate de conflicte înregistrează costuri enorme în privinţa capacităţii lor de a

16
„România nu este un stat de drept”, afirma consilierul academic la Universitatea din Bremen, Viorel Roman,
în cadrul cercului de discuţii „Ce caută românii în Germania?”, organizat de Asociaţia Germano-Română din
Stuttgart, în martie 2006. Afirmaţia a fost susţinută ferm şi de scriitorul Liviu Valenas din Nürnberg, precum şi
de alţi participanţi la colocviu, care au dezbătut amplu problema corupţiei din România.
Corupţia politică, economică şi administrativă pun încă în pericol un drept fundamental, cel de egalitate în faţa
legii. Opiniez că : România încă nu este, în realitate, stat de drept. Şi aceasta, în pofida prevederilor art.1 al.3 din
Constituţie unde găsim stipulat că: “România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic
reprezintă valori supreme şi sunt garantate”.
17
Conform Freedom House, punctajul realizat de România la capitolul “statul de drept” arată o evoluţie
stagnantă a acestuia în perioada 1997-2004 (4,25 de-a lungul întregii perioade analizate), el înregistrând acelaşi
nivel cu cel din ţări ne-candidate la UE: Albania, Serbia şi Muntenegru.
18
IPC foloseşte o scală de la zero la zece, unde zero indică un nivel înalt al corupţiei percepute, iar zece
desemnând ţara cea mai "curată" din punct de vedere al corupţiei. O valoare a indicelui ≤ 3 indică o corupţie
endemică.
19
Transparency International the global coalition against corruption 2007, www.transparency.org sau
www.ICGG.ORG
guverna. Cu instituţii publice deficitare sau inexistente, indivizi cu profil de mercenari
sustrag resurse publice, iar corupţia înfloreşte”, afirma Labelle. Corupţia unui număr limitat
de oameni puternici, precum şi eşecul liderilor şi instituţiilor în controlul şi prevenirea
corupţiei nu implică faptul că o ţară sau cetăţenii săi sunt cei mai corupţi, ci doar faptul că
marea majoritate a oamenilor din aceste ţări sunt doar victime ale corupţiei.

Trei priorităţi pe agenda de zi în ţările cu un IPC scăzut ar trebui să fie: îmbunătăţirea

transparenţei managementului financiar, de la colectarea taxelor şi impozitelor la efectuarea
cheltuielilor publice; îmbunătăţirea mecanismelor de monitorizare şi control; un sistem
judiciar independent şi profesionist pentru stoparea impunităţii oficialilor corupţi şi pentru
stimularea încrederii publicului, a donorilor şi a investitorilor.20

Totuşi, un număr de ţări relativ sărace arată că este posibilă ieşirea din cercul vicios
pauperitate – corupţie, bunele scoruri ale IPC - în Botswana, Cape Verde, Chile, Dominica,
Estonia, Ghana, Samoa, Senegal, Sfânta Lucia, Sfântul Vincent şi Grenadinele şi Uruguay –
demonstrând că aceste ţări reuşesc să controleze în oarecare măsură corupţia. Progresele
înregistrate în lupta împotriva corupţiei în Africa arată că voinţa politică şi reformele susţinute
pot îmbunătăţi percepţia asupra corupţiei. Namibia, Seychelles, Africa de Sud şi Swaziland se
numără printre ţările cu scoruri IPC 2007 cuprinse între 3,3 şi 5,1.

Multe dintre ţările care au înregistrat îmbunatăţiri de scor în 2007 sunt localizate în
Europa de Est şi Sud-Est (Croaţia, Rep.Cehă, Italia, Macedonia, România), aceasta
reprezentând efectul pe care l-a avut şi îl are procesul de aderare la Uniunea Europeană asupra
luptei împotriva corupţiei.

România, una din ţările cu o lungă şi negativă tradiţie istorică privind corupţia, a fost
marcată timp de 10 ani de o corupţie endemică şi sistemică la aproape toate nivelurile
instituţionale. Corupţia endemică duce la scăderea veniturilor publice, subminează
încrederea generală şi slăbeşte credibilitatea statului. Explicaţia culturală privind tradiţia
balcanică, explicaţia structurilor economice şi instituţionale comuniste, precum şi reflexul de
adaptare la un mediu schimbător, generat de efectele tranziţiei post-comuniste au făcut ca
fenomenul corupţiei să fie perceput ca o fatalitate, dificil de înlăturat. Începerea negocierilor
privind aderarea la UE şi NATO au adus elemente noi: elaborarea de strategii şi planuri

20
Comunicat de presă – “Persistenţa corupţiei în ţările sărace necesită măsuri la nivel mondial”, Londra/Berlin,
26 septembrie 2007
anticorupţie, iniţieri de studii şi campanii anticorupţii 21, ceea ce a condus la o îmbunăţire
privind percepţia corupţiei, astfel încât anul 2006 a fost primul an după 1999 în care nivelul
corupţiei a atins un scor de 3,1, pentru ca în 2007 să urmeze un nou trend ascendent,
atingând un scor de 3,7.

Tabel nr. 1.5

Evoluţia României în clasamentul corupţiei al Transparency International, 1997-

2007

1997 1998 1999 2000 2001 2002 200 2004 2005 2006 2007
3
România 3,44 3,0 3,3 2,9 2,8 2,6 2,8 2,9 3,0 3,1 3,7
Bulgaria - 2,90 3,30 3,50 3,90 4,0 3,90 4,10 4,0 4,0 4,1
Media UE 7,19 6,67 6,53 6,5 6,49 6,51 6,57 6,58 6,6 6,74 6,51
Poziţia 37 61 63 68 69 77 83 87 - 84 69
României*
Sursa: www.transparency.org

* punctajul obţinut de o ţară este un indicator mult mai important pentru nivelul de corupţie
perceput în acea ţară, dat fiind că poziţia unei ţări în clasament se poate modifica din cauză
faptului că noi state sunt incluse în indice, iar altele sunt excluse.

Îndeplinirea doar formală a angajamentelor asumate în activitatea de preaderare,

dublată de evoluţii interne recente pun sub semnul întrebării credibilitatea reformelor
anticorupţie, România continuând să fie considerată ţara cu cel mai ridicat IPC din Uniunea
Europeană (A se consulta anexa nr. 6). România s-a clasat pe poziţia 69, alături de Ghana,
în timp ce Bulgaria, cu o evoluţie mult mai bună de-a lungul ultimului deceniu, s-a clasat pe
poziţia 64, alături de Croaţia şi Turcia.

La aproape un an de la aderarea la UE, percepţia publicului larg asupra „micii

corupţii”22, în special din perspectiva individuală, se prezintă sub forma tabloului de mai jos:
21
www.transparency.org.ro “Sistemul naţional de integritate – România 2005”
În 2001 a fost adoptată prima strategie şi primul plan anticorupţie şi legea liberului acces la informaţiile de
interes public; în 2002 s-a înfiinţat Parchetul Naţional Anticorupţie; în 2003 Parlamentul a adoptat legea 52
privind transparenţa decizională în administraţia publică; a fost adoptat un pachet de legi anticorupţie care
reglementează pentru prima dată conflictul de interese al persoanelor care deţin funcţii de conducere în stat; s-a
înfiinţat o Autoritate Naţională de Control pentru monitorizarea şi controlul averilor şi intereselor; în 2004
reformă având drept scop securizarea independeţei sistemului judiciar; în 2005 un nou plan anticorupţie; în 2007
adoptarea în Senat a legii privind înfiinţarea Agenţiei Naţionale de Integritate (Transparency International
consideră că această măsură a fost adoptată tardiv şi sub presiunea activării clauzei de salvgardare.).
România este implicată în Iniţiativa Pactului de Stabilitate Anticorupţie (S.P.A.I.), este membru fondator al
GRECO „Grupul statelor de luptă împotriva corupţiei” înfiinţat în anul 1999.
22
Barometrul Global al Corupţiei (BGC) este un sondaj de opinie ce masoară percepţia publicului larg asupra
corupţiei şi experienţele oamenilor legate de acest fenomen. Sondarea opiniei publice este realizată de către
Gallup International pentru Transparency International, ca parte a studiului “Voice of the People”.
 Grafic. nr.1.1

Instituţiile cele mai afectate de corupţie, în România, în 2007

4,5 3,9 3,9 3,8 3,7 3,7
4,0 3,6
3,5 3,0 2,9 2,8
3,0 2,6 2,6
2,4 2,4
2,5 2,2
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0

armata
media
poliţie

ONG-uri
parlament

Organizaţii
sistemul de
educaţie

religioase
partide politice

înregistrări şi
birouri de

eliberare a

utilităţi publice
permiselor
servicii medicale

/ sectorul privat
mediul de afaceri

(impozite şi taxe)
legislativ/justiţie

venituri la stat
sistemul

1- deloc corupt; 5 - extrem de corupt

Sursa: Transparency International Barometrul Global al Corupţiei, 2007

Alterându-li-se încrederea şi considerând ineficiente eforturile guvernanţilor (55%

din respondenţi le consideră total ineficiente, 19% oarecum ineficiente) de combatere a
corupţiei, opinia publică consideră că, în 2007, cele mai corupte rămân partidele politice şi
Parlamentul cu 3,9 puncte, justiţia cu 3,8 puncte, precum şi poliţia şi sistemul de sănătate la
egalitate cu 3,7 puncte (chiar dacă punctajul obţinut este mai mic decât cel din anul
precedent, cu excepţia poliţiei, unde s-a înregistrat o creştere cu 0,1 puncte). Aceeaşi creştere
faţă de 2006 au înregistrat-o şi serviciile de utilităţi publice şi cele de eliberare documente,
care au obţinut 2.4 puncte, respectiv 2.9 puncte. Îngrijorătoare este şi percepţia publicului cu
privire la corupţia din mediul de afaceri, mass-media şi societatea civilă, toate cele trei
continuând să înregistreze valori ridicate.

Distribuţia în cinci grupuri de ţări, funcţie de mita declarată, plătită pentru accesul la
servicii publice, plasează România în primul grup (mai mult de 30% (59%) din respondenţi
au recunoscut că au dat mită), alături de Albania, Cambodgia, Camerun, Macedonia,
Kosovo, Nigeria, Pakistan, Filipine şi Senegal. Vecinii bulgari se situează mult mai bine
(16%), fiind in plutonul trei de mituitori, procentul acestora fiind cuprins între 8 şi 16 la sută,
alături de Croaţia, Turcia, Rep. Cehă, Luxemburg. Barometrul Global al Corupţiei surprinde
un aspect uimitor: cel mai des li se cere mită celor care fac parte din familiile paupere,
indiferent că este vorba de locuitori din ţări în curs de dezvoltare sau din ţările dezvoltate:
“peste tot în lume cei care câştigă mai puţin trebuie să plătească mai des”. Lipsiţi de un
drept fundamental – acces liber la serviciile publice, pauperii resimt cel mai mult efectele
corupţiei repercutate asupra veniturilor, scăderea probabilităţii de plată a mitei fiind
corelată cu grupa de vârstă (< 30 ani -18%, >65 ani -4%).23

Pesimismul opiniei publice şi faptul că doar 34% dintre români consideră că nivelul
corupţiei va scădea în următorii trei ani constituie un semnal de alarmă la adresa
guvernanţei, în vederea reformării reale a sistemului administrativ, a responsabilizării
sectorului public şi privat, a impunerii, respectării şi materializării unui angajament real
pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, al cărei risc poate constitui o ameninţare la
adresa securităţii naţionale.

Ţări şi teritorii bogate din Europa, Asia de Est şi America de Nord deţin scoruri IPC
mari, ceea ce reflectă existenţa unor sectoare publice relativ curate, susţinute de stabilitate
politică, reglementări solide în materia conflictelor de interese şi a liberului acces la informaţii
de interes public, precum şi de o societate civilă liberă să exercite activităţi de monitorizare.
Dacă în 2006 pe primul loc în clasamentul întocmit de Transparency International se aflau, cu
un punctaj egal (9,6 puncte), Finlanda, Islanda şi Noua Zeelandă, în 2007, percepute în cel
mai mic grad ca fiind corupte, sunt Danemarca, Finlanda şi Noua Zeelandă cu un scor de 9,4
puncte.

Corupţia la nivel înalt din ţările paupere are o dimensiune internaţională, care implică
ţările situate pe primele poziţii în IPC. IPC joacă rolul de complement la Indexul Plătitorilor
de Mită al TI (IPM)24 – studiu realizat din perspectiva laturii de „ofertă” a corupţiei, luând în
considerare opiniile celor din interiorul sistemului - . Banii pentru mită vin de multe ori din
partea companiilor multinaţionale din ţările dezvoltate ale lumii, care consideră plata mitei pe
pieţele de export ca o strategie de afaceri legitimă, iar centrele financiare mondiale crează
posibilitatea ca oficialii corupţi să poată transfera, ascunde sau investi averi dobândite ilicit. 25
Cu toate că, în februarie1999, a intrat în vigoare Convenţia OCDE anti-mită, care interzice

23
Transparency International the global coalition against corruption - “Raport asupra Barometrului Global al
Corupţiei 2007 al Transparency International”, Departamentul de Politici şi Cercetare TI, Berlin, dec. 2007
24
Indicele Plătitorilor de Mită este un clasament al principalelor ţări exportatoare în funcţie de dipoziţia
firmelor lor de a da mită în afara graniţelor naţionale. Indicele utilizează cercetarea Executive Opinion Survey
(EOS) realizată de institutele partenere ale Forumului Economic Mondial. Au fost realizate numai trei ediţii ale
acestui indice, în 1999, 2002 şi 2006; România nu a fost inclusă până în prezent, întrucât nu îndeplineşte
condiţia de a fi lider în export regional sau mondial.
coruperea funcţionarilor străini, „mitele pe care le plătesc şi măsurile întreprinse pentru
înclinarea funcţionarilor şi politicienilor spre corupţie submină doleanţele statelor slab
îndestulate la o dezvoltare durabilă” (Eigen, 2003). Interesant este că, în ciuda reglementărilor
internaţionale (Convenţia OCDE şi UNCAC) şi a modificărilor legislaţiilor interne, care
incriminează această practică, există încă mari probleme de implementare şi respectare, astfel
că, în 2006, Labelle afirma: “Companiile care dau mită compromit cele mai bune eforturi ale
statelor de a îmbunătăţi guvernarea, astfel angajându-le în cercul vicios al sărăciei.”

Tabel nr. 1.6

Indicele Plătitorilor de Mită: un clasament fără câştigători

Ratificarea
Procentajul Ratificarea
convenţiei
Scor exporturilor convenţiei
UNCAC**
Ţara Mediu* globale OCDE *
Lo
c (% - 2005) **

1 Elveţia 7.81 1.2 X  

2 Suedia 7.62 1.3 X  

3 Australia 7.59 1.0 X X

4 Austria 7.50 0.5 X X

5 Canada 7.46 3.5 X  

6 Marea Britanie 7.39 3.6 X X

7 Germania 7.34 9.5 X  

8 Olanda 7.28 3.4 X  

9 Belgia 7.22 3.3 X  

Statele Unite 7.22 8.9 X  

11 Japonia 7.10 5.8 X  

12 Singapore 6.78 2.2    

25
Finanţările offshore au jucat un rol central în deturnarea unor sume enorme din ţări în curs de dezvoltare,
precum Nigeria şi Filipine, facilitând încălcarea legii de către lideri corupţi şi pauperizarea populaţiei aflate sub
guvernarea acestora.
 13 Spania 6.63 1.9 X X

14 Emiratele Arabe 6.62 1.1    

15 Franţa 6.50 4.3 X X

16 Portugalia 6.47 0.3 X  

17 Mexic 6.45 2.1 X X

18 Hong Kong 6.01 2.8    

Israel 6.01 0.4    

20 Italia 5.94 3.6 X  

21 Coreea de Sud 5.83 2.8 X  

22 Arabia Saudită 5.75 1.8    

23 Brazilia 5.65 1.2 X X

24 Africa de Sud 5.61 0.5    

25 Malaesia 5.59 1.4    

26 Taiwan 5.41 1.9    

27 Turcia 5.23 0.7 X  

28 Rusia 5.16 2.4   X

29 China 4.94 5.5   X

30 India 4.62 0.9    

Sursa: Communiqué de presse – «Les grands exportateurs compromettent le

développement

par des pratiques douteuses à l’étranger  », Transparency International, 4 oct. 2006

* ţările au fost clasificate pe o scală de la 1 la 10 puncte (1=mita este comună, 10=mita

nu are loc),

punctajul mediu - număr evaluări ale respondenţilor, excluzând evaluarea propriei ţări;

**FMI – « International Finance Statistics », 2005;

***UNCAC - Convenţia Naţiunilor Unite privind corupţia (2003).

În clasamentul IPM, India, China şi Rusia ocupă ultimele poziţii, cu indicii cei mai
slabi. Probabil că, dacă aceste ţări, mari exportatoare (China ocupă locul IV), ar ratifica
Convenţia anti-mită, rezultatele s-ar îmbunătăţi. Faptul că ele se plasează în afara sistemului
de care profită demotivează puternic companiile ţărilor OCDE şi ţările OCDE să joace după
reguli. Turcia, o presupusă aderentă în viitor la UE pune la îndoială angajamentele asumate
prin semnarea Convenţiei, în 2003. De asemenea, Franţa şi Italia au obţinut punctaje scăzute,
companiile din aceste ţări fiind considerate de respondenţii africani ca fiind cele mai corupte
două ţări membre ale UE, dintr-un total de şase ţări. În ciuda numeroaselor scandaluri legate
de compania British Aerospace, asiaticii consideră că Marea Britanie a dovedit o respectare
minimală a Convenţiei, ea obţinând un scor mediu de 7,39, care o plasează pe locul 6 în top
30. Cu toate măsurile interne anticorupţie, companiile din Hong Kong, Singapore, Taiwan şi
Emiratele Arabe au fost evaluate negativ de respondenţii din afara OCDE, care au indicat un
dublu standard în practicile de afaceri. Pe continentul american, în timp ce Brazilia obţine un
scor de 5,65, Mexicul este mult mai bine cotat, probabil datorită faptului că o mare parte din
exporturi sunt livrate SUA.

Totuşi, trebuie să remarcăm faptul că, chiar dacă nu există câştigători (de la 7,81, cel
mai bun scor mediu, obţinut de Elveţia şi până la 10 mai sunt multe de reglementat), odată cu
adoptarea Convenţiei OCDE anti-mită au început să apară progrese dar, în viitor, se impune o
mai mare rigurozitate în monitorizarea şi aplicarea acesteia, restricţionarea accesului
companiilor condamnate pentru mită la băncile de dezvoltare, adoptarea, respectarea strictă şi
monitorizarea politicilor interne anti –mită şi de către firmele subsidiare sau filiale, urmărirea
penală susţinută de cooperare financiară şi judiciară internaţională a companiilor care dau
mită.26

Indicii Freedom House

Avându-se în vedere efectul practic al acţiunilor statului şi actorilor non-

guvernamentali asupra drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti se calculează ratingul unei ţări,

26
Transparency International the global coalition against corruption - “Les grands exportateurs compromettent le
développement par des pratiques douteuses à l’étranger - Les versements occultes à l’étranger par les puissances
exportatrices émergentes, étonnamment élevés”, Communiqué de presse, Berlin/ Bruxelles, le 4 octobre 2006
ceea ce permite analiza evoluţiei pe termen lung a respectivei ţări, precum şi o situaţie
comparativă la nivel de regiune.

Tabelul nr.1.7

Situaţie comparativă privind corupţia* în ţările din Europa de Sud-Est, 1999-2004

Corupţia 1999 2001 2002 2003 2004

Albania 6,00 5,50 5,25 5,00 5,25
Bosnia 6,00 5,75 5,50 5,00 4,75
Bulgaria 4,75 4,75 4,50 4,25 4,25
Croaţia 5,25 4,50 4,50 4,75 4,75
Kosovo - - - - 6
Macedonia 5,00 5,00 5,50 5,50 5,00
România 4,25 4,50 4,75 4,50 4,50
Serbia 6,25 6,25 5,25 5,00 5,00
Slovenia 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00
Sursa: Freedom House, Sondajul „Nations in Tranzit”-2004,
www.freedomhouse.org/nit

în Windsor J., Walker C.&al. – „Politicile anticorupţiale ale Guvernului

României –

Raport de evaluare”, Freedom House, Inc., Washington D.C., 2004, pag. 14

Notă: * Punctajele au fost stabilite pe baza metodologiei elaborate de

Freedom House,

care a luat în considerare 10 elemente.

Scala de la 1 la 7 (1=absenţa corupţiei, 7=corupţie maximă)

Conform calculelor efectuate de Freedom House, în 1997 (primul an când este luat în
considerare acest indicator), nivelul corupţiei din România obţinea un punctaj similar celui
calculat de TI. În perioada 1997-2003 evoluţia acestui indicator s-a deteriorat treptat, pentru
ca în 2003, să se înregistreze o evoluţie pozitivă (prin adoptarea legii anticorupţie şi a
strategiei aferente), dar numai pentru o scurtă perioadă de timp.

Graficul nr. 1.2

 Indicele libertăţii economice, situaţie comparativă, 2004-2005

10

0
Slovenia Slovacia Estonia Bulgaria România Ucraina Albania Armenia Georgia M oldova

2004 6,2 6,9 7,7 6,3 5,7 5,4 6,0 6,7 6,7 6,5
2005 6,2 7,3 8,0 6,9 6,4 5,8 6,1 7,3 7,1 6,5

Sursa: Alexandru Gamanjii – “Moldova în raitingurile economice internaţionale”;

http://www.eco.md/article/4545/ ECO magazin economic

Gradul de libertate este sintetizat printr-o notă (de la 1 la 10), calculată ca

medie ponderată a notelor acordate pentru anumite domenii/criterii27, performanţa
economică fiind mai bună cu cât nivelul intervenţiei este mai scăzut, iar setul de
politici este practicat pe perioade mai lungi de timp.

Libertatea economică este corelată cu o mai mare bogăţie pe cap de locuitor şi, ceea ce
este cel puţin la fel de important, cu creşterea economică. Situaţia României este în curs de
ameliorare, după o lungă perioadă în care libertatea sa economică a fost mult sub cea a ţărilor
din Europa, inclusiv sub cea a fostelor „ţări surori" din lagărul socialist. Potrivit raportului
Economic Freedom of the World din 2006, România ocupă locul 95 din 130, cu o „notă" de
5,7 pe 10. Raportul Index of Economic Freedom din 2007 situează România pe locul 67 din
cele 157 de ţări evaluate, indicele său de libertate economică fiind de 61,26%. În raportul
EFW-2006, domeniile în care România este penalizată (mai exact, se penalizează singură)
sunt justiţia (care nu este independentă şi imparţială), intervenţia guvernului (privatizările încă
nu s-au încheiat) şi preţurile (unele fiind în continuare controlate şi subvenţionate). În IEF-
2007, justiţia şi nivelul ridicat al corupţiei reprezintă cauzele principale ale indicelui relativ
27
dimensiunea guvernului; structura economiei şi gradul de utilizare a pieţelor (întreprinderi de stat şi investiţii
de stat, preţuri controlate, serviciu militar obligatoriu, impozite); politica monetară şi stabilitatea preţurilor;
posibilitatea de a utiliza monede alternative; respectarea dreptului de proprietate (riscul de confiscare, justiţie
independentă); comerţul internaţional; pieţele de capital şi financiare.
redus al libertăţii economice. Libertatea investiţiilor este atenuată de birocraţie, de şicanele
administrative şi de instabilitatea legislativă. Reuşitele României vor depinde de
competitivitate, adică de capacitatea de a satisface trebuinţele celorlalţi în modul cel mai
eficient.

