UNIVERSITATEA ANDREI ŞAGUNA DIN

CONSTANŢA
Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative
Specializarea:Drept
Anul Universitar:2015-2016
Semestrul 3

DREPT ADMINISTRATIV
NOTE DE CURS

Titular curs:
Lector univ.dr TOMESCU IOAN

1
 CUPRINS

Capitolul I
Noțiuni introductive privind administrația publică pag 6
1.Relația societate – stat; 6
2.Executivul și administrația publică; 7
3.Noţiunea de administrație publică; 8
4.Autoritățile care realizează administrația publică. 8

Capitolul II
Introducere în dreptul administrativ 8
1.Obiectul de reglementare al dreptului administrativ; 9
2.Izvoarele dreptului administrativ; 12

Capitolul III
Normele de drept administrativ 13
1.Definiție, caracteristici; 13
2.Acțiunea în timp; 14
3.Structura normei de drept administrativ 15

Capitolul IV
Raporturile de drept administrativ 17
1.Definiția și subiectele raportului de drept administrativ; 17
2.Conținutul raportului de drept administrativ; 18
3.Clasificarea raporturilor de drept administrativ; 18

Capitolul V
Domeniul public
1.Definiția și caracteristicile dreptului de proprietate publică; 20
2.Modalitățile de dobândire a bunurilor din proprietatea publică; 21
3.Inalienabilitatea domeniului public; 23
4.Valorificarea domeniului public; 24
5.Regimurile domeniale speciale. 25

Capitolul VI
Teoria actului administrativ 27
1.Definiția și trăsăturile actului administrativ; 28
2.Clasificarea actelor administrative; 28

2
3.Formalități anterioare emiterii actului administrativ; 30
4.Intrarea în vigoare a actelor administrative; 31
5.încetarea efectelor actelor administrative. 32

Capitolul VII
Controlul administrativ 34
1.Controlul legalității activității administrației publice; 35
2.Formele controlului administrativ; 36
3.Controlul parlamentar; 37
4.Controlul jurisdicțional; 38
5.Controlul executivului; 39
6.Controlul administrativ ierarhic; 40
7.Controlul administrativ specializat; 41

Capitolul VIII
Controlul administrativ al actiunii colectivitatilor locale: 45
1.Tutela administrativa 46
2.Controlul administrativ exercitat de autoritatile de tip ombudsman in statele
Uniunii Europene 47

Capitolul IX
Petiția 49
1.Definiție; 49
2.Mod de înregistrare; 50
3.Procedura de repartizare și soluționare a petițiilor 51

Capitolul X
Liberul acces la informațiile publice 51
1.Reglementare; 52
2.Modalități de asigurare. 53

Capitolul XI
Controlul judecatoresc al actelor administrative 53
1.Formele controlului judecatoresc 54
2.Definitia si trasaturile contenciosului administrativ, 56
3.Condițiile de admisibilitate a acțiunii directe în contenciosul administrativ;

3
Capitolul XII
Competența instanțelor de contencios administrativ; 56
1.Procedura în fața primei instanțe de contencios administrativ;
2.Obiectul acțiunii în contencios administrativ; 56
3.Măsurile provizorii pe care le poate dispune instanța de contencios
administrativ; 58
4.Soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ; 60
5.Excepția de nelegalitate. 63

Capitolul XIII
Răspunderea contravențională 65
1.Noțiune și definiția contravenției; 65
2.Competența de reglementare și sancționare a contravențiilor; 66
3.Sancțiunile contravenționale; 69
4.Subiectele răspunderii contravenționale și cauzele care înlătură caracterul
contravențional al faptei; 75
5.Procedura constatării contravenției și aplicarea sancțiunilor
contravenționale; 76
6.Cauzele care înlătură răspunderea contravențională; 77
7.Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției. 79

Capitolul XIV
Răspunderea patrimonială 93
1.Noțiune și natură juridică; 93
2.Condițiile răspunderii patrimoniale 97

4
Bibliografie

1.Tomescu Ioan – Drept administrativ, note de curs, Universitatea „Andrei

Şaguna”, Constanţa, 2015;
2.Neagu Niculae, Drept administrativ, vol. I, Universitatea „Andrei Şaguna”,
Constanţa, 2010.
3.Vedinaș, Verginia – Drept administrativ, Universul Juridic, 2012;
4.Trăilescu, Anton – Drept administrativ, C.H. Beck, 2010;
5.Podaru, Ovidiu - Drept administrativ. Curs universitar, vol. I, Hamangiu,
2010;
6.Iorgovan, Antonie – Tratat de drept administrativ, vol. I, C.H. Beck, 2005;
7.Manda, Corneliu; Manda Cezar – Dreptul colectivităților locale, Universul
Juridic, 2008;
8.Alexandru, Ioan - Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Lumina
Lex, 2006;
9.Trăilescu, Anton; Trăilescu, Alin - Legea contenciosului administrativ.
Comentarii și explicații, C.H. Beck, 2013;
10.Dragoș, Dacian Cosmin – Legea contenciosului administrativ. Comentarii
și explicații, C.H. Beck, 2009
11.Coman-Kund, Florin; Ciobanu, Alexandru-Sorin – Drept administrativ
(partea I) – sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de
seminar, Universul Juridic, 2007.
12. Dragoș, Dacian Cosmin – Legea contenciosului administrativ. Comentarii
și explicații, C.H. Beck, 2009
13.Coman-Kund, Florin; Ciobanu, Alexandru-Sorin – Drept administrativ
(partea I) – sinteze teoretice și exerciții practice pentru activitatea de
seminar, Universul Juridic, 2007.

5
I. Noțiuni introductive privind administrația publică

1. Relaţia societate - stat: definiţia, sensurile conceptului de stat

Statul a fost şi este studiat în doctrina de specialitate dintr-un întreit

punct de vedere: juridic, politic şi social-economic.
Sensul juridic prezintă importanţă maximă, deoarece doar astfel
putem explica raporturile multiple şi situaţiile care se nasc, se modifică şi
se sting între organele statale, subiectele de drept active şi pasive şi
celelalte componente ale societăţii: alte autorităţi, grupări sociale,
persoane juridice sau persoane fizice..
Executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului
prin care se asigură executarea legii, funcţie ce înglobează activităţi
extrem de diverse, printre care amintim: exercitarea funcţiei de şef al
statului; coordonarea activităţii administraţiei publice pentru aplicarea
legilor; desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legilor şi de
organizare a aplicării lor, atribuţii pentru impulsionarea procesului
legislativ sau conducerea generală a statului.
Administraţia publică reprezintă o parte a acţiunii executive, bazată
pe procese de putere publică. Astfel, administraţia publică nu reprezintă
singura sarcină a puterii executive, dar este o sarcină exclusivă a acestuia,
deci, executivul are o serie de sarcini extra-administrative pe care le
exercită, de pildă, în raporturile cu Parlamentul sau în sfera relaţiilor
internaţionale.

6
 2. Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia
României (teze constituţionale).
Textul constituţional utilizează şi alte expresii specifice cum sunt:
„autorităţile administraţiei publice”, prin care se realizează autonomia
locală sau „serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale din unităţile administrativ- teritoriale”, În textul
constituţional actual nu mai apar expresii cum sunt „autorităţi publice de
stat”, de „organe de stat” sau de „instituţiile republicii, ci expresia
„instituţiile prevăzute de Constituţie”.
Interesante sunt şi terminologiile şi conceptele care dimensionează
sintagma de „administraţie publică”. Prin modalitatea de reglementare,
legiuitorul făcut o delimitare între executiv şi administrativ. Formulările
utilizate induc ideea că şi Guvernul este organ al administraţiei de stat; pe
de altă parte, Preşedintele este deopotrivă autoritate a administraţiei
publice şi a administraţiei de stat.

3. Noţiunea administraţiei publice: definiţie, sensurile abordării.

Pe plan mai general, prin termenul „administraţie” se poate înţelege:

conţinutul activităţii executive a statului; sistemul de autorităţi publice
care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unei instituţii sau a unui
agent economic; acele compartimente ale unităţilor productive care nu
desfăşoară nemijlocit o activitate direct productivă;
Dintr-o largă varietate de definiţii date administraţiei publice
vom reţine pe următoarele: activitate prin care se realizează scopurile şi
obiectivele guvernării; ca domeniu de activitate, este, în principal,
preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice; este
identificată, cel mai bine, ca ramură a guvernării; diferind de tendinţele
politice, se defineşte prin structurile proprii şi metodologiile aplicate
pentru realizarea obiectivelor guvernamentale; procesul de realizare a
intenţiei sau dorinţei guvernului; este un efort al unui grup care

7
cooperează într-un cadru politic şi acoperă relaţiile dintre executiv,
legislativ şi jurisdicţional; are rol important în formularea politicilor
publice, diferă de administraţia privată şi este asociată sau relaţionată cu
grupuri de indivizi şi grupuri private.

4. Autorităţile care realizează administraţia publică.

Analiza textului constituţional ne permite să enumerăm, pe categorii

şi în ordinea importanţei activităţii, toate subiectele care înfăptuiesc
administraţia publică, acestea fiind:
a) conducerea bicefală a executivului: Preşedintele României şi
Guvernul;
b) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea
Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome);
d) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale,
subordonate, organic sau funcţional, Guvernului;
e) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale
subordonate, organic sau funcţional, organelor centrale autonome;
f) Prefectul;
g) Comisia consultativă judeţeană;
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de
Prefect;
i) organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local şi
Primarul);
j) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale
subordonate, organic sau funcţional, Consiliului judeţean sau
Consiliului local.

II. Introducere în dreptul administrativ

8
 1. Obiectul de reglementare al dreptului administrativ.

Într-o formulare generală, dreptul administrativ poate fi definit ca

acea ramură a dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce
reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea şi funcţionare
administraţiei publice pe baza şi în executarea legii.
Conţinutul şi sfera administraţiei publice implică realizarea
raporturilor sociale referitoare la activitatea desfăşurată de administraţia
publică pe baza şi în executarea legilor.
Relaţiile sociale reglementate de normele Constituţiei apar ca
raporturi cu dublă natură juridică, în primul rând de drept constituţional
şi, în subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat, dreptul civil sau
dreptul muncii.
Referindu-ne la relaţiile sociale din sfera activităţii autorităţilor
administraţiei publice reglementate de dreptul administrativ împreună cu
alte ramuri ale dreptului, putem distinge cel puţin trei categorii distincte:
 raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca ramură
subsecventă dreptului constituţional;
 raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun
pentru alte ramuri de drept (cazul dreptului financiar);
 raporturi reglementate de dreptul administrativ, împreună cu
alte ramuri ale dreptului public sau privat (cazul dreptului
internaţional public).
Din cele expuse anterior concluzionăm că sub incidenţa dreptului
administrativ intră două mari categorii de raporturi sociale: cele care
privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de către
structuri statale şi alte subiecte publice; cele care se referă la soluţionarea
litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice, alte autorităţi statale şi
cetăţeni.

9
 De aici rezultă o altă formă a definiţiei dreptului administrativ, pe
care o însuşim şi o propunem, respectiv acea ramură a dreptului public
care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice,
precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau
structurile private cu autoritate publică şi cei vătămaţi în drepturile lor
prin actele administrative ale acestor autorităţi.

2. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ: prezentare

generală, enumerare şi comentare succintă
În consonanţă cu principiul normativităţii juridice, care ierarhizează
normele după forţa lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ
din România se ordonează şi ierarhizează astfel: 1) Constituţia; 2)
Tratatul internaţional; 3) Legea organică; 4) Legea ordinară şi ordonanţa;
5) Hotărârea Guvernului; 6) Ordine, instrucţiuni ale administraţiei
ministeriale (şi ale altor organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului şi organe administrative centrale autonome); 7) Ordinul
prefectului; 8) Hotărârea Consiliului judeţean; 9) Hotărârea Consiliului
local; 10) Dispoziţia primarului.
La aceste izvoare, unii autori adaugă şi decretele Preşedintelui
României, actele adoptate de serviciile publice descentralizate şi chiar
actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o
exagerare.
1. Textul constituţional şi normele acestuia formează bazele
constituţionale ale dreptului administrativ întrucât, atât în sens material,
cât şi în sens organic, Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor
prerogativelor de administraţie publică
2. Majoritatea legilor organice vizează administraţia publică:
organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al Ţării,
statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul stării
de asediu şi al celui de urgenţă, organizarea învăţământului, organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul

10
general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice etc. De
asemenea, şi o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept
administrativ, cum ar fi Legea cetăţeniei române, Legea electorală sau
Legea privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
3. Legile ordinare şi ordonanţele sunt considerate izvoare de drept
administrativ doar în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac
obiectul administraţiei publice. Astfel, Constituţia României precizează că
ministerele se înfiinţează şi se organizează prin legi ordinare (fie o lege
generală şi legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege
generală sau numai legi speciale. În privinţa ordonanţelor, trebuie observat
că ele pot fi utilizate numai în materiile în care se adoptă legi ordinare,
ele neputând reglementa sau modifica legi organice. Este evident că şi
acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar în măsura
în care se referă la sfera de activitate a administraţiei publice, la
raporturile de drept administrativ, la relaţiile sociale reglementate de
dreptul administrativ.
4. Orice tratat internaţional care este de aplicativitate imediată,
directă şi nemijlocită, este ratificat potrivit dispoziţiilor constituţionale şi
conţine reglementări ale relaţiilor sociale ce fac domeniul obiectului
dreptului administrativ, trebuie inclus în sfera izvoarelor scrise, formale
ale dreptului administrativ. Art. 20 din Constituţia României stipulează că
pactele şi tratatele internaţionale referitoare la drepturile fundamentale ale
omului, la care România este parte, au prioritate faţă de legile interne în
situaţii în care nu există concordanţă între ele. De asemenea, art. 11
stipulează că Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună
credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
5. Tratatele Uniunii Europene pot fi încadrate în sfera actelor de
drept internaţional, ca tratate constituţionale şi nu ca veritabilă
Constituţie. Aşadar, Tratatul privind Uniunea Europeană şi Tratatul de la
Lisabona se prefigurează ca izvoare de drept administrativ român nu numai
în materia drepturilor omului, aşa cum rezultă din textul art. 143 alineat 2,

11
care stipulează că, urmare aderării „prevederile tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter
obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu
respectarea prevederilor actului de aderare.

3. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ: prezentare

generală, enumerare şi analiza acestora.

Considerăm că, asemănător doctrinei şi practicii dreptului

internaţional, şi izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele
dreptului administrativ românesc.
1. În primul rând cutuma trebuie admisă ca izvor de drept, inclusiv
al dreptului administrativ românesc. Practica repetată şi îndelungată tinde
să acopere o lacună legislativă dacă autorităţile publice şi cei administraţi
au convingerea că prin cutumă s-au stabilit deja veritabile drepturi şi
obligaţii juridice. În România, evoluţia practicii autonomiei locale a
condus la apariţia şi manifestarea unor reguli cutumiare, prin
recunoaşterea caracterului de reguli juridice pentru unele autorităţi
administrative şi pentru cetăţeni a unor practici administrative impuse de
diferiţi factori.
2. Un alt izvor de drept este constituit de principiile generale ale
dreptului şi regulile generale. Avem în vedere faptul că, în principal,
instanţele administrative şi cele de contencios administrativ dezvoltă, în
jurisprudenţa lor, principii generale şi reguli care nu se regăsesc
promulgate în legile materiale, dar care, izvorând din practica instanţelor,
pot guverna conduita justiţiei şi a părţilor.
3. Aceleaşi comentarii ar trebui admise şi impuse şi în legătură cu
recunoaşterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind vorba despre
practica instanţelor de drept administrativ sau de drept constituţional. Ne
raportăm la semnificaţia deciziei Curţii Constituţionale de a declara un

12
text de lege ca fiind neconstituţional sau a unei Curţi Administrative de a
declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul că aceste
decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice altă instanţă.

III. Normele de drept administrativ

1. Definiţie şi caracteristici.

În cadrul oricărei societăţi umane, acţiunile indivizilor presupun

urmarea şi respectarea unor reguli cu rol de forţe organizatorice ale
interacţiunii sociale, de regulă fiind citate normele morale, normele obicei
şi normele religioase alături de cele juridice. Toate acestea coexistă şi
influenţează comportamentul persoanelor.
Normele juridice compun dreptul, cu ramurile sale. Normele
dreptului administrativ constituie ansamblul de reguli de conduită
instituite şi sancţionate de stat, care reprezintă voinţa poporului,
exprimată prin intermediul puterii legislative, reguli a căror respectare
este obligatorie şi a căror aducere la îndeplinire se asigură, în caz de
nevoie, cu ajutorul forţei coercitive a statului sau a colectivităţilor locale.
Normele dreptului administrativ au un caracter general obligatoriu şi
sunt grupate într-un sistem compus din normele dreptului administrativ şi
normele de procedură administrativă, care au un obiect de reglementare
diferit faţă de cel al altor ramuri ale dreptului intern: ne referim la
raporturile juridice specifice din sfera de activitate a administraţiei
publice de stat şi a administraţiei publice locale, exceptându- le pe cele
care se nasc, fiinţează şi se sting în procesul de realizare a activităţii
financiare a statului şi a colectivităţilor locale.
Normele dreptului administrativ reglementează raporturile sociale ce
intră în sfera activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor
locale, pe care le ordonează şi le organizează, în scopul atingerii
intereselor generale ale societăţii sau ale comunităţilor locale.

