Referat: Noţiunea de structură a administraţiei publice

Termenul de structură provine din cuvântul latin struere, care înseamnă a construi, a clădi.
Prin structură se înţelege o anumită modalitate de alcătuire, de construcţie, de organizare a
unui corp sau a unui domeniu de activitate.

Înţelegând prin structură atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi
relaţiile ce se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv,
teoria şi practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reţinem pentru interesul acestei
lucrări faptul că un sistem se poate organiza sub forma următorelor tipuri de structuri:

 structura lineară (ierahică), care asigură în principal unitatea (coerenţă) în

conducere;
 structura funcţională care determină pluralitatea conducerii;
 structura mixtă (ierarhic-funcţională), care îmbină două tipuri de structuri şi este mai
răspândită în realitatea practicii - administrative şi economico-sociale.

În ceea ce priveşte administraţia publică, multitudinea autorităţilor administrative ale

statului - şi ale colectivităţilor locale - determină ordonarea, în vederea realizării funcţiilor pe
care acestea le au, în baza a două criterii şi anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică şi criteriul competenţei materiale sau funcţional, căruia îi corespunde
structura funcţională. Aşadar, întregul sistem al administraţiei publice este amenajat sub
forma unei structuri mixte, ierarhic-funcţionale.

Criteriul teritorial - într-o viziune tradiţională stă la baza împărţirii autorităţilor administraţiei
publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială în care poate acţiona
autoritatea publică respectivă. Într-o concepţie relativ mai nouă motivarea structurii
teritoriale a administraţiei publice o constituie colectivitatea de cetăţeni pentru care
acţionează, ale căror interese le gestionează respectivul organ al administraţiei publice.
Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în interesul întregii colectivităţi
umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autorităţile
administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale, deci
într-o anumită parte a teritoriului, interese care, bineînţeles, sunt armonizate cu interesele
generale. Având în vedere acest raţionament, ne putem da seama mai bine care este
deosebirea între autorităţile administraţiei publice locale (consiliile locale şi primării) şi
diversele servicii publice descentralizate ale administraţiei publice centrale de specialitate
(ministere şi alte organe de specialitate) care acţionează într-o anumită zonă teritorială şi
care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autorităţi administrative centrale (de
stat).

Faţă de această explicaţie este necesar să precizăm că în cadrul structurii teritoriale a

organelor administraţiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strictă între
autorităţile administraţiei publice locale şi cele centrale, respectiv serviciile publice
descentralizate. Relaţiile între aceste autorităţi sunt foarte variate, ele exprimând fie o
centralizare accentuată, fie o autonomie diferenţiată. Caracteristica pregnantă, esenţială,
fiind însă colaborarea între ele, asigurată în principal prin prefect, autoritate a administraţiei
publice creată în acest scop.
O problemă deosebită legată de structura teritorială a administraţiei o constituie gradul de
autonomie funcţională a autorităţilor locale.

Deşi vom relua această problematică, anticipăm admiţând că ştiinţa administraţiei

formulează acele condiţii (elemente) care determină existenţa unei autonomii locale, reale.

Acestea sunt:

1. Existenţa unei colectivităţi locale, ceea ce înseamnă că, în primul rând, trebuie să fim
în prezenţa unei grupări de cetăţeni, de locuitori care să aibă interese şi cerinţe
specifice, caracteristice, particulare, faţă de interesele întregii colectivităţi naţionale.
2. Existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi
gestionarea acestora constituie o altă condiţie importantă pentru a exista autonomia
locală. Această gestionare a mijloacelor trebuie să fie realizată chiar de la respectiva
colectivitate. De altfel, este şi raţionamentul în virtutea căruia se asigură
personalitatea juridică colectivităţilor de cetăţeni la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale, cu scopul de a putea intra în circuitul general al raporturilor juridice în
vederea concretizării intereselor locale.
3. O altă condiţie necesară existenţei autonomiei locale este ca agenţii de conducere
să fie locali. Deci, autorităţile care conduc unităţile teritorial-administrative
respective să fie alese de populaţia din teritoriul respectiv, nu să fie numite de la
centru.
4. În sfârşit, trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice
centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în rezolvarea nevoilor
locale. Precizăm, însă, că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea
totală a colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale faţă de centru.
Desprinderea totală este de neconceput într-un stat unitar, unde colectivităţile locale
se integrează în colectivitatea naţională, în mod organic, unde interesele locale se
sincronizează cu interesele întregii naţiuni. De altfel, din aceasta rezultă şi
necesitatea exercitării controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice
locale de către autorităţile administraţiei publice centrale şi alte autorităţi publice,
potrivit competenţelor şi atribuţiilor prevăzute în Constituţie şi celelalte acte
normative.

Organizarea administrativ-teritorială constituie o altă problemă importantă, necesar a fi

abordată în contextul studierii structurilor administraţiei publice . [1]

Orice organizare administrativ-teritorială are menirea de a asigura creşterea eficienţei

activităţii autorităţilor publice, sporirea iniţiativei şi operativităţii acestora în serviciul public,
îmbunătăţirea legăturilor dintre autorităţile centrale şi locale, în special cu unităţile de bază,
asigurarea unui control mai eficient şi a unui sprijin mai competent unităţilor administrativ-

teritoriale .
[2]

Viaţa a demonstrat că progresul general al societăţii este indisolubil legat de organizarea

judicioasă a teritorului şi a administraţiei locale, care favorizează amplasarea raţională a
investiţiilor publice pe cuprinsul ţării, dezvoltarea armonioasă a diferitelor zone şi localităţi.
Perfecţionarea structurii administrativ-teritoriale reprezintă o pârghie importantă pentru
realizarea optimă a funcţiilor administraţiei publice în statul de drept. În treacăt, amintim că
în ţara noastră, în prima etapă a regimului comunist s-a menţinut vechea organizare
administrativ- teritorială, teritoriul naţional fiind împărţit în: comune, plăşi, judeţe şi regiuni.
În anul 1950, prin Legea nr. 5/1950, copiindu-se modelul sovietic, se stabilesc ca unităţi
administrativ-teritoriale: regiunea, raionul oraşul şi comuna.

Ulterior, datorită schimbărilor intervenite în decursul timpului, a fost posibilă schimbarea

organizării administrative a teritoriului ţării prin Legea nr.2/1968, care prevedea că teritoriul
naţional este organizat în judeţe, oraşe şi comune. În prezent există 41 de judeţe şi capitala,
ca unitate administrativ-teritorială distinctă, care este împărţită în şase sectoare.

Organizarea administrativă a teritorului ţării interesează nu numai administraţia publică, ci

întregul sistem de autorităţi şi servicii publice. Modul în care este înfăptuită organizarea
administrativ-teritorială influenţează profund însuşi conţinutul activităţii diferitelor autorităţi
publice.

O delimitare corespunzătoare a unităţilor administrativ-teritoriale asigură condiţiile

necesare pentru accesul şi participarea populaţiei la activitatea autorităţilor publice, pentru
raţionalizarea şi simplificarea aparatului birocratic.

Criteriul funcţional sau al competenţei materiale stă la baza împărţirii autorităţilor

administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei
publice cu competenţă de specialitate, determinând astfel o altă structurare a administraţiei
publice, şi anume structura funcţională a acesteia. Activitatea administrativă a statului, dar
şi a colectivităţilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de
vedere teoretic) fie printr-o singură grupare de funcţionari, fie prin amenajarea mai multor
grupări specializate funcţional . În cea de-a doua situaţie se realizează o distribuţie
[3]

funcţională, specializată, a sarcinilor autorităţilor administraţiei publice, atribuindu-li-se o

competenţă specifică, astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate. În mod
curent, atât doctrina cât şi legislaţia utilizează termenul de ramuri şi domenii de activitate.
Bineînţeles că problema structurării pe specific de activitate (funcţională) se pune atât pe
plan central cât şi pe plan local. Astfel, pe plan central avem ministerele şi celelalte organe
centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor sau care funcţionează ca
autorităţi administrative autonome, iar pe plan local avem serviciile publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, a căror activitate este condusă de prefect,
ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.