Graficul nr. 1.3

Ratingul calităţii guvernării, în perspectivă comparativă, 2004-2006

7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Slovenia Slovacia Estonia Bulgaria România Ucraina Albania Armenia Georgia M oldova

2004 2,0 2,3 2,3 3,8 3,8 5,3 4,3 4,8 5,8 5,5
2005 2,0 2,0 2,3 3,5 3,5 5,0 4,3 5,0 5,5 5,8
2006 2,0 2,0 2,3 3,0 3,5 4,5 4,0 5,0 5,5 5,8

Sursa: Alexandru Gamanjii – “Moldova în raitingurile economice

internaţionale”; http://www.eco.md/article/4545/ ECO magazin economic

Scală cu scorul de la 1 la 7, în care 1 reprezintă nivelul superior al calităţii

guvernării, iar 7 – inferior.

Raitingul naţiunilor în tranziţie se axează pe următoarele şase domenii: calitatea

guvernării, procesele electorale, societatea civilă, independenţa mass-media şi
a justiţiei, precum şi nivelul corupţiei.
 Calitatea guvernării – aptitudinea decidenţilor de a lua cele mai bune decizii ţinând
cont de informaţiile puse la dispoziţie – poate fi observată din grafic, ea putând fi asemănată
cu un model imperfect, datorită rigorii şi dificultăţilor de a ţine cont de caracteristicile proprii
ale fiecărei ţări şi a efectelor politicilor de dezvoltare.

Stabilitatea macroeconomică garantează un bun climat investiţional şi o deschidere

comercială selectivă, influenţând creşterea. Buna guvernare exercită o influenţă favorabilă
asupra dezvoltării. Chiar dacă este dificil, conducerea trebuie să încerce să înţeleagă legăturile
cauzalitate – efect şi să evalueze ce este eficient şi ce nu, la nivel de individ, gospodărie,
colectivitate, întreprindere, regiune, ţară. Aceasta explică de ce, în vederea alocării fondurilor
de ajutor, organisme financiare internaţionale precum BM, FMI sau guverne acordă o
importanţă deosebită analizei privind criteriile de guvernare, politicilor adoptate şi
programelor derulate în ţările respective.

Totuşi, răspunzând condiţiilor politice şi istorice, au existat şi donatori care nu au fost

interesaţi de eficacitatea ajutorului acordat ţărilor beneficiare sau de influenţa parametrilor
locali asupra politicilor aplicate. Limitarea eficacităţii ajutorului pentru beneficiari este
influenţată de: numărul donatorilor, volatilitatea ajutorului, lipsa previzibilităţii şi costurile
administrative.

1.3. Modelul economic al politicii publice

Problema unei politici publice este indisolubil legată de natura bunurilor (Bunuri
publice, private, vămuite şi comune) şi de caracteristicile acestora (Exclusivitate şi rivalitate:
bunuri publice (non-exclusivitate, non-rivalitate), bunuri private (exclusivitate, rivalitate),
bunuri vămuite (exclusivitate, non-rivalitate), bunuri comune (non- exclusivitate, rivalitate)..
Deoarece oferta, respectiv cererea pentru aceste bunuri se întâlnesc pe o piaţă liberă, care nu
funcţionează însă perfect, o primă funcţie a politicii publice este tocmai aceea de a corecta
imperfecţiunile acestei pieţe libere (Monopolurile, externalităţile (pozitive - ex.: iluminatul
public - sau negative - ex.: fum, deşeuri), asimetria de informaţie). Acţiunea publică trebuie
deci să intervină pentru a atenua aceste disfuncţionalităţi şi a reduce inechităţile până în
punctul în care acestea pot fi suportate de către ansamblul cetăţenilor. Ca urmare, misiunea
autorităţilor publice poate fi definită plecând de la analiza disfuncţionalităţilor pieţei şi de la
cercetarea echităţii în ceea ce priveşte repartiţia bunăstării.

În al doilea rând, politica publică are rolul de a promova valorile general acceptate
social (libertate, egalitate, bunăstare), iar responsabilitatea statului este aceea de a elabora şi
implementa acele politici publice care să potenţeze şi să impună aceste valori în societate.
 Problema centrală a economiei rezultă din două simple constatări: resursele productive
sunt rare şi nevoile omului sunt continue şi nelimitate.

Analiştii economici tratează dualitatea public-privat bazân- du-se în principal pe

criteriul eficienţei.

Pentru a-şi maximiza bunăstarea, orice comunitate trebuie să încerce să exploateze la

maximum resursele productive de care dispune la un moment dat, altfel să le utilizeze în mod
optim şi eficient. Imperativul eficienţei economice impune:

- adaptarea optimă a ofertei la cererea de bunuri şi servicii (în termeni economici: eficienţă
în alocare);

- producerea în condiţii optime a acestor bunuri şi servicii cu ajutorul resurselor disponibile

(în termeni economici, eficienţă productivă).

Transformarea eficace a resurselor productive în bunuri şi servicii de consum final pe care

o denumim şi „alocarea sau afectarea resurselor” depinde, de asemenea, de know-howul
intelectual şi practic al colectivităţii, cât şi de eficacitatea organizării sale. Rarităţii resurselor
productive i se adaugă deci o raritate a ceea ce economiştii numesc „capital uman”. Spre
deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, însă acest fapt necesită, în
egală măsură, angajarea de resurse productive, şi ca urmare, un sacrificiu imediat în termeni
de consum final.

Alocarea resurselor prezintă o mare importanţă pentru sectorul public din două motive:

 în primul rând, orice activitate guvernamentală exercită o influenţă asupra afectării

resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate, producerea oricărui bun sau
serviciu implică, în mod inevitabil, un sacrificiu, adică un cost de renunţare pentru
producerea unui alt bun sau serviciu. Mâna de lucru şi echipamentele necesare, de
exemplu pentru un serviciu de transport public, impun, de asemenea, un cost de
oportunitate, care se măsoară prin cantitatea de bunuri şi servicii care ar fi putut fi
produse cu resursele prelevate de către autoritatea publică, resurse care nu mai sunt
disponibile pentru sectorul privat sau pentru o altă prestaţie publică. De aceea, spre
deosebire de ceea ce economia privată încearcă să facă în mod spontan, statul trebuie
să vegheze pentru a nu risipi resursele productive, alocându-le în mod ineficace;
 în al doilea rând, statul are un rol constituţional de garant al interesului general; în
consecinţă, lui îi revine sarcina de a acţiona, în cadrul producerii propriilor prestaţii,
dincolo de respectarea normelor de alocare optimă a resurselor şi de a contribui în
mod direct la ameliorarea alocării resurselor în cadrul sectorului privat ori de câte ori
aceasta se justifică. Aşa cum vom vedea mai târziu, mecanismul pieţei prezintă, în
grade diferite, anumite deficienţe sau lacune, susceptibile de a-i perturba în mod
complet funcţionarea.

Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determină pentru colectivitate o pierdere
de bunăstare care poate justifica necesitatea unei intervenţii de corecţie a funcţionării
sectorului public. Acest rol nu se limitează doar la alocarea resurselor, el are în vedere şi
realizarea unei juste repartiţii a bunăstării şi a echilibrului macroeconomic.
 CAPITOLUL 2. ACŢIUNI LA NIVEL NAŢIONAL ŞI INTERNAŢIONAL

2.1. Un cadru de actiune politica la nivel national national si international a

tarilor

UE si NATO sunt doua organizatii care s-au angajat in transformarea Europei de Est.
Ambele au inceput un proces de largire prin includerea fostelor state comuniste pana la
granita cu Rusia. Cele doua extinderi sunt considerate complementare in evolutia estului
Europei. Natura si scopurile total diferite ale celor doua organizatii cauta sa ridice probleme
de contradictie. Privind rolul asumat de Alianta Nord-Atlantica, de lupta internationala
impotriva terorismului, aceasta colaboreaza cu o varietate mare de tari, pana in Asia Centrala.
UE este, in schimb,o organizatie economica dar si cu mari ambitii politice. Prin decizia de
extindere a Uniunii Europene luata la Helsinki, se afirma ca Europa a inaugurat un nou model
de dezvoltare, bazat nu pe potentialul unei tari, ci pe cel al unei intregi regiuni geografice, ca
ar fi trecut de la un proces preponderent economic, la unul preponderent geopolitic, dictat de
realitatile actuale. Integrarea fostelor tari socialiste, inseamna luarea acestora din sfera de
influenta a Rusiei, dar si o incercare de supradimensionare a spatiului detinut, de crestere a
puterii (daca judecam lucrurile pe termen lung), acestea justificandu-se prin prisma presiunii
pe care o cunoaste Uniunea Europeana in competitia economica cu celelate centre de putere.
Politica Washingtonului nu este intotdeauna in concordanta cu ceea ce vor europenii, o
dovada in acest sens constituind-o „schisma” din sanul UE pe marginea razboiului din Irak
sau a controversatului proiect de creare a unui cartier general militar la Bruxelles.

Dincolo de aceste controverse si neignorand existenta anumitor interese politice,

criteriul de constituire, prin Tratatul de la Maastricht, al UE ramane preponderent unul
economic. Nu suntem departe de a afirma ca in plan geoeconomic UE reprezinta vocatia, asa
cum planul geopolitic apartine, deocamdata, in exclusivitate NATO-ului.

Romania este plasata acum la granita celei mai mari aliante militare pe care a
cunoscut-o omenirea si care are interese strategice in istmul Ponto-Baltic si Caucaz, crescand
importanta Romaniei pe aceasta axa si pozitia ei in viitoarea arhitectura de securitate
regionala. Cu toate ca in Tratatul de frontiera, semnat in februarie 2004 de catre Romania si
Ucraina, a fost delimitata ultima baliza, două subiecte destul de aprinse, platforma
continentala a Marii Negre şi problematica apartenentei Insulei Serpilor solutionandu-se la
Haga. De asemenea, problemele din Republica Moldova si atacurile lansate de catre
oficialitatile moldovenesti ar urma sa aiba unele reactii in politica externa romaneasca,
deoarece politica externa s-a exprimat mai putin decisiv in legatura cu declaratiile si pozitiile
respective sau cu evenimentele petrecute in Republica Moldova, asteptand mai intai reactiile
marilor puteri fata de acestea.

Romania sustine si promoveaza participarea efectiva a R. Moldova la organizatiile

regionale cu vocatie europeana, un rezultat concret constituindu-l participarea acesteia in
calitate de invitat la un summit al Procesului de Cooperare in Europa de Sud-Est (SEECP).
Preluarea de catre Romania a Presedintiei SEECP (1 mai 2004- 31 martie 2005) - proces
important prin promovarea conceptului de „regional ownership” – a plasat Romania ca
mediator in problemele existente in zona si ca un continuator al traditiei diplomatice in
aceasta zona. SEECP va trebui sa devina un catalizator al tuturor formelor de cooperare
regionala pentru sustinerea proiectelor europene destinate regiunii, (ex.: adoptarea Planului de
actiune pentru cooperarea economica a regiunilor si crearea Pietei regionale de energie prin
integrarea sistemelor de electricitate ale regiunii in sistemul UE, pana in anul 2025, conform
cerintelor relevante ale directivei UE privind electricitatea) la fel cum NATO reprezinta un
catalizator pentru extinderea securitatii in lume si in Europa. Implicat in Irak, ca presedinte al
Comitetului privind Irakul din Consiliul de Securitate, din ianuarie 2004, unde sustine
contingentele poloneze si spaniole, preluand comanda Fortei Internationale de Asistenta
pentru Securitate (ISAF) din Afganistan, cooperarea regionala in cadrul NATO inseamna
capitalizarea asupra avantajelor care decurg din stabilirea de raspunsuri comune la provocarile
regionale si la adresa statelor aliate si a Aliantei ca ansamblu.

Romania, membra a „Grupului de la Vilnius” (alaturi de Albania, Bulgaria, Croatia,

Estonia, Letonia, Lituania, Macedonia, Slovacia si Slovenia) a dorit NATO pentru ca este
interesata sa contribuie, din interiorul acesteia, la realizarea unui parteneriat euro-atlantic
solid, care sa asigure securitatea intregului spatiu euro-atlantic. Romania a dovedit
atasamentul fata de acest proces prin participarea activa in cadrul Pactului de Stabilitate.
Romania are acum disponibilitatea de a promova interesele si valorile NATO in spatiile
adiacente, pentru a preveni si manageria crizele din regiune.

Intre pilonii asigurarii securitatii Romaniei se regasesc actiunile de cooperare

economica si asigurarea unei prezente substantiale in cadrul organismelor internationale.
Romania a propus un concept reprezentativ pentru pozitia sa in domeniul integrarii si
cooperarii economice, acela de „parteneriat economic”. In acest sens, activitatile externe ale
Romaniei se desfasora in urmatoarele directii fundamentale:

 Extinderea si aprofundarea pe cai bilaterale pluri si multilaterale a fluxurilor

sale economice externe, respectiv parteneriatul bilateral si multilateral;
 Integrarea si cooperarea in structuri subregionale, regionale si interregionale,
adica folosirea avantajului parteneriatului regional;
 Cooperarea economica prin institutii si organizatii internationale,
guvernamentale si neguvernamentale, respectiv parteneriatul universal.
Aceste trei componente ale „parteneriatului global pentru dezvoltare”sunt organic
legate intre ele, formand ansamblul unic al politicii economice externe.

Perenitatea interesului major al Romaniei a facut ca obiectivul primordial al bunelor

relatii cu vecinii sa se situeze in centrul preocuparilor diplomatiei romanesti. In ceea ce
priveste politica externa si de promovare a imaginii reale a Romaniei, in cadrul promovarii
cooperarii regionale, actiunile vizeaza valorificarea potentialului cooperarii transfrontaliere,
euroregionale, cooperarii trilaterale, atat pentru dezvoltarea relatiilor bilaterale cu statele
vecine in cadrul trilateralelor: Romania-Bulgaria-Grecia, Romania-Bulgaria-Turcia, Romania-
Moldova-Ucraina, zonei economice libere Galati-Giurgiulesti-Reni, Euroregiunii Dunarea de
Jos, cat si pentru valorificarea potentialului de cooperare economica al OCEMN.

Modificarea hartii geopolitice a regiunii Dunarii, deschiderea canalului Rhin-Dunare-

Marea Neagra fac din acest curs de apa un pol de gravitatie in peisajul economic al Europei si
un “imens izvor de oportunitati”. Cu un potential ridicat pentru expansiunea comertului,
beneficiind de o piata atractiva pentru investitii in diferite domenii ale cooperarii (transport,
comunicatii, energie, protectia mediului, agricultura, turism), MN poate servi drept liant
pentru o reconciliere politica. Regiunea MN se caracterizeaza printr-o mare diversitate etnica,
culturala si religioasa, inregistrand niveluri diferite de dezvoltare economica. Majoritatea
statelor din zona se confrunta cu dificultati legate de tranzitia la economia de piata, in timp ce
intreaga regiune parcurge numeroase procese de transformare si restructurare. Provocarile
carora trebuie sa le faca fata statele membre si dificultatile care afecteaza procesul de
cooperare multilaterala nu pot fi depasite cu succes, individual de fiecare tara, fiind necesare
actiuni comune.

CEMN reprezinta un model de cooperare regionala care exclude o integrare

economica si are ca obiective crearea unui mediu favorabil promovarii si incurajarii initiativei
individuale si colective, dezvoltarea potentialului competitiv al intreprinderilor si
diversificarea relatiilor economice intre statele participante, prin punerea in valoare a
avantajelor ce deriva din proximitatea geografica, legaturile traditionale, complementaritatea
economiilor si dimensiunea relativ mare a spatiului economic si a pietei. O analiza pertinenta
a viitorului Cooperarii Economice in regiunea Marii Negre trebuie sa ia in considerare atat
avantajele, cat si constrangerile ce deriva din acestea. Regiunea Marii Negre este o zona
eterogena si variata, cu un trecut politic caracterizat prin instabilitate, cu tari membre
dezvoltate si altele mai putin dezvoltate, unele dintre ele cu resurse financiare limitate, avand
la baza un management ineficient si tehnologii vechi, dar sunt tari inzestrate cu bogate surse
de energie si cu un potential economic semnificativ. Marea Neagra va reprezenta mereu o
zona de interes geopolitic atat pentru Rusia, cat si pentru una din marile puteri: SUA, care, se
afirma din surse oficiale bulgare, si-ar dori crearea a cel putin o baza militara in Europa de
Est, la Marea Neagra, in cadrul procesului de reamplasare a bazelor militare din vestul
Europei. S-a avansat ideea ca in vara anului 2004 va fi deschisa una din aceste baze,
localizarea nefiind delimitata inca, posibil vizat fiind portul Burgas, locul de trecere al
conductei de petrol spre vestul Europei, iar aceasta amplasare ar insemna un control direct
asupra acesteia.Cat despre punerea in ecuatia americana a amplasarii unei baze militare pe
teritoriul Romaniei, aceasta ar putea fi interpretata de Rusia ca o incercare de rezolvare a
conflictelor din Transnistria si Caucaz (Rusia cu Cecenia si Adjaria cu Georgia). MN - o
„zona de interes geopolitic pentru Rusia”, motiv pentru care liderul de la Kremlin si-a
exprimat ideea de infiintare a unei noi baze militare in MN, la Novorossisk, locul unde se
intersecteaza multe dintre itinerariile strategice de transport al hidrocarburilor provenite din
bazinul Marii Caspice – poate reprezenta pentru Rusia un acces direct la cele mai importante
trasee globale de transport, in special cele energetice.

Dupa cum se arata in raportul Agentiei Internationale pentru Energie (IEA) – World
Energy Outlook), jumatate din aprovizionarea cu energie a UE depinde de importuri, iar
aceasta dependenta ar putea ajunge chiar la 70% pana in anul 2030, daca nu se ia nici o
masura; in ce priveste gazele naturale dependenta ar putea atinge 70%, iar pentru petrol si
carbune chiar procentul de 100% este o cifra posibila. Extinderea UE va accentua aceste
tendinte, in ciuda faptului ca anumite tari candidate sunt producatori de energie (Polonia de
carbune, iar Romania de petrol si gaze naturale). Analistul Craig Kennedy (de la subsidiara
Morgan Stanley din Londra) este de parere ca exista o paleta larga de oportunitati in reteaua
central si est-europeana, dar majoritatea implica acorduri si proiecte de restructurare pe
termen lung (ex.: implicarea firmei canadiene Laker in livrarea unor echipamente pentru
reactorul Candu al Unitatii 2 de la Cernavoda, precum si importantul acord roman-sud
coreean care vizeaza: lucrarile la Unitatea 3 Cernavoda, in scopul utilizarii in scopuri pasnice
a energiei nucleare si importul de apa grea produsa in Romania si utilizata drept combustibil
nuclear pentru reactoarele din Coreea).

Piata de energie electrica din Romania a parcurs pasi importanti in cadru procesului de
liberalizare si exista si pot fi dezvoltate oportunitatile de cooperare la nivel regional si
international. In septembrie 1999, la Salonic, opt tari balcanice au semnat un prim acord de
principiu privind dezvoltarea pietei regionale de electricitate. Existenta functionarii unei burse
regionale de energie ar contribui la echilibrarea schimburilor de energie intre tarile din
regiune, la inlaturarea dezechilibrelor prin import/export de energie. Infiintarea bursei
regionale de energie (cu sediul la Bucuresti) ar fi conditionata de uniformizarea
reglementarilor in regiune si alinierea la standardele UE. Aceasta ar putea acoperi urmatoarele
state: Romania, Bulgaria, Moldova, Serbia si Muntenegru, Croatia, Bosnia-Hertegovina,
Macedonia, Grecia, Albania si Slovenia, insa ea poate functiona si cu participarea unui numar
mai mic de state, dupa modelul oferit de Nord-Pool, cea mai performanta bursa de enegie din
Europa (Danemarca, Norvegia, Suedia si Finlanda).

Dependenta Romaniei (in 2015-13,6 mld.mc, ajungand in 2025 18,5 mld.mc.) de

gazele naturale din import – pe termen scurt (2004-2007) din Rusia si Europa de V, iar pe
termen lung (2008-2025) din Rusia, Europa de V, Iran, Egipt, zona M. Caspice - ; faptul ca
singura sa legatura energetica, in acest moment, la retelele de transport de energie este cea de
aprovizionare cu gaz natural de la gazoductul - aprovizionat cu gaz de provenienta rusa - care
traverseaza Romania; esuarea, in cadrul programului INOGATE (program comunitar destinat
initial numai tarilor membre ale CSI, cu exceptia Fed. Ruse si extins ulterior la Romania,
Bulgaria si Grecia, destinat gasirii, proiectarii si realizarii de noi cai de transport de resurse
energetice dinspre M.Caspica spre Europa, cu evitarea teritoriului Fed. Ruse), prin care s-ar fi
reusit conectarea Romaniei la retelele paneuropene de energie, a proiectului de construire a
unei conducte de petrol, care sa lege portul Constanta de portul italian Trieste – indreptatesc
Romania sa astepte finalizarea proiectului Nabuco. Ca o alternativa la gazul rusesc, din 2010,
Romania va obtine importante cantitati de gaz de pe urma tranzitului (600 km din 3400km)
gazoductului Turcia-Bulgaria-Romania-Ungaria-Austria.
 „Fiind unul dintre liderii pietei din zona si un jucator important in regiune, Romania
va deveni un jucator semnificativ in integrarea regionala” (Peter Reiniger, reprezentant
BERD). Vocatia geostrategica a Romaniei ne determina sa avem o voce in zona central-est
europeana, precum si in spatiul contiguu MN-Caucaz-Asia Centrala.

Cooperarea financiară regională

Dezbaterea asupra arhitecturii financiare internaţionale28, care s-a intensificat după

crizele financiare de la sfârşitul anilor 1990, a neglijat în mare parte rolul posibil al acordului
regional în coordonarea politicii macroeconomice şi dezvoltarea instituţiilor regionale
capabile să îndeplinească funcţiile în mod tradiţional atribuite organizaţiei financiare
internaţionale. Acestea sunt, totuşi, numeroase argumente în favoarea cooperării regionale în
domeniul macroeconomic sau financiar, în special faptul că procesul de globalizare curent
este de asemenea unul de „regionalism deschis” şi interdependenţa regională crescută necesită
un anumit grad de coordonare şi supraveghere mutuală a politicilor macroeconomice. Natura
regională a crizelor severe de valută din anii 1990 a creat un stimulent puternic pentru ţări de
a se angaja într-o cooperare regională pentru a elabora target-uri agreate de comun acord şi
mecanisme de supraveghere mutuale pentru a-şi asigura asistenţa financiară, pentru a evita
efectele contagioase ale unei crize financiare. Există, cu toate acestea, bariere împotriva unei
asemenea cooperări, precum capacitatea inadecvată a ţărilor să asigure serviciile financiare
necesare, lipsa unui cadru instituţional adecvat şi posibilitatea distribuirii inadecvate a
beneficiilor unei astfel de cooperări.