13
 Formând o categorie aparte de norme juridice, normele dreptului
administrativ reglementează anumite grupări de relaţii sociale, putându-se
referi la diferitele secvenţe ale activităţii administrative a statului sau ale
colectivităţilor locale, cum ar fi: organizarea autorităţilor şi serviciilor
administraţiei publice centrale sau locale; funcţionarea autorităţilor
administraţiei publice; competenţa, atribuţiile şi sarcinile acestor
autorităţi; procedurile de lucru ale acestor autorităţi; statutul şi
răspunderea juridică a funcţionarilor publici; administrarea domeniului
public şi privat al statului şi unităţilor administrativ teritoriale;
soluţionarea conflictelor care se nasc între autorităţile administraţiei
publice şi administraţi.

2. Acţiunea în timp a normelor dreptului administrativ: intrarea în

vigoare, acţiunea şi ieşirea din vigoare a normelor dreptului
administrativ.

Normele de drept administrativ îşi exercită rolul pe o durată mai scurtă sau
mai îndelungată de timp, fiind semnificative câteva momente: intrarea în
vigoare, acţiunea efectivă a normei şi ieşirea din vigoare a normei.
1. Norma de drept administrativ intră în vigoare într-un moment bine
stabilit. Constituţia României, în art. 78 stipulează „Lega se publică în
Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data
publicării ei în Monitorul Oficial, iar celelalte norme de la data aducerii
lor la cunoştinţa publică”.
Constituţia prevede şi o excepţie de la acest principiu general şi
anume situaţia în care prin conţinutul legii sau a altui act normativ se
prevede intrarea în vigoare la o dată ulterioară celei de aducere la
cunoştinţă publică.
2. Ca principiu general pentru acţiunea normei în timp, este faptul că
aceasta acţionează pentru viitor, începând cu data intrării în vigoare.
Norma intrată astfel în vigoare, reglementează toate relaţiile sociale

14
incidente şi nu este admis ca cineva să se poată sustrage sub motivul
necunoaşterii sale, prezumţie absolută din care reprezintă că nu poate fi
răsturnată prin dovada contrarie. Legile care proclamă expres
retroactivitatea sunt declarate neconstituţionale, iar legiuitorul este ţinut
de a nu emite legi cu caracter retroactiv.
Legiuitorul face trimitere la efectele retroactive ale legii penale sau
contravenţionale mai favorabile. De pildă legea prin care se stabilesc şi se
sancţionează contravenţii.
3. Ieşirea din vigoare a normelor juridice este cel de-al treilea
moment al acţiunii în timp al normei de drept administrativ. Se cunosc
patru modalităţi de încetare a acţiunii normei juridice, şi anume:
a. ajungerea la termen, prevăzută în conţinutul actului normativ;
b. desuetudinea sau perimarea ori învechirea legii, atunci când
acele considerente de ordin social-economic care au
determinat adoptarea normei s-au schimbat ori au dispărut;
c. declararea neconstituţionalităţii, prin decizii ale Curţii
Constituţionale asupra unei legi, ordonanţe ori numai asupra
unor părţi din acestea;
d. abrogarea expresă, prin conţinutul unei noi norme, care poate
fi expresă, indirectă (legiuitorul anunţă că orice dispoziţie
contrară se abrogă) sau tacită sau implicită (reglementarea
diferită a acelei situaţii juridice supuse reglementării).

3. Structura normei de drept administrativ.

Normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza,
dispoziţia şi sancţiunea.
 În dreptul administrativ, ipoteza este mai dezvoltată şi prevede
împrejurările şi condiţiile în care se aplică şi, respectiv, subiectele
la care se referă dispoziţia. În ipoteză sunt incluse şi alte părţi ale
normei: definiţii, principii, scopul activităţii unui organ, înţelesul
unor termeni. În ultimii ani, în domeniul dreptului administrativ s-a

15
 generalizat practica şi tehnica legislativă de a defini, în cadrul
ipotezei normei de drept, noţiunile cu care operează actul normativ
respectiv. În doctrină, se face distincţie între ipoteza precis
determinată (conturarea detaliată şi precisă a împrejurărilor în care
se va aplica dispoziţia) care impune funcţionarului doar să ia act, să
verifice ori să constate şi să se conformeze şi ipoteza relativ
determinată, care prevede, la modul general, împrejurările în care se
aplică norma, lăsând la aprecierea autorităţii publice modalitatea de
aplicare. asemenea formulări.
 . În doctrină, se face distincţie între ipoteza precis determinată
(conturarea detaliată şi precisă a împrejurărilor în care se va aplica
dispoziţia) care impune funcţionarului doar să ia act, să verifice ori
să constate şi să se conformeze şi ipoteza relativ determinată, care
prevede, la modul general, împrejurările în care se aplică norma,
lăsând la aprecierea autorităţii publice modalitatea de aplicare.
asemenea formulări.
 . Astfel, principalele norme obligă subiectele la o anumită conduită.
O mare parte dintre normele de drept administrativ conţin dispoziţii
prohibitive, stipulând norme de interzicere a unor acţiuni, dar uneori
dispoziţia normei de drept administrativ are şi caracter permisiv,
stabilind numai facultatea de a acţiona sau nu într-o anumită
modalitate
 În legătură cu sancţiunea normei de drept administrativ, o serie de
autori şi specialişti consideră, în mod eronat, că normele de drept
administrativ, asemănător celor de drept constituţional, nu ar avea
sancţiune. Noi considerăm că sancţiunea rămâne elementul potenţial
al normei de drept administrativ.
Pot fi identificate mai multe forme principale ale sancţiunii normei
de drept administrativ:

16
a) sancţiuni administrativ- disciplinare (destituirea din funcţia publică,
revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinară, trecerea într-o
funcţie publică inferioară, suspendarea dreptului de avansare în gradele
de salarizare, sau după caz, de promovare în funcţia publică ş.a.);
b) sancţiuni administrativ-contravenţionale (avertismentul, amenda,
confiscarea ş.a.).
c) sancţiuni administrativ- patrimoniale (obligarea la repararea
prejudiciului produs printr-o daună materială sau morală);
d) măsuri tehnico-administrative de constrângere (de protecţie a unor
interese personale sau publice, de prevenţie şi de protecţie a unor
interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor
fapte antisociale cum ar fi: reţinerea administrativă, reţinerea
permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical ş.a.);
e) măsuri de executare silită (de înfrângere a unei rezistenţe fizice:
acţiuni în forţă ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane,
demolarea sau desfiinţarea unor construcţii ş.a.);
f) măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac,
ş.a.).

IV. Raporturile de drept administrativ

1. Definire şi subiectele raportului juridic de drept

administrativ.

Raporturile juridice ne apar ca relaţii sociale căzute sub incidenţa

normelor juridice. Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate
doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ
care se constituie într-o categorie cu totul distinctă.
Raportul de drept administrativ este reprezentat de relaţia socială
reglementată de către norma dreptului administrativ, indiferent dacă s-a

17
născut direct, din norma juridică, sau indirect din fapta juridică săvârşită
în executarea acesteia
În cadrul oricărui raport juridic de drept administrativ, cel puţin
unul dintre subiecte este o autoritate a administraţiei publice de stat sau
teritoriale/locale. deoarece modificarea sau stingerea raportului juridic de
drept administrativ este expresia manifestării unilaterale de voinţă a
autorităţii administrative purtătoare de autoritate publică, care activează
pentru realizarea unui interes general, al societăţii sau al colectivităţii
teritoriale.
Există multiple posibilităţi şi variante de stabilire a unor raporturi
juridice de drept administrativ, printre care:
- raporturi între două autorităţi ale administraţiei publice (între
două ministere, între două autorităţi teritoriale ş.a.);
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o
autoritate aparţinând celorlalte puteri ale statului, respectiv o
autoritate independentă;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi un
organism nonguvernamental;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o
instituţie social- economică sau un agent economic privat;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o
persoană fizică.

2. Conţinutul şi clasificarea raporturilor juridice de drept

administrativ.

Norma juridică de drept administrativ prevede drepturile şi

obligaţiile subiectelor intrate într-un raport juridic de drept administrativ,
care desemnează conţinutul acelui raport juridic. Exercitarea drepturilor şi
obligaţiilor stipulate de norma juridică nu este lăsată, de regulă, la
latitudinea părţilor, întrucât sunt raporturi de putere şi constituie o

18
obligaţie legală pentru părţi, de la care nu se poate deroga. Naşterea,
modificarea sau încetarea raporturilor juridice de drept administrativ nu
depind de voinţa părţilor, ci constituie o obligaţie legală, în primul rând
pentru autorităţile administraţiei publice, legată de raţiunea îndeplinirii
atribuţiilor şi a competenţei cu care au fost învestite.
Opinia dominantă actuală a clasificării raporturilor de drept
administrativ, admite raporturi de subordonare şi în raporturi de
colaborare întrucât raporturile de participare nu reprezintă o categorie de
sine stătătoare, ci o formă a raporturilor de colaborare.
Raporturile de subordonare se stabilesc între o autoritate a
administraţiei de stat, pe de o parte, şi un alt subiect de drept, pe de altă
parte (o altă autoritate publică, o persoană juridică civilă, o persoană
fizică. Se acceptă şi posibilitatea ca subiectul supraordonat să fie şi o
persoană privată, în măsura în care a fost sau este autorizată prin lege sau,
după caz, de către o autoritate a administraţiei publice să desfăşoare
activităţi în regim de autoritate publică.
Raporturile de colaborare se stabilesc între subiecte aflate în poziţii
de egalitate, dintre care cel puţin unul dintre acestea este reprezentantul
unei autorităţi administrative, deci purtătorul autorităţii publice. Acest tip
de raporturi pot apărea şi între o autoritate a administraţiei publice
centrale sau locale şi o altă autoritate publică, atunci când legea le obligă
să acţioneze împreună pentru îndeplinirea unei sarcini care revine
administraţiei publice.
Cât priveşte inter-relaţiile raporturilor de subordonare, consemnăm
existenţa unor reguli:
a) un raport de conformare poate fi atât un raport de colaborare, cât şi
un raport de natură conflictuală;
b) un raport de natură conflictuală este întotdeauna un raport de
subordonare;
c) realizarea unui raport conflictual poate reclama şi un raport
administrativ de colaborare, în situaţia în care raportul administrativ

19
 de colaborare se constituie într-un mijloc juridic de garantare a
realizării drepturilor şi obligaţiilor organului de stat ca subiect.

V. Domeniul public
1. Dreptul de proprietate publică

DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICĂ = acel drept de proprietate care

aparţine statului şi unităţilor administrativ- teritoriale asupra unor bunuri
mobile sau imobile care alcătuiesc domeniul public, ori care, prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public, naţional sau local, asupra cărora se
exercită atributele dreptului de proprietate, în putere publică şi în interes
public .
Constituţia a rezolvat disputa privind titularii dreptului de proprietate
publică: ea nu poate aparţine decât statului, (proprietatea publică de
interes naţional) sau a unităţilor administrativ-teritoriale (proprietatea
publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal).
Dreptul de proprietate publică aparţine numai statului sau unităţilor
administrativ- teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public
Din modalitatea de reglementare rezultă caracterul de excepţie al
proprietăţii publice, fața de dreptul de proprietate privată care repreyintă
regula.
Proprietatea publică are ca obiect bunurile la care se referă alin. 3, din art.
136 din Constituţia republicată, unele fiind nominalizate, altele putând fi
identificate printr-un criteriu generic, astfel:
 interesul public pentru bogăţiile subsolului, este un criteriu introdus
cu ocazia revizuirii;
 interesul naţional pentru apele cu potenţial energetic valori ficabil;
 altele stabilite prin lege organică

20
 2. Modalităţile de dobândire a bunurilor din
proprietatea publică

Capitolul II din lege stabileşte regimul juridic aplicabil proprietăţii

publice, enumerând modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate
publică, şi anume:
 pe cale naturală;
 prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;
 prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
 prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de Consiliul
judeţean sau de Consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră
în domeniul public;
 prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ- teritoriale în domeniul public al acestora,
pentru cauză de utilitate publică,
 precum şi prin alte moduri prevăzute de lege.
Dobândirea pe cale naturală a bunurilor, are în vedere, în primul rând,
bunurile enumerate în art.136 alin. 3, din Constituţia revizuită şi
republicată, fiind vorba despre un mod de dobândire prevăzut şi de art.
476 din Codul civil român, care enumeră printre bunurile ce alcătuiesc
proprietatea publică porturile naturale sau artificiale.
Proprietatea publică poate fi dobândită şi prin achiziţionarea de bunuri,
precum şi prin realizarea de obiective de in vestiţii de natura celor care
fac parte din proprietatea publică.
Exproprierea se realizează în condiţiile prevăzute de art. 44 alin. 3, din
Constituţia revizuită şi republicată şi ale legii speciale în materie.
Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate publică şi prin acte de
donaţie sau legate, în măsura în care acestea privesc bunuri susceptibile de
a face parte din această proprietate, acceptarea acestora putând fi realizată
de către Guvern, Consiliul judeţean sau Consiliul local, după caz.

21
În formularea „alte moduri prevăzute de lege” pot fi incluse aici
rechiziţiile şi confiscările.

3. Trăsăturile domeniului public

Faţă de domeniul privat, domeniul public al statului sau unităţilor

administra tiv-teritoriale reprezintă excepția, dreptul de proprietate asupra
bunurilor aparţinând acestuia şi fiind exercitat de autorităţile
administraţiei publice centrale sau locale.
Ideea de domenialitate publică nu are în vedere doar bunurile proprietate
publică, ci şi unele bunuri proprietate privată care, pentru anumite
considerente, se află sub paza şi protecţia statului sau a unităţilor
administrativ- teritoriale.
S-a reţinut că, pentru ca un bun să facă parte din domeniul public, el
trebuie:
a) prin natura sau prin destinaţia expresă a legii, bunul să intre în
categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare.
Destinaţia unor bunuri de a folosi generaţiilor viitoare este dată de
normele juridice fie în considerarea valorii lor deosebite, fie în
considerarea utilităţii lor publice.
b) să prezinte semnificaţia unei valori de interes public sau să fie destinat
unei folosinţe de interes public. Prin cuprinderea lor în domeniul public,
bunurile dobândesc o importanţă socială deosebită.
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau după caz, unui regim
mixt, de drept public şi privat, în care regimul public rămâne dominant.
Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic exorbitant de
drept public.
d) să se afle în proprietate publică sau în paza unei persoane de drept
public. Dreptul de proprietate nu poate viza decât bunurile proprietate

22
publică, iar dreptul de pază şi protecţie va avea în vedere bunurile
proprietate privată

4. Principiul inalienabilităţii domeniului public

Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public este, fără

îndoială, principiul inalienabilităţii, principiu modern adoptat la jumătatea
secolului XIX. Durata sa este limitată doar la perioada în care bunul face
parte din domeniul public, deoarece, odată dezafectat de caracterul public,
bunul respectiv poate fi înstrăinat.
Regula inalienabilităţii a apărut ca o consecinţă firească a afectării
bunurilor din domeniul public în vederea satisfacerii intereselor generale.
Constatăm că esenţa caracterului relativ al inalienabilităţii decurge din
faptul că regula nu se aplică decât domeniului public şi acest lucru
exclusiv pe durata în care bunul aparţine acestui domeniu.
Potrivit art. 136 alin. 4, din Constituţie : „ Bunurile proprietate publică
sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în
administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi
concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă
gratuită instituţiilor de utilitate publică ”.
Art. 17 din Legea nr. 213/1998 prevede dreptul statului sau al unităţilor
administrativ- teritoriale de a da în folosinţă gratuită imobile din
patrimoniul lor, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ,
care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori
serviciilor publice.
Consecinţa esenţială a inalienabilităţii sale, este aceea că dreptul de
proprietate asupra bunurilor aparţinând domenialităţii este imprescriptibil,
ceea ce exclude posibilitatea dobândirii acestora pe calea uzucapiunii sau
pe calea posesiunii de bună-credinţă, în cazul bunurilor mobile.

23
O a doua consecinţă a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparţin
domeniului public este insesizabilitatea, care se opune urmăririi lor silite.
Dreptul de proprietate nu este susceptibil de desmembrăminte prin
constituirea unor drepturi reale imobiliare, iar asupra acestor bunuri nu se
pot constitui servituţi, ele fiind incompatibile cu afectaţiunea specială a
domeniului public.
Conform art.11 alin.1, din lege, bunurile din domeniul public sunt
inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, astfel încât:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare,
concesionate sau închiriate, în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui
garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin
efectul posesiei de bună-credinţă.
Inalienabilitatea, insesizabilitatea şi imprescriptibilitatea reprezintă
trăsături generale şi comune pentru toate bunurile proprietate publică.
Unor categorii de bunuri proprietate publică le sunt aplicabile şi alte
reguli, constituind regimul juridic special al acestora.

5. Modalităţile de valorificare a domeniului public

CR, art. 136, alin. 4, consacră caracterul inalienabil al proprietăţii publice

şi modalităţile juridice prin care aceasta poate fi valorificată, şi anume:
darea în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice,
concesionare ori închiriere publică.
Legea nr. 213/1998 prevede principiile regimului juridic aplicabil
bunurilor domeniului public pe care le consacră :
 Inalienabilitatea: ele „nu pot fi înstrăinate, ele pot fi date numai în
administrare, concesionare sau închiriate, în condiţiile legii ”.,
 Insesibilitatea: aceste bunuri nu pot fi supuse executării silite iar
asupra lor nu se pot constitui garanţii reale ; ele nu pot fi dobândite

24
 de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de
bună-credinţă .
Observăm compatibilitatea dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate
publică, pe de o parte, şi faptul că ele pot fi administrate, concesionate sau
închiriate, operaţiuni care nu au drept efect înstrăinarea bunurilor
respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care ele
însele sunt menite să îl satisfacă şi care, legitimează apartenenţa lor la
domeniul public şi reglementarea specială printr-un regim de putere
publică.
Legea nr. 215/2001 consacră și o altă modalitate de utilizare a bunurilor
aparţinând domeniului public, în afara celor prevăzute de Constituţie:
competenţa Consiliilor locale şi judeţene de a da în folosinţă gratuită, pe
termen limitat a unor bunuri mobile sau imobile proprietate publică sau
privată persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfăşoară activităţi de
binefacere sau de utilitate publică, ori servicii publice.
Singurele modalităţi de valorificare a bunurilor din domeniul public care
au astăzi o legitimitate constituţională sunt cele trei tipuri de contracte
administrative prevăzute de Constituţie, în cuprinsul art. 136, alin. 4, şi
anume:
 darea în administrare către o regie autonomă sau instituţie publică,
 concesionarea
 închirierea publică.

6. Regimurile domeniale speciale

Problematica regimurilor domeniale speciale interesează sub aspectul

modalităţilor de restrângere a exercitării dreptului de proprietate privată
asupra unor bunuri aparţinând unor persoane fizice sau juridice, în
condiţiile art. 53 din Constituţia republicată.

25
Ideile de forţă ale regimurilor domeniale speciale (al fondului funciar, al
protecţiei mediului, al patrimoniului public cultural, al frontierei de stat
etc.) constau în identificarea unui regim de pază şi protecţie aplicabil unor
bunuri proprietate privată, pentru anumite considerente, în vederea
conservării şi transmiterii lor generațiilor viitoare, formulare utilizată ca
atare, chiar şi în unele acte normative.
LEGEA FONDULUI FUNCIAR a consacrat principiul prevenirii şi,
respectiv, combaterii proceselor de degradare şi poluare a solului,
determinate fie de fenomene naturale, fie de activităţi economico - sociale,
stabilind obligaţii în sarcina unor autorităţi publice, atât în ceea ce
priveşte întocmirea studiilor şi proiectelor lucrărilor de protecţie şi
ameliorare a solului, cât şi în ceea ce priveşte execuţia acestor lucrări.
NOUA LEGE A OCROTIRII MEDIULUI ÎNCONJURĂTOR, a impus
numeroase sarcini şi îngrădiri ale dreptului de proprietate privată. Legea
prevede că protecţia solului, a subsolului şi a ecosistemelor terestre, prin
măsuri adecvate de gospodărire, conservare, organizare şi amenajare a
teritoriului, este obligatorie pentru toţi deţinătorii, indiferent cu ce titlu.
Potrivit legii, PATRIMONIUL CULTURAL NAŢIONAL MOBIL este
alcătuit din bunuri cu valoare excepţională istorică, arheologică,
documentară, etnografică, artistică, ştiinţifică, tehnică, literară,
cinematografică, epigrafică , reprezentând mărturii materiale ale evoluţiei
mediului natural şi ale relaţiilor omului cu acesta, ale potenţialului creator
uman şi ale contribuţiei româneşti la civilizaţia universală și bunuri
culturale care fac parte din colecţiile publice care figurează în inventarele
muzeelor, arhivelor şi fondurilor bibliotecilor, în inventarele cultelor
ecleziastice şi ale instituţiilor ecleziastice.
Potrivit legii privind PROTEJAREA MONUMENTELOR ISTORICE:
bunurile imobile, construcţiile şi terenurile situate pe teritoriul României
sau în afara graniţelor, proprietăţi ale statului român, semnificative pentru
istoria, cultura şi civilizaţia naţională şi universală sunt monumente
istorice.

26
VI. Teoria actului administrativ

1. Definiția și trăsăturile actului administrativ

Folosind elementele definitorii ale actului administrativ putem

afirma că acesta constă în manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a
autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în
temeiul puterii publice.
În principiu, numai autorităţile publice dispun de putere publică în
raporturile cu particularii. Pe de altă parte, însă, nu toate manifestările de
voinţă ale autorităţilor publice, făcute în scopul producerii efectelor
juridice, sunt acte administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea
publică de care dispune autoritatea respectivă.
Desprindem câteva dintre trăsăturile caracteristice ale actului
administrativ, şi anume:
a) Actul administrativ constă într-o manifestare „unilaterală” de
voinţă. Prin această caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale
ale administraţiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau
de regimul juridic privat.
b) Actul administrativ concretizează voinţa uneia sau mai multor
autorităţii publice, ca subiecte de drept special, învestit cu „putere
publică”, şi, în consecinţă, produce efecte juridice care vor fi guvernate de
regimul juridic de drept public.
c) Actul administrativ este „obligatoriu” pentru toate subiectele de
drept care intră sub incidenţa sa, pentru autoritatea publică emitentă sau
inferioară, precum şi pentru autoritatea publică superioară.

27
 d) Actul administrativ este „executoriu” din oficiu, în sensul că
poate fi sau trebuie executat imediat după aducerea la cunoştinţa
persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aşadar din momentul din
care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de intervenţia unui alt act
în acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se deosebesc
de hotărârile judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de
învestire cu formulă executorie, pentru a putea fi puse în executare.

2. Clasificarea actelor administrative

A. Clasificarea din perspectiva criteriului material

Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative.
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, de
ordin general, formulate în abstract, şi sunt destinate unui număr
nedeterminat de persoane. Actele normative pot conţine norme juridice
imperative (care impun o anumită activitate), prohibitive (care interzic o
anumită activitate) sau permisive (care oferă posibilitatea de a realiza o
anumită activitate.
b) Acte administrative individuale
Actul administrativ individual este o manifestare de voinţă care
produce efecte juridice cu privire la persoane precis determinate, sau, într-
o formulă mai explicită, care „creează, modifică sau desfiinţează drepturi
şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”.
Actele individuale pot fi clasificate, la rândul lor, în:
b1) acte creatoare de drepturi şi obligaţii, prin care se stabilesc
drepturi sau obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire
a unui teren pentru construirea de locuinţe sau de stabilire a impozitului,
de exemplu).
b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei
forme de învăţământ, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le

28
este recunoscută o activitate anterioară şi li se conferă un complex de
drepturi, în condiţiile prevăzute de lege.
b3) acte de constrângere administrativă (procesul-verbal de
constatare a contravenţiei), prin care se aplică o sancţiune administrativă.
b4) acte administrativ jurisdicţionale, categorie hibridă de acte
juridice, emise de autorităţi ale administraţiei publice, care au ca obiect
soluţionarea unor litigii şi sunt emise potrivit unei proceduri ce are
caracteristici apropiate de procedura judiciară (contradictorialitate,
motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei.
b5) acte administrative prin care se încheie contracte, prin care
autorităţile publice devin parte a unui contract administrativ sau civil.
B. Clasificarea din perspectiva criteriului organic
Criteriul organic poate fi utilizat în scopul clasificării actelor
administrative, în funcţie de emitentul acestora. Drept consecinţă, există:
a) acte administrative emise de autorităţile administrative publice:
Guvernul, Preşedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile
judeţene, prefectul, primarul, etc.
b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând
altor puteri în stat - Parlamentul sau instanţele judecătoreşti.
c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private,
angajate, sub control statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Constatăm, astfel, că statul sau unităţile administrativ teritoriale pot
gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor
administraţi, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private,
care să le gestioneze în interes public dar cu respectarea cerinţelor de
eficienţă şi eficacitate.
Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private
menţionate dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au
posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care
beneficiază de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului
administrativ.

29
 3. Formalităţi anterioare emiterii actului administrativ:
enumerare şi analiza acestora

A. Consultarea facultativă (avizul facultativ). Consultarea

facultativă presupune libertatea de decizie a autorităţii publice, în
condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi
publice, instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice
sau juridice private.
B. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). În acest caz,
autoritatea publică emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei
alte autorităţi sau publicului, însă nu trebuie să se conformeze acelei
opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie să
corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului
antrenând obligativitatea unei noi consultări.
C. Procedura avizului conform. Procedura avizului conform este o
procedură de excepţie, aplicabilă doar când legea o prevede expres. Astfel,
legea poate cere unei autorităţi publice să emită un act administrativ
numai după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar actul
administrativ emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.
În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului
administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l
mai emite. În fine, mai există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz
tacit este cel prevăzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru
încheierea acordurilor de cooperare transfrontalieră: în cazul în care avizul
nu este eliberat în termenul legal de 30 de zile, el se consideră a fi
favorabil încheierii acordului.
D. Acordul. Acordul este definit de doctrină ca fiind un
consimţământ dat de o autoritate publică altei autorităţi publice în vederea
emiterii de către aceasta din urmă a unui act administrativ. Prin urmare,
acordul trebuie solicitat obligatoriu, ori de câte ori legea prevede acest

30
lucru, iar actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct de
vedere al conţinutului..
E. Propunerea. Ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice
în procesul decizional derulat de o altă autoritate publică, propunerea
implică emiterea actului administrativ numai în urma unei astfel de
propuneri. Conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze
propunerii, în caz contrar actul este ilegal.

4. Intrarea în vigoare a actelor administrative: sensul noţiunii şi

principiile aplicabile

Intrarea în vigoare a actelor administrative desemnează momentul de

la care acestea produc efecte juridice, adică se nasc drepturi şi obligaţii
pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea
acestui moment este deosebit de importantă în dreptul administrativ.
Ca regulă generală şi ca principiu statuat în lege, actele normative
intră în vigoare de la momentul publicării sau aducerii la cunoştinţă
publică, iar actele individuale din momentul comunicării lor persoanelor
interesate.
Un principiu important, care guvernează regimul juridic al actelor
administrative şi este legat de momentul intrării în vigoare a acestora este
principiul neretroactivităţii actelor administrative normative. Principiul
neretroactivităţii actelor administrative cu caracter normativ, este statuat,
în primul rând, de legea noastră fundamentală, care în art. 15 alin. 2, arată
că „legea dispune numai pentru viitor.Prin excepţie de la regula conform
căreia actele administrative produc efecte din momentul publicării,
aducerii la cunoştinţă publică sau comunicării, unele acte produc efecte
ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziţie a actului să
stabilească o altă dată de intrare în vigoare, ulterioară momentului
publicării/comunicării, sau ca o lege să reglementeze acest aspect pentru o
categorie mai mare de acte .

31
 De asemenea, şi principiul neretroactivităţii actelor administrative
comportă excepţii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis
anterior produc efecte retroactiv, din momentul în care a fost emis primul
act; de asemenea, actele prin care se soluţionează recursurile administrativ
jurisdicţionale au efect retroactiv .
În ceea ce priveşte actele interpretative, care aduc precizări unor
acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) considerăm că
acestea nu produce efecte retroactiv, din momentul adoptării legii sau
actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicării sau
comunicării lor (a actelor interpretative

5. Încetarea efectelor actelor administrative

1. Anularea. Anularea reprezintă manifestarea de voinţă a unei

autorităţi publice prin care se desfiinţează efectele juridice ale unui act
administrativ emis de o altă autoritate publică. Considerăm că ne aflăm în
prezenţa anulării atunci când sancţiunea intervine din exteriorul autorităţii
publice, propria desfiinţare a actului administrativ de către autoritatea
publică emitentă fiind denumită revocare.
Anularea este o formă specifică de desfiinţare a actelor
administrative, ea fiind inaplicabilă celorlalte forme de activitate
administrativă, faptul administrativ şi operaţiunea administrativă.
Anularea poate fi dispusă de autoritatea publică superioară, de
autoritatea publică însărcinată cu anumite atribuţii de control specializat,
sau de instanţa de judecată.
Anularea actului administrativ atrage după sine obligaţia de revocare
sau de anulare şi a actelor subsecvente acestuia. Drept urmare, în situaţia
în care instanţa sau autoritatea superioară ori cea de control nu dispun,
prin acelaşi act de anulare, şi desfiinţarea actelor administrative

32
subsecvente, revine autorităţii publice emitente obligaţia de revocare a
actului administrativ subsecvent lovit de nulitate.
3. Revocarea. Revocarea actului administrativ reprezintă
manifestarea de voinţă prin care autoritatea emitentă a actului determină
încetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu încălcarea legii.
Revocarea este numită şi retractare sau retragere.
Revocarea are întotdeauna efecte retroactive şi este corespondentul
instituţiei anulării, doar că aparţine chiar autorităţii care a emis actul.
Observăm că, prin efectul retroactiv se deosebeşte fundamental de
abrogare, care produce efecte doar pentru viitor.
2. Inexistenţa. Doctrina susţine că un act administrativ este
inexistent în situaţia în care nu prezintă nici măcar aparenţa de legalitate,
deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza.
Consecinţa imediată a acestei stări de fapt este aceea că, spre
deosebire de actul nul, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistenţa
lui poate fi constatată de orice subiect de drept, nu numai de instanţa de
judecată. Prin urmare, vor fi competente să constate inexistenţa unui act
administrativ atât autoritatea ierarhic superioară, cât şi alte autorităţi
publice, instanţa de judecată şi chiar persoanele fizice şi juridice.

4. Suspendarea. Suspendarea actelor administrative este o modalitate

de încetare temporară a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci
când există dubii în privinţa legalităţii sau oportunităţii acelui act. Spre
deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor
administrative, suspendarea este o excepţie a acestuia.
Este necesar să reţinem faptul că suspendarea poate fi hotărâtă de
autoritatea care poate dispune şi revocarea actului administrativ (vezi
autoritatea emitentă), de autoritatea superioară acesteia (însă numai când
legea prevede expres această putere), de instanţa de judecată, sau se poate
produce de drept. Este evident că autoritatea emitentă, îndrituită să-şi

33
revoce propriul act administrativ, poate să-l şi suspende, având dubii fie
cu privire la ilegalitatea actului, fie cu privire la oportunitatea acestuia.

5. Modificarea
Modificarea unui act administrativ constă în schimbarea expresă a
textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în
redarea lor într-o nouă formulare. Modificarea unui act administrativ
conduce, prin urmare, la încetarea efectelor juridice a dispoziţiilor
modificate, cu începere de la publicarea/comunicarea noului act
administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare.
Consemnăm faptul că modificarea nu trebuie confundată cu
completarea actului, care este o formă de modificare, însă fără efecte
asupra dispoziţiilor cuprinse în act, şi, prin urmare, fără a produce
încetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea unui
act administrativ este utilă numai atunci când sunt afectate mai puţin de
jumătate din prevederile actului vizat prin modificare, în caz contrar fiind
preferabilă soluţia abrogării actului şi emiterea unuia nou.

6. Abrogarea. Abrogarea constă, în esenţă, într-o revocare/anulare a

unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor şi poate afecta atât
actele normative, cât şi actele individuale. Competenţa de abrogare
aparţine autorităţii emitente sau celei ierarhic superioare, precum şi
autorităţii care, deşi nu este ierarhic superioară, este situată la un nivel
superior din punct de vedere al activităţii de legiferare şi normativă (de
exemplu, minister faţă de consiliu local).

VII. Controlul administrativ

1. Controlul legalităţii activităţii administraţiei publice

34
Administratie publică este o activitate indispensabilă în procesul realizării
valorilor politice pentru satisfacerea necesităţilor societăţii, fiind, din
această cauză, o activitate subordonată acestor valori.
Prin însăşi natura sa, AP necesită supunere faţă de multiplele forme de
control, în vederea asigurării înfăptuirii acestor valori politice iar garanţia
juridică a îndeplinirii acestui obiectiv o constituie controlul care verifică
modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile conferite de
lege şi este efectuat de către înseşi autorităţile administrative sau de
autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului - legislativă sau
judecătorească.
Din punctul nostru de vedere, controlul apare ca o condiţie sine qua non a
activităţii autorităţilor administraţiei publice, prin intermediul acestuia
putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităţilor publice, descoperii
erorile şi se pot gândi şi elabora soluţii superioare în practica cotidiană.
Controlul are menirea de a verifica activitatea, de a măsura rezultatele
acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma
activităţile, identificând condiţiile necesare, şi determinând o intensificare
a realizării acţiunilor administrative, de natură a asigura îndeplinirea
funcţiilor administraţiei public
Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le
înlătura când acestea există, şi/sau de a asigura îmbunătăţirea permanentă
a activităţii, pentru ca aceasta să corespundă cât mai bine nevoilor sociale
într-o etapă datăObiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile
(conduita) autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor săi, felul
în care acestea si-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi; în
doctrină sunt precizate trei elemente principale ale acestuia, şi anume:
baza de referinţă a controlului, obiectul controlului şi operaţiunile de
control propriu-zise

2. Formele controlului activităţii administraţiei publice

35
Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o desfăşoară
autorităţile administraţiei publice, formele de control folosite sunt foarte
diverse.
După natura juridică a autorităţii care exercită controlul administraţiei
publice, putem distinge:
 controlul exercitat de autoritatea legislativă; Acest tip de control
este exercitat de organul investit direct sau indirect cu suveranitate,
el vizând cu prioritate asigurarea faptului că administraţia respectă
finalităţile stabilite de puterea politică în cadrul mijloacelor
juridice, umane şi materiale, care îi sunt puse la dispoziţie.
Controlul parlamentar se manifestă, de regulă, prin moțiunile de
cenzură sau moţiunile simple, interpelările şi întrebările adresate
miniştrilor, cu privire la modul în care funcţionează „maşinăria
administrativă ” raportată la doleanţele şi trebuinţele electoratului.
 controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti şi de organele cu
activitate jurisdicţională; Controlul puterii judecătoreşti asupra AP
constă în încredinţarea unui organ independent de puterea politică şi
de administraţia publică a puterii de a tranşa definitiv diferendele
(litigiile) intervenite în funcţionarea maşinii administrative.
Instanţele judecătoreşti au rolul de a stabili și sancționa arbitrarul
administrativ, limitând acţiunea administraţiei la respectarea legii,
contribuind totodată la apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, pe calea contenciosului administrativ. Controlul
jurisdicţional conferă organelor care pot statua cu autoritatea
lucrului judecat, puterea de a pronunţa asupra litigiilor
administrative ce sunt deduse judecăţii.
 controlul exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice,
precum şi de către structurile din sistemul acestora. Controlul
puterii executive joacă un rol deosebit de important, atât din
perspectiva relaţiilor cu administraţia publică pe care şi-o
subordonează direct, cât şi în ceea ce priveşte consistenţa

36
 mijloacelor de intervenţie a autorităţii publice executive, corelativ
atributului acesteia de conducător şi, implicit, de regulator al
administraţiei publice. Guvernul îşi subsumează activităţile de
control administrativ, în esenţă aceasta fiind forma cea mai
pregnantă a controlului administrativ care se realizează în sânul
administraţiei publice. Controlul administrativ se realizează prin
intermediul controlului ierarhic, care conferă superiorului ierarhic
puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice îndeplinite de
către subordonaţii săi imediaţi.
 Controlul autorităţilor independente. S-a pus problema identificării
altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin înfiinţarea
unor autorităţi administrative abilitate în acest sens. Sunt relevante,
noi categorii de autorităţi, cum sunt instituţiile de tip ombudsman
sau mediator, care au proliferat în ultima perioadă. Misiunea
Ombudsman-iilor constă în apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti în interacţiunea acestora cu AP prin consacrarea juridică
a unei forme suplimentare de recurs administrativ, la care pot apela
cetăţenii; se conturează, indirect, şi o modalitate suplimentară de
control asupra sistemului administraţiei publice. În sistemul de drept
românesc, această instituţie a Ombudsman-ului a fost asimilată sub
forma Avocatului Poporului.

