Managementul RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

6.1. politici fiscal-bugetare. Categorii de resurse financiare publice

6.2. Factorii care influentează nivelul resurselor financiare publice
6.3. caracteristici și elementele impozitelor
6.4. impozitele și mediul de afaceri

6.1 Politici Fiscal-Bugetare. Categorii de resurse financiare publice

Obiectivele politicilor fiscal-bugetare promovate într-un stat se bazează pe
credibilitatea şi stabilitatea finanţelor publice.
Finanţele publice se constituite dintr-un sistem de relaţii economice prin
intermediul cărora se asigură formarea si repartizarea fondurilor de resurse
financiare publice în scopul dezvoltării economice şi sociale a statului şi al
satisfacerii unor nevoi de ordin social.
Pentru eficientizarea acestor relaţii şi pentru a asigura stabilitate finanţelor publice,
politicile fiscale promovate de stat au rolul:
sa asigure colectarea veniturilor la bugetul de stat la nivelul estimat;
să încurajeze competiţia fiscală între state fără consecinţe majore în migrarea
capitalurilor şi a investiţiilor;
să fie predictibile pentru mediul de afaceri;
să se completeze cu politica monetară;
să nu fie pro-ciclică (Pro-ciclicitatea apare, de exemplu, în perioadă de creştere,
dacă cresc cheltuielile publice sau se reduce fiscalitatea);
să minimizeze riscul de expunere la crize economico-financiare (constituirea
fondurilor de rezervă în perioada de creştere economică);
să asigure echilibrul între impozitarea capitalului, a forţei de muncă şi a taxelor de
consum;
să ofere şi să asigure creştere economică prin încurajarea mediului de afaceri etc.
Direcţiile de urmat, pentru creşterea gradului de credibilitate şi de stabilitate a
finanţelor publice se regăsesc în :
 organizarea raţională a arealului instituţional din sectorul public,
dimensionarea optimă a numărului de angajaţi pentru reducerea costurilor asociate
cu resursa umană.
 consolidarea reformelor structurale în domeniul seviciilor şi prestaţiilor
sociale;
 construcţia şi instituirea unor politici-cadru care să asigure sustenabilitate şi
predictibilitate fiscală pe termen lung;
 întărirea disciplinei bugetare prin stabilirea de priorităţi în efectuarea
transferurilor către sectoare economice şi prin reducerea parafiscalităţii ca
efect al reducerii numărului de avize şi autorizaţii eliberate de către instituţiile
publice.
 accelerarea procesului de descentralizare a competenţelor administraţiei
publice centrale în favoarea administraţiei publice locale, cu asigurarea resurselor
financiare corespunzătoare.
 respectarea cu stricteţe a cadrului fiscal-bugetar reglementat, a prevederilor
Legii, responsabilităţii fiscal-bugetare. Componentele sistemului fiscal, sistemul
legislativ fiscal, arealul instituţional şi procedurile fiscale neadecvate nu au reuşit
să diminueze spaţiul discreţionar fiscal.
Actul normative citat, ordonează şi responsabilizează managementul fiscal-bugetar
impunînd reguli stricte care privesc:
 obligativitatea aprobării strategiei fiscal-bugetare şi a cadrului bugetar pe
termen mediu;
 limitarea numărului de rectificări bugetare efectuate în cursul anului bugetar;
 reguli fiscale restrictive privind finanţarea unor categorii de cheltuieli
publice şi a deficitului bugetar;
 organizarea consiliului fiscal care asigură analiza independentă a
prognozelor bugetare şi a cadrului macroeconomic pe care acestea se bazează, în
măsura în care aceste aspecte nu sunt asigurate corespunzător de către
managementul fiscal public.
 Potrivit prevederilor cadrului normativ, resursele financiare publice se
constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale,
bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii cu caracter autonom, care
compun bugetul general consolidat şi care concură la asigurarea echilibrului
economic în general a celui financiar în special.
Analizate din punct de vedere al conţinutului lor economic, principalele categorii
de resurse financiare publice provin din:
 prelevări fiscale cu caracter obligatoriu
 resurse de trezorerie:
- resurse financiare angajate din împrumuturi publice;
- credite furnizori;
- finanţări prin emisiune monetară fără acoperire;
- finanţări europene rambursările şi nerambursabile etc.
 Prelevările fiscale cu caracter obligatoriu, provin din impozite, taxe şi
diverse contribuţii. Volumul acestora este însă limitat şi de cele mai multe ori
insuficient.
 Este cunoscut faptul că încasările din impozite nu cresc în acelaşi ritm cu
solicitările de cheltuieli. Măsurile luate de puterea executivă pentru creşterea
veniturilor fiscale se bazează pe modificări ale sistemului fiscal, pe majorarea
cotelor de impunere sau pe instituirea unor noi impozite.
 Resursele de trezorerie intervin pentru acoperirea temporară a deficitului
curent al bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale, pentru acoperirea
golurilor de casă înregistrate în bugetele locale sau pentru a acoperi deficitele
temporare ale bugetelor fondurilor speciale.
 Resursele financiare angajate din împrumuturi publice se gestionează prin
trezoreria statului. Împrumuturile publice interne şi externe reprezintă un mijloc
frecvent de procurare a resurselor financiarea acoperire a deficitului bugetar sau
pentru finanţarea cheltuielilor de dezoltare a sectorului public.
 Emisiunea monetară fără acoperire ca mijloc de finanţare a deficitului
bugetar, este posibilă, dar în acelaşi timp produce efecte negative, nefiind
recomandată numai în cazuri extreme.
 Finanţările europene nerambursabile prin Fondurile Structurale şi de
Coeziune sunt identificate ca instrumente financiare prin care Uniunea Europeană
finanţează proiecte care vizează eliminarea disparităţilor economice şi sociale între
regiuni, în scopul realizării coeziunii economice şi sociale.
6.2. ACTORII CARE INFLUENTEAZĂ NIVELUL RESURSELOR FINANCIARE
PUBLICE
Nivelul resurselor financiare publice este determinat de o multitudine de factori
care trebuie cunoscuţi de managementul cu atribuţii în domeniu pentru a se asigura
un management performant al acestora. Aceşti factori sunt de natură:
 economică
 monetară
 socială
 demografică
 politică cu rezonanţă fiscală
 militară
 Factorii economici, influenţează nivelul rsurselor financiare publice ca efect
al evoluţiei produsului intern brut, prin creşterea sau reducerea veniturilor
bugetare, ca urmare a creşterii sau descreşterii veniturilor impozabile.
 Factorii monetari sunt reprezentaţi de piaţa creditului, de dobândă şi de masa
monetară aflată în circulaţie.
 Factorii sociali se manifestă prin suplimentarea sau renunţarea la colectarea
unui volum însemnat de resurse pentru satisfacerea nevoilor cetătenilor în ce
priveşte învăţământul şi educaţia, întreţinerea sau
refacerea sănătăţii, prin protecţia şi securitatea socială şi prin recurgerea la pârghii
fiscale (cote reduse de TVA, facilităţi de angajare pentru şomeri, acordare burse
profesionale etc.)
 Factorii demografici îşi manifestă influenţa prin sporirea numărului de
contribuabili ca rezultat al creşterii numerice a populaţiei ocupate.
 Factorii politici cu rezonanţă fiscală au o influenţă deosebită şi apar ca
rezultat al deciziilor macroeconomice care vizează dezvoltarea activităţilor
economice în anumite ramuri economice şi în anumite regiuni, concretizate în
creşterea veniturilor personale şi bugetare, în ajustarea presiunii fiscale prin
renunţarea sau prin instituirea de noi impozite şi taxe.
 Factorii militari îşi fac simţită influenţa lor prin necesitatea suplimentării
resurselor financiare publice în situaţii deosebite generate de conflicte militare, de
participarea la acţiuni militare în exterior, de susţinerea activităţilor economice din
industri de profil sau prin impozitarea veniturilor suplimentare obtinute în timpul
sau ca urmare a unor conflicte armate.
Analizate prin prisma bugetului general consolidat, resursele financiare publice
includ:
 resursele financiare ale bugetului de stat;
 resursele financiare ale bugetului asigurărilor sociale de stat;
 resursele financiare cu destinaţie specială;
 resursele financiare ale bugetelor unităţilor administrativ- teritoriale, cum
sunt: impozitele, taxele şi veniturile nefiscale cu caracter local, cotele şi sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cotele aditionale la unele venituri
ale bugetului de stat şi transferurile cu destinaţie specială de la bugetul de stat, la
care se adaugă diverse venituri proprii ale bugetelor locale, inclusiv venituri din
capital.
Managementul resurselor financiare publice presupune fundamentarea resurselor
bugetare în funcţie de o anumită ritmicitate, de o marjă de
timp calculată pentru stabilirea, colectarea şi alocarea efectivă a acestora în cadrul
unui proces bugetar eficient.
În funcţie de ritmicitatea încasării lor la buget, resursele financiare publice
formează două categorii de resurse:
- resurse ordinare sau curente
- resurse extraordinare, incidentale sau întâmplătoare.
 Resursele ordinare sunt cele la care statul apelează în condiţii considerate
normale, care se încasează la buget cu o anumită regularitate, la termene stabilite
prin legislaţia specifică, în raport cu potenţialul fiscal al contribuabililor. În această
categorie se includ: veniturile fiscale, contribuţiile pentru asigurările sociale de
stat, contribuţiile la fondurile speciale şi veniturile nefiscale.
 Resursele extraordinare sunt instituite în anumite situaţii deosebite, când
veniturile ordinare sunt insuficiente în raport cu necesităţile de mijloace financiare.
Astfel de venituri se mobilizează de către stat pentru înfăptuirea unor obiective
considerate a fi excepţionale. Ele vizează constituirea de fonduri speciale destinate
finantării activităţilor destinate ieşirii din criză, acoperirii unor dificultăţi de mare
amploare ca efect al calamităţilor naturale, acoperirii deficitelor bugetare majore,
etc.
 Veniturile de acest gen se procură pe seama angajării împrumuturilor de stat
din ţară sau din străinătate, a certificatelor de trezorerie şi a altor forme ale titlurilor
de stat. Veniturile extraordinare pot fi procurate şi pe căi monetare, prin recurgerea
la angajarea de împrumuturi de la Banca Naţională sau prin acoperirea deficitelor
prin emisiunea monetară fără acoperire, ceea ce duce la inflaţie.
 În structura veniturilor extraordinare se mai includ: ajutoarele şi alte
transferuri primite din străinătate, sumele rezultate din lichidarea participaţiilor de
capital ale statului în străinătate, precum şi sumele provenite din vânzarea unora
din bunurile statului aflate în afara graniţelor ţării.
6.3. CARACTERISTICI ȘI ELEMENTELE IMPOZITELOR
 Managementul resurselor financiare publice în general, managementul fiscal
în special impune ca la instituirea unui impozit să se aibă în vedere elemente
conceptuale de definire a impozitelor, de cunoaştere a caracteristicilor şi a
elementelor acestuia.
 Impozitele pot fi definite în mai multe moduri, raportat la perspectiva
din care sunt abordate
 O definiţie clasică, în care se pune accentul pe scopul principal al
impozitului, de a asigura resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice,
defineşte impozitul ca fiind, „procedeul de repartizare a cheltuielilor bugetare între
indivizi, în funcţie de facultăţile lor contributive”.
 Într-o altă abordare, impozitul este definit ca: „vărsământ obligatoriu,
efectuat fără contraprestaţie, în favoarea administraţiei publice, de către persoanele
fizice şi juridice, pentru veniturile pe care le obţin sau bunurile pe care le posedă”.
 O definiţie mai complexă a impozitelor aparţine profesorului C. Tulai în
opinia căruia,„impozitele reprezintă în zilele noastre, obligaţii pecuniare, pretinse
în temeiul legii de către autoritatea publică de la persoanele fizice şi juridice, în
raport cu capacitatea contributivă a acestora, preluate la bugetul statului în mod
silit şi fără contraprestaţie imediată şi folosită de către acesta ca resurse pentru
acoperirea cheltuielilor publice şi ca instrument de armonizare a interesului public
cu interesele individuale ale oamenilor”.
