Guvernarea Apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI
TAC DOCUMENTE INFORMATIVE
Nr. 7
Guvernarea Eficient a Apei

PETER ROGERS i ALAN W. HALL
Parteneriatul Global al Apei Comitetul Tehnic Consultativ (TAC)
Guvernarea eficient a apei
PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI
Parteneriatul Global al Apei (GWP), fondat n 1996, este o reea internaional deschis tuturor organizaiilor implicate n managementul resurselor de ap: instituii guvernamentale din ri dezvoltate i n curs de dezvoltare, agenii ale Naiunilor Unite, bnci de dezvoltare bi- i multilaterale, organizaii non-guvernamentale i organizaii din sectorul privat. GWP a fost creat n scopul stimulrii Managementului Integrat al Resurselor de Apa (IWRM), care caut s asigure o dezvoltare i o gospodrire coordonat a apei, terenului i a resurselor adiacente, pentru consolidarea bunstrii sociale i economice, fr compromiterea durabilitii sistemelor vitale ale mediului nconjurtor. GWP promoveaz IWRM prin crearea de forumuri la nivel naional, regional i global, destinate sprijinirii acionarilor n activitatea practic de implementare a IWRM. Conducerea parteneriatului cuprinde Comitetul Tehnic Consultativ (TAC), un grup format din 12 profesioniti i specialiti, recunoscui la scar internaional, din diferite domenii ale gospodririi apei. Acest comitet, ai crui membri provin din diferite regiuni ale lumii, furnizeaz sprijin tehnic i consultativ ctre alte segmente de conducere i ctre Parteneriat, ca ntreg. Comitetul Tehnic Consultativ a fost nsrcinat cu dezvoltarea unui cadru analitic al sectorului apei i cu propunerea de aciuni care s promoveze o gospodrire durabil a resurselor de ap. TAC pstreaz o legtur deschis cu comitetele similare Comitetele Tehnice Consultative Regionale ale GWP (RTACs) din lumea ntreag, n scopul facilitrii aplicrii IWRM la nivel regional i naional. Preedinii acestor comitete regionale particip la activitatea TAC. Adoptarea i aplicarea IWRM la scar mondial necesit schimbarea modului n care este condus activitatea de ctre comunitatea internaional a resurselor de ap, n special schimbarea modului n care sunt efectuate investiiile. n scopul eficientizrii acestor schimbri de natur i dimensiune, sunt necesare noi ci de abordare a aspectelor i planurilor globale, regionale i conceptuale, de implementare a aciunilor. Aceast serie, publicat de ctre Secretariatul GWP din Stockholm, a fost creat n vederea distribuirii documentelor create i mandatate de ctre TAC, pentru formarea planurilor conceptuale. n aceste documente se regsesc subiecte generale, precum i din cele subordonate acestora, cum ar fi nelegerea i definirea IWRM, apa necesar asigurrii hranei, parteneriate ntre sectorul public i cel privat, apa privit ca bun economic.
2 Guvernarea eficient a apei
GLOBAL WATER PARTNERSHIP (GWP) nd Hantverkargatan 5, House 6 (2 floor) SE-112 21 Stockholm, Sweden Tel: +46 8 562 51 900/922 Fax: +46 8 562 51 901 e-mail: gwp@gwpforum.org Website: http://www.gwpforum.org GWP-CEE - TAC VITUKI 1095 Budapest, Kvassa iut 1 Hungary tel/fax: +36.1.2156047, e-mail: gwpceetac@vituki.hu Prezentul material nu poate fi folosit pentru revnzare sau n alte scopuri comerciale fr permisiunea productorilor; Parteneriatul Global al Apei (GWP) Grupul Tehnic de Avizare al rilor Central i Est Europene (CEE-TAC). Poriuni din acest text pot fi reproduse cu permisiunea i cu menionarea autorului GWP-/SIDA. Ideile, interpretrile i concluziile exprimate n aceast publicaie sunt n ntregime ale autorilor i nu trebuie s fie atribuite sub nici o form organizaiei GWP n ansamblul ei i nici considerate ca poziie oficial a Comitetului Tehnic de Avizare al GWP. Membru n CEE-TAC din Romnia, Ing. Liviu N. Popescu ICIM Splaiul Independenei 294, sect.6, 11103-Bucureti, Tel: +40 21 2219226 Fax: +40 21 2215770 Email: lipopesc@b.astral.ro
TAC - DOCUMENTE INFORMATIVE
Nr. 7

Peter Rogers i Alan W. Hall
Publicat de Parteneriatul Global al Apei

3
Recunoatere Aceast lucrare se bazeaz pe activitatea desfurat de GWP alturi de Banca de Dezvoltare Inter-American i de Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare. Pentru creionarea acestei lucrri, s-a primit ajutor din partea a numeroi specialiti, dar o contribuie deosebit au avut Margaret Catley-Carlson, Miguel Solanes, Ivan Cheret i Laura Priz. Dorim, de asemenea, s mulumim tuturor membrilor Comitetului Tehnic al GWP i, pentru comentariile aduse, lui Tony Allan, Luis Garcia, Nighisty Ghezae, Meike van Ginneken, Ben Lamoree, Peter Lzdon, Jerrz Priscolli, Chiranjeevi Shrestha i Hakan Tropp, printre alii. Cu toate acestea, responsabilitatea pentru coninutul acestei lucrri aparine autorilor.
CUPRINS
PREFA .................................................................................................... 6 1. CE ESTE GUVERNAREA? ..................................................................... 9 Guvernarea este un mecanism de intrare n vigoare (execuie) ......... 10 Cine se afl, de fapt, la conducere: modele de sisteme de guvernmnt........................................................................................ 10 Buna guvernare conteaz ................................................................... 11 Statul i societatea .............................................................................. 12 Adevratul fru al puterii de la ierarhie la degenerare ..................... 13 Crearea sistemelor de guvernare modern......................................... 15 2. GUVERNAREA APEI............................................................................... 17 La ce se refer guvernarea? ............................................................... 18 Principiile guvernrii apei i bazele legale........................................... 19 Legea apei variaz la scar larg ....................................................... 19 Legea apei se refer la drepturile de proprietate ................................ 20 Reele de informaii privind apa, consultaie i reforme politice .......... 21 Noi forme de guvernare a apei ............................................................ 23 Mai puine utilizri ale apei, nivele mai coborte de conflict ............... 24 Eecurile de guvernare........................................................................ 25 Guvernarea extern sectorului apei .................................................... 26 3. REALIZAREA GUVERNRII EFICIENTE A APEI .................................. 27 Noi idei privind guvernarea apei .......................................................... 28 Principii pentru guvernarea eficient a apei ........................................ 29 Performan i funcionare .................................................................. 30 Folosirea instrumentelor Gospodririi Integrate a Resurselor de Ap (IWRM) ................................................................................................ 31 Guvernarea i reforma instituional n Chile ...................................... 32 Descentralizarea n Mexic ................................................................... 32 Guvernarea i apele comune .............................................................. 33 Guvernarea i utilitile apei ................................................................ 34 4. CTEVA OBSERVAII FINALE .............................................................. 36 Aciuni pentru mbuntirea guvernrii apei....................................... 38 REFERINE:................................................................................................ 46
PREFA
Guvernarea se refer la implementarea eficient a alocrii i reglementrii acceptabile din punct de vedere social i, prin aceasta, este profund politic. Guvernarea este un concept mai cuprinztor dect guvernul n sine; ea cuprinde relaia dintre o societate i guvernul su. n general, guvernarea implic un regim intermediar, prin intermediul valorilor, normelor i, acolo unde este posibil, al legilor. Desigur, conceptul de guvernare conine legi, regulamente i instituii, dar se raporteaz, de asemenea, la politici i aciuni guvernamentale, activiti cu caracter intern i la reele de influen, incluznd fore de pia internaionale, sectorul privat i societatea civil. Acestea, la rndul lor, sunt influenate de sistemele politice n cadrul crora funcioneaz. Suveranitatea naional, valorile sociale sau ideologia politic pot avea un puternic impact asupra ncercrilor de schimbare a reglementrilor guvernamentale din domeniul apei, cum ar fi, de exemplu, drepturile de proprietate a pmntului i apei sau corupia. Scopul acestei lucrri este de a prezenta o discuie coerent asupra guvernrii apei i de a arta cum se leag aceasta de gospodrirea i dezvoltarea apei. n ultimii ani, conceptul gospodririi integrate a resurselor de ap (IWRM) a fost acceptat ca mijloc de asigurare a unei gospodri echitabile, solide din punct de vedere economic i durabile din punct de vedere al mediului nconjurtor, a resurselor de ap i a furnizrii de servicii n domeniul apei. GWP definete astfel aceast abordare: un proces ce promoveaz o dezvoltare i o gospodrire coordonat a apei, a uscatului i a resurselor adiacente, n vederea optimizrii ntr-un mod echitabil a bunstrii economice i sociale rezultante, fr compromiterea durabilitii ecosistemelor vitale (GWP, 2000). IWRM reclam un nou cadru, n care s-ar putea s fie nevoie de schimbri semnificative n interaciunile existente dintre politici, legi, reglementri, instituii i societatea civil. Prin urmare, capacitatea de a efectua aceste schimbri depinde de schimbrile de guvernare. Aceast lucrare a fost elaborat de ctre GWP, ca parte a Dialogului asupra Guvernrii Eficiente a Apei. Ea se adreseaz profesionitilor din domeniul apei care au o nevoie crescnd de a se familiariza cu aspectele guvernrii atunci cnd se confrunt cu activiti din afara domeniului apei. Guvernarea este mult dezbtut, dar probabil c nu este familiar comunitii apei; astfel, n Seciunea 1, lucrarea expune gndirea actual asupra guvernrii. Ea schieaz opinia prezent
conform lui Kooiman (1993), Keohane i Ostrom (1995), Pierre (2000) i alii, dar nu se declar n mod deschis a fi o analiz exhaustiv i nu are ca obiect zone mai largi ale bunei guvernri, cum ar fi democraia, sisteme electorale i suveranitatea. n Seciunea 2 sunt prezentate aspecte particulare ale guvernrii apei, iar acestea cuprind att gospodrirea apei ca resurs natural, ct i utilizarea ei n scopuri sociale i productive. Seciunea 3 ofer cteva idei despre realizarea guvernrii eficiente a apei, lund n considerare guvernarea att n interiorul domeniului apei ct i n afara acestuia. Lucrarea nu se pretinde a fi complet; mai mult dect att, unul din obiectivele acesteia este de a stimula idei i soluii mai practice. n final, Seciunea 4 cuprinde cteva observaii asupra guvernrii apei care trebuie avute n vedere atunci cnd sistemele sunt supuse reformei i pune la dispoziie unele exemple de aciuni aflate acum n derulare.
1. CE ESTE GUVERNAREA?
Guvernarea este exercitarea autoritii economice, politice i administrative n dirijarea afacerilor unei ri la toate nivelele ea cuprinde mecanismele, procesele i instituiile prin intermediul crora ceteni sau grupuri i exprim interesele, i exercit drepturile lor legale, i ndeplinesc obligaiile i i mediaz diferendele. (Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare 2001) Guvernarea apei se refer la ansamblul de sisteme politice, sociale, economice i administrative care se afl n funcie pentru a dezvolta i gospodri resursele de ap, furnizarea de servicii n domeniul apei, la diferite nivele ale societii. (Parteneriatul Global al Apei, 2002) Guvernarea se asociaz cu sistemul social cuprinztor de guvernare, care include dar nu se rezum la perspectiva mai ngust a guvernului, ca principal entitate politic ce are putere de decizie. Nu exist o singur definiie a guvernrii i pot fi urmrite diferite abordri. Unii pot privi guvernarea ca preocupat n principal de probleme ale eficienei finaciar-contabile i administrative. Alii se pot axa pe aspecte mai largi ale politicii, legate de democraie, drepturile omului i procese participative. De asemenea, exist i cei care privesc guvernarea punnd accentul pe potrivirea sau nepotrivirea ntre sistemul politico-administrativ i sistemul ecologic sau n termenii funcionrii i gospodririi serviciilor. Guvernarea este deja practicat n toate rile, iar scopul este de a o face mai eficient. Pentru a realiza o guvernare a apei mai eficient este necesar s se creeze un mediu mputernicit, care s faciliteze iniiativele eficiente private i publice i implicarea acionarilor n exprimarea nevoilor. Guvernarea cuprinde modul n care este exercitat politica de alocare i reglementare n gospodrirea resurselor (naturale, economice i sociale) i, n sens cuprinztor, cuprinde instituiile1 oficiale i neoficiale prin care este exercitat autoritatea. Noul termen de discuie pentru aceast combinaie dintre instituiile oficiale i neoficiale este guvernarea distribuit (Kooiman, 1993), care este prezentat ulterior. Este un element profund legat de politic, ce implic echilibrul ntre interese diferite i se confrunt cu realitile politice.
Aici, instituiile sunt privite ca incluznd att pe cele oficiale (statutare i legal adoptate) ct i pe cele neoficiale (tradiionale, agreate pe plan local i non-statutare)
Guvernarea eficient a apei 9
Dei poate politica este cea care stabilete programul, prioritile i viziunea, oamenii au nevoie de sisteme de guvernare care s dea credibilitate viziunii politice i drept de proprietate. n final, trebuie stabilite structurile de gospodrire care s ndeplineasc sarcinile de zi cu zi. Guvernarea este un mecanism de punere n vigoare Nevoia de aciuni colective i organizarea guvernului deriv din realizarea faptului c, fr intrarea n vigoare a instituiilor colective cum ar fi dreptul de proprietate, anarhia, care este pe cale s apar, ar fi cea care ar lsa viaa uman la ndemna lipsei de politee, brutalitii i, n cele din urm, a insuficienei. ntr-o lume locuit de oameni imperfeci, organizarea colectiv este necesar pentru a echilibra aspectele pozitive i negative i pentru a preveni ca oamenii ri s fac ru n aceeai msur ca a-i mputernici pe cei buni s fac bine (observai, desigur, c cei ri i cei buni pot fi aceiai oameni la momente de timp diferite). Cu toate acestea, existena guvernului nu este suficient prin ea nsi. Dac se presupune c juctorii jocului politic sunt identici cu semenii lor, n termeni de carierism i oportunism, sunt necesare constrngeri (fie electorale, constituionale legale sau altele) pentru a asigura faptul c procesul politic nu este folosit n scopul exploatrii. Cine se afl, de fapt, la conducere: modele de sisteme de guvernmnt Guvernarea poate mbrca numeroase forme diferite, n funcie de normele tradiionale politice, economice, sociale i culturale ale unei ri i de atitudinea legislaturii i al legislatorilor. n unele ri, politicienii i birocraia cad la nvoial cu legislaia, cu accentul tipic, la nivelul ramurii executive, cu legislaia aleas abia prezent n imagine. In alte ri, atitudinea parlamentarilor este critic, cu accent pe corpul ales. A nelege atitudinea politic democratic nseamn a nelege c parlamentarii sunt cuttori deschii pentru re-alegere. Scopurile lor sunt acelea de a ridica bunstarea alegtorilor lor n cel mai scurt posibil cadru de timp pentru a-i asigura realegerea. Acest lucru subliniaz necesitatea pentru sisteme de guvernare puternice care s atrag beneficiile i s evite pericolele unor asemenea interese pe termen scurt. Legislatorii pot deine numai informaii limitate i le dein prin specializare ntr-un anume domeniu, limitat; n alte domenii, ei i iau date din alte surse de informare (agenii, asociaii, reele, rapoarte ale comisiilor etc) n care au nvat s aib ncredere. Unul din elementele cheie ale guvernrii este crearea unui cadru (instituional i administrativ) n interiorul cruia cei din afar sau cei
avnd diferite interese s poat discuta n mod panic i s poat consimi s coopereze i s-i coordoneze propriile aciuni. n vederea soluionrii diferendelor ireconciliabile, sunt necesare unele forme de arbitraj cu caracter obligatoriu, iar acest lucru, n ultim instan, ine de guvern i de sistemul juridic sau de acordurile multilaterale la nivel internaional din cadrul Naiunilor Unite. Buna guvernare conteaz Guvernarea nseamn o puternic preocupare pentru efecte economice, sociale i de mediu nconjurtor. Pentru o bun guvernare sunt necesare cteva condiii: caracterul atotcuprinztor, responsabilitate, participare, transparen, predictibilitate i receptivitate. Cnd sistemul de guvernare nu ndeplinete aceste condiii, atunci vorbim n termeni de guvernare slab. Guvernarea slab duce la creterea riscului politic i social, rigiditate i eec instituional i deteriorarea capacitii de a nvinge problemele comune. Desigur c sistemele de guvernare trebuie s faciliteze aciunea i nu s creeze un obstacol pentru dezvoltare. Gsirea balanei potrivite constituie o surs pentru o constant dezbatere i pentru un proces progresiv care se va schimba continuu n timp. Analitii sociali au artat c exist o puternic relaie cauzal ntre o guvernare mai bun i efecte mai bune ale dezvoltrii, cum ar fi venituri mai mari pe cap de locuitor, mortalitate infantil mai sczut i un grad mai nalt de instruire (Kaufmann et al., 1999). Reducerea srciei este sporit de o ordine social just i stabil, fondat pe reguli instituionale clare i eficiente i de piee echitabile. Astfel, guvernarea eficient este esenial pentru reducerea srciei i i poate sprijini pe cei sraci s se ajute singuri. Slaba guvernare este o barier pentru dezvoltare i duneaz celor sraci att prin ci economice, ct i neeconomice, fcndu-i pe acetia mai vulnerabili i incapabili s se adapteze la schimbri. Ca rezultat, pieele vor fi slabe i deformate, acest fapt stvilind creterea i posibilitile de angajare. Sunt necesare reforme instituionale i structurale pentru a transforma slaba guvernare ntr-una mai eficient, inclusiv msuri cum ar fi crearea contabilizrii n administrarea fondurilor publice, crearea capacitii naionale pentru formularea i implementarea unei politici mai bune i mecanisme de consolidare. Se includ, de asemenea, transformarea lurii deciziilor i a implementrii n procese mai cuprinztoare, n care societatea civil i sectorul privat s aib roluri clare, cu responsabiliti comune, pe baza parteneriatelor de tip public-privat. Diviziunea muncii ntre diferiii participani i responsabilitile comune i echilibrarea relaiilor de putere constituie toate pri ale aceluiai proces, acela al definirii sistemului de guvernare.
11
Statul i societatea2 Timp de muli ani a existat ntrebarea: poate Statul s conduc societatea? n trecut, guvernarea a tratat modul n care Statul a condus societatea i economia prin intermediul comisioanelor politice (adesea determinate de puterea economic), definirii obiectivelor, msurilor fiscale, stabilirii prioritilor etc. n rile n curs de dezvoltare, caracterizate de o societate puternic i un Stat slab, acesta este modelul dominant, crescnd riscul unei greite gospodriri a resurselor i a unei slabe practici financiare. ntrebarea care se pune acum este poate societatea s se coordoneze i s se gospodreasc ea nsi? Aceasta este esena guvernrii distribuite. Ea ia n considerare coordonarea i diferite forme, oficiale i neoficiale, ale tipurilor de interaciuni Stat/societate i rolul societii civile3 i al reelelor politice. Aceasta este o societate mai mult centralizat i mai puin Statal, cu sisteme de guvernare care asigur echilibrul puterii, recunoscnd, desigur, faptul c puterea politic deriv, n principal, din resursele i instrumentele economice. Totui, astzi, n numeroase ri dezvoltate, guvernul nu mai exercit monopol asupra orchestrrii guvernrii. Astfel, la nceputul sec. 21, suntem n cutarea coerenei i a responsabilitii n labirintul organizaiilor din cadrul sistemelor politice naionale (i internaionale). Totui, multe din instituiile i sistemele guvernamentale de astzi au fost create n sec. 19, n vederea supravegherii Statelor cu funcii mult mai limitate dect astzi. rile dezvoltate se confrunt cu probleme speciale, din cauza faptului c ele dein nivele de sisteme unele autohtone i altele importate. Nu se ateapt faptul c rile n curs de dezvoltare pot sau chiar ar trebui s adopte aceleai sisteme cu ale rilor industrializate, dar exist principii fundamentale pentru o guvernare eficient pe care ele trebuie s le adopte n propriul lor mod. Este posibil ca Statul s fie nevoit s acioneze rapid pentru a crea infrastructura esenial pentru dezvoltare i nu poate atepta s fie stabilite sistemele de guvernare ideale. Cu toate
Aceast seciune se bazeaz, n mare parte, pe J. Pierre, ed, Dezbaterea Guvernrii, OUP, 2000. 3 Societatea civil poate fi considerat ca fiind compus din organizaiile non-guvernamentale de toate tipurile, cum ar fi societi profesionale, sindicate, grupuri de interese, grupuri de afaceri, partide politice i alte asociaii i cluburi liber constituite. Desigur, grupurile de interese cu scop definit sunt, de asemenea, parte a societii civile. n studiul guvernrii apei, trebuie utilizat cea mai cuprinztoare definiie a societii civile.
acestea, orice dezvoltare trebuie s aib loc n colaborare cu reforme de guvernare care s sprijine durabilitatea dezvoltrii. Totui, trebuie avut grij a nu se slabi i mai mult un Stat deja slbit. Adevratul fru al puterii de la ierarhie la degenerare Contextul istoric al guvernrii variaz n timp i spaiu. De exemplu, n Europa i n America de Nord, industria i investiiile de capital susinute de un Stat puternic au fost forele de baz dominante care au format sistemele de guvernare. Totui, n ultimii 20 de ani i ceva, au fost erodate bazele tradiionale ale puterii politice i puterea instituional a Statului a fost pus la ncercare. Unele schimbri recente din societate au facilitat slbirea Statului central. Unele din aceste schimbri includ: crize fiscale n interiorul Statului (limitri ale creterii taxelor); progresele tehnologice care faciliteaz lucrul n reea i subsidiaritatea; procesul de globalizare, incluznd dereglarea pieelor financiare i volatilizarea capitalului, ceea ce restricioneaz capacitatea Statului de guvernare/control asupra economiei; o democraie sub-naional mai dominant n orae sau regiuni semiautonome; sarcini de munc i responsabiliti excesive asupra birocraiilor guvernamentale mai mici; i concentrri mari de populaie i putere politic n zonele urbane.
Guvernarea ierarhic: modernizare parial, este, n general privit ca fiind evoluia sistemelor politice de sus n jos, de la sistemele guvernamentale ierarhice, cu structuri instituionale centralizate la forme administrative mai descentralizate. Nu exist nici o dovad c sistemele mai descentralizate sunt, n mod obligatoriu, mai eficiente dect cele centralizate. De fapt, testul real este: ce funcioneaz ntr-o situaie special?. Totui, este perceput o diferen n continu cretere ntre rile care au reuit s se ndrepte n direcia subsidiaritii i rile care au rmas centralizate i stagnante. Forele de schimbare menionate anterior au un impact i mai mare n rile mai srace, pe msur ce cresc ateptrile pentru o mai bun calitate a vieii. Exist o insatisfacie crescnd fa de mecanismul ineficient dar costisitor al Statului, lipsa de viziune sau conducere, disciplin financiar slab i comenzile politice care paralizeaz funciile administrative. n ceea ce privete guvernarea distribuit, rile bogate i srace se dezvolt, n general, diferit. n rile dezvoltate, exist mai multe mecanisme care s stabileasc noile sisteme de guvernare necesare dect este cazul n majoritatea rilor mai puin dezvoltate. Pentru aceste
ri, este o mare urgen s-i creeze propriile sisteme de guvernare nvnd i nu imitnd modele necorespunztoare ale rilor mai bogate, cu condiii istorice i culturale diferite. Guvernarea condus de pia: odat cu sfritul Rzboiului Rece, n ultimele decenii ale sec. 20, n rile occidentale, au fost numeroi cei care au propus piaa ca soluie pentru creterea economic, echitatea social i problemele mediului nconjurtor. Acest lucru a dus la un dezechilibru, la o mai mare implicare a sectorului privat i la un alt rol pentru sistemul civil i societatea civil. Aceast restructurare instituional a Statului a avut ca scop nlocuirea funciilor de comand i control ale guvernului cu mai mult individualism (mai puine soluii colective) i cu ntreprinderi private i pia de desfacere, ca mecanisme superioare de alocare a resurselor. Acest model de guvernare condus de pia este cel mai direct fundal pe care acum examinm guvernarea care se refer la domeniul gospodririi resurselor de ap i la furnizarea de servicii n domeniul apei. n prezent, perioada favorabil n care relaiile de pia aveau la baz neamestecul politicului n relaiile de pia s-a ncheiat i din aceast cauz ntrebrile devin din ce n ce mai dure. Muli l consider prea simplist (se poate ca ierarhiile s nu funcioneze bine, dar pieele nu funcioneaz obligatoriu bine n nici o situaie) i nereprezentativ pentru valorile societii la scar mai larg. Numeroi oameni studiaz acum ce noi instrumente i noi forme de schimb ntre Stat i societate pot fi create pentru a asigura controlul politic i sprijinul societii. n vederea acestui studiu, au fost elaborate propuneri de management n parteneriat, comanagement i co-guvernare i guvernarea distribuit. Guvernarea distribuit: La nceputul noului mileniu, rolul Statului de a direciona sau conduce societatea este supus ntrecerii de ctre reelele locale (societatea civil, sectorul privat) aflate n strns legtur cu cele globale (organizaii internaionale i ONG-uri), aceste entiti sprijinind, de asemenea, Statul pentru obiectivul su, acela de dezvoltare a societii. Acest lucru determin o relaie dinamic ntre diferitele fore sociale. Numeroi politicieni (mai ales din Vest) consider Statul, din ce n ce mai mult, ca fiind mai degrab parte a problemei dect soluia problemei. Exist mai multe solicitri pentru ntoarcerea la forme de guvernare mai mici, pentru revenirea la ideologia de dup cel de-al doilea rzboi mondial, aceea a unei ierarhii a unui Stat central care se ngrijete de cetenii si. Statul nu mai crede c poate rezolva problemele societii acionnd singur, n special n problemele sociale i cele ale mediului nconjurtor, iar sectorul privat nu poate soluiona singur problemele srciei i ale mediului nconjurtor. Modelul de comand i control sau modelul ierarhic, ca i modelul de guvernare condus de pia sunt, astfel, mult slbite.
Evident c guvernarea modern privete autoritatea oficial ca fiind completat de un suport crescnd al autoritii neoficiale, de exemplu, prin intermediul coordonrii i cooperrii autentice ntre sectorul public i cel privat, n beneficiul ambelor, precum i al clientului/ceteanului (Organizaii cum ar fi PGA/GWP i ONG-uri internaionale, cum ar fi Transparency International constituie exemple pentru astfel de reele de cooperare). Astfel, Statul trebuie s se adapteze la o nou situaie, iar guvernarea distribuit este un rspuns instituional la mediul schimbat. Guvernarea distribuit este manifestarea empiric a adaptrii Statului la mediul su extern. Este reprezentarea conceptual a coordonrii sistemelor sociale i, n special, a rolului Statului n acest proces. Crearea sistemelor de guvernare modern Guvernarea modern poate s nsemne modul n care se poate menine o oarecare capacitate de direcionare ntr-o lume plin de independene externe (i interne) ale societii. Crearea reglementrilor legale naionale (regulile jocului) devine din ce n ce mai complex, pe msur ce societatea devine plin de instituii neoficiale. Acest lucru duce la o proliferare a regulilor ce poate submina rolul legii ca rezultat al mrimii, complexitii i costului sistemului legal nsui i la incapacitatea acestuia de a aplica legile. n multe ri dezvoltate, activitile neoficiale extralegale nfloresc ca unic alternativ la minimalizarea birocraiei Statului. Combaterea corupiei este, desigur, un important aspect al guvernrii. Pn de curnd lipsa de informaii i de voin politic a fcut s fie dificil discuia deschis a acestei probleme, rspndit n ntreaga lume i valabil deopotriv sectorului public i celui privat. De exemplu, legea poate soluiona problema corupiei, dar este un instrument greu i costisitor, o msur extrem, dup cum este dificil i costisitor aducerea oamenilor n faa justiiei. Prin intermediul guvernrii distribuite, problema corupiei poate fi rezolvat printr-o competiie mai deschis, administraii publice mai responsabile i procese mai transparente. Exist numeroase msuri ce pot fi folosite fr a se recurge la lege, incluznd intervenia redus a sectorului public n economie, reforma administraiei publice, liberalizarea i reducerea birocraiei i o plat just pentru lucrtori. Toate aceste msuri pot sprijini reducerea tentaiei de corupie. Reglementatori i paznici, cum ar fi unele ONG-uri, o mass-media puternic independent i o auto-guvernare pot produce sanciuni sociale (de exemplu, responsabilitate social colectiv, coduri de conduit, etc.) care i pot mpiedica de la corupie pe majoritatea celor necinstii. Similar, a avut loc o proliferare a organizaiilor non-guvernamentale i a celor fr rspundere financiar din societatea civil care cheam la aciune de pe o platform ngust, dar care nu au nici o responsabilitate
15
pentru consecinele aciunilor propuse. Vidul de guvernare creat de slbiciunea autoritilor locale legitime a fost umplut de ctre organizaiile adesea bine intenionate, dar neresponsabile. Guvernele sunt deseori absorbite de roluri contradictorii, fiind n acelai timp furnizori de servicii i responsabili pentru aceste servicii. Adesea, autoritatea local este absent sau slab, iar organizaiile societii civile nu au o baz legal. Astfel, un element cheie al guvernrii eficiente este reforma instituional (aplicat att Statului, ct i instituiilor sociale), n scopul de a transfera ct mai multe funcii posibile de la Stat ctre societate i de a democratiza pe ct posibil mai multe organizaii ale societii civile. Acest lucru ar nsemna o micare ctre o societate cu un guvern mai limitat, dar puternic i o societate civil politizat (i cu iniiativ proprie); acest lucru nseamn micarea de sus n jos, de la birocraie ctre asociaii de auto-guvernare, democratic i constituional organizate. Principiile de la Dublin4 reflect n mod evident acest concept al guvernrii distribuite. Sistemele de guvernare trebuie stabilite astfel nct s depeasc problemele de legitimitate i responsabilitate ale mecanismelor de pia. Acest lucru poate fi realizat prin crearea de reguli i reele de autoguvernare care s permit existena unor verificri i balane independente. Totui, sistemul de guvernare occidental este adesea fundamentat pe o mprire echitabil a produsului social i pe nite paznici puternici, trsturi care nu pot fi imediat transferate n rile n curs de dezvoltare. Sistemele de guvernare echilibreaz puterea i prioritile. Guvernele pot hotr cum s structureze societatea prin intermediul stimulentelor (de exemplu, bugete care folosesc banii ca motivaie). Dar ele trebuie s ia n considerare presiunile interne i externe, forele economice, inclusiv prioritile i aspiraiile societii civile, conveniile sau declaraiile agreate la nivel internaional, descentralizarea i cooperarea regional, ca i prioritile de sprijin (pentru rile mai srace), macro-politica (finanare i planificare) i prioritile politice pe termen scurt.
Principiile de la Dublin din 1992 care orienteaz abordarea IWRM sunt: Apa dulce este o resurs finit i vulnerabil, esenial pentru meninerea vieii, a dezvoltrii i a mediului nconjurtor. Dezvoltarea i gospodrirea apei trebuie s se bazeze pe o abordare participativ, care s implice utilizatorii, planificatorii i factorii de decizie de la toate nivelele. Femeile joac un rol central n furnizarea, gospodrirea i protecia apei. Apa are valoare economic n toate utilizrile sale competitive i trebuie recunoscut ca un bun economic.
Crearea sistemelor guvernrii eficiente a constituit timp de muli ani un aspect cheie al dezvoltrii cooperrii, iar toi finanatorii majori i toate bncile de dezvoltare, ca i nvestitorii particulari din ce n ce mai mult iau n considerare guvernarea atunci cnd evalueaz eficiena i capacitatea de eficientizare a investiiilor lor. Faptul c investitorii particulari sunt pregtii s plteasc companii (de exemplu, The Economist Intelligence Unit) pentru informaii privind guvernarea ilustreaz importana guvernrii n luarea deciziilor. Totui, procesul este lent i poate duce la animoziti n ceea ce privete interferena n suveranitatea naional, pentru c de obicei, acestea sunt localizate la cel mai nalt nivel politic. Prin axarea problemelor de guvernare n mod specific la nivelul sectorului apei, este posibil gsirea de soluii mai practice i mai gestionabile.
2. GUVERNAREA APEI
e la conferina de la Dublin din 1992, au fost stabilite semnificative obiective internaionale care se refer la guvernarea apei. La Forumul Mondial al Apei in 2000 de la Haga, Cadrul de Aciune al GWP (GWP, 2000) a declarat c, adesea, criza apei este o criz a guvernrii i a identificat eficientizarea guvernrii apei ca fiind una dintre cele mai nalte prioriti de aciune. Declaraia Ministerial de la Haga din 2000 a ntrit acest punct de vedere i a chemat la o guvernare neleapt a apei n vederea asigurrii unei bune guvernri a apei, astfel nct n gospodrirea resurselor de ap s fie incluse implicarea publicului i interesele acionarilor. n 2001, la Conferina Apei dulci de la Bonn, minitrii au recomandat o aciune n trei direcii, guvernarea apei fiind cea mai important. Ei au propus ca fiecare ar s aib n vigoare reglementri aplicabile de guvernare a afacerilor din domeniul apei la toate nivelele i, acolo unde este adecvat, s accelereze reformele din sectorul apei. In 2000, Naiunile Unite, prin Millennium Assembly a evideniat administrarea i conservarea n vederea proteciei mediului nconjurtor comun, n special pentru oprirea exploatrii nedurabile a resurselor de ap, prin dezvoltarea de strategii de gospodrire a apei la nivel local, naional i regional, care s promoveze accesul echitabil i alimentrile corespunztoare. Acest lucru a fost confirmat la Forumul Mondial al Dezvoltrii Durabile din 2002, unde efii de State au stabilit de comun acord ca obiectiv specific pregtirea planurilor IWRM i ale eficienei din domeniul apei, pn n anul 2005. Pentru a fi relevante, aceste planuri trebuie s ia la cunotin
17
sistemele anterioare de guvernare i s permit adoptarea reformelor necesare. La ce se refer guvernarea? Pentru c s-ar putea s nu fie cu uurin neleas, trebuie s fie cu atenie definit expresia guvernarea apei. Este, de asemenea, important s fie identificate caracteristicile care fac ca guvernarea s fie eficient. Parteneriatul Global al Apei definete guvernarea apei dup cum urmeaz: Guvernarea apei se refer la ansamblul de sisteme politice, sociale i economice care sunt n vigoare pentru a dezvolta i a gospodri resursele de ap i la furnizarea de servicii n domeniul apei, la diferite nivele ale societii. Noiunea de guvernare a apei include capacitatea de proiectare a politicilor publice i a cadrelor instituionale care s fie acceptate la nivel social i care s mobilizeze resursele sociale n vederea sprijinirii acestora. Politica din domeniul apei, ca i procesul formulrii acesteia, trebuie s aib ca obiectiv dezvoltarea durabil a resurselor de ap i, n vederea implementrii eficiente a acestei politici, trebuie s implice n proces actorii cheie. Aspectele guvernrii se suprapun parial cu aspecte tehnice i economice ale apei, dar guvernarea ne marcheaz elementele politice i administrative de rezolvare a problemei i de utilizare la maxim a unei ocazii. Guvernarea apei reprezint un segment al unui ansamblu mai general, acela al crerii infrastructurii fizice i instituionale a unei naiuni i nc al unuia i mai general, al cooperrii sociale. Guvernarea apei are n vedere acele organizaii i instituii politice, sociale i economice (i relaiile dintre ele) care prezint importan n dezvoltarea i gospodrirea apei. Dat fiind complexitatea utilizrii apei n cadrul societii, dezvoltarea, alocarea i gospodrirea ei n mod echitabil i eficient, precum i asigurarea durabilitii mediului nconjurtor este nevoie s se fac auzite vocile disparate i s fie respectate n procesul de luare a deciziilor privind apa comun i utilizarea resurselor reduse, umane i financiare. Guvernarea apei se refer la funciile, echilibrele i structurile interne din sectorul apei (guvernarea intern). Ea include ncadrarea acordurilor sociale asupra drepturilor de proprietate i structura necesar pentru a le pune n funciune i aplica sub numele de lege. De asemenea, se fac simite influene din partea societii civile i a guvernrii curente, dar acestea sunt considerate pri ale guvernrii externe a apei i vor fi aduse n discuie ulterior. Dei asupra guvernrii apei pot apare influene din sfera economic i tehnic, n majoritatea rilor fora motrice este politica. Guvernarea eficient a resurselor de ap i a furnizrii serviciilor din domeniul apei va necesita angajamentul combinat al guvernului i al diferitelor grupuri din societatea civil, n
special la nivel local/comunitar, precum i al diferitelor grupuri din sectorul privat. Principiile guvernrii apei i bazele legale Principiile Apei de la Dublin aduc cu fermitate resursele de ap sub incidena funciei Statului de purificare i meninere a unui sistem de drepturi de proprietate i, prin intermediul principiului gospodririi participative, subliniaz relevana unei descentralizri semnificative la cel mai de jos nivel posibil. Exist o presiune crescnd de recunoatere i oficializare a drepturilor asupra apei i acest lucru se ntmpl acum n numeroase ri. Oficializarea acestor drepturi ridic ntrebri complexe privind pluralitatea revendicrilor i echilibrarea distribuirii beneficiilor ntre grupurile sociale. De asemenea, ea impune responsabiliti, n special aceea a prevenirii polurii i a sprijinului financiar. Procesul de oficializare este adesea nclinat n favoarea celor bogai i puternici care pot abuza de sistem i pot captura drepturile. Drepturile neoficiale, definite ca fiind acelea ale localnicilor, cu regulile i principiile lor istorice, prezint o la fel de mare importan, iar o oficializare necorespunztoare poate duce la conflicte ntre oficial i tradiional. Se poate ca oficializarea drepturilor s nu fie necesar sau s fie insuficient pentru a asigura accesul la resursele de ap. Fie c aceste drepturi sunt sau nu oficiale, pentru a le face relevante este esenial capacitatea de a le apra mpotriva solicitanilor competitori. Este important clarificarea unui aspect: n ce msur procesele de revenire a drepturilor asupra apei servesc segmente de populaie sau populaia ca ntreg. Legea apei variaz la scar larg Bazele teoretice ale guvernrii apei reprezint o parte din teoriile privind atitudinea colectiv. Din pcate, nici o teorie simpl nu este valabil n orice situaie. Adesea, exist o diferen nsemnat ntre abordrile filozofice din Europa Continental i America Latin i coala de gndire pragmatic americano-anglo-saxon. O demarcaie iniial relativ clar a drepturilor de proprietate i exercitarea acestora n timp a dus Statele Unite la abordri flexibile ale guvernrii apei. Aceast abordare permite ajustri atunci cnd se schimb condiiile economice i sociale, pentru c ea nu aspir s creeze instituii care s acopere toate cazurile posibile. De asemenea, exist sisteme care constituie abordri hibride dintre Dreptul Civil (filozofic, derivat din Dreptul Roman) i Dreptul Comun (pragmatic, din Anglia), precum i sisteme cu alte rdcini strvechi, cum ar fi cele din Americile pre-Columbiene, India i rile islamice.
19
De asemenea, exist sisteme de drepturi i responsabiliti sociale care rmn tradiionale i nelegiferate i nu sunt n mod obligatoriu mai puin puternice, pentru c ele se manifest mai degrab n ateptri culturale dect n reguli scrise. Pentru guvernare, este important o percepie social a mpririi echitabile. Totui, noiunea de flexibilitate i mprire echitabil este strin multor ri ale cror sisteme de guvernare sunt rigide i nu permit rezonabilitate. Adesea, este absent capacitatea de adaptare i fr sanciuni executorii, sunt favorizate sistemele slabe de guvernare n detrimentul celor puternice. Acest lucru face foarte dificil sau chiar periculoas transpunerea practicilor de guvernare a mediului bazate pe flexibilitate i pragmatism, din numeroase ri n curs de dezvoltare, cu excepia cazului n care sistemele sociale predominante pot pune la dispoziie sanciuni corespunztoare mpotriva infractorilor (Solanes, 2000). Legea apei se refer la drepturile de proprietate Statul deine un important rol prin exercitarea funciei sale principale de definire a proprietii i de folosire a drepturilor i responsabilitilor. n societile democratice pluraliste moderne, fondarea Statului se bazeaz pe publicizarea5 (termenul de trecere din sfera privat n cea public) monitoringului i supravegherii costisitoare necesare proteciei bunurilor productive mpotriva distribuirii ctre solicitani intrui. Fr aceast supraveghere numit lege, sistemele de proprietate n-ar fi avansat niciodat dincolo de atitudinea de nsuire susinut de for. Discuiile asupra drepturilor apei de obicei se axeaz pe deintorul drepturilor de proprietate i ignor responsabilitile conjugate pe care deintorul le are fa de ceilali din societate, care nu dein drepturi. Este necesar ca aceste obligaii s fie subliniate n orice discuie despre guvernare. De asemenea, orice dezbatere asupra drepturilor asupra apei trebuie s ia n considerare utilizarea terenului i dreptul de proprietate asupra terenului, pentru c adesea ele sunt strns legate, uneori formal, prin drepturi riverane, iar proprietarii de teren pot afecta apa prin modificri ale utilizrii terenului, cum ar fi mpdurirea. Ca exemple de diferite regimuri ale drepturilor de proprietate, cu drepturile i obligaiile aferente, se pot da urmtoarele: Liber Acces Accesul liber este un regim n care nu se definete un anume grup de utilizatori sau proprietari, iar beneficiile sunt la dispoziia oricui. Oamenii
n unele ri numit i naionalizare
au privilegiul (capacitatea de a aciona fr s acorde atenie intereselor altora) i nu au nici un drept (incapacitatea de a influena aciunile altora) cu privire la folosirea i ntreinerea bunului. Proprietate Comun Se definete un grup de gospodrire care are dreptul de a exclude nonmembrii i de a defini regulile de nsuire. Non-membrii au datoria de a se supune regulilor. Membrii individuali ai grupului de gospodrire au att drepturi ct i ndatoriri cu privire la folosirea i ntreinerea proprietii, deinnd astfel drepturi de gospodrire a resursei. Proprietate Privat Indivizii dein resursa i au dreptul de excludere a altora i de transfer al drepturilor. Ei au datoria de a se abine de la utilizri ale apei inacceptabile din punct de vedere social. Alii (nedeintorii) au datoria de a respecta deciziile luate de proprietari i se ateapt s existe numai utilizri acceptabile social. Proprietatea de Stat Apa este proprietatea Statului acionnd pentru ceteni indivizii au datoria de a respecta utilizarea i regulile de acces stabilite de ctre agenia de control a Statului. Resursele de ap pot ncepe prin a aparine unui regim de liber acces, dar adesea sunt nsuite de ctre un grup i devin resurse n proprietate comun. Cnd indivizi sau grupuri de indivizi mpart resursele de ap sub forma unor resurse n proprietate comun, oamenii sunt legai ntr-un sens socio-politic, economic i ecologic (Ostrom, 1999). ntr-un fond comun, aciunile i influeneaz pe cei care mpart resursa, fr a se ine cont de regimul de proprietate sub care este deinut resursa i, din acest punct de vedere, guvernarea este distribuit. Pentru a controla resursa, Statul are tendina de a-i nsui majoritatea drepturilor grupului de proprietate comun n vederea crerii proprietii de Stat, cu un coninut mai mic aflat n proprietate privat. Atunci, Statul este confruntat cu responsabilitatea modului n care va desfura resursa n avantajul naional. La nceputul secolului 21, un element cheie al guvernrii apei este felul n care, prin intermediul politicii, Statul poate realiza acest lucru n mod cinstit i echitabil, fr a reduce stimulentele pentru o utilizare eficient a resursei. Reele de informaii privind apa, consultaie i reforme politice Aa cum s-a menionat anterior, una din sarcinile cheie ale guvernrii este crearea unui cadru (instituional i administrativ) n interiorul cruia cei din afar sau oameni cu interese diferite s poat discuta panic i s cad de acord asupra cooperrii i coordonrii aciunilor lor. De
asemenea, acest cadru trebuie s reduc costurile de tranzacie ale urmririi politicii de gospodrire eficiente a apei. De aceea, sunt importante reelele de informaii (sau parteneriate), iar ele pot funciona n condiii n care alte structuri de guvernare n-o pot face. Reelele de informaii funcioneaz cel mai bine atunci cnd se aplic i se combin urmtoarele condiii (Pierre, 2000): Participanii au nevoie de informaii de ncredere; Este dificil de definit i msurat calitatea; Este dificil de tarifat obiectele de uz curent; Responsabilitatea i experiena profesional sunt valori eseniale; Este necesar flexibilitate n a satisface cerinele privind servicii locale i variate; Sunt necesare cooperarea i producia multi-ageniilor intersectoriale; Cooperarea se confrunt cu culturi organizaionale disparate; Participanii percep valoarea strategiilor de cooperare; Sunt necesare relaii pe termen lung pentru a reduce incertitudinea; Evaluarea i monitoringul atrag dup sine costuri ridicate politice i administrative i Implementarea implic negociere.
Apei i se potrivesc aproape toate aceste condiii i constituie un bun exemplu al modului n care reele umane ale grupurilor interesate (de exemplu, guvern, sector privat i societate civil) pot lucra mai bine dect fie ierarhiile, fie pieele singure. Pieele reprezint o important reea puternic dependent de informaie. Atunci cnd se propun schimbri n sistemele de guvernare a apei, este important a nelege i a face distincia ntre diferitele nivele funcionale ale gospodririi apei: operaional, organizaional i constituional. Primul nivel se axeaz pe utilizarea sau controlul apei n scopuri specifice, pentru a ndeplini cerine specifice. Exist ntotdeauna o abunden de ntreprinderi operaionale care acoper alimentarea cu ap menajer, epurarea apei uzate, hidrocentrale, irigaii, gospodrirea mediului nconjurtor, turismul, etc. care pot fi n proprietate public sau privat. Nivelul organizaional coordoneaz i reduce conflictele ntre aceste ntreprinderi aflate n competiie, administreaz regulile i supravegheaz utilizarea apei i utilizatorii dintr-un sistem de ap. Aceast funcie aparine sectorului public i include, de exemplu, autoritile bazinului hidrografic i corpurile de reglementare dar cea de-a doua trebuie s fie autonom (n cadrul limitelor constituionale) dac vor s acioneze n mod imparial. n final, funcia constituional creeaz un mediu nconjurtor mputernicit n cadrul cruia opereaz alte funcii. Ea stabilete politica i legislaia, lund n considerare guvernarea extern i
imperativele politice. n numeroase ri, astfel de funcii sunt neclare i adesea guvernele pot fi incapabile sau nu doresc s-i exercite responsabilitile. n acest caz, deseori sunt stabilite acorduri ad hoc la nivelul comunitii sau autoritii locale. Acestea sunt vulnerabile, pentru c le lipsete orice baz oficial i pot fi n mod ostil afectate de ctre persoanele investite cu drepturi sau de ctre politica i legile guvernamentale. Cnd se aplic reforme n sistemele de guvernare a apei, n vederea consolidrii autoritii locale, o abordare participativ i consultativ poate fi de ajutor, poate aduce n sistemul oficial aspecte pozitive ale unor astfel de reglementri i poate reduce vulnerabilitatea. Noi forme de guvernare a apei Graniele hidro-geografice bazinul hidrografic adesea pun la dispoziie oportuniti pentru reele de guvernare modern. Un bazin este o regiune nchis n care oamenii beneficiaz de stimulente n vederea realizrii unui acord asupra sistemelor de guvernare a apei, avnd apa ca punct central. Dei, bazinele trec peste graniele jurisdicionale oficiale, i astfel autoritilor locale i altor entiti guvernamentale care nu lucreaz n mod obligatoriu mpreun li se poate cere s-o fac de ctre societatea bazinal (o agenie sau o comisie bazinal). Astfel, societatea bazinal poate avea capaciti i cerine specifice de guvernare. Acionnd singure, guvernele naionale nu pot aloca i reglementa cu uurin apa dintr-un bazin hidrografic, pentru c este puin probabil ca ele s evalueze interesele sau prioritile locale. Totui, guvernul trebuie s pun la dispoziie regulile i reglementrile i s stabileasc un cadru de ntlnire pentru localnici (de exemplu, comunitatea bazinal deine un marcaj spaial cum ar fi acela din Ageniile de Gospodrire Bazinal din Africa de Sud i din Ageniile Bazinale din Frana). Reglementrile din cadrul unui bazin trebuie s rezolve probleme de calitate a apei, precum i s aloce cantitativ ap utilizatorilor. Reglementarea altor utilizri sectoriale ale apei, cum ar fi agricultura i industria, este foarte slab. Din ce n ce mai important devine prevenirea polurii cauzat de folosirea apei n agricultur (salinitate, nitrai n apa subteran) i n industrie, cum ar fi tbcirea i mineritul. n Pakistan, ordonana de gospodrire a apei recent aprut n monitorul Sindh recunoate necesitatea de reglementare a agriculturii irigate. Planificarea i gospodrirea bazinului hidrografic, combinnd utilizarea terenului i a apei, este un mijloc de reglementare la nivel de bazin, dar pn astzi aceste instrumente nu au fost cu promptitudine disponibile pentru introducerea n practic. n acest moment, acest lucru ncepe s fie ncorporat prin noi abordri, aa cum se gsesc de exemplu n Directiva Cadru a Apei din Uniunea European i n Strategiile de Reducere a Cursului (de Ap) din Africa de Sud.
23
Legile din domeniul apei i reglementrile privind utilizrile apei sunt instrumente cheie care au fost detaliat discutate i care pun la dispoziie numeroase exemple de guvernare slab. Introducerea legilor i implementarea acestora este un proces politic care se leag de polarizarea politic a societii. Instrumentele bune, legale i instituionale dintr-o ar pot s nu funcioneze n alte ri, ca rezultat al unui sistem slab sau necorespunztor de guvernare extern. De exemplu, abordarea uzual, pragmatic din Statele Unite ale Americii nu se potrivete cu mediul cultural din majoritatea rilor aflate n curs de dezvoltare. O problem des ntlnit este aceea a slabei reglementri a furnizorilor de servicii. De exemplu, cnd proprietari privai puternici, de servicii din domeniul apei, pericliteaz beneficiile ctre public (cum ar fi venituri garantate extravagante, rate de schimb i dobnzi fixe, etc.), acest lucru poate duce la eecuri n ceea ce privete implicarea sectorului privat n serviciile de alimentare. Similar, proprietarii publici de servicii sunt adesea manipulai de ctre autoriti, pot fi refugiu de locuri de munc sau surse de bani, rmnnd slabi i fr fonduri de capital, cu slabe servicii ctre public. De aceea, este esenial o puternic reglementare att a serviciilor publice, ct i a celor private, cu o definire clar a respectivelor ndatoriri ale reglementatorului i ale operatorului. Mai puine utilizri ale apei, nivele mai coborte de conflict Este evident c, crizele de ap sunt cauzate de o cretere a cerinei de ap, iar reducerea acestei cerine va fi de un mare ajutor, chiar dac vor exista nc probleme cu conflictele privind resursa de ap la nivelele existente i degradarea mediului nconjurtor. Cerina de ap poate fi redus n mod voluntar prin utilizarea diferitelor instrumente tehnice, sociale i economice. n esen, acest lucru nseamn c utilizatorul i va schimba preferinele de consum. De asemenea, cerina de ap poate fi redus i prin instrumente de reglementare care s implice permise, restricii i alocri ctre diferii utilizatori i utilizri. De exemplu, cerina total de ap din Statele Unite ale Americii a sczut de la un maxim din 1980, n pofida creterilor accentuate n bogie i populaie. Acest lucru nseamn c ntreinerea calitii mediului nconjurtor devine, n mod progresiv, mai uoar. n acest caz, politica de tarifare direct a apei nu a determinat aceast scdere. Se pare c ea se datoreaz n mare parte factorilor externi, cum ar fi costurile mai mari ale energiei, mbuntirile n eficiena energiei destinate utilizrilor comerciale i casnice ale apei i scderii valorii culturilor irigate. De asemenea, un impact semnificativ pentru meninerea ecosistemului, l-au avut msurile aparinnd politicii specifice din domeniul apei, cum ar fi limitarea descrcrii efluenilor de ap uzat i intrarea n vigoare a cerinelor privind cursurile de ap federale. Merit reinut ct de bine a acionat presiunea exercitat de un public bine informat, ca o for motrice pentru schimbarea politicii i
pentru inovaii tehnologice, n vederea realizrii economiilor de ap. Fiecare persoan i-a redus consumul su de ap i, la nivel global, acest lucru a dus la o mare diferen n potenialul de ap disponibil la nivelul SUA. Un aspect important este gradul n care procesele de publicizare i de cedare a drepturilor asupra apei servesc segmente de populaie sau populaia n totalitatea ei. Chestiunea Participrii Sectorului Privat (PSP) la serviciile din domeniul apei a devenit recent o problem de litigiu. Totui, din punctul de vedere al guvernrii, natura furnizorului de servicii este mai puin relevant dect natura proteciei consumatorului. Att furnizorii din sectorul privat ct i cei din sectorul public, prin intermediul mandatelor proprii, al politicilor de tarifare i normelor de alimentare pot fie s includ, fie s exclud segmentul de populaie mai srac. De exemplu, dac este utilizat judicios, subvenia-ncruciat este un instrument folositor ntrebuinat n mod comun la scar mondial n vederea aducerii de beneficii n sprijinul celor sraci, fr impacturi adverse asupra altora sau asupra economiei. Politica de guvernare a apei se leag n mod caracteristic de factorii sociologici i economici (structuri, instituii, etc.) care se afl n afara furnizrii de ap i reflect politica mai general de structurare a rii, aceea de creare a instituiilor. Pentru un manager al resurselor de ap sau un furnizor de servicii din sectorul apei, cu siguran c politica face parte din domeniul su de guvernare, dar nu este considerat a fi direct relevant pentru aciunile sale. Eecurile de guvernare O tem care st la baza literaturii privind tiina social este aceea conform creia toate structurile de guvernare eueaz iar toate pieele i ierarhiile i au limitrile lor i eueaz, de asemenea. Trebuie ca sistemele i regimurile unei guvernri mai eficiente s fie proiectate sau create astfel nct s depeasc eecul guvernrii, eecul pieei i al sistemului sau o combinaie a acestora. De exemplu, apa nu este un simplu bun economic; uneori este un bun public, alteori un bun privat i adesea se afl undeva ntre aceste dou situaii. Dezvoltarea sa poate duce la monopoluri naturale i prezint externaliti sau majore efecte secundare economice i fizice. Eecurile de guvernare sunt prezentate n Tabelul 1. Ele sunt inerente n majoritatea rilor i trebuie soluionate. Parteneriatul Global al Apei a pregtit un Pachet de Instrumente pentru IWRM (GWP, 2001) care include un ansamblu de instrumente care pot fi utilizate n vederea soluionrii eecurilor de guvernare. Se pare c cele mai dificile sunt golurile instituionale i cele de comunicare. Dac se dorete obinerea
unei guvernri eficiente, pentru fiecare structurare anume este necesar o examinare empiric a modului n care s se depeasc problemele cauzate de eecurile de pia, de guvernare i ale sistemului. Exist eecuri care nu pot fi cu uurin soluionate de ctre profesionitii din sectorul apei, pentru c ele se afl n afara acestuia: de exemplu, structuri instituionale naionale care opun rezisten viziunii politice, slabe mecanisme de dialog inter-sectorial, confruntarea cu bunuri netarifate i publice, cum ar fi controlul inundaiilor i gestiunea secetei. Cu toate aceste, comunitatea apei trebuie s neleag asemenea constrngeri ale guvernrii externe i s se implice alturi de alte organizaii din afara domeniului apei n procesul de cutare de soluii. Guvernarea extern sectorului apei Guvernarea apei trebuie s se inspire din fora structurilor de guvernare existente n alte sectoare din ar, cum ar fi din consolidarea drepturilor de proprietate, a regulilor i legilor cu caracter cuprinztor. De exemplu, o lege definit mai general a Statului California a ajutat la crearea bazinelor de ap subteran din California. Sfritul politicii de apartheid din Africa de Sud a facilitat schimbri semnificative ale legilor din domeniul apei i aderarea rilor din estul Europei la Uniunea European a constituit un impuls pentru mbuntirea guvernrii apei. Pe de alt parte, dac furnizorul de servicii are succes, se poate astfel confirma i consolida politica ce a fcut posibil aceast reuit. Exist cteva exemple ale guvernrii apei care influeneaz guvernarea extern. Poate c cel mai cunoscut dintre aceste exemple este dezvoltarea n cooperare a apei n Olanda, n prima parte a secolului 20, care a constituit o important parte a construirii naiunii n vederea bunstrii statului olandez modern. Nu este surprinztor faptul c furnizorii de servicii din sectorul apei simt impactul guvernrii externe asupra propriei lor guvernri interne. Astfel, nu este neobinuit ca unele servicii s fie paralizate de ctre un conflict i/sau o interferen politic. ntr-adevr, guvernarea extern poate mpiedica apariia unor noi forme de furnizare de servicii, fie prin necunoatere sau ignoran, fie prin persoane interesate sau drepturi de proprietate. n condiii extreme, acest lucru a fost extins chiar pn la implicarea crimei organizate n subminarea furnizorilor din alimentarea public cu ap. Numeroase intervenii din partea guvernrii externe pot aciona drept constrngeri, dar altele pot fi de ajutor, integrative i utile pe termen lung. Aceast perspectiv asupra guvernrii descrie faptul conform cruia capitalul politic creat n totalitate n afara sectorului apei poate fi adus n sprijinul afacerilor din domeniul apei, pentru binele sau n detrimentul furnizorului de servicii sau a administratorului resursei. De aceea, pentru succesul furnizorului de servicii din domeniul apei este esenial o influen extern favorabil sau cel puin neutr.
Guvernarea apei ncepe n mod caracteristic de la politica social i economic stabilit de ctre guvern. Cu toate acestea, odat cu liberalizarea crescnd a comerului, serviciile de ap devin din ce n ce mai mult influenate de acordurile internaionale de comer. Adesea, asemenea acorduri comerciale sunt negociate de ctre oficialii din Ministerul Comerului care cunosc foarte puin din sectorul apei i care nu-i consult n mod obligatoriu pe oficialii din acest sector. O recent preocupare a fost exprimat de unele ONG-uri privind introducerea serviciilor de ap n Acordul General de Comer i Servicii (GATS) (World Development Movement, 2000). n timp ce liberalizarea unor astfel de servicii poate fi benefic pentru creterea investiiilor strine directe, este necesar ca rile s acorde atenie n negocierile regulilor din cadrul GATS. Negociatorii guvernamentali pot plasa limitri asupra angajamentelor care se fac ntr-un sector anume, restricionnd astfel aplicarea regulilor GATS, dar acest lucru este un aspect complex i, adesea, negociatorii din rile n curs de dezvoltare se afl ntr-o poziie inferioar n astfel de negocieri. Conflictul dintre promovarea comerului i protecia drepturilor de reglementare ale guvernului naional prezint o importan aparte. Este acceptat de toi faptul c, pentru furnizarea eficient de servicii de ap fie din domeniul public, fie privat, este esenial abilitatea guvernului de a reglementa furnizarea acestor servicii, dar dreptul de reglementare al guvernului poate fi restricionat n cadrul GATS. n afar de GATS, i alte acorduri comerciale, cum ar fi NAFTA, pot afecta apa. De exemplu, negocierile recent demarate la Runda Doha privind liberalizarea comerului agricol ar putea afecta utilizarea apei pentru producerea hranei. Similar, acordurile de plat a datoriilor i HIPC (rile Srace Puternic Datoare) pot distorsiona abilitatea unui guvern de a aloca pri de la buget pentru serviciile de ap.
3. REALIZAREA GUVERNRII EFICIENTE A APEI

udith Tendler (1997) a afirmat c tim mai mult despre ceea ce constituie guvernarea slab dect despre realizarea unei guvernri bune. Studiile sale de caz au tendina de a pune problema unor remedii i idei preconcepute convenionale privind modul n care trebui s fie guvernarea i care ne foreaz ctre o analiz funcional apropiat de fiecare caz n parte. Keohane i Ostrom (1995) ofer exemple empirice de guvernare a apei din Statele Unite ale Americii, Indonezia, Nepal, Mexic, Peru, Filipine i Sri Lanka. Maass i Anderson (1978) pun la dispoziie analize detaliate ale guvernrii sistemelor de irigaie ncepnd cu secolul 15 n Valencia,
27
Murcia i Alicante, n Spania. n studiul tuturor acestor exemple empirice, autorii au gsit o dovad puternic n sprijinul afirmaiei c n pofida unui larg spectru de regimuri ale drepturilor de proprietate, s-au putut forma grupuri de utilizatori pentru o lung perioad de timp (secole, n cazul sistemelor comune de drepturi de proprietate asupra irigaiilor n Spania). n esen, pentru a realiza guvernarea eficient, exist o posibilitate de identificare a unui nivel de centralizare i descentralizare i de reglementare. n timp ce dovezile empirice sugereaz c nu pot exista soluii dogmatice, ar fi util de stabilit unele proprieti universale care s fac guvernarea eficient n practic. Noi idei privind guvernarea apei Exist o percepie crescnd a faptului c guvernarea resurselor de ap i a serviciilor din domeniul apei funcioneaz mai eficient cu o structur social deschis, care face posibil participarea la un nivel mai larg a societii civile, a ntreprinderilor private i a mijloacelor media, toate reelele sprijinind i influennd guvernarea. Mai mult dect att, examinarea rolului reelelor sau a guvernrii distribuite ajut la depirea dezbaterii sterile privind furnizarea de servicii de ap din surs privat fa de cele din surs public i rolul comunitii. Obiectivul crerii unui sistem corespunztor de guvernare confer dezbaterii un accent mai practic. Pe msur ce reglementrile guvernamentale faciliteaz autoguvernarea, devine mai clar rolul societii civile i al ONG-urilor n gospodrirea apei i n furnizarea de servicii n acest domeniu. n proiectarea sistemelor guvernrii eficiente, este important ca i costurile de tranzacionare s nu creasc necorespunztor, iar aciunea s nu fie nbuit. Vor exista ntotdeauna schimburi n contra-partid i este mai important de a gsi echilibrul potrivit fiecrei situaii dect de a cuta sistemul ideal. n nordul dezvoltat, sistemele de guvernare sunt adesea greoaie i pot frustra dezvoltarea, dar caracterul matur al societii necesit acest nivel de guvernare. n rile mai srace, nu trebuie ca sistemele de guvernare s impun prea multe restricii asupra aciunii, altfel vor fi stnjenite creterea economic i satisfacerea nevoilor de baz ale celor sraci. Prea adesea, cerinele bine intenionate pentru o mbuntire a guvernrii pot constitui o frn n calea dezvoltrii. Costurile de tranzacie economice i sociale pot fi destul de mari, de aceea trebuie acordat grij pentru asigurarea faptului c ele se afl n limite rezonabile i trebuie s fie monitorizate cu atenie. Nu exist un model singular al unei guvernri eficiente a apei; pentru a fi cu adevrat eficiente, sistemele de guvernare trebuie s fie adecvate particularitilor sociale, economice i culturale ale fiecrei ri. Cu toate
acestea, exist cteva principii i proprieti fundamentale care sunt considerate a fi eseniale pentru guvernarea eficient a apei: Principii pentru guvernarea eficient a apei Abordri Deschidere i transparen: Instituiile trebuie s lucreze ntrun mod deschis. Ele trebuie s foloseasc un limbaj care s fie accesibil i inteligibil pentru publicul larg, n vederea creterii gradului de ncredere n instituiile complexe. n plus fa de caracterul deschis, o bun guvernare cere ca toate deciziile politice s fie transparente, astfel nct att cei din interior ct i cei din exterior s urmeze cu uurin paii fcui n formularea politicii. Acest lucru este important mai ales n ceea ce privete tranzaciile financiare. Includere i comunicare: Calitatea, relevana i eficiena politicii de guvernare depind de asigurarea largii participri de-a lungul lanului politic de la concepere pn la implementare. O participare mbuntit presupune crearea unui grad mai mare de ncredere n rezultatul final i n instituiile care formuleaz politicile. Participarea depinde n mod crucial de faptul ca toate nivelele de guvernare s urmeze o abordare de includere atunci cnd elaboreaz i implementeaz politici. Participarea la scar larg este construit pe mobilizarea social, pe libertatea de asociere i libertatea cuvntului, ca i pe capacitile de a participa constructiv. Transparena i responsabilitatea financiar sunt formate pe baza liberului flux al informaiei. Este necesar ca sistemele i instituiile guvernamentale s asigure comunicarea n moduri foarte directe ntre participani i acionari. Efectuat corect, acest lucru va face ca societatea civil s fie socializat n cadrul guvernrii asupra unui larg spectru de probleme. Coeren i integrare: Trebuie ca politica i aciunea s fie coerente. Necesitatea de armonizare i coeren crete pe msur ce ansamblul de sarcini s-a mrit i a devenit mai divers. Provocri, cum ar fi schimbarea climatic i demografic, trec peste graniele politicilor sectoriale pe care s-a construit guvernarea. Pentru a asigura o abordare solid n cadrul unui sistem complex, coerena necesit o conducere politic i o puternic responsabilitate din partea instituiilor de la diferite nivele. Guvernarea apei trebuie s intensifice eficiena Gospodririi Integrate a Resurselor de Ap (IWRM). Instituiile trebuie s ia n considerare toate utilizrile i utilizatorii din
cadrul sectorului tradiional al apei, precum i interconexiunile cu i impacturile asupra tuturor celorlali utilizatori i domenii poteniale. Echitabilitate i etic: Toi oamenii trebuie s aib posibilitatea de a-i mbunti sau menine propria bunstare. n cadrul procesului de elaborare i implementare a politicii, trebuie urmrite cu atenie nevoile i echitatea ntre dou sau mai multe grupuri diferite de interese, acionari i consumatori cu drept de vot. Este necesar ca penalizrile pentru abuzuri sau infraciuni s fie privite i aplicate n mod echitabil. Mai presus de toate, guvernarea apei trebuie s fie puternic bazat pe principiile etice ale societii n care aceasta funcioneaz i pe litera legii. Acest lucru se exprim cel mai puternic pe el nsui n problema justiiei, al utilizrii drepturilor de proprietate pentru utilizare, acces i deinere a apei. Cadrul legal i de reglementare trebuie s fie corect i imparial aplicat.
Performan i funcionare Responsabilitate financiar: Trebuie ca rolurile din cadrul proceselor legislative i executive s fie clare. Este necesar ca fiecare instituie s-i explice i s-i asume responsabilitatea pentru ceea ce face. Dar, de asemenea, exist necesitatea unei mai mari clariti i responsabiliti din partea tuturor celor implicai n elaborarea i implementarea politicii la orice nivel. Trebuie ca regulile jocului, ca i consecinele nclcrii acestora s fie clar explicate i trebuie ca ele s conin mecanisme de arbitraj aplicabile, n vederea asigurrii faptului c se pot gsi totui soluii satisfctoare pentru conflicte aparent ireconciliabile ntre acionari. Factorii de decizie de la nivel guvernamental, organizaiile din sectorul privat i din societatea civil sunt responsabile financiar fa de public, ca i fa de acionarii instituionali. Aceast responsabilitate financiar difer, depinznd de organizaie i de faptul dac decizia este intern sau extern fa o organizaie. Eficien: Teoria economic clasic pretinde eficien n termeni de eficien economic, dar exist, de asemenea, concepte de eficien politic, social i de mediu nconjurtor, concepte ce trebuie echilibrate fa de simpla eficien economic. Este la fel de important ca sistemele de guvernare s nu pun piedici aciunii, de exemplu, micorarea costurilor de tranzacie vor avea de parcurs un drum lung ctre eficiena economic i politic.
Receptivitate i durabilitate: politica trebuie s pun la dispoziie ceea ce este necesar pe baza cerinei, a obiectivelor exprimate clar, a evalurii impactului viitor i, acolo unde este posibil, pe baza experienei din trecut. De asemenea, receptivitatea necesit ca politica s fie implementat ntr-o manier armonioas, iar deciziile s fie luate la cel mai adecvat nivel. i, cel mai important, este c politica trebuie s se bazeze pe principiul stimulrii. Acest lucru constituie sigurana faptului c exist un ctig economic sau social clar, care s fie realizat urmnd respectiva politic. De asemenea, instituiile trebuie s fie create astfel nct s fie acordat atenie durabilitii pe termen lung. Guvernarea apei trebuie s serveasc att utilizatorilor de servicii de ap din prezent, ct i celor din viitor.
Folosirea instrumentelor Gospodririi Integrate a Resurselor de Ap (IWRM) Gospodrirea Integrat a Resurselor de Ap evit politica i abordarea tradiional fragmentat i sectorial a apei i face o distincie clar ntre funciile gospodririi resurselor i cele ale furnizrii serviciilor de ap. Trebuie avut n vedere, totui, faptul c IWRM este prin ea nsi un proces politic, pentru c se ocup cu realocarea apei, alocarea resurselor financiare i implementarea obiectivelor de mediu nconjurtor. n comunitatea apei exist un acord general n ceea ce privete faptul c IWRM pune la dispoziie singura cale viabil ctre utilizarea i gospodrirea durabil a apei cu toate c nu exist soluii sau planuri universale i c exist o larg dezbatere privind modul n care procesul urmeaz s fie aplicat n practic. Mai mult dect att, IWRM nu este aplicat n vid, iar imaginea mai larg, aa cum este descris de ctre guvernare, furnizeaz contextul n care poate fi aplicat abordarea IWRM. Totui, contextul politic influeneaz voina politic i, de asemenea, fezabilitatea politic. A mai rmas mult munc de efectuat pentru a crea regimurile de guvernare eficient a apei care s fac IWRM capabil de aplicare. Acest lucru aparine att gospodririi apei ct i furnizrii serviciilor de ap. Aa cum este descris ntr-un mare numr de lucrri din literatura de specialitate, exist un ansamblu de instrumente care se afl la dispoziia specialitilor i a celor care iau decizii politice, n vederea stabilirii sistemelor de guvernare a apei i de punere n practic a IWRM. Pachetul de Instrumente al Parteneriatului Global al Apei (GWP) pentru Gospodrirea Integrat a Resurselor de Ap (GWP, 2001) aduce laolalt o serie de mai mult de cincizeci de referiri i instrumente ce pot fi folosite de specialiti pentru a depi eecurile de guvernare (vezi Tabelul 1), serie susinut de exemple adunate din lumea ntreag. Trebuie ca
diferitele ri s identifice care instrumente i unelte de gospodrire sunt cele mai potrivite i importante n condiiile specifice fiecrei ri. n cele ce urmeaz sunt sintetizate trei studii de caz n care probleme ale guvernrii apei au fost soluionate de ctre mai sus-menionatul Pachet de Instrumente. Guvernarea i reforma instituional n Chile Instrumentelor crora li s-a acordat cea mai mare atenie n America Latin, de exemplu, sunt cele care s-au referit la eecul de pia. n reformele privind apa din Chile, s-a pus un accent major pe stabilirea corect a preului resursei de ap, care s reflecte posibilitile/oportunitile de cost peste i sub tarif. ncercri similare sunt pe cale s se produc n Costa Rica i Ecuador, unde utilizatorii din aval pltesc proprietarilor i managerilor bazinului hidrografic pentru serviciile din cadrul bazinului. Chile (Caseta 1) a constituit un lider mondial n guvernarea apei, punnd astfel la dispoziie cteva exemple care s fie urmate. Guvernarea extern, aa cum reiese din experiena chilian, este instructiv, pentru c a existat un angajament serios pentru o dezvoltare bazat pe o economie deschis, orientat spre export. Nu trebuia dect ca apa s urmeze aceast direcie. Dar n graba crerii de piee de ap eficiente, au fost fcute numeroase greeli n ceea ce privete deschiderea, transparena, participarea i grija pentru mediul nconjurtor. Totui, sistemul este adaptiv i n momentul actual aceste aspecte sunt soluionate la douzeci de ani dup promulgarea legilor iniiale. Pentru politica i guvernarea apei, douzeci de ani este o durat de timp foarte mic; Statelor Unite ale Americii le-au trebuit aproape dou sute de ani pentru a include definitiv n guvernarea apei participarea i grija pentru ecosistem. Descentralizarea n Mexic n numeroase ri, agricultura rmne cel mai mare utilizator de ap i puine au fost ncercrile de reform care s fac mai eficient utilizarea apei, pentru c numeroi fermieri (n societatea civil) i fac foarte evidente propriile nevoi sociale i de existen. Att n rile dezvoltate, ct i n cele n curs de dezvoltare, sub-sectorul apei are persoane interesate i sisteme slabe de guvernare. n mod tipic, guvernele nu au fie voina, fie resursele de a se opune imperativelor politice rurale, iar consecinele acestui fapt asupra sectorului apei sunt serioase. Este mult depit o ncercare hotrt de a soluiona numeroase probleme legate de guvernare. Studiul de caz mexican (Caseta 2) arat cum, n trecut, o agenie guvernamental axat pe irigaii, strict ierarhizat, poate descentraliza procesul de luare a deciziilor i s transfere
responsabilitile la nivelul grupurilor de fermieri cu drepturi asupra apei i gospodrirea sistemelor de irigaie deinute de public pe aproape 3 milioane ha ctre Organizaia Utilizatorilor de Ap (WUO). Dei aceasta reprezint numai o parte din suprafaa irigat i cea mai complicat suprafa constituie un pas important pe calea descentralizrii. Adoptnd o abordare pur sectorial, au fost scpate din vedere unele posibiliti de cretere a eficienei utilizrilor apei. Totui, acest lucru este un punct de sprijin pentru o reform mai puternic. Aa cum am afirmat deja, elaborarea sistemelor de guvernare eficient a apei este un proces iterativ pe termen lung. Guvernarea i apele comune Un bun exemplu de utilizare a Pachetului de Instrumente al IWRM n gospodrirea apelor transfrontier este Lacul Peipsi (Caseta 3), deinut n comun de ctre Rusia i Estonia, exemplu ce arat modul n care voina politic i abordrile de cooperare pot duce la o gospodrire durabil a resurselor de ap. Demonstreaz, de asemenea, dificultatea implicrii societii civile locale n sensibilul discurs politic. Prima i cea mai clar lecie este aceea c este posibil ca Statele i guvernele s intre n serioase dificulti politice i sociale, dac ignor ideile de participare i deschidere. Este ilustrat valoarea guvernrii distribuite, dei n numeroase ri barierele n calea schimbrii indic faptul c aceasta va evolua lent pe parcursul mai multor ani. De asemenea, Lacul Peipsi subliniaz aspectul specific la guvernrii apei n ceea ce privete utilizarea apelor deinute n comun de ctre dou state. Acest lucru ridic probleme speciale de guvernare ce nu pot fi acoperite corespunztor aici i prea adesea s-a ntmplat ca fora s fie aceea care dicteaz aciunile i deciziile. Exist, totui i exemple din ce n ce mai numeroase n care apa este un factor catalizator pentru cooperarea regional prin intermediul negocierii apelor comune, negociere bazat pe beneficiul tuturor prilor ce poate spori din orice acord. Constituie un astfel de exemplu recentul Acord privind rurile Incomati i Maputo din sudul Africii. Progresul privind Iniiativa Apelor Nilului este un alt exemplu de dialog rbdtor al guvernrii, unde catalizatorul pentru negociere a fost beneficiul creterii securitii, stabilitii i consecinele dezvoltrii economice, beneficiu pentru toi cei implicai fa de utilizarea apei ca atare. Dei marea parte a negocierilor au o baz bilateral, exist legi internaionale i acorduri regionale legate de utilizarea apelor i gospodrirea resurselor comune. O important convenie regional este cea pentru Protecia i Utilizarea Cursurilor de Ap Transfrontier i a Lacurilor Internaionale (Convenia Apei), elaborat n 1992 de ctre
33
Comisia Economic pentru Europa a Naiunilor Unite. Se intenioneaz astfel s se ntreasc msurile naionale pentru protecia i gospodrirea din punct de vedere ecologic a apelor de suprafa i subterane transfrontiere i oblig prile s previn, s controleze i s reduc poluarea apei cauzat de surse difuze i punctiforme. Convenia Naiunilor Unite privind Legea pentru Neutilizarea n Scop de Navigaie a Cursurilor de Ap Internaionale este, totui, singurul cadru internaional cuprinztor pentru tratarea conflictelor apelor transfrontier. Convenia const ntr-un set de linii directoare, de ncurajare a coordonrii bilaterale i multilaterale, fr sanciuni. Pn acum, a fost ratificat de numai aisprezece ri i, de aceea, nu este complet operaional. Potenialul de conflict asupra apei este n cretere i este nevoie de eforturi internaionale sporite n vederea rezolvrii conflictelor pentru apa transfrontier. Guvernarea i utilitile apei Peste 90% din serviciile de ap menajer i ap uzat la nivel mondial sunt furnizate de ctre sectorul public i se pare c situaia se menine astfel. Adesea, serviciile puse la dispoziie sunt corespunztoare, dar sunt i cazuri n care acestea sunt slabe i nu exist capital financiar adecvat care s asigure din partea sectorului public o bun calitate a serviciilor. O atenie considerabil a fost acordat de ctre unele ONGuri, uniuni ale sectorului public i alii introducerii unor companii private de utiliti care s furnizeze servicii de ap menajer. Prea adesea, dezbaterea este ideologic, lipsind esena. Toate prile accept faptul c afacerile nu trebuie s dein i s controleze apa dulce (WBCSD, 2002), dar, cu toate acestea, afacerile pot prelua responsabilitatea managementului serviciilor i chiar s construiasc i s dein infrastructura, sub supraveghere i reglementare guvernamental discuia privind privatizarea apei este astfel prost condus i poate fi duntoare. n cteva orae mari din ri dezvoltate i n curs de dezvoltare, sectorul privat a preluat responsabilitatea de gospodrire a serviciilor de la sectorul public, slab i puin susinut financiar. Rezultatele au fost amestecate, dar de obicei au artat efecte economice bune i o mbuntire n distribuia ctre un grup mai larg de ceteni. Un lucru este clar, totui: fr cadrul guvernamental necesar pentru reglementare, utilitile apei, furnizate fie de sectorul public, fie de cel privat, vor rmne ineficiente. Prea adesea, performana operatorului utilitii este pus n umbr de ctre structurile slabei guvernri care exist n societate. n special operatorii din sectorul public trebuie s lucreze ntr-o manier mai transparent, n beneficiul consumatorilor i nu al lucrtorilor sau al birocraiei. Procesul nfiinrii operatorilor privai trebuie s fie transparent i este necesar ca autoritile s primeasc sprijinul utilizatoruluiconsumator.
n America Latin, implicarea sectorului privat a dus la rezultate eterogene, cu cteva succese clare n extinderea ariei de acoperire a serviciilor i n calitate (Rogers, 2002). Totui, exist dificulti care trebuie depite. De exemplu, n Cochabamba, Bolivia (Finnegan, 2002), obiectivele nerealistice, consultrile necorespunztoare, corupia, contractele slabe i lipsa transparenei au dus la un fiasco ce a dat napoi furnizarea de servicii n domeniul apei i probabil c i-a condamnat pe localnici la o istorie continu a serviciilor neadecvate, posibil timp de decenii. Acesta este un eec de guvernare i se ntlnesc eecuri similare n ntreaga lume n curs de dezvoltare, indiferent dac furnizorul de servicii este public sau privat. Introducerea operatorilor privai trebuie efectuat lund n considerare caracteristicile guvernrii eficiente a apei (menionate anterior). Printre principiile generale ale unei bune guvernri a utilitilor, se numr: Dezbaterea parlamentar i social la nivel extensiv, n vederea atingerii consensului privind participarea sectorului privat; Proiectarea unui sistem adecvat de subsidii care s asigure c sunt satisfcute nevoile celor sraci; Evaluarea economic a capacitii pe termen lung a serviciilor din sectorul privat, inclusiv a impacturilor pe care le-ar avea n cele din urm orice garanii guvernamentale, cum ar fi ratele de schimb, asupra eficienei furnizorilor i deficitelor publice; ncorporarea, n msura posibilitilor, a competiiei eficiente; Proiectarea n vederea obinerii de avantaje maxime din economiile de proporii i de viitor Asigurarea de preuri i profituri rezonabile, transfernd ctigurile de eficien asupra consumatorilor; Controlul modificrilor de pre; Furnizarea prompt de informaii corespunztoare ctre consumatori i reglementatori, inclusiv a celor mai avansate date privind reglementarea responsabilitii financiare; Punerea la dispoziie de posibiliti de participare semnificativ i oportun a utilizatorilor; Crearea de corpuri de reglementare capabile i independente; Proiectarea de mecanisme de soluionare a conflictelor, care s asigure faptul c factorii economici, sociali i de mediu nconjurtor relevani pentru guvernare sunt luai corespunztor n considerare cnd se adjudec conflictele.
De asemenea, este esenial ca nainte de a avea n vedere operatori strini ai sectorului privat, autoritile s in cont de oricare acorduri de comer internaionale care ar putea afecta relaiile contractuale dintre pri (vezi seciunea 2).
35
4. CTEVA OBSERVAII FINALE

nainte de a elabora unele principii i de a examina unele cazuri, am nceput prin a trece n revist fundamentrile empirice i conceptuale ale guvernrii eficiente a apei. Am aflat c n timp ce exist numeroase coli diferite de gndire teoretic, practica va varia n funcie de condiiile externe, rile dezvoltate ndreptnduse ctre flexibilitate i sisteme de guvernare distribuit, pe cnd rile n curs de dezvoltare sunt caracterizate de rigiditate i sisteme ierarhice, slabe. Am observat c att guvernarea extern ct i cea intern sunt eseniale pentru gospodrirea i dezvoltarea resurselor de ap, iar IWRM nu poate fi eficient aplicat dac nu sunt favorabile sistemele de guvernare politic i extern. n cele ce urmeaz sunt prezentate cteva observaii generale privind guvernarea eficient a apei, observaii extrase din lucrarea de fa: Condiii externe: guvernarea depinde ntr-o mare msur de condiiile politice i culturale fundamentale, ca i de factorii economici i nu exist nici o abordare prestabilit a guvernrii care s funcioneze n toate cazurile. Pentru succesul guvernrii apei n cadrul acestui sector, este esenial rolul mecanismelor de guvernare din afara sectorului. Trebuie neleas importana acordurilor internaionale, n special a celor comerciale, iar oficialii trebuie s se angajeze activ cu partenerii lor comerciali. Parteneriate: n timp ce sunt promovate guvernarea distribuit i necesitatea implicrii societii civile i a sectorului privat, este recunoscut a fi esenial rolul cheie al autoritilor i al lucrtorilor din sectorul public pentru o administrare corespunztoare a apei, ca resurs-rezerv comun. Pentru obinerea de bune rezultate, poate fi fundamental rolul guvernului de sponsorizare a societii civile. Baza de negociere privind apa deinut n comun trebuie s fie constituit din costurile i beneficiile comune tuturor prilor. Presiuni: n rile dezvoltate, elaborarea guvernrii apei a fost n mod caracteristic condus de fore interne (economie, populaie, scderea resurselor, presiuni politice). Lumea n curs de dezvoltare se confrunt cu presiuni externe din partea donatorilor, iar ONG-ile se confrunt, n plus, i cu aceleai presiuni interne ca i rile dezvoltate.
Succesiune n timp: instituiile, legile i sistemele de gospodrire se dezvolt lent i se adapteaz la desele i rapidele schimbri ale condiiilor de mediu. Este important ca rile s atace mai nti aspectele critice i s adopte o abordare pragmatic, acceptnd ceea ce este politic fezabil, mai degrab dect cea mai bun soluie teoretic. Simultaneitate: ritmul actual rapid cu care se produc schimbri economice, sociale i de mediu amenin s copleeasc capacitatea rilor n curs de dezvoltare de a elabora legi, instituii, etc. ntr-un ritm mai controlat; Durabilitate: din cauza simultaneitii presiunilor diferitelor aspecte ale dezvoltrii, trebuie ca statele s reziste n faa tentaiei de a urma succesiunea n timp a intereselor, aa cum sa ntmplat, istoric, n Nord. n condiiile actuale, durabilitatea i dezvoltarea economic sunt aspecte ce nu pot fi privite separat. Autoritile se confrunt cu serioase presiuni exercitate de greutatea problemelor critice ale apei. Este important ca autoritile s neleag c, acionnd singure, nu pot rezolva aceste probleme. Singura cale de progres este desfurarea activitii alturi de societatea civil i de pia (n special sectorul privat local), chiar dac sunt mai puin ordonate i structurate. Sistemele de guvernare trebuie s le permit tuturor acionarilor s se angajeze activ n rezolvarea problemelor crescnde ale apei. Numeroase ri n curs de dezvoltare care duc lips de ap se confrunt, simultan, cu multe aspecte presante ale dezvoltrii. Criza de ap le cere statelor s acioneze acum pentru a-i pune n ordine sistemele de guvernare. Ele nu-i pot permite s amne obiectivele durabilitii sau s urmeze o succesiune n timp gradual a problemelor, ca aceea existent n trecutul istoric din Statele Unite sau Europa. n condiiile actuale, dezvoltarea i durabilitatea nu pot fi separat luate n considerare. Exceptnd severitatea crizei cu care se confrunt numeroase ri, cel mai potrivit moment de construire a durabilitii unui sistem al apei l reprezint stadiile incipiente ale planificrii i proiectrii acestuia. Simultaneitatea problemelor nu le permite autoritilor s rmn ngropate n vechile sisteme ierarhice de guvernare. Aa cum se cere de ctre Planul de Implementare al WSSD, trebuie ca fiecare ar s-i elaboreze planuri i strategii de Gospodrire Integrat a Resurselor de Ap (IWRM) care s stabileasc succesiunea de schimbri necesare pentru soluionarea presiunilor. Este de datoria managerilor experimentai din cercul internaional al sectorului apei s furnizeze sprijin practic acelora care se confrunt puternic cu situaii presante, prin formularea i
37
adoptarea principiilor IWRM, astfel nct gospodrirea judicioas pe termen lung s devin cu adevrat realizabil n condiiile actuale. Odat cu rolul central mai puternic n cadrul IWRM, este necesar o descentralizare mai accentuat n guvernarea apei. Acest lucru trebuie s fie nsoit de dezvoltarea resurselor financiare i a capacitii resurselor umane la nivel local. Trebuie neleas i agreat, de ctre toate prile, att din interiorul ct i din afara guvernrii, o clar demarcaie ntre rolurile i responsabilitile la diferite nivele. Pentru a depi conflictele locale privind dezvoltarea, mediul nconjurtor, drepturile de proprietate, aspectele de echitate i instruire, este important n special implicarea comunitii de la nivel local. Deseori, autoritatea local i nivelele municipale ale acesteia dein cunotine profunde ale problemelor locale, dar ele sunt slabe i pot fi ocolite de ctre autoritile centrale sau elitele puternice. Prioritile clare sunt implicarea participanilor netradiionali prin consolidarea asociaiilor din domeniul apei, a gospodririi publice eficiente i efective a resurselor de ap i prin crearea capacitii acionarilor i asigurarea de condiii atractive de munc care s-i fac pe angajai s rmn n sectorul apei i n ar. ncurajarea societii civile pentru orientarea spre ap constituie o cale de a ncuraja conservarea benevol a apei i rspunsuri inteligente la instrumentele clasice economice i de reglementare. Crearea de astfel de societi bazinale duce, de asemenea, la crearea de paznici locali care pot fie supraveghea i sprijini aciunile i politica guvernamental, fie pot ajuta la adaptarea reglementrilor public-privat, pentru a depi unele dintre slbiciunile instituionale menionate n aceast lucrare. Similar, implicarea, ntr-o manier constructiv, a societii civile face ca soluionarea conflictelor s se supun mai uor arbitrrii i stabilirii finale. Aciuni pentru mbuntirea guvernrii apei Pentru a realiza o guvernare mai eficient a apei, este necesar s se creeze un mediu care mputernicete, care s faciliteze iniiativele eficiente ale sectoarelor privat i public. Aceasta necesit un cadru legal coerent, cu un regim de reglementare puternic i autonom. Este necesar, de asemenea, s existe tranzacii clare ntre acionari, ntr-un climat de ncredere, cu responsabiliti mprite, pentru a proteja resursele de ap a cror gospodrire afecteaz numeroi oameni, dar de care nimeni nu este responsabil n momentul de fa. Printre aciunile care fac mai eficient guvernarea apei, se pot meniona (GWP, 2000): Creterea voinei politice, pentru a depi obstacolele din faa schimbrii;
Aplicarea n practic a Gospodririi Integrate a Resurselor de Ap (IWRM); Reform i dezvoltare pentru instituiile din domeniul apei; Realinierea practicilor financiare i economice.
Chiar i atunci cnd este suficient voina politic, numeroi oficiali sunt nesiguri n privina modului de reacie n faa crizei de ap i este necesar creterea gradului de ncredere ntre diferii acionari i politicieni, la diferite nivele de autoritate. n decursul anului 2002, Parteneriatul Global al Apei (GWP), n asociere cu Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (UNDP) i cu Consiliul Internaional pentru Iniiative Locale de Mediu (ICLEI), a creat un Dialog asupra Guvernrii Eficiente a Apei, care a fost lansat la Summit-ul Mondial al Naiunilor Unite privind Dezvoltarea Durabil, sub forma unui parteneriat de implementare de Tip II. Dialogul are ca obiectiv facilitarea dialogurilor la nivel naional i local, pentru a sprijini construirea sistemelor de guvernare distribuit, prin adugarea de valori la procesele deja existente. n prezent, Consiliul Mondial al Apei pregtete un Raport de Aciune pentru Apa Mondial, pentru a cataloga aciunile care au fost ntreprinse de la Cel de-al Doilea Forum Mondial al Apei, de la Haga, n vederea ndeplinirii diferitelor chemri internaionale la aciune. Multe dintre aceste aciuni sunt ndreptate ctre o mai eficient guvernare a apei: de exemplu, legi revizuite, reforme instituionale, introducerea instrumentelor economice i a reformelor sociale, cum ar fi clasificarea principalelor cursuri de ap i descentralizarea. Iniiativa crerii Parteneriatelor pentru Dezvoltare (BPD) aduce laolalt membrii societii civile, ale sectoarelor public i privat, pentru a ajuta comunitile s implementeze propriile lor aciuni de dezvoltare i de exemplu, a examinat aspectele de reglementare ale fiecrui partener. Parteneriatul GWP al Americii Centrale a purtat discuii asupra guvernrii cu Adunarea General Legislativ Naional din Costa Rica i acest lucru a dus la un proces de implicare a multi-acionarilor n proiectarea noilor legi ale apei. Parteneriatul Global al Apei din Europa Central i de Est cerceteaz aspectele de guvernare legate de legislaia apei, n perspectiva aderrii la Uniunea European. n final, este cunoscut faptul c n rile mai srace, dezvoltarea este dependent de infrastructur i de dezvoltarea tehnologic inovatoare. Realizarea guvernrii eficiente a apei este complementar acestui lucru i pune la dispoziie condiiile de asigurare a faptului c investirea n egal msur n munca fizic este potrivit, de lung durat i eficient. Este, de asemenea, recunoscut c guvernarea reclam schimbare, creia deseori i se opune rezisten i care, prin natura ei, implic
39
dezbatere politic. Atingerea guvernrii eficiente a apei nu poate fi realizat n grab, folosind tipare de oriunde; ea cere s fie elaborat n concordan cu condiiile locale i cu beneficiul leciilor nvate din lumea ntreag.
Tabelul 1: INSTRUMENTELE IWRM PENTRU SOLUIONAREA EECURILOR DE GUVERNARE Eecuri de guvernare

Eec de corectare a distorsiunilor pieei Reglementarea necorespunztoare a preurilor Subsidii false ctre utilizatorii resursei Stimulente pentru taxe i credite necorepunztoare Existena externalitilor amonte aval (economice, sociale i de mediu nconjurtor) Supra-reglementarea sau subreglementarea Regimuri de reglementare n conflict Nu exist independen i imparialitate pentru organismele de reglementare Serviciile de furnizare a apei sunt monopoluri naturale Sisteme de reflectare imprecis a preferinelor consumatorilor Lips de clarviziune Ignorarea i informarea imprecis a votanilor Efecte ale intereselor speciale, incluznd slbiciunile politice i persoanele interesate Slabe stimulente ctre ntreprinztori, pentru eficiena intern Incapacitatea guvernului de a controla i reglementa utilizarea durabil a apei Neplata serviciilor legate de ap Obstacole sau inerie birocratic Lipsa unei autoriti responsabile la nivel general Lipsa de cunotine eficiente despre resurs, cerinele impuse resursei i utilizrile curente ale acesteia Instrumente de reglementare Crearea capacitii instituionale Politici Instrumente economice Structuri de finanare i stimulare pentru poluatori
Instrumente IWRM
Managementul informaiei Creterea gradului de nelegere i a numrului de campanii avnd apa ca subiect
Rolul sectorului privat Roluri instituionale Instrumente de schimb social
Evaluarea resursei de ap Planuri pentru IWRM
41
Drepturi de proprietate prost definite, deinere neclar n proprietate Absena legislaiei sau existena uneia necorespunztoare Deinere neclar a drepturilor de proprietate Ignoran i incertitudine privind pieele de ap, secetele, inundaiile, etc., ducnd la incapacitatea de a stabili corect preurile
Legislaie Drepturi asupra apei
Evaluarea i gestiunea riscului asupra resursei de ap
Not: instrumentele i referinele IWRM sunt extrase din Pachetul de Instrumente al IWRM, 2001 v rugm luai not c n 2003 va apare o versiune revizuit a acestui Pachet i poate exista o uoar diferen fa de instrumentele mai sus menionate
CASETA 1: REFORME PENTRU RESURSELOR DE AP DIN CHILE
GOSPODRIREA
Abordarea chilian a dezvoltrii i gospodririi resurselor de ap i baza pentru cea mai mare parte din binecunoscutul program de reforme chilian este subliniat n Codul Apei din 1981. Acesta recunoate c apa este un factor de producie n multe sectoare i trebuie s fie transferabil, ca orice alt element de intrare economic; recunoate, de asemenea, caracterul neadecvat al legturii care se face ntre o resurs mobil, curgtoare (apa) i una fix (terenul), precum i importana separrii drepturilor de proprietate asupra apei de cele asupra terenului. Se trateaz aici drepturile asupra apei ca oricare alte drepturi de proprietate, permind nchirierea i vnzarea ntre doritorii cumprtori i vnztori. Directoratele Apei, al irigaiilor i al planificrii din cadrul Ministerului Lucrrilor Publice formuleaz politica de gospodrire a apei, atribuie drepturile asupra apei, realizeaz studii hidrologice i supraveghere i construiesc infrastructura major din irigaii. Reformele au fost efectuate n contextul abordrii de succes, aceea a pieei orientate spre export, al dezvoltrii economice pe care Chile o urmeaz din anii 1970. De asemenea, rolul deinut de ctre sectorul privat n producerea energiei hidroelectric a avut un impact puternic asupra politicii din domeniul apei. n general, programul de reforme a fost considerat un succes, dar exist nc probleme semnificative ale gospodririi resurselor de ap, pe care guvernul chilian le recunoate i a cror soluionare a demarat-o. Printre conflicte s-au numrat utilizrile epuizante i neepuizante care nu au fost anticipate n distribuirea iniial a drepturilor, probleme de mediu nconjurtor care nu sunt corespunztor rezolvate de ctre sistemul actual. Lipsa de ap devine mai rspndit i exist necesitatea pentru reglementarea i oficializarea drepturilor asupra apei, pentru acordarea de atenie mrit gospodririi economice a utilizrii combinate a apei subterane i de suprafa i pentru mbuntirea sistemului administrativ i juridic de tratare a disputelor asupra apei. Experiena chilian demonstreaz c IWRM este un proces dinamic i iterativ care necesit perfecionare constant.
43
CASETA 2: REFORMA IRIGAIILOR N MEXIC Aceast reform a fost descris de ctre politica elaborat n cadrul Planului Naional de Dezvoltare (1989 -1994). Planul Naional al Apei (1975) a pus la dispoziie o baz legal pentru gospodrirea i dezvoltarea resurselor de ap, iar n 1992 a fost stabilit o nou Lege Naional a Apei care a nlocuit Legea Federal a Apei din 1972. n 1989, a fost creat o Comisie Naional a Apei (CAN) ca un corp anex responsabil pentru administrarea apei din cadrul bazinelor hidrografice i pentru furnizarea de suport tehnic ctre 32 de birouri statale. Au fost create uniti hidro-sociale, numite mdulos, iar fermierii dornici s se organizeze n vederea funcionrii, a ntreinerii i administrrii modulului au trebuit s formeze o organizaie nonprofit (Asociacin Civil). Astfel, modulele sunt Organizaii ale Utilizatorilor de Ap (WUO), legal constituite i sunt mputernicite s colecteze i s gestioneze taxele pe ap primite de la utilizatori. La nivel de district, WUOs pot forma o organizaie (Sociedad de Responsabilidad Limitada de Inters Pblico SRL) care s administreze i s ntrein principalele canale, osele, marile canale de scurgere, etc. Reformele au fost dirijate de ctre factorii guvernrii externe, incluznd parteneriatul NAFTA care a forat ca mbuntirile eficiente din agricultura irigat s intre n competiie cu produsele agricole din Statele Unite i Canada. De asemenea, acest lucru a coincis cu o perioad de schimbri sociale i economice rapide n Mexic, cu prefaceri politice majore n partidul tradiional de guvernmnt. Astzi, rezultatele sunt pozitive, cu taxe pentru ap pltite de ctre utilizatori, care au crescut de la 18% (n 1988) la 80% din costurile de operare i ntreinere (O&M ). Eficiena distribuiei apei a crescut de la 8% la 65%. S-a realizat o reducere general a costurilor O&M cu transfer datorat unei mai bune utilizri a echipamentului i a mainilor i unei reduceri de personal de peste 50%. Aproximativ 80% din fermierii chestionai n patru districte irigate au declarat c transferul a mbuntit gospodrirea apei. 45% au pretins c taxele sunt ridicate, dar majoritatea utilizatorilor au fost de prere c ntre acionari a existat o comunicare acceptabil. Dei unele WUOs suport dificulti de tipul lipsei de ap sau precipitaii abundente, multe dintre ele au atins stadiul de autonomie financiar. Dei este prea devreme a face o evaluare precis a reformelor i nc exist numeroase dificulti, este demonstrat faptul c chiar un transfer complex n cadrul unui sistem iniial puternic centralizat, aflat n proprietatea statului poate fi realizat ntr-un interval de timp relativ scurt, de aproximativ zece ani.
CASETA 3: GOSPODRIREA APELOR COMUNE N BAZINUL LACULUI PEIPSI / CHUDSKOE Ca urmare a destrmrii Uniunii Sovietice, Lacul Peipsi a devenit un corp de ap comun, pentru a crui gospodrire au fost necesare noi mecanisme. n ultimii cincizeci de ani, calitatea Lacului Peipsi s-a deteriorat. Schimbrile politice i nevoia de cooperare economic a lacului (pentru pescuit, transport, etc.) au stimulat cooperarea transfrontier, urmnd principiile IWRM. Lacul Peipsi/Chudskoe este situat la grania dintre Estonia i Rusia. Bazinul su este comun Rusiei, Estoniei i Letoniei. Lacul Peipsi are caracteristici naturale unice este ngust, eutrofic i productiv biologic, cu resurse considerabile de pete i zone umede de importan internaional (zona Ramsar). Aproape un milion de oameni locuiesc n bazinul acestui lac. n 1997, la cinci ani de la restabilirea graniei dintre Estonia i Rusia, guvernele riverane au semnat Acord privind Protecia i Utilizarea Durabil a Corpurilor de Ap Transfrontier. Pentru coordonarea implementrii acestui acord, a fost creat o comisie interguvernamental. Odat cu existena cadrului oficial de cooperare n regiunea Lacului Peipsi, apare o reea de autoriti locale i regionale, universiti, ONG-uri i agenii de afaceri, formnd o baz corespunztoare pentru implementarea principiilor IWRM n aceast regiune. Experiena Lacului Peipsi/Chudskoe ilustreaz importana rilor riverane care au voina politic de implementare a schimbrilor, precum i importana crerii cadrului oficial de cooperare n vederea politicii legate de resursele de ap. Reiese, de asemenea, importana suportului tehnic i financiar internaional pentru implementarea politicii naionale care trateaz resursele de ap, ca i a acordurilor inter-guvernamentale privind apele transfrontier; un rol esenial l au proiectele de instruire i cercetare pentru formarea bazei de cunotine asupra apei i a crerii capacitii. n practic, implicarea efectiv a societii civile s-a dovedit a fi dificil. Chiar dac au fost create mecanisme oficiale de dezvoltare a cooperrii ntre acionari, numai cteva ONG-uri naionale sunt implicate n activitatea Comisiei pentru Apa Transfrontier. Capacitatea majoritii ONG-urilor i a grupurilor de acionari este slab i este necesar sprijin financiar extern pentru mbuntirea acestei situaii. Aspectele concrete (se lucreaz n limbi diferite i cu norme diferite) care constituie obstacole n calea activitilor conjugate pentru cooperarea n Lacul Peipsi demonstreaz modul n care pot fi aplicate instrumentele gospodririi integrate a resurselor de ap la apele transfrontier deinute n comun de ctre ri n tranziie. Ele ilustreaz felul n care trebuie folosit un ansamblu de instrumente pentru a ncorpora principiile IWRM n gospodrirea apelor transfrontiere din Bazinul Lacului Peipsi. n plus, se arat c, dezvoltnd abordri de cooperare n gospodrirea apei, este posibil utilizarea durabil a resurselor naturale din punct de vedere ecologic i se mbuntesc condiiile economice i sociale, precum i calitatea vieii oamenilor din regiune. Apare un sistem de guvernare distributiv, ceea ce constituie o baz corespunztoare pentru implementarea n bazinul lacului a principiilor gospodririi integrate a resurselor de ap.
45
REFERINE:
Bruns, B., R. and R.S. Meinzen-Dick, Negotiating Water Rights, IFPRI, Vistaar Publications, Delhi, 2000. De Soto, H., The Mystery of Capital, Bantam Press, 2000. Finnegan, W., Letter from Bolivia: Leasing the Rain, New Yorker, April 8, 2002, pp. 43-53. Garcia, L. E., Institutional Framework for IWRM in Latin America: Some Experiences from the Inter-American Development Bank, IWRA, Proceedings of the IWRA Policy and Institutions Workshop, Salvador Baha, Brazil, September 3-7, 2000. Global Water Partnership, Towards Water Security: A Framework for Action, GWP, March 2000. Global Water Partnership, ToolBox for IWRM, GWP, December 2001. Global Water Partnership, Introducing Effective Water Governance, Mimeo, April 2002. Kaufmann, D., A. Kraay and P. Zoido-Lobaton, Governance Matters, Policy paper 2196, World Bank Institute, October 1999. