RRDE Nr. 1-2023

REVISTA ROMÂNĂ DE
DREPT EUROPEAN
ROMANIAN REVIEW OF EUROPEAN LAW
1/2023
Madlen Dolea, madlen.dolea@unitbv.ro, UNIVERSITATEA TRANSILVANIA BRASOV, 4317754, la data: 2022-12-16, prin comanda: #42449
Revista Română de Drept European este o revistă indexată în baze de date
internaționale (Ebsco, ProQuest, HeinOnline).
Romanian Review of European Law is indexed in international databases
(EBSCO, ProQuest, HeinOnline).
Revista Română
de Drept European
Copyright © Wolters Kluwer
Director General
Wolters Kluwer România: Adrian MĂNTOIU
Coordonator reviste: Alina CRĂCIUN
Wolters Kluwer
Bdul. Tudor Vladimirescu nr. 22,
Green Gate, et. 6
Sector 5, Bucureşti 050881
WoltersKluwer.ro
Revista Română de Drept European este o publicație Wolters Kluwer România, parte a grupului internațional
Wolters Kluwer. Editura Wolters Kluwer este recunoscută de Consiliul Național al Cercetării Ştiințifice din
Învățământul Superior.
Copyright © 2023 – Toate drepturile rezervate Wolters Kluwer România. Nicio parte din această publicație nu
poate fi reprodusă, arhivată sau transmisă sub nicio formă prin niciun mijloc electronic, mecanic, de fotografiere,
de înregistrare sau oricare altul fără permisiunea anterioară în scris a editorului, cu excepția cazului în care se
citează pasaje în lucrări științifice și celelalte excepții permise de Legea nr. 8/1996 privind drepturile de autor și
drepturile conexe, republicată, cu modificările și completările ulterioare, articolele 35-37.
COLEGIUL DE ONOARE
Prof. univ. dr. Corneliu BÎRSAN Prof. univ. dr. Vassilios SKOURIS
Prof. univ. dr. Andrei POPESCU Prof. univ. dr. Alfred KELLERMANN
Prof. univ. dr. Brânduşa ŞTEFĂNESCU Prof. univ. dr. Koen LENAERTS
Prof. univ. dr. Marc MARESCEAU
COLEGIUL DE REDACŢIE
DIRECTOR REDACTOR ŞEF
Prof. univ. dr. Andrei POPESCU Prof. univ. dr. Daniel-Mihail ŞANDRU
REDACTOR ŞEF ADJUNCT
Constantin Mihai BANU
CONSILIUL ȘTIINŢIFIC
Prof. univ. dr. Camelia TOADER dr. Marc JAEGER
Prof. univ. dr. Elena Simina TĂNĂSESCU dr. Michal BOBEK
Prof. univ. dr. Paul CRAIG dr. Ion JINGA
Prof. univ. dr. Irina MOROIANU-ZLĂTESCU dr. Giuseppe MARTINICO
Prof. univ. dr. Miguel Poiares MADURO Prof. univ. dr. Augustin FUEREA
Prof. univ. dr. Raluca BERCEA Conf. univ. dr. Titus CORLĂȚEAN
Cuprins
DOCTRINĂ
13 Koen LENAERTS
Curtea de Justiție a Uniunii Europene și independența judiciară
26 Paul CRAIG
Trimiteri preliminare și actul clar: instanțe naționale, avocatul general și Curtea de Justiție
a Uniunii Europene
42 Sara IGLESIAS SÁNCHEZ
Trimiteri preliminare în fața Tribunalului Uniunii Europene. Ultima frontieră a reformării
sistemului jurisdicțional al Uniunii Europene?
55 Chiara AMALFITANO
Viitorul trimiterilor preliminare în sistemul jurisdicțional al Uniunii Europene
66 Robert SCHÜTZE
Viitorul Uniunii și pentru Uniune: Câteva reflecții după Brexit
74 Anamaria GROZA
Denegarea de dreptate în contextul (ne)aplicării dreptului Uniunii Europene. O analiză a cauzei
Spasov împotriva României sau despre contribuția Curții Europene a Drepturilor Omului
la aplicarea dreptului Uniunii Europene
84 Daniel-Mihail ȘANDRU
Inteligența artificială și protecția datelor cu caracter personal în Uniunea Europeană
92 Ioana RUSU
Consimțământul: un ingredient esențial pentru cookie?
JURISPRUDENŢA INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE
117 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 21 ianuarie 2020, cauza C-274/14, Banco de Santander,
EU:C:2020:17
121 CJ, Camera a zecea, hotărârea din 22 ianuarie 2020, cauza C-32/19, Pensionsversicherungsanstalt,
EU:C:2020:25
124 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 31 ianuarie 2020, cauza C-457/18, Republica Slovenia/
Republica Croația, EU:C:2020:65
128 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 4 februarie 2020, cauzele conexate C-515/17 P și C-561/17
P, Uniwersytet Wrocławski/REA, EU:C:2020:73
131 CJ, Camera a șasea, ordonanța din 13 februarie 2020, cauza C-376/19, МАK ТURS,
EU:C:2020:99
133 CJ, Camera a cincea, hotărârea din 27 februarie 2020, cauza C-836/18, Subdelegación del
Gobierno en Ciudad Real, EU:C:2020:119
137 CJ, Camera întâi, hotărârea din 4 martie 2020, cauza C-183/18, Bank BGŻ BNP Paribas,
EU:C:2020:153
141 CJ, Camera a doua, hotărârea din 12 martie 2020, cauza C-659/18, VW, EU:C:2020:201
144 CJ, Camera întâi, hotărârea din 19 martie 2020, cauza C-406/18, PG/Bevándorlási és
Menekültügyi Hivatal, EU:C:2020:216
REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 5
147 CJ, Camera întâi, hotărârea din 19 martie 2020, cauza C-564/18, LH/Bevándorlási és
151 CJ, Camera a treia, hotărârea din 2 aprilie 2020, cauzele conexate C-715/17, C-718/17 și
C-719/17, Comisia Europeană/Republica Polonă, Ungaria, Republica Cehă, EU:C:2020:257
156 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 2 aprilie 2020, cauza C-897/19 PPU, I.N./Ruska Federacija,
EU:C:2020:262
160 CJ, Marea Cameră, hotărârea din 23 aprilie 2020, cauza C-507/18, Associazione Avvocatura
per i diritti LGBTI, EU:C:2020:289
VARIAE
167 Dacian DRAGOȘ, Bogdana NEAMȚU
Deferența instanțelor judecătorești române față de administrație când vine vorba despre
cunoștințele științifices
6 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023
DOCTRINE
13 Koen LENAERTS
Le Cour de justice de l’Union européenne et l’indépendance du pouvoir judiciaire
26 Paul CRAIG
Renvois préjudiciels et acte clair: juridictions nationales, l’avocat général et le Cour de
justice de l’Union européenne
Questions préjudicielles devant le Tribunal. Franchir la dernière frontière de la réforme du
système judiciaire de l’Union européenne ?
L’avenir des questions préjudicielles dans le système judiciaire de l'Union européenne
66 Robert SCHÜTZE
L’(les) avenir(s) de et pour l’Union: Quelques réflexions après le Brexit
74 Anamaria GROZA
Déni de justice dans le cadre de la (non)application du droit de l'Union européenne. Une
analyse de l'affaire Spasov c. Roumanie ou sur l'apport de la Cour européenne des droits
de l'homme sur l'application du droit de l'Union européenne
L’intelligence artificielle et la protection des données à caractère personnel dans l’Union
européenne
92 Ioana RUSU
Le consentement est-il un élément essentiel pour le cookie?
JURISPRUDENCE DES JURISDICTIONS DE L’UNION EUROPEENNE
117 CJ, grande chambre, arrêt du 21 janvier 2020, affaire C-274/14, Banco de Santander,
EU:C:2020:17
121 CJ, dixième chambre, arrêt du 22 janvier 2020, affaire C-32/19, Pensionsversicherungsanstalt,
EU:C:2020:25
124 CJ, grande chambre, arrêt du 31 janvier 2020, affaire C-457/18, République de Slovénie
contre République de Croatie, EU:C:2020:65
128 CJ, grande chambre, arrêt du 4 février 2020, affaires jointes C-515/17 P et C-561/17 P,
Uniwersytet Wrocławski contre REA, EU:C:2020:73
131 CJ, sixième chambre, ordonnance du 13 février 2020, affaire C-376/19, МАK ТURS,
EU:C:2020:99
133 CJ, cinquième chambre, arrêt du 27 février 2020, affaire C-836/18, Subdelegación del
137 CJ, première chambre, arrêt du 4 mars 2020, affaire C-183/18, Bank BGŻ BNP Paribas,
EU:C:2020:153
141 CJ, deuxième chambre, arrêt du 12 mars 2020, affaire C-659/18, VW, EU:C:2020:201
144 CJ, première chambre, arrêt du 19 mars 2020, affaire C-406/18, PG contre Bevándorlási és
147 CJ, première chambre, arrêt du 19 mars 2020, affaire C-564/18, LH contre Bevándorlási és
151 CJ, troisième chambre, arrêt du 2 avril 2020, affaires jointes C-715/17, C-718/17 et C-719/17,
Commission européenne contre République de Pologne, Hongrie, République tchèque,
EU:C:2020:257
156 CJ, grande chambre, arrêt du 2 avril 2020, affaire C-897/19 PPU, I.N. contre Ruska Federacija,
EU:C:2020:262
160 CJ, grande chambre, arrêt du 23 avril 2020, affaire C-507/18, Associazione Avvocatura per
i diritti LGBTI, EU:C:2020:289
VARIAE
La déférence des juridictions roumaines envers l'administration en matière des
connaissances scientifiques
DOCTRINE
13 Koen LENAERTS
The Court of Justice of the European Union and the judicial independence
26 Paul CRAIG
Preliminary Rulings and Acte Clair: National Courts, Advocate General and CJEU
Preliminary Rulings before the General Court. Crossing the last frontier of the reform of
the EU Judicial System?
The Future of Preliminary Rulings in the EU Judicial System
66 Robert SCHÜTZE
Future(s) of and for the Union: Some Thoughts After Brexit
74 Anamaria GROZA
Denial of justice in the context of (non)application of European Union law. An analysis of
Case Spasov v Romania or on the impact of the European Court of Human Rights on the
application of European Union law
Artificial intelligence and personal data protection in the European Union
92 Ioana RUSU
Is the consent an essential element for the cookie?
CASE-LAW OF THE EU COURTS
117 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 21 January 2020, Case C-274/14, Banco de Santander,
EU:C:2020:17
121 ECJ, Tenth Chamber, Judgment of 22 January 2020, Case C-32/19, Pensionsversicherungsanstalt,
EU:C:2020:25
124 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 31 January 2020, Case C-457/18, Republic of Slovenia/
Republic of Croatia, EU:C:2020:65
128 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 4 February 2020, Joined Cases C-515/17 P and C-561/17
P, Uniwersytet Wrocławski v REA, EU:C:2020:73
131 ECJ, Sixth Chamber, Order of 13 February 2020, Case C-376/19, МАK ТURS, EU:C:2020:99
133 ECJ, Fifth Chamber, Judgment of 27 February 2020, Case C-836/18, Subdelegación del
137 ECJ, First Chamber, Judgment of 4 March 2020, Case C-183/18, Bank BGŻ BNP Paribas,
EU:C:2020:153
141 ECJ, Second Chamber, Judgment of 12 March 2020, Case C-659/18, VW, EU:C:2020:201
144 ECJ, First Chamber, Judgment of 19 March 2020, Case C-406/18, PG v Bevándorlási és
147 ECJ, First Chamber, Judgment of 19 mars 2020, Case C-564/18, LH v Bevándorlási és
151 ECJ, Third Chamber, Judgment of 2 April 2020, Joined Cases C-715/17, C-718/17 and C-719/17,
European Commission v Republic of Poland, Hungary, Czech Republic, EU:C:2020:257
156 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 2 April 2020, Case C-897/19 PPU, I.N. v Ruska Federacija,
EU:C:2020:262
160 ECJ, Grand Chamber, Judgment of 23 April 2020, Case C-507/18, Associazione Avvocatura
per i diritti LGBTI, EU:C:2020:289
VARIAE
The deference of Romanian courts to administration when it comes to scientific expertise
DOCTRINĂ
Curtea de Justiție a Uniunii Europene

și independența judiciară*
Koen LENAERTS**
ABSTRACT
The article aims to provide a clear and convincing answer to several questions that
have been a permanent topic of discussion since the Court of Justice delivered
its judgment in case of „Portuguese judges” in 2018. If the constitutions of the
member states guarantee the independence of the judiciary, is there also a need
for special protection afforded by European Union law? What justification does
such supranational protection have? And if so, how should Union law protect the
independence of national courts? These questions should not only awaken the
interest of lawyers, but also of the general public, since the answer to them defines
our identity as Europeans.
Keywords: Court of Justice of the European Union, judicial independence, rule of

law, effective judicial protection, preliminary references
REZUMAT
Articolul urmărește să ofere un răspuns clar și convingător la câteva întrebări care

au reprezentat un permanent subiect de discuție din momentul în care Curtea de
Justiție a pronunțat hotărârea sa în cauza „judecătorilor portughezi”, în 2018. Dacă
constituțiile statelor membre garantează independența justiției, este oare necesară
și o protecție specială conferită de dreptul Uniunii Europene? Ce justificare are o
astfel de protecție supranațională? Și în caz afirmativ, cum ar trebui dreptul Uniunii
să protejeze independența instanțelor judecătorești naționale? Aceste întrebări
nu ar trebui să trezească doar interesul juriștilor, ci și al publicului larg, întrucât
răspunsul la ele ne definește identitatea ca europeni.
Cuvinte-cheie: Curtea de Justiție a Uniunii Europene, independența judiciară, stat

de drept, protecție jurisdicțională efectivă, mecanismul trimiterilor preliminare
*
Articolul, purtând titlul „El Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la independencia judicial”, constituie discursul de
încheiere a ediției I a premiului „Gil Carlos Rodríguez Iglesias”, instituit de Asociación Española para el Estudio del Derecho
Europeo (Asociația Spaniolă pentru Studiul Dreptului European) și a fost publicat în Revista de Derecho Comunitario
Europeo, nr. 72, 2022, pp. 351-368, putându-se consulta la https://recyt.fecyt.es/index.php/RDCE/article/view/94991
Articolul se republică în traducere cu acordul autorului său, căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. [Traducere
de Alexandra Cerasela Pană.]
**
Președintele Curții de Justiție a Uniunii Europene și profesor de dreptul Uniunii Europene la Universitatea din Leuven.
Toate opiniile exprimate aici sunt opiniile personale ale autorului.
DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 13
Koen LENAERTS
I. Introducere
Înainte de a-mi începe discursul de încheiere, trebuie să mărturisesc că mi-ar fi plăcut foarte mult
să fiu la Madrid împreună cu voi toți. Sper și doresc ca starea sanitară să se îmbunătățească în
următoarele luni pentru a putea trăi mai liniștiți această nouă normalitate cu care ne confruntăm.
Am avut întotdeauna o mare stimă pentru Gil Carlos și îmi voi aminti cu drag activitatea pe care
el a desfășurat-o la Curtea de Justiție. Sunt sigur că atât cea de-a doua ediție a seminarului care îi
poartă numele, cât și prima gală a premiului omonim [Gil Carlos Rodríguez Iglesias; n.tr.] pentru
cea mai bună teză de doctorat vor contribui la perpetuarea moștenirii pe care ne-a lăsat-o.
Permiteți-mi, așadar, să felicit Centrul de Studii Politice și Constituționale, Asociația Spaniolă

pentru Studiul Dreptului European (AEDEUR) și Revista de drept comunitar european pentru
organizarea acestui eveniment și pentru stimularea studiului dreptului Uniunii într-o țară atât
de importantă pentru construcția europeană precum este Spania.
Organizatorii m-au rugat să susțin un discurs pentru a încheia această conferință. Am ales o temă
de mare actualitate și importanță pentru dreptul Uniunii care, în plus, a fost mereu prezentă, într-un
fel sau altul, la diferitele mese rotunde organizate ieri și astăzi. M-am oprit la jurisprudența Curții
de Justiție referitoare la independența judiciară.
Independența justiției este o garanție esențială pentru buna funcționare, consolidarea și

supraviețuirea societăților democratice. Fără judecători independenți, puterile publice ar avea
mână liberă să se manifeste arbitrar fără a fi trase la răspundere. Fără judecători independenți,
nu ar exista o protecție judiciară efectivă a libertăților și drepturilor elementare. Fără judecători
independenți, nimic nu poate împiedica o exercitare haotică a puterii în care domnia legii nu
DOCTRINĂ
este altceva decât o utopie îndepărtată, iar tirania majorității politice a momentului devine o
realitate constantă.
Pentru a garanta respectarea statului de drept și a principiilor democratice, judecătorii și procurorii

trebuie să fie, după cum se stipulează clar în Constituția spaniolă, la art. 117, „independenți,
inamovibili, responsabili pentru actele lor și supuși exclusiv legii”. Recunoașterea și garantarea
acestei independențe de Constituția spaniolă nu reprezintă ceva inedit în sistemul juridic spaniol
și nici nu poate fi considerată o inovație. Dimpotrivă, o astfel de recunoaștere este inspirată
din tradițiile constituționale comune tuturor statelor membre și face parte din moștenirea
democratică a tuturor europenilor. De fapt, toate constituțiile statelor membre, fără excepție,
impun o justiție independentă[1].
În acest context, dacă constituțiile statelor membre garantează independența justiției, este
oare necesară și o protecție specială conferită de dreptul Uniunii Europene? Ce justificare are o
astfel de protecție supranațională? Și în caz afirmativ, cum ar trebui dreptul Uniunii să protejeze
independența instanțelor judecătorești naționale?
[1]
A se vedea, în acest sens, următoarele articole din constituțiile naționale: Germania (art. 97), Austria (art. 87), Belgia
(art. 151), Bulgaria (art. 117), Croația (art. 115), Cipru (art. 30); Republica Cehă (art. 81); Danemarca (art. 62); Slovacia
(art. 141), Slovenia (art. 125), Spania (art. 117), Estonia (art. 146); Finlanda (art. 3); Franța (art. 64); Grecia (art. 87); Ungaria
(art. 26); Irlanda (art. 35); Italia (art. 104), Letonia (art. 83), Lituania (art. 109); Luxemburg (art. 91), Malta (art. 39), Țările
de Jos (art. 117), Polonia (art. 173), Portugalia (art. 203), România (art. 124) și Suedia (cap. 11, art. 2).
14 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ
Discursul meu urmărește, așadar, să ofere un răspuns clar și convingător la aceste întrebări,
care au reprezentat un permanent subiect de discuție din momentul în care Curtea de Justiție
a pronunțat deja celebra sa hotărâre în cauza „judecătorilor portughezi”[2]. Aceste întrebări nu
ar trebui să trezească doar interesul juriștilor care sunt prezenți astăzi aici, alături de noi, ci
să intereseze și publicul larg, întrucât răspunsul pe care îl oferim ne definește identitatea ca
europeni.
II. De ce dreptul Uniunii Europene protejează independența justiției?

Pentru a înțelege motivele pentru care dreptul Uniunii protejează independența instanțelor
naționale, trebuie să ne amintim că Uniunea Europeană este o „uniune de drept”, în care
prevalează respectarea tratatelor fondatoare[3]. Respectarea statului de drept este așadar o
valoare fundamentală a ordinii juridice a Uniunii Europene, care se reflectă la art. 2 TUE.
În accepțiunea sa de bază, respectarea statului de drept presupune că nici statele membre, nici
instituțiile europene, nici cetățenii nu sunt deasupra legii. Pe de o parte, statele membre trebuie
să respecte toate obligațiile ce le revin în temeiul dreptului Uniunii, fiind interzisă orice măsură
unilaterală care afectează respectarea obligațiilor menționate. Pe de altă parte, instituțiile
europene pot acționa doar cu respectarea competențelor care le sunt atribuite prin tratate.
Pentru Curtea de Justiție, aceasta înseamnă că trebuie să asigure o protecție jurisdicțională
efectivă, fără a depăși însă limitele competențelor sale jurisdicționale.
Având în vedere că dreptul Uniunii se caracterizează prin recunoașterea unor drepturi subiective
persoanelor, respectarea statului de drept implică protejarea efectivă a acestor drepturi
subiective. După cum ne arată celebra hotărâre van Gend & Loos[4], această protecție efectivă
nu revine exclusiv în sarcina Comisiei Europene, care are capacitatea de a sesiza Curtea de Justiție,
ci este și la îndemâna instanțelor judecătorești naționale. În fața acestora din urmă, „justițiabilii
au dreptul de a contesta în justiție legalitatea oricărei decizii sau a oricărui act național referitor
la aplicarea în privința lor a unui act al Uniunii”[5].
Acest sistem de „dublă supraveghere” presupune că instanțele naționale sunt împuternicite să

ofere un răspuns eficient la încălcările dreptului Uniunii comise de statele membre. Întrucât
aplicarea dreptului Uniunii este în mare măsură descentralizată, tratatele și, în special, art. 19
TUE obligă statele membre să „stabilească căile de atac necesare pentru a asigura o protecție
jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”.
Până de curând, simpla existență a unor căi de atac efective era considerată suficientă în sine
pentru a garanta primatul, unitatea și eficacitatea dreptului Uniunii. Pentru a garanta eficacitatea
deplină a dreptului Uniunii, se considera totuși că era suficientă epurarea sistemelor juridice
ale statelor membre de norme care, de exemplu, împiedicau judecătorii naționali să faciliteze
[2]
Hotărârea din 27 februarie 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117.
A se vedea hotărârile din 27 februarie 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117,
[3]
pct. 31 și jurisprudența citată, precum și din 25 iulie 2018, Ministerul Justiției și Egalității (Deficiențele sistemului judiciar),
C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 49.
[4]
Hotărârea din 5 februarie 1963, van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1.
A se vedea hotărârea din 24 iunie 2019, Comisia/Polonia (Independența Curții Supreme), C-619/18, EU:C:2019:531,
[5]
pct. 46.
Koen LENAERTS
accesul la justiție[6], sau că era suficientă completarea reglementărilor menționate cu anumite

căi de atac, cum ar fi, de exemplu, răspunderea extracontractuală a legiuitorului sau acordarea
de măsuri asigurătorii[7].
Aceasta explică de ce Curtea de Justiție s-a concentrat pe eficacitatea căilor de atac pe care
instanțele naționale trebuie să le ofere, în loc să protejeze independența lor. Atât dezbaterile de
ordin teoretic, cât și jurisprudența Curții au abordat problema complexă a identificării echilibrului
corect între, pe de o parte, principiul autonomiei procesuale și, pe de altă parte, principiile
echivalenței și eficacității[8].
Este adevărat că principiul independenței judiciare a fost examinat în trecut de Curtea de Justiție.
Această examinare a intervenit drept condiție prealabilă pe care instanța de trimitere trebuia
să o respecte pentru a avea acces la mecanismul trimiterilor preliminare. Cu toate acestea,
examinarea era efectuată atunci când organul de trimitere nu aparținea sistemului judiciar al
statului membru în cauză.
Jurisprudența menționată anterior nu examinează însă situațiile în care puterea legislativă

și puterea executivă subminează independența judecătorilor. Poate că, pentru a-l parafraza
pe Stefan Zweig din „Lumea de ieri”[9], politicienii nici nu ar fi visat să amenințe vreodată
independența judecătorilor, deoarece aceștia reprezintă aceeași parte esențială a patrimoniului
nostru european.
De fapt, piața unică internă a Uniunii nu ar fi putut fi construită fără judecători naționali
independenți, care să garanteze efectul deplin al libertăților fundamentale. Întrucât cetățenii care
și-au exercitat libertatea de circulație nu se bucură, în general, de reprezentare politică în statul
membru gazdă, respectarea drepturilor lor poate impune accesul la o instanță independentă și
DOCTRINĂ
imparțială care să le ofere căi de atac eficiente. Atunci când aceste drepturi intră în conflict cu
deciziile majorității politice a momentului, respectarea statului de drept obligă această majoritate
să respecte hotărârile instanțelor de judecată. Instanțele naționale au contribuit, în acest fel, la
demontarea legilor protecționiste, fie prin aplicarea dispozițiilor tratatelor [Uniunii Europene]
referitoare la libera circulație, fie prin aplicarea dreptului secundar.
De asemenea, Curtea de Justiție a subliniat recent că o justiție independentă, ca expresie a valorii

respectării statului de drept, are importanță crucială pentru garantarea protecției bugetului
Uniunii și a intereselor sale financiare. Curtea a subliniat legătura existentă între respectiva
valoare, pe de o parte, și însăși identitatea Uniunii ca ordine juridică comună, pe de altă parte.
[6]
A se vedea, de exemplu, hotărârea din 15 mai 1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206.
[7]
A se vedea, de pildă, hotărârile din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame, C‑46/93 și C‑48/93, EU:C:1996:79,
și din 19 iunie 1990, Factortame și alții, C‑213/89, EU:C:1990:257.
[8]
A se vedea, de exemplu, C. Kakouris, Do the Member States possess judicial procedural autonomy?, în CML Rev,
vol. 34, 1997, pp. 1389-1412; S. Prechal, Community Law in National Courts: the lessons from Van Schijndel, în CML Rev,
vol. 35, 1998, pp. 681-706; W. Van Gerven, Of Rights, Remedies and Procedures, în CML Rev, vol. 37, 2000, pp. 501-536;
M. Dougan, National remedies before the Court of Justice: Issues of Harmonisation and Differentiation, Hart Publishing
Oxford, 2004.
S. Zweig, El mundo de ayer: memorias de un europeo, Acantilado, Madrid, 2012, traducere din limba germană (Die welt
[9]
von gestern: erinnerungen eines europäers. Bermann-Fischer Verlag AB, Stockholm, 1942) [Lumea de ieri. Amintirile unui
european, Humanitas, București, 2012; n.tr.].
Prin două hotărâri pronunțate de Curtea de Justiție în plen au fost respinse acțiunile în anulare
formulate de Ungaria și, respectiv, Polonia împotriva Regulamentului 2020/2092[10] privind un
regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii[11]. Regulamentul 2020/2092
condiționează obținerea finanțării din bugetul Uniunii de respectarea de către statul membru în
cauză a principiilor statului de drept, printre care se evidențiază accesul la instanțe de judecată
independente și imparțiale[12].
În ambele cauze, s-a ridicat în special problema dacă Uniunea avea competența de a adopta
Regulamentul 2020/2092, care, în calitate de normă juridică cu caracter financiar, are sarcina de
a proteja bugetul Uniunii. Curtea de Justiție a răspuns afirmativ la această întrebare, indicând că
regulamentul menționat nu se aplică tuturor încălcărilor principiilor statului de drept. Dimpotrivă,
domeniul său de aplicare este limitat la acele încălcări care afectează – sau amenință să afecteze –
grav, într-un mod direct, gestionarea corectă a bugetului Uniunii sau protecția intereselor sale
financiare[13].
Se ridică totodată și întrebarea dacă Uniunea ar putea adopta un mecanism de condiționalitate

cu caracter orizontal, potrivit căruia, pentru a avea acces la finanțare din partea Uniunii, statul
membru în cauză trebuie să respecte valorile specifice statului de drept în toate domeniile de
acțiune sau dacă, dimpotrivă, așa cum au susținut statele membre solicitante, această cerință ar
fi trebuit să fie strâns legată de unul dintre obiectivele unui anumit program sau linie de acțiune
a Uniunii sau de gestionarea corectă a bugetului Uniunii.
Curtea de Justiție a confirmat existența mecanismului de condiționalitate cu caracter orizontal

instituit prin Regulamentul 2020/2092. În primul rând, a reamintit că Uniunea se bazează „pe
premisa fundamentală potrivit căreia fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state
membre și recunoaște că acestea împărtășesc cu el valorile comune prevăzute la articolul 2 TUE,
pe care se întemeiază Uniunea Europeană”[14]. „Aceasta implică și justifică faptul că între statele
membre există încrederea reciprocă că valorile respective vor fi recunoscute și că, prin urmare,
dreptul Uniunii care le pune în aplicare va fi respectat”. Curtea de Justiție a subliniat apoi că
aceste valori „definesc însăși identitatea Uniunii ca ordine juridică comună” și că, în consecință,
„Uniunea trebuie să fie în măsură, în limitele atribuțiilor sale prevăzute de tratate, să apere
valorile menționate”[15]. Astfel, un mecanism de condiționalitate cu caracter orizontal, precum
Regulamentul (UE, Euratom) 2020/2092 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2020 privind
[10]
un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii (JO 2020, L 433I , p. 1).
[11]
A se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C-156/21, EU:C:2022:97, și Polonia/
Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98.
[12]
A se vedea art. 2 lit. a) din Regulamentul 2020/2092.
[13]
A se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C-156/21, EU:C:2022:97, pct. 119,
și Polonia/Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98, pct. 139. În acest sens, Curtea de Justiție a indicat că, în
conformitate cu Regulamentul 2020/2092, în cazul în care nu mai există o afectare gravă sau amenințare de afectare
a bunei gestiuni a bugetului Uniunii sau a protecției intereselor sale financiare, o asemenea împrejurare ar presupune
ridicarea măsurilor adoptate în baza regulamentului menționat (de exemplu, suspendarea plăților), chiar dacă ar persista
încălcările principiilor statului de drept. În acest sens, a se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și
Consiliul, C-156/21, EU:C:2022:97, pct. 113, și Polonia/Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98, pct. 135.
A se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C-156/21, EU:C:2022:97, pct. 125, și
[14]
Polonia/Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98, pct. 143.

[15]
Ibidem.
Koen LENAERTS
cel instituit prin Regulamentul 2020/2092, se poate fundamenta pe respectarea valorilor statului
de drept[16].
În sfârșit, Curtea de Justiție a subliniat că bugetul Uniunii este unul dintre principalele instrumente
care permit manifestarea principiului solidarității, menționat la art. 2 TUE. La rândul său, „punerea
în aplicare a acestui principiu, prin intermediul bugetului respectiv, se întemeiază pe încrederea
reciprocă dintre statele membre în utilizarea responsabilă a resurselor comune înscrise în
bugetul în cauză”. Buna gestionare a resurselor financiare și interesele financiare ale Uniunii pot
fi totuși grav afectate de încălcările principiilor statului de drept săvârșite într-un stat membru,
întrucât astfel de încălcări ar pune sub semnul întrebării utilizarea responsabilă a acestor resurse.
Pentru a fi mai precisă, Curtea de Justiție a subliniat în ambele hotărâri importanța unui control
jurisdicțional efectiv, prin instanțe independente și imparțiale, menit să garanteze respectarea
dreptului Uniunii. În lipsa unui astfel de control, nu s-ar putea garanta respectarea de cheltuielile
înscrise în bugetul Uniunii a tuturor condițiilor de finanțare prevăzute de dreptul european și,
prin urmare, că ele răspund obiectivelor urmărite de Uniune prin finanțarea acestor cheltuieli.
În consecință, o astfel de încălcare a valorilor statului de drept subminează încrederea reciprocă
între statele membre și constituie un obstacol în calea aplicării principiului solidarității în Uniunea
Europeană[17].
Precum Spania a demonstrat în mod exemplar, tranziția către democrație deschide calea integrării
europene. Orice stat european care dorește să adere la Uniune trebuie să susțină tradițiile
constituționale comune statelor membre, garantând respectarea principiilor democratice, a
drepturilor fundamentale și a statului de drept. Hotărârea Curții de Justiție în cauza Wightman și
alții arată clar că aderarea la Uniunea Europeană este un act liber și suveran al statului european
în cauză[18]. Atunci când un stat decide totuși să devină parte a familiei europene, el trebuie să
respecte un set de valori comune. Din momentul aderării, acel stat trebuie să-și onoreze, fără
DOCTRINĂ
întrerupere, angajamentul ferm față de democrația liberală, drepturile fundamentale și statul

de drept. După cum ne spune Curtea de Justiție în hotărârea Repubblika, odată intrat în Uniune,
nu există cale de întoarcere: dreptul Uniunii se opune cu forță regresului valorilor comune[19].
În „Lumea de ieri”, fiecare stat membru a pornit într-o călătorie cu sens unic către un proces
democratic din ce în ce mai consolidat, care nu a fost nici contestat, nici discutabil. La fel,
principiul independenței judiciare a constituit o „linie roșie” pe care niciun politician, oricât
de popular sau populist, nu ar îndrăzni să o treacă. Se credea în premisa conform căreia toate
guvernele statelor membre ar susține mottoul „avem încredere în instanțele de judecată” pentru
a impulsiona integrarea europeană. Din păcate, realitatea de astăzi este cu totul alta, arătând că
această premisă nu poate fi considerată de la sine înțeleasă și respectată.
Alexander Hamilton scria, în urmă cu mai bine de două secole, că puterea judecătorească este
cea mai puțin periculoasă dintre puterile statului („the least dangerous branch”), lipsită de puterea
[16]
A se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C-156/21, EU:C:2022:97, pct. 127 și 128,
și Polonia/Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98, pct. 145 și 146.
[17]
A se vedea hotărârile din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C-156/21, EU:C:2022:97, pct. 129, și
Polonia/Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98, pct. 147.
[18]
Hotărârea din 10 decembrie 2018, Wightman și alții, C-621/18, EU:C:2018:999.
[19]
Hotărârea din 20 aprilie 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311.
banilor și de puterea sabiei[20]. Hotărârile judecătorești se bucură de autoritate și legitimitate

datorită imparțialității și independenței judecătorilor, precum și calității raționamentului
subiacent lor. Acum, ce ar trebui să facem atunci când puterea executivă și puterea legislativă
a unui stat membru se amestecă în mod nejustificat în procedurile judiciare, subminând
independența propriilor instanțe?
Atacul asupra justiției poate deschide o criză constituțională fără precedent în statul membru
în cauză, deoarece slăbește statul de drept și drepturile fundamentale. Democrația este slăbită
progresiv pe măsură ce limitele dintre politic și justiție sunt estompate, punând în pericol
principiul separației puterilor[21]. Justiția încetează să mai fie o realitate tangibilă și devine o
promisiune goală.
O astfel de criză nu se limitează doar la teritoriul statului membru în cauză, ci mai degrabă efectele
sale transfrontaliere și valul său de șoc slăbesc bazele sistemului de protecție jurisdicțională al
Uniunii. Din jurisprudența Curții de Justiție reiese clar că adoptarea unor măsuri naționale care
subminează independența justiției afectează trei aspecte esențiale ale acestui sistem[22].
În primul rând, dacă instanțele naționale încetează să mai fie independente, acestea nu mai pot
oferi protecție jurisdicțională efectivă[23]. Pentru a garanta această funcție, judecătorii trebuie să-și
exercite „funcțiile jurisdicționale cu deplină autonomie, fără a fi supuși vreunei relații ierarhice
sau de subordonare față de terți și fără a primi ordine sau instrucțiuni de orice fel”[24]. Ei trebuie
să judece și să pună în executare hotărârile judecătorești fără teama unor eventuale represalii
și fără a fi nevoie să fie recompensați de puterile publice ale statului, recompensă ce le-ar pune
sub semnul întrebării imparțialitatea. Astfel, deși instanțele naționale dispun, în conformitate cu
dreptul Uniunii, de diverse căi de atac și garanții procesuale, adevărul este că respectivele instanțe
se vor abține să le utilizeze, dacă acest demers dă naștere unor presiuni nejustificate din partea
puterii executive sau legislative.
Fără o independență a instanțelor de judecată, nu există căi de atac efective, iar fără căi de atac
efective, nu există drepturi.
[20]
A. Hamilton, Federalist Paper n.º 78, în A. Hamilton, A. Madison, J. Jay, The Federalist Papers, Oxford University Press,
Oxford, 2008, pp. 380-420.
[21]
A se vedea, de exemplu, hotărârile din 20 aprilie 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, pct. 54, din 15 iulie 2021,
Comisia/Polonia (Regimul disciplinar al judecătorilor), C-791/19, EU:C:2021:596, pct. 96, din 6 octombrie 2021, W.Ż.
(Camera de control extraordinar și cauze publice a Curții Supreme de Justiție – Numire), C-487/19, EU:C:2021:798, pct. 127,
și din 16 noiembrie 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim și alții, C-748/19-C-754/19, EU:C:2021:931, pct. 68.
[22]
A se vedea, de pildă, hotărârile din 9 iulie 2020, Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pct. 45, și din 25 iulie 2018,
Ministerul Justiției și Egalității (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 60.
[23]
Protecția menționată este „inerentă statului de drept” (a se vedea, în acest sens, hotărârile din 27 februarie 2018,
Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pct. 36, din 25 iulie 2018, Ministerul Justiției și
Egalității (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 51, și din 18 mai 2021, Asociația „Forumul
Judecătorilor din România” și alții, C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, EU:C:2021:393,
pct. 189) și „are o importanță esențială în calitate de garant al protecției ansamblului drepturilor conferite justițiabililor
de dreptul Uniunii” (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 24 iunie 2019, Comisia/Polonia (Independența Curții Supreme),
C-619/18, EU:C:2019:531, pct. 58).
[24]
A se vedea hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pct. 51. A se vedea, de asemenea,
hotărârile din 19 noiembrie 2019, A.K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C-585/18, C-624/18
și C-625/18, EU:C:2019:982, pct. 121, și din 21 ianuarie 2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, pct. 57 și
jurisprudența citată.
Koen LENAERTS
În al doilea rând, mecanismul trimiterilor preliminare, „cheia de boltă a sistemului jurisdicțional

instituit de tratate”[25], garantează interpretarea și aplicarea uniformă a dreptului Uniunii. Având în
vedere că dialogul dintre jurisdicțiile naționale și Curtea de Justiție se desfășoară în conformitate
cu dreptul — și numai cu dreptul —, accesul la mecanismul trimiterilor preliminare este deschis
doar organelor jurisdicționale independente[26]. Prin urmare, măsurile, executive sau legislative,
care subminează independența instanțelor de judecată au ca efect excluderea judecătorilor sau
a instanțelor care până atunci puteau dialoga cu Curtea de Justiție din mecanismul trimiterilor
preliminare[27].
Fără o justiție independentă, nu există dialog și fără dialog, aplicarea uniformă a dreptului Uniunii
se află în pericol.
În al treilea și ultimul rând, dincolo de piața unică internă, proiectul integrării europene își
propune crearea unui spațiu comun de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în
care cetățenii să poată circula liber și în siguranță. Într-o zonă fără frontiere interne, exercitarea
liberei circulații nu trebuie să submineze competența instanțelor naționale sau eficacitatea
dreptului național a cărui aplicare este limitată teritorial. Prin urmare, „brațul lung al legii” ar
trebui să capete o dimensiune transnațională, astfel încât, de exemplu, infractorii să nu se poată
prevala de dreptul la liberă circulație pentru a se sustrage răspunderii în cazul săvârșirii unor fapte
prevăzute de legea penală. În consecință, autorii tratatelor UE au prevăzut că libera circulație
a persoanelor ar trebui să fie însoțită de libera circulație a hotărârilor judecătorești. În virtutea
principiului recunoașterii reciproce, hotărârile judecătorești adoptate în statul membru de origine
trebuie să fie recunoscute și executate în statul membru de executare ca și cum ar fi ale acestuia.
Buna funcționare a principiului recunoașterii reciproce „se întemeiază pe premisa fundamentală

potrivit căreia fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state membre și recunoaște
DOCTRINĂ
că acestea împărtășesc cu el o serie de valori comune pe care se întemeiază Uniunea, după cum
se precizează la articolul 2 TUE”[28]. Având în vedere că necesitatea independenței judiciare este
integrată în conținutul esențial al dreptului fundamental la o protecție jurisdicțională efectivă
și al dreptului fundamental la un proces echitabil și că respectivele drepturi fundamentale sunt
inerente statului de drept[29], respectarea independenței justiției are importanță esențială pentru
susținerea recunoașterii reciproce a hotărârilor judecătorești.
Fără independență judiciară nu poate exista încredere reciprocă între statele membre și, fără
încredere, spațiul european caracterizat de libertate, securitate și justiție se fragmentează. Astfel,
pentru a garanta dreptul la o cale de atac efectivă, pentru a asigura continuitatea dialogului
judiciar și pentru a preveni neîncrederea reciprocă între jurisdicțiile naționale, dreptul Uniunii
A se vedea, de exemplu, hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă – Căi de
[25]
atac), C-824/18, EU:C:2021:153, pct. 90 și jurisprudența citată.

[26]
A se vedea, în special, hotărârea din 21 ianuarie 2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, pct. 56 și
jurisprudența citată.
[27]
A se vedea hotărârea din 9 iulie 2020, Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535.
A se vedea, de exemplu, hotărârea din 25 iulie 2018, Ministerul Justiției și Egalității (Deficiențele sistemului judiciar),
[28]
C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 35.

[29]
A se vedea hotărârile din 25 iulie 2018, Ministerul Justiției și Egalității (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18
PPU, EU:C:2018:586, pct. 48, din 24 iunie 2019, Comisia împotriva Poloniei (Independența Curții Supreme), C-619/18,
EU:C:2019:531, pct. 58 și jurisprudența citată, și din 17 decembrie 2020, Openbaar Ministerie (Independența autorității
judiciare emitente), C-354/20 PPU și C-412/20 PPU, EU:C:2020:1033, pct. 39.
protejează independența judiciară. Este vorba, așadar, de păstrarea structurii sistemului de

protecție jurisdicțională instituite prin tratate, în care instanțele judecătorești naționale, în rolul
lor de instanțe de drept comun în materia dreptului Uniunii, reprezintă baza pe care se sprijină
respectiva structură.
III. Cum protejează dreptul Uniunii Europene independența judiciară?

După cum reiese din textul hotărârii pronunțate în cauzele conexate Euro Box Promotion și
alții, Curtea de Justiție este fermă atunci când statuează că nicio dispoziție a dreptului Uniunii
nu impune statelor membre un model constituțional specific care să guverneze relațiile și
interacțiunea între diferitele puteri statale[30]. Curtea a indicat, în special, că „organizarea justiției
în statele membre intră […] în competența acestora din urmă”[31].
Statele membre sunt astfel libere să opteze pentru un regim prezidențial sau pentru un regim
parlamentar. În același mod, este de competența lor exclusivă să decidă dacă este oportună
crearea unei Curți Constituționale ale cărei hotărâri să fie obligatorii pentru instanțele de drept
comun. În cazul organizării sistemului judiciar, statelor membre le revine obligația să adopte
normele referitoare la procedura prin care magistrații sunt numiți și eliberați din funcție și
să decidă asupra componenței instanțelor, asupra duratei mandatului, vârstei de pensionare,
regimului disciplinar, sistemului de răspundere pentru erori judiciare, precum și nivelul
remunerației.
La alegerea unui anumit model constituțional sau în organizarea sistemului judiciar, statele
membre trebuie totuși să respecte obligațiile impuse de dreptul Uniunii. Aceasta înseamnă că
trebuie să respecte principiul independenței judecătorești, așa cum este definit de jurisprudența
Curții de Justiție.
În acest sens, pentru a stabili dacă o măsură națională afectează sau nu independența instanțelor
naționale, Curtea de Justiție a dezvoltat așa-numitul test al „aparențelor”. Potrivit acestui test,
„garanțiile de independență și imparțialitate cerute de dreptul Uniunii postulează existența
unor norme [referitoare la organizarea sistemului judiciar], care să permită excluderea oricărei
îndoieli legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impermeabilitatea instanței naționale
în privința unor elementele exterioare și la imparțialitatea acesteia în raport cu interesele cu
care se înfruntă”[32].
Aș dori să fac trei observații despre testul aparențelor, care cred că sunt extrem de importante
pentru a înțelege aplicarea sa practică.
[30]
A se vedea hotărârea din 21 decembrie 2021, Euro Box Promotion și altele, C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19
și C-840/19, EU:C:2021:1034, pct. 229.
[31]
Hotărârea din 16 noiembrie 2021, Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim și alții, C-748/19-C-754/19,
EU:C:2021:931, pct. 36 și jurisprudența citată.
[32]
A se vedea, de exemplu, hotărârile din 19 septembrie 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pct. 53; din 25 iulie
2018, Ministerul Justiției și Egalității (Deficiențele sistemului judiciar), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 66, și din
2 martie 2021, A.B. și altele (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă – Căi de atac), C-824/18, EU:C:2021:153, pct. 117
și jurisprudența citată.
Koen LENAERTS
1. O protecție eficientă a independenței judiciare, dar în limitele impuse de tratate
În primul rând, Curtea de Justiție poate furniza clarificări cu privire la respectivul test al
aparențelor în limita competențelor sale. Prin urmare, Curtea trebuie să dea un exemplu. Pentru
a respecta statul de drept, Curtea de Justiție trebuie să respecte limitele impuse de tratate cu
privire la competențele sale jurisdicționale.
Astfel, Curtea va declara inadmisibile întrebările preliminare care nu prezintă o „legătură directă”,
de ordin material sau procedural, cu litigiul principal și cu dispozițiile de drept al Uniunii Europene
a căror interpretare este solicitată. Într-adevăr, judecătorul național nu poate transforma
mecanismul trimiterilor preliminare într-o specie a procedurii de constatare a neîndeplinirii
obligațiilor, ci trebuie să demonstreze că întrebările sale sunt necesare pentru soluționarea
litigiului principal[33].
Asemenea oricărui justițiabil, un judecător național are dreptul să își protejeze drepturile conferite
lui de dreptul Uniunii, prin introducerea unor căi de atac efective în fața instanței naționale
competente. În acest caz, instanța pe care judecătorul o sesizează poate adresa întrebări
preliminare referitoare la independența justiției, în temeiul art. 19 TUE, sau dacă ne confruntăm
cu o aplicare a dreptului Uniunii, în temeiul art. 47 din cartă.
De exemplu, în cauza A.K. și alții, doi magistrați ai Curții Supreme poloneze au fost obligați să
își înceteze cariera judiciară ca urmare a intrării în vigoare a unei legi care a redus vârsta de
pensionare. Acești magistrați au contestat pensionarea lor anticipată forțată în fața Camerei
pentru litigii de muncă a Curții Supreme, care a ridicat o serie de întrebări preliminare pentru a
stabili dacă ar trebui să își decline competența în favoarea noii Camere disciplinare, creată cu
ocazia procesului de reorganizare a Curții Supreme. Curtea de Justiție a apreciat că măsurile în
DOCTRINĂ
litigiu constituiau o aplicare a principiului nediscriminării pe criterii de vârstă, astfel cum era
specificat în Directiva 2000/78[34], și că, prin urmare, în prezenta cauză, era aplicabil art. 47 din
cartă[35]. În mod similar, având în vedere că litigiul principal a vizat aspecte legate de aplicarea
sau interpretarea dreptului Uniunii și, în consecință, cuprinse în domeniile reglementate de acest
drept, art. 19 TUE era de asemenea aplicabil[36].
Situația este însă mai complexă atunci când însăși instanța de trimitere este cea care consideră
că independența sa este amenințată. De exemplu, în cauza Miasto Łowicz, Curtea de Justiție a
constatat că nu exista nicio legătură directă de acest tip. În ceea ce privește fondul, s-a stabilit că
instanța de trimitere nu trebuie să aplice sau să se raporteze la dreptul Uniunii pentru a soluționa
cauza respectivă[37]. Nu era necesară nici interpretarea dreptului Uniunii pentru a soluționa
problemele procedurale specifice dreptului național[38]. În plus, din analiza acțiunii principale,
[33]
Hotărârea din 26 martie 2020, Miasto Łowicz și Prokurator Generalny, C-558/18 și C-563/18, EU:C:2020:234, pct. 47.
Directiva 2000/78/CE a Consiliului din 27 noiembrie 2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalității de
[34]
tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă (JO 2000, L 303, p. 16, Ediție specială,
05/vol. 6, p. 7).
[35]
Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A.K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C-585/18, C-624/18
și C-625/18, EU:C:2019:982, pct. 81.
[36]
Ibidem, pct. 84.
[37]
Hotărârea din 26 martie 2020, Miasto Łowicz și Prokurator Generalny, C-558/18 și C-563/18, EU:C:2020:234, pct. 49.
[38]
Ibidem, pct. 51.
nu a rezultat că ar fi fost inițiată vreo cercetare disciplinară premergătoare deschiderii unor

proceduri disciplinare împotriva magistraților, ca urmare a formulării întrebărilor preliminare.
În orice caz, dacă a existat, cercetarea respectivă fusese finalizată fără a se reține existența vreunei
abateri disciplinare[39].
Pe de altă parte, în cauza I.S., instanța de trimitere a adresat Curții de Justiție o serie de întrebări
care aveau ca obiect interpretarea a două directive referitoare la dreptul la interpret, respectiv
la dreptul la informare în materia procedurilor penale[40]. Cererea de pronunțare a unei hotărâri
preliminare a fost însă atacată, prin recurs în interesul legii, de către procurorul general maghiar în
fața Kúria (Curtea Supremă a Ungariei), care a declarat cererea nelegală, considerând că întrebările
ridicate nu erau necesare soluționării litigiului. Concomitent, o altă instanță maghiară a inițiat o
procedură disciplinară împotriva membrilor instanței de trimitere pe aceleași motive ca și decizia
Kúria. Adăugând noi întrebări la cererea inițială, instanța de trimitere a întrebat Curtea de Justiție
dacă respectiva decizie era compatibilă cu mecanismul trimiterilor preliminare și dacă principiul
independenței judiciare se opunea procedurii disciplinare menționate, procedură care ulterior
a fost retrasă și închisă. În acest sens, Curtea de Justiție a declarat admisibile ambele întrebări,
considerând că exista o legătură de natură procesuală. Pe de o parte, încetarea suspendării
procesului penal depindea de conformitatea deciziei Kúria cu mecanismul întrebărilor preliminare.
Pe de altă parte, instanța de trimitere a dorit să știe dacă poate respinge decizia menționată fără
teama de a reactiva procedura disciplinară la care a fost supusă, în baza deciziei Kúria[41].
2. Crearea de sinergii între Curtea de Justiție a Uniuni Europene și Curtea Europeană a

Drepturilor Omului (CEDO)
În al doilea rând, întrucât necesitatea independenței justiției se înscrie în conținutul esențial al

dreptului la o protecție judiciară efectivă, consacrat de art. 47 din cartă, iar în măsura în care
acest drept trebuie interpretat în conformitate cu art. 6 par. 1 din convenție[42], testul aparențelor
este perfect aliniat jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. În mod similar, Curtea
de Justiție are în vedere art. 47 din cartă și, în consecință, jurisprudența de la Strasbourg, în ceea
ce privește interpretarea art. 19 TUE[43]. De altfel, așa cum a subliniat Robert Spano, președintele
CEDO, jurisprudența ambelor instanțe se consolidează și se influențează reciproc, creând sinergii
care protejează statul de drept în spațiul constituțional comun european[44].
De exemplu, în cauzele conexe A.K. și alții, Curtea de Justiție a făcut referire pe larg la jurisprudența
de la Strasbourg pentru a afirma că „simplul fapt că aceștia [judecătorii; n.tr.] sunt numiți de
[39]
Ibidem, pct. 54.
[40]
Directiva 2010/64/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 octombrie 2010 privind dreptul la interpretare
și traducere în cadrul procedurilor penale (JO 2010, L 280, p. 1); Directiva 2012/13/UE a Parlamentului European
și a Consiliului din 22 mai 2012 privind dreptul la informare în cadrul procedurilor penale (JO 2012, L 142, p. 1).
A se vedea hotărârea din 23 noiembrie 2021, IS (Nelegalitatea deciziei de trimitere), C-564/19, EU:C:2021:949,
[41]
pct. 86 și 87.
Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. A se vedea hotărârea din
[42]
19 noiembrie 2019, A.K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții Supreme), C-585/18, C-624/18 și C-625/18,
EU:C:2019:982, pct. 117 și jurisprudența citată.
[43]
A se vedea hotărârea din 20 aprilie 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, pct. 45 și jurisprudența citată.
R. Spano, The rule of law as the lodestar of the European Convention on Human Rights: the Strasbourg Court and the
[44]
independence of the judiciary, în European Law Journal, vol. 27, 2021, pp. 1-17.
Koen LENAERTS
Președintele Republicii nu este de natură să creeze o [situație de] dependență a lor față de acesta
și nici să dea naștere unor îndoieli referitoare la imparțialitatea lor, în cazul în care, odată numite,
persoanele interesate nu sunt supuse niciunei presiuni și nu primesc instrucțiuni în exercitarea
funcțiilor lor”[45].
În mod similar, în cauzele conexe Simpson/Consiliul și HG/Comisia[46], Curtea de Justiție a făcut

trimitere la hotărârea CEDO în cauza Ástráðsson împotriva Islandei[47], pentru a sublinia că
expresia „instanță instituită de lege” nu se referă doar la temeiul juridic care o constituie, ci și la
componența completului de judecată învestit în fiecare cauză. În acest fel, dacă o neregularitate
săvârșită în timpul numirii judecătorilor este de o asemenea natură și gravitate, încât „creează un
risc real ca alte ramuri ale puterii, în special executivul, să poată exercita o putere discreționară
nejustificată care să pună în pericol integritatea rezultatului la care conduce procesul de
numire”[48], o asemenea instanță nu este considerată a fi instituită prin lege.
La rândul său, în cauza Reczkowicz împotriva Poloniei[49], CEDO a făcut referire pe larg la hotărârea
Curții de Justiție în cauzele conexe A.K. și alții, pentru a concluziona că, în cazul Camerei
disciplinare a Curții Supreme poloneze, aceasta nu îndeplinea cerințele pentru a fi considerată
„instanță instituită de lege”, în sensul art. 6 par. 1 din convenție.
3. O apreciere globală a contextului juridic și factual
În al treilea și ultimul rând, testul aparențelor impune o evaluare globală a ansamblului de

elemente pertinente. Aceasta înseamnă că un element izolat poate fi compatibil cu principiul
independenței judiciare. Un astfel de element, împreună cu o serie de elemente suplimentare,
poate conduce totuși la o stare de incompatibilitate.
DOCTRINĂ
Cu titlu de exemplu, putem cita cauza A.B. și alții, în care Curtea de Justiție a fost întrebată cu
privire la procesul de numire a judecătorilor la Curtea Supremă poloneză[50]. În această cauză,
Curtea de Justiție a observat că absența unei căi de atac în contextul unei astfel de numiri poate,
în anumite situații, să nu fie problematică din perspectiva independenței justiției.
[45]
A se vedea hotărârea din 19 noiembrie 2019, A.K. și alții (Independența Camerei Disciplinare a Curții
Supreme), C-585/18, C-624/18 și C-625/18, EU:C:2019:982, pct. 133. În această secțiune, Curtea de Justiție
citează în mod expres următoarele hotărâri ale CEDO: hotărârile din 28 iunie 1984, Campbell și Fell împotriva
Regatului Unit, CE:ECHR:1984:0628JUD000781977, par. 79; din 2 iunie 2005, Zolotas împotriva Greciei,
CE:ECHR:2005:0602JUD003824002, par. 24 și 25; din 9 noiembrie 2006, Sacilor Lormines împotriva Franței,
CE:ECHR:2006:1109JUD006541101, par. 67 și hotărârea din 18 octombrie 2018, Thiam împotriva Franței,
CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, par. 80 și jurisprudența citată.
[46]
Hotărârea din 26 martie 2020, Reexaminarea Hotărârilor Tribunalului Uniunii Europene Simpson/Consiliul și HG/Comisia,
C-542/18 RX-II și C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232.
[47]
CEDO, hotărârea din 1 decembrie 2020, Ástráðsson împotriva Islandei, CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, par. 231
și 233.
[48]
A se vedea, în acest sens, hotărârea din 26 martie 2020, Reexaminarea Hotărârilor Tribunalului Uniunii Europene
Simpson/Consiliul și HG/Comisia, C-542/18 RX-II și C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, pct. 75. A se vedea și hotărârea din
6 octombrie 2021, W. Ż. (Camera de control extraordinar și cauze publice a Curții Supreme de Justiție – Numire), C-487/19,
EU:C:2021:798, pct. 130.
[49]
Hotărârea din 22 iulie 2021, Reczkowicz împotriva Poloniei, CE:ECHR:2021:0722JUD 004344719.
Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. și alții (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă – Căi de atac), C-824/18,
[50]
EU:C:2021:153.
„În schimb, situația poate fi diferită în cazul unor dispoziții care conduc la o înlăturare a
efectivității căilor de atac jurisdicționale de acest tip care existau până la acel moment, îndeosebi
atunci când adoptarea acestora, analizată împreună cu alte elemente pertinente ce caracterizează
un astfel de proces de numire într-un anumit context de fapt și de drept național, este de natură
să poată da naștere, în percepția justițiabililor, unor îndoieli de natură sistemică în ceea ce
privește independența și imparțialitatea judecătorilor numiți în urma acestui proces”[51].
Pe de altă parte, trebuie să adăugăm că, din această evaluare globală a contextului de drept
și de fapt, reiese că Curtea de Justiție veghează la respectarea, atât de jure, cât și de facto, a
independenței judiciare. Într-adevăr, Curtea de Justiție nu se limitează la examinarea textelor
legislative, ignorând contextul în care au fost adoptate textele respective. După cum reiese din
hotărârea Repubblika, Curtea de Justiție va examina evoluția istorică a contextului național în care
au fost adoptate normele ce fac obiectul litigiului. De exemplu, o reformă constituțională care
contribuie la îmbunătățirea procedurii de numire a judecătorilor, prin depolitizarea acesteia, va fi
considerată compatibilă cu cerințele dreptului Uniunii. Dimpotrivă, o reformă va fi incompatibilă
cu dreptul menționat dacă se politizează o procedură care ar trebui să beneficieze de garanții de
obiectivitate și imparțialitate.
IV. Concluzii
În concluzie, aș dori să subliniez că Curtea de Justiție nu hotărăște tipul de cauze cu care este
sesizată. Ea poate statua numai dacă instanțele naționale își exercită competența sau își
îndeplinesc obligația de trimitere a unei întrebări preliminare. În sens asemănător, numai și
numai în situația în care Comisia – sau un stat membru – decide să introducă o acțiune pentru
constatarea neîndeplinirii obligații și, după caz, solicită măsuri asigurătorii, Curtea de Justiție
poate decide dacă statul membru în cauză a încălcat sau nu obligațiile care îi revin în temeiul
tratatelor.
Aceasta înseamnă că justiția europeană nu este proactivă, ci reactivă. Nu poate preveni conflictele
sau litigiile, ci mai degrabă acționează pentru a oferi o soluție, oricât de dificilă și complexă ar
fi problema juridică. Cu toate acestea, respectarea democrației, a drepturilor fundamentale și a
statului de drept nu se câștigă doar în instanțe, ci și la urne, în parlamente și în sălile de clasă ale
școlilor, colegiilor și universităților.
Fiecare dintre noi are dreptul și datoria de a apăra valorile care ne identifică ca europeni.
Nu este nimic mai periculos pentru valorile noastre comune și, prin urmare, pentru Uniune, decât
un cetățean apatic și lipsit de idealuri.
În cele din urmă, cea mai bună garanție împotriva oricărei derive autoritare sau împotriva
dictaturilor care încearcă să îndepărteze un văl de legitimitate o reprezintă cetățenii care rămân
activi și mereu vigilenți pentru a apăra ceea ce generațiile anterioare au luptat atât de mult să
obțină: o Europă pașnică, umanistă, deschisă și tolerantă. Altfel, s-ar putea ca, într-un viitor nu
prea îndepărtat, tratatele să nu reprezinte altceva decât o bucată de hârtie, iar judecătorii și
procurorii să devină niște tigri de hârtie.
Vă mulțumesc.
[51]
Ibidem, pct. 156.
Trimiteri preliminare și actul clar: instanțe naționale, avocatul general și Curtea de Justiție a Uniunii
Europene
Paul CRAIG
Paul CRAIG
Trimiteri preliminare și actul clar:

instanțe naționale, avocatul general
și Curtea de Justiție a Uniunii Europene*
Paul CRAIG**
ABSTRACT
The regime of preliminary rulings is central to the judicial architecture of the EU.
National courts of final resort have a duty to refer to the CJEU when a decision
on a question of EU law raised is necessary for the resolution of the case before
it. The exceptions to this duty are closely circumscribed. This article considers the
inter-relationship of the Advocate General and the Court of Justice in delineating
the nature of this duty and the exceptions to it.
Keywords: acte clair, preliminary rulings, interpretation, application, judicial

reasoning
DOCTRINĂ
REZUMAT
Regimul trimiterilor preliminare ocupă un rol central în arhitectura jurisdicțională

a UE. Instanțele naționale de ultim grad au obligația de a sesiza CJUE atunci când
o decizie asupra unei chestiuni de dreptul UE este necesară pentru soluționarea
cauzei cu care sunt sesizate. Excepțiile de la această obligație sunt delimitate strict.
Articolul de față examinează corelația dintre avocatul general și Curtea de Justiție
în delimitarea naturii acestei obligații și a excepțiilor de la ea.
Cuvinte-cheie: act clar, trimiteri preliminare, interpretare, aplicare, motivare

jurisdicțională
1. Introducere
Trimiterile preliminare ocupă un loc central în jurisdicția Curții de Justiție a Uniunii Europene
(„CJUE”), perla coroanei jurisdicționale. Mecanismul trimiterii preliminare a jucat un rol esențial
*
Articolul, purtând titlul „Preliminary Rulings and Acte Clair: National Courts, Advocate General and CJEU”, a fost publicat
în Journal of International and Comparative Law, vol. 9, nr. 2, 2022, pp. 45-64, și se republică cu acordul autorului său,
căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Profesor emerit de drept englez, St John’s College, Oxford.
Trimiteri preliminare și actul clar: instanțe naționale, avocatul general și Curtea de Justiție a Uniunii Europene
în dezvoltarea dreptului Uniunii Europene („dreptul UE”), constituind mecanismul prin care CJUE a
elaborat principiile fundamentale ale dreptului UE, precum efectul direct și supremația. Prin ceea
ce constituie în prezent art. 267 TFUE Curtea a construit un sistem jurisdicțional pentru Uniunea
Europeană („UE”), în care instanțele naționale se prezintă în primul rând ca instanțe însărcinate
cu executarea și aplicarea dreptului UE în cadrul competențelor proprii.
Circumstanțele în care instanțele naționale au o marjă de apreciere sau o obligație de sesizare

sunt definite în art. 267, a cărui substanță nu s-a modificat de la crearea Comunității Economice
Europene („CEE”). Art. 267 par. 2 precizează că orice instanță națională are o marjă de apreciere
în privința sesizării Curții, dacă apreciază că o decizie asupra unei chestiuni este necesară pentru
a-o permite să pronunțe o hotărâre. Art. 267 par. 3 stipulează că, în cazul în care o asemenea
chestiune este invocată în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi
de atac în dreptul intern, atunci trebuie efectuată o trimitere. Există totuși excepții de la obligația
de sesizare ce revine instanțelor naționale de ultim grad, care au fost articulate în hotărârea CILFIT
și în jurisprudența ulterioară[1].
Cauzele sunt semnificative atunci când modifică statu-quo ante [i.e. situația anterioară, n.tr.].
Ele sunt semnificative și atunci când nu o modifică. Aceasta este situația cu atât mai mult atunci
când CJUE decide să nu procedeze astfel, independent de concluziile ample ale avocatului
general, care susțin că a sosit vremea unei regândiri. În recenta hotărâre în cauza Consorzio
Italian Management[2], CJUE a refuzat invitația de reexaminare a doctrinei acte clair (actul clar),
avansată de avocatul general Bobek[3].
Există o simetrie interesantă între CILFIT și Consorzio Italian Management, în măsura în care,
în ambele cauze, Curtea a respins sfatul ferm al avocatului general în legătură cu statutul
jurisdicțional al doctrinei acte clair. Natura sfatului a fost diferită în fiecare cauză. Este totuși
interesant și instructiv să se juxtapună cauzele, să se examineze motivarea avocatului general și
a Curții în fiecare dintre ele și să se reflecteze la motivele pentru care Curtea a ales să nu urmeze
concluziile avocatului general, dată fiind importanța aspectelor ridicate în acele cauze referitoare
la arhitectura jurisdicțională a UE.
2. CILFIT: avocatul general, Curtea și intenția jurisdicțională
(a) CILFIT: Criteriile
Art. 267 TFUE este conceput să fie utilizat doar atunci când trebuie răspuns unei întrebări care
intră într-una din categoriile art. 267 par. 1. Pot exista mai multe motive pentru care o „întrebare”
adresată de instanța națională nu necesită o hotărâre. Categoriile principale, precum a arătat
jurisprudența Curții, sunt cauze în care întrebarea ridicată nu este pertinentă pentru soluționarea
litigiului, cauze în care CJUE s-a pronunțat deja, anticipând nevoia unei trimiteri suplimentare, și
cauze în care chestiunea este atât de clară încât face trimiterea de prisos. Noțiunea de acte clair
se referă la ultima din aceste trei excepții.
[1]
Cauza 283/81, Srl CILFIT și Lanificio di Gavardo SpA/Ministry of Health, ECR 1982, p. 3415.
[2]
Cauza C-561/19, Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA/Rete Ferroviaria Italiana SpA, EU:C:2021:799.
Cauza C-561/19, Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA/Rete Ferroviaria Italiana SpA, EU:C:2021:291,
[3]
avocatul general Bobek.
Paul CRAIG
Ea acoperă astfel situații în care nu există o hotărâre a CJUE, însă instanța națională consideră
că aspectul de dreptul UE este atât de clar încât face inutilă o trimitere. Întrebările ridicate în
Consorzio Italian Management au privit în principal contururile acestei excepții și, în această
privință, autoritatea principală a fost decizia în cauza CILFIT[4], veche de patru decenii. Este însă
important să amintim că avocatul general Capotorti s-a pronunțat împotriva oricărei acceptări
a doctrinei actului clar (acte clair). Abordăm pentru început concluziile sale.
(b) CILFIT: avocatul general
Avocatul general Capotorti a militat pentru respingerea unei doctrine acte clair. El a insistat că o
trimitere ar putea fi respinsă doar atunci când întrebarea ridicată ar fi lipsită de pertinență pentru
soluționarea litigiului sau atunci când exista deja un precedent.
El a susținut că însăși noțiunea de acte clair era asociată unui stat membru anume, Franța, și că
justificarea invocării sale în acea jurisdicție nu putea fi generalizată în vreun fel în restul CEE[5]. Mai
mult, noțiunea de acte clair nu rezista unei examinări analitice, dat fiind că „aplicarea unei dispoziții
într-o cauză determinată impunea întotdeauna, din punct de vedere logic și practic, identificarea
sensului și întinderii acestei dispoziții, fără de care este imposibilă stabilirea aplicabilității ei în speță
sau extragerea din conținutul său a tuturor consecințelor pentru acea cauză”, rezultatul fiind că „este
de neconceput ca o dispoziție să fie aplicată fără a fi nevoie de interpretarea ei”[6].
Această critică, de ordin conceptual și analitic, a acte clair a fost completată printr-o argumentație
de ordin empiric, în sensul că desfășurarea conceptului de instanțele judecătorești franceze a fost
„aberantă”, ceea ce era o modalitate politicoasă de a afirma că ele au calificat drept acte clair
chestiuni precum înțelesul termenului „măsuri având efect echivalent unei restricții cantitative”,
de neimaginat că puteau fi considerate astfel[7]. Pentru avocatul general, aceasta a constituit o
DOCTRINĂ
dovadă suplimentară a faptului că noțiunea era utilizată de către o instanță de ultim grad pentru
a-și lua libertatea de a nu sesiza CJUE atunci când nu dorea să procedeze astfel.
(c) CILFIT: CJUE
CJUE a refuzat totuși să urmeze sugestia avocatului general. Curtea a recunoscut că, dacă o
normă în vigoare ar reglementa chestiunea, ea ar putea determina inutilitatea unei trimiteri.
Ea a decis și că ar putea exista situații în care o trimitere ar fi inutilă, chiar în absența unei hotărâri
anterioare a CJUE. Criteriile ce trebuiau astfel îndeplinite de instanța națională înainte de a ajuns
la o atare concluzie erau exprimate însă strict.
Instanța națională trebuie „să fie convinsă că acest aspect se impune într-un mod la fel de
evident și instanțelor naționale ale celorlalte state membre și Curții de Justiție”[8]. Existența unei
atari posibilități „trebuie să fie evaluată în funcție de caracteristicile dreptului comunitar și de
dificultățile specifice pe care le prezintă interpretarea acestuia”[9].
[4]
Cauza 283/81, CILFIT (n. 1).
[5]
CILFIT (n. 1), p. 3436, avocatul general Capotorti.
[6]
Ibidem, p. 3436.
[7]
Ibidem, pp. 3436-3437.
[8]
Ibidem, pct. 16.
[9]
Ibidem, pct. 17.
Instanța națională ar trebui să aibă în vedere faptul că „textele de drept comunitar sunt redactate
în mai multe limbi și că diversele versiuni lingvistice sunt deopotrivă autentice”[10], astfel că o
interpretare a unei prevederi de drept comunitar presupunea compararea diferitelor versiuni
lingvistice.
Revenea instanței naționale să țină seama că „dreptul comunitar utilizează o terminologie proprie,
chiar și atunci când există o concordanță deplină a versiunilor lingvistice” și că „noțiunile juridice
nu au în mod necesar același conținut în dreptul comunitar și în dreptul național al diferitelor
state membre”[11].
Mai trebuia recunoscut că „fiecare prevedere de drept comunitar trebuie plasată în contextul
său și interpretată în lumina ansamblului dispozițiilor acestui drept, a finalităților și a stadiului
evoluției acestuia la data la care respectiva prevedere trebuie să fie aplicată”[12]. O instanță
națională ar putea refuza efectuarea unei trimiteri atunci când aplicarea corectă a dreptului
comunitar se impunea cu o asemenea evidență încât nu mai lăsa loc niciunei îndoieli rezonabile,
ci putea ajunge în mod legitim la această concluzie, în cazul îndeplinirii criteriilor precedente.
(d) CILFIT: intenția jurisdicțională
Hotărârea CILFIT a generat discuții considerabile în legătură cu intenția CJUE la pronunțarea

ei. Deși nu putem cunoaște cu certitudine ce a animat această decizie, există două argumente
principale care par plauzibile.
Cel dintâi a fost formulat de Mancini și Keeling, avocat general, respectiv secretar al Curții [13].
Ei au pornit de la o analiză anterioară a lui Rasmussen[14], care a caracterizat hotărârea ca fiind
una de compromis. În realitate, anumite instanțe naționale au refuzat să sesizeze Curtea pentru
motivul că răspunsul era evident. Mancini și Keeling s-au sprijinit pe această percepție. Curtea
recunoscuse, au susținut ei, că nu putea forța instanțele naționale să îi accepte jurisdicția.
În consecință, ea a admis dreptul instanței naționale de a nu o sesiza, în cazul în care dispoziția
comunitară era clară, însă apoi a restricționat circumstanțele în care claritatea dispoziției putea
fi susținută în mod justificat la situații atât de rare încât nucleul propriei autorități a fost păstrat
intact[15]: „Obiectivul Curții este simplu: conferind instanțelor supreme puterea de a acționa licit în
ceea ce ele oricum ar putea acționa ilicit, supunând însă acea putere unor condiții stricte, Curtea a
sperat să provoace instanțele supreme să utilizeze de bună voie „mecanismul cooperării judiciare”
precizat prin tratat. Rezultatul este eliminarea conflictelor sterile și dăunătoare și reducerea
riscului ca dreptul comunitar să facă obiectul unor interpretări divergente”.
Al doilea motiv pentru acceptarea noțiunii de acte clair de CJUE este oarecum diferit. Chiar dacă
acceptăm teza expusă de Mancini și Keeling în privința obiectivului urmărit de Curte, efectul
este păstrarea cauzelor „clare” care intră în aceste condiții la instanțele naționale. În atari cauze,
[10]
Ibidem, pct. 18.
[11]
Ibidem, pct. 19.
[12]
Ibidem, pct. 20.
G.F. Mancini și D.T. Keeling, From CILFIT to ERT: The Constitutional Challenge Facing the European Court, în Yearbook
[13]
of European Law, vol. 11, 1991, p. 1.