Indiferent de modul de definire al impozitului, din definiţie trebuie să se desprindă
caracteristicile principale ale acestuia:
 Randamentul impozitelor, determinat prin raportarea la cheltuielile care
trebuie suportate pentru administrare, aspect ce presupune o analiză a raportului
dintre cauza şi efectul impozitului;
 Caracterul obligatoriu, de constrângere, rezultă din faptul că instituirea unui
impozit este o decizie legală a puterii publice;
 Act de justiţie fiscală sau de egalitate în faţa impozitului, raportat la
facultăţile contributive ale plătitorilor, la posibilităţile de exprimare fiscală ale
acestora;
 Caracterul legal, colectarea resurselor financiare publice pentru finanţarea
cheltuielilor publice se face numai pe baza unui act normativ aprobat de un for
legislativ competent. De exemplu, costurile de administrare ale instituirii
impozitului pe avere, vehiculat la un moment dat sunt foarte mari comparativ cu
sumele ce s-ar colecta din acesta. Multe state din Europa care au instituit acest
impozit au renunţat din cauza costurilor ridicate pe care le implica. Mai mult, în
Germania acest impozit a fost declarat neconstituţional, fiind considerat o forma de
expropiere.
Elementele impozitelor
 Pentru ca prin impozite să poată fi realizate obiectivele financiare,
economice şi sociale urmărite de către stat la instituirea lor este necesar ca
reglementările fiscale să
fie cunoscute şi respectate atât de managementul de vîrf al instituţiilor fiscale, cât
şi de contribuabili.
 Drept urmare, în legislaţia specifică se precizează persoanele în sarcina
cărora cade plata impozitelor, materia supusă impunerii, mărimea impozitului,
termenele de plată, sancţiunile ce se aplică persoanelor fizice sau juridice care nu-
şi onorează obligaţiile fiscale la termenele stabilite.
 Subiectul impozabil este persoana obligată direct potrivit legii, să suporte
plata unui impozit sau al unei taxe. Subiectul impozabil poate fi o persoană fizică
sau juridică care posedă bunuri, realizează venituri sau face cheltuieli pentru care
legea prevede obligaţia plăţii unor impozite şi taxe.
 Plătitorul de impozit este persoana obligată să efectueze calculul şi plata
obligaţiei la buget. De cele mai multe ori, plătitorul coincide cu subiectul
impozabil, dar sunt şi cazuri în care plătitorul nu este şi subiect (tva, accize. etc.).
 Baza impozabilă identifică suma (venitul, profitul) sau obiectul impozabil
(valoarea de impozitare).
 Sursa impozitului arată din ce anume se plăteşte impozitul: din venit sau din
avere. În cazul impozitului pe venit, obiectul impunerii coincide cu sursa.
 Cota de impunere se exprimă printr-o sumă fixă sau un procent (cotă) care se
aplică asupra bazei impozabile şi cu ajutorul căreia se determină impozitul datorat.
 Termenul de plată reprezintă perioada de timp în care se poate plăti
impozitul, tirmestria, după realizarea venitului, anticipat, etc.).
 Sancţiunile apar sub forma amenzilor, dobînzilor sau penalităţilor de
întîrziere, când nu se respectă termenele legale de plată sau atunci când obligaţia
de plată este determinată incorect.
 Managementul resurselor financiare publice în general, managementul fiscal
în special pentru a fi performant trebuie să respecte anumite principii fiscale la
instituirea unui impozit. În funcţie de respectarea acestora se poate aprecia
eficienţa impozitului şi implicit a sistemului fiscal.
 Principiul randamentului. Impozitul este apreciat în funcţie de randamentul
său bugetar. Obiectivul propus este maximizarea veniturilor bugetare din impozitul
instituit pentru un cost dat sau diminuarea costurilor de administrare raportate la un
randament dat.
