La începutul anilor ‘90, România a moştenit din regimul comunist un

sistem de protecţie a copilului catastrofal. Ca efect al politicilor pro-

nataliste şi al declinului economic din anii ‘80, modelele tradiţionale
de îngrijire a copilului în familie, mai ales a copiilor în dificultate (în
special a celor cu dizabilităţi), au fost descurajate. Astfel, în 1989, se
estimează că peste 100.000 de copii trăiau în instituţii de mari
dimensiuni, în condiţii extrem de precare, cu un puternic impact
negativ asupra sănătăţii, dezvoltării şi stării psihologice a copiilor.
Guvernul României a înregistrat progrese semnificative în ultimii 25
ani în ceea ce priveşte reducerea numărului de copii aflaţi în îngrijirea
statului.1 Deşi, în prezent, în contextul Europei Centrale şi de Est şi al
Comunităţii Statelor Independente (ECE/CSI), România deţine o rată
medie2 a copiilor în îngrijirea statului raportat la întreaga populaţie de
copii, însă, în numere absolute, sistemul de protecţie a copiilor din
România este încă unul dintre cele mai mari din regiune, fiind nevoit
să furnizeze un răspuns adecvat pentru circa 60.000 de copii. În ciuda
numărului mare de copii aflaţi în sistemul de protecţie, Guvernul
României a recunoscut faptul că îngrijirea de tip rezidenţial are efecte
negative, mai ales asupra dezvoltării copilului mic, şi a reuşit să
îmbunătăţească substanţial serviciile de protecţie a copilului prin
dezvoltarea alternativelor de tip familial. Astfel, la ora actuală, două
treimi din copiii din sistemul de protecţie se află în servicii de tip
familial (Intrografic 1). Totuşi, după criza globală care a afectat
situaţia copiilor din întreaga regiune ECE/CSI, reducerea numărului
de copii instituţionalizaţi a încetinit sensibil, atât în România, cât şi în
alte ţări din regiune. Pe de o parte, pe fondul serioasei deteriorări a
condiţiilor de trai şi al sărăciei accentuate, numeroase familii îşi lasă
copiii în instituţii, ca o măsură temporară sau permanentă. Pe de altă
parte, capacitatea sistemului a scăzut ca efect al blocării posturilor în
sistemul public şi al bugetului limitat, mai ales cel destinat serviciilor
familiale. Prin urmare, reducerea numărului de copii din cadrul
sistemului de protecţie a copilului rămâne o prioritate şi pentru anii
următori. Ca răspuns la evoluţiile recente, Guvernul s-a angajat să
accelereze procesul de dezinstituţionalizare, o prioritate stabilită în
diverse documente strategice, inclusiv în Strategia naţională pentru
protecţia şi promovarea drepturilor copilului 2014-2020, Strategia
naţională privind incluziunea socială şi reducerea sărăciei 2015-2020
şi Acordul de parteneriat pentru perioada de programare 2014-2020.
În conformitate cu Pachetul de investiţii sociale al Comisiei Europene
şi cu Recomandarea privind „Investiţia în copii: ruperea cercului
vicios al defavorizării", Autoritatea Naţională pentru Protecţia
Drepturilor Copilului şi Adopţie (ANPDCA) a stabilit, pentru
perioada 2014-2020, o serie de priorităţi privind tranziţia către
serviciile din cadrul comunităţii şi intervenţiile timpurii şi preventive,
care să asigure respectarea dreptului copilului de a creşte într-un
mediu familial şi care să ajute copiii să îşi atingă potenţialul maxim,
dar şi să îşi exercite drepturile.

Momentul, poate cel mai important, îl constituie Legea Cadru nr.

195/2006 privind descentralizarea care defineşte, printre multe alte
concepte dar şi principii pe baza cărora se desfăşoară acest
proces, şi pe cel de descentralizare ca fiind „transferul de
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei
publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către
sectorul privat”.
România se află într-un context în care accentul se pune, printre
alte priorităţi, şi pe o reformă a statului care vizează
descentralizarea. Protecţia socială a celor mai vulnerabile grupuri
urmează şi ea schema descentralizării, accentul punându-se din ce
în ce mai mult pe rolul actorilor de la nivel local în implementarea
celor mai adaptate şi eficiente măsuri.
Pentru a înţelege şi identifica principalele minusuri ale sistemului de
protecţie socială cu focus pe asistenţa socială este nevoie ca
analiza să ia în considerare anumite palierele conceptuale
şi organizaţionale pe care acest sistem este constituit. Aceste
paliere sunt reprezentate de
i) ansamblul legislativ care reglementează,
ii) ansamblul instituţional şi de actori care implementează,
iii) ansamblul de resurse alocat funcţionării sistemului şi
iv) ansamblul de mecanisme cu rol regulator (funcţionarea eficientă
a sistemului prin mecanismele de monitorizare, evaluare, control şi
inspecţie).
Având probabil unul dintre cele mai centralizate sisteme societale
din estul Europei în vremea comunismului, România a început timid
in anii ’90 să îşi pregătească terenul pentru ceea ce, încă în
prezent, este denumit „descentralizare nefinalizată sau parţială”.
Ca şi momente importante care merită trecute în revistă se pot
menţiona anul 1991 când Constituţia României menţionează pentru
prima dată descentralizarea şi anul 2003 când Constituţia revizuită
stipulează faptul că „administraţia publică din unităţile administrativ
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei
locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Între aceste două
momente se poate menţiona şi Legea administraţiei
publice locale 215/2001.
Pe acest fond s-a realizat începutul procesului de descentralizare în
România la sfârşitul anilor ’90 şi mai accentuat după anul 2000.
Aceasta pe de o parte datorită necesităţii îndeplinirii unor prevederi
din acquis-ul comunitar, îndeosebi cele din capitolul de dezvoltare
regională şi cel privind justiţia, administraţia şi internele, dar şi dintr-
o serie de alte capitole cum au fost cele cu privire la mediu sau la
protecţia socială, etc.
Un alt moment important îl constituie anul 1997 când România a
ratificat prin Legea 199/1997„Carta europeană a autonomiei locale”
care apreciază că„autorităţile administraţiei publice locale reprezintă
unul dintre principalele fundamente ale oricărui regim democratic” şi
prin intermediul cărora „dreptul cetăţenilor de a participa la
rezolvarea treburilor publice” „se poate exercita la modul cel mai
direct”.
Momentul, poate cel mai important din acest scurt istoric, îl
constituie Legea Cadru nr. 195/2006 privind descentralizarea care
defineşte, printre multe alte concepte dar şi principii pe baza
cărora se desfăşoară acest proces, şi pe cel de descentralizare ca
fiind „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la
nivelul administraţiei publice centrale la nivelul
administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.
Ca şi element cheie al acquis-ului comunitar, este incontestabil
faptul că legislaţia în domeniulsocial s-a dezvoltat semnificativ în
ultimii ani. În urma consultărilor a rezultat că textele
legislative, pe cât de cuprinzătoare şi complexe, nu răspund
anumitor exigenţe pe care le enunţăm şi noi, ca prime ipoteze al
acestei analize:

 Nu toate instituţiile şi mandatelor lor sunt clar definite,

 Cadrul necesar pentru asigurarea complementarităţii şi coerenţei

ansamblului de actori şi a rolurilor pe care aceştia le au nu
beneficiază întotdeauna de cele mai adaptate
proceduri şi mecanisme de cooperare între acestea,
 Resursele, cu precădere financiare şi umane, posibilităţile de
accesare a acestora, nu sunt întotdeauna clar explicitate,

  Mecanismul de finanţare a serviciilor sociale, nu este suficient

explicitat,

 Principiului obligativităţii şi a sistemului de sancţiuni pozitive şi

negative corespunzător care acompaniază acest principiu rămâne
un deziderat în domeniul asistenţei sociale,
 Principiului respectării drepturilor tuturor celor în nevoie nu este
suficient consolidat generând dificultăţi la nivel de acces universal şi
nediscriminatoriu la servicii.
Cadrul instituţional şi mecanismele regulatoare
Sistemul naţional de asistenţă socială beneficiază de o lege unitară
încă din anul 2006,iar această lege cadru nr 47/2006 ar fi de
aşteptat ca prin caracterul său unitar să aducă armonizare şi
clarificare în ceea ce priveşte definirea instituţiilor şi mandatelor lor,
atât la nivel central cât şi la nivel local, pentru a putea asigura o
implementare coerentă a politicilor de protecţie socială.
În linii mari, ansamblul de actori implicaţi în asistenţa socială sunt
bine definiţi, începând cu ministerul şi agenţiile aferente de la nivel
central, continuând cu actorii de la nivel judeţean, atât cei
deconcentraţi cât şi descentralizaţi şi terminând cu nivelul local. În
acest fel asistenţa socială beneficiază de un ansamblu instituţional
complex, în care, cel puţin teoretic,funcţiile cu caracter strategic (i.e.
politicile sociale) dar şi cele cu caracter funcţional (i.e.
implementare efectivă, monitorizare, etc.) sunt îndeplinite de
instituţii specializate pe fiecare nivel al descentralizării.
Pe lângă actorii cu rol implementator (furnizează servicii,
gestionează o parte a procesului de acordare a prestaţiilor sociale),
la nivel judeţean şi local mai există actorii cu rol finanţator, cei cu rol
coordonator şi cei cu rol regulator.

Abordarea pe orizontala- îşi propune să analizeze modul în care

instituţiile aflate pe acelaşi nivel de descentralizare cooperează
între ele sau, într-un limbaj neacademic, cooperează ele
efectiv „pe picior de egalitate”?
Pe nici unul dintre nivelurile de descentralizare, respectiv central,
judeţean şi local cooperarea interinstituţională nu se poate realiza
pe baze echitabile în special datorită segregării atribuţiilor şi
responsabilităţilor şi lipsei unei capacităţi sau viziuni cu rol de
armonizare.
Mai precis, la nivel central, agenţiile, autorităţile, direcţiile şi
inspecţia sunt toate plasate sub coordonarea ministerului muncii.
Organizarea lor este diferită, mai ales ţinându-se cont de domeniul
lor de acţiune. Totuşi cooperarea dintre ele poate fi uşor influenţată
de bunăvoinţa actorilor şi nu de mecanisme concrete determinate
de coroborarea politicilor sociale, atâta timp cât legislaţia nu
prevede o coroborare efectivă a acestora.
La nivel judeţean, DGASPC este implementator atât al politicilor cât
şi al serviciilor şi prestaţiilor, rol care se suprapune parţial cu cel al
AJPIS, odată cu modificările legale care au desfiinţat DMPS. Astfel
ambele instituţii sunt însărcinate cu gestionarea politicii sociale,
prestaţiilor, evaluării, monitorizării şi controlului în timp ce numai
AJPS11 acreditează serviciile sociale şi numai DGASPC le
implementează. În plus se creează suprapuneri cu IS (evaluare,
control).
La nivel local, singura instituţie cu atribuţii în domeniul asistenţei
sociale este SPAS. Problema apare în momentul în care primăriile
nu creează SPAS iar responsabilul de asistenţă socială rămâne
primăria însăşi. Legea permite ca SPAS să fie înlocuit cu „persoană
cu atribuţii de asistenţă socială”, persoană care în general este
responsabilă cu gestionarea prestaţiilor sociale.

Abordarea pe verticală
Având în vedere existenţa instituţiilor deconcentrate şi
descentralizate la nivel judeţean şi local, o abordare pe verticală
permite mai ales să se urmărească în ce măsură există coerenţă de
la un nivel la altul, în termeni de răspundere şi responsabilitate dar
şi de capacitate de acţiune efectivă

Constatări
În mod cert deconcentrarea păstrează relaţia ierarhică şi implicit
relaţionarea interinstituţională funcţionează bine între nivelurile
central şi judeţean. Principiile descentralizării sunt diferite şi implicit
autorităţile de la nivel judeţean, în speţă DGASPC, subordonată CJ,
ies din sfera relaţiei ierarhice cu orice instituţie de la nivel central.
Acest lucru nu se traduce, în mod cert, ca o relaţie care nu
funcţionează bine ci doar ca o relaţie care funcţionează altfel,
nefiind asimilată aceluiaşi principiu.
Ar mai fi de precizat că relaţia ierarhică dintre structurile
deconcentrate şi cele centrale duce la respectarea solicitărilor ad
integrum de către primele, dar face ca masurile luate de către
structurile centrale sa nu fie neapărat adaptate nevoilor locale şi să
nu existe în fapt, politici sociale locale / judeţene în domeniul
prestaţiilor de exemplu. În ceea ce priveşte IS, chiar daca
inspectorii judeţeni lucrează în teritoriu, ei sunt angajaţi ai IS care în
fapt este o structura centrala, iar organizarea judeţeană nu are în
fapt personalitate juridică.

Autoritate, decizie şi capacitate de acţiune

Desigur că relaţionarea interinstituţională, atât pe verticală cât şi pe
orizontală este direct legată de autoritatea şi puterea de decizie a
instituţiilor dar şi de capacitatea lor de acţiune. Înţeleasă ca şi
„putere legitimă”, autoritatea instituţiilor şi, implicit, puterea lor de
decizie într-un domeniu dat ar trebui să beneficieze de
acompanierea unui sistem de sancţiuni care încurajează şi întăresc
acceptarea ei
În acest context este de aşteptat ca fiecare dintre instituţiile sociale
să beneficieze de suficientă autoritate, atât pe orizontală cât şi pe
verticală, dublată de puterea de decizie în
domeniul dat, şi care să se reflecte concret în capacitatea de a
acţiona coerent şi armonios,pornind de la nivelul decidenţilor de
politici sociale şi până la nivelul beneficiarilor acestora.

