Tema 2 : Consideraii generale privind funcia public i funcionarul public 2.

1 Instituirea i dezvoltarea serviciului public Existena oricrei instituii publice este condiionat de o perioad de constituire i dezvoltare.Evoluia instituiei serviciului public a fost determinat de condiiile obiective de formare a statelor n Evul Mediu. Ulterior, instituirea i dezvoltarea serviciului public n ara noastr au fost influenate, n mare msur, de mecanismul administrativ ce s-a produs n statele europene. Care era modalitatea de a deveni funcionar public n Evul Mediu? Exigenele pentru a deveni funcionar public erau condiionate de autoritatea i aspectul moral al persoanei. Constituind reminiscene obiective, monarhia, n scopul deinerii puterii de guvernare i ntreinerii proprietii, i alegea, din rndul populaiei, anumite persoane demne de ncredere, pe care le nvestea cu atribuii. n general, administrarea monarhiei avea trei tipuri de funcionari (servitori): pentru curte, pentru armat i funcionarii civili. Atribuiile gospodreti pe lng curtea regal erau ndeplinite de servitorii curii. Servitorii armatei i servitorii curii formau partea principal a funcionarilor de stat. O alt etap de constituire a serviciului public a fost determinat de schimbrile ce au avut loc n a doua jumtate a Evului Mediu, care au generat aa-numita revoluie papal. Lupta pentru putere dintre pap i mprat a generat noi principii organizaionale pentru dezvoltarea serviciului public, crendu-i acestuia condiii de evoluie n cadrul bisericii.

Structura ierarhic a bisericii, n acea perioad, era strict organizat. Atribuiile pentru nivelul central i cel local erau clar determinate i delimitate. Astfel, n secolele XI-XII au fost instituite cancelaria papal, vistieria papal, curtea papal, acestea constituind, de fapt, primele organisme guvernamentale care au evoluat sub diverse forme pn n prezent. Forma structural - organizatoric a bisericii a influenat considerabil dezvoltarea statului. Iniial, se prezuma c biserica trebuie organizat n uniti teritorial - administrative conduse de clerici. Acetia urmau s fie subordonai autoritii centrale. n acest sens, se desprindeau dou principii autoritare: principiul ierarhiei oficiului i principiul unitii comenzii. Deja la acea perioad, se contura concepia conform creia funcionarul va putea urma o carier doar n baza meritului, i nu a vechimii n munc. n acest sens, funcionarul public putea fi angajat numai dup o testare a capacitilor personale. Tot la aceast perioad se contura principiul incompatibilitii funciilor i anume funcionarul trebuia s ndeplineasc doar acele misiuni care erau parte component a obligaiunilor sale i care urmau a fi ndeplinite conform instruciunilor scrise. n baza acestor principii, biserica crea o structur birocratic, legal i formal. n unele state europene, ncepea s se contureze statutul funciei sau statutul unui funcionar, dar aceasta era departe de ceea ce numim astzi statutul funcionarului public. Atribuiile funcionarului nu erau clar i strict definite, iar slujitorul curii lucra pentru rege. Funcionarii erau structurai pe dou niveluri. Direciile serviciilor erau dirijate de funcionarii de nivel nalt, care aveau n atribuii sarcini politice i

administrative. Acetia se subordonau autoritii supreme i aveau dreptul de a adopta decizii i de a supraveghea realizarea lor. n fond, pe parcursul evoluiei, coninutul serviciului public se meninea ca un serviciu personal de ntreinere a gospodriei, constituind o micare de formalizare continu. Concomitent, are loc definirea atribuiilor, snt elaborate instruciuni formale i ordonane care conin sarcinile, competenele, cuantumul salariului, rangul funciilor, poziia pe scara ierarhic etc. Dei pentru acea perioad nu era specific distincia strict dintre sectorul privat i cel public, monarhia n ideologia politic constituia un instrument de asigurare a bunstrii populaiei. Ulterior, atribuiile personale ale acestora i cele ale statului obin o delimitare evident i se separ tot mai mult. Anume separarea sectorului public de sectorul privat a constituit temei fundamental pentru apariia i instituirea serviciului public n sensul actual. Dac monarhia i biserica au creat premisele pentru apariia serviciului public, atunci separarea sectorului public de sectorul privat a generat demararea formrii instituiei serviciului public ca organism guvernamental. n acea perioad, se contureaz i anumite exigene pentru eventualul funcionar al acestei instituii. El urma s fie loial, neutru, nelept, cu experien, instruit, corect, modest, energic, flexibil i cinstit. Astfel, se ntreptrunde tendina potrivit creia, la ndeplinirea sarcinilor sale oficiale, trebuia s prevaleze interesele personale. Individualul urma a fi inopozabil atribuiilor de funcionar.

Fenomen important n constituirea acestei instituii a fost centralizarea continu a guvernrii, care a implicat dezvoltarea unui sistem mai eficient de impozitare i instituirea armatei permanente. Modificrile n timp ce aveau loc n administraia public au creat condiii pentru revizuirea exigenelor fa de funcionarii publici. Dac, anterior, capacitatea de a scrie i cunotinele juridice precare erau suficiente pentru un secretar personal, o dat cu dezvoltarea statuluinaiune i cu orientarea sa puternic spre economie, se cereau aptitudini noi, n special n domeniul economiei politice i al contabilitii. Pentru funciile de rang nalt se cereau cunotine n domeniul dreptului. n vederea satisfacerii cerinelor naintate fa de eventualii funcionari, universitile europene ncep organizarea domeniului instructiv n aceast direcie. n timp ce n rile europene lucrul funcionarului nalt era, ntr-o msur oarecare, profesionalizat, n Moldova funciile se cumprau i se vindeau la licitaie, avnd doar o singur exigen - preul ridicat. Concomitent cu statuarea funcionarului, se dezvolt i birocraia. Tot n rile europene, funcionarul central ncepe a fi considerat salariat al statului i nu mai este subordonat monarhului n persoan, ci unei puteri suverane civile. Introducerea noiunii de separare a puterilor n stat, fondate de Locke i Montesquieu, a constituit un alt factor important n dezvoltarea serviciului public. Instituia serviciului public n acea perioad era caracterizat de trei direcii: modificri n structura i funcionarului public; n procesele de lucru ale

modificri privind ocuparea funciilor publice (inclusiv drepturile sociale ale acestora);
2

 modificri privind statutul juridic al public.

funcionarului

n secolul al XlX-lea apare necesitatea diferenierii funcionarilor n dependen de caracterul importanei atribuiilor realizate. n consecin, se instituie rangurile funciilor publice, iar funcionarilor li se atribuie, respectiv, gradul superior sau inferior. De asemenea, n aceast perioad se observ pe larg transformarea serviciului public n serviciu profesional i crearea sistemelor de carier profesional. Astfel, profesionalizarea i creterea contiinei funcionarului au generat cerine privind necesitatea proteciei funcionarului prin cadrul legal. Emanciparea funcionarului public, n sensul elaborrii cadrului legal, i-a stabilit acestuia, pe lng obligaii, i anumite drepturi. Evoluia serviciului public a creat premise pentru elaborarea unui statut special n conformitate cu care colaboratorii administraiei ar trebui s i desfoare activitatea. Primele statute de acest gen, coninnd prevederi generale care supuneau funcionarul public unor reguli generale, dar diferite de cele specificate n Codul civil i n Codul muncii, apar n secolul al XX-lea. Conceptul serviciului public Serviciul public este un concept nou care genereaz materie statutului funcionarului public i resurselor umane n administraie. Ca sistem, serviciul public dispune de structur organizatoric proprie, de surse de finanare, de strategii de perfecionare.

Anterior, de altfel ca i n unele accepiuni actuale, serviciul public era denumit serviciu de stat, traducere literal a expresiei ruseti gosudarstvennaia slujba. n_ens organic, acesta este definit ca ansamblul personalului administraiei sau o parte a acestui personal i anume agenii care nu snt supui dreptului comun al muncii, ci unui statut de drept public. n sens formal, serviciul public ar desemna regimul juridic aplicabil personalului administraiei. Prin sensul material al serviciului public se subnelege o activitate de colaborare permanent i cu titlu profesional cu persoanele publice ale administraiei. Serviciul public este o realitate social i instituional, care cuprinde anumite tipuri de activiti i structuri ce se afl n subordonarea direct sau indirect a organelor de stat (Aparatul Parlamentului, Aparatul Preedintelui, Aparatul Guvernului, funcionarii ministerelor, departamentelor, instituiei judectoreti etc). De asemenea, serviciul public mai poate fi conceput ca un sistem juridic specific, care instituie n cadrul acestuia anumite obligaii i privilegii care depesc limitele dreptului comun. n sensul noiunii serviciului public urmeaz s facem distincie ntre administraia public realizat de, ctre structurile statale, respectiv cele locale (primar, consilii) i activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de stat - autoriti publice: Parlament, instanele judectoreti, Curtea Constituional, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul Poporului. Din noiunile menionate desprindem c activitatea persoanelor din cadrul serviciului public nu este o profesie analogic celor din sectorul privat. Graie scopului instituirii serviciului public, funcionarul care se afl n serviciul statului neaprat trebuie s aib un statut special.
3

n acest context, menionm c prin serviciu public urmeaz s avem n vedere sensul larg al noiunii de statut juridic al funcionarului public. Conform articolului 2 din Legea nr.158, serviciul public nseamn activitate de interes public, organizat i desfurat de ctre o autoritate public ; 2.2 Fundamentarea noiunilor funcionar public i funcie public 2.2.1. Definirea funciei publice Dreptul public, n general, i tiina dreptului administrativ, n particular, cunosc o gam de accepiuni ale noiunii funcie public. n sens larg, funcia este un element esenial ce exprim felul activitii la a crei prestare persoana s-a obligat, prin raportul juridic de drept public sau p r i v a t . n literatura de specialitate exist mai multe definiii ale noiunii de funcie public. Conform noiunii acceptate de un grup de autori, funcia public este constituit din competene stabilite de lege cuprinznd atribuiile necesare satisfacerii intereselor generale i scopurilor de interes public pentru care a fost creat, neputndu-se admite ca ea s fie utilizat n scopuri personale. Funcia public dispune de un coninut care se materializeaz prin atribuii, puteri, competene proprii care o deosebesc de alte funcii publice. Coninutul dat este stabilit prin actul care nfiineaz aceast funcie. Funciile publice sunt acele grupri de atribuii, puteri i competene, stabilite potrivit legii, n cadrul serviciilor publice nfiinate n scopul satisfacerii, n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societii.

n literatura de specialitate noiunea de funcie public gsete i ea diferite interpretri, iar unele chiar confuze, funcia fiind confundat cu serviciul public. De exemplu, n Republica Moldova, legea care reglementa statutul funcionarului public purta denumirea de Legea serviciului public prin care se fcea o confuzie ntre noiunea de serviciu public ca prestaie a unei anumite necesiti publice i cea de serviciu public ca funcie, ca o anumit activitate prin care se realizeaz serviciul public. Definiiile coninute n diferite acte normative nu stabilesc cu exactitate natura juridic a funciei publice, se axeaz numai pe unele elemente ale acesteia, pe unele trsturi specifice i nu exprim legtura dintre funcia public i serviciul public, iar n unele cazuri produc i confuzii, vom consulta literatura de specialitate analiznd opiniile n acest domeniu ale mai multor savani. Din aceste considerente, analiznd diferite opinii i viziuni din literatura de specialitate, s-a demonstrat c funcia public trebuie considerat ca o activitate organizat de o autoritate public ntr-un scop clar determinat, realizat printr-un ansamblu de atribuii stabilite unui personal angajat, prin intermediul cruia se realizeaz un interes public. Competena constituie doar un ansamblu de atribuii, drepturi i obligaii cu care este nzestrat autoritatea pentru a exercita funcia pe care o deine. A. Iorgovan definete funcia public ca pe o situaie juridic a persoanei fizice -nvestit, legal, cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice - ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul raportului juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care a nvestit-o. ntr-o alt accepiune, mai general, a prof. P. Negulescu, funcia public este definit ca fiind o grupare de atribuii, de puteri i competene n scopul de a satisface anumite interese generale sau este complexul de puteri i competene, organizate de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vedere de a fi ocupat, n chip
4

temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic, care exercitnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. Funcia public este un complex de puteri i competene organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea ocuprii sale, chiar temporar, de un titular (persoan fizic) care urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. ntr-o accepiune juridic, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale. Conform articolului 2 din Legea cu privire la serviciul public i statutul funcionarului public, funcia public nseamn ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre autoritile publice; Astfel, din definiiile prezentate mai sus se desprind urmtoarele caractere distincte ale funciei publice: funcia public este unitatea primar a autoritii publice; funcia public cuprinde un ansamblu atribuii i responsabiliti stabilite n baza legii; de

funcia public este instituit n scopul realizrii competenelor cu care este nvestit administraia public; funcia public este ocupat pe baza modalitilor stricte i nu constituie obiectul unei convenii ntre pri i nu poate fi determinat de contract; funciile publice snt finanate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale; persoanele care exercit funcii publice, n temeiul atribuiilor delegate prin lege, au atribuii care, n regim de drept, le permit, i oblig s efectueze acte juridice, operaiuni administrative sau de ordin material.

2.2.2. Definirea funcionarului public ntr-o accepiune simpl, persoana care ocup o funcie public n cadrul serviciului public se numete funcionar public. Funcionarul public este persoana care i desfoar activitatea n cadrul autoritii publice centrale i locale n baza unui statut, unui regulament, unei legi care stabilete drepturile i obligaiile acestuia n virtutea ndeplinirii sarcinilor funciei publice. Prin lege snt stabilite drepturile i obligaiile funcionarilor publici, a cror activitate are o serie de particulariti fa de activitatea funcionarilor privai. Urmeaz a sublinia distincia dintre noiunile de funcie public i funcionar public. Astfel, n timp ce calitatea de funcionar public o are o persoana fizic, funcia public este unitatea primar a autoritii publice,
5

funcia public este instituit prin act normativ emis n temeiul i n scopul executrii legii; funcia public dispune de caracter permanent i prezint continuitate n vederea faptului c i trebuinele comunitii snt permanente;

care determin locul i rolul cetenilor n munca social n sistemul serviciului public, drepturile i obligaiile, exigenele fa de pregtirea profesional a funcionarului public. Terminologia folosit n alte state europene se deosebete de cea din limba romn, expresiile folosite echivaind cu cele de agent public, funcionar de stat, servitorul coroanei, manager public etc, n ceea ce privete artarea genului i nicidecum a speciei (pentru care, spre exemplu, sunt folosii termenii de judector, consilier, ministru etc.). Menionm c nu orice persoan care lucreaz n administraia de stat face parte din categoria funcionarilor publici. Nu pot fi naintate exigenele pentru funcionar public unui portar, ofer sau femeii de serviciu.Legea cu privire la serviciul public i statutul funcionarului public, n art. 2, consacr pe lng noiunea de funcionar public i noiunea de funcie de demnitate public. Astfel, funcionar public persoan numit n condiiile prezentei legi ntr-o funcie public n cadrul unei autoriti publice; funcie de demnitate public funcie public care se ocup, prin mandat obinut direct, n urma alegerilor organizate, sau, indirect, prin numire, n condiiile legii. Noiunea de funcie de demnitate public vine s nlocuiasc vechea definiie de persoane cu funcie nalt de rspundere, care conform Legii serviciului public din 1995 era, funcionarul public nvestit cu atribuii n vederea exercitrii funciilor autoritilor publice sau a aciunilor administrative de dispoziie i organizatorico-economice n continuare persoane ce exercit funcii de demnitate public sunt - Preedintele i vicepreedinii Parlamentului, preedinii fraciunilor parlamentare, Preedintele Republicii Moldova, Primministrul, prim-viceprim-ministrul, viceprim-minitrii, minitrii i directorii generali ai autoritilor administrative centrale . Potrivit Statutului funcionarilor publici din Romnia, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de

autoritatea sau instituia public, n scopul realizrii competenelor sale, iar funcionarul public este persoana numit n funcie public, totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice constituind corpul funcionarilor publici. Noiunea funcionar public nu poate fi folosit dect pentru a evoca acele situaii n care funcia este ocupat printr-o manifestare unilateral de voin, supus unui regim de drept public (mai exact de drept administrativ), funcionarii publici nefiind concepui ntr-un raport juridic ce are la baz contractul. Prin urmare, funcionarului public trebuie s i se aplice un regim special de drept public, conturat ntr-un statut original al funcionarilor publici, distinct de situaia agenilor din sectorul privat. 3. Categoriile funcionarilor publici Multitudinea i diversitatea funciilor publice determin clasifi carea funcionarilor publici (care dein aceste funcii) n mai multe categorii, n funcie de criteriul ales. Doctrina numete n mod diferit aceast instituie. n prezent nu putem vorbi despre conturarea unei concepii solide n materie de clasificare a funcionarilor publici n Republica Moldova, fapt care se datoreaz inexistenei unui statut al funcionarului public. Avnd n vedere ns prevederile legale, fructificnd tradiiile romneti n acord cu reperele actuale ale doctrinei occidentale, identificm unele elemente ale concepiei actuale privind categoriile de funcionari publici. Un autor se oprete la trei criterii de clasificare: - dup gradul de pregtire profesional, care determin existena funciilor cu studii superioare, cu studii medii sau cu studii
6

generale (cu precizarea c este vorba de studii cerute de funcia public, iar nu cele absolvite de persoana fizic); - dup natura funciei, dup care funcionarii de conducere i cei de execuie; sunt identificai

funcionari publici militari; funcionari civili din armat sau poliie (categorie intermediar).

- dup modul de nvestire, dup care funcionarii pot fi alei sau numii.30 O concepie de referin exprim n tratatul su prof. Antonie Iorgovan, care identific patru categorii de clasificare a funciilor publice i implicita celor care le exercit: importana funciei (funcii de conducere i de execuie); disciplina (funcii civile i militare); desemnarea titularilor (alei, numii sau repartizai) i regimul juridic aplicabil (statutul general sau statutele speciale). Cea mai relevant ni se pare urmtoarea clasificare a funcionarilor publici: 1) Un prim criteriu l reprezint regimul juridic aplicabil, caredetermin existena a dou mari categorii: funcionari contractuali; funcionari statutari, care, la rndul lor, pot fi: funcionari supui statutului general; funcionari supui unor statute speciale.

3) Criteriul modului de desemnare a titularilor atrage existena a trei categorii: funcionari numii; funcionari alei; funcionari desemnai n alte moduri (prin promovare, respectiv retrogradare, prin repartizare, transfer etc).

4) Din punctul de vedere al independenei fa de politic, identificm: funcionari publici cu caracter politic (spre exemplu nalii funcionari publici etc); funcionarii publici de carier, care sunt sustrai jocului politic, mai mult chiar, crora le este interzis s fac politic, politica lor fiind aceea de a-i ndeplini cu profesionalism i responsabilitate funcia.

5) Din punctul de vedere al preponderenei unor activiti n competena funciei respective, pot fi identificate: funcii publice de conducere; funcii publice de execuie.

2) Din punctul de vedere al rigurozitii disciplinei, pot fi identificate trei categorii: funcionari publici civili;

Reinem elementul de preponderen pe considerentul c este greu de identificat existena unor activiti aparinnd exclusiv unui
7

anumit tip. Persoanele care ocup funcii publice de conducere presteaz i activiti de execuie i viceversa. 6) Un ultim criteriu l reprezint natura autoritii publice din care face parte funcia public exercitat de titular, rczultnd: funcionari publici care fac parte din structura unor autoriti de natur statal; funcionari publici locali.

Conform nivelului atribuiilor titularului, funciile publice se clasific n: a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; b) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. nali funcionari publici - nalii funcionari publici realizeaz managementul de nivel superior n administraia public central. Categoria nalilor funcionari publici include persoanele care snt numite n una din urmtoarele funcii publice: a) conductor i adjunct al Aparatului Guvernului; b) viceministru; c) adjunct al conductorului autoritii administrative centrale; d) conductor i adjunct al aparatului autoritii publice (Aparatul Parlamentului, Aparatul Preedintelui Republicii Moldova, Aparatul Consiliului Superior al Magistraturii, Secretariatul Curii Constituionale). Funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici pot fi ocupate prin concurs sau prin numire. Funcionari publici de conducere - Categoria funcionarilor publici de conducere include persoanele numite n una din urmtoarele funcii publice:
8

Acest ultim criteriu nu trebuie privit cu rigiditate, existnd funcionari publici care, din punctul de vedere al naturii autoritii publice din care fac parte, au caracter local, ns ndeplinesc i atribuiide natur statal. Spre exemplu, primarul, care n sistemul constituional i legal actual are o dubl natur: autoritate executiv a autonomiei locale, autoritate nvestit i cu atribuii statale (alegerile, starea civil, recensmntul etc.) O clasificare oficial a funciilor publice n Republica Moldova este prevzut de Legea cu privire la serviciul public i statutul funcionarului public, n art.7-11. Funciile publice se instituie n temeiul actelor Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova, Guvernului i ale altor autoriti publice, emise n limitele competenei lor, n scopul exercitrii prerogativelor de putere public. Clasificarea funciilor publice

a) conductor i adjunct al organelor de pe lng ministere i alte autoriti administrative centrale; b) conductor i adjunct al subdiviziunilor interioare ale autoritilor publice; c) conductor i adjunct al serviciului desconcentrat al autoritilor publice; d) secretar al unitii administrativ-teritoriale; e) conductor i adjunct al serviciului descentralizat organizat n unitatea administrativ-teritorial i n unitatea teritorial autonom cu statut special. Funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile funcionarilor publici de execuie sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unei persoane cu funcie de demnitate public. Funcionari publici de execuie Categoria funcionarilor publici de execuie include persoanele numite n alte funcii publice dect cele prevzute mai sus. Autoritile publice care cad sub incidena Legii cu privire la serviciul public i statutul funcionarului public: Aparatul Parlamentului Aparatul Preedintelui Republicii Moldova Aparatul Guvernului Secretariatul Curii Constituionale

Aparatul i unitile Curii de Conturi Aparatul Curii Supreme de Justiie Aparatul Consiliului Superior al Magistraturii Centrul pentru Drepturile Omului Aparatul Comisiei Electorale Centrale Aparatele altor autoriti publice constituite de ctre Preedinte, Parlament sau Guvern Autoritile administraiei publice centrale de specialitate i alte autoriti administrative centrale (aparatele centrale, serviciile publice desconcentrate, alte organe ale administraiei publice din subordinea specialitate) Aparatele autoritilor administraiei publice locale, ale unitii teritoriale autonome cu statut special i serviciile descentralizate ale acestora autoritilor administraiei publice centrale de