Facultatea de Economie și Drept

MODALITĂȚI DE ADOPTARE A DECIZIEI

ÎN CADRUL POLITICILOR PUBLICE

Politici publice, ADP, anul II

Conferențiar dr. Brîndușa Marian

Pentru uz intern
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 •Specialiştii din domeniul ştiinţelor sociale şi politice sunt
în dezacord în privinţa modului cum sunt luate deciziile, asupra
modului cum poate fi studiat acest fenomen şi chiar asupra
definiţiei ce poate fi dată unei decizii..

•În mare, autorii preocupaţi de problema deciziei pot fi

grupaţi în două şcoli:

• cei care îşi concentrează atenţia asupra relaţiei dintre

putere şi decizie şi

• cei care examinează relaţia dintre raţionalitate şi decizie.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

Au fost formulate o serie de teorii în privinţa
procesului de luare a deciziilor. Cele mai
importante sunt:
• Modelul actorului raţional
• Modelul incremental
• Modelul organizării birocratice
• Modelul ideologic

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 MODELUL ACTORULUI RAŢIONAL

• Modelul decizional care subliniază raţionalitatea umană a fost construit pe baza unor
teorii economice, ele însele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza
pentru teoria alegerii raţionale şi teoria alegerii publice. În centrul acestor teorii se
află noţiunea aşa numitului “om economic”, un model al naturii umane care pune
accentul pe interesul personal vă zut în termenii satisfacţiei materiale.

• Astfel, o decizie este luată utilizâ ndu-se urmă toarea procedură :

• - Este identificată natura problemei.
• - Pe baza unei ierarhii a preferinţelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.
• - Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcţie de eficacitatea lor, de
costul lor, de încrederea ce le poate fi acordată .
• - Sunt analizate şi comparate consecinţele fiecă rei acţiuni (costuri şi beneficii, avantaje
şi dezavantaje).
• - Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptă rile şi îl
apropie cel mai mult de obiectivul să u.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
• Acest tip de proces porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective clare şi că le
urmă resc în mod raţional. Pentru ca aceasta să fie posibil trebuie să fie comparată
satisfacţia, plă cerea sau fericirea, pe care ar putea să o procure fiecare acţiune. Cel mai
bun exemplu pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-
beneficiu în luarea deciziilor legate de afaceri.

• Modelul actorului raţional este atractiv, în parte, pentru că el reflectă ceea ce se crede
despre cum ar trebui să se ia o decizie. Bineînţeles, politicienilor le face plă cere ca
acţiunile lor să fie portretizate ca orientate spre scopuri precise şi ca fiind rezultatul
unei deliberă ri atente.

• În orice organizaţie există mai multe posibilită ţi de a atinge obiectivele, iar câ nd este
pus în faţa unei alegeri între mai multe alternative, decidentul raţional trebuie să o
aleagă pe cea care pare să îi satisfacă cel mai bine aceste scopuri. Decizia raţională
implică selecţia alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenţilor).

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

• Examinat mai îndeaproape modelul raţional de luare a deciziilor pare a avea unele
slăbiciuni.
• În primul râ nd, modelul pare a fi mai uşor aplicabil indivizilor, care pot avea un set de
perferinţe ierarhizate, şi mai greu aplicabil grupurilor, în interiorul că rora există mai curâ nd
obiective aflate în conflict. Ce valori şi obiective sunt utilizate în procesul decizional?
Organizaţiile fiind entită ţi neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care
le alcă tuiesc. Doar despre organizaţiile puternic centralizate şi cu o structură de comandă
strictă s-ar putea spune că iau decizii în mod raţional.

• O a doua problemă constă în faptul că , în practică , deciziile sunt luate deseori pe baza unor
informaţii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor acţiuni nu sunt întotdeauna
comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creşterii impozitelor cu cele ale reducerii
ajutoarelor sociale? Ultimul reproş care a fost fă cut modelului actorului raţional este că
ignoră rolul percepţiilor, mă sura în care acţiunile sunt determinate de presupunerile despre
realitate, de credinţe, şi mai puţin de realitate însă şi. Acest model acordă foarte puţină
importanţă valorilor şi înclinaţiilor ideologice pe care le-ar putea împă rtă şi decidenţii
politici. Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 MODELUL INCREMENTAL
•Teoria incrementală a actului decizional este prezentată deseori ca evitând
problemele teoriei raţionale şi, în acelaşi timp, ca fiind mult mai descriptivă în ceea
ce priveşte modul în care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi
considerat “părintele” acestei teorii. Acesta notează câteva eşecuri ale modelului
raţional:

1. nu este adaptat la capacităţile limitate ale individului de a rezolva probleme;

2. nu este adaptat la inadecvarea informaţiei;

3. nu este adaptat la costurile analizei;

4. nu este adaptat la eşecurile în privinţa construcţiei unei metode de evaluare;

5. nu este adaptat la relaţiile strânse dintre fapte şi valori, relaţii ce pot fi observate în
procesul politicilor publice;

6. nu este adaptat la diversele forme în care problemele politice pot să apară.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

• După Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări limitate, adăugiri
la politicile existente, cum ar fi creşteri de câteva procente la bugetul unui
departament. Testul unei politici publice bune nu este maximizarea valorilor
decidentului, ci asigurarea acordului între părţile interesate implicate.
Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:

• - Selectarea scopurilor sau obiectivelor şi analiza empirică a acţiunii

necesare pentru atingerea lor sunt mai curând strâns întrepătrunse decât
separate.

• - Decidentul ia în consideraţie doar unele dintre alternative pentru a rezolva

problema, aceste alternative diferind doar incremental, adică marginal, de
politicile existente.

• - Pentru fiecare alternativă sunt evaluate doar câteva consecinţe, considerate

mai importante.

• - Problema cu care se confruntă decidentul este în mod continuu redefinită.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
• - Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o problemă.

• - Deciziile incrementale au în vedere în special remedii, ameliorări ale situaţiei prezente,

imperfecţiuni sociale concrete şi mai puţin scopuri sociale importante.

• Din această perspectivă deciziile tind să fie luate pe baza unor informaţii inadecvate şi la un
nivel scăzut de înţelegere, aceasta descurajându-i pe decidenţi să urmereze acţiuni radicale şi
inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu şi un proces de explorare. În lipsa
unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice operează cu ajutorul unui cadru deja
existent, ajustându-şi poziţia în funcţie de feed back-ul oferit de informaţiile despre impactul
deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugerează o strategie de evitare, decidenţii fiind înclinaţi mai
curând spre îndepărtarea de probleme, decât spre rezolvarea lor.

• Dacă modelul raţional are de obicei scopuri prescriptive, normative, incrementalismul, după
cum îl prezintă Lindblom, este atât normativ, cât şi descriptiv. El nu doar că asigură o descriere mai
corectă a modului în care sunt luate deciziile în lumea reală, susţine autorul american, ci are şi
meritul flexibilităţii şi al cuprinderii unor poziţii divergente. În acest sens el are un caracter anti-
utopic şi corespunde modului în care sunt adoptate politicile publice în democraţiile pluraliste,
implicănd răspundere şi flexibilitate, consultare şi compromis. Totuşi, modelul a fost criticat ca fiind
profund conservator, în sensul că justifică prejudecăţile împotriva inovaţiei şi favorizează inerţia.
Politicienii care îmbrăţişează incrementalismul sunt mult mai preocupaţi de problemele zilnice decât
de cele ce implică o viziune pe termen lung. Energia lor este consumată spre menţinerea “navei
politice” la suprafaţă şi în mişcare şi mai puţin pe direcţia spre care se îndreaptă aceasta.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 •O altă slăbiciune a incrementalismului este că explică foarte puţin acele decizii
politice care sunt radicale sau revoluţionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a
lansa planurile cincinale în 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea în 1959 sau
chiar decizia lui Margaret Thacher de a reduce implicarea statului în anii ’80, pot fi
cu greu descrise ca ajustări treptate.