3. Controlul Parlamentar asupra activităţii administraţiei publice

Corespunde unei necesităţi fundamentale ce aparţine reprezentanţilor

naţiunii de a verifica constant că administraţia nu se abate de la liniile
directoare care i-au fost fixate.

Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau indirect cu
suveranitate, el vizând cu prioritate asigurarea faptului că administraţia

37
respectă finalităţile stabilite de puterea politică în cadrul mijloacelor
juridice, umane şi materiale, care îi sunt puse la dispoziţie.
Controlul parlamentar se manifestă, de regulă, prin moțiunile de cenzură
sau moţiunile simple, interpelările şi întrebările adresate miniştrilor, cu
privire la modul în care funcţionează „maşinăria administrativă ” raportată
Esenţa controlului parlamentar constă în rolul deosebit pe care îl joacă
comisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor
publice de către ministere sau departamente ministeriale, precum şi de
către alte structuri administrative integrate acestora.
Controlul parlamentar asupra AP urmăreşte buna funcţionare a serviciilor
publice, aplicarea legii de către autorităţile administraţiei publice centrale,
evitarea abuzului de putere al funcţionarilor publici, respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti

4. Controlul jurisdicţional asupra activităţii administraţiei publice

Controlul puterii judecătoreşti asupra AP constă în încredinţarea unui

organ independent de puterea politică şi de administraţia publică a puterii
de a tranşa definitiv diferenţele (litigiile) intervenite în funcţionarea
maşinii administrative.
Instanţele judecătoreşti au rolul de a stabili și sancționa arbitrarul
administrativ, limitând acţiunea administraţiei la respectarea legii,
contribuind totodată la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, pe
calea contenciosului administrativ.
Controlul jurisdicţional conferă organelor care pot statua cu autoritatea
lucrului judecat, puterea de a pronunţa asupra litigiilor administrative ce
sunt deduse judecăţii.
Controlul jurisdicţional se distinge de controlul administrativ printr-o
serie de caracteristici, astfel:
- controlul administrativ este exercitat de autorităţi administrative,
controlul jurisdicţional este încredinţat judecătorilor;

38
 - judecătorul se poate pronunţa asupra unui litigiu, doar urmare unui
recurs, pe când o autoritate administrativă se poate sesiza şi din
oficiu;
- judecătorul este ţinut să se pronunţe şi să statueze doar în drept, în
timp ce autoritatea administrativă poate să procedeze şi la o
apreciere a oportunităţii deciziilor administrative;
- controlul jurisdicţional se finalizează prin pronunţarea unei hotărâri
investite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a
reveni asupra hotărârii pronunţate, spre deosebire de actele
administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse
modificării.

5. Controlul executivului asupra administraţiei publice

Controlul puterii executive joacă un rol deosebit de important, atât din

perspectiva relaţiilor cu administraţia publică pe care şi-o subordonează
direct, cât şi în ceea ce priveşte consistenţa mijloacelor de intervenţie a
autorităţii publice executive, corelativ atributului acesteia de conducător
şi, implicit, de regulator al administraţiei publice.
Guvernul îşi subsumează activităţile de control administrativ, în esenţă
aceasta fiind forma cea mai pregnantă a controlului administrativ care se
realizează în sânul administraţiei publice.
Controlul administrativ se realizează prin intermediul controlului ierarhic,
care conferă superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a
actelor juridice îndeplinite de către subordonaţii săi imediaţi.
Guvernul exercită, deopotrivă, şi un control de tutelă administrativă
asupra administraţiei publice locale.
Controlului de tip ierarhic i se va adăuga controlul de tutelă administrativă
exercitat de prefect asupra colectivităţilor locale, manifestate pe un întreg
plan, anume cel al controlului asupra legalităţii actelor administrative, al

39
controlului asupra autorităţilor locale alese şi, respectiv, al controlului
asupra exercitării atribuţiilor delegate de stat.

6. Controlul ierarhic

Controlul extern poate fi:

 un control ierarhic
 un control de supraveghere generală
 un control de tutelă administrativă
 un control specializat.
Controlul ierarhic se exercită de autorităţile ierarhic superioare asupra
celor inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte
ori este nevoie, fără a fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege.
În cazul autorităţilor administraţiei publice locale nu poate fi vorba de un
astfel de control, acestea fiind organizare şi funcţionând potrivit
Constituţiei şi legislaţiei în materie pe baza autonomiei locale, efect al
descentralizării administrative.
Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau
posterior, cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele
juridice cât şi faptele materiale, reprezentând un control asupra tuturor
aspectelor de legalitate, inclusiv al oportunităţii
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control
reprezentând un element component al activităţii de conducere exercitată
de superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau
juridice, situaţie in care controlul se numeşte recurs ierarhic.
Astfel, între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic există un
raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este şi o formă de realizare
a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice formă de exercitare a
controlului administrativ ierarhic este şi un recurs ierarhic.
Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, cu experienţă în
domeniile controlate, persoane care trebuie să dea dovadă de probitate

40
profesională, de corectitudine şi cinste, de tact şi să fie receptive la toate
explicaţiile date de cel controlat.
Eficienţa controlului depinde în mare măsură de formele şi de metodele de
control folosite. Concluziile trebuie să fie bine fundamentate şi
argumentate, să se desprindă ca sinteză a unor practici, nu ca acţiuni
izolate, singulare, punându-se un accent deose bit pe identificarea cauzelor
şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate.
Concluziile trebuie aduse la cunoştinţa organului controlat, propunându-se
în scris măsuri de lichidare a problemelor existente, urmând apoi ca
organul de control să urmărească modul în care cel controlat acţionează
pentru lichidarea defi cienţelor constatate.

7. Controlul specializat

Controlul extern poate fi:

 un control ierarhic
 un control de supraveghere generală
 un control de tutelă administrativă
 un control specializat.
La rândul său, în funcţie de natura juridică şi subordonarea organelor de
control, controlul specializat poate fi exercitat de:
a) inspecţii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de
specialitate sau autorităţilor locale autonome;
b) autorităţi administrative cu caracter jurisdicţional, în condiţiile
prevăzute de lege;
c) autorităţi special constituite cu atribuţii de control, ca de exemplu,
Curtea de Conturi, Garda Financiară etc
Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente
faţă de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.
Controlul specializat se realizează numai în cazurile expres prevăzute de

41
lege, în condiţiile stabilite de aceasta şi se limitează la aspectele care se
încadrează în specificul activităţii organului de control.
Sunt trecute astfel în revistă în doctrina recentă, următoarele autorităţi
publice cu atribuţii de control: Curtea de Conturi, Garda Financiară, Garda
Naţională de Mediu si Autoritatea Naţională de Control
Pentru a avea eficienţă, au fost identificate o serie de condiţii care privesc
toate fazele controlului, de la conceperea, pregătirea şi efectuarea acestuia
şi până la stabilirea măsurilor şi valorificarea concluzii lor.
Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente
faţă de care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.
8. Recursul graţios

Legea nr. 554/2004 cere ca, mai înainte de a sesiza instanţa de contencios
competentă, reclamantul va trebui, mai întâi, să se adreseze, în termen de
30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul administrativ, autorităţii
administrative emitente, care este obligată să rezolve reclamaţia în termen
de 30 de zile de la aceasta.
Aceeaşi condiţie se cere şi în cazurile în care autorităţile administrative:
- au refuzat să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege
sau la un interes legitim
- nu au răspuns petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea
cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, mai mic sau
mai mare.
Este un recurs prealabil obligatoriu , care condiţionează admisibilitatea
acţiunii în contencios administrativ, iar neîndeplinirea procedurii
prealabile atrage respingerea acţiunii ca inadmisibilă;
Dacă reclamantul nu formulează în termen reclamaţia administrativă,
dreptul subiectiv de a cere anularea actului se stinge.
Curgerea termenului de recurs graţios este determinată de existenţa a trei
ipostaze diferite, şi anume:
- emiterea şi comunicarea actului administrativ,

42
- comunicarea refuzului nejustificat sau
- tăcerea administrativă.
Pentru declanşarea procedurii prealabile , nu este suficient ca actul
administrativ să fie doar emis, ci este necesar ca acesta să fie şi comunicat
celui interesat.
Simpla luare la cunoştinţă de către cel interesat, în orice mod (comunicare
verbală directă, publicarea act individual), despre emiterea şi conţinutul
actului, de la funcţionari publici sau într-o audienţă, nu este suficientă
pentru a determina curgerea termenului, dacă actul nu a fost comunicat
formal celui interesat.
A. Comunicarea făcută atât de emitentul actului, cât şi de un organ
subordonat sau superior acestuia ; comunicarea actului se face
destinatarului acestuia, însă, există şi situaţii când cel vătămat este un
terţ, căruia actul nu-i este comunicat. Este cazul actului de atribuire în
proprietate unei persoane a unui teren în detrimentul altei persoane, când
termenul de sesizare va curge din momentul efectivei luări la cunoştinţă de
către acele persoane a actului în cauză.
B. Comunicarea refuzului nejustificat - constă în refuzul nejustificat de a
emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege. (refuzul autorităţii de a elibera autorizaţia de demolare
a unor construcţii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de
trecere, sub motiv că drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului,
este nejustificat, întrucât exerciţiul servituţii stabilite prin hotărâre
judecătorească nu este cenzurabil de autorităţile administrative ).
C. T ăcerea administrativă: se consideră refuz nejustificat de rezolvare a
cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se
răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.

9. Recursul ierarhic

43
Recursul ierarhic: plângerea adresată de un particular autorităţii
administrative superioare, prin care se solicită să anuleze acul emis de
autoritatea inferioară subordonată care îi vatămă drepturile sau interesele,
ori să o determine pe aceasta să-şi modifice actul sau să îndeplinească o
anumită prestaţie.
Persoana vătămată se poate adresa şi autorităţii administrative ierarhic
superioare celei care a emis actul. Spre deosebire de recursul graţios
obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ.
Sesizarea organului: poate fi exercitată fie înainte de recursul graţios, fie
în timpul derulării termenului de răspuns la acesta, fie după expirarea
celor 30 de zile pentru răspuns.
Din examinarea definiţiei, rezultă că acest recurs are următoarele trăsături:
- se exercită la organul ierarhic superior organului care a produs
vătămarea;
- din punct de vedere al sferei sale de aplicare, nu vizează decât actele
emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic.
Câmpul de aplicare s-a restrâns, deoarece autorităţile administraţiei
publice din unităţile administrativ-teritoriale fiind autonome, ele nu au
organe ierarhic superioare. Recursul ierarhic nu se poate exercita nici faţă
de actele autorităţilor centrale autonome care, de asemenea, nu au organe
superioare ierarhic.
- o altă trăsătură vizează pretenţiile recurentului, obiectul său, ce anume
poate cere cel vătămat: anularea actului respectiv (în virtutea raporturilor
de subordonare ierarhică), precum şi obligarea autorităţii emitente să
emită sau să modifice un anumit act.
Termenul în care poate fi introdus recursul ierarhic: recursul ierarhic
poate fi efectuat ,, comitent, la un termen posterior celui la care a fost
introdus recursul graţios, ori după ce s-a primit răspunsul nefavorabil din
partea emitentului” . Din lege nu se desprinde sesizarea prioritară a
autorităţii emitente, ci obligativitatea sesizării acesteia, autoritatea
superioară poate fi sesizată şi concomitent, nu numai ulterior autorităţii

44
emitente, dar respectând acelaşi termen, de 30 zile, prevăzut la art. 7 alin.
1.
Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea strictă a termenelor
imperative existente, respectiv termenul de recurs graţios şi cel de sesizare
a instanţei de 30 de zile, şi doar în subsidiar cel mare de un 1 an, iar
nerespectarea acestor termene imperative atrage decăderea din dreptul de
sezină.
Sesizarea organului ierarhic superior se poate face şi după rezolvarea
nefavorabilă din partea organului emitent. Această sesizare are o limită
explicită şi una implicită. Cea explicită este reprezentată de termenul de 1
an scurs de la comunicarea actului, iar cea implicită este dată de faptul că,
între primirea soluţiei dată de organul emitent şi sesizarea organului
administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30 de zile.
În practică s-a decis că, prin soluţionarea în vreun fel a recursului
ierarhic, se declanşează curgerea unui nou termen de sesizare a instanţei,
tot de 30 de zile.
Introducerea recursului ierarhic are drept efect investirea superiorului
ierarhic cu soluţionarea lui, iar pentru particular interdicţia sesizării
instanţei. Odată ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a
instanţei este întrerupt şi, prin urmare, persoana vătămată nu are drept la
acţiune.

10. Controlul administrativ al acţiunii colectivităţilor locale:

tutela administrativă

Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului de

tutelă administrativă, asupra organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale, îşi regăseşte raţiunea în necesitatea existenţei unei legături
organice între autonomia locală şi lege, respectiv, între interesele locale,
comunale, orăşeneşti şi judeţene şi interesele naţionale, exprimate prin
lege.

45
 Prin eliminarea raporturilor de subordonare între autorităţile
administraţiei publice locale şi alte organe nu înseamnă, însă, lipsa
oricăror relaţii, acestea menţinându-se prin intermediul controlului
administrativ, atât cu privire la actele juridice cât şi a activităţii
funcţionarilor publici.
Controlul de tutelă administrativă, ca parte componentă a regimului
de supraveghere generală a statului asupra administraţiei colectivităţilor
locale, se constituie într-o formă a controlului administrativ corelată şi
adaptată principiului descentralizării administrative, apropiindu-se tot mai
mult de acea formă modernă a controlului administrativ corespunzător
sistemului de administraţie publică fundamentat pe principiul autonomiei
locale.
Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul administrativ
al colectivităţilor locale trebuie să aibă în vedere respectarea
proporţionalităţii intervenţiei autorităţii de control în raport cu importanţa
intereselor pe care aceasta înţelege să le ocrotească. Se conturează, astfel,
o formă nouă a controlului administrativ, care reflectă, în esenţă,
restrângerea prerogativelor autorităţilor de tutelă ale statului, până la
limitele lor „minime”, în contextul regimului de supraveghere a
autorităţilor colectivităţilor locale şi care constă în exercitarea controlului
de legalitate, deopotrivă, atât de organele puterii executive cât şi de
organele puterii judecătoreşti.
Considerăm că generarea unei asemenea forme a controlului
administrativ, care îmbină caracteristicile controlului de tutelă
administrativă cu cele ale controlului judecătoresc, este consecinţa
aplicării principiului autonomiei locale, principiul democratic care stă la
baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale moderne.

46
 11. Controlul administrativ exercitat de autorităţile de tip
ombudsman în statele Uniunii Europene.

Proliferarea instituţiilor de tip Ombudsman sau Mediator în cea de-a

doua jumătate a secolului XX a fost generată de un complex de factori de
natură politico-administrativă, pe fondul dezvoltării statului de drept, a
cărui principală coordonată a constituit-o întărirea protecţiei legale a
drepturilor cetăţenilor.
Consecinţa unei astfel de stări de lucruri a reprezentat-o
neîncrederea, reticenţa şi resemnarea cetăţenilor, care au început să
manifeste rezerve faţă de structurile administrative excesiv de birocratice,
fiind puşi adesea în faţa unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate.
.
Instituţia suedeză Ombudsman va servi drept model tuturor
ombudsman-iilor din întreaga lume, caracteristicile acestuia rămânând
valabile şi în zilele noastre, cu mici modificări, deşi acesta a rămas în
limitele frontierelor scandinave pe toată durata secolului al XIX-lea.
Neavând putere de constrângere, Ombudsman-ul, nu de puţine ori a
făcut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o instituţie pur
decorativă, al cărui bilanţ nu se ridică întotdeauna la nivelul aşteptărilor şi
speranţelor celor care au dorit introducerea sa în Franţa ce a atras apariţia
unui curent al scepticilor.
Această instituţie, care acţionează independent, este creată printr-un
act al puterilor statului, al cărui conducător, numit fie de către Parlament,
fie de către Guvern şi a cărei misiune generală constă în supravegherea
activităţii administraţiei publice, are menirea de a inspecta, dea demasca
erorile, abuzurile sau ilegalităţile administraţiei, recomandând măsuri
concrete de înlăturare a acestora, dând publicităţii rezultatele cercetării
sale.