[14]
H. Rasmussen, The European Court’s Acte Clair Strategy in CILFIT, în European Law Review, vol. 9, 1984, p. 242.
[15]
Mancini și Keeling (n. 13), p. 4.
Paul CRAIG
instanțele naționale operează ca delegate ale Curții pentru aplicarea dreptului UE. CJUE își poate
utiliza timpul pentru a soluționa cauze mai problematice. Condițiile din hotărârea CILFIT ajută
să asigure că instanțele naționale nu vor considera cu ușurință cauzele ca acte clair, cu excepția
situației în care ele nu au într-adevăr vreo îndoială privind interpretarea, deși este cu siguranță
adevărat că instanțele naționale pot interpreta aceste condiții oarecum diferit. Această aprobare
nuanțată ar putea fi considerată rațională din perspectiva costurilor și beneficiilor. Împrejurarea
că uneori o instanță națională ar putea folosi incorect criteriile, intenționat sau nu, nu califică
exercițiul ca eșec. Aceste costuri ale erorii trebuie puse în balanță cu beneficiile: cauzele clare ar
putea fi soluționate cu rapiditate de instanțele naționale. Independent de condițiile din CILFIT,
sistemul dispune de instrumente de „siguranță”. Există îngrijorarea că o instanță națională poate
refuza efectuarea unei trimiteri, chiar dacă nu sunt îndeplinite condițiile din CILFIT. O instanță
națională dispusă să procedeze astfel în mod intenționat ar trebui să cunoască totuși răspunderea
pentru daune[16]. Există și posibilitatea supunerii statului membru unei acțiuni de constatare a
neîndeplinirii obligațiilor în temeiul art. 258 TFUE. În orice caz, chestiunea ar putea încă ajunge
în fața Curții prin intermediul unei instanțe diferite, din același sistem juridic sau dintr-un sistem
juridic diferit. Curtea ar putea corecta interpretări aberante realizate de instanțe naționale și în
contextul unei cauze cu care este sesizată ce privește un aspect conex.
3. De la CILFIT la Consorzio Italian Management

Nu este locul aici pentru o exegeză detaliată a jurisprudenței acte clair în anii scurși între CIFIT
și Consorzio Italian. Este suficient să spunem că nu au fost puține sugestiile de liberalizare a
condițiilor CILFIT.
Avocatul general Jacobs a susținut astfel că judecătorii naționali nu ar trebui să examineze

DOCTRINĂ
versiunile actelor UE în toate limbile oficiale[17], punct de vedere împărtășit de avocatul general
Stix-Hackl[18]. Acest punct de vedere a fost repetat de Asociația Consiliilor de Stat și a Jurisdicțiilor
Administrative Supreme din UE, care a susținut aplicarea cu „bun simț” a condițiilor din CILFIT
și că nu mai era realistă sau fezabilă compararea tuturor versiunilor lingvistice. Ea a susținut
aplicarea CILFIT astfel încât instanța națională să stabilească dacă cauza merita povara unei
trimiteri preliminare[19].
Opinia jurisdicțională a avut răsunet în doctrină. Rasmussen a dezvoltat idei dintr-un articol
anterior al său și a pledat în favoarea unei hotărâri „CILFIT II”, care ar „înapoia inițiativa
judecătorilor statelor membre, abilitându-i să soluționeze mult mai multe chestiuni de
interpretare a dreptului comunitar, inclusiv pe acelea care nu sunt clare”, cu consecința extinderii
sferei chestiunilor care ar trebui considerate acte clair[20]. În cursul respectivilor ani, Fenger și
Broberg s-au axat asupra naturii diferite a UE. Numărul statelor a crescut în mod considerabil,
de la cele șase inițiale, și ordinea juridică a fost mult mai puțin vulnerabilă decât atunci când
[16]
Cauza C-224/01, Köbler/Austria, ECR 2003, p. I-10239.
[17]
Cauza C-338/95, Wiener/Hauptzollamt Emmerich, ECR 1997, p. I-6495.
[18]
Cauza 495/03, Intermodal Transports BV/Staatssecretaris van Financiën, ECR 2005, p. I-8151, pct. 98-99.
[19]
Report of the Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the EU, iunie 2008,
p. 7; D. Sarmiento, Amending the Preliminary Reference Procedure for the Administrative Judge, în Review of European
Administrative Law, vol. 2, 2009, p. 29.
[20]
H. Rasmussen, Remedying the Crumbling EC Judicial System, în CML Rev, vol. 37, 2000, p. 1071, 1109.
a fost soluționată cauza CILFIT. Ei au pledat pentru o diferențiere între chestiunile generale de
interpretare și chestiunile mai specifice de aplicare: „Din punctul nostru de vedere, se impune
încă limitarea strictă a posibilității ca o instanță națională să evite o trimitere preliminară în cauze
referitoare la chestiuni generale, care depășesc limitele unei singure cauze. Într-adevăr, în astfel
de cauze, există o nevoie reală de interpretare uniformă, care ar trebui stabilită de Curtea de
Justiție. În schimb, luând în considerare atât interesele părților din litigiul principal, cât și nevoia
de a menține volumul de muncă al Curții la un nivel rezonabil, pare mai puțin evident că aceleași
condiții stricte ar trebui să se aplice în cauzele în care este improbabilă reapariția chestiunii
de interpretare, care, în schimb, este limitată la situația particulară de fapt din fața instanței
naționale. În cea din urmă situație, sugerăm că ar trebui să fie suficientă aplicarea acte clair, astfel
încât instanța națională să constate că rezultatul nu dă naștere unei îndoieli semnificative, fără a
mai cere ca instanța națională să fie convinsă că toate celelalte instanțe constată că respectiva
chestiune este la fel de vădită și fără a cere o examinare a tuturor versiunilor lingvistice ale
dispoziției în cauză”[21].
4. Consorzio Italian Management: avocatul general,

Curtea și intenția jurisdicțională
(a) Consorzio Italian Management: avocatul general Bobek
Citatul precedent oferă un element de legătură cu concluziile avocatului general Bobek. Au

existat, precum am văzut mai sus, concluzii anterioare ale unor avocați generali care au contestat
hotărârea CILFIT, critica fiind însă relativ succintă. În schimb, concluziile avocatului general Bobek
s-au întins pe 39 de pagini și au constituit o contestare detaliată a fundamentelor conceptuale ale
hotărârii CILFIT. Concluziile sunt erudite și merită o atenție deosebită, independent de dificultățile
anumitor aspecte ale raționamentului.
Circumstanțele cauzei erau complexe, însă esența întrebării adresate de instanța națională era
următoarea. Ea a întrebat dacă o instanță națională, ale cărei hotărâri nu puteau fi atacate,
era obligată, în principiu, să adreseze o cerere de decizie preliminară privind o chestiune de
interpretare a dreptului UE, chiar și atunci când întrebarea îi fusese adresată de una din părți
după ce aceasta a depus pledoaria inițială sau chiar după ce cauza rămăsese în pronunțare pentru
prima dată ori după ce fusese formulată deja o trimitere preliminară la CJUE.
Nucleul argumentației avocatului general Bobek prezintă trăsături comune cu cea al lui Fenger
și Broberg, întemeindu-se pe distincția între interpretare și aplicare[22]: „[…] procesul de adaptare
propus necesită o schimbare majoră de paradigmă. Obligația de a formula o trimitere preliminară
și excepțiile de la aceasta ar trebui să nu mai aibă drept rațiune și să nu se mai concentreze
pe lipsa oricărei îndoieli rezonabile privind aplicarea corectă a dreptului Uniunii într-o cauză
[21]
N. Fenger și M. Broberg, Finding Light in the Darkness: On the Actual Application of the Acte Clair Doctrine, în Yearbook
of European Law, vol. 30, 2011, p. 180, 212. A se vedea și A. Kornezov, The New Format of the Acte Clair Doctrine and
its Consequences, în CML Rev, vol. 53, 2016, p. 1317; A. Limante, Recent Developments in the Acte Clair Case Law of the
EU Court of Justice: Towards a more Flexible Approach, în Journal of Common Market Studies, vol. 54, 2016, p. 1384;
S. Gervasoni, CJUE et cours suprêmes: repenser les termes du dialogue des juges?, în Actualité juridique. Droit administratif,
2019, p. 150.
[22]
Cauza C-561/19, Consorzio Italian Management, EU:C:2021:291 (n. 3), pct. 4; sublinierea avocatului general Bobek în original.
Paul CRAIG
individuală, demonstrată de existența unei îndoieli subiective a instanței, ci pe un imperativ mai

obiectiv legat de asigurarea interpretării uniforme a dreptului Uniunii pe întreg teritoriul Uniunii
Europene. Altfel spus, obligația de a adresa o întrebare preliminară nu ar trebui să se concentreze
în principal pe răspunsurile corecte, ci mai degrabă pe identificarea întrebărilor corecte”.
Concluziile conțin o serie de elemente întrepătrunse, care constituie o argumentație complexă.

Elementele principale au fost următoarele.
(i) Art. 267: statu-quo și instanțe naționale
Avocatul general Bobek a recunoscut că o cerere de pronunțare a unei decizii preliminare ar putea
fi efectuată în orice moment, indiferent de o hotărâre preliminară anterioară a Curții pronunțată
în cadrul aceleiași proceduri, atât timp cât instanța de trimitere considera că răspunsul Curții era
necesar pentru a-i permite să pronunțe o hotărâre. Acea decizie trebuia adoptată întotdeauna
de instanța națională, în lumina oricărei îndoieli rezonabile pe care ar putea-o încă avea privind
aplicarea corectă a dreptului UE în cauza cu care era sesizată.
Avocatul general a considerat însă că aspectul nu putea fi soluționat atât de ușor și că, în realitate,
trimiterea ridica întrebări mai profunde în legătură cu natura și întinderea obligației de sesizare.
Părțile care au prezentat observații CJUE au pus în discuție eventualitatea regândirii CILFIT și, în
caz afirmativ, natura oricărei astfel de reformări[23].
(ii) Art. 267: text și fundament normativ
Avocatul general Bobek a remarcat în mod întemeiat că formularea art. 267 nu includea aparent
nicio excepție de la obligația de sesizare ce revenea instanței de ultim grad. Dintr-o perspectivă
pur textuală, se putea susține că tratatul nu admitea vreo excepție de la acea obligație[24].
DOCTRINĂ
Această poziție nu era coerentă cu interpretarea dată de Curte art. 267 chiar de la înființarea CEE.
Se impunea așadar examinarea fundamentului normativ al obligației de sesizare ce revine
instanțelor de ultim grad[25]: „Motivul structural pentru existența obligației care revine instanțelor
de ultim grad a fost enunțat devreme în Hotărârea Hoffmann-Laroche: „evitarea formării, în
vreun stat membru, a unei jurisprudențe naționale care să nu corespundă normelor din dreptul
Uniunii”. Altfel spus, scopul special al articolului 267 al treilea paragraf TFUE este necesitatea
„de a preveni divergențele de jurisprudență în cadrul [Uniunii] cu privire la aspecte de drept
[al Uniunii]”. Limitarea obligației menționate la instanțele de ultim grad este justificată tocmai
prin faptul că „o instanță de ultim grad reprezintă, prin definiție, ultima instanță în fața căreia
particularii pot invoca drepturile conferite de dreptul Uniunii. Instanțele de ultim grad sunt
însărcinate să asigure la nivel național interpretarea uniformă a normelor de drept”.
(iii) Art. 267: probleme cu CILFIT
Avocatul general Bobek a trecut în revistă jurisprudența recentă privind art. 267 și a concluzionat
că nu era atât de ușor să se reconcilieze argumentația sau rezultatul în acele cauze[26]. Apoi a
oferit fundamentul pentru analizarea problemelor asociate hotărârii CILFIT.
[23]
Ibidem, pct. 39-41.
[24]
Ibidem, pct. 47-48.
[25]
Ibidem, pct. 51.
[26]
Ibidem, pct. 69-87.
Critica principală a fost conceptuală, sugerând disonanța dintre excepțiile CILFIT și argumentația
utilizată în hotărârea Hoffmann-La Roche pentru obligația de sesizare. Potrivit avocatului general
Bobek, „[l]ogica unei asemenea obligații de trimitere preliminară este în mod clar de ordin
structural și se concentrează pe interpretarea uniformă în întreaga Uniune Europeană”, prin
urmare „[a]pariția și natura sa par să fie obiective, axate pe jurisprudență în general, iar nu doar pe
cauza concretă aflată în fața instanței de trimitere”[27]. În schimb, accentul asupra excepției acte
clair în hotărârea CILFIT a fost plasat „pe cauza individuală și pe ezitările subiective ale instanței
în cauza concretă respectivă”[28]. Din perspectiva avocatului general Bobek, „aici este adevărata
problemă”[29]. Excepția acte clair rămânea centrată „pe lipsa oricărei îndoieli rezonabile cu privire
la soluționarea unui litigiu individual”[30], chiar dacă „o cerință de a verifica aplicarea corectă a
legislației în fiecare cauză individuală constituie o provocare de anvergură”[31].
Critica de ordin conceptual a fost completată apoi printr-o critică pronunțat empirică, întemeiată
pe fezabilitatea aplicării criteriilor CILFIT, extrasă din concluzii anterioare ale avocaților generali și
din doctrină[32]. Aceasta a condus avocatul general Bobek la concluzia potrivit căreia „lipsa oricărei
orientări rezonabile cu privire la logica sau aplicarea criteriilor din Hotărârea CILFIT nu se reflectă
doar în criticile (surprinzător de uniforme) aduse de-a lungul timpului de avocații generali din
trecut”, împreună cu faptul că, „dintre cei cărora le revine sarcina de a aplica obligația respectivă și
în special dintre cei care asigură efectiv aplicarea sa, nimeni nu pare să urmeze orientările Curții”[33].
A urmat apoi o contestare temporală a CILFIT. UE s-a schimbat considerabil în anii care au
urmat deciziei, atât în privința numărului statelor membre, cât și a gamei subiectelor abordate
de UE. Pentru avocatul general Bobek, era ironic faptul că „în mijlocul acestui mediu juridic
profund bulversat stă Hotărârea CILFIT, vestigiu neclintit al unei epoci demult apuse, insistând
ca instanțele naționale de ultim grad să efectueze trimiteri preliminare în fiecare cauză în care
există vreo formă de îndoială rezonabilă”[34].
(iv) Art. 267: reforma propusă
Reformarea CILFIT propusă de avocatul general decurgea în mod firesc din critica anterioară.
Ea s-a întemeiat pe tratarea disonanței dintre CILFIT și Hoffmann-La Roche[35]: „în cazul obligației
de trimitere, accentul trebuie să se mute de pe lipsa oricărei îndoieli rezonabile subiective cu
privire la aplicarea corectă a dreptului Uniunii în vederea soluționării cauzei concrete, pe existența
unei divergențe mai degrabă obiective identificate în jurisprudență la nivel național care este de
natură să compromită interpretarea uniformă a dreptului Uniunii în cadrul Uniunii Europene.
Astfel, accentul este mutat de asemenea de pe stabilirea răspunsului corect în cauza aflată în
fața instanței naționale pe identificarea întrebărilor adecvate.
[27]
Ibidem, pct. 91, sublinierea autorului în original.
[28]
Ibidem, pct. 92, subliniere în original.
[29]
Ibidem, pct. 93.
[30]
[31]
Ibidem, pct. 97.
[32]
Ibidem, pct. 99-110.
[33]
Ibidem, pct. 110.
[34]
Ibidem, pct. 123.
[35]
Ibidem, pct. 133-134, subliniere în original.
Paul CRAIG
În această ordine de idei, considerăm că, în temeiul articolului 267 al treilea paragraf TFUE,
o instanță națională ale cărei hotărâri nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern
sesizează Curtea de Justiție cu o trimitere preliminară în măsura în care ridică (i) o problemă
generală de interpretare (iar nu de aplicare) a dreptului Uniunii; (ii) la care există obiectiv mai
multe interpretări posibile în mod rezonabil; (iii) pentru care răspunsul nu poate fi dedus din
jurisprudența existentă a Curții de Justiție (sau în cazul căreia instanța de trimitere dorește să se
îndepărteze de jurisprudența respectivă)”.
Avocatul general Bobek a dezvoltat aceste criterii. În legătură cu primul criteriu, el a subliniat
că obligația de sesizare ar trebui declanșată ori de câte ori o instanță de ultim grad se confruntă
cu o problemă de interpretare a dreptului UE, „formulată la un nivel rezonabil și adecvat de
generalitate”[36] și că „acest nivel de generalitate este definit în mod logic prin domeniul de
aplicare și finalitatea dispoziției legale aflate în discuție”[37]. El a admis totuși că „o simplă aplicare
se poate transforma rapid în interpretare atunci când, de exemplu, instanța de trimitere invită
Curtea să restrângă, să extindă, să nuanțeze sau să se îndepărteze de la definiția deja furnizată”[38].
El a recunoscut și că nu exista o „limită clară unde încetează interpretarea și începe aplicarea sau
invers”, deși a continuat să susțină că „scopul obligației de trimitere este să asigure interpretarea
uniformă a dreptului Uniunii, iar nu aplicarea corectă a acelui drept”[39], astfel încât uniformitatea
urmărită ar trebui să se afle în legătură cu normelor de drept ce trebuie aplicate.
Al doilea criteriu a fost existența uneia sau mai multor interpretări rezonabile posibile. Central
analizei avocatului general a fost aspectul opoziției între ceea ce el a considerat „incertitudinea
în mod intrinsec internă și subiectivă sub forma oricărei îndoieli rezonabile referitoare la modul
de soluționare a unei cauze individuale”, pe care a considerat-o a caracteriza abordarea CILFIT,
și „existența unor alternative realiste care plasează considerațiile similare pe un plan mai extern
și obiectiv”[40]. În această perspectivă trebuia să existe mai mult decât o îndoială subiectivă sau
o absență a cunoștințelor care să justifice o obligație de trimitere. Trebuiau să existe interpretări
DOCTRINĂ
alternative plauzibile, astfel exemplificate de situații în care interpretări diferite fuseseră luate
în considerare de instanțe naționale de ultim grad[41].
Al treilea criteriu pentru obligația de sesizare a fost că răspunsul la întrebare nu putea fi dedus
din jurisprudența existentă a CJUE. Acesta era cel mai puțin problematic dintre criterii, de vreme
ce el se întemeia pe principiul consacrat potrivit căruia o instanță națională de ultim grad nu
este obligată să adreseze o întrebare de interpretare a dreptului UE dacă aceeași prevedere fusese
interpretată deja de Curte. Situația era aceeași și atunci când deciziile CJUE în oricare tip de
procedură oferiseră deja suficiente orientări de interpretare pentru a permite instanței naționale
să soluționeze chestiunea în temeiul jurisprudenței existente[42]. Pentru avocatul general Bobek,
ceea ce trebuia stabilit sau dedus din jurisprudența existentă era norma de dreptul UE care trebuia
aplicată, iar nu soluționarea cauzei concrete[43].
[36]
Ibidem, pct. 145.
[37]
Ibidem, pct. 145.
[38]
Ibidem, pct. 146.
[39]
Ibidem, pct. 149.
[40]
[41]
Ibidem, pct. 151-153.
[42]
Ibidem, pct. 160.
[43]
Ibidem, pct. 162.
O instanță națională de ultim grad ar putea încă efectua o trimitere dacă dorește să procedeze
astfel, chiar dacă criteriile precedente nu ar fi îndeplinite. Absența unei obligații de trimitere nu
presupunea absența unei prerogative de a efectua o trimitere[44]. Avocatul general a reluat și un
aspect formulat anterior în concluziile sale, în sensul că analiza sa s-a referit la conturul obligației
de trimitere referitoare la probleme de interpretare. În schimb, instanța națională era vizată de o
obligație strictă de trimitere în legătură cu probleme de apreciere a validității[45].
Există o a patra dimensiune importantă a analizei avocatului general, și anume obligația de

motivare. Deși nu este prezentă în mod direct în citatele anterioare, ea este centrală în abordarea
sugerată. În cazul în care o instanță națională de ultim grad înclină să nu efectueze o trimitere
întrucât consideră că nu este necesară în lumina criteriilor anterioare, ea are obligația de a furniza
o motivare corespunzătoare a concluziei sale potrivit căreia cauza cu care este sesizată nu intră
sub incidența obligației de trimitere preliminară prevăzută la art. 267 par. 3 TFUE [46]. Rezulta
că „[o] referire vagă și în mare parte nedovedită la noțiunea de „acte clair” sau la Hotărârea
CILFIT fără furnizarea unei motivări reale și raportate la cauza concretă pentru justificarea lipsei
obligației de trimitere preliminară pe fond în speță nu îndeplinește cerința minimă”[47].
Problemele de interpretare nu pot fi așadar „ascunse sub preș” fără o motivare corespunzătoare[48].
(b) Consorzio Italian Management: CJUE
Marea Cameră a Curții de Justiție a refuzat invitația avocatului general Bobek de a realiza o
reevaluare în profunzime a CILFIT, deși, precum vom vedea, i-a modificat într-o anumită măsură
criteriile. Motivele pentru această abordare a CJUE vor fi discutate în secțiunea următoare. Analiza
de față privește argumentația CJUE.
CJUE a considerat că în cauză se ridică întrebarea dacă o instanță de ultim grad avea o obligație
de a sesiza CJUE cu o chestiune referitoare la interpretarea dreptului UE atunci când această
chestiune era invocată de o parte într-o etapă avansată a desfășurării procedurii, după ce cauza
rămăsese în pronunțare pentru prima dată sau atunci când fusese efectuată deja o primă trimitere
preliminară în respectiva cauză[49].
Curtea a subliniat natura centrală a mecanismului trimiterii preliminare pentru sistemul

jurisdicțional al UE și importanța sa în asigurarea interpretării uniforme a dreptului UE[50]. Revenea
CJUE să furnizeze instanțelor naționale elementele de interpretare a dreptului UE pentru a le
permite acelora să îl aplice în cauzele cu care sunt sesizate[51]. CJUE a reafirmat ortodoxia celor
trei ipoteze în care o instanță națională de ultim grad ar putea fi scutită de obligația de trimitere.
Aceasta s-ar putea întâmpla în cazul în care întrebarea ridicată ar fi lipsită de pertinență, atunci
când prevederea de dreptul UE în cauza fusese deja interpretată de Curte sau atunci când
[44]
Ibidem, pct. 137.
[45]
Ibidem, pct. 138.
[46]
Ibidem, pct. 167.
[47]
Ibidem, pct. 169.
[48]
Ibidem, pct. 170.
[49]
Cauza C-561/19, Consorzio Italian Management, EU:C:2021:799 (n. 2), pct. 26.
[50]
Ibidem, pct. 27-28.
[51]
Ibidem, pct. 30.
Paul CRAIG
interpretarea corectă a dreptului UE ar fi atât de evidentă încât nu ar mai lăsa loc niciunei îndoieli
rezonabile[52]. În situațiile în care exista o hotărâre anterioară, autoritatea interpretării date de
Curte în temeiul art. 267 TFUE putea să priveze obligația prevăzută la art. 267 par. 3 TFUE de
cauza sa și să o golească astfel de conținut, deși ar putea fi efectuată o trimitere în cazul în
care instanța națională ar solicita clarificarea înțelesului unui hotărâri anterioare[53]. Sub această
rezervă, revenea instanței naționale să decidă dacă era justificată o trimitere[54].
CJUE a reexaminat al treia ipoteză în care o instanță națională ar putea fi exonerată de obligația
de sesizare, astfel precizată în hotărârea CILFIT, și anume atunci când interpretarea corectă a
dreptului UE se impune cu o asemenea evidență încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile. CJUE
a reafirmat în mare măsură ortodoxia. Ea a subliniat că instanța națională de ultim grad trebuie
să fie convinsă că acest aspect se impune într-un mod la fel de evident și celorlalte instanțe
naționale de ultim grad ale statelor membre și CJUE[55]. Chestiunea trebuia „evaluată în funcție de
caracteristicile proprii dreptului Uniunii, de dificultățile deosebite pe care le prezintă interpretarea
sa și de riscul unor divergențe de jurisprudență în cadrul Uniunii”[56]. Instanța națională trebuia
așadar să țină seama de faptul că dispozițiile dreptului UE fuseseră redactate în mai multe limbi și
că diversele versiuni lingvistice erau deopotrivă autentice[57]. CJUE a recunoscut că, deși o instanță
națională de ultim grad nu putea fi obligată să efectueze o examinare a tuturor versiunilor
lingvistice, „nu este mai puțin adevărat că aceasta trebuie să țină seama de divergențele dintre
versiunile lingvistice ale acestei dispoziții despre care are cunoștință, în special atunci când
aceste divergențe sunt prezentate de părți și sunt dovedite”[58]. Revenea instanței naționale să
recunoască faptul că dreptul UE utilizează o terminologie proprie și noțiuni autonome care nu au
în mod necesar același conținut precum noțiuni naționale purtând aceeași denumire[59]. În plus,
„fiecare prevedere a dreptului Uniunii trebuie plasată în contextul său și interpretată în lumina
ansamblului dispozițiilor acestui drept, a finalităților și a stadiului evoluției acestuia la data la
DOCTRINĂ
care respectiva prevedere trebuie să fie aplicată”[60]. Doar atunci când erau îndeplinite criteriile
anterioare, o instanță națională de ultim grad ar putea concluziona în mod întemeiat că nu era
necesară o trimitere[61].
Cu toate acestea, „simpla posibilitate de a realiza una sau mai multe alte interpretări ale unei
dispoziții de drept al Uniunii, în măsura în care niciuna dintre aceste interpretări nu pare suficient
de plauzibilă pentru instanța națională în cauză, în special în raport cu contextul și cu finalitatea
dispoziției menționate, precum și cu sistemul normativ în care aceasta se înscrie”[62], nu putea fi
suficientă pentru a considera că exista o îndoială rezonabilă cu privire la interpretarea corectă a
acestei dispoziții. Existența unor linii de jurisprudență divergente în cadrul instanțelor aceluiași
[52]
Ibidem, pct. 33.
[53]
Ibidem, pct. 36-38.
[54]
Ibidem, pct. 35.
[55]
Ibidem, pct. 40.
[56]
Ibidem, pct. 41.
[57]
Ibidem, pct. 42.
[58]
Ibidem, pct. 44.
[59]
Ibidem, pct. 45.
[60]
Ibidem, pct. 46.
[61]
Ibidem, pct. 47.
[62]
Ibidem, pct. 48.
stat membru sau între instanțe ale unor state membre diferite impunea unei instanțe naționale de
ultim grad „să fie deosebit de vigilentă în aprecierea sa referitoare la o eventuală lipsă a unei îndoieli
rezonabile cu privire la interpretarea corectă a dispoziției Uniunii în cauză”, dat fiind că obiectivul
urmărit de procedura preliminară era asigurarea unității de interpretare a dreptului UE[63].
CJUE a subliniat importanța motivării atunci când o instanță națională era decisă să nu adreseze
o trimitere. În cazul în care instanța națională înclina spre această direcție, motivarea deciziei
sale trebuie să arate fie că întrebarea de dreptul UE ridicată era lipsită de pertinență pentru
soluționarea litigiului, fie că exista o jurisprudență anterioară care vă vizeze acel aspect, fie, în
absența unei atari jurisprudențe, că interpretarea dreptului UE se impunea instanței naționale de
ultim grad cu o asemenea evidență încât nu mai lăsa loc niciunei îndoieli rezonabile[64].
Sub această rezervă, revine instanței naționale să decidă dacă ar trebui efectuată o trimitere și
dacă era necesară într-o anumită etapă a litigiului național. Împrejurarea că o parte la litigiu a
cerut efectuarea unei trimiteri nu putea obliga efectuarea ei. Sistemul de cooperare între CJUE și
instanțele naționale era independent de orice inițiativă a părților la litigiu și art. 267 nu constituia,
așadar, o cale de atac deschisă părților dintr-un litigiu național[65].
Deși contururile principale ale argumentației CJUE reflectă cele constatate în cauzele anterioare,
există totuși modificări. Curtea a apelat la tehnica jurisdicțională prin care procesul consolidează
obligațiile de ordin material. În acest context, obligația de ordin material proeminentă este
obligația ce revine instanțelor naționale de ultim grad de a efectua o trimitere, cu excepția
situației în care este prezent unul dintre motivele recunoscute de a nu proceda astfel. În această
privință, este esențială expunerea motivelor, precum au subliniat Gentile și Bonelli[66]: „Rezultă că
instanțele naționale de ultim grad trebuie să prezinte o motivare pentru a justifica decizia lor de a
nu efectua o trimitere la CJUE. Obligația de a expune motivele are importanță centrală în dreptul
UE. Ea este stabilită în tratate (a se vedea art. 296 TFUE cu referire la instituțiile UE), precum și în
temeiul art. 47 din carta UE. Odată cu [hotărârea] Consorzio, CJUE și-a aliniat jurisprudența celei
a Curții Europene a Drepturilor Omului: cea din urmă instanță precizase, în contul instanțelor
naționale de ultim grad, obligația ca, atunci când decid să nu sesizeze CJUE în lumina art. 6 din
CEDO, să expună motivele pentru aceasta”.
(c) Consorzio Italian Management: intenția jurisdicțională
Precum am menționat la început, există o simetrie între CILFIT și Consorzio Italian Management,
în măsura în care concluzii pătrunzătoare ale avocaților generali au fost respinse de Curte.
Nu este nimic ciudat sau inadecvat în refuzul Curții de a urma argumentația sugerată de avocatul
general. Este de asemenea evident că argumentele prezentate de avocatul general Capotorti și
de avocatul general Bobek în fiecare dintre cauze au fost foarte diferite. A fost totuși interesant
de cercetat ceea ce ar fi putut motiva Curtea să respingă punctul de vedere al avocatului general
Capotorti în CILFIT și este la fel de interesant să se realizeze aceeași cercetare în contextul
Consorzio Italian Management. Lucrurile stau astfel cu atât mai mult cu cât avocatul general
[63]
Ibidem, pct. 49.
[64]
Ibidem, pct. 51.
[65]
Ibidem, pct. 52-59.
[66]
G. Gentile și M. Bonelli, La jurisprudence des petits pas: C-561/19, Consorzio Italian Management, Catania Multi Servizi
SpA v Rete Ferroviaria Italiana SpA, REALaw.blog, https://realaw.blog, la p. 2.
Paul CRAIG
Bobek a întreprins o critică amplă a statu-quo-ului juridic și a prezentat propuneri detaliate

pentru regândirea chestiunii. Statuând în Marea Cameră, Curtea nu a urmat această călăuză, nu
s-a referit la argumentația avocatului general și a reluat, în mare măsură, statu-quo-ul. Ar trebui
să cercetăm de ce au stat lucrurile astfel. Precum este de așteptat, în această privință, există nu
doar o posibilitate.
(i) Primul motiv: nu treziți câinii care dorm
Primul motiv posibil este „să nu fie treziți câinii care dorm”. Avocatul general Bobek a menționat
de două ori această metaforă. Ea a sprijinit concluziile sale. La început el a precizat că „excepțiile
de la această obligație [de trimitere] și mai ales asigurarea respectării sale au fost, metaforic
vorbind, câinii adormiți din dreptul Uniunii. Toți suntem conștienți că ei sunt acolo. Toți putem
să discutăm sau chiar să scriem un tratat științific despre aceștia. Totuși, în viața reală, cel mai
bine este să nu fie deranjați”[67].
Avocatul general a revenit la această metaforă la sfârșitul concluziilor sale, remarcând în mod
corect că era improbabilă reexaminarea în profunzime de Curte a criteriilor CILFIT[68]: „De fapt,
după citirea concluziilor convingătoare ale tuturor iluștrilor noștri predecesori, pare evident că
nu este probabil ca acest dosar să fie redeschis cu ușurință de către Curte. În plus, se poate
afirma în mod ușor ironic că, întrucât jurisprudența CILFIT a fost inoperantă timp de 40 de ani, a
aștepta câțiva ani sau decenii în plus nu schimbă situația. Există totodată o anumită simplitate
și înțelepciune minunată în inerție, în special atunci când sistemul, în ansamblul său, găsește un
anumit punct de echilibru. Astfel, revenind la metafora utilizată la începutul prezentelor concluzii,
ar putea fi mai înțelept să nu fie treziți câinii care dorm. Dacă sunt treziți, nu se știe pe cine vor
mușca până la urmă”.
DOCTRINĂ
Este posibil ca primul motiv să fi avut un rol în argumentația și în decizia CJUE, cu atât mai
mult cu cât, în realitate, există o serie de motive distincte, deși asociate, pentru a nu trezi dulăul
adormit.
Există, pe de o parte, preocuparea de a nu greși. Niciunei instanțe nu îi place să admită că doctrina

care a fost „în cărți” pentru o lungă perioadă a fost greșit concepută. Avocatul general Bobek
a invitat CJUE să recunoască faptul că doctrina centrală regimului trimiterilor preliminare timp
de 40 de ani a fost concepută în mod greșit. Nu este surprinzătoare reticența ei în a admite
această eroare. CJUE modifică traiectoria, deseori subtil, uneori explicit, precum în contextul
jurisprudenței în materia liberei circulații a mărfurilor și al tratamentului separat acordat
modalităților de vânzare. Pentru a da curs îndrumării avocatului general, CJUE ar trebui totuși să
fie convinsă în mod real de eroarea din jurisprudența anterioară. Chiar faptul că ea a reformulat
contururile principale ale acelei jurisprudențe în hotărârea sa denotă că ea nu fusese convinsă
în această privință.
Pe de altă parte, are loc o contestare în legătură cu existența unei probleme. Concluziile
avocatului general Bobek se întemeiază pe presupunerea că norma în vigoare referitoare la CILFIT
și modul în care ea a fost interpretată de instanțele naționale era o problemă practică reală.
Instanțele naționale de ultim grad nu ar putea îndeplini criteriile CILFIT. Ele nu puteau cerceta
[67]
Cauza C-561/19, Consorzio Italian Management, EU:C:2021:291 (n. 3), pct. 2, avocatul general Bobek.
[68]
Ibidem, pct. 174.
toate versiunile lingvistice. Ele au dat o nouă formă testului necesității unei trimiteri, care să
le favorizeze. Cu toate acestea, CJUE a fost dispusă să lase câinii să doarmă, în parte întrucât
nu a considerat că exista într-adevăr o problemă practică ce impunea o reformă doctrinară în
profunzime. Nu au existat presiuni în acea direcție din partea instanțelor naționale. Majoritatea
statelor membre nu au prezentat susțineri detaliate în această privință în cauză, ceea ce arăta că
ele nu erau excesiv de preocupate. Avocatul general a menționat patru actori care au procedat
astfel. Este demn de menționat că doi dintre cei mai puternici actori, Comisia și Germania,
au susținut că, în orice caz, criteriile CILFIT nu trebuiau modificate și că ele au trecut testul
timpului[69]. Sugestiile de reformare din partea guvernului italian au fost modeste[70]. Doar
guvernul francez a fost cel care s-a apropiat de schimbarea de direcție pentru care a militat
avocatul general Bobek[71]. Câinii puteau continua să doarmă, a concluzionat apoi CJUE, sau,
altfel spus, dacă lucrul nu este stricat, de ce să îl reparăm?
(ii) Al doilea motiv: un dezacord substanțial – aspectul general
Al doilea motiv posibil pentru care CJUE nu a preluat „ștafeta schimbării” prezentată de avocatul
general se află la celălalt capăt al spectrului: ea nu a fost de acord cu argumentația avocatului
general. Acest motiv poate avea desigur forță explicativă. Este clar, în plus, că, în măsura în care
CJUE ar fi resimțit o îngrijorare de ordin intelectual în privința argumentației avocatului general,
ea nu ar fi reieșit în hotărârea CJUE și aceasta în mod întemeiat. Hotărârea CJUE nu este un
forum de dezbateri teoretice detaliate între avocatul general și Curte în privința avantajelor
și dezavantajelor diferitelor poziții doctrinare. CJUE este însărcinată să pronunțe o hotărâre,
formându-și propria părere, deși cu ajutorul avocatului general și al argumentelor părților.
În cazul în care CJUE s-ar afla într-un dezacord substanțial cu avocatul general și ar declina așadar
invitația de reinterpretare a CILFIT după dorința celui din urmă, aceasta s-ar produce în mod logic
drept efect al dezacordului față de principalele susțineri ale avocatului general.
El a fost foarte clar cu privire la direcția pe care o urmărea. Cheia de boltă a argumentului
era necesitatea concordanței sau simetriei cu justificarea obligației de sesizare în hotărârea
Hoffmann-La Roche, și anume că scopul obligației ce revine instanțelor naționale de ultim grad
era să prevină dezvoltarea unei jurisprudențe contrare dreptului UE într-un stat membru. Aceasta
este temelia ofertei sale[72]: „Obligația de a formula o trimitere preliminară și excepțiile de la
aceasta ar trebui să nu mai aibă drept rațiune și să nu se mai concentreze pe lipsa oricărei îndoieli
rezonabile privind aplicarea corectă a dreptului Uniunii într-o cauză individuală, demonstrată de
existența unei îndoieli subiective a instanței, ci pe un imperativ mai obiectiv legat de asigurarea
interpretării uniforme a dreptului Uniunii pe întreg teritoriul Uniunii Europene. Altfel spus,
obligația de a adresa o întrebare preliminară nu ar trebui să se concentreze în principal pe
răspunsurile corecte, ci mai degrabă pe identificarea întrebărilor corecte”.
Aceasta a condus în schimb la testul tripartit propus de avocatul general Bobek. Trebuia să existe
o chestiune generală de interpretare a dreptului UE, în opoziție cu aplicarea sa, în privința căreia
[69]
Ibidem, pct. 39.
[70]
Ibidem, pct. 40.
[71]
Ibidem, pct. 41.
[72]
Paul CRAIG
să existe în mod obiectiv nu doar o interpretare posibilă în mod rezonabil și pentru care răspunsul
să nu fi putut fi dedus din jurisprudența existentă a CJUE[73].
(iii) Al doilea motiv: un dezacord substanțial – interpretarea generală și aplicarea
Distincția dintre interpretarea generală și aplicare ocupă un loc central în argumentația avocatului
general. Există însă dificultăți în această privință, aflate în miezul argumentației. Avocatul general
Bobek a recunoscut că nu era posibilă stabilirea respectivei distincții cu deplină siguranță, însă a
subestimat dificultățile în această privință.
În primul rând, din perspectivă conceptuală, este foarte dificil să se stabilească nivelul de
abstracțiune care ar trebui considerat a intra în domeniul „interpretării” și nivelul specificității
care intră în cel al „aplicării”. Aceasta impune identificarea caracteristicilor, factorilor sau
trăsăturilor care pot fi considerate drept parte a definiției abstracte a noțiunii juridice pertinente,
în comparație cu aspecte de detaliu concret ce vizează aplicarea sa.
În al doilea rând, în contextul obligației de trimitere, instanța națională de ultim grad trebuie să
facă această determinare, instanță care va avea obligația de a sesiza potrivit schemei avocatului
general în cazul în care decide că întrebarea ridicată privește interpretarea generală, iar nu
aplicarea concretă, și sunt îndeplinite celelalte criterii. Putem postula atunci nemilos care sunt
instanțele naționale „bune” și care sunt cele „rele”. Cele dintâi se vor lupta cu bună-credință
să ghicească între interpretarea generală și aplicare, de vreme ce, în mod inevitabil, va exista o
incertitudine dacă să sesizeze sau nu, aceasta fiind a doua consecință a distincției fragile dintre
interpretare și aplicare. Cele din urmă, instanțele naționale „rele”, vor fi tentate să utilizeze
distincția dintre interpretarea generală și aplicare drept scut pentru a justifica faptul de a nu
trimite.
DOCTRINĂ
În al treilea rând, CJUE nu ar dori, aproape sigur, o demarcare rigidă între interpretarea generală
și aplicarea concretă. Deseori ea dorește să păstreze controlul asupra direcției dreptului UE,
tocmai reglând cu precizie aplicarea unei propuneri de interpretare mai abstracte. CJUE nu ar
dori așadar să concretizeze o doctrină CILFIT revizuită care i-ar îngreuna munca. Iar aceasta
independent de faptul că distincția dintre interpretare și aplicare este parte integrantă a art. 267
TFUE. Revine CJUE să decidă asupra interpretării dreptului UE, iar instanțelor naționale să decidă
asupra aplicării acestei formule într-o cauză determinată. Admite totuși că, în general, CJUE
utilizează varii tehnici jurisdicționale pentru a păstra controlul asupra dezvoltării juridice a unui
domeniu. Ea poate alege să interpreteze întrebarea de interpretare ridicată într-un mod foarte
particular, lăsând puțin spațiu, sau chiar deloc, instanței naționale să acționeze sub acoperirea
aplicării, altfel decât să execute hotărârea CJUE. În multe alte situații, ea se poate mulțumi
să elaboreze principii, oferind apoi „îndrumări” instanțelor naționale în legătură cu aplicarea
lor într-o cauză determinată. CJUE a utilizat această tehnică în mod repetat, de exemplu, în
contextul răspunderii statului pentru daune, în care ea a elaborat criteriile răspunderii și factorii
care constituie o încălcare gravă, iar apoi a furnizat îndrumări instanței naționale în legătură cu
aplicarea acelor criterii în speță.
În sfârșit, nu este evidentă ideea că fidelitatea față de justificarea obligației de a sesiza, regăsită
în hotărârea Hoffmann-La Roche, ce revine instanței naționale de ultim grad, și anume prevenirea
[73]
Ibidem, pct. 134.
dezvoltării unei jurisprudențe contrare dreptului UE într-un stat membru, reclamă schimbarea
susținută de avocatul general Bobek. Este desigur adevărat că acest pericol s-ar putea materializa
dacă o astfel de instanță ar refuza să adreseze o întrebare de interpretare și apoi ar răspunde
la întrebare într-un mod contrar celorlalte state membre sau contrar modului în care CJUE ar
decide dacă ar fi fost sesizată. Totuși, acest pericol ar putea fi prezent, în esență, și în cazul în care
instanța națională de ultim grad ar refuza să sesizeze într-o serie de cauze ce privesc „aplicarea”,
pronunțând apoi, în astfel de cauze, hotărâri care ar putea fi resimțite drept aberante. Astfel spus,
hotărâri eronate privind „aplicarea” unui concept „general de interpretare”, mai abstract, ar putea
dăuna la fel de mult uniformității dreptului UE în statele membre precum situația în care instanța
națională ar da un înțeles diferit al interpretării conceptului însuși.
(iv) Al doilea motiv: un dezacord substanțial – obiectiv și subiectiv
Demarcația dintre perspectiva „subiectivă” și cea „obiectivă” în privința existenței mai multor
posibile interpretări rezonabile ale dreptului UE ocupă un loc important în concluziile avocatului
general Bobek. Statu-quo-ul juridic al hotărârii CILFIT este caracterizat din perspectiva laturii
subiective, în sensul că este suficient ca instanța națională sau judecătorul național să considere
că răspunsul la aplicarea corectă a dreptului UE în speță este clar sau neclar. Direcția dorită a
călătoriei este caracterizată din perspectivă obiectivă, în sensul că revine instanței naționale sau
judecătorului național să demonstreze că sunt posibile mai multe puncte de vedere în legătură cu
înțelesul unei chestiuni generale de interpretare a dreptului UE, proba decisivă în această privință
fiind promovarea alternativelor plauzibile.
Dificultățile referitoare la distincția dintre interpretarea generală și aplicare au fost trasate mai
sus. Este discutabil dacă limbajul laturii subiective/obiective contribuie cu ceva în această privință.
Cu respect, nu este foarte întemeiată ideea potrivit căreia instanțele naționale care aplică
hotărârea CILFIT ajung în mod sistematic la concluzia existenței unei îndoieli rezonabile prin
simpla credință subiectivă, în sens contrar anumitor date care ar putea fi considerate obiective.
Nu există, în plus, vreun raport de ordin normativ între latura subiectivă/aplicare sau latura
obiectivă/interpretare. Astfel, chiar dacă ar exista înclinația spre calificarea unei chestiuni în fața
unei instanțe naționale în sensul că ar proveni din sfera aplicării, nu există vreun motiv a priori
sau accidental pentru care instanța națională ar realiza evaluarea pertinentă în mod subiectiv,
în opoziție cu modul obiectiv.
5. Concluzii
În cauza Consorzio Italian Management, Marea Cameră a CJUE a fost invitată să regândească
circumstanțele în care o instanță națională de ultim grad ar avea o obligație de trimitere. Ea a
respins această posibilitate, în pofida criticii ample formulate de avocatul general Bobek. Motivele
care ar fi putut determina Curtea să procedeze astfel au fost prezentate mai sus, alături de cele
care au înclinat Curtea să nu accepte concluziile foarte diferite ale avocatului general Capotorti,
o generație înainte. Criteriile din hotărârea CILFIT, astfel modificate prin jurisprudența ulterioară
și prin hotărârea Consorzio Italian Management, vor continua să ofere îndrumări pentru instanțele
naționale în viitorul apropiat.
Sara IGLESIAS SÁNCHEZ
Trimiteri preliminare în fața Tribunalului Uniunii Europene
Trimiteri preliminare în fața

Tribunalului Uniunii Europene.
Ultima frontieră a reformării sistemului
jurisdicțional al Uniunii Europene?*
Sara IGLESIAS SÁNCHEZ**
ABSTRACT
In December 2022, the Court of Justice of the European Union made a request
to the EU legislators to amend the provisions of its Statute in order to entrust
the General Court with the adjudication of some preliminary rulings. The present
article explores the main lines of the proposal in the broader framework of possible
avenues for reform of the EU judicial system.
Keywords: reform of the Court of Justice of the European Union, General Court,
preliminary rulings, specific areas, case allocation, procedural safeguards, review
procedure
DOCTRINĂ
REZUMAT
În decembrie 2022, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a adresat legiuitorului

UE o solicitare de amendare a statutului său în vederea transferării unor trimiteri
preliminare către Tribunalul UE. Articolul de față explorează principalele direcții
ale propunerii, în cadrul mai larg al posibilelor căi de reformare a sistemului
jurisdicțional al UE.
Cuvinte-cheie: reformarea Curții de Justiție a Uniunii Europene, Tribunalul UE,

trimiteri preliminare, domenii specifice, repartizarea cauzei, garanții procedurale,
procedura de reexaminare
*
Articolul, purtând titlul „Preliminary Rulings before the General Court. Crossing the last frontier of the reform of the EU
Judicial System?”, a fost publicat inițial în EU Law Live, Weekend Edition, nr. 125, 16 decembrie 2022, https://eulawlive.
com/weekend-edition, și se republică în traducere cu acordul autoarei sale, căreia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi
mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Profesor de dreptul UE, Departamentul de drept administrativ, Universidad Complutense din Madrid; redactor al EU
Law Live, pentru secțiunile In-depth și Weekend-Edition.
După mai bine de 20 de ani de studii amănunțite, Curtea de Justiție a cerut legiuitorului UE
să atribuie Tribunalului UE soluționarea (anumitor) trimiteri preliminare. În prima săptămână
din decembrie 2022, Curtea de Justiție a formulat o solicitare, potrivit art. 281 TFUE, adresată
Parlamentului European și Consiliului Uniunii Europene pentru amendarea dispozițiilor statutului
său[1].
Prin această propunere, Curtea de Justiție și-a arătat disponibilitatea de a trece ultima frontieră
a sistemului alocării de competențe între cele două instanțe care constituie instituția (Curtea
de Justiție a Uniunii Europene; n.tr.). Aceasta înseamnă că sistemul jurisdicțional al UE este
astăzi mai aproape de explorarea orizonturilor care au fost imaginate acum mult timp de cea ce
părea a fi o dezbatere futuristă asupra l’avenir du système juridictionnel de l’Union[2]. Acel viitor,
se pare, este în sfârșit aici.
Contextul
Temeiul juridic pentru această reformă revoluționară în peisajul jurisdicțional al UE a fost
consacrat în dreptul primar odată cu Tratatul de la Nisa[3]. În acel moment, perspectiva celei mai
ample extinderi de până atunci, împreună cu extinderea reală a dreptului UE și a jurisdicției Curții
asupra unor noi domenii, a condus la o discuție intensă asupra viitorului sistemului jurisdicțional
al UE.
Succesul în creștere al mecanismului trimiterilor preliminare – cheia de boltă a dialogului

jurisdicțional și a integrării juridice în UE – a supus sistemul unei presiuni. În vederea evitării
riscului de a sucomba ca efect al propriului succes, a fost necesară prezentarea unor soluții
curajoase și radicale[4]. Una dintre acele soluții radicale care au contestat percepțiile consacrate
ale sistemului jurisdicțional al UE a fost într-adevăr posibilitatea de a conferi Tribunalului
competență în privința trimiterilor preliminare.
În discuțiile care au precedat reforma de la Nisa, Curtea însăși a arătat că transferarea trimiterilor
preliminare către Tribunal este una dintre soluțiile posibile pentru gestionarea volumului de
muncă semnificativ care provenea din această cale procedurală[5]. Deși această posibilitate
a fost inserată în mod oficial în cele din urmă în Tratatul de la Nisa, transferarea competenței
referitoare la trimiteri preliminare către Tribunal a rămas de atunci inactivă.
Mult timp, transferarea competenței referitoare la trimiteri preliminare către Tribunal a fost
considerată un plan de rezervă de ultimă instanță, în situația în care toate celelalte căi posibile de
[1]
Solicitare formulată de Curtea de Justiție, în temeiul articolului 281 al doilea paragraf din Tratatul privind funcționarea
Uniunii Europene, în vederea modificării Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene,
la https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-12/demande_transfert_ddp_tribunal_ro.pdf
[2]
Viitorul sistemului jurisdicțional al Uniunii (în limba franceză, în original; n.tr.).
[3]
Art. 225 alin. (3) CE, în prezent art. 256 alin. (3) TFUE.
[4]
A se vedea, în acest sens, Gil Carlos Rodríguez Iglesias, L’avenir du système juridictionnel de l’Union européenne,
în Cahiers de droit européen, vol. 35, nr. 3-4, 1999, pp. 275-282.
[5]
Curtea de Justiție, Document de réflexion de la Cour de justice et du Tribunal de première instance sur l'avenir du système
juridictionnel de l'Union européenne, doc. al Consiliului UE nr. 8208/99, 11 mai 1999, precum și Contribution de la Cour
de Justice et du Tribunal de première Instance à la Conférence intergouvernementale, 28 februarie 2000, CONFER/VAR
3964/00, la http://www.proyectos.cchs.csic.es/euroconstitution/documents/CONFER3964.pdf
reformare nu ar reuși să țină pe linia de plutire volumul de muncă al Curții. Precum Curtea însăși
a explicat în solicitarea sa, a fost dată prioritate altor măsuri, cum ar fi înființarea Tribunalului
Funcției Publice; transferarea majorității acțiunilor directe Tribunalului; sau, mai recent, instituirea
unui sistem de filtrare a recursurilor. Deși chiar și procedura trimiterilor preliminare a suportat
modificări semnificative, respectivele reforme au vizat întotdeauna să facă procedura mai
eficientă în interiorul Curții de Justiție – păstrând totuși neatinsă competența sa exclusivă.
Discuția a fost relansată în 2015, odată cu reformarea statutului care a reorganizat Tribunalul
prin dublarea numărului judecătorilor săi și prin desființarea Tribunalului Funcției Publice. Deși
posibilitatea atribuirii unor trimiteri preliminare Tribunalului nu a fost adoptată în acel moment,
legiuitorul a păstrat discuția deschisă, cerând Curții să prezinte, până la sfârșitul anului 2017,
un raport asupra modificărilor posibile în repartizarea competențelor în materia trimiterilor
preliminare[6]. Îndeplinind acel mandat[7], Curtea a prezentat un raport ce arăta, în esență, că
sporirea eficienței, prin reducerea duratei medii de pronunțare a unei hotărâri, precum și lipsa
maturității reformei Tribunalului, care nu fusese pusă în aplicare în mod deplin la acel moment,
împiedicau încă activarea art. 256 alin. (3) TFUE. În plus, Curtea a subliniat problemele și riscurile
asociate transferării trimiterilor preliminare Tribunalului: dificultatea izolării anumitor domenii
de transferat față de aspectele constituționale transversale; riscul divergenței jurisprudențiale;
caracteristicile procedurale distinctive ale trimiterilor preliminare; dificultățile ridicate de
procedura de revizuire. Curtea a fost prudentă descriind-o drept o „operațiune extrem de delicată”
și a fost vădit reticentă să renunțe la competența sa exclusivă în materie preliminară în acel
moment în care reforma Tribunalului era încă în curs și impunea ajustări. Curtea a fost totuși la fel
de clară declarând că această poziție nu era imuabilă, arătând disponibilitate pentru reevaluarea
chestiunii în viitor, în lumina creșterii constante a numărului cererilor preliminare.
Nevoia reevaluării numai ce a sosit cinci ani mai târziu. Deși riscurile și problemele sunt
DOCTRINĂ
neîndoielnic aceleași, în 2022, situația este foarte diferită, ne spune Curtea. Aceasta din două
motive. În primul rând, creșterea numărului cererilor preliminare a afectat în mod negativ durata
procedurii. Curtea este preocupată de modul în care durata procedurii, care era de 15 luni, în
2016, revine la situația anterioară Tratatului de la Nisa, atingând circa 17 luni, în 2022[8]. Al doilea
motiv, decisiv, ce motivează propunerea revoluționară de reformă are caracter instituțional:
solicitarea Curții transmite mesajul că reformarea Tribunalului este consolidată și că el este
pregătit să facă față cu succes noilor probleme și să preia noi prerogative.
În plus, explorând și punând în practică alte căi disponibile pentru reformare în ultimii 20 de ani,
Curtea s-a confruntat cu dilema restrângerii „intrărilor” – situații în care instanțele naționale
pot și chiar trebuie să se adreseze Curții – sau realocării responsabilității pentru „rezultate”.
Din perspectiva „intrărilor”, posibilitățile par a fi fost epuizate. În primul rând, limitarea
„clienților” procedurii trimiterii preliminare, prin interpretarea a ceea ce constituie instanță
judecătorească în temeiul art. 267 TFUE și, mai precis, a cerinței independenței, a avut deja
Art. 3 din Regulamentul (UE, Euratom) 2015/2422 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2015
[6]
de modificare a Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene (JO 2015, L 341, p. 14).
Raport întocmit în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) 2015/2422 al Parlamentului
[7]
European și al Consiliului din 16 decembrie 2015 de modificare a Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a
Uniunii Europene, la https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-01/ro_2018-01-12_08-43-52_600.pdf
[8]
A se vedea nota 6 din raport.
loc recent, într-o anumită măsură[9]. Mai mult, nu este surprinzător că propunerea Curții de
realocare a competenței preliminare a fost făcută la scurt timp după ce a eșuat cea din urmă
încercare de reconsiderare a CILFIT[10]. Nu este, de asemenea, surprinzătoare reînnoirea de Curte a
jurămintelor față de CILFIT[11], într-un moment în care deriva statului de drept în mai multe state
membre ridică o amenințare concretă și serioasă pentru dialogul jurisdicțional[12]. Curtea a decis
în mod conștient să lase neatinsă repartizarea competențelor între instanțele UE și instanțele
naționale, reevaluând, în schimb, alocarea sarcinilor în interiorul ramurii judiciare a UE.
În acest context, posibilitatea transferării trimiterilor preliminare către Tribunal, neutilizată până
în decembrie 2022, a fost activată de Curte. Revine acum legiuitorului să treacă ultima frontieră
a diviziunii jurisdicționale a sarcinilor în cadrul sistemului jurisdicțional al UE[13]. Să explorăm
principalele direcții ale propunerii, în privința cărora ne putem aștepta la dezbateri ample în
cursul următoarelor luni.
Principalele direcții ale propunerii

Curtea a proiectat cu atenție o reformă prudentă, însă ambițioasă, urmând trei direcții. În primul
rând, Curtea a identificat „domeniile specifice” în care, potrivit art. 256 TFUE, poate fi atribuită
competență în materie preliminară Tribunalului (într-un nou art. 50b din statut) (1). În al doilea
rând, Curtea a propus un sistem centralizat al repartizării cauzelor, a cărui responsabilitate
rămâne la Curtea de Justiție (2). În al treilea rând, Curtea a sugerat anumite măsuri procedurale
care vor asigura uniformitate în procedura trimiterii preliminare la ambele instanțe (3). În al
patrulea rând, deși propunerea păstrează tăcerea în privința procedurii de reexaminare, existența
sa este crucială pentru viitorul sistem (4).
(1) Domenii specifice
Potrivit art. 256 alin. (3) TFUE, „Tribunalul are competența să judece trimiteri preliminare
adresate în temeiul articolului 267 [TFUE], în domenii specifice stabilite de statut”. Aceasta
înseamnă tocmai că, prin dreptul primar, este exclus un transfer general. Prima chestiune în
planul interpretării pe care Curtea încearcă să o înlăture în solicitarea sa este stabilirea înțelesului
„domenii specifice”.
[9]
Hotărârea din 21 ianuarie 2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17. A se vedea totuși, pentru limitele acestei
abordări, în contextul puterii judecătorești, hotărârea din 29 martie 2022, C-132/20, Getin Noble Bank, EU:C:2022:235.
În acest sens, a se vedea propunerea în concluziile avocatului general Bobek din 15 aprilie 2021 în Consorzio Italian
[10]
Management, C-561/19, EU:C:2021:291.

[11]
Hotărârea din 6 octombrie 2021, Consorzio Italian Management, C-561/19, EU:C:2021:799.
A se vedea, în acest sens, F.-X. Millet, Cilfit Still Fits. ECJ 6 October 2021, Case C-561/19, Consorzio Italian Management,
[12]
în European Constitutional Law Review, vol. 18, nr. 3, 2022, pp. 533-555, p. 542.
[13]
Cererea Curții de Justiție modifică și art. 58a din statut pentru a include în mecanismul „filtrării recursurilor”,
în vigoare din 1 mai 2019, deciziile organelor de recurs care existau deja la acea dată, care nu fuseseră însă menționate
în mod explicit, precum și cauzele referitoare la clauzele compromisorii potrivit art. 272 TFUE. Cu privire la mecanismul
„filtrării recursurilor”, a se vedea C. Oró Martínez, The Filtering of Appeals by the Court of Justice: Taking Stock of the First
Two Orders Allowing an Appeal to Proceed”, în EU Law Live, Weekend Edition, nr. 112, 17 septembrie 2022 [în traducere
Filtrarea recursurilor de către Curtea de Justiție: un bilanț al primelor două ordonanțe de admitere în principiu a recursurilor,
în R.R.D.E. nr. 4/2022, pp. 42-50].
Cuvântul „domenii” nu este definit în tratate. Termenul este suficient de vag pentru a cuprinde
domenii de competențe ale UE incluse într-un întreg titlu din partea a treia a TFUE (precum „spațiul”
de libertate, securitate și justiție). „Spațiu” [area – în engleză; n.tr.] evocă însă, în acest context,
conotații teritoriale. În orice caz, cuvântul este departe de înțelesul termenului utilizat în art. 256
TFUE, mai clar în alte versiuni lingvistice decât în limba engleză, care vorbesc despre „matières
spécifiques” sau „Sachgebieten”. Termenul evocă așadar sfere materiale concrete și delimitate ale
dreptului UE. Această abordare poate cuprinde domenii materiale vaste ale dreptului UE, precum
dreptul concurenței, dreptul mediului, dreptul migrației sau dreptul consumatorilor.
Cele cinci „domenii specifice” propuse de Curte sunt totuși mult mai restrânse:
– sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată („TVA”);

– accizele;
– Codul vamal și clasificarea tarifară a mărfurilor în Nomenclatura combinată;
– compensarea și asistența pasagerilor;
– sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră.
Această delimitare a domeniilor specifice este mult mai aproape de limbajul utilizat de Curte
în contribuția sa la conferința interguvernamentală de la Nisa, care vorbea despre „contentieux
spécifiques”. Aceste cinci domenii specifice au fost identificate de Curte potrivit unei metode
concepute cu atenție prin aplicarea a patru parametri: domeniile specifice trebuie să fie clar
identificabile la citirea cererii de decizie preliminară și separabile față de alte domenii (cerința
delimitării); ele trebuie să fie domenii în care litigiile nu ridică, în general, chestiuni de principiu
(absența pertinenței constituționale); trebuie să existe un volum substanțial de jurisprudență
pentru a îndruma Tribunalul (jurisprudența constantă); trebuie să existe un număr suficient de
ridicat de trimiteri într-un atare domeniu (pertinența numerică)[14].
DOCTRINĂ
Aplicarea parametrilor este susținută prin dovezi statistice în anexele care însoțesc solicitarea:
trimiterile preliminare în toate domeniile propuse se ridică la 631 de cauze în ultimii cinci ani
(cauzele privind TVA și cele privind drepturile pasagerilor fiind de departe cele mai litigioase
materii), care generează mai mult de 20% din deciziile preliminare în perioada de referință. Doar
trei dintre aceste cauze au fost tratate de Marea Cameră și peste jumătate din cauze au fost
soluționate de o cameră de trei judecători, fără concluzii ale avocatului general[15]. Mai mult,
Curtea consideră că natura litigiilor privind drepturile pasagerilor și sistemul de comercializare
a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră este deosebit de potrivită pentru soluționarea de
către Tribunal, dat fiind că, în acele materii, contextul tehnic și de fapt „determină, într-o mare
măsură, interpretarea utilă a dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii”[16].
Procedând astfel, Curtea a ales să nu se întemeieze pe domeniile tradiționale de specializare

a Tribunalului (i.e. concurență, ajutoare de stat, proprietate intelectuală, politica externă și de
securitate comună, statutul funcționarilor, politica comercială, accesul la documente, finanțarea
UE, uniunea bancară). Ea a optat pentru un mecanism care permite identificarea domeniilor
materiale urmând criterii obiective. Alegerea domeniilor este totuși departe de a fi inspirată de
o operație matematică: al doilea criteriu – cvasiabsența unor litigii care să ridice chestiuni de
[14]
Acești parametri sunt reflectați în considerentele (3) și (4) ale propunerii de regulament.
[15]
Anexa 3.
[16]
Considerentul (7) din propunerea de regulament.
principiu – admite o selectare a unui caracter „constituțional” care să facă posibilă discriminarea
nu doar pe baza absenței unor hotărâri ale Marii Camere, ci și a complexității și sensibilității
domeniului în sine.
Desigur, aplicarea criteriilor poate da naștere unor discuții dacă numărul cauzelor în fiecare dintre
domeniile selectate îndeplinește criteriul pertinenței numerice. Poate fi discutabil și dacă, la
rândul lor, alte materii nu ar îndeplini anumite criterii pertinente sau chiar toate acele criterii
(ne putem gândi, de pildă, la achiziții publice; produse farmaceutice și cosmetice, proprietate
intelectuală; clauze abuzive în contractele încheiate cu consumatorii; asigurarea de răspundere
civilă auto). În orice caz, tratatul menționează doar „domenii specifice” și nu există o cerință a
tratamentului procedural egal între domenii specifice, potențial identificabile. Selecția ar trebui
ghidată de bun-simț și de o decizie solidă: privită în această lumină, alegerea făcută de Curte
pare suficient de rezonabilă. Disecând domenii relativ autonome ale dreptului UE, care sunt
suficient de concrete, Curtea pune temelia primei faze, de test controlat, a minunatei lumi noi a
posibilităților deschise de art. 256 alin. (3) TFUE.
Oricum, parametrii care constituie temelia sistemului de transfer conceput de Curte se află
pe teren solid pentru a justifica identificarea domeniilor specifice urmând considerente de
efectivitate și pentru a oferi garanții considerabile în sensul uniformității jurisprudenței.
Pertinența lor depășește clar identificarea celor cinci domenii specifice ale acestei prime solicitări,
stabilind un sistem adecvat unor adaptări pentru evoluții viitoare.
Demn de menționat este, în orice caz, modul în care Curtea parte a fi evitat cu atenție domeniile
în care Tribunalul are cunoștințe de specialitate recunoscute, chiar dacă unele dintre domenii
pot îndeplini (probabil) cei patru parametri. Situația poate fi explicată prin motive structurale
mai complexe, care nu ies la iveală în solicitarea Curții: nevoia aparentă a unui „paralelism între
acțiunile directe și trimiterile preliminare în sistemul global jurisdicțional”[17]. Este posibil ca
paralelismul să urmărească evocarea riscului de interpretare divergentă, asigurând că Tribunalul
nu va soluționa trimiteri preliminare (care pot fi supuse reexaminării doar în cazuri excepționale)
în domenii în care acțiunile directe pot face obiectul unui recurs complet în fața Curții de Justiție.
Împingând paralelismul și mai departe, s-ar ajunge la admiterea absenței vreunui inconvenient
în transferarea competenței preliminare în acele domenii în care Tribunalul funcționează practic
drept o instanță de recurs (i.e. în domenii vizate de sistemul filtrării recursurilor)[18], de vreme ce
Curtea are posibilități similare, la fel de reduse (deși potrivit unor criterii relativ diferite și mai
flexibile)[19], de revizuire a cauzelor în recurs. Acele domenii nu și-au găsit totuși locul în lista
[17]
K. Lenaerts, The Unity of European Law and the Overload of the ECJ – the System of Preliminary Rulings Revisited,
în I. Pernice, J. Kokott și C. Saunders (ed.), The Future of European Judicial System in a Comparative Perspective, Nomos,
2006, pp. 211-239, p. 235. A se vedea pentru această discuție și K. Lenaerts, The role of the Court of Justice, Court of First
Intance and specialised tribunals in the long-term, în CCBE Colloquium on the Judicial Architecture of the European Union,
15 noiembrie 2004.
[18]
În prezent, sistemul art. 58a din statut se aplică deciziilor camerelor de recurs ale Oficiului Uniunii Europene pentru
Proprietate Intelectuală, Oficiului Comunitar pentru Soiuri de Plante, Agenției Europene pentru Produse Chimice și
Agenției Uniunii Europene pentru Siguranța Aviației. Cererea Curții propune includerea în acest sistem a Agenției Uniunii
Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei, a Comitetului unic de rezoluție, a
Autorității Bancare Europene, a Autorității Europene pentru Valori Mobiliare și Piețe, a Autorității Europene de Asigurări
și Pensii Ocupaționale, a Agenției Uniunii Europene pentru Căile Ferate.
Potrivit art. 58a din statut, un recursul este admis „în cazul în care ridică o chestiune importantă pentru unitatea,
[19]
consecvența sau dezvoltarea dreptului Uniunii”.
„domeniilor specifice” selectate, ceea ce probabil este rezonabil: prin efectul combinat al filtrării
recursurilor și al transferării competenței preliminare către Tribunal, Curtea ar fi practic exclusă
de la interpretarea dreptului UE în materii în care nu este contestată existența deja a unui volum
de jurisprudență constantă.
În sfârșit, viitoarea modificare a Regulamentului de procedură va trebui probabil să clarifice

aspecte specifice, precum problemele potențiale ridicate de chestiunea unei legături: dacă o
cerere pentru pronunțarea unei decizii preliminare, care intră în competența Tribunalului, se
află în legătură strânsă cu o cauză pendinte în fața Curții, care ridică chestiuni mai ample? Ce se
întâmplă dacă succesiunea temporală a cauzelor este inversă? Este de așteptat ca posibilitățile
existente deja (de suspendare a procedurii) să poată oferi un instrument util de gestionare a
situației[20].
(2) Repartizarea cauzei
Unul dintre argumentele principale împotriva descentralizării competenței preliminare este

„inseparabilitatea dreptului UE”. Precum admite chiar Curtea în raportul său din 2017, cauze
aparent tehnice pot ascunde aspecte de interpretare care evocă aspecte fundamentale sau
chestiuni cu caracter transversal[21]. Solicitarea Curții abordează această preocupare printr-o
combinație de garanții. Pe cea dintâi tocmai am menționat-o: unul din parametrii pentru
identificarea domeniilor specifice este tocmai faptul că ele sunt suficient de autonome. În plus,
la nivel concret, în vederea repartizării unei cauze Tribunalului, trebuie ca ea să privească „în mod
exclusiv” unul dintre domeniile specifice. Într-adevăr, art. 50b din statut, nou propus, stabilește
că Tribunalul va avea competență doar pentru acele trimiteri preliminare care „se încadrează
exclusiv în unul sau în mai multe” dintre domeniile specifice menționate anterior. În plus,
responsabilitatea pentru repartizarea cauzei revine în mod exclusiv Curții de Justiție. Și aceasta
DOCTRINĂ
pentru motive aflate în legătură cu securitatea juridică și cu celeritatea[22].
Întrebarea de un milion de dolari privește desigur modul în care Curtea de Justiție va interpreta
cuvântul „exclusiv”. Foarte adesea, cereri de decizie preliminară, aparent tehnice, evocă chestiuni
orizontale de aplicare generală, precum drepturi fundamentale, principii generale – inclusiv
omniprezentele principii ale efectivității și echivalenței – , admisibilitate sau elemente de
procedură (precum limitele și interpretarea art. 267 TFUE sau a noțiunii de „instanță dintr-un
stat membru”). Succesul viitorului sistem rezidă, în parte, în această chestiune delicată de
interpretare, de vreme ce o interpretare foarte largă a „cerinței exclusivității” poate goli noul
mecanism de orice conținut, iar abordarea prea strânsă a ei poate periclita interpretarea uniformă
în aspecte transversale.
Discuția conexă privește desigur modul în care „cerința exclusivității” poate afecta misiunea
Tribunalului de interpretare a dreptului UE, ținând cont de libertatea de care Curtea de Justiție
a beneficiat în mod tradițional în reformularea întrebărilor și în ieșirea din formularea textuală
a ordonanțelor de trimitere și a dispozițiilor citate în acestea, în care este posibil, de exemplu,
ca alte domenii ce ar putea fi pertinente pentru soluționarea cauzei să nu fi fost identificate
[20]
Art. 54 din statut.
Cit. supra, n. 7. Curtea a reamintit, drept exemplu, hotărârea de referință pronunțată la 26 februarie 2013, Åkerberg
[21]
Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105.

[22]
Art. 50b alin. (2) din propunerea de regulament.
de instanța națională de trimitere. În măsura în care atari elemente pot ieși la iveală doar
într-o etapă ulterioară a procedurii, Tribunalul însuși va juca un rol important în interpretarea
„cerinței exclusivității”, hotărând în ce situații trebuie să retrimită cauza Curții de Justiție. La ora
actuală, este neclar modul în care cerința exclusivității este conformă posibilității consacrate la
art. 256 alin. (3) TFUE, potrivit căreia, „[î]n cazul în care [Tribunalul] consideră că respectiva cauză
necesită o decizie de principiu susceptibilă de a aduce atingere unității sau coerenței dreptului
Uniunii, Tribunalul poate trimite cauza spre soluționare Curții de Justiție”. Împrejurarea că o cauză
depășește întrucâtva unul dintre domeniile specifice trebuie asimilată oare unui risc de afectare
a unității sau coerenței dreptului UE?
Atât completul din cadrul Curții, însărcinat cu repartizarea cauzelor, cât și Tribunalul vor trebui
așadar să cartografieze imensul teritoriu dintre cauzele clar demarcate și cele al căror centru
de greutate este plasat în mod vădit în altă parte[23], pentru a stabili cauzele în care iradierea
materială este marginală sau nu este decisivă și, prin urmare, Tribunalul își poate păstra
competența. Această operațiune va fi esențială, în măsura în care, potrivit propunerii, unicul
criteriu pentru repartizarea către Tribunal este cel al exclusivității reale: importanţa, chiar de
ordin constituțional, a întrebării nu va priva Tribunalul de competență, în situația în care cauza
este cuprinsă în întregime într-unul din domeniile vizate[24].
O remarcă finală privește rolul judecătorilor naționali în acest trio. Desigur, instanțele naționale
pot ocoli cu ușurință sistemul de repartizare, menționând, în ordonanța de trimitere, și alte
instrumente juridice și/sau principii orizontale sau drepturi fundamentale. Riscul ca instanțele
naționale să forțeze repartizarea competențelor, adăugând întrebări orizontale sau conexe, este
real și poate persista până când Tribunalul dobândește încredere în noii interlocutori. Controlul
care trebuie realizat la momentul repartizării promite așadar să nu fie o sarcină ușoară. Chiar
solicitarea [Curții] subliniază că „este necesar ca instanțele de trimitere să nu fie obligate să
tranșeze ele însele problema dacă cererea lor de decizie preliminară este de competența Curții
de Justiție sau de cea a Tribunalului”. Date fiind dificultățile ridicate de faptul că repartizarea se
va realiza într-o etapă foarte timpurie a procedurii, cooperarea loială a instanțelor naționale va
trebui neîndoielnic să fie cheia pentru succesul noului sistem. Viitoarea reformă va afecta, până
la urmă, toți actorii sistemului jurisdicțional al UE, din care instanțele naționale sunt o parte
integrantă esențială.
(3) Garanții procedurale
Solicitarea Curții include garanții procedurale considerate esențiale pentru buna funcționare a
sistemului propus. Modificările statutului urmăresc asigurarea tratamentului cererilor de decizie
preliminară, în același mod, de ambele instanțe. Garanțiile urmăresc așadar adaptarea funcționării
tradiționale a Tribunalului, prin transplantarea unor elemente esențiale care au asigurat de-a
lungul timpului, la Curte, calitatea deciziilor preliminare. Două dintre acele elemente se referă la
[23]
În afară de cauza Åkerberg Fransson, ne vin în minte multe altele, precum hotărârea din 8 septembrie 2015, Taricco și
alții, C-105/14, EU:C:2015:555; din 5 decembrie 2017, M.A.S. și M.B., C-42/17, EU:C:2017:936; hotărârea din 2 mai 2018,
Scialdone, C-574/15, EU:C:2018:295; sau din 9 noiembrie 2017, Ispas, C-298/16, EU:C:2017:843.
Solicitarea arată în mod explicit aceasta, la p. 6: „[…] verificarea efectuată de Curte în acest context nu constă într-o
[24]
apreciere cu privire la oportunitatea de a trimite cauza la Tribunal sau de a o reține la Curte, având în vedere interesul
întrebărilor adresate cu titlu preliminar. Această verificare urmărește exclusiv să garanteze respectarea principiului
atribuirii de competențe […]”.
organizarea internă a Tribunalului. În primul rând, potrivit art. 50b alin. (3) din statut, Tribunalul
trebuie să atribuie cererile de decizie preliminară „unor camere desemnate în acest scop”. În
al doilea rând, art. 50 din statut este amendat astfel încât Tribunalul să se poată întruni într-o
„cameră intermediară între camerele de cinci judecători și Marea Cameră”. Al treilea element,
introdus, de asemenea, la art. 50b alin. (3), constă în desemnarea sistematică a unui avocat
general în toate cauzele preliminare tratate de Tribunal.
În primul rând, desemnarea camerelor specifice în cadrul Tribunalului poate favoriza specializarea
și ușura introducerea, în organizarea judiciară a organismului, a noilor norme de procedură
pentru trimiterile preliminare. După cum menționează Curtea de Justiție, ea este o practică deja
cunoscută Tribunalului, fiind pusă în aplicare în cauzele privind personalul și în cele în domeniul
dreptului proprietății intelectuale. Prin concentrarea procedurilor trimiterii preliminare într-un
număr redus (deși încă nedeterminat) de camere în cadrul Tribunalului, solicitarea urmărește
așadar să deschidă calea coerenței, atât în plan procedural, cât și material. Concentrarea
competenței preliminare poate așadar evoca riscul lipsei coerenței, inerent unei „instanțe cu nouă
camere de cinci judecători și cu tendința de a soluționa cauzele în camere de trei judecători”[25],
într-un sistem în care, în plus, nu există în principiu recurs (ci doar posibilități foarte reduse de
reexaminare). Limitarea trimiterilor preliminare la camere determinate poate conduce la practici
organizatorice de natură să raționalizeze repartizarea internă a cauzelor și să asigure coerența,
precum este instituirea unui reuniuni generale a judecătorilor care compun camerele specializate,
similare celei care are loc săptămânal la Curtea de Justiție[26].
În al doilea rând, posibilitatea Tribunalului de a se reuni într-o cameră intermediară reprezintă un

element foarte interesant. Unul dintre motivele pentru care Curtea consideră că Tribunalul este
pregătit pentru această nouă încercare este tocmai experiența pe care a dobândit-o hotărând
în camere cu componență extinsă, care reunesc un număr mai mare de judecători (5) decât în
DOCTRINĂ
completul de judecată tradițional de trei judecători. În acest context, introducerea unui camere
de dimensiuni intermediare pare a evita recurgerea la Marea Cameră a Tribunalului. Precum
notează Curtea în solicitare, „Marea Cameră a Tribunalului nu ar trebui să fie reunită pentru a
se pronunța cu privire la întrebările preliminare transmise Tribunalului, din moment ce, pe de o
parte, cauzele care necesită o decizie de principiu, care sunt în mod obișnuit de competența Marii
Camere, ar trebui să fie trimise Curții […], și, pe de altă parte, dat fiind numărul de judecători care
compun Marea Cameră, judecători care nu fac parte din camerele desemnate în acest scop ar
putea fi puși în situația să se pronunțe în materie preliminară, ceea ce ar fi de natură să diminueze
garanția preconizată la articolul 50b alineatul (3) prima teză din statut”.
Această dispoziție este interesantă pentru mai multe motive. În primul rând, împrejurarea că
o cauză merită atenția Marii Camere nu înseamnă în mod necesar că ea ridică o chestiune de
principiu, care aduce atingere unității și coerenței dreptului UE, în sensul art. 256 alin. (3) TFUE.
Lucrurile stau astfel cu atât mai mult atunci când rolul Marii Camere nu este clar definit în
cadrul instanțelor UE[27]. În al doilea rând, ocolind implicarea Marii Camere, este îndepărtat
A se vedea, pentru evocarea acestui risc, D. Sarmiento, The Reform of the General Court: An Exercise in Minimalist (but
[25]
Radical) Institutional Reform, în Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 19, 2017, pp. 236-251, la p. 248.
Pentru indicarea diferențelor referitoare la repartizarea cauzelor și pentru pertinența reuniunii generale, D. Sarmiento,
[26]
ibidem, la p. 241.
[27]
Cu privire la rolul Marii Camere, a se vedea M. Bobek, What are Grand Chambers for?, în Cambridge Yearbook of
European Legal Studies, vol. 23, 2021, pp. 1-19.
avantajul dedus din legitimitatea recurgerii la acel complet. Introducerea unei „mini Mari
Camere”, compusă probabil din circa 10 judecători (ce aparțin unor camere specializate), poate
transmite de asemenea un semnal al unei hiperspecializări și al lipsei unității jurisdicționale în
interiorul Tribunalului, creând o diviziune bipolară sau chiar o ierarhizare. Să nu uităm că aceasta
nu privește doar specializarea pe fond, ci, mai presus de toate, limitarea unei căi jurisdicționale
specifice la anumite camere, ceea ce depășește aplicarea normelor procedurale specifice. Ocolirea
Marii Camere împiedică și copierea completă a procedurii trimiterii preliminare din fața Curții
de Justiție, căreia i se aplică art. 16 din statut, de procedura de la Tribunal, concretizată prin
Regulamentul de procedură. Potrivit art. 16 din statut, „Curtea se întrunește în Marea Cameră
la cererea unui stat membru sau a unei instituții a Uniunii, care este parte într-un proces”. În
orice caz, introducerea camerei de dimensiune intermediară adaugă o posibilitate, însă nu pare
a exclude, cel puțin explicit și principial, ultimul cuvânt pe care îl poate avea Marea Cameră.
În al treilea rând, orice trimitere preliminară va fi atribuită unui avocat general. Posibilitatea
desemnării unui judecător al Tribunalului ca avocat general este precizată deja la art. 49 din
statut[28], însă a fost utilizată în situații cu adevărat excepționale[29]. Propunerea Curții asigură
că această posibilitate nu va mai fi excepțională, în măsura în care fiecare cauză preliminară va fi
atribuită, la Tribunal, unui avocat general. La fel precum este cazul la Curtea de Justiție, aceasta nu
înseamnă că vor exista în mod necesar concluzii în fiecare cauză. Într-adevăr, potrivit art. 20 din
statut, concluziile sunt rezervate ridicării unor probleme noi de drept. Împrejurarea că domeniile
alese beneficiază deja de un volum de jurisprudență constantă va limita, în realitate, numărul
concluziilor[30]. Cu toate acestea, rolul avocaților generali la Curtea de Justiție depășește cu mult
elaborarea concluziilor, el fiind crucial pentru soluționarea diferitelor aspecte de ordin procedural
de-a lungul procedurii. În plus, precum chiar Curtea subliniază, valoarea adăugată este cea a unei
perechi suplimentare de ochi: va „completa, nuanța sau îmbogăți în mod util analiza efectuată
de judecătorul raportor în raportul său prealabil”.
Se deschid, în această privință, mai multe aspecte interesante, care vor trebui stabilite în viitorul
Regulament de procedură al Tribunalului, care, cel mai probabil, va modifica sistemul stabilit la
art. 31, atât în privința desemnării judecătorilor să îndeplinească rolul de avocați generali, cât și
a sarcinilor concrete ale acestora. Într-adevăr, decizia de a desemna un avocat general nu va mai
reveni plenului. Va trebui cercetat dacă avocatul general trebuie să aparțină sau nu unei camere
specializate. Motivele date de Curte în solicitarea sa referitoare la ocolirea Marii Camere par a
prefera opțiunea unui avocat general specializat (sau a unei alte camere specializate?).
(4) Procedura de reexaminare
Propunerea nu conține dispoziții specifice referitoare la posibilitatea reexaminării de Curtea

de Justiție a deciziilor Tribunalului. Această posibilitate este stabilită în chiar art. 256 alin. (3)
TFUE, care precizează că „[d]eciziile pronunțate de Tribunal în trimiteri preliminare pot face,
în mod excepțional, obiectul unei reexaminări de către Curtea de Justiție, în condițiile și limitele
[28]
A se vedea art. 30 și 31 din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
Până în prezent, această posibilitate a fost utilizată doar în patru cauze, în anii 1990: T-24/90, Automec/Comisia
[29]
(EU:T:1992:39); T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisia (EU:T:1991:6); T-51/89, Tetra Pak Rausing/Comisia

(EU:T:1990:15) și T-1/89, Rhône-Poulenc/Comisia (E:T:1991:88).
Potrivit datelor din anexa 3 a solicitării, în ultimii cinci ani, mai puțin de jumătate din cauzele din domeniile alese au
[30]
avut, în fapt, concluzii.
prevăzute de statut, în cazul în care există un risc serios pentru unitatea sau coerența dreptului
Uniunii”.
În propunerea sa, Curtea de Justiție reamintește doar că reexaminarea ar trebui să fie excepțională,
în măsura în care procedura principală rămâne suspendată la nivel național. În consecință, regula
de principiu ar trebui să fie că hotărârea Tribunalului este definitivă[31].
Procedura de reexaminare, care părea a fi oale și ulcele ulterior desființării Tribunalului Funcției
Publice, este constrânsă așadar să revină pe scenă. Rămâne de văzut dacă va fi o resuscitare
sau o reîncarnare, dat fiind că, în trecut, însăși Curtea a avut anumite motive să fie critică cu
privire la funcționarea procedurii de reexaminare[32]. Caracteristicile de bază ale procedurii de
reexaminare par în orice caz a rămâne în funcție, de vreme ce Curtea nu a propus modificarea
art. 62-62b din statut.
Așadar, toate deciziile preliminare ale Tribunalului vor fi supuse controlului primului avocat
general, pe ale cărui propuneri Curtea va decide reexaminarea sau nu a deciziei[33]. În absența
unei atari propuneri de reexaminare, răspunsurile Tribunalului vor intra în vigoare ulterior unui
termen maxim de două luni[34]. Curtea va trebui să se pronunțe în procedură de urgență, cu
intervenția părților menționate la art. 23 din statut, precum și a acelor părți în procedura în fața
Tribunalului[35]. Efectele răspunsurilor care fac obiectul reexaminării vor intra în vigoare doar
ulterior acestei proceduri, însă Curtea poate hotărî altfel. În sfârșit, dacă există o constatare că
„unitatea și coerența dreptului Uniunii” au fost afectate, atunci răspunsurile Curții vor înlocui pe
cele ale Tribunalului[36].
Cel mai probabil, interpretarea a ceea ce poate afecta unitatea și coerența dreptului UE se va
inspira din aplicarea (rară) în trecut a acelor criterii. Rămâne de văzut, de asemenea, cum viitoarea
DOCTRINĂ
interpretare a acestor criterii se va desfășura în lumina practicii în creștere în interiorul sistemului

de filtrare a recursurilor, care, la rândul său, se întemeiază pe conservarea unității și coerenței,
urmând însă un standard mai redus (nu cel al unui „risc grav”, ci cel al „ridicării unei chestiuni
importante”, nu doar pentru unitatea și coerența, dar și pentru „dezvoltarea dreptului Uniunii”).
În orice caz, pentru ca reforma să își îndeplinească obiectivul, volumul de lucru pe care procedura
de reexaminare îl va atrage în mod inevitabil trebuie să fie compensat prin beneficiile transferării
trimiterilor preliminare: prin urmare, reexaminarea trebuie să fie într-adevăr excepțională.
Viitoarele probleme
Reforma propusă de Curtea de Justiție marchează un nou capitol în istoria arhitecturii
jurisdicționale a UE, care merită o examinare atentă – mult mai mult decât cea care este posibilă
[31]
Cf. p. 6 din solicitare.
[32]
A se vedea, în această privință, D. Sarmiento, supra, nota 28.
[33]
Art. 62 din statut.
Potrivit par. 2 al art. 62b. Primul avocat general poate face propunerea după o lună de la pronunțarea deciziei; Curtea
[34]
va hotărî într-o lună de la primirea propunerii primului avocat general. Aceasta înseamnă că, atunci când primul avocat
general nu a făcut propuneri, hotărârea Tribunalului își poate produce efectele ulterior primei luni.
[35]
Art. 62a din statut.
[36]
Par. 2 al art. 62b din statut.
în articolul de față. Se pot face totuși aici anumite observații generale cu privire la viitoarele
probleme, subliniindu-se anumite evoluții previzibile, dacă propunerea este acceptată.
În primul rând, transferarea cererilor de decizie preliminară la Tribunal va afecta identitatea

diferiților actori ai sistemului jurisdicțional al UE. Reticența îndelungată față de un atare transfer,
proclamată paradigmatic de avocatul general Ruiz-Jarabo în cauza de Coster[37], are mult de-a
face cu perceputul rol constituțional al procedurii trimiterii preliminare. Este adevărat că o atare
procedură a fost inspirată, la începutul său, de procedurile de control al constituționalității prin
sesizări de neconstituționalitate adresate curților constituționale naționale. Sfera trimiterilor
preliminare depășește însă cu mult pe cea a chestiunilor constituționale, după cum evidențiază,
din abundență, printre multe altele, cauza pijamalelor sau cea a hârtiei igienice[38]. Deși Curtea de
Justiție a fost definită drept instanță nespecializată care se pronunță în chestiuni constituționale
și în alte cauze[39], această propunere de reformă o va scuti de o parte a competenței sale
preliminare generale, pentru a-i permite să aloce mai multe resurse funcției sale constituționale.
În al doilea rând, transferarea la Tribunal a cererilor de decizie preliminară consolidează o

tendință deja prezentă chiar de la începutul existenței Tribunalului Funcției Publice și care a fost
consolidată prin sistemul filtrării recursurilor. Tribunalul exercită, asemenea Curții de Justiție,
un rol de curte supremă în domenii specifice ale dreptului[40], atunci când casația în fața celei
din urmă este posibilă doar în împrejurări excepționale, „în interesul dreptului”. Reforma va
marca așadar nu doar maturizarea Tribunalului reformat, ci și o transformare considerabilă a
propriei percepții și identități. Tribunalul va trebui să își adapteze metodele de lucru și structura
de organizare internă ca urmare a ceea ce este de așteptat să fie o modificare importantă a
Regulamentului de procedură și, mai ales, el va trebui să își dezvolte stilul ca nou interlocutor, în
universul altfel bine stabilit al dialogului jurisdicțional cu instanțele naționale.
Interacțiunea rezultată între cele două organe jurisdicționale ale UE se va apropia progresiv de
raporturile între o curte constituțională și o curte supremă, ținând cont totuși de complexitatea
suplimentară a sistemului jurisdicțional al UE. Precum este cazul deseori în privința arhitecturii
instituționale a UE, competențele, responsabilitățile și funcțiile organelor UE sunt unice și nu
corespund unui model prestabilit sau unui cadru național de referință. În principiu, ambele
instanțe ale UE vor fi supreme, în propriile domenii de competență, pentru cererile de decizie
preliminară. În această privință, ambele instanțe vor fi parte și din curtea constituțională,
de vreme ce nu este exclus ca Tribunalul să interpreteze dispoziții ale tratatului care intră în
exclusivitate în domeniile specifice aflate în competență proprie. Riscul unor interpretări
divergente – cu care suntem obișnuiți în spațiul constituțional european – trebuie evitat, chiar
dacă nu este inevitabil. Deși improbabil că, în privința procedurii trimiterii preliminare, cântecul
[37]
Concluziile din 28 iunie 2001, C-17/00, de Coster, EU:C:2021:366, pct. 73 și 74, precum și lucrările sale extrajudiciare
citate la nota 95 din acele concluzii.
A se vedea hotărârea din 20 noiembrie 1997, Wiener SI, C-338/95, EU:C:1997:552, și concluziile avocatului general Jacobs
[38]
în acea cauză, precum și hotărârea din 10 noiembrie 2016, cauzele conexate C-313/15 și C-530/15, Eco-Emballages SA,
EU:C:2016:859.
[39]
M. Rosenfeld, Comparing constitutional review by the European Court of Justice and the U.S. Supreme Court, în I. Pernice,
J. Kokott și C. Sauders (ed.), The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective, Nomos, 2006,
pp. 36-63, la p. 40.
În acest sens, J. Martín y Pérez de Nanclares, Taking stock of the Court of Justice of the European Union architecture:
[40]
Assessment and prospects of the General Court reform, în Revista General de Derecho Europeo, nr. 56, 2022.
de lebădă va suna imediat, dacă o atare situație s-ar întâmpla[41], instanțele UE nu vor cânta
după ureche. Sistemul reexaminării, valva de siguranță pentru situații de ultimă instanță, va
juca un rol mult mai proeminent decât l-a avut vreodată. Va trebui probabil clarificat sau chiar
revăzut criteriul de interpretare a ceea ce constituie un risc pentru unitatea și coerența dreptului
UE, ținând cont efectele deosebit de intense ale trimiterilor preliminare pentru interpretarea
uniformă a dreptului UE.
Impactul reformei, chiar și dacă va reuși, este incert. Numărul cauzelor se întemeiază pe o
proiecție retrospectivă, care nu face obiectul unei progresii științifice. Dincolo de domeniul
TVA, celelalte „domenii specifice” rămân modeste din perspectiva numărului cauzelor. Impactul
real al acestei reforme rezidă totuși în caracterul revoluționar în plan principial: odată ce sistemul
este descentralizat și reticența se diminuează progresiv, mai multe domenii ar putea fi supuse
acestui regim. Propunerea este vârful de lance al competenței preliminare a Tribunalului.
Este sigur însă că, odată ce Curtea a ales să activeze procedura pentru realocarea competenței
preliminare, procesul respectiv poate fi oprit cu greu. Inserând art. 256 alin. (3) în tratat [TFUE;
n.tr.], statele membre au agreat, în esență, ideea transferului. În această privință, discuția de
„principiu” poate fi considerată consumată deja[42].
Art. 256 alin. (3) TFUE a rămas neutilizat 20 de ani. Este încă prea devreme să se discearnă dacă
ceea ce este readus la viață este o frumoasă adormită sau un dragon. Succesul scenei va fi stabilit
de cele două instanțe ale UE, care sunt atât scenariști, cât și actori în acest episod fascinant al
epopeii reformării ramurii judiciare a UE.
DOCTRINĂ
[41]
Precum anunța avocatul general Ruiz-Jarabo în de Coster.
În acest sens, J. Azizi, Opportunities and Limits for the Transfer of Preliminary Reference Proceedings to the Court of First
[42]
Instance, în I. Pernice, J. Kokott și C. Sauders (ed.), The Future of the European Judicial System in a Comparative Perspective,
Nomos, 2006, pp. 241-256, p. 242.
Chiara AMALFITANO
Viitorul trimiterilor preliminare în sistemul

jurisdicțional al Uniunii Europene*
Chiara AMALFITANO**
ABSTRACT
The article reflects on the request submitted by the Court of Justice of the European
Union, with a view to amend its Statute transferring to the General Court the
jurisdiction to hear and determine questions referred for a preliminary ruling in
specific areas laid down by the Statute.
Keywords: reform of the Court of Justice of the European Union, General Court,
preliminary rulings, specific areas, Statute, Rules of procedure
REZUMAT
Articolul reflectează asupra solicitării formulate de Curtea de Justiție a Uniunii

Europene de modificare a statutului său, prin transferarea către Tribunalul UE a
competenței de a judeca trimiteri preliminare în domenii specifice stabilite prin
statut.
Cuvinte-cheie: reformarea Curții de Justiție a Uniunii Europene, Tribunalul UE,

trimiteri preliminare, domenii specifice, statut, regulament de procedură
Sara Iglesias Sanchez a comentat prima în această revistă [EU Law Live; n.tr.] asupra solicitării
formulate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene („CJUE”), în temeiul art. 281 par. 2 TFUE, în
vederea modificării statutului său, prin transferarea către Tribunalul UE a competenței de a judeca
trimiteri preliminare în domenii specifice stabilite prin statut[1].
*
Articolul, purtând titlul „The Future of Preliminary Rulings in the EU Judicial System”, a fost publicat inițial în EU Law Live,
Weekend Edition, nr. 133, 4 martie 2023, https://eulawlive.com/weekend-edition, și se republică în traducere cu acordul
autoarei sale, căreia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Profesor de dreptul UE, Universitatea din Milano.
Preliminary Rulings before the General Court. Crossing the last frontier of the reform of the EU judicial system?, în EU Law
[1]
Live, Weekend Edition, nr. 125, 17 decembrie 2022 [traducere în limba română „Trimiteri preliminare în fața Tribunalului
Uniunii Europene. Ultima frontieră a reformării sistemului jurisdicțional al Uniunii Europene?”, în R.R.D.E. nr. 1/2023,
pp. 42-54, supra; n.tr.]. Pentru un comentariu succint, a se vedea și A. Tizzano, The transfer of certain preliminary questions
to the EU General Court, BlogDUE, 11 ianuarie 2023. Propunerea de regulament de modificare a statutului, împreună
cu raportul său explicativ, se poate consulta la https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-12/
demande_transfert_ddp_tribunal_ro.pdf
Chiara AMALFITANO
În articolul său, ea a descris aspectele esențiale ale propunerii de regulament de modificare a

statutului: obiectivul meu este să adaug anumite reflecții asupra soluțiilor preconizate de CJUE,
fără a rezuma conținutul propunerii, în privința căruia fac referire la articolul Sarei.
Pare totuși adecvat să ne amintim două elemente.
În primul rând, motivul care a condus CJUE să pună în aplicare art. 256 alin. (3) TFUE –
și anume creșterea constantă a volumului de muncă al Curții și necesitatea de a continua să își
îndeplinească misiunea, constând în asigurarea respectării dreptului în interpretarea și aplicarea
tratatelor, potrivit art. 19 alin. (1) TUE[2], într-un termen convenabil.
În al doilea rând, faptul că reformarea statutului va presupune în mod necesar amendarea

Regulamentului de procedură al Curții de Justiție și a celui al Tribunalului UE (la care se lucrează
deja) și, în principiu, de asemenea amendarea suplimentară statutului.
I. Amendamentele la regulamentul de procedură în legătură cu

solicitarea CJUE din decembrie 2022 de amendare a statutului său
Înainte de a reflecta asupra propunerii de regulament, sunt utile anumite considerații de ordin
general asupra aranjamentelor juridice necesare pentru a ilustra mai bine modul în care ar putea
funcționa noul sistem jurisdicțional, la intrarea în vigoare a propunerii.
Referitor la Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, va avea loc un soi de revitalizare a

normelor privind reexaminarea (latente de facto ulterior desființării Tribunalului Funcției Publice,
în 2016) în situații excepționale în care deciziile pronunțate de Tribunalul UE asupra întrebărilor
adresate pentru o hotărâre preliminară pot cauza „un risc serios pentru unitatea sau coerența
DOCTRINĂ
dreptului Uniunii” (art. 256 alin. (3) par. 3 TFUE). Va fi necesară de asemenea introducerea unei
discipline ad hoc privind mecanismul examinării prealabile de Curtea de Justiție a tuturor cererilor
de decizie preliminară adresate de instanțele naționale (așa-numitul „ghișeu unic”, „guichet
unique”) și, probabil, și dispoziții privind gestionarea de Curtea de Justiție a cererilor de decizie
preliminară care, după ce au fost transmise Tribunalului, potrivit art. 50b alin. (2) din statut[3],
sunt retrimise ulterior de la Tribunal Curții de Justiție, potrivit art. 256 alin. (3) par. 2 TFUE,
și anume atunci când, potrivit celui dintâi, cauza „necesită o decizie de principiu susceptibilă de
a aduce atingere unității sau coerenței dreptului Uniunii”.
Regulamentul de procedură al Tribunalului va trebui amendat cu referire la garanțiile procedurale

menționate la art. 50b alin. (3) din statut, altfel spus la atribuirea cererilor de decizie preliminară
unor camere desemnate în acest scop și la desemnarea unui avocat general pentru fiecare cauză
transmisă Tribunalului pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.
[2]
A se vedea raportul explicativ la propunerea de regulament, p. 1.
[3]
Care dispune: „Orice cerere prezentată în temeiul articolului 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
se introduce la Curtea de Justiție. După ce va fi verificat, în conformitate cu modalitățile prevăzute în regulamentul său
de procedură, că cererea de decizie preliminară se încadrează exclusiv în unul sau în mai multe domenii menționate la
alineatul (1) [sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată; accizele; Codul vamal și clasificarea tarifară a mărfurilor în
Nomenclatura combinată; compensarea și asistența pasagerilor; sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze
cu efect de seră], Curtea de Justiție transmite această cerere Tribunalului” (s.n.).
În prezent, Tribunalul nu este asistat în mod permanent de un avocat general, care își poate
îndeplini totuși funcția atribuită lui prin tratate, chiar și în procedura în fața Tribunalului[4]. Cum se
va realiza această desemnare, de cine și potrivit căror criterii? Va cădea oare alegerea asupra unuia
sau mai multor avocați generali „ficși” sau prin rotație? Se poate presupune că, în ambele situații,
avocatul general va fi desemnat dintre membrii camerelor competente pentru pronunțarea unei
hotărâri preliminare[5]. În cea dintâi situație, va continua oare judecătorul care activează ca avocat
general să trateze acțiuni directe sau funcția sa va deveni exclusivă? În măsura în care reforma
va intra probabil în vigoare înainte de reînnoirea camerelor Tribunalului, în septembrie 2025[6],
este de conceput că camerele ad hoc pentru cauzele din trimiteri preliminare vor fi cele două
camere compuse în prezent din șase judecători și că funcția de avocat general va fi atribuită unuia
dintre judecătorii membri ai acelor camere. Ne putem întreba și dacă este posibilă crearea unui
post permanent de avocat general și în cadrul Tribunalului[7], deși aceasta ar impune modificarea
statutului și ar ridica mai întâi problema modului de identificare a statului membru sau statelor
membre, din cele 27, chemate să propună un judecător și un avocat general în locul a doi
judecători.
O nouă disciplină ar trebui să vizeze metoda de atribuire a cauzelor în cadrul Tribunalului, care, în
prezent, este semnificativ diferită față de cea a Curții de Justiție. Regulamentul de procedură al
Curții de Justiție dispune atribuirea cauzei unui judecător raportor și că raportul preliminar este
examinat în reuniunea generală, care, ulterior ascultării avocatului general, decide completul
căruia îi este atribuită cauza și dacă se renunță la ședința de audiere și la prezentarea concluziilor
de avocatul general (art. 59). Un mecanism similar ar putea fi avut în vedere în Regulamentul
de procedură al Tribunalului, atribuind (cel mai probabil) plenului Tribunalului competența de a
adopta aceste decizii.
În plus, va fi necesară inserarea în Regulamentul de procedură al Tribunalului a unor dispoziții

specifice destinate procedurii trimiterii preliminare, care sunt clar diferite față de cele privind
proceduri provenite din acțiuni directe.
În sfârșit, vor trebui adăugate norme aplicabile aprecierii de Tribunal a ipotezelor menționate la
art. 256 alin. (3) par. 2 TFUE și transmiterii subsecvente a cauzei către Curtea de Justiție.
II. Amendamente suplimentare la statut

Ce se întâmplă atunci când acte care fac obiectul interpretării și/sau aprecierii validității în fața
Tribunalului fac obiectul în același timp unei acțiuni în anulare (în fața Tribunalului însuși sau a
A se vedea art. 254 TFUE și art. 49 și 53 par. 3 din statut, astfel specificate la art. 3, 30 și 31 din Regulamentul de procedură
[4]
al Tribunalului, care permit președintelui, ulterior unei decizii a plenului, atunci când „dificultatea problemelor de drept
sau complexitatea în fapt a cauzei necesită această asistență”, să desemneze orice judecător, altul decât președintele,
vicepreședintele sau președinții de camere ai Tribunalului, să îndeplinească funcția de avocat general în acea cauză.
[5]
S. Iglesias Sanchez, la p. 51, susține că avocatul general poate fi numit dintre judecătorii care aparțin camerei specializate
care, în speță, nu va fi implicată în procedura trimiterii preliminare.
[6]
A se vedea mai jos, secțiunea III, la n. 14.
[7]
În favoarea acestei soluții, a se vedea E. Coulon, L’indispensable réforme du Tribunal de prémiere instance des
Communautés européennes, în Revue des affaires europeennes, 2000, p. 255 și urm., la p. 261; M. Condinanzi,
Le innovazioni organizzative al sistema giudiziario comunitario, în B. Nascimbene (ed.), Il processo comunitario dopo Nizza,
Milano, 2003, p. 53 și urm., la p. 76 și urm.
Chiara AMALFITANO
Curții de Justiție) sau pretinsa încălcare săvârșită de un anumit stat membru este vizată de o
procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor?
În discursul său pentru a 70-a aniversare a Curții, președintele Curții de Justiție, Koen Lenaerts,
a declarat că în domeniile „transferate” nu apare riscul contradicției între deciziile celor două
instanțe deoarece, în acele domenii, nu ar trebui să existe acțiuni directe în fața Tribunalului[8].
Deși judecarea simultană a cauzelor „conexe” în fața celor două instanțe se poate produce într-o
serie redusă de situații, pare necesară instituirea unei discipline în vederea evitării conflictelor de
competență și asigurării uniformității în interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii.
Cea mai potrivită soluție pare a fi amendarea art. 54 din statut, care reglementează deja
coordonarea competenței Tribunalului și Curții de Justiție[9], însă nu pare a include toate noile
situații de „conexitate” care ar putea apărea odată cu transferarea către Tribunal a competenței
pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare. Acea dispoziție nu utilizează nici criterii care,
transpuse noilor ipoteze de legătură, ar asigura în mod real buna administrare a justiției.
Într-adevăr, ar părea preferabilă lăsarea deciziei doar Curții de Justiție, fiind însă de conceput
soluții diferite, în funcție de împrejurarea dacă trimiterea preliminară este adresată în domenii
transferate competenței Tribunalului, și anume înainte sau ulterior introducerii cauzelor conexe
la Tribunal sau la Curtea de Justiție. Potrivit Sarei Iglesias Sanchez, coordonarea cauzelor poate fi
asigurată și prin Regulamentul de procedură[10]. Probabil atunci când evaluează toate trimiterile
preliminare adresate, în scopul verificării celor care trebuie transferate Tribunalului, Curtea ar
putea trata unele dintre aceste cauze (și anume pe acelea în care o cauză aflată în legătură este
pendinte deja în fața Tribunalului sau Curții de Justiție). În orice caz, criteriile de orientare pentru
Curtea de Justiție și pentru Tribunal ar trebui să fie dictate în mod direct de statut, completând
disciplina care guvernează deja (unele dintre) ipotezele de legătură.
DOCTRINĂ
Dat fiind caracterul complementar al trimiterilor preliminare în interpretare și al procedurilor de

constatare a neîndeplinirii obligațiilor[11] și în scopul unei coordonări mai bune a competenței
celor două instanțe, ne putem întreba dacă în viitor, în acord cu propunerea din martie 2018 de
modificare a statutului[12], ar fi posibilă (și viabilă) transferarea către Tribunal a procedurilor de
constatare a neîndeplinirii obligațiilor referitoare în exclusivitate la unul sau mai multe domenii
transferate deja competenței sale pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare. O atare alegere
ar trebui însoțită probabil de un filtru privind recursurile împotriva hotărârilor Tribunalului, care
ar deveni atunci excepționale (similar caracterului excepțional al reexaminării privind hotărârile
preliminare), menit să asigure efectul descurajant al procedurii de constatare a neîndeplinirii
obligațiilor, care altfel ar fi zădărnicit dacă statele membre ar ști că o constatare a neîndeplinirii
[8]
A se vedea articolul Rapprocher la justice du citoyen, prezentat la 1952-2022 : Forum des magistrats extraordinaire à
l’occasion du 70e anniversaire de la Cour de justice de l’Union européenne, 4-6 decembrie 2022, p. 5.
[9]
Art. 54 par. 3 din statut dispune: „Atunci când Curtea și Tribunalul sunt sesizate cu cauze având același obiect, care ridică
aceeași chestiune de interpretare sau care pun în discuție validitatea aceluiași act, Tribunalul, după audierea părților, poate
suspenda procedura până la pronunțarea hotărârii de către Curtea sau, atunci când acțiunea este introdusă în temeiul
articolului 263 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, își poate declina competența pentru a permite Curții
să se pronunțe cu privire la aceste acțiuni. În aceeași situație, Curtea poate, de asemenea, decide să suspende procedura;
în acest caz, procedura în fața Tribunalului continuă” (s.n.).
[10]
A se vedea p. 48 din articolul său.
[11]
A se vedea hotărârea din 5 februarie 1963, cauza 26/62, Van Gend & Loos, EU:C:1963:1.
[12]
A se vedea CJUE, Modificarea Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, 26 martie 2018.
obligațiilor ce le revin ar fi definitivă doar ulterior hotărârii Curții de Justiție în recurs (care ar fi
aproape sistematică)[13].
III. Anumite remarci critice asupra propunerii CJUE

Potrivit art. 281 par. 2 TFUE, dacă solicitarea de modificare a statutului este prezentată de CJUE,
este necesar un aviz al Comisiei Europene înainte ca legiuitorul UE să dezbată oficial propunerea
de regulament. Potrivit zvonurilor de la Luxemburg și Bruxelles, procesul legislativ poate fi
încheiat la timp ca regulamentul să intre în vigoare sau, și mai bine, ca transferarea competenței
să înceapă să funcționeze din ianuarie 2024[14].
În așteptarea avizului Comisiei, pot fi făcute câteva observații asupra opțiunilor CJUE.
În primul rând, alegerea domeniilor de transferat competenței Tribunalului.
Ne putem întreba de ce competența Tribunalului nu a fost avută în vedere în domeniul proprietății

intelectuale (dintre toate cele sugerate de literatura juridică)[15], în care au fost dobândite
de multă vreme cunoștințe semnificative, consolidate suplimentar, cel mai recent, odată cu
instituirea celor șase camere specializate. Și de ce ea nu a fost avută în vedere – cel puțin în
privința cererii de decizie preliminară în aprecierea validității – pentru aceleași cauze în privința
cărora el este sesizat cu o acțiune în anulare, chiar atunci când reclamantul este un stat membru
potrivit art. 51 din statut.
O anumită nedumerire poate apărea din faptul că transferarea competenței către Tribunal nu este
avută în vedere în acele domenii în care este precizat mecanismul „admisibilității în principiu a
recursului”[16]. Această soluție diferită (cu excepția situației clauzelor compromisorii) ar conferi
probabil reformei o coerență mai mare cu ideea Conferinței interguvernamentale de la Nisa,
potrivit căreia domeniile care intră în competența Tribunalului în materia deciziilor preliminare
să coincidă cu cauzele în care îi este recunoscută competența, în principiu (și anume în privința
reexaminării, „extinse” parțial la cazul filtrării recursurilor), în calitate de instanță de ultim grad
(potrivit Conferinței de la Nisa, fiind vizate cele care intră în competența tribunalelor specializate;
potrivit reformei în cauză, cele în privința cărora este introdus filtrul).
Sara Iglesias Sanchez a arătat că această excludere ar putea depinde de faptul că respectivele
domenii nu ar îndeplini (cel puțin) unul dintre parametrii utilizați în selectarea domeniilor
de transferat competenței Tribunalului: existența unei jurisprudențe consolidate a Curții de
Mai pe larg, a se vedea C. Amalfitano, La recente proposta di riforma dello Statuto della Corte di giustizia dell'Unione
[13]
europea: molti dubbi e alcuni possibili emendamenti, în Federalismi.it, 3 septembrie 2018, p. 23 și urm.
Art. 4 alin. (1) din propunerea de regulament dispune: „Cererile de decizie preliminară formulate în temeiul articolului
[14]
267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene care sunt pendinte la Curtea de Justiție în prima zi a lunii următoare
datei intrării în vigoare a prezentului regulament sunt examinate de Curtea de Justiție”. Potrivit art. 5, regulamentul
urmează a intra în vigoare în prima zi a lunii următoare datei publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
A se vedea, de exemplu, N. Forwood, The Judicial Architecture of the European Union. The Challenges of Change, în
[15]
M. Hoskins, W. Robinson (ed.), A True European. Essays for Judge David Edward, Oxford, 2003, p. 81 și urm., la p. 86 și urm.;
K. Lenaerts, La réorganisation de l'architecture juridictionnelle de l'Union européenne: quelle angle d'approche adopter?,
în M. Dony, E. Bribosia (ed.), L'avenir du système juridictionnel de l'Union européenne, Bruxelles, 2002, p. 49 și urm.,
la p. 63.
[16]
A se vedea art. 58a din statut și art. 3 din propunerea de regulament.
Chiara AMALFITANO
Justiție[17], care așadar dorește să păstreze un control direct asupra trimiterilor preliminare.
Nu putem totuși să nu observăm că această alegere se află în contradicție cu faptul că
mecanismul de filtrare limitează în mod inerent posibilitatea Curții de Justiție de a statua în
domeniile enumerate la art. 58a din statut (astfel modificat prin art. 3 din propunerea de
regulament), care îi permite să intervină în mod excepțional doar atunci când decizia Tribunalului
„ridică o chestiune importantă pentru unitatea, coerența sau dezvoltarea dreptului Uniunii”.
În cazul unei transferări a competenței către Tribunal pentru decizii preliminare, mecanismul
reexaminării ar permite Curții de Justiție să intervină, deși în mod excepțional, atunci când
decizia Tribunalului riscă să aducă atingere unității sau coerenței dreptului Uniunii. Desigur, s-ar
putea susține că, prin păstrarea competenței pentru trimiteri preliminare în domeniile în cauză,
Curtea de Justiție contribuie la consolidarea jurisprudenței la care Tribunalul s-ar putea alinia în
privința acțiunilor directe împotriva deciziilor camerelor de recurs. În orice caz, această alegere,
împreună cu alți factori pe care îi vom discuta mai jos, pare a trăda o propensiune calitativă vizând
Tribunalul, ca și cum el ar fi mai puțin nimerit decât Curtea de Justiție să gestioneze mecanismul
trimiterii preliminare.
În al doilea rând, mecanismul „ghișeului unic”.
Acest mecanism nu elimină (și nici nu ar putea elimina fără o modificare a tratatului) posibilitatea
transmiterii unei cauze pentru o hotărâre preliminară de la Tribunal la Curtea de Justiție, în cazul
în care cea dintâi apreciază că „respectiva cauză necesită o decizie de principiu susceptibilă de a
aduce atingere unității sau coerenței dreptului Uniunii” [art. 256 alin. (3) par. 2 TFUE], și astfel
eventuala reexaminare a deciziilor Tribunalului „în cazul în care există un risc serios pentru
unitatea sau coerența dreptului Uniunii” [art. 256 alin. (3) par. 3 TFUE].
La o primă lectură, ne-am putea întreba dacă soluția păstrării în mâna Curții de Justiție a aprecierii
DOCTRINĂ
preventive a tuturor trimiterilor preliminare adresate de instanțele naționale, cu transferarea către

Tribunal a acelora care intră în mod exclusiv într-una sau mai multe din domeniile enumerate la
art. 50b alin. (1), este compatibilă cu prevederile art. 256 TFUE, în particular cu mecanismul de
transmitere menționat mai sus.
Se poate dezbate dacă această soluție se află printre cele preconizate la Conferința
interguvernamentală de la Nisa, însă, la o cercetare mai atentă, ea pare totuși conformă cu
formularea tratatului, care, la art. 256 alin. (3) TFUE, precizează doar că „Tribunalul are competența
să judece trimiteri preliminare adresate în temeiul articolului 267, în domenii specifice stabilite
de statut”. Raportul explicativ la propunerea de regulament arată că această soluție asigură
repartizarea corectă a competențelor, de vreme ce Tribunalul nu poate avea competență în alte
domenii decât cele precizate prin statut[18]. Doar în acel caz, ar exista o încălcare a principiului
instanței constituite potrivit legii, care nu este nesocotit prin faptul aprecierii de Curtea de Justiție
în prealabil – și astfel al interpretării în mod exclusiv – dacă întrebările adresate pentru o decizie
preliminară privesc doar unul sau mai multe dintre domeniile enumerate în statut sau și alte
domenii, chestiuni transversale și chestiuni cu caracter instituțional/constituțional, în această
situație ea fiind abilitată (sau mai corect, obligată) să păstreze competența.
[17]
A se vedea p. 60 din articolul său.
[18]
A se vedea raportul explicativ, p. 5 și urm.
O comisie comună (compusă, de exemplu, din președinții și vicepreședinții celor două instanțe
și din primul avocat general) ar fi asigurat mai bine respectarea principiului instanței constituite
potrivit legii (codificat în TFUE), coroborat cu repartizarea adecvată a competenței. În plus, și
Tribunalul, cel care judecă acțiuni directe, are competenţă, în domenii diferite, să se pronunțe
asupra unor chestiuni cu caracter transversal, instituțional/constituțional, însă linia de demarcație
în privința trimiterilor preliminare este clară: Tribunalul are competență doar dacă cererea de
decizie preliminară privește în mod exclusiv unul sau mai multe domenii stabilite prin statut.
Aceste domenii pot ridica de asemenea chestiuni de principiu, care – pentru a fi soluționate de
Tribunal – trebuie să nu excedă perimetrului competenței transferate: precum arată raportul
explicativ, Tribunalul are competenţă în temeiul criteriilor de ordin material în cauză, „indiferent
de miza cauzei sau de importanța întrebărilor adresate”[19] (și anume, chiar dacă ele sunt chestiuni
de principiu).
Este totuși sigur că mai întâi Tribunalul va trebui să stabilească dacă în cauză este necesară
„o decizie de principiu susceptibilă de a aduce atingere unității sau coerenței dreptului Uniunii”.
Dacă situația ar fi aceasta, Tribunalul ar fi atunci obligat să adreseze cauza Curții de Justiție,
care ar putea doar să o păstreze pentru decizie, chiar dacă – ipotetic – ea nu ar fi de acord cu
evaluarea Tribunalului. La rândul său, Curtea de Justiție poate contribui la definirea riscurilor
pentru unitatea și coerența dreptului Uniunii, dacă acceptă o cerere de reexaminare adresată
de primul avocat general, putând prin aceasta să delimiteze, într-o anumită măsură (posibilele),
alegeri subsecvente ale Tribunalului. Cu toate acestea, trebuie subliniat – precum s-a arătat în
raportul explicativ la propunerea de regulament[20] – că reexaminarea ar trebui să fie excepțională
și deciziile Tribunalului ar trebui să fie definitive, în principiu, în măsura în care efectuarea unei
cereri de decizie preliminară presupune suspendarea procedurii în fața instanței de trimitere.
În al treilea rând, funcția nomofilactică a ramurii judiciare a UE și percepția rolului Tribunalului

în noul sistem jurisdicțional.
Neîndoielnic, în temeiul art. 19 TUE, necesitatea asigurării respectării dreptului în interpretarea

și aplicarea tratatelor este o sarcină a CJUE. O serie de factori evidențiază însă că proiectul de
reformare a statutului consideră Tribunalul drept un organ cu capacitate limitată comparativ cu
Curtea de Justiție: și dacă este adevărat că el a fost întotdeauna un organ de primă instanță și, ca
atare, inferior structural și ierarhic Curții, este la fel de adevărat în privința acțiunilor directe, însă
nu pentru competența trimiterilor preliminare, în privința căreia tratatul nu precizează intervenția
sistematică a Curții de Justiție prin recurs, ci doar o intervenție excepțională, atunci când sunt
îndeplinite condițiile care să permită reexaminarea.
Un prim factor constă în parametrii utilizați pentru identificarea domeniilor care intră în
competența Tribunalului, în special al doilea și al treilea, potrivit cărora trebuie să existe „domenii
care ridică puține probleme de principiu și pentru care există o bază jurisprudențială importantă
[19]
Ibidem, p. 5. Va fi interesant de observat cât de rigid sau flexibil va interpreta Curtea de Justiție art. 50b alin. (2) din
statut și, prin urmare, ce chestiuni de principiu va aprecia că sunt inerente în domenii care intră în competența Tribunalului
și, pe de altă parte, care sunt cele în privința cărora își păstrează competența. Cu cât Curtea va fi mai rigidă, cu atât rolul
Tribunalului va fi mai restrâns și va exista un risc – împreună cu alți factori menționați mai jos – ca el să fie perceput,
chiar în aplicarea practică a reformei, ca o instanță „inferioară” Curții de Justiție. În orice caz, se pare că, în activitatea
sa de evaluare, Curtea nu poate nesocoti și justificarea reformei, și anume ușurarea volumului său de muncă, astfel că
rigiditatea sa excesivă ar risca să nu atingă obiectivul urmărit.
[20]
A se vedea p. 6.
Chiara AMALFITANO
a Curții de Justiție, susceptibilă să ghideze Tribunalul în exercitarea noii sale competențe și să

prevină riscul potențial de incoerențe sau de divergențe de jurisprudență”[21].
În plus, ne-am putea referi la împrejurările care nu au fost anticipate la transferarea competenței
către Tribunal în domenii în care există un filtru pentru recursuri împotriva deciziilor sale; și, de
asemenea, la însăși alegerea mecanismului ghișeului unic în fața Curții de Justiție. Alegerea este
justificată prin necesitatea evitării dificultăților care ar putea apărea în cazul în care identificarea
instanței competente ar fi lăsată instanțelor de trimitere, cu riscul ca trimiterile să fie adresate
sistematic Curții de Justiție, care în orice caz ar sfârși prin a decide care cauze păstrează și pe care
le trimite Tribunalului; însă, precum am menționat mai sus, ne-am putea imagina și o comisie
comună, compusă și din membri ai Tribunalului, astfel încât să se asigure mai bine principiul
instanței constituite potrivit legii și să fie sporit noul rol al acestui organ jurisdicțional[22].
Dacă aceasta este percepția rolului și capacității Tribunalului care rezultă dintr-o lectură a
propunerii de regulament, care va fi percepția instanțelor de trimitere chemate să se angajeze
în dialog cu el în domeniile transferate în competența sa? Vor accepta instanțele superioare din
statele membre (care, în ultimii ani, au adresat cereri de decizie preliminară mult mai frecvent
decât instanțele inferioare, spre deosebire de trecut) să se angajeze într-un dialog cu instanța
„inferioară” sau, din contră, ele vor fi descurajate să efectueze trimiteri preliminare și mecanismul
protecției jurisdicționale își va pierde atractivitatea?[23] Informațiile că deciziile Tribunalului vor
putea face obiectul unei reexaminări vor fi suficiente pentru alimentarea dialogului – și pentru a
nu atrage acțiunea în răspundere pentru încălcarea obligației de sesizare, dacă este în cazul?[24]
Sau, de asemenea în speranța îndeplinirii mai bine a principiului economiei procedurale (evitarea
riscului de reexaminare, dar și de transmitere), va exista o tendință de extindere a domeniului
întrebărilor preliminare, astfel încât să se asigure păstrarea competenței și pronunțarea hotărârii
de Curtea de Justiție? Dacă lucrurile ar sta astfel, justificarea și efectul util al reformei ar fi cu
DOCTRINĂ
siguranță zădărnicite, în măsura în care s-ar produce o reducere foarte limitată a volumului de
muncă al Curții de Justiție.
În al patrulea rând, considerente de ordin sistematic, instituțional și „politic”.
Precum s-a observat deja[25], modificarea statutului va avea natură constituțională, deoarece va
afecta „cheia de boltă a sistemului jurisdicțional al UE”, care caracterizează nucleul ordinii juridice
a UE: prin urmare, deși tratatul însuși permite o amendare a dispozițiilor pertinente ale statului
[21]
A se vedea raportul explicativ, p. 4.
Pentru un alt factor care, în funcționarea practică a ghișeului unic, ar putea afecta în mod negativ percepția rolului
[22]
Tribunalului și capacitatea sa de a gestiona noile litigii, a se vedea n. 19.

Îngrijorări referitoare la atitudinea instanțelor naționale în contextul transferării competenței privind trimiterile
[23]
preliminare către Tribunal și reflecții asupra riscului demobilizării pentru efectuarea unei trimiteri sunt exprimate de
M. van der Woude, The Place of the General Court in the Institutional Framework of the Union, XXIX FIDE Congress,
4 noiembrie 2021, la https://eulawlive.com
[24]
A se vedea art. 267 par. 3 TFUE, clarificat prin hotărârea din 29 februarie 1984, CILFIT și alții, 77/83, EU:C:1984:91, și,
mai recent, prin hotărârea din 6 octombrie 2021, Consorzio Italian Management, C-561/19, EU:C:2021:799.
A se vedea C. Amalfitano, M. Condinanzi, Dalle modifiche istituzionali del 2012 al raddoppio del numero dei giudici del
[25]
Tribunale dell'Unione: luci e ombre di una riforma (in)compiuta, în C. Amalfitano, M. Condinanzi (ed.), Il giudice dell’Unione
europea alla ricerca di un assetto efficiente e (in)stabile: dall’incremento della composizione alla modifica delle competenze,
Milano, 2022, p. 1 și urm., în special p. 30 și urm.
potrivit unei proceduri legislative, ar fi fost probabil preferabilă o revizuire mai amplă, în temeiul
art. 48 TUE, cu o implicare deplină a organelor politice și parlamentare naționale.
Este evident că, în privința procedurilor jurisdicționale ale UE, nu există „expert” mai bun decât
CJUE însăși. Cu toate acestea, intervențiile sale continue în abordarea problemelor aflate în
schimbare permanentă riscă să creeze norme instabile, dat fiind că ar fi preferabile propuneri
de reforme mai bine reglate și acceptate, fără „sacrificarea calității soluțiilor jurisdicționale și a
coerenței ordinii juridice a UE pe altarul eficienței cantitative (și astfel a credibilității și gradului
de acceptare socială a deciziilor judecătorilor)”[26]. Cel puțin pentru un observator extern, peisajul
actual referitor la numărul (567 trimiteri adresate în 2021; 533, în 2017), complexitatea și durata
procedurilor (16,7 luni, în 2021; 16,4 luni, în 2017) nu pare atât de diferit față de cel descris în
raportul din decembrie 2017[27] și, prin urmare, nevoia de a găsi noi soluții pentru asigurarea mai
multor decizii într-un timp mai scurt nu pare atât de motivantă.
Se ridică, în sfârșit, anumite nedumeriri din preferința specializării (suplimentare) în interiorul

Curții de Justiție. A fost trădată logica Conferinței de la Nisa, care a dispus specializarea – însă
prin instituirea unor tribunale ad hoc ale căror decizii pot face obiectul unui recurs și, apoi,
în mod excepțional, al unei reexaminări: această „nouă” specializare poate ridica probleme
de reprezentare a statelor membre (deja manifestată puternic în cursul reformei de dublare a
numărului judecătorilor de la Tribunal[28]) și de asemenea pentru însăși autonomia ordinii juridice
a UE, precum și în percepția că Tribunalul este o instanță mai puțin capabilă (dacă nu ca efect al
specializării sale) să trateze noi litigii care îi vor fi transferate.
IV. Viitoare dificultăți

Cineva a susținut, cu mai multe decenii în urmă, că trimiterea preliminară a fost o victimă a
propriului succes[29].
Întrucât Curtea de Justiție nu a aderat la sugestia avocatului general Bobek din concluziile sale
în cauza Consorzio Italian Management[30], ce ar fi putut conduce la o diminuare a volumului
[26]
Idem, p. 38. S-ar impune și o reflecție aprofundată asupra modului de amendare a Regulamentului de procedură
al Curții de Justiție și a celui al Tribunalului, în măsura în care – îndeosebi în ultimii ani – am asistat la schimbări prea
frecvente, desigur și în scopul codificării jurisprudenței care a rezultat între timp, impresia fiind însă deseori că abia ce
a intrat în vigoare o schimbare că o alta este deja examinată, fără o perspectivă pe termen lung. Cu privire la nevoia
de a discuta, inclusiv prin organizarea unor consultări cu comunitatea științifică și cu judecătorii naționali, modul de
revizuire în viitor a sistemului jurisdicțional al UE, pentru asigurarea realizării reformelor într-un mod agreat în comun și
cu perspectiva stabilității, a se vedea A. Tizzano, p. 4.
Raport întocmit în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) 2015/2422 al Parlamentului
[27]
European și al Consiliului din 16 decembrie 2015 de modificare a Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a
Uniunii Europene, la https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-01/ro_2018-01-12_08-43-52_600.
pdf, în care CJUE a concluzionat că, în acel moment, nu era necesar să propună o modificare a statutului în scopul
transferării către Tribunal a unei părți a competenței sale în cauzele preliminare.
A se vedea Regulamentul (UE, Euratom) 2015/2422 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2015
[28]
de modificare a Protocolului nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene (JO 2015, L 341, p. 14).
[29]
A se vedea T. Koopmans, La procédure préjudicielle victime de son succès, în Du droit international au droit de
l'intégration: Liber Amicorum Pierre Pescatore, Baden Baden, 1987, p. 347 și urm.
A se vedea concluziile din 15 aprilie 2021, cauza C-561/19, EU:C:2021:291. Pentru o legătură între refuzul de a urma
[30]
concluziile avocatului general Bobek și reformarea statutului, a se vedea și S. Iglesias Sanchez, p. 45.
Chiara AMALFITANO
cererilor de decizie preliminară, ne putem întreba dacă s-ar fi putut opta pentru alte soluții în
vederea satisfacerii necesității (urgente) care motivează reforma, și anume nevoia de a reduce
volumul de muncă al Curții. S-ar fi putut avea în vedere o limitare (suplimentară) a condițiilor
privind admisibilitatea[31] sau, poate, o extindere a situațiilor în care Curtea de Justiție hotărăște
prin ordonanță motivată potrivit art. 99 din regulamentul său de procedură.
În plus, ar fi putut fi posibilă (re)inițierea unei reflecții mai ample menite să introducă (aici în
mod necesar prin intermediul unei revizuiri a tratatelor potrivit art. 48 TUE) un mecanism de
filtrare (și) pentru trimiterile preliminare sau, poate mai bine chiar, așa-numitul „mecanism al
undei verzi”, posibil prin scoaterea de la naftalină a sugestiilor Curții din documentul său din mai
1999 cu privire la viitorul sistemului jurisdicțional al UE[32].
Este evident că atari revizuiri ar fi adecvate pentru reducerea volumului de muncă al Curții și, astfel,
ar susține justificarea „neașteptată” a reformei în discuție. De asemenea, ele nu ar presupune
vreo transferare a competenței către Tribunal și, prin urmare, nu ar justifica a posteriori –
cel puțin nu în plan economic – reforma din 2015 de dublare a judecătorilor săi.
Este relativ sigur că propunerea de regulament – deși poate cu anumite ajustări minore (rezultate,
cel mai probabil, din sugestiile Comisiei) – va fi aprobată în calendarul indicat, fără examinări
aprofundate și ample a viitorului (real) al instituției jurisdicționale și a rolului său în ordinea
juridică a UE[33], examinări care în schimb – și în considerarea faptului că reforma nu presupune,
precum am spus, o revizuire a tratatelor – ar fi adecvat să fie realizate de instituția cea mai puțin
politică.
Pentru considerații suplimentare asupra domeniului real și efectivității propunerii CJUE nu

avem decât să așteptăm: să așteptăm să vedem tendința trimiterilor preliminare în domeniile
DOCTRINĂ
enumerate la art. 50b alin. (1) din statut (deoarece propunerea se întemeiază pe statistici
pentru ultimii circa șase ani, însă nu este sigur că ele vor rămâne constante sau vor crește)[34];
să vedem modul în care ghișeul unic va funcționa în practică și modul în care Curtea de Justiție
va interpreta noua sa misiune; să vedem modul în care Tribunalul va fi capabil să interpreteze și
să îndeplinească noul său rol, adaptându-și metodele sale de lucru și organizarea internă pentru a
putea asigura funcția nomofilactică; să vedem modul în care instanțele naționale se vor comporta
și cum se vor angaja în dialog cu Tribunalul, dacă cooperarea loială[35] va fi suficientă ca ele să nu
fie descurajate în adresarea de cereri de decizie preliminară în domenii care trebuie soluționate
de Tribunalul sau, precum s-a văzut, să nu forțeze întrebări pentru hotărâri preliminare pentru
a asigura dialogul direct cu Curtea de Justiție; să vedem, în plus, dacă și cât de multe cauze vor
fi transmise de Tribunal Curții de Justiție; să vedem, în sfârșit, dacă și cât de excepțională va fi
[31]
A se vedea N. Wahl, L. Prete, The gatekeepers of Article 267 TFEU: on Jurisdiction and Admissibility of References for
Preliminary Rulings, în CML Rev, 2018, p. 511 și urm.
A se vedea Documentul de reflecție al Curții de Justiție, The Future of the Court System of the European Union, 10 mai 1999,
[32]
în Il Diritto dell’Unione europea, 2000, p. 161 și urm.

[33]
Pentru o descriere interesantă a două modele ale evoluției sistemului jurisdicțional al UE, a se vedea articolul citat
al lui M van der Woude.
[34]
S. Iglesias Sanchez, la p. 54, arată că rezultatul reformei este nesigur, în special întrucât „se întemeiază pe o proiecție
retrospectivă, care nu face obiectul unei progresii științifice”.
[35]
S. Iglesias Sanchez, la p. 49, precizează: „Date fiind dificultățile ridicate de faptul că repartizarea se va realiza într-o
etapă foarte timpurie a procedurii, cooperarea loială a instanțelor naționale va trebui neîndoielnic să fie cheia pentru
succesul noului sistem”.
reexaminarea, care probabil va reprezenta cel mai pertinent test pentru verificarea rezilienței
deciziilor Tribunalului și, în cele din urmă, pentru succesul reformei.
Asemănător cu ceea ce s-a produs în privința acțiunilor directe, o extindere progresivă a

domeniilor transferate competenței Tribunalului, urmând aceeași parametri care au justificat
reforma în cauză sau posibil alți parametri, în lumina practicii, ar putea confirma acest succes[36].
[36]
S. Iglesias Sanchez, la p. 54, consideră că va avea loc probabil o extindere a transferării în privința altor domenii
(în același sens, a se vedea M. van der Woude) odată ce va dispărea reticența față de capacitatea Tribunalului (în același
sens, a se vedea A. Tizzano, p. 4). Ceea ce este sigur, conform autoarei, este caracterul ireversibil al reformei: „odată ce
Curtea a ales să activeze procedura pentru realocarea competenței preliminare, procesul respectiv poate fi oprit cu greu”.
Robert SCHÜTZE
Robert SCHÜTZE
Viitorul Uniunii și pentru Uniune:

Câteva reflecții după Brexit* [37]
Robert SCHÜTZE**[38]
ABSTRACT
If Brexit was the defining “constitutional moment” for the European Union in the
second part of the last decade, what are the constitutional changes awaiting the
Union, say, the next ten years? This article looks at this – speculative – question
by exploring the Union’s potential future evolution alongside two dimensions: a
horizontal dimension focusing on the widening or narrowing of its membership, and
a vertical dimension exploring the deepening or flattening of its level of integration.
The future of European integration is thereby not directly related to Brexit; yet Brexit
has offered a critical moment of reflection about further political integration –
a solution that directly contrasts with the United Kingdom’s decision to “take back
control” to the national level.
Keywords: European Union, integration, constitutional change, Brexit, global governance

DOCTRINĂ
REZUMAT
Dacă Brexitul a fost „momentul constituțional” definitoriu pentru Uniunea

Europeană în a doua parte a deceniului din urmă, ce schimbări constituționale
așteaptă Uniunea să zicem în următorii zece ani? Articolul de față examinează
această întrebare – speculativă – explorând potențiala evoluție viitoare a Uniunii,
urmând două dimensiuni: o dimensiune orizontală, care se centrează asupra
extinderii sau restrângerii numărului membrilor săi, și o dimensiune verticală,
care explorează aprofundarea sau diminuarea nivelului integrării sale. Deși viitorul
integrării europene nu se află în legătură directă cu Brexitul, acesta din urmă a
oferit însă un moment critic de reflecție asupra viitoarei integrări politice – soluție
opusă deciziei Regatului Unit de a prelua controlul la nivel național.
Cuvinte-cheie: Uniunea Europeană, integrare, schimbări constituționale, Brexit,

modalități de exercitare a autorității la nivel mondial
*
Articolul, purtând titlul „Future(s) of and for the Union: Some Thoughts After Brexit”, a fost publicat anterior în federalismi.
it, Rivista di diritto pubblico italiano, comparato ed europeo, vol. 10, 2022, pp. 242-250, și se republică cu acordul
autorului său, căruia colegiul de redacție al R.R.D.E. îi mulțumește. Traducerea a utilizat o versiune actualizată a articolului,
transmisă de autor. [Traducere de C.M. Banu.]
**
Profesor de drept european și global, Universitatea din Durham.
1. Introducere: Două dimensiuni ale schimbării constituționale

Dacă Brexitul a fost „momentul constituțional” definitoriu pentru Uniunea Europeană în a doua
parte a deceniului din urmă, ce schimbări constituționale așteaptă Uniunea să zicem în următorii
zece ani? Articolul de față examinează această întrebare – speculativă – explorând potențiala
evoluție viitoare a Uniunii, urmând două dimensiuni: o dimensiune orizontală, care se centrează
asupra extinderii sau restrângerii numărului membrilor săi, și o dimensiune verticală, care
explorează aprofundarea sau diminuarea nivelului integrării sale. În trecut, ambele dimensiuni
au fost motoare constante ale schimbării de ordin constituțional. Misiunea istorică a Uniunii
nu a fost doar „să pună bazele unei uniuni tot mai strânse între națiunile europene”; proiectul
european a fost, chiar de la început, „deschis și altor state europene”[1], și, prin urmare, a fost
inspirat în egală măsură de ideea unei uniuni tot mai strânse.
Desigur, cele două dimensiuni ale schimbării constituționale se vor influența reciproc. Fiecare
modificare de ordin orizontal a numărului membrilor Uniunii poate afecta în mod dialectic
direcția verticală a integrării europene. Nu doar schimbarea constituțională formală în
interiorul unei Uniuni extinse devine mai dificilă (adăugându-se un veto suplimentar în lumina
cerinței unanimității pentru amendamentele la tratatele UE), ci perspectivele integrării politice
suplimentare pot fi diminuate în mod automat în lumina coaliției extinse de interese între
statele membre. În sens contrar, cu cât Uniunea integrează mai profund statele membre în
ordinea sa juridică și politică, cu atât este mai mare pericolul ca state membre mai „suveraniste”
să hotărască retragerea din Uniune. Acesta este, desigur, istoria Brexitului. Aici, după decenii
de clauze parțiale de neparticipare și de integrare diferențiată, Regatul Unit a abandonat un
proiect european cu caracter tot mai supranațional, pentru a prelua controlul și a-și redobândi
„suveranitatea” națională.
2. Schimbări orizontale: Extinderea sau restrângerea numărului

membrilor
Fiecare modificare a numărului membrilor Uniunii reprezintă o schimbare fundamentală a
constituției sale materiale. Această modificare poate avea loc fie prin extinderi europene, fie
prin retrageri naționale. Extinderile Uniunii sunt reglementate într-un singur articol, și anume
art. 49 TUE. El precizează: „Orice stat european care respectă valorile prevăzute la articolul 2
și care se angajează să le promoveze poate solicita să devină membru al Uniunii. [...]. Statul
solicitant adresează cererea sa Consiliului, care se pronunță în unanimitate după consultarea
Comisiei și după aprobarea Parlamentului European [...]. Condițiile admiterii și adaptările
impuse de aceasta tratatelor pe care se întemeiază Uniunea fac obiectul unui acord între statele
membre și statul solicitant. Acest acord se supune ratificării de către toate statele contractante,
în conformitate cu normele lor constituționale”[2].
În consecință, toate statele sunt libere să solicite calitatea de membru al UE dacă sunt îndeplinite
trei condiții. În primul rând, pentru a fi eligibil, un candidat trebuie să fie „stat”, în al doilea rând,
Declarația Schuman, la https://european-union.europa.eu/principles-countries-history/history-eu/1945-59/schuman-

[1]
declaration-may-1950_ro
[2]
Art. 49 TUE (s.n.).
Robert SCHÜTZE
„european”, și care, în al treilea rând, să subscrie la valorile fondatoare ale Uniunii, exprimate la
art. 2 TUE. În timp ce noțiunea formală de „stat” este lăsată direct dreptului internațional, cerința
de a fi un stat „european” este mai disputată. Deși ea „îmbină elemente geografice, istorice și
culturale”[3], geografia a fost deseori determinantă[4]. Însă, cel mai important, un stat european
va trebui să adere la valorile pe care se întemeiază Uniunea, și anume la valorile „respectării
demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea
drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților”[5].
În viitorul apropiat, care vor fi eventualele noi state membre ale Uniunii? Uniunea a acceptat în
prezent o serie de state europene drept „țări candidate”, cu care negociază deja, în timp ce alte
state sunt considerate „potențiale candidate” în viitor (tabelul 1).
Tabelul 1. Țările candidate la UE
țări candidate Republica Macedonia de Nord (candidată din 2005), Turcia (candidată
din 2005), Muntenegru (candidată din 2012), Albania (candidată din
2014), Serbia (candidată din 2014), Bosnia și Herțegovina (candidată
din 2022), Moldova (candidată din 2022), Ucraina (candidată din 2022)
potențial candidate Kosovo (acord de asociere din 2016), Georgia (cerere prezentată în 2022)
Calitatea de stat membru al Uniunii nu este totuși un drept unilateral care poate fi cerut. Din
contră, ea trebuie acceptată de Uniune și de statele sale membre. Din punct de vedere procedural,
art. 49 TUE distinge între o „fază a Uniunii” și o „fază a statelor membre”. Instituțiile Uniunii
trebuie să hotărască mai întâi asupra „admisibilității” unui nou stat și doar după ce Consiliul și
Parlamentul au adoptat o decizie pozitivă asupra statului candidat statele membre sunt solicitate
să încheie un acord de aderare cu statul care aderă. Acest tratat de aderare final este un tratat
DOCTRINĂ
internațional, încheiat de statul care aderă și de ansamblul vechilor state membre; toate tratatele
de aderare dispun astfel de statut „constituțional”.
Care este situația în privința secesiunii față de Uniune? Cele mai multe state modern interzic
în mod categoric secesiunea față de teritoriul lor[6], în timp ce majoritatea organizațiilor
internaționale permit în mod implicit retragerea statelor membre. În interiorul Uniunii Europene,
un drept „suveran” de retragere a fost întotdeauna implicit în ordinea juridică a Uniunii[7].
Comisia Europeană, Europe and the Challenge of Enlargement, în Buletinul Comunităților Europene, 1992, supliment
[3]
nr. 3/92, pp.7-11.

[4]
De exemplu, în 1987, cererea formulată de Maroc a fost considerată lipsită de pertinență.
Art. 2 TUE. Dispoziția continuă: „Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin
[5]
pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați”. Respectivele criterii
constituționale au fost precizate suplimentare în așa-numitele criterii de la Copenhaga, potrivit cărora țara candidată
trebuie să fi atins „stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului, precum și
respectarea și protejarea minorităților”, „o economie de piață funcțională” și – cel mai general – „capacitatea de a-și
asuma obligațiile de membru”. Cu privire la criteriile de la Copenhaga, a se vedea C. Hillion, The Copenhagen Criteria and
their Progeny, în C. Hillion (ed.), EU Enlargement: A Legal Approach, Hart Publishing, Oxford, 2004, p. 1.
Anumite state federale par a fi mai tolerante față de pretențiile secesioniste. Pentru ordinea constituțională canadiană,
[6]
a se vedea hotărârea Curții Supreme a Canadei din 20 februarie 1998 în cauza privind Acțiunea referitoare la secesiunea
Quebecului, [1998] 2 SCR 217.
Pentru același punct de vedere, a se vedea J.H.H. Weiler, Alternatives to Withdrawal from an International Organisation:
[7]
The Case of the European Economic Community, în Israel Law Review, vol. 20, 1985, p. 282.
În prezent, Tratatul de la Lisabona a făcut explicit respectivul drept implicit. Art. 50 TUE dispune:
„(1) Orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituționale, să se
retragă din Uniune.
(2) Statul membru care hotărăște să se retragă notifică intenția sa Consiliului European. În
baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază și încheie cu acest stat un acord care
stabilește condițiile de retragere, ținând seama de cadrul viitoarelor sale relații cu Uniunea. […]”.
Care sunt natura și caracterul acestui drept de ieșire? Art. 50 reprezintă un compromis între
o versiune „stato-centrică” și o versiune „Unio-centrică”, prezentate în cursul Convenției
constituționale din 2004[8]. Dreptul de retragere din Uniune este, pe de o parte, necondiționat
și unilateral; el nu este totuși automat, de vreme ce art. 50 impune Uniunii și statului membru
care pleacă o obligație procedurală de a încerca să ajungă la o rezolvare contractuală, sub forma
unui „acord de retragere”[9]. Acordul de retragere este conceput să tranșeze trecutul – iar nu
viitorul – relațiilor dintre Uniune și proxima țară terță. Și, în mod fundamental și spre deosebire
de tratatul de aderare la UE, acordul de retragere nu are un statut constituțional formal. Cu toate
acestea, există desigur consecințe constituționale considerabile. Plecarea unui stat membru nu
schimbă doar componența politică a Uniunii; drepturile subiective de care beneficiază cetățenii
UE vor fi reduse, geografic și substanțial[10].
Părăsirea Uniunii Europene de Marea Britanie („Brexit”), în 2020, a fost prima astfel de retragere
a unui stat membru din Uniunea Europeană. Din punctul meu de vedere, motivele ieșirii Marii
Britanii au rezidat, în principal, în percepția de sine, particulară, a acelui stat, în plan constituțional
și filosofic[11]. Foarte protector cu „suveranitatea” sa parlamentară și respingând cu pasiune
evoluția ulterioară spre o Uniune „politică”, poporul britanic a ales să își urmeze viitorul său
independent în afara Uniunii.
A fost acesta un moment singular în istoria Uniunii sau, în viitorul apropiat, vom vedea și alte
state membre retrăgându-se? Nu poate fi exclusă în mod categoric posibilitatea reducerii viitoare
a numărului statelor membre ale UE; apetitul politic – chiar al celor doi noi „parteneri dificili” –
pare însă minim[12]. O ieșire națională din Uniunea Europeană va fi deosebit de dificilă pentru
acele state ale Uniunii care s-au angajat constituțional față de integrarea europeană. Constituția
germană, de exemplu, cere imperativ, la art. 23, ca, „[î]n vederea instituirii unei Europe unite,
Pentru o discuție privind istoria constituțională a dispoziției, a se vedea R. Schütze, European Union Law, Oxford
[8]
University Press, Oxford, 2021, capitolul 20, secțiunea 2.

Textul art. 50 TUE impune Uniunii doar o obligație de a negocia un atare acord; o astfel de obligație este impusă însă în
[9]
egală măsură și statului care se retrage. Deși nu se întemeiază în mod direct pe art. 50 TUE, obligația derivă din statutul
său (continuat) de stat membru al Uniunii și din obligația de cooperare loială în temeiul art. 4 alin. (3) TUE.
De exemplu, vor fi pierdute dreptul a de a lucra și de a locui în statul membru care se retrage sau recunoașterea
[10]
reciprocă a legislației naționale ori a calificărilor profesionale din statul membru care pleacă.
[11]
Pentru o trecere în revistă a istoriei și motivelor retragerii britanice, a se vedea R. Schütze, European Union Law,
cit. supra, n. 8, capitolul 20, secțiunea 1.
[12]
Deși o altă retragere din Uniune pare a nu se afla la orizont în viitorul imediat, o evoluție posibilă în următorii câțiva ani
poate fi totuși suspendarea unui stat membru drept consecință a unei încălcări persistente a valorilor Uniunii Europene
menționate la art. 2 TUE. La data articolului, cele două „țări candidate” aici sunt Ungaria și Polonia – care, deși nu doresc
părăsirea Uniunii, sunt angajate într-o bătălie amplă cu Uniunea în chestiunea statului de drept. Deși incapabilă să „oblige”
sau să „expulzeze” în cele din urmă statele membre recalcitrante, Uniunea dispune teoretic de remediul constituțional
al unei „suspendări” a statutului de membru, stabilit la art. 7 TUE.
Robert SCHÜTZE
Republica Federală Germania [să] particip[e] la dezvoltarea Uniunii Europene”[13]; angajamente

constituționale la fel de puternice față de integrarea europeană se pot găsi în multe alte ordini
constituționale naționale[14].
Procesul Brexitului a arătat cu siguranță cât de dificil și de costisitor este un divorț de Uniune
și pare mai curând a fi întărit – decât slăbit – hotărârea celor 27 de state membre rămase de
a acționa împreună și de a consolida Europa[15]. În Declarația de la Roma, care celebra a 60-a
aniversare a Tratatului de la Roma, în 2017, putem citi: „Vom face Uniunea Europeană mai
puternică și mai rezilientă, prin și mai multă unitate și solidaritate între noi și prin respectarea
normelor comune. Unitatea este atât o necesitate, cât și alegerea noastră liberă. La nivel
individual, am fi marginalizați de dinamica mondială. Împreună avem cele mai mari șanse de a
o influența și de a ne apăra interesele și valorile comune. Vom acționa împreună, cu ritmuri și
intensități diferite acolo unde va fi necesar, dar mergând în aceeași direcție, așa cum am făcut
în trecut, în conformitate cu tratatele și păstrând ușa deschisă celor ce doresc să se alăture mai
târziu. Uniunea noastră este nedivizată și indivizibilă”[16].
3. Schimbări verticale: Aprofundarea sau diminuarea integrării

Atunci (după cum spunea Lenin), ce-i de făcut? Ar trebui ca Uniunea să rămână așa cum este?
Sau ar trebui să se aprofundeze și consolideze; sau ar trebui să înapoieze anumite competențe
statelor membre? Aceste întrebări au fost ridicate recent în Cartea albă privind viitorul Europei,
a Comisiei Europene[17].
Au fost discutate cinci scenarii, care „oferă o serie de imagini ale modului în care ar putea arăta
Uniunea în 2025”[18]. Potrivit primului scenariu posibil, Uniunea va „continua pe același drum”
DOCTRINĂ
și va realiza progrese treptate în următorii cinci ani[19]. În schimb, a doua opțiune concepe
Uniunea ca redusă la piața sa comună – alegere care ar fi satisfăcut Regatul Unit, dacă ar fi
rămas în Uniune[20]. Potrivit unui al treilea scenariu, Uniunea abandonează ordinea sa juridică
(relativ) uniformă și se împarte în grupuri de state membre – celor care doresc să facă mai mult
[13]
Art. 23 alin. (1) din Constituția germană; a se vedea și preambulul său („[…] inspirat de hotărârea de a promova pacea în
lume, în calitate de partener egal într-o Europă unită, poporul german, în exercitarea puterii sale constituante, a adoptat
această Lege fundamentală”). Pentru o discuție excelentă privind obstacolele constituționale pentru „G-Exit”, a se vedea
T. Groß, Erlaubt das Grundgesetz einen Austritt aus der EU?, în Europarecht, vol. 53, 2018, p. 387.
De pildă, art. 88-1 din Constituția franceză dispune: „Republica este membră a Uniunii Europene, constituită din
[14]
state care au ales în mod liber, în virtutea tratatelor de instituire, să exercite în comun unele dintre competențele lor,
în condițiile prevăzute de Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană și a Tratatului de
instituire a Comunității Europene, semnat la 13 decembrie 2007”. Pentru o discuție referitoare la „clauzele europene” din
constituțiile naționale, a se vedea M. Claes, Constitutionalizing Europe at its Source: The ‘European Clauses’ in the National
Constitutions: Evolution and Typology, în Yearbook of European Law, vol. 24, 2005, p. 81; A. Albi, EU Enlargement and the
Constitutions of Central and Eastern Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 2015.
[15]
În sens contrar, H. Hofmeister, The End of the Ever Closer Union, Nomos, Baden Baden, 2018.
[16]
Declarația de la Roma se poate consulta la https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ro/STATEMENT_17_767
[17]
Cartea albă a Comisiei se poate consulta la https://commission.europa.eu/content/future-europe/white-paper-future-
europe_ro
[18]
Ibidem, p. 15.
[19]
Ibidem, p. 16.
[20]
Ibidem, p. 18.
permițându-le să avanseze, fără a fi blocate de celelalte[21]. Uniunea poate decide totuși – în al

patrulea rând – să își reducă domeniile de acțiune și să facă mai puțin într-un mod mai eficient[22];
sau, ea poate întreprinde un nou salt calitativ, de ordin constituțional, și poate decide să facă mai
mult în toate domeniile, în viitor[23].
Care este aici cel mai probabil scenariu viitor? Cele mai „conservatoare” scenarii sunt neîndoielnic
prima opțiune și a patra opțiune[24], întrucât toate celelalte direcții viitoare europene ar impune
amendarea oficială a tratatelor[25]. Care sunt însă șansele unei astfel de schimbări constituționale
oficiale? În „Declarația de la Roma”, statele membre s-au angajat față de patru proiecte majore
pentru deceniul următor: „În următorii zece ani ne dorim o Uniune care să ofere siguranță și
securitate, să fie prosperă, competitivă, durabilă și responsabilă din punct de vedere social și [care]
să aibă voința și capacitatea de a juca un rol principal în lume și de a modela globalizarea” [26].
Aceste angajamente simbolice au fost confirmate și întărite în 2019 prin „Noua agendă
strategică: 2019-2024”[27] a Consiliului European; și orientările politice ale noii Comisii priveau
o Uniune la fel de ambițioasă[28]. Cel mai puternic „impuls” recent înspre o Uniune Europeană
mai aprofundată a fost oferit de răspunsul fiscal surprinzător al Uniunii la pandemia de Covid.
Această soluție „temporară” impresionantă, un nou episod al „legii de urgență a UE”[29], poate
pune bazele permanente ale unei Uniuni Europene fiscale aprofundate[30].
Cu toate acestea, dacă Uniunea și statele sale membre ar fi într-adevăr serioase cu privire la toate
aceste angajamente integraționiste – și la altele asemenea – , ele vor trebui să „actualizeze” în
mod formal tratatele UE în vederea următoarei faze a evoluției lor. Din păcate, perspectivele unor
atari amendamente semnificative ale tratatelor nu sunt strălucite, atât timp cât regulile aplicabile
schimbărilor constituționale nu sunt ele modificate constituțional. În timp ce, în trecut, regula
unanimității pentru amendamente ale tratatelor UE era încă de așteptat să producă rezultate
„rezonabile” cu șase, nouă, douăsprezece și chiar cincisprezece state membre[31], într-o Uniune
[21]
Ibidem, p. 20.
[22]
Ibidem, p. 22.
[23]
Ibidem, p. 24.
Cu privire la potențialul constituțional „neutilizat” al Tratatului de la Lisabona, a se vedea Rezoluția Parlamentului
[24]
European din 16 februarie 2017, la https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2017-0049_RO.html

[25]
Pentru o analiză excelentă a modului în care scenariul al treilea ar impune o schimbare constituțională, a se vedea
B. De Witte, Editorial: The future of variable geometry in a post-Brexit European Union, în Maastricht Journal of European
and Comparative Law, vol. 24, 2017, p. 153.
[26]
Declarația de la Roma (cit. supra, n. 16).
Documentul poate fi consultat la https://www.consilium.europa.eu/ro/press/press-releases/2019/06/20/a-new-
[27]
strategic-agenda-2019-2024
[28]
Orientările politice ale Comisiei se pot consulta la https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/
priorities-2019-2024_ro Pentru o critică excelentă îndeosebi a manifestului îndrăzneț, deși conservator, al lui Von
Der Leyen, a se vedea H.J. Blanke și S. Pilz, Europa 2019 bis 2014: Wohin trägt uns der Stier? Sieben Thesen zu den
Herausforderungen der Europäischen Union, în Europarecht, 2020, p. 270.
Editorial, EU emergency law and its impact on the EU legal order, în CML Rev, vol. 59, 2022, p. 3. Pentru anumite reflecții
[29]
timpurii asupra Uniunii Europene și urgențelor mondiale, a se vedea A. Antoniadis, R. Schütze și E. Spaventa, The European
Union and Global Emergencies, Hart Publishing, Oxford, 2011.
[30]
Cu privire la trecutul, prezentul și viitorul uniunii fiscale a UE, a se vedea A. Hinarejos și R. Schütze, EU Fiscal Federalism:
Past, Present, Future, Oxford University Press, Oxford, în curs de apariție.
[31]
Se relatează că, subsecvent unor negocieri ale Tratatului de la Nisa, prelungite și exacerbate, Tony Blair (fost prim-
ministru al Regatului Unit) ar fi exclamat: „Nu mai putem continua în acest fel!”
Robert SCHÜTZE
cu 27 state membre (și chiar cu și mai multe, subsecvent unor noi extinderi), modificări ample
ale tratatelor sunt mai puțin probabile decât au fost vreodată înainte[32].
Unica modalitate de a progresa este aici amendarea chiar a procesului de amendare

constituțională, altfel spus înlocuirea cerinței unanimității din art. 48 TUE cu o cerință a
majorității (super)calificate[33]. Foarte important, o astfel de amendare a regulilor de amendare
nu ar transforma Uniunea într-un stat federal, în care „suveranitatea” ar fi transferată centrului[34],
și nici nu ar submina caracterul plural al puterilor sale constitutive. Din contră, capacitatea unei
pluralități de state de a susține schimbarea constituțională crește prin eliminarea posibilității ca
un singur stat membru să blocheze „viitorul”[35]. Dintr-o perspectivă ideală, o regulă a majorității
pentru amendamente constituționale ar profita în plus și ar reflecta caracterul federal al unei
uniuni de state. La urma urmei, obligarea unei minorități (reduse) a statelor printr-o decizie
legitimă a unei majorități (calificate) a statelor cu greu pare nedemocratică, mai puțin celui blocat
mental în universul conceptual al statelor suverane și al ordinii juridice internaționale aferente[36].
Această schemă de gândire desuetă determină totuși imobilismul Uniunii, lipsind-o finalmente
de apărare față de viitor. O organizare politică „lipsit[ă] de mijloacele care să facă posibilă
schimbarea este lipsit[ă] de mijloacele conservării” sale[37]. Uniunea și statele sale membre
trebuie să recunoască rapid această situație. În prezent, nici Uniunea și nici statele sale membre
nu sunt capabile să rezolve problemele serioase ridicate de cetățenii lor (și la nivel mondial).
Ele nu reușesc să zboare împotriva curenților reci ai globalizării și ai capitalismului dezorganizat;
ele nu par să fie în stare să gestioneze în mod adecvat probleme internaționale precum
schimbările climatice sau pandemiile globale. Statele membre trebuie astfel să înțeleagă că
teama lor de federalismul european și de uniunea politică este deseori o teamă de a pierde ceva
(suveranitatea, controlul) ce deseori au pierdut deja[38]. Într-adevăr, probabil singura cale de a
„salva” astăzi democrațiile lor naționale se află, la fel ca la sfârșitul celui de Al Doilea Război
DOCTRINĂ
Mondial[39], în interiorul unei Uniuni Europene supranaționale mai puternice.
Aceasta nu este doar o problemă numerică și de ordin cantitativ, ci și de eterogenitate sporită între membrii Uniunii.
[32]
Diversitatea în interiorul Uniunii a crescut în mod semnificativ ulterior anului 1973, în special subsecvent extinderii estice.
[33]
În sens contrar, J.-C. Piris, The Future of Europe: Towards a Two-Speed EU?, Cambridge University Press, Cambridge,
2012, p. 59. Această cerință a majorității (super)calificate ar putea fi restrânsă declarând că anumite domenii deosebit
de sensibile rămân supuse unanimității sau excluzând în mod expres anumite domenii.
[34]
Spre deosebire de Constituția germană, de pildă, și de art. 79 alin. (2) din aceasta, amendarea tratatelor UE nu s-ar afla
doar în mâna instituțiilor „federale”, deoarece ea ar continua să implice în principal, dacă nu în mod exclusiv, statele membre
în calitate de actori politici și constituționali. În plus, în ordinea juridică a Uniunii, fiecare stat rămâne desigur „suveran” din
punct de vedere politic, în sensul că poate decide în mod unilateral să părăsească Uniunea, în temeiul art. 50 TUE.
Citez aici ironic un pasaj din hotărârea Maastricht a Curții Constituționale germane, disponibilă în Common Market
[35]
Law Reports, vol. 57, 1994, p. 86: „Unanimitatea drept cerință universală ar plasa în mod inevitabil voințele anumitor
state membre deasupra celei a însăși Comunității statelor și ar pune la îndoială chiar structura unei astfel de comunități”.
[36]
Mă gândesc aici îndeosebi la Richard Bellamy, Dieter Grimm și Joseph Weiler (și la adepții lor intelectuali).
E. Burke, Reflections on the Revolution in France, în Revolutionary Writing, ed. I, Hampsher-Monk, Cambridge, Cambridge
[37]
University Press, 2014, p. 23 [E. Burke, Reflecții asupra revoluției din Franța, Editura Nemira, București, traducere de
Mihaela Czobor-Lupp, p. 59; n.tr.]. Două sute de ani mai târziu, același gând poate fi găsit, desigur, în reflecțiile lui
Gorbaciov asupra Republicii Democrate Germane: „Viața îi pedepsește pe cei care întârzie”.
[38]
A. Giddens, Turbulent and Mighty Continent: What Future for Europe, Polity Press, Cambridge, 2014, p. 10.
[39]
A. Milward, The European Rescue of the Nation State, Routledge, Londra, 1999.
4. Concluzii: Și ce se va întâmpla cu Brexitul?

Aproape neîndoielnic, orice soluție supranațională mai puternică ar fi fost respinsă de Regatul
Unit. De la început, sentimentele britanice față de integrarea europeană au fost complexe;
și atunci când Marea Britanie a aderat în cele din urmă la „piața comună”, în 1973, motivele sale
au fost preponderent de natură economică. Îndoielile sale profunde față de orice uniune federală
sau politică au devenit o temă recurentă în timpul apartenenței sale la Uniune; și, în anii din urmă,
atitudinea critică a Marii Britanii față de transferarea de competențe legislative către Uniunea
Europeană și-a aflat numeroase manifestări într-o gamă amplă de clauze de neparticipare.
Însă, chiar și această atitudine de mijloc, și în interiorul și în afara Uniunii Europene, nu a putut
împiedica o majoritate a cetățenilor britanici, în 2016, să excludă complet apartenența la Uniune.
Ieșirea britanicilor din UE este istorică, în particular și în general, întrucât ea va pune la încercare
opusul integrării supranaționale (europene), și anume internaționalismul (interguvernamental)
clasic, care, în esență, consideră statul național drept centru al universului normativ. Perceputele
deficite democratice ale UE, care au avut câștig de cauză în ziua Brexitului, au contribuit la faptul
că „Westminsterul” a reușit astfel să păcălească „Bruxellesul” într-o bătălie cu privire la locul
în care ar trebui să rezide autoritatea politică. (Deja procesul imediat al înfăptuirii Brexitului a
relevat ironic limitele democrației naționale în arena negocierilor comerciale internaționale.)
Brexitul a adus în prim plan o întrebare care este menită să devină una dintre cele mai importante
chestiuni de teorie politică a secolului al XXI-lea: cum ar trebui organizate puterea (politică) și
legitimitatea (democratică) între state? Cum pot fi reglementate piețele transnaționale, cum pot
fi gestionate pandemiile transnaționale și cum pot fi abordate schimbările climatice, permițând
totodată forme democratice de mandatare și control? Ar trebui realizate acestea prin intermediul
dreptului internațional clasic sau prin cel al „dreptului integrării”?
În următorul deceniu, Regatul Unit și Uniunea Europeană vor trebui să răspundă acestei întrebări
esențiale (și variantelor sale multiple); și viitorul fiecăruia, în secolul al XXI-lea, va depinde de
răspunsurile proprii pe care le vor găsi sau nu[40].
Pentru o comparație a variilor soluții oferite la probleme transnaționale de dreptul internațional clasic și de dreptul
[40]
supranațional european, a se vedea R. Schütze, Globalisation and Governance: International Problems, European Solutions,
Cambridge University Press, Cambridge, 2018.
Denegarea de dreptate în contextul (ne)aplicării dreptului Uniunii Europene...
Anamaria
AnamariaGROZA
GROZA
Denegarea de dreptate în contextul

(ne)aplicării dreptului Uniunii Europene.
O analiză a cauzei Spasov împotriva
României sau despre contribuția
Curții Europene a Drepturilor Omului
la aplicarea dreptului Uniunii Europene
Anamaria GROZA*
ABSTRACT
The European Court of Human Rights does not have powers that would allow it to
interpret and apply European Union law, nor an institutional framework that would
facilitate its dialogue with the Court of Justice of the European Union, similar to the
one implemented by Article 267 of the Treaty on the Functioning of the European
Union. However, the Judgment in Spasov is the step that the European Court of
Human Rights takes in the direction of applying European Union law, in the context
DOCTRINĂ
in which the Union's accession process to the European Convention on Human Rights
is still far from being completed. Second, the European Court of Human Rights
considered that the manifestly wrong interpretation and application/non-application
of Union law violates the fundamental right to a fair trial, amounting to a denial
of justice. The Strasbourg court thus introduces a potential new remedy in case of
violation of European Union law.
Keywords: Judgment Spasov v Romania, denial of justice, presumption of equivalent

protection, preliminary references, CILFIT criteria
REZUMAT
Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu dispune de competențe care să îi

permită interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii Europene și nici de un cadru
instituțional care să îi faciliteze dialogul cu Curtea de Justiție a Uniunii Europene,
asemănător celui pus în aplicare de art. 267 din Tratatul privind funcționarea
*
Judecător – Curtea de Apel Craiova; lector univ. dr. – Universitatea din Craiova; e-mail: anamariagroza80@gmail.com.
Opiniile exprimate în cuprinsul acestui studiu îi aparțin exclusiv autoarei și nu angajează în niciun fel instituțiile în cadrul
cărora aceasta își desfășoară activitatea profesională.
Uniunii Europene. Totuși, Hotărârea Spasov este pasul pe care Curtea Europeană a
Drepturilor Omului îl face în sensul aplicării dreptului Uniunii Europene, în contextul
în care procesul de aderare al Uniunii la Convenția europeană a drepturilor omului
este încă departe de finalizare. În al doilea rând, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului a apreciat că interpretarea și aplicarea/neaplicarea vădit greșită a dreptului
Uniunii încalcă dreptul fundamental la un proces echitabil, reprezentând denegare
de dreptate. Instanța de la Strasbourg inaugurează astfel un potențial remediu
inedit în cazul încălcării dreptului Uniunii Europene.
Cuvinte-cheie: Hotărârea Spasov împotriva României, denegare de dreptate,

prezumția protecției echivalente, trimiteri preliminare, criterii CILFIT
Introducere
La 6 decembrie 2022, Curtea Europeană a Drepturilor Omului („CEDO”) a pronunțat Hotărârea
Spasov împotriva României, prin care a reținut încălcarea, de către statul român, a art. 6 par. 1
din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale
(„convenția”), privind dreptul fundamental la un proces echitabil. Litigiul principal și
raționamentul Curții vor fi prezentate în prima secțiune (1). Faptul că toate statele membre ale
Uniunii Europene sunt și state membre ale Consiliului Europei a adus dreptul Uniunii în atenția
Curții Europene a Drepturilor Omului. Curtea a decis că nivelul de protecție garantat de convenție
drepturilor fundamentale, trebuie menținut de autoritățile statelor membre în aplicarea dreptului
UE. Deși convenția nu garantează dreptul ca o cauză să fie trimisă, cu titlu preliminar, Curții de
Justiție a Uniunii Europene („CJUE”), aceasta obligă instanțele interne să motiveze deciziile prin
care refuză să adreseze întrebări preliminare. Instanțele naționale ale căror hotărâri nu mai pot
fi atacate în dreptul intern sunt obligate să își motiveze refuzul cu privire la excepțiile prevăzute
de jurisprudența CJUE în cazul lor. Aceste două reguli ale jurisprudenței CEDO vor fi analizate în
secțiunea a doua a articolului (2).
Dacă anterior CEDO s-a limitat la o analiză a plângerilor privind, printre altele, dreptul Uniunii,
prin raportare strictă la convenție, în hotărârea Spasov se face un pas important (și interesant)
în sensul aplicării dreptului UE. Desigur, contextul specific al cauzei nu poate fi ignorat, însă
nici paragrafele din hotărâre în care Curtea efectiv analizează și verifică aplicarea dreptului
Uniunii. În al doilea rând, hotărârea poate fi asociată cu emergența unui remediu inedit în cazul
încălcării dreptului Uniunii Europene, mai ales dacă va fi urmată de hotărâri similare. Justițiabilii
care apreciază că drepturile pe care le au conform ordinii juridice a Uniunii au fost încălcate prin
hotărâri ale instanțelor interne și nu mai dispun de căi procesuale în dreptul intern, se vor adresa
CEDO invocând dreptul la un proces echitabil (3).
1. Hotărârea Spasov împotriva României

La 6 decembrie 2022, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat Hotărârea Spasov
împotriva României, prin care a reținut încălcarea, de către statul român, a art. 6 par. 1 din
convenție, privind dreptul fundamental la un proces echitabil.
Anamaria GROZA
Împrejurările de fapt care au prilejuit această hotărâre extrem de importantă în opinia noastră,
îl au în centrul lor pe dl Spasov (în continuare, reclamantul), cetățean bulgar, proprietar și
comandant al unei nave de pescuit sub pavilion bulgar. Acesta, împreună cu un echipaj format
din nouă cetățeni bulgari, a pescuit în zona economică exclusivă a României din Marea Neagră și a
fost acostat, la 13 aprilie 2011, de o navă a pazei de costă române. La bordul navei reclamantului,
au fost găsite o cantitate de 20 de calcani și o plasă de pescuit cu dimensiunea ochiurilor de
plasă mai mică decât cea prevăzută de legislația românească privind pescuitul calcanului.
Parchetul a început urmărirea penală împotriva dlui Spasov pentru pescuit ilegal de calcan în
zona exclusivă economică a României, dat fiind că nu a deținut o licență de pescuit română și a
utilizat instrumente de pescuit care nu erau conforme cu legea statului român. Prin rechizitoriul
din 5 septembrie 2011, Ministerul Public l-a trimis pe reclamant în judecată pentru săvârșirea
infracțiunilor prevăzute de art. 64 lit. a), i) și k) și art. 65 par. 1 lit. b) din O.U.G. nr. 23/2008[1],
respectiv pescuit fără licență, utilizarea plaselor cu ochiuri mai mici decât minimul autorizat,
utilizarea uneltelor de pescuit industrial fără autorizație și pescuitul cu echipamente interzise.
În primul ciclu procesual, Judecătoria Mangalia l-a achitat pe reclamant. Instanța a reținut că
reclamantul deținea documentele prevăzute de dreptul Uniunii Europene pentru a pescui calcan
în zona economică exclusivă a României din Marea Neagră și că nu avea nevoie de o licență de
pescuit română. S-a considerat că utilizarea plasei de pescuit, în raport de circumstanțele speței
și cantitatea redusă de pește capturat, nu a atins gradul de gravitate al unei infracțiuni și s-a
aplicat o amendă administrativă.
Învestită cu apelul declarat de Ministerul Public, Curtea de Apel Constanța a retrimis cauza la
Judecătoria Mangalia, pentru ca aceasta să stabilească regimul juridic aplicabil activităților de
pescuit în zona economică exclusivă a României din Marea Neagră.
DOCTRINĂ
Paralel cu procedura judiciară, Comisia Europeană a înștiințat autoritățile române că au comis

erori grave în interpretarea și aplicarea normelor politicii comune în domeniul pescuitului, în
special a Regulamentelor nr. 2371/2002[2] și 1256/2010[3]. Comisia a apreciat că sechestrarea
navei reclamantului, pe motiv că nu deținea o licență de pescuit română, era contrară
regulamentelor europene. În privința plaselor de pescuit, s-a arătat că dreptul Uniunii nu
prevedea standarde tehnice comune pentru uneltele de pescuit calcan în Marea Neagră și că
autoritățile române puteau reglementa dimensiunea ochiurilor plaselor de pescuit calcan în apele
teritoriale doar pe o rază de 12 mile marine de la coastele lor. Nava dlui Spasov fusese găsită la
20 mile marine, în largul coastei României. Prin scrisoarea adresată unei asociații bulgare care
îl reprezenta pe reclamant, Comisia Europeană a confirmat că navele de pescuit care arborau
pavilionul bulgar și care dețineau o licență de pescuit eliberată de autoritățile bulgare aveau
dreptul să pescuiască în zona exclusivă a României din Marea Neagră.
Dată fiind poziția Comisiei Europene, Parchetul a solicitat Judecătoriei Mangalia să adreseze Curții
de Justiție a Uniunii Europene, o întrebare preliminară privind interpretarea și aplicarea normelor
[1]
Ordonanță de urgență nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, publicată în M. Of. nr. 180 din 10 martie 2008.
Regulamentul (CE) nr. 2371/2002 al Consiliului din 20 decembrie 2002 privind conservarea și exploatarea durabilă a
[2]
resurselor piscicole în conformitate cu politica comună în domeniul pescuitului (JO 2002, L 358, p. 59, Ediție specială,
04/vol. 6, p. 237).
[3]
Regulamentul (UE) nr. 1256/2010 al Consiliului din 17 decembrie 2010 de stabilire, pentru 2011, a posibilităților de
pescuit pentru anumite resurse halieutice aplicabile în Marea Neagră (JO 2010, L 343, p. 2).
politicii comune în domeniul pescuitului. Reclamantul a adresat aceeași solicitare. Instanța a

respins cererile de sesizare a CJUE, apreciind că întrebările priveau fondul litigiului, iar nu dreptul
Uniunii, a cărui interpretare sau aplicare nu erau puse la îndoială în speță.
Prin hotărârea pronunțată în cauză, Judecătoria Mangalia a stabilit că regimul juridic aplicabil în
cauză era cel al politicii comune a UE în domeniul pescuitului și a reluat interpretarea dreptului
european oferită de Comisie. Făcând să prevaleze dreptul Uniunii asupra legislației naționale,
instanța a concluzionat că reclamantul nu s-a făcut vinovat de pescuit ilegal. Pentru fapta de a
fi folosit plasa de pescuit neconformă legislației din România, Judecătoria i-a aplicat acestuia o
amendă administrativă.
Ministerul Public a formulat apel, cale de atac pe care Curtea de Apel Constanța a admis-o.
Instanța de apel a constatat că reclamantul s-a făcut vinovat de pescuit ilegal cu materiale
interzise și l-a condamnat la o pedeapsă de un an închisoare cu suspendare pentru încălcarea
art. 65 par. 1 lit. b) din O.U.G. nr. 23/2008. Totodată, Curtea de Apel i-a aplicat dlui Spasov trei
amenzi penale în valoare totală de 18.000 lei, pentru încălcarea art. 64 lit. a), i) și k) din O.U.G.
nr. 23/2008. De asemenea, a dispus confiscarea unei părți din valoarea navei (echivalentul a
10.000 lei) și interzicerea pescuitului în zona exclusivă a României din Marea Neagră pentru un
an de zile.
Spre deosebire de Judecătoria Mangalia, Curtea de Apel Constanța a apreciat că regimul juridic
aplicabil în speță era cel al Convenției Națiunilor Unite asupra dreptului mării și legislația
națională adoptată în temeiul acestei convenții[4]. Curtea a apreciat că România are drepturi
suverane asupra zonei sale exclusive din Marea Neagră și a concluzionat că navele sub pavilion
bulgar care se aflau în această zonă trebuiau să respecte legislația română. Instanța de apel a
considerat că politica europeană în materie de pescuit nu se opunea normelor naționale care
instituiau obligația de a deține o licență de pescuit. Art. 17 din Regulamentul (CE) nr. 2371/2002
permitea accesul egal la resursele maritime ale Uniunii, pentru navele de pescuit care arborau
pavilionul unui stat membru, însă dreptul de a pescui nu era nici liber, nici nelimitat. S-a subliniat
că art. 8 din regulamentul menționat permitea statelor membre să adopte măsuri de urgență în
cazul în care existau indicii privind o amenințare gravă și neprevăzută, care rezulta din activitățile
de pescuit, la adresa conservării resurselor acvatice vii sau a ecosistemului marin în apele aflate
sub suveranitatea sau jurisdicția lor.
Întemeindu-se pe opinia Institutului Român de Cercetare Marină, Curtea de Apel Constanța a

considerat că activitatea de pescuit desfășurată de reclamant constituia braconaj și punea în
pericol echilibrul ecosistemului marin. Prin urmare, fapta trebuia să fie sancționată sever pentru
a descuraja persoana interesată și terții să se angajeze în astfel de activități de pescuit în viitor.
Mai înainte de pronunțarea acestei decizii judecătorești, Comisia Europeană a inițiat o procedură
de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva României în temeiul art. 258 TFUE, ca urmare
a incidentului în care a fost implicat reclamantul și a altor incidente similare. În contextul
demarării acestei proceduri, la 28 martie 2017, Ministerul Agriculturii și Pescuitului din România
a autorizat în mod expres accesul tuturor navelor de pescuit care arborau pavilionul unui stat
[4]
Legea nr. 110/1996 privind ratificarea Convenției Națiunilor Unite asupra dreptului marii, încheiată la Montego Bay
(Jamaica) la 10 decembrie 1982, și aderarea la Acordul referitor la aplicarea părții a XI-a a Convenției Națiunilor Unite
asupra dreptului marii, încheiat la New York la 28 iulie 1994 (publicată în M. Of. nr. 300 din 21 noiembrie 1996).
Anamaria GROZA
membru și care dețineau o licență de pescuit eliberată de un stat membru pentru apele și
resursele Mării Negre aflate sub jurisdicția României. Ca urmare a acestei modificări a legislației
interne, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost închisă de către Comisie, la
25 ianuarie 2018.
Pentru început, în hotărârea sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reiterat principiile
specifice analizei sale privind lipsa de echitate în raționamentul urmat de instanțele naționale,
din perspectiva aspectului penal al art. 6 din convenție, evocând hotărârea Moreira Ferreira
împotriva Portugaliei. Astfel, „Curtea nu are competența de a stabili nicio eroare de fapt sau de
drept săvârșită de o instanță națională, cu excepția cazului și în măsura în care acestea ar fi putut
aduce atingere drepturilor și libertăților protejate de convenție [...]. Articolul 6 paragraful 1 din
convenție nu reglementează admisibilitatea probelor sau aprecierea acestora, aspect care ține în
primul rând de dreptul intern și de instanțele naționale. În principiu, chestiuni precum ponderea
atribuită de instanțele naționale unui anumit element de probă sau unei anumite concluzii sau
aprecieri în fața acestora nu intră în sfera controlului Curții. Aceasta nu trebuie să se substituie
unei instanțe de al patrulea grad de jurisdicție și nu repune în discuție, din punctul de vedere al
articolului 6 paragraful 1, aprecierea instanțelor naționale, cu excepția cazului în care concluziile
acestora pot fi considerate arbitrare sau vădit nerezonabile.” (s.n.) O decizie a unei instanțe interne
poate fi calificată drept „arbitrară” dacă nu este motivată sau dacă motivarea se întemeiază pe
o eroare vădită de fapt sau de drept săvârșită de instanța națională care conduce la o „denegare
de dreptate”.
Convenția nu garantează dreptul la sesizarea CJUE cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri

preliminare de către instanța națională. Revine în primul rând autorităților naționale, inclusiv
instanțelor, sarcina de a interpreta și de a aplica legislația națională, după caz, în conformitate
cu dreptul Uniunii Europene. Sub rezerva unei interpretări arbitrare sau vădit nerezonabile, rolul
DOCTRINĂ
Curții se limitează la verificarea compatibilității cu convenția a efectelor acestei interpretări

(Thimothawes împotriva Belgiei, nr. 39061/11, par. 71, 4 aprilie 2017 și jurisprudența citată).
Într-o a doua etapă, Curtea a stabilit că raționamentul său nu privea refuzul Curții de Apel
Constanța de a sesiza CJUE cu o trimitere preliminară, ci dacă hotărârea acestei instanțe naționale
fusese rezultatul unei erori vădite de drept. Verificarea ultimului aspect s-a efectuat prin analiza
conformității motivării hotărârii judecătorești, cu standardele convenției. Curtea a reluat sintetic
principiile aplicării directe și supremației dreptului Uniunii, precum și efectele regulamentelor
europene. Ulterior, aceasta a stabilit că art. 17 din Regulamentul nr. 2371/2002 îi era aplicabil
reclamantului și că autoritățile române nu au utilizat mecanismul de limitare a accesului la
resursele piscicole, prevăzut de art. 8 din același regulament. Dispozițiile de drept european
incidente primiseră deja interpretarea corectă din partea Comisiei Europene încă înainte de
soluționarea definitivă a procesului, iar o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor
care decurgeau în sarcina statului român fusese deja deschisă anterior acestui moment.
În contextul dispozițiilor Regulamentului nr. 2371/2002 și opiniei foarte clare a Comisiei Europene
privind interpretarea acestora, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a concluzionat că
instanța națională a săvârșit o eroare vădită de drept, cu atât mai mult cu cât avea la îndemână
mecanismul trimiterilor preliminare, iar reclamantul a fost victima unei „denegări de dreptate”.
2. Curtea Europeană a Drepturilor Omului și dreptul Uniunii Europene

La momentul actual, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu dispune de competențe care să
îi permită interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii Europene și nici de un cadru instituțional
care să îi faciliteze dialogul judiciar cu Curtea de Justiție a Uniunii Europene, asemănător celui
implementat de art. 267 TFUE. Consiliul Europei și Uniunea Europeană sunt două organizații
distincte, iar aderarea Uniunii la Convenția europeană a drepturilor omului nu doar că nu s-a
produs, dar procesul este încă lent și anevoios. În schimb, practica judiciară favorizată de faptul că
toate statele membre ale Uniunii sunt și state membre ale Consiliului Europei, a adus în repetate
rânduri dreptul Uniunii în atenția Curții Europene a Drepturilor Omului.
Statele membre ale Consiliului Europei trebuie să respecte obligațiile pe care și le-au asumat prin
aderarea la convenție, chiar și atunci când aplică dreptul Uniunii Europene. CEDO a considerat
că protecția drepturilor fundamentale garantată de ordinea juridică a Uniunii Europene este, în
principiu, echivalentă cu cea prevăzută de convenție și a enunțat prezumția protecției echivalente
a drepturilor garantate de convenție, de către statele membre atunci când aplică dreptul UE.
Hotărârea emblematică a Curții Europene a Drepturilor Omului pentru această prezumție rămâne
Bosphorus împotriva Irlandei[5], motiv pentru care este denumită și „prezumția Bosphorus”.
Aceasta a fost întărită prin adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, cu
o forță juridică egală cu a tratatelor UE și care prevede că drepturile fundamentale, astfel cum
sunt garantate prin convenție și cum rezultă din tradițiile constituționale comune ale statelor
membre, fac parte din dreptul Uniunii Europene ca principii generale[6].
Conform jurisprudenței ulterioare, aplicarea prezumției de protecție echivalentă în ordinea

juridică a Uniunii Europene este subordonată unui set de două condiții: absența marjei de
manevră pentru autoritățile naționale și desfășurarea întregului potențial al mecanismului
de control prevăzut de legislația Uniunii Europene[7]. Chiar și atunci când aceste cerințe sunt
îndeplinite, nivelul de protecție garantat de convenție drepturilor fundamentale trebuie menținut
de autoritățile statelor membre în aplicarea dreptului UE. În Bivolaru și Moldovan împotriva
Franței[8], Curtea a apreciat că executarea unui mandat european de arestare dispus în temeiul
Deciziei-cadru a Consiliului din 13 iunie 2002[9] a condus la încălcarea art. 3 din convenție, dată
fiind existența unui risc real ca reclamantul să fie supus unui tratament inuman sau degradant în
condițiile de detenție din România.
CEDO a fost sesizată cu plângeri în care s-a invocat încălcarea dreptului la un proces echitabil,
garantat de convenție, ca urmare a nerespectării de către instanțele naționale a obligației de a
sesiza CJUE pe calea trimiterilor preliminare. În cauza Dhahbi împotriva Italiei[10], reclamantul a
solicitat instanței de apel să întrebe CJUE dacă, sub imperiul Acordului de asociere între Uniunea
[5]
Hotărârea din 30 iunie 2005, cererea nr. 45036/98.
[6]
Avotiņš împotriva Letoniei, cererea nr. 17502/07, hotărârea din 23 mai 2016, par. 102.
[7]
Michaud împotriva Franței, cererea nr. 12323/11, hotărârea din 6 decembrie 2012.
[8]
Hotărârea din 25 martie 2021, cererile nr. 40324/16 și 12623/17.
Decizia-cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile
[9]
de predare între statele membre (JO 2002, L 190, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 3), modificată prin Decizia-cadru
2009/299/JAI a Consiliului din 26 februarie 2009 (JO 2009, L 81, p. 24).
[10]
Hotărârea din 8 aprilie 2014, cererea nr. 17120/09.
Anamaria GROZA
Europeană și Tunisia, unui lucrător tunisian i se putea refuza acordarea unei indemnizații de
sprijin al familial. Deși hotărârile instanței de apel nu mai puteau fi atacate în dreptul intern,
instanța națională a respins cererea de sesizare a CJUE, fără a arăta motivele pentru care nu se
impunea sesizarea Curții de la Luxemburg. Judecătorii italieni nu indicaseră dacă întrebarea era
relevantă, dacă dispoziția de drept european era clară sau care era interpretarea pe care CJUE i-o
dăduse, în cazul existenței unei astfel de interpretări. Prin urmare, faptul că o instanță de ultim
grad nu își motivează refuzul de a efectua o trimitere preliminară la Curtea de Justiție a Uniunii
Europene este contrar dreptului fundamental la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1
din convenție. Componenta dreptului la un proces echitabil lezată este cea privind motivarea
hotărârilor judecătorești.
Hotărârea Dhahbi a fost precedată de alte cauze[11] și confirmată prin hotărâri ulterioare[12],
astfel că ne aflăm în prezența unei jurisprudențe constante. Curtea verifică respectarea cerințelor
procesului echitabil privind motivarea în cazul deciziilor prin care instanțele de ultim grad resping
cererile de sesizare a CJUE. Curtea a apreciat conforme și motivări sumare în cazuri în care cererea
de trimitere preliminară nu ridica probleme juridice importante, nu avea șanse de reușită sau era
formulată în cadrul unui recurs inadmisibil (în acest caz, un eventual refuz nu ar fi avut urmări
juridice), precum și motivări implicite[13]. Totuși, faptul că întrebările preliminare sunt formulate
adecvat, cu precizie, în cadrul unei căi de atac admisibile și cu o miză importantă pentru parte,
impune o motivare explicită[14].
La 13 iulie 2021, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a soluționat cauza Bio Farmland
Betriebs S.R.L. împotriva României[15], ocazie cu care procedura trimiterilor preliminare specifică
dreptului Uniunii Europene a fost abordată din perspectiva art. 6 par. 1 din Convenția europeană
a drepturilor omului. În cadrul controlului de admisibilitate, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului a constatat că litigiul intern viza un drept al reclamantei recunoscut de ordinea juridică
DOCTRINĂ
națională, aceasta avea un interes patrimonial în cauză, iar modul de soluționare al litigiului
putea avea repercusiuni asupra activității reclamantei. Prin urmare, litigiul privea o contestație
asupra unui drept cu privire la care se putea susține că era recunoscut de dreptul intern, plângerea
reclamantei fiind admisibilă.
CEDO a evocat jurisprudența CJUE privind obligația instanțelor naționale ale căror decizii nu sunt
susceptibile de o cale de atac jurisdicțională în dreptul intern, de a sesiza CJUE pe cale preliminară.
Par. 48-50 din hotărârea CEDO în cauza Bio Farmland Betriebs par desprinse din deciziile Curții
de Justiție a Uniunii Europene: convenția nu garantează dreptul ca o cauză să fie trimisă, cu titlu
preliminar, CJUE, însă obligă instanțele interne să motiveze deciziile prin care refuză să adreseze
întrebări preliminare; instanțele naționale ale căror hotărâri nu mai pot fi atacate în dreptul
intern sunt obligate să își motiveze refuzul cu privire la excepțiile prevăzute de jurisprudența
CJUE în cazul lor.
Hotărârea din 20 septembrie 2011, Ullens de Schooten și Rezabek împotriva Belgiei, cererile nr. 3989/07 și 38353/07;
[11]
pentru un comentariu, a se vedea D.M. Șandru, C.M. Banu, D.A. Călin, Rolul activ al judecătorului, dreptul la un proces
echitabil și refuzul efectuării unei trimiteri preliminare. Perspectiva Curții Europene a Drepturilor Omului și exemple din
jurisprudența românească, în R.R.D.E. nr. 3/2013, pp. 137-160.
[12]
Hotărârea Sanofi Pasteur împotriva Franței, 13 februarie 2020, cererea nr. 25137/16.
[13]
Ibidem, par. 71.
[14]
Ibidem, par. 79, 80.
[15]
Cererea nr. 43639/17.
Instanța națională care a soluționat în ultim grad cauza nu a făcut referire în mod expres la
niciunul dintre cele trei criterii CILFIT și nu existau indicii conform cărora dispozițiile dreptului
Uniunii incidente făcuseră obiectul unei interpretări din partea CJUE. Analiza făcută de instanța
națională cu privire la anumite norme europene invocate nu putea compensa lipsa oricărei
explicații cu privire la refuzul de la se adresa CJUE în cazul altor norme europene. Faptul că
tribunalul analizase și respinsese alte întrebări preliminare ale recurentei-reclamante nu putea
înlătura obligația curții de apel privind motivarea, din moment ce întrebările nu erau identice
și, în orice caz, decizia tribunalului nu era încadrată de criteriile CILFIT. „Așadar, în opinia Curții,
motivarea hotărârii curții de apel nu permite să se stabilească dacă aceste întrebări au fost
examinate pe baza criteriilor CILFIT și, dacă este cazul, în lumina cărui criteriu sau a căror criterii
a decis instanța de ultim grad de jurisdicție să nu le transmite CJUEˮ[16].
Instanțele ale căror hotărâri nu mai pot fi atacate în dreptul intern sunt chemate să motiveze
deciziile de respingere în acord cu criteriile CILFIT. Efectul practic cel mai pronunțat al
jurisprudenței CEDO privește obligația instanțelor de ultim grad de a analiza în concret și motiva
condițiile existenței „acte clair”. „[...] Instanța națională trebuie să fie convinsă că acest aspect
(i.e. interpretarea normei europene – n.n.) se impune într-un mod la fel de evident și instanțelor
naționale ale celorlalte state membre și Curții de Justiție. Numai în cazul în care aceste condiții
sunt îndeplinite, instanța națională va putea să se abțină să trimită această întrebare Curții de
Justiție și să își asume responsabilitatea de a o soluționa ea însăși. Cu toate acestea, existența
unei astfel de posibilități trebuie să fie evaluată în funcție de caracteristicile dreptului [Uniunii]
și de dificultățile specifice pe care le prezintă interpretarea acestuia. În primul rând, trebuie să
se țină seama de faptul că textele de drept [al Uniunii] sunt redactate în mai multe limbi și că
diversele versiuni lingvistice sunt deopotrivă autentice; astfel o interpretare a unei prevederi de
drept european implică o comparare a versiunilor lingvistice. De asemenea, trebuie să se observe
că dreptul european utilizează o terminologie proprie, chiar și atunci când există o concordanță
deplină a versiunilor lingvistice. De altfel, trebuie menționat că noțiunile juridice nu au în mod
necesar același conținut în dreptul [Uniunii] și în dreptul național al diferitelor state membre.
În sfârșit, fiecare prevedere de drept [al Uniunii] trebuie plasată în contextul său și interpretată
în lumina ansamblului dispozițiilor acestui drept, a finalităților și a stadiului evoluției acestuia la
data când respectiva prevedere trebuie să fie aplicată”[17].
3. Hotărârea Spasov și aderarea Uniunii Europene

la Convenția europeană a drepturilor omului
Ceea ce atrage atenția în privința hotărârii Spasov este pasul pe care Curtea Europeană a
Drepturilor Omului l-a făcut în sensul aplicării dreptului UE. Până în prezent, Curtea s-a limitat
la o analiză a plângerilor privind, printre altele, dreptul Uniunii, prin raportare strictă la Convenție.
În prezenta cauză, „Curtea a observat că normele politicii comune în domeniul pescuitului sunt
stabilite într-un ansamblu de regulamente obligatorii în toate elementele lor și direct aplicabile
în statele membre. A subliniat deja în jurisprudența sa că, în ordinea juridică a Uniunii Europene,
un regulament este, spre deosebire de o directivă, obligatoriu în toate elementele sale și direct
aplicabil în toate statele membre (hotărârea din 23 mai 2016, Avotiņš împotriva Letoniei,
[16]
Par. 55 din hotărârea Bio Farmland Betriebs.
[17]
CILFIT, cauza 283/81, hotărârea din 6 octombrie 1982, EU:C:1982:335, pct. 16-20.
Anamaria GROZA
nr. 17502/07, § 106). În conformitate cu principiul supremației dreptului Uniunii, un astfel de

regulament, care are efect direct, prevalează asupra dreptului intern aflat în conflict (Bosphorus
Hava Yollarin Turizm ve Ticaret Anonim in irketi împotriva Irlandei [MC], nr. 45036/98, § 92).
În speță, trebuie arătat că nava reclamantului a urcat în largul coastei române, la o distanță de
20 mile marine, în zona economică exclusivă a României. Rezultă că dispozițiile articolului 17 din
Regulamentul (CE) nr. 2371/2002 care prevăd accesul egal la ape și resurse din apele comunitare
erau aplicabil în cazul reclamantului. În ceea ce privește dispozițiile articolul 8 din regulamentul
menționat, Curtea a constatat că autoritățile interne nu au utilizat mecanismul prevăzut la acest
articol pentru a limita accesul la aceste resurse”.
A doua observație importantă este asocierea pe care Curtea o face între greșita aplicare a
dreptului Uniunii Europene și dreptul la un proces echitabil, prin intermediul conceptului
„denegării de dreptate”. Dacă această hotărâre va fi urmată de alte hotărâri similare, putem
asista la un remediu inedit în cazul încălcării dreptului Uniunii Europene. Justițiabilii care apreciază
că drepturile pe care le au conform acestei ordini juridice au fost încălcate prin hotărâri ale
instanțelor interne și nu mai dispun de căi procesuale în dreptul intern, se vor adresa CEDO
invocând dreptul la un proces echitabil.
Într-adevăr, cele două concluzii de mai sus trebuie integrate contextului specific hotărârii
Spasov. Interpretarea dreptului Uniunii Europene în cauză era clară, aceasta emana de la Comisia
Europeană și o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de către statul român fusese
inițiată. Poziția explicită a Comisiei a ușurat misiunea Curții Europene a Drepturilor Omului
și a întărit hotărârea pronunțată. Totuși, sunt de notat paragrafele din hotărâre care cuprind
interpretarea dreptului Uniunii de către Curte. În al doilea rând, încălcarea dreptului Uniunii de
către instanța internă de ultim grad a fost evidentă. Pentru viitor, încălcări evidente, grosiere ale
dreptului Uniunii pot determina CEDO să sancționeze erorile de fapt sau de drept comise de o
DOCTRINĂ
instanță internă, sub forma denegării de dreptate.
O situație mult mai dificilă va apărea atunci când interpretarea dreptului Uniunii nu este într-atât
de evidentă sau încălcarea sa nu va fi vădită. Va mai pronunța atunci CEDO condamnări pe
temeiul încălcării dreptului fundamental la un proces echitabil? Întrebarea aceasta ne conduce
la problema aderării Uniunii la Convenția europeană a drepturilor omului și la crearea cadrului
instituțional atât de necesar dialogului celor două curți de justiție.
Aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană a drepturilor omului reprezintă un obiectiv

de lungă durată pentru Uniune. Este, totodată, un obiectiv dificil deoarece implică găsirea
modalităților adecvate și eficiente de garantare a funcționării ordinii juridice a Uniunii în contextul
juridic creat de aderare. Potrivit art. 6 alin. (2) TUE, „Uniunea aderă la Convenția europeană
pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Competențele Uniunii, astfel
cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare”.
Comisia Europeană a solicitat avizul Curții de Justiție a UE cu privire la proiectul de acord privind
aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale, iar avizul emis în baza art. 218 alin. (11) TFUE a fost negativ[18]. Conform avizului
nr. 2/2013 al Curții de Justiție, dacă aceasta s-a pronunțat deja cu privire la aceeași problemă de
drept precum aceea care face obiectul procedurii în fața Curții Europene a Drepturilor Omului,
[18]
Avizul 2/13 din 18 decembrie 2014, EU:C:2014:2454.
decizia sa ar trebui să fie obligatorie pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În al

doilea rând, CJUE și-a exprimat dorința de a fi sesizată prin intermediul procedurii implicării
prealabile, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii în ansamblu, iar interpretarea sa să aibă
caracter definitiv[19]. Conform art. 218 alin. (11) teza a doua TFUE, „în cazul unui aviz negativ
al Curții, acordul respectiv poate intra în vigoare numai după modificarea acestuia sau revizuirea
tratatelor”. Negocierile între Consiliul Europei și Uniunea Europeană au fost reluate în 2019 și
sunt în desfășurare. Cauze precum Spasov împotriva României demonstrează caracterul necesar al
aderării și al instituirii mecanismului de dialog judiciar între CEDO și CJUE, plecând de la modelul
trimiterilor preliminare prevăzut la art. 267 TFUE.
[19]
A se vedea pct. 238-240, 243 și 246-248.
Daniel-Mihail ȘANDRU
Relația dintre protecția datelor

și inteligența artificială. Impactul
reglementării inteligenței artificiale
în Uniunea Europeană
Daniel-Mihail ȘANDRU*
ABSTRACT
The Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
laying down harmonised rules on Artificial Intelligence (the Artificial Intelligence
Act) gives the opportunity to discuss not only issues related to positive law or the
future impact of artificial intelligence regulation on data with personal character
but also topical aspects of the relationship between the two elements: personal
data and artificial intelligence. The article highlights, first of all, the implication of
artificial intelligence for the application of the General Data Protection Regulation.
Secondly, an assessment is made of the legal conditions for data processing in
artificial intelligence systems.
DOCTRINĂ
Keywords: fundamental rights, personal data, artificial intelligence, biometric data,

technical and organizational measures, controller
REZUMAT
Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire

a unor norme armonizate privind inteligența artificială („Legea privind inteligența
artificială”) ne pune în față posibilitatea discutării nu doar a aspectelor de drept
pozitiv al acestei reglementări sau a viitorului impact al reglementării privind
inteligența artificială în privința datelor cu caracter personal, dar și a aspectelor
curente ale relației dintre cele două elemente: datele cu caracter personal și
inteligența artificială. Articolul evidențiază, în primul rând, implicațiile inteligenței
artificiale în aplicarea Regulamentului general privind protecția datelor. În al doilea
*
Daniel-Mihail Şandru este cercetător științific gr. I, a fondat și coordonează Centrul de Studii de Drept European (CSDE)
al Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române. Poate fi contactat la adresa mihai.
sandru@csde.ro sau la mihaisandru.ro Materialul a fost pregătit pentru conferința „Dreptul noilor tehnologii. Ediția I.
Focus: Dreptul și inteligența artificială”, organizată de Institutul de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei
Române – Centrul de Studii de Drept European (CSDE), 17 martie 2023. Materialul a fost finalizat la 25 martie 2023, dată
la care au fost consultate ultima dată sursele web.
Relația dintre protecția datelor și inteligența artificială...
rând, se realizează o evaluare a condițiilor juridice de prelucrare a datelor în cadrul

sistemelor de inteligență artificială.
Cuvinte-cheie: drepturi fundamentale, date cu caracter personal, inteligență

artificială, date biometrice, măsuri tehnice și organizatorice, operator
Introducere
Dezbateri ample privind viitorul juridic al societății europene trebuie să se facă între factori
decidenți, politici, de la nivel european și național, dar cu suport științific consistent din partea
entităților de profil. Uniunea Europeană nu duce lipsă de resurse și voință politică, iar strategia
Comisiei Europene privind digitalizarea[1] a luat în considerare și inteligența artificială. În cadrul
acestei strategii, unul dintre piloni, „Tehnologia în serviciul cetățenilor”, are ca prioritate faptul
că „se va asigura că inteligența artificială respectă drepturile oamenilor și le câștigă încrederea”[2].
Încă din aceste documente programatice rezultă o preocupare specială pentru respectarea
drepturilor omului în introducerea noilor tehnologii, ca etapă a utilizării acestora în masă în
Uniunea Europeană. Într-un alt document al Comisiei Europene, intitulat „Excelență și încredere
în inteligența artificială”, este evocată din nou „încrederea”, atribut care după cum am observat
este realizat prin aplicarea drepturilor fundamentale. Se au în vedere diferite criterii pentru
a stabili gradul de reglementare, de la inacceptabil, la risc ridicat, risc limitat și respectiv risc
minim[3].
În cadrul comunităților virtuale putem avea în vedere mai multe tipuri de riscuri, cum ar fi riscul
ridicat de utilizare a inteligenței artificiale în privința „formării educaționale sau profesionale, care
ar putea determina accesul la educație și traiectoria profesională a unei persoane (de exemplu,
notarea examenelor)”[4], inclusiv prin utilizarea unor sisteme de arhivare și de algoritmi, încă
din școala gimnazială[5]. Comisia consideră risc limitat privind inteligența artificiale prezentă în
Strategia Comisiei „O Europă pregătită pentru era digitală”, cu subtitlul „Punerea la dispoziția cetățenilor a unei noi
[1]
generații de tehnologii”, este disponibilă la https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-

age_ro; cu titlu de monografie, a se vedea D. Hallinan, R. Leenes, Paul De Hert (ed.), Data Protection and Privacy, Volume
13. Data Protection and Artificial Intelligence, Hart Publishing, 2021; Ch. Kerrigan, Artificial Intelligence. Law and Regulation,
Eward Elgar, 2022.
A se vedea Comisia Europeană, „Conturarea viitorului digital al Europei”, la https://ec.europa.eu/info/strategy/
[2]
priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/shaping-europe-digital-future_ro
[3]
De pildă: „măsuri de aplicare a legii care ar putea interfera cu drepturile fundamentale ale oamenilor (de exemplu,
evaluarea fiabilității probelor); gestionarea migrației și azilului și controlul frontierelor (de exemplu, verificarea
autenticității documentelor de călătorie); administrarea justiției și procesele democratice (de exemplu, aplicarea legii
pentru un set concret de fapte)”. A se vedea, pentru ultimul element, D.-M. Șandru, Spațiul administrativ virtual, în E. Bălan,
C. Iftene, M. Văcărelu (ed.), Democrație, constituție și spațiul administrativ în secolul XXI, Wolters Kluwer, București, 2021,
p. 11 și urm.; a se vedea pe larg, cu toate documentele soft law publicate până în prezent, Comisia Europeană, „Excelență
și încredere în inteligența artificială”, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/
excellence-trust-artificial-intelligence_ro; Comisia Europeană, Cartea albă privind inteligența artificială – O abordare
europeană axată pe excelență și încredere, COM(2020)65, 2020.
[4]
Comisia Europeană, Excelență și încredere în inteligența artificială, cit. supra, n. 3.
A se vedea, pentru situația aplicării dreptului Uniunii Europene în acest sector de activitate, A.-M. Șandru,
[5]
D.-M. Șandru, Catalogul școlar online – riscuri asupra vieții private și în privința protecției datelor, în R.R.D.E. nr. 2/2021,
pp. 91-96.
utilizarea gratuită a filtrelor spam bazate pe această tehnologie. „Marea majoritate a sistemelor
de IA se încadrează în această categorie. Prin urmare, noile norme nu li se aplică, deoarece în
cazul acestor sisteme riscul la adresa drepturilor sau siguranței cetățenilor este fie minim, fie
inexistent”[6].
În 2021, Comisia Europeană a inițiat, în cadrul procedurii legislative, un proiect de regulament

privind inteligența artificială[7]. Așa cum se menționează în expunerea de motive, „propunerea
are la bază valorile și drepturile fundamentale ale UE și urmărește să ofere oamenilor și altor
utilizatori încrederea de a adopta soluții bazate pe IA, încurajând, în același timp, întreprinderile
să le dezvolte”. Dintre drepturile fundamentale reglementate în Uniunea Europeană, vom
analiza, prin raportare la inteligența artificială, „protecția datelor cu caracter personal”
(art. 8), drept fundamental introdus în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (în
continuare „carta”)[8]. În Concluziile Consiliului European din 2017 a fost evidențiat impactul
datelor cu caracter personal în utilizarea inteligenței artificiale și necesitatea unei reglementări
proporționale a acesteia din urmă[9]. Impactul asupra drepturilor fundamentale este subliniat
într-o subsecțiune („3.5. Drepturi fundamentale”) în care sunt enumerate nu mai puțin de
17 articole din Carta drepturilor fundamentale care au legătură cu propunerea de regulament
privind inteligența artificială. În cadrul secțiunii privind coerența cu reglementările existente, se
subliniază că propunerea asigură „coerența cu Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
și cu legislația secundară existentă a Uniunii privind protecția datelor, protecția consumatorilor,
nediscriminarea și egalitatea de gen. Propunerea nu aduce atingere Regulamentului general
privind protecția datelor [Regulamentul (UE) 2016/679[10]] și Directivei privind protecția datelor
în materie de asigurare a respectării legii [Directiva (UE) 2016/680[11]] și le completează cu un set
de norme armonizate aplicabile proiectării, dezvoltării și utilizării anumitor sisteme de [inteligență
artificială] cu grad ridicat de risc și cu restricții privind anumite utilizări ale sistemelor de
DOCTRINĂ
identificare biometrică la distanță”. În privința temeiului juridic al propunerii, avem, pe de o parte,

