Sunteți pe pagina 1din 11

TEORIA GENERALA A BUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

ermenul buget i gsete originea n vechea limb francez i anume n expresia bouge i bougette prin care se nelege o pung din piele sau o pung cu bani. Termenul a fost preluat n Anglia odat cu cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaia financiar 36. n Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finane) avea obiceiul s prezinte Camerei Comunelor un proiect n care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se gsea ntr-o map din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se numea: deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hrtia sau programul din map, reprezenta n mod simbolic: punga tezaurului i tezaurul Coroanei Marii Britanii. Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, exist totui expresii oficiale diferite. n Spania, de pild, terminologia oficial este presupuesto sau presupuestos generales del estado; n Italia bilancio sau progetto de bilancio; n Germania, iniial s-a folosit expresia sttasshausaltsptan, ns recent, limbajul oficial i de specialitate utilizeaz termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr. n literatura de specialitate s-au expus numeroase definiii, dar din punct de vedere conceptual s-au evideniat dou caracterizri fundamentale. Susintorii primei concepii sunt de prerea, c bugetul statului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmeaz a se efectua, i de venituri, ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat, fiind aprobat de Parlament37. A doua concepie exprimat n literatura i legislaia financiar susine c bugetul statului este un act de stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitatea contemporan a acestei concepii este confirmat de faptul c elementele ei eseniale au fost preluate i pentru caracterizarea oficial a bugetului Comunitii Europene, fiind precizat, c bugetul este: actul care prevede i autorizeaz n prealabil, n fiecare an, cheltuielile i veniturile comunitii" 39. Aceast caracterizare legal este valoroas i din punct de vedere teoretic, ntruct n ea se precizeaz att necesitatea tehnico-financiar, ct i importana autorizatoare a bugetului. n aceast ordine de idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativ privind condiiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum i cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii i destinaiile acestora pe o perioad dat (de obicei un an ).

2.2. Funciile bugetului de stat


~ nsemntatea bugetului de stat n viaa economic, social i politic din fiecare stat contemporan a promovat evidenierea .X. urmtoarelor funcii bugetare40. A) bugetul are funcie juridic, pentru c anual se adopt printr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetar anual*2), dispoziiile cuprinse n aceast lege fiind imperative cu privire la cuantumul minim al veniturilor i maximum de cheltuieli. Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizeaz sub dou aspecte: - este legislativ; - este previzional. n doctrina i legislaia francez s-a statornicit ideea c este periculos s lai Parlamentul s acioneze sensibil la dorinele alegtorilor, deoarece exist tentaia de majorare a cheltuielilor. n acest sens se menioneaz: Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora". Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice, bugetul tinde s prevad viitorul, dar din cauza dificultilor sunt necesare adaptri. Previziunea bugetar trebuie s reflecte obiectivele, planurile de dezvoltare economic i social. B) bugetul are o funcie politic; indiferent de semnificaia lui juridic, bugetul a cptat n practica parlamentar o imens valoare politic. Acest lucru se produce ntruct bugetul reflect ntregul program

politic al guvernului, votarea lui de ctre Parlament presupunnd prezentarea ntregii politici guvernamentale. 43 Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare, exercit o incontestabil presiune asupra liniei de conduit a guvernului. Bugetul are o funcie politic i prin influena pe care o exercit asupra regimului politic i care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul poate influena politica regimului, determinnd volumul i diversitatea cheltuielilor bugetare, n corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora i categoriei de contribuabili. Influena asupra regimului politic afecteaz nu numai natura regimului, dar i stabilitatea acestuia. Puterea politic i puterea bugetar au o strns legtur. Dup ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie s fie executat de Guvern ca putere executiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituional 44 atribuit n sfera bugetar organului reprezentativ. Totui, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificri ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de ctre Guvern, care atrag dup sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau mprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare 45 . Pe lng aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul executrii bugetului de stat doar printr-o informare anual privind veniturile i cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat i revine Guvernului". n aceeai ordine de idei, art. 43 din legea menionat reglementeaz, c la sfritul fiecrui an bugetar Ministerul Finanelor ntocmete un raport", structura acestuia fiind stabilit de acesta", prezentnd acest raport Guvernului", iar Guvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre executarea bugetului de stat". Deci bugetul contemporan, dup afirmaia literaturii franceze de specialitate, a restaurat i consolidat executivul care a devenit o putere adevrat. Pe de alt parte, efectele sale se extind i asupra stabilitii regimului. Situaia actual se exprim prin urmtorul silogism: Guvernul determin i conduce politica naiunii". n acest sens, bugetul exprim opera Guvernului"46. Influena asupra stabilitii regimului politic, se explic prin faptul, c bugetul nu a fost nici o dat neutru n caz de criz politic. Ex.: revoluia francez de la 1879 din ameninare de bancrut. Din 1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plti datoriile rzboiului. Acest deficit 1-a constrns pe Regele Franei s convoace statele generale; regele a afirmat: fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naiunii"*7. Influena asupra politicii regimului se explic prin faptul c bugetul constituie un act fundamental al politicii economice i sociale ale guvernului, apreciind dup dublul aspect cheltuielile i ncasrile. Aceasta din urm contribuie la precizarea conceptului unui model economic i social. C) bugetul are o funcie financiar, n sensul c presupune determinarea sub form bneasc a necesarului de cheltuit n domeniul public i evaluarea ct mai corect a surselor care pot fi de natur fiscal n marea lor majoritate, i nefiscal. D) bugetul are o funcie public. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statal, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent economic la fel ca ceilali subieci ai sferei antreprenoriale. El consum, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. Este un act de administrare", un deviz de administrare".

2.3. Sistemul bugetar n statele contemporane


O n condiiile n care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare i corelare a veniturilor i JL cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizrii bugetare, sunt evideniate anumite particulariti i deosebiri mai ales n statele federative fa de cele cu structur unitar. n aceste state sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetar i n acelai timp, n unele dintre state s-au conceput i sau pus n aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare bugetar48. n statele unitare naionale cum sunt Frana, Italia, Suedia etc, organizarea bugetar era la nceput simpl, deoarece, cuprindea numai bugetul de stat i bugetele locale. Bugetul de stat din statele unitare naionale este denumit i buget ordinar sau general, a avut i are ca venituri principale impozitele i taxele completate, n caz de insuficien, cu mprumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuine de nvmnt i sntate public,

ntreinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instane judectoreti, armat etc. Bugetele locale sau ale unitilor administrativ-teritoriale din statele unitare naionale sunt o component a organizrii bugetare, avnd o importan primordial pentru autonomia funcional a organelor de conducere ale altor uniti, autonomii n cadrul statelor unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanate att ntreinerea autoritilor publice locale, ct i instituii i aciuni de nvmnt public, culturale i sanitare, modernizarea i dezvoltarea urbanistic etc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente 49. Pe lng bugetul de stat i bugetele locale, structura bugetar din statele unitare naionale contemporane a fost dezvoltat cuprinznd bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri bneti speciale i alte fonduri bneti alturate bugetului de stat. De exemplu, n Frana, pe lng bugetul general al statului, structura bugetar cuprinde bugete anex pentru pot i telecomunicaii, serviciul explozivilor, navigaia aerian etc, ca i conturi speciale pentru dezvoltarea aduciunilor de ap, pentru fondul forestier naional, pentru fondul naional al crii etc.50. n Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variant original de organizare bugetar care se aplic practic prin bugetul public naional. Noiunea public delimiteaz aceste bugete de bugetele proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli, instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura economico- financiar 51 i practica agenilor economici. Expresia naional nseamn, c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur public a statului. Bugetul public naional este alctuit din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile de asigurare obligatorie de asisten medical52. Cu acest cuprins bugetul public naional este o variant original de organizare bugetar 53 prin faptul, c pe lng bugetul de stat i bugetele locale, cuprinde i bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale i fondurile de asigurare obligatorie de asisten medical, fiind din punct de vedere organizatoric autonome fa de bugetul statului, avnd natur juridic financiar n regim de drept public. Pe lng bugetul de stat, organizarea bugetar din Republica Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 54 , fiind prezentate i adoptate de ctre Parlament 55. De exemplu, prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 56 i Hotrrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier 57 , s-a constituit un fond extrabugetar avnd drept scop reparaia i ntreinerea infrastructurii rutiere din ara noastr n statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite ale Americii, Federaia Rus i altele, organizarea bugetar este influenat de structura federativ cuprinznd: statele, landurile, cantoanele, provinciile componente etc. n consecin, organizarea bugetar federativ este mai complex i cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor etc. componente i bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile etc. componente. Sub aspecte generale, organizarea bugetar federativ este asemntoare n toate aceste state, cuprinznd bugete federale ale statelor membre i locale. ns cuprinsul de cheltuieli i venituri, relaiile dintre bugetele federale ale statelor membre i celor locale, procedura elaborrii i aprobrii bugetelor anuale sunt reglementate diferit, conform conceptelor proprii formate i evoluate n fiecare stat federativ. n Germania, organizarea bugetar federativ este reglementat printr-un act normativ denumit Constituie financiar" n cuprinsul creia problema principal este cea a repartiiei juste" a fondurilor bneti ntre bugetul federal i bugetele landurilor membre ale statului federal german 58. n scopul repartiiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate n funcie de competena material a organelor administrative federale, ale landurilor i locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal sunt finanate integral afacerile externe, cile ferate i fluviale federale, pota, aprarea rii inclusiv protecia frontierelor, autoritile i instanele federale. n comun, din bugetul federal i din bugetele landurilor sunt finanate extinderea, funcionarea i activitatea tiinific a instituiilor superioare de nvmnt, ca i ameliorarea infrastructurii economice regionale. Tot n comun, din bugetele landurilor i din bugetele locale sunt finanate instituiile de nvmnt, sntate i protecie social, unitile de gospodrie comunal, alte instituii i uniti organizate, care funcioneaz pe lng autoritile publice ale landurilor, oreneti i comunale59. n ceea ce privete veniturile, produsul bnesc al celor mai importante impozite este repartizat ntre bugetul federal i bugetele landurilor, cu preponderen pentru bugetul federal, avnd n vedere c din acesta se suport aproape jumtate din cheltuielile publice, iar cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor i cel mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale i ale monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe

consumaie i ale prelevrilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe venit i capital, ca i al impozitelor pe circulaia capitalurilor revine bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe cldiri i activiti profesionale, ca i impozitele locale pe consumaie sunt venituri ale bugetelor locale60. Datorit acestei repartiii a fiscalitii n folosul bugetului federal, centrul federal efectueaz unele redistribuiri a unor venituri i cheltuieli, n mod vertical", ntre bugetul federal i bugetele landurilor aflate n situaie deficitar. n acelai timp, datorit faptului c unele landuri au o capacitate fiscal superioar", pentru acestea s-a instituit obligaia de a plti o contribuie destinat repartizrii financiare juste" din care se acord subvenii bneti landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizndu-se astfel o redistribuire a fondurilor bneti ntre bugetele landurilor n mod orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de Nord aloc o parte din resursele financiare landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt: Saxonia, levig-Goltein etc 62. Asemenea mecanism de redistribuire a fondurilor bneti n mod orizontal" este reglementat i n Republica Moldova, fiind acumulate surse financiare n fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate unitilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate 63. n Statele Unite ale Americii, organizarea bugetar cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre i bugetele locale. ntre aceste bugete veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate prin legi de autorizare a veniturilor i cheltuielilor bugetare" n funcie de competenele statale" ale organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre i ale organelor locale denumite colectiviti subordonate"64. Bugetului federal american i revin cheltuieli pentru aprarea naional, pentru ntreinerea organelor puterii publice, pentru sntate i altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe veniturile persoanelor fizice i ale corporaiilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar federal i revin aproximativ 70% din toate veniturile i cheltuielile statului federal american65. Din bugetele statelor membre, sunt finanate districtele colare", drumurile rutiere i cheltuielile cu caracter social; pe cnd veniturile acestor state nu sunt riguros identice i cuprind mai ales taxele percepute pentru carburani, tutun, buturi alcoolice, automobile, ca i o tax funciar, care, n tot mai multe state, este cedat pentru administrarea fiscal a colectivitilor locale 66. anului urmtor. Aceast practic diferit fiind influenat de tradiii i de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale74. Avnd n vedere c, n mod practic, dup sfritul anului bugetar se ncaseaz venituri bugetare restante i se efectueaz cheltuieli angajate n ultima parte a anului bugetar, n unele state acestea se nscriu n conturile bugetului expirat, pe cnd n alte state gestiunea bugetar" se ncadreaz exact ntre datele de nceput i de sfrit ale exerciiului bugetar75. n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetar, urmtoarele dispoziii: "La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor nchide toate conturile deschise n decursul anului bugetar curent, pentru a ntocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76. Reglementarea gestiunii bugetare n strict concordan cu anul calendaristic este raional deoarece cazurile de venituri bugetare restante ca i de cheltuielile angajate n ultima parte a anului calendaristic care se ncaseaz i respectiv efectueaz la nceputul anului urmtor intervin i se repet de la un exerciiu bugetar la altul, afectnd puin executarea bugetelor anuale de stat. 3.2.2. Unitatea bugetar este un principiu care pretinde elaborarea n fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu apreciindu-se i el n comparaie cu oponentul su - procedeul pluralitii de bugete. Principiul unitii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consider consacrat prin nsi legile referitoare la contabilitatea ori la finanele publice, ntruct dispoziiile acestor legi folosesc expresia buget" de stat sau bugetul" statului, conducnd la concluzia c este vorba de un singur buget i nu de mai multe bugete77. La fel ca i principiul anualitii, literatura financiar contemporan apreciaz c principiul unitii bugetare se sprijin pe dou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetar permite s se prezinte starea real a situaiei financiare a rii, ceea ce, din punct de vedere politic, este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului statului, pentru ca Parlamentul s aib o vedere de ansamblu asupra cheltuielilor statului.78 ntr-adevr, elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiu financiar a unui singur buget de stat ofer posibilitatea de a se cunoate exact veniturile i cheltuielile anuale, raportul dintre acestea i deci echilibrul ori deficitul situaiei financiare a statului. De asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin comparaia evoluiei veniturilor i cheltuielilor

de la un buget anual la altul. Datorit acestor avantaje, principiul unitii bugetare a fost apreciat ca o regul ideal" i ca o condiie de sinceritate financiar"79. Cu toate avantajele tehnico-financiare i politice, n foarte multe state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de stat i s-a preferat procedeul pluralitii bugetare. Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general, sau central, i admindu-se, alturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare 80, speciale, autonome81 etc. Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar pentru situaii excepionale, fiind alturate bugetului ordinar al statului i adoptate tot de Parlament odat cu acesta. Practicarea acestor bugete a nceput odat cu apariia cheltuielilor extraordinare pentru narmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate de calamiti naturale, alte calamiti deosebite. Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la un stat la altul. Cea mai ndelungat i divers practic n acest fel este cunoscut n Frana, ncepnd cu perioada lui Napoleon Bonaparte, condus personal de acesta, denumit domeniul extraordinar", acumulat din "produsele victoriei i cuceririlor" - impozite i alte contribuii impuse nvinilor i rilor ocupate - i utilizat n mod prioritar pentru soldele ofierilor i soldailor82. n Anglia, bugetele extraordinare au fost admise condiionat de reglementarea prin legi speciale i s-au creat pentru lucrri de comunicaii publice. Bugetele anexe au fost i sunt practicate mai frecvent dect bugetele extraordinare, deoarece corespund unor trebuine conjuncturale frecvente mai ales de sporire a fondurilor bneti necesare unor ramuri economice sau de activitate, exploatrii unor servicii publice etc. Categoria sectoarelor, ramurilor i exploatrilor pentru care se pot crea bugete anexe este reglementat i ea diferit de la un stat la altul, cu sau fr limitri ale obiectului de finanare. Ceea ce rmne comun acestor bugete este adoptarea lor n fiecare an de ctre Parlament, concomitent cu bugetul statului prin nsi legea de adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenii pentru cheltuieli83. n Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite fonduri speciale"84. Acestea se adopt de Parlament"85, ca anex la bugetul de stat"86 sau de organele reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale" 87, ca anex la bugetul local. Un fond extrabugetar de acest fel este fondul rutier", reglementat prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 88 i Hotrrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier.89 Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepie de la principiul unitii bugetare, pentru colectiviti de interes public, crora prin lege li s-a acordat autonomie i care au personalitate juridic. Aceast autonomie, din punct de vedere financiar, nseamn dreptul de a avea buget propriu, aprobat de ctre organul propriu de conducere a colectivitilor publice crora li s-a stabilit prin lege autonomia cu dreptul de a avea buget propriu. Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult n Frana i Romnia, pentru aa-numitele regii autonome organizate n ramurile strategice de interes naional - industria de armament, energetica, exploatarea minelor i gazelor naturale, pota, transporturile feroviare etc.90. 3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent, alteori mbinat cu principiul unitii bugetului de stat. Acest principiu are n vedere, ca bugetul s cuprind toate veniturile i toate cheltuielile statului din fiecare exerciiu financiar. Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalitii prezint att avantaje, ct i dificulti. Avantajul principal al universalitii bugetului statului este de ordin politic. n mprejurarea n care bugetul de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere i adoptare este alctuit din totalitatea veniturilor i totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaterea exact a politicii regimului. Acest avantaj este identic cu cel oferit de principiul unitii bugetului de stat, fapt datorit cruia, principiile universalitii i unitii bugetului de stat sunt privite i apreciate uneori ca mbinate i anume universalitatea ca aspect complementar al unitii bugetului de stat"91. Dificultatea principal a aplicrii principiului universalitii este atras de proporiile mari ale bugetului brut care elaborat conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecina de a amplifica i evidena contabil bugetar. Dificultile tehnico-financiare ale aplicrii principiului universalitii bugetare au promovat, alturat

procedeului bugetului brut, procedeul bugetului net. n timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, n cazul n care veniturile sunt mai mari dect cheltuielile, se nscrie n partea de venituri a bugetului statului, iar n ipoteza contrar, deficitul rezultat atunci cnd cheltuielile sunt mai mari dect veniturile, se nscrie n partea de cheltuieli a bugetului de stat. Procedeul bugetului net a fost ns i criticat nc din primele etape ale aplicrii lui, deoarece permite camuflarea cuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare de stat92. Avnd n vedere avantajele i dificultile constatate n practic, s-a recurs la procedeul bugetului mixt n care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de aciuni, instituii etc, n bugetul anual de stat se nscriu toate veniturile i toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituii etc. se nscriu numai soldurile nete93. 3.2.4. Principiul echilibrrii bugetului de stat este considerat principiu clasic"94 al doctrinei financiare. Echilibrul bugetului de stat este conceput i enunat ca echivalen cantitativ a tuturor veniturilor i cheltuielilor, stabilind un excedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli i avnd astfel aprecierea public de dovad a unei bune politici financiare a statului"95. Deci, n trecut, deficitele bugetare puteau avea consecina declarrii bancrutei sau insolvabilitii statului, iar n prezent ele pot accentua inflaia ori de cte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite. Concepia echilibrului bugetar este ns depit n prezent, mai ales datorit modificrii raportului dintre economia liberal-capitalist i finanele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere economic. Astfel, n unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au crescut i se repet de la un exerciiu financiar la altul, cu toate c produsul social brut sporete de la un an la altul96. n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor din statele contemporane industrializate, care, datorit disponibilitilor de capitaluri, ofer statului posibilitatea de a obine constant mprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina financiar a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunnd la practica tradiional a echilibrrii n fiecare an a veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenare a dezvoltrii economice prin ntrebuinarea de ctre stat a unei nsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern i extern. Diferit de aceasta, n statele contemporane n curs de dezvoltare, echilibrul bugetar a rmas un principiu legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar consacr acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevznd ndatoririle Ministerului Finanelor, Guvernului i Parlamentului de a urmri echilibrul n timp al colectrii veniturilor i efecturii cheltuielilor". 97 n acest sens, Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale 98 prevede expres, c autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale sunt obligate s ntreprind toate msurile necesare pentru meninerea echilibrului bugetar" 99 . Prin echilibrul bugetar se nelege egalitatea dintre veniturile i cheltuielile bugetului"100. In condiiile unor concepii diferite privind echilibrul bugetar i mai ales a posibilitilor diferite de la un stat la altul de a promova acest echilibru, doctrina financiar susine aciuni diverse. ntre acestea se remarc constituirea, n etapele prospere ale ciclului economic, a unor fonduri bneti de rezerv, ori de egalizare care s fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite n etapele de declin economic. Aciunile de acest fel sunt condiionate de alternativa etapelor de declin i de prosperitate ale ciclului economic, ca i de hotrrile parlamentare de a spori impozitele i taxele n etapele de prosperitate economic n vederea constituirii fondurilor bneti de rezerv, ori de egalizare cu care s fie acoperite deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care dein resurse naturale n baza crora instituie fonduri de stabilizare, fonduri pentru generaiile viitoare etc, ce constituie o garanie financiar pentru dificultile economice ale generaiilor viitoare. 3.2.5. Principiul publicitii bugetului de stat, are n vedere publicarea acestuia ntr-o surs oficial de informare n mas pentru a fi adus la cunotina opiniei publice, fiind un act de administrare a unui regim politic i a orientrilor de natur financiar preferate de acesta. Astfel, legile" se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova"101. Bugetul de stat fiind o lege n sine, implic procedura obligatorie de publicare n Monitorul Oficial. n acest caz, dac legea bugetar anual nu va fi publicat n Monitorul Oficial, ea nu va intra n vigoare, adic nu va produce efecte juridice.

Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern. Situaia financiar a statului, mersul executrii bugetului de stat, evoluia puterii de cumprare a monedei naionale, alturat de dinamica produciei industriale i de cretere economic, influeneaz asupra poziiei de care se bucur un stat pe piaa internaional de capital. n concepia sistemului bugetar din statele contemporane, a prevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile financiare ale unei perioade (de obicei un an) i de a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice, constituie o obligaie primordial a organelor statului102. Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii, echilibrului bugetar i publicitii, n teoria financiar au fost exprimate i alte principii, cum sunt specializarea bugetar promovat prin precizarea provenienei tuturor veniturilor bugetare i a destinaiei specifice a fiecrei categorii de cheltuieli bugetare 103, precum i principiul non-afeciunii care - aa cum este prevzut n Regulamentul financiar al Comunitii Europene - pretinde ca veniturile bugetare s fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare i nu unor cheltuieli particulare104.

2.5. Natura juridic a bugetului de stat

in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost caracterizat diferit n literatura de specialitate. Cele mai comentate teorii de acest fel sunt cele care susin fie c bugetul statului este actcondiiune de natur administrativ, fie c acest buget este ntotdeauna o lege, fie c bugetul este i lege i act administrativ, sau este un act de planificare financiar. a) Teoria bugetului de stat act-condiiune de natur administrativ - a fost exprimat i susinut acordnd prioritate determinat faptului c prin bugetele anuale se condiioneaz att veniturile, ct i cheltuielile statului, sub aspecte parial diferite, ns comune actelor administrative de acest fel105. n ceea ce privete veniturile, ntr-adevr prin bugetele statelor se stabilete cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecruia dintre principalele categorii de venituri bugetare. De asemenea, se specific impozitele, taxele i celelalte venituri bugetare de stat programate a se realiza anual n conformitate cu dispoziiile din legile i celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat. Dac potrivit necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se condiioneaz realizarea anumitor venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaz concluzia c bugetul veniturilor este un act-condiiune". Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al statului este condiia obinerii din trezoreria public a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lng faptul c prin acest buget se stabilete i se aprob cuantumul bnesc al fiecreia dintre cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consider relevant obligaia Parlamentului de a vota cheltuielile publice necesare anuale cum sunt cele de salarii i alte pli ntr-un cuantum bnesc prestabilit, ce se efectueaz pe baza dispoziiilor din legile organice, dar pentru unele cheltuieli se las agenilor administrativi aprecierea utilitii lor i decizia de efectuare n cuantumul condiionat de legile organice. n temeiul acestui argument se apreciaz c i bugetul cheltuielilor este un actcondiiune". b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului pornete de la ideea c legea este orice decizie emanat de puterea legislativ", iar n mprejurarea n care bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zis"106. Avnd n vedere c n statele constituionale se susine existena unei distincii ntre legea formal i cea material, n dezvoltarea acestei teorii se afirm c pentru caracterul de lege al unui act este mai important elementul formal dect cel material. Raionnd astfel i innd seama de faptul c fiecare lege trebuie s aib un cuprins material care se gsete i n actul de aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zis. ntr-o variant a acestei teorii se apreciaz c "bugetul statului este o lege numai n sens formal i nu n sens material", pentru c el >.este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative"107. c) Teoria potrivit creia bugetul statului are natur juridic att de lege, ct i de act administrativ pornete