Constatări
La nivel central protecţia drepturilor copilului şi a familiei se află în
sarcina ANPFDC care din păcate şi-a pierdut funcţia de
reglementare, aceasta fiind transferată direct MMFPS. În plus,
funcţiile cu caracter regulator sunt în sarcina MMFPS prin direcţia
de PFIAS. Aceste evidenţe conduc la concluzia că autoritatea şi
decizia în domeniul protecţiei familiei şi drepturilor copilului sunt
difuze la nivel central, neexistând un for unic cu rol coordonator şi
responsabil de implementarea politicii sociale în domeniu.

Mai mult de atât recentele schimbări legislative (OUG 68/2010)

prevăd că cele patru autorităţi ale MMFPS se desfiinţează, devin
direcţii în cadrul ministerului şi implicit „autoritatea” în domeniile
respective va reveni ministerului. Acest lucru nu face obiectul
analizei de faţă, motiv
pentru care şi menţionarea lui este succintă.
Nu acelaşi lucru este valabil în domeniul egalităţii de şanse sau cel
al persoanelor cu handicap unde ANES respectiv ANPH
beneficiază de autoritate şi putere de decizie în
domeniu. Cu toate acestea este de menţionat faptul că activităţile
de protecţia copilului cu handicap intră în sarcina şi coordonarea
ANPFDC

Constatări
La nivel central protecţia drepturilor copilului şi a familiei se află în
sarcina ANPFDC care din păcate şi-a pierdut funcţia de
reglementare, aceasta fiind transferată direct MMFPS. În plus,
funcţiile cu caracter regulator sunt în sarcina MMFPS prin direcţia
de PFIAS. Aceste evidenţe conduc la concluzia că autoritatea şi
decizia în domeniul protecţiei familiei şi drepturilor copilului sunt
difuze la nivel central, neexistând un for unic cu rol coordonator şi
responsabil de implementarea politicii sociale în domeniu.

În acelaşi timp mai trebuie precizat că în termeni de prestaţii sociale

şi de inspecţie socială,
lucrurile sunt bine reglementate deşi s-ar putea imputa legiuitorului
o prea mare aglomerare
de atribuţii la nivel de ANPS sau o oarecare disoluţie a atribuţiilor
de inspecţie socială la nivel de IM-IS, inclusiv suprapuneri în
atribuţiile de control cu ANPH şi ANPFDC. În termeni concreţi
ANPS / AJPS au primit, odată cu desfiinţarea DMPS o serie de
atribuţii care nu au nici o legătură cu gestionarea prestaţiilor, scop
pentru care au fost create.

Resursele, fie ele financiare, umane sau materiale sunt cele care
determină, funcţie de cantitatea şi calitatea lor, funcţionarea mai
bună sau mai slabă a oricărui sistem dat, cu atât mai
mult a celui de protecţie socială care are menirea de a sprijini şi
apoi de a schimba şi ameliora statusul grupurilor celor mai
vulnerabile.
Resursele alocate protecţiei sociale

Profesionalizarea protecţiei sociale

Problematica resurselor umane şi a tipologiei acestora este destul
de complexă, cu atât mai mult cu cât în domeniul social resursa
umană specializată în profesiunile sociale va fi mai
necesară la nivel de acordare de servicii şi prestaţii decât la nivel
decizional.
Pentru a înţelege această complexitate este necesar ca abordarea
resurselor umane să ia în calcul cel puţin trei componente sau
paliere de analiză care se referă la: i) descriere şi definire clară a
resurselor umane, ii) un ansamblu funcţional, de organigrame
explicitate în termeni de roluri şi responsabilităţi şi, nu în ultimul
rând, iii) o tipologie a resurselor umane adaptată nevoilor, susţinută
de o specializare consecventă a profesioniştilor.
Profesionalizarea protecţiei sociale este, în acelaşi timp,
condiţionată de resursa financiară alocată, care în cazul
comunităţilor locale este din nou deficitară. Probabil că din acest
motiv nici nu este de mirare faptul că prevederile legislative fac
referire la profesionişti specializaţi la nivelul serviciilor judeţene şi la
persoane cu atribuţii de asistenţă socială la nivelul serviciilor locale.
Acest lucru conduce la o slabă calitate a resurselor umane la nivel
local,determinată mai ales de o slabă specializare a profesioniştilor,
în opoziţie cu situaţia de la nivel judeţean sau naţional.
in fine, un element definitoriu pentru profesionalizarea protecţiei
sociale îl constituie cadrul organizaţional. Acesta este reflectat de
organigramele instituţiilor din domeniul protecţiei sociale care, aşa
cum s-a arătat în analiza legislativă, tind să fie bine definite şi să
facă referiri la roluri şi responsabilităţi explicitate la nivel central,
însă la nivel judeţean şi local sunt substituite de regulamente cadru,
cu roluri prea generice