47
 Cele trei caracteristici principale ale instituţiei Ombudsman-ului,
care se regăsesc în majoritatea sistemelor europene de drept, sunt
următoarele:
a) în primul rând, ombudsman-ul primeşte plângerile particularilor
contra administraţiei, cărora încearcă să le găsească o soluţie atunci când
constată că sunt întemeiate;
b) în al doilea rând, ombudsman-ul nu este abilitat să dea
instrucţiuni sau să anuleze o decizie, întrucât el nu posedă o putere directă
asupra administraţiei;
c) în al treilea rând, un aspect fundamental care distinge
ombudsman-ul de o instanţă administrativă este independenţa sa faţă de
puterea executivă.
Din această perspectivă, ombudsman-ul îndeplineşte următoarele
funcţiuni: funcţia de supraveghere a respectării drepturilor fundamentale şi
a legalităţii activităţii administraţiei; funcţia de cercetare şi de control a
administraţiei publice; funcţia de mediere sau de recomandare a unor noi
măsuri legale; funcţia de sancţionare sau de penalizare a actelor autorităţii
care îi îngreunează activitatea.
Trebuie precizat şi ceea ce nu este ombudsman-ul, şi nume: nu este
legiuitor – nu poate dispune măsuri cu forţă de lege; nu este organism de
guvernare – capabil să ia decizii în politica statului; nu este judecător –
apt să tranşeze definitiv litigiilor de natură contencioasă; după cum nu este
avocat – cu competenţa de a apăra cetăţenii în faţa instanţelor sau pentru
probleme personale.
Existenţa sa în organizarea instituţională a unui stat, reprezintă, în
esenţă, un semn distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind
prezent în regimurile autoritare, dat fiind scopul fundamental al acţiunii
sale, respectiv apărarea cetăţenilor de abuzurile autorităţilor administraţiei
publice

48
 VIII. Petiția

Petiţiile sunt reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002.

Petiţia desemnează orice cerere, reclamaţie, sesizare sau propunere
formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un cetăţean sau o
organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor
publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor
naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi
regiilor autonome, denumite în continuare autorităţi şi instituţii publice.
Dreptul de petiţionare este recunoscut cetăţenilor şi organizaţiilor
legal constituite, acestea din urmă putând formula petiţii în numele
colectivelor pe care le reprezintă autorităţile şi instituţiile publice fiind
obligate să organizeze un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul,
care să primească, să înregistreze, să se îngrijească de rezolvarea petiţiilor
şi să expedieze răspunsurile către petiţionari. Acest compartiment primeşte
şi înaintează petiţiile înregistrate către compartimentele de specialitate, în
funcţie de obiectul acestora, cu precizarea termenului de trimitere a
răspunsului, şi este obligat să urmărească soluţionarea şi redactarea în
termen a răspunsului.
Repartizarea petiţiilor în vederea soluţionării lor se face de către
şeful compartimentului căruia i s-a trimis petiţia de către compartimentul
de relaţii cu publicul.
Funcţionarii publici şi persoanele încadrate cu contract individual de
muncă sunt obligate să rezolve numai petiţiile care le sunt repartizate,
potrivit procedurii de mai sus, fiindu-le interzis să le primească direct de
la petenţi, să intervină sau să depună stăruinţă pentru soluţionarea acestora
în afara cadrului legal.
Expedierea răspunsului către petiţionar se face numai de către
compartimentul pentru relaţii cu publicul, care se îngrijeşte şi de clasarea
şi arhivarea petiţiilor.

49
 Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct
răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a activităţii de primire,
evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt adresate, precum şi de
legalitatea soluţiilor şi comunicarea acestora în termenul legal.
Autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să comunice
petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei,
răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă.
Semnarea răspunsului se face de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice ori de persoana împuternicită de acesta, precum şi de
şeful compartimentului care a rezolvat petiţia.
În privinţa petiţiilor greşit îndreptate, ordonanţa prevede că acestea
vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare, de către
compartimentul de relaţii cu publicul autorităţilor sau instituţiilor publice
care au ca atribuţii rezolvarea problemelor sesizate, urmând ca petiţionarul
să fie înştiinţat despre aceasta.
Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de
identificare a petiţionarului nu se iau în considerare şi se clasează.
Pentru soluţionarea petiţiilor transmise de la alte autorităţi sau
instituţii publice, termenul de 30 de zile curge de la data înregistrării
petiţiei la autoritatea sau instituţia publică competentă.
Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi
termenul cu cel mult 15 zile, numai în situaţia în care aspectele sesizate
prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită
Constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit
prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sau,
după caz, potrivit legislaţiei muncii următoarele fapte:
a) nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor;
b) intervenţiile sau stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii în afara
cadrului legal;

50
 c) primirea direct de la petiţionar a unei petiţii, în vederea
rezolvării, fără să fie înregistrată şi fără să fie repartizată de şeful
compartimentului de specialitate .

IX. Liberul acces la informaţiile publice

Problematica liberului acces la informaţiile de interes public este

reglementată de Legea nr. 544/2001. Aceasta consacră accesul liber şi
neîngrădit al persoanei la orice informaţii de interes public, ca fiind unul
dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţile
publice. Prevederile legii au fost dezvoltate şi circumstanţiate prin
normele de aplicare cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 123/2002.
Legea nr. 544/2001 prevede două modalităţi de asigurare, de către
autorităţile şi instituţiile publice, a accesului la informaţiile de interes
public: din oficiu sau la cerere. Accesul la informaţiile de interes public se
face prin intermediul compartimentului pentru relaţii publice sau al
persoanei desemnate în acest scop.
Potrivit legii, fiecare autoritate sau instituţie publică are obligaţia să
comunice din oficiu următoarele informaţii de interes public: a) actele
normative care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţii sau
instituţiei publice; b) structura organizatorică, atribuţiile departamentelor,
programul de funcţionare, programul de audienţe al autorităţii sau
instituţiei publice; c) numele şi prenumele persoanelor din conducerea
autorităţii sau a instituţiei publice şi ale funcţionarului responsabil cu
difuzarea informaţiilor publice; d) coordonatele de contact ale autorităţii
sau instituţiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon,
fax, adresa de e-mail şi adresa paginii de Internet; e) sursele financiare,
bugetul şi bilanţul contabil; f) programele şi strategiile proprii; g) lista
cuprinzând documentele de interes public; h) lista cuprinzând categoriile
de documente produse şi/sau gestionate, potrivit legii; i) modalităţile de
contestare a deciziei autorităţii sau a instituţiei publice în situaţia în care

51
persoana se consideră vătămată în privinţa dreptului de acces la
informaţiile de interes public solicitate.
Legea şi normele de aplicare a acesteia mai sus menţionate
precizează modalitatea în care are loc accesul la informaţiile de interes
public şi comunicarea din oficiu a acestora, şi anume prin: a) afişare la
sediul autorităţii sau al instituţiei publice ori prin publicare în Monitorul
Oficial al României sau în mijloacele de informare în masă, în publicaţii
proprii, precum şi în pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la
sediul autorităţii sau al instituţiei publice, în spaţii special destinate. c) un
buletin informativ care va cuprinde informaţiile prevăzute mai sus,
publicat şi actualizat anual de către autorităţile şi instituţiile publice.
În conformitate cu prevederile legii, orice persoană are dreptul să
solicite şi să obţină de la autorităţile şi instituţiile publice, în condiţiile
legii, informaţiile de interes public, iar autorităţile şi instituţiile publice
sunt obligate să asigure persoanelor, la cererea acestora, informaţiile de
interes public solicitate în scris sau verbal. Această solicitare în scris a
informaţiilor de interes public cuprinde, în mod cumulativ, următoarele
elemente:
a) autoritatea sau instituţia publică la care se adresează cererea;
b) informaţia solicitată, astfel încât să permită autorităţii sau
instituţiei publice identificarea informaţiei de interes public;
c) numele, prenumele şi semnătura solicitantului, precum şi adresa
la care se solicită primirea răspunsului.
Legea precizează că autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să
răspundă în scris la solicitarea informaţiilor de interes public în termen de
10 zile sau, după caz, în cel mult 30 de zile de la înregistrarea solicitării,
în funcţie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrărilor documentare
şi de urgenţa solicitării. În acest caz, autoritatea publică este obligată să-l
înştiinţeze pe petent în scris, în cadrul acestui termen de 10 zile, asupra
faptului că s-a prelungit termenul de soluţionare la 30 de zile.

52
 Refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se
comunică în termen de 5 zile de la primirea petiţiilor..
Pentru motive ce ţin de păstrarea secretului sau confidenţialităţii
unor documente, date şi informaţii, legea stipulează că sunt exceptate de la
accesul liber al cetăţenilor următoarele informaţii:
a) informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii
publice, dacă fac parte din categoriile informaţiilor clasificate, potrivit
legii;
b) informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care
privesc interesele economice şi politice ale României, dacă fac parte din
categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;
c) informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă
publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale,
potrivit legii;
d) informaţiile cu privire la datele personale, potrivit legii;
e) informaţiile privind procedura în timpul anchetei penale sau
disciplinare, dacă se periclitează rezultatul anchetei, se dezvăluie surse
confidenţiale ori se pun în pericol viaţa, integritatea corporală, sănătatea
unei persoane în urma anchetei efectuate sau în curs de desfăşurare;
f) informaţiile privind procedurile judiciare, dacă publicitatea
acestora aduce atingere asigurării unui proces echitabil ori interesului
legitim al oricăreia dintre părţile implicate în proces;
g) informaţiile a căror publicare prejudiciază măsurile de protecţie a
tinerilor.

X. Controlul judecătoresc al actelor administrative

1. Competenţa instanţelor de contencios administrativ potrivit Legii nr.

554/2004.
Competenţa materială este stabilită după rangul autorităţii emitente
(centrală sau locală), în ce priveşte litigiile de contencios administrativ,

53
iar în ce priveşte litigiile de natură fiscală, evaluabile în bani, sunt
preluate prevederile Codului de procedură fiscală, care a instituit pragul
de 5 miliarde lei: „Litigiile privind actele administrative emise sau
încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care
privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale
acestora, de până la 5 miliarde lei (1), se soluţionează, în fond, de
tribunalele administrativ- fiscale, iar cele privind actele administrative
emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care
privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale
acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile
de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel, dacă prin lege
specială nu se prevede altfel”.
Referitor la cel de-al doilea grad de jurisdicţie - recursul - instanţa
competentă este secţia de contencios administrativ a instanţei ierarhic
superioare celei care a judecat fondul.
A. Competenţa materială de fond este reglementată de lege în funcţie
de două criterii:
a) poziţionarea autorităţii publice emitente a actului ilegal în
sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale/locale);
b) valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face
obiectul actului administrativ contestat (suma de diferenţiere fiind cea de
500.000 RON).
În funcţie de obiectul actului administrativ, există două tipuri de
competenţă, şi anume:
- dacă obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxă,
contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după poziţia
organului emitent, fiind irelevant cuantumul despăgubirilor
solicitate prin acţiune. Regula se aplică şi contractelor
administrative;

54
 - dacă obiectul actului administrativ este un impozit, taxă,
contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după
valoare, şi nu după poziţionarea organului emitent..
Legea urmăreşte, pentru stabilirea competenţei, suma care face
obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestată prin acţiunea în
contencios administrativ. .
Sunt de competenţa tribunalului actele emise de Consiliul judeţean şi
preşedintele Consiliului judeţean, Consiliul local şi primar, autorităţile
sau instituţiile subordonate Consiliului judeţean sau local, organismele
deconcentrate în teritoriu (direcţii, inspectorate) şi prefect. Pe de altă
parte, sunt de competenţa Curţii de Apel actele emise de Preşedinte,
Guvern, ministere, autorităţile centrale autonome, autorităţi centrale
subordonate Guvernului sau ministerelor.
B. Competenţa teritorială de fond. Din acest punct de vedere ,
reclamantul are alegere între instanţa de la domiciliul (sau sediul) său sau
cea de la sediul pârâtului (autoritatea publică). Este evident că suntem în
prezenţa unei „competenţe de favoare”, pusă la îndemâna reclamantului
pentru o mai bună ocrotire a intereselor sale În altă ordine de idei,
competenţa materială în recurs aparţine instanţei imediat superioare celei
care a judecat fondul, respectiv Curţii de Apel sau Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal, dacă prin lege
specială nu se prevede altfel.
Doctrina şi jurisprudenţa au stabilit că, întotdeauna competenţa de
judecare a cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe care încă nu au
fost declarate neconstituţionale aparţine, conform art.10 din lege, Curţii de
Apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, în calitate de autoritate centrală.
C. Competenţa de a soluţiona litigii de contencios administrativ în
temeiul unor legi speciale. În acest sens, Legea nr.554/2004 permite, prin
precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale să fie consacrată altă
competenţă materială decât cea din prima parte a textului, prin urmare
legile speciale care reglementează în mod derogator competenţa de

55
soluţionare acţiunilor de contencios administrativ rămân valabile, nefiind
contrare legii contenciosului administrativ în sensul art. 31.

2. Obiectul acţiunii în contencios administrativ.

Din analiza textului legii contenciosului administrativ, deducem că

reclamantul are trei posibilităţi de formulare a obiectului acţiunii, şi
anume:
- de anulare, în tot sau în parte, a actului;
- de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
- de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi
pentru dau nele morale. Dacă reclamantul nu a solicitat despăgubiri prin
aceeaşi acţiune în care a solicitat anularea actului, el poate introduce
cererea pentru despăgubiri la instanţa de contencios administrativ, în
termen de un an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoască
întinderea pagubei.
Legea permite un termen atât de larg numai în cazul în care se
solicită despăgubiri, ca expresie a răspunderii solidare, atât a autorităţii,
pentru lipsa de vigilenţă, cât şi a funcţionarului culpabil. Ca inovaţie,
învederăm şi faptul că, persoana acţionată astfel în justiţie (funcţionarul)
îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit
ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

3. Cerinţele procedurale privind actele probatorii în raport cu situaţiile

legale reglementate în materia contenciosului administrativ.

În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a depune copia

actului pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii pârâte prin care
i se comunică refuzul pre tenţiei sale juridice.

56
 Dacă nu a primit nici un raspuns , reclamantul va depune la dosar
copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea
publică. Este obligatoriu ca reclamantul să depună la dosar înscrisurile ce
fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile
În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea
sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data
înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face
dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
În continuare, vom analiza situaţiile juridice ce pot să apară ca
urmare a aplicării textului legal, astfel:
a) în cazul atacării actului administrativ tipic, reclamantul va depune,
odată cu cererea introductivă de instanţă, copia actului administrativ
atacat, copia recursului administrativ prealabil înregistrat la autoritatea
publică, respectiv răspunsul nefavorabil la recursul administrativ. În cazul
în care reclamantul nu prezintă instanţei răspunsul primit la recursul
administrativ, autoritatea publică va trebui să facă această dovadă.
b) în cazul contestării refuzului nejustificat explicit de soluţionare a unei
cereri, reclamantul va depune, (chiar dacă legea omite să precizeze), copia
cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului
raportat la cererea iniţială şi refuzul propriu-zis, care poate fi doar un
înscris, nu şi un răspuns verbal.
c) în fine, în cazul refuzului nejustificat implicit (tăcerea administrativă),
reclamantul depune copia cererii înregistrate la autoritatea publică, în
funcţie de data acesteia putând fi determinată împrejurarea expirării
termenului de răspuns.
d) legea încearcă să favorizeze nejustificat Ministerul Public şi Avocatul
Poporului, subiecte cu legitimare procesuală activă specială, exonerându-
le de obligaţia ataşării copiei actului administrativ atacat, deşi, aceste
entităţi au cunoştinţă de acest act.
e) amenda judiciară. Legea contenciosului administrativ a căutat o soluţie
de înfrângere a rezistenţei autorităţii publice în privinţa comunicării

57
documentaţiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a
refuzului nejustificat, care a avut acoperire în practică, spre deosebire de
procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii.

4. Suspendarea executării actului administrativ: definirea suspendării,

motivarea şi formele suspendării executării actului administrativ.

Instituţia suspendării actelor juridice reprezintă operaţiunea juridică

de întrerupere vremelnică a efectelor acestora. În acest sens, în privinţa
actelor administrative funcţionează principiul executării din oficiu. De
aceea, suspendarea ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi „de
drept” - atunci când legea o prevede, sau „judecătorească”, dar în limitele
şi condiţiile prevăzute de lege.
Judecarea cererii de suspendare se face în regim de urgenţă, cu
citarea părţilor, instanţa pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă
după caz, executorie de drept. Sentinţa sau încheierea prin care s-a dispus
suspendarea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
pronunţare..
În diversele sisteme de dreptul administrativ sunt consacrate mai
multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate:
- suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului
administrativ sau a acţiunii
în justiţie;
- suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două
cazuri;
- suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea
cererii în anulare, odată cu aceasta sau după pornirea procesului.
Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului
administrativ. Acest tip de suspendare reprezintă o suspendare
judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea recursului
administrativ prealabil şi care durează până la soluţionarea cauzei pe fond.

