CAPITOLUL 8

Politica agricolă comună

Fortăreaţa contestată
Christilla Roederer-Rynning

Introducere 156 PAC contestată: spre logici multiple de

Construirea fortăreţei PAC: de la intervenţie 162
fragmentare la compromis 157 Două procese de schimbare 163
Origini neplauzibile 157 Extinderea ca o pârghie de schimbare? 167
Cooptarea modernizării 159 Între vechi şi nou: PAC ca un regim politic
În serviciul fortăreţei PAC: metoda bifurcat 167
comunitară în agricultură 160 Concluzii 172
Naţionalismul agrar
instituţionalizat 160
Trăsături unice şi mai puţin unice 161 LECTURI SUPLIMENTARE 174

Rezumat
Politica agricolă comună de astăzi (PAC) este o politică schimbătoare. Consumând încă o mare parte
din bugetul Uniunii Europene (UE), PAC de astăzi seamănă doar puţin cu sistemul de sprijinire a pieţei
din anii ‘60, ezoteric şi foarte segmentat. Multe probleme ale politicii agricole au devenit atât de strâns
legate de chestiuni de comerţ, mediu, sistemul public de sănătate şi mai nou de energie, încât PAC
pierde din caracterul său sectorial limitat. Mecanismul de elaborare a legislaţiei PAC a devenit mai
diferenţiat şi mai deschis pe măsură ce logica intervenţiei concurentă conduce din ce în ce mai mult
procesul politicii, iar caracterul central al problemelor agricole şi chiar al agricultorilor se modifică.
Seria de reforme PAC din ultimele două decenii au scos în evidenţă rolul central al plăţilor directe către
producători, reducând capacitatea PAC de a denatura piaţa şi sporindu-i capacitatea de a canaliza
aşteptările în continuă schimbare ale consumatorilor europeni. PAC rămâne o fortăreaţă; dar cu ziduri
mai mici.
Christilla Roederer-Rynning

Introducere
PAC a fost concepută într-o Comunitate Economică Europeană (CEE) formată din numai şase state
membre, care îşi reveneau din grave crize alimentare post-belice şi îşi făceau griji pentru durabilitatea
producţiei alimentare.1 În versiunea sa clasică, rămasă intactă în esenţă până la sfârşitul anilor ’80, PAC
a fost un sistem de sprijinire a pieţei bazat pe preţurile garantate în cadrul Comunităţii şi pe prelevările
la import şi subvenţiile la export în raport cu restul lumii. Acest sistem a făcut din CEE cea mai mare
putere agricolă din lume. A dat naştere, de asemenea, unei nemulţumiri fantastice, deoarece a devenit
foarte scump de susţinut, a avut un impact negativ din punct de vedere economic asupra agriculturii
europene şi asupra pieţelor agricole mondiale şi a început să nu mai aibă nicio legătură cu aşteptările
contribuabililor şi consumatorilor europeni.
Cele cinci extinderi efectuate de UE încă din anii 1970 au adăugat alte dimensiuni de controversă
şi probleme de adecvare. Aderarea Regatului Unit în 1973 a permis acestui critic de lungă durată al
PAC să pledeze pentru reformă din interior şi stabilirea unor noi priorităţi ale politicilor în agenda
UE. De la extinderea Asociaţiei Europene a Liberului Schimb (AELS) din 1995, acesta a primit sprijin
din partea Suediei în căutarea liberalizării comerţului agricol. Extinderea către Spania şi Portugalia
din 1986 a arătat tendinţa regresivă a PAC (care se axează pe produse nordice cum ar fi cerealele sau
laptele) şi a ridicat problema redistribuirii bugetului întrucât fondurile structurale s-au dublat pentru a
satisface nevoile noilor membri (a se vedea Capitolul 9). Aceste probleme au devenit apăsătoare astăzi
întrucât ţările membre mai sărace din Europa Centrală şi de Est (TECE) sunt beneficiare importante ale
subvenţiilor politicii regionale a UE.2 UE este acum o uniune formată din 27 de state membre, ale căror
structuri agricole, structuri sociale şi opinii fundamentale privind politica economică diferă foarte mult.
Prin urmare, nu este surprinzător faptul că, deşi întâmpinată ca un pod pentru apropierea popoarelor
europene, PAC este astăzi adesea criticată în cadrul dezbaterii publice ca un monument închinat
iraţionalităţii economice şi ca un impediment în Uniunea extinsă.
Obiectivul principal al acestui capitol este de a înţelege procesele care constituie PAC. Capitolul
acordă o atenţie specială modului în care metoda comunitară (a se vedea Capitolul 4) funcţionează
în agricultură şi modului în care a menţinut zidurile fortăreţei PAC. Se va acorda atenţie şi fondului
politicii, deşi cu precădere cu scopul de a sublinia modul în care politicile sectoriale modelează politica
şi modul în care procesul schimbării a afectat tipul rezultatelor politicilor.
Din această perspectivă este clar că, în ciuda percepţiilor populare răspândite, PAC este o politică
în continuă schimbare. Au existat mai multe etape ale schimbării, în primul rând în cadrul reformei
McSharry din 1992, apoi în Agenda 2000 (1999) şi în Revizuirea la mijlocul perioadei a PAC (2003), şi
în cele din urmă în aşa-numitul Bilanţ de sănătate al PAC (2008). În prezent, PAC se aseamănă foarte
puţin sistemului anilor ’60, chiar şi numai din cauza mecanismului controversat de sprijinire a preţurilor
care a fost înlocuit cu plăţi directe către producători. Introduse în 1992 ca o compensare a reducerilor
de preţuri, aceste plăţi reprezintă acum majoritatea sprijinului UE în domeniul agriculturii sub eticheta
schemei de plată unică pe suprafaţă. Acestea reprezintă instrumentul prin care cererile lumii neagricole
sunt canalizate în politica agricolă: dacă să „ecologizeze PAC”, să „deconecteze” sprijinul pentru
exploataţii de producţie sau să „simplifice PAC”. În cadrul acestor plăţi pe suprafaţă, cheltuielile UE
legate de preocupările agricole tradiţionale au fost stabilizate pe măsură ce bugetul total al UE a crescut:
cheltuielile totale ale PAC (inclusiv preocupările mai noi ale dezvoltării rurale) au reprezentat astfel 43 %
din bugetul UE în 2008, fiind reduse de la mai mult de 70 % în 1980 (a se vedea Capitolul 9)3, şi sprijinul
PAC denaturează acum mai puţin piaţa.
În mod mai puţin evident, dar poate mai important pentru scopul acestui volum, s-au modificat şi
procesele de elaborare a politicilor care au pus temelia PAC. Descrierea PAC ca o comunitate închisă

156
 Politica agricolă comună

de politici publice acţionată de logica unică a intervenţiei pe piaţă nu mai sunt exacte. PAC a evoluat
într-un regim politic complex condus de logica concurentă. Pe plan intern, elaborarea politicilor este
acum bifurcată între preocupările pieţei tradiţionale şi preocupările legate de dezvoltarea rurală ce abia
se conturează (acestea din urmă au reprezentat aproximativ o cincime din bugetul PAC în 2008; a se
vedea finanţarea pentru măsurile din pilonul 2 în 2008 la nota de final 3). Pe plan extern, un număr tot
mai mare de conexiuni cu alte domenii de politici îndeamnă decidenţii de politici PAC să înglobeze şi
să răspundă la o varietate tot mai extinsă de provocări. Problemele PAC, care cândva erau agricole în
sensul strict sectorial, sunt acum legate de probleme comerciale (a se vedea capitolul 16), probleme ale
mediului înconjurător (a se vedea capitolul 13), probleme de sănătate şi siguranţă (a se vedea capitolul
14) şi, mai nou, cu probleme de energie (a se vedea capitolul 15). Aceasta înseamnă că PAC reflectă acum
o combinaţie de procese eterogene de elaborare a politicilor, care se bazează doar parţial pe metoda
comunitară şi au modificat modul în care însăşi metoda comunitară este aplicată în zonele fundamentale
ale PAC.

Construirea fortăreţei PAC: de la fragmentare la compromis

PAC nu a avut o formă definitivă de la început. A apărut pe fondul unei ambiguităţi juridice
şi al unei fragmentări politice. S-a realizat totuşi un compromis în anii ‘60 în cursul unor negocieri
interguvernamentale prelungite. A apărut la intersecţia dintre idei şi putere, unde ambiţiile de
modernizare ale noilor elite europene au întâlnit realităţile politice şi economice ale Europei post-belice.
Acest compromis a stabilit parametrii politici în care metoda comunitară s-a dezvoltat în domeniul
agriculturii, pentru a deveni temelia fortăreţei PAC.