În contrast faţă de zona de finanţare pentru dezvoltare, cu dovada acesteia de succes

din belsug, cooperarea macroeconomica cu dezvoltarea contractelor financiare
corespunzatoare la nivel regional rămâne încă imatura. În acestă zonă, cu excepţia notabilă a
Uniunii Economice şi Monetare (UEM) în Europa, progresul a fost limitat la un număr de
iniţiative lansate în ultimii ani de către ţările în curs de dezvoltare. Aceste iniţiative sunt
adesea bazate pe contracte comerciale regionale şi până la un anumit nivel încearcă să
rivalizeze cu UEM. În coordonarea politicilor, în afara legăturilor comerciale inter-regionale,
există interese precum: protejarea regiunii de posibilitatea apariţiei unei crize financiare şi

28
International Monetar Found – “World Economic Situation and Prospects”, 2007
ţintirea unui curs valutar real, pentru a evita o competiţie inutilă care poate afecta
performanţele la export.

Iniţiativele regionale lansate de către ţările în curs de dezvoltare ţintesc crearea unui
forum de discuţii politice, elaborarea unor proceduri de monitorizare şi supraveghere mutuală,
coordonarea cursurilor de schimb şi, în anumite cazuri, eventual lansarea unei singure
monede. Iniţiativele luate de către membrii Consiliului pentru Cooperare în Golf şi ţările
Comunităţii Caraibiene, ţintite asupra eventualei adoptări a unei singure monede, sunt
exemple de asemenea strategii, dar care nu au arătat până acum un progres însemnat.

În Africa, un program de cooperare monetară aţintit la o singură monedă a fost adoptat

în anul 2000 de către Comunitatea Europeană a Statelor Africane Vestice, cinci din statele
membre ale acesteia căzut de acord să creeze o zonă monetară, care se va contopi ulterior cu
Uniunea Economică şi Monetară Africană de Vest existentă.

În America Latină, deşi crearea unei uniuni monetare nu a fost un ţel direct, au fost
făcute încercări de creare a unui cadru de coordonare a politicii macroeconomice în interiorul
acordurilor pentru integrarea regională (precum MERCOSUR, Comunitatea Andină şi
Comunitatea Ţărilor Americii Centrale). În 2000, grupul de ţări MERCOSUR a decis să-şi
coordoneze politicile macroeconomice prin stabilirea target-urilor macroeconomice şi
financiare principale, inclusiv cele pentru deficitul fiscal, datorii publice şi inflaţie, prin
stabilirea unui mecanism de monitorizare macroeconomică. Cu toate acestea, dezvoltarea de
suficiente stimulative care să fie conforme cu ţelurile declarate, dovedite a fi dificile şi după
criza argentiniană din 2001, acest efort a luat sfârşit. Progresul făcut în regiune în acestă
direcţie a fost până acum marginal. În ciuda integrării crescute printre ţările regiunii, sprijinul
mutual pentru bilanţul de plată financiar rămâne slab şi singura instituţie viabilă din acesta
zonă de finanţări lichide este Fondul de Rezervă al Americii Latine. Acest Fond de Rezervă,
deşi este limitat ca membri (ţările Andine şi Costa Rica), a avut o experienţă plină de succes
în sprijinirea ţărilor membre în timpul crizei datoriilor din anii 1980 şi în timpul crizei asiatice
de la sfârşitul anilor 1990. În plus, faţă de asigurarea suportului financiar statelor sale membre
şi îmbunătăţirea managementului rezervelor ţărilor, acesta are de asemenea obiective de
coordonare a politicilor monetare şi fiscale ale membrilor lui. În afară de Fondul de Rezervă
al Americii Latine, regiunea dispune de o reţea bine diversificată de instituţii financiare
subregionale, inclusiv trei bănci de dezvoltare majore: Corporaţia de Dezvoltare Andină
(CAF), Banca Centrală Americană pentru Integrare Economică (CABEI) şi Banca de
Dezvoltare Caraibiană (CDB). CAF este cea mai dinamică dintre aceste trei bănci şi poate fi
unul dintre cel mai bune exemple din lumea în curs de dezvoltare, privind comasarea
riscurilor, păstrând un statut cu grad de investiţie, neţinând seama de faptul că nici unul dintre
aceste State membre Andine nu au un asemenea statut.

Cel mai elaborat sistem de instituţii financiare multilaterale regionale

„deţinute” de către ţările în curs de dezvoltare se poate observa în lumea Arabă şi Islamică.
Majoritatea acestor instituţii au început funcţionarea în anii 1970 şi esenţialitatea funcţiilor
este cea de vehicule de transfer a resurselor de la ţările bogate în petrol către membrii
regionali mai săraci, în mod particular în lumea Islamică şi Africa. Banca de Dezvoltare
Islamică -cea mai mare dintre aceste agenţii multilaterale- este o excepţie, prin faptul că
include anumite ţări mari ne-exportatoare de petrol ca acţionari. În noiembrie 2006, aceasta a
anunţat o operaţiune fundamentală majoră în sprijinirea cheltuielilor legate de ODM printre
Statele sale membre. Pe locul doi se situează Fondul Arab pentru Dezvoltare Socială şi
Economică, care asigură împrumuturi mici pentru ţările Ligii Arabe, în principal pentru
proiecte de infrastructură.

În Asia de Est, focalizarea iniţiativelor a fost pe îmbunătăţirea supravegherii regionale,

dezvoltarea colectivă a mecanismelor de sprijin al lichidităţilor şi promovarea dezvoltării
financiare. Aceste acţiuni colective ţintesc atât către reducerea vulnerabilităţilor regiunii, cât
şi către viitoarele crize financiare şi îmbunătăţirea alocării economiilor. Sprijinul lichidităţilor
colective sub Iniţiativa Chiang Mai (CMI) din mai 2000 implică aranjamente de schimburi de
valută bilaterale între ţările membre ale Asociaţiei Naţiunilor Asiatice de Sud-est (ASEAN)
plus China, Japonia, şi Republica Korea (ASEAN+3). Începând cu luna mai 2006, CMI a
atins suma de aproximativ 75 miliarde $. În cadrul acestui aranjament, este automată plata a
20 % din retragerea maximă. Orice ţară care retrage mai mult de 20 % va trebui să ia parte la
un program al FMI. Cadrul regional este complementar cu facilităţile globale ale FMI şi nu
neagă nevoia prezenţei unui cadru de prevenire a crizelor pentru FMI. Datorită unui mediu
global benign, existent în ultimii şapte ani, efectivitatea CMI în prevenirea crizelor trebuie
încă să fie testată.

Membrii CMI caută să depăşească eventualele probleme, precum răspunsul încet al

unui mecanism aflat sub efectul aranjamentelor bilaterale de schimbare de monedă în timpul
unor atacuri speculative. A fost adoptată o procedură colectivă de luare a deciziilor pentru
activarea CMI, astfel încât să permită furnizarea simultană şi promptă a unei lichidităţi către
oricare parte implicată în aranjamentele de schimb bilaterale. De asemenea, în mai 2006,
membrii CMI au agreat să urmărească un studiu asupra diferitelor opţiuni posibile către
multilateralizarea CMI (Post-CMI).

Există o înţelegere că multilateralizarea aranjamentelor de schimb bilateral ar necesita

un sistem de supraveghere mai formalizat şi mai riguros. Deşi Revizuirea Economică şi
Dialogul Politic ASEAN+3 este cel mai avansat mecanism multilateral de revizuire a
membrilor din Asia, acesta nu este încă destul de puternic pentru a suporta aranjamentele de
comasare a rezervelor. În acestă privinţă, Grupul de Experţi şi Grupul Tehnic de Lucru asupra
Monitorizării Economice şi Financiare a fost lansat pentru a explora modalităţi de fortificare a
capacităţii de supraveghere în Asia de Est, inclusiv dezvoltarea unui sistem de prevenire care
să detecteze şi să evalueze vulnerabilităţile financiare regionale.

Dincolo de aceste iniţiative, discuţii, deşi toate de natură preliminară, despre crearea
unei singure monede asiatice sunt în curs de dezvoltare. În acestă privinţă, în mai 2006,
Guvernele Asiei de Est au decis să studieze ideea unei Unităţi Monetare Asiatice (ACU). În
acest moment, o ACU este văzută ca o medie măsurabilă necomercială de monede regionale.
O ACU ar servi în principal ca măsură de monitorizare a extinderii de mişcări ale monedelor
participante una faţă de cealaltă.

Iniţiativa de Legatură a Pieţei Asiatice este un efort complementar, ţintit către

dezvoltarea bunei funcţionări a pieţelor de legătură a monedelor locale. Principalele obiective
ale Fondurilor de Legătură Asiatică sunt diversificarea finanţării datoriilor, încurajarea unei
convergenţe a politicilor de piaţă financiare şi de capital, reciclarea economiilor regionale la
nivel inter-regional şi reducerea extinderii monedelor şi nepotrivirile de finalizare. Banca
pentru Dezvoltare Asiatică (ADB) joacă un rol important în promovarea pieţelor de legătură a
monedelor locale. Spre exemplu, în septembrie 2006, aceasta a lansat un Program de Poliţe
Monetare Asiatice. Programul pune în legătură pieţele de capital interne din Singapore, Hong
Kong Regiunea Special Administrată de China, Malaiezia şi Tailanda. Legăturile dintre
monedele locale vor fi emise pe pieţele interne respective sub un singur cadru unificat, prin
intermediul unui set obişnuit de documente. Primul pas în cadrul programului implică
publicarea de către ADB a unor poliţe de 300 de milioane USD în Singapore pe o perioadă de
cinci ani şi 1 miliard USD în Hong Kong, pe o perioadă de trei ani.

Implicaţiile cooperării financiare regionale pentru sistemul financiar internaţional vor

varia de la regiune la regiune. O modalitate de vizualizare a eforturilor de a adânci şi de a
extinde cooperarea monetară în Asia este aceea că aceste răspunsuri politice sunt conduse de
dileme, datorate legăturilor comerciale crescute din interiorul regiunii şi de nesiguranţele
sistemului financiar global de plăţi, aflat în tranziţie.

Aceste forme de cooperare financiară regională pot juca un rol important în finanţarea
pentru dezvoltare, fondurile regionale putând să asigure mecanisme de salvare efective pentru
crizele financiare mai mici sau la nivel local.

2.2 Procesul politicilor publice în diferite ţări

Inexistenţa acquis-ului comunitar în domeniu a determinat cadre instituţionale specifice la

nivelul administraţiilor ţărilor din Uniunea Europeană - acest cadru instituţional este
reprezentat de proceduri de luare a deciziei, dar şi de organizaţii publice la nivel central,
însărcinate cu monitorizarea implementării procedurilor specifice ale unei politici publice.
Modul de formulare a politicilor publice este strâns legat de tradiţia administrativă a
respectivelor ţări şi nu poate fi separat modul de organizare al administraţiei de sistemul de
formulare a politicilor publice. (Profiroiu M.C., Iorga E., Manual de politici publice, 2009)

2.2.1. Spania - particularităţi ale procesului politicilor publice

În Spania rolul principal în cadrul ciclului politicilor publice îl deţin ministerele.

Ministerele sunt implicate încă de la început în elaborarea fiecărei politici publice urmarind
întregul proces pentru a se asigura că aceste politici devin realitate.

În procesul de elaborare a politicilor publice există faze multiple în care ministerele se

implică într-un mod sau altul, aşa cum se întâmplă şi în alte ţări. Aceste faze sunt următoarele:
iniţiativa politică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea cu
alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor. Ulterior, ministerele asigură
monitorizarea şi evaluarea politicii aprobate.

La începutul fazei de iniţiativă politică, conducerea ministerului identifică setul de

propuneri pentru soluţionarea unei probleme specifice.

Capacitatea de convingere a ministrului în afara ministerului respectiv depinde de

influenţa sa politică şi de importanţa ministerului în guvern. Atât în definirea procesului de
politică publică, cât şi în formularea propunerilor legislative, se ţine cont de opinia
Ministerului Economiei şi Finanţelor.

Problema poate fi propusă de ministru, de cabinetul ministrului sau de alţi miniştri

delegaţi. Cabinetul ministrului, împreună cu cabinetele secretarilor de stat, constituie „prima
linie” de consiliere pentru ministru. Pe lângă aceste cabinete, miniştrii au propriii lor analişti
şi structuri pentru aprecieri şi recomandări.
 Odată ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a promova o anumită problemă
de politică publică, elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică trece în respon-
sabilitatea secretarului de stat.

Secretarii de stat stabilesc obiectivele urmărite de părţile interesate de o anumită

propunere de politică publică, cu scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale
acesteia şi de a identifica opiniile potrivite. Propunerea de politică publică definitivată este
apoi negociată cu alte ministere. Acest proces este desfăşurat în prezenţa Comisiei Generale a
Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat.

După ce Consiliul Miniştrilor a aprobat propunerea, aceasta este prezentată

Parlamentului. În cazul în care este necesar sprijinul parlamentului în aprobarea propunerii,
ministerul delegat sfătuieşte grupul parlamentar care ajută guvernul în procesul de negociere.

Funcţiile ministerelor în procesul politicilor publice

Unităţile din cadrul ministerelor care se ocupă cu dezvoltarea politicilor publice au

următoarele funcţii: de iniţiativă, de negociere şi de suport. Funcţia de iniţiativă include
următoarele activităţi: identificarea problemei, stabilirea opţiunilor, pregătirea documentelor
legale (acte legislative, memorandum explicativ şi economic). Funcţia de negociere are în
vedere consultarea grupurilor relevante, negocierea cu alte ministere şi cu Centrul Guvernului
(CoG). Funcţia de suport are ca scop pregătirea campaniei de diseminare a ceea ce semnifică
politica respectivă şi pregătirea recomandărilor pentru grupul parlamentar care sprijină
guvernul.

Fig. 2.1. Funcţiile ministerelor în dezvoltarea politicilor publice în Spania

Sursa: Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in Spain, SIGMA,
2006.

Funcţia de iniţiativă

Identificarea problemei pleacă, de obicei, de la un program guvernamental, care

constituie un rezumat executiv al programului electoral jucând un rol important în sprijinul
acordat guvernului în ceea ce priveşte alegerile. Acesta ia forma unui calendar legislativ,
adică un document cuprinzător şi este realizat de către Centrul Guvernului în coordonare cu
ministerele. Celelalte surse de identificare a problemei sunt reprezentate de opinia publică şi
de acordurile internaţionale. Odată ce problema a fost determinată, prezentarea alternativelor
şi selecţia unei anumite opţiuni sunt condiţionate de doi factori: compromisurile cu programul
guvernamental şi costurile alternative. În urma negocierii cu părţile interesate, aceasta ia
forma unei propuneri normative care trebuie însoţită atât de un memorandum explicativ, cât şi
de un memorandum economic. Memorandumul explicativ, cât şi cel economic sunt obligatorii
pentru toate propunerile normative. De altfel, în Spania, un plan trebuie însoţit de un
memorandum care indică posibilele efecte ale legii respective. De exemplu, o propunere
referitoare la mediul înconjurător trebuie însoţită de un raport despre impactul natural pe care
o politică sau o lege l-ar putea provoca.

Funcţia de negociere

Funcţia de negociere este exercitată atât în cadrul ministerului, cât şi în afara lui. În
cadrul ministerului, consultările au în vedere în special secretariatele de stat. Paralel cu aceste
consultări au loc şi negocieri externe. Aceste negocieri sau consultări sunt realizate, pe de o
parte, cu grupurile de interese şi, pe de altă parte, cu specialişti din afară. Consultările au o
parte reglementată - obligaţia să facă informaţia publică - şi altă parte pentru care ministerul
are libertate de acţiune. Internetul este un bun asistent pentru aceste consultări externe,
permiţând ministerelor să cunoască părerile sau sugestiile cetăţenilor. Negocierea sau
consultarea externă are loc şi cu alte ministere şi chiar şi cu Centrul Guvernului. Ministerele
stabilesc relaţia lor cu Centrul Guvernului prin Biroul Prezidenţial. Membrii cabinetelor
ministeriale şi ai cabinetelor secretarilor de stat stabilesc grupuri de lucru împreună cu
membrii Biroului Prezidenţial care se ocupă cu analiza propunerilor de politici publice, ţinând
cont de faza în care propunerea se află, precum şi de semnificaţia sa, dar şi împreună cu alţi
membri ai Centrului Guvernului care aderă la aceste grupuri.

Negocierea cu alte ministere se realizează în două faze. Într-o primă fază de negociere,
în timpul pregătirii planului iniţial şi odată ce ministerul şi-a stabilit poziţia sa internă
referitoare la propunere, această negociere este realizată la cerere. Secretariatul tehnic general
al ministerului este cel care răspunde la observaţiile altor ministere referitoare la
planul/propunerea de politică publică. Dacă observaţiile făcute de alte ministere nu sunt
acceptate, ministerul care a iniţiat propunerea trebuie să explice acest aspect ministerelor
interesate. A doua fază de negociere interministerială se realizează de către Comisia Generală
a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat. Comisia se întruneşte săptămânal şi analizează toate
propunerile/planurile care sunt propuse de Consiliul Miniştrilor în săptămâna respectivă.
Pentru o propunere de politică publică sunt necesare minim trei săptămâni până să fie
aprobată de Comisie, înainte de decizia pe care o adoptă Consiliul Miniştrilor.Comisia se
întruneşte oficial miercurea, sub conducerea primului-ministru şi funcţionează permanent ca o
„Comisie Virtuală”. „Comisia Virtuală” este o aplicaţie pe calculator care permite
ministerelor să facă observaţii pentru anumite propuneri prin intermediul site-ului primului-
ministru. După întrunire, Comisia stabileşte două indexuri. Indexul Roşu adună toate
propunerile/planurile pentru care nu s-a ajuns la un acord. Aceste probleme pot fi amânate
pentru o următoare întâlnire, abandonate sau menţinute pentru a da posibilitatea Consiliului
Miniştrilor să poată lua o decizie definitivă asupra lor. Indexul Verde este cel de-al doilea
index elaborat de Comisie. Acesta este compus din acele propuneri/planuri aprobate de
Comisie. Fiind aprobate de Comisie, Consiliul Miniştrilor le aprobă în mod normal. Consiliul
Miniştrilor are însă autoritatea de a reanaliza o propunere/plan, chiar dacă aceasta a fost deja
aprobată de Comisie, putând chiar să o respingă.

Aspectele economice ale tuturor propunerilor/planurilor sunt negociate de o manieră

interministerială. Comisia Delegată pentru Probleme Economice analizează impactul relevant
al propunerii din perspectiva raţionalităţii şi al controlului cheltuielilor publice. Exceptând
cazurile urgente, nicio propunere cu repercusiuni bugetare şi economice nu poate fi analizată
de către Comisia Generală a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat, dacă nu a fost revizuită de
Comisia Delegată pentru Probleme Economice. Dacă revizuirea propunerii devine prioritară,
Comisia Delegată se întruneşte chiar în săptămâna de dinaintea întâlnirii Comisiei Generale.
Atunci când propunerea este prezentată sau se urmăreşte să se obţină sprijin din partea
grupurilor de interes, simplul fapt că ministerul este cel care realizează aceste consultări
măreşte şansa de succes. O situaţie similară există şi în legătură cu negocierea
interministerială. Gradul de implicare a şefului de departament are un efect direct asupra
şanselor de succes. În acest caz, importanţa relativă a ministerului şi greutatea sa politică
determină nivelul de autoritate pe care îl are ministerul pentru a-şi atinge obiectivele.

Funcţia de suport

Funcţia de suport se referă la o serie de activităţi, iar dintre acestea două au o

particularitate importantă: explicarea propunerii de politici publice şi recomandările făcute de
parlament în timpul examinării propunerii. Explicarea propunerii de politici publice acoperă
toate activităţile legate de definirea propunerii şi de identificarea factorilor care motivează
administraţia - incluzând motivul care a determinat optarea pentru o anumită soluţie.

Monitorizarea şi evaluarea

Această funcţie nu a cunoscut o dezvoltare semnificativă până la ora actuală în Spania.

Multe ministere se bazează pe entităţi de monitorizare statistică pentru politicile din domeniu,
şi în acest sens există două instituţii care au ca scop producerea de date socioeconomice
moderne pentru oficialii responsabili cu elaborarea politicii - Institutul Naţional de Statistică
(care funcţionează sub egida Ministerului Economiei şi Finanţelor) şi Centrul pentru
Cercetare Sociologică (subordonat Primului-Ministru). Pentru a evita problemele şi pentru a
suprima deficienţele fundamentale cu scopul de a asigura o bună funcţionare a administraţiei
publice în Spania, guvernul a creat o Agenţie de Evaluare a Calităţii Politicilor Publice, în
subordinea Ministerului Administraţiei Publice, care colaborează atât cu oficialii, cât şi cu
profesioniştii din câteva sectoare.

2.2.2 Portugalia - rolul ministerelor în ciclul politicilor publice

Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin următoarele documente:

  Programul Guvernului: pregătirea acestuia este în responsabilitatea directă a Primului-
Ministru, care de obicei stabileşte pentru acest scop o comisie specială pe probleme
cuprinzând în principal membrii din cadrul centrului guvernului (CG).
 Opţiunile majore ale planurilor naţionale (GOP) : definesc obiectivele şi acţiunile
principale ce trebuie întreprinse pe termen mediu (cinci ani).
 Bugetul de stat (OE): defineşte, în detaliu, resursele financiare alocate diverselor zone
ale guvernului, prin aceasta stabilindu-se graniţele bugetare pentru

În guvernul actual, CG (Presidecia do Conselho de Ministros) constă în trei miniştri de

stat, Ministrul Preşedinţiei, Ministrul Afacerilor Parlamentare, cât şi Secretarul de Stat la
Preşedinţia Consiliului de Miniştri, Secretarul de Stat Adjunct pentru Administraţie Locală şi
Secretarul de Stat pentru Tineret şi Sport. În Portugalia este de remarcat faptul că poziţia de
secretar de stat este una politică. Legea privind componenţa şi organizarea guvernului prevede
că guvernul este compus din Primul-Ministru, miniştri şi secretari de stat. Totuşi, numai
Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri şi Secretarul de Stat Adjunct al
Primului- Ministru au locuri permanente în Consiliul de Miniştri, dar fără drept de vot.
Aceeaşi limitare se aplică şi altor secretari de stat invitaţi de Primul-Ministru să participe la
unele şedinţe, dar nu în mod permanent.

Din perspectiva acestor instrumente principale şi coordonarea strategică de ansamblu a

Primului-Ministru cu centrul guvernului (în special privind priorităţile, planificarea în timp,
comunicarea cu publicul şi cu parlamentul), fiecare ministru este responsabil de dezvoltarea
politicilor publice (iniţiativă, planificare, elaborare, negociere, monitorizare şi evaluare) din
zona sa de competenţă. Totuşi, rolul special al Ministrului de Finanţe şi Administraţie Publică
(MFPA) nu trebuie subestimat (orice propunere legislativă a unui ministru care poate reduce
veniturile bugetare sau poate creşte cheltuielile bugetare sau care afectează structura
administraţiei publice sau statutul funcţionarilor civili are nevoie de acordul oficial al MFAP).

