Construcţia statelor 15

CUPRINS

Prefaţă...................................................................................... 5
CAPITOLUL 1: Dimensiunile lipsă ale statalităţii....................9
Rolul contestat al statului....................................................10
Anvergură versus forţă.......................................................13
Anvergură, forţă şi dezvoltare economică...........................22
Noua înţelepciune convenţională........................................29
Oferta de instituţii...............................................................31
1) Managementul şi proiectarea organizatorică......31
2) Proiectarea sistemului politic ..............................31
3) Baza legitimării....................................................33
4) Factorii structurali şi culturali..............................36
Cunoştinţe transferabile despre instituţii.............................38
Cererea de instituţii.............................................................40
înrăutăţirea lucrurilor..........................................................47
CAPITOLUL 2: Statele slabe şi gaura neagră a administraţiei publice 51
Economia instituţională şi teoria organizaţiilor...................53
Ambiguitatea scopurilor.....................................................59
Directori, agenţi şi stimulente.............................................63
Descentralizare şi discreţie............................................. 75
Pierderea roţii şi reinventarea ei.........................................84
Construirea capacităţii în condiţii de ambiguitate organizatorică:
implicaţii strategice..................................................................90
CAPITOLUL 3: Statele slabe şi legitimitatea internaţionala .100
Noul imperiu.....................................................................102
Eroziunea suveranităţii.....................................................103
Construirea naţiunilor.......................................................106
Legitimitatea democratică la nivel internaţional...............112
Dincolo de naţiunea-stat................................................. 121
CAPITOLUL4: Mai mic dar mai puternic.............................126
Bibliografie............................................................................129
 PREFAŢĂ
Construcţia statelor 15
Construirea statelor constă în crearea unor noi instituţii
guvernamentale şi fortificarea celor existente. In aceasta carte, susţin că a
construi state este una dintre cele mai importante teme ale comunităţii
mondiale, pentru că statele slabe sau falite reprezintă sursa multora dintre
cele mai serioase probleme ale lumii, de la sărăcie şi S.I.D.A. până la
droguri şi terorism. De asemenea, mai susţin că deşi ştim multe despre
construirea statelor, mai există multe pe care nu le ştim, în special despre
modul de a transfera instituţii puternice spre ţările în curs de dezvoltare.
Ştim cum să transferăm resursele peste frontierele internaţionale, însă
instituţiile publice cu o bună funcţionare necesită anumite obiceiuri
mentale şi operează în moduri complexe, care se opun deplasării. Este
necesar să concentrăm mult mai multă înţelepciune, atenţie şi cercetare
asupra acestei zone.
Ideea că în capul listei ar trebui să stea construirea statelor, ca noţiune
opusă limitării sau reducerii rolului statului, ar putea să-i şocheze pe unii,
părând u-li-se perversă. Tendinţa dominantă în lumea politică pe perioada
generaţiei anterioare a fost, în definitiv, aceea de a critica „marea
guvernare“ şi de a încerca să deplaseze activităţile din sectorul de stat către
pieţele private sau către societatea civilă. Dar în mod special în lumea
ţărilor aflate în curs de dezvoltare, guvernarea slabă, incompetentă sau
inexistentă, este sursa unor probleme severe.
De exemplu, epidemia de S.I.D.A. din Africa a contaminat peste
douăzeci şi cinci de milioane de oameni şi va revendica un zdrobitor tribut
în vieţi omeneşti. S.I.D.A. poate fi tratată, aşa cum s-a procedat în lumea
ţărilor dezvoltate, cu ajutorul medicamentelor antiretrovirale. S-au depus
eforturi susţinute pentru alocarea de fonduri publice pentru medicamente
anti- S.I.D A sau pentru a forţa companiile farmaceutice să permită
comercializarea formelor mai ieftine ale produselor lor în Africa şi în alte
zone ale Lumii a Treia. în timp ce, parţial, problema S.I.D.A. ţine de
resurse, alt aspect important este capacitatea guvernelor de a administra
programele de sănătate. Medicamentele antiretrovirale nu sunt numai
scumpe, ci necesită şi o administrare complexă. Spre deosebire de
vaccinurile cu o singură administrare, acestea trebuie administrate în doze
complexe, pe o perioadă îndelungată; nerespectarea acestui regim poate
cbiar să agraveze epidemia, permiţând virusului imunodeficienţei umane
dobândite să şuiere mutaţii şi să-şi dezvolte rezistenţa la medicamente.
Tratamentul eficient are nevoie de o infrastructură puternică în domeniul
sănătăţii publice, de educaţie publică şi de cunoaşterea epidemiologiei
bolii în regiuni specifice. Chiar dacă ar exista resursele, capacitatea
instituţională de a trata boala lipseşte în multe ţări ale Africii sub-sahariene
(deşi unele, cum ar fi Uganda, s-au descurcat mult mai bine decât altele).
Astfel, a face faţă acestei epidemii impune ajutorarea ţârilor afectate în
privinţa dezvoltăm capacităţii instituţionale de a folosi acele resurse pe
care le pot atrage.
Lipsa capacităţii statului în ţările sărace a ajuns să bântuie lumea
dezvoltată îutr-un mod mult mai direct. Sfârşitul Războiului Rece a lăsat
în urmă o serie de state falite şi slabe, care se întind din Balcani, prin
Caucaz, până în Orientul Mijlociu, Asia Centrala şi Sudul Asiei. în anii
nouăzeci, colapsul sau slăbiciunea statelor provocaseră deja dezastre
majore pe plan umanitar şi al drepturilor omului în Somalia, Haiti,
Cambodgia, Bosnia, Kosovo şi Timorul de Est. Un timp, Statele Unite şi
alte ţări au putut pretinde că nu erau decât probleme locale, dar atentatele
de la 11 septembrie au dovedit că slăbiciunea statului constituia şi o
imensă provocare strategică. Terorismul islamist radical, combinat cu
accesibilitatea armelor de distrugere în masă, a adăugat o dimensiune
majoră de securitate la povara problemelor create de slaba guvernare.
Statele Unite şi-au asumat responsabilităţi noi şi importante pentru
construirea naţiunilor in Afganistan şi Irak, în urma acţiunilor militare
întreprinse acolo. Dintr-o dată, capacitatea de a fortifica sau crea, pornind
 de la zero, capacităţi şi instituţii care lipseau statului, a ajuns pe prima
Construcţia statelor 15
pagină a agendei globale şi pare foarte probabil să constituie o condiţie
esenţială de securitate în mai multe părţi importante ale lumii. Prin
urmare, slăbiciunea statului este o problemă atât naţională, cât şi
internaţională de prim ordin.
Această carte are trei părţi principale. Prima înfăţişează un cadru
analitic de referinţă pentru înţelegerea dimensiunilor multiple ale
„statalităţii“ - cu alte cuvinte, funcţiile, capacităţile şi temeiurile de
legitimitate ale guvernelor. Acest cadru de referinţă va explica de ce, în
majoritatea ţârilor în curs de dezvoltare, statele nu sunt prea puternice, ci
mai degrabă prea slabe. A doua parte aruncă o privire asupra cauzelor
slăbiciunii statelor şi mai cu seamă asupra motivelor pentru care nu poate
exista o ştiinţă a administraţiei publice, în pofida eforturilor recente ale
economiştilor de a crea una. Această lipsă limitează drastic capacitatea
străinătăţii de a ajuta ţările să-şi fortifice capacitatea ca stat. Ultima parte
discută dimensiunile internaţionale ale slăbiciunii statului: modul în care
instabilitatea este generată de slăbiciunea statului, modul în care
slăbiciunea a erodat principiul suveranităţii în sistemul internaţional şi
modul în cart* problemele legitimităţii democratice la nivel internaţional
au ajuns să domine disputele dintre Statele Unite, Europa şi alte ţâri
dezvoltate din cadrul sistemului internaţional.
Cartea de faţă se bazează pe seria de conferinţe Messenger Lectures pe
care le-am susţinut la Universitatea Corneli din Ithaca, New York, în
perioada 18-21 februarie 2003. Sunt foarte recunoscător Universităţii
Corneli, alma mater unde mi-am făcut studiile anterioare absolvirii şi
fostului ei preşedinte, Hunter Rawlings, pentru că m-au invitat să revin şi
să prezint această serie prestigioasă. Apreciez în mod deosebit eforturile
lui Victor Nee, de la Departamentul de Sociologie al Universităţii Corneli,
de a facilita seria de conferinţe şi a mă primi în recent formatul Centru
pentru Studii ale Economiei şi Societăţii, precum şi eforturile directorului
asociat al Centrului, Richard Swedberg.
Unele fragmente din Capitolul 3 au fost prezentate în cadrul conferinţei
John Bonython la Melbourne, Australia, şi a conferinţei Sir Ronald
Trotter, ţinută la Wellington, Noua Zeelandă, ambele în luna august a
anului 2002. Sunt recunoscător Centrului de Studii Independente şi
directorului său, Greg Iindsey, precum şi lui Roger Kerr şi Catherine Judd
de la Masa Rotundă de Afaceri din Noua Zeelandă, pentru că m-au ajutat
să ajung împreună cu familia în acea parte a lumii. Owen Harries, fostul
redactor şef al revistei „The National Interest“, mi-a furnizat şi el
comentarii valoroase cu privire la conferinţe.
Multe dintre ideile din aceasta carte provin dintr-un curs de politică
comparată pentru absolvenţi, pe care l-am ţinut împreună cu Seymour
Martin Lipset, pe parcursul câtorva ani, la Facultatea de Politică Publică a
Universităţii George Mason. De-a lungul anilor am avut enorm de învăţat
de la Marty Lipset şi lui îi este dedicată această carte.
Am beneficiat de comentarii şi sfaturi utile din partea mai multor
prieteni şi colegi, printre care Roger Leeds, Jessica Einhorn, Fred Starr,
Enzo Grilli, Michael Mandelbaum, Robert Klitgaard, John Ikenberry,
Michael Ignatieff, Peter Boettke, Rob Chase, Martin Shefter, Jeremy
Rabkin, Brian Levy, Gary Hamei, Liisa Välikangas, Richard Pascale,
Chet Crocker, Grace Goodell, Marc Plattner şi Karen Macours.
Unele părţi din prelegerile aflate la baza acestei cărţi au fost prezentate
şi la Banca de Dezvoltare Inter-Americană şi la Agenţia S.U.A. pentru
Dezvoltare Internaţională; aş dori să le mulţumesc lui Enrique Iglesias,
preşedintele B.D.I. şi lui Ann Phillips, de la Biroul de Coordonate a
Politicilor şi Programelor din cadrul U.S.A.I.D., pentru facilitatea acestor
activităţi. Anumite fragmente ale Capitolului 3 au mai fost prezentate şi la
Miller Center din cadrul Universităţii Virginia, la Carr Center al
Harvard’s Kennedy School of Government, la Transatlantic Center al
S.A.I.S., la Maxwell School din cadrul Universităţii Syracuse şi la
German Marshall Fund.
 Asistenţii mei pentru cercetare, Matthias Matthijs, Krisztina Csiki,
Construcţia statelor 15
Matt Miller şi îndeosebi Björn Dressel, mi-au oferit un ajutor inestimabil
la ansamblarea materialelor pentru carte. Asistenta mea, Cynthia
Doroghazi, m-a ajutat în multe etape diferite ale proiectului.
Ca întotdeauna, le mulţumesc membrilor familiei mele pentru sprijinul
acordat în timpul scrierii acestei cărţi.
 CAPITOLUL 1
Construcţia statelor 15
DIMENSIUNILE LIPSĂ ALE STATALITĂŢIl

Statul este o străveche instituţie umană care datează de a- proximativ

zece mii de ani, din epoca primelor societăţi agricole care au apărut în
Mesopotamia. în China a existat de mii de ani un stat cu o birocraţie foarte
instruită. în Europa, statul modern, dispunând de armate numeroase, puteri
fiscale şi o birocraţie centralizată, care putea să exercite o autoritate
suverană asupra unui întins teritoriu, este mult mai recent, datând de circa
patru-cinci sute de ani, din perioada consolidării monarhiilor franceză,
spaniolă şi suedeză. Ascensiunea acestor state, cu capacitatea lor de a
garanta ordinea, securitatea, legea şi dreptul de proprietate, a fost cea care
a făcut posibilă apariţia lumii economice moderne.
Statele au o larga diversitate de funcţii, fie ele pozitive sau negative.
Aceeaşi putere coercitivă care le permite să protejeze dreptul de
proprietate şi să garanteze siguranţa publică, le permite şi să confişte
proprietatea privată şi să încalce drepturile cetăţenilor lor. Monopolul
puterii legitime pe care o exercită statele, le permite indivizilor să scape
de ceea ce Hobbes numea „războiul fiecăruia cu toţi ceilalţi“ pe plan
intern, dar serveşte ca bază pentru conflicte şi războaie la nivel internaţio-
nal. Sarcina politicii moderne a fost aceea de a domestici puterea statului,
de a-i dirija activităţile spre scopuri considerate legitime de către populaţia
pe care o slujeşte şi de a reglementa exercitarea puterii prin domnia legii.
în acest sens, statele moderne sunt oricum, numai universale nu. Nici
măcar nu au existat în zone întinse ale lumii, cum ar fi Africa sub-
sahariană, înaintea colonialismului european. După Al Doilea Război
Mondial, decolonizarea a dus la o frenezie a construirii statelor în toată
lumea în curs de dezvoltare, încununată de succes în ţări ca India şi China,
dar s-a produs numai cu numele în multe alte regiuni din Africa, Asia şi
Orientul Mijlociu. Ultimul imperiu european care s-a prăbuşit - cel al
fostei Uniuni Sovietice - a iniţiat în mare parte acelaşi proces, cu rezultate
diverse şi adeseori la fel de tulburi.
Problema statelor slabe şi a necesităţii de a construi state există aşadar
de ani de zile, dar atacurile de la 11 septembrie au făcut-o mai evidentă.
Sărăcia nu este cauza imediată a terorismului. Organizatorii atacurilor
asupra World Trade Center-ului şi Pentagonului de la acea dată proveneau
din mediul social al clasei de mijloc şi intr-adevăr nu erau radicalizaţi în
ţările lor de origine, ci în Europa de Vest Totuşi, atacurile au atras atenţia
asupra unei probleme centrale pentru Occident: lumea modernă oferă un
pachet foarte atrăgător, combinând prosperitatea materială a economiilor
de piaţă cu libertatea politică şi culturală a democraţiei liberale. Este un
pachet pe care-1 doresc foarte multe popoare ale lumii, după cum
subliniază fluxul de emigranţi şi refugiaţi, în mare măsură unidirecţional,
din ţările mai puţin dezvoltate spre cele mai dezvoltate.
Dar modernitatea Occidentului liberal este dificil de realizat pentru
multe societăţi ale lumii. Dacă unele ţări din Estul Asiei au realizat cu
succes această tranziţie pe parcursul ultimelor două generaţii, altele, din
lumea în curs de dezvoltare, fie s-au împotmolit, fie chiar au regresat în
aceeaşi perioadă. Problema în discuţie este dacă instituţiile şi valorile
Occidentului liberal sunt într-adevăr universale, sau dacă nu cumva
reprezintă, aşa cum ar susţine Samuel Huntington (1996), excrescenţa
deprinderilor culturale ale unei anumite părţi din lumea europeană
nordică. Faptul că guvernele vestice şi agenţiile de dezvoltare
multilaterală nu le-au putut oferi prea multe în materie de sfaturi sau
ajutoare utile ţărilor în curs de dezvoltare, subminează scopurile mai
înalte pe care caută să le cultive.

Rolul contestat al statului

Se poate afirma cu deplină certitudine că în secolul XX, politica a fost
 influenţată masiv de controversele privitoare la dimensiunile şi puterile
Construcţia statelor 15
adecvate pentru state. Secolul a început cu o lume liberală prezidată de
principalul stat liberal al lumii, Marea Britanie. Anvergura activităţilor
statale nu era extrem de amplă în Anglia sau în oricare alta dintre
principalele puteri europene, în afara domeniului militar, iar în Statele
Unite era chiar mai restrânsă. Nu existau impozite pe venit, programe de
combatere a sărăciei sau reglementări pentru siguranţa alimentaţiei. Pe
măsură ce secolul avansa, trecând prin războaie, revoluţii, crize
economice şi din nou războaie, acea ordine liberală a lumii s-a
dezmembrat, iar statul liberal minimalist a fost înlocuit în multe părţi ale
globului de un stat cu mult mai centralizat şi mai activ.
Un curent al dezvoltării a condus la ceea ce Friedrich şi Brzezinski
(1965) au numit stat „totalitar“, care încerca să abolească întregul societăţii
civile şi să-i subordoneze pe indivizii rămaşi atomizaţi, propriilor sale
scopuri politice. Varianta de extrema dreaptă a acestui experiment a luat
sfârşit în 1945, odată cu înfrângerea Germaniei Naziste, în timp ce
versiunea de extrema stângă s-a prăbuşit sub greutatea propriilor sale
contradicţii o dată cu căderea Zidului Berlinului, în 1989.
Dimensiunile, funcţiile şi anvergura statului au crescut şi în ţările
netotalitare, incluzând practic toate democraţiile din cursul primelor trei
sferturi ale secolului XX. în timp ce sectoarele de stat cheltuiau, la
începutul secolului, în majoritatea ţărilor din Europa de Vest şi în Statele
Unite, doar cu puţin peste zece la suta din produsul intern brut (P.I.B.),
până în anii optzeci ajunseseră să cheltuie aproape cincizeci la sută (sau
chiar şaptezeci la sută, în cazul Suediei social-democrate).
Această creştere, însoţită de ineficientele şi consecinţele neprevăzute pe
care le-a determinat, a dus la o contrareacţie viguroasă, sub forma
„thâtcherismului“ şi a „reaganismului". Politica anilor optzeci şi nouăzeci a
fost caracterizată de revenirea ideilor liberale în multe zone ale lumii
dezvoltate, odată cu încercări de a stopa, dacă nu chiar de a inversa
dezvoltarea sectorului de stat (Posner, 1975). Prăbuşirea celei mai extreme
forme de etatism, comunismul, a dat un impuls suplimentar mişcării de
reducere a proporţiilor statului in ţările necomuniste. Friedrich A. Ilayek,
care la jumătatea secolului fusese ţintuit la stâlpul infamiei pentru a fi
sugerat că exista o legătură între totalitarism şi statul modern al asistenţei
sociale (Hayek, 1956) şi-a văzut ideile ajungând să fie luate în considerare
mai mult înaintea morţii sale, în 1992 - nu numai în lumea politică, unde
partidele conservatoare şi de centru-dreapta au revenit la putere, ci şi în cea
academică, în care economia neoclasică a câştigat un prestigiu enorm ca
ştiinţa socială deschizătoare de drumuri.
Reducerea dimensiunilor sectorului de stat a fost tema dominantă a
politicii în criticii ani optzeci şi la începutul anilor nouăzeci, când o largă
varietate de ţări din fosta lume comunistă, America latină. Asia şi Africa
ieşeau de sub guvernarea autoritară, după ceea ce Hunlington (1991)
etichetase ca fiind „al treilea val“ al democratizării. Era indiscutabil că
sectoarele de stat atotcuprinzătoare ale fostei lumi comuniste trebuiau
reduse dramatic, dar etatismul supradimensionat contaminase de asemenea
multe ţări necomuniste în curs de dezvoltare. De exemplu, partea din
P.I.B. cheltuită de guvernul mexican crescuse de la douăzeci şi unu la sută
în 1970, la patruzeci la sută în 1982, iar deficitul său fiscal atinsese
şaptesprezece la sută din PI.B„ punând bazele crizei de debit care s-a
produs în acel an (Krueger 1993, II). Sectoarele de stat ale multor ţări din
Africa sub-sahariană s-au implicat în activităţi cum ar fi coordonarea
marilor corporaţii aflate în proprietatea statului şi a consiliilor
administrative de marketing agricol, implicare care a avut efecte negative
asupra productivităţii (Bates 1981,1983).
Ca răspuns la aceste tendinţe, recomandarea I.F.I-urilor (instituţiilor
financiare internaţionale - n.tr.), cum ar fi Fondul Monetar Internaţional
(F.M.I.) şi Banca Mondială, precum şi de guvernul S.U.A., a punea
accentul pe o serie de măsuri des- linale să reducă gradul de intervenţie a
 statului în afacerile economice - un pachet desemnat cu titlul de
Construcţia statelor 15
„consensul de la Washington" de către unul dintre cei care l-au formulat
(Williamson. 1994), sau ca „neoliberalism", de către detractorii săi din
America Latină. Consensul de la Washington a fost atacat nemilos la
începutul secolului XXI, nu numai de protestatarii antiglobalizare, ci şi de
critici din aria academică, posesori ai unor acreditări economice
superioare (vezi Rodrick 1997; Stiglitz 2002).
Privind retrospectiv, observăm că nu era nimic în neregulă cu
consensul de la Washington ca atare. Sectoarele de stat ale ţărilor în curs
de dezvoltare reprezentau în foarte multe cazuri obstacole în calea
evoluţiei şi nu puteau fi înlăturate decât cu timpul, prin intermediul
liberalizării economice. Mai curând, problema era că, deşi statele aveau
nevoie de reduceri în anumite zone, ele aveau nevoie să fie întărite
simultan în altele. Economiştii care promovau reforma economică
liberalizatoare înţelegeau perfect acest lucru - în teorie. Dar accentul care
se punea în această perioadă înclina foarte mult balanţa în direcţia
reducerii activităţii statului, fapt care putea fi adesea confundat sau
interpretat deliberat greşit, ca un efort de a restrânge în general capacitatea
statului. Agenda construirii statului, care era cel puţin la fel de importantă
ca aceea a reducerii ponderii statului, nu beneficia nici pe departe de
aceeaşi aten: ţie sau aprofundare. Rezultatul a fost că reforma de
liberalizare economică n-a reuşit să-şi onoreze promisiunile în multe ţări.
în unele, absenţa unui cadru instituţional adecvat le-a adus într-o situaţie şi
mai proasta după liberalizare, decât dacă aceasta nu s-ar fi produs deloc.
Problema constă, la bază, într-o eroare conceptuală în a disocia diferitele
dimensiuni ale statalităţii şi în a înţelege relaţiile lor cu dezvoltarea
economică.
Anvergura versus forţă
încep analiza rolului statului în dezvoltare punând următoarea întrebare:
Statele Unite au un stat puternic sau slab? Un răspuns clar formulat este
acela dat de Lipset (1995): instituţiile americane sunt concepute în mod
deliberat pentru a slăbi sau limita exercitarea puterii de către stat. Statele
Unite au luat naştere printr-o revoluţie împotriva autorităţii de stat, iar
cultura politică antistatală care a rezultat a fost exprimată în constrângeri
asupra puterii de stat, cum ar fi guvernarea constituţională cu prevederi
clare de protecţie a drepturilor individuale, separarea puterilor în stat,
federalism şi aşa mai departe. Lipset subliniază faptul că statul american al
asistenţei sociale a fost înfiinţat abia mai târziu şi rămâne mult mai limitat
(de exemplu, nu are un sistem de îngrijire medicală atotcuprinzător) decât
acelea ale altor democraţii dezvoltate, că pieţele sunt mult mai puţin
regularizate şi că Statele Unite s-au aflat în linia întâi a retragerii asistenţei
sociale de stat, în anii optzeci şi nouăzeci.
Pe de altă parte, mai exista un punct de vedere din care statul american
este foarte puternic. Max Weber (1946) definea statul ca pe „o comunitate
umană care-şi revendică (cu succes) monopolul asupra întrebuinţării
legitime a forţei fizice pe un teritoriu dat“. Cu alte cuvinte, esenţa
statalităţii este impunerea prin forţa: capacitatea supremă de a trimite pe
cineva, înarmat şi în uniformă, să silească oamenii să se supună legilor
statului. Din acest punct de vedere, statul american este extraordinar de
puternic: el are o întreagă pletoră de agenţii de aplicare a legii, la nivel
federal, statal şi local, pentru a forţa la supunere faţă de lege sub toate
aspectele ei, de la regulile de circulaţie până la legile comerciale şi
încălcările fundamentale ale Declaraţiei Drepturilor Omului. Americanii,
din motive diverse şi complexe, nu formează un popor cu respect faţă de
lege, în comparaţie cu cetăţenii altor democraţii dezvoltate (Lipsei 1990),
dar nu din cauza lipsei unui sistem de justiţie penala şi civila adeseori
extrem de punitiv, care are la dispoziţie puteri substanţiale de punere în
aplicare a legii.
Cu alte cuvinte, Statele Unite au un sistem de guvernare li- mitaţă care,
din perspectiva istorică, a restrâns anvergura activităţilor statului. în
limitele acestei anverguri, abilitatea sa de a crea şi aplica legi şi politici
 este foarte mare. Desigur, mulţi americani dau dovadă de un mare cinism,
Construcţia statelor 15
justificat, în legătură cu nivelul de eficienţă şi de bun simţ al propriului lor
guvern (vezi, de exemplu, Howard 1996). Dar domnia legii în Statele
Unite face obiectul invidiei multor alte colţuri ale lumii: acei americani
care se plâng de felul în care îi tratează pe şoferi departamentul de
circulaţie, ar trebui să încerce să obţină un permis de conducere sau să
rezolve o încălcare a regulilor de circulaţie în Mexico City sau Djakarta.
Prin urmare, este logic să facem o distincţie între anvergura activităţilor
statului, care se referă la diferitele funcţiuni şi scopuri asumate de guverne
şi forţa puterii statului sau posibilitatea statului de a planifica şi executa
politici şi de a aplica legile corect şi transparent - care în prezent este
numită capacitatea statului sau instituţională. Lina dintre confuziile care s-
au strecurat în modul nostru de a înţelege statalitatea constă în faptul că
termenul forţă este adeseori folosit fără discernământ, cu referire atât la
ceea ce se consideră a fi anvergura, cât şi privind puterea sau capacitatea.
Făcând distincţia între aceste două dimensiuni ale stata- lităţii, vom
avea posibilitatea de a crea o matrice care să ne ajute să deosebim gradele
de etatism din mai multe ţări din întreaga lume. Putem dispune anvergura
activităţilor statului pe o axă care se întinde de la ceea ce e necesar şi
important până la tot ce e doar dezirabil sau facultativ - şi, în anumite ca-
zuri, contraproductiv sau chiar distructiv. Desigur, nu există nici o ierarhie
general-acceptată a funcţiilor statului, mai ales când se pune problema
unor chestiuni ca redistribuirea şi politicile sociale. Majoritatea oamenilor
vor fi de acord că trebuie să existe un anumit grad de ierarhizare: e nevoie
ca statele să asigure ordinea publică şi apărarea în faţa invaziilor externe,
înainte de a oferi asigurări de sănătate universale sau învăţământ superior
gratuit. Documentul intitulat Raportul de Dezvoltare Mondială („World
Development Report“) aparţinând Băncii Mondiale (Banca Mondială,
1997) oferă o listă plauzibilă de funcţii ale statului, împărţite în trei
categorii care acoperă toată gama, de la funcţiile „minimale“, trecând prin
funcţiile „intermediare“ şi până la funcţiile „activiste“ (Figura 1). Evident,
această lista nu este exhaustivă, dar ne oferă puncte de reper utile
referitoare la anvergura statului.
Dacă luăm aceste funcţii şi le aranjăm pe axa X, ca în Figura 2, putem
apoi localiza diversele ţări în diferite puncte de pe axă, în funcţie de cât de
ambiţioase sunt în privinţa scopurilor pe care caută să le îndeplinească
propriile guverne. Desigur, există ţări care încearcă să onoreze sarcini de
guvernare complexe, cum ar fi conducerea organizaţiilor parastatale sau
alocarea creditelor pentru investiţii, deşi nu sunt capabile sa ofere nici
măcar bunuri publice elementare, cum ar fi legea şi ordinea sau
infrastructura publică. Vom dispune ţările pe această axă în funcţie de cele
mai ambiţioase tipuri de funcţii pe care caută să le înfăptuiască.
Există o axă Y complet separată, care reprezintă forţa capacităţilor
instituţionale. In acest sens, forţa include, aşa cum am arătat mai sus,
capacitatea de a formula şi îndeplini politici şi
în mod evident, nu există o măsură general-acceptată pentru forţa
instituţiilor de stat. Diversele agenţii ale statului pot fi amplasate în
puncte diferite pe această axă. O ţară ca Egiptul, de exemplu, are un
aparat de securitate internă foarte eficient şi totuşi nu poate îndeplini
sarcini simple, ca prelucrarea cererilor de viză sau autorizarea eficientă a
micilor afaceri (Singerman 1995). Alte ţări, ca Mexicul sau Argentina, au
0 succes în reformarea anumitor instituţii ale statului, cum ar fi
avut relativ
*
băncile centrale, dar
«0 n-au reuşit la fel de bine să controleze politicile
0 E
fiscale sau să asigure servicii de sănătate publică ori învăţământ de

1
î2-
5co’ 0
calitate superioară.> Ca
,—
0 rezultat, capa-
O
c c-
o 0
c
3 o •C
o 'E <0

O
o
Eo % Q.
O
c
3
o
c
0

c c0 0
o
E
0
t
E
0
a) o
3
CL 0 O)
8 3S g ■a.£8o 0 IE 0
0 Q. 0
L_ E
>0
3Q-0 2 0o) >0
-O .2 ® c oi"E 0
0 >0
0
0> EJSS 0) 0 «co 0
ro £ 0 E
i—
0 3
Dl
0

ro ^a>&s- a■§ E 0
>0_ (O KO* >
O 0 ■
E £co IJ N <
3
no _0 (D OL
£ ci k. cn
0 0
>
c c -a £
(0 »03
£ .o a:
O 0
E
|= CL £
< (f) C < c3 = V,a:
S-
Construcţia statelor 15
Axa X

Figura 2. Gama funcţiilor statului

citatea statului poate să varieze apreciabil pe axa funcţulor

Sta
Odatf cSu retonoirea accentului pus în anii nouăzeci pe calitatea instituţională, au fost elaboraţi
numeroşi aulici ie e- vanti care ajută la plasarea ţărilor pe axa Y. Unul dinii e aceştia este Corruption
Perception Index - Indexul de Percepe* * Corupţiei (n tr.) - elaborat de Transparency International pe
baza datelor de sondaj obţinute în primul rând din comunităţile f afaceri care operează în diferite ţări.
Un altul ar fi un indicator privat, denumit International C o u n f r y îbsk Guide Numbers - Indicele
Internaţional al Riscului de Ţaţa 0 • •) şi evaluări mai ample pentru drepturile politice, cum ar fi
indexul Freedom House pentru libertatea politică şi libertăţile civile, care reuneşte democraţia şi
drepturile individuale într-un singur număr-ghid, precum şi datele Polity IV referitoare la
caracteristicile regimului.1

Funcţiile statului

Figura 3. Capacitatea statului (ipotetică)

Dacă combinăm aceste două dimensiuni ale anvergurii şi forţei într-un singur grafic, obţinem o
matrice asemănătoare celei din Figura 4. Matricea se împarte în patru cadrane, care au consecinţe
foarte diferite pentru dezvoltarea economică. Din punctul de vedere al economistului, locul optim în
care poate să se afle un stat este în cadranul I, care combină anvergura limitată a funcţiilor statului cu o
puternică eficienţă instituţională. Dezvoltarea economică va înceta, desigur, dacă statul se deplasează
prea departe spre originea axei şi nu reuşeşte să
(Acest set de date este compilat de Monty Marshall şi Keith Juggers şi este disponibil la www.adcm,umd.edu/irrscr/polity/.
onoreze funcţii minime, cum ar fi protecţia dreptului de proprietate, dar se presupune că dezvoltarea va
degenera şi dacă statele alunecă prea departe spre dreapta, pe axa X.
t

Cadranul |
Cadranul II

Cadranul IV
Cadranul III

-------------------------------------------►
Gama funcţiilor stalului
Figura 4. Statalitatea şi eficienţa

Desigur, succesul economic nu este singurul motiv pentru a prefera o anvergură dată a funcţiilor
statului; mulţi europeni susţin că eficienţa în stil american se plăteşte cu preţul justiţiei sociale şi că sunt
mai fericiţi să se afle mai curând în cadranul II, decât în cadranul I. Pe de altă parte, cel mai defavorabil
loc în care se poate afla un stat, în termeni de performanţe economice, este cadranul IV, care corespunde
situaţiei în care un stat ineficient abordează o gamă ambiţioasă de activităţi pe care nu le poate desfăşura
bine. Din păcate, exact în acest loc se află un mare număr de ţări în curs de dezvoltare.
în scop ilustrativ, am plasat un număr de ţări în această matrice (Figura 5). Statele Unite, de exemplu,
au un stat mai puţin extensiv decât Franţa, cât şi decât Japonia; nu au încercat să administreze tranziţiile
sectoriale ample prin alocare de credite, cum a procedat Japonia în cadrul politicii sale industriale din anii
şaizeci şi şaptezeci, după cum nu se laudă nici cu acelaşi gen de birocraţie de cea mai bună calitate la înalt
nivel, precum Franţa, cu ale sale grandes écoles. Pe de altă parte, calitatea birocraţiei Statelor Unite este
considerabil superioară celei a majorităţii ţărilor în curs de dezvoltare. Turcia şi Brazilia, dimpotrivă, au
pompat mari proporţii din PI.B.-ul lor către sectoarele lor de stat, coordonează industrii naţionalizate şi au
reglementat şi protejat o amplă gamă de activităţi economice.
Franţa
Japonia
Statele Unile

Brazilia

Turcia
Sierra Leone

Gama funcţiilor statului

Figura 5. Matricea statalităţii

Nu e posibil să se efectueze o localizare precisă a ţărilor în diferitele cadrane, fie şi numai pentru
motivul că, la nivelul fiecărei ţări, capacitatea statului variază de Ia o agenţie admi nistrativă la alta.
Japonia are un stat al asistenţei sociale mai puţin extensiv comparativ atât cu Franţa cât şi cu Germania,
dacă-i evaluăm această mărime în funcţie de transferurile nete de venituri sau de programele sociale. In
schimb, ea recurge la reglementări (de exemplu, protecţia firmelor de familie care fac comerţ cu
amănuntul) şi la anumite instituţii microeconomice, cum ar fi sistemul salarial în funcţie de vechime şi
angajarea pe toată perioada vieţii active în sectorul privat, pentru a oferi o plasă de siguranţă socială
echivalentă. în orice caz, politicile industriale ale Japoniei au fost mult mai interven- ţioniste din
perspectivă istorică decât cele alo majorităţii statelor vest-europene, iar nivelul de reglementare internă a
fost foarte ridicat. Prin urmare, nu e clar dacă ar trebui s-o plasăm la slânga sau la dreapta unui stat
european de asistenţă socială tipic.
Ar trebui să fie de asemenea limpede că ţările se pot deplasa în timp pe suprafaţa acestei matrice. Intr-
adevăr, una dintre virtuţile acestei matrice este aceea că demonstrează natura dinamică a schimbărilor
statalităţii. Astfel, fosta Uniune Sovietică a trecut de la situaţia de stat cu o anvergură foarte extensivă (de
exemplu, prin faptul că nu exista proprietate privată) şi un grad moderat de forţă în capacităţile
administrative, la statutul de stat cu o anvergură a funcţiilor mult mai restrânsă şi un grad de capacitate
statală la fel de mică. Acelaşi lucru poate ii spus despre Japonia ultimelor două decenii: a depus eforturi
ezitante spre liberalizarea pieţelor, privatizând unele companii aflate în proprietatea statului şi scoţând de
sub reglementări anumite industrii interne (în mare măsură sub presiuni internaţionale), în timp ce-şi
vedea calitatea mult lăudatelor birocraţii (iu special, aceea a ministerului de finanţe) deteriorându-se sau
căzând pradă intereselor sociale. Prin urmare, atât Japonia cât şi Uniunea Sovietică/Rusia şi-au văzut
sectoarele de stal pornind în aceeaşi direcţie sud-vcsticâ a matriciei aproximativ între anii 1980 şi 2000,
deşi e clar că porniseră din puncte radical diferite şi se deplasaseră cu viteze la fel de diferite (Figura 6).
 Figura 6. Schimbarea în timp a forţei instituţiilor de stat şi a anvergurii funcţiilor statului
Aceste cazuri contrastează accentuat cu acela al Noii Zeelande, care a început o serie de reforme
liberalizatoare la jumătatea anilor optzeci, sub îndrumarea Partidului Laburist şi a ministrului său de
finanţe, Roger Douglas. Pe la începutul anilor 1980, Noua Zeelandâ îşi dezvoltase unul dintre cele mai
extensive state de asistenţă socială din lume, dar se îndrepta vizibil spre o criză cu balonarea datoriei
naţionale şi declinul constant al contului curent. Setul iniţial de reforme început în 1984 a dat flotabilitate
dolarului neozeelandez, a abolit controalele monetare, subvenţiile agricole şi de consum, licenţele de
import şi stimulentele de export, a schimbat structura fiscală de !a impozitele pe venituri şi vânzări la un
impozit pe consum cu bază largă şi a privatizat industriile de stat (New Zealand State Services
Commission, 1998). Toate acestea erau măsuri clasice pentru a reduce anvergura statului în nou-
zeelandez. Dar, o dată cu promulgarea Legii Sectorului de Stat, în 1988, a început o a doua fază a
reformei, care încerca să fortifice capacitatea administrativă a acelor agenţii de stat centrale care mai
rămăseseră. Aceste reforme le-au impus depar tamentelor să depună rapoarte financiare lunare folosind
standarde contabile comerciale, le-au plasat sub conducerea unor directori generali care au fost angajaţi
prin contracte pe termen ce stabileau condiţii de angajare, au accentuat discreţionalitatea managerială
pentru a permite transferul combinaţiei de contribuţii, pentru a putea fi utilizate pentru obţinerea
rezultatelor stabilite şi au stabilit un sistem de responsabilitate care folosea aranjamente de tip contractual
în cadrul guvernului (Schick, 1996; Boston et al., 1996). Astfel, Noua Zeelandâ pornise, pe la jumă tatea
anilor nouăzeci, în râvnita direcţie nord-vestică a matriciei.

Anvergura, forţa şi dezvoltare economică

Agenda de dezvoltare a multor I.F.I.-uri s-a modificat dramatic în anii nouăzeci, într-un mod care
poate fi ilustrat după cum urmează. Nu încape nici o îndoială că e mai bine să te afli în cadranul I decât în
cadranul IV, dar unde e mai bine să fii - în cadranul II, cu instituţii puternice şi un stat extensiv, sau în
cadranul III, cu instituţii slabe şi un stat limitat? La începutul anilor nouăzeci, mulţi economişti preferau
cadranul III, sub motivul că pieţele se vor autoorganiza sau că instituţiile şi capacităţile reziduale ale
statului îşi vor purta cumva singure de grijă. Aşa-numitul consens de la Washington consta într-o listă
absolut rezonabilă de măsuri de politică economică, destinate să propulseze ţările la stânga pe axaX, prin
reducerea protecţiei tarifare, privatizare, reducerea subvenţiilor, scoaterea de sub reglementari şi aşa mai
departe. în fond, nu exista nici un motiv ca guvernul brazilian să conducă oţelării sau ca Argentina să-şi
creeze o industrie naţională de automobile. în multe cazuri, ţările în curs de tranziţie şi cu o economie de
piaţă în formare erau sfătuite să se îndrepte cât mai rapid posibil spre o reducere a anvergurii statului, sub
motivul că fereastra politică pentru angajarea într-o reformă de acest gen se va închide repede şi era mai
bine să scape cât mai repede de chinurile adaptării.
Pentru multe ţâri, problema era aceea că, în procesid de reducere a anvergurii statului, fie i-au slăbit
acestuia forţa, fie au generat cereri pentru noi tipuri de capacităţi ale statului, care erau fie slabe, fie
inexistente. Austeritatea necesară stabilizării şi politicilor de adaptare structurală a devenit, în anumite
ţări, o scuză pentru a reduce capacităţile statului de la A la Z şi nu numai în privinţa activităţilor de la
dreapta axei X. Cu alte cuvinte, în timp ce calea optimă a reformei ar fi constat în reducerea anvergurii
mărind totodată forţa (calea I din Figura 7), multe ţări de fapt au redus atât anvergura cât şi forţa, pornind
în direcţia sud-estului (calea II). în loc să ajungă în cadranul I, s-au pomenit în cadranul III.
Schimbări de acest gen s-au produs în Africa sub-sahariană, în ultimul sfert al secolului XX. Se
obişnuieşte ca regimurile africane sub-sahariene să fie caracterizate ca fiind „neopatri- moniale“ -
respectiv, folosind puterea politică pentru a servi o reţea clientelară de suporteri ai liderilor ţării Qoseph
1987; Fatton 1992). în unele cazuri, cum ar fi acela al lui Mobutu Şese Seko din Zair, regimurile
neopatrimoniale au dus la ceea ce Evans (1989) caracterizează ca fiind un comportament „de prădător“,
prin care o mare parte a resurselor societăţii este furată de un singur individ. în altele, se ajunge doar la
obţinerea de avantaje personale pe criterii politice - adică, folosirea
 Figura 7. Căile reformei
sectorului public pentru a realoca dreptul de proprietate în beneficiul unui interes particular - dirijate spre
o singură familie, trib, regiune sau grupare etnică. După cum subliniază van de Walle (2001), regimul
neopatrimonial, de obicei reprezentat prin instituţia prezidenţială, coexistă cu o birocraţie raţională de tip
weberian, adeseori creată în perioada colonială, care caută să îndeplinească sarcinile de rutină care ţin de
administraţia publică. Reţeaua neopatninonială este adeseori ameninţată de existenţa sectorului modern de
stat şi concurează cu acesta pentru resurse.
Natura duală a unui asemenea stat african însemna că stabilitatea şi programele de adaptare
structurală impuse de donatori în perioada anilor optzeci şi nouăzeci au avut un efect neintenţionat şi
contraproductiv. Comunitatea creditoare internaţională cerea reduceri. în anvergura statului prin imple -
mentarea ajustărilor ortodoxe şi a programelor de liberalizare, dar dată fiind predominanţa lor politică
tutelară, regimurile neopatrimoniale foloseau condiţionările externe ca pe o scuză pentru a reduce
sectoarele moderne ale statului, în timp ce protejau şi adeseori extindeau anvergura statului neopatri-
rnonial. Prin urmare, investiţiile în elemente infrastructurale de bază, ca şosele şi sănătate publică, au
cunoscut un declin dramatic pe parcursul unei perioade de douăzeci de ani, ca şi investiţiile din
învăţământul primar şi agricultură. în acelaşi timp, au crescu! dramatic cheltuielile pentru aşa-zise
necesităţi de suveranitate, ca foiţele militare, serviciile diplomatice şi slujbele din cadrul instituţiei
preşedinţiei. (în Kenya, de exemplu, numărul salariaţilor preşedinţiei a crescut de la 1.8213 în 1971, la
43230 în 1990.) Nici un creditor internaţional sau donator bilateral n-a dorit vreodată să se ajungă la un
asemenea rezultat şi totuşi nici unul nu a fost capabil să-şi structureze condiţionările în aşa fel încât să-l
împiedice să se producă, din cauza incapacităţii lor de a controla consecinţele politicilor locale.
După cum susţin actualmente mulţi preopinenţi ai consensului de la Washington, bineînţeles că
înţelesesem importanţa instituţiilor, a domniei legii şi a succesiunii corecte a reformelor. Dar chestiunile
corespunzătoare axei Y, ţinând de capacitatea statului şi de construcţia statului erau în mare măsură
absente din discuţiile poiitice de la sfârşitul ariilor optzeci şi începutul anilor nouăzeci. Au existat foarte
puţine avertismente ale factorilor de decizie politică de la Washington cu privire la pericolele liberalizăm
în absenţa instituţiilor adecvate. Pe bună dreptate, tendinţa generală în rândul oamenilor politici ai vremii
era aceea că orice formă şi grad de liberalizare erau potenţial mai bune decât lipsa oricărei liberalizări. 1
A fost nevoie de criza economică asiatică din anii 1997-98 şi de problemele prin care au trecut Rusia
şi alte ţări posteo- muniste, pentru ca mentalitatea faţă de aceste probleme să înceapă să se schimbe.
Crizele financiare suferite de Thailanda şi Coreea de Sud au fost ambele asociate direct cu liberalizarea
prematură a conturilor de capital în absenţa unor instituţii regularizatoare adecvate care ar fi putut să
supervizeze sectoarele bancare naţionale, care fuseseră inundate dintr-o dată cu cantităti enorme de
capital extern pe termen scurt (Ianyi şi Lee 1999; Haggard 2000). Privind retrospectiv, devine clar că în
aceste împrejurări o mică liberalizare poate fi mai periculoasă decât lipsa oricărei liberalizări. Coreea de
Sud, de exemplu, a liberalizat conturile de capital ca o condiţie pentru intrarea în O.E.C.D., fără o
deschidere corespunzătoare a pieţelor sale de echităţi şi fără investiţii străine directe mai importante. Ca
rezultat, investitorii străini care doreau şi ei o porţie din miracolul economic coreean şi-au depus banii în
conturi pe termen scurt de unde şi-i puteau retrage la primul semn că apăreau probleme. Când contul
curent al Coreii de Sud a început să se deterioreze, în 1996-97, moneda a intrat sub o presiune irezistibilă,
prin retragerea capitalurilor pe termen scurt. Această situaţie a dat semnalul crizei economice din 1997.
Problema din Rusia şi din celelalte ţâri posteomuniste a fost oarecum diferită. Privatizarea
întreprinderilor proprietate de stat este, desigur, un scop corect al reformei economice, dar necesită un
nivel substanţial de capacitate instituţională pentru a fi implementată adecvat. Inevitabil, privatizarea

1 Această mentalitate a caracterizat gândirea oficialilor administraţiei Clinton in perioada intrării Coreii de Sud in Organizaţia
pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (O.E.C.D.) şi în politica faţă de Thailanda de la începutul anilor nouăzeci, de exemplu, când
nu prea întrevedeau semne de îngrijorare cu privire la liberalizarea prematură a conturilor de capital. Vezi David Sânger şi Nicholas
Kristof, „How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flowln" C.Cum au curtat S.U.A. Asia să lase banii să curgă“), „The New York Times", 16
februarie 1999, sec. A., pag. 1. (n.a.)
creează asimetrii informaţionale enorme, iar rolul guvernelor este acela de a le corecta. Drepturile
patrimoniale şi de proprietate trebuie să fie identificate corect, evaluate şi transferate în condiţii de
transparenţă, iar drepturile noilor acţionari minoritari trebuie să fie protejate pentru a preveni spolierea
patrimonială, deturnările de bunuri şi fonduri şi alte abuzuri. Astfel, în vreme ce privatizarea implică o
reducere a anvergurii funcţiilor statului, ea necesită de asemenea şi pieţe funcţionale şi un grad mai mare
de capacitate de implementare din partea statului. Această capacitate nu exista în Rusia, cu rezultatul că
multe patrimonii privatizate n-au ajuns în mâinile întreprinzătorilor care să le facă productive. Furtul de
resurse publice comis de aşa-zişii oligarhi a contribuit mult la delegitimarea statului rus post- comunist.
Această nouă recunoaştere a priorităţii forţei faţă de anvergură se reflectă într-un comentariu făcut de
Milton Friedman, decanul economiştilor ortodocşi ai pieţei libere, în anul 1991. Friedman a remarcat că,
în urmă cu un deceniu, ar fi avut trei cuvinte pentru ţările care efectuau tranziţia de la socialism:
„privatizaţi, privatizaţi, privatizaţi". „Dar rn-ain înşelat,“ a continuat el. „Se dovedeşte că domnia legii
este probabil mai esenţială decât privatizarea.“ (Interviu cu Milton Friedman, Gwartney şi Lawson 2002).
Din punct de vedere al eficienţei economice, este mai important să fie redusă anvergura statului sau să
se mărească forţa statului? Cu alte cuvinte, dacă o ţară ar fi forţată să aleagă înlre căile III şi IV din Figura
7, care dintre ele ar duce la o dezvoltare mai mare? Desigur, este imposibil de făcut o generalizare,
întrucât performanţa economică va depinde de capacităţile instituţionale specifice şi de funcţiile
respective ale statului, precum şi de o multitudine de alţi factori. Totuşi, există indicii că forţa instituţiilor
statului e mai importantă, în sens larg, decât anvergura funcţiilor statului. în fond, avem experienţa
dezvoltării Europei de Vest, care are o anvergură a funcţiilor statului mult mai amplă decât a Statelor
Unite, dar care are şi puternice instituţii ale statului. Am argumentat cu altă ocazie (Fukuyatna şi Marwah
2000) că motivul performanţei superioare a Asiei de Răsărit comparativ cu America Latină, pe parcursul
ultimilor patruzeci de ani, este posibil să se datoreze mai curând calităţii superioare a instituţiilor statului
din prima regiune, decât oricăror diferenţe în privinţa anvergurii funcţiilor statului. Economiile de înaltă
performanţă din Asia de Răsărit diferă enorm în privinţa anvergurii statului, fiind cuprinse de la
minimalistu! Hong Kong până Ia intens interven- ţionista Coree de Sud, al cărei nivel mediu de protecţie
internă în perioada sa de maximă dezvoltare era la fel de indicat ca al Argentinei (Amsden 1980). Nu este
mai puţin adevărat că aceste ţări au realizat rate foarte înalte de creştere a P.I.B. pe cap de locuitor. In
schimb America Datină, ca regiune, se plasează pe poziţii inferioare Asiei la orice dimensiune a gu-
vernării.
Un alt motiv care îndreptăţeşte convingerea că forţa statului este mai importantă decât anvergura sa în
privinţa determinării ratelor de creştere economică pe termen lung este acela că există o corelaţie pozitivă
foarte puternică între P.I.B pe cap de locuitor şi procentul din P.I.B. perceput de către guvern (Figura 8).
Altfel spus, ţările mai bogate tind să canalizeze proporţii mai mari clin bogăţia naţională prin propriile
sectoare de stat (Banca Mondială, 2002). Rata perceperii fiscale este, desigur, o măsură a anvergurii
statului, mai ales pentru ţările cu niveluri superioare de P.I.B. pe cap de locuitor, dar mai este şi o măsură
a capacităţii administrative (şi este tot mai mult folosită ca unitate de măsură de către I.F.I-uri). Cu alte
cuvinte, există un mare număr de ţări care ar dori să poată percepe o proporţie mai mare din P.I.B. prin
impozite, dar n-o pot face fiindcă sunt incapabile să monitorizeze plata impozitelor şi să aplice legislaţia
fiscală. Faptul că există o corelaţie pozitivă între perceperea taxelor şi nivelul de dezvoltare sugerează
faptul că pe ansamblu, efectele negative ale anvergurii excesive a statului sunt contrabalansate pe termen
lung de efectele pozitive ale unei mai bune capacităţi administrative. 3

P.I.B real pe cap de locuitor în 1985, dolari ajustaţi P.P.P

Figura 8. Ratele de percepere fiscală faţă de

produsul intern brut pe cap de locuitor
■' Unele forme de impozite sunt în mod categoric negative pentru dezvoltare, cum ar fi tarifele şi alte taxe pe comerţul internaţional
(Banca Mondială 2002) (n.a.).
 Noua înţelepciune convenţională
O marc parte din ceea ce s-a spus despre importanţa forţei statului se ia acum ud lîteram în cadrul
comunităţii pentru politicile dezvoltării a cărei mantră, cel puţin din 1997 încoace, a fost lozinca:
„instituţiile contează“ (Banca Mondială 1997; Banca Mondială 2001). Preocuparea faţă de forţa statului şi
care se exprimă sub diverse titulaturi, inclusiv „guvernare“, „capacitate de stat“ sau „calitate
instituţională“, a existat dintotdeauna, cu felurite titulaturi, în economia dezvoltării. Faptul a fost subliniat
în cartea lui Hernando de Soto din 1989 „The Other Path“ („Cealaltă cale“ - n.tr.), care reamintea
comunităţii pentru dezvoltare importanţa dreptului formal de proprietate şi, în sens mai larg, consecinţele
pe care le au instituţiile ţinând de justiţie şi având o bună funcţionare, asupra eficienţei. De Soto (1989
124) şi-a trimis cercetătorii să afle cât timp dura obţinerea autorizaţiei de funcţionare pentru o firmă mică
la Lima, Peru; după zece luni, unsprezece birouri vizitate şi 1.231 de dolari cheltuiţi, cercetătorii s-au
întors cu autorizaţia legală de înfiinţare a unei firme. în Statele Unite sau Canada, acelaşi proces ar dura
mai puţin de două zile. Ineficienţa acestui proces reprezenta o barieră semnificativă în calea formării de
firme noi, iar de Soto a observat că îi forţa pe întreprinzătorii săraci să intre în sectorul ilegal, al afacerilor
la negru. Acest sector era dinamic şi adeseori servea drept unica sursă pentru anumite bunuri şi servicii în
cartierele sărace, dar lipsa dreptului de proprietate formal, legal, aplicabil, reducea orizonturile de
investiţie şi împiedica firmele mici să se dezvolte.
Comunitatea pentru politicile dezvoltării se regăseşte astfel într-o situaţie ironică. Era post-Războiul
Rece a început sub dominaţia intelectuală a economiştilor, care insistau ferm pentru liberalizare şi pentru
o anvergură restrânsă a statului. Zece ani mai târziu, mulţi economişti ajunseseră la concluzia că unele
dintre cele mai importante variabile care afectează dezvoltarea nu erau nici pe departe de natură
economică, ci ţineau de instituţii şi de politici. Era vorba despre o întreagă dimensiune a statalitâţii care
lipsea şi care trebuia să fie explorată - aceea a construirii statului - un aspect al dezvoltării care fusese
ignorat în cursul canalizării unilaterale a atenţiei asupra anvergurii statului. Mulţi economişti s-au
pomenit scuturând praful de pe cărţi de administraţie publică, vechi de cincizeci de ani - sau, altfel spus,
reinventând roata pentru elaborarea strategiilor anticorupţie.
Actualmente, înţelepciunea convenţională este cea care afirmă că instituţiile reprezintă variabila
critică în dezvoltare, iar în ultimii câţiva ani o serie întreagă de studii au furnizat docu mentaţia empirică
în acest sens (vezi, printre alţii, Robinson şi Acemoglu 2000; Easterly 2001; van de Walle 2001). în plus,
a mai existat şi o bogată literatură, în plină dezvoltare, referitoare la instituţii şi dezvoltarea instituţională
(vezi Klitgaard 1995; Grindle 1997, 2000;Tendler 1997; Banca Mondială 1997, 2000, 2002) .
Toate formele de „înţelepciune convenţională“ ar trebui să ne facă prevăzători. Woolcock şi Pritchett
(2002) vorbesc despre problema de a „ajunge în Danemarca“, unde „Danemarca“ reprezintă, cu titlul
generic, o ţară dezvoltată, cu instituţii ale statului care funcţionează bine. Ştim cum arată „Danemarca“ şi
mai ştim şi câte ceva despre cum a luat fiinţă din punct de vedere istoric Danemarca reală. Dar în ce
măsură sunt aceste cunoştinţe transferabile către ţări atât de depărtate de Danemarca din punct de vedere
istoric şi cultural, precum ca Somalia sau Moldova? în ce măsură există şi poate exista o teorie a
instituţiilor care să poată fi generalizată şi care să asigure baza pentru îndrumarea politică a ţărilor sărace?
Să revenim la problema anterioară a disecării noţiunii definite actualmente de termenul instituţii.
Odată cu deplierea spaţiului liniar al studiilor asupra dezvoltării în mai multe dimensiuni superioare, de la
începutul anilor nouăzeci încoace, domeniul a devenit în numeroase privinţe haotic. Democraţia,
federalismul, descentralizarea, principiul participării, capitalul social, cultura, sexul, caracterul etnic şi
conflictele etnice, toate s-au adăugat în ghiveciul dezvoltării, ca ingrediente importante pentru gustul final
al compoziţiei (Einhorn 2001). Constituie toate aceste concepte aspecte ale dezvoltării instituţionale - şi,
dacă da, în ce sens? Au aceeaşi prioritate? Sunt legate între ele? Şi în ce fel promovează dezvoltarea?
Oferta de instituţii
Dacă problema centrală pe care încercăm s-o înţelegem este capacitatea instituţională, putem începe
cu latura ofertei, punându-ne întrebarea care instituţii sunt fundamentale pentru dezvoltarea economică şi
cum ar trebui să fie concepute, proiectate. Exista patru aspecte centrale ale statalităţii pe care trebuie să le
avem în vedere: (1) managementul şi proiectarea organizatorică, (2) proiectarea sistemului politic, (3)
bazele legitimării şi (4) factorii structurali şi culturali.
1) Managementul şi proiectarea organizatorica
Primul nivel al managementului şi proiectării organizatorice corespunde domeniului studiilor de
management (şi al şcolilor de afaceri) atunci când este aplicat in sectorul privat şi de administraţia
publică, atunci când este vorba despre sectorul public. Administraţia publica reprezintă un domeniu
amplu şi bine dezvoltat, care constă într-o serie de subdis- cipline specializate. Este un corp profesional
caracterizat prin acumularea de experienţă, de la care se pot obţine uşor instruirea şi acreditarea. Deşi s-au
depus eforturi repetate de a da o structură formală cunoştinţelor despre organizaţii, alcătuind un sistem
teoretic înrudit cu teoria microeconomică (pe bună dreptate, unii economişti o consideră o ramură a
microeconomici), aceste eforturi nu au fost întrutotul satisfăcătoare. în Capitolul 2 al acestei cărţi, voi
discuta despre problema situaţiei studiilor de administraţie publică şi motivul pentru care nu poate exista
o teorie unificată a organizaţiilor.
2) Proiectarea sistemului politic
Al doilea aspect al statalităţii are de-a face cu proiectarea instituţională mai degrabă la nivel de stat
luat ca întreg, decât la nivelul agenţiilor individuale care îl compun. Din nou, este vorba despre un
domeniu de cunoştinţe enorm, care in multe privinţe corespunde domeniului ştiinţelor politice, vorbind la
modul general. Ştiinţele politice s-au concentrat asupra proiectării instituţiilor politice şi juridice în
perioada anterioară celui de-Al Doilea Război Mondial, abordare care a fost eclipsată în cursul generaţiei
ulterioare de interpretări de o natură mai so-
ciologică şi structurala privitoare la instituţii şi la funcţionalitatea acestora. înainte de anii optzeci, se
afirma în mod fiec- vent că instituţiile nu contau sau că erau ele însele determinate de „substructura“
economică şi socială. Pe de altă parte, insti- tuţionalismul a cunoscut, într-o oarecare măsură, o revenire
în ultimii ani, în cadrul subdomeniului politicii comparate, cu numeroase studii pe tema consecinţelor
creşterii economice asupra dezvoltării economice a sistemelor parlamentare în raport cu cele
prezidenţiale, cu diversele tipuri de sisteme electorale, cu federalismul, sistemele partinice şi aşa mai
departe (vezi, de exemplu, Cowhey şi Haggard 2001).
într-o şi mai mare măsură decât administraţia publică sau teoria organizatorică, volumul existent de
cunoştinţe referitoare la proiectarea instituţională la nivel de stat a scos la iveală foarte puţin din ceea ce
ar putea constitui o teorie formală sau principii universal aplicabile de economie politică. O asemenea
teorie, aşa cum este, tinde să vorbească despre schimburile dintre diversele obiective ale proiectării
politice, cum ar fi „re- prezentativitatea“ şi „guvernabilitatea“ (vezi, de exemplu, Diamond 1990), între
unitatea de scop, pe de o parte, verificări şi echilibre, pe de altă parte (Ilaggard şi McCubbins 2001), sau
între puterea dispersată şi cea concentrată (Mclntyre 2003). întrucât obiectivele economice concurează cu
altele, cum ar fi distribuirea echitabilă sau echilibrul etnic, în majoritatea societăţilor, nu poate exista un
set optim de instituţii, ci numai instituţii care tind să favorizeze un set de valori în detrimentul altuia.
Mai mult, aceeaşi instituţie poate să promoveze sau să reţină de la dezvoltarea economică, în funcţie
de existenţa sau nu a instituţiilor complementare care-i promovează funcţionalitatea. De exemplu,
federalismul şi descentralizarea au fost larg lăudate ca modalităţi de a determina guvernul să fie mai
receptiv din punct de vedere politic şi să susţină mai mult dezvoltarea economică (vezi, de exemplu,
Weingast 1993). In Rusia însă, aplicarea defectuoasă a impozitelor a dus la concurenţa între guvernele
locale şi guvernul federal pentru venituri provenite din aceeaşi bază fiscală (Banca Mondială 2002).
întrucât forurile de la nivel local aveau mai mult acces la informaţii, rezultatul a constat intr-o prăbuşire a
veniturilor fiscale Ia nivel federal, în anii nouăzeci. Federalismul fiscal este unul dintre motivele pentru
care Argentina a avut dificultăţi enorme în controlul deficitelor bugetare (Saiegh şi Toinmas 1998),
problemă care a afectat şi Brazilia.
Rezultate la fel de complexe se pot obţine şi în funcţie de proiectarea instituţiilor executiv«' de
ramură. Juan Linz (.1990) a inaugurat o dezbatere prelungita asupra meritelor relative ale sistemului
prezidenţial în raport cu cel parlamentar, argumentând că prezidenţialismul, cu alegerile sale de tip învin-
gătorul-ia-tot şi termenele sale fixe, tindea să promoveze instabilitatea şi nelegitimitatea în America
Latină şi alte regiuni unde constituia trăsătura precumpănitoare a proiectului constituţional. Alţi
observatori au atras atenţia că nu sistemul prezidenţial ca atare, ci mai degrabă tipul de sistem electoral
folosit în ramura legislativă era cel care conducea frecvent Ia probleme majore, ca blocajele politice (de
exemplu, combinarea unui sistem prezidenţial cu o reprezentare legislativă proporţională, care este tipică
în multe ţâri din America latină - vezi Horowitz 1990; lijphart 1996; Lardeyret 1996; Cowhey şi Haggard
2001). Tendinţele către politicile aducătoare de profit personal şi care îngraşă conturile personale sunt
încurajate în mai multe condiţii, cum ar fi districtele electorale cu mai mulţi membri, electoratele
restrânse ca arie geografică şi reprezentarea proporţională pe liste deschise, deşi încorporarea patronatului
în sistemul partinic depinde în mare măsură de alternanţa istorică a expansiunii franchizetor şi a reformei
birocratice (Shefter 1993). Toate aceste cercetări conduc la o teorie a proiectării unui sistem politic optim
caracterizată printr-o bogăţie contextuală realistă» dai’ şi relativ limitată din punctul de vedere al
clarităţii.
3) Baza legitimării
Al treilea aspect al statalităţii este strâns legat de chestiunea proiectului instituţional şistemic dar îl
transcende pe aceasta, incluzând o dimensiune normativă - respectiv, instituţiile statului nu numai că
trebuie să conlucreze corect, ca un ansamblu unitar în sens administrativ, ci trebuie şi să fie percepute de
societatea care le sta la bază ca fiind legitime. Samuel Huntington, în „Political Order in Changing
Societies“ {1968) - „Ordinea politică a societăţilor în schimbare“ (n.tr.) - argumenta că cele două pot fi
despărţite: ţările ar putea să guverneze şi să dobândească atributele statalităţii independent de baza lor de
legitimare. Astfel, pentru el, fosta Uniune Sovietică şi Statele Unite erau ambele societăţi foarte
dezvoltate din punct de vedere politic, în pofida faptului că una era o dictatură comunistă, iar cealaltă o
democraţie liberală. O versiune mai recentă a acestei argumentaţii a fost propusă de Zakaria (2003), deşi
autorul pune accentul mai curând pe domnia legii de tip liberal, decât pe capacitatea administrativă
autoritară.
Beneficiind de o viziune retrospectivă de peste treizeci de ani, nu e clar dacă capacitatea statului (sau
dezvoltarea politică, în terminologia lui Huntington) poate să fie separată chiar atât de uşor de
legitimitate. Ia sfârşitul anilor optzeci, Uniunea Sovietică începuse să se prăbuşească şi să piardă proporţii
substanţiale ale capacităţii statului deoarece caracterul său dictatorial îi delegitima regimul în ochii
cetăţenilor. Cu alte cuvinte, în perioada când Huntington scria „Ordinea politică“, nivelul aparent de
dezvoltare politică a Uniunii Sovietice era asemenea unui sat potemkinian. Deşi sub aspect istoric au
existat numeroase forme de legitimitate, singura sursă serioasă de legitimitate în lumea contemporană este
democraţia.
Mai există un aspect sub care o bună guvernare şi democraţia nu pot fi separate chiar atât de uşor. O
bună instituţie a statului este aceea care serveşte în mod eficient şi transparent nevoile clienţilor săi -
cetăţenii statului. în domenii cum ar fi politica monetară, scopurile politicii sunt relativ limpezi (constând
în stabilitatea preţurilor) şi pot fi întrunite cu ajutorul unor tehnocraţi relativ detaşaţi. De unde şi
explicaţia faptului că băncile centrale sunt concepute într-un mod care sâ-i apere pe aceşti tehnocraţi de
presiunile politice democratice pe termen scurt. în alte sectoare, cum ar fi învăţământul primar şi
secundai-, calitatea prestaţiei agenţiei publice depinde în mare măsură de feedbackul pe care îl primeşte
de la consumatorii finali ai serviciilor guvernamentale. Ar fi greu de imaginat tehnocraţi care să lucreze
izolaţi de oamenii pe care îi servesc şi să facă totuşi treabă bună în aceste domenii. Prin urmare, de-
mocraţia, pe lângă valoarea ei de legitimare, posedă de asemenea şi un rol funcţional în guvernare.
Există o bogată literatură care arată modul în care se corelează dezvoltarea şi democraţia (vezi, printre
altele, I jpset 1959; Diamond 1992; Rowen 1995; Barro 1997; Roii şi Talbott 2003). Przeworski şi
Alvarcz (1996) susţin că nivelul de dezvoltare nu afectează probabilitatea tranziţiei la democraţie, ci pro-
babilitatea tranziţiei înapoi la autoritarism. Dar ceea ce ne interesează pe noi aici este relaţia inversă -
dacă democraţia ajută sau lezează dezvoltarea - întrucât nu putem lua drept sigură dezvoltarea încununată
de succes. Deşi consensul de opinie asupra acestei chestiuni s-a schimbat substanţial pe parcursul ultimei
generaţii, această relaţie rămâne complexă şi nu întotdeauna pozitivă.
A existat o perioadă în care diverşi autori s-au pronunţat în favoarea unei tranziţii autoritare
(Huntington 1967), punct de vedere care încă îşi mai găseşte suporteri în Estul Asiei, unde a funcţionat
relativ bine. Mulţi specialişti în economic politică presupun că reforma economică necesită austeritate,
reduceri ale locurilor de muncă şi alte genuri de schimbări pe termen scurt, prin urmare generând opoziţie
politică şi riposte. Prin urmare, reforma este întreprinsă cu efecte mai bune de către regimurile autoritare,
care pot să suprime cererile venite din partea societăţii sau de către o elită tehnocrată, izolată sau protejată
oarecum de presiunile politice. Haggard şi Kaufmann (1995) văd tranziţia de tip democratic ca fiind
problematică deoarece dezlănţuie acumulările de cereri pentru beneficii din partea guvernului, situaţi«'
care contravine scopurilor reformei.
în ultimii ani, a revenit la modă argumentaţia lui Sen (1999) potrivit căreia democraţia este prin
natura sa obiectul dezvoltării, dar şi calea către creşterea economică. Acest argument se bazează pe un
număr de motive. De exemplu, e clar că nu autoritarismul în sine determină rezultatele economice, ci mai
degrabă calitatea liderului autoritar şi a tehnocraţilor care-1 consiliază. Ţările autoritariste, ca grup, s-ar
putea descurca foarte bine, dacă ar fi conduse toate de Lee Kwan Yew; dat fiind că adesea sunt conduse
de un Mobutu sau un Marcos, nu e de mirare că regimurile autoritare prezintă o diversitate mult mai mare
decât cele democratice în materie de rezultate ale dezvoltării. Cel puţin, regimurile democratice au unele
mijloace instituţionale de control împotriva celor mai grave forme de incompetenţă sau rapacitate: liderii
slabi pot fi înlăturaţi din funcţie prin vot.
Mai mult, ţările autoritariste au probleme de legitimitate pe termen lung. Multe dintre ele au căutat să
se legitimeze prin capacitatea de a genera dezvoltare, dar când dezvoltarea încetează sau se transformă în
declin (ca în cazul Indoneziei lui Stiharto, în anii 1997-98), legitimitatea dispare şi se instaurează
instabilitatea. Ţările democratice sunt adeseori mai capabile să supravieţuiască neajunsurilor economice
pentru că legitimitatea lor provine din însăşi democraţie (de exemplu, Coreea de Sud în anii 1997-98). în
acelaşi timp, au existat exemple semnificative de ţari democratice precum Polonia sau Noua Zeelandă
care au luat decizii dure de reformă economică.
In cele din urmă, relaţia empirică dintre democraţie şi dezvoltare rămâne complexă şi ambigua: nu
susţine nici tranziţiile autoritariste ca abordare generală a reformei economice, nici democratizarea ca
strategie de dezvoltare. Sondajul naţional al lui Barro (1997) arată că democraţia este corelata pozitiv cu
dezvoltarea la nivelurile inferioare ale acesteia din urmă, dar în continuare se corelează negativ la
nivelurile medii ale P.I.B. pe cap de locuitor. Patronajul şi goana după profit (Turcia, Argentina, Brazilia),
populismul (Venezuela) şi corupţia (Pakistanul sub Bhutto şi Sharif) rămân toate vicii ale democraţiei, li
greu de distins o relaţie cauzală clară între valul democratizării care a lovit Africa sub-sahariană în anii
nouăzeci şi performanţele economice discrete ale continentidui în acea perioadă.
4) Factorii structurali şi culturali
Al patrulea aspect al statalităţii care este relevant pentru capacitatea instituţională este de natură
subpoliticâ şi e legat de norme, valori şi cultură. O mare parte a discuţiilor recente pe tema acestor
chestiuni purtate în cadrul comunităţii pentru dezvoltare ţin de subiectul capitalului social. Normele,
valorile şi cultura afectează în primul rând latura de oferta a instituţiilor, făcând posibile sau îngrădind
anumite tipuri de instituţii formale, deşi afectează şi latura cererii, generând anumite necesităţi sau fobii
instituţionale.
în mod obişnuit, instituţiile formale, pe de o parte şi normele informale sau valorile culturale, pe de
altă parte, sunt văzute ca fiind complet separate din punct de vedere conceptual şi metodologic.
(Literatura economiei instituţionale foloseşte în mod confuz termenul „instituţii“ atât pentru regulile
formale, cât şi pentru cele informale, care restrâng opţiunile individuale; vezi North 1990). Chalmers
Johnson (1982) susţine că performanţa superioară de dezvoltare a Japoniei din perioada sa de maximă
creştere s-a datorat nu culturii (aşadar, normelor informale), ci instituţiilor formale, cum ar fi politicile
industriale, pe care cel puţin teoretic, oricine le-ar putea adopta. Regulile formale pot fi uşor schimbate ca
elemente ale politicii publice; regulile culturale nu se pot schimba atât de simplu şi, deoarece se
modifică în timp, e mult mai greu sa li
se dirijezejţroŢuţîa:
Cu toate acesfea, este foarte puţin probabil să fie adevărat faptul că succesul relativ al Japoniei în
aplicarea unei politici industriale poate fi atribuit existenţei unui anumit set de instituţii formale. Am
remarcat anterior că, indiferent de numărul de măsuri, calitatea instituţională a statelor din Estul Asiei era
superioară celei a omoloagelor lor din America Latină, ceea ce a reprezentat un factor important care le
explică performanţele economice superioare. Dar ce se întâmplă când agenţiile de planificare economică
în stil japonez sau coreean sunt transplantate în Brazilia sau în Pakistan?
Câteva momente de reflexie ar trebui să facă evident faptul că dezvoltarea instituţiilor formale este
puternic afectată de factori culturali. Calitatea instituţională a agenţiilor postbelice de planificare
economică din Japonia, Coreea şi Taiwan nu a rezultat din paginile unui manual tehnocratic practic; îşi
are rădăcinile într-o tradiţie birocratică mandarină specifică fiecărei ţări, care datează de mai multe secole.
Atitudinile elitelor de la conducerea acestor agenţii au avut un impact enorm asupra succesului lor final;
mentalitatea potrivit căreia funcţia guvernamentală oferă şansa obţinerii unor profituri nemeritate ar fi
trebuit să ajungă larg răspândită, dar nu s-a întâmplat aşa. Cu alte cuvinte, statul weberian avea
precedente istorice în societăţile asiatice şi era, prin urmare, cu mult mai puţin susceptibil de a fi atras sau
subminat de neopatrimonialism sau clientelism.
Un alt exemplu al modurilor în care obiceiurile informale afectează instituţiile formale se referă la
rolul capitalului social în relaţiile guvernului cu beneficiarii acestuia. A face ca agen ţiile guvernamentale
răspunzătoare în faţa publicului este, într-o oarecare măsură, o chestiune de concepere instituţională, con-
troale şi echilibre interne dar, în ultimă instanţă, oamenii pe care se presupune că-i serveşte guvernul sunt
responsabili de monitorizarea performanţelor acestuia şi de solicitarea unui comportament receptiv din
partea sa. O societate organizată în grupuri caracterizate printr-o strânsă coeziune - indiferent dacă aceasta
se manifestă sub forma asociaţiilor de părinţi şi pr»r^nri i grupuri rtp aitfttawagbwat cai1 ocgauiuaţii-de
susţinere -are şanse mult mai mari să solicite şi săjţnmeascăsoco- teală, decât urraxaftTconstaln indivizi
dezorgamzăţî7Pe"de altă parte, societatea civilă poate degenera în grupuri de interese care urmăresc
obţinerea de foloase nemeritate, al căror scop nu mai este sporirea responsabilităţii ci creşterea amplorii
subvenţiilor guvernamentale sau substituirea guvernului cu societatea civilă. Care anume dintre aceste
rezultate are câştig de cauză, depinde mai puţin de proiectarea instituţională şi mai mult de natura
societăţii însăşi.
5. Cunoştinţe transferabile despre instituţii
Oferta de instituţii constă, prin urmare, în cel puţin patru componente, rezumate în Tabelul 1. E destul
de clar că grosul cunoştinţelor transferabile se găseşte în prima componentă - adică în administraţia
publică şi în proiectarea şi managementul organizaţiilor individuale. La acest micronivel, organizaţiile pot
fi reşapate, distruse, create din nou sau administrate spre bine ori spre rău în moduri care se bazează pe
experienţa
istorică a unei mari varietăţi de ţări. în măsura în care unei teorii organizaţionale sau unei teorii a
administraţiei publice i se poate conferi o formulare formală, aceasta chiar poate 0 transferată. Voi
discuta în Capitolul 2 despre nivelul posibil de formalizare.

Tabelul 1
Componentele capacităţii instituţionale
 Componenta Disciplina Transferabilitatea
înaltă
Managementul gi Management, administraţie publică,
proiectarea economie
organizatorică
Medie
Proiectarea institut» nalâ - tiinţfi politică, economie, drept
8
Baza legitimării tiints politică Medie / redusă
Factorii structuralig i culturali Sociologie, antropologie Redusă

Există unele cunoştinţe transferabile şi în componentele a doua şi a treia - proiectarea instituţională

la nivelul sistemului şi, în special, proiectarea sistemelor politice democratice viabile. Fondarea
Statelor Unite ale Americii între 1776 şi 1789. a reprezentat, în foncîrfocmai un asemenea eforUde
creare a unui sistem politic democratic, hăzaFatât pe criterii de design teoretic, cât şfpe experienţa
instituţională a altor ţări. Constituţiile postbelice ale Germaniei şi Japoniei au fost şi ele produse ale
unui efort de proiectare conştient.
Pentru acest nivel, problema nu este aceea că n-ar exista cunoştinţe utile, ci mai degrabă că
posibilităţile de a le aplica efectiv sunt prea puţin frecvente. Rareori se întâmplă ca tarilor să le fie
schimbate fundamentele la un nivel de amploare sislemică - şi, odată petrecut acest lucru, dependenţele
de căile alese (adică, probabilitatea de a rămâne pe o anumită cale datorită costurilor transferului de la
un set existent de instituţii) devin determinante şi fac foarte dificilă întreprinderea de reforme (Krasner
1984). Adeseori este nevoie de o criză de un gen sau altul - fie externe, ca războaiele sau presiunile
exercitate de guvernele străine, fie interne, ca revoluţiile sau colap-
sul economic — pentru a crea condiţiile politice necesai e refoi- melor instituţionale majore.
A patra componentă a statalităţii din punctul de vedci e al ofertei de instituţii, aceea a normelor şi
valorilor culturale, poate fi manipulată prin politici publice numai la nivel mai- ginal. Valorile culturale
capătă intr-adevăr formă prin educaţie, conducere şi interacţiunea cu alte societăţi. Valorile culturale se
schimbă cu timpul. Calitatea tehnocraţilor de la cele mai înalte nivele ale economiilor din America
Latină, de exemplu, a crescut enorm pe parcursul ultimei generaţii, ca rezultat al

( instruirii lor în America de Nord şi Europa. Aceşti tehnocraţi aduc valori profesionale privind
transparenţa şi responsabilitatea, cu efecte debordante în propriile lor ţări. Dar timpul necesar pentru
schimbare la scara întregii societăţi este îndelungat şi, pe termen scurt, valorile culturale nu pot fi
schimbate decât la un micronivel - în organizaţiile individuale, şcoli sau sate.