Origini neplauzibile
Tratatul de la Roma din 1957 (CEE) a invitat decidenţii de politici CEE să elaboreze politica agricolă
comună pentru a asigura venituri echitabile pentru agricultori şi preţuri rezonabile pentru consumatori,
instituind organizări comune ale pieţei (OCP) şi aplicând următoarele principii: unitatea pieţei (preţuri
agricole unice în cadrul Comunităţii); preferinţa comunitară (produsele pieţei comune protejate
împotriva importurilor la preţuri mici); şi solidaritatea financiară (responsabilitatea colectivă a statelor
membre pentru consecinţele financiare ale PAC). Tratatul avea astfel în vedere o combinaţie de integrare
negativă [„Piaţa comună cuprinde agricultura şi comerţul cu produse agricole”, articolul 38 alineatul
(1) CEE] şi integrare pozitivă [„stabilirea unei politici agricole comune a statelor membre”, articolul 38
alineatul (4) CEE].
Observatorii au remarcat adesea ambivalenţa şi deschiderea părţilor din Tratatul CEE dedicate
agriculturii (de ex. Neville-Rolfe 1984: 194). Asupra unui singur punct, totuşi, tratatul a fost clar: şi
anume normele instituţionale ce trebuie respectate în agricultură. Nu exista nicio îndoială că statele
membre vor fi protagoniştii politicii agricole comune. Tratatul a invitat statele membre să traseze liniile
directoare ale politicii agricole comune într-o conferinţă ulterioară ratificării, convocată de Comisia
Europeană [articolul 43 alineatul (1) CEE]. Procedura legislativă aplicabilă agriculturii, de consultare
[articolul 43 alineatul (2) CEE], a subliniat preponderenţa interguvernamentalismului, făcând din
Consiliul de Miniştri unicul organ legislativ. Posibilii concurenţi, cum ar fi Parlamentul European (PE)
sau parlamentele naţionale, au fost excluşi din procesul de elaborare a politicilor: primului i-a fost

157
Christilla Roederer-Rynning

acordat numai un rol consultativ, în vreme ce folosirea normelor direct aplicabile în statele membre a
lăsat parlamentele naţionale fără niciun rol în procesul de elaborare a politicilor.
Dincolo de aceste probleme procedurale, ambiguitatea era trăsătura caracteristică a dispoziţiilor
tratatului cu privire la obiectivele fundamentale ale PAC. Tratatul a invitat decidenţii de politici
la: restructurarea sectorului agricol pentru a elibera resurse pentru restul economiei concomitent cu
stabilizarea pieţelor; şi protejarea veniturilor exploataţiilor agricole concomitent cu asigurarea unor
preţuri rezonabile de livrare către consumatori (Caseta 8.1). A identificat de asemenea nevoia de a lua
în considerare „caracterul special al activităţii agricole care rezultă din structura socială a agriculturii şi
din discrepanţele structurale şi naturale existente între diferitele regiuni agricole” (articolul 39.2). Au fost
schiţate astfel două sarcini politice pentru PAC: prima, organizarea comună a pieţelor agricole (măsuri
de politici de piaţă); şi a doua, promovarea structurilor agricole moderne, sprijinirea profesionalizării
agricultorilor şi remedierea discrepanţelor regionale (măsuri de politici structurale). Totuşi, modul
în care vor fi îndeplinite aceste sarcini a rămas o problemă inexplicabilă şi obiectivele concurente de
reconciliere i-au constrâns pe decidenţi să găsească o soluţie.
Autorii Tratatului CEE nu erau nepăsători sau prost informaţi; au consemnat doar realitatea
fragmentării politice în Europa de vest la sfârşitul anilor ‘50. Într-un stat-cheie cum este Franţa,
formidabilele lobby-uri agricole, care au devenit mai târziu atât de mult implicate în procesul de elaborare
a politicii agricole europene, au fost amestecate în conflicte reciproc distructive (Wright 1953). Invidiile şi
conflictele privind statutul agricultorilor, ideologia politică, diferenţierea produselor şi situaţiile specifice
pieţei au dat naştere scepticismului privind potenţialul ţăranilor de mobilizare. Nu exista niciun consens
între statele membre fondatoare în privinţa obiectivelor CEE în domeniul agriculturii. CE-6 (Belgia,
Franţa, Republica Federală Germania, Italia, Luxemburg şi Ţările de Jos) aveau opinii diferite în ceea ce
priveşte orientările la export, gradul de autosuficienţă şi forţa politică a exploataţiilor lor naţionale; şi
în vreme ce toate cele şase state membre fondatoare foloseau mecanismul de control al pieţei, formele,
gradele şi obiectivele intervenţiei naţionale în sectorul agricol variau semnificativ de la o ţară la alta
(Tracy 1989). Ambiguitatea juridică a scos astfel în evidenţă absenţa unui consens politic.

Caseta 8.1 Cele cinci obiective ale PAC, articolul 33 din TCE (fostul articol 39 CEE)

• Creşterea productivităţii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltării
raţionale a producţiei agricole, precum şi prin utilizarea optimă a factorilor de producţie, şi în special a
forţei de muncă;
• aşadar, asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaţia agricolă, în special prin majorarea
veniturilor individuale ale lucrătorilor din agricultură;
• stabilizarea pieţelor;
• garantarea siguranţei aprovizionărilor;
• asigurarea unor preţuri rezonabile de livrare către consumatori.
Notă: Le sunt recunoscătoare lui Rob Peters şi Robert Ackrill pentru că m-au atenţionat cu privire la faptul că
al doilea obiectiv începe cu „aşadar” (sublinierea autorului). Acest lucru poate sugera că autorii tratatului nu au
prevăzut obiectivul 2 (asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaţia agricolă) ca un obiectiv separat,
ci legat de, şi care trebuie atins prin, promovarea progresului tehnic şi modernizarea structurilor agricole
(obiectivul 1). Trebuie reţinut acest punct în lumina evoluţiei ulterioare a PAC într-un sistem de sprijinire a
preţurilor, care nu face decât o trimitere pur verbală la modernizarea agricolă.

158
 Politica agricolă comună

Cooptarea modernizării
Cu toate acestea, în anii ’60 a apărut un regim de politici.4 Conform cerinţelor tratatului, în iunie 1958
a avut loc o conferinţă la Stresa pentru a se discuta orientările pentru politici la care CE-6 a reafirmat
în linii mari dubla misiune a PAC. În anii următori, totuşi, o serie de negocieri interguvernamentale au
schimbat destul de mult cursul PAC, a cărei esenţă este rezumată în trei puncte principale:
• în primul rând, o politică de susţinere a preţurilor: acordurile interguvernamentale din 1962 şi
1964 au garantat agricultorilor europeni preţuri mari pentru produsele lor ţinând concurenţii
mondiali departe de pieţele europene printr-un sistem de prelevări variabile la import şi
subvenţii la export;
• în al doilea rând, o devalorizare a politicii structurale: planul din 1968 al comisarului Mansholt
de a dezvolta o politică ambiţioasă de restructurare a agriculturii europene a fost atenuat şi
politica structurală a rămas ancorată în siguranţă la nivel naţional cu excepţia câtorva măsuri
relativ modeste; şi
• în al treilea rând, o restricţionare a cheltuielilor de garantare PAC: decizia din 1970 de a considera
cheltuielile agricole de garantare pentru susţinerea pieţei ca fiind „cheltuieli obligatorii”
(cheltuielile ce rezultă inevitabil din tratate sau din acte adoptate în conformitate cu acestea) au
eliminat de facto bugetul noii politici agricole din competenţa PE (a se vedea Capitolul 9).
Evident, dincolo de un amestec echilibrat de motive politice, o logică unică a intervenţiei pe piaţă
a prevalat în anii ’60. Protecţia veniturilor exploataţiilor agricole a câştigat faţă de celelalte motive cum
ar fi preocupările pentru consumatori (în măsura în care au fost abandonate perspectivele „preţuri
rezonabile pentru consumatori”) sau restructurarea sectorului agricol. Astfel, afacerile agricole europene
au cunoscut o „întorsătură agrară” în anii 1960, care trebuie admisă cum se cuvine (Roederer-Rynning
2003a).
Cum se explică această întorsătură de evenimente? Există dovezi că influenţa Germaniei a fost
decisivă în asigurarea unor preţuri mari la cereale – şi prin efectele în lanţ asupra produselor lactate şi
din carne (Pinder 1991; Fennell 1997; Moravcsik 1998). Este mai puţin clar, totuşi, motivul pentru care
conducătorii statelor europene s-au angajat unilateral într-o politică de intervenţie pe piaţă. Este posibil
ca o încredere a politicii în „excepţionalitatea” agriculturii să fi justificat un nivel ridicat al ajutoarelor de
stat în acest sector (Coleman et al. 1997; Skogstad 1998; Moyer şi Josling 2002). Elitele europene au dorit
poate să evite repetarea turbulenţelor politice interbelice reducând decalajul dintre veniturile urbane
şi rurale şi, prin urmare, sprijinul potenţial al mişcărilor politice extremiste din zonele rurale (Majone
1995b; Rieger 2005; Knudsen 2009). Politicienii naţionali au fost poate încântaţi să folosească instituţiile
CEE pentru a proteja relaţiile în esenţă clientelare de controlul public (Vaubel 1986), fără intenţia de a
renunţa vreodată la principalele competenţe politice structurale.
Conflictele dintre agricultori şi cele dintre politicienii naţionali şi grupările agricole sugerează
totuşi o altă interpretare: PAC din anii ’60 a reprezentat de asemenea preţul pe care elitele europene
de modernizare l-au avut de plătit pentru a asigura sprijinul agricultorilor obişnuiţi şi al persoanelor
importante refractare din mediul rural. În anii ’50, agricultura şchiopăta în urma industriei (Tracy
1989). Elitele europene post-belice au avut tendinţa să neglijeze sectorul agricol în graba lor de a
rezolva probleme financiare şi economice mult mai apăsătoare. Cooperarea europeană a prezentat o
oportunitate unică de a reduce efectele de strâmtorare legate de un sector agricol înapoiat şi de a genera
bunăstare pentru întreaga economie. Totuşi, dacă instituirea CEE a oferit cadrul şi resursele adecvate
pentru realizarea agendei, mandatul politic de susţinere şi implementare a politicii viitoare trebuia creat
acasă, în cadrul politicii statelor membre individuale, dintr o bază politică fragmentată în care notabilii
din mediul rural adesea nu erau întru totul de acord cu elitele modernizatoare. La început, aceste elite
se angajaseră pentru o politică de modernizare care includea în principal o piaţă comună europeană