Legea privind componenţa şi organizarea guvernului stabileşte comitetele ministeriale

care se ocupă de probleme specifice (de exemplu: Afaceri Externe şi Europene, Afaceri
Economice şi Financiare), dar există situaţii când guvernul nu creează niciun comitet
ministerial. Totuşi, Consiliul de Miniştri poate să se întâlnească şi să discute o anumită
problemă în mod exclusiv.

Miniştrii acţionează în mod independent pentru dezvoltarea politicilor sectoriale pentru

care îşi asumă responsabilitatea. Această competenţă include dreptul/datoria de a elabora
proiecte de legi şi conducerea întregului proces până în momentul în care propunerea de
politici publice este inclusă de către centrul guvernului pe agenda unei şedinţe pentru aprobare
de către Consiliul de Miniştri (de aceea, ministerul asigură negocieri cu alte ministere şi
negocieri externe cu partenerii sociali şi alte grupuri de interese). Miniştrii răspund politic în
faţa Primului-Ministru, parlamentului şi în faţa cetăţenilor, pentru activităţile care sunt de
competenţa lor.

În aceste condiţii, intră în sarcina miniştrilor să ştie cum să lucreze şi să interacţioneze cu

secretarii de stat, cerând cabinetelor lor şi serviciilor ministerelor să pregătească variantele
iniţiale de propuneri de politici publice. Atunci când un proces legislativ este în desfăşurare,
ministrul trebuie să informeze centrul guvernului (Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului
de Miniştri) pentru a organiza şi a programa înaintarea propunerii pentru aprobare la Consiliul
Miniştrilor şi, după caz, pentru a pregăti şi înaintarea la parlament.

Uneori, miniştrii înfiinţează grupuri de lucru - care includ membri ai cabinetelor lor şi
personal din serviciile administraţiei publice aflate sub coordonarea lor (şi chiar personal din
alte cabinete şi servicii publice din alte ministere, cu acordul miniştrilor respectivi) - pentru a
pregăti propuneri legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri de lucru pot fi conduse de
ministru, unul din secretarii săi de stat, un membru al cabinetului personal al ministrului sau
un funcţionar public de rang înalt (de obicei, cu rang de director general).

Când propunerea iniţială este gata, ministrul începe negocierile cu celelalte ministere
implicate direct în problemă (serviciile ministerului sau cabinetele sunt lăsate frecvent să aibă
discuţii preliminare cu alte servicii şi cabinete, reducând prin aceasta cât mai mult posibil
discuţiile dificile la nivel politic, care sunt efectuate de ministru). Odată ce ministrul a ajuns la
un acord cu alte ministere interesate - sau cel puţin a evitat neînţelegerile la nivel politic -, el
poate trece la discutarea propunerii respective de politici publice cu partenerii sociali şi alte
grupuri de interese.

La terminarea negocierilor şi a consultărilor cu diverse părţi interesate, propunerea este

revizuită şi apoi este trimisă de ministru la centrul guvernului pentru difuzare la toţi miniştrii
şi includere pe agenda unei următoare şedinţe a secretarilor de stat (în care este reprezentat
fiecare ministru); propunerea este pusă apoi pe agenda Consiliului de Miniştri, în conformitate
cu procedurile definite de acesta (Rezoluţia 82/2005 a Consiliului de Miniştri defineşte in
prezent aceste proceduri).

Atunci când propunerea este trimisă Guvernului pentru a fi făcută cunoscută şi dezbătută,
aceasta trebuie să fie însoţită de un memoriu introductiv care să explice obiectivele, soluţia
propusă (şi motivele pentru care celelalte soluţii nu au fost luate în considerare sau au fost
respinse), compatibilitatea propunerii cu Programul Guvernului şi cu politicile şi regle-
mentările europene, resursele financiare şi umane aflate la dispoziţie pentru implementarea
propunerii, consultările avute şi rezultatele acestora, impactul aşteptat. Un comunicat de presă
pe acel subiect poate fi de asemenea inclus. Diversele ministere pot ulterior să-şi înainteze
comentariile oficiale sau să ceară informaţii suplimentare despre propunere. Aceste
comentarii sunt trimise Centrului Guvernului, precum şi ministrului responsabil pentru
propunere. În final, Centrul Guvernului - prin Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de
Miniştri - poate conduce întâlniri cu reprezentanţii diferitelor ministere pentru revizuirea
finală a propunerii înainte de a fi prezentată pentru evaluarea preliminară la întâlnirea
secretarilor de stat şi ulterior înaintată pentru decizie Consiliului de Miniştri.

În timpul fazelor de discutare şi aprobare, ministrul joacă un rol important în apărarea

propunerii şi răspunderea la întrebări (şi în cele din urmă, în revizuirea propunerii). Dacă
propunerea de politici publice necesită aprobarea parlamentului, tot ministrul este cel care
trebuie să discute cu parlamentarii, fie la şedinţele în plen, fie la comitetele specializate. La
sfârşitul fiecărei şedinţe a Consiliului de Miniştri, guvernul ţine o conferinţă de presă pentru a
anunţa principalele decizii adoptate.
Faze Acţiune Actor

Iniţiativă Ministrul

Serviciile
ministerului şi/sau
Propunere iniţială
cabinetul
Studiul şi Ministrului
elaborarea Negociere (prima
fază: cu ministerele
Ministrul
de pe orizontală şi
negocierea externă)

Propunere revizuită Ministrul

Stabilirea agendei Centrul Guvernului

Luarea deciziei Negociere (faza a Centrul Guvernului
doua: şi Ministrul

Faze Acţiune Actor

negocierea internă)

Discutarea
propunerii în cadrul
Centrul Guvernului
şedinţei Secretarilor
de Stat

Centrul Guvernului
Propunere finală şi Ministrul

Discutarea şi
Centrul Guvernului
aprobarea în
şi Ministrul
Consiliul Miniştrilor

Discutarea
propunerii în Ministrul
Parlament
Implementarea Comunicare Ministrul

Monitorizare şi Serviciile
evaluare
ministerului

Fig. 2.2 Procesul politicilor publice în Portugalia

Sursa: Nabais J., Rolul ministerelor în ciclul politicilor publice în Portugalia, SIGMA, 2003.
 Sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice este slab, iar
responsabilitatea guvernamentală pentru dezvoltarea acestuia este prin miniştri, fiecare pe
zona sa de acţiune. Mărirea interesului pentru aceste activităţi a rezultat, pe de o parte, prin
creşterea importanţei acordate monitorizării şi evaluării politicilor publice ca modalitate de
îmbunătăţire a calităţii guvernării (prin elaborarea, ajustarea şi revizuirea politicilor publice)
şi, pe de altă parte, din necesitatea de a raporta progresele făcute atât cetăţenilor, cât şi mass-
mediei, organizaţiilor internaţionale (de ex., OECD) şi organismelor supranaţionale (de ex.
UE, ONU). De asemenea şi Parlamentul scoate în evidenţă necesitatea de a monitoriza şi
evalua politicile publice, deoarece membrii săi, prin diverse mijloace parlamentare (cum ar fi
dezbateri lunare cu Primul- Ministru şi cereri adresate guvernului), cer din ce în ce mai multe
informaţii despre politicile publice care sunt în curs de implementare şi despre măsura în care
au fost obţinute sau nu rezultatele aşteptate.

În unele cazuri, de exemplu atunci când o nouă legislaţie sau noi politici publice sunt
introduse printr-o abordare experimentală, legea specifică necesitatea evaluării într-o perioadă
de timp predefinită, ca mijloc de obţinere a informaţiilor relevante care vor permite
ministrului să revizuiască legea sau politica publică respectivă. Pentru desfăşurarea
corespunzătoare a activităţilor de monitorizare şi evaluare, unele ministere dispun de servicii
speciale sau unităţi al căror scop principal este de a asigura studii de prospectare şi studii de
evaluare. Ca o completare sau ca o alternativă la aceste unităţi, miniştrii folosesc informaţiile
obţinute de la centrele pe orizontală, care asigură studii şi statistici (de ex., Institutul Naţional
de Statistică), sau chiar de la centrele de cercetări universitare. De asemenea, miniştrii pot
încheia contracte cu unele companii private şi unii evaluatori privaţi pentru efectuarea unor
evaluări de politici publice sau acţiuni specifice. Acordurile cu ONG-urile şi cu observatori
specializaţi sunt, de asemenea, folosite în acest scop.

CAPITOLUL 3. POLITICA AGRICOLA COMUNA

3.1.Lansarea PAC. Obiective şi principii

Prin Politica Agricolă Comună, ţările membre şi-au dorit atingerea următoarelor
obiective:

1. creşterea productivităţii în agricultură, promovarea progresului tehnic, asigurând

dezvoltarea raţională a producţiei agricole şi utilizarea optimă a factorilor de producţie,
îndeosebi a muncii;

2. asigurarea unui nivel de viaţă echitabil populaţiei agricole, în special prin ridicarea
venitului individual al celor ce lucrează în agricultură;

3. stabilizarea pieţelor;
 4. garantarea securităţii în aprovizionare;

5. asigurarea de preţuri rezonabile pentru consumatori.

Tratatul de la Roma propunea în fapt elaborarea unui program comun de dezvoltare a

agriculturii ţărilor membre care să ţină cont de:

a) caracterul particular al activităţii agricole decurgând din structura socială a agriculturii

şi disparităţile structurale şi naturale între diversele regiuni agricole;

b) necesitatea de a opera gradual ajustările oportune;

c) faptul că, în statele membre, agricultura constituie un sector intim legat de ansamblul
economiei.

Condiţionarea obiectivelor de luarea în considerare a acestor aspecte particulare urmărea

să impună mecanisme de integrare tolerabile pentru producători (un interes particular prin
protecţia unei categorii sociale dispunând de forţă politică puternică) şi care să nu compromită
ajustarea structurală a agriculturii prin eventuale dezechilibre în măsură să frâneze dezvoltarea
economică (un interes general).

Pentru a înţelege opţiunile ţărilor membre CEE în materie de politică agricolă comună
se impune şi prezentarea precizărilor făcute la Conferinţa de la Stressa (1958) în legătură cu
obiectivele acesteia. Compararea politicilor naţionale existente la acea dată şi punerea de
acord a resurselor şi nevoilor au permis trasarea primelor linii directoare ale viitoarei politici
comune. Restructurarea agriculturii comunitare era o necesitate, dar trebuia realizată fără a se
aduce atingere sistemului de exploataţie familială. Dat fiind că toate costurile de producţie
erau mai ridicate în Comunitate decât în celelalte mari ţări producătoare, preţurile urmau să
fie aduse la un nivel uniform şi mai ridicat decât preţurile mondiale, fără a incita însă la
supraproducţie. În acelaşi timp, politica agricolă trebuia să permită participarea echilibrată la
comerţul mondial prin protejarea pieţei interne (Pascariu C.G. , Politici europene).

Pentru realizarea obiectivelor politicii agricole comune au fost aplicate trei principii
esenţiale: unicitatea pieţei, preferinţa comunitară şi solidaritatea financiară.

Unicitatea pieţei

Unicitatea pieţei presupune libera circulaţie a produselor agricole între ţările UE prin
eliminarea taxelor vamale, a restricţiilor cantitative sau a altor măsuri de politică comercială
cu efect similar. Din aplicarea acestui principiu rezultă unicitatea preţurilor pentru produsele
agricole în toată Comunitatea ca urmare a mecanismelor pieţei. Iniţiatorii politicii agricole au
decis însă că realizarea obiectivelor propuse obligă la o gestiune centralizată şi stabilirea unor
preţuri unice comunitare prin decizii politice. Fixate anual în ECU, începând cu anul agricol
1967-1968, acestea sunt rezultatul dezbaterilor din cadrul Consiliului de Miniştri şi reprezintă
punctul central al sistemului de preţuri folosit în politica agricolă comună. Deşi de o mare
simplitate, principiul unicităţii nu a funcţionat întotdeauna. Statele membre au adoptat diverse
măsuri de protecţie netarifară, de tipul măsurilor fito-sanitare şi veterinare, al reglementărilor
administrative, al sumelor monetare compensatorii. Armonizarea legislaţiilor naţionale,
realizată în mare parte abia după 1993 prin formarea pieţei unice, a contribuit esenţial la
funcţionalitatea principiului unicităţii pieţei.

Preferinţa comunitară

Preferinţa comunitară a fost consecinţa logică a constituirii pieţei agricole unice şi a

dorinţei Comunităţii de a elimina dependenţa consumului de piaţa externă. Aplicarea ei s-a
realizat printr-un sistem de prelevări variabile şi de restituiri. Funcţiile principale au fost de
garantare a veniturilor agricultorilor şi de menţinere a stabilităţii pieţei interne. Prelevarea este
o taxă vamală variabilă. Ea ridică preţul de import la nivelul preţului intern şi acţionează ca
restituire la import în cazul când raportul de preţuri este invers. Sistemul reuşeşte astfel să
asigure o izolare completă a pieţei interne prin protecţie absolută. În practică, principiul
preferinţei comunitare a suportat frecvente derogări. UE a renunţat în numeroase situaţii la
aplicarea prelevărilor sau a fixat prelevări scăzute, fie din proprie iniţiativă, fie sub presiuni
externe din partea principalilor săi parteneri.

Realitatea a demonstrat că Europa nu a devenit prin prelevările variabile o „fortăreaţă".

Aproximativ 85% din importurile sale au căzut sub incidenţa taxelor vamale şi s-au realizat
printr-o protecţie scăzută, sub poziţiile consolidate prin negocierile OMC. Prelevările agricole
s-au aplicat unui număr redus de produse. Este adevărat însă că au fost produse strategice,
ocupând o pondere foarte ridicată în fluxurile comerciale agricole, puternic concurate de marii
producători mondiali. Ca urmare a negocierilor rundei Uruguay (1986 - 1993), prelevările
variabile au fost înlocuite cu taxele vamale. Acestea la rândul lor au fost diminuate cu 36%
până în 2000.

Se poate spune că măsurile de protecţie externă adoptate de UE sunt rezultatul unui

echilibru între interesele agricole şi cele ale politicii comerciale adeseori contradictorii. Un
echilibru fragil care a condus la ajustări repetate ale OCP în aşa fel încât să se asigure
eficacitatea mecanismelor de intervenţie pe piaţa internă dar în contextul respectării
angajamentelor comerciale şi dezvoltării comerţului exterior.

Solidaritatea financiară

Considerată o condiţie esenţială de realizare şi menţinere a unui spaţiu integrat,

solidaritatea financiară (Ignat, “Uniunea Economică şi Monetară Europeană ”, Ed. Synposion,
Iaşi, 1994, p.39.) a constat în sfera politicii agricole în gestionarea şi suportarea în comun a
cheltuielilor aferente. Ca instrument de realizare, Consiliul a decis în 1962 constituirea unui
fond unic - Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă - FEOGA. Conceput ca un
simplu capitol în bugetul comunitar, fondul este lipsit de o structură administrativă proprie şi
acţionează la nivelul statelor membre indirect, prin intermediul unor organisme naţionale.
Gestiunea comună este asigurată prin intermediul Comisiei care, însă, pentru acţiunile
structurale are nevoie de avizul Comitetului pentru structurile agricole şi dezvoltare rurală, iar
pentru problemele financiare de avizul Comitetului FEOGA, format din reprezentanţii statelor
membre.
 Fondul este structurat pe două secţiuni: Garantare - destinată acoperirii cheltuielilor
privind pieţele agricole şi politica preţurilor şi Orientare - pentru susţinerea reformelor
structurale, realizarea obiectivelor de politică socială şi sprijinul dezvoltării zonelor rurale.
Ponderea în bugetul comunitar a scăzut în mod constant (de la 80% în anii ’70 la 40-45% în
prezent), ca urmare a eforturilor de reformare a politicii agricole.Cea mai mare parte a
resurselor FEOGA a fost utilizată pentru acţiunile de garantare (peste 90%).

Modul de constituire a bugetului comunitar şi utilizarea acestuia în cea mai mare parte
pentru agricultură au generat şi generează în continuare contradicţii de interese între statele
membre, contradicţii agravate de extinderile succesive ale Uniunii. Tensiunile provin din
faptul că unele ţări sunt beneficiare nete, în timp ce altele, mai puţine la număr, sunt
contribuitoare nete.

3.2. Evoluţia Politicii Agricole Comune (PAC)

Articolul 39(1) din Tratatul de la Roma menţiona drept principale obiective ale P.A.C.:

 creşterea productivităţii în agricultură, prin promovarea progresului tehnic, prin

asigurarea dezvoltării raţionale a producţiei agricole şi prin utilizarea optimă a
factorilor de producţie, în special a factorului muncă;
 asigurarea unui standard de viaţă rezonabil în comunităţile agricole, prin creşterea
veniturilor personale ale fermierilor;
 stabilizarea pieţelor agricole;
 asigurarea de sprijin pentru ofertanţii din agricultură;
 asigurarea unor preţuri rezonabile pentru produsele agricole.

Cea mai recentă reformă a P.A.C. a fost orientată spre consumatori şi plătitorii de taxe, şi
a dat libertate fermierilor de a produce tot ceea ce se cere pe piaţă.

Elementele esenţiale ale noii reforme P.A.C. sunt:

 acordarea unei singure plăţi fermierilor europenei, indiferent de nivelul producţiei,

dar legată de respectarea standardelor de mediu, de securitatea alimentară,
sănătatea animalelor şi plantelor, precum şi de menţinerea fermelor în bune
condiţii de funcţionare;
 o alocare financiară superioară pentru politica de dezvoltare rurală, în scopul
promovării protecţiei mediului, calităţii, bunăstării animalelor şi sprijinirii
fermierilor pentru a respecta condiţiile de producţie impuse de U.E.;
 diminuarea nivelului plăţilor directe pentru fermele mai mari, ca urmare a
finanţării noii politici de dezvoltare rurală;
 îmbunătăţirea disciplinei financiare astfel încât alocaţia bugetară pentru fermieri
calculată până în anul 2013 să nu fie depăşită;
 revizuirea politicii de piaţă din cadrul P.A.C.: reduceri ale preţurilor de intervenţie
pentru unt şi reformarea prevederilor aferente culturilor de orez, grâu dur, fructe cu
coajă şi cartofi pentru amidon.
 Practic, P.A.C. reprezintă un sistem de subsidii şi de programe, care deţine o pondere
esenţială în bugetul U.E. (48%, respectiv 49,8 miliarde euro în anul 2006, comparativ cu 48,5
miliarde euro în anul 2005, de exemplu).

P.A.C. combină plata unor subsidii directe pentru culturi şi terenuri care pot fi cultivate cu
mecanisme de sprijinire prin preţuri, care includ preţuri minime garantate, tarife de import şi
cotaţii pentru bunurile provenite din afara U.E.

Reformările sistemului care sunt în curs de desfăşurare (2004 - 2012) vizează reducerea
controlului importurilor şi transferarea subsidiilor mai degrabă spre terenuri şi nu spre
producţia agricolă. Detaliile implementării acestei scheme variază la nivelul Statelor Membre.

Până în anul 1992, cheltuielile cu P.A.C. au reprezentat aproape 49% din bugetul U.E.
Începând cu anul 2013, aceste cheltuieli se vor reduce la 32% din bugetul U.E.

Obiectivul esenţial al P.A.C. este acela de a oferi fermierilor un standard de viaţă

rezonabil, consumatorilor - alimente de calitate la preţuri corecte şi de a conserva mediul
rural.

Aderarea Românie şi Bulgariei din anul 2007 a determinat reducerea subsidiilor acordate
statelor U.E.15 de la 8% la 5%.

3.3. Stadiul actual al P.A.C.

Politica Agricolă Comună este constituită în jurul a doi piloni:

 organizaţiile comune de piaţă: care vizează măsurile comune de reglementare a

funcţionării pieţelor integrate ale produselor agricole.
 dezvoltarea rurală: care cuprinde măsuri structurale, care ţintesc dezvoltarea
armonioasă a zonelor rurale, sub câteva aspecte: social, al diversităţii activităţilor,
al calităţii produselor, al protecţiei mediului.

Aproximativ 90% din producţia agricolă din Statele Membre ale U.E. este reglementată în
organizaţiile comune de piaţă. Treptat organizaţiile comune de piaţă le-au înlocuit pe cele
naţionale pentru sectoarele care cad sub incidenţa PAC.

În funcţie de produse, organizarea comună de piaţă are una dintre următoarele forme:

> norme privind concurenţa;

> coordonarea obligatorie a diferitelor organizări naţionale ale pieţei;

> organizarea europeană a pieţei.

3.3.1. Actorii instituţionali ai Politicii Agricole Comune

Instituţiile implicate în elaborarea şi gestionarea măsurilor de politică agricolă comună

sunt: Consiliul U.E. pentru Agricultură şi Pescuit, Parlamentul European şi Comisia
Europeană.
 Puterea legislativă revine Consiliului, Parlamentul European având doar un rol
consultativ.

În cadrul Consiliului, deciziile se adoptă cu majoritate calificată. În exercitarea

prerogativelor de consultanţă, Parlamentul European este asistat de Comitetul AGRI, organ
permanent. Comisia Europeană deţine două atribuţii majore, cea a iniţiativei legislative şi cea
a implementării P.A.C.

Comisia este asistată de trei categorii de comitete:

 Comitete pentru managementul organizaţiilor comune de piaţă (câte unul pentru

fiecare organizaţie comună de piaţă);
 Comitete de reglementare (cu rol consultativ în elaborarea legislaţiei orizontale);
 Comitete consultative (formate din reprezentanţi ai grupurilor de interese).

Securitatea alimentară intră în atribuţiile Autorităţii Europene pentru Securitatea

Alimentelor, organizaţie independentă, creată în ianuarie 2002, cu rol consultativ pe lângă
Comisie.

3.3.2. Organizaţiile comune de piaţă

În prezent, circa 90% din produsele agricole din U.E. fac parte dintr-o organizaţie comună
de piaţă şi anume: cereale, carne de porc, ouă şi carne de pasăre, fructe şi legume proaspete şi
procesate, banane, vin, lapte şi produse lactate, carne de vită şi viţel, orez, uleiuri şi grăsimi
(inclusiv ulei de măsline şi plante oleaginoase), zahăr, flori şi plante decorative, furaje uscate,
tutun, in şi cânepă, hamei, seminţe, carne de oaie, carne de capră, precum şi alte produse
cărora li se aplică numai anumite reglementări.

Pentru implementarea măsurilor comune de reglementare a pieţelor, U.E. are la dispoziţie

următoarele instrumente:

Preturile: mecanismul general de funcţionare a pieţelor produselor agricole în U.E. este

bazat pe un sistem complex de reglementare a preţurilor de comercializare a produselor.
Anual, Consiliul European stabileşte trei niveluri de preţ pentru produsele aflate sub incidenţa
P.A.C.: preţul indicativ, preţul de intervenţie şi preţul prag. Preţul indicativ este preţul la care
Consiliul European recomandă comercializarea produselor agricole pe piaţa internă. Nivelul
său este considerat cel potrivit pentru a asigura un standard rezonabil al veniturilor
producătorilor agricoli. Preţul de intervenţie este preţul minim garantat care poate fi obţinut
pentru producţia comercializată pe piaţa internă. Preţul prag este preţul sub care importurile
de produse agricole nu pot pătrunde în U.E.