[6]
Comisia Europeană, Excelență și încredere în inteligența artificială, cit. supra, n. 3.
[7]
Propunere de regulament al Parlamentului european și al Consiliului de stabilire a unor norme armonizate privind
inteligența artificială (Legea privind inteligența artificială) și de modificare a anumitor acte legislative ale Uniunii,
COM(2021)206, 2021/0106(COD), 21 aprilie 2021. Detalii privind procedura la https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
RO/HIS/?uri=CELEX:52021PC0206. Cu privire la legiferarea unor domenii noi, tehnice și necesitatea punerii în acord cu
viața socială și economică, a se vedea, C. Twigg-Flesner, Disruptive Technology - Disrupted Law? How the Digital Revolution
Affects (Contract) Law, în A. De Franceschi, European Contract Law and the Digital Single Market, Intersentia, 2016;
M. Chum, Balancing GDPR requirements for the protection of data subjects with the policy goal of strengthening AI uptake
and innovation under the European Commission's 'AI Regulation' proposal of April, 2022, la https://edoc.hu-berlin.de/
bitstream/handle/18452/26205/master_chum_marie.pdf Pentru situația din cadrul Consiliului Europei, a se vedea,
D.-M. Șandru, Consultare privind reglementarea inteligenței artificiale în cadrul Consiliului Europei, în P.R. nr. 2/2021, pp. 137-138.
[8]
A.-M. Șandru, Privire critică asupra jurisprudenței Curții de Justiție a UE referitoare la interpretarea art. 8 privind protecția
datelor cu caracter personal din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (CDFUE), în P.R. nr. 1/2018, pp. 26-33;
C. Fischer, The legal protection against inferences drawn by AI under the GDPR, 2022, la https://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=151926
[9]
Consiliul European, Concluziile reuniunii din 19 octombrie 2017, EUCO 14/17, 2017, p. 8.
[10]
Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția
persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date
și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor) (JO 2016, L 119, p. 1), denumit în
continuare și „RGPD”.
[11]
Directiva (UE) 2016/680 a Parlamentului European și a Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor
fizice referitor la prelucrarea datelor cu caracter personal de către autoritățile competente în scopul prevenirii, depistării,
investigării sau urmăririi penale a infracțiunilor sau al executării pedepselor și privind libera circulație a acestor date și de
abrogare a Deciziei-cadru 2008/977/JAI a Consiliului (JO 2016, L 119, p. 89).
art. 114 TFUE și, pe de altă parte, art. 16 TFUE, un temei cel puțin interesant, având în vedere și
motivarea potrivit căreia reglementarea inteligenței artificiale „conține anumite norme specifice
privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal,
în special restricții privind utilizarea sistemelor de [inteligență artificială] pentru identificarea
biometrică la distanță „în timp real” în spațiile accesibile publicului în scopul asigurării respectării
legii, este oportun ca prezentul regulament să se întemeieze, în ceea ce privește normele specifice
respective, pe articolul 16 din TFUE” (a se vedea și considerentul (2) din propunere).
Trebuie menționat că Propunerea de regulament privind inteligența artificială, deși are în vedere
problematica defecțiunilor și a notificării acestora, nu se face trimitere la directiva privind
răspunderea pentru produsele cu defect[12]. În octombrie 2021, Comisia Europeană a deschis o
procedură de consultare, „Răspunderea civilă – adaptarea normelor privind răspunderea la era
digitală și la inteligența artificială”[13], pentru ca părțile interesate să își exprime opiniile privind
„revizuirea Directivei privind răspunderea pentru produse și dacă alte norme naționale în materie
de răspundere oferă în continuare securitate juridică și protecție a consumatorilor într-o eră
a produselor și serviciilor inteligente și bazate pe inteligență artificială”. Comisia sublinia că
„siguranța acestor produse și servicii nu depinde doar de proiectarea și producția lor, ci și de
actualizările software, fluxurile de date și algoritmi. Normele actuale de răspundere se bazează
pe doi piloni: Directiva privind răspunderea pentru produse și normele naționale nearmonizate
privind răspunderea. Directiva privind răspunderea pentru produse protejează consumatorii care
suferă răni sau daune materiale din cauza produselor defecte și acoperă produse, de la scaune
de grădină până la medicamente, mașini și produse bazate pe inteligență artificială. Normele
naționale de răspundere nearmonizate includ diverse reguli de răspundere, care acoperă diferite
tipuri de daune și pretenții împotriva oricărei persoane răspunzătoare”[14]. În materia protecției
datelor răspunderea este și mai disparată, în pofida existenței unui regulament specific[15].
Legiuitorul european acordă o atenție deosebită răspunderii în contextul societății digitale. Două
Directiva 85/374/CEE a Consiliului din 25 iulie 1985 de apropiere a actelor cu putere de lege și a actelor administrative
[12]
ale statelor membre cu privire la răspunderea pentru produsele cu defect (JO 1985, L 210, p. 29, Ediție specială, 15/vol. 1,
p. 183).
Comisia Europeană, Răspunderea civilă – adaptarea normelor privind răspunderea la era digitală și la inteligența artificială,
[13]
la https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12979-Raspunderea-civila-adaptarea-
normelor-privind-raspunderea-la-era-digitala-si-la-inteligenta-artificiala_ro; Raport al Comisiei către Parlamentul
European, Consiliu și Comitetul Economic și Social European – Raport privind implicațiile în materie de siguranță și
răspundere ale inteligenței artificiale, ale internetului obiectelor și ale roboticii, COM(2020)64, 19 februarie 2020. Centrul
de Studii de Drept European a organizat un focus grup dedicat acestei consultări: Focus grup Consultarea Comisiei
Europene „Răspunderea civilă – adaptarea normelor privind răspunderea la era digitală și la inteligența artificială”, 28
octombrie 2021 (online), la https://www.csde.ro/?p=3630. A se vedea și lucrarea realizată sub egida Institutului European
de Drept (European Law Institute), C. Twigg-Flesner, Pilot Innovation Paper on Guiding Principles for Updating the EU
Product Liability Directive for the Digital Age, 2021, la https://www.europeanlawinstitute.eu/fileadmin/user_upload/p_eli/
Publications/ELI_Guiding_Principles_for_Updating_the_PLD_for_the_Digital_Age.pdf
[14]
Comisia Europeană, Commission collects views on making liability rules fit for the digital age, Artificial Intelligence and
circular economy, la https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-collects-views-making-liability-rules-
fit-digital-age-artificial-intelligence-and; E. Karner, M.A Geistfeld, B.A. Koch, Comparative law study on civil liability for
artificial intelligence, Direcția generală Justiție și Consumatori (Comisia Europeană), 2021, disponibil la https://op.europa.
eu/en/publication-detail/-/publication/8a32ccc3-0f83-11ec-9151-01aa75ed71a1/language-en
[15]
Regulamentul general privind protecția datelor, cit. supra, n. 10. D.-M. Șandru, Analiza jurisprudenței române privind
acordarea de daune morale pentru nerespectarea protecției datelor cu caracter personal, în Revista română de drept privat
nr. 3/2020, pp. 310-323.
proiecte legislative, din septembrie 2022, au ca obiect răspunderea pentru produse cu defecte și
răspunderea în materie de inteligență artificială[16].
În continuare vom discuta două aspecte ale relației inteligenței artificiale cu protecția datelor
cu caracter personal. Pe de o parte, vom avea în vedere faptul că inteligența artificială nu poate
funcționa fără date, cu caracter personal sau nu, datele făcând parte din structura „inteligenței”,
iar pe de altă parte, vom analiza utilizarea inteligenței artificiale, în locul oamenilor, atunci când
se utilizează formulare ușor modificate în implementarea măsurilor tehnice și organizatorice ale
operatorului, precum și în aplicarea art. 22 din Regulamentul general privind protecția datelor[17]
(„Procesul decizional individual automatizat, inclusiv crearea de profiluri”).
Datele cu caracter personal – element constitutiv al sistemelor

de inteligență artificială
Așa cum se subliniază în expunerea de motive a Propunerii de regulament privind inteligența
artificială, „promovarea inovării bazate pe IA este strâns legată de Legea privind guvernanța
datelor[18], de Directiva privind datele deschise[19] și de alte inițiative din cadrul Strategiei UE
privind datele[20], care vor institui mecanisme și servicii de încredere pentru reutilizarea, partajarea
și punerea în comun a datelor care sunt esențiale pentru dezvoltarea unor modele de [inteligență
artificială] bazate pe date de înaltă calitate”. Prelucrarea datelor este de natura inteligenței
artificiale, întrucât „natura inteligenței artificiale [...] se bazează adesea pe seturi mari și variate
de date și care pot fi încorporate în orice produs sau serviciu care circulă liber pe piața internă”
(expunerea de motive, cit. supra). Putem decela mai multe stagii de prelucrare a datelor, din care
enunțăm aici: a) datele cu caracter personal; b) date cu caracter personal sensibile sau speciale
(date biometrice)[21] și c) date cu caracter personal agregate și utilizarea algoritmilor.
DOCTRINĂ
Prelucrarea datelor biometrice prin intermediul unor sisteme de recunoaștere facială a condus
la mai multe sancțiuni aplicate de autorități naționale de supraveghere a prelucrării datelor cu
caracter personal. În Spania, un magazin a utilizat aceste sisteme pentru prelucrarea datelor
[16]
Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind răspunderea pentru produsele cu defecte,
COM(2022)495, 2022/0302(COD), respectiv Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind
adaptarea normelor în materie de răspundere civilă extracontractuală la inteligența artificială (Directiva privind
răspunderea în materie de IA), COM(2022)496, 2022/0302(COD).
Cu privire la impactul legislației europene asupra legislației privind inteligența artificială la nivel național, a se vedea,
[17]
P. Krõõt Tupay, M. Ebers, J. Juksaar, K. Kohv, Is European Data Protection Toxic for Innovative AI? An Estonian Perspective,
în Juridica International, 30/2021, p. 99 și urm. Acesta este și unul dintre motivele promovării propunerii de regulament
european privind inteligența artificială: fragmentarea legislativă la nivel național pune piedici serioase existenței pieței
interne. A se vedea și T. Douville, La régulation de l’IA en Europe. Quelle articulation avec le RGPD?, 10 decembrie 2021,
la https://univ-droit.fr/recherche/actualites-de-la-recherche/manifestations/39513-la-regulation-de-l-ia-en-europe
[18]
Regulamentul (UE) 2022/868 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2022 privind guvernanța
datelor la nivel european și de modificare a Regulamentului (UE) 2018/1724 (Regulamentul privind guvernanța datelor
(JO 2022, L 152, p. 1).
[19]
Directiva (UE) 2019/1024 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iunie 2019 privind datele deschise și
reutilizarea informațiilor din sectorul public (JO 2019, L 172, p. 56).
[20]
Comunicarea Comisiei – O strategie europeană privind datele, COM(2020)66, 19 februarie 2020.
M. van Bekkum, F.Z. Borgesius, Using sensitive data to prevent discrimination by artificial intelligence: Does the GDPR
[21]
need a new exception?, Computer Law & Security Review, vol. 48, aprilie 2023.
tuturor clienților și angajaților fiind încălcate o serie de principii, cum ar fi minimizarea[22],

necesitatea și proporționalitatea, sancțiunea finală fiind de 2 520 000 euro. În Suedia, prelucrarea
datelor biometrice și utilizarea recunoașterii faciale în cadrul unei școli au fost de asemenea
sancționate[23].
O privire specială trebuie acordată aplicării art. 22 din Regulamentul general privind protecția
datelor. Primul alineat se poate aplica și în acest moment sistemelor de inteligență artificială:
„Persoana vizată are dreptul de a nu face obiectul unei decizii bazate exclusiv pe prelucrarea
automată, inclusiv crearea de profiluri, care produce efecte juridice care privesc persoana vizată
sau o afectează în mod similar într-o măsură semnificativă”. Urmează apoi excepțiile, la care
se adaugă și propunerea de regulament analizată aici. Propunerea de regulament este o mare
excepție de la Regulamentul privind datele cu caracter personal, nu doar în privința datelor
biometrice[24], dar și pentru restul categoriilor de date sau de prelucrări. Nediscriminarea este un
drept fundamental reglementat de cartă, în art. 21, și unul din elementele cheie al aplicării art. 22
din RGPD[25]. Utilizarea algoritmilor în materia resurselor umane, în primul rând în privința
angajărilor, a salariilor sau bonificațiilor, a resurselor sau a timpului efectiv de lucru, precum și
analizei clienților[26] sunt practici (re)curente[27].
[22]
A se vedea Agencia Española de Protección de Datos, Procedimiento Nº: PS/00120/2021, Resolución de terminación
del procedimiento por pago voluntario, https://www.aepd.es/es/documento/ps-00120-2021.pdf
[23]
Integritetsskyddsmyndigheten (Autoritatea suedeză pentru protecția datelor), decizia din 20 august 2019, dosarul
DI-2019-2221, disponibilă la adresa https://www.imy.se/globalassets/dokument/beslut/facial-recognition-used-to-
monitor-the-attendance-of-students.pdf
[24]
Considerentul (8) al Propunerii de regulament privind inteligența artificială: „Noțiunea de sistem de identificare
biometrică la distanță, astfel cum este utilizată în prezentul regulament, ar trebui definită din punct de vedere funcțional
ca fiind un sistem de [inteligență artificială] destinat identificării persoanelor fizice la distanță prin compararea datelor
biometrice ale unei persoane cu datele biometrice conținute într-o bază de date de referință și fără a se cunoaște în
prealabil dacă persoana vizată va fi prezentă și dacă poate fi identificată, indiferent de tehnologia, procesele sau tipurile
specifice de date biometrice utilizate. Având în vedere diferitele caracteristici și moduri în care sunt utilizate, precum și
diferitele riscuri implicate, ar trebui să se facă o distincție între sistemele de identificare biometrică la distanță „în timp
real” și „ulterior”. În cazul sistemelor „în timp real”, captarea datelor biometrice, compararea și identificarea se efectuează
instantaneu, aproape instantaneu sau, în orice caz, fără întârzieri semnificative. În acest sens, nu ar trebui să existe
posibilități de eludare a normelor prezentului regulament privind utilizarea „în timp real” a sistemelor de [inteligență
artificială] în cauză prin prevederea unor întârzieri minore. Sistemele „în timp real” implică utilizarea de materiale „în
direct” sau „aproape în direct”, cum ar fi înregistrări video, generate de o cameră video sau de un alt dispozitiv cu
funcționalitate similară. În schimb, în cazul sistemelor de identificare „ulterioară”, datele biometrice au fost deja captate,
iar compararea și identificarea au loc numai după o întârziere semnificativă. Este vorba despre materiale, cum ar fi imagini
sau înregistrări video generate de camere de televiziune cu circuit închis sau de dispozitive private, care au fost generate
înainte de utilizarea sistemului în legătură cu persoanele fizice în cauză”.
Information Commissioner’s Office (ICO), Human bias and discrimination in AI systems, 25 iunie 2019, la https://ico.org.uk/
[25]
about-the-ico/news-and-events/ai-blog-human-bias-and-discrimination-in-ai-systems
[26]
A se vedea decizia autorității ungare de supraveghere a prelucrării datelor cu caracter personal: Comitetul european
pentru protecția datelor, Data protection issues arising in connection with the use of Artificial Intelligence, 20 mai
2022, https://edpb.europa.eu/news/national-news/2022/data-protection-issues-arising-connection-use-artificial-
intelligence_en
[27]
A se vedea plângerea organizației noyb, Help! My recruiter is an algorithm!, 22 decembrie 2021, la https://noyb.eu/
en/complaint-filed-help-my-recruiter-algorithm, împotriva practicilor Amazon de angajare, plângere formulată în fața
autorității de protecție a datelor din Luxemburg.
Utilizarea inteligenței artificiale în procedurile de aplicare

a legislației privind protecția datelor
Information Commissioner’s Office („ICO”), autoritatea de protecția datelor din Regatul Unit, a
publicat un ghid privind inteligența artificială și protecția datelor cu elemente relevante privind
aplicarea principiilor protecției datelor[28], respectiv principiul responsabilității, care se aplică și
sistemelor de inteligență artificială utilizate în prelucrarea datelor, necesității și proporționalității,
legalității[29], echității[30], transparenței[31], securității și minimizării – unele dintre acestea instituite
și drept principii ale sistemelor de inteligență artificială. Acest document, care se adresează în
primul rând operatorilor, formulează opinii juridice privind necesitatea evaluării impactului asupra
protecției datelor (DPIA) în contextul inteligenței artificiale[32].
Utilizarea inteligenței artificiale poate căpăta aspecte practice în implementarea RGPD de către
operatori și persoanele împuternicite de operatori. Adaptarea minimală a anumitor proceduri
necesare în activitatea de protecție a datelor s-ar putea realiza prin programe de inteligență
artificială. Acestea nu ar fi lipsite de riscuri dacă nu ar fi asistate, verificate și monitorizate de
oameni. În final, răspunderea este doar a operatorului, ceea ce ne conduce la ideea că utilizarea
inteligenței artificiale în aplicarea RGPD este extrem de limitată (sau plină de riscuri)[33]. Rolul
responsabilului cu protecția datelor va crește și nu va diminuat de utilizarea sistemelor de
inteligență artificială.
Inteligența artificială și unele elemente ale acesteia, cum ar fi algoritmii, pot fi utilizate pentru
atacuri împotriva datelor personale, așadar pot fi elemente distructive, dar pot fi utilizate și ca
sisteme de control și verificare pentru penetrarea sistemului operatorului[34].
DOCTRINĂ
ICO, Guidance on AI and data protection, https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-data-protection/key-dp-

[28]
themes/guidance-on-ai-and-data-protection, versiunea din 30 iulie 2020; A se vedea și documentul, elaborat de

aceeași autoritate, Big data, artificial intelligence, machine learning and data protection, la https://ico.org.uk/media/
for-organisations/documents/2013559/big-data-ai-ml-and-data-protection.pdf
[29]
D.-M. Șandru, Elemente privind reglementarea consimțământului în prelucrarea datelor cu caracter personal, potrivit
art. 6 din Regulamentul 2016/679, în R.R.D.A. nr. 5/2017, pp. 129-135; D.-M. Șandru, Situații în care este permisă
prelucrarea datelor cu caracter personal fără consimțământul persoanei vizate, în A. Săvescu (ed.), Regulamentul general
privind protecția datelor cu caracter personal. Comentarii și explicații, Editura Hamangiu, 2018 , pp. 39-48.
[30]
D.-M. Şandru, Principiul echității în prelucrarea datelor cu caracter personal, în P.R. nr. 3/2018, pp. 57-63.
[31]
D.-M. Șandru, Principiul transparenţei în protecţia datelor cu caracter personal, în P.R. nr. 4/2018, pp. 59-69.
[32]
A se vedea și ICO, Simon Reader, Data Protection Impact Assessments and AI, 23 octombrie 2019, la https://ico.org.uk/
about-the-ico/news-and-events/ai-blog-data-protection-impact-assessments-and-ai; de asemenea, a se vedea, ICO, How
to use AI and personal data appropriately and lawfully, https://ico.org.uk/media/for-organisations/documents/4022261/
how-to-use-ai-and-personal-data.pdf
I. Alexe, Rolul responsabilului cu protecția datelor în respectarea drepturilor persoanei vizate, în R.R.D.A. nr. 3/2019,
[33]
pp. 23-34; I. Alexe, Principalele noutăți privind responsabilul cu protecția datelor, incluse în GDPR, în P.R. nr. 1/2018,
pp. 34-45; G. Chan, K. Yew, M. Yip (ed.), AI, Data and Private Law. Translating Theory into Practice, Hart Publishing, 2021.
[34]
În literatura de specialitate sunt analizate atacuri de tipul „model inversion” și „membership inference”, cu accent
nu doar pe respectarea drepturilor de proprietate intelectuală, dar și pe protecția datelor. O serie de cercetări recente
au indicat faptul că procesul de transformare a datelor prelucrate în sisteme de inteligență artificială (de tipul
„machine-learning”) nu este într-un singur sens, ci în două: că datele prelucrate sau un subset al acestora pot furniza
informații despre cine a fost în setul de date prelucrate și pot fi, în anumite cazuri, reconstruite după un model. Pe larg,
M. Veale, R. Binns, L. Edwards, Algorithms that remember: model inversion attacks and data protection law, în Philosophical
Transactions of the Royal Society A, vol. 376, nr. 2133/2018, p. 1 și urm; R. Binns, A. Paterson, Privacy attacks on
AI models, la https://ico.org.uk/about-the-ico/news-and-events/ai-blog-privacy-attacks-on-ai-models De aceste
Drepturile persoanelor vizate pot fi realizate prin sisteme de inteligență artificială, dar prin ele
însele nu trebuie să încalce drepturi fundamentale[35].
Din punct de vedere practic, când operatorul utilizează sisteme de inteligență artificială operatorul
este obligat să evalueze orice program informatic și să decidă dacă riscurile pe care le presupune
acesta, inclusiv utilizarea inteligenței artificiale, respectă principiile Regulamentului general
privind protecția datelor și există temei juridic pentru prelucrarea datelor în context. Protecția
datelor cu caracter personal de către operator impune aplicarea dispozițiilor procedurale, în
special art. 22 („Procesul decizional individual automatizat, inclusiv crearea de profiluri”) și art. 35
(„Evaluarea impactului asupra protecției datelor”) din Regulamentul general privind protecția
datelor.
Concluzii
Reglementarea inteligenței artificiale este necesară în cadrul Uniunii Europene. Temeiul juridic
privind piața internă este relevant, iar funcționarea pieței interne în afara sistemelor de inteligență
artificială ar fi pusă în pericol. În plus, la nivel internațional și alte organizații internaționale, cum
ar fi Consiliul Europei, sunt preocupate de reglementarea inteligenței artificiale. Nu numai că
este necesară reglementarea, dar inteligența artificială este deja utilizată și sunt zone în care
interpretarea reglementărilor anterioare nu acoperă procesele și deciziile, nu reglementează
drepturile fundamentale ale persoanelor vizate de aceste tehnologii. Datele cu caracter personal
au rol de constituire a sistemului de inteligență artificială; structurate sau nu, datele fac parte
din natura inteligenței artificiale. Acesta este unul din primele motive de discuție, referitor la
protecția adecvată a datelor în prelucrarea operatorilor care utilizează inteligență artificială.
Articolul discută și oportunitatea pentru piața muncii, respectiv ideea că în acest moment
inteligența artificială nu poate înlocui omul în aplicarea măsurilor tehnice și organizatorice privind
respectarea Regulamentului general privind protecția datelor.
probleme se leagă și actualul certificat instituit prin Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al
Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de
vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație
pe durata pandemiei de COVID-19 (JO 2021, L 211, p. 1). În prezent este în vigoare Regulamentul (UE) 2022/1034 al
Parlamentului European și al Consiliului din 29 iunie 2022 de modificare a Regulamentului (UE) 2021/953 privind cadrul
pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19
(certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19 (JO 2022,
L 173, p. 37). Considerentul (18) din acest regulament subliniază: „certificatele ar trebui să conțină un cod de bare
interoperabil, care să poată fi citit digital numai pentru a acorda acces la datele relevante referitoare la certificate”.
Reglementarea abuzivă, inclusiv la nivel național, prin utilizarea acestui certificat dincolo de scopul pentru are a fost
conceput la nivel european, pune în discuție legitimitatea reglementărilor respective. În plus, trebuie să se discearnă între
sistemele naționale de citire și stocare a informațiilor din certificatele instituite de Regulamentul 2021/953, dar utilizate
la nivel național în alte scopuri. Pentru o discuție mai largă, a se vedea, F. J. Bariffi, J. M. Puaschunder, Artificial Intelligence
and Big Data in the Age of COVID-19, Proceedings of the 24rd Research Association for Interdisciplinary Studies (RAIS)
conference, 17 octombrie 2021, la https://ssrn.com/abstract=3981155
[35]
ICO, Reuben Binns, Enabling access, erasure, and rectification rights in AI systems, 15 octombrie 2019, la https://ico.org.uk/
about-the-ico/news-and-events/ai-blog-enabling-access-erasure-and-rectification-rights-in-ai-systems
Ioana
Ioana RUSU
RUSU
Consimțământul:
un ingredient esențial pentru cookie?
Ioana RUSU*
ABSTRACT
The present article analyses the consent as a foundation for the use of cookies.
In the case of cookies, the lack of consent or its inadequacy is one of the most
frequent causes of incidents related to the protection of personal data. The
explanation would reside in the fact that, in the current legislative context, there
are (still) no binding legal rules on this issue. Instead, there are guidelines issued by
the supervisory authorities of the various Member States of the European Union,
which we will be considered in this paper. The fact is that, in the absence of a
uniform interpretation at European level, operators will be faced with divergent
interpretations undertaken by the authorities depending on the Member State
in which they provide the service. We will also see that the interpretations of
certain supervisory authorities have given rise to substantial debates on the
right to the protection of personal data. Therefore, whilst some authorities give
priority (perhaps excessively) to the right to the protection of personal data, others
give preference to other fundamental rights, such as the freedom to conduct an
DOCTRINĂ
economic activity or the freedom of expression and information.
Keywords: General Data Protection Regulation, personal data, cookies, consent,

fundamental rights
REZUMAT
Articolul analizează consimțământul ca fundament pentru utilizarea cookie-urilor.

În cazul cookie-urilor, lipsa consimțământului sau inadecvarea acestuia constituie
una dintre cele mai frecvente cauze ale incidentelor referitoare la protecția datelor
cu caracter personal. Explicația ar rezida în faptul că, în contextul legislativ actual,
nu există (încă) norme juridice obligatorii cu privire la acest aspect. Există, în
schimb, linii directoare emise de către autoritățile de supraveghere ale diferitelor
state membre ale Uniunii Europene, pe care le vom enunța în cadrul lucrării.
În lipsa unei interpretări uniforme la nivel european, operatorii vor fi confruntați cu
interpretări divergente din partea autorităților, în funcție de statul membru în care
*
Absolventă a Facultății de Drept, Universitatea din București, a Universității Paris 1 Panthéon-Sorbonne (Paris) și a
Universității Nice-Sophia-Antipolis (Nisa). Contact: rusu_ioana89@yahoo.com Link-urile au fost accesate ultima dată
la 18 februarie 2023.
furnizează serviciul. De asemenea, vom vedea că interpretările anumitor autorități

de supraveghere au ocazionat dezbateri consistente cu privire la dreptul la protecția
datelor cu caracter personal. Prin urmare, în timp ce unele autorități conferă o
prioritate (poate excesivă) dreptului la protecția datelor cu caracter personal, altele
conferă prioritate altor drepturi fundamentale, cum ar fi libertatea de a desfășura
o activitate economică sau libertatea de exprimare și informare.
Cuvinte-cheie: Regulamentul general privind protecția datelor, date cu caracter

personal, cookies consimțământ, drepturi fundamentale
1. Introducere
În contextul legislativ actual nu există încă o interpretare coerentă a necesității obținerii
consimțământului sau a exceptării de la obținerea lui, în cazul instalării unor cookie-uri pe
echipamentul terminal al persoanei vizate. Nu există norme obligatorii elaborate la nivel
european cu privire la acest aspect. Problema care survine în lipsa unor asemenea norme este
absența unei aplicări armonizate la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene. După cum
vom observa în lucrare, disparitățile între ghidurile elaborate de autoritățile însărcinate cu
protecția datelor cu caracter personal conduc la interpretări divergente. Acest lucru ar putea
suscita probleme unui operator de date personale care prestează un serviciu transfrontalier și este
confruntat cu respectarea nu numai a legislației statului membru în care își are sediul principal,
dar și a legislației naționale a fiecărui stat membru în care furnizează serviciile.
Mai mult decât atât, un asemenea operator s-ar afla în imposibilitatea de a se prevala de liniile
directoare elaborate de către o altă autoritate de protecție decât cea a statului membru în care
furnizează serviciul. În cadrul unei decizii emise de către autoritatea de supraveghere belgiană la
16 iunie 2022[1], cea din urmă enunță că nu este obligată a urma raționamentul unei autorități
de protecție omoloage. În speță, autoritatea a emis o decizie cu privire la obligativitatea obținerii
consimțământului în cazul cookie-urilor analitice, adică acele cookie-uri care măsoară audiența,
decizie care diferă de poziția oficială a autorității franceze de supraveghere a prelucrării datelor cu
caracter personal (Commission nationale de l'informatique et des libertés, în continuare „CNIL”).
De poziția oficială a acesteia din urmă încerca să se prevaleze operatorul care furniza serviciul
în Belgia. Mai mult decât atât, autoritatea belgiană subliniază faptul că, atât timp cât la nivel
european nu sunt elaborate norme care sa aibă caracter obligatoriu în toate statele membre și
[1]
Camera de contencios administrativ a autorității de supraveghere a prelucrării datelor din Belgia, decizia
nr. 103/2022 din 16 iunie 2022, dosar nr. DOS-2020-02998, sancțiune împotriva SA Rossel & Cie, la
https://www.enforcementtracker.com/ETid-1233 (și integral la https://www.autoriteprotectiondonnees.be/publications/
decision-quant-au-fond-n-103-2022.pdf, par. 121-122).
Camera de contencios administrativ a autorității de supraveghere din Belgia reprezintă organul contencios administrativ
al său, iar aceasta dispune de o structură unică care nu se regăsește la celelalte autorități de supraveghere ale statelor
membre ale Uniunii Europene. Mai precis are un caracter hibrid, întrucât, deși este un organism de control, procedura
este aproape judiciară, decizia fiind luată ulterior unui schimb de concluzii între părți și, în anumite cazuri, după ce are
lor o audiere a părților. Mai multe detalii despre Camera de contencios administrativ a autorității de supraveghere
belgiene se pot regăsi pe site-ul acesteia, la https://autoriteprotectiondonnees.be/rapport-annuel/activites-par-direction/
chambre-contentieuse
Ioana RUSU
să asigure astfel o interpretate uniformă și consecventă în domeniul cookie-urilor analitice, este

de datoria ei să emită o analiză autonomă.
Înainte de a face o analiza temeinică a consimțământului ca temei juridic pentru plasamentul

de cookie-uri ținem să subliniem faptul că Regulamentul general privind protecția datelor cu
caracter personal (în continuare „regulamentul” sau „RGPD”)[2] nu instituie o ierarhie a temeiurilor
prelucrării. Astfel, consimțământul nu reprezintă regula în baza căreia operatorul își poate asigura
prerogativa de a prelucra datele cu caracter personal, ci doar unul dintre temeiurile instituite la
art. 6 din RGPD. Plasarea de cookie-uri este posibilă și în baza unei obligații legale[3]. În schimb,
fundamentarea instalării unor cookie-uri în baza interesului legitim reprezintă o practică a
operatorilor de date cu caracter personal care a fost refutată de către autoritățile de protecție
ale statelor membre[4].
Acest lucru a fost confirmat și într-un raport emis de către Comitetul european pentru protecția
datelor[5] (în continuare „CEPD”), care a tratat activitatea desfășurată de către „Grupul de
lucru bannere cookie” („Cookie Banner Taskforce”), grup de lucru care reunește 18 autorități
de supraveghere care au decis, în urma sesizării de către asociația NOYB cu sute de plângeri
referitoare la caracteristicile cookie banners, să ajungă la o interpretare consecventă a anumitor
întrebări ridicate de către asociația sus-menționată. Raportul reprezintă așadar poziția comună
luată de către diverse autorități de supraveghere în vederea interpretării consecvente a anumitor
practici cu privire la utilizarea modulelor cookie. Ținem să subliniem faptul că acest raport nu este
obligatoriu, ci reprezintă doar o recomandare referitoare la un prag minim de respectat atunci
când sunt utilizate cookie. Fiecare autoritate își arogă dreptul de a face o analiză in concreto a
fiecărui site web în parte. Membrii grupului de lucru au ajuns la concluzia că interesul legitim al
operatorului nu poate fi considerat drept bază legală pentru plasamentul de cookie.
DOCTRINĂ
Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția
[2]
persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și
de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor), JO 2016, L 119, p. 1.
[3]
A se vedea cazul cookie-urilor analitice instalate în temeiul unei obligații legale de măsurare a audienței prevăzute de
legislația belgiană conform căreia plasamentul de cookie-uri de analiză a audienței poate fi considerat necesar pentru
furnizarea unui serviciu public. Explicațiile oferite de către postul public belgian de radio și televiziune care furnizează
servicii de radio și televiziune comunității francofone din Belgia (Radio-télévision belge de la Communauté française -
RTFB) cu privire la anunțurile comerciale organizate în cadrul contractului de gestiune, la https://www.rtbf.be/article/
comment-fonctionne-la-publicite-a-la-rtbf-10910493
[4]
A se vedea decizia Camerei de contencios administrativ a autorității de supraveghere a prelucrării datelor din Belgia,
decizia nr. 21/2022 din 2 februarie 2022, sancțiune împotriva IAB Europe, dosar nr. DOS-2019-01377, la https://www.
enforcementtracker.com/ETid-1051 și integral la https://www.autoriteprotectiondonnees.be/publications/decision-
quant-au-fond-n-21-2022.pdf
Decizia autorității se referă la faptul că înregistrarea preferințelor utilizatorilor via cookie „euconsent-v2”, în conformitate
cu obiectivele definite de IAB Europe în politicile sale „Transparency and Consent Framework”, nu poate fi făcută in temeiul
interesului legitim. În speță nu se trecea de testul în trei etape elaborat de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene,
mai precis de cel de-al treilea test al proporționalității, întrucât interesele operatorului nu prelevau asupra drepturilor
persoanei vizate (par. 409-423).
[5]
Report of the work undertaken by the Cookie Banner Taskforce, raport al Comitetului european pentru protecția datelor,
17 ianuarie 2023, la https://edpb.europa.eu/system/files/2023-01/edpb_20230118_report_cookie_banner_taskforce_
en.pdf
2. Consimțământul persoanei vizate ca fundament

pentru prelucrarea datelor cu caracter personal
În literatura de specialitate se subliniază faptul că ceea ce „ridică probleme reale nu este dacă
prin cookie poate fi identificată o persoană, ci dacă este necesar un consimțământ pentru cookie,
cum ar trebui să fie acesta, care sunt efectele diferitelor tipuri de cookie asupra vieții private și
protecției datelor”[6].
Astfel cum am subliniat la început nu există, în stadiul actual al legislației, norme obligatorii
instituite la nivel european care să reglementeze cazurile în care este necesară obținerea
consimțământului persoanei pentru instalarea de cookie-uri. În schimb, avem linii directoare cu
privire la acest aspect, și anume orientările Grupului de lucru instituit prin articolul 29 (Grupul
de lucru „articolul 29”), predecesorul CEPD, din avizul emis în 2012 cu privire la criteriile care
trebuie îndeplinite pentru ca și plasamentul de cookie să fie exceptat de la consimțământ[7].
Avizul sus-menționat subliniază existența a două criterii în baza cărora instalarea de cookie-uri
se poate face fără a fi necesar a se obține consimțământului, și anume:
– criteriul A: cookie-ul este utilizat cu „unicul scop de a efectua transmisia comunicării printr-o
rețea de comunicații electronice”;
– criteriul B: cookie-ul este „strict necesar în vederea furnizării de către furnizor a unui serviciu
al societății informaționale cerut în mod expres de către abonat sau utilizator”.
Acest acord este cerut în temeiul art. 5 alin. (3) din Directiva asupra confidențialității și comuni
cațiilor electronice[8] care menționează că, dacă unul dintre cele două criterii sus-menționate
nu sunt îndeplinite, atunci instalarea de cookie-uri sau accesul la informațiile stocate via cookie
trebuie să respecte cerința ca abonatul sau utilizatorul să își fi dat acordul. Acest acord trebuie
obținut nu numai dacă ne aflam în prezența datelor cu caracter personal. Directiva asupra
confidențialității și comunicațiilor electronice vizează respectarea vieții private în sectorul
comunicațiilor electronice, ceea ce include și datele fără caracter personal.
Ținem să precizăm că ne vom referi în această lucrare doar la prelucrările care vizează date cu
caracter personal.
De asemenea, este necesar să menționăm faptul că, în hotărârea Planet49[9], Curtea de

Justiție a considerat că noțiunea de acord folosită de către Directiva asupra confidențialității
și comunicațiilor electronice trebuie să se raporteze la noțiunea de consimțământ acordat de
[6]
A.-M. Șandru, D.-M. Șandru, „Prăjiturele” periculoase. Unele observații privind cauza Planet49, în P.R. nr. 6/2021, p. 67.
Avizul 04/2012 cu privire la exceptările de la consimțământul privind modulele cookie, adoptat de grupul de lucru
[7]
„articolul 29” la 7 iunie 2012 (00879/12/EN, WP 194), la https://ec.europa.eu/justice/article-29/documentation/opinion-

recommendation/files/2012/wp194_ro.pdf
[8]
Directiva 2002/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iulie 2002 privind prelucrarea datelor personale
și protejarea confidențialității în sectorul comunicațiilor publice (Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor
electronice), JO 2002, L 201, p. 37, Ediție specială, 13/vol. 36, p. 63.
[9]
C-673/17, Planet49, hotărârea din 1 octombrie 2019, EU:C:2019:801.
Ioana RUSU
persoanele vizate astfel cum această noțiune este definită în Directiva 95/46[10] (care a precedat
Regulamentul general privind protecția datelor).
Astfel cum am menționat mai sus Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor electronice se
aplică prelucrării de date cu caracter personal (sau fără caracter personal) în sectorul comunicațiilor
electronice, dar acest lucru nu impietează asupra competenței autorităților naționale de protecție
a datelor cu caracter personal de a-și îndeplini sarcinile în temeiul art. 55 din RGPD. Acestea își
pot exercita competențele pe teritoriul statului membru de care aparțin și se pot pronunța asupra
validității juridice a activităților de prelucrare a datelor cu caracter personal.
Cu privire la acest aspect, în 2019, CEPD a emis linii directoare cu privire la interacțiunea dintre
RGPD și Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor electronice[11], enunțând faptul că
autoritățile pentru protecția datelor sunt competente să asigure respectarea RGPD. Astfel,
competența care este conferită de regulament autorităților de protecție a datelor personale nu
este limitată de simplul fapt că un subansamblu al prelucrării intră în domeniul de aplicare al
Directivei asupra confidențialității și comunicațiilor electronice.
Înainte de a analiza condițiile de validitate ale consimțământului, vom prezenta cazul cookie-urilor
analitice asupra cărora autoritățile de prelucrare a datelor cu caracter personal ale statelor
membre au o interpretare divergentă.
A. Cookie-urile analitice văzute prin prisma autorităților de supraveghere a datelor personale
Întrucât nu există o definiție oficială la nivel european a diferitelor tipuri de cookie-uri și, prin
urmare, nici a cookie-urilor analitice, ne vom raporta la definiția furnizată pe site-ul gdpr.eu,
subvenționat de Uniunea Europeană în cadrul programului Orizont 2020[12].
DOCTRINĂ
În conformitate cu definiția de pe site-ul mai sus enunțat, cookie-urile statistice sunt cunoscute și
sub denumirea de „cookie-uri de performanță”, iar acestea colectează informații asupra modului
în care persoana vizată utilizează un site web (spre exemplu paginile pe care persoana le vizitează,
linkurile pe care cea din urmă face click). Site-ul precizează că totul este agregat și anonimizat, iar
unica finalitate urmărită de către aceste cookie-uri este îmbunătățirea performanței și funcțiilor
site-ului web. Se mai precizează că informațiile obținute via plasamentului de cookie-uri analitice
nu sunt utilizate pentru a identifica persoana pe terminalul căreia sunt instalate iar statisticile
obținute sunt anonime.
Un exemplu relevant, atât prin complexitatea, cât și prin amploarea sa îl reprezintă decizia
autorității de protecție belgiene care a constatat, în raportul de inspecție din 7 octombrie
2020[13], că varii site-uri web ale mass-media de știri au instalat cookie-uri statistice în
[10]
Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor
fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date, JO 1995, L 281, p. 31,
Ediție specială, 13/vol. 17, p. 10.
Avizul nr. 5/2019 privind interacțiunea dintre Directiva privind viața privată și comunicațiile electronice și RGPD,
[11]
în special în ceea ce privește competența, sarcinile și prerogativele autorităților pentru protecția datelor, adoptat la
12 martie 2019.
[12]
https://gdpr.eu/cookies/
Decizia nr. 103/2022 din 16 iunie 2022, dosar nr. DOS-2020-02998, sancțiune împotriva SA Rossel & Cie, cit. supra,
[13]
n. 1.
echipamentul terminal al abonaților fără a obține în prealabil consimțământul lor. Decizia a

fost validată de către Camera de contencios administrativ belgiană la 16 iunie 2022. În raportul
sus-menționat, serviciul de inspecție al autorității belgiene subliniază faptul că, în stadiul actual
legislativ, nu există în cazul cookie-urilor care măsoară audiența exceptare de la obligația de a
obține consimțământul persoanelor vizate. Consimțământul trebuie obținut inclusiv dacă este
vorba despre cookie-uri statistice „primare”. În speță, operatorul a conchis, conform politicii
sale, că cookie-urile de analiză a audienței sunt considerate strict necesare pentru a furniza
serviciul cerut în mod expres de către utilizator, nefiind nevoie de obținerea consimțământului.
De asemenea, politica cookie enunța faptul că aceste cookie-uri nu pot fi dezactivate, iar o
analiză tehnică a stabilit că ecranul de gestionare a cookie-urilor prevedea activarea by default
a anumitor tipuri de cookie care nu erau strict necesare. Operatorul menționa faptul că aceste
cookie-uri analitice permit buna funcționare a site-ului web, întrucât prin analiza și monitorizarea
comportamentului abonatului experiența pe site-ul respectiv este conform așteptărilor acestuia.
Astfel experiența de navigare este personalizată în funcție de centrul de interes al utilizatorului
site-ului web.
Camera de contencios administrativ s-a raliat opiniilor emise de către serviciul de inspecție al
autorității de protecție belgiene și a considerat că, în speță, cookie-urile statistice nu pot fi
exceptate de la obținerea consimțământului. În opinia Camerei de contencios administrativ
atât cookie-urile statistice „primare”, cât și cele de terță parte sunt supuse exigenței obținerii
consimțământului persoanei vizate.
a. Cookie-uri „primare” versus cookie-uri de terță parte: perspectiva tehnică și juridică
În avizul 4/2012[14], Grupul de lucru „articolul 29” subliniază că, „din perspectiva browserelor,
noțiunea de terță parte este definită exclusiv în funcție de structura adresei URL afișată în bara de
adrese a browserului”.În acest context, „cookie-urile de terță parte sunt plasate de către site-uri
care aparțin unui domeniu diferit de domeniul site-ului accesat de către utilizator, afișat în bara de
adrese a browserului, indiferent dacă entitatea respectivă este un operator de date diferit sau nu”.
Este vorba despre definiția tehnică a cookie-urilor de terță parte, definiție la care face referire
și Camera de contencios administrativ belgiană în decizia sus-menționată. Ea subliniază faptul
că definiția tehnică nu este revelatoare pentru a ne indica rolul diferiților actori implicați în
instalarea cookie-urilor.
Prin urmare, în cadrul analizei sale asupra cookie-urilor statistice, Camera de contencios
administrativ se va referi la distincția juridică între cookie-uri „primare” și cookie-uri de terță
parte., cele dintâi fiind cele instalate de către un operator de date care este identic cu operatorul
site-ului vizitat de către abonat. În schimb, cookie-urile de terță parte sunt cele plasate de către
un operator de date distinct.
În avizul 4/2012, Grupul de lucru „articolul 29” subliniază că este utilizată „sintagma de cookie
de terță parte pentru a descrie cookie-urile care sunt instalate de operatorii de date care nu
operează site-ul pe care utilizatorul îl accesează la momentul respectiv. În schimb, termenul de
cookie „primar” va fi utilizat pentru a desemna un cookie instalat de operatorul de date (sau de
[14]
Cit. supra, n. 7.
Ioana RUSU
orice persoană împuternicită de acesta) care operează site-ul web accesat de către utilizator,
astfel cum este indicat de adresa URL afișată în mod normal în bara de adrese a browserului”[15].
Mai mult decât atât, Camera de contencios administrativ subliniază faptul că, pentru a analiza
dacă consimțământul este obținut sau nu în mod valabil în ceea ce privește instalarea de cookie-
uri, trebuie să se țină seama de scopul cookie-urilor, și nu de caracteristicile tehnice ale acestuia.
Caracterul strict necesar va fi analizat în lumina scopului urmărit de către cookie-urile de analiză,
și nu din perspectiva originii lor, și anume dacă sunt de terță parte sau „primare”.
Este de altfel și ceea ce a enunțat în cauza Planet49 avocatul general[16], care s-a raliat liniilor
directoare emise de către Grupul de lucru „articolul 29”, la 7 iunie 2012. Acesta din urmă
subliniază faptul că pertinent pentru valabilitatea consimțământului este scopul urmărit de către
cookie-uri și nu caracteristicile tehnice ale acestuia.
Camera de contencios administrativ belgiană nu neagă faptul că, deși distincția tehnică
între cookie-uri „primare” și de terță parte nu este revelatoare, distincția juridică ar putea
totuși reprezenta un parametru în conturarea caracterului strict necesar în vederea prestării
unui serviciu. Aceasta se raliază orientărilor emise de către Grupul de lucru „articolul 29” în
avizul 4/2012 care se pronunță cu privire la faptul că, în general, cookie-urile de terță parte nu ar
fi considerate strict necesare pentru furnizarea unui serviciu, întrucât acestea nu sunt în genere
legate de serviciul care este cerut în mod expres de către abonatul care accesează site-ul, ci sunt
legate de un serviciu distinct.
Acest lucru a fost susținut și în concluziile raportului serviciului de inspecție al autorității

de protecție belgiene, care a statuat că este neverosimil ca cookie-urile de terță parte să
îndeplinească criteriul de „strict necesar” pentru furnizarea unui serviciu expres cerut de către
DOCTRINĂ
utilizator, întrucât acestea tind la urmărirea persoanelor pentru scopuri care sunt proprii unor
entități terțe.
În concluzie, Camera de contencios administrativ va analiza cookie-urile statistice prin prisma

scopului urmărit de către acestea. Astfel, cookie-urile statistice nu s-ar încadra în noțiunea de
strict necesar pentru furnizarea unui serviciu expres cerut de către abonat. Camera de contencios
administrativ a subliniat într-o altă decizie, din decembrie 2019[17], că cookie-urile statistice nu
pot fi exceptate de la a obține consimțământul.
Se pune accent pe faptul că noțiunea „strict necesar” trebuie analizată în lumina noțiunii de
protecție a datelor cu caracter personal a persoanei vizate. Prelucrarea datelor personale fără
consimțământul persoanei vizate nu se poate face pentru finalitatea urmărită de către entitate,
și anume pentru eficientizarea activității acesteia sau pentru ca aceasta să își crească profitul.
Pentru a putea instala cookie-uri analitice fără a fi necesară obținerea consimțământului
persoanei vizate trebuie avut în vedere numai interesul persoanei vizate, și anume a celor care
[15]
Protecția datelor cu caracter personal și dreptul la viață privată, Culegere de acte normative și interpretative, ediție
îngrijită de Andreea Lisievici, Editura Universul Juridic, 2015, p. 245.
[16]
Concluziile avocatului general Szpunar prezentate la 21 martie 2019, C-673/17, Planet49, EU:C:2019:246.
A se vedea decizia Camerei de contencios administrativ a autorității de supraveghere din Belgia, decizia nr. 12/2019
[17]
din 17 decembrie 2019, sancțiune împotriva unui site-web care furniza informații juridice, dosar nr. DOS-2019-01356, la
https://www.enforcementtracker.com/ETid-169 și integral la https://www.autoriteprotectiondonnees.be/publications/
decision-quant-au-fond-n-12-2019.pdf
vizitează site-urile web. Invocarea de către operatori a unor interese proprii nu va fi validată de
către autoritățile de protecție. În speță, operatorul încerca să se apere invocând faptul că aceste
cookie-uri analitice sunt indispensabile pentru furnizarea serviciului lor, și anume pentru a putea
oferi informații agregate terțelor părți (adică furnizare de servicii de analiză celor care contribuie
la site-ul internet).
Operatorul încerca să se apere invocând faptul că aceste cookie-uri de măsurare a audienței erau
absolut necesare pentru a putea furniza servicii autorilor care publicau pe site-ul web. Cei din
urmă aveau nevoie de rezultatele obținute în urma măsurării audienței pentru a decide daca vor
furniza sau nu articole site-ului web vizitat de către abonați.
Dar această apărare a fost refutată de către Camera de contencios administrativ, întrucât autorii
site-ului web nu erau nici abonați și nici utilizatori finali ai serviciului de informare al site-ului
web. Mai precis, site-ul web furniza informații juridice. Acest lucru este arătat și de către Grupul
de lucru „articolul 29” care subliniază că, în pofida dezactivării cookie-urilor analitice, abonatul
sau utilizatorul tot ar avea acces la funcțiile site-ului web.
Mai mult decât atât, operatorul a încercat să se apere invocând faptul că cookie-urile statistice
primare nu prezintă un risc crescut pentru viața privată a persoanei vizate și nu ar fi nevoie astfel
de obținerea consimțământului. Pârâtul a încercat să se prevaleze de liniile directoare emise de
către Grupul de lucru „articolul 29” în avizul 4/2012, dar întru-un mod trunchiat. Camera de
contencios administrativ nu neagă că avizul subliniază faptul că este puțin probabil ca cookie-urile
„primare” care măsoară audiența să creeze un risc asupra vieții private, dacă acestea „se limitează
strict la scopuri statistice agregate primare” și dacă sunt instituite garanții suficiente pentru a
respecta viața privată, cum ar fi spre exemplu mecanisme de anonimizare a altor informații care
ar putea conduce la identificarea persoanei vizate, cum ar fi adresele IP.
Dar aceasta subliniază faptul că niciunde Grupul de lucru „articolul 29” nu susține exceptarea
cookie-urilor analitice „primare” de la consimțământ. Grupul de lucru „articolul 29” chiar
subliniază faptul că aceste cookie-uri primare nu îndeplinesc criteriul A sau criteriul B din liniile
directoare pentru a putea fi exceptate de la obținerea consimțământului.
Camera de contencios administrativ nu s-a pronunțat asupra cookie-urilor de terță parte, și

anume cele plasate de domenii terțe precum doubleclick.net și youtube.com (ambele legate la
Google). Dar este lesne de înțeles că, dacă aceasta nu a exceptat cookie-urile primare analitice
de la consimțământ, cu atât mai mult nu ar fi exceptat de la consimțământ cookie-urile de terță
parte. După cum bine subliniază Grupul de lucru „articolul 29”, în avizul 4/2012, cookie-urile de
terță parte conduc la un risc crescut asupra vieții private.
Autoritatea de protecție a datelor personale din Regatul Unit (Information Commissioner’s

Office, în continuare „ICO”) subliniază că toate cookie-urile de măsurare a audienței sunt supuse
exigenței de a obține consimțământul[18]. Atât în cazul plasamentului de cookie-urile analitice
„primare”, cât și al celor de terță parte trebuie obținut consimțământul. În privința cookie-urilor
analitice „primare”, ICO menționează că acestea sunt mai puțin intruzive decât cele de terță
parte, impunându-se însă obținerea consimțământului. Pentru ICO, cookie-urile de măsurare a
[18]
How do we comply with the cookie rules, la https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-pecr/guidance-on-the-use-
of-cookies-and-similar-technologies/how-do-we-comply-with-the-cookie-rules
Ioana RUSU
audienței sunt supuse obținerii consimțământului, întrucât ele nu pot fi privite ca strict necesare
pentru furnizarea unui serviciu cerut în mod expres de către utilizator, dat fiind că utilizatorul
poate avea acces la serviciul site-ului web chiar și în cazul dezactivării cookie-urilor de măsurare
a audienței. Noțiunea de strict necesar trebuie apreciată din perspectiva utilizatorului site-ului
web al cărui interes primează, și nu din perspectiva operatorului.
Această perspectivă este susținută și de către autoritatea de protecție spaniolă, în ghidul emis
în iunie 2022 cu privire la cookie-uri[19]. Autoritatea spaniolă subliniază cu privire la cookie-urile
de măsurare a audienței „primare” că, în pofida riscului lor scăzut asupra vieții private pentru
utilizatorul site-ului web, întrucât sunt prelucrate date agregate în scopuri statistice, utilizatorului
ar trebui să i se ofere posibilitatea de a putea refuza plasamentului unor astfel de cookie-uri pe
echipamentul său terminal.
Grupul de lucru „articolul 29” a subliniat în avizul emis în 2012 cu privire la cookie-uri că, în
viitor, în cazul reanalizării art. 5 alin. (3) din Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor
electronice, ar fi judicioasă realizarea unei distincții între analiza web care are la bază plasamentul
de cookie-uri „primare” și analiza web care are la bază cookie-uri de terță parte, întrucât
informațiile privitoare la navigarea site-ului web de către utilizator obținute via cookie-urilor de
terță parte prezintă un risc crescut de ingerință în viața privată a utilizatorului.
b. Cookie-urile analitice: sunt statisticile obținute via aceste cookie-uri complet anonime?
Nu puțini sunt operatorii care încearcă să se apere invocând faptul că cookie-urile statistice
ar fi instalate cu unicul scop de a genera statistici agregate a utilizării site-urilor web de către
abonați, iar aceste statistici sunt complet anonime. Un exemplu edificator este decizia autorității
de protecție belgiene pronunțată la 25 mai 2022[20], în cadrul căreia operatorul care instalase
DOCTRINĂ
cookie-uri analitice susținea faptul că aceste cookie-uri nu permit identificarea persoanei, ci se

obține o prezentare care este complet anonimă a modalității în care este accesat site-ul web și
a frecvenței cu care sunt vizitate paginile internet.
În decizia sa, Camera de contencios administrativ ține să sublinieze faptul că va fi întotdeauna

posibil în cazul plasamentului de cookie-uri analitice să se ajungă la identificarea persoanei, și
anume prin intermediul adreselor IP și al altor identificatori. Aceasta evocă faptul că proprietarul
site-ului web deține fie o adresă IP, fie un număr de identificare unic la citirea modulelor cookie-
uri. Se subliniază faptul că aceasta ar fi singura modalitate pentru ca site-ul internet să recunoască
frecvența accesării site-ului respectiv de același abonat.
Se subliniază faptul că, prin plasamentul de cookie-uri de măsurare a audienței pe echipamentul

terminal al utilizatorului, se furnizează și adresa IP, lucru ce face posibil identificarea persoanei care
accesează site-ul web. Este vorba despre o persoană identificabilă în înțelesul RGPD. Administratorul
site-ului dispune de mijloacele care îi permit identificarea persoanei care a accesat site-ul web.
[19]
Agencia Española de Protección de Datos, Guía sobre el uso de las cookies, iunie 2022, la https://www.aepd.es/es/
documento/guia-cookies.pdf
[20]
A se vedea decizia Camerei de contencios administrativ a autorității de supraveghere din Belgia, decizia nr.85/2022,
din 25 mai 2022, număr dosar DOS-2020-03432, sancțiune împotriva Roularta Media Group, la https://www.
enforcementtracker.com/ETid-1191 și integral la https://www.autoriteprotectiondonnees.be/publications/decision-
quant-au-fond-n-85-2022.pdf
În ceea ce privește numărul unic de înregistrare, se face trimitere la o altă decizie a Camerei de
contencios administrativ belgiene din decembrie 2019[21]. Prin acea decizie s-a luat o poziție
asupra atribuirii unui număr unic de identificare în momentul instalării modulelor cookie
statistice. S-a enunțat faptul că atribuirea unui număr unic de identificare reprezintă o formă
de pseudonimizare, astfel cum este această înțeleasă în lumina art. 4 pct. 5 din RGPD. Datele
personale ale persoanei vizate nu sunt anonime, ci prin atribuirea unui număr de identificare unic
se poate ajunge la identificarea utilizatorului site-ului web, și anume prin stabilirea unei legături
între un set de date și identitatea originală a abonatului.
Cu toate acestea, în situații excepționale, anumite autorități de supraveghere admit exceptarea

de la obținerea consimțământului în cazul cookie-urilor analitice, și anume atunci când datele
statistice obținute via aceste cookie-uri sunt complet anonimizate.
Autoritatea de supraveghere din Luxemburg (Commission nationale pour la protection des données,
în continuare „CNPD”) a subliniat, în orientările emise la 3 ianuarie 2022[22], că, în anumite
cazuri excepționale, este posibil ca cookie-urile de măsurare a audienței să fie considerate strict
necesare pentru furnizarea unui serviciu. Cu titlu de exemplu, autoritatea enumeră cazul cookie-
urilor analitice necesare pentru a detecta probleme de navigație sau cookie-uri necesare pentru
determinarea capacităților serverului. Se mai subliniază că, pentru a putea fi exceptate de la
consimțământ, este necesar ca datele colectate via cookie-urilor de măsurare a audienței să
nu fie comunicate terților și nici să nu fie combinate cu alte date. De asemenea, este necesar
ca datele colectate via cookie-urilor să nu permită o monitorizare globală a variilor aplicații sau
navigarea pe multiple site-uri internet. În final, autoritatea enunță faptul că datele colectate
via aceste cookie-uri trebuie să fie folosite pentru contul exclusiv al editorului site-ului web și
numai pentru a genera date statistice complet anonime astfel încât să nu se poată ajunge la
identificarea persoanei.
Și autoritatea de protecție din Franța, CNIL[23], subliniază că, sub rezerva respectării anumitor condiții
cumulative, cookie-urile de analiză pot fi exceptate de la obținerea consimțământului. Astfel:
– datele colectate via plasamentului de cookie-uri analitice trebuie să aibă drept unic scop
măsurarea audienței site-ului web. CNIL oferă cu titlu de exemplu cookie-urile analitice care
au ca finalitate doar măsurarea audienței, identificarea diverselor probleme de navigație,
optimizarea performanței tehnice, analiza conținutului accesat de către utilizator. Autoritatea
franceză mai precizează că datele colectate via cookie-urilor analitice trebuie să se facă pentru
contul exclusiv al editorului site-ului web accesat;
– cookie-urile analitice să fie folosite doar pentru a genera date complet anonime. Doar
generând date absolut anonime cookie-urile analitice se pot încadra în noțiunea de strict
necesar pentru furnizarea unui serviciu cerut în mod expres de abonat. De asemenea, CNIL
subliniază faptul ca noțiunea de anonimizare trebuie interpretată în lumina RGPD;
– datele obținute via plasamentului de cookie-uri statistice trebuie să fie colectate, prelucrate
și stocate pentru fiecare editor de site web în mod complet independent;
[21]
Camera de contencios a autorității de supraveghere din Belgia, decizia nr. 12/2019, din 17 decembrie 2019, cit. supra, n. 17.
CNPD, Lignes directrices en matière de cookies et autres traceurs, 3 ianuarie 2022, la https://cnpd.public.lu/content/
[22]
dam/cnpd/fr/dossiers-thematiques/cookies/CNPD-LD-Cookies.pdf
CNIL, Cookies : solutions pour les outils de mesure d’audience, 23 septembrie 2021, la https://www.cnil.fr/fr/cookies-
[23]
et-autres-traceurs/regles/cookies-solutions-pour-les-outils-de-mesure-daudience
Ioana RUSU
– datele colectate prin intermediul instalării de cookie-uri analitice nu trebuie să fie asociate
cu alte seturi de date care să poată conduce la identificarea persoanei vizate și nici să fie
comunicate terților;
– durata de viață a cookie-urilor plasate pe echipamentul terminal al utilizatorului în momentul
în care accesează un site web să fie limitată la o durată care permite o analiză semnificativă
a audiențelor site-ului web de-a lungul timpului. Este indicată o perioadă de 13 luni. De
asemenea, se precizează că această perioadă nu poate fi prelungită în mod automat în cadrul
unor noi vizite a site-urilor web;
– informațiile colectate via cookie-urilor de măsurare a audientei pot fi păstrate pentru o durată
de maximum 25 de luni;
– termenele menționate la ultimele două puncte trebuie revizuite în mod periodic, pentru ca
plasamentul de cookie-uri să se limiteze la ceea ce este strict necesar.
Aceste autorități conchid deci că, dacă datele cu caracter personal au fost complet anonimizate,
atunci ele ies din sfera de protecție a RGPD.
Ținem să arătăm faptul că în literatura de specialitate se subliniază în mod judicios că dezvoltarea

tehnologiilor de lucru cu volume mari de date (Big Data) și procesarea rapidă a datelor sporesc
riscul reidentificării[24]. Grupul de lucru „articolul 29” mai menționează că nicio tehnică de
anonimizare nu este complet sigură[25]; niciuna dintre tehnicile de anonimizare din orientările
sale nu conduc în mod cert la imposibilitatea identificării unei persoane.
Cert este faptul că această problematică a obținerii sau exceptării de la obținerea

consimțământului în cazul plasamentului de cookie-uri de analiză este departe de a-și fi găsit
rezolvarea. O soluție este prezentată de către Grupul de lucru „articolul 29”, în liniile directoare
emise în 2012 cu privire la cookie-uri: în cazul în care reanalizării viitoare a art. 5 alin. (3) din
Directiva asupra confidențialității și comunicațiilor electronice, organul legislativ al Uniunii
DOCTRINĂ
ar putea adăuga un al treilea criteriu de exceptare (pe lângă criteriile A şi B) de la obținerea

consimțământului. Grupul de lucru consideră că, în cazul în care cookie-urile de analiză s-ar
limita strict la obținerea de statistici agregate și anonimizate primare, ele ar putea fi exceptate
de la obținerea consimțământului.
B. Condițiile de validitate ale consimțământului
În conformitate cu RGPD, consimțământul persoanei vizate „înseamnă orice manifestare de

voință liberă, specifică, informată și lipsită de ambiguitate a persoanei vizate prin care aceasta
acceptă, printr-o declarație sau printr-o acțiune fără echivoc, ca datele personale care o privesc
să fie prelucrate” (art. 4 pct. 11).
a. Consimțământul trebuie sa fie liber acordat
În orientările emise în 2020 [26], CEPD subliniază că, pentru exprimarea în mod liber a
consimțământului, trebuie oferită persoanelor vizate o alegere reală. O garanție a acordării
E. Ustaran, H. Lovells, European Data Protection – law and practice, International Association of Privacy Professionals
[24]
(IAPP), 2018.
Avizul 05/2014 privind tehnicile de anonimizare, adoptat la 10 aprilie 2014 (0829/14/RO WP 216), la https://www.
[25]
dataprotection.ro/servlet/ViewDocument?id=1270
Orientările 05/2020 privind consimțământul în temeiul Regulamentului 2016/679 adoptate la 4 mai 2020, versiunea 1,
[26]
la https://edpb.europa.eu/sites/default/files/files/file1/edpb_guidelines_202005_consent_ro.pdf
consimțământului în mod liber o constituie faptul ca persoana să dispună de o alegere reală

și să nu fie penalizată în cazul în care nu consimte. CEPD ne vorbește despre nevalabilitatea
consimțământului, atunci când persoana vizată ar putea suporta consecințe negative dacă nu
își dă consimțământul.
Ce suscită discuții este cazul barierelor cookie-uri, așa numitele „cookie wall”, motiv pentru care
CEPD a abordat, în liniile directoare emise în 2020, chestiunea valabilității consimțământului în
cazul lor. CEPD consideră că persoanei vizate trebuie să i se ofere posibilitatea de a alege, lucru
care nu este îndeplinit în cazul „cookie walls”. În cazul celor din urmă, accesul la funcțiile site-ului
web este condiționat de acordarea consimțământului utilizatorului cu privire la plasamentul
de cookie-uri pe echipamentul său terminal sau obținerea accesului la informațiile stocate via
acele cookie-uri.
Deși CEPD a elaborat linii directoare cu privire la „cookie walls”, subzistă încă problematica
caracterului liber al consimțământului obținut în cazul lor, autoritățile de protecția datelor având
interpretări divergente.
În urma consultării cu societatea civilă și cu profesioniștii din domeniu, CNIL a adoptat linii
directoare privind modulele cookie-uri. Orientările emise la 4 iulie 2019[27] abordează
problematica „cookie walls” din perspectiva elementului „liber” al consimțământului acordat.
CNIL instituie o interdicție absolută de a utiliza acele cookie-uri, considerând că accesul la
funcțiile site-ului web nu ar putea fi condiționat de acceptarea lor. În cazul în care persoana
vizată ar refuza accesul „cookie walls”, ea ar suporta o consecințe negative, întrucât nu ar putea
accesa conținutul site-ului web.
Consiliul de Stat s-a pronunțat la 12 iunie 2020[28] cu privire la poziția luată de către CNIL și a
precizat că aceasta din urmă nu poate institui prin intermediul unor linii directoare o astfel de
interdicție absolută și generală. În pofida a ceea ce se vehiculează, Consiliul de Stat nu a luat o
poziție cu privire la legalitatea sau ilegalitatea „cookie walls”. Acesta doar a subliniat faptul că
CNIL nu poate interzice acel tip de cookie-uri recurgând la liniile sale directoare care sunt un
instrument juridic neobligatoriu (soft law).
La 17 septembrie 2020[29], CNIL a elaborat alte linii directoare astfel încât să se conformeze
deciziei Consiliului de Stat. CNIL nu mai instituie o interdicție absolută a „cookie walls”, ci
subliniază faptul că a condiționa accesul la un site web de acceptarea unor cookie-uri este, în
anumite cazuri, de natură să încalce elementul „liber” al consimțământului.
[27]
CNIL, Délibération no 2019-093 du 4 juillet 2019 portant adoption de lignes directrices relatives à l’application de
l’article 82 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée aux opérations de lecture ou écriture dans le terminal d’un utilisateur
(notamment aux cookies et autres traceurs), la https://www.cnil.fr/sites/default/files/atoms/files/deliberation_
ndeg_2019-093_du_4_juillet_2019_portant_adoption_de_lignes_directrices_relatives_relatives_aux_cookies_et_autres_
traceurs.pdf
[28]
Conseil d’État, decizia nr. 434684, 19 iunie 2020, la https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/
2020-06-19/434684
[29]
CNIL, Délibération n° 2020-091 du 17 septembre 2020 portant adoption de lignes directrices relatives à l’application
de l'article 82 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée aux opérations de lecture et écriture dans le terminal d’un utilisateur
(notamment aux « cookies et autres traceurs ») et abrogeant la délibération n° 2019-093 du 4 juillet 2019, la
https://www.cnil.fr/sites/default/files/atoms/files/lignes_directrices_de_la_cnil_sur_les_cookies_et_autres_traceurs.pdf
Ioana RUSU
La 10 iunie 2021, autoritatea de protecție italiană a emis un ghid cu privire la cookie-uri[30],

subliniind că practica „cookie wall”, și anume condiționarea accesului la site-ul web de acordarea
consimțământului la acele cookie-uri nu îndeplinește criteriul de liber acordat enunțat de art. 4
pct. 11 din RGPD. Autoritatea de protecție italiană nu exclude totuși faptul că consimțământul ar
putea fi acordat în mod liber, în cazul în care utilizatorului i s-ar prezenta și opțiunea de a accesa
un conținut echivalent fără a consimți la instalarea de cookie-uri.
În liniile sale directoare[31], ICO statuează că consimțământul care este acordat în cazul instalării
de cookie-uri ca o condiție pentru a accesa serviciul este puțin probabil să fie considerat liber
acordat, întrucât persoana nu dispune de un veritabil drept de a alege. ICO subliniază însă
că dreptul la protecția datelor cu caracter personal nu este absolut, impunându-se luarea în
considerare și a celorlalte drepturi fundamentale, cum ar fi libertatea de exprimare și libertatea
de a desfășura o activitate economică.
Autoritatea de protecție belgiană[32] consideră că practica de „cookie wall” nu este conformă cu

RGPD, consimțământul obținut în acest caz neîndeplinind criteriul de „liber acordat”, întrucât
accesul la site-ul web este condiționat de instalarea de cookie-uri care nu sunt esențiale pentru
furnizarea serviciului. Autoritatea de protecție din Luxemburg are aceeași poziționare[33].
Autoritatea de supraveghere din Austria[34] are o abordare divergentă față de autoritățile sus-
menționate. Într-o decizie din 20 august 2019, ea a considerat că a plăti o suma de bani pentru
a avea acces la conținutul unui site web reprezintă o alternativă la obținerea consimțământului
la instalarea unor cookie-uri[35].
Colocvial această practică este cunoscută sub numele de „plătește sau consimte” („pay or okay”).
Autoritatea subliniază faptul că, într-o anumită măsură, datele personale pot fi furnizate pentru
DOCTRINĂ
ca și utilizatorului să îi fie prestat un serviciu. Cu toate acestea, autoritatea ține să menționeze

faptul că, în stadiul actual, nu există la nivel european o jurisprudență a Curții de Justiție a Uniunii
Europene care să confirme acest punct de vedere.
În speță, operatorului site-ului web https://www.n*mediengesellschaft.at condiționează accesul

la articolele cu conținut jurnalistic publicate pe acest site (ziar online). Utilizatorul are două
opțiuni, prezentate după cum urmează: fie își dă consimțământului la instalarea unor cookie-uri
în scopuri publicitare (varianta 1), fie plătește o subscripție (varianta 2). Accesul la conținutul
site-ului web este identic în cele două cazuri. Diferența rezidă în faptul că în cadrul variantei 2
nu sunt instalate cookie-uri de terță parte (furnizori terți), iar plugin-urile de social media sunt
dezactivate (deși acestea pot fi activate individual ulterior).
Garante per la protezione dei dati personali, Garante per la protezione dei dati personali, 10 iunie 2021, la
[30]
https://www.garanteprivacy.it/home/docweb/-/docweb-display/docweb/9677876
[31]
ICO, How do we comply with the cookie rules, secțiunea Can we use cookie walls, cit. supra, n. 18.
Autorité de protection des données, Cookies et autres traceurs, la https://www.autoriteprotectiondonnees.be/citoyen/
[32]
themes/internet/cookies
[33]
CNPD, Lignes directrices en matière de cookies et autres traceurs, cit. supra, n. 22.
Datenschutzbehörde (DSB), What is meant by “pay or okay” and is it permissible?, la https://www.dsb.gv.at/download-
[34]
links/FAQ-zum-Thema-Cookies-und-Datenschutz.html#Frage_6
[35]
Decizia nr. DSB-D122.974/0001-DSB/2019 a autorității de supraveghere din Austria, 20 august 2019, la
https://www.ris.bka.gv.at
Autoritatea de protecție a considerat că, în acest caz, consimțământul este liber acordat întrucât
utilizatorului i s-au prezentat alternative rezonabile. Utilizatorul avea de ales fie între a plăti o
suma de bani, fie de a-și da consimțământul la instalarea de cookie-uri publicitare. În cazul în
care utilizatorul nici nu plătește subscripția online și nici nu își dă consimțământul, el dispune
de o alternativă rezonabilă, și anume aceea de a accesa alt site web care să publice articole cu
conținut jurnalistic. Persoana vizată nu suferă consecințe negative semnificative. Din punctul de
vedere al autorității, o alternativă rezonabilă presupune ca persoana vizată să poată avea acces
la oferte echivalente, oferte care nu sunt condiționate de obținerea consimțământului.
Autoritatea subliniază faptul că ar trebui să se facă un just echilibru între protecția datelor cu
caracter personal și alte drepturi și libertăți fundamentale recunoscute la nivel european. În
acest sens, autoritatea face trimitere la o hotărâre a Curții de Justiție din 2008[36], în care se
menționează că „orice întreprindere urmărește prin activitatea sa obținerea unui profit. Este
posibil chiar ca un anumit succes comercial să constituie condiția sine qua non a existenței
unui jurnalism profesionist”. Operatorul ziarului online este o companie de drept privat și prin
urmare, ipso facto, orientată spre obținerea de profit. Prin instalarea unor cookie-uri publicitare,
operatorul urmărea o finalitate economică, și anume refinanțarea prin publicitate online.
În speță, ziarul online nu numai că oferea conținut jurnalistic, ci punea la dispoziția utilizatorilor
un forum online. În cadrul fiecărui articol, utilizatorii puteau lăsa comentarii. Mai mult decât
atât, în cazuri individuale, se permitea un dialog direct cu jurnaliștii care comentau public în acel
forum online. Prin intermediul forumului online se aducea indubitabil o contribuție la dreptul la
libertatea de exprimare într-o societate democratică.
Autoritatea de protecție subliniază că, pentru acceptarea mecanismului „pay or okay”, trebuie
ca: plata unei subscripții să nu fie disproporționată raportat la serviciul oferit, utilizatorului care
alege sa plătească nu trebuie să îi fie prelucrate date cu caracter personal în scopuri publicitare,
iar compania care furnizează serviciul să fie o companie de drept privat și să nu aibă monopol
sau cvasimonopol asupra pieței.
Deciziile sus-menționate reflectă direcțiile, uneori divergente, luate de către autoritățile de

supraveghere în stabilirea nivelului protecției datelor personale. Cert este că dreptul la protecția
datelor cu caracter personal nu este un drept absolut, lucru de altfel subliniat chiar de RGPD în
considerentul (4), care precizează că „[d]reptul la protecția datelor cu caracter personal nu este un
drept absolut”. De asemenea, RGPD subliniază faptul că, în virtutea principiului proporționalității,
dreptul la protecția datelor ar trebui evaluat și pus în balanță cu celelalte drepturi fundamentale,
și asta în raport cu funcția pe care respectivul drept o îndeplinește în societate.
De altfel, este și subliniat în literatura de specialitate că „principiul proporționalității pornește

de la axioma că dreptul la protecția datelor nu este un drept absolut”[37].
În stadiul actual, problematica „cookie wall” nu este tranșată. Astfel, într-o declarație adoptată
la 9 martie 2021[38], CEPD subliniază necesitatea ca viitorul Regulament privind viața privată și
[36]
C-73/07, Satakunnan Markkinapörssi and Satamedia, hotărârea din 16 decembrie 2008, EU:C:2008:727, pct. 59.
D.-M. Șandru La vremuri noi, principii vechi. Observații critice privind două expresii nou introduse în art. 5 al
[37]
Regulamentului General privind Protecția Datelor, în R.R.D.A. nr. 1/2018, pp. 79-84.
[38]
Statement 03/2021 on the ePrivacy Regulation, declarație adoptată de Comitetul european pentru protecția datelor la
9 martie 2021, la https://edpb.europa.eu/system/files/2021-03/edpb_statement_032021_eprivacy_regulation_en_0.pdf
Ioana RUSU
comunicațiile electronice[39] să conțină o dispoziție expresă cu privire la această practică. Din

punctul de vedere al Comitetului, în cazul acestei practici, utilizatorii ar trebui să dispună de
alternative rezonabile din partea aceluiași furnizor de servicii, iar acel principiu ar trebui aplicat
în mod egal tuturor furnizorilor de servicii, indiferent de sectorul de activitate în care acesta își
desfășoară activitatea sau de modalitatea lor de finanțare.
b. Exprimarea unui consimțământ lipsit de ambiguitate
Potrivit RGPD, consimțământul trebuie exprimat prin intermediul unei acțiuni fără echivoc.
Manifestarea de consimțământ trebuie sa fie clară și să nu lase nicio urmă de îndoială cu privire
la intenția persoanei vizate. Prin urmare, persoana vizată trebuie să își manifeste consimțământul
prin intermediul unei declarații sau a unei acțiuni, a unui act afirmativ clar.
CEPD subliniază faptul că ar trebui instituite sisteme de consimțământ clare de către operatori,
astfel încât cei din urmă să poată diferenția acțiunea prin care este acordat consimțământul de
alte acțiuni. CEPD menționează că simpla continuare a unei utilizări normale a unui site web nu
reprezintă o manifestare fără echivoc a consimțământului[40].
Este vorba despre tehnica de „further browsing”, tehnică utilizată în practică de către operatori
pentru a obține consimțământul persoanei vizate. Anumiți operatori consideră că, în cazul în
care persoana vizată utilizează în continuare un site web, prin simpla defilare în jos/în sus a unei
pagini web, consimțământul este lipsit de ambiguitate.
Având în vedere că, în stadiul actual al legislației, nu există la nivel european norme obligatorii
cu privire la tehnica de „further browsing”, pot exista diferențe între liniile directoare elaborate
de autoritățile de protecția datelor și, prin urmare, diferențe în analiza comportamentului
operatorilor în diversele state membre.
DOCTRINĂ
În ceea ce privește Belgia, Camera de contencios administrativ belgiană a considerat, într-o

decizie din 16 iunie 2022, că mecanismul de „further browsing” nu se încadrează în exigența
de act afirmativ clar, iar consimțământul nu este lipsit de echivoc. În speță, pentru a obține
consimțământul pentru stocarea de cookie-uri, site-urile web vizate de control utilizau un banner
volatil, care dispărea odată ce navigarea pe site-ul web era antamată.
Camera de contencios administrativ nu exclude însă posibilitatea influențării caracterului activ

al acțiunii de navigare pe site-ul web de modul în care este prezentată informația pe acel site
(cu titlu de exemplu, dimensiunea bannerului) și de modul în care persoana vizată poate refuza
stocarea de cookie-uri. Autoritatea de supraveghere belgiană se îndepărtează astfel de la liniile
directoare emise de către CEPD.
Camera de contencios oferă cu titlu de exemplu cazul defilării unui mouse pe o pagină de internet
care nu ar constitui un act pozitiv clar și lipsit de echivoc din partea utilizatorului. În acest caz, nu
este indubitabil faptul că se obține un consimțământ voluntar. În schimb, dacă further browsing-ul
ar consta într-o acțiune (cel puțin) cum ar fi spre exemplu a face click cu mouse-ul, acest lucru ar
[39]
Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind respectarea vieții private și protecția
datelor cu caracter personal în comunicațiile electronice și de abrogare a Directivei 2002/58/CE (Regulamentul privind
viața privată și comunicațiile electronice), COM(2017)10, 2017/0003(COD), 10 ianuarie 2017.
[40]
Orientările 05/2020 privind consimțământul, cit. supra, n. 26.
putea echilibra balanța în cadrul evaluării faptului dacă ne aflăm sau nu în cazul unei manifestări
active de voințe.
În ceea ce privește autoritatea de supraveghere franceză, aceasta s-a aliniat (fără excepții)
liniilor directoare emise de către CEPD. CNIL subliniază că, atunci când analizează caracterul
neechivoc al consimțământului, el nu poate fi obținut în mod valabil prin continuarea navigării
pe un site web (further browsing) sau prin defilarea/scrolling unei pagini a site-ului web sau a
unei aplicații mobile; nu poate fi vorba despre acțiuni pozitive clare care să poată fi asimilate
unui consimțământ valabil.
Și autoritatea spaniolă s-a aliniat orientărilor emise de către CEPD în ceea ce privește tehnica
de further browsing. Cu toate acestea, în trecut autoritatea spaniolă considera că o acțiune
afirmativă clară se poate regăsi sub forma unei navigări a unei diferite secțiuni a site-ului web[41]
(altul decât al doilea strat de informare privind cookie-urile) sau sub faptul de a închide primul
strat de notificare ori făcând click pe orice conținut al serviciului. În schimb, autoritatea spaniolă
considera chiar și în trecut că simplul fapt de muta mouse-ul, de a vizualiza ecranul site-ului web
sau de a apăsa tastatura nu putea fi considerat o acceptare.
În ghidul privind utilizarea cookie-urilor emis în iunie 2022[42], autoritatea de protecție spaniolă
s-a aliniat poziției CEPD, potrivit căreia continuarea navigării nu este o modalitate validă de
a obține consimțământul. Consultarea celui de-al doilea nivel de informare în cazul în care
informațiile sunt prezentate pe straturi, precum și navigarea necesară pentru ca utilizatorul să
își gestioneze preferințele în ceea ce privește cookie-urile nu constituie un comportament activ
ce poate conduce la acceptarea cookie-urilor.
În varianta din iunie 2022 consimțământul trebuie acordat printr-o acțiune clară și anume
acceptând în mod expres cookie-urile sau prin intermediul unor acțiuni echivalente butonului
„Accept”. Autoritatea subliniază faptul că se poate obține în mod valid consimțământul
utilizatorului printr-un comportament altul decât făcând click pe un buton de acceptare cu
condiția ca și conduita să reflecte un act afirmativ clar. Nu se oferă un exemplu concret în acest
caz, dar se subliniază faptul că simpla navigare nu constituie în niciun caz un consimțământ lipsit
de ambiguitate.
Autoritatea spaniolă furnizează drept exemplu de bună practică cazul cookie-urilor analitice
și anume cazul în care un operator informează persoanele vizate asupra faptului că utilizează
cookie-uri (atât „primare”, cât și de terță parte) pentru a-și măsura și analiza serviciile și a furniza
astfel publicitate în conformitate cu preferințele utilizatorului, preferințe care sunt stabilite în
baza unui profil elaborat pe baza comportamentului de navigare (cu titlu de exemplu, în urma
paginilor vizitate). Persoana vizată poate, în primul strat de informare, fie să accepte cookie,
făcând click pe butonul „Accept cookie”, fie să le refuze, făcând click pe butonul „Refuz cookie”.
În primul strat de informare mai există un buton intitulat „Gestionați preferințele” care conduce
la un al doilea strat de informare pentru a-și putea configura preferințele. În acest caz doar făcând
click pe buton „Accept cookie-uri” se poate obține consimțământul explicit al persoanei vizate.
S. de Ampuero, Spanish DPA on the use of cookies: Continued browsing is consent, 19 noiembrie 2019, Hogan Lovells, la
[41]
https://www.engage.hoganlovells.com/knowledgeservices/news/spanish-dpa-on-use-of-cookies-continued-browsing-
is-consent
[42]
Guía sobre el uso de las cookies, cit. supra, n. 19.
Ioana RUSU
Dacă, spre exemplu, este continuată navigarea spre al doilea strat de informare, consimțământul
nu este obținut.
Ținem să precizăm că aici autoritatea spaniolă oferă ca exemplu de bună practică și cazul în care
ar exista în primul strat de informare un buton „Accept cookie” și un buton de „Configurarea
sau refuzul utilizării cookie” care conduce la un al doilea strat de informare. Refuzul se poate
face doar în cel de-al doilea strat de informare, fiind nevoie așadar de două click-uri raportat la
un singur click necesar pentru a accepta cookie-uri. Vom observa în articolul de față că acest
comportament nu este admis de către autoritatea de supraveghere franceză, care a sancționat
mai mulți operatori pentru că, în cazul refuzului de cookie, nu au instituit un mecanism echivalent
celui de accept al cookie.
O altă autoritate care s-a poziționat cu privire la tehnica „further browsing” este autoritatea de
protecție italiană. Aceasta are o abordare diferită de liniile trasate de către CEPD în mai 2020[43].
Astfel, în ghidul elaborat la 21 iulie 2021 autoritatea italiană a considerat că, în anumite cazuri,
scrolling-ul poate fi considerat o modalitate de a obține consimțământul. CEPD enunță în
ghidul elaborat în mai 2020 că acțiuni precum derularea/scrolling nu îndeplinesc cerința privind
acțiunea fără echivoc. Autoritatea italiană subliniază că, în pofida faptului că împărtășește
interpretarea CEDP și anume că scrolling-ul nu ar trebui să fie în mod obișnuit un mijloc să se
obțină un consimțământ valid, acțiunea „derulați” poate fi totuși una dintre componentele a unui
proces mai cuprinzător care va arăta clar acțiunea neechivocă a utilizatorului care să însemne
consimțământ pentru utilizarea cookie. Autoritatea italiană nu furnizează un exemplu precis.
c. Consimțământul trebuie să fie specific
Potrivit art. 6 alin. (1) lit. (a) din RGPD, persoana vizată trebuie sa își dea acordul în legătură cu
DOCTRINĂ
„unul sau mai multe scopuri specifice”. CEPD subliniază că specificarea scopurilor pentru care se
solicita consimțământul persoanei vizate este un principiu-cheie, care nu poate fi eludat de către
operator. Înainte de a solicita consimțământul persoanei vizate, operatorul trebuie să îi comunice
scopurile pentru care urmează să îi prelucreze datele. Numai prin exprimarea unui consimțământ
specific persoana poate avea în mod real control asupra fiecărei prelucrări în parte.
Un exemplu edificator îl reprezintă decizia din 16 iunie 2022 a Camerei de contencios

administrativ belgiene[44]. Astfel, deși instanța a considerat că tehnica further browsing ar
putea conduce, în anumite situații, la exprimarea unui consimțământ lipsit de ambiguitate, ea
a subliniat că, prin această tehnică, nu s-ar putea obține in fine un consimțământ valid, întrucât
nu este îndeplinită condiția unui consimțământ specific. Acest lucru este prevăzut atât de RGPD,
cât și de jurisprudența europeană. Art. 4 pct. 11 din RGPD prevede necesitatea unei manifestări
de voințe specifice, iar hotărârea Planet49 din 1 octombrie 2019 a Curții de Justiție precizează că
manifestarea de voință trebuie, printre altele, să fie specifică, în sensul că „trebuie să privească
în mod precis prelucrarea datelor în cauză și să nu poată fi dedusă dintr-o manifestare de voință
care are un obiect distinct”[45]. Inclusiv CEPD menționează faptul că operatorul trebuie să poată
diferenția acțiunea prin care este acordat consimțământul de alte acțiuni.
Italy: Grante’s finalized guidelines on cookies and similar tracking technologies – key takeaways, iunie 2021, la
[43]
https://www.dataguidance.com/opinion/italy-garantes-finalised-guidelines-cookies-and
[44]
Decizia nr. 103/2022 din 16 iunie 2022, dosar nr. DOS-2020-02998, sancțiune împotriva SA Rossel & Cie, cit. supra, n. 1.
[45]
Cit. supra, n. 9, pct. 58.
Mai mult decât atât, se face trimitere la o decizie din 12 februarie 2021, în care Camera de
contencios administrativ belgiană subliniase deja că consimțământul obținut via further
browsing nu este specific întrucât utilizatorul site-ului web, prin intermediul unui singur act, își
dă consimțământul deopotrivă pentru a beneficia de serviciile furnizate de către site-ul web, cât
și pentru a-i fi instalate cookie-uri.
O altă decizie edificatoare în ceea ce privește existența unui consimțământ specific o reprezintă
deliberarea CNIL din 19 decembrie 2022, pronunțată împotriva Microsoft Ireland Operations
Limited[46].
În speță era vorba despre un cookie multifuncțional (cookie-ul „MUID”), instalat pe echipamentul
terminal al utilizatorului în scopul măsurării activității de utilizare a site-ului web, prezentării
unor reclame și asigurării securității serviciului furnizat. Operatorul indică faptul că, pentru ca
acest cookie să fie utilizat în scopuri publicitare, era solicitat consimțământul utilizatorului. În
cazul în care persoana vizată nu își dădea acordul, atunci cookie-ul nu era utilizat în scopuri
publicitare, care erau considerate ca fiind neesențiale pentru furnizarea serviciului, ci pentru a
detecta fraudele publicitare cu privire la publicitatea neavizată. Compania susținea că activarea
acestui cookie pentru detectarea fraudelor publicitare este strict necesară pentru furnizarea
unui serviciu online cerut în mod expres de către utilizator, și anume un serviciu care presupune
oferirea de rezultate de căutare fiabile și relevante pentru acesta din urmă. Via acest cookie se
urmărește contracararea publicității neavizate, combaterea dezinformării, a spamului, detectarea
programelor malware și prevenirea atacurilor de refuz al serviciului.
CNIL refută susținerile operatorului și subliniază faptul că scopul urmărit de către acest cookie,
și anume acela de a combate frauda publicitară în sens larg, nu este un scop esențial pentru
furnizarea unui serviciu cerut în mod expres de către utilizator, care să fie astfel exceptat de la
consimțământ.
Ce se înțelege prin lupta împotriva fraudei publicitare în sens larg? Aceasta trebuie înțeleasă
ca lupta împotriva practicilor elaborate de terțe părți care au drept scop să manipuleze și să
distorsioneze astfel măsurarea publicității efectuate de către operator (fie în detrimentul acestuia
din urmă, fie în detrimentul partenerilor săi de publicitate).
Pentru CNIL, combaterea fraudei publicitare reprezintă una dintre finalitățile urmărite de către
publicitatea contextuală în sens larg. Aceasta „acoperă toate tehnicile de publicitate care rezidă
în generarea de conținut publicitar raportat la contextul în care se află persoana expusă la mesaj”.
Pentru CNIL, lupta împotriva distribuirii publicității este în beneficiul operatorului și al clienților
săi de publicitate și nu în interesul persoanei vizate. Mai precis, lupta împotriva fraudei publicitare
în sens larg nu are un impact asupra furnizării serviciului cerut în mod expres de către utilizator,
și anume a furnizării serviciului de motor de căutare a bing.com. Publicitatea nu este serviciul
cerut în mod expres de către utilizator și prin urmare este necesar a fi obținut consimțământul
utilizatorului pentru instalarea cookie-ului multifuncțional în acest scop. CNIL ține să sublinieze
faptul că ar putea fi într-adevăr exceptat de la consimțământ numai scopul combaterii atacurilor
de refuz al serviciului motorului de căutare bing.com.
[46]
Decizia autorității de supraveghere din Franța, deliberare SAN-2022-023, 19 decembrie 2022, sancțiune pronunțată
împotriva Microsoft Ireland Operations Limited, la https://www.legifrance.gouv.fr/cnil/id/CNILTEXT000046768989
Ioana RUSU
CNIL subliniază că, în cazul cookie-urilor multifuncționale, este necesară obținerea

consimțământului persoanei vizate, dacă unul dintre scopurile urmărite de către acele cookie-
uri nu intră în exceptările de la consimțământ elaborate de către orientările Grupului de lucru
„articolul 29”. Cel din urmă subliniază faptul că, deși un cookie poate fi utilizat în mai multe
scopuri, pentru ca acesta să fie exceptat de la obținerea consimțământului, trebuie ca toate
scopurile distincte să fie exceptate în mod individual de la obținerea consimțământului.
Pentru CNIL, acest cookie multifuncțional poate fi utilizat și în scopuri publicitare, mai precis
pentru combaterea fraudei publicitare în sens larg, sub rezerva obținerii consimțământului
persoanei cu privire la acest scop specific. Prin urmare, CNIL ține să precizeze faptul că un cookie
multifuncțional poate fi depus fără consimțământ, dacă este utilizat doar într-un scop esențial
pentru furnizarea serviciului cerut în mod expres de către utilizator. În schimb, utilizarea ulterioară
a acestui cookie în scopuri neesențiale, fără obținerea consimțământului, ar conduce la eludarea
prevederilor privind protecția datelor.
Acest lucru este subliniat și de către RGPD în considerentul (32), care menționează faptul că, în
cazul prelucrării datelor cu caracter personal în mai multe scopuri, consimțământul ar trebui să fie
acordat pentru toate scopurile. În liniile sale directoare, CEPD subliniază faptul că, în momentul în
care nu este obținut consimțământul pentru fiecare scop de prelucrare în parte, atunci libertatea
persoanei vizate este îngrădită.
d. Necesitatea existenței unei simetrii între acordarea consimțământului și refuzul acestuia
Conform RGPD, consimțământul nu este obținut în mod liber în cazul în care persoanei vizate nu
i se oferă posibilitatea reală de a refuza prelucrarea datelor sale persoanele fără a fi prejudiciată.
Regulamentul nu precizează modalitatea în care refuzul trebuie exercitat.
DOCTRINĂ
Potrivit Autorității de protecție a datelor personale din Franța, trebuie să fie la fel de facilă refuzarea
plasamentului de cookie-uri și acceptarea lui[47]. De asemenea, se recomandă ca mecanismul
elaborat de către operatori pentru exprimarea refuzului de persoanele vizate să fie accesibil pe
același ecran și să poate fi exprimat cu aceeași ușurință ca în cazul mecanismului elaborat pentru
obținerea consimțământului. În cazul în care este mai dificil a refuza plasamentul de cookie-uri
decât pentru a îl accepta, este subminată libertatea de alegere a persoanei vizate. Persoana
vizată nu are un control veridic asupra prelucrării datelor sale personale, dacă își poate exprima
consimțământul printr-un singur click, în timp ce, pentru a refuza plasamentul de cookie-uri,
este necesară parcurgerea mai multor etape. Libertatea sa de alegere este trunchiată.
O decizie notabilă o reprezintă deliberarea CNIL din 19 decembrie 2022 cu privire la compania
Microsoft Ireland Operations Limited. Aceasta s-a pronunțat și cu privire la mecanismul de refuz
al plasamentul de cookie-uri[48].
În urma unui control efectuat la 11 mai 2021, serviciul de inspecție al autorității de protecție
franceze a constatat că, atunci când bannerul se afișa pe site-ul motorului de căutare bing.
com, acesta dispunea de un buton care să permită acceptarea de îndată, printr-un singur click, a
[47]
CNIL, Délibération n° 2020-091 du 17 septembre 2020, cit. supra, n. 29 și CNIL, Délibération n° 2020-092 du
17 septembre 2020 portant adoption d’une recommandation proposant des modalités pratiques de mise en conformité
en cas de recours aux « cookies et autres traceurs », la https://www.legifrance.gouv.fr/cnil/id/CNILTEXT000042398022/
. Deliberarea SAN-2022-023, 19 decembrie 2022, cit. supra, n. 46.
[48]
cookie-urilor. În schimb, utilizatorul nu dispunea de un mijloc echivalent pentru a putea refuza

depunerea cookie-urilor. Pentru a putea refuza plasamentul de cookie-uri erau necesare două
acțiuni, și anume un prim click pe butonul „Mai multe opțiuni”, care conducea la un al doilea strat
de informare cu butoane pre-bifate pe „Dezactivare”, după care un al doilea click era necesar în
acest al doilea strat de informare pe „Salvați setările”.
Serviciul de inspecție a considerat că un astfel de mecanism nu îndeplinește cerința legală a

caracterului „liber” al consimțământului întrucât utilizatorului nu dispune de o alegere reală.
Acest lucru este important de subliniat întrucât utilizatorul încerca să susțină faptul că, prin
neinstituirea unui mecanism de refuz care sa fie la fel de ușor de exercitat ca cel de acceptare al
plasamentului de cookie-uri, nu încalcă RGPD, întrucât acesta din urmă nu prevede o asemenea
obligație. Regulamentul enunță doar că consimțământul nu este obținut în mod liber, dacă
persoanei nu i se oferă libertatea de alegere sau dacă aceasta nu poate să refuze fără a fi
prejudiciată. Regulamentul nu face nicio precizie cu privire la modalitatea concretă în care poate
fi exprimat refuzul persoanei vizate.
Criteriul unei simetrii între cele două mecanisme este prevăzut de către CNIL în liniile sale
directoare. CNIL ține să sublinieze că liniile sale directoare, deși edificatoare cu privire la
interpretarea dispozițiilor legislative europene, nu sunt instrumente obligatorii. CNIL a sancționat
operatorul nu în virtutea orientărilor sale, ci în temeiul normelor obligatorii instituite de RGPD,
și anume lipsa caracterului liber al consimțământului.
CNIL nu a contestat faptul că operatorul a oferit persoanei vizate dreptul de a alege între a
accepta și refuza cookie-urile, însă libertatea de alegere era subminată în realitate de modalitatea
prin care persoana vizată își putea exprima refuzul. Libertatea sa de alegere era impietată întrucât
persoana era încurajată să accepte plasamentul de cookie-uri, neavând astfel un real drept de
alegere.
CNIL a considerat că, în speță, mecanismul de refuz instituit de către operator încurajează
persoana vizată să accepte plasamentul de cookie-uri. Mai mult decât atât, CNIL subliniază faptul
că prezentarea, în cel de-al doilea strat de informare, a ferestrei care permitea utilizatorului să
refuze plasamentul de cookie-uri ar putea fi ambiguă pentru acesta, din cauza utilizării verbului „a
dezactiva” la modul infinitiv, forma lungă, și anume „Dezactivare”. Utilizatorul ar putea crede că
cookie-urile deja au fost permise în mod implicit. Din punctul de vedere al CNIL, faptul că cookie-
urile nu au fost în realitate plasate pe echipamentul terminal al utilizatorului nu are incidență
asupra stării de confuzie generate pentru utilizator, acesta din urmă trăind cu sentimentul că nu
are posibilitatea de control asupra datelor sale cu caracter personal.
Pentru a sublinia lipsa caracterului liber al consimțământului, CNIL face trimitere la un studiu
intitulat „Barometrul de confidențialitate – Ediția 2021”[49] în care se precizează faptul că
organizațiile care au instalat, în primul strat de informare, adică la primul nivel, un buton „refuzați
toate” au remarcat scăderea ratei de consimțământ cu privire la acceptarea plasamentului de
cookie-uri.
[49]
Commanders Act, Privacy Barometer 2021, 24 iunie 2021, la https://www.commandersact.com/en/barometer-privacy-
2021-impact-market
Ioana RUSU
Prin urmare, trebuie să existe din perspectiva CNIL un echilibru, o simetrie între mecanismele
oferite utilizatorului de a accepta sau de a refuza plasamentul de cookie-uri pe terminalul său.
În caz contrar, libertatea de alegere a utilizatorului este subminată, neexistând un control real
asupra datelor sale personale.
O altă decizie notabilă a CNIL în domeniu este cea pronunțată împotriva Facebook Ireland
Limited la 31 decembrie 2021[50].
Speța este asemănătoare în sensul în care, în momentul în care un utilizator vizita rețeaua socială
Facebook, lui îi apărea o fereastră cu titlul „Acceptați cookie-uri Facebook în acest browser”, iar
în partea de jos a acestei ferestre existau două butoane, și anume un buton intitulat „Gestionați
setările de date” și un al doilea buton intitulat „Acceptați toate”. Pentru a accepta plasamentul
de cookie-uri este nevoie de un singur click, în timp ce pentru a refuza instalarea lor este necesară
întreprinderea mai multor acțiuni.
Se face trimitere și în această decizie la liniile directoare ale CNIL care prevăd, după cum am
observat mai sus, că libertatea consimțământului poate fi garantată doar în cazul în care este la
fel de ușor pentru utilizator să refuze cookie-urile, pe cât ii este de ușor să le accepte. Acest lucru
este subliniat și de către CEPD, în orientările sale din 4 mai 2020, care ține să precizeze faptul că
adjectivul „liber” presupune dreptul de a alege al persoanei vizate.
CNIL subliniază, în decizie, că, în cazul în care mecanismul de refuz instalat de către operator
este mai complex decât cel care permite acceptarea cookie-urilor, se modifică libertatea de
alegere a persoanelor vizate. Retrogradarea butonului de a refuza cookie-urile în cea de-a doua
fereastră (și anume în cel de-al doilea strat de informare) impietează asupra dreptului de alegere
al persoanei vizate, întrucât este favorizată acceptarea acestor cookie-uri. Utilizatorul este privat
DOCTRINĂ
astfel de adevărata libertate de alegere în privința cookie-urilor publicitare. Nu este impus însă
niciun mecanism tehnic de colectare a acelui refuz, ci doar se subliniază faptul că refuzul plasării
cookie-urilor nu ar trebuie să fie mai complicat decât acceptarea lor.
Cercetători de la Universitățile Cambridge și MIT arată, într-un studiu realizat în anul 2020, că
93,1% dintre utilizatorii internet nu merg la al doilea strat de informare. De asemenea, se subliniază
în acest studiu și „faptul că retrogradarea butonului de refuz al plasamentul de cookie-uri
în cel de-al doilea strat de informare conduce la creșterea ratelor de consimțământ pentru
plasamentul de cookie-uri cu o medie de 23,1 puncte procentuale”[51].
CNIL a sancționat și Google la 31 decembrie 2021[52], cu 150 de milioane de euro, care este
amenda cea mai ridicată pronunțată de către CNIL până acum. În speță, Google a fost
[50]
Decizie a autorității de supraveghere din Franța, deliberare SAN-2021-024, 31 decembrie 2022, sancțiune pronunțată
împotriva Facebook Ireland Limited, la https://www.legifrance.gouv.fr/cnil/id/CNILTEXT000044840532
M. Nouwens, I. Liccardi, M. Veale, D. Karger, L. Kagal, Dark Patterns after the GDPR: Scraping Consent Pop-ups
[51]
and Demonstrating their Influence, Proceedings of CHI '20 CHI Conference on Human Factors in Computing Systems,
25-30 aprilie 2020, Honolulu, SUA, la https://people.csail.mit.edu/ilaria/papers/Midas-MITCHI2020.pdf
Deliberarea SAN-2021-023 din 31 decembrie 2021 privind GOOGLE LLC și GOOGLE IRELAND LIMITED, la https://
[52]
www.cnil.fr/sites/default/files/atoms/files/deliberation_of_the_restricted_committee_no._san-2021-023_of_31_
december_2021_concerning_google_llc_and_google_ireland_limited.pdf
sancționată, printre altele, și pentru faptul că nu utilizatorii google.fr și youtube.com nu puteau

refuza cookie-uri la fel de ușor cum puteau să le accepte[53].
Ținem să precizăm faptul că referitor la subiectul refuzării cookie-urilor există o anumită

coordonare la nivel european. Raport cu privire la activitatea „Grupului de lucru bannere
cookie”[54] adoptat de CEPD, în ianuarie 2023, abordează cazul mecanismului elaborat pentru
refuzarea cookie-urilor. Întrebarea care a survenit în cadrul grupului de lucru a fost dacă, în
cazul cookie bannerelor care se afișează pe site-ul web pentru a accepta sau refuza cookie, este
necesar ca butonul de refuz cookie să se afle în același strat de informare ca butonul accept. În
practica operatorilor, butonul de accept se regăsește în primul strat de informare, în timp ce
butonul pentru a refuza cookie în cel de-al doilea strat de informare. Practica de a nu instala
un buton de refuz cookie în primul strat de informare contravine RGPD, mai precis o astfel
de practică îndeplinește criteriul de consimțământ liber acordat? Majoritatea autorităților de
supraveghere au răspuns că butonul de refuz cookie ar trebui să se regăsească în același strat de
informare ca butonul de accept cookie. O poziție minoritară a fost exprimată de câteva autorități
de supraveghere care au statuat că, din punctul lor de vedere, o asemenea practică nu este
contrară legislației în vigoare întrucât ea nu impune operatorului o atare obligație.
3. Concluzie
Obținerea consimțământului este un ingredient esențial pentru utilizarea cookie-urilor, ingredient
în baza căruia operatorii își pot aroga prerogativa instalării unor cookie-uri pe echipamentul
terminal al persoanei vizate. Cu toate acestea, în lipsa unor norme juridice obligatorii care să fie
aplicate consecvent la nivel european, acest ingredient trebuie măsurat prin prisma orientărilor
emise de autoritățile de supraveghere. Operatorii vor trebui să își adapteze conduita la poziția
luată de către autoritatea de supraveghere a statului membru în care își furnizează serviciul.
[53]
G. Hass, Guide juridique du RGPD, La règlementation sur la protection des données personnelles, ENI éditions,
ed. a 3-a, 2022.
[54]
Report of the work undertaken by the Cookie Banner Taskforce, cit. supra, n. 5.
JURISPRUDENŢA
INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE
Selecţie realizată de Mihai BANU
Cauza C-274/14, Banco de Santander SA
Trimitere preliminară. Articolul 267 TFUE.

Noțiunea de „instanță națională”. Criterii.
Independența organismului național în cauză.
Inamovibilitatea membrilor. Inadmisibilitatea
cererii de decizie preliminară
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 21 ianuarie 2020,

cauza C-274/14, Banco de Santander SA, EU:C:2020:17)
Circumstanțele de fapt și de drept Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie

preliminară
Cererea de pronunțare a unei decizii prelimi
nare a ocazionat Curții de Justiție reexaminarea Comisia Europeană a exprimat îndoieli cu
jurisprudenței anterioare privind cerința privire la calificarea TAEC drept „instanță”, în
independenței, sub aspect intern, a organului sensul art. 267 TFUE și, prin urmare, cu privire
național care o sesizează pe cale preliminară, la admisibilitatea trimiterii preliminare.
în temeiul art. 267 TFUE.
Curtea a amintit criteriile de calificare a orga
Cererea a fost formulată de Tribunalul Adminis nului național care adresează trimiterea drept
trativ Economic Central din Spania („TAEC”) „instanță” în sensul art. 267 TFUE – originea
în cadrul unei proceduri inițiate de Banco de legală a organului, caracterul său permanent,
Santander împotriva unei decizii de impunere caracterul obligatoriu al competenței sale,
emise de Inspectoratul fiscal din Spania și avea natura contradictorie a procedurii, aplicarea
ca obiect interpretarea și aprecierea validității de către organ a normelor de drept și indepen
mai multor decizii ale Comisiei Europene în dența sa – și a arătat că, în privința TAEC,
materia ajutoarelor de stat. independența organului reprezenta criteriul
pus în cauză. (pct. 51-53)
TAEC, cu sediul în Madrid (Spania), soluționa în
primă și ultimă instanță reclamațiile împotriva În cauza Gabalfrisa și alții[1], Curtea statuase
deciziilor adoptate de anumite autorități că legislația spaniolă referitoare la TAE, în
fiscale centrale. El era de asemenea instanță forma aplicabilă acelei cauze, garanta o
de apel pentru deciziile adoptate de celelalte separare funcțională între, pe de o parte,
Tribunale Administrative Economice („TAE”), serviciile administrației fiscale responsabile
și anume de TAE regionale și locale. de gestionarea, de recuperarea și de lichi
darea impozitului și, pe de altă parte, TEA, care
Statutul juridic al TAE era precizat în Codul soluționau reclamațiile formulate împotriva
fiscal general spaniol, care le definea drept deciziilor adoptate de serviciile menționate,
organe administrative economice, având fără a primi vreo instrucțiune de la administrația
competență exclusivă de a soluționa reclamațiile fiscală; atari garanții confereau TAE calitatea
administrative economice, organe care acționau de terți în raport cu serviciile care adoptaseră
în mod independent sub aspect operațional în decizia care făcea obiectul reclamației și
exercitarea funcțiilor lor. Alte norme aplicabile independența necesară pentru a putea fi
TAE erau cuprinse într-un regulament general considerate instanțe, în sensul art. 267 TFUE.
de punere în aplicare a Codul fiscal general, Hotărârea din 21 martie 2000, Gabalfrisa și alții,
[1]
aprobat printr-un decret regal din 2005. C-110/98-C-147/98, EU:C:2000:145, pct. 39-40.
JURISPRUDENŢA INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 117
Jurisprudenţa instanţelor Uniunii Europene
Curtea a arătat necesitatea reexaminării privește compunerea instanței, numirea,

acelor considerații în raport, printre altele, cu durata funcției, precum și cauzele de abținere,
jurisprudența mai recentă a Curții referitoare de recuzare și de revocare a membrilor săi,
în special la criteriul independenței organului care să permită înlăturarea oricărei îndoieli
național. (pct. 54-55) legitime, în percepția justițiabililor, referitoare
la impenetrabilitatea instanței respective
În sensul jurisprudenței Curții, noțiunea de în privința unor elemente exterioare și la
„independență” presupunea două aspecte – imparțialitatea sa în raport cu interesele care
unul de ordin extern, referitor la garanția se înfrunta. (pct. 57-63)
inamovibilității membrilor acelui organ, ce
impunea ca organul să își exercite funcțiile în În speță, în primul rând, din perspectiva
mod complet autonom, fără a fi supus vreunei aspectului extern al independenței, Curtea a
legături ierarhice sau de subordonare și fără să constatat absența unor garanții insuficiente
primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent privind inamovibilitatea membrilor TAEC,
de originea lor, fiind astfel protejat împotriva întrucât, potrivit reglementării naționale
intervențiilor sau a presiunilor exterioare aplicabile, președintele și membrii acelui
susceptibile să aducă atingere independenței organ erau numiți prin decret regal adoptat în
de judecată a membrilor săi și să le influențeze Consiliul de Miniștri la propunerea ministrului
deciziile[2], respectiv un altul de ordin intern – economiei și finanțelor, pentru o durată
legat de noțiunea de „imparțialitate” și ce nedeterminată, și puteau fi revocați prin
viza echidistanța față de părțile în litigiu și aceeași procedură. Membrii TAE regionale
de interesele lor din perspectiva obiectului erau numiți de ministrul economiei și finan
litigiului, aspect ce impunea respectarea țelor dintre funcționarii care figurau pe o
obiectivității și lipsa oricărui interes în listă și puteau fi revocați de același ministru.
soluționarea litigiului în afara strictei aplicări Deși legislația spaniolă prevedea norme
a normei de drept, aspect inerent activității care guvernau, printre altele, abținerea și
de judecată, ce implica înainte de toate recuzarea președintelui și a celorlalți membri
calitatea de terț a instanței în cauză în raport ai TAEC și norme în materia conflictelor de
cu autoritatea care adoptase decizia atacată[3]. interese, incompatibilităților și obligațiilor de
Garanția inamovibilității membrilor trebuia transparență – ce vizau președintele TAEC, în
stabilită prin dispoziții legislative exprese, schimb, regimul de revocare a președintelui și a
printr-o reglementare specifică; garanțiile celorlalți membri ai TAEC nu era stabilit printr-o
oferite trebuiau să le depășească pe cele reglementare specifică, prin intermediul unor
prevăzute de normele generale de drept
dispoziții legislative exprese, cum erau cele
administrativ și de drept al muncii aplicabile
aplicabile membrilor puterii judecătorești;
JURISPRUDENȚĂ
în cazul revocării abuzive. Garanțiile de

membrii TAEC intrau numai sub incidența
independență și de imparțialitate postulau
normelor generale de drept administrativ
existența unor norme, în special în ceea ce
și în special a statutului de bază al agenților
funcției publice. Aceeași constatare se impunea
Hotărârile din 27 februarie 2018, Associação Sindical
[2]
dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pct. 44-45; în ceea ce privește membrii TAE regionale și
din 24 iunie 2019, Comisia/Polonia (Independența Curții locale. Or, revocarea președintelui și a celorlalți
Supreme), C-619/18, EU:C:2019:531, pct. 76; din 9 octombrie membri ai TAEC și a membrilor celorlalte
2014, TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265, pct. 32 și 35.
TAE nu era limitată, astfel cum impunea
Hotărârile din 16 februarie 2017, Margarit Panicello,
[3]
principiul inamovibilității, la anumite ipoteze
C-503/15, EU:C:2017:126, pct. 38; din 30 martie 1993,
Corbiau, C-24/92, EU:C:1993:118, pct. 15; TDC, cit. supra, excepționale care reflectau motive legitime
pct. 29 și 32. și imperioase care justificau adoptarea unei
118 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | JURISPRUDENŢA INSTANŢELOR UNIUNII EUROPENE
Cauza C-274/14, Banco de Santander SA
asemenea măsuri, cu respectarea principiului sabile de gestionarea, de recuperarea și de

proporționalității și a procedurilor adecvate, lichidarea impozitului și, TAE, care soluționau
precum ipoteza unei incapacități sau cea a reclamațiile formulate împotriva deciziilor
unei încălcări grave, care făcea ca persoanele adoptate de serviciile menționate, totuși
în cauză să fi devenit inapte să își continue anumite caracteristici ale procedurii căii de
funcțiile. Deși Codul fiscal general și atac extraordinare în fața Camerei speciale
normele adoptate în aplicarea lui precizau pentru unificarea jurisprudenței (Spania)
că membrii TAE își exercitau atribuțiile „în generau îndoieli cu privire la faptul că TAEC
mod independent sub aspect operațional” și avea calitatea de „terț” în raport cu interesele
funcțiile „cu deplină independență și pe propria care se înfrunta. Pe de o parte, exista o
răspundere”, totuși revocarea sau anularea suprapun ere între calitatea de parte în
numirii lor nu era însoțită de garanții speciale, procedura unei căi de atac extraordinare și
ce nu împiedicau în mod eficient presiunile cea de membru al organului care trebuia să
nejustificate din partea puterii executive față soluționeze acea cale de atac. Astfel, numai
de membrii TAE[4]. (pct. 64-69) directorul general pentru impozitare din cadrul
ministerului avea competența de a introduce
Curtea a distins situația membrilor TAE și în o atare cale de atac extraordinară împotriva
special ai TAEC de cea a organului de trimitere deciziilor TAEC cu care nu era de acord, director
din cauza Consorci Sanitari del Maresme[5], în general ce urma să facă parte din completul
care membrii organului respectiv beneficiau compus din opt persoane sesizat să soluționeze
de o garanție de inamovibilitate, pe durata acea cale de atac, la fel ca directorul general
mandatului lor, de la care nu se putea deroga sau ca directorul departamentului din Agenția
decât pentru motivele enumerate în mod de Stat a Administrației Fiscale în a cărui
expres de lege, respectiv din cauza MT Højgaard subordine se afla organul care emisese actul
și Züblin [6], în care organul național, deși la care se referea decizia care făcea obiectul
cuprindea membri experți care nu beneficiau căii de atac extraordinare respective; atât
de protecția specială rezervată magistraților directorul general pentru impozitare din
printr-o dispoziție constituțională, era compus cadrul ministerului, care introdusese calea
și din magistrați care beneficiau de acea de atac extraordinară împotriva unei decizii a
protecție și care dispuneau, în toate cazurile, TAEC, cât și directorul general sau directorul
de majoritatea voturilor și, prin urmare, departamentului din Agenția de Stat a
de o pondere decisivă în luarea deciziilor Administrației Fiscale care emisese actul la
organului, ceea ce era de natură să îi garanteze care se referea acea decizie făceau parte din
independența. (pct. 70-71) camera specială a TAEC care soluționa calea
de atac respectivă. Pe de altă parte, existau
În al doilea rând, Curtea a constatat că TAEC
legături care se opunea recunoașterii calității
nu îndeplinea cerința independenței proprii
de terț a TAEC în raport cu administrația,
unei instanțe, avută în vedere sub aspectul
deduse din perspectiva introducerii, de către
său intern. Deși exista o separare funcțională
directorul general pentru impozitare, a căii
în cadrul Ministerului Economiei și Finanțelor
de atac extraordinare împotriva unei decizii a
între serviciile administrației fiscale respon
TAEC, care era de natură să exercite o presiune
Hotărârea din 31 mai 2005, Syfait și alții, C-53/03,
[4]
asupra TAEC și, astfel, să genereze îndoieli cu
EU:C:2005:333, pct. 31 (per analogiam).
privire la independența și imparțialitatea sa,
[5]
Hotărârea din 6 octombrie 2015, Consorci Sanitari del în pofida faptului că amintita cale de atac
Maresme, C-203/14, EU:C:2015:664, pct. 11 și 20.
extraordinară producea efecte doar pentru
Hotărârea din 24 mai 2016, MT Højgaard și Züblin,
[6]
C-396/14, EU:C:2016:347, pct. 29-31. viitor și nu avea nicio incidență asupra deciziilor
deja adoptate de TAEC, inclusiv asupra celei jurisdicționale în fața Curții Naționale și Curții
care făcea obiectul căii de atac menționate. Supreme din Spania împotriva deciziilor TEA
Acele caracteristici ale respectivei căi de atac permitea garantarea efectivității mecanismului
extraordinare evidențiau legăturile organice și trimiterii preliminare prevăzut la art. 267
funcționale existente între TAEC și Ministerul TFUE și a unității interpretării dreptului UE,
Economiei și Finanțelor[7]. (pct. 72-77) acele instanțe naționale având facultatea sau,
după caz, obligația de a sesiza Curtea cu titlu
În final, Curtea s-a referit la obligația TEA preliminar[9]. (pct. 78-79)
de a aplica dreptului UE cu ocazia adoptării
deciziilor lor și de a lăsa neaplicate, dacă Întrucât TAEC nu putea fi calificat drept „instanță”,
era necesar, dispozițiile naționale contrare în sensul art. 267 TFUE, Curtea a constatat
dispozițiilor dreptului UE având efect direct[8] inadmis ibilitatea cererii sale de decizie
și a precizat că existența unor căi de atac preliminară.
JURISPRUDENȚĂ
Hotărârea din 30 mai 2002, Schmid, C-516/99,

[7]
EU:C:2002:313, pct. 38-40.

[8]
Hotărârile din 22 iunie 1989, Costanzo, 103/88,
EU:C:1989:256, pct. 30-33; din 14 octombrie 2010, Fuß,
C-243/09, EU:C:2010:609, pct. 61 și 63; din 4 decembrie
2018, Minister for Justice and Equality și Commissioner of [9]
Hotărârea din 31 ianuarie 2013, Belov, C-394/11,
An Garda Síochána, C-378/17, EU:C:2018:979, pct. 36 și 38. EU:C:2013:48, pct. 52.
Cauza C-32/19, AT/Pensionsversicherungsanstalt
Trimitere preliminară. Libera circulație a persoanelor. Cetățenia Uniunii.

Dreptul de liberă circulație și de liberă ședere pe teritoriul statelor
membre. Directiva 2004/38/CE. Articolul 17 alineatul (1) litera (a).
Drept de ședere permanentă. Dobândire înaintea încheierii
unei perioade neîntrerupte de ședere de cinci ani.
Lucrător care a împlinit, în momentul în care și-a încetat activitatea,
vârsta în vederea pensionării pentru limită de vârstă
(CJ, Camera a zecea, hotărârea din 22 ianuarie 2020,

cauza C-32/19, AT/Pensionsversicherungsanstalt, EU:C:2020:25)
Circumstanțele de fapt și de drept în vederea completării pensiei sale pentru

limită de vârstă; suplimentul era acordat
Trimiterea preliminară a fost formulată într-un pensionarului a cărui pensie, cumulată cu
litigiu între AT și Oficiul de Pensii din Austria venitul net rezultat din celelalte venituri ale
(Pensionsversicherungsanstalt), care avea ca sale și cu alte sume luate în considerare, nu
obiect refuzul celui din urmă de a-i acorda lui atingea cuantumul unei valori de referință
AT, în vederea completării pensiei sale pentru aplicabile, însă cu condiția deținerii reședinței
limită de vârstă, suplimentul compensatoriu legale obișnuite în Austria.
prevăzut de legislația austriacă.
AT a invocat faptul că beneficia în Austria de
AT, cetățean român, născut în 1950 și care dreptul de ședere permanentă în temeiul art. 17
locuia fără întrerupere în Austria din august alin. (1) lit. (a) din Directiva 2004/38[1].
2013, împlinise în ianuarie 2015, vârsta legală
de pensionare. Între octombrie 2013 și august Potrivit acelei dispoziții, dreptul de ședere
2015, momentul pensionării sale efective, AT permanentă în statul gazdă se acorda înaintea
lucrase 12 ore pe săptămână; între aprilie 2016 încheierii unei perioade neîntrerupte de
și februarie 2017, când s-a retras definitiv din ședere de cinci ani în cazul în care lucrătorul
viața activă, AT lucrase din nou pentru o durată care desfășura o activitate salariată sau
mai mică decât cele 20 de ore săptămânale independentă, în momentul încetării activității,
împlinise vârsta prevăzută de legislația statului
prevăzute de contractul său de muncă,
membru respectiv în vederea pensionării
pentru a fi în măsură să obțină un certificat
pentru limită de vârstă, ori lucrătorul care
de înregistrare ca lucrător, în conformitate cu
încetase activitatea salariată ca urmare
Legea austriacă privind dreptul de stabilire și
a pensionării anticipate lucrase în statul
de ședere; certificatul amintit i-a fost eliberat
membru respectiv cel puțin în cursul ultimelor
în august 2016.
douăsprezece luni precedente și avusese
AT primea o pensie pentru limită de vârstă reședința pe teritoriul său pe o perioadă
austriacă în cuantum lunar de 26,73 euro, neîntreruptă mai mare de trei ani.
care se adăuga unei pensii pentru limită de [1]
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a
vârstă română în cuantum lunar de 204 euro. Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă
circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru
În februarie 2017, AT a solicitat să beneficieze,
cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora […]
începând cu 1 martie 2017, de suplimentul (JO 2004, L 158, p. 77, și rectificări în JO 2004, L 229, p. 35,
compensatoriu prevăzut de legea austriacă și în JO 2005, L 197, p. 34, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).
Oficiul de Pensii a respins cererea dlui AT, înte pensionării pentru limită de vârstă trebuiau,
meindu-se pe caracterul ilegal al șederii sale pentru a dobândi dreptul de ședere permanentă
în Austria. în acel stat membru înaintea încheierii unei
perioade neîntrerupte de ședere de cinci ani,
Instanța de fond și cea de apel au respins să fi lucrat acolo respectiv cel puțin în cursul
acțiunile dlui AT împotriva deciziei Oficiului de ultimelor douăsprezece luni precedente și să fi
Pensii. AT a formulat recurs la Curtea Supremă avut reședința pe teritoriul său pe o perioadă
din Austria, instanța de trimitere. Instanța a neîntreruptă mai mare de trei ani.
arătat că, în speță, nu era contestat că AT, în
calitate de cetățean al UE inactiv din punct de Răspunsul Curții de Justiție
vedere economic, în orice caz de la încetarea
celui de al doilea raport de muncă, în februarie Curtea a supus art. 17 alin. (1) lit. (a) din Direc
2017, nu dispunea de resurse suficiente în tiva 2004/38 interpretării literale, sistematice
sensul art. 7 alin. (1) lit. (a) și (b) din Directiva și teleologice.
2004/38. La data de referință în conformitate În primul rând, din perspectiva formulării
cu dreptul austriac, și anume 1 martie 2017, dispoziției, a fost respinsă distincția între cele
AT nu locuise încă în Austria o perioadă neîn două circumstanțe privind momentul în care
treruptă de cinci ani. un lucrător salariat sau independent își înceta
Instanța de trimitere a ridicat chestiunea activitatea, în scopul recunoașterii unui drept
aplicabilității condițiilor de durată prevăzute la de ședere permanentă în statul gazdă, și
art. 17 alin. (1) lit. (a) ultima teză din Directiva anume, momentul împlinirii vârstei prevăzute
2004/38 și lucrătorilor care desfășurau o de legislația națională relevantă în vederea
activitate salariată sau independentă care, pensionării pentru limită de vârstă, respectiv cel
în momentul încetării activității, împliniseră al încetării activității ca urmare a unei pensionări
deja vârsta legală de pensionare în statul anticipate, Curtea observând aplicabilitatea
gazdă. Potrivit instanței, condițiile cumulative condițiilor prevăzute în ultima teză a acelui
prevăzute la acea dispoziție nu ar fi fost articol pentru ambele împrejurări. (pct. 27-29)
îndeplinite, întrucât, pe de o parte, atunci când, În al doilea rând, referitor la economia generală
în august 2015, AT își încetase pentru prima a Directivei 2004/38, deși, în conformitate cu
oară activitatea în Austria, după ce împlinirea art. 17 alin. (1) lit. (a), fusese extins beneficiul
vârstei legale de pensionare, el desfășurase, derogării prevăzut de acea dispoziție la lucrătorii
în mod cert, o activitate în cursul ultimelor care încetau să desfășoare o activitate salariată
douăsprezece luni, dar nu locuise încă fără ca urmare a unei pensionări anticipate, Curtea
întrerupere de trei ani în statul gazdă; pe de a arătat că nu se putea deduce de aici scutirea
JURISPRUDENȚĂ
altă parte, atunci când a doua sa activitate celorlalți lucrători de condițiile impuse anterior
încetase, în februarie 2017, AT locuia în statul în temeiul Regulamentului nr. 1251/70[2] sau
gazdă de mai mult de trei ani, însă respectiva
al Directivei 75/34[3] și reluate în dispoziția
activitate nu durase decât zece luni înaintea
retragerii sale definitivă din viața activă. Regulamentul (CEE) nr. 1251/70 al Comisiei din 29 iunie
[2]
1970 privind dreptul lucrătorilor de a rămâne pe teritoriul

Curtea Supremă din Austria a sesizat Curtea unui stat membru după ce au ocupat un loc de muncă
de Justiție cu o întrebare preliminară privind (JO 1970, L 142, p. 24, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 23).
interpretarea art. 17 alin. (1) lit. (a) din Direc [3]
Directiva 75/34/CEE a Consiliului din 17 decembrie
tiva 2004/38 în sensul dacă lucrătorii care, 1974 privind dreptul resortisanților unui stat membru
de a rămâne pe teritoriul altui stat membru după ce au
la data încetării activității, împliniseră vârsta desfășurat o activitate independentă în acesta din urmă
prevăzută de legislația statului gazdă în vederea (JO 1975, L 14, p. 10).
menționată a Directivei 2004/38, precum dreptul de ședere în statul gazdă, prevăzut de

menționa și considerentul (19) al său. Art. 2 Directiva 2004/38. (pct. 30-39)
alin. (1) lit. (a) din Regulamentul nr. 1251/70
prevedea că avea dreptul de a rămâne perma În al treilea rând, ar fi contrară obiectivelor
nent pe teritoriul unui stat membru lucrătorul directivei o interpretare care nu ar impune
care, la data încetării activității sale, atinsese lucrătorilor care, în momentul încetării
vârsta prevăzută de legislația statului membru activității, împliniseră vârsta prevăzută
respectiv pentru a beneficia de dreptul la de legislația statului membru în vederea
pensie pentru limită de vârstă și care ocupase pensionării pentru limită de vârstă respectarea
un loc de muncă cel puțin în cursul ultimelor condițiilor prevăzute la art. 17 alin. (1) lit. (a)
douăsprezece luni și locuise în acel stat cel din Directiva 2004/38 în scopul obținerii unui
puțin trei ani fără întrerupere. Art. 2 alin. (1) drept de ședere permanentă în statul membru
lit. (a) din Directiva 75/34 prevedea o regulă gazdă înaintea încheierii unei perioade
similară în favoarea lucrătorilor independenți. neîntrerupte de cinci ani. Dobândirea dreptului
S-a amintit că Directiva 2004/38 prevăzuse un de ședere permanentă prevăzut la art. 16
sistem gradual în ceea ce privește dreptul de alin. (1) din directivă nu se întemeia doar pe
ședere în statul membru gazdă care conducea factori spațiali și temporali, ci și pe factori
la dreptul de ședere permanentă. Cel din calitativi, referitori la gradul de integrare în
urmă, odată obținut, nu mai trebuia supus statul membru gazdă[6]. Un drept de ședere
niciunei alte condiții, pentru a putea constitui permanentă în temeiul art. 17 alin. (1) lit. (a)
un mijloc autentic de integrare în cadrul din directivă nu putea fi dobândit de lucrătorul
societății statului gazdă[4]. Art. 17 alin. (1) lit. (a) care, în momentul încetării activității, împlinise
din Directiva 2004/38, constituia un regim vârsta prevăzută de legislația statului membru
mai favorabil în favoarea lucrătorilor care, în vederea pensionării pentru limită de vârstă
în momentul încetării activității, împliniseră decât dacă integrarea sa în statul gazdă putea fi
vârsta prevăzută de legislația statului gazdă atestată prin intermediul condițiilor prevăzute
în vederea pensionării pentru limită de vârstă, de acea dispoziție[7]. (pct. 40-43)
întrucât prevedea obținerea unui drept de
Curtea a răspuns că art. 17 alin. (1) lit. (a) din
ședere permanentă în statul gazdă înaintea
Directiva 2004/38 trebuia interpretat în sensul
încheierii unei perioade neîntrerupte de ședere
că, în scopul obținerii unui drept de ședere
de cinci ani; acea dispoziție derogatorie trebuia
permanentă în statul membru gazdă înaintea
să facă obiectul unei interpretări stricte[5]. În
încheierii unei perioade neîntrerupte de ședere
sens contrar, interpretarea acelei dispoziții în
de cinci ani, condițiile referitoare la faptul de a
sensul că simplul fapt că un lucrător împlinise,
fi lucrat în statul membru respectiv cel puțin în
în momentul încetării activității sale, vârsta
cursul ultimelor douăsprezece luni precedente
prevăzută de legislația statului gazdă în
și de a avea reședința pe teritoriul său o
vederea pensionării pentru limită de vârstă
perioadă neîntreruptă mai mare de trei ani se
era suficient pentru a-i da dreptul la o ședere
aplicau unui lucrător care, în momentul
permanentă în statul gazdă, fără nicio altă
încetării activității, împlinise vârsta prevăzută
cerință referitoare la o perioadă de reședință
de legislația statului gazdă în vederea
în acel stat care preceda încetarea acelei
pensionării pentru limită de vârstă. (pct. 44).
activități, ar fi încălcat sistemul gradual privind
Hotărârea din 17 aprilie 2018, B și Vomero, C-316/16 și

[4]
C-424/16, EU:C:2018:256, pct. 51-54. [6]

Hotărârea B și Vomero, cit. supra, pct. 58.
Hotărârea din 11 iunie 2015, Zh. și O., C-554/13,
[5]
Hotărârea din 9 ianuarie 2003, Givane și alții, C-257/00,
[7]
EU:C:2015:377, pct. 42 (per analogiam). EU:C:2003:8, pct. 29 (per analogiam).
Cauza C-457/18, Republica Slovenia/Republica Croația
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru.

Articolul 259 TFUE. Competența Curții. Determinarea frontierei comune
dintre două state membre. Diferend frontalier între Republica Croația
și Republica Slovenia. Acord de arbitraj. Procedură de arbitraj.
Notificare de către Republica Croația a deciziei sale de a denunța
acordul din cauza unei neregularități a cărei săvârșire o reproșează
unui membru al tribunalului arbitral. Decizie de arbitraj pronunțată
de tribunalul arbitral. Pretinsă încălcare de către Republica Croația
a acordului de arbitraj și a frontierei stabilite prin decizia de arbitraj.
Principiul cooperării loiale. Cerere de retragere a unui document
din dosar. Protecția consultanței juridice
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 31 ianuarie 2020,

cauza C-457/18, Republica Slovenia/Republica Croația, EU:C:2020:65)
Circumstanțele de fapt și de drept agentul acelui stat în fața tribunalului arbitral

în cursul deliberărilor, în iulie 2015 Croația a
Cauza de față are la origine un diferend de informat tribunalul arbitral cu privire la decizia
stabilire a frontierelor comune, terestră și sa de a pune capăt acordului de arbitraj. La
maritimă, dintre Croația și Slovenia, ulterior notificarea de către Croația a respectivei decizii,
proclamării independenței lor față de Republica Slovenia a ridicat o obiecție, considerând că
Socialistă Federativă Iugoslavia, în iunie 1991. tribunalul arbitral avea competența și obligația
Slovenia a devenit membră a UE la 1 mai 2004. de a continua procedura.
Întrucât negocierile în vederea stabilirii fron Activitatea tribunalului arbitral a continuat,

tierelor lor comune nu au avut succes, în el statuând, în iunie 2016, printr-o decizie
noiembrie 2009 cele două state au semnat parțială, că, deși Slovenia încălcase dispozițiile
un acord de arbitraj, intrat în vigoare un an acordului de arbitraj, prin stabilirea contactelor
mai târziu, prin care se angajau să supună informale cu arbitrul pe care îl numise inițial,
diferendul tribunalului arbitral instituit prin totuși acele încălcări nu afectaseră capacitatea
acord, a cărui decizie urma să fie obligatorie tribunalului, în compunerea modificată (prin
înlocuirea ulterioară a arbitrului desemnat
JURISPRUDENȚĂ
pentru ele. Acordul de arbitraj preciza și

retragerea de Slovenia a rezervelor privind de Slovenia), să pronunțe o decizie finală în
deschiderea și închiderea capitolelor de mod independent și imparțial cu privire la
diferendul dintre părți. Tribunalul arbitral a
negociere referitoare la aderarea Croația la UE
concluzionat în sensul valabilității acordului
atunci când obstacolul privea diferendul.
de arbitraj, arătând că, potrivit art. 60 alin. (1)
Croația a devenit membră a UE la 1 iulie 2013. din Convenția de la Viena cu privire la dreptul
tratatelor (1969), Croația nu avea dreptul
Considerând că imparțialitatea și integritatea să pună capăt acordului de arbitraj. În iunie
procedurii de arbitraj fuseseră afectate în 2017, tribunalul arbitral a pronunțat decizia
mod irevocabil, ca urmare a unor comunicări de arbitraj, prin care a determinat delimitarea
informale între arbitrul numit de Slovenia și frontierelor dintre cele două state.
Printr-o scrisoare din decembrie 2017, Slovenia săptămânal german, fiind accesibil online, și
a atras atenția Comisiei Europene cu privire la că divulgarea sa nu ar fi avut nicio incidență
respingerea de către Croația a deciziei de arbitraj pe fond asupra eventualelor observații pe care
și a subliniat că refuzul acelui stat de a pune în Comisia Europeană le-ar fi putut prezenta
aplicare decizia avea ca efect imposibilitatea Curții; ar fi fost previzibil ca, într-un asemenea
exercitării de către Slovenia a suveranității sale caz, Comisia să fi urmat, în principiu, aprecierea
asupra zonelor maritime și terestre. serviciului său juridic.
În martie 2018, Slovenia a sesizat Comisia Curtea a constatat că documentul în litigiu

Europeană, inițiind o procedură în constatarea constituia un act de consultanță juridică.
neîndeplinirii obligațiilor împotriva Croației, în Slovenia nu solicitase însă Comisiei autorizarea
conformitate cu art. 259 par. 2 TFUE. Comisia de a prezenta documentul în fața Curții, Curtea
nu a emis un aviz motivat în termenul de trei nu dispusese prezentarea lui în cadrul acțiunii
luni prevăzut la art. 259 par. 4 TFUE. și Comisia nu îl divulgase în cadrul unei cereri
de acces public la documentele instituțiilor,
În iulie 2018, Slovenia a sesizat Curtea de potrivit Regulamentului nr. 1049/2001[1].
Justiție, invocând în acțiunea sa șase motive Întrucât Comisia nu autorizase divulgarea
referitoare la încălcarea de Croația a obligațiilor documentului, menținerea lui în dosarul cauzei
care îi reveneau în temeiul mai multor dispoziții ar fi echivalat cu a permite Sloveniei să eludeze
de drept primar și derivat al UE, prin faptul că procedura privind o cerere de acces la un atare
nu respectase decizia de arbitraj și frontiera document, instituită prin Regulamentul nr. 1049/
determinată prin acea decizie. 2001[2]. Perspectiva eventualei obligări a Comisiei
Procedura în fața Curții, susțineri ale părților să ia poziție în mod public în legătură cu un aviz
și competența Curții destinat unei utilizări interne ar fi determinat
în mod inevitabil repercusiuni negative
În fața Curții, Croația a ridicat o excepție asupra interesului acelei instituții de a solicita
de inadmisibilitate a acțiunii. În răspunsul consultanță juridică și de a primi avize sincere,
Sloveniei privind acea excepție figura un obiective și complete. În speță, Curtea a
document de lucru intern al Comisiei Europene constatat absența unui interes public superior
ce conținea un aviz al serviciului său juridic. care să fi justificat menținerea documentului
Avizul analiza acuzațiile formulate de Slovenia în dosarul cauzei, în prezentarea avizului juridic
împotriva Croației, în scopul obținerii unui Slovenia fiind ghidată de propriile interese în
acord al șefului de cabinet al președintelui susținerea argumentației sale în răspunsul
Comisiei Europene pentru pregătirea unui la excepția de inadmisibilitate ridicată de
aviz motivat în conformitate cu art. 259 TFUE Croația. Întrucât era vorba despre o publicare
par. 3 TFUE. neautorizată a avizului, nu avea pertinență
împrejurarea că Slovenia ar fi avut acces la
Croația a solicitat retragerea din dosar a avizului documentul prin intermediul site-ului internet
juridic, susținând că, întrucât documentul fusese al unui săptămânal[3]. Curtea a admis cererea
emis în cursul fazei precontencioase a procedurii
în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și nu
[1]
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului
European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul
fusese făcut public niciodată de către Comisie, public la documentele Parlamentului European, ale
menținerea sa în dosarul cauzei ar fi contravenit Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție
cerințelor unui proces echitabil. specială, 01/vol. 3, p. 76).
Ordonanța din 14 mai 2019, Ungaria/Parlamentul,
[2]
În schimb, Slovenia a arătat că documentul ar C-650/18, EU:C:2019:438, pct. 14.

fi fost publicat deja pe site-ul internet al unui [3]
Ibidem, pct. 17 și 18.
Croației de retragere a avizului juridic din prezenta un caracter accesoriu în raport cu

dosarul cauzei. (pct. 64, 68, 70-73) pretinsa nerespectare a obligațiilor rezultate
dintr-un acord internațional. (pct. 91-92)
În susținerea inadmisibilității acțiunii, Croația
a invocat necompetența Curții dedusă din Pentru a determina cu exactitate natura
caracterul accesoriu al obligațiilor care îi și întinderea pretinselor neîndepliniri ale
reveneau în temeiul dreptului UE în raport cu obligațiilor, Curtea a examinat succesiv cele
soluționarea diferendului privind validitatea șase motive avansate de Slovenia:
și efectele juridice ale acordului de arbitraj și
ale deciziei de arbitraj, diferend care nu făcea - potrivit primului motiv, întemeiat pe încăl
parte integrantă din dreptul UE, ci care ar fi carea art. 2 TUE, întrucât refuzase să respecte
trebuit soluționat în conformitate cu normele valoarea privind statul de drept, încălcând
dreptului internațional; acordul de arbitraj ar fi astfel principiile cooperării loiale și res iudicata,
constituit însuși temeiul încălcărilor dreptului Croația ar fi încălcat unilateral angajamentul
UE invocate de Slovenia. asumat în cadrul procesului de aderare la UE de
a respecta decizia de arbitraj viitoare, frontiera
Slovenia a arătat că în cererea introductivă ea determinată prin acea decizie, precum și
se limitase să invoce o încălcare a dreptului celelalte obligații care decurgeau din ea;
UE, primar și derivat, și nu solicita Curții nici să
constate o încălcare a dreptului internațional - potrivit celui de al doilea motiv, întemeiat
și nici să se pronunțe cu privire la un litigiu pe încălcarea principiului cooperării loiale,
internațional; întrucât litigiul privea numai refuzând să recunoască și să respecte frontiera
o încălcare a obligațiilor impuse de dreptul determinată prin decizia de arbitraj, Croația ar
UE, Curtea putea ține seama de normele fi pus în pericol realizarea obiectivelor UE și
materiale ale dreptului internațional pe care ar fi împiedicat punerea în aplicare pe întreg
dreptul UE le integrase sau ar fi avut intenția teritoriul sloven a dreptului UE, a cărui aplicare
să le integreze în sistemul său juridic; existența depindea de stabilirea teritoriilor statelor
unui litigiu bilateral privind interpretarea unui membre;
act de drept internațional aplicabil între părțile
dintr-o procedură de constatare a neîndeplinirii - al treilea și al patrulea motiv arătau încălcarea
obligațiilor nu ar fi exclus competența Curții; dreptului UE în materia politicii comune în
decizia de arbitraj ar fi fost doar un element de domeniul pescuitului, întrucât Croația nu ar
fapt relevant pentru interpretarea dreptului UE, fi respectat teritoriul sloven și nici frontierele
în vederea descrierii teritoriului pe care statele sale astfel stabilite prin decizia de arbitraj,
membre trebuiau să se conformeze obligațiilor împiedicând Slovenia să se conformeze
care le reveneau în temeiul dreptului UE. obligațiilor care îi reveneau în temeiul mai
multor regulamente ale UE;
JURISPRUDENȚĂ
Cu titlu introductiv, Curtea a amintit că, în

cadrul unei acțiuni în constatarea neînde - al cincilea motiv susținea încălcarea de
plinirii obligațiilor, nu avea competența să se Croația a obligațiilor privind controlul frontierei
pronunțe cu privire la interpretarea unui acord comune, ce constituia în acel moment o
internațional încheiat de statele membre frontieră externă a UE, și a obligației de supra
și al cărui obiect nu intra în domeniile veghere a respectivei frontiere în temeiul
de competență ale UE și nici cu privire la
Codului frontierelor Schengen[5];
obligațiile statelor membre care decurgeau din
el[4] și nici atunci când încălcarea dispozițiilor [5]
Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European
dreptului UE invocată în susținerea acțiunii și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul
Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către
Hotărârea din 30 septembrie 2010, Comisia/Belgia,
[4]
persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77,
C-132/09, EU:C:2010:562, pct. 44. p. 1).
- al șaselea motiv afirma încălcarea de Croația Curtea a adăugat că revenea fiecărui stat
a Directivei 2014/89 [6], întrucât inclusese membru al UE să determine întinderea și
apele teritoriale slovene în propria amenajare a limitele propriului său teritoriu, în conformitate
spațiului maritim, ceea ce ar fi făcut imposibilă cu normele dreptului internațional public[7];
orice cooperare prevăzută de directivă. domeniul teritorial de aplicare a tratatelor
era stabilit prin referire la teritoriile naționale
Curtea a observat că nu era competentă să în sensul art. 52 TUE și al art. 355 TFUE.
se pronunțe în cauză. Încălcările invocate ale În plus, art. 77 alin. (4) TFUE amintea că
dreptului UE prezentau un caracter accesoriu statele membre erau competente în ceea ce
în raport cu pretinsa nerespectare de către privește delimitarea geografică a frontierelor
Croația a obligațiilor rezultate dintr-un acord lor, în conformitate cu dreptul internațional.
internațional bilateral (acordul de arbitraj în (pct. 105)
speță) la care UE nu era parte și al cărei obiect
nu intra în domeniile sale de competență Nu revenea Curții, cu riscul de a depăși
(enumerate la art. 3-6 TFUE). Încălcările competențele conferite ei de tratatele UE și
invocate ale dreptului UE aveau ca premisă de a aduce atingere competențelor rezervate
determinarea frontierei dintre cele două state statelor membre în materie de stabilire
în conformitate cu dreptul internațional, și geografică a frontierelor lor, să examineze,
anume prin decizia de arbitraj. Nici împrejurări în cadrul acțiunii cu care fusese sesizată,
suplimentare nu erau suficiente pentru a problema întinderii și a limitelor teritoriilor
considera că acordul de arbitraj și decizia de Croației și, respectiv, ale Sloveniei, aplicând
arbitraj făceau parte integrantă din dreptul UE: în mod direct frontiera determinată prin
oferirea de UE a bunelor sale oficii celor decizia de arbitraj pentru a verifica realitatea
două părți la diferendul frontalier în vederea încălcărilor dreptului UE în cauză. (pct. 107)
soluționării lui, semnarea de președinția
Consiliului a acordului de arbitraj în numele Concluzia necompetenței Curții în speță nu
UE, în calitate de martor, existența unor aducea însă atingere niciunei obligații care
legături de conexitate între, pe de o parte, decurgea din art. 4 alin. (3) TUE, pentru fiecare
încheierea acelui acord, precum și procedura dintre cele două state membre în cauză, în
de arbitraj desfășurată în temeiul său și, pe de relațiile lor reciproce, dar și față de UE și față de
altă parte, procesul de negociere și de aderare celelalte state membre, de a contribui în mod
a Croației la UE; referirea într-o anexă privind loial la punerea în aplicare a unei soluții juridice
pescuitul la Actul de aderare a Croației la UE, definitive conforme cu dreptul internațional,
în termeni neutri, la decizia de arbitraj, pentru astfel cum era preconizată în actul de aderare,
a defini data de aplicabilitate a sistemului de care asigura aplicarea efectivă și fără obstacole
acces la apele costiere ale celor două state a dreptului UE în zonele în cauză și de a pune
nu putea fi interpretată în sensul că actul de capăt diferendului dintre ele prin folosirea
aderare ar fi inclus în dreptul UE angajamentele uneia dintre căile lui de soluționare, inclusiv,
internaționale asumate în cadrul acordului dacă era cazul, prin sesizarea Curții, în temeiul
respectiv de Croația și de Slovenia, între care unui compromis, conform art. 273 TFUE.
obligația de a respecta frontiera stabilită prin (pct. 109)
decizia respectivă. (pct. 101-104)
[6]
Directiva 2014/89/UE a Parlamentului European și a
Consiliului din 23 iulie 2014 de stabilire a unui cadru pentru Hotărârea din 29 martie 2007, Aktiebolaget NN,
[7]
amenajarea spațiului maritim (JO 2014, L 257, p. 135). C-111/05, EU:C:2007:195, pct. 54.
Cauzele conexate C-515/17 P și C-561/17 P, Uniwersytet Wrocławski/Agenția Executivă pentru
Cercetare (REA)
Recurs. Acțiune în anulare. Articolul 19 din Statutul Curții de Justiție

a Uniunii Europene. Reprezentarea părților în acțiunile directe
în fața instanțelor Uniunii. Avocat care are calitatea de terț în raport
cu reclamanta. Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale
a Uniunii Europene
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 4 februarie 2020, cauzele conexate C-515/17 P și C-561/17 P,
Uniwersytet Wrocławski/Agenția Executivă pentru Cercetare (REA), EU:C:2020:73)
Circumstanțele de fapt și de drept. Ordonanța În ordonanță, Tribunalul arătase că, întrucât

Tribunalului UE noțiunea de avocat din art. 19 din statut nu
cuprindea nicio trimitere expresă la dreptul
Printr-o ordonanță din iunie 2017[1], Tribunalul național al statelor membre, ea ar fi trebuit
UE a respins ca vădit inadmisibilă acțiunea interpretată, în măsura posibilului, în mod
introdusă de Universitatea din Wrocław autonom, fără referire la dreptul național. Deși
(Polonia) împotriva unor decizii ale Agenției un contract de servicii nu presupunea un raport
Executive pentru Cercetare („REA”). Tribunalul de muncă între consilierul juridic și clientul său,
a admis excepția de inadmisibilitate a acțiunii, totuși ar fi existat un risc ca opinia profesională
ridicată de REA, care se întemeia în special a acelui consilier juridic să fi fost, cel puțin în
pe neîndeplinirea condiției de independență, parte, influențată de mediul său profesional[3].
impusă prin art. 19 din Statutul Curții de
Justiție a Uniunii Europene, de consilierul Susțineri ale părților
juridic care reprezenta Universitatea din
Wrocław, întrucât acela ar fi fost salariat al Împotriva ordonanței Tribunalului au intro
unui centru de cercetare al Facultății de Drept dus recursuri Universitatea din Wrocław
a acelei universități. și Republica Polonă, acțiuni conexate de
Curte. Republica Cehă și Camera Națională a
Art. 19 par. 3 și 4 din statut impune reprezen Consilierilor Juridici din Polonia au fost inter
tarea părților „neprivilegiate”[2] în fața Curții de venit în susținerea recurentelor.
Justiție de către un avocat autorizat să practice
în fața unei instanțe a unui stat membru sau Universitatea din Wrocław și Polonia au invocat
a unui alt stat parte la Acordul privind SEE. interpretarea eronată a art. 19 din statut.
Potrivit art. 53 din statut, cel din urmă este Contractul de prestări de servicii în discuție
JURISPRUDENȚĂ
aplicabil procedurii în fața Tribunalului UE. în speță, a susținut Universitatea, nu putea

Potrivit Universității din Wrocław, consilierul fi asimilat unui contract de muncă, întrucât
său juridic ar fi fost legat de universitate printr- lipsea în special raportul de subordonare ce
un contract de drept civil privind activitatea caracteriza acel tip de contract. Concluzia că
didactică, caracterizat prin absența unor orice raport juridic între o parte și reprezen
raporturi de subordonare, care nu ar fi putut fi tantul său ar presupune un risc de a influența
asimilat unui contract de muncă. opinia juridică a celui din urmă era contrară
principiilor proporționalității și subsidiarității,
Ordonanța din 13 iunie 2017, Uniwersytet Wrocławski/
[1]
REA, T-137/16, EU:T:2017:407. [3]