159
Christilla Roederer-Rynning

însoţită de o politică a preţurilor moderate şi o politică de modernizare a structurilor agricole. În cele din
urmă, pentru ca agricultorii să îi sprijine, s-au mulţumit cu mult mai puţin. Intenţiile de modernizare
au fost cooptate de forţe conservatoare în ceea ce Selznick [1984 (1949): 260] numea cândva „tărâmul
umbrelor interacţiunii informale”.
În mod clar, PAC din anii ’60 a rezultat din compromisuri complexe: între diversele preferinţe ale
statelor membre, dar şi între idealurile de politici şi realităţile politice. Interese divergente s-au reunit
sub stindardul unei politici a preţurilor mari şi au sudat două „pacte de fier” în Europa de vest: un
pact agrar între state şi agricultori uniţi federalizaţi în formidabile grupuri naţionale de lobby şi un
pact interguvernamental în jurul axei franco-germane. S-au cristalizat opinii cum că lumea agricolă este
un sector special al economiei, necesitând asistenţă specială din partea statului. Toţi aceşti factori au
creat impedimente pe termen lung în calea modernizării eficiente a agriculturii. Au ridicat de asemenea
obstacole politice şi instituţionale în calea susţinătorilor schimbării.

În serviciul fortăreţei PAC: metoda comunitară în agricultură

O literatură de specialitate extinsă a confirmat modul în care metoda comunitară a asigurat întemeierea
fortăreţei PAC. A creat efectele capcanei deciziilor comune (Scharpf 1988), a întărit concepţiile globale în
domeniul agrar (Fouilleux 2003) şi a închis reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice (Daugbjerg
1999), a consolidat forţa politică a intereselor agricole naţionale (Roederer-Rynning 2002), şi a promovat
căutarea de avantaje proprii (Vaubel 1986; Nedergaard 2006). Această literatură se desprinde dintr o
lungă tradiţie a instituţiilor de cercetare ca „rezultantă a interacţiunilor economice, sociale şi politice”
(Scharpf 1988: 266). În schimb, această secţiune subliniază modul în care deosebitul context economic
şi politic, specific sectorului agricol, a colorat modul în care metoda comunitară a funcţionat în realitate.

Naţionalismul agrar instituţionalizat

În vreme ce pe hârtie metoda comunitară acordă Comisiei un rol mai important în comparaţie cu
alte metode de politici, cazul politicii agricole arată că rolul Comisiei nu poate fi apreciat numai pe baza
regulilor formale ale jocului izolat de politică. Într-adevăr, în contextul unor politici tot mai naţionalizate,
Comisia a funcţionat foarte mult ca un alter ego al Consiliului de Miniştri, consolidând astfel puterea
naţionalismului agrar.
Competenţa instituţiilor UE în agricultură este prevăzută de procedura de consultare [articolul 43
alineatul (2) din Tratatul CEE), numită astfel deoarece acordă PE un rol în întregime consultativ. Comisia
are dreptul exclusiv de iniţiativă, o prerogativă care este importantă la stabilirea agendei esenţiale şi care
este dificil de surclasat în mod legal. Consiliul poate solicita legislaţie, dar nu poate înainta propuneri
concrete; nici nu poate adopta vreo decizie în lipsa unei propuneri din partea Comisiei. Consiliul poate
modifica propunerea Comisiei prin votul majoritar al membrilor săi, dar totuşi Comisia se poate opune
acestor modificări, Consiliul trebuind să acţioneze în unanimitate pentru a trece peste opunerea acesteia.
În acest mod, nu numai „în mod formal, ci şi material” „propunerea Comisiei este baza negocierilor
ulterioare” (Meester 1999: 2). În ceea ce îl priveşte, Consiliul este suveran în faza de luare a deciziilor.
Legislatorii concurenţi sunt excluşi prin lege, PE trebuind să emită un aviz înainte ca legislaţia să capete
putere de lege fără vreo obligaţie pentru Consiliu de a lua în considerare acest aviz. Parlamentarii
naţionali au chiar mai puţin de spus deoarece legislaţia în domeniul PAC, odată ce a fost adoptată sub

160
 Politica agricolă comună

formă de regulamente, se aplică direct în statele membre. Astfel, cel puţin pe hârtie, Comisia şi Consiliul
se bucură de un raport de putere clar şi simetric în domeniul PAC, în care Comisia propune şi Consiliul
dispune.
Totuşi, această relaţie trebuie evaluată în lumina contextului în care PAC a fost consolidată în anii
’60 şi ’70, context în care statele membre au asigurat canale de influenţă extraordinare dincolo de
prerogativele lor consacrate de tratat. Asta s-a petrecut mai întâi ca urmare a „crizei scaunului liber” de
şase luni declanşată de Franţa la 1 iulie 1965 ca răspuns la o propunere a Comisiei cu privire la finanţarea
PAC. Compromisul de la Luxemburg din 29 ianuarie 1966, care a pus capăt crizei, a dus la recunoaşterea
de facto a puterii de veto a membrilor Consiliului, ori de câte ori „interese foarte importante ale unuia
sau mai multor parteneri sunt în joc”. Mai târziu, instituţionalizarea Consiliului European a asigurat
statelor membre o mai mare influenţă acordându-le tuturor drept de iniţiativă (Meester 1999). Aceste
evoluţii neformale au autorizat competenţa Comisiei, nu numai pentru că au instituţionalizat regula
consensului în cadrul Consiliului şi au introdus un drept concurent de iniţiativă, ci şi pentru că au indus
un anumit grad de naţionalizare a însăşi Comisiei (Averyt 1977: 88). Astfel, în realitate, relaţiile dintre
Consiliu şi Comisie în perioada versiunii clasice a PAC erau mai degrabă simbiotice decât competitive
şi nu reuşeau să dezvăluie întregul potenţial de autonomie pe care tratatul l-a acordat Comisiei. Statele
membre influenţau deja legislaţia în faza stabilirii agendei. Comisia anticipa poziţiile naţionale. Astfel,
multe din propunerile sale erau deja aprobate în sub-structuri ale Consiliului înainte de a ajunge propriu-
zis la Consiliu (aşa-numitele „puncte A”).
Interesele agricole erau blocate în acest tandem politic atât în mod formal cât şi neoficial. Segmentarea
formală din instituţiile UE a protejat politica agricolă de presiunea contraintereselor. O structură separată
a Consiliului – Consiliul miniştrilor agriculturii – a discutat probleme agricole încă de la început,
asistată din mai 1960 de către Comitetul special pentru agricultură (CSA) (o sub-structură a Consiliului
compusă din înalţi funcţionari publici ai statelor membre) (Pearce 1981; Swinbank 1989). Mai mult,
decizia din 1970 de a considera cheltuielile de garantare ca fiind cheltuieli obligatorii a scos efectiv PAC
de sub controlul europarlamentarilor, în mod paradoxal în momentul în care PE începuse să capete
competenţe mai substanţiale. Pe o bază mai puţin formală, consultarea de rutină a grupărilor agricole
până la excluderea altor interese a întărit închiderea instituţiilor la toate nivelurile şi fazele procesului de
elaborare a politicilor. La nivel supranaţional, Comité des Organisations Professionnelles Agricoles (COPA
- Comitetul organizaţiilor profesionale agricole) era principalul mecanism de canalizare a contribuţiilor
agricultorilor, un lobby agricol european creat aproape în acelaşi timp cu CEE cu sprijinul activ al
comisarului pentru agricultură, Sicco Mansholt. Interesele agricole s-au făcut din nou simţite în etapa
de implementare la nivel naţional, în care grupările agricole primeau adesea importante competenţe
delegate şi locuri în cadrul numeroaselor agenţii şi comisii naţionale înfiinţate pentru implementarea
OCP.