Cererea de instituţii
Voi trece acum de la oferta de instituţii la cererea de instituţii. Dezvoltarea instituţională şi reforma
instituţională nu vor avea loc în absenţa unei asemenea cereri. O glumă a economiştilor spune că un
economist şi un student merg pe stradă, şi deodată studentul vede o hârtie de o sută de dolari căzută pe
trotuar, în faţa lor. Studentul se apleacă s-o ridice, dar economistul începe să-i explice că hârtia nu poate
fi acolo cu adevărat, fiindcă dacă ar fi fost acolo, ar fi luat-o deja altcineva (Olson 1996). Cu alte
cuvinte, economiştii tind să creadă că dacă există un stimulent, el va motiva în mod automat compor -
tamentul. în realitate, instituţii economice bune nu îşi generează întotdeauna căutarea. Chiar dacă
societatea luată ca întreg o duce cu mult mai bine cu instituţii bune, fiecare nou aranjament instituţional
produce câştigători şi perdanţi, iar aceştia din urmă sigur îşi vor proteja funcţiile relalive. în alte cazuri,
problema poate fi de natură cognitivă: societatea poate să nu înţeleagă eficienţa sau ineficienţa relativă
a instituţiilor alternative. Acest fapt echivalează cu neobservarea hârtiei de o sută de dolari căzută pe
stradă.
în domeniul economiei politice, o mare atenţie a fost acordată în ultimii ani condiţiilor care ar genera
cererea internă de instituţii bune şi reformarea politicilor. Multe dintre aceste cercetări s-au desfăşurat
sul) egida ştiinţei politice a alegerii raţionale şi operează pornind de la ipoteze similare cu cele aflate la
baza modelelor de optimizare raţională a pieţelor - adică, presupun existenţa unui cadru instituţional
stabii şi negocieri deschise cu privire la diferitele reguli instituţionale. Diferiţii actori politici
(proprietari de pământuri, sindicate muncitoreşti, birocraţi) vin la masa tratativelor cu interese
economice specifice care sunt fie avantajate, fie dezavantajate de diversele aranjamente instituţionale;
teoria jocurilor este aplicată adeseori pentru a înţelege diferite acorduri la care se poate ajunge pentru a
declanşa reforma (de pildă, prin plăţi colaterale pentru perdanţi). Spre exemplificare, North şi Weingast
(1989) explică apariţia dreptului de proprietate garantat în Anglia, după Revoluţia Cdorioasâ din 1688,
ca o soluţionare a problemei angajamentului credibil care s-a creat prin exersarea puterii arbitrare de
către Coroană, soluţie ceruta de învingătorii acelei revoluţii.
Aceste explicaţii sunt adeseori incomplete şi nesatisfăcătoare, pentru că aproape în fiecare
conjunctură istorică teoria jocurilor ne arată că de obicei există mai multe echilibre politice stabile
posibile. Multe dintre acestea produc aranjamente instituţionale suboptime şi rămânem întrebându-ne de
ce a apărut cererea de instituţii bune în anumite momente deosebite ale istoriei. Este foarte posibil ca
răspunsul să depindă fundamental de împrejurările istorice unice. Greif (1993) de exemplu, foloseşte
teoria jocurilor ca să explice cum foloseau neguţătorii magrebieni din secolul al Xl-lea coaliţiile multila -
terale pentru a impune contracte agenţilor într-un mediu în- care nu exist a nici o
aulmdfSfe^Polîti^â'^UOTema. care saasi- gure domnia legii şi în ce sens acest sisterfrera mai eficient
decât mecanismele de aplicare bilaterală. Dar posibilitatea de a crea o asemenea coaliţie depindea în mare
măsură de o serie de condiţii prealabile, cum ar fi faptul că negustorii magrebieni făceau par te _d intr-o
reţea socială de evreîjcarg emigraserăţi Africa-de Nord*de la Bagdad. Aceşti comercianţi aveau relaţii
sociale cu membrii reţelei pe baza unei „legi negustoreşti“ care spnipa~ra"miiln(! dc^co ntrol
comportamental. a priori, mai riwrâjjariiltiiral decât contractu al. Deşi instituţia era raţională, ea a apărut
din punct de vedere istoric dintr-o serie de circumstanţe contingente nonraţionale, care nu pot fi reproduse
cu uşurinţă în contexte diferite.
în alte cazuri, nu conflictul intern este acela care creează cererea de instituţii.ci mai degrabă un
şoc exogen drastic, cum 7 ar fi o criză monetară, recesiunea, hipennflaţia, o revoluţie sau un război.
Explicaţia clasică a lui Tilly (1975) pentru ascensiunea naţiunilor-state moderne din Europa susţine că
nevoia de a purta războaie pe o scară tot mai amplă a fost cea care a indus nevoia perceperii de taxe,
nevoia unei capacităţi administrative şi nevnia~^nTtafizărtrblfgerat i c < ■ în state ca Franţa, Spania şi
Suedia. Războiul şi cerinţele de securitate naţională au'reprezentat în mod categoric stimulijinportanti ai
construirii statelor în istoria americană; perioadele de construcţie intensivă a statelor au apărut în urma
Războiului Civil, a celor două Războaie Mondiale şi a Războiului Rece (Porter 1994). 2 Cu siguranţă,
există cazuri clare în acest sens şi în afara Vestului, cum ar fi navele negre ale Comandorului Perry, care
au dus la reformele Meiji din Japonia sau intrarea lui Napoleon în Egipt a^dpU’cminat reformele otomane din
anii 1830.
Dar Sorensen (2001) a precizat că războiul a fost un factor propulsor mult mai puţin eficient al
construirii statelor în cazul statelor în curs de dezvoltare decât pentru Europa sau Japonia. Motivele
acestui fapt sunt pe cât de complexe, pe atât de obscure. Sorensen sugerează că antreprenorii de mai
târziu ar fi putut pur şi simplu să achiziţioneze tehnologie militară direct din raft, fără a fi nevoiţi să
întreprindă reforme instituţionale dureroase, pentru a o putea folosi efectiv. In plus, sistemul
internaţional postbelic a accentuat sanctitatea frontierelor internaţionale şi a încercat să impună o
normă a noncuceririlor; în aceste condiţii, ameninţarea cu dispariţia naţională ca rezul-
tat al războiului, devine o motivaţie mai slabă pentru construirea statului.
Majoritatea cazurilor de construcţie a statului şi reforme instituţionale încununate de succes s-au
produs atunci când societatea genera o puternica cerere internă de instituţii şi apoi le crea pornind de
la zero, le importa din afara ori adapta modele străine la condiţiile locale. Europa modernă timpurie,
Statele Unite de după Revoluţia Americană, Germania, Japonia şi Turcia secolului al XlX-Iea, Coreea
de Sud şi Taiwanul în anii şaizeci ai secolului trecut, Chile şi Noua Zeelandă în anii şaptezeci şi
optzeci, de asemenea ai secolului trecut - toate acestea au fost asemenea cazuri. Dacă există o cerere
internă suficientă, atunci de obicei urmează oferta, deşi calitatea acestei oferte diferă de la un deceniu
la altul.
Cererea internă insuficientă de instituţii sau reforme instituţionale este singurul şi cel mai
important obstacol în calea dezvoltării jnstrtufionate din ţâride~şatăce. O asemenea cerere, atunci
când apare, este de ObîceTprodusul crizelor sau al unor circumstanţe extraordinare, care creează
nimic mai mult decât o fereastră de scurtă durată pentru reformă. în absenţa unei cereri interne
puternice, cererea de instituţii trebuie să fie generată extern. Această cerere generatFextern poate
proveni din una sau două surse. Prima constă în diversele condiţii ataşate ajustării structurale,
programelor şi proiectelor împrumutate de agenţiile externe de ajutorare, donatori dau creditori. A
doua este reprezentată de exercitarea directă a puterii politice de către autorităţi din afară care şi-
aujxvendicatman- tiajiuveiiuulatii în statele falimentare, afectate de colaps sau ocupate 3.
Ceea ce ştim despre tehnicile şi perspectivele de generare a cererii de instituţii din afară este pe
cât de extensiv, pe atât de descurajator. Experienţa unei întregi generaţii în materie de condiţionări în
vederea declanşării reformelor economice arată că acestea rareori reuşesc în absenţa unei cereri
interne
substanţiale de reformă, venita din partea elitelor ţării, cum a fost cazul, pentru scurte perioad e. în
Argentina_sau Mexic. In cazurile în care nu există o cerere internă complementară, condiţionările
2 Un caz mai recent a fost formarea Departamentului de Securitate a Patriei - primul departament nou la nivel de cabinet,
înfiinţat în Statele Unite din anii şaptezeci încoace - ca reacţie la atacurile teroriste din 11 septembrie, (n.a.)
3 In secolul al XlX-lea, aceste două forme de presiune externă convergeau atunci când creditorii europeni şi americani
trimiteau nave de război să le recupereze împrumuturile, (n.a.)
 eşuează. Van de Walle (2001) arată că, în cadrul grupului diferitelor ţări ale Africii şubcşahariene, de
exemplu, nu există practic nici o diferenţă între nivelul ajutoarelor acordăle ţărilor căreluFlirmat
recomandările internaţionale cu privireTă reformele structurale şi cele care nu le-au urmat. Se pot
regăsi-, iar şi iar, aceleaşi state cu performanţe slabe, care revin îft -pefmanenţâ la aceleaşi
ajuioam,mnepri ca beneficiare ale reesalonăritdFclatoriilor. alteori ca beneficiare ale scutirilor de
dătorn (Dastcrly, 20007^
Exista un număr de motive pentru care a eşuat condiţionarea. Un motiv sugerat de Easterly
(2001) se referă la structura stimulentelor venite din partea comunităţii donatoare. Donatorii şi I.F.I.-
urile susţin că vor să ajute ţările sărace să scape de sărăcie, dar ţările cu cele mai slabe performanţe
sunt cel mai probabil aceleaşi care nu reuşesc să instituie reformele instituţionale şi economice,
astfel încât impunerea condiţiilor echivalează cu o recompensare a ţărilor mai capabile, unde
reformele au reuşit. Exercitarea condiţionărilor asupra performerilor slabi înseamnă a-i tăia pe cei
mai săraci dintre săraci de pe lista ajutoarelor sau a finanţărilor externe. Acest gen de „dragoste cu
năbădăi“ poate fi apărat în plan teoretic, dar donatorilor reali nu le convine să renunţe Ia influenţa şi
puterea pe care le au asupra ţărilor cliente, generate de dependenţa acestora, şi prin urmare nu vor să
apese pe trăgaci împotriva acestor ţări nefericite. Mai mult, diversitatea comunităţii donatorilor
internaţionali garantează faptul că, dacă un anumit donator aplică condiţionări, se va găsi un altul
care să-i ia locul.
Chiar dacă aceste condiţionări s-ar putea aplica ferm, nimic nu garantează că ele vor determina
reforme serioase. Cramponarea de o anumită structură a puterii politice este adeseori o problemă de
viaţă şi de moarte pentru liderii ţărilor sărace şi nici o măsură de finanţare externă cu bunuri publice
din partea comunităţii donatorilor nu va fi suficientă pentru a contracara pierderile de putere şi
prestigiu care vor însoţi adevărata reformă.
Administraţia Bush a adoptat o atitudine diferită, generând stimulente prin intermediul Contului
Provocării Mileniului - în orig. Millenium Challenge Account (M.CA..) (n.tr.) - prin care subvenţiile
sunt oferite în schimbul unor ameliorări semnificative ale performanţei ţarilor beneficiare. Această
abordare a condiţionărilor diferă de eforturile din trecut prin faptul că foloseşte mai degrabă asistenţa
concesională decât împrumuturile şi prin recurgerea la unii indicatori mai cuprinzători, de nivel
naţional. Problema M.CA. este aceea că, potrivit criteriilor folosite pentru a judeca eligibilitatea
ţărilor, reiese că ţările cele mai sărace din lume n-au nici o şansă de a se califica prea curând pentru
subvenţii. M.C.A. poate stimula ţările deja angajate serios pe calea reformelor, dar va ajuta foarte
puţin statele falite şi cele mai frământate ţări ale lumii.
Cealaltă sursă externă de creare a cererii de instituţii este puterea politică exercitată direct de ţări
sau consorţii de ţări în calitate de autorităţi de ocupaţie ori printr-o strânsă relaţie directă cu guvernul
local. Aceasta este ceea ce noi etichetăm drept „construirea naţiunilor“. Evident, o autoritate de
ocupaţie are o influenţa mult mai directă asupra ţarii respective, decât un creditor extern sau o agenţie
de ajutorare care acţionează prin intermediul condiţionărilor. Pe de altă parte, cei mai mulţi
constructori de naţiuni constată curând că şi capacitatea lor de a modela societatea locală este de
asemenea foarte limitată. Mai mult, majoritatea ţărilor care au nevoie de construirea naţiunii sunt
state falite sau alte tipuri de societăţi postcon- flictuale, cu probleme de guvernare mult mai grave
decât beneficiarii medii ai împrumuturilor condiţionate.
Dacă a construi o naţiune înseamnă crearea capacităţii de automenţinere a statului, care să poată
supravieţui după ce consultanţa şi sprijinul extern sunt retrase, atunci numărul cazurilor din decursul
istoriei, în care acest lucru s-a petrecut cu succes, scade la un nivel deprimant de redus. Cele mai
notabile exemple provin din istoria colonialismului european. Britanicii, mai mult decât alţii, au
reuşit să creeze instituţii durabile în multe dintre coloniile lor, cum ar fi serviciul civil indian şi sis-
temele legislative din Singapore şi Hong Kong, care sunt în generai creditate ca fiind fondatoarele
bazelor democraţiei post- independenţâ în primul caz şi cile dezvoltării economice în celelalte două.
Japonezii au lăsat şi ei în urma lor linele instituţii durabile, datând din perioada colonială, în Taiwan
şi Coreea; în pofida urii multor coreeni faţa de Japonia, Coreea de Sud a căutat să reconstituie multe
instituţii japoneze, de la combinatele industriale şi până la guvernarea uniparlitâ.
Statele Unite sunt uneori creditate cu succesul construirii naţiunii în Germania şi Japonia
postbelice, unde reprezentau puterea de ocupaţie. în termenii capacităţii administrative care face
subiectul acestei cărţi, e clar că nici nu se poale pune problema ca lucrurile să fi stat în acest fel. Atât
Germania cât şi Japonia erau amândouă nişte state birocratice foarte puternice, cu mult timp înainte
ca Statele Unite să le fi învins; mai mult, tocmai forţa propriilor lor state le-a ajutat din capul locului
să devină mari puteri şi mari ameninţări la adresa sistemului internaţional. în ambele ţări, aparatul de
stat a supravieţuit războiului, iar în perioada postbelică a fost păstrat cu remarcabil de puţine
schimbări. Ceea ce-au făcut cu succes Statele Unite a fost să schimbe baza de legitimitate în ambele
cazuri, de la autoritarism la democraţie, şi să epureze sistemele de membrii fostului regim, care
declanşase războiul. Ocupaţia americană a subestimat grav competenţa şi coeziunea birocraţiei
 japoneze şi n-a făcut nimic mai mult în afara câtorva schimbări în funcţiile de vârf. în Germania,
guvernul democratic postbelic a cerut ocupaţiei aliate permisiunea de a menţine în vigoare o lege din
epoca nazistă, lege care guverna mult lăudatul serviciu civil. Dintre cei cincizeci şi trei de mii de
slujbaşi civili permanenţi care fuseseră epuraţi iniţial, numai o mie nu au fost reinstalaţi, în cele din
urmă, în funcţii (Shefter 1993).
Statele Unite au intervenit şi/sau au acţionat ca autorităţi de ocupaţie în multe alte ţări, inclusiv
Cuba, Filipine, Haiti, Republica Dominicană, Mexic, Panama. Nicaragua, Coreea de Sud şi
Vietnamul de Sud (Boot 2003). In fiecare dintre aceste ţări, au desfăşurat ceea ce ar echivala cu
activităţile de construire a naţiunii - organizând alegeri, încercând eradicarea corupţiei şi a liderilor
militarişti şi promovând dezvoltarea economica. Coreea de Sud a fost singura ţară care a obţinut o
dezvoltare economică pe termen lung şi care s-a realizat mai mult prin eforturi proprii ale coreenilor
decât prin acelea ale Statelor Unite. Instituţiile de durata erau puţine şi rarefiate.

înrăutăţirea lucrurilor
Prin urmare, există limitări grave ale capacităţii puterilor străine de a crea cererea de instituţii şi,
în consecinţă, există limitări ale capacităţii de transfer a cunoştinţelor existente despre construcţia şi
reforma instituţională, către ţările în curs de dezvoltare. Aceste limitări sugerează că I.F.L-urile,
donatorii internaţionali şi comunitatea O.N.G.-urilor în sensul mai general, ar trebui să manifeste mai
multă prudenţă în privinţa cultivării aşteptărilor legate de eficacitatea pe termen lung a noii sale
mantre a „construirii capacităţii“.
Dar problema e şi mai gravă, de fapt. Comunitatea internaţională nu este limitată pur şi simplu la
proporţia capacităţilor pe care le poate construi, ci este efectiv complice la distrugerea capacităţii
instituţionale a multor ţări în curs de dezvoltare. Această distrugere a capacităţii survine în pofida
celor mai bune intenţii ale donatorilor şi este rezultatul obiectivelor contradictorii pe care este
destinat să le slujească ajutorul internaţional. Nu mai încape nici o îndoială că la originea crizei de
dezvoltare a ţărilor africane, care durează de douăzeci de ani, se află administraţia publică slabă sau
deza-gregată; de la cucerirea independenţei, capacitatea guvernelor africane de a concepe şi
implementa strategii politico-economice s-a deteriorat grav. în termenii guvernatorilor africani ai
Băncii Mondiale, .Aproape fiecare ţară africană a asistat la un regres sistematic al capacităţii în
ultimii treizeci de ani; majoritatea au avut capacităţi mai bune la data cuceririi independenţei decât au
acum“ (citat în van de Walle 2002). Această degradare a capacităţii s-a produs tocmai într-o perioadă
de accelerare a fluxului ajutoarelor externe, până la un nivel la care peste zece la sută din P.I.B.-ul
întregii regiuni a ajuns să provină din ajutoarele externe sub diverse forme.
Contradicţia politicii donatorilor este aceea ca donatorii externi vor atât să amplifice capacitatea
guvernelor locale de a furniza anumite servicii, cum ar fi irigaţii, sănătate publică sau învăţământ
primar, cât şi să le ofere aceste servicii utilizatorilor finali. Acest din urmă obiectiv are aproape
întotdeauna câştig de cauză, datorită stimulentelor cu care se confrunta donatorii înşişi, in vreme ce
mulţi donatori cred că pot acţiona simultan pentru îndeplinirea ambelor scopuri, în practică,
furnizarea direcţii a serviciilor subminează aproape întotdeauna capacitatea guvernului local de a le
furniza, după ce programul de ajutoare încetează.
De exemplu, toata lumea ar fi de acord că este de dorit implementarea unui program destinat
furnizării de medicamente antiretrovirale pentru bolnavii de S.I.D.A. din Africa sub-sahariană. Un
donator extern are două opţiuni de a trata victimele. Poate lucra în întregime prin intermediul infra-
structurii de sănătate publică a ţării respective, extinzându-şi raza de acoperire prin instruirea
birocraţilor, medicilor şi altor cadre medicale şi oferind în mod masiv guvernului resurse mai mari.
Alternativ, poate să-şi asume el însuşi părţi importante din programul de distribuire a
medicamentelor, oferindu-le în mod direct medicilor şi celorlalţi lucrători din sistemul de asistenţă
medicală medicamentele şi, lucrul cel mai important, oferindu-le acestora rapacitatea administrativă
de a scoate pe teren angajaţii din sectorul sănătăţii. Dacă acţionează prin mijlocirea guvernului local,
aceasta va însemna în mod inevitabil că vor fi trataţi mai puţini bolnavi de S.I.D.A. Infrastructura de
sănătate publică poate fi inexistentă, incompetentă sau foarte coruptă, medicamentele vor fi furate, nu
se vor ţine evidenţe scrise, iar fondurile donatorilor vor ajunge în mâinile birocraţilor, nu la pacienţii
pe care sunt destinate să-i ajute. Dimpotrivă, preluarea directă a acestei funcţii determină o furnizare
mult mai eficientă a serviciilor de asistenţă medicală. Dar, când agenţia de ajutorare externă ocoleşte
guvernul local, funcţia acestuia constă mai puţin în furnizarea de servicii şi mai mult în intermedierea
şi coordonarea cu donatorul din afară. Birocraţia locală învaţă deprinderile nepotrivite, nu-şi asumă
niciodată responsabilitatea activităţilor
de asistenţa medicală şi adeseori se vede în situaţia ca mulţi dintre cei mai pricepuţi angajaţi să plece
şi să lucreze pentru donatorul extern. Diferenţa dintre resursele aflate la dispoziţia guvernului local şi
la dispoziţia donatorului extern este aproape întotdeauna enormă şi înseamnă că acesta din urmă va fi
adeseori marginalizat în luarea deciziilor privitoare la obiectivele şi implementarea proiectului.
Făcând abstracţie de eforturile I.F.I.-urilor, cum ar fi Banca Mondială, de a prilejui o mai mare
participare locală la conceperea programelor, problema distrugerii capacităţilor nu poate fi remediată
decât dacă donatorii stabilesc clar că principalul lor obiectiv este construirea capacităţii şi nu serviciile
pe care este destinată să le furnizeze respectiva capacitate. De obicei, stimulentele cu care se confruntă
majoritatea donatorilor nu vor permite să se întâmple acest lucru. Cei care achită nota de plată pentru
programele de ajutorare vor să vadă un număr maxim de pacienţi trataţi şi nu vor ca banii lor să ajungă
pe mâna birocraţilor locali, chiar dacă aceşti birocraţi sunt cei care urmează să asigure asistenţa de
sănătate pe termen lung. Adevăratul accent pus pe construirea capacităţii este o altă formă de
„dragoste cu năbădăi“ care, asemenea condiţionării, este foarte greu de dus la îndeplinire de către
oamenii bine intenţionaţi. Prin urmare, ceea ce obţinem între timp este o recunoaştere de formă a
importanţei construirii capacităţii şi continua dizlocare a capacităţii instituţionale de către donatorii
externi.
După cum voi discuta în Capitolul 3, această problemă nu trece de la sine, ci devine cum nu se
poate mai gravă când influenţa externă se exercită prin intermediul construirii naţiunii, în locul
condiţionării pe termen scurt. Comunitatea internaţională ştie cum să furnizeze servicii
guvernamentale; ceea ce nu prea ştie e cum să creeze instituţii indigene care să se poată menţine
singure.
E adevărat că guvernele ţărilor în curs de dezvoltare sunt adeseori încă prea mari şi
supradimensionate faţă de anvergura funcţiilor pe care caută să le îndeplinească. Dar cea mai urgentă
pentru majoritatea ţărilor în curs de dezvoltare este creşterea forţei de bază a instituţiilor statului
pentru a îndeplini acele funcţii esenţiale pe care numai guvernele le pot onora. Problema modului de a
ajunge în Danemarca este probabil nerezolvabilă, din păcate, în cazul câtorva state. Obstacolul nu e de
natură cognilivâ: ştim în linii mari prin ce diferă aceste ţări de Danemarca şi cum ar arăta o soluţie de
tip Danemarca. Problema este că nu avem mijloacele politice de a ajunge acolo din cauza insuficientei
cereri locale de reformă.
Pentru acele ţări care au unele perspective de a parcurge măcar parţial drumul spre acest tărâm al
făgăduinţei, trebuie să ne concentrăm mult mai îndeaproape asupra acelor dimensiuni ale statalităţii
care pot fi manipulate şi „clădite“. Aceasta înseamnă concentrarea asupra administraţiei publice şi a
componentelor proiectului instituţional. De asemenea, este necesar să ne concentrăm mai ales asupra
mecanismelor de transfer a cunoştinţelor despre aceste componente în ţările cu instituţii slabe. Factorii
de decizie din domeniul dezvoltării ar trebui măcar să depună jurământul medicilor „să nu facă rău“ şi
să nu iniţieze programe care subminează sau secătuiesc capacitatea instituţională în numele construirii
ei. Acest subiect va fi dezvoltat pe larg în capitolul următor.
66 FRANCIS FUKUYAMA
Construcţia statelor
CAPITOLUL 2 67
STATELE SLABE ŞI GAURA NEAGRĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Ani susţinut în Capitolul 1 câ, dintre diferitele tipuri de cunoştinţe despre instituţii, cele referitoare la
proiectarea şi administrarea organizaţiilor sunt cele mai susceptibile de formalizare şi, prin urmare, de
transfer peste graniţele ţinând de societate şi cultura. în acest capitol susţin câ nici chiar în do meniul
limitat al organizaţiilor nu exista o formă optimă de organizare, atât în ceea ce priveşte sectorul privat cât
şi în ceea ce priveşte sectorul agenţiilor publice. Faptul câ nu există reguli universal valabile pentru
proiectarea organizatorică înseamnă că administraţia publică reprezintă mai curând o artă decât o ştiinţă.
Majoritatea soluţiilor bune pentru problemele administraţiei publice, deşi au anumite trăsături comune cu
proiectarea instituţională, nu vor fi „cele mai bune practici“ cu formulare precisă, pentru câ vor trebui să
încorporeze o mare cantitate de informaţii concrete, dependente de un context specific. Acest lucru, la
rândul său, are importante implicaţii politice în privinţa modului în care ajutăm la întărirea statelor din
ţările în curs de dezvoltare şi a modului în care îi instruim pe practicienii din acest domeniu. Soluţiile
bune pentru problemele administraţiei publice trebuie să fie, într-un anumit sens, locale, ceea ce
presupune o relaţie cu totul diferită între guvernele ţărilor în curs de dezvoltare şi donatorii şi consilierii
lor externi.
Cu toată bogăţia şi complexitatea sa, o parte uriaşă a teoriei organizaţiilor gravitează în jurul unei
probleme centrale, singulare: aceea a discretionaritâţii delegate. Esenţa teoriei organizaţiilor spune că, în
timp ce eficienţa necesită delegarea dis- creţionarităţii în privinţa autorităţii şi a luării deciziilor, simplul
act al delegării creează probleme de control şi supervizare. în termenii unui teoretician de frunte al
organizaţiilor:
„întrucât totalitatea informaţiilor nu poate fi transferată
unui factor de decizie central, indiferent dacă este planificator central într-o economic sau membru al
consiliului de administraţie al unei firme, cea mai mare parte a dreptului de decizie trebuie delegat acelor
persoane care posedă informaţiile relevante. Costul deplasării informaţiilor între oameni creează
necesitatea descentralizării unor drepturi de decizie la nivel de organizaţii şi de economie. Această
descentralizare, la rândul ei, conduce la sisteme de reducere a problemei controlului care rezidtâ din
fapiul că oamenii cu interese proprii (cu propriile lor probleme de autocontrol) care exercită dreptul de
decizie ca delegaţi ai altora, nu se vor comporta ca nişte agenţi perfecţi. (Jensen 1998, 2)“
Problema discreţionarităţii delegate stă la baza unei serii întregi de aspecte ţinând de ştiinţele
economice şi politice. Ea explică simultan relativa eficienţă a pieţelor faţă de planificarea centralizată
într-o macroeconomie (Hayek, 1945) şi nevoia ca marile corporaţii să adopte o structură descentralizată,
multi- divizionalâ (Chandler 1977). Problemele federalismului şi meritele relative ale luării deciziilor
într-un context autoritar, comparativ cu luarea deciziilor într-un context democratic sunt, în ultimă
instanţă, chestiuni care ţin de delegarea discreţiona- rităţii. Astfel, temele centrale ale teoriei organizaţiilor
au implicaţii mai largi asupra ştiinţelor sociale.
Ideea că nu există o formă optimă de organizare sau o ştiinţă a administraţiei publice nu le va părea o
noutate specialiştilor cu vechime în domeniile managementului sau administraţiei publice. Totuşi, ea s-ar
putea să nu fie la fel de evidentă pentru acei economişti care au căutat să-şi transfere puter nicele
instrumente metodologice în studiul guvernării şi al instituţiilor. A existat o perioadă când economiştii
vedeau firmele şi organizaţiile ca pe nişte „cutii negre“ - adică, actori al căror comportament extern era
explicabil pe baza supoziţiilor normale ale măririi la maximum a utilităţii raţionale, dar ale căror
mecanisme interne erau în mare măsură inaccesibile analizei economice. In ultimii ani, această opinie a
cedat locul tentativei de a încorpora organizaţiile în teoria economică lărgită, efort care a generat anumite
descoperiri importante şi utile pentru reforma sectorului public. în cele din urma, premisele
comportamentale pe care se bazează economia neoclasică - şi în special ipoteza că oamenii din organizaţii
sunt motivaţi în primul rând de propriile interese individuale - sunt prea limitate pentru a asigura
înţelegerea aspectelor cheie ale comportamentului organizaţional. Economia luată ca ştiinţă, preferă să
formuleze teorii care generează soluţii de optimizare, adică tocmai ceea ce nu e posibil în multe aspecte
ale administraţiei publice. într-adevăr, cutia neagră poate semăna mai mult cu o gaură neagră din punctul
de vedere al teoriei.
Dominaţia economiştilor asupra domeniului teoriei organizaţiilor în anii optzeci şi nouăzeci ai
secolului trecut a eclipsat o tendinţă sociologică anterioară a teoriei despre organizaţii şi a pus în umbră
unele dintre descoperirile majore ale acelei tradiţii. Această schimbare reprezintă, de fapt, un recul în
ştiinţele sociale. Unii economişti, recunoscând limitările abordării lor, revin acum la acele teorii
anterioare şi încearcă să le refor- muleze în termenii propriilor lor ipoLeze metodologice. în fond, ei
reinventează o roată veche de patru-zeci-cincizeci de ani, pe care ei sunt răspunzători că au uitat cum s-o
folosească.
 68
Economia FRANCIS FUKUYAMA
instituţionala şi teoria organizaţiilor
Teoriile economice ale organizaţiilor 1 au debutat cu teoria firmelor elaborată de Ronald Coase (1937),
care stabilea deosebirea fundamentală dintre pieţe şi ierarhii şi susţinea că anumite decizii de alocare a
resurselor erau luate în cadrul organizaţiilor ierarhice datorită unei nevoi de a da un caracter mai
economic costurilor tranzacţiilor. Costurile găsirii informaţiilor despre produse şi furnizori, negocierii
contractelor, monitorizării performanţelor şi aplicării contrac-telor pe pieţele descentralizate însemnau
adesea că era mai eficient sa se aducă toate aceste activităţi în cadrul graniţelor unei singure organizaţii
ierarhice, care putea lua deciziile pe baza unei relaţii de autoritate.
1
Pentru a avea o imagine (ie ansamblu asupra istoriei intelectuale a abordării teoriei organizaţiilor de către economişti, vezi
Furubotn şi Richter (1997. capitolul 8) şi Moe (1984).
Teoria lui Coase despre firme n-a fost de fapt o teorie a organizaţiilor, ci mai degrabă o teorie a
motivelor pentru care graniţele dintre pieţe şi organizaţii erau trasate aşa cum erau. Williamson (1975,
1985,1993) a folosit modelul costurilor tranzacţiilor elaborat de Coase şi a completat multe dintre
detaliile referitoare la motivele pentru care ierarhiile erau folosite preferenţial faţă de pieţe. Potrivit lui
Williamson, raţionalitatea asociată însemna că părţile unui contract n-ar fi putut niciodată anticipa pe
deplin toate contingenţele viitoare posibile, instituind măsuri de protecţie formale împotriva eventualelor
forme de oportunism. Relaţiile de autoritate şi contractele de angajare cu termeni deschişi permiteau o
ajustare mai flexibilă la viitoare stări de fapt. în plus, eficienţa pieţei se bazează pe existenţa unui număr
mare de participanţi pe piaţă, aflaţi în concurenţă unii cu alţii. Dai" numerele mari tind să se trans forme în
numere mici în numeroase situaţii contractuale specializate, permiţându-le părţilor contractante să profite
de informaţiile asimetrice. Din nou, soluţia era aceea de a aduce aceste activităţi între graniţele ierarhiei,
prin integrare verticală.
Economia şi-a pus pecetea distinctă pe teoria organizaţiilor, însă atunci când a început să-şi
transplanteze propriile ipoteze comportamentale individualiste în interiorul graniţelor firmei.
Organizaţiile sunt grupuri de indivizi care manifestă atât un comportament cooperant sau orientat spre
interesele comune, cât şi unul competitiv sau determinat de propriile interese. Abordarea sociologică
anterioară a organizaţiilor accentua adesea aspectul cooperativ şi folosea metafore organice care pre-
zentau organizaţiile ca şi cum ar fi fost organisme singulare, ale căror părţi individuale erau orientate
toate către un scop comun. Conceptul ierarliiei al Iui Coase implica o unitate de scop similară, rezultată ca
urmare a relaţiilor de autoritate. Dimpotrivă, Alchian şi Demsetz (1972) susţineau că nu exista nimic unic
în ceea ce priveşte relaţiile de autoritate, care să le diferenţieze de relaţiile voluntare între participanţii
pieţei. Firmele ierarhice puteau fi înţelese ca un sistem de contracte în care angajaţii individuali erau de
acord de bunăvoie să accepte autoritatea ierarhică. Această acceptare avea anumite limite, în sensul că
angajaţii puteau hotărî să pună oricând capăt relaţiei, în condiţiile contractului iniţial de muncă, şi
preferau propriile interese individuale acceptării autorităţii firmei. Motivul pentru care existau firmele
ierarhice, potrivit lui Alchian şi Demsetz, era problema monitorizării produsului comun, în care era dificil
să fie distinse contribuţiile relative ale unui număr de angajaţi. Monitorizarea dificultăţilor deschidea
posibilitatea eschivării şi permitea teoriei organizaţiilor să încorporeze conceptul de selecţie adversă
conturat iniţial de Akerlof (1970). Aceasta înseamnă că, în cazul unui produs comun, muncitorul
individual avea informaţii mai bune despre contribuţia sa individuală, decât o terţă parte, care putea fi
manipulată în avantajul muncitorului. Se susţinea că acest comportament de eschivă era mai uşor de
controlat în cadrul unei firme, prin monitorizare şi folosirea stimulentelor, decât într-o relaţie contractuală
de scurtă durată.
Practic toţi teoreticienii car e au urmat, economişti specializaţi în domeniul organizaţiilor, au acceptat
opinia că organizaţiile constituie pur şi simplu teancuri de contracte individuale de muncă,
comportamentul unui individ dintr-o ierarhie putând fi explicat prin aceleaşi strategii de optimizare
raţională care caracterizează comportamentul pe pieţe. Indivizii cooperează în cadrul organizaţiilor, dar
numai fiindcă e în propriul lor interes s-o facă. Divergenţa dintre interesele individuale şi cele ale
organizaţiei au dus la apariţia unei ramuri teoretice importante, sub titulatura de relaţiile dtector-agent,
care reprezintă azi cel mai cuprinzător model pentru înţelegerea problemelor guvernării.
Berïe şi Means (1932) au recunoscut de mult că divorţul dintre proprietate şi administrare, în
corporaţiile moderne, creează probleme semnificative de guvernare corporatistă. Patronii sau directorii
desemnează manageri sau agenţi, pentru a veghea asupra intereselor lor, dar agenţii adeseori reac ţionează
la stimulente individuale, care diferă accentuat de cele ale directorilor. Aceasta este o problemă a tuturor
formelor de organizare ierarhică şi poate exista la mai multe niveluri ale ierarhiei simultan. Jensen şi
Meckling (1976) au introdus conceptul costurilor de agenţie şi anume acele costuri pe care trebuia să le
plătească directorii ca să-şi asigure fidelitatea agenţilor. Costurile de agenţie reuneau costurile
monitorizării comportamentului agenţilor şi ale fidelizării lor, precum şi pierderile reziduale care apăreau
atunci când agenţii acţionau în moduri contrare intereselor firmei. Jensen şi Meckling por neau de la
Construcţia ipoteza 69
statelor că în primul rând proprietarii sau purtătorii riscurilor reziduale erau aceia care aplicau disciplina şi
pe această bază au construit o teorie sofisticată a structurii de capital şi a relaţiei sale cu guvernarea
corporatistă. Fama (1980) a susţinut însă că purtătorii de risc rezidual nu erau singura sursă a disciplinei
agenţilor. Managerii sau agenţii îşi monitorizau şi disciplinau unii altora comportamentul, pentru că
relaţiile din cadrul agenţiei implicau interacţiuni repetate şi pentru că exista o piaţă competitivă pentru
talentele manageriale, în care aceste evaluări puteau fi importante.
O dată ce teoria relaţiilor dintre director şi agent a fost articulată în ceea ce priveşte firmele private, a
fost relativ simplu ca acest model să fie adaptat pentru explicarea comportamentului din sectorul public
(Rose-Ackerman 1979; Weingast şi Moran 1983; Weingast 1984; Moe 1984; Harris şi colab. 1995). în
sectorul privat, patronii sunt acţionari, consiliile corporatiste de administraţie ale directorilor sunt agenţii
lor, iar membrii administraţiei superioare servesc ca agenţi ai consiliilor. In sectorul public, patronii sunt
cetăţenii în general. Intr-o democraţie, agenţii lor de la primul nivel sunt reprezentanţii aleşi; membrii
legislativului acţionează ca directori în relaţia cu agenţii din ramura executivă, delegaţi spre a pune în
aplicare politicile pe care le-au legiferat. Corupţia politică apare atunci când agenţii individuali - oficialii
guvernului - îşi pun propriile interese pecuniare mai presus de acelea ale directorilor lor. Dar agenţii pot
acţiona contrar dorinţelor directorilor şi din alte motive, cum ar fi dorinţa de a-şi conserva agenţiile şi
securitatea slujbelor, sau din motive ideologice care diferă în general de acelea în numele cărora
activează.
O altă branşă majoră a economiei contemporane, teoria alegerii publicului, porneşte de la ipoteza că
agenţii organizaţiilor din sectorul public vor avea interese foarte diferite de cele ale directorilor lor. (Acest
lucru este adevărat chiar dacă teoria alegerii publice n-a folosit iniţial în mod explicit sistemul de referinţă
al director-agent.) Potrivit formulării lui Tullock (1965) şi a lui Buchanan şi Tollison (1972), funcţionarii
publici nu diferă prin nimic de oricare alţi agenţi economici în privinţa modului în care caută să-şi
servească la maximum propriile interese individuale. Retorica pe marginea „serviciului public“ sugerează
că oficialii guvernului vor fi cumva orientaţi către acţiunea în interesul publicului larg, când de fapt
comportamentul lor este mult mai bine explicat empiric, prin motivaţiile mai înguste ale propriilor
interese.4
Comportamentul oficialităţilor publice poate fi influenţat prin mituire, sponsorizarea campaniilor,
plăţi camuflate către membrii familiei sau promisiuni de angajare pentru viitor. Astfel, o mare parte din
activitatea sectorului privat este deviată de la spiritul întreprinzător, aducător de bogăţie, către urmărirea
propriului interes (Krueger 1974; Buchanan, Tullock şi colab. 1980). Perspectiva opţiunii publicului este
în ultimă instanţă pesimistă cu privire la şansele de a remodela motivarea oficialilor guvernului prin
norme.
O mare parte din eforturile care se depun acum pentru a îmbunătăţi guvernarea încearcă aşadar să alinieze
mai bine stimulentele agenţilor şi interesele directorilor. Abordarea generală a alinierii intereselor
agenţilor şi ale directorilor constă în promovarea unei mai mari transparenţe în activităţile agenţilor (un
eufemism pentru monitorizarea comportamentului lor) şi apoi de a-i face pe agenţi răspunzători pentru
faptele lor, prin folosirea recompenselor şi a pedepselor. O mare parte din activitatea şcolii opţiunii
publice este dedicată căutării de aranjamente constituţionale şi legale care să reducă la minimum căutarea
rentabilităţii şi alte genuri de costuri ale agenţiei. O altă abordare - mai operantă în sectorul privat decât în
cel public - constă in a reuni patronii şi managerii, oferindu-le agenţilor posibilitatea de acces la acţiuni
sau alte forme de proprietate asupra echităţilor 5.
Teoriile economice despre organizaţii, asemenea tuturor teoriilor economice în sens general, pornesc
de la o premisă a individualismului metodologic. Aceasta înseamnă că organizaţiile sunt în sens
fundamental înţelese ca grupuri de indivizi care învaţă să coopereze în plan social din motive care ţin de
interesul personal. Această perspectivă tinde astfel să accentueze conflictele de interese dintre membrii
grupului (ceea ce, în fond, e esenţa problemelor dintre directori şi agenţi) şi să neglijeze unele concepte
cum ar li identitatea de grup, relaţiile sociale, conducerea şi aşa mai departe.
Desigur, merită să încercăm să înţelegem problemele guvernării corporatiste sau ale corupţiei publice
în termenii relaţiei director-agent şi să folosim acest model pentru a concepe instituţii care încearcă să
realinieze stimulentele divergente. In orice caz, există cel puţin trei motive fundamentale pentru care nu
se pot formula specificaţii optime referitoare la instituţiile formale şi, în consecinţă, nu poate fi găsită o
formă ideală de organizare, în special pentru agenţiile din sectorul public.
In primul rând, scopurile multor organizaţii sunt neclare. Agenţii pot îndeplini ordinele directorilor
4 Una dintre problemele modelului opţiunii publicului constă în întrebarea: ce anume constituie interesul personal al unui
birocrat sau al unei oficialităţi publice? în unele variante ale teoriei, acesta este foarte îngust, ţinând de salariu, privilegii şi securitatea
slujbei. Dar e clar că interesul personal birocratic este adeseori interpretat într-un sens mult mai larg, in termenii servirii intereselor pe
termen lung ale agenţiei sau în termenii unei cariere de durată care e inevitabil determinată de interesele instituţionale.
5 Această atitudine are un număr de neajunsuri, după cum arată scandalurile corporatiste de ia Enron, Worldcom şi alte
companii, apărute la finalul avântului tehnologic din anii nouăzeci ai secolului trecut. Preţurile acţiunilor reflectă prea mulţi factori,
dintre care mulţi nu se află sub controlul managerilor, pentru a fi un indicator corect al eforturilor individuale ale administraţiei.
numai70dacă directorii ştiu ce vor să facă agenţii, FRANCIS FUKUYAMA
dar lucrurile nu stau întotdeauna aşa. Adeseori, scopurile
apar şi evoluează în urma interacţiunilor complicate dintre jucătorii organizaţionali sau sunt definite prin
rolurile atribuite jucătorilor în cadrul organizaţiei - aşa-numita regulă care spune: „unde stai, acolo te afli“
(Allison 1971). Munca poate fi împărţită funcţional într-o diversitate de moduri care în mod necesar vor
favoriza un scop organizaţional în detrimentul altuia, dar niciodată pe toate simultan.
în al doilea rând, sistemele formale de monitorizare şi responsabilitate, mai cu seamă în administraţia
publică, fie antrenează costuri foarte mari ale tranzacţiilor, fie sunt pur şi simplu imposibile, din cauza
lipsei de specificitate a activităţii de la bază. în aceste cazuri, adesea e mai eficient să se controleze
comportamentul agenţilor prin norme neformale, dar controlarea comportamentului agenţilor prin norme
are şi ea dezavantajele ei. Alegerea de către o organizaţie a mecanismelor de control formale sau
neformale va depinde de circumstanţele particulare cu care se confruntă.
în al treilea rând, măsura potrivită de discreţionaritate delegată va varia în funcţie de condiţiile
endogene şi exogene cu care se confruntă o organizaţie de-a lungul timpului. Orice delegare implică un
anumit schimb în contrapartidă între eficienţă şi risc, şi atât gradul de risc cât şi nivelul cores punzător al
delegării sunt adeseori dificil de determinat pentru organizaţii. Rezultatul este că aceeaşi măsură de
delegare va da rezultate intr-un context dar nu şi în altul, într-o perioadă, dar nu şi în alta. Voi analiza
toate aceste puncte pe rând.