Structura pe specific de activitate (funcţională) a sistemului autorităţilor administraţiei

publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este
aşezată această structură depinde eficienţa activităţii acestora. Spre exemplu, se consideră
a fi deosebit de importantă, în această ordine de idei, problema stabilirii numărului optim,
cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere şi organe centrale de specialitate ale
administraţiei publice, cunoscut fiind faptul că atât un număr prea mic, cât şi un număr prea
mare de ministere poate crea dificultăţi în capacitatea de administrare a autorităţilor
administraţiei publice.

Aşadar, autorităţile administraţiei publice alcătuiesc în statul de drept un subsistem în

cadrul sistemului autorităţilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituţie, pe
criteriul separaţiunii celor trei puteri, legislativă, executivă şi judecătorească, cărora le
corespund trei categorii de autorităţi publice.

În principiu, structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor administraţiei

publice este alcătuită prin subordonarea - din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi care
realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, faţă de un organ
de vârf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercită, în conformitate cu
legea, administraţia publică pe întreg teritoriul ţării.

Autorităţile administraţiei publice se subordonează de regulă unele faţă de altele pe linie

ierarhică (subordonarea verticală) până la Guvern.

Aşadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autorităţilor

administraţiei publice faţă de autoritatea de vârf - Guvernul - se face, de regulă, din treptă în
treaptă pe două linii, care corespund la două subsisteme ce compun sistemul autorităţilor
administraţiei publice, şi anume: prin subsistemul autorităţilor administraţiei publice cu
competenţă generală şi subsistemul autorităţilor specializate ale administraţiei publice.

Aparatul administrativ

În toată lumea, administraţia este asigurată de un ansamblu de organe, ale cărui structuri,
aşa după cum am văzut, sunt amenajate într-un mod caracteristic. Alături de organele
administraţiei, în sens clasic, avem interesul să examinăm separat structurile administraţiei
publice în domeniul economic, să ne preocupăm de funcţionarea acestor două categorii de
organe şi să descifrăm mijloacele de care ele dispun.

Aparatul administrativ este, în toate ţările, un ansamblu complex care este destinat să
satisfacă nevoile publice.

El a fost edificat treptat, pentru a asigura mai ales permanenţa şi independenţa societăţii
organizate politic şi pentru a răspunde anumitor necesităţi care apar datorită vieţii în
comun. El s-a dezvoltat prodigios şi s-a complicat, reprezentând o suprapunere de etaje,
având fiecare un centru de comandă, un organ motor sub care se plasează grupe de
mecanisme, legate prin diferite tipuri de relaţii şi conexiuni între nivelurile existente, de sus
în jos şi de jos în sus, adevărate sisteme de transmisie şi de comunicare. Totul poate fi
reprezentat printr-o schemă sumară:

Există conexiuni care fac ca acţiunea ministrului să fie simţită de sus în jos, iar problemele
ce urmează a fi soluţionate pot veni şi de jos în sus; există legături între direcţii şi subdirecţii
sau servicii.

Schema poate cuprinde şi serviciile exterioare (descentralizate) ale ministerului. La vârf

ministrul A, apoi direcţiile regionale B, dedesubt direcţiile locale C. În fine, organele de
execuţie D.

Aceeaşi schemă poate reprezenta organizarea unei mari municipalităţi. La vârf primarul şi
secretarul sau cancelarul A, secretariatul general şi direcţiile B, dedesubt birourile C, apoi
agenţii de execuţie D.
A spune că administraţia este etajată are şi o altă semnificaţie: se ştie că în nici o parte a
lumii în epoca modernă, nici în Principatul Monaco sau în Lichtenstein, totalitatea sarcinii
administrative nu este asumată de puterea centrală. În subordinea Guvernului central (A) şi
a organelor locale ale acestui Guvern (B), se găsesc colectivităţile regionale (C) şi cele
locale (D).

În statul Monaco, chiar pe lângă guvernul central, funcţionează administraţia municipală.

Aşa după cum mai arătam, colectivitatea naţională constituie o colectivitate naturală, dar şi
o unitate administrativă, o persoană publică teritorială, un stat.

Mult timp, termenul de stat nu a fost întrebuinţat în Anglia, iar această teorie a statului este
esenţialmente continentală, nu anglo-saxonă. În Anglia se preferă şi astăzi să se vorbească
de coroană, succesiunea suveranilor simbolizând continuitatea puterii regale, iar atunci
când se vorbeşte de stat în opoziţie cu colectivităţile locale, se arată că este vorba de
guvernul central - "the central government"

La baza organizării administrative există pretutindeni colectivităţi comunale, în unele ţări de

un anumit tip, în altele de alte tipuri, aşa după cum am mai arătat şi după cum vom vedea
atunci când vom analiza administraţiile locale.

Se constată în toate statele de oarecare întindere prezenţa între stat şi comune a unor
colectivităţi intermediare, care acoperă o suprafaţă mai mult sau mai puţin mare, provincii,
departamente, comitate, regiuni.

Uneori, între provincie, departament sau comitat sunt organizate districte, circumscripţii,
arondismente, adesea veritabile persoane publice locale, alteori circumscripţii teritoriale
fără personalitate juridică (ca arondismentele franceze).

Uneori, s-au creat mari colectivităţi regionale, cum sunt regiunile în ţări ca Spania sau Italia
şi, mai recent, Franţa şi Belgia.

Pentru regiunile dotate cu organe având largi puteri, este dificil să ştii dacă te afli în
prezenţa unor organe administrative descentralizate sau într-un "regim feudal desuet" . [4]

Nu este însă nici o îndoială că Italia este un stat unitar; chestiunea este însă discutabilă cu
privire la Spania.

În statul federal, deasupra comunelor şi colectivităţilor intermediare se găsesc statele

membre şi organele lor administrative, iar deasupra acestora statul federal şi administraţia
federală. Astfel, în Elveţia, cantonul este un veritabil stat membru, are servicii distincte de
cele ale statului federal. La fel în R.F.G. şi S.U.A. (a se vedea schiţele).

Pe lângă aceste colectivităţi cu bază teritorială, care sunt persoane publice cu o

competenţă generală pentru locuitorii dintr-o anumită arie geografică, există aproape peste
tot alte persoane publice, autorităţi speciale, deci cu competenţă limitată, persoane
autonome, corporaţii publice, societăţi naţionale.
Dintre aceste persoane juridice, unele sunt de natură pur administrativă, altele sunt doar
legate de administraţia publică şi concurează la realizarea scopurilor administraţiei, dar
îmbracă mai mult sau mai puţin caracterul unor întreprinderi de drept privat. Aşa după cum
vom vedea, anumite pesoane publice, în unele cazuri, sunt asociate la gestiunea unui
serviciu sau chiar se constituie grupări care să unească persoane de aceeaşi categorie sau
persoane de categorii diferite, iar autorităţile federale formează uneori servicii sub
autoritatea statelor membre ale uniunii.

Persoanele publice sau semipublice şi, într-o manieră mai generală, toate organele
administrative, sunt instituite pentru a asigura serviciile.

[1]
 N.Cicu, I.Alexandru, Perfecţionarea continuă a aparatului de stat şi reflectarea sa pe plan

legislativ, în Drept românesc contemporan, Ed.Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti

1977 73V.Pătulea, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării admi-
nistrative, în revista Dreptul nr.9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii
administrative. Analiză comparativă, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureşti, 1996

 Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers,

[3]

Copenhagen, 1973

[4]
 H.Puget, Op.cit.