Intervenţia pe piaţă (stocarea): atunci când preţurile de piaţă ale unor produse ating
niveluri mici sau apropiate de cele stabilite prin sistemulpreţurilor de intervenţie, agenţii
autorizate cumpără şi stochează aceste produse, până la restabilirea unui nivel adecvat al
preţului. Ajutoarele financiare (subvenţii): vizează plăţile directe, alte ajutoare financiare şi
refinanţările la export. Plăţile directe sunt formate din ajutoarele pentru producţie şi plăţile
compensatorii. Subvenţiile pentru producţie se aplică produselor al căror consum ar fi
descurajat în situaţia unui preţ prea mare obţinut, de exemplu, prin impunerea unui nivel
ridicat al protecţiei vamale. Plăţile compensatorii se acordă fie sub forma unei sume anuale
fixe la hectar-indiferent de cantitatea produsă, fie pe cap de animal.

Fermierii trebuie să îndeplinească unele cerinţe pentru a beneficia de plăţi compensatorii:

 respectarea unor standarde de mediu şi de ocupare (cross compliance), stabilite de

fiecare Stat Membru în parte;
 îngheţarea terenurilor (set-aside): măsura s-a referit atât la prevenirea situaţiilor de
supraproducţie, dar are în vedere şi protejarea mediului.

Produsele pentru care se acordă plăţi directe sunt: culturi arabile, inclusiv cereale, cartofi
pentru amidon, in fără destinaţia fibre, ulei de măsline, leguminoase cu seminţe, in, cânepă,
viermi de mătase, banane, stafide, tutun, seminţe, hamei, orez, carne de vită şi de viţel, lapte şi
produse lactate, carne de oaie şi de capră.

Cotele de producţie: reprezintă cantităţile maxime admise pentru producţia anumitor

produse (lapte, legume, fructe, zahăr, cartofi pentru amidon, banane, furaje uscate, in şi
cânepă pentru fibre, ulei de măsline, tutun). Cotele se stabilesc anual, la nivel comunitar, apoi
se negociază şi se repartizează pe ţări, şi pe ferme la nivel naţional. Pentru producţia în
surplus faţă de cotă, fermierii sunt penalizaţi sau se reduce preţul de intervenţie pentru anul
agricol următor.

Protecţia vamală: în cadrul U.E., funcţionează un sistem unic de impunere la import

pentru toate produsele agricole. Potrivit acestuia, produsele agricole care intră în spaţiul
comunitar sunt supuse nivelului de impunere vamală care se regăseşte în tariful vamal comun.

De asemenea, potrivit angajamentelor internaţionale asumate de U.E., există contingente

tarifare pentru o serie de produse agricole.

3.3.3. Dezvoltarea rurală

Componenta de dezvoltare rurală a P.A.C. a căpătat o atenţie sporită după elaborarea de

către Comisia Europeană a documentului strategic Agenda 2000, devenind, astfel, al doilea
pilon al P.A.C.

Necesitatea unei abordări în această direcţie s-a fundamentat pe două raţiuni majore:

 proporţia foarte mare (80%) pe care o deţin suprafeţele agricole în suprafaţa totală
a U.E.;
 coeziunea economică şi socială a U.E. ar deveni utopică fără acordarea atenţiei
cuvenite dezvoltării armonioase a zonelor rurale.

Obiectivele politicii de dezvoltare rurală, definite în Regulamentul Consiliului nr.

1257/17 mai 1999 referitor la sprijinul pentru dezvoltare rurală, sunt:
  ameliorarea exploataţiilor agricole;
 garantarea siguranţei şi calităţii produselor agricole;
 asigurarea unor niveluri stabile şi echitabile ale veniturilor fermierilor;
 protecţia mediului;
 dezvoltarea de activităţi complementare şi alternative, generatoare de locuri de
muncă, pentru a contracara procesul de depopulare a zonelor agricole şi a întări
substanţa economică şi socială a zonelor rurale;
 îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi de viaţă în zonele rurale şi promovarea
şanselor egale.

Principiile care stau la baza politicii de dezvoltare rurală, definite în acelaşi regulament,
sunt:

 multifuncţionalitatea agriculturii, în sensul unei interpretări mai largi a activităţilor

agricole, faţă de rolul tradiţional de furnizoare de produse agricole;
 abordarea multisectorială şi integrată a economiei rurale, în sensul diversificării
activităţilor, creării de surse suplimentare de venit de ocupare şi conservării
patrimoniului rural;
 flexibilitatea financiară în sprijinirea dezvoltării rurale, în sensul descentralizării
deciziei, subsidiarităţii şi implicării partenerilor locali;
 transparenţa în elaborarea programelor de dezvoltare rurală, bazată pe
simplificarea legislaţiei.

Măsurile de politică de dezvoltare rurală se împart în două mari categorii:

I.masuri care vizează:

- pensionarea anticipată: se acordă sprijin financiar pentru fermierii şi lucrătorii agricoli în

vârstă de peste 55 ani care se retrag din activităţile/muncile agricole cu caracter comercial
înainte de vârsta de pensionare.

Sprijinul este condiţionat de îndeplinirea anumitor cerinţe de vechime în muncă şi/sau

participare la o schemă de asigurări sociale.

Un fermier poate primi până la 150.000 euro în tranşe anuale de cel mult 15.000 euro,
până la vârsta de 75 ani, iar un lucrător agricol, până la 35.000 euro, în tranşe anuale a câte
3.500 euro, în perioada rămasă până la vârsta pensionării;

- agricultura ecologică: se acordă sprijin financiar pentru promovarea metodelor de

producţie agricolă care au în vedere protejarea mediului înconjurător şi conservarea
patrimoniului rural.

Ajutorul se acordă fermierilor care timp de cel puţin 5 ani au practicat metode agro-
ecologice, în limita a 600 euro/ha pentru recoltele anuale, 900 euro/ha pentru recoltele perene
şi 450 euro/ha pentru alte recolte;
 - exploatarea zonelor defavorizate: se acordă sprijin financiar pentru fermierii din zonele
defavorizate (cum ar fi cele montane) sau din cele cu probleme specifice de mediu, pentru a se
asigura continuitatea exploatării terenurilor, un standard de viaţă echitabil pentru fermieri,
conservarea peisajului ambiant şi protejarea mediului.

Plăţile variază între 25 şi 200 euro/ha şi se acordă numai în condiţiile respectării stricte a
standardelor de mediu, inclusiv a metodelor ecologice de producţie.

II.Măsuri de modernizare şi diversificare a staţiilor agricole, care se referă la:

- investiţii: se acordă sprijin financiar pentru investiţiile în exploataţiile agricole (de

exemplu, echipamente agricole) care au ca scop eficientizarea producţiei, diversificarea
acesteia, îmbunătăţirea calităţii produselor, inclusiv prin standarde de igienă şi sănătate,
protejarea mediului sau îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale animalelor.

Ajutorul financiar (comunitar şi naţional) se acordă în limita a 40% din valoarea

investiţiei, excepţie făcând zonele defavorizate (50%) şi fermierii tineri (între 45 şi 55%).
Sprijinul se acordă numai pentru fermele care îndeplinesc standarde minime de mediu, igienă
şi bunăstare a animalelor.

De asemenea, se acordă sprijin financiar pentru investiţii în ameliorarea procesului de

prelucrare şi comercializare a produselor agricole, în scopul creşterii competitivităţii şi valorii
adăugate a producţiei agricole. Contribuţia U.E. este de maxim 50% din valoarea proiectului;

- instalarea tinerilor fermieri: se acordă sprijin pentru înfiinţarea de ferme de către

persoane în vârstă de cel mult 40 ani, care nu au mai condus anterior o fermă agricolă.

Ajutorul se acordă fie sub forma unei prime de până la 25.000 euro, fie prin
subvenţionarea dobânzii unui împrumut bancar.

Sunt eligibile numai fermele care îndeplinesc standarde minime de mediu, igienă şi
bunăstare a animalelor;

- activităţi de formare profesională: în special în domeniile calităţii produselor şi protejării

mediului;

- conservarea şi protejarea pădurilor: se acordă sprijin financiar persoanelor fizice,

asociaţiilor sau autorităţilor locale pentru ocrotirea patrimoniului forestier, incluzând activităţi
de împădurire, ameliorarea tehnicilor de exploatare forestieră, prelucrarea şi comercializarea
produselor forestiere.

În cazul împăduririi suprafeţelor cu destinaţie agricolă, la ajutorul propriu-zis pentru

împădurire, se acordă suplimentar şi compensări anuale de până la 725 euro/ha pentru
asociaţii şi autorităţi locale şi de până la 185 euro/ha pentru persoanele fizice, pe o perioadă
de până la 25 ani.
 - sprijin pentru alte activităţi: reparcelarea terenurilor, dezvoltarea serviciilor în mediul
rural, renovarea satelor, protejarea patrimoniului, promovarea turismului şi activităţilor
meşteşugăreşti.

P.A.C. nu este scutită de critici nici în prezent. În luna mai 2007, Suedia a devenit primul
Stat Membru care a propus anularea tuturor subsidiilor pentru agricultură, cu excepţia celor
care vizează protejarea mediului.2

Alte critici provin de la mişcările antiglobalizare, care consideră că acordarea unor sume
imense pentru agricultură transformă U.E. în ’’Fortăreaţa Europa”, care alături de S.U.A. şi de
alte state puternic industrializate, împiedică desfăşurarea unei concurenţe specifice corecte.
Valoarea totală a acestor subsidii pentru agricultură este superioară celei a asistenţei OECD
pentru statele în dezvoltare.

O altă problemă permanent criticată este aceea legată de suprastocurile publice de produse
agricole rezultate în urma intervenţiilor guvernamentale.

Zonele rurale (terenuri agricole şi păduri) acoperă peste 90% din teritoriul U.E. Aici
trăieşte peste 60% din populaţie (agricultori şi alte persoane care locuiesc în aceste zone).

Noua Politică Agricolă Comună, a cărei aplicare a început din anul 2007, prevede
orientarea spre dezvoltarea rurală, eliminarea treptată a cotelor de producţie (până în 2013),
reducerea treptată a plăţilor directe şi transferul către dezvoltarea rurală, reducerea
subvenţiilor şi condiţionarea acestora de respectarea normelor de siguranţă alimentară,
protecţia şi îngrijirea mediului etc.

Tabelul 3.1: Reforma măsurilor de dezvoltare rurală

Măsura aplicabilă în 2000-2006 Măsura aplicabilă în 2007-2013

Investiţii în exploataţiile agricole Modernizarea exploataţiilor agricole

Instalarea tinerilor fermieri Instalarea tinerilor fermieri

Pregătire Pregătirea vocaţională şi acţiuni de informare

Pensionare anticipată Pensionare anticipată

Sprijinirea fermierilor din zonele montane cu

handicap natural.

Zone defavorizate şi zone cu probleme de mediu Sprijinirea fermierilor din zonele cu handicap
natural (altele decât cele montane).

NATURA 2000.

Măsuri agro-ambientale şi măsuri vizând

Măsuri agro-ambientale şi măsuri vizând bunăstarea
bunăstarea animalelor
animalelor.
 Susţinerea investiţiilor în activităţi nonproductive.

Îmbunătăţirea prelucrării şi marketingul Prelucrarea produselor agricole primare şi a

produselor agricole produselor forestiere

Împădurirea terenurilor agricole Împădurirea pe loc gol a terenurilor agricole

Recurgerea la servicii de consultanţă pentru

agricultori şi proprietarii de păduri.

Crearea pe loc gol a sistemelor agro-forestiere.

Împădurirea pe loc gol a terenurilor neagricole.
Alte măsuri forestiere NATURA 2000.

Măsuri ambientale în sectorul forestier.

Refacerea potenţialului productiv forestier şi

introducerea de măsuri preventive adecvate.
Susţinerea investiţiilor în activităţi nonproductive.

Îmbunătăţiri funciare
Dezvoltarea infrastructurii în corelaţie cu nevoile
/ sectorului agricol şi forestier

Dezvoltarea infrastructurii în corelaţie cu nevoile

Consolidarea terenurilor
sectorului agricol şi forestier

Constituirea serviciilor de consultanţă agricolă şi Demararea unor activităţi de consultanţă agricolă şi

de management al exploataţiilor agricole forestieră

Marketingul produselor agricole de calitate

(inclusiv constituirea de scheme de creştere a -
calităţii produselor)

Servicii de bază pentru economie şi pentru Servicii de bază pentru economie şi pentru populaţia
populaţia rurală rurală

Renovarea şi dezvoltarea satelor, protejarea şi Renovarea şi dezvoltarea satelor; conservarea şi

conservarea patrimoniului rural îmbunătăţirea patrimoniului rural

Diversificarea activităţilor agricole şi a celor

conexe în vederea multiplicării activităţilor
Susţinerea activităţilor non-agricole
desfăşurate şi a furnizării de surse alternative de
venit

Managementul resurselor de apă pentru Dezvoltarea infrastructurii în corelaţie cu nevoile

agricultură sectorului agricol şi forestier

Dezvoltarea şi ameliorarea infrastructurii legate Dezvoltarea infrastructurii în corelaţie cu nevoile

de dezvoltarea activităţii agricole sectorului agricol şi forestier

Încurajarea activităţilor turistice şi a Crearea şi dezvoltarea de microîntreprinderi.

meşteşugurilor rurale Turism rural.

Protejarea mediului în legătură cu managementul Protejarea, îmbunătăţirea şi managementul

agricol, forestier şi al peisajului rural, precum şi patrimoniului rural, în vederea unei dezvoltări
creşterea bunăstării animalelor economice sustenabile

Refacerea potenţialului agricol afectat de

Refacerea potenţialului productiv forestier şi
calamităţi naturale şi introducerea măsurilor
introducerea de măsuri preventive adecvate
adecvate de prevenire

Inginerie financiară

Managementul, de către partenerii locali, al

LEADER
strategiilor rurale integrate

Implementarea standardelor comunitare Adaptarea la standardele comunitare

Recurgerea la servicii de consultanţă pentru

Utilizarea serviciilor de consultanţă agricolă
agricultori şi proprietarii de păduri

Participarea la schemele de creştere a calităţii Sprijinirea fermierilor care iau parte la schemele de
produselor alimentare creştere a calităţii produselor alimentare

Sprijinirea fermierilor care iau parte la schemele de

creştere a calităţii produselor alimentare. Sprijinirea
Promovarea produselor de calitate grupurilor de producători, în vederea promovării
schemelor de creştere a calităţii produselor
alimentare.

Ferme de semi-subzistenţă Sprijin pentru fermele de semi-subzistenţă

Constituirea grupurilor de producători Înfiinţarea grupurilor de producători

Asistenţă tehnică

Suplimentarea plăţilor directe

Coordonatele Reformei 2003 - în continuarea Agendei 2000

Agenda 2000

> Reducerea preţurilor compensată prin creşterea plăţilor directe

> Protecţia mediului şi dezvoltare rurală (pilonul 2)

> Plafonarea cheltuielilor

> Creşterea rolului statelor membre PACHU

> Reducerea preţurilor

> Plată unică pe exploataţie (decuplare)/marjă statelor membre

CAPITOLUL 4. POLITICA DE MEDIU A UNIUNII EUROPENE

4.1. Politica de mediu – componenta a modelului european al dezvoltarii durabile

 Strategia europeană de dezvoltare durabilă îşi are fundamentarea juridică în articolul 2 al
Tratatului de la Maastricht (1992), conform căruia ţările membre îşi propun ca obiective
comune „promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a activităţilor economice în
ansamblul Comunităţii, o creştere durabilă şi non-inflaţionistă respectând mediul, un grad
ridicat de convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de ocupare şi de protecţie
socială, creşterea nivelului şi a calităţii vieţii, coeziunea economico-socială şi solidaritatea
între statele membre”.

Conceptul de dezvoltare durabilă a fost dezvoltat prin contribuţia Comisiei Mondiale

asupra Mediului şi Dezvoltării (Comisia Brundtland) din 1987 şi înseamnă, în esenţă: „a
răspunde nevoilor actuale fără a compromite şansa generaţiilor viitoare de a-şi satisface
propriile lor nevoi”. În anii următori, conceptul de durabilitate a fost însuşit de ecologişti,
economişti, sociologi de manieră diferită, specifică, fără un efort de integrare a principiilor şi
obiectivelor. Inclusiv la nivel instituţional, aspectele dezvoltării durabile au fost, cel mai
adesea, reduse la aspectele de mediu, într-o abordare unilaterală. Cinci ani mai târziu, în 1992,
Conferinţa Naţiunilor Unite asupra Mediului şi Dezvoltării (CNUED) de la Rio De Janeiro,
împreună cu modificările în Tratatul Comunităţilor Europene aduse la Maastricht, au marcat
nu doar un angajament politic al Uniunii pentru orientarea către o dezvoltare durabilă la nivel
global ci, mai ales, au promovat o abordare integrată a protecţiei mediului prin corelarea
obiectivelor de mediu cu cele sociale şi economice în toate politicile europene.

În politicile europene, corelarea mediului cu dinamica economică şi coeziunea socială

într- o astfel de viziune pe termen lung şi-a făcut loc treptat, momentul decisiv fiind Tratatul
de la Amsterdam (a se vedea mai jos). Din acel moment, în elaborarea strategiilor de mediu, a
diverselor programe specifice sau complementare şi în aplicarea acestora, principiul cheie a
devenit cel al integrării. Aplicarea principiului nu a fost însă consecventă până la programul al
şaselea de acţiune pentru mediu şi adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la
Göteborg a „Strategiei de dezvoltare durabilă a UE” care a confirmat, probabil pentru
următoarele decenii, schema centrală a acţiunii comunitare: mediul, ca al treilea pilon alături
de cel economic şi social. De altfel, Tratatul Constituţional a întărit această orientare prin
articolul II-97, conform căruia „Un nivel ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii
mediului trebuiesc integrate în politicile Uniunii şi realizate conform principiului dezvoltării
durabile”2.

La 27 mai 2008, Miniştrii mediului din cadrul G8, au făcut un pas foarte important în
lupta contra schimbărilor climatice, cerând guvernelor să stabilească o strategie pentru a
înjumătăţi emisiile de gaze până în anul 2050. Grupul celor opt a fost de acord încă din anul
2007, în Germania, cu înjumătăţirea emisiilor de gaze cu efect de seră la nivel global până la
jumătatea anului 2050, propunere susţinută de Germania, Franţa, Regatul Unit, Italia, Japonia
şi Canada, dar respinsă de Statele Unite ale Americii şi Rusia. China s-a alăturat, de
asemenea, miniştrilor şi reprezentanţilor G8 pentru a discuta despre schimbările climatice,
subiect cheie ce a figurat pe agenda discuţiilor de la summitul care a avut loc in iulie 2008, la
Toyako, în nordul Japoniei.
 Delegaţii au declarat că ţările dezvoltate ar trebui să stabilească ţinte pe termen mediu
pentru a reduce emisiile de gaze cu efect de seră. Economiile emergente şi cele dezvoltate
doresc ca G8 să stabilească ţinte clare pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră până
în anul 2020, poziţie susţinută şi de Uniunea Europeană. Aproximativ 190 de state au fost de
acord să negocieze, până la sfârşitul anului 2009, un succesor al protocolului de la Kyoto,
conform căruia 37 de state dezvoltate ar trebui să reducă emisiile de gaze cu efect de seră în
medie cu 5% sub nivelul din 1990, în perioada 2008-2012. Cu toate astea, există mari
discrepanţe în cadrul G8 şi între ţările sărace şi economiile puternice în lupta contra
schimbărilor climatice.

Importanţa politicii de mediu nu se datorează anvergurii fondurilor alocate, 1 ci faptului că

această politică a devenit o politică orizontală a Uniunii Europene, aspectele de protecţie a
mediului fiind considerate a fi obligatorii pentru celelalte politici comunitare. În prezent,
politica de mediu este susţinută prin programe care acoperă multe domenii, pornind de la
substanţe chimice şi terminând cu modificările climatice. Principalele obiective ale politicii
comunitare de mediu sunt protejarea mediului natural şi realizarea unei dezvoltări durabile în
spaţiul european care nu depăşesc fondurile de care dispun politica regională sau politica
agricolă.

Dezvoltarea politicii de mediu la nivelul U.E. a fost influenţată de trei categorii de factori:

 problemele legate de poluarea transfrontalieră;

 asigurarea condiţiilor pentru realizarea unor tranzacţii comerciale echitabile şi
libere;
 obţinerea unei dezvoltări eficiente şi durabile.

4.2. Evolutia, obiectivele, principiile si instrumentele politicii de mediu

După adoptarea politicii de mediu a U.E. (1972), a fost creat un Serviciu pentru Protecţia
Mediului, care a devenit activ după Directoratul General2 din anul 1981. În anul 2002,
Parlamentul European şi Consiliul European au adoptat al şaselea Program de Mediu, având
ca orizont anul 2010 (COM 31/2001). Acest nou program este axat pe patru mari domenii:

 modificările de climă;
 natura şi biodiversitatea;
 sănătatea în raport cu mediul;
 conservarea resurselor naturale şi gestionarea deşeurilor.

În legătură cu modificările climatice, U.E. urmăreşte îndeplinirea obiectivelor trasate prin

Protocolul de la Kyoto (1997), prin care se cere reducerea emisiilor poluante cu 8%, în
perioada 2008-2012. În acest sens, U.E. a introdus o schemă de diminuare a poluării în Statele
Membre. În legătură cu biodiversitatea, Comisia Europeană utilizează legislaţia existentă în
domeniu şi Directivele referitoare la standardele de poluare a aerului şi apei ( Ionescu R.V.-
Politici publice europene).
 Pentru conservarea sănătăţii mediului, Comisia Europeană a introdus noi standarde
referitoare la noxe, la poluarea sonoră, la pesticide şi la managementul riscului utilizării de
noi substanţe chimice. Comisia a propus o diminuare cu 20% a reziduurilor toxice până în
anul 2010, pe baza unor măsuri care vizează: taxe pe utilizarea resurselor sau introducerea
politicilor care promovează producţia integrată.

Acest Program de Acţiune a recunoscut importanţa implementării în continuare şi a

monitorizării legislaţiei existente unitate activă in cadrul Comisiei Europene, responsabilă
pentru pregătirea şi asigurarea implementării politicii de mediu şi totodată iniţiatoarea actelor
legislative.

In plus, se pune un mare accent pe introducerea unor stimulente pe piaţă, pe încurajarea

firmelor şi consumatorilor în adoptarea bunelor practici (încurajarea adoptării Schemei de
Ecomanagement şi Audit la nivelul U.E.).