Ambiguitatea scopurilor
Prima sursă de ambiguitate organizaţională este aceea că scopurile organizaţiilor sunt adeseori
neclare, contradictorii sau slab conturate. Modelul director-agent presupune că directorii sunt actori
raţionali care-şi înţeleg complet propriile interese şi deleagă autoritatea agenţilor în scopul servirii aces tor
interese. Autoritatea circulă într-o singură direcţie, de la vârful ierarhiei în jos. în continuare, pot apărea
probleme ca reauavoinţă corporatistă, corupţia sau pur şi simplu inerţia birocratică, ca rezultat al
comportamentului agentului, care îşi urmăreşte propriile interese şi care nu este pus în faţa aceleiaşi
structuri de stimulente ca directorul sau care înţelege greşit ori nesocoteşte autoritatea directorului.
Multă vreme însă, a existat o ramură importantă a teoriei organizaţiilor care a pus accentul pe
raţionalitatea limitată a participanţilor organizaţionali, inclusiv directorii care ar trebui sa-şi folosească
autoritatea pentru a stabili scopurile organizaţiei. Cel mai notabil exemplu este conceptul de „satisdcing”
- (aprox.) „salisficiere" (n.tr.) - lansat de Herbert Simon în cartea sa „Comportamentul administrativ“ -
Administrative Beliavior“- (1957) pentru a explica în ce fel se abătea comportamentul observat empiric al
indivizilor din cadrul organizaţiilor de Ia modelul economic al optimizării raţionale. Printre lucrările
aparţinând aceleiaşi tradiţii sunt incluse cele ale lui C'yert şi March (1963). Olsen şi' March (1976),
March si Cohen (1974) şi Cohen, March şi colab. (1972). Aceşti teoreticieni susţin că scopurile nu există
niciodată clar, în nici un moment concret, ci mai degrabă apar ca rezultat al inte racţiunilor dintre diferiţii
jucători organizaţionali. Aceşti jucători au ricoşat de la raţionalism, nu în sensul lui Williamson de a nu
putea prezice corect viitoarele situaţii din lume, ci pentru că observarea şi interpretarea evenimen-telor
reprezintă în sine un proces social care nuanţează, distorsioneazâ şi modifică procesul cognitiv. Indivizii
învaţă, dar şi organizaţiile învaţă, în moduri care diferă de suma modurilor individuale de învăţare: au
propriile lor mituri, istorii şi tradiţii, care modelează percepţia individuală. Această abordare a cunoaşterii
ca fiind încorporată în societate anticipează în multe sensuri studiile mai noi despre efectele reţelelor
asupra învăţării organizaţionale (Brown şi Duguid 2000).
Unul dintre neajunsurile modelului director-agent constă în ipoteza sa că autoritatea se circulă într-o
singură direcţie: de sus în jos. Multe dintre conflictele care survin între directori şi agenţi sunt rezultatul
interpretărilor diferite ale căilor cele mai potrivite de atingere a obiectivelor comune, context în care este
posibil ca directorul să nu aibă întotdeauna dreptate sau în care pot apărea interpretări contradictorii legate
de ceea ce constituie interesul directorului. Simon, Smithberg şi colab. (1961) au remarcat de mult că
autoritatea nu circulă numai de sus în jos, ci şi de jos în sus, precum şi lateral în cadrul organi zaţiilor -
respectiv diverse părţi ale unei organizaţii întruchi pează diferite forme de cunoaştere sau specializare,
cum ar fi contabilitatea, ingineria, marketingul sau managementul resurselor umane. Specializarea şi
diviziunea muncii cer ca membrii organizaţiei să se supună nu numai surselor de autoritate care le sunt
superioare pe scara ierarhică, ci şi autorităţii posesorilor acestor forme specializate de cunoştinţe. Intr-
adevăr, multe organizaţii au reguli formale care impun supunerea faţă de anumiţi specialişti: un membru
al consiliului de administraţie nu poate să treacă pur şi simplu peste autoritatea departamentului contabil
şi să ceară ca o cheltuială să fie înregistrată sub o anumită titulatură. Structura complexă a autorităţii din
sânul unei organizaţii explică astfel de ce aceasta este adesea atât de conservatoare, imobilă şi chiar „biro -
cratică".
O parte semnificativă a conflictelor şi disfuncţiilor care există în cadrul organizaţiei interesează
tocmai acest gen de dezacord în privinţa autorităţii sau, cum se spune în termeni colocviali, „terenului“.
Administratorul unei şcoli vrea să îmbunătăţească rezultatele elevilor, angajând profesori inventivi şi
Construcţia nesindicalizaţi;
statelor 71
sindicatul profesorilor răspunde spunând că noii-veniţi nu au acreditările profesionale
obligatorii pentru a preda şi că ei, în calitate de organism corporat, ar trebui să aibă controlul asupra
angajărilor. Atât administratorul cât şi profesorii acţionează ca agenţi ai părinţilor şi ai copiilor, care
consumă produsul educaţional şi au, astfel, calitatea de directori. Care dintre interesele agenţilor nu sunt
aliniate cu cele ale directorilor? Poate cele ale profesorilor, care vor să-şi protejeze slujbele şi privilegiile,
dar s-ar putea să fie şi cele ale administratorului, care doreşte să-l angajeze ca profesor pe fratele
necalificat. în acest caz, autoritatea profesorilor luaţi ca grup profesional protejează interesele directorilor.
Autoritatea profesorilor asupra proce-sului de angajare a apărut, în fond, ca un tip de control formal
asupra comportamentului discreţionar al administratorilor, nu doar ca o concesie faţă de puterea politică a
profesorilor. Toţi agenţii susţin că vorbesc în numele intereselor directorilor; e imposibil să se ştie
dinainte cine are dreptate şi este imposibil de specificat o structură formală a autorităţii care va garanta un
rezultat corect.
în cadrul oricărei organizaţii complexe - ba chiar, într-al societăţilor moderne la un nivel mai general -
autoritatea este distribuită în mod necesar pe criterii funcţionale, fapt care stă la originea a ceea ce numim,
în sens peiorativ „conducte" (în orig. „stovepipes“, „burlane de sobă" - n.tr.). Conductele există deoarece
întrupează experienţă şi cunoştinţe veritabile. De exemplu, în Marină, aviatorii prestează o activitate cu
totul diferită de cea a submarinelor şi a specialiştilor în războiid la suprafaţă. Dar fiecare conductă îşi
dezvoltă un interes corporatist faţă de propria supravieţuire, care este posibil să nu reflecte interesele
entităţii mai largi din care face parte. Marina şi armata de uscat s-au împotrivit amândouă creării unei
forţe aeriene independente, în perioada Legii pentru Securitatea Naţională din 1948 (Quester 1973);
piloţii de astăzi din aviaţie se opun dezvoltării unei ramuri care să opereze cu vehiculele pilotate de la
distanţă. Interesele agenţilor îşi pierd alinierea în timp, datorită schimbărilor survenite în privinţa
circumstanţelor tehnologice şi externe. Dezacordurile reflectă adesea incertitudini cognitive autentice faţă
de ceea ce constituie adevăratele interese ale directorilor. în zilele noastre, piloţii cu înaltă specializare pe
avioanele de luptă susţin că un accent prea mare pus pe R.P.V.-uri va duce la o scădere a îndemânării
piloţilor, care va avea un efect critic în războaiele viitoare. Desigur, ei îşi promovează propriile interese
susţinând acest lucru, dar din câte ştim în prezent, s-ar putea să aibă dreptate în privinţa naturii viitoarelor
războaie.
Există şi alte surse de ambiguitate organizaţională care garantează că nici o prevedere formală
particulară a unei organizaţii nu îi va optimiza vreodată pe deplin obiectivele. Diviziunea muncii şi
atribuirea de sarcini vor afecta scopurile de ansamblu ale organizaţiei. Simon, Smithburg şi colab. (1961,
151) subliniază că munca poate fi divizată funcţional după scop, proces, grup de clienţi şi zonă
geografică. Organizaţiile vor pune accentul pe scopuri diferite, în funcţie de subordonarea funcţiilor unele
faţă de altele (de exemplu, dacă principala diviziune este geografică şi cea secundară legată de proces, sau
viceversa). Organizaţiile au încercat să ocolească aceste probleme prin tehnici cum ar fi managementul
matriceal şi organizarea ad-hoc pe baza de proiect, dar nici una dintre ele nu rezolvă problema
fundamentală a priorităţilor înglobate. în vreme ce unele probleme de repartizare a muncii sunt susce|>
tibile de optimizare matematică, altele nu sunt, pentru că implică tranzacţii între scopuri ale căror utilitate
relativă rămâne nedeterminată sau este determinată politic.

Directori, agenţi şi stimulente

Stimulentele destinate agenţilor nu pot fi aliniate niciodată pe deplin cu interesele directorilor lor. 0
mare parte din teoria organizaţiilor se referă la mecanismele necesare pentru a alinia mai strict aceste
stimulente. în multe împrejurări, este imposibilă monitorizarea rezultatelor agenţilor într-im mod care să
permită ca ei să fie făcuţi răspunzători pentru acţiunile lor. 0 metodă alternativă pentru controlul agenţilor
face uz de norme şi de modelarea activă a funcţiilor de utilitate ale agenţilor. Capacitatea acestor două
modalităţi de abordare de a se completa una pe alta şi de a se substitui între ele constituie cea de-a doua
sursă de ambiguitate organizaţională.
Monitorizarea comportamentului agenţilor şi tragerea lor la răspundere sunt deosebit de dificile în
sectorul public. Organizaţiile din sectorul public produc în primul rând servicii, iar productivitatea
sectorului serviciilor este în mod inerent greu de măsurat. Problema monitorizării şi a responsabilităţii
este deja destul de dificilă în organizaţiile din sectorul privat, unde măcar există indicatori de
profitabilitate pentru măsurarea rezultatelor, dar devine practic imposibil de rezolvat pentru multe tipuri
de produse ale sectorului public. Dacă acestea din urmă nu pot fi măsurate cu acurateţe, în ultimă instanţă
nu poate exista nici un mecanism formal de asigurare a transparenţei şi responsabilităţii.
Pentru a ilustra această idee, voi împrumuta un model elaborat de Woolcock şi Pritchett (2002) într-un
strălucit articol despre reforma sectorului public, dar modificat uşor prin categoriile concepute de Israel
(1987). Woolcock şi Pritchett fac distincţia între două aspecte ale serviciilor sectorului public:
intensitatea tranzacţiilor acestora şi caracterul lor discreţionar. Cea dintâi se refera la numărul de decizii
care trebuie luate de organizaţii, putând ajunge de la cele foarte mici (de exemplu, hotărârile de a schimba
 72
rata dobânzilor la o bancă centrală) până la cele FRANCIS
mai mariFUKUYAMA
(preluarea depozitelor într-un sistem bancar cu
amănuntul sau furnizarea serviciilor de învăţământ primar). Caracterul discreţionar se referă la o decizie
care necesită judecarea unor informaţii imperfecte sau incomplete, decizie luată dc un factor de decizie
abil, spre deosebire de deciziile care capătă un caracter de rutină. Conform acestui criteriu de măsură,
activităţile bancare centrale sunt foarte discreţionare; activităţile bancare comerciale cu amănuntul, nu.
în locul discreţionaritâţii, propun să introducem categoria specificităţii, elaborată de Israel.
Specificitatea se referă la capacitatea de a monitoriza rezultatul prestării de servicii. Exemplul pe care îl
dă, acela al unui serviciu foarte specific, este întreţinerea aeronavelor cu reacţie, o îndeletnicire complexă,
greu de falsificat Dacă un mecanic este incompetent, se vor manifesta consecinţe imediat. în schimb,
consultanţa de îndrumare din licee e un serviciu cu o specifici-tate foarte scăzută. Consultantul poate
îndruma un elev să-şi schimbe orientarea carierei; sfatul lui poate să nu fie însuşit pe loc - şi chiar dacă
este, impactul său asupra vieţii ulterioare a elevului poate să nu fie cunoscut ani de zile (şi aceasta dacă ar
fi cunoscut vreodată, deoarece măsurarea necesită termeni de comparaţie concreţi). Aceasta nu înseamnă
că acel consilier nu îndeplineşte o funcţiune importantă, care poate fi onorată mai bine sau mai rău, ci
doar că această funcţie nu poate fi măsurată cu uşurinţă.
Prin urmare, putem stabili o matrice care dispune intensitatea tranzacţiilor în raport cu specificitatea,
ca în Figura 9. Şi acest grafic conţine patru cadrane, fiecare punând o problemă diferită a posibilităţilor de
monitorizare. Activităţile cel mai uşor de monitorizat sunt cele din cadranul I, care sunt foarte specifice,
cât şi foarte reduse ca volum al tranzacţiilor. Un exemplu ar fi acela al unui general care desfăşoară o
campanie militară. Tranzacţiile sale sunt puţine la număr şi foarte spe-
A

Cadranul 1 Cadranul II

Cadranul III Cadranul IV

--------------------------------------------------►

•OJ
o
g
CC

3
r
o
0)
o
cx
co

Figura 9. Rezultatele activităţii sectorului public

Volum al tranzacţiilor Ridicat

cifice; dacă eşuează, toată lumea o va sti. Cele mai greu de monitorizat sunt cazurile din cadranul IV,
caracterizate prin specificitate redusă şi volum mare al tranzacţiilor. Activităţile din cadranul II au un
volum mai mare al tranzacţiilor, dar si o specificitate mai ridicată; un exemplu ar fi conducerea unei
companii ele telecomunicaţii aflată în proprietatea statului Probabil că cel mai puţin populat este cadranul
III; un exemplu ar putea fi acela al conducerii unui minister de externe într-o perioadă de relativă acalmie
internaţională. Volumul deciziilor luate de un ministru de externe e redus, dar impactul lor asupra binelui
unei ţări poate fi adesea greu de interpretat. Cadranele U şi III constituie, aşadar, categorii intermediare cu
tipuri diferite de probleme ale monitorizării. Alte activităţi din sectorul public pot fi localizate în părţi
diferite ale matriciei ca în Figura 10.
Nu e surprinzător că cele mai problematice zone ale administraţiei publice sunt cele care se înscriu în
cadranul rV. în zilele noastre există multe ţări în curs de dezvoltare, cum ar fi Mexicul sau Argentina, care
au sau au avut bănci centrale foarte competente şi pot conduce o companie petrolieră sau o linie aeriană
naţională la un nivel rezonabil al competenţei, dar au sisteme slabe de învăţământ primar sau de asistenţă
medicală rurală. Companiile de telecomunicaţii au o specificitate
 Operaţiuni
Afaceri
învăţământ
externe
bancare întreţinerea aeronavelor
universitar
centrale
Întreţinerea şoselelor Sisteme
Telecomunicaţii
judecătoreşti învăţământ primar
Căi ferate
Medicină preventivă
Volum al tranzacţiilor Ridicat
Scăzut
Consultantă de îndrumare

statelor 10. Capacitatea de monitorizare a rezultatelor73

Construcţia Figura
activităţii sectorului public
mai înalta decât organizaţiile care se ocupă cu întreţinerea şoselelor sau a căilor ferate, ceea ce probabil
explică de ce, în aceeaşi ţară, telefoanele funcţionează adesea mai bine decât autostrăzile (Israel 1989).
învăţământul universitar are un volum al tranzacţiilor mult mai redus decât cel al învăţământului primar.
Prin urmare, există ţări care conduc cu succes instituţii de elită în oraşele mari, unde clienţii lor din clasa
mijlocie sunt mult mai capabili să le monitorizeze rezultatele activităţii decât clienţii mai diversificaţi ai
sistemului de învăţământ primai".
Dacă problema centrală a administraţiei publice este privită ca fiind aceea de a crea un sistem
instituţional formal care să alinieze interesele agenţilor cu cele ale directorilor, atunci cele mai dificile
cazuri vor intra toate în cadranul IV. învăţământul public primar şi cel secundar oferă cele mai
concludente exemple. Rezultatele activităţii educaţionale sunt greu de măsurat şi este practic imposibil ca
răspunderea să revină profesorilor, luaţi individual. învăţământul public este o activitate cu un volum
mare al tranzacţiilor, care poate fi foarte vizibilă în capitalele ţărilor, trecând însă neobservată în regiunile
rurale. Chiar şi într-o ţară bogată şi plină de date, ca Statele Unite, a fost foarte dificil să fie elaborate
mecanisme de stabilire a responsabilităţii. în multe state, mare parte din avântul în direcţia testării
standardizate caută să satisfacă această nevoie, dar întâmpină o rezistenţă feroce din partea profesorilor şi
a administratorilor şcolilor, ca şi din partea comunităţilor locale, care nu vor să-şi asume consecinţele
performanţelor slabe.
Mulţi oameni vorbesc despre „domnia legii“ ca şi cum aceasta ar fi o condiţie binară, în sensul că
există sau nu. De fapt, sistemele juridice sunt activităţi cu o specificitate medie sau redusă şi cu un înalt
volum al tranzacţiilor. Instaurarea domniei legii presupune construcţii extensive, nu numai în privinţa
legilor ci şi a tribunalelor, judecătorilor, baroului şi mecanismelor de aplicare a legii din întreaga ţară.
Realizarea unui asemenea sistem este una dintre cele mai complexe sarcini administrative pe care trebuie
s-o îndeplinească cei care construiesc statele.
Există un număr de posibile abordări ale problemei monitorizării activităţilor cu specificitate redusă şi
volum mare al tranzacţiilor. Una dintre ele, care de obicei nu este disponibilă organizaţiilor din sectorul
public, este concurenţa sau ceea ce Hirschman (1970) numea „opţiunea de ieşire“. Firmele private
concurează între ele şi se confruntă cu posibilitatea de a câştiga mai multe resurse sau de a ieşi din
afaceri. Elanul spre privatizarea activităţilor din sectorul public, ca liniile aeriene proprietate de stat,
companiile de telecomunicaţii sau trusturile petroliere este sortit să expună aceste întreprinderi la
presiunile concurenţiale. Există şi alte servicii publice cu un volum ridicat al tranzacţiilor, ca
învăţământul, care pot fi supuse unor presiuni concurenţiale similare prin intermediul voucherelor sau,
dacă se doreşte menţinerea lor în cadrul sectorului public, prin şcolile charter, dar soluţiile disfuncţio-
nalităţilor sectorului public, bazate pe regulile pieţei sunt foarte controversate şi, în majoritatea sistemelor
juridice, rămân ina-plicabile din punct de vedere politic.
Alternativele rămase sunt cele pe care Hirschman le numeşte opţiuni „vocale“, care urmăresc să le
ofere directorilor un acces sporit la informaţiile despre comportamentul agenţilor şi mecanismele de a-i
trage pe aceştia la răspundere.
O mare parte din accentul pus pe federalism, descentralizare şi sectorul organizaţiilor neguvernamentale
(O.N.G.-uri) în ultimii ani, se înscrie în aceasta categorie - şi anume, puterea politica exercitată asupra
instituţiilor publice este deplasată în competenţa comunităţilor locale, care sunt afectate în mod direct de
acestea. O asociaţie locală a părinţilor şi profesorilor ar trebui, teoretic, să tragă la răspundere o şcoală
publică în mai mare măsură decât o organizaţie naţională care supervizează sistemul de învăţământ din
întreaga ţară. în acest caz, atât informaţiile disponibile directorilor cât şi motivaţia părinţilor de a trage la
răspundere sunt superioare în cazul organizaţiei locale comparativ cu cea naţională.
Există mai multe limitări ale acestei abordări, însă acestea nu împiedică drastic apariţia opţiunilor
„vocale“ semnificative în agenţiile publice şi mai cu seamă în cele din cadranul IV. Prima este aceea că
descentralizarea se adresează numai problemei volumului tranzacţiilor, punându-i pe directorii locali în
contact cu agenţii locali. Aceasta nu rezolvă problema specificităţii, care trebuie să aibă legătură cu
dificultatea inerenta în a le evalua activitatea subiacenta. Mai mult, directorii înşişi trebuie să fie
organizaţi, ceea ce explică o mare parte din interesul recent faţă de societatea civilă şi sectorul O.N.G.-
urilor. O asemenea organizare nu poate fi luată drept subînteleasă şi, de obicei, nu se poate realiza prin
politică publică. In sfârşit, multe organizaţii din sectorul public au baze independente de putere politică.
Chiar daca părinţii sunt organizaţi în adunări ale părinţilor şi profesorilor şi sunt înarmaţi cu suficiente
informaţii despre performanţa şcolilor locale, ei pot să nu aibă puterea politică de a sancţiona profesorii
sau administratorii cu performanţe slabe, ori de a-i răsplăti pe cei buni.
Multe organizaţii nici măcar nu „rezolvă“ problema relaţiei dintre directori şi agenţi printr-un sistem
formal de monitorizare şi tragere la răspundere. Mai degrabă, ele se bazează pe un amestec de mecanisme
 74 şi norme informale, ceea ce de obicei constituie
formale FRANCISoFUKUYAMA
modalitate mai eficientă de a ameliora calitatea
rezultatelor activităţilor cu specificitate redusă. Economiştii instituţionali au încercat să trateze problema
„acţiunii ascunse“ (Miller 1992). Pe piaţa muncii exista multe activităţi în care rezultatul final al
activităţii individuale a unui muncitor nu poate fi măsurat cu precizie. Acest lucru a fost remarcat deja în
contextul discuţiei lui Alchian şi Demsetz despre munca reunită, dar există şi sub alte forme. Rezultatul
final al activităţii unui muncitor poate fi determinat prin diverşi factori, care nu se află sub controlul său
(condiţiile meteorologice, ratele de schimb valutar etc.); muncitorul poate avea de îndeplinit mai multe
sarcini cărora să le aloce munca sa (Holmstrom şi Milgrom 1991); sau însuşi rezultatul final al activităţii
poate li greu de măsurat. Acest din urmă caz este valabil mai cu seamă pentru serviciile complexe despre
care o amplă literatură de specialitate despre productivitatea din sectorul serviciilor ne spune că au
notorietate în privinţa dificultăţilor de evaluare (vezi, de exemplu, Bosworth şi Triplett 2000). Avocaţii,
medicii, arhitecţii şi alţi profesionişti prestează cu toţii servicii care în multe privinţe au o specificitate
relativ scăzută. Directorii care angajează profesionişti ca agenţi, de exemplu, pot de obicei să detecteze
situaţiile de fraudă sau incompetenţă crasă, dar au puţine şanse de a judeca valoarea şi calitatea finală a
produsului agentului lor, în relaţie cu alte produse posibile. Un arhitect proiectează o casă care pare
acceptabilă, dar nu cumva există şi variante mai creatoare şi mai plăcute pe care le-ar fi putut propune? Ar
fi putut să facă aceeaşi muncă într-un timp mai scurt? Acelaşi lucru este valabil şi pentru ingineria de
software. Adeseori, managerul care deţine autoritatea nominală asupra unui programator de computere va
fi incapabil să citească sau să evalueze codul produs. El va şti dacă acesta satisface para-metrii minimi ai
sarcinii pe care e destinat s-o îndeplinească, dar nu şi dacă este caracterizat de eficienţa sau eleganţa
maximă posibilă. Calităţile complete ale muncii programatorului sunt astfel foarte dificil de măsurat. (Se
ştie că, în unele cazuri, programatorii au lăsat în programe bombe sau capcane despre care ştiau numai
ei.) Problema indicată de către economiştii specializaţi în organizaţii, în toate aceste cazuri, este fofilarea:
numai muncitorul ştie dacă a depus eforturi maxime sau dacă şi-a tras pe sfoară directorul într-un fel sau
altul. Economiştii au petrecut mult timp încercând să conceapă sisteme de stimulente care sâ-i forţeze pe
muncitori să-şi dezvăluie adevăratele funcţii de producţie; sistemul de salarizare in regie constituie una
dintre căile tradiţionale.
Există însă şi o anumită orbire în această abordare a problemei, produsă de ipotezele comportamentale
elementare care stau la baza economiei neoclasice. Economiştii postulează că munca e costisitoare şi că
muncitorii vor căuta să reducă la maximum cantitatea de muncă prestată pentru un anumit salariu. Mai
mult, ei presupun că muncitorii îşi vor folosi capacităţile raţionale şi pentru a mări la maximum proporţia
în care se pot fofila fără să fie depistaţi. Problema acestei ipoteze este că mulţi oameni nu se fofilează:
muncesc mai mult decât minimumul necesar şi o fac deşi ştiu că şeful nu are nici o posi bilitate de a le
monitoriza acţiunea ascunsă. Mai mult, majoritatea muncitorilor lucrează, probabil, mai mult decât e pre-
văzut în contractul de muncă, întrucât „a munci pentru a conduce“ este o formă de protest industrial
folosită numai cu ocazii extraordinare. Akerlof (1982) remarcă o situaţie în care tinerele care munceau ca
expeditoare de bani prin poştă din partea unei întreprinderi, lucrau cu 17,7 la sută mai mult decât cereau
standardele companiei. Sistemul salarial japonez bazat pe vechimea în funcţie, este aproape intenţionat
conceput astfel încât să asigure fofilarea, întrucât aceasta înlătură capacitatea angajatorului de a stimula
muncitorii prin intermediul salariilor, statutului sau a ameninţării cu concedierea. Şi totuşi, muncitorii
japonezi sunt celebri pentru sârguinţa cu care lucrează. Cum se întâmpla acest lucru?
Nu numai organizaţiile japoneze, ci şi organizaţiile din toate societăţile, caută să atingă performanţe
optime în activităţile cu specificitate redusă, nu prin stabilirea unor sisteme elaborate de monitorizare şi
responsabilizare şi folosirea stimulentelor individuale complexe, ci mai degrabă bazându-se pe norme,
îndeosebi profesioniştii sunt motivaţi să facă mai mult să „satisficieze“, accentuând la maximum
fofilarea. Ei lucrează în raport cu standardele internalizate de comportament care elimină necesitatea ca
organizaţiile lor să ţină o evidenţă stricta a comportamentului. Capitalul social - normele care promo vează
comportamentul cooperant (Fukuyama, 2000) - substituie astfel sistemele elaborate de stimulente
formale. Stimulentele pecuniare individuale rămân necesare şi ele, dar numai ca factor motivaţional
general al performanţei.
Monitorizarea şi responsabilizarea stricta devin mai feza- bile în activităţile de înaltă specificitate,
cum ar fi fabricaţia. Intr-un sens, taylorismul sau managementul ştiinţific (Taylor 1911), reprezintă
dezvoltarea supremă a monitorizării formale şi a mecanismelor de supervizare, pentru a garanta alinierea
intereselor agenţilor cu cele ale directorilor. Taylorismul se bazează pe diviziunea sistematică a muncii în
sarcini mărunte şi simple care sunt susceptibile intr-o măsură mai mare să devină rutiniere. Sistemul este
foarte ierarhizat şi împarte discreţionar autoritatea în straturile manageriale. Muncitorii din acest sistem
sunt motivaţi strict de stimulente pozitive şi negative şi reglementaţi minuţios prin reguli administrative.
Taylorismul produce un înalt nivel de transparenţă în privinţa rezultatului activităţii agenţilor şi o
responsabilitate totală în privinţa comportamentului. De asemenea, mai este şi un sistem de organizare a
fabricii care nu necesită nici un fel de încredere între muncitori şi manageri. Monitorizarea presu pusă de
Construcţia taylorism
statelor 75
poate produce şi costuri ridicate ale agenţiei, precum şi rigiditate, ierarhizare şi birocraţie
excesive. Din acest motiv, o asemenea formă de organizare a fabricii a fost tot mai mult înlocuită cu
formele de organizare mai plate, ca fabricaţia suplă care deleagă un nivel mai ridicat de discre- ţionarism
angajatorilor de la baza ierarhiei. Astfel, chiar şi în fabricaţie, a existat o tendinţă, întreprinsă strict în
interesul eficienţei, spre substituirea monitorizării şi a responsabilităţii formale cu capitalul social.
Capitalul social transcende graniţele organizaţiilor şi are un rol critic pentru funcţionarea corectă a
acestora. Indivizii care lucrează în cadrul organizaţiilor au funcţii de utilitate foarte complexe, care includ
interesele economice individuale, precum şi angajamentul faţă de obiectivele şi valorile grupului. In multe
ocazii, scopurile acestor grupuri sunt contrare intereselor individuale şi adeseori au câştig de cauză,
datorită emoţiilor naturale foarte puternice care stau la baza caracterului social al omului (Fukuyama
1999). Toate organizaţiile formale sunt străbătute de grupuri neformale, care uneori corespund graniţelor
organizaţiei formale - fie aceasta agenţie, ramură, divizie sau birou - iar alteori transcend aceste graniţe.
Toţi managerii buni ştiu că, în ultimă instanţă, normele neformale şi identităţile de grup sunt acelea care îi
vor motiva cel mai puternic pe muncitorii dintr-o organizaţie să-şi dea toată silinţa şi astfel să acorde mai
mult timp pentru a cultiva „cultura orga- nizaţională“ potrivită, în loc să stabilească liniile formale ale
autorităţii.
Faptul că o regulă este mai curând internalizată decât aplicată pe plan extern, desigur că nu înseamnă
neapărat că aceasta va fi respectată cu cea mai mare stricteţe sau că fofi- larea şi oportunismul nu ar
constitui probleme serioase ale normelor. Normele neformale funcţionează cel mai bine atunci când
completează mai curând, în loc să înlocuiască structurile de stimulente formale. Respectarea regulilor
neformale trebuie şi ea să fie monitorizată, iar nerespectarea lor, sancţionată. Normele informale au
propriile lor mecanisme de monitorizare şi aplicare, pe de altă parte, mecanisme care adeseori pot fi mai
subtile şi mai flexibile decât mecanismele formale. Acţiunea ascunsă dintre membrii unei echipe poate fi
greu de monitorizat de către un supraveghetor, dar nu e ascunsă membrilor echipei înşişi, care au
mecanisme ca ostracizarea şi darea în vileag pentru a-i readuce la ordine pe cei ce se fofilează.
Cel mai extrem exemplu al modului în care agenţiile publice pot să facă uz de normele şi capitalul
social se găseşte în organizaţiile militare. Putem spune cu deplină certitudine că stimulentele economice
individuale normale nu-i pot motiva pe oameni să-şi rişte vieţile în luptă. Organizaţiile militare rezolvă
această problemă nu mărind stimulentele individuale, ci înlocuind identităţile individuale cu identitatea de
grup şi fortificând identitatea de grup prin tradiţie, ceremonialuri şi experienţe de grup destinate să-i
unească pe soldaţi la nivel emoţional. în instrucţia de bază a corpului de infanterie marină al Statelor
Unite, recruţilor nu li se permite nici măcar să-şi folosească numele reale, ei fiind obligaţi să accepte pur
şi simplu apelativul „soldat“ (Ricks, 1997). Cele mai strânse legături nu se realizează între oameni şi
marile organizaţii sau cauzele abstracte, ca naţiunea, ci mai degrabă între grupurile apropiate de soldaţi
dintr-un pluton sau companie, faţă de care laşitatea ar fi ruşinoasă (Marshall 1947). Numai prin întărirea
repetată a acestor legături de grup pot fi determinaţi indivizii să-şi învingă frica naturală de moarte.
Desigur, majoritatea agenţiilor din sectorul public nu le cer membrilor lor să-şi rişte viaţa sau să facă
sacrificii extraordinare în interesul grupului mai larg. Agenţiile cel mai bine conduse sunt acelea
asemenea cu Serviciul Forestier al Statelor Unite, sub Gifford Pinchot, Agenţia Federală pentru Alimente
a lui Harvey Wiley, sau F.B.I.-ul sub J. Edgar Hoover, care au impus culturi organizaţionale foarte
puternice care îi motivau pe angajaţi să se identifice cu scopurile organizaţiei lor (Wilson 1989).
Importanţa normelor pentru organizaţii are consecinţa de a face ca o mare parte a comportamentului
din interiorul organizaţiilor să fie nedefinit. Homo economicus a fost întotdeauna recunoscut ca o
caricatură a felului cum se comportă cu adevărat fiinţele omeneşti în domeniul economic, dar era destul
de aproape de comportamentul lor real pe pieţe pentru a avea o valoare de predicţie. E un ghid mult mai
puţin demn de încredere al comportamentului din organizaţii, întrucât acolo există o balanţă mult mai
complexă a motivaţiilor între stimulentele individuale şi normele şi obiectivele de grup pentru membrii
organizaţiilor.
Mai mult, în timp ce normele pot fi folosite pentru a alinia stimulentele agenţilor cu cele ale
directorilor, ele constituie o sabie cu două tăişuri. Normele pot încorpora interesele directorului - de
exemplu, angajamentul profesorilor de a le oferi cea mai bună educaţie cu putinţă elevilor lor - dar tind să
dobândească o viaţă a lor proprie. Identităţile şi loialităţile de grup înclină către eliminarea luării în
consideraţie a altor interese, inclusiv a intereselor organizaţiei căreia îi este subordonat nominal un grup.
Aceasta este o sursă alternativă a problemei conductelor, menţionată anterior, în care o ramură sau divizie
îşi consideră propria supravieţuire ca fiind mai importantă decât scopurile organizaţiei-mamă. Normele
sunt şi amăgitoare: oamenii consideră că loialitatea faţă de grupuri şi valorile acestora e o calitate
pozitivă, la care au tot dreptul şi ezită să le abandoneze când se dovedesc disfuncţionale.
Trebuie să remarcăm că nimic din tot ceea ce am scris până acum nu explică de ce problema
performanţelor din sectorul public este mai gravă în ţările sărace decât în cele bogate. întotdeauna e mai
greu 76
să se producă rezultate bune ale activităţilorFRANCIS FUKUYAMA
în cadranul IV decât în cadranul I, indiferent care e
nivelul de dezvoltare. Prin urmare, cum se întâmplă că orice societate din cadranul IV poate oferi servicii
publice accep-tabile sau cel puţin au mai mult succes decât altele?
Un răspuns evident se referă la resurse: organizaţiile slab finanţate funcţionează mai puţin bine la
toate nivelurile, aşa că nu e surprinzător că agenţiile publice din ţările sărace, cu personal prost instruit şi
cu infrastructură inadecvată vor avea dificultăţi în furnizarea de servicii. Totuşi, mai există încă un motiv
pentru care activităţile cu specificitate redusă se desfăşoară mai eficient în ţările dezvoltate decât în cele
subdezvoltate, şi anume, un motiv legat de norme. Genurile de norme internalizate care-i motivează pe
muncitori să facă mai mult decât minimum în schimbul lefurilor, nu apar firesc în orice societate; ele sunt
rezultatul educaţiei, al instruirii şi al procesului de socializare care este parţial specific unei anumite
profesiuni şi parţial asimilat din societatea înconjurătoare. Societăţile moderne înmulţesc identităţile şi,
prin aceasta, grupurile şi normele de care indivizii se simt ataşaţi, ceea ce are efectul de a slăbi sau dilua
genurile de relaţii primare pe care oamenii şi ie formează în mod firesc cu familia şi prietenii. Societăţile
moderne pun un accent deosebit pe identităţile profesionale sau de la locul de muncă şi accentuează, în
sistemele lor de învăţământ, nevoia ca aceste identităţi să precumpănească asupra celor primare. Desigur,
muncitorii pot să se comporte, ceea ce şi fac, cu un grad înalt de profesionalism în ţările în curs de
dezvoltare, dar legăturile lor primare rămân foarte puternice, iar efectele opuse ale socializării în normele
diverselor profesiuni sunt mai slabe, la fel cum şi celalalte forme ale capitalului uman sunt mai puţin
dezvoltate. Aceasta reduce posibilităţile de substituire a monitorizării şi respon- sabilizării cu capitalul
social, făcând ca performanţa sarcinilor cu specificitate redusă să fie mai puţin eficientă. Ţările
nonoccidentale care s-au dezvoltat cel mai rapid au fost cele din Estul Asiei, care aveau deja norme de
profesionalism foarte evoluate în serviciul public, încă dinainte de a se moderniza.
Un alt factor se poate găsi la serviciu. Normele din cadrul organizaţiilor pot fi învăţate prin învăţare şi
instructaje convenţionale, dar cel mai adesea nu se deprind astfel, şi sunt inculcate de sus în jos, de către
conducere. Liderii creează norme nu doar promulgând reguli şi reglementări, ci şi prin forţa propriului lor
exemplu şi a propriei personalităţi. In acest sens, birocraţiile raţionale weberiene moderne nu sunt de fapt
în întregime weberiene şi raţionale, în măsura în care depind de normele şi angajamentele nonraţionale şi
se reproduc într-o oarecare măsură prin conducerea carismatică. Pe de altă parte, ele au reuşit şi să
rutinizeze producerea unei conducerii caris- matice, oricât de paradoxal ar putea să pară acest lucru. (Pro-
ducţia de rutină a carismei nu este acelaşi lucru cu conceptul lui Weber de rutinizare a carismei.)
Instituţiile puternice - îmi vin în minte serviciile militare - pun accentul pe învăţarea conducerii ca esenţă
a identităţii lor instituţionale.
Dimpotrivă, în multe ţări în curs de dezvoltare, producţia de lideri pentru birocraţiile weberian-
raţionale moderne rămâne în sarcina societăţii în ansamblul ei. Liderii abundă, dar adeseori ei conduc
reţele de patronaj care aduc normele societăţii înconjurătoare în organizaţie, în loc de a crea un sistem
autoreproducător de conducere în cadrul statului modern.

Descentralizare şi discreţie
A treia sursă de ambiguităţi a proiectului organizaţional nu are de-a face cu felul în care sunt
controlaţi agenţii, ci cu gradul de discreţionaritate care ar trebui să le fie delegat la diverse niveluri ale
ierarhiei. Există unele reguli elementare pentru gnidul potrivit de descentralizare, care echivalează
aproape cu o teorie formală. De exemplu, domeniul responsabilităţii acordate unui anumit nivel dintr-o
ierarhie trebuie să corespundă problemelor proprii ariei sale de competenţa. în politică, acesta se numeşte
principiul subsidiarităţii, potrivit căruia deciziile trebuie să fie luate de niveluri de guvernare suficient de
înalte pentru a îndeplini o anumită funcţie. Cu alte cuvinte, un manager de uzină sau un administrator de
programe vor lua în mod corespunzător decizii relevante pentru uzina sau programul său, dar nu se află în
poziţia de a lua decizii referitoare la alocarea adecvată a resurselor între uzinele unei companii sau intre
programele unei agenţii internaţionale.
Există moiive de a crede că gradul de delegare adecvat din punct de vedere funcţional depinde de
tehnologie şi, prin urmare, se schimbă de-a lungul timpului. De exemplu, multe dintre noile tehnologii de
la sfârşitul secolului al XlX-lea, cum ar fi căile ferate, sursele de energie cu combustibili solizi, siderurgia
şi industria grea, obţineau beneficii Ia scara economiei şi astfel încurajau centralizarea 4.
Dimpotrivă, Malone, Yates et al. (1989), dezvoltând teza lui Coase despre relaţiile dintre costurile
tranzacţiilor şi ierarhie, au speculat că, odată cu apariţia tehnologiei ieftine a informaţiilor, costurile
tranzacţiilor vor scădea de la un capăt la celălalt, iar ierarhiile vor ceda tot mai mult locul, fie pieţelor, fie
unor forme de organizare mai descentralizate, în care unităţile care cooperează nu se află în relaţii
ierarhice unele faţă de altele. Tehnologia informaţiilor creând costuri mai scăzute ale tranzacţiilor a
furnizat multor firme justificarea teoretică de a- şi aplatiza ierarhiile manageriale, de a folosi surse externe
sau de a-şi „virtualiza“ structurile.
Construcţia statelor 77
Cu urnit înaintea începutului revoluţiei contemporane a informaţiilor, Hayek (1945), urmat de von
Mises (1981), a subliniat că tot mai marea complexitate tehnologică a economiilor moderne dicta un grad
mai ridicat de descentralizare a luării
■* Fiore şi Sabel (19K4) au susţinut, totuşi, că aceasta nu era o alegere necesară din punct de vedere tehnologic şi că fabricaţia
manufacturieră pe scară mică ar fi putut să supravieţuiască in mediul industrial al secolului XX.
 deciziilor economice. El a remarcat că vasta majoritate
Construcţia statcbr 78 a informaţiilor folosite in economie este de
natura locală, fiind asociate cu condiţiile specifice care le sunt cunoscute de obicei doar de actorii
locali. Hayek a argumentat că aceasta explica incapacitatea funcţională a planificării socialiste
centralizate în condiţiile complexităţii tehnologice: nici un planificator n-ar putea asimila şi acţiona pe
baza tuturor cunoş-linţelor locale generate intr-o economie modernă. Sarcina ar fi fost rezolvată mult
mai bine de nişte factori de decizie descentralizaţi, care interacţionau în pieţe. Aceleaşi considerente se
aplică şi la mi- cronivelul organizaţiilor: persoana cu cele mai mari şanse de a şti că există o problemă
privind calitatea unui produs do la un furnizor, e cel mai probabil să fie muncitorul de la nivelul
atelierului, care încearcă să asambleze produsul pe un şasiu, nu vicepreşedintele care stă în biroul
conducerii corporatiste. Multe dintre inovaţiile organizaţionale din ultimii ani, care au dus la practici ca
fabricaţia suplă sau la cerere şi la organizaţiile plate, se bazează pe această concluzie - şi anume, că
trebuie ca agenţii locali să fie împuterniciţi să acţioneze pe baza cunoştinţelor locale, evitând astfel
toate costurile deplasării informaţiilor în susul şi-n josul ierarhiilor (Fukuyama 1999).
De asemenea, coborând nivelul autorităţii care ia deciziile în josul ierarhiei, mai aproape de sursele
locale de informaţii, le permite de asemenea organizaţiilor să reacţioneze mai rapid faţă de anumite
tipuri .dej. schimbări din mediul înconjurător. Această capacitate este importanta cu deosebire dacă
organizaţiile vor să se adapteze flexibil în perioade de schimbări tehnologice rapide. Când asemenea
schimbări sunt relativ mici sau subtile, o organizaţie descentralizată este adeseori mai 1 capabilă să-şi
ajusteze comportamentul, pentru că unităţile de la nivelul inferior sunt mai mici şi mai puţin angajate intr-
un anumit mod de a face afaceri. Este de presupus, de asemenea, că inovaţiile se vor produce intr-un ritm
mai rapid într-o organizaţie descentralizată, întrucât unităţile de la cel mai de jos nivel simt împuternicite
să-şi asume riscuri şi să încerce noi tehnologii sau moduri de a face afaceri.
Nevoia de delegare a autorităţii creşte de asemenea atunci când activitatea prestată de agent e complexă
sau implică o
mare măsură de discreţionaritate şi judecată. Aşa stau lucrurile în cazul rezultatelor activităţii din sectorul
serviciilor, care implică integrarea unui înalt nivel de calificare cu cantităţi mari de informaţii dependente
de context, cum ar fi medicina, contabilitatea, dreptul şi aşa mai departe. Aceste activităţi nu pot fi pe
deplin rutinizate, în sensul weberian al cuvântului, nici guvernate cu ajutorul regulilor formale şi al
procedurilor de operare standard. Pe măsură ce economia se maturizează, trecând din faza industrială la
cea postindustrială şi devine tot mai dependentă de informaţii şi de niveluri din ce în ce mai ridicate de
calificare a lucrătorilor, proporţia de discreţionaritate delegată trebuie să crească şi ea.
Considerente similare cu cele valabile în cazul organizaţiilor se aplică şi în politică, sub titulatura
federalismului, începând din anii optzeci ai secolului trecut, s-a înregistrat un elan enorm în cadrul
comunităţii pentru politici de dezvoltare, pentru descentralizarea autorităţii politice a statului şi a guver -
nului local. Motivele sunt aceleaşi ca şi în cazul organizaţiilor: luarea descentralizată a deciziilor este mai
aproape de sursele locale de informaţii şi, prin urmare, este în mod inerent mai reactivă la condiţiile locale
şi la schimbările din mediul local. Luarea deciziilor este mai rapidă dacă acest lucru se poate face la nivel
local, iar când se răspândeşte peste un mare număr de unităţi, între ele pot să apară concurenţa şi
inovaţiile (Wildavsky 1990). în nlus. federalismul în politică înseamnă că guvernul e mai aproape""?!!'
tfamenii pe care trebuie^ să-i servească şi mai vizibil pentru aceştia, ceea ce ar trebui să mărească teoretic
responsabilitatea şi, prin urmare, legitimitatea şi calitatea democraţiei.
Aceste genuri de considerente i-au determinat pe unii observatori să sugereze că exista o tendinţă
seculară pe termen lung care duce în mod inevitabil la grade mai mari de descentralizare şi aplatizare a
structurii organizatorice. Totuşi, o asemenea tendinţă rămâne îndoielnică, deoarece organizaţiile
descentralizate au de întâmpinat neajunsuri deosebite, care nu vor fi niciodată susceptibile soluţionărilor
tehnice. Adeseori, organizaţiile descentralizate generează costuri mari ale tranzacţiilor interne şi sunt
mai lente şl maT puţin decise
decât cele centralizate. Astfel, în vreme ce organizaţiile militare deleagă în mod tipic o proporţie
substanţială de autoritate locală de comandă la eşaloanele de la cel mai redus nivel posibil, ele menţin
totuşi o măsură apreciabilă de control centralizat asupra deciziilor la nivel strategic sau operaţional.
Cel mai important inconvenient al descentralizării se referă la riscuri. Delegarea autorităţii înseamnă
inevitabil delegarea asumării riscurilor la niveluri inferioare ale organizaţiei. Aceasta poate fi aciecvată în
domenii cum ar fi cel al inovaţiilor tehnologice, unde asumarea constantă a riscurilor la ‘nivel inferior e în
totdeauna' ii e'cesară,dar tir alte căzuri organizaţiile pot delega unităţilor subordonate o autoritate
nepotrivită care va afecta binele firmei în ansamblul ei. Firma Sears Roebuck, de exemplu, a trecut printr-
o perioadă de descentralizare internă sub conducerea Tui Robert E. Wood, în anii cincizeci şi şaizeci,
când magazinelor locale li s-a delegat autoritatea de ă stabili condiţiile pentru vânzări, campanii de
marketing şi aşa mai departe. Această descentralizare a continuat până când unele staţii service auto
locale Sears din California s-au angajat în operaţiuni de negocieri şi comutări care au subminat inte-
gritatea numelui de marcă Sears (Miller 1922). într-un alt exemplu, venerabila firmă britanică de
investiţii Barings a delegat autoritatea' pentru "ca, efectiv, să concesioneze compania unui singur nou
Construcţia operator 79 Niş|ş Ixsson. în continuare, acesta a început să
statelor pe piaţa tranzacţiilor monetare din Singapore,
efectueze tranzacţii monetare extrem de mari, care <au subminat structura de capital a companiei,
împingând firma'' riâriîijp la faliment '
Federalismul pune o problemă similară. Delegarea autorităţii la nivelul guvernelor statelor şi locale
înseamnă aproape inevitabil că vor apărea variaţiuni mai accentuate în performanţele guvernului.
Adeseori, variaţiile sunt dezirabilc, ca atunci când statele se angajează în reforme politice experi-
mentale competitive. în alte cazuri însă, înseamnă că unele unităţi subordonate vor cădea sub un
nivel minim7Te*ttîŢpranţâ. Problema istorica a federalismului american a fost, desigur, aceea că a delegat
statelor autoritatea de a stabili reguli în privinţa sclaviei, ceea ce, după cum a explicat Lincoln, a
subminat
principiul fundamental al egalităţii pe care fusese fondată ţara, luată ca un întreg.
într-o manieră mai pragmatică, delegarea autorităţii către guvernele statelor şi locale în ţările în
curs de dezvoltare, implică adeseori împuternicirea elitelor locale sau a reţelelor patronajului, care le dă
posibilitatea acestora să-şi menţină controlul asupra propriilor afaceri, la adăpost de inspecţiile externe.
Unul dintre principalele motive ale rţccntralizârii autorităţii nolilice este acela de a asigura standarde
minime de comnoTfăment noncorupt în administraţia publică. In Indonezia, înlocuirea regiuniuu
autoritar al lui Suliarto cu unul democratic a dus la schimbări constituţionale care au delegat mai multă
autoritate forurilor provinciale şi locale. Răspândirea autorităţii n-a făcut decât să înmulţească
posibilităţile de corupţie. (Richard Borsukijii Indonezia, puterea înmulţeşte ' oportunităţile de mituire şi
corupţie", „Vie Wall Street Journal“, 30 ianuarie 2003), ceea ce s-a întâmplat nu numai la k vârful
ierarhiei politice, ci şi la toate eşaloanele sale.
Astfel, există o mulţime de factori tehnologici şi sociali complecşi referitori la chestiunea nivelului
adecvat de descentralizare în organizaţii. în plus, unele probleme ale delegării autorităţii sunt adeseori
abordate nu doar din nunei de vedere funcţionalTci şi normativ. In tradiţia care a început cu
Revoluţia •■franceză şi a continuat pe parcursul revoluţiilor din Rusia şi China, centralizarea politică a
fost asociată cu modernitatea şi progresul. în zilele noastre, descentralizarea este asociată tot mai des cu
nivelul superior al controlului şi participării populare, şi prin urmare cu valorile pozitive ca democraţia,
fiind astfel dorită ca un scop în sine.
Mai există încă o dimensiune importantă a descentralizării care face imposibilă precizarea formală
a proporţiei optime de descentralizare în orice organizaţie dată. Aceasta are legătură cu natura judecăţii
contextuale şi cu gradul în care organizaţiile trebuie să aibă încredere în subordonaţii care trebuie să ia
anumite genuri de decizii.
Guvernarea constituţională modernă şi domnia legii au fost instituite în mod deliberat pentru a
limita discreţionaritatea în
exercitarea puterii statului, după cum indică expresia „guvernarea de către legi, nu de către oameni“,
atribuită prin tradiţie lui Aristotel. Dar domnia legii în sine nu este suficientă pentru realizarea guvernării
eficiente; guvernarea eficientă necesită discreţionaritate sau, în termenii articolelor federaliste, „energie în
executiv“. Prin urmare, statele care doresc domnia legii caută să reintroducă cu atenţie, în puterea
executivă, domenii atent circumscrise discreţionarităţii, mai cu seamă în arii cum ar fi comanda militară
sau politica monetară, care combină specializarea tehnică gjj _nevobwje raţiune ţW-kiwâ, Adevărul
este că discreţionaritatca este o condiţie necesară a exercitării oricărui tip de autoritate şi există într-o
oarecare măsură practic la toate nivelurile administraţiei publice.
Gradul de discreţionaritate pe care o organizaţie îl atribuie subordonaţilor (diviziuni, ramuri, birouri
sau indivizi) reprezintă una dintre cele mai importante decizii de proiectare instituţională care pot fi luate.
Cele mai eficiente organizaţii sunt în mod inevitabil cele conduse de indivizi foarte capabili, cărora li se
pune la dispoziţie un înalt nivel de discreţionaritate şi care se confruntă cu relativ puţine mijloace de
control instituţional formal. Buna judecată este o calitate căreia nu i se poate atribui un aspect formal,
pentru că depinde de cântărirea unor factori contextuali complecşi cu datele provenind din experienţa
anterioară, care oferă modele generalizate de comportament uman. Economiştii se referă la cunoştinţele
tacite care nu pot fi învăţate din cărţi ci reies în schimb din interacţiunea activă a muncitorului cu un
echipament. Asemenea cunoştinţe există cu mult dincolo de nivelul fabricii şi fac parte din repertoriul di-
rectorilor, administratorilor, managerilor de programe şi preşedinţilor capabili.
Faptul că buna judecată a agenţilor nu poate fi considerată ca fiind garantată este,
desUaiL__molivnl pentru care organizaţiile^nujwfTlelegrnTco]^ de deplină siguranţă niveluri ridicate de
discreţionaritate. întrucât proasta judecată este cel puţin la fel de probabil posibil să fie întâlnită ca şi buna
judecată, organizaţiile trebuie să elaboreze metode de control formale şi proceduri standard de operare
pentru a restrânge dis- creţionaritatea agenţilor cărora le este delegată autoritatea.
Gradul de restrângere trebuie să depindă de gradul de risc la care discreţionaritatea expune obiectivele
organizaţiei, dar adeseori este determinat de factori exogeni. Motivul pentru care intermedierea
guvernamentală, de exemplu, ajunge la costuri atât de mari în raport cu intermedierea în sectorul privat
 80
este acela că directorii din sectorul public suntFRANCIS
dispuşi FUKUYAMA
să tolereze numai grade minuscule de risc în
delegarea autorităţii. Teama că discreţionaritatea exagerată va duce la corupţie sau la abuzuri face ca
proliferarea regulilor formale de iatenncdkte.(fiegulamentul Eederal pentru Achiziţii) să limiteze
discreţionaritatea, fără a ţine seama de costurile suportate de agenţie ale unor asemenea politici de
prevenire a riscurilor. In plus, ele încarcă procesul de luare a deciziilor cu alte obiective, cum ar fi
egalitatea între rase şi sexe sau promovarea micilor firme, în moduri care restrâng şi mai mult discre-
ţionaritatea.
în ţările dezvoltate, cererea generată politic de limitare a discreţionarităţii agenţilor din sectorul public
este, probabil, principala cauză a regulilor exagerat de rigide şi adeseori iraţionale pe care oamenii le
asociază cu birocraţia şi marea guvernare. Faptul că Zoe Baird a angajat o emigrantă ilegală ca doică nu
numai că i-a subminat şansele să devină procuror general sub administraţia Clinton, ci a dus şi la
reglementări care cer ca toate persoanele nominalizate ulterior pentru funcţii federale să fie investigate
riguros de F.B.I. în căutarea unor posibile încălcări ale legilor de angajare Ia alegerea doi cilor. In ţările
subdezvoltate se poate ivi adesea situaţia opusă, în care sistemul politic nu generează presiuni suficiente
pentru a limita discreţionaritatea birocraţilor. în aceste cazuri, proliferarea unor reguli şi mai formale va
servi Ia limitarea corupţiei, chiar dacă măreşte costurile tranzacţiilor.
Problema conceptualâjnsă^este aceea ca pur şi simplu nu există nici o teorie care să poată oferi nişte
linii djr^cţoare generalizate pentru nivelul adecvat de discreţionaritate în administraţia publică. Acelaşi
nivel de discreţionaritate va acţiona cu bune rezultate în unele societăţi, iar în altele, nu; în cadrul
aceleiaşi societăţi, el poate fi funcţional într-o perioadă, dar nu şi în alta.
Un exemplu îl oferă politicile industriale aplicate de aşa- numitele state dezvoltaţioniste, ca Japonia,
Coreea de Sud şi Taiwan. Politicile industriale implică intervenţia guvernului pentru alocarea de credite şi
accelerarea procesului de dezvoltare industrială in raport cu ceea ce s-ar fi întâmplat dacă procesul era
lăsat numai pe seama pieţelor libere. Aceasta presupune în mod obligatoriu delegarea unei proporţii uriaşe
de discreţionaritate agenţiilor economice de planificare care o adininislTpaza. conferi ntiii-ln antoţ-
jţaten de-a—aleue câştigătorii şijjiiHtanţii“ şi, în fond, 'de a recompensa sectoare indbsh uue întregi. în
mâinile unei birocraţii tehnocratice competente şi noncorupte, politica industrială poate fi folosită eficient
pentru a compensa inadecvările informaţionale ale pieţelor de capital subdezvoltate. Ajunsă pe mâini
greşite însă, ea poate fi folosită pentru a deturna resursele investiţionale către grupuri favorizate politic
sau chiar în buzunarele prietenilor şi ale rudelor celor care iau deciziile.
Aşa cum am arătat în Capitolul I, ministerele de planificare econ(TmTcă- vrttrr-mat"TTiT!
№'''ţ5n~ine'Xsiei de n'ord-est s-au remarcat prin~refativy lOl'fwîiJjHcmţa^X^oTcsHTîiâTTshi şîlfiSfe-
pendenţă faţă de grupurile sociale -de inta'es.-cmi-urniăresc obţinerea de profituri prin influenţă politică.
în cazul ministerului japonez de finanţe, birocraţia a supravieţuit practic intăcta după război, păstrând
sistemul de alocare a u't'tlilirtorsi continuând sa funcţioneze cu relativ puţine veri-ficări din afară pe
parcfffsul generaţiei mmătoaie'f^akakibara 1993; Hartcher 1998). O agenţie de planificare economică,
dispunând de aceleaşi însărcinări formale, înfiinţată, să zicem, în Brazilia sau Mexic, ar fi produs rezultate
cu totul diferite. Motivele sunt variate. Statul din America Latină nu este la fel de autonom cum a fost, din
perspectivă istorică, statul japonez şi ar fi fost expus unor presiunLmai mari din nartea societăţii—care
ar fi căutat să-şi însuşească procesul de alocare a creditelor. Calitatea birocraţiei n-ar fi fost similară,
pentru că n-ar fi fost hrănită de acelaşi gen de instituţii de învăţământ şi tradiţii. Iar predispoziţia unor
părţi de la baza societăţii, de a accepta autoritatea statului ar fi fost diferită.
Construcţia statelor 85 diferite de eficacitate în momente diferite. E clar
Chiar şi în Japonia, aceeaşi instituţie a avut grade
că proslăvită autonomie istorică a ministerului de finanţe a început să se deterioreze de-a lungul
timpului. Până în anii optzeci ai secolului tr ecut, părţi importante ale ministerului fuseseră adjudecate
nu numai de sectoarele individuale, ca industriile bancară, de economii şi împrumuturi, ci şi de facţiuni
influente din cadrul Partidului Liberal Democrat de guvernare. în plus, mult lăudata sa competenţă
tehnocratică-intrase în dşlin, după cum indica modul dezastruos în care administrat criza monetară de
după acordul Piaza din 1984 (Hatcher 1998). Aceste slăbiciuni instituţionale rămân şi explică într-o
oarecare măsură perioada prelungită de stagnare economică în care a intrat Japonia începând din 1991.
Astfel, organizaţiile centralizate şi descentralizate prezintă avantaje şi dezavantaje importante. Care
dintre avantaje se dovedesc decisive în cele din urmă, depinde de condiţiile externe care nu e
obligatoriu să poată fi cunoscute dinainte. Cele mai bune organizaţii suni adeseori acelea care se pot
deplasa flexibil de la un nivel de centralizare la alfU'I, £a rasPUHB IEI scîiim- barea condiţiilor
e x t e r n e " ™ " “

Pierderea roţii şi reinventarea ei

Problema .centrală cu care se confrunta toate organizaţiile este delegarea discretioiţpnţatii. Cele trei
surse ale ambiguL- tăţii organjzaţionale discutate mai sus - rationaEtatealimitată *trf stabilirea
obiectivelor organizatorice, abordările alternative ale controlului comportamentului agenţilor şi
incertitudinea cu privire la gradul de discreţionaritate care trebuie să fie dele gată - toate sunt legate de
această chestiune. Ambiguitatea implică faptul că nu există nici o cale teoretică optimă de precizare a
drepturilor de decizie în sânul unei organizaţii. Totul depinde de context, de trecutul istoric, de
identitatea jucătorilor organizaţionali şi de o serie de alte variabile independente. In locul echilibrelor
sau al soluţiilor optime Pareto pentru problemele organizatorice, apar schimburi continue de-a lungul
unei serii de dimensiuni ale proiectului.
 90 disciplină, economia este caracterizatăFRANCIS
Ca FUKUYAMA
printr-un corp voluminos de teorie abstractă, care
postulează reguli universale ale comportamentului uman. Când este aplicată pieţelor, această teorie este
destul de robustă pentru a preciza condiţii atât de echilibru, cât şi de eficienţă optimă. De asemenea, e
riguros empirică şi are standarde clare pentru testarea ipotezelor şi folosirea datelor.
Când aceleaşi instrumente metodologice sunt folosite pentru a analiza interiorul cutiei negre a
organizaţiilor, ele produc rezultate utile şi interesante în măsura în care oamenii din cadrul organizaţiilor
interacţionează ca indivizi cu interese proprii. Dar oamenii din organizaţii interacţionează diferit decât o
fac în interacţiunile imediate, caracteristice pieţelor: normele, valorile, experienţele comune şi relaţiile
sociale intense la o diversitate de niveluri sunt mult mai prezente şi modelează activ preferinţele sau
funcţiile utilitare ale jucătorilor6. De exemplu, un angajat intră într-o anumită ramură a unei organizaţii
doar pentru a avea o slujbă, dar în continuare cultivă o loialitate intensă faţă de ceilalţi membri ai echipei,
muncind nopţile şi în weekenduri pentru a ajuta echipa să învingă un rival. Un alt angajat îşi formează o
antipatie intensă faţă de un coleg şi face tot ce poate pentru a-1 submina, chiar şi în dauna organizaţiei în
ansamblul ei şi a propriei sale cariere. Un lider ţine un discurs inspirator despre obiectivele superioare ale
organizaţiei, care determină un alt angajat să renunţe la o slujbă mai bine plătită în cadrul unei alte firme.
Deşi aceste genuri de motive iraţionale apar şi pe pieţe, ele sunt mult mai rare decât în organizaţii.
Motivul pentru care studiul managementului sau al administraţiei publice nu poate fi formalizat în
aceeaşi măsură ca şi teoria microeconomică nu este acela că domeniul încă nu a fost abordat cu suficientă
rigoare analitică, ci din cauza unor motive inerente subiectului. Organizaţiile sunt dominate de norme şi
alte surse iraţionale de comportament, care au importante consecinţe comportamentale. Motivul pentru
care raţionalitatea este limitata într-un context organizaţional este acela că membrii organizaţiilor percep
lumea şi calculează rezultatele viitoare prin intermediul unui filtru social, stabilit de colegii lor. Ei
substituie judecata individuală cu judecata instituţională. „Satisficiază“ mai curând în loc să optimizeze,
pentru că spaţiul lor de decizie e stabilit de rolul sau funcţia lor socială. Sunt intens motivaţi nu numai de
propriile interese economice înguste, ci şi de normele loialităţii, ale reciprocităţii, ale mân driei
profesionale sau ale dorinţei de menţinere a tradiţiilor. Piaţa rareori conturează simţul propriei identităţi a
individului; în schimb organizaţiile o fac.
Nici una dintre aceste concluzii nu e nouă. Există o tradiţie mai veche, cu note sociologice, care plasa
chestiunile normative sau morale în avanscena teoriei organizaţiilor. Această tradiţie începe cu Chester
Barnard şi lucrarea sa clasică „The Functions of the Executive“ - „Funcţiile executivului“ (n.tr.) - (1938).
Barnard a scris parţial ca răspuns la adresa lui Frederick Taylor şi a înţelegerii mecaniciste a
organizaţiilor, pe care o promova taylorismul. El a fost de acord că organizaţiile trebuie să promoveze
cooperarea prin intermediul sistemelor raţionale de stimulente, dar o mare parte a lucrării lui se ocupă de
normele neformale de cooperare care coexistă, umăr la umăr, cu structura formală a firmei. Teoria lui se
deosebeşte cel mai accentuat de economiştii moderni prin aceea că susţine că preferinţele nu sunt fixe, ci
sunt modelate activ de către organizaţii şi de către liderii acestora. în termenii lui Levitt şi March
(1990,13):
Strategia lui Barnard (...) include atenţia constienţă acordată transformării preferinţelor.
Schimbarea motiv- ţiiior este privită ca o parte importantă a managementului, ca şi crearea de noi
coduri morale. în termeni moderni, Barnard propunea ca factorul executiv să creeze şi să susţină o
cultură de credinţe şi valori care ar susţine cooperarea. Nu se'făce apel la schimMnTTa^opti-
mizarea Parelo sau la căutarea schemelor de stimulente, ci la construirea unei ordini morale în
cadrul căreia participanţii individuali acţionează în numele instituţiei - nu fiindcă e în propriul lor
interes s-o facă, ci pentru că se identifică sincer cu instituţia şi sunt pregătiţi să sacri fice pentru ea
unele aspecte ale lor înşUe.
De asemenea. Barnard a mai anticipat observaţiile lui Simon referitoare la raţionalitatea limitată din
cadrul organizaţiilor. El a remarcat structurarea comportamentului în jurul unor rutine, care la rândul lor
erau interpretări mai degrabă ale trecutelor situaţii, decât anticipări ale viitoarelor situaţii din lume.
Temele raţionalităţii limitate şi ale structurii normative ale organizaţiilor, care au apărut mai întâi la
Barnard, au fost de- voltate de o serie de teoreticieni ulteriori printre care Herbert Simon, Philip Selznick,
Richard M. Cyert, James G. Mardi, Michael Cohen, Edgar Schein şi James Q. Wilson. (Olivei*
Williamson poate fi indus şi el în acest grup, deşi o mare parte din opera lui caută să încorporeze
comportamentul organiza- ţional într-un model lărgit al economiei neoclasice). M-am referit deja la
conceptul de „satisficiere“ al lui Simon, dar tot el a insistat şi asupra naturii bazate pe norme şi grupuri a
organizaţiilor. Capitolele 4 şi 5 ale operei sale clasice „Public Adrninis- tration.Administraţia publică"
(n.tr.) - se concentrează pe „Formarea grupurilor“ şi respectiv „Valorile de grup“ şi susţin, a la Barnard,
6 Economia modernă are propria ei teorie a normelor, care pune accentul pe modurile în care indivizii descentralizaţi pot
interacţiona raţional pentru a genera norme care să le sporească la maximum utilitatea individuală (Ellickson 1991). Problema acestei
teorii este că normele au multe alte origini nonraţionale, de la tradiţie şi religie până la obiceiuri şi cutume.
Construcţia că
statelor 91
agenţiile publice modelează activ preferinţele muncitorilor lor.
Ideea elaborată anterior, potrivit căreia normele şi valorile culturale servesc ca substitute ale
sistemelor de monitorizare şi responsabilizare formală a reprezentat o piatră de hotar în această tradiţie.
Simon şi Smithburg (1961) de exemplu, se referă atât la ,.filozofia de birou“ (respectiv, la cultura
birocratică sau organizaţională), cât şi la codurile profesionale de comportament ca varietăţi ale metodelor
de control neformale asupra organizaţiilor care funcţionează în absenţa controlului formal.
Philip Selznick, în studiul său asupra autorităţii din Iennessee Valley (1951, pag. 50), face următoarele
observaţii:
Dacă un punct de vedere fundamental este foi mulat şi integrat în psihologia nivelurilor al doilea
şi al treilea de conducere, sau chiar mai jos în cadrul ierarhiei, posibili tăţile de descentralizare
fără lezarea politicii sporesc e- norm. Este aproape axiomatic faptul că, în organizaţiile noi, în
care aderenţa personalului administrativ la punctul de vedere al direcţiunii nu este solidă, trebuie
să fie introduse măsuri de control formal de Ia^vatf. Insă atunci când îndoctrinarea cu politica
oficială este suficientă, metodele formale de control se pot destinde. Ideile şi atitudinile pe care
montează Selznjck în cartea sa „Leadership în Adminlstratioa" -
„Conducerea în administraţie" (n.tr.) - (1957, 27-28), „ar trebui sa
se faca o distincţie claia între rolul liderului instituţional si cel al
liderului „interpersonal“ (...). Principala sa contribuţie vizează
eficienţa întreprinderii. Liderul instituţional, pe de altă parte, este
în primul rând un expert în promovarea si protejarea valorilor.“
le cultivă pot servi ca surogate pentru un sistem de reguli şi disciplină formală.
Cu alte cuvinte, delegarea discreţiei e mai sigură în condiţiile în care agenţii împărtăşesc aceeaşi scară
de valori ca şi directorii, chiar şi în lipsa unei structuri formale de stimulente şi monitorizare. Selznick
urmează şi el exemplul lui P.arnard, observând că organizaţiile modelează preferinţele membrilor lor;
„Este facilitată funcţia educaţională comuna tuturor structurilor de acest fel, de modelare fără efort dar
eficientă a punctelor de vedere ale noilor membri, stabilindu-se în acest fel, neformal dar eficient,
aspectele de gândire şi decizie. Acest lucru este bine înţeles în practică şi se î eflectă in folosirea
etichetelor organizatorice (un silvicultor, un agricultor etc.), astfel încât se pot identifica atitudini
speciale şi metode administrative caracteristice“ (1951, 50).
Aproape fiecare autor aparţinând acestui curent a accentuat importanţa conducerii ca sursa de cultură
organizaţională. Normele şi valorile provin, desigur, din societatea luată în întregul ei şi sunt influenţate
de componente ale structurii sociale cum ar fi clasele sociale şi etnicitatea. Dar, la micro- nivelul
organizaţiilor, normele pot fi modelate activ prin structura ierarhică a autorităţii. într-adevar, pentru
mulţi autori care ţin de acest curent, funcţia normativă a ierarhiei este adeseori mai importantă decât
puterile sale formale. După cum argu-Linia Barnard-Simon-March a teoriei organizaţiilor a fost
eclipsată de modelul economiei instituţionale. Unul dintre motivele acestei schimbări a fost acela că
abordarea anterioară nu se preta cu uşurinţa genului de modelare formală preferat de economişti.
Relaxând supoziţiile jegate de raţionalitate si adaugâncţ preferinţe altruiste sau sociale* funcţiilor
uiilit.-irp individuale, compdrtanTeiduI^năn^Im cadrul organizaţiilor devme toLmm-Jiedetei^nl^Thtr-
adevâr, autori cum ar fi Cyei t, Mar ch şi Cohen ajung adesea să fie mai curând descriptivi şi
taxonomici în discuţia despre organizaţii decât realmente teoretici. Economiştii readuc aceste supoziţii
la stările de lucruri mai simple, în care se presupune că indivizii sunt mai raţionali, iar_funcţiikvuţîljt^e
sunt mai preocupate dejrropriile inteifi&gjQgpste. Acest lucru a restabilit posibilitatea creării unui
model matematic şi a teoriei predictive, dar cu preţul reducţionismului şi al lipsei de realism în ipotezele
de pornire. In acest fel, teoria organizaţiilor a devenit încă un câmp de lupta în războiul metodologic
mai larg, care se desfăşura în domeniul ştiinţelor sociale.
Este posibil să se supraevalueze diferenţele dintre abordările economice iniţial sociologice şi
ulterior instituţionale, şi teoria organizaţiilor. Barnard şi discipolii lui s-au gândit serios la stimulente şi
la structura formală a organizaţiilor. Dimpotrivă, economiştii instituţionali recunosc importanţa şi
funcţiile normelor şi ale culturii în organizaţii şi felul în care normele pot atât să suplimenteze, cât şi să
substituie stimulentele formale. Akerlof (1982), aşa cum am arătat anterior, descrie o situaţie în care
muncitorii respectă o normă de serviciu între ei, ceea ce el, fiind economist, interpretează ca fiind o
formă a . schimbului de cadouri. Diferenţa ţine mai nurîTcIe accent: eco- nomiştii tind să-şi petreacă
cea mai mare parte a timpului modelând structura de stimulente a unei organizaţii şi punând la punct
strategii complexe pentru optimizarea ei, în timp ce reprezentanţii vechii şcoli îşi petreceau mult mai
mult timp elaborând strategii pentru conturarea ambianţei normative. Putem afirma cu deplină
siguranţă că puţini economişti au scris în maniera lui Schein (1988) despre rolul conducerii în cadrul
organizaţiilor, despre felul in care sunt instruiţi liderii şi despre modul lor de a comunica şi de a-i
 92
mobiliza FRANCIS
pe muncitori. Excepţie face Gary Miller, FUKUYAMA
cu cartea sa „Managerial Dile- mmas“ - „Dileme
manageriale" fti.tr.) - (1992, 217), în care trage concluzia că liderii „conturează în rândul
subordonaţilor anumite aşteptări în privinţa cooperării dintre angajaţi, şi dintre angajaţi si superiorii lor
ierarhici. Aceasta se face printr-un set de activităţi care au ţinut prin tradiţie mai curând de domeniul
politicii decât de cel al economiei: comunicarea, insistenţa, luarea simbolică de poziţie“. Din păcate,
Miller nu făcea decât ^l^nventezeoToalăcâre se învârtise pentru prima oară cu peste cincizeci de ani în
urmă. Aceasta este natura progresului în ştiinţele sociale.
Construirea capacităţii în condiţii de ambiguitate organizatorica: implicaţii strategice
Din concluzia teoretică potrivit căreia nu există organizaţii optime, decurg mai multe implicaţii
practice importante. Prima vine în sprijinul concluziei lui Woolcock şi a lui Prilchett (1992) că, în
cadrul politicilor de dezvoltare, trebuie să fim foarte atenţi când folosim ipoteza existenţei unor reguli
sau lecţii cu aplicare largă, care pot fi aplicate în cazul reformei sectorului public, managementului
proiectelor sau prestării de servicii. Ei subliniază caracterul adeseori disfuncţional al mentalităţii
privitoare la „cea mai bună practică“, potrivit căreia o practică funcţionala într-o parte a lumii este
imediat făcută publică şi recomandată ca model de urmat şi în alte părţi ale lumii. Programele de succes
sunt adesea marcate de idiosincrazii, implicând ceea ce James Scott (1998) etichetează drept „corcire“ -
în orig. „metis“ (n.tr.) - capacitatea de a folosi cunoştinţele locale pentru a crea soluţii locale.
Importanţa şi omniprezenţa normelor în managementul şi administraţia publică implica faptul că
dezvoltarea instituţională va suferi un impact puternic din partea structurii sociale, a culturii şi a altor
variabile care nu intră sub controlul direct al politicii publice. Organizaţiile creează şi cultivă norme
prin socializare şi instruire, dar normele asaltează şi din direcţia societăţii înconjurătoare. Dacă
obligaţiile de rudenie au întâietate în mod inevitabil spre deosebire de obligaţiile faţă de străini, în
ciuda legăturilor juridice sau contractuale, atunci anumite tipuri de disfuncţii administrative vor fi
inevitabile, indiferent de metodele formale de control instituţional aplicate pentru a limita corupţia.
Nu ar trebui să fie surprinzător faptul că administraţia pu- j \ blică este caracterizată de idiosincrazii
şi nu poale fi supusă ge- j J neializărilor cuprinzătoare. în fond, observaţia lui Hayek că / J majoritatea
cunoştinţelor dintr-o economie sunt locale a fost / luată în serios şi încorporată în predilecţia noastră
pentru sis- 1 teme economice descentralizate, bazate pe piaţă. De ce ar trebui să permitem - ba chiar să
încurajăm - un înalt grad de diversitate în modul de organizare şi de luare a deciziilor de afaceri practicat
de firmele private şi totuşi să insistăm ca agenţiile publice să fie excluse din singurul şi cel mai funcţional
tipar administrativ?
Marele dezavantaj al administraţiei publice comparată cu managementul sectorului privat este
acela că firmele parti-i culare sunt expuse unui necruţător proces darwinist al comue-l tiţiei şp
selecţiei, în vreme ce agenGIirSîn^ectorul public sunt scutite. Armen Alchian, în articolul său clasic
„Incertitudine, evoluţie şi teorie economică“ (1950), sublinia că variaţiile arbitrare din strategiile şi
organizarea firmelor ar fi suficiente pentru a determina cu timpul eyoluţia spre eficienţă, pe măsură
ce firmele mai puţin eficienfiTsuntdiminate. în sectorul public nu există sancţiuni comparabile, de
tipul celei mai slabe practici, aşa că aranjamentele administrative aflate cp rm.lt njji»»|..ţ opfoppot
rămâne instaurate pentru lungi intervale dgiimp. De aici şi nevoia unui'spirit de prevedere raţional
şi a pregătirii unor modele administrative alternative.
Faptul că ambiguitatea organizaţională există nu înseamnă să ne punem mâinile-n sân şi să
afirmăm că în administraţia publică „merge orice“. Deşi s-ar putea să nu existe practici care să fie
cele mai bune, există cu siguranţă practici care sunt cele mai slabe, sau în orice caz practici destul de
slabe pentru a trebui evitate. Elanul amplu al economiei instituţionale spre a modela şi optimiza
structurile de stimulente formale nu e rău şi de fapt este foarte util pentru descoperirea şi reformarea
sistemelor defectuoase sau disfuncţionale de stimulente. Problema cu această atitudine este doar
aceea că este incompletă ca soluţie pentru disfuncţiile organizatorice. Un accent excesiv pus pe
norme sau o deferenţă ultraconservatoare faţă de obiceiurile şi tradiţiile locale, pot lăsa neatinse
structuri de stimulente foarte contraproductive care ar putea fi remediate uşor prin politică publică.
Dintre diferitele componente ale capacităţii instituţionale, administraţia publică este cea mai
susceptibilă pentru sistematizare şi transfer. Existenţa şcolilor de administraţie publică din întreaga
lume stă mărturie acestui fapt. Genurile de reforme instituţionale şi schimbări ale structurilor de
stimulente formale, care au dat guverne mai profesioniste şi mai puţin corupte în Statele Unite,
Marea Britanie şi alte ţări dezvoltate pot fi aplicate cu destul succes şi în ţările în curs de dezvoltare.
Acest succes, pe de altă parte, sugerează o agendă de cercetare. Trebuie să înţelegem mai bine ce
tipuri de activităţi din sectorul public sunt cele mai susceptibile pentru modelarea şi analiza formală
şi invers, care au şanse să cunoască un grad mai înalt de variaţiuni locale. Matricea expusă în Figura
10 reprezintă un punct de pornire. Există unele activităţi de înaltă specificitate cu un volum redus al
tranzacţiilor, cum arTTopte- raţfarrrite~'5aticăre~centrale, care nu permit mari variaţiuni în
aboi'dârea şTsţruHuralnstituţională. Acestea sunt zonele administraţiei publice cele mai susceptibile
Construcţia statelor 93 limbajul lui Woolcock şi al lui Pritchett), „zece
pentru reforma tehnocratică, în care (ca să folosim
tehnocraţi deştepţi“ pot fi paraşutaţi, mţr-oţarâ în curs de dezvdltargra să provoace schimbări
masivehibiim, ale pdlîfictTpublice. Si, întf-adevăr, acest lucru s-a întâmplat în
.decursul ultin^l&F-rdmiâ^deceiiii într-o serie de ţări, inclusiv
In schimb, zonele cele mai greu de reformat suni: ardea ale activităţilor cu specificitate
redusă şi volum Hrlir.nt al tranzacţiilor. ca învăţământul justiţia. în lume nu există nici un sistem
juridic care să poată fi „dres“ de zece tehnocraţi, indiferent cât ar fi de deştepţi. Acestea sunt şi
zonele administraţiei publice care risca să Jîe cele mai puternic caracterizate de iclio- sincrazii şi
supuse variat junilor în conformitate cu condiţiile locale. Acestea sunt domeniile în care proiectarea
şi contribuţia oamenilor scufundaţi în condiţiile locale vor avea roiul hotărâtor. în aceste cazuri,
poate fi necesar ca fiecare tranzacţie să fie unică, intr-un anumit sens, pentru a ţine seama de
criteriile etnice, regionale, religioase, şi alte tipuri de diversitate din sânul unei societăţi. Woolcock şi
Pritchett, recunoscând complexitatea şi diversitatea potenţialelor soluţii bune, sugerează ca managerii
de proiect cu cele mai mari şanse de succes sunt aceia cărora li s-a acordat un nivel înalt de
discreţionaritate şi lucrează în domeniu de suficient de mult timp ca să înţeleagă subtilităţile
ambianţei locale.
Cele mai dificile cazuri sunt acelea din mijlocul matriciei, caracterizate prin specificitate şi volum
al tranzacţiilor moderate, care vor fi susceptibile proiectării pe principiile celei mai bune practici într-
o proporţie limitată. Aici, problema este că persoanele străine de o societate pot fi tentaţi să creadă că
ştiu mai multe decât în realitate despre universalitatea unei anumite instituţii sau practici.
Să luăm problema reformei serviciului civil şi sistemele de personal, Eliminarea patronajului a fost
cheia construirii capa-