 Principiul simplităţii (al lipsei de arbitrariu). Impozitul trebuie să fie uşor de
administrat şi să se bazeze pe prevederi clare, uşor de înţeles atât de către
contribuabili cât şi de aparatul de control fiscal.
 Principiul flexibilităţii. Flexibilitatea poate fi apreciată ca sensibilitatea bazei
de impozitare la evoluţia conjucturii economice.
 Principiul stabilităţii, consacră regula potrivit căreia „un impozit bun este un
impozit vechi”. Modificările frecvente ale legislaţiei fiscale sunt sursă de
ineficacitate şi, în plus, un impozit vechi este acceptat de către contribuabili.
Stabilitatea impozitelor permite operatorilor economici să ia decizii în condiţiile
unei cât mai mari certitudini şi cu o predictibilitate cît mai mare asupra evoluţiei
obligaţiilor bugetare în perioada următoare.
 Principiul echivalenţei. Obligaţia fiscală suportată de contribuabil trebuie să
fie corelată cu avantajele pe care aceştia le vor avea prin accesul la bunurile şi
serviciile publice oferite de stat. Dacă acceptăm existenţa unei echivalenţe între
impozitele plătite şi bunurile şi serviciile publice de care beneficiază contribuabilii,
atunci impozitele ar putea fi interpretate din punct de vedere contabil ca cheltuială.
Aceasta ar fi o eroare în condiţiile în care pentru o analiză corectă trebuie luate în
considerare şi principiile bugetare.
 Principiul neutralităţii. Impozitele judicios instituite au rolul de pîrghii
economico-financiare şi contribuie la o mai bună administrare a economiei,
stimulînd sau descurajînd anumite activităţi economice. În acest sens, ele trbuie să
se stabilească după reguli unitare pentru toti, fără a acorda spaţii discriminatorii
fiscale, directe sau indirecte.
 Principiul echităţii, presupune ca, contribuţia la acoperirea cheltuielilor
publice să se facă prin raportare la capacitatea contributivă a plătitorilor de
impozite, influenţată de considerente politice, economice, sociale sau morale.
 Principiul legalităţii. Impozitele se instituie pe bază de reglementări legale.
Dreptul statului de a percepe impozite este recunoscut în legea fundamentală şi
reglementat prin legi organice.
6.4. IMPOZITELE ȘI MEDIUL DE AFACERI
În relaţie cu mediul de afaceri din poziţia acestuia de „partener” şi principal
furnizor de resurse financiare publice, politicile şi mecanismele fiscale,
managementul fiscal promovat şi aplicat, „în condiţii normale”, trebuie să
urmărească:
 tratamentul nediscriminatoriu al operatorilor economici prin aplicarea
măsurilor de constrîngere fiscală şi prin măsuri ferme de reducere a evaziunii
fiscale;
 stimularea activităţilor economice prin acordare unor facilităţi (înlesniri)
fiscale bine fundamentate care se justifică raportat la factori conjucturali;
 evitarea impunerii de două sau mai multe ori a aceleaşi baze de impozitare;
 încercarea de diminuare a sarcinii (poverii) fiscale;
 stabilirea unei sarcini fiscale „reale”, prin actualizarea la inflaţie a
elementelor luate în calculul profitului impozabil;
 descurajarea unor activităţi sau consumuri etc.
 Evitarea impunerii de două sau mai multe ori a aceleaşi baze de impozitare
este o preocupare care se manifestă şi la nivel internaţional iar rezolvarea ei este
dată de încheierea de convenţii de evitare a dublei impuneri.
 În efortul de modernizare a sistemului fiscal, trebuie remacate demersurile
făcute pentru evitarea impunerilor în cascadă. Impozitul pe circulaţia mărfurilor a
fost înlocuit cu taxa pe valoarea adăugată care are specific faptul că, din punct de
vedere al impozitării veniturilor este afectată numai valoarea nou creată de aceştia.
 De asemenea, reglementările fiscale au urmărit evitarea impunerii multiple a
profitului, stabilindu-se că dividendele încasate de la persoane juridice române nu
se supun impozitului pe profit la unitatea care le încasează, deoarece ele se plătesc
din profitul net, adică un profit care a suportat deja impozitul pe profit şi impozitul
pe dividende.
 Legislaţia prin care se aprobă codul fiscal reglementează procedura de
modificare sau de instituire a impozitelor şi taxelor, autorizează Ministerul
Finanţelor să elaboreze norme metodologice, instrucţiuni şi ordine în aplicarea
codului şi a convenţiilor de evitare a dublei impuneri.
 Prin codul fiscal sunt reglementate, unitar, într-un singur act normativ,
principalele impozite şi taxe sunt:
- impozitul pe profit;
- impozitul pe venit;
- impozitul pe veniturile obţinute de nerezidenţi;
- impozitul pe reprezentanţe;
- taxa pe valoarea adăugată;
- accizele;
- impozitele şi taxele locale.
 Pentru asigurarea stabilităţii legislaţiei fiscale este reglmentat în legea de
aprobare a codului fiscal că, acesta „se modifică şi se completează numai prin lege,
promovată, de regulă, cu şase luni înainte de data intrării în vigoare a aces- teia” şi
orice modificare sau completare a codului fiscal „intră în vigoare cu începere din
prima zi a anului următor celui în care a fost adoptată prin lege”. Din păcate, acest
„de regulă” lasă cîmp de interpretare în favoarea puterii executive care transformă
de multe ori excepţia în regulă.
Impozitul pe veniturile persoanelor fizice
Sunt supuse impozitului pe venit, potrivit prevederilor codului fiscal, veniturile
obţinute din:
 activităţi independente;
 salarii;
 cedarea folosinţei bunurilor, mobile sau imobile;
 din investiţii financiare, din dividende, din venituri impozabile din dobânzi,
din transferul titlurilor de valoare (din operaţiuni de vinzare cumpărare valută la
termen, dinvenituri realizate la lichidarea unei persoane juridice);
 pensii, care exced suma de 1000 lei lunar (neimpozabilă);
 unele activităţi agricole (pepiniere pomicole şi viticole, legume cultivate în
sere şi solarii, cultura arbuşti ornamentali etc.;
 premii şi din jocuri de noroc;
 transferul proprietăţilor imobiliare din patrimoniul personal;
 alte surse (câştiguri de la societăţi de asigurări, veniturile persoanelor fizice
primite de la curtea de arbitraj etc.);
II. Impozitul pe veniturile din activităţi independente
Veniturile din activităţi independente cuprind:
 veniturile din profesii liberale (cabinete medicale, de avocatură, expertiză
contabilă, contabil autorizat, arhitect, etc.);
 veniturile comerciale, respectiv venituri din fapte de comerţ sau din
prestarea serviciilor;
 venituri din proprietate intelectuală;
III. IMPOZITUL PE SALARII
 Veniturile din salarii reprezintă toate veniturile în bani sau în natură obtinute
de o persoană fizică ce desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de
muncă. Sunt supuse impozitării atât salariile primite în cazul unui contract de
muncă încheiat pe durată determinată sau nedeterminată. De asemenea, se cuprind
în veniturile din salarii: indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă, de
maternitate şi pentru concediul privind îngrijirea copilului în vârstă de până la 2
ani.
IV. IMPOZITUL PE DIVIDENDE
 În accepţiunea generală, dividendele sunt considerate ca fiind partea din
profitul net al unei societăţi comerciale care se distribuie titularilor de acţiuni, în
funcţie de valoarea nominală a acţiunilor deţinute.
 Legislaţia specifică defineşte dividendele astfel:
- “ o cotă parte din profitul obţinut de societăţile comerciale ce se plăteşte
fiecărui acţionar sau asociat, proporţional cu cota de participare la capitalul social
vărsat, dacă prin actul constitutiv nu se prevede altfel”.
- “ o distribuire în bani sau în natură, efectuată de o persoană juridică unui
participant la persoana juridică, drept consecinţă a deţinerii unor titluri de
participare la acea persoană juridică”.