58
Considerăm că dispoziţiile art. 14 şi 15 se aplică şi în cazul contestării
actelor administrativ jurisdicţionale. A ducem ca argument, în acest sens, şi
practica instanţei noastre supreme întemeiate pe vechea lege.
Suspendarea - accesoriu al acţiunii în faţa instanţei de
contencios administrativ
În practica judiciară s-a observat că, odată cu acţiunea în anulare,
sau separat, pe parcursul judecării fondului cauzei, reclamantul solicită şi
suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea
accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art. 15 şi
confirmă practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale
instanţei noastre supreme, care a statuat că, în cazul renunţării
reclamantului la acţiunea principală, cererea de suspendare rămâne fără
obiect şi va fi respinsă pe acest temei. .
Cererea de suspendare poate fi formulată separat, pe tot parcursul
judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de instanţă până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la expirarea
termenului de recurs sau soluţionarea recursului.
Un act corelativ este recursul în situaţii deosebite, reglementat de
art. 21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi suspendarea actului.
Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului Public.
Acest tip de suspendare este supus unor anumite condiţii, şi anume:
- poate viza doar acte normative;
- este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă grav
activitatea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională
(inexplicabil, nu şi locală!);
- este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv
vătămat, prin urmare, obiectivă;
- este independentă de acţiunea în anularea actului administrativ
normativ.În acest caz, există atât un interes public pentru menţinerea
serviciului public, cât şi un drept subiectiv, al acelui serviciu public, de a

59
contesta actul normativ ilegal şi, prin urmare, cele două se suprapun,
fiecare în parte justificând acţiunea în anulare şi cea pentru suspendare.
Din textul legii nu rezultă nicicum „legătura” cererii de suspendare
cu acţiunea în anulare, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
În al treilea rând, atunci când Ministerul Public acţionează în
numele unei persoane fizice sau juridice vătămate, acţiunea în anulare este
una întemeiată pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de
suspendare reglementată de art. 14 alin. 3, este una pe temei obiectiv, al
„interesului public major. Drept urmare, considerăm că nu este admisibilă
introducerea de către Ministerul Public a cererii de suspendare a actului
administrativ normativ ce vatămă drepturi subiective ale unor persoane
fizice sau juridice, aşa cum susţine iniţiatorul legii.
Suspendarea de drept a actului administrativ. Din economia legii-
cadru şi a unor legi speciale, deducem că introducerea acţiunii în
contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului
administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanşat la
iniţiativa Prefectului sau a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. De
asemenea, în temeiul Legii nr. 215/2001, hotărârea de dizolvare a
consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvării consiliului sunt
suspendate, de drept, în momentul intentării acţiunii de către consilierii
interesaţi.
5. Introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat de
emiterea/elaborarea actului administrativ în contenciosul
administrativ.

Articolul 16 al Legii contenciosului administrativ permite chemarea în

judecată şi a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul
ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, însă numai în
cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat
ori pentru întârzieri.

60
 La rândul ei, persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în
garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să
elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Legitimarea procesuală specială reglementată de acest text legal
priveşte persoanele fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau
mai mică, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul
nejustificat de rezolvare a unei cereri. Astfel, textul vizează persoanele
fizice care au elaborat, emis sau încheiat actul. Prin urmare, legea acoperă
atât sfera funcţionarilor publici, cât şi pe cea a demnitarilor, dar şi
personalul angajat cu contract de muncă în autorităţile publice sau în
serviciile publice.
Poate fi acţionată în instanţă persoana fizică care a semnat (în
solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii, şi
persoana responsabilă pentru tăcerea administraţiei, respectiv cea care este
însărcinată cu răspunsul în termen la petiţii .
Răspunderea persoanei fizice poate fi angajată numai dacă se solicită
plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau
morale) sau pentru întârziere. Deducem, astfel, că este inadmisibilă în
acţiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.
În ceea ce priveşte situaţia funcţionarilor publici, cadrul este deja
oferit de Statut, în sensul că autoritatea publică poate, în baza dreptului
comun procesual, să ceară intervenţia forţată a funcţionarului în cauză,
pentru ca hotărârea să-i fie opozabilă.
Sintetizând, apreciem că, în condiţiile refuzului reclamantului sau a
instanţei de a introduce în cauză funcţionarul vinovat, vor fi aplicabile
regulile răspunderii civile a funcţionarului public sau a salariatului, iar în
cazul aleşilor locali, Legea statutului aleşilor locali nr. 393/2004, care, din
păcate, nu prevede forme specifice de răspundere civilă.
Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin
acţiune în regres, potrivit dreptului comun, şi atunci când nu aduce la
îndeplinire dispoziţiile hotărârii judecătoreşti de contencios administrativ,

61
iar conducătorul autorităţii publice este obligat de instanţă la plata unei
amenzi de întârziere, sau atunci când, pe acelaşi motiv, reclamantul
solicită acordarea daunelor pentru întârziere, în condiţiile art. 24 alin. 2
din lege.

6. Soluţiile ce pot fi pronunţate de instanţa de fond în contenciosul

administrativ: enumerarea şi scurta analiză a soluţiilor posibile.

Pornind de la constatarea faptului că prin noua lege a contenciosului

administrativ sunt asimilate actelor administrative şi contractele
administrative, soluţiile pe care instanţa de fond le poate da trebuie
analizate după natura actului dedus judecăţii.
În cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare
păstrând linia tradiţională a contenciosului de plină jurisdicţie, o
îmbogăţeşte cu o nouă dimensiune, aceea de a dispune şi asupra legalităţii
actelor civile care s-au încheiat pe baza actului administrativ anulat.
În cazul admi terii acţiunii, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
a) anularea în întregime a actului administrativ;
b) anularea anumitor părţi ale actului administrativ;
c) rezolvarea problemei efectelor juridice de natură civilă;
d) obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, să elibereze
un certi ficat, o adeverinţă sau orice înscris;
e) constatarea ilegalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au
stat la baza emiterii actului supus judecaţii;
f) obligarea la despăgubiri pentru daunele materiale şi morale produse.
În ce priveşte contractele administrative, soluţiile concrete pe care
instanţa le poate da sunt determinate de situaţia de fapt şi, fireşte, de
dreptul aplicabil în speţă.:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit;

62
- impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
- suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
- obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale”.
O altă soluţie o constituie obligarea celui căzut în pretenţii la plata
cheltuielilor de judecată. Instanţa poate stabili un termen pentru executare,
în caz contrar aplicându-se termenul de 30 de zile prevăzut la art.24 alin.1.
În cazul acţiunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici) nu se pot solicita despăgubiri,
ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.
În cazul acţiunilor intentate de Avocatul Poporului sau de Ministerul
Public, reclamantul introdus în proces va aprecia dacă solicită şi
despăgubiri, în acest caz completându-şi acţiunea introductivă.
În cazul contractelor administrative (30) , instanţele de contencios
administrativ pot dispune:

a) în faza premergătoare încheierii contractului: obligarea autorităţii

publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaţiuni premergătoare
atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau
operaţiuni (31), respectiv la încheierea contractului;
b) în faza posterioară încheierii contractului: anularea contractului,
obligarea părţilor la îndeplinirea unei obligaţii sau suplinirea voinţei
acestora atunci când interesul public o cere sau obligarea la plata unor
despăgubiri.
Unele soluţii din dispozitiv pot fi prevăzute „sub sancţiunea unei
penalităţi pentru fiecare zi de întârziere”, fiind vorba despre: obligarea
autorităţii administrative la rezolvarea cererii, obligarea autorităţii publice
la încheierea contractului administrativ, precum şi impunerea unei părţi a
contractului administrativ îndeplinirea unei obligaţii.

7. Procedura soluţionării cererilor în contenciosul administrativ.

63
 Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act
administrativ unilateral, emis în aplicarea sau, după caz, în organizarea
aplicării legii, fie un act administrativ bilateral (contract administrativ)
prin care, în limitele legii, se prestează activităţi de interes public.
Observăm că, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie,
pune în cauză autoritatea publică, interesul public, care sunt în conflict cu
un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal.
Conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care
nu vizează numai drepturile şi interesele legitime ale părţilor, ca subiecte
de drept privat, ci şi modul de exercitare a competenţei de către
autorităţile publice, ca subiecte de drept public.
Conflictele ce au ca obiect un act administrativ (tipic, atipic sau
asimilat) este întotdeauna un conflict şi de ordine publică, ceea ce
reclamă, cu necesitate, celeritate în soluţionare.
Procedura de urgenţă comportă mai multe aspecte. În primul rând,
procedura de citare a părţilor este, pentru unele litigii, „accelerată”,
termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea făcându-se printr-un agent
procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor
scrise.
Instanţa trebuie să manifeste o exigenţă sporită în legătură cu
exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi: amânările nejustificate
pentru lipsa de apărare, cererile de intervenţie, administrarea probelor.
Instanţa are la îndemână puterea coercitivă a amenzilor judiciare, al
căror cuantum a fost majorat şi reaşezat pe alte baze, aplicabile în cazurile
în care autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
lucrările cerute.
Celeritatea nu este doar impusă de instanţă părţilor din dosar dar
este impusă însăşi instanţei, care are obligaţia redactării şi motivării
hotărârilor în acelaşi regim de urgenţă, în cel mult 5 zile de la pronunţare.

XI. Răspunderea contravențională

64
La origine, atât în România, cât şi în majoritatea statelor europene,
materia contravenţiilor a avut o natură penală, ilicitul contravenţional
fiind consacrat de legislaţia penală în cadrul împărţirii tripartite a
răspunderii penale: crime, delicte şi contravenţii.
Această formă de consacrare a ilicitului contravenţional se menţine
şi în prezent în unele state occidentale.
Din momentul în care contravenţiile au fost scoase din câmpul faptelor
penale, consacrându-se astfel răspunderea administrativ-contravenţională,
instituţia răspunderii contravenţionale a fost preluată definitiv de ştiinţa
dreptului administrativ
În absenţa unei legislaţii complete în materia contravenţiei şi faţă de
vădita cădere în desuetudine a Legii nr. 32/1968, a apărut nevoia
reabilitării principiilor de drept în abordarea fenomenului contravenţional,
definirii conceptelor esenţiale ale răspunderii contravenţionale şi
instituirea unui status autonom al acestei forme de răspundere.

Aceste deziderate au fost acoperite în parte de Ordonanţa Guvernului nr.

2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care semnifică, la ora
actuală, dreptul comun în materie. Ordonanţa a fost aprobată cu modificări
prin Legea nr. 180/2002 şi a fost completată ulterior de mai multe ori.

2. DEFINIŢIA CONTRAVENŢIEI
Specialişti ai dreptului administrativ consideră contravenţia o instituţie
semnificativă şi distinctă a dreptului administrativ, care prezintă trăsături
specifice ce îi conferă statutul unei noi ramuri de drept – dreptul
contravențional.

Astfel, contravenţia şi răspunderea contravenţională sunt instituţii ale

dreptului administrativ care intersectează activitatea persoanelor fizice şi
juridice, precum şi activitatea organelor administraţiei publice, a

65
celorlalte autorităţi publice, a agenţiilor economice şi instituţiilor publice
cu caracter statal sau nestatal.
Instituţia contravenţiei trebuie privită atât ca fenomen social, cât şi ca
fenomen juridic.

 Ca fenomen social, s-a constatat că instituţia contravenţiei a evoluat

şi evoluează aşa cum se modifică noţiunea de moralitate, iar
incriminarea unei fapte drept contravenţie depinde de aprecierea pe
care membrii societăţii o conferă unei fapte, unei conduite, unei
atitudini care produce efecte nocive.

 Sub aspect juridic, contravenţia este legată de incriminarea şi

calificarea unei acţiuni sau inacţiuni periculoase şi prin stabilirea
unei sancţiuni de către puterea legiuitoare sau o autoritate
administrativă.
Rezultă că, din punct de vedere juridic, contravenţia este o faptă cu un
anumit pericol social, constând într-o acţiune sau inacţiune, imputabilă
autorului ei, care este prevăzută într-o normă de drept şi pentru a cărei
săvârşire se aplică o sancţiune .

Ordonanţa nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor arată că:

„Legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin
legea penală”

Prin această formulare, a fost consacrată definitiv separarea răspunderii

contravenţionale de cea penală, ţinându-se cont, în primul rând, de gradul
de pericol social mult mai redus al contravenţiilor.
De altfel, în art. 1 din Ordonanţa regăsim definiţia contravenţiei:
„Constituie contravenţie, fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi
sancţionată ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau,
după caz, prin hotărâre a Consiliului local al comunei, oraşului,

66
municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a Consiliului
judeţean ori a Consiliului general al municipiului Bucureşti ”.

Considerăm că formularea definiţiei contravenţiei este prea generală ,

singurul element care ar putea departaja faptele ce pot îmbrăca caracter
penal sau contravenţional fiind reprezentat de actul normativ în care sunt
prevăzute acestea : legea penală sau legile care prevăd contravenţii.

3. TRĂSĂTURILE CONTRAVENŢIEI

În literatura de specialitate există unanimitate de păreri cu privire la

trăsăturile faptei ce constituie contravenţie.

Din actuala formulare a definiţiei rezultă doar TREI trăsături:

 contravenţia este o faptă;

 fapta este săvârşită cu vinovăţie;

 fapta este prevăzută ca atare într-o lege contravenţională.

Pentru ca o faptă să fie considerată contravenţie, ea trebuie să întrunească,

cumulativ, următoarele trăsături:

a) contravenţia este o faptă care aduce atingere unor valori sociale

apărate de legea contravenţională.

b) contravenţia este o faptă care prezintă un pericol social, Cu alte

cuvinte, fapta trebuie să aibă un caracter ilicit evident, dar gradul de
pericol social este mult inferior infracţiunilor şi faptelor penale care nu

67
prezintă pericolul social al unei infracţiuni şi sunt sancţionate prin măsuri
cu caracter administrativ de către organele judiciare.
c) Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, ca urmare a manifestării
de voinţă a făptuitorului, reflectând starea subiectivă a autorului faţă de
faptă şi urmările socialmente periculoase ale acesteia.

Rezultă că vinovăţia reprezintă un act de conştiinţă, care presupune

înţelegerea consecinţelor săvârşirii unei fapte cu caracter contravenţional.

Pe lângă această percepţie a consecinţelor socialmente periculoase,

făptuitorul trebuie să-şi accepte sau chiar să urmărească producerea
acestor consecinţe, deci realizează un act voliţiune explicit ori implicit.
S-a subliniat că o faptă contravenţională este săvârşită cu intenţie ori de
câtre ori autorul prevede rezultatul conduitei sale şi fie urmăreşte
producerea acesteia, fie, deşi îl prevede, nu îl urmăreşte dar acceptă
producerea lui.

Dimpotrivă, există culpă atunci când autorul prevede rezultatul faptei dar
nu îl acceptă sperând că el nu se va produce (uşurinţă) sau atunci când
autorul nu prevede rezultatul faptei sale, cu toate că trebuia şi putea să îl
prevadă (neglijenţă, culpă fără previziune).
d) O a patra trăsătură importantă pe care o extragem din definiţia oferită
de Ordonanţa nr. 2/2001 se referă la faptul că actele normative care prevăd
contravenţiile emană de la autorităţile publice competente stabilite de
lege, respectiv ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului, hotărâri ale
autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene.

Rezultă că faptele care constituie contravenţii sunt consacrate numai de

acte normative emise de autorităţile stabilite prin Constituţie şi prin lege.
Vorbim despre aplicarea principiului legalităţii stabilirii şi sancţionării
contravenţiilor.

68
e) În mod asemănător cu situaţia din domeniul penal, referindu-ne la
conţinutul juridic al contravenţiei şi al elementelor componente, respectiv
al ansamblului condiţiilor cerute de lege pentru ca aceasta să existe,
considerăm că structura contravenţiei se compune din: obiect, subiect,
latură obiectivă, latură subiectivă şi sancţiunea.

Ordonanţa nr. 2/2001 stabileşte că actele normative care prevăd

contravenţii vor cuprinde, în mod obligatoriu: descrierea faptelor care
constituie contravenţii şi sancţiunea aplicabilă pentru fiecare dintre ele.
f) Există deosebiri între regimul general instituit de Constituţie privitor la
intrarea în vigoare a legilor şi regimul special al intrării în vigoare a
actelor normative care prevăd şi sancţionează contravenţii.

Potrivit articolului 4 din Ordonanţa nr. 2/2001, actele normative prin care
se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 30
de zile de la data publicării iar, în cazul hotărârilor consiliilor locale sau
judeţene, punerea în aplicare se face şi cu respectarea prevederilor
articolului 50 alin.2 din Legea nr. 215/2001, respectiv prin afişare sau prin
oricare altă formă de publicitate, în condiţiile prevăzute, în 5 zile de la
data comunicării oficiale către prefect

4. SANCŢIUNEA CONTRAVENŢIONALĂ

Sancţiunea apare ca un element structural al normei juridice alături de

ipoteza şi dispoziţia normei, care prescriu împrejurările comiterii şi
conduita ilegală

Vorbind despre conduita ilicită a contravenientului, acceptăm reacţia

societăţii prin impunerea unei sancţiuni corespunzătoare gravităţii faptei şi
a pericolului social al acestuia, întrucât sancţiunea reprezintă „preţul
plătit” de persoana care încalcă o normă juridică contravenţională şi că,

69
prin aplicarea acesteia, se urmăreşte restabilirea ordinii de drept şi
repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea valorii sociale ocrotită de
norma juridică.
Sancţiunile contravenţionale sunt definite ca reprezentând o grupă a
sancţiunilor juridice ce se aplică persoanelor care săvârşesc contravenţii şi
sunt prevăzute în reglementarea cadru în materie, precum şi în diferite acte
normative cu caracter contravenţional.