Trăsături unice şi mai puţin unice

Multe trăsături ale acestui proces politic închis ar putea fi atribuite caracteristicilor sectorului agricol.
Folosirea unei forme foarte tehnice de reglementare (politica de piaţă) într-un mediu politic fragmentat
compus din milioane de unităţi de producţie a generat trăsături distinctive la nivelul UE, în special:
• o densitate a interacţiunii sociale printre diverşii actori implicaţi în procesul de elaborare a
politicilor (Consiliu, Comisie, grupări agricole, agenţii naţionale) inegalate în alte domenii de
politici. Aici, PAC se află în contrast clar cu politica regională – o altă politică redistributivă – în
cadrul căreia Consiliul se întruneşte foarte rar, oferind astfel un grad foarte scăzut de socializare
în rândul guvernelor statelor membre şi între guvernele statelor membre şi membrii Comisiei

161
Christilla Roederer-Rynning

(a se vedea capitolul 10). Densitatea interacţiunii sociale ce caracterizează PAC a furnizat o bază
solidă pentru consolidarea încrederii între actorii politici, schimbul de informaţii şi descoperirea
intereselor comune;
• o reprezentare asimetrică fără precedent a intereselor, poate cu excepţia politicii în sectorul
pescuitului (Lequesne 2005). Asimetria nu reflectă numai faptul că circumscripţiile opuse
PAC au fost foarte greu de organizat [circumscripţiile de consumatori sunt difuze; majoritatea
asociaţiilor de protecţie a mediului sunt prezente pe scena europeană de mai puţin de 30 de
ani; personalul lor este redus şi resursele lor sunt modeste (a se vedea capitolul 13); în sfârşit,
industria alimentară, care de altfel ar fi putut conduce reforma, are interese diferite], ci şi
caracterul tehnic al politicii de intervenţie pe piaţa PAC (Keeler 1987), care aproape prin natura
ei necesită intervenţia unui client agricultor (Sheingate 2001);
• un devotament deosebit faţă de stilul consensual al elaborării politicii. Această trăsătură este
intensificată în agricultură de către nivelul neobişnuit de înalt al socializării ce caracterizează
elaborarea politicilor în cadrul PAC, precum şi separarea problemelor producătorilor de ale
consumatorilor la nivelul UE; şi
• o formă regresivă de redistribuire prin care agricultorii bogaţi primesc o cotă disproporţionată
din plăţile PAC.
Pe de altă parte, există limite ale situaţiilor ce pot fi explicate prin referire la caracteristicile speciale
ale sectorului agricol. În ciuda descrierilor PAC ca un regim europenizat în mod unic, trebuie să
recunoaştem vigoarea intereselor naţionale şi abilitatea guvernelor naţionale de a rezista regrupării
competenţelor la nivel supranaţional. Întregi domenii ale elaborării politicii agricole au rămas astfel
de competenţa parţială sau exclusivă a statelor membre: majoritatea politicii structurale, desigur,
dar şi dispoziţii privind securitatea socială pentru agricultori, reglementarea condiţiilor de lucru şi a
remunerării agricultorilor, precum şi reglementarea arendării pământului – toate acestea reprezentând,
spre deosebire de politica de piaţă, importante puncte de sprijin pentru modernizarea agricolă.
Competenţa exclusivă a UE se aplică numai unui sub-domeniu specific al politicii agricole - pilonul
pieţei PAC. Chiar şi acolo, guvernele statelor membre ar putea interveni în favoarea mărfurilor care nu
sunt vizate de legislaţia UE şi ar putea influenţa preţurile mărfurilor prin intervenţia în comerţul cu
amănuntul şi distribuţie. Deşi ar putea fi exagerat să considerăm PAC ceva mai mult decât o „coordonare
a politicilor naţionale” (Pearce în Snyder 1985: 62), delegarea de competenţe către instituţiile UE s-a
făcut atâta vreme cât a permis o finanţare comună a politicii de piaţă care să nu invadeze niciodată zona
sensibilă din punct de vedere politic a politicii de modernizare.
Nu există nicio îndoială că echilibrul „descoperit” la sfârşitul anilor ’60 a contribuit la reconstruirea şi
susţinerea puterii blocurilor agrare naţionale amânând „scobirea” statului (Milward 1992; Grant 2005).
După cum au afirmat unii, „paradoxul PAC este că, prin formarea unui bloc agricol european, a întărit şi
mai mult locul agriculturii în politica naţională, disproporţional cu importanţa economică a sectorului”
(Lowe et al. 2002: 14) — iar metoda comunitară a pus temelia acestei fortăreţe.

PAC contestată: spre logici multiple de intervenţie

De la mijlocul anilor ’80, progresele din cadrul PAC prezintă o imagine nefavorabilă observatorului
afacerilor agricole europene. Negocierile comerciale globale dintre Acordul General pentru Tarife şi
Comerţ (GATT)/Organizaţia Mondială a Comerţului (OMC) (a se vedea capitolul 16), negocierile
interne cu privire la bugetul UE (a se vedea capitolul 9) şi extinderea în serie a UE (a se vedea capitolul
17) au exercitat presiuni mari asupra PAC. Nu mai puţin de şase reforme au fost făcute în ultimii 25 de

162
 Politica agricolă comună

ani (Tabelul 8.1). Nu toate reformele s-au dovedit importante în raport cu propriile premise. Împreună,
totuşi, au determinat o schimbare semnificativă şi durabilă odată cu introducerea plăţilor directe; au
schimbat de asemenea în mod durabil metoda de politică în domeniul agriculturii.

Două procese de schimbare

Două procese principale au adus schimbarea: acestea pot fi denumite „deschiderea comunităţii
de politici publice agricole” şi „ocolirea comunităţii de politici publice agricole”. În primul proces,
„deschiderea comunităţii de politici publice”, protagoniştii sunt elitele agriculturii: ei sunt cei care
iau iniţiativa şi adoptă schimbarea, acţionând dintr-o convingere ideologică şi o necesitate politică.
Această traiectorie necesită intervenţia strategică a celor implicaţi în politica agricolă care-şi folosesc
prerogativele instituţionale în combinaţie cu noile realităţi politice în vederea efectuării schimbării. O
condiţie prealabilă a fost existenţa în serviciile agricole ale Comisiei Europene a unui cerc de funcţionari
reformatori care doreau să introducă propuneri de reformă şi exploatau locuri alternative de elaborare a
politicilor care să le protejeze. Dat fiind că agricultorii sunt cei care sponsorizează (în cadrul Comisiei) şi
controlează (în cadrul Consiliului) acest proces, schimbarea survine sub aspectul reformelor PAC care,
deşi au consecinţe politice de anvergură, nu pot aborda contextul instituţional global al procesului de
elaborare a politicilor în cadrul PAC. Într-adevăr, o schimbare de acest fel are loc pornind de la premisele
decidenţilor agricoli.
Discuţiile privind comerţul global au furnizat principalele puncte de sprijin ale schimbării pentru
acest tip de proces permiţând Comisiei să facă uz de competenţele de negociere internaţională (în
virtutea articolului 133 TCE, a se vedea Capitolul 16) şi fragmentarea din cadrul Consiliului pentru a
parcurge calea reformistă. Astfel se explică modul în care UE a putut adopta o reformă radicală a PAC în
1992 (reforma McSharry din 1992) şi să o urmeze în cadrul Revizuirii la jumătatea perioadei (2003) şi
al Bilanţului (limitat) de sănătate al PAC (2008) (Tabelul 8.1). Aceste reforme au marcat pietrele de hotar
din istoria PAC prin eliminarea progresivă a sistemului de sprijinire a preţurilor, orientat spre rezultate,
şi transformarea plăţilor agricole în principalul instrument de intervenţie.
Efectele acestor reforme au fost considerabile. Sprijinul a fost decuplat de la producţie şi PAC
denaturează mai puţin piaţa (deşi un asemenea sprijin poate totuşi denatura comerţul internaţional).
A devenit chiar şi „mai ecologică” deoarece plăţile au devenit condiţionate de îndeplinirea criteriilor de
mediu. PAC a fost de asemenea ajustată să finanţeze programele de dezvoltare rurală (PAC a devenit mai
„multifuncţională”). Cu toate acestea, reformele nu au reuşit să transforme obiectivele globale ale PAC şi
cadrul său de segmentare instituţională.
În al doilea proces, „ocolirea comunităţii de politici publice”, schimbarea este sponsorizată şi
controlată de elite din afara domeniului agriculturii; implică antreprenoriatul strategic al actorilor din
afara agriculturii. Schimbarea de acest tip nu conduce la reforme ale PAC deoarece actorii nu sunt părţi
interesate ale PAC, ci mai degrabă la o reconfigurare a parametrilor macroinstituţionali şi politici de
elaborare a politicilor. Crizele sau cvasi-crizele generate de externalităţile PAC asigură principalele
puncte de sprijin ale acestei schimbări. Aceste puncte de sprijin sunt totuşi ineficiente dacă antreprenorii
nu mobilizează circumscripţiile neagricole în vederea schimbării şi nu găsesc soluţii instituţionale la
aceste probleme.
Discuţiile cu privire la bugetul UE şi situaţiile de panică în domeniul alimentar, cum ar fi „criza vacii
nebune”,5 constituie două exemple bune pentru acest mod de schimbare. În primul caz, schimbarea s a
materializat în forma unor noi proceduri instituţionale (procedura bugetară interinstituţională) (a se
vedea Capitolul 9), care au constrâns în mod durabil PAC prin stabilirea unei aşa-numite „linii directoare
agricole” (Imaginea 8.1). În cazul crizei vacii nebune, schimbarea s-a materializat în primul rând prin

163
164
TABELUL 8.1 De la sprijinul pieţei la plăţile decuplate: 25 de ani de reformă a PAC