P.A.M.-6 dezvoltă şapte strategii în domeniul mediului, anume:

 calitatea aerului: strategie lansată în anul 2001, prin programul „Aer curat pentru
Europa”, a avut în vedere adoptarea unui set de recomandări în vederea combaterii
efectelor poluării asupra mediului şi sănătăţii umane;
 protecţia solului: strategie fundamentată pe Comunicarea Comisiei Europene cu
titlul „Către o strategie tematică pentru protecţia solului”. Este pentru prima dată
când problema poluării solului este tratată independent;
 utilizarea pesticidelor. se fundamentează pe proiectul „Către o strategie tematică în
utilizarea pesticidelor în contextul dezvoltării durabile” (2002), prin care au fost
stabilite o serie de obiective, precum: minimizarea riscului asupra sănătăţii şi
mediului datorat utilizării pesticidelor, îmbunătăţirea controlului asupra utilizării şi
distribuirii pesticidelor, reducerea nivelului substanţelor dăunătoare active prin
înlocuirea lor cu alternative mai sigure, încurajarea agriculturii ecologice, etc.;
 protecţia şi conservarea mediului marin: încă din anul 2002, Comisia Europeană a
pus problema utilizării mărilor în contextul durabilităţii şi conservării
ecosistemelor marine, inclusiv ale fundurilor oceanelor, estuarelor şi zonelor de
coastă, acordându-se o atenţie deosebită ariilor cu biodiversitate mare;
 reciclarea şi prelucrarea deşeurilor, aspectele referitoare la reciclarea şi prelucrarea
deşeurilor au fost tratate separat, pentru prima dată, în anul 2003. In acest sens, au
fost investigate modalităţile cele mai eficiente de reciclare a produselor sub
aspectul cost-eficacitate;
 mediul urban: strategia în acest domeniu vizează: transportul urban, managementul
urban durabil, construcţiile şi arhitectura urbană;
 mediu şi sănătate (SCALE3): este cea mai recentă strategie de mediu, care ia în
considerare relaţia cauzală dintre poluare, schimbările caracteristicilor mediului şi
sănătatea umană. Spre deosebire de celelalte standarde de mediu care vizează
adulţii, SCALE se adresează sănătăţii copiilor, cel mai vulnerabil grup social şi cel
mai afectat de efectele poluării mediului.
 Importanţa acordată de U.E. problemelor de mediu este evidenţiată şi de fondurile care
sunt alocate în acest domeniu. Mai mult, noile State Membre ale U.E. au beneficiat, pe
perioada 2000-2007, de 3,5 miliarde euro pentru investiţii în infrastructura de mediu (prin
I.S.P.A.), de 1,5 miliarde euro (prin Phare) şi de 500 milioane euro (prin S.A.P.A.R.D.).

Principalele instrumente financiare ale politicii de mediu sunt reprezentate de programul

LIFE şi de Fondul de Coeziune. Lansat în 1992, programul LIFE este structurat în trei
componente tematice12 ce urmăresc îmbunătăţirea situaţiei mediului înconjurător, fiecare
componentă având un buget specific şi priorităţi clar delimitate.

O cauză a impactului relativ minor al politicii de mediu o poate constitui insuficienţa

fondurilor alocate mediului la nivelul U.E. (Wilkinson D., Using the E.U.’s Structural and
Cohesion Funds for the Protection of the Environment, Rectel, vol.3, no.2/3, 1999.) .
Principalul instrument financiar pentru implementarea politicii de mediu este LIFE
Programme. În plus, Banca Europeană de Investiţii acordă asistenţă financiară pentru
programele de mediu, iar Statele Membre U.E. susţin cu fonduri proprii şi cu fonduri
provenite din taxele de mediu politica în domeniu.

Programul LIFE a fost creat în 1992, este folosit exclusiv în aplicarea PEM şi include trei
arii tematice: mediu, natură şi ţări terţe.

Obiectivele generale ale programului sunt:

- definirea şi promovarea unor modele de producţie şi de consum în conformitate cu

principiile dezvoltării durabile;

- promovarea exemplelor de bună practică;

- susţinerea proiectelor pilot, a informării orizontale, a educaţiei şi formării

profesionale;

- dezvoltarea şi ameliorarea competenţelor structurilor administrative;

- susţinerea integrării mediului în alte politici şi asigurarea coordonării diverselor

instrumente şi proceduri cu impact asupra protecţiei mediului.

Componenta Mediu finanţează în proporţie de 30-50% proiecte ce promovează metode şi

tehnici inovatoare şi care pot contribui la reducerea impactului negativ asupra mediului;
componenta Natură contribuie cu 50-70% la finanţarea proiectelor de conservare şi ameliorare
a biodiversităţii, inclusiv prin sprijinirea reţelei Natura 2000, iar componenta Ţări Terţe
finanţează cu maxim 70% programe pentru crearea structurilor administrative şi aplicarea de
politici de mediu în ţări din Zona Mediteraneană şi zona Mării Baltice.

Perspectivele financiare 2007/2013 [COM(2004)101], întăresc dimensiunea de mediu a

finanţării comunitare specifice; obiectivele de mediu vor fi integrate în domeniile prioritare şi
vor fi finanţate, în principal, prin ariile tematice „Creştere durabilă”, „Management durabil şi
protecţia resurselor naturale” şi „Uniunea Europeană ca partener global”. În acest scop,
Comisia a propus un nou program LIFE+ „Instrumentul financiar pentru mediu: promovarea
unei Uniuni Europene durabile”, cu rolul de a contribui la dezvoltarea, aplicarea,
monitorizarea, evaluarea şi comunicarea în politica şi în dreptul comunitar de mediu
 Asigurarea durabilităţii mediului (ODM 7)

Tabel nr. 3.30

Ţinta propusă La 8 ani de la Summit-ul Mileniului Indicat

1. Integrarea principiilor de dezvoltare durabilă în politicile naţionale  Exploatarea non-durabilă a resurselor hidrologice reprezintă un obstacol al dezvoltării umane, generând dezechilibre ecologice  Proporţia zonelor forestiere
şi inversarea tendinţei actuale de dependenţa a resurselor mediului cu repercusiuni asupra generaţiilor viitoare.  Proporţia zonelor protejate cu
 Energia consumată (în kg.) pe
 Dacă în 2007 locuiau în ţări afectate de stres hidric peste 700 mil. persoane, se estimează că în 2025 numărul lor va depăşi 3  Emisia de dioxid de carbon/loc
mld..  Proporţia populaţiei care utiliz

 Peste 1,4 mld. indivizi locuiesc în bazine hidrografice unde utilizarea apei depăşeşte nivelul minim de reâncărcare, cursurile
apelor au secat, iar resursele subterane au fost epuizate.

 Schimbările climatice influenţează insecuritatea aprovizionării cu apă, accentuând atât problemele malnutriţiei (până în anul
2080 se estimează încă 75-125 mil. indivizi), cât şi producţia de alimente de bază (în numeroase ţări din Africa Subsahariană va scădea cu peste
25%).

 Epuizarea resurselor de ape subterane constituie un obstacol pentru sistemele agricole, securitatea alimentară şi mijloacele de
subzistenţă în Asia şi Orientul Mijlociu.

 Progresul lent din acest domeniu frânează dezvoltarea altor sectoare de activitate.

 Peste 400 mil. persoane locuiesc în păduri sau în proximitatea acestora, veniturile şi mijloacele de subzistenţă fiind procurate din
aceste zone.
 Pentru 1,2 mld. persoane traiul depinde într-o anumită măsură de exploatarea forestieră.

 14,6 mil.ha/an suprafaţă despădurită, din care se recuperează 5,2 mil.ha/an datorită reâmpăduririi şi expansiunii naturale a
pădurilor.

 2,4 mld. persoane utilizeză frecvent focul pe bază de lemne, pentru gătit şi încălzire.

 1,6 mil. decese premature, în special la femei şi copii, survin anual datorită afecţiunilor respiratorii, cauzate de expunerea în
mediul poluat al habitatului.

 Plantele medicinale sunt folosite pentru tratarea a numeroase maladii de 80% din populaţia care trăieşte în Africa, dispariţia
acestora fiind o cauză frecventă a multiplelor decese.
2. Reducerea la jumătate, până în anul 2015, a proporţiei populaţiei  Obiectivul nu a fost atins pentru 235 mil. indivizi care nu au acces la apa potabilă şi pentru 431 mil. care nu dispun de sisteme  Proporţia populaţie
care nu are acces la apa potabilă şi sisteme de asanare de asanare.  Proporţia populaţie

 Anual, peste 3 milioane decese, îndeosebi în mediile rurale paupere, sunt rezultatul poluării apei şi absenţei asanării.

 1,8 mil. copii decedeză anual din cauza diareei, care ar putea fi prevenită prin consumul unui pahar cu apă potabilă şi asigurarea
condiţiilor igienico-sanitare.

 Din cauza bolilor cauzate de lipsa apei se pierd anual cca. 443 milioane zile şcolare.
3. Până în anul 2020, ameliorarea calităţii vieţii pentru cel puţin 100  Pentru atingerea tinţei propuse, Africa Subsahariană va trebui să crească de 4 ori (de la 7 mil./an în cursul ultimilor 10 ani, la 28 mil./ an în
mil. persoane care trăiesc în locuinţe insalubre perioada anilor 2007-2015) numărul racordărilor la dispozitivele de asanare.  Proporţia familiilo

 50% din populaţia ţărilor în curs de dezvoltare suferă de maladii cauzate de lipsa de apă şi canalizare.

Surse:

1. équipe 6 du Projet Objectifs du Millénaire sur le respect de l’environnement - „Environnement and

human well-being: a practical strategy”, 2005;
2. ONU – „Investir dans le développement: plan praqtique pour réaliser les objectifs du Millénaire pour le
développement. Projets objectifs du Millénaire”, 2005;
3. Agence internationale de l’énergie – „Perspectives énergétiques mondiales”,2004
4. Banque Mondiale – „Sustaining Forests: A Development Strategy”,2004
5. PNUD, UNEP, BM,Institut des Ressources Mondiales – „Richesse des Pauvres, Gérer les écosystèmes
pour combattre la pauvreté”, World Resources Institute, Washington DC, 2005

Programele de reducere a pauperităţii trebuie să ţină cont de indestructibila legătură

dintre potenţialul ecosistemelor şi exploatarea acestora, ele reprezentând mijloacele de
supravieţuire şi capitalul (esenţa) bogăţiei pentru cei pauperi. Schimbările climatice, poluarea,
supraexploatarea resurselor de apă potabilă, irigaţiile, cerinţele energetice, secarea bazinelor
hidrografice sau deteriorarea solului, precum şi cauzele şi efectele inundaţiilor din ultimii ani,
trebuie să reprezinte priorităţi pe ordinea de zi a guvernelor fiecărei ţări. Incapacitatea
capitalizării potenţialului ecosistemelor în venituri disimulează o sincopă la nivelul
guvernării. Provocarea constă în modificarea acestei ecuaţii, favorizând accesul ridicat al
săracilor la potenţialul local al ecosistemelor şi capacitatea lor de a transforma, prin modele
viabile, productivitatea naturii în venituri. Condiţia « sine qua non » a unei dezvoltării
durabile este buna guvernare. Participarea cetăţenilor, responsabilizarea şi transparenţa
instituţiilor publice, promovarea practicilor optime şi îndepărtarea activităţilor ilegale 29,
îndepărtarea corupţiei, a capacităţilor limitate de represiune la nivel local, regional şi mondial
datorate unor potenţiale cereri ar trebui să fie obiective ale unei bune guvernări. Din păcate,
eşecuri ale guvernării antrenează absenţa legală a proprietăţii şi accesul la ecosisteme,
marginalizare politică, excludere în circuitul de luare a deciziilor, diminuând şansele de
valorificare a potenţialului economic al ecosistemelor, vital pentru reducerea pauperităţii, mai
ales în mediul rural.

29
Ex. - Pierderile cauzate de activităţi forestiere ilegale se ridică la peste 10 mld. USD, antrenând diminuarea de
fonduri disponibile pentru alte investiţii din sectorul public.
 4.3. Politica europeana de mediu si Romania

Politica de mediu în România a debutat în anii ’90, prin înfiinţarea Ministerului Mediului
(Institutul European din România, (2000). .În 1992 a fost adoptată „Strategia Naţională de
Protecţia Mediului’, reactualizată în 1996 şi în 2002. Conform strategiei, obiectivele prioritare
de mediu în România sunt: conservarea şi îmbunătăţirea condiţiilor de sănătate a oamenilor;
dezvoltarea durabilă; prevenirea poluării; conservarea biodiversităţii; conservarea moştenirii
culturale şi istorice; aplicarea principiului „poluatorul plăteşte ”; stimularea activităţii de
redresare a mediului (prin acordarea de subvenţii, credite cu dobândă mică. „Raportul privind
starea mediului în România” şi Programul Naţional de Aderare la UE, la care se adaugă mai
târziu „Strategia Naţională de Gestionare a Deşeurilor” (2002).

Cele mai importante progrese în domeniul legislativ favorizate de strategia naţională şi de

programul de aderare s-au înregistrat în (Delegaţia Comisiei Europene în România, (2005),
pp. 2-5): legislaţia privind evaluarea impactului, cea privind deşeurile periculoase, gropile de
gunoi pentru deşeuri, deşeurile rezultate din ambalaje şi transportul deşeurilor, legislaţia
privind apa menajeră, apa potabilă, poluarea cauzată de substanţele periculoase, identificarea
spaţiilor ce necesită protecţie specială, controlul poluării industriale, măsuri pentru siguranţa
câmpurilor nucleare.

PND are 6 priorităţi naţionale, printre care şi Protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului.

În primul trimestru al anului 2006, a fost elaborată versiunea preliminară a Programului

Operaţional sectorial (POS) Mediu, în paralel cu finalizarea primelor variante ale Cadrului
Strategic Naţional de Referinţă (CSNR) si ale celor şapte programe Operaţionale (PO).

Obiectivul global al POS Mediu îl constituie protecţia si îmbunătăţirea calităţii mediului şi

a standardelor de viaţă în România, urmărindu-se conformarea cu prevederile acquis-ului de
mediu. Obiectivul constă în reducerea decalajului existent între Uniunea Europeana şi
România cu privire la infrastructura de mediu atât din punct de vedere cantitativ, cât şi
calitativ. Aceasta ar trebui să se concretizeze în servicii publice eficiente, cu luarea în
considerare a principiului dezvoltării durabile şi a principiului "poluatorul plăteşte”.

Obiectivele specifice POS Mediu sunt:

 îmbunătăţirea calităţii şi a accesului la infrastructura de apă şi apă uzată, prin

asigurarea serviciilor de alimentare cu apa şi canalizare în majoritatea zonelor
urbane până în 2015 şi stabilirea structurilor regionale eficiente pentru
managementul serviciilor de apă/apă uzată;
 dezvoltarea sistemelor durabile de management al deşeurilor prin îmbunătăţirea
managementului deşeurilor şi reducerea numărului de zone poluate istoric în
minimum 30 de judeţe până în 2015;
 reducerea impactului negativ asupra mediului şi diminuarea schimbărilor climatice
cauzate de sistemele de încălzire urbană în cele mai poluate localităţi până în 2015;
 protecţia şi îmbunătăţirea biodiversităţii şi a patrimoniului natural prin sprijinirea
managementului ariilor protejate, inclusiv prin implementarea reţelei Natura 2000;
 reducerea riscului de producere a dezastrelor naturale cu efect asupra populaţiei,
prin implementarea măsurilor preventive în cele mai vulnerabile zone până în
2015.

În vederea atingerii acestor obiective, s-au identificat următoarele axe prioritare:

 Axa prioritară 1 - "Extinderea şi modernizarea sistemelor de apă şi apă uzată”;

 Axa prioritară 2 - „Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deşeurilor şi
reabilitarea siturilor contaminate istoric”;
 Axa prioritară 3 - „Reducerea poluării şi diminuarea efectelor schimbărilor
climatice prin restructurarea şi reabilitarea sistemelor de încălzire urbană pentru
atingerea ţintelor de eficienţă energetică în localităţile cele mai afectate de
poluare”;
 Axa prioritară 4 - "Implementarea sistemelor adecvate de management pentru
protecţia naturii”;
 Axa prioritară 5 - "Dezvoltarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor
naturale în zonele cele mai expuse la risc”;
 Axa prioritară 6 - "Asistenţa Tehnică”. Asistenţa Tehnică (AT) va sprijini
implementarea şi monitorizarea programului şi va contribui substanţial la atingerea
obiectivului global şi a celor specifice ale POS Mediu.

Programul acoperă perioada 2007-2013, dar obiectivele sale urmăresc nevoile de

dezvoltare ale României după anul 2013, prin punerea bazelor dezvoltării economice durabile.
POS va contribui la îndeplinirea obligaţiilor pe care România le are în sectorul de mediu,
oferind oportunităţi de investiţii în toate regiunile ţării.
CAPITOLUL 5. POLITICILE SOCIALA SI REGIONALA

5.1. Provocarile politicii sociale europene

Satisfacerea nevoilor cu caracter social, având drept scop îmbunătăţirea condiţiilor de

viaţă pentru fiecare individ dintr-o societate dată, defineşte o latură a importanţei cheltuielilor
publice.30 Având un esenţial rol economic şi social, volumul cheltuielilor publice alocate
pentru acţiuni social-culturale influenţează educaţia, instruirea şi calificarea profesională,
nivelul cultural, artistic şi de civilizaţie, calitatea asistenţei medicale, natalitatea şi
mortalitatea infantilă, sistemul de protecţie socială.

Tranziţia este un proces de criză, reprezentând perioade de demolare a unei ordini şi

instaurare a alteia. Rezultatele proceselor de tranziţie economică se reflectă în consecinţe,
uneori dramatice, sub aspect economic, social şi uman. Prelungirea tranziţiei şi costul ei social
foarte ridicat afectează tot mai multe categorii sociale şi generează o stare de incertitudine şi
dezangajare socială. România a avut unul din cele mai lungi procese de tranziţie dintre toate
fostele state comuniste central europene. Această tranziţie prelungită şi uneori regresivă a
reprezentat unul dintre marile handicapuri ale României, în încercarea sa de a se emancipa şi
integra în sistemul democraţiei occidentale.

Economiile europene în tranziţie31 s-au restructurat agresiv şi eficace: PIB a scăzut,

venitul pe cap de locuitor, capacitatea instituţională şi administrativă sunt în creştere.
Opţiunile strategice de protecţie socială se axează pe: politica pieţei muncii, sistemele de
pensii şi de asigurare împotriva şomajului, combaterea pauperităţii, politica socială privind
dezinstituţionalizarea şi dezvoltarea de servicii de asistenţă socială la nivelul comunităţii.
Sistemele de pensii trec printr-un proces de reformă, în vederea pregătirii sau introducerii
unor sisteme multipilon. Asistenţa socială testează mijloacele de trai. În ţările în care
reformele au fost încununate de succes, economia şi-a reluat creşterea, salariile reale au
crescut, iar şomajul este în scădere, cu toate că el constituie în continuare o problemă.

În România, în perioada de tranziţie, efectele sociale negative ale unei restructurări

dificile au fost relativ insuficient contrabalansate printr-un sistem de protecţie socială
subfinanţat. Procentul din PIB alocat pentru cheltuielile sociale publice a fost de cca 18-19%

30
Dobrotă N.(coord.)–“Dicţionar de economie”, Editura Economică, Bucureşti, 1999
312
Banca Mondială – „Echilibrul dintre protecţie şi oportunităţi - O strategie de protecţie socială în economiile
în tranziţie”, Ed. Expert, Bucureşti, 3 mai 2000, pag. 8-11
(17,2%-2000, 18,4%-2003, estimat 19,4-2004, 19,4%-2005) faţă de 27,6% media UE, în
2001. Nivelul scăzut al cheltuielilor sociale publice a caracterizat toate sectoarele protecţiei
sociale: sănătate, educaţie, asistenţă socială şi locuire.32

Tabel nr. 5.1

Cheltuieli publice pentru programe sociale (% din PIB)

Anul 1989 1992 1994 1997 1999 2000 2001

Ţara
România 14,2 16,5 15,5 15,9 18,4 17,2 18,2
UE 25,4 27,7 28,4 28 27,6 - -
Bulgaria 20,3 27 21 17 21,2 - -
Ungaria 22,5 31,9 32,3 23,8 23,5 - -
Polonia 20,2 - - 29,4* 25,9 - -
Cehia 21,5 22,9 25,5 25 24,8** - -
R.Moldov - - - 22 11,8 11,8 10,8
a
Sursa: Week&al. -„Politici de creştere economică, creare a locurilor de muncă
şi reducere

a sărăciei”, PNUD, 2005, pag.113;

*Datele pentru Polonia sunt disponibile pentru anul 1996;

**Datele pentru Cehia sunt disponibile pentru anul 1998.

PIB33, componenta economică a dezvoltării umane, reflectă în ultimă instanţă nivelul

de trai şi este cel mai puternic predictor al stării de sănătate a unei naţiuni. Sursele de
finanţare a sănătăţii sunt multiple: bugetul de stat şi bugetele locale (pentru investiţii, dotări,
programe mari), asigurările de sănătate, de stat sau particulare (pentru o parte din manoperă,
materiale şi medicamente), populaţie. Toate acestea, la un loc, reprezintă doar o parte a
surselor de finanţare a sănătăţii din PIB pe cap de locuitor. Aducerea surselor de finanţare a
sănătăţii şi în ţările sărace, la nivelul celor din ţările bogate este greu de realizat. Mai mult
chiar, cu cât PIB este mai mic, de regulă scade şi procentul defalcat din el pentru îngrijirile de

323
I.N.S. prelucrate de Zamfir C. - Joint Inclusion Memorandum (JIM), pag.6
334
Rada Cornelia&al. – „Impactul medico-social al nivelului PIB asupra speranţei de viaţă şi a mortalităţii
infantile în România”, în Revista medico-chirurgicală a Societăţii de medici naturalişti, Iaşi, Medicina
Preventivă, articoLe originale, Iaşi, vol.110, nr.3, 2006, pag.711-717
sănătate în bugetul de stat sau local. De asemenea, în paralel cu tendinţa de scădere a
bugetului familiei scade şi procentul destinat de aceasta, direct sau indirect, sănătăţii.

Tabel nr.5.2

Cheltuieli pentru ocrotirea sănătăţii

Ţara / Zona Cheltuielile Cheltuielile Paturi în spital Medici

publice publice (la 100.000 loc.) (la 100.000 loc.)
(% din PIB) , (% din PIB), 1995 2003 1995 2003
în 1995 în 2003
UE 15 7,4 7,7 690 593 - -
UE 25 - 7,6 719 618 - -
Zona Euro - - 745 641 - -
Belgia 6,3 7,6 744 686 345 394
Rep. Cehă 6,4 7,1 939 868 346 389
Suedia 7,5 8,5 609 - 286 333
Danemarca 5,5 6,1 489 398 251 285
Germania 8,4 8,1 970 874 307 337
Franţa 8,1 8,9 890 796 - -
Olanda 8,3 8,2 533 463 186 -
Marea Britanie 6,5 7,7 - 397 173 216
Grecia 5,6 6,7 500 - 393 -
Cipru - 4,1 452 431 220 263
Italia 5,5 6,5 622 418 - -
Letonia - 3,0 1099 779 278 278
Ungaria - 6,2 909 - 303 324
Austria 7,1 7,1 755 836 266 338
Polonia - 4,3 769 668 232 243
Slovenia - 7,8 574 509 - 228
Lituania - 3,9 1083 866 405 395
Bulgaria - - 1034 627 345 356
România 2,9* 3,9** 763 656 - 200
Norvegia 7,4 9,4 406 428 279 329
Japonia - - 1330 - - -
SUA - - 413 - 203 -
Sursa: EUROSTAST – „L’Europe en chiffre”, Annuaire Eurostat 2006-07, 2007, pag. 112
 *- Ptr România datele au fost culese din RNDU 2001-2002, pag.102; **- Datele au fost
extrase din RNDU 2003-2005,

România, pag.122, elaborat de PNUD, 2005; În anul 2004, % în PIB pentru sănătate a fost
de 3,6.

Bugetul necesar pentru finanţarea corectă a sistemului de sănătate depinde de o serie

de variabile, ca: rata morbidităţii, nivelul de aspiraţii al populaţiei, constrângerile geografice.
„Metoda deschisă de coordonare” defineşte un cadru comun, care permite susţinerea
eforturilor statelor membre ale UE, vizând dezvoltarea şi reformele sistemului sanitar.
Ponderea în PIB a cheltuielilor alocate pentru sănătate, în 2003, a fost de 7,6% în UE-25.
Germania, Franţa, Olanda şi Suedia au înregistrat ponderi de peste 8%, în timp ce Statele
Baltice, Cipru, Polonia şi România au cheltuit în jur de 4% pentru îngrijirea sănătăţii.

Din datele disponibile în Tabelul 2 se remarcă faptul că, în intervalul anilor 1995-
2003, ţări precum Belgia, Italia Grecia, Suedia şi Marea Britanie au avut o rată de creştere de
peste 1%. În România34 cheltuielile publice pentru sănătate, ca procent din PIB, au variat între
2,8 şi 4,0% (anii 1990-2003), echivalentul a 28-70 USD, în medie, pe locuitor, în timp ce alte
ţări în tranziţie cheltuiesc câteva sute de dolari, iar ţările dezvoltate ating în medie 2000 USD.
În cifre absolute (PPP$- paritatea puterii de cumpărare) această diferenţă se accentuează şi
mai mult, fiind de 16 ori mai mică decât media UE, de 8,3 ori mai mică faţă de Republica
Cehă, de 6 ori faţă de Ungaria şi de 4 ori faţă de Polonia. 35 Aceasta indică faptul că, în
România precaritatea resurselor financiare alocate pentru sectorul sanitar se corelează evident
cu o stare îngrijorătoare a principalilor indicatori de sănătate. În ţările în care cheltuielile pe
cap de locuitor pentru sănătate sunt mai mari este mai mare şi speranţa de viaţă la naştere,
dar relaţia nu este liniară: dacă nişte sume modeste pot asigura o speranţă de viaţă în jur de 68
de ani, cu cheltuieli de 10-20 de ori mai mari, speranţa de viaţă urcă spre 78 de ani,
apropiindu-se asimptotic de 80 de ani, vârsta medie care pare de nedepăşit chiar dacă aceste
cheltuieli, destul de mari, s-ar înzeci. Cu alte cuvinte, pe măsură ce speranţa de viaţă
avansează, fiecare pas înainte costă mult mai mult şi este mult mai mic decât pasul precedent
36
. România încă se confruntă cu acute deficienţe ale sectorului sanitar. Reponsabilizarea

345
Până la introducerea asigurărilor de sănătate, bugetul de stat a reprezentat principala sursă de finanţare.
356
CASPIS
367
Cotigaru B., Petrescu V., Roşca I. Gh.– “Reconstrucţia durabilă. Principii şi acţiuni”, Ed. ASE, Bucureşti,
2004, pag. 282-291.
instituţiilor, stabilirea competenţelor, coordonarea şi conlucrarea tuturor celor implicaţi în
reforma sistemului sanitar sunt doar câteva dintre priorităţile ce se impun a fi luate.

Starea de sănătate a populaţiei, dinamica mişcării naturale a populaţiei (natalitatea,

mortalitatea, sporul natural, mortalitatea infantilă) şi speranţa de viaţă la naştere reflectă şi
corelează puternic cu o serie de indicatori cum sunt: cei care reflectă resursele materiale şi
umane ale sistemului sanitar concretizat în numărul şi structura unităţilor sanitare (spitale,
policlinici, cabinete medicale, centre de sănătate); cei care exprimă resursele umane
concretizate în numărul şi structura personalului medical, cum ar fi: medici, dentişti,
farmacişti, personal sanitar mediu, etc; aceia care oglindesc activitatea sanitară, cum sunt:
consultaţii şi tratamente pentru un locuitor, vaccinări şi revaccinări, internări în spitale. În
2002, UE-25 deţinea, în medie 618 locuri de spitalizare la un număr de 100.000 locuitori, faţă
de 715 locuri în 199537. Această diminuarea de 10% poate fi datorată unei utilizări mai
eficiente a resurselor alocate sistemului sanitar, a performanţelor serviciilor medicale, care
permit efectuarea tratamentelor în ambulator sau diminuarea duratei spitalizării postoperatorii.

Potrivit unui raport al Băncii Mondiale, cheltuielile alocate de România pentru

educaţie si sănătate, ca pondere în PIB, se situau, la nivelul anilor 2005 şi 2004, la cel mai
scăzut nivel din Uniunea Europeană, fiind, de asemenea, şi printre cele mai reduse din
regiune.

În ceea ce privesc cheltuielile pentru sănătate, România s-a situat pe ultimul loc. În
2004, un procent de 5,1% din PIB a fost directionat către sănătate, comparativ cu media de
6,6% în statele cu venituri medii spre ridicate. Bulgaria a alocat în 2004, pentru sănătate, 8%
din PIB, Ungaria 7,9%, iar Polonia 6,2%. Tot la nivelul anului 2004, cheltuielile pe cap de
locuitor în domeniul sănătaţii se ridicau, în România, la 178 de $, in timp ce media din statele
cu venituri medii spre ridicate era de 342 $. Sumele similare din Bulgaria erau de 251 $, în
Polonia de 411 $, iar în Ungaria de 800 $.

Cheltuielile publice pentru sănătate sau educaţie nu se adresează îndeosebi

segmentului sărac al populaţiei, rezultatele indicând faptul că, quintila cea mai săracă
beneficiază de mai puţin de 1/5 din acestea, restul avantajelor aparţinând quintilei bogate.
Raţiunea acestui dezechilibru o constituie orientarea către sectorul serviciilor, utilizate, într-
o manieră disproporţionată, mai ales de cei cu venituri ridicate.

378
EUROSTAT - În România de la 763 paturi (1995) la 656 paturi (2003)
 Provocările strategiei de la Lisabona antrenează statele UE în dezbateri permanente
privind modalităţi de creştere a finanţării sistemelor educaţionale, îmbunătăţirii eficacităţii şi
promovări egalităţii. Dreptul la înscriere, cheltuieli administrative sau de examen,
introducerea burselor sau a împrumuturilor pentru a creşte rata înscrierilor în învăţământul
superior mai ales pentru persoanele din categoriile defavorizate, atragerea de fonduri prin
promovarea parteneriatelor între întreprinderi şi instituţiile de învăţământ superior sunt doar
câteva din obiectivele vizate.

În 2003, cheltuielile publice pentru educaţie în UE-25 s-au ridicat la cca 516 mld.SPA,
ceea ce înseamnă 4,9% din PIB-ul UE-25. Graficul nr.1 ilustrează faptul că dezvoltarea şi
modernizarea învăţământului a condus la creşterea resurselor alocate acestuia, mai ales în
ţările dezvoltate: Germania – 91,5 mld. SPA; Franţa - 88,5 mld. SPA; Marea Britanie – 77,8
mld. SPA; Italia - 64,1 mld.SPA; Japonia – 111,7 mld.SPA; SUA – 521,4 mld. SPA.

Graficul nr. 5.1

 Cheltuielile publice totale pentru educatie (mld.SPA), in 2003
600

521,4 515,6
500
470,5

400
364,1
mld.SPA

300

200

111,7
91,5 88,5
100
64,1

16,1 21,9
6,8 11,7 7,8 11,7 4,9 11,1
1,1 2 2,1 2
0

Tara

Cheltuielile publice pentru educatie (mld.SPA), in 2003

Sursa: EUROSTAST – „L’Europe en chiffre”, Annuaire Eurostat 2006-07, 2007, pag.

96

În pofida scăderii natalităţii, privite în timp, cheltuielile publice pentru învăţământ

manifestă tendinţe de creştere, ca urmare a acţiunii conjugate a factorilor economici (una din
cerinţele dezvoltării economice este investiţia în capitalul uman, deci implicit forţa de muncă
cu calificare medie şi superioară), social şi politici (facilităţi şi ajutoare pentru elevi/studenţi,
nivelul de învăţământ obligatoriu, politica şcolară). Finanţarea învăţământului se realizează în
funcţie de structura acestuia, sistemele de învăţământ fiind foarte diferite de la o ţară la alta.
Cheltuielile anuale pentru învăţământul public şi privat/elev sau student au atins în 2003, în
UE -25, în medie, 5518 SPA. Cheltuielile/elev sau student cresc cu nivelul de studiu.
Cheltuielile alocate pentru un student din învăţământul superior (8060 SPA), în UE-25, în
2003, a fost de ~1,9 ori mai mare decât cel alocat pentru un elev din ciclul primar (4331
SPA), dar inferior celui din Japonia (2,2 ori) sau SUA (2,9 ori). Referitor la rata cheltuielilor
publice/cheltuieli private, aceasta variază considerabil de la o ţară la alta. În Germania, Marea
Britanie, Malta, Cipru, Letonia importanţa cheltuielilor private este marcată de procentul
alocat, şi anume o şesime din cheltuielile publice38.

Tab
el nr. 5.3

Cheltuieli pentru instituţiile de învăţământ, în 2003

Ţara / Zona Cheltuielile publice Cheltuielile private Cheltuielile anuale

(% din PIB) (% din PIB) pentru învăţământul
public şi privat/elev
sau student (PPC)
UE 15 4,9 0,6 6002
UE 25 4,9 0,6 5518
Zona Euro 4,8 0,6 5883
Belgia 5,8 0,4 6396
Rep. Cehă 4,3 0,4 3279
Danemarca 6,7 0,3 7251
Germania 4,4 0,9 5861
Franţa 5,7 0,6 6248
Italia 4,5 0,4 6251
Letonia 4,9 0,8 2234
Ungaria 5,5 0,6 7481
Austria 5,2 0,3 2657
Polonia 5,6 0,7
Slovenia 5,4 0,9 4968
Bulgaria 3,9 0,7 1634
Croaţia 4,6 - -
România** 3,4* - -
Norvegia 6,5 0,1 8207
Japonia 3,6 1,3 6779
SUA 5,4 2,1 10005
Sursa: EUROSTAST – „L’Europe en chiffre”, Annuaire Eurostat 2006-07, 2007, pag. 97

*Pentru acelaşi an, 2003, RNDU- România, 2003-2005 redă un procent de 3% din
PIB ca fiind alocat

cheltuielilor publice pentru învăţământ.

** Evoluţia sistemului educaţional românesc a fost detaliată la pag. 46-47

389
Eurostat op.cit., pag. 96-98
 Tendinţele de diversificare din sistemul educaţional românesc reflectă dimensiunea
tranziţiei şi nevoia de a încerca să se creeze o legătură strategică între sistemul educaţional şi
nevoile unei economii de piaţă şi ale unei societăţi moderne în continuă schimbare. Dar, în
general, indicatorii pentru educaţie în România se situează pe o poziţie bună în comparaţia cu
alte ţări ale Europei Centrale şi de Est şi C.S.I.. Totuşi, nivelul cheltuielilor publice pentru
educaţie este în general sub media ţărilor din U.E..

Există anumite domenii în sistemul educaţional românesc unde este nevoie de

o atenţie specială la nivelul politicilor, cum ar fi modernizarea infrastructurii educaţionale
(inclusiv progresele tehnologice), instruirea profesorilor şi structura salariilor, precum şi
prevenirea abandonului şcolar. Dacă în 2000 ponderea abandonului şcolar prematur (tineri
între 18-24 ani) era de 23,3% pentru băieţi, respectiv 21,3% pentru fete, în 2005 valorile
atinse au fost de 21,4% pentru băieţi, respectiv 20,1% pentru fete 39. În perioada anilor 1996-
2003, rata brută de cuprindere şcolară în învăţământul de toate gradele a crescut, fapt
evidenţiat şi în tabelul de mai jos:

Rata brută de cuprindere şcolară (%) în învăţământul de toate gradele,

în perioada 1996-2003

Tabel nr. 5.4

Rata brută de cuprindere şcolară (%) în 1996 1998 2000 2002 2003
Învăţământul primar 100,3 99,8 100,3 103,7 109,1
Învăţământul gimnazial 87,9 94,3 94,7 93,7 93,5
Învăţământul secundar 69,1 67,8 71,7 75,0 74,7
Învăţământul superior 22,2 25,4 31,9 38,9 41,2
Rata brută de cuprindere în învăţământul 60,4 64,2 66,1 71,0 71,8
preşcolar
Sursa: PNUD - „România, RNDU 2003-2005”, tab.7. Educaţie, pag. 115

În 2005, cheltuielile pentru educaţie reprezentau 3,6% din PIB, sub nivelul mediu de
4,6% înregistrat în statele cu venit mediu spre ridicat, categorie în care se încadreaza şi
România. Penultimul loc în UE a fost ocupat de Grecia, cu cheltuieli reprezentand 4% din
PIB. Bulgaria a alocat pentru educatie 4,2% din PIB, Ungaria 5,9%, iar Polonia 5,6%.

3910
Eurostat – „L’Europe en chiffres”, Annuaire Eurostat 2006-07, pag. 90
 Proiectul de buget pe anul 2007 s-a bazat pe un deficit bugetar de 2,8% din PIB, o
creştere economică de 6,4%, o rată a inflaţiei de 4,5%, o creştere cu 12,4% a câştigului
salarial mediu brut şi un nivel al datoriei publice mai mic de 60% din PIB40. Cheltuielile
publice au fost estimate la 38% din PIB, comparativ cu 34,8% în 2006. O evoluţie
comparativă favorabilă unor acţiuni finanţate prin Bugetul general consolidat poate fi
vizualizată în tabelul de mai jos:

Tabel nr. 5.5

Acţiuni % din PIB % din PIB

2006 2007
Servicii publice generale 0,89 0,38
Apărare 1,48 1,30
Ordine publică şi siguranţă naţională 2,56 2,75
Educaţie 4,46 5,18
Sănătate 3,64 4,00
Cultură, recreere şi religie 0,70 0,75
Asigurări şi asistenţă socială 9,69 10,34
Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe 1,31 1,50
Protecţia mediului 0,37 0,44
Acţiuni economice 0,18 0,16
Sursa: Marin Marina – Teză doctorat, pag. 67

Proiectul de buget întocmit de Guvern, pentru 2008, vizează o creştere a PIB de 6,5%
şi un deficit bugetar de 2,7%, la fel ca în 2007. Priorităţile pentru anul 2008 vizează educaţia,
sănătatea, infrastructura, agricultura şi repartizarea dezvoltării economice asupra categoriilor
defavorizate. Astfel, pentru domeniul educaţiei se va aloca 6,0 % din PIB (cu 26% mai mult
decât în 2007, ceea ce presupune o creştere a bugetului de circa 5 miliarde lei, de la 9,1
miliarde lei, cât a fost în 2005, la circa 25,5 miliarde lei, în anul 2008), pentru cercetare 0,7%
din PIB, pentru sănătate 4,5% din PIB (guvernul anunţând că vrea să construiască zeci de
spitale la nivel naţional şi să asigure aparatura necesară), pentru asigurări şi asistenţă socială
11,9% din PIB.41

Cheltuielile cu securitatea socială cuprind ajutoare băneşti, trimiteri la odihnă şi

tratament, asistenţă medicală, medicamente, pensii, ajutoare sociale, de şomaj, de boală,
4011
Idem op.cit.- Cursul valutar luat in calcul este de 3,53 lei pentru un euro
4112
Mass media
pentru handicapaţi, alocaţii pentru copii, alocaţii de sprijin, toate fiind acordate diferenţiat pe
grupuri sociale: bătrâni, invalizi, handicapaţi, şomeri, femei, tineri, copii. Aceste cheltuieli au
drept scop acţiunea de creştere a veniturilor grupurilor defavorizate de indivizi. Fiecare
categorie de cheltuieli poate avea mai multe sau mai puţine componente.

De exemplu, în cheltuielile cu asistenţa socială sunt cuprinse ajutoare destinate

bătrânilor, IOVR, handicapaţi, dar şi cheltuielile pentru familiile cu mulţi copii, maternitate şi
îngrijire copii, ş.a.. Deseori, în afara noţiunii de securitate socială se utilizează cel de protecţie
socială. Protecţia socială cuprinde ansamblul intervenţiilor de natură economico-socială ale
organismelor publice sau private vizând ajutorul acordat gospodăriilor sau persoanelor aflate
în dificultate şi garantând acestora apărarea faţă de fenomene şi acţiuni al căror efect se
răsfrânge nefavorabil asupra situaţiei lor 42. În UE prestaţiile sunt clasificate după un număr
de 8 funcţii ale protecţiei sociale43

Statisticile privind cheltuielile şi încasările pentru protecţia socială sunt armonizate

conform cu Sistemul european de statistici integrate – Esspros. Fondat pe conceptul
funcţionării protecţiei sociale şi dezvoltat după o metodologie comună, Esspros este un
instrument unic folosit la compararea politicilor sociale din diverse ţări europene. Aproape
39% din încasările protecţiei sociale în UE-25, în 2003, au provenit de la patroni, 37% de la
guvern, 21% din cotizaţiile salariaţiilor, iar restul din alte surse. În 2003, 28% din PIB a fost
alocat cheltuielilor cu protecţia socială în UE-25. Ponderea cea mai ridicată s-a înregistrat în
Suedia (33,5% din PIB-ul UE -25)), în timp ce Letonia sau Estonia au înregistrat cele mai
scăzute ponderi (13,4% fiecare). În 2003, cheltuielile privind protecţia socială/locuitor abia
depăşeau 6000 SPA44 în UE-25, înregistrând un maxim de 10905 SPA în Luxemburg,
respectiv un minim de 1174 SPA în Letonia. Ecarturile dintre ţări sunt datorate gradelor de
dezvoltare diferită a ţărilor, diversităţii sistemelor de protecţie socială, evoluţiilor
demografice, ratelor de şomaj, precum şi a altor factori sociali, instituţionali şi economici.
Pensiile acordate pentru vechimea în muncă, la atingerea limitei de vârstă – forma principală
de ocrotire a cetăţenilor prin asigurările sociale - reprezentau 41% din cheltuielile UE-25, în

4213
Unele ţări includ în cadrul cheltuielilor cu protecţia socială şi alte cheltuieli de natură social-economică
(ex:cheltuielile pentru servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape), motivând faptul că ele contribuie la
ridicarea calităţii vieţii. În România aceste cheltuieli constituie o grupă distinctă în cadrul cheltuielilor social-
culturale. A se consulta clasificarea funcţională ONU pentru România.
4314
Eurostat, op. cit., pag.125
4415
Standard al Puterii de Cumpărare, utilizat ca măsură în comparaţiile dintre ţări, ţinând cont de diferenţele de
nivel ale preţurilor.
2003, sau 12,6% din PIB-ul UE-25, cu un maxim de de 15,1% în Italia şi un minim de 3,9%
în Irlanda.

Grafic nr.5.2

Prestatii sociale în UE-25, în 2003

(în %, în functie de SPA/locuitor)
2,0 4,6 6,6
1,5 8,0

8,0

41,1
28,1

Somaj Invaliditate
Famile, copii Boala si alte cerinte de sanatate
Vechimea în munca Excluziune sociala
Întretinerea locuintei Supravietuire

Sursa : Eurostat - “ L’Europe en chiffres”, Annuaire Eurostat 2006-07,

pag.130

În România, în perioada anilor ’90 cheltuielile pentru securitatea socială au

reprezentat între 22,5%-31,5% din totalul cheltuielilor bugetului general consolidat. În
perioada 2000-2006 aceste cheltuieli s-au ridicat la 30%-33%45. De asemenea, cheltuielile
pentru securitatea socială au fost între 56% şi 61% din totalul cheltuielilor publice sociale.

„Transferurile de protecţie socială diferă semnificativ sub aspectul amplorii şi

eficienţei lor. Două cazuri situate la poli opuşi sunt cel al alocaţiei pentru copii (în 2002
transferurile au reprezentat 0,63% din PIB pentru ceva mai puţin de 5 milioane beneficiari) şi
al programului VMG (cu transferuri care în 2002 au reprezentat 0,28% din PIB pentru puţin
peste 1 milion de beneficiari) cu ţinta foarte precisă. Dacă în 2002 doar 20% din alocaţiile
pentru copii au ajuns la quintila cea mai pauperă, programul VMG a reuşit ca de 62% din

4516
În 2003, 32,9%, cf. datelor din „Raportul National al Dezvoltarii Umane 2003-2005 ptr.România”, pag.130
prestaţiile acordate să beneficieze populaţia din quintila cea mai pauperă (performanţă foarte
bună comparativ cu cea a programelor asemăntoare ale altor ţări din această regiune).”46

« Modul în care copilul este valorizat de o societate se reflectă în preocuparea pe care

aceasta o are pentru ca drepturile copilului să fie respectate şi implementate în toate domeniile
vieţii sociale »47. Alocaţia de stat pentru copii este o sumă de bani acordată sub forma unei
sume de bani, copiilor de până la 18 ani care urmeză unele forme de învăţamânt prevăzute de
lege şi după 18 ani dacă urmeză o formă de învăţămând superior. Beneficiari ai alocaţiei sunt
şi copii până la 18 ani cu gradul I sau II de invaliditate şi copii cu handicap. Începând cu luna
ianuarie 2007 cuantumul lunar al alocaţiei de stat pentru copii s-a majorat de la 24 la 25 lei,
excepţia constituind-o alocaţia de stat pentru copii în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani în
cazul copiilor cu handicap, pentru care cuantumul este de 200 lei48. Suma se acordă pentru
acoperirea unor cheltuieli necesare intreţinerii copiilor. Suma se acordă necondiţionat copiilor
între 0-7 ani şi pentru copii între 14-16 ani care nu mai urmează şcoala. După vârsta de 7 ani
fiind legată de participarea şcolară regulată alocaţia de stat pentru copii îşi pierde relativ
funcţia de protecţie socială.

Ajutorul social se acorda în completarea veniturilor nete lunare ale familiei sau ale
persoanei singure, pentru asigurarea venitului minim garantat lunar (VMG) 49. Venitul minim
garantat se asigură prin acordarea ajutorului social lunar, în condiţiile prevăzute de prezenta
lege. Instituirea VMG se întemeiază pe principiul solidarităţii sociale, în cadrul unei politici
naţionale de asistenţă socială. Pentru sumele acordate ca ajutor social, una dintre persoanele
majore apte de muncă din familia beneficiară are obligaţia de a presta lunar acţiuni sau lucrări
de interes local, fără a se putea depăşi regimul normal de lucru şi cu respectarea normelor de
securitate şi igienă a muncii 50.