În plus trebuie remarcat că organigramele DGASPC, stabilite şi

aprobate la nivel de fiecare CJ, sunt destul de diversificate în
comparaţie cu, de exemplu, organigramele instituţiilor
deconcentrate care sunt uniforme. În ce priveşte organigramele
SPAS, cele din oraşe şi municipii se supun relativ aceloraşi reguli
ca cele ale DGASPC însă în mediul rural, însuşi termenul de
organigramă este impropriu, fiind adesea vorba despre o singură
persoană.
Mecanismele de control social
Dintre toate mecanismele de control social, cele de monitorizare
par a fi cele mai complexe, atât
pe un singur nivel cât şi între cele trei nivele de descentralizare.
Una dintre explicaţii ar putea fi legată de lipsa unor implicaţii (în
termeni de efecte) majore ale monitorizării, atâta timp cât a
raporta o informaţie fără a fi prea mult răspunzător se poate realiza
practic fără obstacole.
Pe linie verticală de descentralizare, de la nivel central se
monitorizează, de către autorităţile competente din domeniile
respective, standarde de calitate, principii şi drepturi stabilite de legi
şi felul în care se furnizează serviciile sociale precum şi variaţiile
numerice ale numărului de beneficiari de prestaţii sau de anumite
tipuri de servicii pentru a putea elabora politici pertinente. Acestor
instituţii centrale le este recunoscută autoritatea, mai degrabă într-
un mod non-formal, atâta timp cât instituţiile judeţene nu sunt
răspunzătoare în vreun fel în faţa celor centrale. Mergând la nivelul
local, lucrurile se desfăşoară în mod similar, iar în plus se adaugă şi
dimensiunea de „non-răspundere” a nivelului local faţă de cel
judeţean, chiar dacă DGASPC ar trebui să fie for metodologic şi
coordonator al serviciilor de prevenire implementate de SPAS.
Resursele, fie ele financiare, umane sau materiale sunt cele care
determină, funcţie de
cantitatea şi calitatea lor, funcţionarea mai bună sau mai slabă a
oricărui sistem dat, cu atât mai
mult a celui de protecţie socială care are menirea de a sprijini şi
apoi de a schimba şi ameliora statusul grupurilor celor mai
vulnerabile.
Resursele alocate protecţiei sociale
Profesionalizarea protecţiei sociale
Problematica resurselor umane şi a tipologiei acestora este destul
de complexă, cu atât mai
mult cu cât în domeniul social resursa umană specializată în
profesiunile sociale va fi mai
necesară la nivel de acordare de servicii şi prestaţii decât la nivel
decizional.
Pentru a înţelege această complexitate este necesar ca abordarea
resurselor umane să ia în
calcul cel puţin trei componente sau paliere de analiză care se
referă la: i) descriere şi definire clară a resurselor umane, ii) un
ansamblu funcţional, de organigrame explicitate în termeni de roluri
şi responsabilităţi şi, nu în ultimul rând, iii) o tipologie a resurselor
umane adaptată nevoilor, susţinută de o specializare consecventă a
profesioniştilor.
În fine, un element definitoriu pentru profesionalizarea protecţiei
sociale îl constituie cadrul organizaţional. Acesta este reflectat de
organigramele instituţiilor din domeniul protecţiei sociale care, aşa
cum s-a arătat în analiza legislativă, tind să fie bine definite şi să
facă referiri la roluri şi responsabilităţi explicitate la nivel central,
însă la nivel judeţean şi
local sunt substituite de regulamente cadru, cu roluri prea generice
Referinte bibliografice
 Profirou M. (coord.) Andrei Tudorel, Dragos Dinca, Radu Carp - Studiu de
impact ,, Reforma administratiei publice in contextul integrarii in UE" PAIS III,
Institutul European din Romania, 2006;
 Profiroiu M., Managementul strategic al colectivitatilor locale, Editura
Economica,2003;
 Word Bank, Procesul de descentralizare in Romania: Experiente comparative,
Bucuresti, februarie, 2006.