Stâtele Unite şi s-a realizat prin eforturi reformatoare majore, ca Reformele Peel şi Legea Ilatch.
Birocraţiile publice din ţările în curs de dezvoltare suni marcate de patronaj şi corupţie, iar curăţarea
lor prin implementarea sistemelor de servicii civile „moderne“ a constituit un scop central al
reformei instituţionale.
Chiar şi în acest domeniu există o diversitate de moduri de a face lucrurile. Pe tot cuprinsul lumii
dezvoltate, birocraţiile„moderne" dau dovadă de variaţiuni considerabile în modul de recrutare, instruire,
promovare şi disciplinare a funcţionarilor îvîliT Sistemele „mandarine" care există în laponiaju Frânta
sunUcu totul diferite deăbordarea adoptată în StaTeleUnite şi le pefrnîrbirDCTâţiilor japonez şi irancez
sajnţrejprindă acti- vităţfr-nT'F-ar'fi diiiciljlc realizartirSniTcTeTImte. Orbirea faţă de aceste diferenţe a
dus la importante eşecuri politice în trecut.
Când au sosit în Japonia la sfârşitul anului 1945, ca forţă de ocupaţie, americanii s-au angajat într-
un mult trâmbiţat exerciţiu de „construire a naţiunii" pentru a transforma Japonia într-o democraţie.
Japonezii au importat multe instituţii occidentale, inclusiv o nouă constituţie care a fost
redaclatălie_per- sonalul generalului MacArthur. cu un surprinzător succes (vezTT)overl999). In alte
zone, modalităţile americane de abordare a reformei instituţionale nu au prins. Efortul Statelor Unite de
a dezmembra conglomeratele industrkile ale Japoniei sau znibatsv, n-a făcut decât să determine
reapariţia acestor -instituţii sub formă de keiretsu, In decentul următor. Cel mai notabil eşec a fost
înregistrat de efortul american de a reforma birocraţia japoneză, sarcină asumată de un înalt funcţionar
Hoover (1987, 381):
american, pe nume Blaine Hoover. ITieodore Cohen, care a lucrat pe postul de Comisar pentru Muncă
în echipa lui MacArthur, oferă următoarea relatare despre misiunea lui
Preşedintele noii misiuni (...) era Blaine Hoover, preşedinte al prestigioasei Adunări a
Serviciului Civil a Statelor Unite şi Canadei (...). O viaţă petrecută în domeniul administrării
personalului în cadrul sistemului serviciilor civile federale americane reprezenta baza, dacă nu
chiar suma competenţei lor.
La sosirea sa în Japonia, în luna noiembrie a anului 1946, misiunea s-a lansat într-o serie
cuprinzătoare de şedinţe de familiarizare cu ajutorul agenţiilor S.C.A.P. (...) mi-a făcut impresia
că membrii misiunii ascultau selectiv, absorbind datele concrete pe care le considerau utiliza-
bile, dar respingând informaţiile care nu corespundeau.-opiniilor lor preconcepute. Când am
încercat sa le explic relaţin^ japone^MffCangajatori şi angajaţi ca pe un schimb de genul
protecţie contra loialitate, nu de bani şi munca, ochii le-au devenit sticloşi. Când am vorbit
despre reţeaua relaţiilor patron-client (oyabun-kobun) care domina toate marile organizaţii
japoneze, inclusiv birocraţia guvernamentală, nimeni nu mi-a pus nici o întrebare. Pentru mine,
aceasta era problema centrală a „defgudalizării“ birocraţiei kanbatsu (...). Dar membrii
misiunii erau interesaţi mai mult de o comparaţie între scalele salariale guvernamentale şi
private. în bagajul lor mental nn ern lor pentru psiholognTşi atitudinile oame- nilor cărora
fuseseră chemaţi să le prescrie sistemul lor
 94
administrativ modern, ştiinţific, nonfeudal. -------FRANCIS FUKUYAMA
în schimb, foloseau concepte pur americane de egalitate a şanselor de avansare şi fair-play
pentru lucrătorii din serviciul civil, sau ideea nobilă a serviciului în slujba publicului.
Hoover a emis o punere sub acuzare a celor şapte păcate capitale care afectaseră sistemul
administrativ japonez: suprapopularea, ineficienta, indisciplina, neinstruirea, evaluarea şi
utilizarea ineficientă a angajaţilor, clasificarea bazată pe rangul în serviciul civil, nu pe îndatoriri
şi contract de angajare, şi examenele care testau cunoştinţele generale în locul celor de
specialitate. în mod deloc surprinzător, recomandarea lui s-a dovedit a fi, în linii mari, la fel de
convenţională, un conglomerat de examinare a meritelor, descrieri „ştiinţifice“ ale funcţiilor,
clasificări salariale, evaluări ale eficienţei, plus o autoritate independentă a serviciului civil. Ce
legătură aveau toate acestea cu feudalismul? Un aranjament american, conceput din perspectivă
istorică pentru eliminarea sistemului de prăduire urma să fie aplicat unei ţări care nu avea aşa
ceva. Mă gândeam uneori că, dacă Misiunea ar fi fost trimisă dincolo de Cercul Arctic, ar fi
venit cu aceeaşi reţetă pentru eschimoşi, foci şi pescăruşi.
E greu de spus ce a fost mai frapant - necunoaşterea condi- ţiilor localejje catre misiunea lui
Hoover sau aroganta acesteia. Privită retrospectiv, birocraţia japoneză din 1546 era din multe puncte
de vedere mai elitistă. inai competentă sTmai ferita de cereri de patronaj "po!îGc"cIecăt omoloaga
sa americană din aceeaşi perioadă. Reformatorii americani nu au reuşit să înlă- ture cele persoanele
de la nivelurilejle-vârf-ale administraţiei existente, lăsând" unact3rd^5jinărie care intr-un.foarte scurt
interval de tinip s-au transformat în temutele Ministere de FinanţeTiT al Comerţului Internaţional,
ear.e_i-au-.terorizat pe aim iicănTiiT timpuf războaielor comerciale din deceniile care au urmat.
Caracterul local al cunoştinţelor necesare^ pentru conceperea unei arnidtTdlversităţi
deliriictiairdministrative bune sugerează că, de fapt, capacitatea administrativă nu~eiFanslei ată de
la o societate la alta de către administratorii din lumea dez- voltătâl^areleTiirprciegel'l umohmitorlor
mai puţin dezvoltaţi, desprcrfcluUn care se tac lucrurile în ţara lor sau într-o mitică r.Da nemţiră“.
Cunoaşterea uenerală a practicilor ădministra- tive străine trebuie să fie combinata cu o
ppofemdăjgţelegere a coi istrângerHor,oportunităţilor, obiceiurilor, normelor_si condiţiilor locale.
Aceasta înseamnă că soluţiile administrative şi Tnsdtuţîtmaltî'trebuie să fie puse la punct nu doar cu
contribuţia oficialităţilor locale care vor conduce instituţiile locale, ci de către acestea. Tarile cu
dezvoltare rapidă din estul Asiei, cu guverne puternice,'au importat anumite instituţii dar le-au mo -
dificat substanţial pentru a le face să funcţioneze în societăţile lor. în nici un caz nu s-au dezvoltat
lăsându-i pe donatorii străini să înfiinţeze în propriile lor ţări instituţii care să le elimine pe cele
existente.
Dacă dorim cu adevărat să mărim capacitatea instituţională a unei ţări mai puţin dezvoltate, trebuie
să schimbăm metafora care descrie ceea ce sperăm să facem. Nu venim în ţară cu grinzi, cărămizi,
macarale şi planuri de construcţie, gata să angajăm băştinaşii pentru a ajuta la construirea fabricii pe
care am proiectat-o. în schimb, trebuie să sosim cu resurse pentru a-i motiva pe localnici să-şi
proiecteze propria lor fabrică şi sâ-i ajutăm să descopere cum să o construiască şi să o conducă ei
înşişi. Fiecare picătură de asistenţă tehnică ce are ca efect dislocarea unei capacităţi comparabile din
cadrul societăţii locale trebuie să fie privită ca o sabie cu două tăişuri şi tratată cu multă prudenţă. Mai
presus de orice, străinii trebuie să evite tentaţia de a accelera procesul conducând ei înşişi fabrica.
Ceea ce implică acest fapt sub aspect practic este că străinii care vor să construiască o capacitate
administrativă, indiferent dacă sunt instituţii financiare internaţionale, donatori bilaterali sau
organizaţii neguvernamentale, vor trebui, la nivel optim, să ofere subvenţii directe agenţiilor
guvernamentale din ţările cliente pentru a construi capacitatea. Nu trebuie să impună condiţii precise
pentru felul cum vor fi folosite resursele, ci mai degrabă trebuie să stabilească standarde stricte de
responsabilitate pentru anumite tipuri de rezultate. Această poliiică este destinată să imite disciplina pe
care pieţele competitive le-o impun firmelor: pieţelor nu le pasă dacă firma e organizată ca un
parteneriat sau este o companie publică pe acţiuni, dacă e centralizată sau descentralizată, dacă
diviziunile sale din prima treime sunt geografice sau funcţionale, atâta vreme cât câştiga bani. In mare
măsură, aceasta este abordarea care stă la baza Contului Provocării Mileniului, care oferă subvenţii în
schimbul unor performanţe evaluabile. Potrivit acestui concept, cererea trebuie să existe deja din
partea candidaţilor, iar maniera în cart: aceştia folosesc fondurile nu va fi supusă microma-
nagementului exterior, atâta vreme cât produc rezultate măsurabile.
Această abordare a construirii capacităţii va funcţiona numai dacă donatorii au răbdare şi nu le pasă
dacă fabrica produce bunuri pe termen scurt. După cam am arătat în Capitolul 1, există un conflict la
nivelul obiectivelor donatorilor, între construirea capacităţii instituţionale şi furnizarea către utilizatorii
finali a serviciilor pe care acea capacitate e destinată să le producă. în cele din urmă, toată lumea vrea
ca fabrica să lucreze cu randament maxim, dar de o importanţă fundamentală este dacă locabiicii pot
conduce fabrica pentru satisfacerea necesităţilor locale. E greu să fii optimist sperând că donatorii vor
fi vreodată destul de răbdători ca să se concentreze asupra construirii capacităţii în detrimentul
Construcţia statelor
furnizării propriu-zise de 95
servicii, întrucât cei care se află în spatele lor cer, de obicei, rezultate vizibile 7. Problema politizării
ajutoarelor în cadrul agenţiilor bilaterale, cum ar fi Agenţia pentru Dezvoltare Inter naţională a Statelor
Unite (U.S.A.I.D.), a fost înţeleasă clar timp de decenii, dar nu pare să fie chiar atât de uşor de remediat
(Tendler 1975). Guvernele care vor beneficia de^utoare nu controlează toate variabilele care duc Ia
ameliorări măsurabile ale performantelor. Poate să fie posibilă reforma unuTsector de telecomunicaţii,
dar nu şi compania petrolieră de stat, poate să se îndrepte politica fiscală, dai' nu şi învăţământul public.
Poate să existe o reformă reală fără să fie vizibilă în indicatorii de performanţă reuniţi. Dacă unele lucruri
merg şi altele nu, va trebui ca donatorii să reziste puternicei tentaţii de a se repezi iar la micro-
administrarea reformei.
Ştiinţele sociale nutresc de mult timp visul de a transforma studiul comportamentului uman într-o
ştiinţă adevărată, trecând de la simpla descriere la modele cauzale formale, cu valoare prediclivă
consistentă, bazate pe observaţii empirice riguroase. Acest proiect se poate realiza mai uşor în unele sfere
ale comportamentului uman decât în altele. Pieţele sunt sus- eeptibile la analizele de acest gen, motiv
pentru care economia s-a impus ca regină a ştiinţelor sociale la sfârşitul secolului XX. Dar organizaţiile
constituie un caz complicat. Indivizii din organizaţii îşi slujesc propriile interese mărunte şi, în măsura în
care o fac, individualismul metodologic al economiştilor duce la concluzii autentice. Dar într-o mult mai
mare măsură decât în cazul pieţelor, normele şi legăturile sociale afectează opţiunile indivizilor în cadrul
organizaţiilor. Efortul de a fi mai „ştiinţific“ decât permite substanţa subiectului de bază implică un cost
real, prin faptul că nc lasă orbi în faţa adevăratelor complexităţi ale administraţiei publice, aşa cum este ea
practicată în diferite societăţi.

Acest modei de prestaţie diferă acut de cele ale U.SAI.D. şi ale altor agenţii (le ajutorare internaţională, care distribuie bani pentru
proiecte mult mai ample, care totalizează adesea sute de milioane de dolari şi care creează mari infrastructuri de asistenţă în ţările
respective. U.SAI.D. este notoriu in sens negativ penlru cheltuirea unor sume imense de bani pe întreţinere şi contractori - mulţi dintre ei,
cu baza în S.U.A. • şi pentru proporţia relativ redusă de asistenţă care ajunge direct la grupurile din ţările cliente.
N.E.D. nu este în nici un caz un model perfect pentru construirea capacităţii; mandatul său e prea general, iar resursele prea reduse,
pentru a contribui mai mult decât marginal la misiunea sa centrală, in orice caz, el se concentrează mat degrabă asupra dezvoltării
partidelor politice şi a societăţii civile, decât asupra dezvoltării agenţiilor guvernamentale, (iar sugerează unele principii generale:
grupurile locale sunt responsabile pentru conceperea şi implementarea propriilor proiecte de la inceput până la sfârşit şi primesc resursele
direct, fără a-i ceda controlul finanţatorului extern. (n.a.)

7 Există, totuşi, un mic precedent care sugerează că o asemenea atitudine ar fi posibilă. La Washington exisLâ o organizaţie
cvasiguvernamentală numită National Endowment for Pemacracy (N.E.D.) - înzestrarea Naţională pentru Democraţie (n.tr.) - înfiinţată
în anii şaptezeci ai secolului trecut pentru a ajuta ta promovarea democraţiei în lume. N.E.D. are un buget anual minuscul, după
standardele de in Washington, de circa treizeci de milioane de dolari (în anul fiscal 2002), din care distribuie direct o parte, iar altă parte
o alocă unui număr de patru organizaţii aliate care au legătură cu Partidul Democrat, Partidul Republican. Camera de. Comerţ a S.UA şi
A.EL.-C.I.O. (Aceste organizaţii sunt, respectiv, Institutul Democratic Naţional, Institutul Republican Internaţional, Centrul pentru
Întreprinderi Private Internaţionale şi Centrul de Solidaritate a Muncii). Modelul de ajutorare al N.E.D. este foarte diferii de cel al
omologului său mai mare şi mult mai bine dotat, U.SA1.D. N.E.D. şi cei patru colaboratori ai săi cu baza in S.UA, distribuie direct banii.
în sume mici, de la câteva mii până la cătova sute de mii do dolari, unei largi diversităţi de partide politice străine, organizaţii
neguvernamentale, organizaţii ale femeilor, sindicate muncitoreşti, organizaţii de afaceri şi alte organizaţii ale societăţii civile care
apelează la el în căutare de resurse pentru a Îndeplini câte o sarcină concretă. Nici N.E.D. şi nici colaboratorii săi nu conduc efectiv
nimic; cheltuielile indirecte administrative sunt acoperite complet prin acordarea subvenţiilor şi urmărirea partenerilor spre a-i face
răspunzători de îndeplinirea sarcinilor pe care le-au declarat.
Construcţia statelor
CAPITOLUL 3 101
STATELE SLABE ŞI LEGITIMITATEA INTERNAŢIONALĂ

în primele două capitole am discutat problema slabei guvernări şi a absenţei sau inadecvării
instituţiilor la nivelul naţiunii-stat, unde devine un obstacol critic în calea dezvoltării economice a
ţărilor sărace. Această problemă a devenit critică şi la nivelul sistemului internaţional în ansamblul
lui. Suveranitatea şi naţiunea-stat, chei de boltă ale sistemului westfalian, au fost erodate în fapt şi
atacate în principiu, pentru că ceea ce se întâmplă în interiorul statelor - cu alte cuvinte, guvernarea
internă a acestora - contează adeseori foarte mult pentru alţi membri ai sistemului internaţional. Dar
cine are dreptul sau legitimitatea să violeze suveranitatea altui stat şi în ce scop? Există vreo sursă de
legitimitate internaţională care nu depinde ea însăşi de existenţa şi forţa naţiunilor-state suverane? Iar
dacă nu, atacul asupra suveranităţii nu devine o întreprindere care se contrazice pe sine? în capitolul
de faţă, voi aborda această serie de probleme legate unele de altele.
De la sfârşitul fta'/hpjplui Rece, statele slabe sau talilnau-de- venit, în mod discutabil, cea mai
importanta problemă a ordinii mlmTiatioiraleTfcrocker 2002). Statele slane'său~fâliTc comit
abtrztîrîm privinţa drepturilor omului, provoacă dezastre umanitare, determină valuri masive de
emigrare şi îşi atacă vecinii. Din 11 septembrie a devenit la fel de clar şi faptul că adăpos tesc terorişti
internaţionali care pot aduce pagube semnificative Statelor Unite şi altor ţări dezvoltate.
în perioada care a trecut de la căderea Zidului Berlinului, în 1989, până în 11 septembrie 2001,
marea majoritate a crizelor internaţionale s-au concentrat în jurul statelor slabe sau falite. Printre acestea
se află Somaliax_JJaiti, Cambodgia. Bosnia, Kosovo, Ruanda, Liberi€TSIei ra Leone, Congo şi
Timorul de "Est. Comunitatea internaţională, sub diverse forme,TTinter- '~'V£mt în fiecare dintre
aceste conflicte - adesea urca târzin_sixux prea puţine resurse - şi în mai multe cazuri a sfârsit prin
a pre- lua literalmente funcţia de guvernare de la actorii locali.
Atacurile de la 11 septembrie au evidenţiat o problemă de un alt gen. Ştiitu[falit Afganistan era
atât de slab, încât a putut fi efecti^-rlttMiiinâr]fTfnm aptiir nonslalal, organizaţia teroristă al-Oaida,
servind ,-a bază pentru operaţiuni teroriste globale. Atacurile au scos la lumină modurile în care s-a
democratizat violenţa: posibilitatea de a combina islamismul radical cu armele de distrugere în masă
însemna dintr-o dată că evenimentele care au loc în părţi îndepărtate si haotice ale globului pot
dobândi o importanţă deosebită pentru Statele Unite şi alte ţări bogate şi dezvoltate. Formele
tradiţionale de descurajare sau limitare nu au eficienţă împotriva acestui gen de actor nonstatal, astfel
încât problemele de securitate cereau să se pătrundă în interiorul statelor şi să le fie schimbat regimul,
pentru a preveni apariţia unor noi ameninţări. Problema statelor falite, care fusese considerată anterior o
chestiune în mare măsurăjumanitarâ sau ţinând de drepturile omului, a căpătat dintr-o oafao dimensiune
majoră de securi Uite. Cu cuvintele lui Michael Ignfînett (ZU(ri) „in anii nouăzeci a mai
cxistatsLun^ct^Cgencrafăl imaginaţiei istbrfccrdlncapaciţale a Occidcnhdin^osf-KaZboTul Rece de a
înţelege că amplificarea crizei ordinit dP^sfat în atât de multe zone întrepătrunse ale lunuri- din
Egipt până în Afganistan^ivea să devină îhceîe din urmă o ameninţare de securitate acasă“.
Cu excepţia unor state care eşuaseră lamentabil precum Somalia sau Afganistan, mai exista un tip de
problemă a guvernării care conducea la instabilitate internaţională. Printre cauzele de fundal ale
tumultului din Orientul Mijlociu se numără şi lipsa de democraţie, pluralism sau participare politică popu -
lară semnificativă într-o parte cuprinzătoare a lumii arabă (Programul de Dezvoltare al Naţiunilor Unite,
2002). Natura tot mai autoritară a guvernării din regiune a fost considerată ca fiind până atunci tolerată de
Statele Unite, care au fost acuzate că ar fi avut motive ascunse să sprijine regimuri ca cele din Arabia
Saudită sau Egipt. Mai mult, zona stagna pe plan economic, după ce au ratat valurile de reforme
economice care au caracterizat America Latină, Asia şi alte părţi ale lumii în curs de dezvoltare în anii
optzeci şi nouăzeci. Această stagnare (sau regre- sie, ca în Arabia Saudită, care-şi văzuse produsul intern
brut pe
cap de locuitor scăzând cu circa două treimi în decursul unei perioade de douăzeci de ani) a ajuns
într-un punct în care aceste ţări treceau printr-un boom al tineretului şi generau zeci delmÎThrtlTieri
neaiigajabIGrEă~lerc¥şî'în alte părţi ale lumii, în curs de dezvoltare, o mare parte din această stagnare
putea fi atribuita slabei guvernări de către statele care descurajau spi- —ritul înti enrin7ă<dtn)i~nTeteTc
eficientc. Conflictul israeliano- palestinian avea şi el dimensiunea lui legată de guvernare: un defect
major al procesului de pace de la Oslo din cursul anilor nouăzeci a constat în faptul că a omis să solicite
responsabilitatea democratică în cadrul autorităţii palestiniene sau să prevină înaltul nivel de corupţie şi
urmărire a câştigului personal în zona.

Noul imperiu
Logica politicii externe americane de după 11 septembrie se îndreaptă spre o situaţie în care fie
îşi asumă responsabilitatea pentru guvernarea statelor slabe, fie aruncă problema în braţele
 102
comunităţii internaţionale. Deşi neagă căFRANCIS FUKUYAMA
ar avea ambiţii imperiale, administraţia Bush a articulat
totuşi, în discursul prezidenţial din luna iunie a anului 2002 de la West Point şi în cadrul National
Security Strategy of the Unites States - Strategia de Securitate Naţională a Statelor Unite (n.tr.) - o
doctrină a războiului de preîntâmpinare sau, mai bine zis, preventiv, care de fapt va plasa Statele
Unite într-o poziţie de guvernare a populaţiilor potenţial ostile din ţările care ameninţă cu
terorismul. Acest lucru s-a întâmplat în Afganistan, în 2001. Guvernul Karzai, mult mai decent şi
cu vederi mai înaintate decât regimul taliban pe care l-a înlocuit, a fost instaurat de Statele Unite şi
supravieţuieşte în mare măsură cu sprijinul forţei americane. Puterea sa este contestată de diverşi
comandanţi militari cri războiului de pe teritoriul ţârii, legitimitatea fiindu-i pusă sub semnul
întrebării de grupurile de luptători talibani care au supravieţuit. Nevoia de a purta războiul în
Afganistan a atras puterea militară americană în ţări ca Tadjikistan, Turkmenistan şi Uzbekistan,
toate făcând parte
anterior din sfera de influenţa a Uniunii Sovietice şi toate având grave probleme de guvernare
internă.
în luna martie a anului 2003, Statele Unite s-au angajat în proiectul şi mai ambiţios de
răsturnare a regimului baas din Irak şi de a transforma ţara într-o democraţie funcţională. într-un
discurs ţinut în data de 2(i februarie 2003, Preşedintele Bush a declarat: „Ne-am întâlnit aici într-o
perioadă crucială a istoriei naţiunii noastre şi a lumii civilizate. O parte din această istorie a fost
scrisă de alţii; restul va fi scris de noi.“ Bush a expus o agendă extraordinară care cuprindea nu
numai democratizarea Irakului, ci şi transformarea politicii unei mari părţi a Orientului Mijlociu,
inclusiv progrese în cadrul disputei israeliano-palestiniană şi promovarea pluralismului în alte
părţi ale lumii arabe.
Lăsând Irakul la o parte, atacurile teroriste care au avut loc la Mombasa, in Kenya, Bali,
Indonezia şi la Riyadh, Arabia Saudită, în 2002 şi 2003 au scos în evidenţă faptul că al-Qaida
continuă să profite de ocaziile oferite de statele slab guvernate. E clar că Statele Unite nu vor
interveni direct, cu propriile lor forţe, în toate statele lumii unde operează terorişti şi prin urmare
trebuie să se bazeze pe capacitatea statelor locale de a controla ele însele terorismul. Frecventa lor
incapacitate de a face acest lucru accentuează genul de lacune din capacitatea instituţională
discutate în Capitolele 1 şi 2. Nici guvernul ke- nyan şi nici cel indonezian n-au putut acţiona
decisiv pentru a preîntâmpina atacurile şi în ciuda faptului că regimul indonezian a înregistrat
progrese relativ bune în punerea sub acuzare a autorilor, a putut acţiona numai cu o substanţială
asistenţă străină. Astfel, Statele Unite, în goana lor după securitate, ajung tocmai la tipurile de
întrebări cu care se confruntă agenţiile internaţionale de dezvoltare in ceea ce privişte modul de a
stimula din exterior construirea statelor în ţările cu disfuncţii interne grave.

Eroziunea suveranităţii
Slaba guvernare subminează principiul suveranităţii, pe baza căruia s-a construit ordinea
internaţională posl-westfa-
liană. Iar acest lucru se întâmplă pentru că problemele pe care le generează statele slabe pentru ele
însele şi pentru altele, măresc enorm probabilitatea ca altcineva din sistemul internaţional să caute
să intervină in afacerile lor, împotriva voinţei ior, pentru a rezolva problemele cu forţa. Aici,
termenul „slab“ se referă la forţa stalului, nu la anvergura acestuia, ca să folosim terminologia
dezvoltată anterior, desemnând o lipsă a capacităţii instituţionale de implementare şi aplicare a
politicilor, adeseori determinată de lipsa de legitimitate a sistemului politic luat ca întreg.
Mulţi critici ai noii doctrine a administraţiei Bush, de descurajare si război preventiv împotriva
Irakului, o considera ca fiind o mutaţie radicală a politicii anterioare care accentuase descurajarea
şi limitarea, tocmai fiindcă depinde de violarea periodică a suveranităţii (Hassner 2002). De fapt,
temeiurile .erodării suveranităţii au fost create cu mult înainte, prin aşa- numitele
interventiPumanitacu_din anii nouăzeci ai secolului
treciETTîxpMimţcdg^rrSonialia, Haiti, Camboclgia, Balcani şi___
* TiTFpTni-nri an Q(MieraTliT,nnTiîiăTitcMnnrră de spccHilTtafe despre interventionismul extern
(vezi, prinîrealtele, Damroscfa IţmrWeîGer^^ 1996; Lugo 1996; Mastanduno
si Lyonss 1995; Mayall, 1996; Murphy 1996; von Lipsey 1997; Weiss şi Collins 1996; şi
Williamson 1998; pentru puncte de vedere critice, vezi Carpenter 1997).
în dezbaterile referitoare la intervenţiile umanitare, s-a susţinut că sistemul westfalian nu mai era
un model adecvat— pentru relaţiile inter naţionale. Sîstempl westfaliap a fost cons-_ truitmjurul unui
agnosticism deliberat, privitor la chestiunea legltîmîtaţn StârsitolRă^ kece, după cum s-a susţinut, a
antrenat un consens mult mai amplu în cadrul comunităţii mondiale decât o făcuse anterior, în privinţa
principiilor legi- jjrpilăţn politice şi ale drepturilor omului. SuveranitatetTşi prin
urniarelegfiiYiTÎTatt^a”nu mai puteân fi conferite_auUu«at deţi- . uătoruluj de facto al puterii într-o
 ţară. Suveranitatea desfatera o ficţiune său o103
Construcţia statelor glumă proastaTiTcazul unor ţari ca Somalia sau
Afganistan, care au decăzut. ajifTIgând sub IfamŢlicTlInor comandanţi militari. Dictatorii
sn^eriîcare încălcăiTdrepturile omului, caMfloşevici în Serbia, nu se mai puteau ascunde după
principiu 1 suveranitâţii pentru a. se proleia injimp ce comiteau criuI^~tfnpott iya" umanităţii, mai
ales în statele rnultîelruceT precum fostă Iugoslavie, unde graniţele suveranităţii statului respectiv erau
ele însele contestate. în aceste circumstanţe, puterile din afara, acţionând în numele drepturilor omului
şi al legitimităţii democratice, nu aveau numai dreptul, ci chiar si obligaţia de a interveni.
Intervenţiile umanitare din anii nouăzeci ai secolului trecut au dus la o extindere de facto a
puterii imperiale internaţionale asupra acelei părţi a lumii care cuprinde „state falite“. Adeseori,
intervenţiile aveau ca vârf de lance puterea militară americană, dar erau urmate, pe partea construirii
naţiunilor, de o coaliţie largă de ţări, în primul rând europene, Australia, Noua Zeelandă şi Japonia.
în Somalia, Cambodgia, Bosnia, Kosovo, Timorul de Est şi, acum, Afghanistan, „comunitatea
internaţională“ a încetat să mai fie o abstracţie şi a dobândit o întrupare palpabilă, ca guvern efectiv
al ţării în cauză. în aceste ţări, suveranitatea încetase să mai existe, iar funcţiile de guvernare au fost
deplasate sub competenţa Naţiunilor Unite sau a altor agenţii de ajutorare şi organizaţii
neguvernamentale (O.N.G.-uri)) - în cazul Timorului de Est, guvernul se afla la bordul unui vas care
se afla în rada portului capitalei, Dili. Acest imperiu care comit încălcări ale drepturilor omului îşi
ameninţă frecvent şi vecinii sau sunt prea slabe pentru a împiedica apariţia unor asemenea
ameninţări şi abuzuri.^
Acest punct de vedere nu trebuie să fie interpretat ca o apologie a războiului administraţiei Bush
cu Irakul. Argumentele pro si contra în acest caz au fost şi sunt foarte complexe. Posibilităţile de a
descuraja o ameninţare
internaţional poate fi bine intenţionat, bazat pe drepturile omului veritabilă la adresa securităţii
şi democraţie, dar rămâne totuşi un imperiu şi a stabilit un din partea Bagdadului nu au
precedent pentru predarea suveranităţii guvernării de către fost explorate adecvat, iar
agenţiile internaţionale. administraţia a exacerbat
Problema cu care se confruntă Statele Unite este aceea că pericolul pe care-1 reprezenta
guvcrnarea_falimentară poate crea-amenintari de securitate Irakul conjugându-1 cu
intolerabilesîib forma teroriştilor înarmaţi cu arme de dis trugere ameninţările teroriste mtr-un
în masă. Unii oameni preferă să traseze o linie clară de mod cate nu a reflectat corect
demarcaţie între intervenţiile de dragul promovării drepturilor divergenţele de interese ale
omului într-o ţară şi intervenţiile destinate să preîntâmpine celor doua părţi
ameninţările de securitate la adresa altor ţări, spunând că numai (Mearsheimer 2002). Esenţial
acestea din urmă constituie temeiuri legitime pentru violarea este mai degrabă faptul că
suveranităţii. Această distincţie este discutabilă, întru cât ea se existenţa armelor de
bazează pe presupunerea că autoanărarea ar fi cumva mai puţin distrugere în masă în mâinile
legitimă decât apărarea altora în orice caz, aceste cfiestîuni actoiiloi non-statali ridică un
adeseori se suprapun în practică, deoarece guvernele tip nou şi extrem de grav de
problemă de securitate, care
aproape ar justifica
intervenţia din partea unei ţări ameninţate în această manieră. Descurajarea nu operează acolo unde
probabilitatea folosirii armelor de distrugere în masă este substanţială. Principiul suveranităţii în
sine n-ar fi niciodată suficient pentru a proteja o ţară care adăposteşte o ameninţare de acest gen.
Aşadar, remedierea unei asemenea probleme duce exact la aceiaşi rezultat ca o intervenţie
umanitară: nevoia de a intra în asemenea ţări şi de a le prelua guvernarea, pentru a elimina
asemenea ameninţări şi a le împiedica să mai apară în viitor.