Tabel nr.5.6

Tipul familiei Nivelul VMG (lei) 2006 Nivelul VMG (lei) 2007
Persoană singură 92 92
4617
Document al Băncii Mondiale – „ROMÂNIA: Evaluarea sărăciei”, vol. I, oct.2003, pag. iii
4718
DGPC Galaţi – „Bilanţ şi perspective în domeniul protecţiei copilului”, 2004
4820
Cf. Art. 4, alin. 1, lit.a din O.U.G. nr. 148/2005
4921
prevăzut la art. 4 alin. (1) si (2) din Legea nr. 416/2001.
5022
Numarul orelor de munca se calculeaza proportional cu cuantumul ajutorului social de care beneficiaza
familia sau persoana singura, cu un tarif orar corespunzator salariului de baza minim brut pe tara garantat in
plata, raportat la durata medie lunara a timpului de munca. Formula de calcul al numarului de ore este
urmatoarea:
169,333 ore*) x cuantumul ajutorului socialNumarul de ore de munca = salariul de baza minim brut pe tara
garantat in plata**)   în Monitorul Oficial, Partea I nr. 690 din 11/08/2006, de aplicare a prevederilor Legii nr.
416/2001 privind venitul minim garantat
 Familii 2 persoane 166 173
Familii 3 persoane 231 241
Familii 4 persoane 287 300
Familii 5 persoane 341 356
Pentru fiecare persoană peste 23 24
numărul de 5 din familie
Sursa: M.M.S.S.F., Direcţia M.M.S.F. Galaţi

Acordarea venitului minim garantat a provocat controverse, unele dintre ele deosebit
de aprinse. În 2005 numărul beneficiarilor ajutorului social a fost de 390.000, efortul bugetar
fiind de 472 milioane de lei noi. În cel de-al doilea trimestru al anului 2006, numărul
beneficiarilor s-a redus cu aproape 20.000, iar alocările bugetare aferente s-au diminuat cu
160 milioane de lei noi.

Este limpede că, în cazul cel mai bun, avem de-a face doar cu un segment al populaţiei
care intră în categoria sărăciei severe şi aceasta nu în întregul ei. Sărăcia este mult mai
răspândită decât la nivelul celor care primesc ajutorul social. Sigur, se impune a se acorda
prioritate celor mai afundaţi în necaz, cu resurse cu totul şi cu totul insuficiente pentru
supravieţuire, dar tema sărăciei se cere abordată global. Să medităm doar asupra unui singur
subiect: cum poate o persoană să-şi satisfacă cerinţele elementare de trai cu un ajutor lunar de
numai 92 lei noi? Ce poate intra în "coşul zilnic" cu aceşti bani? 51 Este o întrebare la care
numai cei care au stabilit aceste cifre ne pot furniza un răspuns.

Asigurarea împotriva şomajului, în România52, cuprinde patru tipuri de prestaţii în

bani: ajutorul de şomaj, ajutorul de integrare profesională a absolvenţilor, alocaţia de sprijin
pentru şomeri pe termen lung şi plăţile compensatorii pentru persoanele disponibilizate prin
concedieri colective. Ajutorul de şomaj reprezintă 50-60% (funcţie de vechimea în muncă)
din media câştigului net pe ultimele trei luni, dar trebuie să se încadreze între limitele
inferioară (20%) şi superioară(55%) ale mediei salariului net pe economie 53. În România,
ajutorul de şomaj are o pronunţată funcţie de reducere a nivelului sărăciei, fiind acordat unor
persoane care se confruntă cu riscul pierderii unui loc de muncă pe termen scurt şi mediu,
5123
Brateş T. – „Coşul zilnic ”, Ziarul AZI nr.4110, 01 august 2006

5224
Începând cu anul 1990, protecţia socială a şomerilor a fost reglementată de următoarele acte legislative  : Lg.
1/1991, privind protecţia socială a şomerilor şi reintegrarea lor profesională şi lg. 76/2002, privind Sistemul
asigurărilor pentru şomaj şi stimularea forţei de muncă, modificată şi completată de OUG 124/2002. Lg.
107/2004, OUG 144/2005.
5325
Teşliuc C.M., Pop L., Teşliuc E.D. – “Sărăcia şi sistemul de protecţie socială”, Ed. Polirom, Iaşi, 2001, pag.
83-86
până la 1 an, funcţie de vechimea în muncă. Programele derulate prin AJOFM cuprind o serie
de măsuri active, de care şomerii pot beneficia cumulat, pe parcursul unui an, începând cu
luna iunie 2005.

Evoluţia ratei şomajului, în România, a cunoscut un trend ascendent în perioada anilor

1995-1999 (excepţie făcând anul 1996, când s-a înregistrat o rată de 6,6%), atingând 11,8%,
pentru ca din 2000 să înregistreze o tendinţă de scădere, astfel încât în 2003 să atingă 7,4%54.
Incidenţa şomajului pe termen lung la categoria « 6 luni sau mai mult » a înregistrat o tendinţă
invers proporţională cu rata şomajului, scăzând de la 70,4%, în 1995, la 59,3% în 1999, pentru
ca ulterior să-şi menţină tendinţa de creştere, depăşind valoarea din 1995, şi atingând 78,7%
în 2003. Rata şomajului la tineret (18-24 ani) a scăzut de la 50,35 în 1996 la 17,7 % în 2003.

Tabel nr.5.7

Evoluţia ratei şomajului, în România ( %)

Rş (%) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Total 9,5 6,6 8,9 10,4 11,8 10,5 8,8 8,4 7,4
Bărbaţi - 5,7 8,5 10,4 12,1 10,8 9,2 8,9 7,8
Femei 11,4 7,5 9,3 10,4 11,6 10,1 8,4 7,8 6,8
Sursa: PNUD România – „RNDU, 2003-2005”, pag.118

Interesant este faptul că aceiaşi tendinţă s-a înregistrat şi la categoria « 12 luni şi
peste », precum şi la categoria « 24 luni şi peste ». În ceea ce priveşte rata şomajului pentru
bărbaţi, ca şi cea pentru femei a păstrat exact aceeaşi tendinţă, cu specificaţia că rata
şomajului la femei este cu 9% mai mare decât cea a bărbaţilor pentru categoriile « 6 luni sau
mai mult » şi « 12 luni şi peste », exceptând categoria « 24 luni şi peste », pentru care
diferenţa este de 5%. Explicaţia deteriorării raportului angajaţi/şomeri poate fi rezumată în trei
cuvinte: privatizare, restructurare, faliment. Sectorul public a generat şomaj, în timp ce
sectorul privat a creat mai puţine locuri de muncă, restrângându-se cercul oportunităţilor şi al
posibilităţilor.

Din surse naţionale, între 1995-2005, în România cheltuielile publice pentru pensii s-
au stabilizat la 6,5% din PIB. După anul 2005, cheltuielile făcute pentru plata unor categorii
de pensii s-au externalizat, adică au fost excluse din bugetul asigurărilor sociale de stat şi
5426
RNDU România, 2003-2005, op. cit. pag.118
incluse în bugetul de stat. Dacă în 1995, sistemul de pensii a înregistrat deficite ce au fost
acoperite de la bugetul de stat, în 2006 s-a înregistrat un surplus 55. În România, pensia medie
este de 38,8% din venitul mediu. Reformele din România în domeniul pensiilor prin repartiţie,
precum şi dezvoltarea unor noi fonduri de pensii prin capitalizare (contribuţie obligatorie sau
voluntară) reflectă pachete de reforme similare celor adoptate în Europa, în special în noile
state membre.

Asemenea ţărilor occidentale, sistemele de pensii din Europa Răsăriteană s-au născut
din preocuparea crescândă de asigurare împotriva riscului pauperităţii postindustrializare şi au
fost utilizate pentru ca generaţia de dinainte de război să poată beneficia de avântul economic
în anii de după război. Criteriile de eligilibilitate şi cuantumul pensiilor, care se ridicau în
unele ţări (Polonia, Georgia, Yugoslavia) la ~60-70% din media salariului brut, erau
generoase56. Având drept principal obiectiv « asigurarea bunăstării pe baza principiului
redistribuirii inter- şi intrageneraţionale » (Davis, 1998), sistemul public de pensii PAYG
(« Pay-as-you-go ») a avut drept scop protejarea lucrătorilor împotriva sărăciei la vârsta
înaintată. Finanţat din contribuţiile generaţiei active, acest sistem a fost supus criticilor,
îndeosebi în perioada de tranziţie. Apariţia şi creşterea numărului de şomeri, migrarea forţei
de muncă, scăderea natalităţii şi reducerea masivă a contribuţiilor, creşterea numărului de
pensionari şi implicit a cheltuielilor cu pensiile sunt doar câteva din criticile aduse sistemului.
Multe economii în tranziţie europene au luat măsuri de creştere pe termen lung a durabilităţii
sistemelor de pensii : s-a mărit vârsta de pensionare (România, Bulgaria, R. Cehă, Ungaria,
Polonia, Macedonia), s-au schimbat regulile de indexare, utilizându-se preţurile în loc de
salarii (Croaţia), o combinaţie de salarii şi preţuri (R. Cehă, Ungaria, Polonia), formula de
calcul a pensiilor (Macedonia, Slovenia).

Dar, care a fost strategia avută în vedere de economiile în tranziţie pentru redresarea
sistemului de pensii de stat? Aşa cum afirma şi Rutkowski, în 1998, este vorba de
implementarea sistemului de pensii multipilon, care permite persoanelor să-şi diversifice
riscurile, în mai multe ţări, regiuni sau active 57. În România implementarea sistemului este de
dată recentă, 2007. Sugerat în 1994, de Banca Mondială, proiecţia acestui concept de « sistem
de pensii bazat pe trei piloni », pentru România, este prezentat schematic în tabelul de mai
jos:
5527
Datorat reducerii cheltuielilor ca urmare a externalizării beneficiilor pe termen scurt şi a renunţării la
obligaţiile referitoare la pensiile agriculturilor independenţi
5628
Banca Mondială – „Echilibrul dintre protecţie şi oportunităţi: O strategie de protecţie socială în economiile
în tranziţie”, O lume fără sărăcie, Washington, 2000, pag.30
5729
Idem, op.cit., pag. 32
Tabel nr. 5.8

Reforma sistemului de pensii, în România

PILONUL I PILONUL II PILONUL III

Sistem actual – obligatoriu
Public
Sistem de contribuţii colectiv
PAYG →3,5% din salariul
brut al angajatului (nivelul
actual este de 9,5%) ;
Contribuţia angajatorului
=19,5%
Anti-sărăcie, contribuţia→
1pensionar
Protecţie socială mai redusă
(30%)
Sursa: Adaptare personală după Hemming, 1998, pag.6
Sistem obligatoriu - 01 Sistem facultativ - mai 2007
august 2007
Public/Privat Privat
Sistem de contribuţii Sistem de contribuţii
individuale predefinite individuale predefinite
PAYG Finanţat →6% Finanţat →15% din salariul
(actual 2 %, cresc\nd cu brut
0,5% →6%)
Economii forţate Economii personale
Investiţie în propria pensie Investiţie în propria pensie
(20%) (30%)

În România, programele de asistenţă socială 58 sunt importante din punct de vedere al

acoperirii financiare prin prisma numărului de persoane sau familii beneficiare. Măsura
succesului oricărui sistem de transferuri sociale este dată de contribuţia acestuia la reducerea
pauperităţii. Aplicarea Legii VMG, care se adresează celor mai paupere segmente sociale,
precum şi creşterea constantă a nivelului salariului minim pe economie sunt doi dintre factorii
care au contribuit la redistribuirea resurselor creşterii economice din 2003 către categoriile
defavorizate ale populaţiei, ceea ce a condus la menţinerea indicelui Gini la acelaşi nivel ca
cel din 2002. În anul 2001, cei mai bogaţi 20% din populaţie dispuneau de un venit de 4,6 ori
mai mare decât cei mai săraci 20%, faţă de un raport de 4,4 pentru UE-15, sau pentru UE-25.
(Eurostat şi JIM). Dar, programele sunt mai degrabă «specializate» în combaterea anumitor
riscuri ale pauperităţii. Multe persoane sărace pot “aluneca” între programe, rămânând fără
ajutor (ex.: ajutorul de şomaj reduce substanţial profunzimea pauperităţii în gospodăriile al
căror cap de familie este şomer; alocaţia pentru copii reduce pauperitatea în rândul familiilor
tinere cu mulţi copii.).

5830
Teşliuc C.M., Pop L., Teşliuc E.D., op.cit., pag. 139-142
 MOLDOVA

Beneficiile sociale constituie o importantă sursă de venituri pentru cei aflaţi în sărăcie
extremă, ajungînd la aproape o pătrime (24%) din venitul lor disponibil. Conform datelor
(Cercetarea Bugetelor Gospodăriilor Casnice (CBGC), actuala reţea oficială de susţinere nu
numai că este insuficientă – deoarece numai una din opt gospodării sărace beneficiază de
prestaţii sociale, dar şi mai important, cea mai mare parte a săracilor rămîne în afara
sistemului. Concomitent, distribuţia plăţilor sociale printre gospodăriile beneficiare, grupate
în quintile de venit primar, nu pare să fie în favoarea săracilor.

Aproape două treimi din aceste venituri (63%, cu excepţia pensiilor) revin
gospodăriilor mai bogate (din quintila de sus), în timp ce gospodăriile cele mai sărace (din
ultimele 20% de jos ale distribuţiei) primesc doar 3% din totalul transferurilor. În aparenţă,
acest fapt se datorează, în mare măsură, distribuţiei compensaţiilor nominative (pentru
electricitate, gaz, încălzire) în favoarea bogaţilor. Acesta constituie singur cel mai mare
component al transferurilor curente.59În general, transferurile sociale au un impact pozitiv, ce
atenuează riscurile - riscul relativ de sărăcire suportat de către gospodăriile cu beneficiari fiind
mai mic (21%) decît cel al gospodăriilor fără beneficiari (24%).

Comisia Europeană a sesizat deficitul de mobilitate a forţei de muncă în Uniune.

Numai 2% din populaţia de vârstă activă din U.E.27 lucrează într-un alt Stat Membru,
procent mic nu numai în cifre absolute, dar şi în raport cu predispoziţia la schimbare a
lucrătorilor din terţe ţări rezidenţi în U.E., de două ori mai „mobili” decât cetăţenii europeni.2

Aspectele problematice identificate în cursul acestei evaluări evoluează în jurul

tendinţelor demografice3, inegalităţilor de gen încă existente, schimbării naturii familiei 4,
schimbărilor tehnologice, disparităţilor sociale şi sărăciei.

Acestora li se adaugă provocarea adusă de ultimele extinderi ale U.E. din anii 2004 şi
2007. Pe de altă parte, însă, în timp ce economia comunitară este în regres, unele dintre aceste
noi State Membre încă mai înregistrează o creştere economică, ceea ce poate impulsiona
progresul economic la nivel comunitar.

Şomajul contemporan european afectează într-o proporţie semnificativă populaţia tânără.

Rata şomajului în cazul populaţiei sub 25 ani a scăzut de la 18,7%, în anul 2005, la 17,7%, în
59
Banca Mondială, Guvernul Republicii Moldova –„ Documentul Strategiei de Reducere a Sărăciei”, SCERS,
Moldova, 2003
anul 2006. Cele mai reduse valori ale ratei şomajului care afectează populaţia tânără se
înregistrează în Olanda (5,9%), Danemarca (7,5%) şi Austria (9,6%), în timp ce ratele cele
mai înalte se regăsesc în state precum Polonia (33,3%), Slovacia (29,7%) şi Grecia (26,4%).

Una dintre principalele provocări aduse de extinderea U.E. în domeniul social se referă la
discriminarea minorităţilor etnice, provocare care impune adoptarea de soluţii comune la
nivelul U.E.

Acesteia i se adaugă potenţialul migrator al factorului muncă din noile State Membre şi
modul în care poate fi afectat peisajul social comunitar. Totuşi, se poate ca acest efect
migrator al factorului muncă din noile State Membre să nu fie unul de durată, ci unul pe
termen scurt, iar fenomenul migrator poate avea loc şi în sens invers, datorită foştilor lucrători
emigranţi, care pot alege să se întoarcă în ţara lor de origine odată cu integrarea acesteia în
U.E.

O problemă extrem de importantă, legată de politica socială comunitară, este aceea a

stabilirii nivelului salariului minim garantat în Statele Membre. Nivelul acestui salariu minim
garantat variază de la 129 euro pe lună, în Lituania, la 1.503 euro pe lună, în Luxemburg. În
plus, proporţia factorului muncă salarizat cu acest salariu minim diferă, de la 1%, în Spania, la
18% în Luxemburg.

Statele Membre U.E. pot fi grupate în trei categorii:

 state cu un salariu minim garantat de aproximativ 300 €/lună: Letonia, Lituania,

Slovacia, Estonia, Polonia, Ungaria şi Cehia;
 state cu un salariu minim garantat cuprins între 400 şi 700 €/lună: Portugalia,
Slovenia, Malta, Spania şi Grecia;
 state cu un salariu minim garantat mai mare de 1.200 €/lună: Franţa, Belgia,
Regatul Unit, Olanda, Irlanda şi Luxemburg.

Interesant de analizat este şi evoluţia nivelului salariului minim garantat în statele membre
U.E. Rata anuală de creştere a salariului minim variază între 1% în Olanda şi 12% în Estonia.

Diferenţele dintre Statele Membre U.E. în legătură cu procentul din factorul muncă plătit
cu salariul minim sunt foarte mari. În Spania, Regatul Unit, Malta, Slovacia, Cehia, Slovenia
şi Olanda, acest procent este de doar 3%. În Irlanda, Polonia, Portugalia, Estonia şi Ungaria,
procentul se situează între 3% şi 8%. În cazul Lituaniei, Franţei şi Luxemburgului, procentajul
atinge 12%. Şi toate acestea în situaţia în care, în S.U.A., cu salariul minim sunt plătiţi 1,4%
din lucrători.

Revenind la situaţia generală a politicii sociale europene, este de remarcat tendinţa de

accentuare a rolului „responsabilităţii sociale corporative”, adică a acceptării unei companii
de a-şi justifica deciziile în faţa părţilor interesate, efectuate în mod direct de acestea.

5.2. Disparităţile economice regionale din cadrul Uniunii Europene

 Pentru politica regională comunitară, regiunile sunt definite ca fiind teritoriul unui Stat
Membru sau o parte componentă a unui Stat Membru.

Aceste regiuni sunt definite şi clasificate conform NUTS ( Nomenclatorul Unităţilor

Teritoriale pentru Statistică.) . NUTS prezintă patru niveluri principale: NUTS 0 - NUTS III.
În cadrul NUTS-0 sunt cuprinse Statele Membre. Cele mai multe analize efectuate la nivel
comunitar se fundamentează pe NUTS II. Cu toate acestea, regiunile delimitate ca NUTS II
diferă între ele în ceea ce priveşte populaţia sau suprafaţa.

5.2.1. Disparităţi regionale legate de venit

Nivelul venitului mediu pe locuitor în cadrul Statelor Membre şi regiunilor U.E. variază
foarte mult.

După criteriul venitului mediu, Luxemburg se situează pe primul loc între Statele
Membre.

Toate cele 12 noi State Membre U.E. au venituri medii sub 50% din media U.E.-15,
excepţie făcând Cipru, Cehia, Malta şi Slovenia.

Dacă analizăm disparităţile regionale legate de venitul mediu la nivelul NUTS-II,

decalajul dintre cea mai dezvoltată regiune (Luxemburg) şi cea mai puţin dezvoltată (Letonia)
este de 6:3. La nivel regional, acest raport se analizează între Londra, cea mai bogată, şi
Lubelskie (Polonia), cea mai săracă, şi este de 9:1.

25,6% din populaţia U.E. locuieşte în regiunile de convergenţă, în timp ce, 21,4% din
populaţie locuieşte în regiunile cele mai prospere.

12,1% din populaţia comunitară locuieşte în zonele cele mai sărace ale Uniunii Europene,
în regiunile ale căror PlB/locuitor este sub 50% din media comunitară, iar restul populaţie
locuieşte în regiunile care înregistrează un PlB/locuitor între 50% şi 75% din media U.E.

Analizând distribuţia PlB/locuitor (ca procent din media U.E.-27, de 22400 pps.) se poate
observa că acest indicator variază de la 24% din media U.E.-27 (5430 pps) în regiunea Nord-
Est a României, până la 303% (67.798 pps) în regiunea Inner London din Regatul Unit.
Astfel, raportul dintre cele două extreme este de 12,5 la 1.

În clasamentul celor mai dezvoltare regiuni europene, se înscriu Luxemburg (264% din
media U.E.), Bruxelles (241% din media U.E.), Hamburg (202% din media U.E.) şi Viena
(178% din media U.E.).

Cele mai prospere regiuni ale Uniunii Europene sunt situate în partea de sud a Germaniei,
sudul Regatului Unit, părţile din nordul Italiei şi Belgiei, Luxemburg, Olanda, Irlanda şi
Scandinavia. Regiunile-capitală: Madrid, Paris şi Praga se înscriu de asemenea în această
categorie.

Cele mai sărace regiuni europene caracterizează extremităţile sudice şi vestice ale Uniunii
Europene, estul Germaniei şi noile State Membre.
 În majoritatea Statelor Membre, regiunile - capitală se detaşează de nivelul de dezvoltare a
celorlalte regiuni, ocupând o poziţie privilegiată: Bruxelles, Praga, Sofia, Atena, Madrid,
Paris, Lisabona, Budapesta, Bratislava, Londra, Varşovia şi Bucureşti.

Conform comunicatului de presă al Eurostat, dat publicităţii la data de 12 februarie 2008,

regiunea Nord-Est a României este cea mai săracă regiune a Uniunii Europene, înregistrând
un PIB per locuitor de 5.430 euro, ceea ce reprezintă 24,2% din media PIB-ului per locuitor la
nivelul U.E.27

5.2.2. Disparităţi regionale ale pieţei muncii

Şomajul reprezintă un alt indicator important pentru analiza dispariăţilor socio-economice

la nivel regional.

La nivelul U.E.-15, se constată îmbunătăţiri ale ratelor şomajului în Irlanda, Olanda,

Finlanda şi Suedia. În Grecia, rata şomajului este ridicată, în timp ce în Spania, deşi s-a redus,
se situează încă peste media U.E.-15. În Portugalia, rata şomajului a rămas redusă şi stabilă.
În cazul noilor State

Membre U.E., situaţia este mult mai gravă, o situaţie mai bună prezentând doar Ungaria şi
Slovenia.

La nivelul NUTS-II, disparităţile referitoare la şomaj sunt mult mai accentuate decât la
nivelul Statelor Membre şi în continuă schimbare. Ca urmare, gradul de ocupare a factorului
muncă la nivel regional este extrem de diferit.

În legătură cu atenuarea disparităţilor regionale date de venit şi de şomaj, au fost enunţate

mai multe teorii economice:

 teoria convergenţei: susţine că veniturile într-o zonă economică integrată, precum

U.E., au tendinţa de a se apropia ca nivel, ca efect al acţiunii mecanismelor de
ajustare economică, inclusiv al liberei circulaţii a bunurilor şi factorului muncă;
 teoria convergenţei condiţionate: ia în considerare diferenţele care apar între
tehnologiile utilizate la nivel regional. Ca urmare, pentru eliminarea disparităţilor
regionale, sunt necesare o politică eficientă a concurenţei şi eliminarea barierelor
din calea liberei circulaţii a bunurilor, factorului muncă, capitalului şi
tehnologiilor;
 teoria divergenţei: conduce la obţinerea unor concluzii diferite faţă de primele
două teorii enunţate anterior. Aceasta deoarece ea ia în considerare ultimele
diferenţe apărute între tehnologiile de producţie, costurile de transport, structura
economiilor regionale, efectele aglomerărilor şi clusterelor economice.