Specialiştii domeniului mai susţin că, în comparaţie cu reglementarea

anterioară, Ordonanţa nr. 2/2001 a introdus un regim sancţionator mai
modern în ceea ce priveşte sancţiunile principale, acestea fiind:
avertismentul, amenda contravenţională şi prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii, sancţiunea închisorii contravenţionale fiind desfiinţată
prin acţiunea de revizuire a Constituţiei din anul 2003.
Ordonanţa nr. 2/2001 introduce o serie de sancţiuni complementare, şi
anume:

 confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din

contravenţii;
 suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
 închiderea unităţii;
 suspendarea activităţii agentului economic;
 retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori
pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
 desfiinţarea lucrărilor sau aducerea terenului în situaţia anterioară
(iniţială).
În ceea ce priveşte regimul sancţiona to r al contravenţiei, prin legea de
aprobare a ordonanţei a fost prevăzut principiul proporţionalităţii
sancţiunii cu gradul de pericol social al faptei comise.

70
Reglementarea legală inserează principiul şi îl leagă intrinsec de aplicarea
sancţiunilor complementare, utilizând următoarea formulare: „Sancţiunile
complementare se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, pentru
una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune
contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni
complementare ”.
În ceea ce priveşte aplicarea uneia sau alteia dintre sancţiunile
contravenţionale principale, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
108/2003 pentru desfiinţarea sancţiunii închisorii contravenţionale a
prevăzut expres că avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica
oricărui contravenient persoană fizică sau juridică, în timp ce prestarea
unei activităţi în folosul comunităţii se poate aplica doar unei persoane
fizice.
Avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a persoanei
vinovate cu privire la pericolul social al faptei săvârşite, însoţită de
recomandarea de a respecta dispoziţiile legale, în viitor.

În practica administrativă şi cea juridică s-a susţinut, cu justificat temei,

că el poate fi aplicat chiar şi în cazul în care actul normativ de stabilire a
contravenţiei nu prevede expres acest lucru.

În ceea ce priveşte caracterul acestei sancţiuni contravenţionale se susţine

că avertismentul are un pronunţat caracter moral şi că este recomandabil să
fie aplicat în toate situaţiile în care fapta comisă este de mai mică
importanţă iar autorul contravenţiei nu o va mai repeta
Considerăm că elementul determinant îl constituie atitudinea pe care o
adoptă contravenientul faţă de fapta săvârşită şi eventualele consecinţe
mai grave ce ar fi putut să survină , de cele mai multe ori rezultând din
recunoaşterea greşelii şi exprimarea regretelor pentru încălcarea normei
legale.

71
Pot fi invocate şi alte criterii de apreciere, de la caz la caz, în funcţie de
care să se ajungă la decizia aplicării avertismentului, şi anume: persoana
contravenientului sau împrejurările în care s-a săvârşit fapta, existenţa
unor antecedente contravenţionale în activitatea făptuitorului, în măsura în
care un asemenea cazier în materie contravenţională există şi este
funcţional.
Pe de altă parte, pentru înlăturarea arbitrariului şi a tendinţelor de abuz la
nivelul agentului constatator, care poate alege sancţiunea ce o va aplica
făptuitorului unei contravenţii, credem că este potrivită practica unor
instanţe de a recurge la soluţia transformării sancţiunii amenzii
contravenţionale în avertisment.

În privinţa celei de a doua sancţiuni ce poate fi aplicată în materie

contravenţională – amenda contravenţională – vom consemna caracterul
pur administrativ al acesteia, potrivit prevederii din articolul 8 alin, 1 din
Ordonanţă, precizare ce înlătură orice dubiu cu privire la natura sa
juridică.
În ceea ce priveşte caracterul său, consemnăm şi noi faptul că, amenda
contravenţională apare ca sancţiune pecuniară principală, constând în
obligarea contravenientului la plata unei sume de bani în favoarea statului
sau a autorităţii administraţiei publice locale pe raza căreia a fost
săvârşită contravenţia.

O principală problemă de ordin practic se ridică în legătură cu

dimensionarea cuantumului amenzilor ce pot fi aplicate autorilor acestui
gen de fapte, domeniu în care au existat o succesiune de abordări, funcţie
de starea socială şi culturală a societăţii româneşti, îndeosebi în privinţa
evoluţiei veniturilor medii şi a evoluţiei permanente a inflaţiei.
Actualul cadru legislativ a introdus un minim general şi un plafon pentru
fiecare categorie de act normativ, dispunând că limita minimă a amenzii
este de 250.000 lei iar limita maximă nu poate depăşi:

72
  1 miliard de lei în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi
ordonanţă;
 500 de milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri
ale Guvernului;
 50 de milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor judeţene şi ale Consiliului General al Municipiului
Bucureşti;
 25 de milioane de lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri
ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi al
sectoarelor municipiului Bucureşti.
Sub aspectul efectelor juridice, vom consemna faptul că amenda
contravenţională nu atrage după sine interdicţii sau decăderi pentru
persoanele sancţionate şi nu constituie un antecedent care să influenţeze o
eventuală sancţiune viitoare.

Pe plan mai general, în lucrările de specialitate se evidenţiază avantajele

sancţiunii amenzii contravenţionale, prin acestea fiind invocate: existenţa
unor criterii mai precise de stabilire a răspunderii, a unei proporţionalităţi
între limita minimă şi maximă a sancţiunii în raport cu gradul de vinovăţie
şi persoana contravenientului ori cu împrejurările în care s-a înfăptuit
abaterea, precum şi o procedură mai facilă de punere în executare a ei.
În ceea ce priveşte destinaţia sumelor provenite din aplicarea amenzilor
contravenţionale, sumele încasate se fac venit la bugetul de stat, cu
excepţia celor provenite din amenzile aplicate în temeiul hotărârilor
autorităţilor administraţiei publice locale care se fac venit la bugetul local
respectiv, precum şi a celor pentru care legea prevede altfel.
Ordonanţa mai precizează faptul că sumele provenite din amenzile aplicate
persoanelor juridice, se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor
aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi a
amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit

73
integral la bugetele locale, iar sumele provenite din amenzile aplicate
persoanelor fizice se fac venit integral la bugetele locale.
Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii reprezintă şi ea o sancţiune
contravenţională principală, introdusă relativ recent şi în legislaţia
României, pe fondul procesului de armonizare a legislaţiei cu cea a ţărilor
membre ale Uniunii Europene.

Sancţiunea a lărgit gama de posibilităţi de reacţie din partea statului şi

colectivităţilor locale la conduitele individuale şi sociale de natură
contravenţională.

Se cuvine să evidenţiem realele avantaje de ordin educativ şi social pe

care le prezintă noua sancţiune în comparaţie cu sancţiunea închisorii
contravenţionale
Cadrul legal actual al sancţiunii prestării unei sancţiuni în folosul
comunităţii stabileşte că prestarea unei activităţi în folosul comunităţii
poate fi stabilită numai prin lege şi numai pe o perioadă ce nu poate depăşi
300 de ore.

Această sancţiune se stabileşte alternativ cu sancţiunea amenzii și, în

cazul în care autorul nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la
rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite,
organul din care face parte agentul constatator va sesiza instanţa de
judecată pe a cărei rază teritorială s-a săvârşit contravenţia în vederea
înlocuirii amenzii cu sancţiunea obligării contravenientului la pretarea
unei activităţi în folosul comunităţii
În ceea ce priveşte Confiscarea, ea are un caracter obligatoriu şi nu
facultativ, ori de câte ori actul normativ care prevede şi sancţionează
contravenţia, o prevede în mod expres agentul constatator care aplică
sancţiunea principală este obligat să dispună şi confiscarea

74
Prin extincţie, putem afirma că atât confiscarea cât şi celelalte sancţiuni
complementare nu se pot aplica decât împreună cu o sancţiune
contravenţională reală principală şi numai dacă actul normativ prin care
este prevăzută contravenţia prevede acest lucru.
Nu în ultimul rând, consemnăm faptul că sancţiunile complementare
prevăzute de ordonanţă (suspendarea sau anularea, după caz, a avizului,
acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; închiderea
unităţii; blocarea contului bancar; suspendarea activităţii agentului
economic; retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori
pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; desfiinţarea
lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială), în marea lor majoritate,
sunt aplicabile în cazurile în care contravenienţii sunt persoane juridice.

5. SUBIECTELE RĂSPUNDERII CONTRAVENŢIONALE

Aplicând elementele teoriei răspunderii juridice în dreptul administrativ,

care face distincţie între subiectul activ şi subiectul pasiv, în cazul
răspunderii contravenţionale:

• subiectul activ este reprezentat de o autoritate publică centrală sau

locală sau chiar o autoritate de drept privat, deci nestatală,
autorizată de o autoritate publică să presteze un serviciu public,

• în timp ce subiectul pasiv este reprezentat de contravenient, care

poate fi o persoană fizică sau o persoană juridică.
Analiza textului actualei reglementări a regimului juridic al
contravenţiilor ne arată că răspunderea contravenţională revine oricărei
persoane fizice care a săvârşit o contravenţie pe teritoriul ţării noastre,
indiferent de cetăţenia sau de domiciliul ori reşedinţa pe care le are
aceasta.

75
De la acest principi al generalităţii răspunderii contravenţionale este
exceptat numai minorul care nu a împlinit vârsta de 14 ani, chiar dacă,
unele acte normative ridică această limită de vârstă la 16 ani. Un al doilea
element de excepţie constă în faptul că pentru minorii care comit
contravenţii limitele minime şi cele maxime ale amenzii contravenţionale
sunt reduse la jumătate.
În ceea ce priveşte persoana juridică, subiect al răspunderii
contravenţionale, actuala reglementare a adus o modificare esenţială,
transformând sancţionarea persoanei juridice din excepţie în regulă.

Se instituie, astfel, o egalitate de tratament cu sancţionarea persoanei

fizice şi în ceea ce priveşte sancţionarea persoanei juridice fiind instituită
răspunderea contravenţională a acesteia, în nume propriu şi în mod direct.

De asemenea, potrivit ordonanţei, amenda şi avertismentul se pot aplica

oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică

6. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei

Potrivit textului ordonanţei, caracterul contravenţional al faptei este

înlăturat, în cazul: legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii
fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită.

La acestea vom adăuga şi minoritatea, pe care am invocat-o anterior,

bazată pe premisa că minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a înţelege şi a
face aprecieri cu privire la gravitatea faptelor săvârşite.
Faptele comise în oricare dintre condiţiile menţionate nu vor constitui
contravenţii lipsindu-le un element esenţial, şi anume vinovăţia.

76
Ordonanţa prevede expres obligativitatea constatării cauzelor care înlătură
caracterul contravenţional al faptei numai de către instanţa de judecată.

În toate cazurile în care este necesară plângerea prealabilă a părţii

vătămate (alungarea din locuinţă a soţului sau soţiei, a copiilor sau a
persoanei aflate în întreţinerea acestuia sau împăcarea părţilor) lipsa
acesteia înlătură răspunderea făptuitorului.
S-a apelat la definiţiile din Codul penal, astfel :

 Se află în legitimă apărare persoana care săvârşeşte fapta pentru a

înlătura un atac material direct, imediat şi injust, îndreptat împotriva
sa, a altuia ori împotriva unui interes public şi care pune în pericol
grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public.

Se află în legitimă apărare şi cel care, din cauza tulburării sau a temerii, a
depăşit limitele unei apărări proporţionale cu gravitatea pericolului şi cu
împrejurările în care s-a produs atacul;
 Se consideră în stare de necesitate persoana care săvârşeşte fapta
pentru a salva de la un pericol iminent, şi care nu poate fi înlăturat
altfel, viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau un
bun important al său ori al altuia sau un interes public

 Constrângerea constă în acţiunea de a obliga o persoană să facă un

lucru nepermis pe care nu l-ar fi întreprins din proprie iniţiativă; ea
poate îmbrăca forma fizică sau morală;
 Cazul fortuit constă în intervenţia unui eveniment sau a unei
întâmplări ce nu poate fi prevăzută sau înlăturată şi care determină
producerea rezultatului socialmente periculos;

77
  Iresponsabilitatea reprezintă incapacitatea unei persoane de a
înţelege natura şi rezultatele faptei sale şi cea de a-şi dirija în mod
natural viaţa; ea poate fi temporară sau permanentă;
- Infirmitatea nu este cunoscută în legislaţia penală, fiind acceptată de
legislaţia contravenţională, şi poate exonera răspunderea pentru
fapte ilicite săvârşite exclusiv în legătură cu respectiva infirmitate,
aceasta împiedecându-l pe făptuitor să respecte conduita prescrisă de
norma legală, să perceapă sau să realizeze faptul că încalcă acea
normă;

- ea poate fi temporară sau permanentă, psihică sau fizică;

 Eroarea de fapt constă în necunoaşterea în totalitate a unei
împrejurări reale de dare depinde caracterul contravenţional al unei
fapte ori în cunoaşterea ei inexactă în momentul comiterii faptei
ilicite;

 Beţia involuntară completă, adăugată de actuala reglementare

printre cauzele care înlătură răspunderea contravenţională deoarece
ea este consecinţa unei împrejurări străine de voinţa făptuitorului.
La fel de interesantă problema retroactivităţii legii contravenţionale, fiind
vorba, conform textului constituţional, despre legile contravenţionale mai
favorabile.

Se consideră că, dacă în ceea ce priveşte infracţiunile, fapte cu pericol

social mai ridicat, este posibilă retroactivitatea, cu atât mai mult în acest
domeniu, al unor fapte cu pericol social mult mai redus, trebuie admisă
retroactivitatea în cazul în care sancţiunile prevăzute pentru aceleaşi
genuri de fapte sunt mai reduse, deci mai favorabile făptuitorului.
 La cauzele enumerate de actuala reglementare care exclud vinovăţia
ca trăsătură esenţială a contravenţiei se adaugă şi prescripţia,
făcându-se distincţie între prescripţia aplicării sancţiunii

78
 contravenţionale şi prescripţia executării sancţiunii
contravenţionale.

Prescripţia reprezintă o cauză care înlătură caracterul contravenţional al

faptei datorită faptului că rezonanţa pe care o are în conştiinţa publică se
stinge cu trecerea timpului.
Ea intervine în termen de 6 luni de la data comiterii faptei, cu excepţia
contravenţiilor continue, la care termenul de 6 luni curge de la data
constatării faptei.

În ceea ce priveşte prescripţia executării sancţiunii contravenţionale,

ordonanţa stipulează că aceasta intervine dacă procesul-verbal de
constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen
de o lună de la data aplicării sancţiunii.

7. Procedura constatării contravenţiilor şi a aplicării sancţiunilor

contravenţionale
Normele contravenţional- procesuale au fost şi sunt considerate norme ale
dreptului administrativ procesual, în pofida fapt ului că actuala
reglementare a menţionat prevederea potrivit căreia dispoziţiile sale se
completează cu cele ale Codului de procedură civilă

Această stare de lucruri, a fost parţial rezolvată : în conţinutul legii de

aprobare a ordonanţei, s-a introdus o dispoziţie prin care recursurile în
materia contravenţiilor se depun la secţia de contencios administrativ şi
fiscal a tribunalului
În ceea ce priveşte procedura constatării contravenţiilor şi a aplicării
sancţiunilor contravenţionale, s-a acceptat existenţa a cel puţin patru
etape:

- constatarea contravenţiei

79
 - aplicarea sancţiunii

- exercitarea căilor de atac

- executarea sancţiunii contravenţionale

Potrivit articolului 15 alin.1, contravenţia se constată printr-un proces-
verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care
stabileşte şi sancţionează contravenţii, acestea fiind denumite generic
drept agenţi constatatori.

Agenţii constatatori, fie că au această calitate în mod exclusiv, fie că o

deţin în mod special alăturat alteia, exercită o parte a competenţei
autorităţii publice din care fac parte şi în numele căreia îşi desfăşoară
activitatea.
Potrivit ordonanţei, pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi
subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele
împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai
consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului
Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.
Ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne constată
contravenţii privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumurile
publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul
produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte
domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.
S-a formulat opinia potrivit căreia procesul-verbal este privit atât ca un
act administrativ pregătitor, cât şi ca un act administrativ de autoritate,
întrucât există situaţii în care agentul constatator are deopotrivă dreptul de
a constata săvârşirea contravenţiei şi de a aplica sancţiunea

80
Există şi situaţii în care agentul constatator are dreptul doar să constate
contravenţia, urmând ca aplicarea sancţiunii şi luarea celorlalte măsuri să
revină unul alt organ sau autoritate publică competentă potrivit actului
normativ
Procesul -verbal conţine în mod obligatoriu :

- data şi locul unde este încheiat;

- numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul

constatator;

- datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric

personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului;
- descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în
care a fost săvârşită, precum şi menţionarea tuturor împrejurărilor ce pot
servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite;
- indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia;

- indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca

urmare producerea unui accident de circulaţie;

- posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul

amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea
posibilitate;

- termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune

plângerea.

81
În cazul în care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde şi
numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori
ocrotitori legali ai acestuia.

În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-

verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de
înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acestuia, precum şi
datele de identificare a persoanei care o reprezintă.
În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat
să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu
privire la conţinutul actului de constatare.

Obiecţiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica „alte

menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal.

Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului

constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei
juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de
contravenient.

În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să

semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări,
care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.