Hotărârea din 6 septembrie 2012, Prezes Urzędu
Părțile care nu sunt state membre (sau celelalte state
[2]
Komunikacji Elektronicznej/Comisia, C-422/11 P și C-423/
părți la Acordul privind SEE) sau instituții ale UE. 11 P, EU:C:2012:553, pct. 25.
Cauzele conexate C-515/17 P și C-561/17 P, Uniwersytet Wrocławski/Agenția Executivă pentru Cercetare (REA)
în măsura în care conferea instituțiilor UE să sufere vreo influență din partea mediului
competența exclusivă de a decide cine profesional direct al clientului său.
putea reprezenta în mod valabil părțile în
fața instanțelor UE. Tribunalul nu ar fi luat REA a susținut inadmisibilitatea celor două
în considerare sistemele de drept naționale recursuri și a arătat că interpretarea art. 19 din
și, mai precis, dreptul polonez care garanta statut pe baza normelor naționale ar fi condus
independența și lipsa oricărei subordonări la înlocuirea acelui articol, care reglementa
a consilierului juridic față de terți; la fel ca reprezentarea părților în fața instanțelor UE,
profesia de avocat, profesia de consilier juridic de norme naționale determinate de la caz
servea atât interesul justiției, cât și pe cel al la caz; interpretarea reținută de Tribunal ar
persoanelor a căror apărare a drepturilor îi era fi constituit o garanție de egalitate pentru
încredințată, se întemeia pe încrederea publică toți avocații din UE în ceea ce privește
și era reglementată de un cod deontologic. reprezentarea în fața Curții.
Polonia a susținut că interpretarea art. 19 Hotărârea Curții de Justiție

din statut reținută de Tribunal în ordonanța
atacată nu își găsea temeiul nici în tradițiile Curtea a amintit că art. 19 par. 3 și 4 din statut
juridice comune statelor membre, nici în cuprindea două condiții distincte și cumulative,
dreptul UE, că aprecierea independenței față respectiv obligația părții de a fi reprezentată de
de mandant nu putea fi efectuată fără referire un avocat și abilitarea avocatului să practice
la garanțiile rezultate din diversele sisteme de în fața unei instanțe a unui stat membru sau
drept naționale, că noțiunea de independență a unui alt stat parte la Acordul privind SEE; în
reținută de Tribunal nu respecta realitățile timp ce a doua condiție trebuia interpretată
practicării profesiei de avocat, întrucât se prin trimitere la dreptul național în cauză,
întemeia pe postulatul potrivit căruia avocatul prima condiție presupunea interpretarea
intern, care își exercita profesia în cadrul unui noțiunii de avocat în mod autonom și uniform
raport de muncă, urma a fi supus unei presiuni în întreaga UE[4]. În speță, nu era contestată
mai puternice din partea angajatorului său respectarea celei de a doua condiții de
decât avocatul extern, supus numai presiunii consilierul juridic care reprezenta Universitatea
clientului său și că soluția reținută de din Wrocław în cadrul acțiunii la Tribunal.
Tribunal ar fi impus avocatului o cerință de O parte nu era autorizată să acționeze ea însăși
independență mai severă atunci când acționa în fața unei instanțe a UE, ci trebuia să recurgă
în fața instanțelor UE decât în fața instanțelor la serviciile unui terț, o parte și reprezentantul
naționale. Interpretarea dată de Tribunal art. 19 său nu puteau fi una și aceeași persoană,
din statut ar fi depășit limitele jurisprudenței prezentarea unei cereri introductive semnate
Curții referitoare la reprezentarea părților în de reclamantul însuși nu putea fi suficientă
fața instanțelor UE, susținând că existența pentru introducerea unei acțiuni directe, chiar
unui contract de drept civil care lega părțile dacă reclamantul era un avocat autorizat
în cauză ar fi fost suficientă pentru a constata să pledeze în fața unei instanțe naționale[5].
neîndeplinirea condiției independenței de (pct. 55-60)
reprezentantul universității.
Camera Națională a Consilierilor Juridici a [4]

Ordonanța din 20 februarie 2008, Comunidad Autónoma
de Valencia/Comisia, C-363/06 P, EU:C:2008:99, pct. 21 și 25.
arătat că raționamentul Tribunalului însemna
că independența totală a avocatului ar fi
[5]
Ordonanțele din 5 decembrie 1996, Lopes/Curtea
de Justiție, C-174/96 P, EU:C:1996:473, pct. 8-11; din
necesitat lipsa oricărei relații a lui cu mediul 16 martie 2006, Correia de Matos/Comisia, C-200/05
profesional al clientului său, fiind dificil de P, EU:C:2006:187, pct. 10-11; din 6 aprilie 2017, PITEE/
imaginat că un mandatar putea acționa fără Comisia, C-464/16 P, EU:C:2017:291, pct. 23-24.
Obiectivul reprezentării de către un avocat a în cadrul său, de natură să fi compromis

părților „neprivilegiate”, era, pe de o parte, să calitatea sa de terț independent, avocatul care
împiedice exercitarea unei acțiuni în justiție de ocupa funcții înalte de conducere în cadrul
către persoana fizică însăși, fără a recurge la persoanei juridice pe care o reprezenta sau
un intermediar și, pe de altă parte, garantarea avocatul care deținea acțiuni ale societății
faptului că persoana juridică era apărată de pe care o reprezenta și al cărei consiliu de
un reprezentant care era suficient de detașat administrație îl conducea[8]. Cu toate acestea,
de persoana juridică pe care o reprezenta[6]; situația în speță nu putea fi asimilată unor
obiectivul misiunii de reprezentare de către asemenea situații, întrucât în cauză consilierul
un avocat consta mai ales în protejarea și juridic nu numai că nu asigura apărarea
în apărarea în condiții optime a intereselor intereselor Universității din Wrocław în cadrul
mandantului, în deplină independență, unui raport de subordonare cu aceea, ci, în plus,
precum și cu respectarea legii și a normelor era pur și simplu legat de universitate printr-un
profesionale și deontologice. (pct. 61-62) contract privind activitatea didactică din cadrul
său; o atare legătură era insuficientă pentru a
Curtea a arătat că Tribunalul reținuse în permite să se considere că acel consilier juridic
mod întemeiat în ordonanță că noțiunea se afla într-o situație care aducea în mod vădit
de independență a avocatului, în contextul atingere capacității sale de a apăra în cel mai
specific al art. 19 din statut, se definea nu bun mod și în deplină independență interesele
numai în mod negativ, și anume prin lipsa clientului său. De aici, Curtea a constatat că
unui raport de muncă, ci și în mod pozitiv, și Tribunalul săvârșise o eroare de drept atunci
anume prin referire la disciplina profesională[7], când a statuase că simpla existență, între
și a observat că obligația de independență care Universitatea din Wrocław și consilierul
revenea avocatului nu însemna lipsa oricărei juridic care o reprezenta în cadrul acțiunii în
legături cu clientul său, ci a unor legături care primă instanță, a unui contract de drept civil
aduceau în mod vădit atingere capacității sale privind sarcini didactice ar fi fost susceptibilă să
de a-și asigura misiunea de apărare servind influențeze independența acelui consilier dată
în condiții optime interesele clientului său. fiind existența unui risc ca opinia profesională
Curtea considerase deja că nu era suficient a consilierului respectiv să fie, cel puțin în
de independent de persoana juridică pe parte, influențată de mediul său profesional.
care o reprezenta avocatul care era învestit (pct. 63-68)
cu competențe administrative și financiare
importante în cadrul acelei persoane juridice, În consecință, Curtea a anulat ordonanța și a
care îi plasa funcția la un nivel executiv ridicat trimis cauza spre rejudecare Tribunalului.
JURISPRUDENȚĂ
Ordonanțele din 5 septembrie 2013, ClientEarth/

[6]
Consiliul, C-573/11 P, EU:C:2013:564, pct. 14; din 4

decembrie 2014, ADR Center/Comisia, C-259/14 P,
EU:C:2014:2417, pct. 25; PITEE/Comisia, cit. supra, pct. 27. Ordonanțele din 29 septembrie 2010, EREF/Comisia,
[8]
Hotărârea Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej/

[7]
C-74/10 P și C-75/10 P, EU:C:2010:557, pct. 50 și 51; PITEE/
Comisia, cit. supra, pct. 24. Comisia, pct. 25; ADR Center/Comisia, pct. 27, cit. supra.
Cauza C-376/19, „MAK TURS”/Direktor na Direktsia „Inspektsia po truda”- Blagoevgrad
Cauza C-376/19, „MAK TURS”/Direktor na Direktsia „Inspektsia po truda”- Blagoevgrad
Trimitere preliminară. Articolul 53 alineatul (2) din Regulamentul

de procedură al Curții. Reglementare națională care prevede aplicarea
în cazul unui angajator a unei sancțiuni pecuniare având o valoare
minimă predefinită, care nu este susceptibilă să facă obiectul unui
control judiciar. Lipsa unei legături cu dreptul Uniunii.
Necompetență vădită a Curții
(CJ, Camera a șasea, ordonanța din 13 februarie 2020, cauza C-376/19,

„MAK TURS”/Direktor na Direktsia „Inspektsia po truda”- Blagoevgrad, EU:C:2020:99)
Circumstanțele de fapt și de drept nivel minim predefinit al sancțiunii pecuniare

împiedica instanța de judecată să o modifice
Cererea de decizie preliminară a fost ridicată pentru a ține seama de împrejurările concrete
într-un litigiu între societatea MAK TURS și ale cauzei. A fost invocată și diferența de
directorul Inspecției muncii din Blagoevgrad tratament între acea normă și dreptul comun,
(Bulgaria) care avea ca obiect sancțiunea care permitea modificarea sancțiunii pecuniare.
pecuniară aplicată acelei societăți de inspecția
muncii pentru motivul neprezentării docu Pornind de la aceste ipoteze, Tribunalul din
mentelor cerute în cadrul unui control privind Blagoevgrad a sesizat Curtea de Justiție pentru
aplicarea legislației în domeniul muncii. a interpreta art. 5 alin. (4) TUE, art. 153 alin. (1)
lit. a) și b) TFUE, art. 17 alin. (1) și art. 49 alin. (1)
În drept, Codul muncii bulgar stabilea la circa și (3) din Carta drepturilor fundamentale a UE.
10 000 euro nivelul minim al amenzii aplicabile
angajatorului care împiedica autoritatea de Competența Curții
control însărcinată cu respectarea legislației
Pentru început, Curtea a amintit că, în cadrul
muncii să își îndeplinească misiunea; un nivel
procedurii preliminare, instanța națională
minim al amenzii (circa 5 110 euro) era stabilit
trebuia să respecte cu strictețe cerințele
și în privința administratorului acelei societăți.
referitoare la conținutul unei cereri de decizie
Pe de altă parte, dreptul comun bulgar (Legea
preliminară, ce figurau în mod explicit la art.
privind încălcările și sancțiunile administrative)
94 din Regulamentul de procedură al Curții,
prevedea că persoana care nu dădea curs sau
în particular, precum impunea lit. c) din art.
încălca o somație legală, un ordin sau un decret
94, să expună motivele care au condus-o să
al unei autorități publice era pasibilă de o
reflecteze asupra interpretării sau validității
amendă între 1 și 25 de euro. anumitor dispoziții ale dreptului UE, precum
În fapt, în urma refuzului MAK TURS de a și legătura pe care o stabilise între acele
prezenta agenților inspecției muncii docu dispoziții și dreptul național aplicabil în litigiul
mentele referitoare la plata, în cursul unei principal[1]. (pct. 16-17)
anumite perioade, a remunerației unui salariat, Curtea a arătat că întrucât art. 5 alin. (4) TUE
societății i-a fost impusă sancțiunea pecuniară viza acțiunea instituțiilor UE, din perspectiva
de circa 10 000 euro prevăzută în Codul muncii.
Împotriva deciziei de sancționare, MAK TURS

Ordonanța din 19 decembrie 2019, Bezirkshauptmannschaft
[1]
a sesizat Tribunalul de Raion din Blagoevgrad, Hartberg-Fürstenfeld, C-140/19, C-141/19 și C-492/19-

susținând că stabilirea prin Codul muncii a unui C-494/19, EU:C:2019:1103, pct. 48-49.
principiului proporționalității [2], el nu era această competență. În speță, instanța bulgară

aplicabil în speță, dispoziția națională în cauză menționase diferite directive, precum Directiva
în litigiul principal, cuprinsă în Codul muncii Consiliului din 14 octombrie 1991 privind
bulgar, privind sancțiuni pecuniare în Bulgaria. obligația angajatorului de a informa lucrătorii
(pct. 18-19) asupra condițiilor aplicabile contractului sau
raportului de muncă 91/533/CEE[4] și Directiva
Art. 153 alin. (1) și (2) TFUE, care constituia un
2003/88/CE a Parlamentului European și
temei juridic pentru adoptarea unor măsuri
a Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind
de Parlamentul European și de Consiliul UE
anumite aspecte ale organizării timpului
în anumite domenii ale politicii sociale, erau
lipsite de pertinență în mod vădit pentru de lucru [5], fără ca decizia de trimitere să
soluționarea litigiului din cauza principală. fi precizat vreun element care să fi permis
(pct. 20) concluzia că procedura din litigiul principal
privea interpretarea sau aplicarea unei norme
Referindu-se în încheiere la dispozițiile Cartei de drept al UE, altele decât cele care figurau în
drepturilor fundamentale, menționate de cartă; decizia de trimitere nu stabilise în vreun
instanța de trimitere, Curtea a făcut referire fel că procedura din litigiul principal viza o
la art. 51 din aceasta și la art. 6 TUE[3] și a reglementare națională care punea în aplicare
amintit că, atunci când o situație juridică nu dreptul UE, în sensul art. 51 alin. (1) din cartă[6].
intra în domeniul de aplicare al dreptului UE, (pct. 21-24)
Curtea nu era competentă să se pronunțe și
că eventualele dispoziții invocate ale cartei În consecință, Curtea a constatat că în cauză
nu puteau constitui, ele însele, temei pentru era vădit necompetentă.
JURISPRUDENȚĂ
Hotărârea din 25 iulie 2018, TTL, C-553/16, EU:C:2018:604,

[2]
pct. 33.
[4]
JO 1991, L 288, p. 32, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 174.
[3]
Ordonanța din 8 mai 2019, IGPR – Brigada Autostrăzi
şi misiuni speciale, C-723/18, EU:C:2019:398, pct. 13-14;
[5]
JO 2003, L 299, p. 9, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 3.
hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, [6]
Ordonanța IGPR – Brigada Autostrăzi şi misiuni speciale,
C-617/10, EU:C:2013:105, pct. 22. cit. supra, pct. 15.
Cauza C-836/18, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real/RH
Trimitere preliminară. Articolul 20 TFUE. Cetățenia Uniunii Europene.

Cetățean al Uniunii care nu și-a exercitat niciodată libertatea de
circulație. Cerere de permis de ședere temporară a soțului resortisant
al unei țări terțe. Respingere. Obligația de a asigura întreținerea soțului.
Lipsa unor resurse suficiente ale cetățeanului Uniunii. Obligația soților
de a locui împreună. Legislație și practică naționale. Beneficiul efectiv
al substanței drepturilor conferite cetățenilor Uniunii. Privare
(CJ, Camera a cincea, hotărârea din 27 februarie 2020,

cauza C-836/18, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real/RH, EU:C:2020:119)
Circumstanțele de fapt și de drept luni, printre altele, cu condiția să dispună de

suficiente resurse pentru ei și pentru membrii
Cererea de decizie preliminară a fost formulată familiilor lor și să dețină asigurări medicale
într-un litigiu între Subdelegación del Gobierno complete în acel stat sau dacă erau membri
en Ciudad Real (Subdelegația Guvernului din ai familiei unui cetățean al UE sau al unui alt
Ciudad Real, Spania) și RH, în legătură cu stat parte la Acordul SEE, care îi însoțeau ori se
respingerea de către autoritatea publică a alăturau aceluia.
cererii de permis de ședere formulate de RH în
calitate de membru de familie al unui cetățean Art. 7 din Decretul regal 240/2007 transpunea
al UE. art. 7 din Directiva 2004/38[1]. Potrivit celui
din urmă, cetățenii UE au dreptul de ședere
În fapt, în noiembrie 2015, RH, resortisant pe teritoriul altui stat membru pentru o
marocan major, s-a căsătorit la Ciudad Real perioadă mai mare de trei luni, printre altele,
(Spania) cu o resortisantă spaniolă majoră cu condiția să dispună de suficiente resurse
care nu își exercitase niciodată libertatea de pentru ei și pentru membrii familiilor lor și să
circulație în cadrul UE. De atunci, soții locuiau dețină asigurări medicale complete în statul
împreună la Ciudad Real, împreună cu tatăl membru gazdă sau să fie membri ai familiei
resortisantei spaniole. unui cetățean al UE, care însoțesc ori se
alătură, cetățean care îndeplinește el însuși
Cererea de obținere a unui permis de ședere condițiile menționate. Acel drept de ședere se
temporară în calitate de membru al familiei extinde asupra membrilor de familie care nu
unui cetățean al UE, introdusă de RH în au cetățenia unui stat membru, în cazul în care
noiembrie 2015, a fost respinsă pentru motivul însoțesc ori se alătură cetățeanului UE în statul
că soția lui RH nu dovedise îndeplinirea membru gazdă.
condițiilor prevăzute la art. 7 din Decretul regal
240/2007 privind intrarea, libera circulație Pentru a respinge cererea lui RH, autoritatea
și șederea în Spania a cetățenilor statelor spaniolă a considerat că soția lui RH nu
membre ale Uniunii Europene și ai altor state demonstrase că dispunea de resurse financiare
părți la Acordul privind SEE, din februarie
2007. Potrivit acelei dispoziții, cetățenii UE [1]
Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă
sau resortisanții altui stat parte la Acordul SEE
circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru
aveau dreptul de ședere pe teritoriul statului cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora […]
spaniol pentru o perioadă mai mare de trei (JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).
suficiente pentru a asigura întreținerea soțului derivat nici în temeiul Directivei 2004/38, nici
său, în condițiile în care, în temeiul art. 7 din al art. 21 TFUE[2]. Din decizia de trimitere reieșea
Decretul regal 240/2007, obligația de a dispune că art. 7 din Decretul regal 240/2007 se aplica
de asemenea resurse îi revenea exclusiv. cererilor de reîntregire a familiei formulate de un
resortisant al unei țări terțe membru de familie
Instanța de fond a admis acțiunea introdusă al unui cetățean al UE, indiferent dacă cel din
de RH împotriva deciziei administrative pentru urmă își exercitase sau nu libertatea de circulație
motivul inaplicabilității art. 7 din Decretul în UE; ipoteza cetățeanului care utilizase
regal 240/2007 în privința lui RH, el fiind membru libertatea de circulație intra în domeniul
de familie al unei resortisante spaniole care nu
de aplicare al Directivei 2004/38. Condiția
își exercitase libertatea de circulație în UE.
referitoare la caracterul suficient al resurselor
Subdelegația Guvernului din Ciudad Real a prevăzută la art. 7 din Directiva 2004/38 trebuia
introdus apel la Curtea Superioară de Justiție interpretată în sensul că, deși cetățeanul UE
din Castilia-La Mancha (Spania), instanța de trebuia să dispună de resurse suficiente, dreptul
trimitere. UE nu cuprindea totuși nici cea mai mică cerință
cu privire la proveniența lor, resursele putând
Instanța a ridicat problema compatibilității fi furnizate, printre altele, de un membru al
art. 20 TFUE cu practica spaniolă care familiei acelui cetățean[3]. (pct. 29-31)
impunea resortisantului spaniol care nu își
exercitase niciodată libertatea de circulație Prima întrebare examinată de Curte a privit
în interiorul UE să facă dovada că dispunea de compatibilitatea art. 20 TFUE cu respingerea
resurse financiare suficiente pentru el însuși unei cereri de reîntregire a familiei formulată
și pentru soțul său; incompatibilitatea acelei de soțul resortisant al unei țări terțe al unui
practici automate, ce nu se putea adapta la cetățean al UE care deținea cetățenia acelui
situații specifice, cu art. 20 TFUE ar fi rezidat stat membru și care nu își exercitase niciodată
în obligarea resortisantului spaniol care nu libertatea de circulație, pentru simplul
dispunea de mijloacele de subzistență impuse motiv că acel cetățean al UE nu dispunea de
la art. 7 din Decretul regal 240/2007 să suficiente resurse pentru el și pentru soțul
părăsească teritoriul UE. În speță, autoritățile său, fără examinarea existenței unei relații
spaniole respinseseră cererea formulată de de dependență între acel cetățean al UE și
RH numai pentru motivul că soția sa nu soțul său de asemenea natură încât, în cazul
dispunea de resurse suficiente, fără a examina refuzului acordării unui drept de ședere derivat
împrejurările specifice căsătoriei în cauză:
aceluia din urmă, cetățeanul UE ar fi fost
soția lui RH nu ar fi avut posibilitatea să se
obligat să părăsească teritoriul UE, considerat
exprime în legătură cu existența eventuală
în ansamblu, fiind astfel privat de beneficiul
a unei relații de dependență între ea și soțul
JURISPRUDENȚĂ
său și autoritățile nu ar fi examinat dovezile efectiv al substanței drepturilor conferite de

mijloacelor de subzistență suficiente ale tatălui statutul său.
soției lui RH, deși el propusese în mod expres Deși dreptul UE nu se aplica în principiu unei
să își asume întreținerea soțului fiicei sale. cereri de reîntregire a familiei unui resortisant
Curtea de Justiție a fost sesizată cu două al unei țări terțe cu un membru al familiei
întrebări pentru interpretarea art. 20 TFUE. sale resortisant al unui stat membru care nu
Hotărârea din 8 mai 2018, K.A. și alții (Reîntregirea
[2]
Răspunsul Curții de Justiție familiei în Belgia), C-82/16, EU:C:2018:308, pct. 40.
Cu titlu introductiv, Curtea a amintit că, în speță,
[3]
Hotărârile din 19 octombrie 2004, Zhu și Chen,
C-200/02, EU:C:2004:639, pct. 30-33; din 2 octombrie
RH nu putea beneficia de un drept de ședere 2019, Bajratari, C-93/18, EU:C:2019:809, pct. 30.
își exercitase niciodată libertatea de circulație adusă beneficiului efectiv al substanței

și, prin urmare, el nu se opunea, în principiu, drepturilor care decurgeau din statutul de
unei reglementări a unui stat membru care cetățean al UE, atingere disproporționată
subordona reîntregirea familiei unei condiții în raport cu obiectivul urmărit de o atare
a resurselor suficiente, totuși impunerea condiție a resurselor, și anume protejarea
sistematică, fără nicio excepție, a unei atari finanțelor publice ale statului membru vizat,
condiții era susceptibilă să încalce dreptul și compromitea efectul util al art. 20 TFUE.
de ședere derivat care trebuia recunoscut, în (pct. 46-48, 50)
situații foarte specifice, în temeiul art. 20 TFUE
resortisantului unei țări terțe membru de Curtea a amintit că modalitățile procedurale
familie al unui cetățean al UE, drept derivat potrivit cărora, în cadrul unei cereri de ședere
din cele de care beneficia cetățeanul UE. În în scopul reîntregirii familiei, un resortisant
atari situații, în pofida inaplicabilității dreptului al unei țări terțe putea invoca existența
secundar al UE referitor la dreptul de ședere unui drept derivat în temeiul art. 20 TFUE
al resortisanților țărilor terțe, trebuia totuși nu puteau compromite efectul util al acelui
acordat – pentru considerente aferente efec articol[5]. Deși autoritățile naționale nu erau
tului util al cetățeniei UE – un drept de ședere obligate să examineze în mod sistematic și
resortisantului unei țări terțe membru al din proprie inițiativă existența unei relații de
familiei cetățeanului UE care nu își exercitase dependență, în sensul art. 20 TFUE, persoana
dreptul la liberă circulație; refuzul unui vizată trebuind să prezinte elementele care
atare drept ar conduce, în fapt, la obligarea permiteau aprecierea îndeplinirii condițiilor
cetățeanului UE să părăsească teritoriul UE de aplicare a respectivei dispoziții, efectul
în ansamblu, privându-l astfel de beneficiul util al acelui articol ar fi fost compromis dacă
efectiv al substanței drepturilor conferite de resortisantul unei țări terțe sau cetățeanul UE
acel statut[4]. (pct. 33-34, 38-39) membru al familiei sale ar fi fost împiedicat să
invoce elementele care permiteau aprecierea
Criteriul decisiv era relația de dependență existenței unei relații de dependență între
între resortisantul unei țări terțe și cetățeanul ei [6] . Autoritatea națională competentă
UE; art. 20 TFUE devenea aplicabil pentru nu putea respinge în mod automat cererea
recunoașterea unui drept de ședere derivat pentru simplul motiv că acel cetățean al UE nu
acordat acelui resortisant atunci când dreptul dispunea de resurse suficiente, ci avea sarcina
național sau dreptul secundar al UE (în de a aprecia, pe baza tuturor elementelor
particular reglementarea națională aplicabilă furnizate ei de resortisantul unei țări terțe și
reîntregirii familiei) nu îi conferea vreun de cetățeanul UE vizați, existența unei relații
drept de ședere, în ipoteza excepțională a de dependență între cele două persoane. (pct.
constrângerii cetățeanului UE să părăsească 51-53)
teritoriul UE în ansamblu, în cazul returnării
resortisantului unui stat terț în afara teritoriului A doua întrebare examinată de Curte a privit
UE. (pct. 40-42) interpretarea art. 20 TFUE în sensul că o relație
de dependență de natură să justifice acordarea
Acel drept de ședere derivat nu putea fi unui drept de ședere derivat în temeiul
condiționat de existența unei cerințe privind acelui articol exista pentru simplul motiv
resursele suficiente în sarcina cetățeanului UE, că resortisantul unui stat membru, major și
întrucât refuzul acelui drept pentru consi
derente de pur economice constituia o atingere [5]
Ibidem, pct. 54.
Hotărârea din 10 mai 2017, Chavez-Vilchez și alții,
[6]
[4]
Hotărârea K.A. și alții, cit. supra, pct. 51. C-133/15, EU:C:2017:354, pct. 75-77.
care nu își exercitase niciodată libertatea de și a libertăților fundamentale, un stat membru

circulație, și soțul său, major și resortisant nu putea să refuze propriilor resortisanți
al unei țări terțe, erau obligați să locuiască dreptul de acces și de ședere pe teritoriul său
împreună în temeiul dreptului statului membru indiferent de temei; statul nu putea impune
al cărui resortisant era cetățeanul UE. în mod legal unuia dintre resortisanții săi
să îi părăsească teritoriul, în special pentru
Cerința de a locui împreună, instituită în Codul a respecta obligațiile care decurgeau din
civil spaniol, nu era suficientă, în sine, pentru căsătoria sa, fără a încălca amintitul principiu
a stabili existența unei relații de dependență de drept internațional. La aceasta, Curtea a
între cele două persoane, majore. Potrivit unui adăugat că, din decizia de trimitere reieșea că
principiu de drept internațional, reafirmat obligația impusă soților de a locui împreună
la art. 3 din Protocolul nr. 4 la Convenția care decurgea din dreptul spaniol nu era
europeană pentru apărarea drepturilor omului executorie pe cale jurisdicțională. (pct. 56-62)
JURISPRUDENȚĂ
Cauza C-183/18, Centraal Justitieel Incassobureau, Ministerie van Veiligheid en Justitie
(CJIB)/Bank BGŻ BNP Paribas S.A.
Cauza C-183/18, Centraal Justitieel Incassobureau, Ministerie van Veiligheid en Justitie (CJIB)/Bank BGŻ BNP Paribas S.A.
Trimitere preliminară. Spațiul de libertate, securitate și justiție.

Cooperare judiciară în materie penală.
Decizia-cadru 2005/214/JAI. Recunoașterea și executarea
sancțiunilor financiare impuse persoanelor juridice.
Transpunere incompletă a unei decizii-cadru.
Obligația de interpretare conformă a dreptului național.
Domeniu de aplicare
(CJ, Camera întâi, hotărârea din 4 martie 2020,

cauza C-183/18, Centraal Justitieel Incassobureau,
Ministerie van Veiligheid en Justitie (CJIB)/Bank BGŻ BNP Paribas S.A., EU:C:2020:153)
Circumstanțele de fapt și de drept din decizia-cadru de a proceda la executarea

sancțiunilor financiare aplicate unei persoane
Cererea de decizie preliminară a fost formulată juridice chiar dacă statul în cauză nu cunoștea
în cadrul unei proceduri inițiate de Ministerul principiul răspunderii penale a persoanelor
Securității și Justiției din Țările de Jos privind juridice.
recunoașterea și executarea unei sancțiuni
financiare aplicate sucursalei cu sediul în Capitolul 66b din Codul polonez de procedură
Gdańsk (Polonia) a Bank BGŻ BNP Paribas S.A., penală („CPP”), intitulat „Cererea unui stat
cu sediul în Varșovia (Polonia). membru al [Uniunii] referitoare la executarea
unei decizii definitive privind o sancțiune
În fapt, în iulie 2017, Tribunalul Districtual
financiară”, care transpusese în dreptul intern
Gdańsk Sud a fost sesizat de autoritățile neer
landeze cu o cerere de recunoaștere și de dispozițiile deciziei-cadru, se aplica atât
executare a unei decizii prin care fusese aplicată executării deciziilor pronunțate în materia
o amendă pentru o faptă comisă la Utrecht infracțiunilor, cât și executării deciziilor
(Țările de Jos) în noiembrie 2016, constând în pronunțate în materie contravențională, în
depășirea vitezei legale de către conducătorul temeiul trimiterii la acel capitol care figurau
unui autovehicul înmatriculat pe numele la art. 116b alin. (1) din Codul de procedură în
sucursalei din Gdańsk a Bank BGŻ BNP Paribas. materia contravențiilor.
Instanța respectivă a apreciat că transpunerea Art. 611ff din capitolul 66b din CPP dispunea
în dreptul polonez a Deciziei-cadru 2005/214/ că, în cazul în care un stat membru al UE
JAI privind aplicarea principiului recunoașterii cerea executarea unei decizii definitive privind
re c i p ro c e a s a n c ț i u n i l o r f i n a n c i a re , o sancțiune financiară, decizia era pusă în
modificată[1], nu era completă, în măsura în executare de tribunalul districtual din districtul
care în dreptul polonez nu impunea statului în care autorul avea bunuri sau venituri sau o
executant obligația care figura la art. 9 alin. (3) reședință permanentă sau temporară.
Decizia-cadru 2005/214/JAI a Consiliului din 24 februarie

[1] Tribunalul polonez a arătat că, deși sensul
2005 privind aplicarea principiului recunoașterii reciproce a comun al noțiunii de „autor” din art. 611ff din
sancțiunilor financiare (JO 2005, L 76, p. 16, Ediție specială, CPP ar fi putut face obiectul unei interpretări
19/vol. 7, p. 150), modificată prin Decizia-cadru 2009/299/
JAI a Consiliului din 26 februarie 2009 (JO 2009, L 81, largi, pentru a include atât persoanele fizice,
p. 24). cât și persoanele juridice, o interpretare
contextuală a acelei noțiuni, în lumina juridică” includea și unitățile organizaționale

economiei CPP, precum și lipsa oricărei referiri ale unei persoane juridice.
la sediul statutar ar fi condus la concluzia că
noțiunea de „autor”, în sensul art. 611ff din O a doua întrebare a vizat consecințele care
CPP, acoperea numai persoanele fizice, iar nu trebuiau deduse din constatarea neconfor
și persoanele juridice. mității dreptului polonez cu decizia-cadru și în
special eventuala obligație ce ar reveni instanței
Transpunerea incompletă a deciziei-cadru de a înlătura aplicarea normei naționale atunci
în ordinea juridică internă nu ar fi permis când cea din urmă nu putea face obiectul unei
instanțelor poloneze recunoașterea și interpretări conforme sau de a o înlocui, în lipsa
executarea sancțiunilor financiare aplicate altor dispoziții de drept național compatibile, cu
unor persoane juridice. norma care figura în decizia-cadru.
Instanța a amintit jurisprudența Curții [2], Răspunsul Curții de Justiție

referitoare la obligația interpretării dreptului
național în conformitate cu dispozițiile În primul rând, pentru interpretarea noțiunii
deciziilor-cadru, acte lipsite de efect direct, de „persoană juridică”, ce figura la art. 1
obligație ce revenea autorităților naționale și lit. (a) și la art. 9 alin. (3) din decizia-cadru,
în special instanțelor de judecată; principiul Curtea a făcut referire la economia generală
interpretării conforme nu putea servi drept și la finalitatea deciziei-cadru. Din perspectiva
temei al unei interpretări contra legem a economiei generale, executarea unei decizii
dreptului național, situație care, potrivit prin care se impunea o sancțiune financiară
tribunalului polonez, ar fi fost întâlnită în speță: era reglementată, în temeiul art. 9 din decizia-
ar fi constituit o interpretare contra legem cadru, de legea statului executant, ceea ce
interpretarea largă a noțiunii de „autor” din implica, pe de o parte, că autoritățile acelui stat
art. 611ff din CPP pentru a include persoanele erau singurele competente să decidă cu privire
juridice. la modalitățile de executare și să stabilească
toate măsurile aferente, inclusiv motivele
În consecință, tribunalul districtual a sesizat încetării executării, și, pe de altă parte, că o
Curtea de Justiție cu două întrebări. sancțiune financiară aplicată unei persoane
juridice trebuia executată chiar dacă statul
O întrebare a ridicat aspectul dacă interpretarea executant nu recunoștea principiul răspunderii
noțiunii de „persoană juridică”, în sensul art. 1 penale a persoanelor juridice. Obiectivul
lit. (a) și al art. 9 alin. (3) din decizia-cadru, deciziei-cadru era garantarea executării
trebuia să se facă în conformitate cu dreptul sancțiunilor financiare datorită principiului
statului emitent ori al statului executant, ca recunoașterii reciproce, principiu care obliga
JURISPRUDENȚĂ
o noțiune autonomă de drept al UE. Potrivit statele membre, potrivit art. 6, să recunoască o
dreptului polonez, sucursala unei persoane decizie de impunere a unei sancțiuni financiare
juridice era menționată în Registrul comerțului, transmisă conform art. 4 din decizia-cadru, fără
fără a fi dispus însă de un sediu propriu. În altă formalitate, și să ia imediat toate măsurile
pofida independenței sale organizatorice, necesare pentru executarea sa, motivele de
sucursala nu ar fi avut personalitate juridică refuz al recunoașterii sau al executării unei
distinctă de societatea-mamă și nu ar fi putut astfel de decizii trebuind să fie interpretate în
să stea în judecată. În schimb, s-ar fi părut că mod restrictiv[3]. (pct. 43-50, 56)
în dreptul neerlandez noțiunea de „persoană
[3]
Hotărârile din 14 noiembrie 2013, Baláž, C-60/12,
Hotărârea din 29 iunie 2017, Popławski, C-579/15,
[2]
EU:C:2013:733, pct. 29; din 5 decembrie 2019, Centraal
EU:C:2017:503. Justitieel Incassobureau, C-671/18, EU:C:2019:1054, pct. 31.
Cauza C-183/18, Centraal Justitieel Incassobureau, Ministerie van Veiligheid en Justitie (CJIB)/Bank BGŻ BNP Paribas S.A.
În speță, Curtea a arătat că, deși, în dreptul din Protocolul (nr. 36) privind dispozițiile
polonez, o sucursală era lipsită de personalitate tranzitorii, anexat la tratate, efectele unei
juridică distinctă de societatea căreia îi decizii-cadru, act adoptat pe baza fostului
aparținea, faptele Bank BGŻ BNP Paribas al treilea pilon al UE, continuau să fie
Gdańsk ar fi fost imputabile Bank BGŻ BNP reglementate de Tratatul UE, în măsura în care
Paribas, sancțiunea putând fi considerată nu fusese abrogată, anulată sau modificată
aplicată celei din urmă. Din moment ce ulterior intrării în vigoare a Tratatului de la
sucursala și societatea care o deținea ar fi Lisabona. Limitele obligației de interpretare
constituit o singură entitate juridică de drept conformă a dreptului național cu decizia-
polonez, notificarea deciziei prin care se aplica cadru rezidau, pe de o parte, în imposibilitatea
o sancțiune financiară celei dintâi ar fi putut stabilirii sau agravării, în temeiul unei decizii-
fi considerată ca echivalând cu notificarea cadru și independent de o lege adoptată
celei de a doua, care dispunea de capacitate pentru punerea sa în aplicare, a răspunderii
de a sta în judecată, inclusiv în faza executării. penale a autorilor infracțiunii[5] și, pe de altă
(pct. 52-53) parte, de imposibilitatea interpretării contra
legem a dreptului național. Instanța națională
În al doilea rând, din perspectiva unei eventuale nu putea considera însă în mod valabil că se
obligații ce ar reveni instanței de judecată găsea în imposibilitatea de a da unei dispoziții
să lase neaplicată o dispoziție a dreptului naționale o interpretare conformă cu dreptul
național incompatibilă cu art. 9 alin. (3) din UE pentru simplul motiv că acea dispoziție
decizia-cadru, Curtea a amintit pentru început fusese interpretată, în mod constant, într-
jurisprudența sa, arătând că, din caracterul un sens care nu era compatibil cu dreptul
obligatoriu al acelui act [4] rezulta obligația UE sau era aplicată într-o asemenea manieră
statelor membre de a executa o sancțiunea de autoritățile naționale competente,
financiară, independent de aspectul dacă considerațiile fiind valabile, a fortiori, în ceea
ce privește pozițiile doctrinare[6]. (pct. 58-68)
reglementările naționale cunoșteau principiul
răspunderii penale a persoanelor juridice. În speță, Curtea a observat, în primul rând,
Pentru a asigura efectivitatea ansamblului că, deși instanța de trimitere arătase că
dispozițiilor dreptului UE, principiul imposibilitatea de a interpreta dreptul polonez
supremației dreptului UE impunea, printre în conformitate cu obiectivele deciziei-cadru
altele, instanței naționale să interpreteze, rezulta din jurisprudența națională și din
în cea mai mare măsură posibilă, dreptul lor poziția unei părți a doctrinei, acea instanță
național în conformitate cu dreptul UE și, în nu își putea întemeia concluzia imposibilității
cazul imposibilității, instanța națională avea interpretării conforme numai pe acele
obligația să lase neaplicată orice dispoziție elemente. În al doilea rând, deși Curtea nu era
națională contrară unei dispoziții de drept competentă să interpreteze dreptul intern al
al UE care avea efect direct în litigiul cu care unui stat membru[7] și era în principiu obligată
era sesizată. În schimb, o dispoziție de drept să se întemeieze pe afirmațiile care rezultau din
al UE care era lipsită de efect direct nu putea decizia de trimitere și deși numai instanța de
fi invocată într-un litigiu pentru a înlătura trimitere avea competența de a aprecia dacă
aplicarea unei dispoziții naționale contrară [5]
Hotărârea din 8 noiembrie 2016, Ognyanov, C-554/14,
celei dintâi dispoziții; în acea ipoteză, instanța EU:C:2016:835, pct. 63 și 64; hotărârea din 29 iunie 2017,
națională nu era ținută să lase neaplicată acea Popławski, C-579/15, cit. supra, pct. 32.
dispoziție a dreptului național. Potrivit art. 9 Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski, C-573/17,
[6]
EU:C:2019:530, pct. 57-79.

[4]
Hotărârea din 16 iunie 2005, Pupino, C-105/03, [7]
Hotărârea din 10 ianuarie 2019, ET, C-97/18, EU:C:2019:7,
EU:C:2005:386, pct. 33 și 34. pct. 24.
dreptul polonez putea fi interpretat în sensul Noțiunea amintită putea fi interpretată în

că permitea executarea sancțiunilor financiare sensul că făcea trimitere la entitatea vizată
aplicate persoanelor juridice, totuși, pentru de o sancțiune financiară definitivă, indiferent
a oferi instanței naționale răspunsuri utile dacă era vorba despre o persoană juridică sau
în cadrul unei trimiteri preliminare, Curtea despre o persoană fizică. În plus, mai multe
era competentă să dea indicații, întemeiate instanțe poloneze admiseseră deja cereri de
pe dosarul cauzei principale, precum și pe executare a unor sancțiuni financiare impuse
observațiile care îi fuseseră prezentate, de în Țările de Jos unor persoane juridice pentru
natură să permită instanței naționale să se infracțiuni rutiere. În consecință, instanța
pronunțe[8]. Potrivit observațiilor prezentate de trimitere avea sarcina să verifice dacă o
Curții de guvernul polonez și de Comisia asemenea interpretare a noțiunii de „autor” era
Europeană, nimic nu s-ar fi opus în speță posibilă în contextul capitolului 66b din CPP,
unei interpretări largi a noțiunii de „autor”, fiind obligată să procedeze, în cea mai mare
lipsa unei referiri la sediul social în dispozițiile măsură posibilă, la o interpretare conformă
capitolului 66b din CPP neconstituind un a dreptului național pentru a asigura un
obstacol insurmontabil în calea unei atari rezultat compatibil cu finalitatea urmărită de
interpretări; art. 611ff alin. (1) din CPP stabilea decizia-cadru. Curtea a mai adăugat că o astfel
competența de a proceda la executarea de interpretare nu ar fi condus la o eventuală
unei sancțiuni financiare și în favoarea agravare a răspunderii persoanelor juridice,
instanței în a cărei rază teritorială „autorul” având în vedere că întinderea răspunderii
deținea bunuri sau venituri, acel criteriu era determinată de dreptul statului emitent.
fiind pe deplin aplicabil persoanelor juridice. (pct. 69-79)
JURISPRUDENȚĂ
[8]
Hotărârea din 29 iunie 2017, Popławski, C-579/15,
cit. supra, pct. 40.
Cauza C-659/18, VW
Cauza C-659/18, VW
Trimitere preliminară. Cooperare judiciară în materie penală.

Directiva 2013/48/UE. Articolul 3 alineatul (2). Dreptul de a avea acces
la un avocat. Împrejurări în care dreptul de a avea acces la un avocat
trebuie să fie garantat. Neînfățișare. Derogări de la dreptul de a avea
acces la un avocat. Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale
a Uniunii Europene. Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă
(CJ, Camera a doua, hotărârea din 12 martie 2020, cauza C-659/18, VW, EU:C:2020:201)
Circumstanțele de fapt și de drept mandat de arestare, judecătorul de instrucție a

ridicat problema dacă beneficiul dreptului său
Cererea de decizie preliminară a fost formulată de a avea acces la un avocat putea fi întârziat
în cadrul unei proceduri penale declanșate până la executarea mandatului, în conformitate
împotriva lui VW. cu reglementarea națională privind dreptul la
apărare. Potrivit judecătorului, reglementarea
În fapt, în aprilie 2018, în urma unui control
spaniolă și jurisprudența constantă a Curții
rutier desfășurat de poliția din Badalona
Constituționale condiționau dreptul de a avea
(Spania), VW a prezentat un permis de
conducere fals, motiv pentru care a fost acces la un avocat de înfățișarea în persoană
întocmit un proces-verbal pentru infracțiuni a persoanei urmărite penal în fața instanței,
de conducere fără permis și de fals material în beneficiul acelui drept putând fi refuzat atunci
înscrisuri cu privire la VW. când persoana era absentă sau imposibil de
localizat.
Fiind sesizat în procedura penală declanșate
împotriva lui VW, Judecătorul de instrucție nr. 4 Judecătorul de instrucție a ridicat problema
din Badalona, Spania, a decis printr-o ordonanță domeniului de aplicare al dreptului de a avea acces
din iunie 2018 audierea lui VW, fiind desemnat la un avocat prevăzut de Directiva 2013/48[1]
în acel scop un avocat din oficiu. După ce și a exprimat îndoieli cu privire la conformitatea
mai multe citații pentru înfățișarea lui VW au jurisprudenței Curții Constituționale spaniole
rămas fără rezultat, el neputând fi localizat, în cu art. 3 alin. (2) din directivă și cu art. 47
septembrie 2018, a fost emis în privința sa un din Carta drepturilor fundamentale a UE
mandat de arestare și de aducere. (în continuare „carta”).
În octombrie 2018, o avocată a trimis prin fax Răspunsul Curții de Justiție

o scrisoare în care a declarat că intervine în
procedură în numele lui VW, scrisoarea fiind Curtea a reținut că era chemată să stabilească
însoțită de un mandat ad litem semnat și de dacă Directiva 2013/48, în special art. 3 alin. (2),
acordul de preluare a dosarului dat de avocatul citită în lumina art. 47 din cartă, trebuia
numit din oficiu pentru VW. Avocata solicita ca
viitoarele acte de procedură să îi fie adresate [1]
și ca mandatul de arestare emis împotriva Consiliului din 22 octombrie 2013 privind dreptul de a
avea acces la un avocat în cadrul procedurilor penale și
clientului său să fie retras, arătând că el dorea
al procedurilor privind mandatul european de arestare,
în orice caz să se prezinte în fața judecătorului. precum și dreptul ca o persoană terță să fie informată
în urma privării de libertate și dreptul de a comunica cu
În măsura în care VW nu se înfățișase ca urmare persoane terțe și cu autorități consulare în timpul privării
a primei citații și se afla sub incidența unui de libertate (JO 2013, L 294, p. 1).
interpretată în sensul că se opunea unei lipsit de relevanță mijlocul prin care o astfel
reglementări naționale, astfel cum fusese de informație ajungea la persoana interesată.
interpretată de jurisprudența națională, Or, în speță, fusese adoptată o atare decizie
potrivit căreia beneficiul dreptului de a avea în privința lui VW și decizia îi parvenise lui,
acces la un avocat putea fi întârziat, în cursul dat fiind că VW mandatase o avocată pentru
urmăririi penale, ca urmare a neînfățișării a-l reprezenta în cadrul procedurii penale
persoanei suspectate sau acuzate, iar aceasta declanșate împotriva sa. (pct. 22-28)
în urma emiterii unei citații în vederea
înfățișării în fața unui judecător de instrucție, În ceea ce privește dreptul de a avea acces
la un avocat prevăzut de Directiva 2013/48,
până la executarea mandatului național de
interpretat în lumina art. 47 din cartă, Curtea
arestare emis împotriva persoanei interesate.
a observat că judecătorul de instrucție spaniol
Pentru început a fost examinată chestiunea se întreba dacă beneficiul acelui drept putea
aplicabilității Directivei 2013/48 situației unei fi întârziat din cauza neînfățișării persoanei
persoane precum VW. Curtea a concluzionat suspectate sau acuzate; în cauză nu se ridica
în sens afirmativ, observând, pe de o parte, însă aspectul conținutului respectivului drept
că potrivit art. 2 alin. (1) din directivă, care potrivit directivei, ale cărui elemente erau
definea domeniul său de aplicare, directiva menționate la art. 3 alin. (3) din directivă. Art. 3
se aplica persoanelor suspectate sau acuzate alin. (1) din directivă impunea statelor membre
în cadrul procedurilor penale din momentul să se asigure că persoanele suspectate sau
acuzate dispuneau de dreptul de a avea acces
aducerii lor la cunoștință de către autoritățile
la un avocat, într-un termen și potrivit unor
competente ale unui stat membru, prin
modalități care să le permită să își exercite
notificare în mod oficial sau în alt mod, a
dreptul la apărare în mod practic și eficient[2].
faptului că erau suspectate sau acuzate de Principiul fundamental potrivit căruia
săvârșirea unei infracțiuni. Or, o persoană care persoanele suspectate sau acuzate dispuneau
fusese citată pentru a se înfățișa în fața unui de acel drept într-un termen și potrivit unor
judecător de instrucție, sesizat în cadrul unei modalități care să le fi permis să își exercite
proceduri penale declanșate pentru infracțiuni dreptul la apărare în mod practic și eficient,
despre care se prezuma că fuseseră săvârșite instituit la art. 3 alin. (1), era concretizat
de aceea, intra sub incidența noțiunii de la alin. (2), în ceea ce privește momentul
„persoană suspectată”, în sensul art. 2 alin. (1) acordării dreptului, și anume începând cu
din directivă. Pe de altă parte, textul acelei momentul la care survenea primul dintre cele
dispoziții, în special termenii „li s-a adus la patru evenimente specifice enumerate în acea
cunoștință de către autoritățile competente dispoziție, la lit. (a)-(d). Persoanele suspectate
ale unui stat membru, prin notificare în sau acuzate aveau dreptul de a avea acces
JURISPRUDENȚĂ
mod oficial sau în alt mod”, indica faptul că, la un avocat, printre altele, „înainte de a fi
pentru aplicabilitatea directivei, era suficient interogate de poliție sau altă autoritate de
ca persoana vizată să fi fost informată aplicare a legii sau judiciară”, în conformitate
de autoritățile competente ale unui stat cu lit. (a), și, „în cazul în care au fost citate să
membru, iar aceasta indiferent în ce mod. se înfățișeze în fața unei instanțe competente
Era suficientă adoptarea de către autorități a în materie penală, în timp util înainte ca
acestea să se înfățișeze în fața respectivei
unei decizii oficiale sau a oricărei alte măsuri
instanțe”, în conformitate cu lit. (d). În speță,
procedurale prin care se urmărea să se aducă
VW fusese citat să se înfățișeze în fața instanței
la cunoștință persoanei interesate că era
considerată persoană suspectată sau acuzată, Hotărârea din 5 iunie 2018, Kolev și alții, C-612/15,
[2]
în conformitate cu dreptul național; era însă EU:C:2018:392, pct. 103.
Cauza C-659/18, VW
de trimitere, competentă în materie penală, în sensul că ar permite statelor membre să

pentru a fi audiat cu privire la infracțiunile pe prevadă alte ipoteze fiind contrară obiectivelor
care se suspecta că le săvârșise, impunându-se și economiei directivei, precum și textului
garantarea dreptului său de a avea acces la însuși al acelei dispoziții, privând acel drept
un avocat în cadrul procedurii penale inițiate de efectul său util; obiectivele directivei vizau
împotriva lui. (pct. 29-35) promovarea dreptului de a fi consiliat, apărat și
reprezentat prevăzut la art. 47 par. 2 din cartă,
Curtea a examinat apoi eventualitatea statelor
și dreptul la apărare garantat la art. 48 alin. (2)
membre de a deroga de la dreptul de a avea
din cartă [3]. Beneficiul amintitului drept,
acces la un avocat, arătând că art. 3 din
directivă prevedea trei serii de împrejurări consacrat de Directiva 2013/48, născut, în orice
pentru o atare derogare: potrivit alin. (5) și (6), caz, în momentul în care survenea primul
în circumstanțe excepționale (poziția dintre cele patru evenimente prevăzute la art. 3
geografică izolată a persoanei suspectate sau alin. (2) lit. (a)-(d) din directivă, nu depindea
acuzate, respectiv pentru caz de necesitate de înfățișarea persoanei interesate. Lipsa
urgentă de a preveni consecințe negative grave înfățișării persoanei interesate nu făcea parte
pentru viața, libertatea sau integritatea fizică dintre motivele de derogare, enumerate în
a unei persoane sau atunci când era absolut mod exhaustiv în directivă, astfel încât faptul
necesară acțiunea imediată a autorităților că o persoană suspectată nu se prezentase,
de anchetă pentru a preveni periclitarea în pofida emiterii citațiilor de a se înfățișa în
considerabilă a procedurilor penale) și numai în fața unui judecător de instrucție, nu putea
cursul urmăririi penale, statele membre puteau justifica privarea sa de beneficiul acelui drept.
deroga temporar de la aplicarea anumitor În final, Curtea a adăugat că interpretarea
dispoziții ale acelui articol. Or, în speță, nu era art. 3 alin. (2) din directivă potrivit căreia
incidentă niciuna dintre acele circumstanțe. beneficiul dreptului nu putea fi întârziat din
(pct. 36-41) cauza neînfățișării persoanei suspectate sau
acuzate în urma unei citații pentru a se înfățișa
Derogările de la dreptul de a avea acces la un era coerentă cu cerințele rezultate din dreptul
avocat erau enumerate în mod exhaustiv și fundamental la protecție jurisdicțională
trebuiau să facă obiectul unei interpretări stricte, efectivă consacrat la art. 47 din cartă.
interpretarea art. 3 din Directiva 2013/48 (pct. 42-47)
[3]
Ibidem, pct. 104.
Cauza C-406/18, PG/Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
Trimitere preliminară. Politica comună în materie de azil și de protecție

subsidiară. Proceduri comune de acordare a protecției internaționale.
Directiva 2013/32/UE. Articolul 46 alineatul (3). Examinare deplină
și ex nunc. Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene. Dreptul la o cale de atac efectivă. Competențe și obligații
ale instanței de fond. Lipsa competenței de modificare a deciziilor
autorităților competente în materie de protecție internațională.
Reglementare națională care prevede o obligație de pronunțare
în termen de 60 de zile

cauza C-406/18, PG/Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, EU:C:2020:216)
Circumstanțele de fapt și de drept În drept, din anul 2015, dreptul maghiar

nu mai permitea instanțelor să modifice
Cererea de decizie preliminară a fost formulată deciziile administrative în materia protecției
într-un litigiu între PG și Oficiul pentru internaționale și să acorde ele înseși una
Imigrație și Azil din Ungaria, în contextul dintre formele de protecție; dacă era cazul,
deciziei oficiului de a respinge cererea de deciziile administrative puteau fi doar anulate,
protecție internațională a lui PG. persoana interesată fiind atunci plasată din
nou în situația de solicitant în fața oficiului.
În fapt, în august 2017, PG, kurd din Irak, se
Tribunalul maghiar arăta că, pentru acel motiv,
prezentase fără document de identitate într-o
ciclul de respingere de către oficiu urmat de o
zonă de tranzit din Ungaria, unde depusese o
anulare de către instanță se putea repeta ad
cerere de protecție internațională invocând
libitum și s-a întrebat dacă un astfel de risc nu
riscuri pentru viața sa în țara sa de origine.
atrăgea incompatibilitatea noilor modalități
În martie 2018, cererea sa a fost respinsă de
procedurale maghiare cu prevederile Directivei
autoritățile maghiare, care au adoptat și o
2013/32 privind procedurile de azil[1] în materia
măsură de returnare însoțită de o interdicție
dreptului la o cale de atac efectivă.
de ședere cu o durată de doi ani.
Tribunalul a ridicat apoi chestiunea compa
PG a sesizat Tribunalul Administrativ și pentru
tibilității termenului de soluționare de
JURISPRUDENȚĂ
Litigii de Muncă din Budapesta-Capitală,

maximum 60 de zile stabilit de legislația
Ungaria, cu o acțiune împotriva deciziei auto
maghiară cu dreptul la o cale de atac efectivă
rităților maghiare.
prevăzut de Directiva 2013/32 și de art. 47
O altă instanță maghiară anulase două decizii din Carta drepturilor fundamentale a UE (în
precedente ale oficiului, una din octombrie continuare „carta”). În anumite cauze, un
2017 și cealaltă din ianuarie 2018, ambele de astfel de termen nu ar fi fost suficient pentru a
respingere a cererii de protecție internațională strânge elementele necesare, pentru a stabili
a aceleiași persoane; decizia din martie 2018
[1]
ar fi fost a treia de respingere a unei cereri de
Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune
protecție internațională a lui PG, după două de acordare și retragere a protecției internaționale
anulări succesive. (JO 2013, L 180, p. 60).
cadrul factual, pentru a asculta persoana contestate; directiva nu introdusese vreo

interesată și, prin urmare, pentru a pronunța o normă comună potrivit căreia „autoritatea
decizie jurisdicțională corect motivată. decizională” – definită la art. 2 lit. (f) din
directivă drept organismul cvasijudiciar sau
În consecință, instanța maghiară a sesizat Curtea administrativ responsabil să examineze
de Justiție în legătură cu cele două probleme. cererile de protecție internațională și având
competența de a hotărî în primă instanță
Răspunsul Curții de Justiție
în astfel de cazuri – ar fi trebuit să își piardă
Cu titlu preliminar, Curtea a arătat că trebuia competența după anularea deciziei sale
să interpreteze art. 46 din Directiva 2013/32, inițiale. Statele membre puteau să prevadă
în contextul punerii în aplicare a dreptului la o trimiterea dosarului, în urma unei asemenea
cale de atac efectivă. anulări, acelui organism pentru adoptarea unei
noi decizii. Cu toate acestea, din obiectivul
Potrivit art. 46 alin. (1) din directivă, statele urmărit de Directiva 2013/32 – asigurarea unei
membre trebuiau să asigure solicitanților de prelucrări cât mai rapide posibil a cererilor de
protecție internațională dreptul la o cale de protecție internațională, din obligația de a
atac efectivă în fața unei instanțe judecă garanta un efect util al art. 46 alin. (3) și din
torești, împotriva unei decizii luate cu privire la necesitatea de a asigura o cale de atac efectivă,
cererea lor de protecție internațională; potrivit care decurgea din art. 47 din cartă, rezulta că o
alin. (3) al art. 46, calea de atac efectivă nouă decizie trebuia adoptată într-un termen
presupunea examinarea deplină și ex nunc scurt și în conformitate cu aprecierea cuprinsă
atât a elementelor de fapt, cât și a elementelor în hotărârea care anulase decizia inițială.
de drept, inclusiv, după caz, o examinare a Autoritatea administrativă era obligată să
necesităților de protecție internațională în acorde protecția internațională solicitată, sub
temeiul Directivei 2011/95 privind standardele rezerva survenirii unor elemente de fapt sau de
minime[2], cel puțin în cazul procedurilor privind drept care necesitau în mod obiectiv o nouă
căile de atac în fața unei instanțe de fond. apreciere actualizată. Instanța judecătorească
trebuia să asigure, în fiecare caz și ținând
Prima întrebare examinată de Curte a privit
seama de împrejurările specifice fiecărei spețe,
compatibilitatea cu art. 46 alin. (3) din
respectarea dreptului la o cale de atac efectivă
Directiva 2013/32, citit în lumina art. 47 din
consacrat la art. 47 din cartă; ea trebuia să
cartă, a unei reglementări naționale care
modifice decizia autorității administrative
conferea instanțelor numai competența de
și să o substituie cu propria decizie, lăsând
a anula deciziile autorităților competente
neaplicată, dacă era necesar, reglementarea
în materia protecției internaționale, cu
națională care i-ar fi interzis să procedeze
excluderea celei de a le modifica.
astfel, în cazul în care dreptul național nu îi
Art. 46 alin. (3) din directivă se referea numai conferea niciun mijloc care să îi fi permis să
la „examinarea” căii de atac și, așadar, nu privea asigure respectarea hotărârii sale[3]. (pct. 17-23)
urmările unei eventuale anulări a deciziei
A doua întrebare examinată a vizat compa
[2]
Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a tibilitatea cu aceleași dispoziții ale dreptului
Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele UE a unei reglementări naționale care acorda
referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească
resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea
instanței sesizate cu o cale de atac împotriva
beneficia de protecție internațională, la un statut uniform
pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru [3]
Hotărârea din 25 iulie 2018, Alheto, C-585/16,
obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției EU:C:2018:584, pct. 145-148; hotărârea din 29 iulie 2019,
acordate (JO 2011, L 337, p. 9). Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, pct. 66-77.
unei decizii de respingere a unei cereri de anumite condiții cumulative[6]; pe de altă

protecție internațională un termen de 60 de parte, putea fi util să se dispună alte măsuri de
zile pentru a se pronunța. cercetare judecătorească, în special examenul
medical menționat la art. 18 alin. (1) par. 1 din
Curtea a arătat că Directiva 2013/32 nu numai Directiva 2013/32. (pct. 25-31)
că nu prevedea norme armonizate în materia
termenelor de soluționare, ci chiar abilita Instanța de trimitere susținuse imposibilitatea
statele membre, potrivit art. 46 alin. (10), să practică a respectării, în fiecare dintre cauzele
stabilească astfel de termene, însă cu respec cu care era sesizată, a tuturor normelor
tarea principiilor echivalenței și efectivității. arătate mai sus de Curtea de Justiție, din
În privința celui dintâi principiu, Curtea a perspectiva termenului de 60 de zile care îi era
observat că nu existau modalități proce acordat, a condițiilor de muncă ale instanței
durale naționale mai favorabile decât cele și a dificultății deosebite a anumitor cauze; în
prevăzute pentru punerea în aplicare a plus, acel termen ar fi fost „imperativ”. Curtea
Directivei 2013/32 și aplicate în litigiul a remarcat că, într-o astfel de situație, în lipsa
principal[4]. Referitor la al doilea principiu, oricărei norme naționale destinate să garanteze
potrivit jurisprudenței Curții, orice decizie judecarea cauzei într-un termen rezonabil,
privind acordarea statutului de refugiat sau precum o normă care să fi prevăzut ca, la
a statutului conferit prin protecție subsidiară expirarea termenului de 60 de zile, dosarul
trebuia să se întemeieze pe o evaluare să fi fost atribuit unei alte instanțe, principiul
individuală, care urmărea să stabilească efectivității dreptului UE implica obligația
dacă, ținând seama de situația personală instanței de a lăsa neaplicată reglementarea
a solicitantului, erau îndeplinite condițiile națională care ar fi conferit caracter imperativ
pentru acordarea unui asemenea statut[5]. În termenului. Cu toate acestea, art. 46 alin. (4)
cadrul căii de atac jurisdicționale prevăzute din Directiva 2013/32 impunea statelor
la art. 46 alin. (3) din Directiva 2013/32, membre obligația de a institui termene
reclamanților li se garantează un anumit rezonabile de soluționare, ceea ce contribuia la
număr de drepturi procedurale specifice în realizarea obiectivului global al unei examinări
temeiul art. 12 alin. (2) din directivă (dreptul cât de repede posibil a cererilor de protecție
la un interpret, posibilitatea de a comunica internațională, stabilit în considerentul (18)
printre altele cu Înaltul Comisariat al al directivei. Obligația instanței de a lăsa
Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați neaplicată o reglementare națională care
și accesul la anumite informații), al art. 20 prevedea un termen de soluționare incom
(posibilitatea de a beneficia de asistență patibil cu principiul efectivității dreptului UE
juridică și de reprezentare gratuite), al art. 22 nu putea să o exonereze de orice obligație
JURISPRUDENȚĂ
(accesul la un consilier juridic) și al art. 24 și de celeritate, ci îi impunea doar să considere

25 (drepturile persoanelor cu nevoi speciale termenul care îi era acordat drept indicativ,
și ale minorilor neînsoțiți). În principiu, era revenindu-i sarcina de a se pronunța cât mai
necesar să se prevadă o audiere a solicitantului, repede atunci când se constata depășirea unui
cu excepția cazului în care erau îndeplinite atare termen. (pct. 32-37)
Hotărârea din 7 noiembrie 2019, Flausch și alții,

[4]
C-280/18, EU:C:2019:928, pct. 28 (per analogiam).

[5]
Hotărârile din 25 ianuarie 2018, F., C-473/16,
EU:C:2018:36, pct. 41; din 5 septembrie 2012, Y și Z, [6]
Hotărârea din 26 iulie 2017, Sacko, C-348/16,
C-71/11 și C-99/11, EU:C:2012:518, pct. 68. EU:C:2017:591, pct. 37 și 44-48.
Trimitere preliminară. Politica în domeniul azilului.

Procedurile comune de acordare și retragere a protecției
internaționale. Directiva 2013/32/UE. Cerere de protecție internațională.
Articolul 33 alineatul (2). Motive de inadmisibilitate.
Reglementare națională care prevede inadmisibilitatea
cererii dacă solicitantul a ajuns în statul membru vizat
printr-o țară în care nu este expus persecuției sau riscului
unor vătămări grave ori dacă acea țară acordă o protecție
suficientă. Articolul 46. Dreptul la o cale de atac efectivă.
Controlul jurisdicțional al deciziilor administrative privind
inadmisibilitatea cererilor de protecție internațională.
Termen de opt zile pentru a se pronunța. Articolul 47
din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

cauza C-564/18, LH/Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, EU:C:2020:218)
Circumstanțele de fapt și de drept nereturnării în privința lui LH. Oficiul a adoptat

o decizie de returnare împotriva lui LH prin
Cererea de decizie preliminară a fost formulată care îl obliga să părăsească teritoriul Uniunii
într-un litigiu între LH și Oficiul pentru
și să se întoarcă pe teritoriul sârb și a dispus
Imigrație și Azil din Ungaria, în legătură cu
o măsură de îndepărtare în scopul executării
decizia oficiului de respingere a cererii de
acelei decizii; decizia cuprindea și o interdicție
protecție internațională introduse de LH.
de intrare și de ședere cu o durată de doi ani.
În iulie 2018, LH, resortisant sirian de origine
kurdă, ajuns în Ungaria într-o zonă de tranzit, LH a contestat decizia oficiului în fața
a prezentat o cerere de protecție internațională Tribunalului Administrativ și pentru Litigii de
la Oficiul pentru Imigrație și Azil, care a fost Muncă din Budapesta-Capitală, Ungaria, cel care
respinsă ca inadmisibilă, în temeiul art. 51 a sesizat Curtea de Justiție cu două întrebări.
alin. (2) lit. f) din Legea maghiară privind
Pe de o parte, tribunalul a ridicat problema
dreptul de azil.
compatibilității cu art. 33 alin. (2) din Directiva
Potrivit acelei dispoziții a legii maghiare, 2013/32 privind procedurile de azil [1] a
cererea de azil era inadmisibilă în cazul în care art. 51 alin. (2) lit. f) din Legea privind dreptul
solicitantul ajunsese în Ungaria printr-un stat de azil. Art. 33 alin. (2) din directivă preciza
în care nu era expus unor persecuții sau unui cinci ipoteze în care o cerere de protecție
risc de vătămări grave ori în care era garantat internațională putea fi declarată inadmisibilă:
un nivel de protecție adecvat. un alt stat membru acordase protecție
[1]
Întrucât a respins cererea ca inadmisibilă,
Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune
oficiul nu a mai efectuat o examinare pe fond de acordare și retragere a protecției internaționale
și a constatat inaplicabilitatea principiului (JO 2013, L 180, p. 60).
internațională; o țară terță era considerată ca naționale în discuție cu Directiva 2013/32 și

prima țară de azil a solicitantului, respectiv cu art. 47 din Carta drepturilor fundamentale
țară terță sigură pentru solicitant; cererea a UE (în continuare „carta”).
era o cerere ulterioară, în cazul în care nu
apăruseră sau nu fuseseră prezentate de către Răspunsul Curții de Justiție
solicitant elemente sau date noi referitoare la Curtea a examinat pentru început compati
examinarea menită să stabilească îndeplinirea bilitatea cu art. 33 din Directiva 2013/32 a
condițiilor pentru a fi beneficiar de protecție unei reglementări naționale care permitea
internațională în temeiul Directivei 2011/95 respingerea ca inadmisibilă a unei cereri de
privind standardele minime[2]; sau o persoană protecție internațională pentru motivul că
aflată în întreținerea solicitantului depunea
solicitantul ajunsese pe teritoriul statului
o cerere, după ce își dăduse consimțământul membru în cauză printr-un stat în care nu era
astfel încât cazul său să fie tratat în cadrul expus unor persecuții sau unui risc de vătămări
unei cereri făcute în numele său și nu existau grave ori în care era garantat un nivel de
elemente de fapt referitoare la situația protecție adecvat.
persoanei aflate în întreținere care să justifice
o cerere separată. Or, tribunalul se întreba Curtea a amintit caracterul exhaustiv al ipote
dacă dispoziția amintită din legea maghiară nu zelor enumerate la art. 33 alin. (2) din Directiva
introdusese o nouă ipoteză de inadmisibilitate, 2013/32 în care statele membre puteau
contrară dreptului UE, dat fiind că lista considera o cerere de protecție internațională
motivelor de inadmisibilitate enunțate la art. 33 inadmisibilă[3] (pct. 29-30)
alin. (2) din Directiva 2013/32 ar fi fost
exhaustivă. Din perspectiva motivelor de inadmisibilitate
enunțate de reglementarea maghiară – sosirea
Pe de altă parte, tribunalul constata că art. 53 în Ungaria a solicitantului de azil printr-un stat în
alin. (4) din Legea privind dreptul de azil obliga care nu era expus unor persecuții sau unui risc de
instanța sesizată cu o acțiune împotriva vătămări grave și, respectiv, printr-un stat în care
unei decizii de respingere ca inadmisibilă a era garantat un nivel de protecție adecvat – a fost
unei cereri de protecție internațională să se luat în considerare motivul de inadmisibilitate
pronunțe în termen de opt zile de la primirea referitor la țara terță sigură, prevăzut la art. 33
cererii introductive. Or, tribunalul a considerat alin. (2) lit. (c) din Directiva 2013/32. Cadrul
că, ținând seama de circumstanțele individuale referitor la țara terță sigură era definit la art.
și de particularitățile cauzei în discuție, un 38 din directivă, care impunea un caracter
astfel de termen se putea dovedi insuficient cumulativ pentru îndeplinirea condițiilor pe
pentru a obține probe și pentru a stabili cadrul care le prevedea[4]. (pct. 33-36)
JURISPRUDENȚĂ
factual și, prin urmare, pentru a pronunța

o hotărâre judecătorească corect motivată. Curtea a arătat că art. 38 alin. (2) lit. (a) din
În consecință, instanța maghiară a ridicat Directiva 2013/32 impunea existența unei
problema compatibilității reglementării legături între solicitantul de protecție interna
țională și țara terță în cauză în baza căreia ar
[2]
Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a fi fost rezonabil ca persoana respectivă să se fi
Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele
[3]
Hotărârile din 19 martie 2019, Ibrahim și alții, C-297/17,
resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea C-318/17, C-319/17 și C-438/17, EU:C:2019:219, pct. 76;
beneficia de protecție internațională, la un statut uniform din 17 martie 2016, Mirza, C-695/15 PPU, EU:C:2016:188,
pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru pct. 43.
obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției [4]
Hotărârea din 25 iulie 2018, Alheto, C-585/16, EU:C:
acordate (JO 2011, L 337, p. 9). 2018:584, pct. 121.
dus în țara respectivă; or, întrucât legătura pe alin. (3), calea de atac efectivă presupunea
care reglementarea maghiară o stabilea între examinarea deplină și ex nunc atât a
solicitant și țara terță în cauză se întemeia pe elementelor de fapt, cât și a elementelor
simplul tranzit al persoanei pe teritoriul țării de drept, inclusiv, după caz, o examinare a
terțe, Curtea a considerat că un asemenea necesităților de protecție internațională în
tranzit nu putea constitui o „legătură” în sensul temeiul Directivei 2011/95, cel puțin în cazul
dispoziției din directivă. Legătura existentă procedurilor privind căile de atac în fața unei
între solicitantul de protecție internațională instanțe de fond; alin. (4) preciza că statele
și țara terță în cauză trebuia să fie suficientă membre prevedeau termene rezonabile și alte
pentru a face rezonabilă întoarcerea persoanei norme necesare pentru exercitarea de către
în cauză în țara respectivă. Calificarea simplului solicitant a dreptului său la o cale de atac
tranzit printr-o țară terță drept legătură efectivă în temeiul alineatului (1); alin. (10)
suficientă sau semnificativă ar lipsi de orice stabilea posibilitatea statelor membre de a
efect util dispoziția art. 38 alin. (2) lit. (b) din preciza termene pentru examinarea de către
directivă, potrivit căreia dreptul intern trebuia instanța judecătorească, în temeiul alin. (1), a
să precizeze normele privind metodologia prin deciziei adoptate de autoritatea decizională.
care autoritățile competente se asigurau că
unei anumite țări sau unui anumit solicitant i Curtea a amintit că Directiva 2013/32 nu
se putea aplica conceptul de țară terță sigură și numai că nu prevedea norme armonizate în
că metodologia trebuia să includă examinarea materia termenelor de soluționare, ci, la art. 46
de la caz la caz a siguranței țării pentru un alin. (10), chiar abilita statele membre să stabi
anumit solicitant și/sau desemnarea de către lească atari termene, cu respectarea principiilor
statul membru a țărilor considerate, în general, echivalenței și efectivității. În privința celui
sigure. (pct. 44-49) dintâi, Curtea a observat că nu existau
situații similare care să fi fost reglementate
În consecință, reglementarea maghiară nu de modalități procedurale naționale mai
putea constitui o punere în aplicare a motivului favorabile decât cele prevăzute pentru punerea
de inadmisibilitate referitor la țara terță sigură, în aplicare a Directivei 2013/32 și aplicate în
prevăzut la art. 33 alin. (2) lit. (c) din directivă. litigiul principal. Referitor la al doilea principiu,
(pct. 51) s-a arătat că instanța sesizată cu o împotriva
A doua întrebare examinată de Curte a vizat unei decizii de respingere a unei cereri de
compatibilitatea cu art. 46 alin. (3) din Direc protecție internațională ca inadmisibilă acțiune
tiva 2013/32, citit în lumina art. 47 din cartă, era obligată să efectueze examinarea deplină
a unei reglementări naționale care acorda și ex nunc prevăzută la art. 46 alin. (3) din
un termen de opt zile pentru a se pronunța directivă[5]. În acel context, instanța sesizată cu
instanței sesizate cu o acțiune împotriva unei o acțiune împotriva unei decizii de respingere
decizii de respingere a unei cereri de protecție a unei cereri de protecție internațională
internațională ca inadmisibilă. ca inadmisibilă în temeiul motivelor de
inadmisibilitate referitoare la prima țară de azil
Alin. (1) al art. 46 din directivă impunea statelor sau la țara terță sigură trebuia să verifice dacă
membre să garanteze dreptul la o cale de atac persoana interesată beneficia de o protecție
efectivă în fața unei instanțe judecătorești suficientă într-o țară terță sau dacă o țară terță
împotriva deciziei de respingere a unei cereri putea fi considerată ca fiind o țară terță sigură
de protecție internațională, inclusiv împotriva Hotărârea din 19 martie 2020, cauza C-406/18, PG/
[5]
deciziilor prin care se declara cererea ca fiind Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, EU:C:2020:216,
vădit inadmisibilă sau nefondată; potrivit pct. 25-28.
și, în scopul acelei verificări, instanța trebuia protecție internațională pentru fiecare dintre
să examineze cu rigurozitate îndeplinirea cazurile supuse examinării sale și să garanteze
fiecăreia dintre condițiile cumulative cărora astfel dreptul la o cale de atac efectivă al
le era subordonată aplicarea unor astfel acelor persoane. Întrucât art. 46 alin. (4)
de motive de inadmisibilitate, precum cele din directivă prevedea obligația statelor
prevăzute, în cazul motivului referitor la prima membre de a institui termene rezonabile de
țară de azil, la art. 35 din directivă, și, în cazul soluționare, Curtea a amintit că principiul
motivului referitor la țara terță sigură, la efectivității dreptului UE impunea instanței
art. 38, invitând, dacă era cazul, autoritatea sesizate cu o acțiune împotriva unei decizii
responsabilă de examinarea cererilor de de respingere ca inadmisibilă a unei cereri de
protecție internațională să prezinte orice protecție internațională obligația de a lăsa
documentație și orice elemente de fapt care neaplicată reglementarea națională care ar
puteau fi relevante și să se asigure, înainte de a califica acel termen ca fiind imperativ. Instanța
se pronunța, că solicitantul avusese ocazia să își
nu era exonerată însă de orice obligație de
expună personal punctul de vedere cu privire la
celeritate, ci principiul efectivității dreptului
aplicabilitatea motivului de inadmisibilitate în
UE îi impunea doar să considere termenul care
privința situației sale particulare[6]. (pct. 62-69)
acordat ei drept indicativ, revenindu-i sarcina
În speță, deși nu se putea exclude a priori că de a se pronunța cât mai repede atunci când se
un termen de opt zile era adecvat în cazurile constata că un astfel de termen era depășit[7].
cele mai evidente de inadmisibilitate, el se În consecință, Curtea a răspuns că termenul de
putea dovedi, în anumite împrejurări, practic opt zile era incompatibil cu art. 46 alin. (3) din
insuficient pentru a permite instanței să Directiva 2013/32, citit în lumina art. 47 din
asigure respectarea drepturilor solicitanților de cartă. (pct. 72-77)
JURISPRUDENȚĂ
[7]
Hotărârea PG/Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal,
[6]
Hotărârea Alheto, cit. supra, pct. 121 și 124. cit. supra, pct. 34-36.
Cauzele conexate C-715/17, C-718/17 și C-719/17, Comisia Europeană/Republica Polonă,
Ungaria, Republica Cehă
Cauzele conexate C-715/17, C-718/17 și C-719/17, Comisia Europeană/Republica Polonă, Ungaria, Republica Cehă
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru.