Reforma Punctele principale Context Implicare

Reforma sectorului •  cote de producţie la produsele lactate Dispută asupra Primul control
produselor lactate bugetului CE; Prim- obligatoriu al
(martie 1984) ministrul Thatcher producţiei
asigură o reducere
bugetară anuală
Christilla Roederer-Rynning

emisă automat pentru

Regatul Unit
Plafoanele bugetare şi •  linia directoare agricolă limitează creşterea anuală a cheltuielilor agricole la extinderea din PAC plasată sub
stabilizatori (februarie 74 % din rata de creştere anuală a PNB comunitar 1986 cu Spania şi disciplina bugetară
1988) •  cotele de producţie declanşează reduceri automate de preţuri Portugalia duce la generală deşi din
dublarea fondurilor punct de vedere
structurale tehnic cheltuielile
PAC pot încă depăşi
cifrele stabilite în
perspectiva financiară
Reforma McSharry (mai •  reduceri de preţ la cereale (30 % în trei ani) şi la carnea de vită şi mânzat (15 Runda Uruguay a Plăţile agricole
1992) %) GATT pune accentul devin instrumentul
•  plăţile compensatorii către producători sunt legate de producţie, deoarece pe produsele principal de sprijin;
numai agricultorii cu produse eligibile pot primi aceste plăţi agricole şi consideră fac din PAC un factor
negocierile pentru care denaturează mai
•  măsurile adiacente includ: ajutor la pensionarea anticipată a agricultorilor;
produse ca acţiune puţin piaţa; limitele
programe agro-mediu; sprijin pentru reîmpădurirea terenului agricol;
unică (cu alte cuvinte, cheltuielilor pentru
scoaterea a 15 % din terenurile arabile pentru exploataţiile peste mărimea
constituie un singur plăţile agricole ţin
convenită
pachet) cheltuielile PAC sub
control efectiv
Acordul cu privire la sprijinul pieţei şi veniturilor devine primul pilon al PAC: extinderea către est: Noul pilon de
agricultură din Agenda ţările din Europa
•  preţurile sunt reduse cu 15 % la cereale, 20 % la carnea de vită şi mânzat şi dezvoltare
2000 (martie 1999 15 % la produsele lactate Centrală şi de Est rurală sporeşte
sunt mai sărace şi mai multifuncţionalitatea
•  eco-condiţionalitatea permite statelor membre să condiţioneze decontarea
rurale decât cele 15 PAC; deschide
plăţilor, numite acum plăţi directe, în raport cu criteriile de mediu
state membre ale UE „ecologizarea” plăţilor
dezvoltarea rurală devine al doilea pilon al PAC: directe
cesionarea, de la nivelul comunitar al PAC, a competenţelor de politică veterinară şi fitosanitară [în

•  modularea permite statelor membre să consolideze fondurile pilonului 2

cu cel mult 20 % din suma totală a plăţilor directe la care au dreptul
 Reforma Fischler, •  decuplează parţial sprijinul pentru venituri agricole de producţie înlocuind Runda Doha a OMC Plăţile agricole sunt
denumită şi Revizuirea plăţile agricole directe la producători cu o plată unică pe exploataţie (PUE) decuplate în mare
la jumătatea perioadei •  modularea obligatorie de 5% din plata unică pe exploataţie cu o franciză măsură
a PAC (RJP), iunie 2003 de 5 000 de euro: economiile generate de modularea obligatorie sunt în
mare măsură reţinute în ţara de origine, unde pot fi folosite pentru creşterea
fondurilor pentru dezvoltarea rurală; plata unică pe exploataţie supusă
eco-condiţionalităţii obligatorii, extinsă acum în raport cu normele UE privind
protecţia bunăstării animalelor, şi pentru sănătatea publică, animală şi
fitosanitară – pe lângă criteriile de mediu;
•  pachetele financiare naţionale permit statelor membre să reţină până la 10
% din suma maximă totală a subvenţiilor pentru venituri pe care le primesc
şi să o cheltuie sub forma unor noi plăţi din pilonul 1 pentru practicarea
unui mod mai ecologic de creştere a animalelor, o mai bună calitate şi
comercializare a produselor agricole
•  mecanismele de intervenţie pe piaţă (pentru intervenţie, depozitare
publică şi restituiri la export) s-au transformat în sisteme de siguranţă

Bilanţul de sănătate al •  plăţile încă cuplate sunt decuplate (cu unele excepţii) Runda Doha a OMC Urmărirea liberalizării
PAC (noiembrie 2008) •  pachetele financiare naţionale (acum „măsurile articolului 68”) sunt mai PAC
flexibile pentru că banii nu mai trebuie folosiţi în acelaşi sector în care au fost
generaţi
•  eliminarea progresivă a mecanismelor de intervenţie pe piaţă (carne de porc,
orz, sorg)
•  desfiinţarea scoaterii din circuit
•  modularea obligatorie de 10 % până în 2012 cu reduceri suplimentare
pentru plăţile mai mari de 300 000
•  eco-condiţionalitatea simplificată

165
Politica agricolă comună
166
FIGURA 8.1 Evoluţia cheltuielilor PAC 1980—2007

60.00 0.70
Christilla Roederer-Rynning

50.00 0.60

0.50
40.00
0.40
30.00

Miliarde
0.30
20.00
0.20

10.00 0.10

0.00 0.00
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Dezvoltare rurală 0.73 0.65 0.94 0.68 0.90 0.97 0.94 1.18 1.47 1.97 2.41 2.88 3.78 3.86 4.48 5.80 6.20 6.22 8.17 5.56 7.87 7.42 7.82 9.64 10.0 11.3 10.8
Plăţi decuplate 1.45 15.9 30.3
Ajutoare directe 5.90 10.3 17.1 20.4 24.9 25.6 25.6 8.17 25.5 28.0 28.8 29.7 29.8 32.2 18.1 6.68
Subveţii pe piaţă 5.62 5.93 7.35 10.2 11.7 13.0 14.7 13.5 16.4 14.6 17.3 21.4 15.9 13.5 7.59 5.37 6.58 7.07 6.45 5.45 5.15 6.28 6.51 6.33 5.07 5.33 5.57 3.98
Subvenţii la export 5.70 5.21 5.05 5.56 6.62 6.72 7.41 9.38 9.93 9.71 7.72 10.0 9.47 10.1 8.16 7.80 5.70 5.88 4.82 5.60 5.65 3.41 3.45 3.73 3.38 3.05 2.49 1.45
% PIB UE 0.52 0.47 0.47 0.57 0.61 0.61 0.61 0.60 0.63 0.54 0.51 0.59 0.56 0.60 0.56 0.50 0.53 0.52 0.48 0.45 0.42 0.42 0.41 0.42 0.38 0.41 0.39 0.38

Surse: Comisia Europeană (1977–); comunicare ştiinţifică personală

 Politica agricolă comună

prezent încredinţate Direcţiei Generale Sănătate şi protecţia consumatorilor (DG SANCO), Comisiei şi
Comitetului pentru mediu al PE) şi prin adoptarea procedurii de codecizie în vederea rezolvării acestor
probleme (Roederer-Rynning 2003b). De subliniat este faptul că în ambele cazuri schimbarea a fost
condusă de actori, în special în cadrul Parlamentului European, perceput ca lipsit de putere în politica
agricolă. Decidenţii politicii agricole se aflau într-o poziţie defensivă şi deţineau un control minim
asupra stabilirii agendei şi luării deciziilor.

Extinderea ca un mijloc de schimbare?

Această interpretare lasă deschisă problema impactului diverselor extinderi. Sub forma unei „politici
complexe”, extinderea se intersectează cu toate domeniile de politici necesitând totodată compromisuri
negociate între decidenţii politicilor la nivel sectorial şi macro (a se vedea Capitolul 17). Extinderea poate
declanşa schimbarea agricolă în două moduri principale: înainte de aderare, prin întărirea controlului
miniştrilor de finanţe asupra PAC (precum în procesul numit „ocolirea comunităţii de politici publice”);
după aderare, prin introducerea unei serii noi de preferinţe politice în cadrul Consiliului Agriculturii
(precum în procesul numit „deschiderea comunităţii de politici publice”). Aşa cum s-a menţionat
anterior, extinderile în zona mediteraneană şi cea estică au strâns în mod incontestabil controlul bugetar
asupra PAC prin stabilirea orientării agricole (a se vedea Capitolul 9). În acelaşi mod, aderarea unor ţări
mai sărace din Europa Centrală şi de Est (Tabelul 8.2) a mers mână în mână în 2000–2006 cu îngheţarea
cheltuielilor agricole din pilonul 1 la nivelul anului 1999 (40,5 miliarde euro anual). Deşi au un impact
redus asupra primului pilon al PAC,6 aceste constrângeri au evidenţiat relevanţa politică a măsurilor din
cadrul politicilor structurale şi de dezvoltare rurală.
În ceea ce priveşte impactul politic al extinderii UE asupra fortăreţei Europa, pot fi invocate ambele
argumente. Există un contrast frapant, de exemplu, între Suedia, care s-a angajat într-o dereglementare
ambiţioasă a politicii sale agricole în anii ’90 şi a fost forţată să facă drum întors atunci când a aderat,
şi Ungaria, un membru în favoarea liberului schimb al grupului Cairns de exportatori agricoli înainte
de aderarea la UE. De la aderare, Suedia a susţinut intens liberalizarea agricolă, în vreme ce Ungaria
a adoptat un punct de vedere orientat mai mult spre statu-quo, după ce a primit acces nestingherit pe
piaţa UE. În linii mari, totuşi, dovezile sugerează că este mai dificil să se constituie majorităţile necesare
reformei PAC într-o UE extinsă.