•Din perspectiva unor asemena dificultăţi Amitai Etzioni(1967) a propus ideea

de “explorare mixtă” care încearcă să creeze o punte între perspectiva raţională şi
incrementalism. Explorarea mixtă se bazează pe distincţia dintre deciziile
fundamentale şi deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi
declararea războiului, stabilesc direcţiile de bază, asigură contextul pentru deciziile
incrementale. În principiu, explorarea mixtă presupune că deciziile sunt luate în
două faze: întâi, decidenţii evaluează în sens larg, explorează, toate opţiunile politice
în termenii şanselor de a atinge obiectivele pre-existente. Apoi este adoptată o
perspectivă mult mai incrementală pe măsură ce sunt luate în considerare detaliile
politicii selectate. Astfel, de exemplu, o decizie largă de a reduce cheltuielile publice
este însoţită de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile sau
programele ce vor fi afectate.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 MODELUL ORGANIZĂRII BIROCRATICE
• Atât modelul actorului raţional cât şi cel incremental sunt modele tip „cutie neagră” a procesului decizional:
nu este luat în considerare impactul pe care structura procesului de politici publice îl poate avea asupra deciziilor.
Modelul birocratic sau modelul organizaţional, încearcă să pătrundă în interiorul “cutiei negre” subliniind măsura în
care procesul influenţează produsul.

• Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat această perspectivă, analizând deciziile luate de SUA şi
URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare sovietice în Cuba, în 1962. Allison precizează că pot
fi utilizate trei perspective diferite pentru analizare aceleiaşi acţiuni:

- Actorul raţional. Acţiunea este desfăşurată de actori identificabili (SUA şi URSS), care au scopuri clare şi optează
pentru calea cea mai bună în vederea atingerii acestor scopuri.

- Procesul organizaţional. Politica nu mai este făcută de SUA, ci rezultă din interacţiunea unor organisme specializate
(Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Albă), fiecare dintre acestea având un mod specific de recunoaştere şi
de rezolvare a problemelor.

- Politica birocratică. Aceste organisme specializate au interese şi poziţii diferite, iar procesul politic provine din
relaţiile de putere dintre aceste organisme şi din negocierile ce au loc între ele.

• Două modele contrastante, însă aflate în legătură rezultă din acest studiu. Primul, intitulat în mod obişnuit
“modelul procesului organizaţional”, accentuează impactul pe care îl au asupra deciziilor valorile, presupunerile şi
modelele obişnuite de comportament care pot fi întâlnite în orice organizaţie mare. Deciziile par să reflecte nu atât
analiza raţională şi evaluarea obiectivă, cât cultura înrădăcinată a departamentului sau a agenţiei de unde provine. A
doua teorie, “modelul politicii birocratice”, subliniază impactul negocierilor ce au loc între diverse persoane şi
agenţii asupra deciziilor, fiecare urmărind interese proprii. Această perspectivă demontează ideea de stat monolit, unit
în jurul unui singur interes, şi sugerează că deciziile provin dintr-o arenă concurenţială, în care balanţa avantajului
este în continuă mişcare.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 • Autorul american subliniază că aceste trei perspective nu trebuie văzute ca tipuri
diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat
acest proces. În orice situaţie vor fi elemente ce ţin de opţiune (actor raţional), de rutină
(proces guvernamental) şi de competiţie (politică birocratică), însă ele nu vor fi identice
pentru toţi participanţii, în orice moment sau în orice domeniu.

• Deşi aceste modele au, fără îndoială, meritul de a atrage atenţia asupra unor aspecte
importante ale procesului decizional, ele au şi unele slăbiciuni. În primul rând, modelul
procesului organizaţional reduce sfera de acţiune a conucătorilor politici, posibilitatea ca
aceştia să-şi impună deciziile “de sus”. Ar fi eronat să se sugereze că toate deciziile sunt
modelate de presiunile organizaţionale şi să se ignore rolul personal al liderilor, aşa cum a
fost cel al lui Roosevelt în iniţierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler în invadarea
Poloniei. În al doilea rând, este simplist să se sugereze, aşa cum o face modelul politicii
birocratice, că actorii politici îşi adoptă poziţia doar pe baza intereselor organizaţiei din
care fac parte, ignorându-se simpatiile personale şi obiectivele individuale. În al treilea
rând, încercarea de a explica deciziile doar în termeni legaţi de cutia neagră, înseamnă de
a nu a acorda nici un fel de importanţă presiunilor externe care provin din mediul
economic, politic sau ideologic.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
 MODELUL IDEOLOGIC
• Modelele decizionale care pun în prim plan credinţele şi ideologia subliniază gradul în care
comporatmentul este structurat de către percepţie. Ceea ce oamenii văd şi înţeleg este, într-o anumită
măsură, ceea ce valorile şi concepţiile lor le permit, îi încurajează să vadă şi să înţeleagă. Această tendinţă
este cu atât mai puternică cu cât, în cele mai multe cazuri, ea este inconştientă. Deşi decidenţii pot crede
despre ei înşişi că acţionează în mod raţional, riguros şi imparţial, valorile sociale şi politice care le
împărtăşesc pot acţiona ca un filtru puternic, definind ceea ce poate fi gândit, ceea ce poate fi făcut şi ceea
ce este de dorit. Anumite informaţii şi anumite opţiuni nu sunt apreciate sau nici măcar nu sunt luate în
consideraţie, în timp ce alte informaţii şi alte cursuri ale acţiunii sunt utilizate cu predilecţie. Kenneth
Boulding(1956) subliniază imporatanţa vitală a acestui proces, arătând că, fără un mecanism de filtrare a
informaţiilor, decidenţii ar fi pur şi simplu copleşiţi de volumul de date cu care s-ar confrunta.

• Sunt totuşi păreri diferite în ceea ce priveşte originea şi natura acestui proces de filtrare. Robert
Jerris(1968), de exemplu, atrage atenţia asupra erorilor constante de apreciere din partea decidenţilor din
domeniul relaţiilor internaţionale, acestea avându-şi originea în etnocentrism (mod de înţelegere în care
acţiunile şi intenţiile altui grup sunt apreciate prin aplicarea valorilor şi teoriilor provenite din cultura
observatorului, care este incapabil să înţeleagă semnificaţia diferenţelor culturale). Un exemplu al acestui
fenomen îl constituie înclinaţia lui Anthony Eden şi a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul
Nasser preşedintele Egiptului în perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un “al doilea Hitler”. Irving
Janis(1972), pe de altă parte, sugerează că multe decizii, din domeniul relaţiilor internaţionale pot fi
explicate prin ceea ce el a numit “gândire de grup”. Acesta reprezintă fenomenul în care presiunile
psihologice şi profesionale concură la încurajarea unui grup de decidenţi de a adopta o poziţie unită şi
coerentă, părerile contrare sau neconvenabile fiind excluse.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.

 • O încercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care să ţină cont de impactul
sistemului de credinţe, a fost realizată de Paul Sabatier(1988). Principala sa preocupare a fost de a explica
modul în care apar achimbările într-o politică publică. El a atras atenţia asupra rolului jucat de
“subsistemul politicii publice”, adică asupra grupului de oameni care contribuie într-un mod oarecare la
influenţarea politicii dintr-un anumit domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri
de politicieni, funcţionari publici şi grupuri de interes, ci şi cercetători, cadre universare şi ziarişti cu
preocupări în domeniu. Astfel se crează coaliţii de indivizi care împărtăşesc credinţe şi valori apropiate.
Aceste credinţe operează la trei niveluri diferite:

• - Credinţe profunde (principii morale sau filosofice fundamentale);

• - Credinţe apropiate (preferinţe pentru anumite politici);

• - Credinţe secundare (puncte de vedere asupra implementării sau aplicării unei politici).

• Importanţa unor asemenea credinţe constă în faptul că acestea asigură ceea ce Sabatier numeşte
“cleiul” politicii, strângând împreună oameni pe baza valorilor şi preferinţelor pe care le împărtăşesc. În
timp ce credinţele profunde sunt rezistente la schimbare, cele apropiate şi mai ales cele secundare sunt
mult mai flexibile. Utilizând acest cadru, Sabatier apreciază că o schimbare de politică publică poate fi
înţeleasă în termeni de înclinare a echilibrului de forţe în subsistemul acelei politici, prin dominaţia unei
coaliţii asupra alteia. Acest proces poate fi considerat, cu toate acestea, ca raţional, atâta vreme cât
dezbaterea despre şi dintre sistemele de credinţe conduce la un proces de învăţare în privinţa politicilor
publice.
Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.
• Pentru marxism şi feminism însă, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage concluzii
cu totul diferite. Marxiştii susţin că acele credinţe profunde din subsistemele politicii
publice şi opiniile decidenţilor politici sunt structurate de ideologia clasei
conducătoare, astfel fiind favorizate interesele forţelor economice dominante.
Feminismul, la rândul său, consideră că preponderenţa bărbaţilor în rândul celor cu
putere de decizie politică face ca acel “clei” politic să fie asigurat de către idei şi valori
patriarhale. Acest fapt conduce la prejudecăţi politice care susţin în continuare sistemul
de dominaţie politică a bărbaţilor.

Este interzisă copierea și distribuirea neautorizată a acestui material.