Deciziile (UE) 2015/1523 și (UE) 2015/1601. Articolul 5 alineatele (2)
și (4)-(11) din fiecare dintre aceste decizii. Măsuri provizorii în domeniul
protecției internaționale în beneficiul Republicii
Elene și al Republicii Italiene. Situație de urgență caracterizată
de un aflux brusc de resortisanți ai țărilor terțe pe teritoriul
anumitor state membre. Transferul acestor resortisanți
pe teritoriul altor state membre. Procedura de transfer.
Obligația statelor membre de a indica la intervale regulate
și cel puțin o dată la trei luni numărul solicitanților de protecție
internațională care pot fi transferați rapid pe teritoriul lor.
Obligații consecutive care conduc la transferul efectiv. Interese ale
statelor membre legate de securitatea națională și de ordinea publică.
Posibilitatea unui stat membru de a invoca articolul 72 TFUE
pentru a nu aplica actele dreptului Uniunii care au un caracter
obligatoriu
(CJ, Camera a treia, hotărârea din 2 aprilie 2020, cauzele conexate C-715/17, C-718/17 și
C-719/17, Comisia Europeană/Republica Polonă, Ungaria, Republica Cehă, EU:C:2020:257)
Circumstanțele de fapt și de drept derogatorii de la „regimul Dublin”[10], în sensul

în care, prin transferarea unor migranți, care
În septembrie 2015, în contextul afluxului de depuseseră cereri de protecție internațională
resortisanți ai țărilor terțe înspre mai multe state în Italia sau Grecia, într-un alt stat membru, cel
membre ale UE, Consiliul UE a adoptat două din urmă devenea responsabil de examinarea
decizii – Decizia 2015/1523[8] și Decizia 2015/ cererilor de protecție internațională. Cele două
1601[9] – prin care au fost instituite măsuri decizii stabileau alocări obligatorii de solicitanți
provizorii în domeniul protecției internaționale de protecție internațională provenind din
în beneficiul Italiei și al Greciei, statele cele Italia și din Grecia care trebuiau transferați de
mai afectate. Mai concret, cele două decizii celelalte state membre ale UE. Mecanismul
instituiau un mecanism de transfer temporar avea caracter temporar, el aplicându-se timp
și excepțional din Italia și Grecia în alte de doi ani, până în septembrie 2017. Deciziile
state membre a 160 000 de solicitanți de impuneau statelor membre obligația de a
protecție internațională. Erau precizate măsuri indica, la intervale regulate și cel puțin o dată
la trei luni, numărul persoanelor care puteau
Decizia (UE) 2015/1523 a Consiliului din 14 septembrie
[8]
2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului
[10]
protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire
(JO 2015, L 239, p. 146). a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului
[9]
Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22 septembrie membru responsabil de examinarea unei cereri de
2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecție internațională prezentate într-unul dintre statele
protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de
(JO 2015, L 248, p. 80). către un apatrid (JO 2013, L 180, p. 31).
fi transferate rapid pe teritoriul lor și alte pronunțarea unei hotărâri pur declarative
informații relevante. prin care se constata existența neîndeplinirii
obligațiilor.
Comisia Europeană a publicat periodic rapoarte
cu privire la punerea în aplicare a diverselor Curtea a arătat că, în măsura în care viza
măsuri de transfer și de relocare a solicitanților constatarea obiectivă a nerespectării de către
de protecție internațională luate la nivelul UE, un stat membru a obligațiilor pe care i le
printre care cele prevăzute de Deciziile impunea un act de drept derivat și permitea
2015/1523 și 2015/1601. să se stabilească dacă un stat membru
încălcase dreptul UE într‑o speță, o acțiune
De menționat că Slovacia și Ungaria au contes în constatarea neîndeplinirii obligațiilor se
tat validitatea Deciziei 2015/1601 la Curtea de înscria pe deplin în obiectivul urmărit de
Justiție, care a respins cele două acțiuni[11]. procedura prevăzută la art. 258 TFUE. Nu
avea pertinență împrejurarea imposibilității
În iunie 2017, considerând că Polonia, Ungaria
remedierii pretinsei neîndepliniri a obligațiilor,
și Cehia nu comunicaseră la intervale regulate
prin faptul expirării definitive a perioadei de
și cel puțin o dată la trei luni numărul solici
aplicare a celor două decizii, întrucât la data
tanților de protecție internațională, nu
expirării termenului stabilit în avizul motivat
transferaseră solicitanți (sau transferaseră
adresat fiecăruia dintre cele trei state, august
un număr insuficient de solicitanți – în cazul
2017, obligațiile care decurgeau din cele două
Cehiei) și nici nu își asumaseră angajamente
decizii erau încă în vigoare; interpretarea
de transfer, Comisia Europeană a deschis
contrară ar fi permis statelor în cauză să
procedura precontencioasă împotriva lor și,
poată beneficia de propria culpă și ar fi adus
în decembrie 2017, a sesizat Curtea de Justiție
atingere caracterului obligatoriu al acelor
cu câte o acțiune în constatarea neîndeplinirii
decizii și respectării valorilor UE, printre care
obligațiilor ce le reveneau în temeiul celor
statul de drept[12]. Constatarea neîndeplinirilor
două decizii; acțiunile au fost conexate de
obligațiilor în cauză continua să prezinte un
Curtea de Justiție.
interes material, printre altele pentru stabilirea
Susțineri ale părților și soluția Curții de Justiție temeiului răspunderii statului membru față de
alte state membre, de UE sau de particulari[13].
Pentru început Curtea a examinat și respins În plus, Comisia nu trebuia să demonstreze
mai multe excepții de inadmisibilitate a existența unui interes de a exercita acțiunea,
acțiunilor în constatarea neîndeplinirii nici să indice motivele care o determinaseră să
obligațiilor, invocate de cele trei state. introducă o atare acțiune[14]. Curtea a arătat că,
în speță, nu era incidentă ipoteza particulară
O primă excepție a susținut că acțiunile ar fi
JURISPRUDENȚĂ
a înlocuirii dispozițiilor dreptului UE a căror

fost lipsite de obiect și ar fi contrazis obiectivul
încălcare era invocată cu noi dispoziții care să fi
procedurii prevăzute la art. 258 TFUE, întrucât,
condus la încetarea neîndeplinirii obligațiilor în
pe de o parte, ar fi fost imposibilă remedierea
cauză. Interesul acțiunii introduse de Comisie
neîndeplinirii obligațiilor ce le era imputată
era motivat și de problemele importante
celor trei state, dată fiind expirarea definitivă
a celor două decizii, în septembrie 2017, și pe
Hotărârea din 27 martie 2019, Comisia/Germania,
[12]
de altă parte, acțiunea introdusă în temeiul C-620/16, EU:C:2019:256, pct. 48 și 50.
art. 258 TFUE nu putea avea drept unic scop [13]
Hotărârea din 7 februarie 1973, Comisia/Italia, 39/72,
EU:C:1973:13, pct. 11.
Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/
[11]
Hotărârea din 3 martie 2016, Comisia/Malta, C-12/14,
[14]
Consiliul, C-643/15 și C-647/15, EU:C:2017:631. EU:C:2016:135, pct. 26.
referitoare la dreptul UE ridicate în cele pentru apărarea securității interne, potrivit

trei cauze, printre care stabilirea condițiilor art. 72 TFUE, care le-ar fi permis să lase neapli
de invocare a excepției de ordine publică cate obligațiile lor de drept secundar, așadar
de la art. 72 TFUE de către un stat pentru a de rang inferior, care decurgeau din cele
justifica neaplicarea unui act al UE cu caracter două decizii. Nu ar fi fost posibilă asigurarea
obligatoriu. pe deplin a ordinii publice și securității
interne în raport cu riscurile pe care le-ar fi
Curtea a respins o a doua excepție de inadmi prezentat transferul eventual pe teritoriul lor
sibilitate, întemeiată pe încălcarea principiului al persoanelor extremiste și periculoase care
egalității de tratament pentru motivul că, s-ar fi putut deda la acte violente sau chiar de
deși marea majoritate a statelor membre natură teroristă. Au fost evocate numeroasele
nu ar fi respectat pe deplin obligațiile care le probleme de ordin practic induse de stabilirea
reveneau în temeiul celor două decizii, Comisia într-un mod suficient de cert a identității
s-ar fi limitat să introducă acțiuni numai și a provenienței solicitanților de protecție
împotriva celor trei state membre în cauză. internațională care aveau vocația de a fi
Or, în contextul puterii de apreciere de care transferați și de lipsa unor informații suficiente
dispunea prin art. 258 TFUE, acțiunea Comisiei cu privire la persoanele vizate.
se întemeiase, în speță, pe un criteriu neutru și Curtea a amintit că într-o Uniune întemeiată
obiectiv, referitor la gravitatea și la persistența pe statul de drept, actele adoptate de instituții
neîndeplinirilor obligațiilor imputate celor beneficiau de o prezumție de legalitate și că
trei state, care a distins situația lor de cea a anterior ea respinsese acțiunile în anularea
celorlalte state membre. Deciziei 2015/1601[15], confirmându-i astfel
legalitatea.
O altă excepție de inadmisibilitate susținea
încălcarea dreptului la apărare în cursul A fost respinsă eventualitatea ca art. 72
procedurii precontencioase, pentru motivul TFUE să le fi permis statelor membre să lase
termenelor de răspuns excesiv de scurte, neaplicate cele două decizii în cauză, în această
precizate în scrisoarea de punere în întârziere privință nefiind suficientă simpla invocare
și în avizul motivat; termenul fusese stabilit la a responsabilităților care reveneau statelor
patru săptămâni, contrar termenului obișnuit pentru menținerea ordinii publice și pentru
de două luni. Or, Curtea a observat că motivul apărarea securității interne. Recunoașterea
urgenței nu putea fi imputat vreunei inerții unei rezerve de ordine publică, în afara
sau acțiuni tardive a Comisiei, ci refuzului condițiilor specifice ale dispozițiilor TFUE,
persistent al celor trei state de a da curs ar fi riscat să aducă atingere caracterului
apelurilor repetate ale Comisiei, expuse în imperativ și aplicării uniforme a dreptului
rapoartele sale privind transferul și relocarea, UE, derogarea prevăzută la art. 72 TFUE era
prin care li se solicitase să se conformeze de strictă interpretare și întinderea cerințelor
acelor obligații. Prin atari rapoarte, statele în referitoare la menținerea ordinii publice sau a
cauză au putut cunoaște, cu mult timp înainte securității naționale nu putea fi determinată
de deschiderea procedurii precontencioase, în mod unilateral de fiecare stat membru,
intenția Comisiei de a introduce o acțiune fără controlul instituțiilor UE[16]. Statul care
în constatarea neîndeplinirii obligațiilor invoca art. 72 TFUE avea sarcina să dovedească
împotriva lor dacă ar fi continuat să refuze să
se conformeze celor două decizii. [15]
Prin Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și
Ungaria/Consiliul, cit. supra.
În privința fondului, Polonia și Ungaria au [16]
Hotărârile din 11 iunie 2015, Zh. și O., C-554/13,
invocat competența exclusivă a statelor EU:C:2015:377, pct. 48; din 2 mai 2018, K. și H.F., C-331/16
membre pentru menținerea ordinii publice și și C-366/16, EU:C:2018:296, pct. 40.
necesitatea recurgerii la amintita derogare[17]. Directiva 2011/95, întrucât ele puteau refuza
Din perspectiva principiului proporționalității, transferul unui solicitant de protecție interna
ambele decizii impuneau luarea în considerare țională pentru motive „întemeiate”, iar nu
a securității naționale și ordinii publice pe „serioase”, impunându-se numai dovada unui
tot parcursul procedurii de transfer, până la „pericol pentru securitatea națională sau
transferul efectiv al solicitantului de protecție ordinea publică”[21]. Ultima noțiune evocată
internațională, în acel cadru, impunându-se avea un sens mai larg decât în cea precizată la
respectarea deplină a drepturilor fundamentale art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38 privind
ale persoanei vizate[18]. dreptul la liberă circulație și ședere pentru
cetățenii UE și membrii lor de familie[22].
Statele membre își rezervau dreptul de a refuza
transferul unui solicitant numai dacă existau În încheiere, Curtea a admis existența unor
motive întemeiate de a-l considera un pericol dificultăți întâmpinate de state în asigurarea
pentru securitatea națională sau ordinea securității naționale sau ordinii publice în
publică pe teritoriul lor sau atunci când existau procedura de transfer la începutul perioadei de
motive serioase pentru a aplica dispozițiile aplicare de doi ani a celor două decizii, motivate
privind excluderea de la obținerea protecției de caracterul inedit și complex al operațiunii
internaționale, respectiv subsidiare, prevăzute de transferare a unui număr important de
la art. 12 și 17 din Directiva 2011/95[19], motivele persoane, ce reclama coordonarea dintre
serioase – îndeosebi săvârșirea de către administrațiile statelor membre, asistența
solicitant a unei „infracțiuni grave” – impu Agenției Uniunii Europene pentru Cooperare în
nând efectuarea, în fiecare caz individual, a Materie de Aplicare a Legii (Europol) în cadrul
unei evaluări a faptelor precise [20]. Un stat unor verificări de securitate suplimentare sau
membru nu putea invoca art. 72 TFUE în chiar sistematice prin intermediul interviurilor,
mod peremptoriu, numai în scopul prevenției respectiv identificarea persoanelor în cauză,
generale și fără a stabili un raport direct prin prelevarea amprentelor digitale înainte și
cu un caz individual, pentru a justifica o după transferul lor, precum și transmiterea lor
suspendare sau chiar o încetare a punerii în sistemului central Eurodac.
aplicare a obligațiilor care îi reveneau potrivit
celor două decizii. În temeiul celor două acte Un alt motiv invocat de Cehia și respins de Curte
în cauză, statele beneficiau de o marjă de a vizat disfuncționalitatea și ineficacitatea
apreciere mai largă de transfer decât motivele de care ar fi suferit mecanismul de transfer
serioase în legătură cu excluderea prevăzute în prevăzut de cele două decizii în aplicarea
sa concretă, motivată de lipsa unor informații
[17]
Hotărârile din 15 decembrie 2009, Comisia/Danemarca, suficiente cu privire la persoanele vizate și
JURISPRUDENȚĂ
C-461/05, EU:C:2009:783, pct. 55; din 4 martie 2010, de imposibilitatea de a efectua interviuri în
Comisia/Portugalia, C-38/06, EU:C:2010:108, pct. 66.
materia securității.
[18]
Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/
Consiliul, cit. supra, pct. 307-309. Or, Curtea s-a referit la obiectivul solidarității
[19]
între statele membre, concretizat la art. 80
Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele
resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea Hotărârea din 12 decembrie 2019, E.P., C-380/18,
[21]
beneficia de protecție internațională, la un statut uniform EU:C:2019:1071, pct. 37 (per analogiam).

pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru [22]
obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă
acordate (JO 2011, L 337, p. 9). circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru
Hotărârea din 13 septembrie 2018, Ahmed, C-369/17,
[20]
cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora […]
EU:C:2018:713, pct. 46 și 47. (JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).
TFUE, în materia azilului în UE, inerent celor de protecție internațională, inclusiv prin
două decizii, și la caracterul obligatoriu al intensificarea ritmului transferurilor înaintea
acelor acte, un stat membru neputând invoca expirării aplicării celor două, ca răspuns la apelul
un temei juridic prevăzut de tratate pentru a se formulat de Comisie în rapoartele sale lunare
sustrage de la orice obligație de transfer care îi privind transferul și relocarea.
revenea în temeiul acelorași acte. Dificultățile În final, a fost respins și argumentul disponi
de ordin practic în aplicarea celor două decizii bilității Cehiei de a furniza alte ajutoare decât
nu împiedicaseră alte state să își asume, la transferurile pentru Grecia șI Italia, Curtea
intervale regulate, angajamente de transfer și să făcând referire la caracterul obligatoriu al celor
efectueze transferuri efective ale unor solicitanți două acte pentru statul în cauză.
Cauza C-897/19
Jurisprudenţa PPU, Uniunii
instanţelor I.N./Ruska
EuropeneFederacija
Trimitere preliminară. Procedură preliminară de urgență.

Acordul privind SEE. Nediscriminare. Articolul 36.
Libera prestare a serviciilor. Domeniu de aplicare.
Acordul dintre Uniunea Europeană, Republica Islanda
și Regatul Norvegiei privind asocierea acestora din urmă la
implementarea, aplicarea și dezvoltarea acquis-ului Schengen.
Acordul privind procedura de predare între statele membre
ale Uniunii Europene, pe de o parte, și Islanda și Norvegia,
pe de altă parte. Extrădare către un stat terț a unui resortisant islandez.
Protecția resortisanților unui stat membru împotriva extrădării.
Lipsa unei protecții echivalente a resortisanților altui stat.
Resortisant islandez care a obținut azil în temeiul dreptului
național înaintea dobândirii cetățeniei islandeze. Restricție privind
libera circulație. Justificare întemeiată pe prevenirea impunității.
Proporționalitate. Verificarea garanțiilor prevăzute la articolul 19
alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 2 aprilie 2020,

cauza C-897/19 PPU, I.N./Ruska Federacija, EU:C:2020:262)
Circumstanțele de fapt și de drept Arestarea lui I.N. a declanșat o procedură

decizională, inițiată în temeiul Legii croate
Cererea de decizie preliminară a fost formulată privind asistența judiciară internațională în
în cadrul unei solicitări adresate de autoritățile materie penală, privind eventuala sa extrădare
ruse autorităților croate, de extrădare a lui I.N.,
către Federația Rusă.
resortisant rus și islandez, în legătură cu mai
multe infracțiuni de luare de mită. În septembrie 2019, Tribunalul de Comitat
din Zagreb a statuat prin ordonanță că erau
În fapt, în iunie 2019, I.N. a fost arestat de auto
îndeplinite condițiile prevăzute de legea croată
ritățile croate la un punct de trecere a frontierei
pentru extrădarea lui I.N. în vederea urmăririi
JURISPRUDENȚĂ
dintre Slovenia și Croația, în timp ce încerca să

intre pe teritoriul croat, unde I.N. se prezentase sale penale în Rusia.
în calitate de pasager al unui autobuz și având I.N. a declarat apel împotriva acelei ordonanțe
în posesie un document de călătorie islandez
la Curtea Supremă din Croația, susținând
pentru refugiați. I.N. a fost arestat pe baza unui
existența unui risc concret, serios și previzibil
mandat de urmărire internațională emis în mai
în mod rezonabil ca, în cazul extrădării, să fie
2015 de Biroul Interpol din Moscova (Rusia),
supus torturii și tratamentelor inumane și
I.N. fiind în acea vreme doar resortisant rus.
degradante; I.N. a mai subliniat că în Islanda îi
Începând cu iunie 2019, I.N. era și cetățean fusese recunoscut statutul de refugiat tocmai
islandez și avea statutul de rezident permanent din cauza urmăririi penale efective la care era
în Islanda. supus în Rusia și că, prin ordonanța Tribunalului
Cauza C-897/19 PPU, I.N./Ruska Federacija
de Comitat din Zagreb fusese adusă o atingere consacra dreptul oricărui cetățean al UE de
de facto protecției internaționale acordată lui liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor
în Islanda. I.N. a menționat hotărârea Curții membre, nu se aplica unui resortisant al unui
de Justiție din 6 septembrie 2016, Petruhhin stat terț, și de asemenea că, în speță, nu era
(C-182/15, EU:C:2016:630). incidentă Decizia-cadru 2002/584 privind
mandatul european de arestare [2], care viza
Curtea Supremă din Croația s-a întrebat doar statele membre, iar nu și țări terțe.
dacă trebuia să informeze Islanda cu privire (pct. 40-42)
la cererea de extrădare, pentru a permite
acelui stat să solicite eventual predarea Întrebările preliminare au fost reformulate,
resortisantului său în vederea inițierii unei în scopul oferirii unui răspuns util instanței
proceduri având ca obiect evitarea riscului de naționale, Curtea arătând că urma să
impunitate. Deși cauza de față se distingea de interpreteze Acordul privind SEE [3] la care
cauza Petruhhin prin aceea că, spre deosebire de atât UE, cât și Islanda erau părți; întrucât
persoana vizată de cauza din urmă, I.N. nu era acel acord internațional era încheiat de UE, el
cetățean al Uniunii Europene, instanța croată făcea parte integrantă din dreptul UE. Curtea
a observat că I.N. era cetățean al Islandei, a adăugat că Islanda întreținea o relație
cu care UE întreținea legături specifice. Islanda privilegiată cu UE, care depășea cadrul unei
punea în aplicare dispozițiile acquis-ului cooperări economice și comerciale, în măsura
Schengen, în temeiul Protocolului nr. 19 privind în care punea în aplicare acquis-ul Schengen,
acquis-ul Schengen integrat în cadrul Uniunii era parte la Acordul privind SEE, participa la
Europene, anexat Tratatului de la Lisabona. sistemul european comun de azil și încheiase
I.N. își exercitase dreptul de liberă circulație cu UE Acordul privind procedura de predare[4].
în interiorul statelor membre ale spațiului În plus, s-a observat că, spre deosebire de
Schengen și fusese arestat cu ocazia intrării cauza Petruhhin, în speță I.N. primise azil, în
sale pe teritoriul Croației venind din Slovenia, temeiul dreptului islandez, anterior dobândirii
un alt stat membru. cetățeniei islandeze tocmai din cauza urmăririi
penale inițiate împotriva sa în Rusia și în
Curtea de Justiție a fost sesizată cu două privința căreia extrădarea fusese solicitată
întrebări de interpretare a art. 18 TFUE, în autorităților croate de Federația Rusă. De aici,
legătură cu o eventuală obligație a Croației Curtea a arătat că se impunea să precizeze
de a informa Islanda cu privire la cererea de conținutul protecției oferite prin art. 19 alin. (2)
extrădare, înaintea adoptării oricărei decizii din Carta drepturilor fundamentale a UE
privind extrădarea, ce ar putea conduce la
predarea acelui resortisant Islandei. Decizia-cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie
[2]
2002 privind mandatul european de arestare și procedurile

Răspunsul Curții de Justiție de predare între statele membre (JO 2002, L 190, p. 1,
Ediție specială, 19/vol. 6, p. 3), modificată prin Decizia-
Pentru început, Curtea a observat că art. cadru 2009/299/JAI a Consiliului din 26 februarie 2009
18 TFUE nu era aplicabil în speță, în care se (JO 2009, L 81, p. 24).
ridica chestiunea unei eventuale diferențe de [3]
Acordul din 2 mai 1992 privind Spațiul Economic
European (JO 1994, L 1, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 53,
tratament între resortisanții statelor membre
p. 7).
și cei ai statelor terțe[1], că art. 21 TFUE, ce [4]
Acordul dintre Uniunea Europeană și Republica Islanda
și Regatul Norvegiei privind procedura de predare între
[1]
Hotărârea din 4 iunie 2009, Vatsouras și Koupatantze, statele membre ale Uniunii Europene și Islanda și Norvegia
C-22/08 și C-23/08, EU:C:2009:344, pct. 52; Avizul (JO 2006, L 292, p. 2, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 74),
1/17 (Acordul CETA UE-Canada) din 30 aprilie 2019, aprobat în numele Uniunii prin Decizia 2014/835/UE a
EU:C:2019:341, pct. 169. Consiliului din 27 noiembrie 2014 (JO 2014, L 343, p. 1).
(denumită în continuare „carta”), potrivit unui resortisant al unui stat al AELS, parte la
căruia nimeni nu putea fi strămutat, expulzat Acordul privind SEE, precum I.N., se concretiza
sau extrădat către un stat unde exista un într-o restricție privind libertatea de prestare
risc serios de a fi supus pedepsei cu moartea, a serviciilor, consacrată la art. 36 din Acordul
torturii sau altor pedepse sau tratamente privind SEE [7]. În plus, situația lui I.N. era
inumane sau degradante. (pct. 43-47) comparabilă în mod obiectiv cu cea a unui
cetățean al UE și prin faptul că Islanda punea
În privința aplicabilității dreptului UE în litigiul în aplicare acquis-ul Schengen, care concretiza
principal, Curtea a amintit că era competentă obiectivul UE de a oferi un spațiu de libertate,
să asigure interpretarea uniformă în interiorul securitate și justiție, fără frontiere interne, în
statelor membre a normelor din Acordul interiorul căruia era asigurată libera circulație
privind SEE care erau identice în esență cu cele a persoanelor, potrivit art. 3 alin. (2) TUE.
din TFUE[5]. În speță, era vizată libera prestare (pct. 55-58)
a serviciilor, care era garantată la art. 36 din
Acordul privind SEE, întrucât I.N. intrase pe Curtea a reținut posibilitatea aplicării prin
teritoriul Croației pentru a petrece vacanța analogie a soluției din hotărârea Petruhhin
de vară în acel stat; art. 56 TFUE includea resortisanților Islandei, precum I.N, care se
libertatea destinatarilor serviciilor de a se aflau, în raport cu țara terță care solicita
deplasa în alt stat membru pentru a beneficia extrădarea lor, într-o situație comparabilă în
acolo de un serviciu, fără a fi împiedicați de mod obiectiv cu cea a unui cetățean al UE.
unele restricții, și turiștii trebuiau considerați (pct. 75)
ca fiind destinatari ai serviciilor care beneficiau
de acea libertate[6]. Prin urmare, în litigiul Pe de o parte, obiectivul de a evita riscul de
principal, Croația avea obligația să își exercite impunitate a persoanelor care săvârșiseră
competența de extrădare cu destinația către o infracțiune era legitim și era de natură să
state terțe într-un mod conform în special cu justifice restricția în cauză, însă doar dacă
art. 36 din Acordul privind SEE. (pct. 50-54) respecta principiul proporționalității. Extrădarea
era o procedură care viza combaterea impuni
A fost constatată apoi existența unei diferențe tății unei persoane aflate pe alt teritoriu
de tratament, induse de normele naționale decât cel pe care se pretindea că săvârșise o
de extrădare în speță, după cum persoana în infracțiune. Deși nerecurgerea la extrădarea
cauză era resortisant național sau resortisant resortisanților naționali era în general
al unui stat al AELS, parte la Acordul privind compensată prin posibilitatea statului
SEE, întrucât acele norme conduceau la a nu membru solicitat de a-i urmări penal pe
acorda resortisanților celor din urmă state, propriii resortisanți pentru infracțiuni grave
JURISPRUDENȚĂ
precum în speță I.N., resortisant islandez, săvârșite în afara teritoriului său, acel stat
protecția împotriva extrădării de care membru nu avea, în general, competența
beneficiau resortisanții naționali, potrivit art. să judece asemenea fapte atunci când nici
9 din Constituția Croației; inegalitatea de autorul, nici victima presupusei infracțiuni nu
tratament care consta în a permite extrădarea aveau cetățenia statului membru respectiv.
Or, norme naționale care permiteau să se
[5]
Hotărârile din 23 septembrie 2003, Ospelt și Schlössle răspundă favorabil unei cereri de extrădare în
Weissenberg, C-452/01, EU:C:2003:493, pct. 29; din
scopul urmăririi penale și al judecării în statul
28 octombrie 2010, Établissements Rimbaud, C-72/09,
EU:C:2010:645, pct. 20; din 19 iulie 2012, A, C-48/11, terț în care se presupunea că fusese săvârșită
EU:C:2012:485, pct. 15. infracțiunea, erau, în principiu, adecvate pentru
[6]
Hotărârea din 2 februarie 1989, Cowan, 186/87,
EU:C:1989:47, pct. 15. [7]
Hotărârea Petruhhin, cit. supra, pct. 32-33.
Cauza C-897/19 PPU, I.N./Ruska Federacija
atingerea obiectivului urmărit, de combatere a o infracțiune. Aplicarea mecanismelor

impunității[8]. (pct. 60-62) decooperare și de asistență reciprocă existente
în materie penală în temeiul dreptului UE – în
Întrucât I.N. invoca un risc serios de tratament particular a mandatului european de arestare
inuman sau degradant în cazul extrădării, în scopul predării persoanei respective în
statul membru solicitat trebuia să verifice vederea urmăririi sale penale, reglementat
respectarea art. 19 alin. (2) din cartă, înainte prin Decizia-cadru 2002/584 – constituia, în
de a recurge la o eventuală extrădare. În orice caz, o măsură alternativă care aducea
conformitate cu art. 4 din cartă, care interzicea mai puțin atingere dreptului la libera circulație
pedepsele sau tratamentele inumane sau decât extrădarea către un stat terț cu care
degradante, statul solicitat nu se putea limita UE nu încheiase un acord de extrădare și care
să ia în considerare doar declarațiile statului permitea atingerea acelui obiectiv într-un mod
terț solicitant sau acceptarea de către cel din la fel de eficient[10]. (pct. 69-70)
urmă stat a tratatelor internaționale care
garantau, în principiu, respectarea drepturilor Curtea a arătat apoi că, deși Decizia-cadru
fundamentale. În scopul acelei verificări, 2002/584 nu se aplica Islandei, dispozițiile
autoritatea competentă a statului membru Acordului privind procedura de predare,
solicitat, precum instanța de trimitere, trebuia încheiat de Islanda cu UE, erau foarte asemă
să se întemeieze pe elemente obiective, fiabile, nătoare cu dispozițiile respectivei decizii-cadru.
precise și actualizate în mod corespunzător[9]. (pct. 71-74)
Avea pertinență specială în aprecierea acelei
autorități împrejurarea că Islanda acordase azil În concluzie, Curtea a răspuns că, atunci când
lui I.N. tocmai pentru considerentul urmăririi unui stat membru în care se deplasase un
sale penale la care era supus în Rusia și care resortisant al Islandei i se adresa o cerere de
condusese la emiterea de către cea din urmă extrădare de către o țară terță cu care primul
a unei cereri de extrădare referitoare la acea stat membru încheiase un acord de extrădare,
persoană. (pct. 64-67) acela avea obligația, în principiu, să informeze
Islanda și, dacă era cazul, la cererea ei, să i-l
Pe de altă parte, în ipoteza în care autoritățile predea pe acel resortisant, în conformitate
statului membru solicitat ar ajunge la cu dispozițiile Acordului privind procedura
concluzia că art. 19 alin. (2) din cartă nu se de predare, cu condiția ca Islanda să fi fost
opunea executării cererii de extrădare, ele competentă, în temeiul dreptului său național,
trebuiau să examineze proporționalitatea să urmărească penal acea persoană pentru
restricției în discuție cu obiectivul combaterii fapte săvârșite în afara teritoriului său național.
impunității unei persoane care săvârșise (pct. 76)
[8]
Ibidem, pct. 37-40.
[9]
Ibidem, pct. 55-59. [10]
Ibidem, pct. 47-50.
Cauza C-507/18, NH/Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI – Rete Lenford
Trimitere preliminară. Egalitate de tratament

în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței
de muncă. Directiva 2000/78/CE. Articolul 3 alineatul (1)
litera (a), articolul 8 alineatul (1) și articolul 9 alineatul (2).
Interzicerea discriminărilor pe motive de orientare sexuală.
Condiții de acces la încadrarea în muncă sau la muncă.
Noțiune. Declarații publice privind excluderea de la recrutare a
persoanelor homosexuale. Articolul 11 alineatul (1), articolul 15
alineatul (1) și articolul 21 alineatul (1) din Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene. Apărarea drepturilor.
Sancțiuni. Persoană juridică care reprezintă un interes colectiv.
Calitate procesuală activă, fără a acționa în numele
unui reclamant determinat sau în lipsa unei persoane lezate.
Dreptul de a obține reparație
(CJ, Marea Cameră, hotărârea din 23 aprilie 2020,

cauza C-507/18, NH/Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI – Rete Lenford, EU:C:2020:289)
Circumstanțele de fapt și de drept Tribunalul din Bergamo a declarat nelegal

comportamentul lui NH, în măsura în care
Cererea de decizie preliminară a fost formulată era direct discriminatoriu, l-a obligat la plata
într-un litigiu între NH, avocat, și Associazione către Associazione a sumei de 10 000 de euro
Avvocatura per i diritti LGBTI – Rete Lenford cu titlu de reparare a prejudiciului și a dispus
(în continuare „Associazione”), în legătură publicarea în extras a ordonanței pe care o
cu declarațiile făcute de NH în cadrul unei
pronunțase într-un cotidian național.
emisiuni radiofonice, potrivit cărora el nu ar fi
dorit să colaboreze, la cabinetul său de avocați, Întrucât instanța de apel a respins acțiunea lui
cu persoane homosexuale. NH împotriva ordonanței instanței de fond,
NH a sesizat cu recurs Curtea de Casație din
Associazione, asociație de avocați care apăra
Italia, susținând, pe de o parte, absența calității
în justiție drepturile persoanelor lesbiene, gay,
JURISPRUDENȚĂ
procesuale active a Associazione, și pe de

bisexuale, transsexuale sau intersexuale („LGBTI”),
altă parte, faptul că el ar fi exprimat o opinie
a acționat în justiție pe NH, considerând
privind profesia de avocat prezentându-se nu
că el ar fi făcut afirmații care constituiau un com
portament discriminatoriu pe motive de orientare în calitate de angajator, ci de simplu cetățean,
sexuală a lucrătorilor, cu încălcarea reglementării și că declarațiile în litigiu nu ar fi fost legate de
italiene care transpunea Directiva 2000/78[1]. niciun context profesional efectiv.
Curtea de Casație a ridicat, în primul rând,

Directiva 2000/78/CE a Consiliului din 27 noiembrie
[1]
problema dacă o asociație de avocați
2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalității
precum Associazione constituia o entitate
de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și
ocuparea forței de muncă (JO 2000, L 303, p. 16, Ediție reprezentativă în sensul art. 9 alin. (2) din
specială, 05/vol. 6, p. 7). Directiva 2000/78. Potrivit acelei dispoziții,
statele membre asigurau asociațiilor, organi existența unui risc efectiv de discriminare.
zațiilor sau persoanelor juridice care aveau, Curtea de Casație a ridicat problema dacă,
în conformitate cu criteriile prevăzute în pentru a se fi putut constata o situație de acces
legislația lor națională, interesul legitim să la încadrarea în muncă care intra sub incidența
asigure respectarea dispozițiilor directivei, Directivei 2000/78 și a reglementării naționale
posibilitatea de a iniția, în numele sau în ce o transpunea, era necesar să fi fost în curs
sprijinul reclamantului, cu aprobarea sa, orice cel puțin o negociere individuală de recrutare
procedură judiciară și/sau administrativă sau o ofertă publică de angajare și dacă, în lipsa
prevăzută, în vederea respectării obligațiilor unei astfel de împrejurări, simple declarații care
care decurgeau din directivă. nu prezentau cel puțin caracteristicile unei
oferte publice de angajare erau protejate de
În speță, potrivit statutului său, Associazione, libertatea de exprimare.
avea ca obiectiv să contribuie la dezvoltarea și
la difuzarea culturii și a respectării drepturilor Fiecare dintre acele două probleme a făcut
persoanelor LGBTI, atrăgând atenția lumii obiectul unei întrebări preliminare adresate
judiciare, și gestiona formarea unei rețele Curții de Justiție.
de avocați, favoriza și promova apărarea în
justiție, precum și utilizarea instrumentelor de Răspunsul Curții de Justiție
apărare colectivă în fața instanțelor naționale
Cu titlu introductiv, Curtea a observat că, în
și internaționale.
litigiul principal, nu era în discuție aspectul
Curtea de Casație a exprimat îndoieli cu dacă declarațiile făcute de NH intrau în sfera
privire la faptul că unei asociații de avocați noțiunii de „discriminare”, astfel definită la
care avea ca obiectiv principal oferirea de art. 2 din Directiva 2000/78, ci aspectul dacă,
asistență juridică unor persoane LGBTI i se având în vedere împrejurările în care fuseseră
putea recunoaște, pentru simplul fapt că făcute declarațiile, ele intrau în domeniul de
statutul său prevedea că avea de asemenea aplicare material al directivei în măsura în care
ca obiectiv promovarea respectării drepturilor ea viza, la art. 3 alin. (1) lit. (a), „condițiile de
acelor persoane, calitatea procesuală activă, acces la încadrare în muncă […] sau la muncă,
inclusiv pentru acțiunile în reparație, împotriva inclusiv criteriile de selecție și condițiile de
discriminărilor legate de încadrarea în muncă recrutare”. Prin urmare, a fost examinat,
pe baza unui interes direct care îi era propriu. în primul rând, dacă în sfera celei din urmă
noțiuni intrau declarații precum cele făcute de
În al doilea rând, instanța italiană a ridicat NH, deși nicio procedură de recrutare nu fusese
problema limitelor aduse exercitării libertății în curs sau programată. (pct. 28-29)
de exprimare de reglementarea care combătea
discriminarea în ceea ce privește încadrarea în Noțiunea „condițiile de acces la încadrare
muncă și ocuparea forței de muncă, observând în muncă […] sau la muncă” din Directiva
că protecția împotriva discriminării oferită 2000/78 impunea o interpretare autonomă și
de Directiva 2000/78 și de reglementarea uniformă, în conformitate cu sensul obișnuit
italiană care o transpunea avea ca domeniu de al termenilor în limbajul curent, ținând seama
aplicare situațiile de încheiere, de executare și și de contextul utilizării lor și de obiectivele
de încetare a unui raport de muncă și afecta urmărite de reglementarea din care făceau
astfel inițiativa economică. Acele acte păreau parte. În limbajul curent, noțiunea viza
totuși străine de libertatea de exprimare și nu împrejurări sau fapte a căror existență trebuia
ar fi urmărit restrângerea ei. În plus, aplicarea stabilită în mod imperativ pentru ca o persoană
actelor menționate ar fi fost condiționată de să fi putut obține un anumit loc de muncă sau
o anumită muncă. Elemente pertinente ale angajatorul nu se distanțase în mod clar de

contextului în care se înscria art. 3 alin. (1) declarațiile respective și percepția publicului
lit. (a) din directivă și obiectivelor celei din sau a mediilor interesate constituiau elemente
urmă au fost competența UE, potrivit art. 19 pertinente de care instanța sesizată putea ține
alin. (1) TFUE, de a lua măsurile necesare în seama în cadrul aprecierii globale a faptelor[3].
vederea combaterii oricărei discriminări bazate, Nici împrejurarea absenței unei negocieri în
printre altele, pe orientarea sexuală; obiectivul curs în vederea unei recrutări nu excludea
Directivei 2000/78 de stabilire a unui cadru posibilitatea ca declarațiile să intre în domeniul
general de combatere a discriminării pe motive de aplicare material al Directivei 2000/78.
de orientare sexuală; garantarea șanselor egale Era necesar ca declarațiile să fi fost legate
pentru toți și asigurarea deplinei participări a efectiv de politica de recrutare a unui anumit
cetățenilor la viața economică, culturală și angajator, ceea ce impunea ca legătura lor
socială, precum și a dezvoltării personale; riscul cu condițiile de acces la încadrarea în muncă
compromiterii realizării unor obiective ale TFUE sau la muncă la acel angajator să nu fi fost
de ordin social; concretizarea prin directivă ipotetică; instanța națională sesizată trebuia
a principiului general al nediscriminării să aprecieze existența legăturii în cadrul unei
consacrat la articolul 21 din Carta drepturilor analize globale a împrejurărilor ce caracterizau
fundamentale a UE. Curtea a arătat că declarațiile respective. (pct. 40-43)
noțiunea în cauză nu putea face obiectul unei
interpretări restrictive[2]. (pct. 30-39) Criteriile pertinente ale analizei includeau, în
primul rând, statutul autorului declarațiilor
Anterior, Curtea statuase că declarațiile și calitatea în care se exprimase, în al doilea
publice referitoare la o anumită politică de rând, natura și conținutul declarațiilor, în al
recrutare, efectuate chiar în condițiile în care treilea rând, contextul în care fuseseră făcute
sistemul de recrutare vizat nu se întemeia pe declarațiile, în special caracterul lor public sau
o ofertă publică sau pe o negociere directă privat ori faptul difuzării lor publice. (pct. 44-46)
în urma unei proceduri de selecție care
presupunea depunerea de candidaturi, precum Ulterior, Curtea a abordat chestiunea restrân
și o preselecție a lor prin prisma interesului pe gerilor exercitării libertății de exprimare, drept
care ele îl prezentau pentru angajator, erau fundamental garantat de art. 11 din cartă;
de natură să intre în sfera noțiunii „condițiile potrivit art. 52 alin. (1) din cartă, exercitarea
de acces la încadrare în muncă […] sau la acelei libertăți putea fi restrânsă prin lege
muncă, inclusiv […] condițiile de recrutare”. și cu respectarea substanței acelui drept și
Simplul fapt că declarațiile care sugerau a principiului proporționalității, și anume
o politică de recrutare homofobă nu erau în cazul în care restrângerile erau necesare
JURISPRUDENȚĂ
făcute de o persoană care avea capacitatea și dacă răspundeau efectiv obiectivelor

juridică de a defini direct politica de recrutare de interes general recunoscute de UE sau
a angajatorului respectiv ori de a angaja sau necesității protejării drepturilor și libertăților
de a reprezenta acel angajator în materia celorlalți. În cazul în care declarațiile nu ar
recrutării nu se opunea în mod necesar intra în domeniul de aplicare material al
ca astfel de declarații să fi putut intra în Directivei 2000/78 pentru simplul motiv că
sfera respectivelor condiții; împrejurarea că fuseseră făcute în afara unei proceduri de
recrutare, mai precis în cadrul unei emisiuni
audiovizuale de divertisment, sau că acelea ar
Hotărârile din 12 mai 2011, Runevič-Vardyn și Wardyn,
[2]
C-391/09, EU:C:2011:291, pct. 43; din 16 iulie 2015, CHEZ

Razpredelenie Bulgaria, C-83/14, EU:C:2015:480, pct. 42 [3]
Hotărârea din 25 aprilie 2013, Asociația Accept, C-81/12,
(per analogiam). EU:C:2013:275, pct. 44-51.
fi constituit expresia unei opinii personale a prin care se urmărea asigurarea respectării
autorului lor, însăși esența protecției acordate obligațiilor care decurgeau din directivă și,
de directivă în ceea ce privește încadrarea în dacă era cazul, obținerea reparației, atunci
muncă și ocuparea forței de muncă ar fi putut când aveau loc fapte care puteau constitui o
deveni iluzorie, întrucât persoanele vizate să discriminare, în sensul directivei, împotriva
candideze pentru un loc de muncă ar fi putut acelei categorii de persoane și nu putea fi
fi descurajate să o facă. (pct. 47-55) identificată o persoană lezată.
Instanța de trimitere urma să aprecieze dacă Curtea a arătat că, deși art. 9 alin. (2) din
împrejurările care caracterizau declarațiile directivă nu impunea recunoașterea calității
în discuție în litigiul principal dovedeau că procesuale active pentru o asociație precum
legătura dintre ele și condițiile de acces la Associazione, art. 8 alin. (1) din directivă,
încadrare în muncă sau la muncă în cadrul interpretat în lumina considerentului (28)
cabinetului de avocați în cauză nu era ipotetică, al său, prevedea că statele membre puteau
o astfel de apreciere fiind de natură factuală, adopta sau menține dispoziții mai favorabile
și să aplice în cadrul aprecierii sale criteriile protecției principiului egalității de tratament
enumerate mai sus de Curte. (pct. 57) decât cele prevăzute de directivă. De aici,
A doua întrebare la care a răspuns Curtea a Curtea statuase anterior că art. 9 alin. (2)
privit compatibilitatea cu Directiva 2000/78 a din directivă nu se opunea sub nicio formă
unei reglementări naționale în temeiul căreia ca un stat membru să prevadă în legislația sa
o asociație de avocați al cărei obiect statutar națională, dreptul de a iniția proceduri judiciare
consta în apărarea în justiție a persoanelor sau administrative pentru atari asociații.
care aveau în special o anumită orientare Legislația statului membru urma să stabilească
sexuală și în promovarea culturii și a respectării dacă scopul lucrativ sau nelucrativ al asociației
drepturilor acelei categorii de persoane avea, trebuia să exercite o influență asupra aprecierii
ca urmare a acelui obiect și independent de calității sale procesuale active și să precizeze
eventualul său scop lucrativ, în mod automat întinderea unei astfel de acțiuni și sancțiunile
calitatea de a iniția o procedură jurisdicțională care puteau fi pronunțate[4]. (pct. 60-64)
[4]
Ibidem, pct. 37, 62 și 63.
VARIAE
Deferența instanțelor judecătorești române față de administrație când vine vorba despre
cunoștințele științifice
Deferența instanțelor judecătorești române față de administrație când vine vorba despre cunoștințele științifice
Dacian DRAGOȘ, Bogdana NEAMȚU
Deferența instanțelor judecătorești române

față de administrație când vine vorba despre
cunoștințele științifice*
Dacian DRAGOȘ, Bogdana NEAMȚU**
În cartea EU Environmental Principles and Scientific Uncertainty before National Courts – The Case
of the Habitats Directive, editată de Mariolina Eliantonio, Emma Lees și Tiina Paloniitty, și care
urmează să apară la Hart Publishing, numărul în creștere al litigiilor judecătorești care implică
evaluări incerte din punct de vedere științific ridică întrebări în legătură cu modul de raportare
la știință al judecătorilor din UE și la consecințele acestei situații pentru punerea în aplicare mai
eficientă a dreptului UE în domeniul mediului.
Într-un capitol național care are ca obiect România[1], am abordat chestiunea din perspectiva
instanțelor judecătorești românești. Susținem că, în România, controlul jurisdicțional în domeniul
Directivei privind habitatele[2] gravitează în jurul procedurii, iar nu al aspectelor de fond, drept
consecință a reticenței instanțelor de a intra în detaliile cauzei, ceea ce ar impune, pentru
soluționarea lor completă, cunoștințe de mediu sau alte cunoștințe de ordin tehnic.
Arătăm în acest capitol că legislația care transpune principalele directive ale UE în materia
protecției mediului – Directiva privind evaluarea impactului asupra mediului[3], Directiva
privind păsările sălbatice[4] și Directiva privind habitatele – a fost lentă. Atât Directiva privind
habitatele, cât și Directiva privind păsările sălbatice au fost transpuse în principal prin legislația în
domeniul ariilor naturale protejate. Între 2008 și 2016, legislația de transpunere a făcut obiectul
a numeroase amendamente și modificări solicitate de Comisia Europeană. Drept consecință a
rezultatelor nesatisfăcătoare în privința desemnării ariilor speciale de conservare pentru păsări
în cursul acestei perioade, Comisia a întreprins primii pași în cadrul unei proceduri de constatare
a neîndeplinirii obligațiilor.
*
Articolul, purtând titlul „The deference of Romanian courts to administration when it comes to scientific expertise”, se poate
consulta pe blogul „REALaw. European and comparative administrative law”, 9 decembrie 2022, la https://realaw.blog,
și se republică în traducere cu acordul autorilor săi, cărora colegiul de redacție al R.R.D.E. le mulțumește. [Traducere de
C.M. Banu.]
**
Universitatea Babeș-Bolyai, Cluj-Napoca, România.
[1]
Capitolul 13 – The Habitats Directive in the Romanian Courts: Procedure vs Substance.
[2]
Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și
floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109).
Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor
[3]
anumitor proiecte publice și private asupra mediului (text codificat) (JO 2012, L 26, p. 1).
[4]
Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor
sălbatice (versiune codificată) (JO 2010, L 20, p. 7).
VARIAE | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 167
Dacian DRAGOȘ, Bogdana NEAMȚU
În privința aspectelor de ordin practic în legătură cu aplicarea Directivei privind habitatele,

jurisprudența instanțelor românești relevă o reticență generală în aprecierea fondului cauzelor
de dreptul mediului. Acestea recurg, în schimb, la o analiză procedurală (plasând accentul,
de exemplu, pe realizarea evaluării impactului asupra mediului). În consecință, în practica
judecătorească românească nu se discută în mod real incertitudinea științifică și modul ei de
abordare.
Atunci când sunt confruntate cu aspecte de ordin tehnic care reclamă cunoștințe de specialitate
în domeniul mediului, instanțele judecătorești se adresează în mod regulat autorităților
administrative. Chestiunea incertitudinii este abordată doar tangențial, în măsura în care
instanțele impun autorităților decizionale o obligație de a aprecia elementele de fapt pertinente
în cursul procesului de evaluare a impactului asupra mediului, însoțită de o obligație de motivare
corespunzătoare, fără însă a dispune o expertiză judiciară (cu foarte rare excepții).
Intensitatea controlului jurisdicțional în domeniul mediului este redusă – controlul de legalitate

fiind regula, și în cazuri excepționale instanțele controlează exercitarea puterii de apreciere a
VARIA
administrației, ceea ce se limitează la controlarea aspectului dacă a avut loc o situație de utilizare
abuzivă a puterii de apreciere. Aceeași este situația și în privința procedurilor vizate de dreptul
mediului.
Practica judecătorească referitoare la incertitudinea științifică este redusă. Majoritatea cauzelor

identificate privesc evaluarea impactului asupra mediului și necesitatea de a realiza o evaluare
corespunzătoare a acestuia, inclusiv asupra păsărilor și habitatelor localizate în cadrul siturilor
Natura 2000. Într-adevăr, a fost luată o decizie de a simplifica aceste procese, astfel încât să
nu se realizeze o evaluare separată în conformitate cu directivele privind biodiversitatea, ci mai
degrabă aceste evaluări sunt încorporate în procesul de evaluare impactului asupra mediului. În
al doilea rând, practica judecătorească română în materia Directivei privind păsările sălbatice și a
Directivei privind habitatele tratează mai curând aspecte procedurale, decât de ordin material, și,
în cele mai multe situații, nu a fost solicitată vreo expertiză externă. Analiza instanței abordează
preponderent necesitatea unei evaluări a impactului asupra mediului, instanța fiind astfel
preocupată de nelegalitatea ce decurge din absența unei evaluări a impactului asupra mediului.
Instanțele conchid în general că este necesară o atare evaluare a impactului în legătură cu un
habitat natural, cu evaluarea insuficientă a acestuia sau cu reluarea evaluării în cazul în care apar
elemente noi.
Puținele cauze existente sugerează că instanțele românești sunt reticente să abordeze chestiunea
incertitudinii sau certitudinii științifice și preferă să abordeze cauzele de dreptul mediului
preponderent dintr-o perspectivă strict procedurală. Aceasta este o caracteristică a controlului
jurisdicțional românesc, în general, și nu doar în cauzele de dreptul mediului.
Instanțele române nu evaluează ele însele probabilitatea efectelor negative ale unui proiect
sau a riscului periclitării unor specii sau habitate protejate și nici nu aplică noțiunea de risc sau
pe cea de incertitudine științifică. Instanțele recurg, în schimb, la autoritățile administrative
(care, la rândul lor, se întemeiază pe dezvoltatori) pentru a realiza astfel de evaluări și cer doar
întreprinderea acestei etape procedurale și prezentarea dovezii în privința impactului asupra
mediului. Cu alte cuvinte, cerința existenței unei evaluări a impactului asupra mediului este
obligatorie și absența acestuia este cenzurată de instanță, însă cele din urmă nu se aventurează
168 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | VARIAE
Deferența instanțelor judecătorești române față de administrație când vine vorba despre cunoștințele științifice
în controlarea conținutului său. Această situație ar putea fi determinată de aspecte culturale care
la rândul lor au impact asupra desfășurării concrete a procesului în instanță. Aceasta se întâmplă
totuși probabil din cauza numeroaselor cauze care trebuie rezolvate de judecătorii din domeniul
dreptului administrativ, ceea ce îi determină să trateze cauza cât mai rapid posibil. Din punctul
nostru de vedere, lipsa timpului ar putea fi așadar mai curând o explicație de ordin structural
pentru absența implicării unor experți în procedurile judiciare în domeniul mediului.
În consecință, în jurisprudența românească nu există o discuție reală asupra noțiunii de

incertitudine. Instanțele se limitează la un simplu control procedural și, cu puține excepții,
nu contestă cunoștințele de specialitate ale autorităților publice. Instanțele de contencios
administrativ românești califică îndeobște chestiunea incertitudinii drept obligație de a cerceta
elementele pertinente de fapt, însoțită de o obligație de a expune motivele, ce revine autorităților.
În cauzele de dreptul mediului, principiul precauției poate fi invocat pentru a cere o nouă
evaluare a impactului asupra mediului sau finalizarea uneia deja existente, după caz. În acest
sens, impunerea, în sarcina unui dezvoltator, a unei obligații de a demonstra absența unor efecte
negative asupra mediului, întemeiată pe dovezi științifice a fost considerată a fi proporțională.
Instanțele românești s-au obișnuit să invoce principii ale dreptului mediului, precum principiul
precauției, pentru a cere ca anumite planuri și proiecte să fie precedate de o evaluare
corespunzătoare a impactului asupra mediului. Se instalează, în această privință, o lentă
europenizare a controlului jurisdicțional în domeniul mediului.
Deși nu este abordată nici în practica judecătorească, nici în doctrină, întinderea actuală și
intensitatea controlului nu respectă, din punctul nostru de vedere, dreptul UE și, îndeosebi art. 47
din Carta drepturilor fundamentale a UE, în măsura în care căile de atac nu sunt eficiente. Cel
mai adesea, controlul are loc doar la suprafață și doar asupra procedurii. Cercetând noțiunea de
„legalitate de fond”, impusă prin Convenția de la Aarhus[5] (art. 9), încă o dată, concluzia este
că instanțele nu oferă suficiente garanții că administrația cântărește în mod imparțial interese
concurente atunci când adoptă o decizie referitoare la mediu, dat fiind că accentul lor privește
doar procedura, în locul fondului.
În final susținem că instanțele ar trebui să fie mai curajoase și să intre în fondul cauzelor de dreptul
mediului, să evalueze procesele decizionale naționale în lumina dreptului și standardelor UE și să
conteste expertiza de specialitate pe care se întemeiază anumite cauze care sunt tratate la nivel
administrativ. Nu ar trebui uitat că administrația românească nu este încă justă și orientată spre
interesul general, în special în domenii în care interese private sunt puternice. Protecția deplină
a mediului impune o administrație justă și imparțială, însoțită de un control jurisdicțional mai
efectiv exercitat de instanțe.
[5]
Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme
de mediu (JO 2005, L 124, p. 4, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 204); cf. și Decizia 2005/370/CE a Consiliului din
17 februarie 2005 privind încheierea, în numele Comunității Europene, a Convenției privind accesul la informație,
participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (JO 2005, L 124, p. 1, Ediție specială,
15/vol. 14, p. 201).
VARIAE | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 169
ABREVIERI
AELS Asociaţia Europeană a Liberului lit. litera
Schimb M. Of. Monitorul Oficial al României
AUE Actul Unic European n.a./ n.n. nota autorului / nota noastră
BCE Banca Centrală Europeană (a autorului)
CE Comunitatea Europeană / Tratatul n.t. nota traducătorului
de instituire a Comunității Europene par. paragraful
CECO Comunitatea Europeană a pct. punctul
Cărbunelui şi Oţelului / Tratatul de
instituire a Comunității Europene a PE Parlamentul European
Cărbunelui şi Oţelului PESC Politica Externă şi de
CEDO Convenţia Europeană a Drepturilor Securitate Comună
Omului / Curtea Europeană a P.R. Pandectele Române
Drepturilor Omului Rec. recueil de la jurisprudence de la
CEEA Comunitatea Europeană a Energiei (eventual urmat Cour de justice des Communautés
Atomice / Tratatul de instituire a de anul apariţiei) européennes et du Tribunal
Comunității Europene a Energiei de première instance des
Atomice Communautés européennes (ediţia
CEE Comunitatea Economică Europeană / în limba franceză; din anul 1989,
Tratatul de instituire a Comunității partea I – hotărârile CJCE,
Economice Europene partea a II-a – hotărârile TPI)
CJCE Curtea de Justiţie a Rep. (începând cu anul 2007) Repertoriul
Comunităţilor Europene (eventual urmat jurisprudenţei Curţii de Justiţie
de anul apariţiei) a Comunităţilor Europene şi a
CJUE Curtea de Justiţie a Uniunii Europene Tribunalului de Primă Instanţă a
(după intrarea în vigoare a Tratatului Comunităţilor Europene
de la Lisabona) (ediţia în limba română)
CML Rev Common Market Law Review (partea I - hotărârile CJCE;
(Kluwer Law International) partea a II-a - hotărârile TPI)
COREPER Comitetul reprezentanţilor R.R.D.A. Revista română de drept al afacerilor
permanenţi R.R.D.E. (C) Revista română de drept european
DG Direcţia Generală (din cadrul (comunitar)
Comisiei) R.R.D.M. Revista română de dreptul muncii
ECR European Court Reports R.T.D.E. Revue trimestrielle de droit
(urmat de anul (ediţia în limba engleză; din anul 1989, européen (Editions Dalloz)
apariţiei) partea I – hotărârile CJCE,
partea a II-a – hotărârile TPI) SEE Spaţiul Economic European
en. englez / britanic subl. ns./s.n. sublinierea noastră (a autorului)
ELR European Law Review TFP Tribunalul Funcţiei Publice
al Uniunii Europene
Euratom Comunitatea Europeană a
Energiei Atomice (v. şi CEEA) / TFUE Tratatul privind funcţionarea Uniunii
Tratatul de instituire a Comunității Europene (Tratatul de la Lisabona)
Europene a Energiei Atomice TPI Tribunalul de Primă Instanţă al
FEI Fondul european de investiţii Comunităţilor Europene
fr. francez(ă) TUE Tratatul privind Uniunea Europeană/
(după intrarea Tribunalul Uniunii Europene
FSE Fondul social european în vigoare a
ibidem în acelaşi loc Tratatului de la
idem acelaşi autor Lisabona)
JAI Justiţie şi Afaceri Interne UE Uniunea Europeană
JO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene UEM Uniunea Economică şi Monetară
(seria „L” – Legislaţie,
seria „C” – Comunicări şi Informări)
CONDIȚII GENERALE DE PUBLICARE
ÎN REVISTELE WOLTERS KLUWER ROMÂNIA
1. Trimiterea unei lucrări în vederea publicării în Revistele Wolters Kluwer România (Pandectele
Române, Revista Română de Dreptul Muncii, Revista Română de Drept al Afacerilor, Revista
Română de Drept European), sub rezerva acceptării sale de către Redacția revistei, constituie
consimțământul autorului pentru cesiunea dreptului de autor în următoarele condiții generale:
2. Colegiul de redacție va accepta lucrarea cu condiția ca aceasta să corespundă într-o măsură

rezonabilă, ca nivel și stil, considerând un minim necesar pentru a fi acceptată, următoarele:
– nivel științific corespunzător;

– tema lucrării să fie actuală;
– lucrarea să conțină un aport de noutate față de doctrina existentă;
– conținutul lucrării să fie adus la zi cu legislația în vigoare în momentul predării.
Dacă lucrarea nu corespunde, Editura are dreptul să refuze publicarea acesteia în forma prezentată
sau să ceară autorului modificarea lucrării conform standardelor revistei.
3. Autorul cedează Editurii, conform Legii nr. 8/1996 privind dreptul de autor și drepturile conexe,
în exclusivitate și fără o limitare teritorială, următoarele drepturi, în totalitate:
– drepturile de reproducere și distribuire a lucrării pe format hârtie, în cadrul unui număr al

Revistei în care are loc publicarea, pe o perioadă de 4 ani;
– drepturile de reproducere și distribuire a lucrării pe format electronic, pe toată durata lor de

existență;
– dreptul de a crea opere derivate, exclusiv în vederea reproducerii și distribuirii în format

electronic;
– dreptul de a retipări acel număr al revistei care include și lucrarea autorului, pe toată durata
de existență a dreptului de autor.
4. Materialele înaintate Editurii spre publicare se vor trimite la adresa de e-mail redactie@
wolterskluwer.ro și vor respecta următoarele condiții:
– articolele se vor transmite în format Word și vor fi redactate cu diacritice, fără greșeli
gramaticale, cu respectarea abrevierilor indicate în paginile revistei. Editura poate cere
autorului să recorecteze lucrarea;
– fiecare articol va avea titlu, rezumat în limba română și engleză, cuvinte-cheie și va respecta
o structură coerentă (capitole, secțiuni etc.).
5. Autorul garantează că este singurul deținător al dreptului de autor asupra lucrării și că lucrarea
este originală, cu excepția materialelor de domeniu public și a extraselor din alte lucrări, care sunt
făcute cu respectarea dispozițiilor legale în materia proprietății intelectuale. Autorul își asumă
deplina responsabilitate în privința conținutului lucrării.
6. Cu privire la materialele care se publică, redacția își rezervă următoarele drepturi:
– să modifice titlul acestora;
– să corecteze, după caz, să reformuleze ori stilizeze unele formulări, fără a aduce atingere
ideilor, opiniei și argumentelor autorilor.
7. Autorii vor primi o confirmare a recepției materialelor în termen de 10 zile. Pentru a evita
orice disfuncționalități în transferarea documentelor, rugăm autorii ca, în eventualitatea în care
în termenul menționat nu au primit confirmarea, să contacteze, printr‑un nou mesaj, redacția.
Decizia de publicare a articolului aparține Colegiului de redacție al revistei și va fi luată în urma

unui proces de analiză a lucrării, conform criteriilor enunțate la pct. 2. În cazul în care există
sugestii de modificare, acestea vor transmise autorilor. Refuzul de a modifica articolele în sensul
dorit de Colegiul de redacție într‑un termen rezonabil convenit de părți, echivalează cu retragerea
articolului de la publicare.
8. Articolele de doctrină se vor trimite în mod obligatoriu însoțite de un rezumat redactat în

limba engleză, de maxim o pagină.
9. Sursele bibliografice vor fi citate complet, cuprinzând: numele și inițiala prenumelui autorului,
lucrarea, ediția, editura, locul de editare, anul apariției, pagina (paginile). Se vor utiliza abrevierile
conform uzanțelor revistei.
10. Hotărârile judecătorești redate in extenso, comentate sau rezumate trebuie să fie definitive.
Se va specifica dacă sunt publicate și sursa.
11. Autorii vor preciza numele și prenumele, profesia (funcția), locul de muncă / locul desfășurării
activității, adresa, e-mailul și telefonul. La cererea Editurii, autorul trebuie să furnizeze
documentele cerute de aceasta (acord de editare, declarație).
12. Acceptarea de către redacție a articolelor trimise spre publicare implică încheierea valabilă a
contractului de editare, având în vedere dispozițiile art. 43 din Legea nr. 8/1996 privind dreptul
de autor și drepturile conexe, care prevăd că pentru încheierea contractului de editare având
drept obiect opere utilizate în presă nu este obligatorie forma scrisă.
Revistă fondată în anul 2003 de C. Bîrsan, V. Duculescu, A. Năstase, A. Popescu, B. Ștefănescu.

RRDE Nr. 1-2023

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

RRDE Nr. 1-2023

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

REVISTA ROMÂNĂ DE

Coordonator reviste: Alina CRĂCIUN

REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 5

6 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023

REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 7

8 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023

REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 9

10 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023

Curtea de Justiție a Uniunii Europene

Keywords: Court of Justice of the European Union, judicial independence, rule of

Articolul urmărește să ofere un răspuns clar și convingător la câteva întrebări care

Cuvinte-cheie: Curtea de Justiție a Uniunii Europene, independența judiciară, stat

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 13

Permiteți-mi, așadar, să felicit Centrul de Studii Politice și Constituționale, Asociația Spaniolă

Independența justiției este o garanție esențială pentru buna funcționare, consolidarea și

Pentru a garanta respectarea statului de drept și a principiilor democratice, judecătorii și procurorii

14 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

II. De ce dreptul Uniunii Europene protejează independența justiției?

Acest sistem de „dublă supraveghere” presupune că instanțele naționale sunt împuternicite să

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 15

accesul la justiție[6], sau că era suficientă completarea reglementărilor menționate cu anumite

Jurisprudența menționată anterior nu examinează însă situațiile în care puterea legislativă

De asemenea, Curtea de Justiție a subliniat recent că o justiție independentă, ca expresie a valorii

16 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

Se ridică totodată și întrebarea dacă Uniunea ar putea adopta un mecanism de condiționalitate

Curtea de Justiție a confirmat existența mecanismului de condiționalitate cu caracter orizontal

Polonia/Parlamentul și Consiliul, C-157/21, EU:C:2022:98, pct. 143.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 17

întrerupere, angajamentul ferm față de democrația liberală, drepturile fundamentale și statul

18 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

banilor și de puterea sabiei[20]. Hotărârile judecătorești se bucură de autoritate și legitimitate

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 19

În al doilea rând, mecanismul trimiterilor preliminare, „cheia de boltă a sistemului jurisdicțional

Buna funcționare a principiului recunoașterii reciproce „se întemeiază pe premisa fundamentală

atac), C-824/18, EU:C:2021:153, pct. 90 și jurisprudența citată.

C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pct. 35.

20 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

protejează independența judiciară. Este vorba, așadar, de păstrarea structurii sistemului de

III. Cum protejează dreptul Uniunii Europene independența judiciară?

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 21

1. O protecție eficientă a independenței judiciare, dar în limitele impuse de tratate

22 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

nu a rezultat că ar fi fost inițiată vreo cercetare disciplinară premergătoare deschiderii unor

2. Crearea de sinergii între Curtea de Justiție a Uniuni Europene și Curtea Europeană a

În al doilea rând, întrucât necesitatea independenței justiției se înscrie în conținutul esențial al

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 23

În mod similar, în cauzele conexe Simpson/Consiliul și HG/Comisia[46], Curtea de Justiție a făcut

3. O apreciere globală a contextului juridic și factual

În al treilea și ultimul rând, testul aparențelor impune o evaluare globală a ansamblului de

24 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 25

Trimiteri preliminare și actul clar:

Keywords: acte clair, preliminary rulings, interpretation, application, judicial

Regimul trimiterilor preliminare ocupă un rol central în arhitectura jurisdicțională

Cuvinte-cheie: act clar, trimiteri preliminare, interpretare, aplicare, motivare

26 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | DOCTRINĂ

Circumstanțele în care instanțele naționale au o marjă de apreciere sau o obligație de sesizare

2. CILFIT: avocatul general, Curtea și intenția jurisdicțională

(a) CILFIT: Criteriile

avocatul general Bobek.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT EUROPEAN NR. 1/2023 | 27

(b) CILFIT: avocatul general

(c) CILFIT: CJUE