de la deosebirea dintre legea formal i legea material i ajunge la concluzia c bugetul este lege n prile lui creatoare de dispoziii generale i act administrativ n prile lui creatoare de acte individuale i concrete" 108. Dintre cele dou preri componente ale bugetului statului, ca de altfel ale oricrui buget, partea de venituri este considerat creatoare de dispoziii generale n toate statele n care se aplic principiul anualitii impozitelor i taxelor. n acest sens aprobarea anual a prii de venituri a bugetului statului este o adevrat lege material, deoarece determin, n fiecare an, prin dispoziie general, perceperea impozitelor i taxelor ca i cnd ar fi reglementate din acel moment. i este cert c actele prin care se creeaz obligaiuni de plat a impozitelor i taxelor sunt acte legislative materiale". Spre deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetului statului este considerat creatoare de acte individuale i concrete de natur administrativ, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de ctre Parlament, se produce n sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de alocaii bugetare i alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment cnd acest vot nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente acesta rmne conform unor reguli generale - un act individual de natur administrativ"109. Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la opiniile exprimate n Dreptul administrativ, pentru c instituia bugetar poate fi raportat i comparat cel mai bine cu actul administrativ. Am plecat de la aceast premis pentru a ne explica natura juridic de act" a bugetului pe care l-au considerat ca atare muli teoreticieni. Majoritatea definiiilor date susin c bugetul este un act" fr a se preciza natura actului i faptului c am fi n prezena unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de alt parte, se pune problema dac bugetul este un act juridic i n acest caz dac ntrunete condiiile de existen i valabilitate a actului juridic n general i a actului administrativ n special. Pentru a fi act juridic n general, trebuiesc ntrunite condiiile de fond i de form n sensul c bugetul ar trebui s exprime o manifestare de voin cu scopul de a produce efecte juridice (naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii). Pentru a fi act administrativ ar trebui s corespund cu urmtoarele caracteristici: sunt acte administrative juridice unilaterale, emise n cadrul activitii administrative de autoriti publice n calitatea lor de subiect special, investite cu atribuii de realizare a puterii de stat. Astfel, actele respective dispun de prezumia de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare110. Analiznd definiia actului administrativ i comparndu-1 cu actul bugetar, ajungem la concluzia c: n primul rnd, bugetul de stat, dup elaborarea de ctre Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, n situaia actului administrativ se poate elabora i de alte organe ale administraiei statului. - n al doilea rnd, acest program l face numai Guvernul, n timp ce actul administrativ se poate elabora i de alte organe ale administraiei statului. n al treilea rnd, programul Guvernului nu se bucur de prezumia de legalitate, n timp ce actul administrativ se bucur de prezumia de legalitate. n al patrulea rnd, un act administrativ se pune direct n executare dup ce a fost elaborat, pe cnd bugetul de stat se execut de la o anumit dat i anume de la 1 ianuarie a anului viitor. Prin urmare, fa de cele prezentate mai sus, putem ajunge la concluzia c bugetul de stat nu este un act juridic de natur administrativ. El nu poate fi plasat nici n categoria altor acte juridice, ntruct din modalitatea n care se ntocmete, se elaboreaz, se execut i se controleaz executarea, putem ajunge mai curnd la concluzia c este expresia unei activiti ce are n vedere programarea veniturilor i cheltuielilor bugetare raportate la o anumit perioad de timp. n cadrul acestei activiti de programare, se iau n vedere o serie ntreag de principii de natur economico-fnanciare i chiar acte normative care reglementeaz sistemul impozitelor i a taxelor. Prin urmare, la baza bugetului stau operaiuni specifice de sistematizare i sintetizare a unor date concrete furnizate de diveri subieci ce elaboreaz proiectele proprii bugetare, care prin intermediul Ministerului de

Finane i al Guvernului, conduc la obinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat i a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Pentru c acest program vizeaz interesele economico- sociale colective i are menirea de a rezolva nevoile de acest gen ale unor comuniti umane sau ale ntregii comuniti, se impune, ca printr-o modalitate juridic s se dobndeasc valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem c s-a recurs la formula aprobrii bugetului de ctre Parlament i adoptrii lui printr-o lege. n concepia noastr bugetul este un program care dobndete fora obligatorie prin intermediul unei legi i, prin urmare, dac am ajunge la concluzia c are natura juridic a legii, atunci trebuie s ne raportm la accepiunea formal a legii i nu la cea material a legii'".