Construirea naţiunilor
Genul de chestiuni abordate în primele două capitole - cum se promovează guvernarea statelor
slabe, cum se îmbunătăţeşte legitimitatea democratică şi cum se întăresc instituţiile care trebuie să
se automenţinâ - devine astfel proiectul central al politicii internaţionale contemporane. Ajungem la
aceasta concluzie fie ca rezultat al dorinţei noastre de a reconstrui societăţile marcate de conflicte
sau sfâşiate de războaie, fie din dorinţa de a elimina terenurile fertile pentru terorism, fie din
speranţa că ţările sărace vor avea o şansă de a se dezvolta economic. Dacă există o ştiinţă, arta sau
techne de construcţie a statului, alunei ea va servi toate aceste scopuri simultan şi va fi foarte
căutata.
In Statele Unite, acest efort a ajuns să fie cunoscut sub denumirea de construirea naţiunii. Această
terminologie reflectă, probabil, experienţa naţională, în contextul căreia identitatea culturală şi
istorică a fost conturată masiv de către instituţiile politice cum ar fi constituţionalismul şi democraţia.
 104
Europenii FRANCIS
tind să fie mai conştienţi de deosebirea FUKUYAMA
dintre stat şi naţiune şi subliniază că o construire a
naţiunii în sensul creării unfei comunităţi unite prin împărtăşirea aceleiaşi istorii şi culturi depăşeşte
cu mult puterea de realizare a oricărei puteri externe. Desigur, au dreptate; numai statele pot fi
construite în mod deliberat. Dacă din acest proces ia naştere o naţiune, e mai degrabă rezultatul
norocului decât al unei planificări.
în Statele Unite s-a desfăşurat o dezbatere ideologizatâ despre construirea naţiunilor. Unii
conservatori, inclusiv mulţi dintre exponenţii dreptei libertariste, se împotrivesc din principiu
construirii naţiunilor, pentru că nu o găsesc fezabilă şi nu agreează ideea unor angajamente
costisitoare şi cu final incert faţă de ceea ce ei consideră că ar fi un soi de asistenţă socială
internaţională. Pe de altă parte, în cadrul comunităţii instituţiilor financiare internaţionale (I.F.I.-uri),
a donatorilor şi a O.N.G.-urilor, există multe persoane care vorbesc despre construirea naţiunilor ca
şi cum ar fi un proces pe care cu toţii îl înţelegem bine şi l-am putea îndeplini cu condiţia de a
dispune de resursele necesare. Prima poziţie pur şi simplu nu poate să fie menţinută, date fiind
genurile de nevoi ale securităţii şi politicii externe cu care se confruntă şi se vor confrunta în
continuare Statele Unite. Administraţia Bush şi-a început mandatul cu o viziune sceptică despre
construirea naţiunilor, dar a fost atrasă vrând-nevrând pe această pantă în Afganistan şi Irak. Aceia
care susţin construirea naţiunilor trebuie să se confrunte onest cu o listă extrem de neclară a succe-
selor în acest domeniu. Nu se pune doar problema că această construire a naţiunilor n-a reuşit; în
cazuri precum cele din Africa sub-sahariană, multe dintre aceste eforturi efectiv au erodat, în timp,
capacitatea instituţională. Prin urmare, trebuie să examinăm cu mare atenţie ce este posibil şi ce nu şi
să
înţelegem care sunt limitele a ceea ce poate realiza ajutorul extern.
Există trei aspecte distincte sau faze ale construirii naţiunii. Primul se referă la ceea ce se
numeşte reconstrucţia post-con- flict şi se aplică ţărilor care au ieşit din conflicte violente, precum
Afganistan, Somalia şi Kosovo, unde autoritatea de stat _s-a prăbuşit complet şi trebuie să fie
reconstruita pornind dela nivelul snWntTTGaTproblema pentru puterileexterne estelfsi-
gufăreâ~petermen scurt a stabilităţii, prin infuzie de forţe de securitate, poliţieneşti, de ajutoare
umanitare şi asistenţă tehnică pentru restabilirea furnizării de energie electrică, apă curentă, pentru
repunerea în funcţiune a sistemelor bancare şi de plată şi aşa mai departe.
Dacă statul prăbuşit are norocul de a atinge o stabilitate modică cel puţin, cu ajutor
internaţional (ca în cazul Bosniei), intră în acţiune faza a doua. Aici, principalul obiectiv este acela de
a crea instituţii de stat capabile să se automentină. care să poată supravieţui retragerii intervenţiei
străine. Această fază este "mult mai dificil "de realizâFdecât prima, dar are un rol fundamental, dacă
puterile externe doresc să poată vreodată să _ iasă elegant din ţara respectivă.
A! treilea aspect se suprapune într-o măsură considerabilă cu al doilea. Se referă la întărirea
statelor slabe, unde autoritatea de stat există înfi-o ioffiîăT :ezonaîfiri3e^tabilă, dar nu poate îndeplini
anumite funcţii de stat necesare, cum ar flpro- tecţiaălFeptului de proprietate sau asigurarea îiîvăţă-
mânlului /7 primari Această categorie este foarte largă şi se extinde de la ' statele care aiugnipuscule
de competenţă instituţională în domenii cum ar fi operaţiunile băncilor centraTe~şiadministrărea
rateIoFde~schimiv3ăr^irdîGcultăţi în prestarea unor servicii cu specificitate redusă, cum ăr 11
invaţamăntul_sau domnia legii (de exempluTl^r(rrM<^c)TIiană ialari ufcare instituţnTe sunt slabele
toată linia (de exemplu: Kenya, Gluma).
Afganistanul şi Irakul post-Saddam reprezintă provocări cu totul diferite. Afganistanul n-a avut
niciodată un stat modern. Sub monarhia care ^existat până la începutul tulburărilor politice din anii
şaptezeci, a rămas în mare măsură o confederaţie tribală cu penetrare statală minimă în afara
capitalei Kabul.
Anii ulteriori de guvernare, ei au eliminat tot ce mai rămăsese din acel stat. deja slab. Construirea
statului după înlăturarea talibanilor a trebuit să înceapă de la nivelul solului, cu resurse si
îndrumări furnizate în într egime din surse externe. Dată fiind magnitudinea sarcinii şi relativa
zgârcenie agitatelor Unite şi a altor donatori, perspectivele de a instaura un stat modern (şi cu atât mai
puţin o democraţie) par destul de şubrede.
Irakul, dimpotrivă" era o ţară mult mai dezvoltată, cu resurse incomparabil mai mari, atât materiale
cât şi umane. Aici, problema era aceea că instituţiile de stat funcţionale fie s-au prăbuşit, fie au fost
dezmembrate de Statele Unite imediat după război şi era necesar să fie reconstruite. O cantitate imen -
să de capacitate administrativă s-a irosit ca urinare a jafului şi dezordinilorpc scară largă care an
urmat, mterventiei. La fel ca în cazul Germaniei şi al Japoniei postbelice, precum şi al multor
regimuri posrcoitrmrigtu. cunslruirea statulurîn Irakul post- Saddam a fost sabotăţă de necesitatea.de
a prevenLreapariţia membrilor vechiului regim. O generaţie de guvernare totalitară a defrişăt peîsajul
politic şi a lăsat puţini oameni în afara partidului conducător şi armatei cu competenţă administrativă
sau aptitudini politice.
Statele Unite şi comunitatea internaţională au înregistrat rezultate mixte în relaţia cu statele falite,
in prima fază a reconstrucţiei postconllictuale sau a stabilizării. Statele Unite şi alţi jucători
 internaţionali au comis enorm de multe greşeli105
Construcţia statelor în Panama, Somalia, Haiti şi Bosnia, in organizarea
acestor activităţi, dar în bună măsură au avut şi de învăţat. Anterior momentului iniţiativelor de
construcţie a naţiunii în Kosovo şi Timorul de Est, în anii 15)99 şi 2000, atât guvernul Statelor Unite
cât şi comunitatea internaţională concepuseră mijloace mult mai bune de coordonare internă şi unele
mecanisme pentru conservarea memoriei instituţionale cu privire la construirea naţiunii.
Din păcate, administraţia Bush n-a reuşit să profite de aceste experienţe anterioare când a intrat în
Afganistan şi Irak şi a săvârşit multe din greşelile care fuseseră comise în exer ciţiile precedente de
construire a naţiunilor (de exemplu, nean- licipând jafurile pe scară larga şi nereuşind sâ furnizeze
forţe poliţieneşti sau de jandarmi pentru a stăvili dezordinea civilă). In Irak, acest lucru a fost cauzat
pe de o parte de modul unilateral în care administraţia a intrat în război şi care a lăsat-o în mare parte
văduvită de parteneri internaţionali la eforturile sale şi pe de altă parte de luptele birocratice interne,
care au lăsat organizarea efortului de reconstrucţie în mâinile Pentagonului (Fukuyama 2004).
Departamentul Apărării al Statelor Unite, deşi este un jucător hotărâtor în orice exerciţiu de construire
a naţiunii, n-a avut capacitatea instituţională să organizeze o operaţiune atât de complexă. Prin
urmare, construcţia statului este o întreprindere necesară nu numai în state din Lumea a Treia slăbite
sau prăbuşite ci, ocazional, şi la Washington (Mendelson Forman 2002).
Dacă in privinţa abordării reconstrucţiei postconflictuale imediate, comunitatea internaţională a
avut unele succese limitate, rezultatele ei sunt mult mai puţin impresionante în privinţa celui de-al
doilea stadiu al construirii naţiunii, stadiu în care actorii din afară caută să înfiinţeze sau să întărească
instituţiile politice legitime, cu automenţinere, care în cele duî ur- ină _drttrgnVernuIun'espectiv
posibilitatea de a se lipsi de asistenţa externă.
In acest sens, experienţa imperială a anilor nouăzeci în Somalia, Haiti, Cambodgia, Bosnia, Kosovo
şi Timorul de Est ar trebui să fie interpretată foarte drastic. Nici Statele Unite şi nici comunitatea
internaţională n-au avut prea mare succes în crearea de state canabile să se automenţină, în niciuna
dintre ţările destinate reconsb'uctiei. Aceste exerciţii de construcţie a naţiunii au jucat un rol
fundamental în stabilizarea situaţiei pe teren şi în netezirea drumului către înţelegeri negociate.
Pacea este de un folos mesHinăbu pentru oamenii care trăiesc în acele ţări şi justifică efortul
internaţional. Dar retorica comunităţii internaţionale pune accentul pe „construirea capacităţilor“, în
vreme ce realitatea a demonstrat de cele mai multe ori un soi de „sugere a capacităţilor“ - (în orig.)
„capacity sucking out“ (n.tr.) - ca să folosim memorabila formulare a lui Ignatieff (2002).
Comunitatea internaţională, inclusiv un mare număr de O.N.G.-uri carC fee parte integrantă din ea,
vine atât de înzes-
 trata şi plină de resurse încât tinde mai curând să azvârle peste bonTTîecât să completeze,
capacitătilejle staţextrem de slabe ale ţarilor vizate. ÄCSästa înseamnă că, în tîmpce sunt inde-
Construcţia statelor
plinite funcţiile de guvernare. capacitatea indigenă nu creşte, iar ţărileTespeclive riscă să revină la
situaţiile anterioare, odată ce comunitatea internaţională îşi pierde interesul sau se mută în următoar
ea zonă de criză.
Bosnia e un caz“revelator. La şapte ani după încheierea Acordului de la Dayton, care a pus capăt
războiului din Bosnia, ţara continua să fie guvernată de Oficiul O.N.U. al înalţilor Reprezentanţi în
Bosnia şi Heiţegovirur^~~ţîrt~orig.) United Naüoniröffice of the HigERepresentative in Bosnia and
Herzegovina - (O.H.R.) (n.tr.). în Bosnia nu exista nici o formă semnificativă de democraţie, în pofida
ţinerii alegerilor; oficiul înalţilor reprezentanţi îşi folosea puterile pentru a demite preşedinţi, prim
miniştri, judecători, primari şi alţi oficiali aleşi. Putea să promulge legi şi să creeze noi instituţii, fără
să ţină seamă de preferinţele poporului bosniac. O mare parte a capacităţii administrative a guvernului
bosniac se afla în mâinile experţilor internaţionali, nu într-ale funcţionarilor civili indigeni, astfel încât
unii observatori au ajuns s-o compare cu British Raj (Knaus şi Martin 2003). în pofida investiţiilor
masive ale comunităţii internaţionale în Kosovo - sau poate 1 tocmai din cauza lor - ceva asemănător
s-a întâmplat şi aici.
Nimic din toate acestea nu înseamnă că respectivele intervenţii dinafară nu au fost demne de
toată lauda, din moment ce s-au produs ca reacţie la crize umanitare sau situaţii postconfiictuale
grave. Rezolvarea problemei pe termen scurt şi amânarea prelungita a soluţiilor instituţionale pe
termen lung poale reprezenta adeseori tot ceea ce este posibil de făcut în asemenea circumstanţe.
Astfel, succesul construirii naţiunilor este de obicei măsurat într-un sistem metric mai puţin
pretenţios, cum ar fi revenirea G.D.P.-urilor la nivelurile pre- conflictuale sau organizarea de
alegeri demo-cratice (Dobbins şi colab. 2003).
Nu e clar, dat fiind nivelul scăzut sau chiar inexistent al „ statalităţii în multe stâte falite, dacă există
vreo variantă alter- nativă reală a relaţiei cvasipermanente şTcvasicoloniale între f ţara^bgngfîclără“ şi
comunitatea internaţională. într-un sens, /
 112 FRANCISanterior
aceasta din urmă a refăcut sistemul obligatoriu FUKUYAMAdin perioada Ligii Naţiunilor, în care
anumite-puteri coloniale orimeau împuternicirea explicită dtT Î guverna din partea ei un anumit
teritoriu! Problema actualului nostriTsîstem este aceea că normele contemporane nu accepta nicPo
altă legitimitate
/decât cea a autoguvernări^ ne determină prin urmare
să insistăm ca orice guvernare am oferi, aceasta să fie temporară şi de tranziţie. întrucât nu ştim de
fapt cum să transferăm în grabă capacitatea instituţională, ne aşteaptă dezamăgiri amarnice - atât pe
noi înşine, cât şi pe presupuşii noştri beneficiari.

Legitimitatea democratică la nivel internaţional

Marile controverse nu se referă la principiul suveranităţii ca atare, pe care puţini oameni mai sunt
dispuşi s-o apere în formă pură. Este dar că nu toate suveranităţile sunt create egale şi că slaba
guvernare contribuie în mod direct la o degradare a respectului comunităţii internaţionale Jaţă de
suveranitatea unei ţâri. Repetăm, această mutaţie nu s-a produs după 11 septembrie, ci mai degrabă a
apărut treptat, pe parcursul intervenţiilor umanitare din anii nouăzeci.
în schimb, controversa”dintre membrii comunităţii internaţionale se concentrează actualmente
asupra chestiunii de a stabili cine are dreptul să decidă a cui suveranitate trebuie să fie violată şi pe
ce temeiuri. în ce măsură rămâne aceasta o prerogativă a naţiunilor-state suverane şi în ce măsură
trebuie ea asemenea decizii să fie delimitate de legile sau normele internaţionale? Aceste întrebări
ne duc în domeniul unui set cu totul diferit de aspecte ale legitimităţii democratice, orientate de astă
dată nu atât în direcţia statelor individuale, cât în direcţia sistemului internaţional. Dezbaterea in
cauză a dezvăluit o prăpastie enormă între Statele Unite şi aliaţii lor europeni, prăpastie care are
şanse să devină o sursă nevralgică de fricţiuni pentru perioada imediat următoare.
Dacă europenii au sprijinit iniţial din toată inima Statele Unite, în urma atacurilor de la 11
septembrie, ulterior a apărut
un val de critici şi, în unele cazuri, sentimente de-a dreptul antiamericane, începând de la sfârşitul
anului 2001, când s-a încheiat războiul din Afganistan. O mare parte din acestea aveau la bază
acuzaţiile europene de unilateralism american în privinţa unor probleme ca tratamentul aplicat
prizonierilor al-Qaida din Golful Guantânamo, abrogarea de către americani a tratatului rachetelor
antibalistice, neaderarea Washington-ului la Tribunalul Penal Internaţional şi, anterior, anunţul
administraţiei Bush de retragere din Protocolul de la Kyoto referitor la încălzirea globală. Cea mai
gravă ruptură, însă, s-a produs în legătură cu intenţiile Washington-ului de a ataca Irakul în scopul
de a efectua „schimbarea de regim“ şi eliminarea aşa-zi- selor arme de distrugere în masă ale
acestuia. Astfel, s-a ajuns la una dintre cele mai serioase fracturi din relaţiile euro-ame- ricane de
după Criza Suezului din 1956, cu cancelarul german Gerhard Schroder candidând şi câştigând din
nou alegerile pe baza unei platforme făţjş opuse politicii externe a Statelor Unite, şi Franţa şi
Germania organizând opoziţia activă faţă de o a dona rezoluţie a Naţiunilor Unite care autoriza
războiul.
Adversarii europeni ai unilateralismului american au argumentat că încercaseră să construiască o
ordine internaţională autentică, bazată pe reguli şi adecvată împrejurărilor din lumea post-Războiul
Rece. Această lume, eliberată de conflicte ideologice acute şi concurenţă militară pe scară largă, lasă
un loc considerabil mai mic consensului, dialogului şi negocierilor ciThodilTTde rezolvare a
disputelor. Europenii sunt îngroziţi deTanunţuT administraŞelBu sh referitor la o doctrină cu final
practic deschis războiului preventiv contra teroriştilor sau statelor care sponsorizează terorismul, în
care numai Statele Unite decid când şi unde să folosească forţa.
Opinia că americanii sunt unilateralişti, iar europenii sunt devotaţi unei ordini mondiale mai
largi, multilaterale, reprezintă desigur ahipersimplificarc grosolană. în fond, internaţionalismul
liberal ocupă de mult timp un loc .onorat în politica extepx^^imencană. btatcle UmttTâu
foSTŢafiTcare a promovat Liga NaHumlo?. Organizaţia Naţiunilor Unite, instituţiile Bretton
Woods, Acordul General al Tarifelor “şi Comerţului, OrganizadadVfonrtialăTTmfruUomerţ - (în
orig.) World Trade
Organization (n.tr.) - şi o serie de alte organisme internaţionale. în lumea de azi există multe
organizaţii de guvernare internaţională la care Statele Unite participă ca membru activ, dacă nu
chiar cel mai activ, abordând probleme care pornesc de la stabilirea standardelor, siguranţa puterii
nucleare şi cooperarea ştiinţifică şi ajung până la securitatea aviaţiei, acorduri bancare, reglementări
privitoare la droguri, folosirea spaţiului cosmic şi telecomunicaţii.
în domeniul economic, Statele Unite au depus eforturi enorme pe parcursul ultimei generaţii,
încercând să promoveze UDL regim dejnveştiţusi unxomerţ liberal multilateral cu o auto- na
disputelor. Moti- vele acestui efort sunt evidente: americanii au multUe câştigat de pe urma
Construcţia statelor 113 pentru care globalizarea poartă eticheta „made in
economiei globale, pe care chiar o domină, motiv
U.SA“. în acest domeniu, europenii nu au antecedente deosebit de fericite în privinţa
multilateralismului. Există un număr de zone în care europenii au acţionat unilateral în chestiuni
economice, în moduri care uneori contravin ordinii existente. Uniunea Europeană s-a împotrivit
timp de nouă ani deciziilor defavorabile pentru ea în problema bananelor, şi chiar mai mult timp în
privinţa hormonilor din carnea de vita. în privinţa alimentelor modificate genetic, a enunţat un
principiu de precauţie, care este foarte dificil de reconciliat cu regulile sanitare şi fîtosanitare ale
Organizaţiei Mondiale a Comerţului. Mai mult, europenii şi-au încălcat propriile reguli în privinţa
alimentelor modificate generic, anumite state stabilind standarde diferite de cele ale Uniunii.
Comisia Europeană pentru Concurenţă, sub conducerea lui Mario Monti, a blocat cu succes
fuziunea firmelor americane General Electric şi Honeywell, când acordul fusese aprobat de
reglementatorii americani şi canadieni, într-un mod care a născut suspiciuni că U.E. nu făcea decât
să acţioneze pentru protecţia intereselor europene specifice. în sfârşii, U.E. a reuşit să-şi exporte
regulile de confidenţialitate a datelor în Statele Unite, plin intermediul aranjamentelor sale
privitoare la gestionarea lor în siguranţă.
Astfel, e greu de susţinut că europenii ar avea antecedente substanţial mai bune decât Statele
Unite în materie de
multilateralitate în chestiunile economice. Şi unii şi alţii au încălcat regulile internaţionale când au
avut interes, în timp ce afirmau importanţa unei ordini internaţionale bazate pe reguli. Cel mai râu
stau lucrurile în agricultură, unde subvenţiile americane şi europene pentru producătorii interni le
impun costuri enorme ţârilor sărace. Costurile asistenţei sociale din Politica Agricolă Comună a
Uniunii Europene au fost bine înţelese timp de ani de zile şi se ridică la sute de milioane de dolari
pentru ţările din Africa, Orientul Mijlociu şi alte zone ale lumii. In timp ce insistă pentru o Rundă
Doha de tratative comerciale pe tema agriculturii, Statele Unite au emis, în 2002, o lege agricolă care
mărea dramatic subvenţiile şi protecţiile pentru producătorii interni americani. Ţara africană Mali, de
exemplu, primeşte anual siibjjgnţii de eirca-treizeci şi şapte de milioane de dolari de lâ Agenţia de
Dezvoltare Internaţională din -S.U.A., dărva pierdecîrca patruzeci şfIr ei de milioane din veniturile
pentru bumbac, ca rezultat al noilor subvenţii din lege (Edmund L. Andrews, „Naţiunile bogate sunt
criticate pentru impunerea de bariere comerciale“, „The New York Times", 30 septembrie, 2002).
Cele mai serioase dispute privitoare la unilateralism se remarcă în domeniul securităţii şi domină
agenda începând din 11 septembrie. După ce au făcut aluzie că s-ar putea să nu fie nevoie să apeleze
la Naţiunile Unite pentru a obţine autorizarea acţiunii militare împotriva Irakului, Statele Unite au
cerut totuşi sprijinul Consiliului de Securitate în luna septembrie a anului 2002 şi, pe parcursul
toamnei, şi-au asigurat un vot unanim pentru rezoluţia 1441 a Consiliului de Securitate O.N.U., care
reînnoieşte cererea ca Irakul să se supună rezoluţiilor anterioare care mandatau dezmembrarea şi
distrugerea arsenalelor de arme de distrugere în masă. Statele Unite se aflau pe un teren relativ solid
în privinţa constatării că Irakul încălca legile internaţionale - atât o serie de rezoluţii prealabile pentru
dezarmare, cât şi Rezoluţia 1441. Dar administraţia Bush a lăsat să se înţeleagă clar şi faptul că nu va
accepta un răspuns negativ de la Consiliul de Securitate şi va continua acţiunea militară împotriva
Irakului indiferent de opiniile membrilor permanenţi cu drept de veto.
Problema aflată în discuţie aici este importantă din punctul de vedere al regulilor privitoare la
suveranitate şi securitate. Articolul 51 al Cartei Naţiunilor Unite permite statelor membre să
întreprindă unilateral acţiuni militare, în interesul propriei lor apărări, ceea ce se poate răstălmăci uşor
pentru a include cazurile de atac preventiv, când o ţară se confruntă cu un atac militar iminent. Irakul
nu se încadra la această rubrică, iar administraţia Bush nu a încercat să-şi justifice acţiunile în virtutea
amendamentului la Articolul 51. Irakul nu reprezenta o ameninţare imediată pentru Statele Unite, iar
acţiunea militară împotriva acestui stat s-a înscris meu degrabă în categoria războiului preventiv,
decât într-a celui precumpănitor. Statele Unite au susţinut, în mare măsură pe bună dreptate, că armele
de distrugere în masă în general şi armele nucleare în special, reprezintă o problemă specială, pentru
că echivalează cu un duh care e greu de vârât la loc în lampă. Pe de altă parte, drep tul statelor de a
lansa războaie preventive, anticipând asemenea ameninţări, nu poate fi mi bun principiu general al
relaţiilor internaţionale. Cu siguranţă, Statele Unite ar avea obiecţii dacă Rusia sau China şi-ar afirma
un asemenea drept general; ceea ce cer ele, de fapt, este ca numai lor să le delege comunitatea
mondială libertatea de a acţiona în acest mod.
Este posibil să se susţină că aceste diferenţe dintre Statele Unite şi Europa sunt produsul unei
manevrări cam stângace a aliaţilor de către această administraţie. O mare parte din iritarea europeană
faţă de Statele Unite este generată de chestiuni stilistice şi de strania omisiune a administraţiei Bush
de a consulta, explica, justifica şi convinge în maniera administraţiilor anterioare. Administraţia ar fi
putut mai curând să lase ratificarea acordului de la Kyoto să lâncezească în Congres, la fel cum a
făcut administraţia Clinton, decât să anunţe cu dezinvoltură retragerea din pact la un prânz cu
ambasadorii NATO. Europenilor nu le-a plăcut limbajul religios al „axei răului", sintagmă folosită în
 114
discursul FRANCIS
despre starea naţiunii din luna ianuarie FUKUYAMA
a anului 2002 a preşedintelui Bush şi nici faptul că
această mutaţie politică majoră a fost anunţată în direct, fără nici o notificare sau explicaţie anterioară.
Statele Unite au antecedente substanţiale de folosire a tacticilor de forţă pentru a
Construcţia contura 115 pentru ca apoi să le abandoneze în ultimul
statelor acordurile internaţionale după bunul lor plac,
moment. Acest nărav datează încă de pe vremea lui Woodrow Wilson şi a Ligii Naţiunilor si s-a
perpetuat în negocierile pentru Pactul de la Rio, Kyoto şi
i.c.c.
La baza actualelor dispute stă o diferenţă de principii mult mai fundamentală între Statele
Unite şi multe ţari europene, cu privire la sursa legitimităţii democratice la nivel internaţional.
Ca să mă" exprim cât maischematic şTRipersimplificat, americanii tind să nu conceapă nici o sursă de
legitimitate democratică mai presus de^paţiunea-stat democratică şi constitu- JL ţională. în măsura în care
TaTcxrin^ganlzaţKrTntefna-ţională, \ \ cum ar fi Naţiunile Unite, are legitimitate, acest lucru se datorează
faptului că majorhaţ^ conşliţuiţeje^au /j
conferit aceaJegîtmutalbirintr-un.proces~1nţ6f£uvernamentaI | /
neg()aăCr0^s^enegJggiţypitotp^pQgJ^OIxet£a^ă^cic.âA.d
de. y pârtilfrcop^rjjctaiitp; legile şi organizarea internaţională
nu pot / j exis^\md§g^id)eALJiS^eeăt3i^Je^cor^voluntar între
'C naţiiTiin^state^syverane.
Europenii, dimpotrivă, tind să considere că legitimitatea
democratică decurge din voinţa unei comunităţi internaţionale
mult mai largi decât orice naţiune-stat indepeiidenta. Aceasta
comunitate internaţională nu este Întruchipată concret într-o
unică ordine democratică şi constituţională globală şi totuşi ea
conferă legitimitate instituţiilor internaţionale existente, care
sunt considerate ca întruchipând-o parţial. Astfel, forţele de
menţinere a păcii din fosta Iugoslavie nu sunt doar aranjamente
interguvernamentale ad hoc, ci mai degrabă expresii morale ale
voinţei şi norme ale comunităţii internaţionale extinse.
Viziunea europeană asupra legitimităţii internaţionale este în
multe privinţe paralelă cu opinia europeană asupra legitimităţii
la nivelul naţiunii-stat. După cum au subliniat Nettl (1968) şi
Huntington (1981), multe ţări, mai ales din Europa continentală,
au avut întotdeauna o concepţie despre stat ca gardian al
interesului public plasat mai presus^fe interesele parftenlafe ale cetăţenilor statului. Acest stat,
de obicei mate- riafe3f~înfr-o birocraţie profesionistă permanentă, trebuie în unele monfente să
încline împotriva voinţei populare, pentru că
116 FRANCIS
are o imagine mai clară a interesului comun FUKUYAMA
al naţiunii. Dimpotrivă, viziunea liberală lockeană
asupra statului, care domneşte în Statele Unite nu vede interesul public separai de interesele
agregate iile indivizilor care alcătuiesc societatea. Stalul este servitorul nonornlui-si nu are alte
puncte de vedere asupra interesului comun în afara celor ratificate de cetăţeni. După cum am arătat
în Capitolul 2, publicul democratic poate delega statului autoritatea executivă pentru anumite
decizii critice, dar statul nu-şi menţine nici o autonomie fundamentală.
Când aceste idei sunt aplicate la nivel internaţional, e uşor de înţeles cum au ajuns europenii să
privească o multitudine de organizaţii internaţionale ca pe nişte custozi ai unui bine co-
nuuuglobal, care se situează seoarat şi mai presus de dorinţele na ti u nît'or- staţeândlyjdi mie.
Aşa cum statul, ia nivel naţional, păstrează'o autonomie considerabilă în luarea deciziilor pentru
binele public, la fel şi europenii tind să le acorde organizaţiilor internaţionale mai multă autoritate
în stabilirea intereselor comune globale. Pentru Statele Unite, dimpotrivă, delegarea autorităţii la
nivel atât naţional cât şi internaţional este mult mai circumscrisă. Dacă o instituţie internaţională
oarecare nu slujeşte interesele unei naţiuni-stat constituite democratic, aceasta din urmă are dreptul
de a-şi limita sau retrage participarea în acea instituţie (Rabkin 1998).
Există numeroase motive ale apariţiei acestei divergenţe asupra legitimităţii internaţionale între
Statele Unite şi Europa. Robert Kagan (2003) a susţinut că ea se bazează pe relativa putere a Statelor
Unite asupra Europei. Europenilor, .afirma el, le plac legile şi normele internaţionale fiindcă sunt
mult mai slabi decât americanii, iar aeeşfla~dm "urină preToră~îTm1atp- ''-ralisTnutpentni că este
semnificativ mai puternic decât oricare alta ţară sau grup de ţări (ca Uniunea Europeană), nu numai
în termenii puterii militare, ci şi la nivel economic, tehnologic şi cultural.
Desigur, este incontestabil că ţările mici şi slabe, care sunt mai degrabă influenţate de celelalte
decât viceversa, preferă în mod firesc să trăiască intr-o lume a normelor, legilor şi instituţiilor, în
care naţiunile mai puternice sunt îngrădite. Dimpotrivă, o „superputere singulară“ cum sunt Statele
Unite, ar
prefera în mod evident să-şi vadă libertatea de acţiune cât mai nestânjenită cu putinţă.
Dar a arăta cu degetul diferenţele de putere echivalează cu întrebarea: De ce există aceste
diferenţe? Uniunea Europeană cuprinde în total o populaţie de trei sute şaptezeci şi cinci de
milioane de oameni şi are un P.I.B. de nouă mii şapte sute de miliarde de dolari, în comparaţie cu
populaţia de două sute optzeci de milioane şi P.I.B.-ul de zece mii o sută de miliarde de dolari ale
Statelor Unite. Cu siguranţă, Europa ar putea cheltui bani pentru apărare la un nivel care ar aduce-o
la egalitate cu Statele Unite, dar alege să n-o facă. Europa nu cheltuieşte decât o sută treizeci de
miliarde de dolari pentru apărare la nivel colectiv - o sumă aflată în scădere continuă - în com -
paraţie cu S.UA care cheltuiesc trei sute de miliarde de dolari, sumă care este de aşteptat să crească
rapid. în pofida întoarcerii Europei într-o direcţie mai conservatoare, în 2002, nici un candidat de
dreapta sau de centru-dreapta nu face campanie pe o platformă care să prevadă o mărire
semnificativă a cheltuielilor pentru apărare. Capacitatea Europei de a-şi desfăşura puterea este,
desigur, slăbită enorm de problemele de acţiune colectivă create de actualul sistem al luării
deciziilor în U.E., dar nereuşita de a crea o putere militară mai utilizabilă ţine în mod clar de
domeniul politic şi normativ.
Motivele acestei diferenţe normative se află, desigur, chiar în inima proiectului european
postbelic. Statele Europei de Vest au concluzionat la sfârşitul celui de-Al Doilea Război Mondial că
tocmai exerciţiul neînfrânat al suveranităţii naţionale era cel care le crease probleme pe parcursul
celor două războaie mondiale din secolul XX (Ikenberry şi Hali, 1989). Casa pe care au construit-o
pentru ele însele începând din anii cincizeci, numită Uniunea Europeană, era în mod deliberat desti-
nată să încorporeze acele suveranităţi în multiple straturi de reguli, norme şi regulamente care să le
împiedice să mai scape vreodată de sub control. Kupchan (2002) susţine că U.E. este un mecanism
pentru agregarea şi proiectarea puterii dincolo de hotarele Europei. Această opinie e aproape cu
siguranţă greşită: majoritatea europenilor consideră că scopul U.E. este acela de a transcende
complet politica puterii. Astfel, conţi- nentul care a inventat însăşi ideea de stat modern, construit în
jurul unei puteri centralizate şi al capacităţii de a desfăşura forţa militară, a eliminat din identitatea
sa tocmai nucleul stata- lităţii. Aşa s-a întâmplat în primul rând în Germania unde, după cum a
arătat Peter Katzenstein (1997), identitatea postbelică a fost construită în jurul unui soi de proiect
antisuveranitate. Libertatea germană de acţiune avea să fie de aiuncfîncolo restrânsă de multiplele
straturi ale limitărilor internaţionale, în primul rând de cele ale U.E., dar cuprinzând şi alte
organizaţii internaţionale, până la Naţiunile Unite inclusiv. Ani de zile după Al Doilea Război
Mondial, germanii şi-ai învăţat copii să nu expună drapelul german şi să nu încurajeze prea
zgomotos echipele germane la meciurile de fotbal. Astfel, genul de patriotism pe care l-au
manifestat americanii în urma atacurilor de la 11 septembrie este pentru ei cu totul străin, ba chiar
dezgustător - şi, dacă ar fi exprimat de germani înşişi, ar deveni dezgustător pentru toţi ceilalţi.
Opinia americană despre statalitate şi suveranitate este cu totul diferită. Seymour Martin Lipset a
Construcţia statelor 117Statele Unite pe o poziţie aparte printre democraţiile
explicat într-o serie de cărţi în ce fel se situează
dezvoltate, cu politici şi instituţii care diferă semnificativ de cele din Europa, Canada, Australia,
Noua Zeelandă şi Japonia (Lipset, 1981, 1990, 1995). Indiferent de aspect - al asistenţei sociale,
criminalităţii, regulamentelor, învăţământului sau politicii externe - există diferenţe semnificative
care despart America de toate celelalte ţări: este semnificativ mai antietatistă, individualistă, laissez-
îaire-istă şi egalitaristă decât alte democraţii.
Acest simţ al excepţionalismului se extinde şi asupra propriilor sale instituţii democratice şi a
legitimităţii acestora. Spre deosebire de majoritatea societăţilor vechi ale Europei, Statele Unite au
fost fondate pe baza unei idei politice: identitatea naţională are o natură mai degrabă civică decât
religioasă, culturală, rasială sau etnică. Nu a existat decât un singur regim american care, în calitate
de cea mai veche democraţie cu existenţă continuă din lume, nu e considerat un compromis politic
tranzitoriu. Aceasta înseamnă că instituţiile politice ale ţării au fost întotdeauna saturate de o
reverenţiozitate aproape reli
Construcţia statelorgioasă pe care europenii, cu sursele lor de identitate
12 ] mult mai vechi, o găsesc foarte ciudată.
Mai mult, pentru americani, Declaraţia lor de Independenţă şi Constituţia nu reprezintă numai
bazele unei ordini juridic- politice pe continentul nord-american; ele reprezintă întruchiparea
valorilor universale, pline de semnificaţii pentru întreaga omenire, semnificaţii care transcend cu
mult frontierele Statelor Unite. Când Preşedintele Reagan l-a citat în repetate rânduri pe
Guvernatorul Winthrop vorbind despre Statele Unite ca despre un „oraş strălucitor pe o colină“,
cuvintele lui au avut o rezonanţă puternică pentru mulţi americani. Acest sentiment duce uneori la o
tendinţă tipic americană de a confunda propriile interese naţionale cu interesele mai largi ale lumii în
ansamblul ei.
Situaţia din Europa - precum şi din societăţile asiatice dezvoltate, ca Japonia, in fond - este cu
totul diferită. Europenii şi japonezii sunt popoare cu istorii comune încă cu mult înainte de a fi fost
democraţii. Ei au alte surse de identitate în afara celor politice. Au văzut apărând şi dispărând o
multitudine de regimuri, iar unele dintre aceste regimuri au fost, chiar în trecutul destul de apropiat,
răspunzătoare pentru acte deosebit de ruşinoase. Dacă francezii şi, într-un mod diferit, britanicii
continuă să simtă că au o misiune naţională mai largă în lume, putem spune cu toată certitudinea că
puţine alte ţări europene îşi consideră propriile instituţii politice ca fiind modele universale de urmat
pentru tot restul lumii. Mai mult, numeroşi europeni îşi văd instituţiile naţionale ca având un grad de
legitimitate mult mai redus decât cele internaţionale, Uniunea Europeană ocupând un loc oarecum
intermediar.

Dincolo de natiunea-stat
i
Americanii şi europenii au opinii diferite în privinţa sursei legitimităţii la nivel internaţional,
americanii considerând că aceasta are rădăcinile în voinţa majorităţilor democratice din naţiunile-
state constituţionale, iar europenii tinzând să creadă că se bazează pe principii de justiţie mai înalte
decât legile şi voinţele naţiunilor-stat luate separat. Ambele părţi au ajuns la
 122aceste opinii din motive adânc înrădăcinate
FRANCIS FUKUYAMA
în propriile lor istorii naţionale, iar în acest sens sunt
absolut de înţeles.
Viziunea europeană este corectă în sens abstract, dar greşită în practică. Mulţi europeni afirmă că
ei, şi nu americanii, sunt adevăraţii susţinători ai valorilor liberale universale, întrucât cred în
asemenea valori independent de încorporarea lor în naţiunile-state democratice propriu-zise. Deciziile
luate de democraţiile liberale suverane care sunt corecte procedural nu sunt garantate ca Gind juste
sau în acord cu aceste principii superioare. Majorităţile democratice pot hotărî să facă lucruri
îngrozitoare altor ţâri şi pot viola drepturile omului şi normele decenţei pe care se bazează propria lor
ordine democratică, într-adevâr, dezbaterile Lincoln-Douglas s-au referit tocmai la această chestiune.
Douglas susţinea că nu-i pasă dacă poporul votează pentru sau contra sclaviei, atâta vreme cât decizia
reflecta voinţa poporului. Lincoln, dimpotrivă, a spus că sclavia în sine încalcă principiul mai înalt al
egalităţii între oameni pe care se baza regimul american. Legitimitatea acţiunilor unei democraţii nu
se bazează, în ultimă instanţă, pe corectitudinea democratică procedurală, ci pe drepturile şi normele
anterioare care provin de la un nivel moral superior celui al ordinii legale.
Problema poziţiei europene este aceea că, deşi un asemenea domeniu superior al valorilor
democratice liberale poate exista teoretic, el este imperfect materializat în orice instituţie
internaţională. însăşi ideea că această legitimitate este conferita de sus în jos, de la un nivel
internaţional imaterial, şi nu atr ibuita de jos în sus, de către publicul concret, democratic şi legitim
aflat la nivelul naţiunii-stat, virtualmente invită la abuzuri din partea elitelor care astfel devin libere
să interpreteze voinţa comunităţii internaţionale conform propriilor lor preferinţe.
A doua problemă practică importanta a poziţiei europene este aceea a punerii în aplicare. Singura
putere care este unică pentru naţiunile-state suverane, chiar şi in lumea globalizată a zilelor noastre,
este puterea de a aplica legile. Chiar dacă legile şi organizaţiile internaţionale existente ar reflecta
corect voinţa comunităţii internaţionale (indiferent ce ar însemna asta), aplicarea legilor rămâne în
linii mari de competenţa naţiunilor- state. O mare parte din dreptul naţional şi internaţional pro venit
din Europa constă în ceea ce pentru politica socială echivalează cu nişte liste complet inaplicabile.
Europenii justifică aceste gen de legi spunând că sunt expresii ale unor obiective sociale; americanii
răspund, pe bună dreptate după părerea mea, că asemenea aspiraţii inoperante subminează însăşi
domnia legii.
Aceeaşi problemă a aplicării în practică există şi la nivel internaţional. „Comunitatea
internaţională“ este o ficţiune, în măsura în care capacitatea de punere în aplicare depinde în întregime
de acţiunea naţiunilor-state individuale. Nu există nici o Organizaţie a Naţiunilor Unite autonomă şi
nici o armată europeană. Toate organizaţiile internaţionale care au de-a face cu probleme serioase
privitoare la chestiunile de securitate (în opoziţie cu misiunile post-conflictuale de menţinere a păcii)
se confruntă cu probleme de acţiune colectivă care le paralizează, în timpul Războiului Rece. acestea
erau suficiente ca să împiedice Consiliul de Securitate al O.N.U. să ia orice măsuri practice
semnificative, cu excepţia Războiului din Coreea, când boicotul sovietic eronat a permis autorizarea
intervenţiei O.N.U. Chiar şi pentru organizaţiile mai puţin diversificate ideologic decât O.N.U., ca
U.E. sau N.A.T.O., acţiunile colective hotărâtoare au fost întotdeauna extrem de dificil de îndeplinit.
Singurele excepţii de la această regulă în anii nouăzeci au fost primul Război din Golf şi intervenţia
din Kosovo, dintre care nici una nu s-ar fi putut realiza Iară ca Statele Unite să adopte o poziţie de
lider şi să-şi înarmeze puternic aliaţii nehotărâţi.
Istoria Balcanilor în anii nouăzeci ilustrează slăbiciunile viziunii europene asupra acţiunii
internaţionale. Toate ţările din U.E. confirmau atât că Serbia lui Miloşevici era sursa unor grave
încălcări ale drepturilor omului în Bosnia şi Kosovo, cât şi că acel conflict avea un efect foarte
destabilizator pentru Europa, şi că ar fi trebuit să fie în mare măsură responsabilitatea Uniunii
Europene să readucă ordinea şi justiţia în regiune. Practic, europenii au şi intervenit, impunând asupra
regiunii un embargou (de pe urma căruia au avut de câştigat mai mult sârbii decât bosniacii) şi
trimiţând forţe de menţinere a păcii în zonă. Ceea ce n-au putut face, însă, a fost să hotărască la nivel
colectiv folosirea forţei militare în proporţie decisivă pentru a-1 răsturna pe Miloşevici, a democratiza
Serbia şi a ajunge astfel Ia originea problemei. De fapt, forţele europene de menţinere a păcii au
contribuit la agravarea problemei prin refuzul de a lupta; în locuri ca Srebreniţa, trupele au fost luate
ostatice şi a trebuit să fie salvate. Doar ca rezultat al acţiunii statelor dispuse să folosească decisiv
formele tradiţionale de putere militară - croaţii, în cazul Bosniei, şi americanii, în cazul provinciei
Kosovo - dominaţia sârbă a luat sfârşit, iar în Balcani s-a instaurat pacea.
Robert Kagan a descris problema în următorii termeni: europenii sunt cei care cred efectiv că
trăiesc la sfârşitul istoriei - adică, într-o lume predominant pacifică şi care poate fi guvernată în
proporţie crescândă de legi, norme şi acorduri internaţionale. în această lume, politica puterii şi
realpolitikul clasic au devenit desuete. Americanii, dimpotrivă, consideră că încă mai trăiesc în plină
istorie şi au nevoie să folosească mijloacele tradiţionale ale politicii puterii pentru a face faţă unor
Construcţia statelor 123Coreei de nord şi altor forţe maligne. Conform lui
ameninţări din partea Irakului, reţelei al-Qaida,
Kagan, europenii au pe jumătate dreptate: într-adevăr, ei au creat o lume a sfârşitului- istoriei pentru ei
înşişi, în cadrul Uniunii Europene, unde suveranitatea a cedat locul organizării supranaţionale. Ceea
ce nu înţeleg ei, însă, este faptul că pacea şi siguranţa balonului lor european sunt garantate în ultimă
instanţă de puterea militară americană.
Stalalitatea a fost erodată şi dintr-o altă sursă. Au apărut o diversitate de organizaţii multilaterale şi
internaţionale care erau destinate să preia anumite funcţii de guvernare dc la naţiunile-state.
Capacitatea lor de a face eficient acest lucru diferă enorm. Unele, ca năucitoarea varietate de
organizaţii tehnice şi de stabilire a standardelor, creează efectiv reguli internaţionale care sunt
respectate şi măresc enorm eficienţa globală. Altele, având o natură mai politică, au tins să erodeze
legitimitatea naţiunilor-state fără a o înlocui cu instituţii internaţionale eficiente. Dacă Statele Unite au
adoptat sau nu o atitudine corectă faţă de Irak, rămâne de discutat, dar nu trebuie să lăsăm
circumstanţele specifice ale acestui caz să ne distragâ atenţia de la faptul că există o nepotrivire
potenţial foarte serioasă între cererea de securitate intr-o lume a statelor slabe sau falite şi capacitatea
instituţiilor internaţionale de a o furniza.
O mare parte din controversa cu privire la Irak gravitează m jurul întrebării empirice dacă lumea e
atât de periculoasă pe cât susţine administraţia Bush că este, sau dacă ameninţările reprezentate de ţări
ca Irakul şi Coreea de Nord pot fi rezolvate mai bine pe alte căi. (Este o întrebare empirica în sensul în
care ea are un răspuns faptic; s-ar putea însă ca acest răspuns să nu poată fi cunoscut încă, pe baza
informaţiilor de care dispunem deocamdată.) Nimeni n-ar putea susţine că dacă un stat a construit
arme nucleare şi era hotărât să le dea teroriştilor pentru a le detona pe teritoriul altui stat, acest din
urmă stal n-ar fi trebuit să se bazeze pe instituţiile internaţionale ca să se apere. Pe de altă parte, dacă
această ameninţare este exagerată în mod grosolan, atunci reacţia preventivă a americanilor ar putea să
devină ea însăşi principala sursă a instabilităţii globale.
 CAPITOLUL 4
MAI MIC DAR MAI PUTERNIC

De peste o generaţie, tendinţa politicii mondiale este aceea de a slabi statalitatea. Această orientare
a apărut din motive atât normative, cât şi economice. în secolul XX, multe state erau prea puternice:
tiranizau populaţia şi comiteau acte de agresiune împotriva vecinilor. Cele care nu erau dictaturi stân-
jeneau totuşi dezvoltarea economică şi acumulau o diversitate de disfuncţii şi ineficienţe cauzate de
anvergura excesivă a statului. Prin urmare, a apărut tendinţa de a reduce dimensiunile sectoarelor de
stat şi a trece în sarcina pieţei sau a societăţii civile funcţiile care fuseseră însuşite necorespunză tor. în
acelaşi timp, dezvoltarea economiei globale a tins să erodeze autonomia naţiunilor-state suverane,
mărind mobilitatea informaţiilor, a capitalului şi, în mai mică măsură, a muncii.
Toate aceste schimbări au fost, în linii mari, spre bine. Agenda de reducere a anvergurii statelor
naţionale rămâne actuală în multe părţi ale lumii: stagnarea care a apărut în Japonia pe parcursul anilor
nouăzeci şi criza de securitate socială care se va produce în multe state europene ale asistenţei sociale
în secolul XXI au legătură cu o măsură excesivă de reglementare şi intervenţie statală în economiile
acestor ţâri.
Pentru perioada de după J1 septembrie, principala problemă a politicii globale nu va mai fi aceea
de a găsi modalităţi de restrângere a statalităţii, ci_ de a o cmişlruLPen- tru societăţiTctindividuale
şfptntru comunîtatea^îobală, vestejirea statului nu este uii^ureludiu al utopiei, ci al dezastrului. O
chestiune crucială cu care se confruntă ţările sărace şi care le blochează posibilităţile de dezvolt are
economică constă în nivelul lor inadecvat de dezvoltare instituţională. Ele nu au nevoie 3e
stateextensive, darau nevoie de state puternice şi eficiente în gama limitată a funcţiilor de stat
necesare.
în sistemul internaţional, statalitatea este supusă atacurilor şi erodată de facto dintr-o diversitate de
motive. Statele din întreaga lume subdezvoltată sunt slabe, iar sfârşitul Războiului Rece a dus la
apariţia unei franje de state eşuate şl tramântate din Europa până in Sudul Asiei. Aceste statcTsIălje
mTinceput
Construcţia să
statelor 127 pentru cT"§tmt-sttrsirTfc conlliete şi încălcări
reprezinte ameninţări la adresa ordinii internaţionale
graveale drepturilor omului, precum şi pentru că au devenit potenţiale terenuri ler- tilc
pfililmjoQulgende terorism care poate ajunge până în lu- iitcaaiezvoltatarFOrtiricafeă~âcestor state
prin diversele forme ale construirii naţiunilor este o sarcină care a devenit vitală pentru securitatea
internaţională, dar pe care foarte puţine dintre ţările dezvoltate au ajuns s-o stăpânească. Astfel,
învăţarea construirii mai bune a statelor are o importanţă centrală pentru viitorul ordinii mondiale.
Deşi nu vrem să revenim la o lume a ciocnirilor între marile puteri, trebuie totuşi să fim atenţi cu
nevoia de putere. Ceea ce nu pot face decât statele şi numai ele este să agrege şi să desfăşoare cu un scop
clar puterea legitimă. Această putere este necesară pentru a impune domnia legii pe plan intern, şi mai e
necesară şi pentru a păstra ordinea în lume la nivel internaţional. Cei care au adus argumente în sprijinul
unui „amurg— al suveranităţii“ - indiferent dacă sunt preopinenţi ai pieţelor libere (le dreapta sau
multilateralişti devotaţi de stânga - treBuie să—eScplice prin—ce anume se va înlocui puterea naţiunilor-
state suverane TrTluma contemporana (vezfEvantC 1997). Ceea ceâumplut de facta acest vid este o
colecţie pestriţă de eorpOraţii muItinaŢiQ riale, organizaţii neguvernamentale, organizaţii
internaţionale, mafii, grupări"teroriste şi aşa măT departe, care potavea o oarecare putere sau o
anumită legitimiste, dar rareori şi una şi alta în avelaşi~dmp. în lipsa unui răspuns clar, nu ne mai
rămâne decât să revenim la naţiunea- stat suverană şi să încercăm să înţelegem încă o riată crini s-o facem
să fie puternică şi eficientă.
Pe de altă parte, genul de putere militară tradiţională pe care -1 asociem cu naţiunile-state este în
mod clar insuficient pentru a le satisface nevoile. Europenii au dreptate când spun că există forme ale
puterii soft, cum ar fi construirea naţiunilor, care contează. Ţările trebuie să poală construi instituţii de
stat nu numai între propriile lor graniţe, ci şi în alte ţări, mai periculoase şi mai dezorganizate. Pe
vremuri, ar fi făcut acest lucru pur şi simplu invadând ţara respectivă şi anexând-o admi nistrativ
imperiului propriu. Acum insistăm să promovăm de-
mocraţia, autoguvernarea şi drepturile omului, şi că orice efort de a-i stăpâni pe alţi oameni nu e decât
tranzitiv, nu imperial ca ambiţii. Dacă europenii se pricep semnificativ mai bine decât americanii să
rezolve cvadratura acestui cerc, rămâne de văzut, în orice caz, arta construirii statelor va fi o
componentă cheie a puterii naţionale, la fel de importantă ca abilitatea de a desfăşura forţa militară
tradiţională pentru menţinerea ordinii mondiale.
 BIBLIOGRAFIE

Akerlof, George A, 1982. „Labor Contracts as Partial Gift Exchange“ („Contractele de muncă -
schimburi parţiale de cadouri“), „Quarterly Journal of Economics“, 47(4): 543-69.
Akerlof, George A, 1970. „The Market for ’Lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism“
(„Piaţa «lămâilor» - Incertitudinea calităţii şi mecanismul pieţei“), „Quarterly Journal of Economics",
84: 488-500.
Alchian, Armen A., 1950. „Uncertainty, Evolution and Economic Theory" („Incertitudine, evoluţie şi
teorie economică“), Journal of Political Economy", 58: 211-21.
Alchian, Armen A. şi Demsetz, H., 1972. „Production, Information Costs, and Economic
Organization", („Producţia, costurile informaţiilor şi organizarea economică“), , American Economic
Review", 62(5): 777-95.
Allison, Graham T, jr., 1971. „Essence of Decision" („Esenţa deciziei“), Boston: Little, Brown.
Amsden, Alice H., 1989. „Asia 's Next Giant: South Korea and Late industrialization“ („Următorul
gigant al Asiei: Coreea de Sud şi industrializarea târzie“), New York: Oxford University Press.
Barnard, Chester, 1938. „The Functions of the Executive" („Funcţiile executivului"), Cambridge,
Massachusetts: Harvard University Press.
Barro, Robert J., 1997. „Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Survey“ („Factori
determinanţi ai dezvoltării economice - sondaj naţional“), Cambridge, Massachusetts: M.I.T. Press.
Bates, Robert, 1983. „Essays on the Political Economy of Rural Africa" („Eseuri despre economia
politică a Africii rurale“), Berkeley, California: University of California Press.
Bates, Robert, 1981. „Markets and States in Tropical Africa" („Pieţe şi state în Africa tropicală“).
Berkeley, California: University of California Press.
Berle, Adolph A. si Means, Gardner C., 1932. „The Modern Corporation and Private Property“
(„Corporaţia modernă şi proprietatea privată“), New York, Macmillan.
Boot, Max, 2003. „The Savage Wars of Peace: Small Wars and the Rise of American Power"
C,Sălbaticele războaie ale păcii - Războaiele mici şi ascensiunea puterii americane“). New York: Basic
Books.
Boston, Jonathan, şi Martin, John, et al., 1996. „Public Management“ The New Zealand Model“
(„Managementul public - Modelul neozeelandez"), Auckland, Noua Zeelandă: Oxford University
Press.
Bosworth, Barry P. şi Triplett, Jack E., 2000. „Productivity in the Services Sector“ („Productivitatea în
sectorul serviciilor"), Washington D.C.: Brookings Institution.
Brown, John Seely şi Duguid, Paul, 2000. „The Social Life of Information“ („Viaţa socială a
informaţiilor"), Boston: Harvard Business School Press.
Buchanan, James M. şi Tollison, Robert D., 1972. „The Theory of Public Choice: Political
Applications of Economics" („Teoria alegerii publice - Aplicaţii politice ale economiei“), Ann Arbor,
Michigan: University of Michigan Press.
Buchanan, James M., Tollison, Robert D., Tullock, Gordon, et al., 1980. „Toward a Theory of a
Rent-Seeking Society“ („Către o teorie a unei societăţi căutătoare de profit"), College Station, Texas:
Texas A&M Press.
Carpenter, Ted Galen, 1997. „Delusions of Grandeur: The United Nations and Global Intervention"
(„Mania grandorii - Naţiunile Unite şi intervenţiile globale"), Washington D.C.: C.A.T.O. Institute.
Chandler, Alfred D., 1977. „The Visible Hand: The Manageiial Revolution in American Business“
(„Mâna vizibilă - Revoluţia managerială înafacerile americane"), Cambridge, Massachusetts: Harvard
University Press.
Coase, Ronald H., 1937. „The Nature of the Firm" („Natura firmei“), „Economica", 6: 386-405.
Cohen, Michael D. şi March, James G., et al., 1972. ,A Garbage Can Model of Organizational Choice"
(„Un model al lăzii de gunoi pentru alegerea organizatorică"), „Administrative Science Quarterly“, 17(1):
1-25.
Cohen, Theodore, 1987. „Remaking Japan: The American Occupation As New Deal“ („Remarcarea
Japoniei: Ocupaţia americană ca o politică de New Deal"), New York: Free Press.
Cowhey, Peter F. şi Haggard, Stephan, 2001. ..Presidents, Parliaments and Policy" („Preşedinţi,
parlamente şi strategie politică"), Cambridge, Marea Britanie: Cambridge University Press.
Crocker, Chester, 2003. „Engaging Failing States" (Angajarea statelor eşuate"), „ Foreign Affairs",
82(5): 32-45.
Cyert, Richard M. şi March, James G., et al., 1963. „A Behavioral Theory of the Firm“ („O teorie
comportamentală a firmei"), Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall.
Damrosch, Lori F.. 1993. „Enforcing Restraint: Collective Intervention in Internal Conflicts"
(„Impunerea reţinerii - Intervenţia colectivă în conflictele interne“), New York: Council on Foreign
Relations.
de Soto, Hernando, 2000. „The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails
Everywhere Else" („Misterul capitalului - De ce triumfă capitalismul în Apus şi in rest eşuează peste tot“),
Londra: Bantam Press.
de Soto, Hernando, 1989. „The Other Path: The Invisible Revolution in the third World “ („Cealaltă cale -
Revoluţia invizibilă în Lumea a Treia“, New York: Harper & Row.
 Diamond, tarry, 1992. „Economic Development and Democracy Reconsidered" („Dezvoltarea economică
şi democraţia reconsiderate“), „American Behavioral Scientist“, 15(4-5): 450-99.
Diamond, larry, 1990. „Three Paradoxes of Democracy“ CTrei paradoxuri ale democraţiei“), Journal of
Democracy", 1(3): 48-60.
Dobbins, James., et al„ 2003. ,America's Role in Nation-Building: From Germany to Iraq" („Rolul
Americii în construirea naţiunilor - Din Germania până în Irak“), Santa Monica, California; Rand.
Dower, John W., 1999. „Embracing Defeat: Japan in the Wake of World War II" (,,îmbrăţişând
înfrângerea: Japonia în urma celui de-Al Doilea Război Mondial“), New York: W. W. Norton.
Doyle, Michael W., Johnstone, Ian, et al., 1997. „Keeping the Peace: Multidimensional U.N. Operations
in Cambodia and El Salvador" („Menţinerea păcii - Operaţiuni multidimensionale ale O.N.U. în
Cambodgia şi El Salvador“), Cambridge, Marea Britanic: Cambridge University Press.
Easterly, William R., 2001. „The Elusive Quest for Growth: Economists' Adventures and Misadventures
in the Tropics" („Insesizabila goană după dezvoltare - Aventurile şi peripeţiile economiştilor la tropice“),
Cambridge, Massachusetts: M.I.T. Press.
Einhorn, Jessica, 2001. „The World Rank's Mission Creep" („Faţa nevăzută a misiunii Băncii
Mondiale“), „Foreign Affairs", 80(5): 22-35.
Ellickson, Robert C., 1991: „Order Without htw: How Neighbors Settle Disputes“ („Ordine fără lege -
Cum rezolvă vecinii disputele“), Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
Evans, Peter B., 1989. „Predatory, Developmental, and other Apparatuses: A Comparative Analysis of the
Third World State" („Aparatul de pradă, aparatul de dezvoltare, şi alte aparate - Analiză comparata a
statelor din Lumea aTreia"), „SociologicalForum", 4(4): 561-82.
Evans, Peter B., 1997/. „The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization“
(„Statul în eclipsă? Reflecţii asupra statalităţii într-o eră a globalizârii"), „World Politics". 50: (32-87.
Fama, Eugene F., 1980. „Agency Problems and the Theory of the Finn" („Problemele agenţiei şi teoria
firmelor“), Journal of Political Economy", 88(2): 288-307.
Fatton, Robert, 1992. „Predatory Rule: State and Civil Society in Africa" („Domnia prăzii - Statul şi
societatea civilă în Africa“), Boulder, Colorado: Lynne Rienner Press.
Friedrich, Carl J., şi Brzezinski, Zbigniew, 1965. „Totalitarian Dictatorship and Autocracy", 2d ed
(„Dictatura totalitară şi autocraţia", ediţia a Il-a), Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
Fukuyama, Francis, 2004. „Nation-building, 101“ („Construirea naţiunilor, 101“), „The Atlantic
Monthly" 293(1): 159-162.
Fukuyama, Francis, 2000. „Social Cajhtal and Civil Society" C,Capitalul social şi societatea civilă“),
Washington D.C.: International Monetary Fund Working Paper WP/OO/74.
Fukuyama, Francis, 1999. „The Great Disniption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order"
(„Marea fractură - Natura umană şi reconstituirea ordinii sociale“), New York; Free Press.
Fukuyama, Francis şi Marwah, Sanjay, 2000. „Comparing East Asia and Latin America: Dimensions and
Development“
(„Comparaţie între Estul Asiei şi America latină: dimensiuni şi dezvoltare"), Journal of Democracy", 11(4)
80-94.
Furubotn, Eirik G. şi Richter, Rudolf, 1997. „Institutions and Economic Theory: The Contribution of the
New Institutional Economics" („Instituţiile şi teoria economică - Contribuţia noii economii instituţionale"),
Ann Arbor, Michigan: University of Michigan Press.
Greif, Avner, 1993. „Contract Enforceability and Economic Institutions in Early Trade: 1'he Maghribi
Traders' Coalition“ (.Aplicabilitatea contractelor şi instituţiile economice în comerţul timpuriu - Coaliţia
negustorilor Maghribi“), „American Economic Review", 83(3): 52548.
Grindle, Merilee S., 2000. .Audacious Reforms: Institutional Invention and Democracy in Latin America"
(„Reforme îndrăzneţe - Inventivitatea instituţională şi democraţia în America Latină“), Baltimore: Johns
Hopkins University Press.
Grindle, Merilee S., 1996. „Challenging the Stale: Crisis and Innovation in Latin America and Africa"
(,,Provocând statul - Criză şi inovaţie în America Latină şi în Africa“). New York: Cambridge University
Press.
Grindle, Merilee S., 1997. „Getting Good Government: Capacity Building in the Public Sector of
Developing Countries" („A obţine o bună guvernare - Construirea capacităţilor în sectorul public al ţârilor
în curs de dezvoltare“). Cambridge, Massachusetts: Harvard Institute For International Development.
Gwartney, James şi Inwson, Robert, et al., 2002. „Economic Freedom of the World: 2002 Annual
Report" („Libertatea economică a lumii - Raport anual, 2002“), Washington D.C.: Cato Institute.
Haggard, Stephan, 2000. „The Political Economy of the Asian Financial Crisis “ („Economia politică a
crizei financiare asiatice“), Washington D.C.: Institute for International Economics.
Haggard, Stephan şi Kaufman, Robert R., 1995. „The Political Economiy of Democratic Transitions"
(„Economia politică a tranziţiilor democratice“), Princeton, University Press.
Haggard, Stephan şi MeCubbins, Maethew D., 2001. „Presidents, Parliaments and Policy“ („Preşedinţi,
parlamente şi strategie politică“), Cambridge, Marca Britanie: Cambridge University Press.
Harris, John şi Hunter, Janet, et al., 1995. „The New Institutional Economics and Third World
Development" („Noua economie instituţională şi dezvoltarea Lumii a Treia"), Londra: Routledge.
Hartcher, Peter, 1998. „The Ministry" („Ministerul“), Boston: Harvard Business School Press.
Hassner, Pierre, 2002. „Definitions, Doctrines, Divergences" („Definiţii, doctrine, divergenţe“),
„National Interest", Nr. 69 (toamna): 30-34.
 Hayek, Friedrich A., 1956. „'Hie Road to Serfdom" („Drumul spre servitute"), Chicago: University of
Chicago Press.
Hayek, Friedrich A., 1945. „'Die Use of Knowledge" („Folosirea cunoaşterii"), „American Economic
Review", 35(4): 519-30.
Heiberg, Marianne, 1994. „Subduing Sovereignty: Sovereignty and the Right to Intervene" („Subjugarea
suverani tăi ii - Suveranitatea şi dreptul de a interveni"), Londra: Pinter Publishers.
Herbst, Jeffrey, 2000. „States and Power in Africa" („Statele şi puterea în Africa"), Princeton, New
Jersey: Princeton University Press.
Hirschman, Albert 0., 1970. „Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Finns, Organizations, and
States" („Ieşirea, vocea şi loialitatea - Reacţii la declinul firmelor, al organizaţiilor şi ai statelor"),
Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
Hoffmann, Stanley, 1996. „The Ethics and Politics of Humanitarian Intervention" („Etica şi politica
intervenţiilor umanitare“), Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press.
Holmstrom, Bengt şi Milgrom, Paul, 1991. „Multitask Principal- Agent Analyses: Incentive Contracts,
Asset Ownership, and Job Design“ (.Analize ale relaţiei director-agent multisarcini - Contracte de stimulare,
proprietatea asupra patrimoniului şi designul slujbei“), .Journal of Law, Economics, and Organization“, 7:
24-52.
Horowitz, Donald, 1990. „Comparing Democratic Systems“ („Comparaţie între sistemele
democratice“),,Journal of Democracy", 1(4): 7.3-79.
Howard. Philip K., 1996. „The Death of Common Sense" (,,Moartea bunului-simţ"), New York: Warner
Books.
Huntington, Samuel R, 1968. „Political Order in Changing Societies" („Ordinea politica în societăţile în
schimbare"), New Haven: Yale University Press.
Huntington, Samuel E, 1981. ,American Politics: The Promise of Disharmony" („Politica americană -
Promisiunea dezarmoniei“), Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
Huntington, Samuel R, 1991. „The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century" (A
Treilea Val - Democratizarea la sfârşitul secolului XX“), Oklahoma City: University of Oklahoma Press.
Huntington, Samuel R, 1996. „The Clash of Civilizations and the Remaking of World" („Ciocnirea
civilizaţiilor şi refacerea lumii“), New York: Simon and Schuster; Bucureşti, România: Antet.
Ignatieff, Michael, 2003. „The Burden" („Povara“), „The New York Times Magazine", 5 ianuarie: 162.
Ikenberry, G. John şi Hall, John A., 1989. „The State" („Statul“) Minneapolis: University of
Minnesota Press.
Israel, Arturo, 1987. „Institutional Development: Incentives to Performance" („Dezvoltarea instituţională
- Stimulente pentru performanţă“), Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Jensen, Michael, 1998. „Foundations of Organizational Strategy" („Fundamente ale strategiei
organizaţionale“), Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.
Jensen, Michael şi Mcckling, William, 1976. „Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs,
and Ownership Structure" C,Teoria firmelor - comportamentul managerial, costurile agenţiei şi structura
de proprietate“), Journal of Financial Economics", 3: 304-60.
Johnson, Chalmers, 1982. „M.I.T.I. and the Japanese Miracle“ („M.I.T.I. şi miracolul japonez“),
Stanford, California: Stanford University Press.
Joseph, Richard, 1987. Democracy and Prchcndal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second
Republic“ („Democraţia şi politica prebendală în Nigeria - Ascensiunea şi decăderea celei de-a doua
republici"), Cambridge, Marea Britanic: Cambridge University Press.
Kagan, Robert, 2003. „Of Paradise and Power America vs. Europe in the New World Order" („Despre
paradis şi putere - America versus Europa în Noua Ordine Mondială"), New York; Knopf.
Katzenstein, Peter, 1997. „Tamcd Power: Germany in Europe" („Puterea îmblânzită - Germania în
Europa“), Ithaca, New York: Cornell University Press.
Kaufman, Daniel; Kraay, Aart, şi Mastruzzi, Masimo, „Governance Matters III: Governance indicators
for W9G-2002" („Guvernarea, III: Indicatori de guvernare pentru 1996-2002“), ciornă; Washington: Banca
Mondială, iunie, 30, 2003. Se găseşte la www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/govmatteis3.pdf
Klitgaard, Robert E., 1995. „Institutional Adjustment and Adjusting to Institutions" (.Adaptarea
instituţiilor şi adaptarea la instituţii“), Washington D.C., Banca Mondială.
Knaus, Gerald şi Martin, Felix, 2003. „Travails of the European Ruj“ C,Travaliul Raj-ului european"),
,Journal of Democracy“, 14(3): 60-74.
Krasner, Stephen D., 1984, , Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics"
(Atitudini faţă de stat - Concepţii alternative şi dinamici istorice"), „Comparative Politics", 16(2): 22:346.
Krueger, Anne, 1993. „Political Economy of Policy Reform in Developing Countries“ („Economia
politică a reformei politico- strategice în ţările în curs de dezvoltare"), Cambridge, Massachusetts: M.I.T.
Press.
Krueger, Anne, 1974. „'The Political Economy of the Rent-Scekiug Society“ („Economia politică a
societăţii căutătoare de profit“), „The American Economic Review", 64(3): 291-303.
Kupchan, Charles A., 2002. „The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the
Twenty-tirst Century" („Sfârşitul erei americane - Politica externă a S.U.A. şi geopolitica secolului XXJ“),
New York: Knopf.
 Lanyi, Anthony şi Lee, Young, 1999. „Governance Aspects of the Fust Asian Financial Crisis“
(,Aspecte de guvernare ale crizei financiare din Estul Asiei“), College Park, Maryland: IRIS Working
Paper 226.
Levitt, Barbara şi March, James G.( „Chester 1. Barnard and the Intelligence of Learning" („Chester 1.
Barnard şi inteligenţa învăţatului“), în Oliver Williamson, ediţia 1990. „Organization Theory from Chester
Barnard to the Present" („Teoria organizaţiilor de la Chester Barnard până în prezent“), New York:
Oxford University Press.
Levy, Brian, 2002. „Patterns of Governance in Africa" („Modele de guvernare în Africa"), Washington
D.C., Banca Mondiala.
Lijphart, Arend, 1996. „Constitutional Choices for New Democracies" („Opţiuni constituţionale pentru
noile democraţii“), in Marc Plattner şi Larry Diamond, red., „The Global Resurgence of Democracy"
(„Resurgenţa globală a democraţiei"), Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Linz, Juan J., 1990. „The Perils of Presidentialiam" („Pericolele prezidenţialisniul ui “), Journal of
Democracy", 1(1): 51-69.
Lipset, Seymour Martin, 1995: ,American Exceptionalism: A Double-Edged Sword" („ExcepţionaJismul
american: o spadă cu două tăişuri"), New York: W. W. Norton.
Upset, Seymour Marlin, 1990. „Continental Divide: The Values and Institutions of the United States and
Canada („Diviziunea continentală - Valorile şi instituţiile Statelor Unite şi ale Canadei"), Nev/ York:
Koutledge.
lipset, Seymour Martin, 1981. „Political Man: The Social Bases ot Politics" („Omul politic - Bazele
sociale ale politicii“), ediţia a II-a, Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Lipset, Seymour Martin, 1959. „Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and
Political Legitimacy“ C,Câteva necesitaţi sociale ale democraţiei: dezvoltarea economică şi legitimitatea
politică“), „American Political Science Review", 53:69-105.
Lugo, Luis E., 1996. „Sovereignty at the Crossroads? Morality and International Politics in the Post-Cold
War Era" („Suveranitatea la răscruce? Moralitate şi politică internaţională în era de după Războiul
Rece“), Lanham, Maryland: Rowman and Litdefield.
MacIntyre, Andrew, 2003. „The Power of Institutions: Political Architecture and Governance" („Puterea
instituţiilor - Arhitectura politică si guvernarea“), Ithaca, New York: Cornell University Press.
Malone, Thomas W. şi Yates, Joanne, et al., 1987. „Electronic Markets and Electronic Hierarchies"
(,,Pieţe electronice şi ierarhii electronice“), „Communications of the A.C.M.“, 30(6), 484-97.
March, James G. şi Cohen, Michael D., 1974. „Leadership and Ambiguity: 'The American College
President“ (,,Conducere şi ambiguitate - Preşedintele de colegiu american“), New York: McGraw-Hill,
1974.
Marshall, S. L. A., 1947. „Men Against Fire: The Problem of Battle Command in Future War“ („Oameni
contra foc - Problema comenzii de lupta în războiul viitorului“), New York: William Morrow and Co.
Mastanduno, Michael şi Lyons, Gene M., 1995. „Beyond Westphalia? State Sovereignty and
International Intervention“ („Dincolo de Westfalia? Suveranitatea de stat şi intervenţia internaţională“),
Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Mayall, James, 1996. „The New Interventionism 1991-1994“ („Noul interventionism, 1991-1994“),
Cambridge, Marea Britanie: Cambridge University Press.
Mearsheimer, John J., 2002. „Hearts and Minds" („Inimi si minţi“), „NationalInterest“(69): 13-16.
Mendelson Forman, Johanna, 2002: , Achieving Socioeconomic Well-Being in Postconflict Settings“
(„Realizarea bunăstării socioeconomice în situaţii postconflictuale“), „Washington Quarterly", 25(4): 128-
38.
Miller, Gary J., 1992: „Managerial Dilemmas: The Political Economy of Hierarchy" C,Dileme
manageriale - Economia politică a ierarhiei“), New York, Cambridge University Press.
Moe, Terry, 1984. „The New Economics of Organization“ („Noua economie a organizaţiei“), „American
Journal of Political Science“, 28: 739-77.
Murphy, Sean D., 1996. „Humanitarian Inteivention: The United Nations in an Evolving World Order"
(,,Intervenţia umanitară - Naţiunile Unite într-o ordine mondială în evoluţie“) Philadelphia: University of
Pennsylvania Press.
„National Security Strateg}' of the United States of America“ C,Strategia naţionala de securitate a
Statelor Unite ale Americii“), septembrie, 2002; Washington D.C.
Nettl, J. P, 1968. „The State as a Conceptual Variable“ C,Statul ca variabilă conceptuală“), „World
Politics", 20(4), 559-92.
New Zealand State Services Commission, 1998. „New Zealand’s State Sector Reform: A Decade of
Change“ („Reforma sectorului de stat în Noua Zeelandă - Un deceniu de schimbări“),
http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?docid=2384
North, Douglass C., 1990. „Institutions, Institutional Change, and Economic Performance“ („Instituţiile,
schimbarea instituţională şi performanţa economică“), New York, Cambridge University Press.
North, Douglass C. şi Weingast, Barry R„ 1989, „Constitutions and Commitment: The Evolution of
Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England“ („Constituţii şi angajamente -
Evoluţia instituţiilor de guvernare a opţiunii publice în Anglia secolului al XVII-lea"), Journal of
Economic History", 49(4): 803-32.
 Olsen, Johan P şi March, James G., et al., 1976. .Ambiguity and Choice in Organizations"
(„Ambiguitate şi alegere în organizaţii“), Bergen, Norvegia: Universitets-forlagen.
Olson, Mancur, 1996. „Big Bills Left on the Sidewalk: \Vhy Some Nations are Rich and Others Poor"
(„Note mari de plată lăsate pc; trotuar - De ce unele naţiuni sunt bogate, iar altele, sărace“), Journal of
Economic Perspectives“, 10(2): 3-24.
Piore, Michael J. şi Sabel, Charles, 1984. „The Second Industrial Divide" (,A doua diviziune
industrială“), New York: Basic Books.
Porter, Bruce D., 1994. „War and the Rise of the State: The Military Foundations of Modem Politics"
(„Războiul şi ascensiunea statului - Fundaţiile militare ale politicii moderne"), New York: Free Press.
Posner, Richard A., 1975. „The Social Costs of Monopoly and Regulation " („Costurile sociale ale
monopolului şi ale regulamentelor“). Journal of Political Economy", 83(4), 807-28.
Przeworski, Adam şi Alvarez, Michael, et ah, 1996, „What Malrcs Democracies Endure?" („Ce anume
face democraţiile să reziste?“). Journal of Democracy", 7(1): 39-55.
Quester, George H., 1973. „Nuclear Diplomacy: The First Twenty- Five Years", 2d ed („Diplomaţia
nucleară - Primii douăzeci şi cinci de ani“, ediţia a Il-a), New York: Dunellen.
Rabkin, Jeremy, 1998. „W7iy Sovereignty Matters“ („De ce e importanta suveranitatea"), Washington
D.C., American Enterprise Institute.
Ricks, Thomas E., 1997. „Making the Corps“ („A făuri corpul“), New York: Scribners.
Robinson, James A., Acemoglu, Daron, et ah, 2000. „The Colonial Origins of Comparative
Development: An Empirical Investigation " („Originile coloniale ale dezvoltării comparative - O investigaţie
empirică“), Washington D.C.: National Rureau of Economic Research working paper 7771.
Rodrik, Dani, 1997. „Has Globalization Gone Too Far?" CA mers globalizarea prea departe?“),
Washington D.C.: Institute for International Economics.
Roll, Richard şi Talbott, John R., 2003. „Political Freedom, Economic Liberty, and Prosperity“
C,Libertatea politică, eliberarea economică şi prosperitatea“), Journal of Democracy“, 14(3): 75-90.
Rose-Ackerman, Susan, 1979. „Corruption: A Study in Political Economy“ C,Corupţia - Studiu de
economie politică“), New York- Academic Press.
Rowen, Henry S., 1995. „The Tide Underneath the Third Wave C,Fluxul de sub «Al treilea val»“),
Journal of Democracy", 6(1): 53-64.
Saiegh, Sebastian şi Tommasi, Mariano, 1998. ,.Argentina's Federal Fiscal Institutions: A Case Study in
the Transaction-Lost Theory of Politics“ („Instituţiile fiscale federale din Argentina - Studiu de caz în
politica teoriei tranzacţiilor şi a pierderilor“), Buenos Aires: Fundacion Gobiero y Sociedad.
Sakakibara, Eisuke, 1993. „Beyond Capitalism: The Japanese Model of Market Economics“ („Dincolo de
capitalism - Modelul japonez al economiei de piaţă“), Lanham, Maryland: University Press of America.
Schein, Edgar H., 1988. „Organizational Culture and Leadership“ C,Cultura organizational şi
conducerea“), San Francisco: Jossey- Bass.
Schick, Allen, 1996. „The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of
Change" („Spiritul reformei - Administrarea sectorului de stat al Noii Zeelande într-o perioadă a
schimbărilor“), Wellington, Noua Zeelandă: State Services Commission and the Treasury.
Scott, James C., 1998. „Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Conditions
Have Failed“ CA vedea ca un stat - Cum au eşuat anumite scheme de îmbunătăţire a condiţiei umane“),
New Haven, Connecticut: Yale University Press.
Selznick, Philip, 1952. „T.V.A and the Grass Roots: A Study in the Sociology of Formal Organizations“
(„T.VA şi rădăcinile ierbii - Studiu de sociologie a organizaţiilor formale“), New York: McGraw- Hill.
Selznick, Philip, 1957. „Leadership in Administration: A Sociological Interpretation“ („Conducerea în
administraţie - O interpretare sociologică“), White Plains, New York: Peterson & Co.
Sen, Amartya K, 1999. „Developmentas Freedom" („Dezvoltarea ca libertate“), New York; Knopf.
 Shefter,
133 Martin, 1993. ..Political Parties anil the State: FI
FRANCIS The American Historical Experience“ („Partidele
JKUYAMA
politice şi statul - Experienţa istorica americană“), Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Simon, Herbert, 1957. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative
Organization“ („Comportamentul administrativ - Un studiu al proceselor de luare a deciziilor în
organizarea administrativă“), New York: Free Press.
Simon, Herbert şi March, James G., 1958. „Organizations“ („Organizaţiile“), New York: Wiley.
Simon, Herbert şi March, James G., 1991. „Organizations and Markets" („Organizaţii şi pieţe"),
Journal of Economic Perspectives", 5(2): 25-44.
Simon, Herbert; March, James G.; Smithburg, Donald W., et al., 1961. „Public Administration"
(„Administraţia publică"). New York: Knopf.
Singerman, Diane, 1995. „Avenues of Participation: Family. Politics, and Networks in Urban Quarters of
Cairo" („Căi de participare: familia, politica şi reţelele in cartierele urbane din Cairo“), Princeton, New
Jersey: Princeton University Press.
Sorensen, Georg, 2001. „War and State-Making: Why Doesn't It Work in the Third World?" („Războiul şi
făurirea statelor - De ce nu merge în Lumea a Treia?“), „Security Dialogue", 32(3): 341-54.
Steele, Jonathan, 2002. „Nation Building in East Timor" C,Construirea naţiunii în Timorul de Est“),
„World Policy Journal", 19(2): 76-87.
Stiglitz, Joseph E., 2002. „Globalization and its Discontents" („Globalizarea şi vrajbele ei“), New York:
W. W. Norton.
Taylor, Frederick Winslow, 1911. „The Principles of Scientific Management" („Principiile
managementului ştiinţific“), New York: Harper Brothers.
Tendler, Judith, 1997. „Good Government in the Tropics" („Buna guvernare la tropice“), Baltimore:
Johns Hopkins University Press.
Tendler, Judith, 1975. „Inside Foreign Aid" („în interiorul ajutorului extern“), Baltimore: Johns
Hopkins University Press.
Tilly, Charles, 1975. „The Formation of National States in Western Europe" („Formarea statelor
naţionale in Europa de Vest“), Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Tullock, Gordon, 1965. „The Politics of Bureaucracy" („Politica birocraţiei“), Washington D.C., Public
Affairs Press.
United Nations Development Program (Programul de Dezvoltare al Naţiunilor Unite), 2002. .Arab
Human Development Report, 2002“ („Raportul dezvoltării umane din tarile arabe, 2002"), New York:
U.N.D.P.
van de Walle, Nicolas, 2001. .African Economies and the Politics of Permanent Crisis 1979-1909“
(.Economiile africane şi politica de criză permanentă 1979-1999“), Cambridge, Marea Britariie:
Cambridge University Press.
von Lipsey, Roderick К., 1997. „Breaking the Cycle: A Framework for Conflict Intervention“
(„Spargerea ciclului - Un sistem de referinţa pentru intervenţiile în conflicte“), New York: St. Martin’s
Press.
von Mises, Ludwig, 1981. „Socialism: An Economic and Sociological Analysis" („Socialismul - Analiză
economică şi sociologică“), Indianapolis: liberty Classics.
Weber, Max, 1946. „From Max Weber: Essays in Sociology“ („Din Max Weber: Eseuri de sociologie"),
New York: Oxford University Press.
Weingast, Barry R. şi Moran, Mark, 1983. „Bureaucratic Discretion or Congressional Control:
Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission“ („Discreţie birocratică sau control al
Congresului - Realizarea strategiilor de reglementare de către Comisia Federală de Comerţ“), Journal of
Political Economy", 91: 765-800.
Weingast, Barry R. şi Moran, Mark, 1993. „Constitutions as Governance Structures: The Political
Foundations of Secure Markets“ (.Constituirea structurilor de guvernare - Fundamentele politice ale
pieţelor sigure“), Journal of Institutional and Theoretical Economics", 149: 286-311.
Weingast, Barry R. şi Moran, Mark, 1984. „The Congressional- Bureaucratic System: A Principal-Agent.
Perspective" („Sistemul congresional-birocratic - O perspectivă a relaţiei director-agent“),
,.Public Choice“, 44: 147-92.
Weirs, Thomas şi Collins, Cindy, 1996. „Humanitarian Challenges and Interventions: World Politics and
the Dilemmas of Help" („Provocări şi intervenţii umanitare - Politica mondială şi dilemele ajutorării“),
Boulder, Colorado: WestviewPress.
Wildavsky, Aaron, 1990. ,A Double Security: Federalism as Competition" („O securitate dublă:
federalismul sub formă de competiţie“), „Cato Journal", 990: 39-58.
Williamson, John, 1994. „The Political Economy of Policy Refonn" („Economia politică a reformei
politico-strategice“). Washington D.C.: Institute for International Economics.
Williamson, Oliver E., 1975. „Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust implications" („Pieţe şi
ierarhii - Analiză şi implicaţii antitrust“), New York: Free Press.
Williamson, Oliver E., 1985. „The Economic Institutions of Capitalism“ Constituţiile economice ale
capitalismului“), New York: Free Press.
Williamson, Oliver E., 1993. „The Nature of the Firm: Origins, Evolution and Development“ („Natura
firmei: origini, evoluţie şi dezvoltare'), Oxford, Marea Britanie: Oxford University Press.
Williamson, Roger, 1998. „Some Corner of a Foreign Field: Intervention and World Order“ („Un colţ
oarecare al unui teren străin: intervenţiile şi ordinea mondială'), New York: St. Martin’s Press.
 Wilson,
134 James Q., 1989, „Bureaucracy: What Government
FRANCIS FUKUYAMAAgencies Do and Why They Do It"
(„Birocraţia: ce fee agenţiile guvernamentale şi de ce o fac“), New York: Basic Books.
Woolcock, Michael şi Pritchett, Lanţ., 2002. „Solutions When the Solution Is the Problem: Arraying the
Disarray in Development“ („Soluţii când soluţia e problema: ordonarea dezordinii în dezvoltare'),
Washington D.C.: Center for Global Development Paper 10.
World Bank (Banca Mondială), 2002. „Building Institutions for Markets. World Development Report
2002“ C,Construind instituţii pentru pieţe. Raport al dezvoltării mondiale, 2002‘), New York: Oxford
University Press.
World Bank (Banca Mondială), 2000. „Reforming Public Institutions and Strenghtening Governance"
(„Reformarea instituţiilor publice şi întărirea guvernării'), Washington D.C.: Banca Mondială.
World Bank (Banca Mondială), 1997. „The State in a Changing World" C,Statul într-o lume în
schimbare"), Oxford, Marea Britanie: Oxford University Press.
Zakaria, Fareed, 2003. „The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad“ C,Viitorul
libertăţii - Democraţia neliberală acasă şi peste graniţe'), New York, W. W. Norton.