Între vechi şi nou: PAC ca un regim politic bifurcat

Evaluarea impactului schimbării rămâne o problemă disputată (Garzon 2006; Swinbank şi Daugbjerg
2006). Analizată prin prisma metodei de politică, discuţia trebuie să ţină seama de două aspecte:
primul, tendinţele care fac din metoda comunitară în domeniul agriculturii un proces mai competitiv
şi politicizat; şi al doilea, instituţionalizarea unei metode paralele de politică în aşa-numitul pilon de
dezvoltare rurală din cadrul PAC stabilit în Agenda 2000.
În pilonul 1, dedicat politicii de piaţă, metoda comunitară persistă, deşi într-o versiune modificată.
Şase tendinţe sunt în mod deosebit demne de atenţie şi pot deveni mai pronunţate în viitor: stilul
consensual este sub presiune; caracterul autorităţilor agricole naţionale este în schimbare; coeziunea
clienţilor agricoli tradiţionali s-a micşorat; Comisia a demonstrat o mai mare autonomie; consultările
Comisiei au devenit mai transparente şi argumentative; şi există o implementare mai flexibilă într-un
cadru de politică simplificat. Aceste tendinţe sunt examinate în continuare.

167
Christilla Roederer-Rynning

TABELUL 8.2 Structuri agricole de bază în UE-15, noile state membre, UE-25 şi SUA
(ultimul an disponibil dacă nu se specifică altceva)

Teren Număr de Dimensiune Ocupare Valoarea

agricol exploatații medie producției
agricole
(milioane (000) ha (000 % din milioane % din
ha) unități de populațiea eurob PIBa
măsură
pe an)
EU 15 141,1 6 520 21,6 6 382 4,2 245 289 1,7
Cipru 0,1 52 2,3 14 - - -
Republica 4,3 37 117,1 148 - 3 176 -
Cehă
Estonia 0,8 37 21,6 38 - 375 -
Ungaria 5,9 773 7,6 526 - 5 286 -
Letonia 2,5 127 19,7 141 - 477 -
Lituania 3,5 272 12,9 222 - 1 150 -
Malta 0,01 11 1,0 5 - 118 -
Polonia 18,4 1 886 9,7 2 867 - 12 101 -

Republica 2,4 72 33,5 119 - 1 456 -

Slovacă
Slovenia 0,5 77 6,3 95 - 933 -
Noile 38,4 3 343 11,5 4 174 13,2 25 072 3,1
state
membre
(NSM)
UE-25 179,5 9 863 18,4 10 556 8,7 270 361 2,4
Cota NSM 21,4 34 40 - 9 -
în UE-25
(în %)
SUAa 376 2 158 174,4 3 480 2,5 - 1,4

Aceste date arată situaţia dinainte de extinderea estică a UE (Rieger 2005: 182).
a

b
Perioada 2002–4.
Sursa: OCDE (2007:87)

168
 Politica agricolă comună

Stilul consensual al elaborării politicilor este sub presiune deoarece reformele au coincis cu poziţiile
tot mai polarizate din cadrul Consiliului de Miniştri. Până în prezent, divergenţele s au cristalizat de a
lungul unei simple scindări între urmărirea liberalizării pe plan intern şi internaţional (Regatul Unit,
Suedia, Danemarca şi Ţările de Jos) şi menţinerea unei puternice preferinţe comunitare (Franţa şi ţările
latine, Germania cu unele excepţii, şi multe din TECE).
Această scindare vine împreună cu disputele bugetare: partizanii liberalizării pieţei au şanse de a
câştiga cel mai mult din punct de vedere financiar dintr-o liberalizare a PAC, în vreme ce „politica prieşte
din punct de vedere financiar ţărilor care apără în mod tipic PAC” (Ackrill şi Kay 2004: 16). În consecinţă,
această scindare este foarte controversată politic şi a însemnat că votul majoritar a avut incursiuni în
procesul consensual de luare a deciziilor, în vreme ce politica agricolă în ansamblu a devenit politica UE
cu caracterul cel mai puţin consensual (Hayes-Renshaw et al. 2006: 165).
Pe viitor, problemele asociate cu noile tehnologii, cum ar fi organismele modificate genetic (OMG)
şi clonarea animalelor, pot complica acest tablou (a se vedea Capitolul 14). Sunt forţe puternice care
au un impact asupra acestor probleme: tehnologia; presiunile externe pentru reglementare; şi mai ales
răsturnarea bruscă a perspectivelor pieţei mondiale ce au alimentat o nesiguranţă răspândită cu privire
la aprovizionarea cu alimente. UE va avea de înfruntat câteva situaţii dificile: de exemplu, ar trebui UE
să atenueze principiul precauţiei sau să abandoneze producţia şi consumul de carne în absenţa unor
alimente fără OMG-uri? Aceste probleme împing adesea publicul larg împotriva elitelor politice. Ele pot
genera alianţe ce afectează divizările tradiţionale între comercianţii liberi şi partizanii unei preferinţe
comunitare puternice (de exemplu, convergenţa Franţei şi Ţărilor de Jos cu privire la problemele sanitare
în cadrul OMC).
Polarizarea în cadrul Consiliului s-a produs atunci când autorităţile agricole tradiţionale din mai
multe ţări au fost reorganizate în ministere largi înglobând uneori probleme diverse cum sunt cele
privind produsele alimentare, protecţia consumatorilor, mediul, sectorul silvic, gestionarea apelor etc.,
modificând caracterul autorităţilor agricole naţionale. În Germania, produsele alimentare, agricultura
şi protecţia consumatorilor coexistă de mult timp în acelaşi minister. În Austria, din 2000, marele
Lebensministerium a reunit chestiunile legate de agricultură, produse alimentare, sectorul silvic,
gestionarea apelor şi mediu. Aceste modificări sunt destul de importante deoarece destramă clubul
ministerelor agricole tradiţionale din UE şi contribuie la reîncadrarea problemelor politicii agricole.
„Atâta vreme cât politica agricolă a avut ca instrument major sprijinirea preţurilor, agricultorii mari
şi mici au împărţit aceleaşi interese … Reinstrumentarea politicii agricole către plăţile directe face această
coaliţie mai slabă şi conflictele redistribuţionale dintre diferitele grupuri de agricultori mai pronunţate”
(Rabinowicz 1999: 405), prin urmare coeziunea clienţilor agricoli tradiţionali s-a slăbit. În cadrul unei
politici a plăţilor pe suprafaţă, obiectivul pragmatismului este ameninţat pe două fronturi: în cadrul
comunităţii agricole, diferenţele vizibile de sprijin între sectoare fac sectoarele mărfurilor să se întoarcă
unul împotriva celuilalt; pentru publicul larg, consecinţele bugetare mai transparente ale plăţilor directe
pretind decidenţilor de politici să declare clar obiectivele care pot fi supuse testului controlului public.
Astfel, controlul politic al organizaţiilor de vârf de agricultori s-a redus.
În vreme ce anii ’60 şi ’70 au avut ca trăsătură o Comisie „naţionalizată” (Averyt 1977: 88), care
lucra în tandem cu Consiliul Agriculturii şi interesele agricole naţionale, reformele PAC din anii ’80 şi
’90 au lăsat moştenire activismul politic în cadrul Comisiei, care a demonstrat o mai mare autonomie.
Cu ajutorul comisarului McSharry, Comisia a înlocuit la începutul anilor ’90 consultarea închisă a
organizaţiilor de vârf de agricultori cu o consultare ad-hoc mai selectivă a intereselor. Dar, încă din anii
’80, grupurile naţionale ale producătorilor ce negociau în afara organizaţiilor agricole „umbrelă” puteau
influenţa deja reforma PAC (Culpepper 1993: 311; Petit et al. 1987). Consultarea ad-hoc mai selectivă a
intereselor societale a mărit marja Comisiei de manevră în pregătirea reformelor PAC; aceasta explică de
asemenea modul în care a fost posibilă adoptarea unor reforme complicate într-un timp relativ scurt. În

169
Christilla Roederer-Rynning

anii următori, totuşi, Comisia ar putea fi obligată să negocieze această libertate nou-dobândită cu PE şi
să lanseze faza de pregătire în urma ratificării Tratatului de la Lisabona (Caseta 8.2).
Comisia a căutat să instituţionalizeze un stil de consultare mai transparent şi argumentativ. Aceste
eforturi sunt răspunsuri la două evenimente principale din anii ’90: primul, criza „vacii nebune”, care a
evidenţiat consecinţele negative ale segmentării instituţionale; şi al doilea, lipsa de progres în reforma
instituţională, care a făcut recurs la ideea îmbunătăţirii reglementării în cadrul instituţiilor existente.
Aceasta a dus la iniţiativa „evaluărilor impactului” (EI), care obligă în prezent Comisia să se asigure că
propunerile de politici importante ţin seama de efectele din domeniile economic, ecologic şi social şi se
bazează pe o evaluare a avantajelor şi dezavantajelor fiecărei opţiuni.7 Ca o consecinţă, propunerile de
politici importante sunt supuse consultării interservicii în cadrul Comisiei pentru a asigura implicarea
tuturor intereselor afectate. În agricultură, Comisia a testat metoda în cadrul reformei regimului
zahărului şi se extinde acum la reformele mai largi ale PAC.

Caseta 8.2 Codecizia în agricultură – ce se va schimba?

În temeiul Tratatului de la Lisabona, codecizia va înlocui procedura de consultare pentru problemele politice
„mai mari” ale PAC, în vreme ce consultarea va continua să guverneze problemele agricole mai „tehnice”. Asta
înseamnă că PE va avea mai multe de spus în domeniul agriculturii, deşi nu este clar ce tip de repartizare
a muncii implică această distincţie şi dacă este realistică şi fezabilă menţinerea acestei distincţii în practică.
Codecizia va afecta politica agriculturii în cadrul PE şi între PE şi alte instituţii ale UE. Este de aşteptat ca noile
reguli să aducă oameni noi în Comisia pentru agricultură şi dezvoltare rurală a PE (Comisia AGRI), percepută
până acum ca un forum conservator pentru apărarea intereselor întemeiate; de asemenea, ar putea genera
controlul consolidat al PE asupra COMAGRI. Procesul politicii mai amplu al PAC va deveni poate mult mai
deschis dar şi mult mai lung din cauza cerinţelor tehnice şi politice ale codeciziei. Astfel, paradoxul este că,
deşi potenţial face PAC responsabilă în faţa unei circumscripţii mai mari, codecizia poate încetini în acelaşi
timp mersul reformei plasând noi constrângeri tehnice şi politice asupra dreptului Comisiei de iniţiativă.

Discuţii privind renaţionalizarea PAC au avut loc la fiecare iniţiativă de reformă, această temă
străbătând cele două dimensiuni ale dezbaterii: bugetul, cu discutarea repatrierii parţiale sau totale la
nivel naţional a cheltuielilor agricole, şi reglementarea, cu problematica locului în care să fie localizate
competenţele politicilor. Dezbaterea bugetară a explodat în cursul negocierilor Agendei 2000 în urma
cererilor ţărilor de introducere a cofinanţării PAC. În lipsa unui acord general privind cofinanţarea
PAC, o renaţionalizare a cheltuielilor agricole a avut loc mai ales prin extinderea pilonului 2 al PAC
de „dezvoltare rurală”, care este cofinanţat. Faptul că pilonul 2 s-a extins încet în ciuda gradului său
mare de acceptare şi legitimitate în UE demonstrează rezistenţa faţă de renaţionalizarea cheltuielilor
agricole în cadrul Consiliului Agriculturii de astăzi. Se pare că sunt mai puţine dezbateri politice privind
aspectele de reglementare ale renaţionalizării, existând un consens general între specialiştii UE cum
că elaborarea unei reglementări a pieţei paralele la nivel naţional ar crea denaturări ale pieţei. Crearea
„pachetelor naţionale” şi flexibilitatea implementării reformelor repatriază unele competenţe la nivel
naţional (tabelul 8.3). Totuşi, complicaţiile administrative şi politice asociate cu urmărirea unor strategii
diferenţiate, uneori în acelaşi teritoriu, au susţinut argumentul Comisiei pentru continuarea simplificării
susţinerii PAC şi adoptarea unui singur sistem de plăţi forfetare (a se vedea Bilanţul de sănătate al PAC
din Tabelul 8.1).
Simultan, stabilirea unui al doilea pilon dedicat dezvoltării rurale a introdus o nouă metodă
de politică în PAC, mult mai asemănătoare cu „metoda distributivă” (a se vedea capitolul 4). Astfel,
procesul politicii este descentralizat în pilonul 2: UE defineşte priorităţile; apoi autorităţile naţionale
şi regionale detaliază aceste priorităţi în planurile de strategie naţională şi în programele de dezvoltare

170
 Politica agricolă comună

TABELUL 8.3 Implementare flexibilă într-un cadru comun: cazul revizuirii la jumătatea
perioadei din 2003 a Schemei de Plată Unică pe Exploataţie (SPUE) în UE-27

Ţări Calcularea SPU Decuplare parţială

Belgia Istorică Da
Irlanda Istorică Nu
Grecia Istorică Da
Spania Istorică Da
Franţa Istorică Da
Italia Istorică Da
Malta Regională Nu
Ţările de Jos Istorică Da
Austria Istorică Da
Portugalia Istorică Da
Danemarca Hibridă-dinamică Da
Germania Hibridă-dinamică Da
Luxemburg Hibridă-statică Da
Finlanda Hibridă-dinamică Da
Slovenia Regională Da
Suedia Hibridă-statică Da
Marea Britanie Hibridă-dinamică Da
(hibridă-statică în Irlanda de Nord)

Notă: după aderare, noile state membre ar putea opta pentru un tip diferit de ajutor din plăţile directe rambursate în UE-
15 şi nedeschis statelor membre UE-15, aşa-numita „schemă de plată unică pe suprafaţă” (SAPS) sau „schema simplificată”,
constând într-o plată forfetară pe hectar de teren agricol până la un plafon naţional. Zece state membre noi au ales SAPS.
Malta şi Slovenia au optat în schimb pentru SPUE în vigoare UE-15. SPUE trebuie implementată între anii 2005 şi 2007.
Finlanda, Franţa, Grecia, Ţările de Jos şi Spania au început implementarea reformei în 2006. În toate celelalte state membre,
implementarea a început în 2005. Statele membre au două opţiuni de bază la introducerea SPUE: prima priveşte metoda de
calcul a plăţilor; a doua, excepţiile de la decuplare.

Trei metode de calcul şi decontare a plăţilor:

• în abordarea istorică, fiecare agricultor primeşte o plată bazată pe plăţile la care acesta a fost îndreptăţit
într-o perioadă de referinţă (sume de referinţă) şi numărul de hectare eligibile pe care le-a lucrat în
perioada de referinţă; această abordare nu impune vreo redistribuire între agricultori;
• în abordarea regională, toţi agricultorii dintr-o anumită regiune primesc un drept forfetar care reflectă
sumele de referinţă regrupate la nivel regional şi apoi împărţite la numărul de hectare eligibile declarat
de agricultorii din regiune în anul introducerii SPUE; această abordare impune o anumită redistribuire a
plăţilor între agricultori;
• în abordarea hibridă, statele membre pot, în anumite condiţii, fie să aplice diverse sisteme de calcul în
diverse regiuni ale teritoriului lor, fie să combine cele două abordări în calculul SPUE. Formele statice de
implementare a abordării hibride nu variază în timp, în vreme ce implementările dinamice ale abordării
hibride pot permite statelor membre să treacă treptat de la abordarea istorică la cea regională, forfetară.

171
Christilla Roederer-Rynning

Două excepţii de la decuplarea totală:

• Decuplarea parţială deschide posibilitatea pentru statele membre de a menţine o proporţie din
ajutoarele directe specifice produselor în forma lor existentă, în special atunci când consideră că ar
putea exista o perturbare a pieţelor agricole sau o abandonare a producţiei prin trecerea la SPUE.
Statele membre pot alege între mai multe opţiuni, la nivel naţional sau regional, dar numai în condiţii
bine-definite şi în limite clare. Nu există un termen limită pentru continuarea decuplării parţiale. Sumele
plătite în formă parţial decuplată provin din cadrul plafoanelor naţionale.
• Plăţile suplimentare, care folosesc până la 10 % din fondurile disponibile pe plan naţional pentru SPUE,
pot sprijini activităţile agricole ce încurajează protecţia sau îmbunătăţirea mediului sau pot ameliora
calitatea şi comercializarea produselor agricole. Plăţile suplimentare reduc fondurile disponibile pentru
plăţile de bază SPUE şi ajutoarele directe specifice produselor.

Sursă: pe baza Comisiei (2006e) şi Comisiei (2008h)

rurală. Măsurile pilonului 2 sunt cofinanţate de UE şi de statele membre. Această metodă de politici a
deschis procesul politicii către un set mai larg de preocupări societale şi interese economice excluse în
mod tradiţional din PAC. În unele cazuri, regiunile au devenit active în procesul de elaborare a politicii
agricole ca obiectiv-cheie al programelor europene (datorită noilor obiective introduse de pilonul 2),
precum şi ca un partener apropiat al Comisiei (datorită preluării stilului de politică distributivă specific
politicii regionale). Dacă pilonul 2 nu a dat naştere unei Europe formate din regiuni agricole, acesta a
asigurat periferiilor regionale şi locale un mijloc de negociere politică în raport cu centrele tradiţionale
(Ieraci 1998; Perraud 1999; Genieys et al. 2000; Ward şi Lowe 2004). Rezultatul a fost o implementare
flexibilă într-un cadru de politică simplificat.
Diferenţierea instituţională a intensificat concurenţa pentru resurse în cadrul PAC. Într-un context
de disciplină bugetară, plăcinta se împarte, chiar dacă mărimea acesteia se diminuează; măsurile de
dezvoltare rurală nu se pot extinde dacă nu se transferă mai mulţi bani de la pilonul 1 la pilonul 2 (aşa-
numita „modulare” a plăţilor). Astfel, decidenţii politicilor din domeniul agriculturii sunt obligaţi să
justifice mai bine raţiunea de a fi a subvenţiilor PAC. De ce trebuie să se continue sprijinirea veniturilor
agricole în secolul XXI? Cum trebuie procedat? Cine plăteşte? Experienţa disputelor bugetare anterioare
arată că, în ciuda legitimităţii publice extinse, plăţile din cadrul pilonului 2 vor fi primele tăiate când sunt
necesare economii. Totuşi, după cum sugerează şi schimbările descrise anterior, bătălia se va da pe faţă
cu publicul larg în rolul eventualei autorităţi de legitimare.