În aceste caz, procesul-verbal va cuprinde şi datele personale, din actul de

identitate, ale martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea de
martor un alt agent constatator. În lipsa unui martor, agentul constatator

82
va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest
mod.
Procesul-verbal de constare a contravenţiei marchează naşterea şi existenţa
raportului juridic contravenţional, cel ce se va afla la baza întregului şir
de activităţi procesuale contravenţionale până la stingerea acesteia, fiind
actul prin care se declanşează întreaga activitate de tragere la răspundere a
contravenientului.

Observăm că procesul-verbal de constatare este extrem de important, chiar

unic, întrucât devine unicul act probator al contravenţiei deopotrivă în faţa
agentului constatator, instanţei de judecată şi a organului de executare –
fiind actul supus controlului judiciar.

7.2. Aplicarea sancţiunii contravenţionale

Majoritatea actelor normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor

prevăd regula aplicării sancţiunii de către agentul constatator, fie în mod
expres, fie prin trimitere la dreptul comun în materie.

Dacă, însă, potrivit actului normativ, agentul constatator nu are dreptul să

aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată
organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea, care va proceda
la aplicarea acesteia prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să
fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se
seama de:

• împrejurările în care a fost săvârşită fapta

• modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia

83
 • scopul urmărit

• urmarea produsă

• circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date

înscrise în procesul-verbal.
În cazul în care s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia,
persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu
acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în
procesul-verbal.

Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea

valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

Persoana împuternicită să aplice sancţiunea dispune şi confiscarea

bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii.
Procesul-verbal se va înmâna, sau după caz, se va comunica, în copie,
contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului
bunurilor confiscate.

Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen

de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi

dacă a fost obligat la despăgubiri, odată cu procesul-verbal, acestuia i se
va transmite şi înştiinţarea de plată a despăgubirii, în termen de 15 zile de
la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.
Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este
prezent la încheierea procesului-verbal, copia de pe acesta şi înştiinţarea
de plată se înmânează contravenientului, făcându-se menţiune în acest sens
în procesul-verbal, iar acesta va semna de primire.

84
Aceste dispoziţii se aplică şi faţă de celelalte persoane cărora trebuie să li
se comunice copia de pe procesul-verbal, dacă sunt prevăzute la încheierea
acestuia.
În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, deşi prezent, refuză să
semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum şi a înştiinţării de
plată se face de către agentul constatator în termen de cel mult o lună de la
data încheierii.

Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată de face prin poştă,

cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul sau la sediul
contravenientului.
Operaţiunea de afişare se consemnează într-un proces-verbal semnat de cel
puţin un martor.

Potrivit articolului 28 din ordonanţă, contravenientul poate achita pe loc

sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-verbal
ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul
amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând menţiune
despre această posibilitate în procesul-verbal.
Amenzile ce se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la C.E.C.- S.A.
(Casa de Economii şi Consemnaţiuni) sau la unităţile Trezoreriei Statului,
iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la C.E.C. - S.A sau la
casieriile autorităţilor administraţiei publice locale ori a altor instituţii
publice abilitate să administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de
localitatea pe a cărei rază acestea funcţionează, de cetăţenia, domiciliul
sau de reşedinţa contravenientului ori de locul săvârşirii contravenţiei,
precum şi la ghişeul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a
României.
O copie de pe chitanţă se predă de către contravenient agentului
constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte.

85
Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul
instrumentelor de plată electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi,
proiect-pilot coordonat de Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei
Informaţiei, parte a Sistemului e-guvernare, din cadrul Sistemului
Electronic Naţional.
Dispoziţiile privind achitarea pe loc sau în cel mult 24 de ore a jumătate
din minimul amenzii se aplică şi în cazurile în care contravenientul
săvârşeşte mai multe contravenţii dacă acesta achită jumătate din minimul
amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare dintre contravenţiile
constatate.

7.3. Căile de atac în materia răspunderii contravenţionale

În această materie, calea tradiţională de atac a fost şi rămâne plângerea,

întrucât ordonanţa a păstrat acest termen. Astfel, împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate
face plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării
acestuia.

Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce priveşte

despăgubirea, iar cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât
contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării.
Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a
contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator,
acesta fiind obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă
în acest sens.

Plângerea, împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a

cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.

86
Plângerea suspendă executarea. Plângerea părţii vătămate şi a celei căreia
îi aparţin bunurile confiscate suspendă executarea numai în ceea ce
priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării.
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă
aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe
celelalte persoane citate, dacă acestea s-au prezentat, administrează orice
alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi
temeiniciei procesului-verbal

Instanţa competentă hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite,

precum şi asupra măsurii confiscării.

Hotărârea judecătorească prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată

cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia contencios
administrativ a tribunalului.

Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi

susţinute şi oral în faţa instanţei.

Recursul suspendă executarea hotărârii.

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a
contravenţiilor se soluţionează cu precădere.

Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a

contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care
s-a soluţionat plângerea, precum şi orice alte cereri incidente sunt scutite
de taxa judiciară de timbru.
Legea nu face precizări cu privire la persoana contravenientului, respectiv
dacă poate face plângere şi persoana care a achitat pe loc sau în cel mult
48 de ore jumătate din minimul amenzii.

87
Opinia majoritară susţine că, deşi nu a fost întocmit un proces-verbal,
persoana care a achitat pe loc amenda nu poate fi lipsită de dreptul de a
uza de calea de atac în virtutea principiului bunei administrări a justiţiei şi
a principiului parcurgerii celor două grade de jurisdicţie în soluţionarea
cauzelor pentru aflarea adevărului.

În ceea ce priveşte recursul, observăm că ordonanţa aduce cu sine o

precizare importantă indicând expres competenţa secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului de a judeca recursul în materie
contravenţională.

7.4. EXECUTAREA SANCŢIUNILOR CONTRAVENŢIONALE

Executarea diferă în funcţie de sancţiunea aplicată, de caracterul şi

finalitatea fiecăreia dintre ele, rezultând mai multe modalităţi de executare
în raport de conţinutul patrimonial sau nepatrimonial al acestora, precum
şi de posibilitatea exercitării constrângerii în punerea lor în executare.

Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut, precum şi hotărârea

judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie
titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.
Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la
constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator.

În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea

procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia
corespunzătoare.

88
Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii
contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin
încunoştinţarea scrisă, după caz, astfel:
de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu
se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei în termenul prevăzut de lege;

- de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.

În vederea executării amenzii, organele din care face parte agentul
constatator vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere în termenul
legal, în termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după
caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat
plângerea, în termen de 30 de zile de la data la care hotărârea a devenit
irevocabilă, astfel:

- pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de

specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale în a căror rază
teritorială domiciliază contravenientul, persoană fizică sau, după caz, îşi
are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică;
- pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor
de specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor
Publice – Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în a căror rază
teritorială îşi are domiciliul fiscal contravenientul persoană juridică.

În ceea ce priveşte executarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul

comunităţii, dreptul comun în materie îl constituie Ordonanţa Guvernului
nr. 55/2002, privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în
folosul comunităţii, substanţial îmbunătăţită prin OUG nr. 108/2003 pentru
desfiinţarea închisorii contravenţionale, intrată în vigoare odată cu
intrarea în vigoare a Legii de revizuire a Constituţiei

89
În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de
zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea
executării silite, va fi sesizată instanţa în circumscripţia căreia s-a săvârşit
contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se seama, după caz, şi de partea
din amendă care a fost achitată.

În cazul în care contravenientul nu a achitat amenda, instanţa procedează,

dacă există acordul expres al acestuia, la înlocuirea amenzii cu sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii pe o durată de de la 50 până
la 300 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de 16 ani, de la 25 până
la 150 de ore.
Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi în
folosul comunităţii este supusă recursului.

Urmărirea punerii în executare a sentinţelor se realizează de către

serviciul executării civile de pe lângă judecătoria în a cărei rază s-a
săvârşit contravenţia, în colaborare cu serviciile specializate din primării.
Ordonanţa nr. 108/2003 detaliază mai multe aspecte ce ţin de modalitatea
de stabilire şi de executare a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, astfel:

În toate situaţiile, instanţa de judecată sesizată, stabileşte prin hotărâre

natura activităţilor ce vor fi prestate de contravenient în folosul
comunităţii, pe baza datelor comunicate de primarul localităţii în care
contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, ţinând seama de
aptitudinile sale fizice şi psihice, precum şi de nivelul pregătirii
profesionale.
Activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor
publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a
drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de

90
activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor,
creşelor şi grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-
culturale.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în

executare de către prima instanţă de judecată prin emiterea unui mandat de
executare.

Câte o copie se comunică primarului localităţii şi contravenientului.

Consiliul local stabileşte servicii le publice şi locurile în care
contravenienţii vor presta activităţi în folosul comunităţii, iar primarul
stabileşte conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de fiecare
contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi
programul de lucru în următoarele condiţii:

- Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de

la primirea mandatului de executare, la primarul unităţii
administrativ- teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau
reşedinţa, pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;
începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii se face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de
executare;

- primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate

contravenienţilor şi a executării sancţiunilor, în condiţiile prevăzute de
ordonanţă.
Supravegherea executării sancţiunii se asigură de către primarul localităţii
prin persoane împuternicite în acest sens, cu sprijinul unităţii de poliţie, în
a căror rază teritorială se execută sancţiunea.

91
Repartizarea sarcinilor şi coordonarea acţiunilor întreprinse de persoanele
împuternicite de primar, modalităţile de acordare a sprijinului de către
unităţile de poliţie se realizează în baza unui program de supraveghere şi
control întocmit de primar, cu acordul unităţii de poliţie în a cărei rază
teritorială îşi are domiciliul sau reşedinţa contravenientul.

Câte un exemplar al programului rămâne în evidenţa autorităţii locale şi a

unităţii de poliţie
Prestarea activităţii se execută pe baza unor norme orientative de muncă
stabilite de primar, care să facă posibilă exercitarea controlului de către
cei împuterniciţi cu supravegherea executării sancţiunii.

Unitatea din domeniul serviciului public la care contravenientul execută

sancţiunea este obligată, la cererea primarului, să comunice datele şi
informaţiile solicitate cu privire la executarea sancţiunii.

Sancţiunea se execută după programul de muncă ori, după caz, programul

şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore şi 300 de
ore, de maximum 3 ore pe zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi.
În toate situaţiile în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la
primar pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la
executarea sancţiunii, după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la cererea
primarului, a unităţii de poliţie sau a conducerii unităţii la care
contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în
folosul comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii.
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii poate fi aplicată
şi minorilor, dacă la data săvârşirii faptei au împlinit vârsta de 16 ani.

Activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi 150 de ore.

92
Este interzisă obligarea minorului la prestarea unei activităţi care
comportă riscuri sau este susceptibilă să îi afecteze educaţia ori să îi
dăuneze sănătăţii sau dezvoltării sale fizice, mentale, spirituale, morale
sau sociale.
Împotriva măsurilor luate cu privire la conţinutul activităţii, la condiţiile
în care se realizează, precum şi la modul în care se exercită supravegherea
contravenientului se poate face plângere, care se depune la primar sau,
după caz, la unitatea de poliţie de care aparţine agentul însărcinat cu
supravegherea activităţii.

Plângerea împreună cu actul de verificare a aspectelor sesizate se

înaintează, în termen de 5 zile la înregistrare, judecătoriei în a cărei
circumscripţie se execută sancţiunea.
Plângerea se soluţionează în termen de 10 zile de la primirea acesteia.

În cazul în care instanţa constată că plângerea este întemeiată, dispune,

după caz, schimbarea activităţii sau a măsurilor de supraveghere.

Hotărârea instanţei de judecată este irevocabilă şi se comunică primarului

sau unităţii de poliţie la care contravenientul a depus plângerea, precum şi
contravenientului.

XII. Răspunderea patrimonială

Statul și unitățile administrativ- teritoriale răspund pentru prejudiciile

produse altor persoane prin actele și faptele autorităților publice care le
reprezintă.
Răspunderea patrimonială a statului și a unităților administrativ-teritoriale
își are temeiul în Codul civil, care prevede că cel ce cauzează un
prejudiciu are obligația de a-l repara, deci, în calitate de subiecte de drept,
statul și unitățile administrativ- teritoriale răspund patrimonial. De

93
asemenea, statul și unitățile administrativ-teritoriale răspund pentru
prejudiciile create altor persoane de către agenții lor, în temeiul
răspunderii civile a comitentului pentru fapta prepusului său.
Potrivit Constituției, statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare.
Reglementări privind răspunderea patrimonială a statului întâlnim și în
Codul de procedură penală, care prevede că statul răspunde pentru
prejudiciile cauzate unor persoane fizice prin măsuri ilegale luate de
organele judiciare, cum este în materia privării ilegale de libertate.
Mai mult, așa cum am văzut în cele de mai sus, legea 554/2004 prevede
dreptul persoanelor fizice și juridice de a solicita instanței de contencios
administrativ repararea pagubei cauzate printr-un act administrativ ilegal
sau prin refuzul nejustificat al autorității publice de a recunoaște un drept
sau un interes legitim al acestora.
În dreptul administrativ, răspunderea patrimonială a statului și a unităților
administrativ- teritoriale are ca obiect exclusiv repararea acelor prejudicii
cauzate particularilor prin acte ilegale ale organelor administrației
publice.
Răspunderea patrimonială este o instituție a dreptului administrativ,
deosebindu-se de răspunderea civilă, pe care se întemeiază, prin
specificitatea obiectului și a subiecților săi. Trăsăturile caracteristice sunt,
astfel, următoarele:
- este o formă de răspundere de drept public, care izvorăște din actele
administrației publice emise în regim de putere publică;
- are la bază prezumția de culpă a autorității publice care a emis actul
ilegal sau care a refuzat nejustificat să rezolve o cerere privind un
drept sau un interes legitim.
- acțiunea în despăgubiri este accesorie acțiunii principale în
contencios administrativ;
- angajarea acestei forme de răspundere este de competența instanțelor
de contencios administrativ;

94
- termenul de prescripție a dreptului la acțiune în despăgubiri, ca
obiect al răspunderii patrimoniale în dreptul administrativ, este
diferit față de cel din dreptul comun (art. 19 din Legea 554/2004).
Răspunderea patrimonială este acea formă a răspunderii în dreptul
administrativ care constă în obligarea statului sau a unei unități
administrativ- teritoriale la repararea pagubei cauzate unui particular ca
urmare a unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al
administrației publice de a rezolva o cerere privind un drept sau un
interes legitim.
Condițiile răspunderii patrimoniale sunt:
- să existe un prejudiciu;
- să existe un act administrativ ilegal sau un refuz nejustificat de a
rezolva o cerere privind un drept sau un interes legitim;
- între actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat, pe de o
parte, și prejudiciul apărut, pe de alta, să existe legătură cauzală;
- culpa autorității publice care a emis actul administrativ ilegal sau
care a refuzat satisfacerea dreptului sau a interesului legitim.
Distingem, așadar, două situații în care poate fi angajată răspunderea
patrimonială în dreptul administrativ:
a) persoana fizică sau juridică este vătămată într-un drept sau într-un
interes legitim al său printr-un act administrativ ilegal emis din
culpa unei autorități publice, act care i-a cauzat persoanei un
prejudiciu;
b) autoritatea publică refuză nejustificat rezolvarea unei cereri privind
un drept sau un interes legitim, cauzând, prin acest refuz, prejudiciu
unei persoane fizice sau juridice.

95
 SEMINARII
Saptamana I
Seminar. – Analizarea autorităților care realizează administrația publică
-Ezplicarea importantei Executivului in realizarea activitatii administrative.
Saptamana 2
Seminar .-Analizarea importantei izvoarelor scrise si nescrise ale dreptului administrativ
Saptamana 3
Seminar.-Importanta acțiunii în timp a normei de drept administrativ.
-Analizarea normelor de drept administrativ
Saptamana 4
Seminar. -Clasificarea raporturilor de drept administrativ;
-Analizarea continutului si clasificarea raportului de drept administrativ;
Saptamana 5
Seminar.- Conținutul principiului inalienabilității domeniului de public;
-Explicarea rolului domeniului public sia a trasaturilor sale
-Analizarea modurilor de valorificare a domeniului npublic;
Saptamana 6
Seminar. - Trăsăturile actului administrativ;
-Explicarea intrarii in vigoare a actului administrativ
-Analizarea modalitatilor de incetare a actului administrativ
- Modificarea actului administrativ;
Saptamana 7
Seminar.- Analiza formelor controlului administrativ
-Explicarea modalitatilor de efectuarea a controalelor de catre Parlament si
Executiv
-Analizarea controlului juristdictional
-Explicarea controlului ierarhic
Saptamana 8
Seminar.- Modalitati de realizare al controlului administrativ de catre colectivitatile locale
si de tip ombudsmen.
Saptamana 9
Seminar.- Solutionarea petitiilor;

96
 - Explicarea modului de primire si repartizare a competentelor
privind solutionarea petitiilor

Saptamana 10
Seminar.- Modalitati de asigurare a liberului acces la
informatiile publice
-Testarea cunostintelor

Saptamana 11
Seminar. -Analiza formelor controlului judecatoresc al actelor
administrative
-Analizarea modului de suspendare a actului administrativ;

Saptamana 12
Seminar-.Competenta instantelor de contencios administrati;
-Analizarea si explicarea solutiilor ce pot fii date de de instantele
de contencios administrativ;

Saptamana 13
Seminar -.Plangerea imopriva procesului verbal de constatare a
contraventiei;
- Explicarea modalitatilor de constatare a contraventiei;
- Explicarea cauzelor care inlatura raspunderea contraventiunala;
- Analizarea cailor de atac ale procesului verbal de contraventie;

Saptamana 14
Seminar.- Conditiile raspunderii patrimoniale.
-Recapitularea materiei predate in timpul cursului .

97