Concluzii
PAC a evocat mult timp imagini ale fortăreţelor medievale. În mod tradiţional în mâinile unei
comunităţi de politici publice închise, a luat mereu forma unei fortăreţe impenetrabile construite de
agricultori pentru agricultori pe promontoriul suveranităţii naţionale. Acest capitol a arătat că astăzi
PAC evocă într-un mod mai potrivit imagini ale primelor oraşe europene fortificate moderne. Societatea
s-a mutat în interiorul zidurilor, devenind şi mai mult conectată la lumea exterioară printr-un păienjeniş
complex de conexiuni. Această nouă construcţie trebuie să şi găsească un rol în schimbarea modelelor
de consolidare politică la nivel local, regional, naţional şi global. Zidurile încă sunt acolo – dar nu la fel
de înalte.

172
 Politica agricolă comună

Surplusurile de producţie, diferenţele evidente de venituri în rândul agricultorilor şi situaţiile de

panică repetate cu privire la alimente au erodat temeliile vechiului regim. Disciplina bugetară şi apariţia
priorităţilor de politici noi pe agenda UE au secat resursele disponibile pentru apărarea problemelor
agricole tradiţionale. Discuţiile privind comerţul global şi extinderile succesive au asigurat cadrul
necesar schimbării. Acestea au contribuit la abandonarea sistemului demodat de sprijinire a preţurilor
şi la susţinerea plăţilor directe ca un instrument central de sprijin, corelând preocuparea agricultorilor
pentru sprijinirea veniturilor cu aşteptările schimbătoare ale publicului cu privire la liberalizarea
comerţului global, siguranţa alimentelor, protecţia mediului, bunăstarea animalelor sau dezvoltarea
regională echilibrată.
Negocierile UE apropiindu-se de perspectiva financiară post-2013, susţinătorii schimbării s-au temut
că presiunile energetice actuale, moda biocombustibilului şi creşterea pripită preţurilor alimentelor ajută
jucătorii statu-quo să răstoarne schimbările din ultimele decenii. Totuşi, după cum arată acest capitol, nu
numai politica s-a schimbat, ci chiar şi aparatul de elaborare a regulamentelor şi directivelor PAC la nivel
naţional şi european. În decorul complex actual, unele domenii ale PAC au fost transferate şi sunt acum
reglementate de actori neagricoli ce acţionează în temeiul unor reguli instituţionale complet diferite.
Problemele agricole centrale au devenit atât de legate de probleme mult mai ample decât PAC încât îşi
pierd caracterul sectorial limitat. Uneori, înşişi jucătorii centrali ai PAC şi au schimbat caracterul, aşa
cum demonstrează deschiderea unor ministere agricole tradiţionale în mai multe state membre ale UE
– şi toate acestea fac mai degrabă neplauzibilă o întoarcere la vremurile trecute ale sprijinirii preţurilor
şi intervenţiei generalizate pe piaţă.
PAC de astăzi este sub presiunea constantă a noilor evenimente şi a ierarhiilor schimbătoare ale
problemelor; acest lucru contestă opiniile deterministe ale unei PAC prinse într-o cămaşă de forţă
instituţională. Diferite versiuni ale argumentelor privind dependenţa de o cale anterioară au subliniat
impactul independent al instituţiilor. PAC oferă într-adevăr ilustraţii vii ale puterii instituţiilor de a crea
„moşteniri lipicioase” ce favorizează statu-quo-ul odată procedurile stabilite şi politica decisă. Chiar şi
aşa, instituţiile nu pot fi lăudate sau învinovăţite pentru orice. PAC îşi are originile într-un amestec de
reguli stricte sectoriale, realităţi politice şi ambiţii de modernizare, iar evoluţia sa ne previne în mod
continuu cu privire la minimalizarea rolului intereselor naţionale şi a abilităţii statelor membre de a
controla delegarea supranaţională a competenţelor.

Note
1
Thomas Falslund Johansen mi-a fost de real ajutor în faza de cercetare. Aş dori să le mulţumesc persoanelor
pe care le-am intervievat la Comisia Europeană şi în diverse reprezentanţe naţionale permanente în primăvara
anului 2008. Robert Ackrill, Carsten Daugbjerg, Wyn Grant, Johannes Michelsen, Mogens N. Pedersen şi Rob
Peters au citit o versiune anterioară a capitolului. Doresc să le mulţumesc lor, precum şi coordonatorilor acestui
volum, pentru comentariile lor utile.
2
Având o populaţie ce reprezintă 30 % din populaţia UE-15, cele 10 ţări din Europa Centrală şi de Est au generat
un PNB de numai 5 % din PNB al UE la momentul aderării.
3
În anul 2008, cheltuielile PAC au reprezentat 52,5 miliarde de euro (4,3 miliarde de euro pentru măsurile de
piaţă; 36,8 miliarde de euro pentru măsuri de plăţi directe şi 11,4 miliarde de euro pentru măsurile pilonului
2) într-un buget total al UE de 120,3 miliarde de euro (Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, L71-2008).
4
Această secţiune se bazează în mare parte pe Rieger (2005: 189)
5
„Criza vacii nebune” a avut loc în 1996 odată cu răspândirea epidemică a encefalopatiei spongiforme bovine
(ESB) – o boală fatală a creierului care a condus la distrugerea în masă a bovinelor din mai multe state membre.

173
Christilla Roederer-Rynning

6
Principalele efecte au fost: abandonarea intervenţiei pe piaţă pentru secară şi porumb şi o introducere foarte
treptată a plăţilor directe în noile state membre.
7
A se vedea, de exemplu, pagina web a Comisiei cu privire la evaluarea impactului: http://ec.europa.eu/
governance/impac

LECTURI SUPLIMENTARE*

Pentru o istorie detaliată a PAC, a se vedea Tracy (1989), Grant (1997) şi Ackrill (2000). Milward (1992:
cap. 5) descrie cel mai bine preistoria acesteia. Fennell (1997) oferă cea mai detaliată analiză a politicii
PAC, cu o orientare istorică. Pentru o descriere a politicii şi politicilor în sectorul agricol din SUA, a se vedea
Orden et al. (1999), iar pentru o comparaţie între reformele politicii agricole din UE şi din SUA, a se vedea
Moyer şi Josling (2002). Greer (2005) descrie foarte bine modul în care guvernele naţionale influenţează
PAC la toate nivelurile ciclului politic. Daugbjerg şi Swinbank (2009) oferă o descriere detaliată actualizată
a impactului liberalizării comerţului de către OMC asupra PAC. Referitor la criza ESB şi implicaţiile ei de
reglementare, a se vedea Zwanenberg şi Millstone (2005). Pentru o descriere a PAC ca „stat social pentru
agricultori”, a se vedea Sheingate (2001) şi Knudsen (2009). Cei interesaţi de evoluţiile actuale pot consulta
The Agricultural Situation in the European Union, o publicaţie anuală a Comisiei (Comisia 1977–).
Ackrill, R. (2000), The Common Agricultural Policy (Sheffield: Sheffield Academic Press).
Comisia (1977–), The Agricultural Situation in the European Union, DG AGRI (anterior The Agricultural
Situation in the Community).
Daugbjerg, C. şi Swinbank, A. (2009), Ideas, Institutions and Trade: The WTO and the Curious Role of EU
Farm Policy in Trade Liberalization (Oxford: Princeton University Press).
Fennell, R. (1997), The Common Agricultural Policy: Continuity and Change (Oxford: Clarendon Press).
Grant, W. (1997), The Common Agricultural Policy (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Greer, A. (2005), Agricultural Policy in Europe (Manchester: Manchester University Press).
Knudsen, A. C. Lauring (2009), Farmers on Welfare: The Making of Europe’s Common Agricultural Policy
(Ithaca, NY: Cornell University Press).
Milward, A. S. (1992), The European Rescue of the Nation-State (London: Routledge).
Moyer, H. şi Josling, T. (2002), Agricultural Policy Reform: Politics and Processes in the EU and in the US in
the 1990s (Aldershot: Ashgate).
Orden, D., Paarlberg, R. şi Roe, T. (1999), Policy Reform in American Agriculture: Analysis and Prognosis
(Chicago, IL: University of Chicago Press).
Sheingate, A. (2001), The Welfare State for Farmers: Institutions and Interest Group Power in the United
States, France, and Japan (Princeton: Princeton University Press).
Tracy, M. (1989), Government and Agriculture in Western Europe (New York: Harvester Wheatsheaf ).
Zwanenberg, P. van şi Millstone, E. (2005), BSE: Risk, Science, and Governance (Oxford: Princeton
University Press).

174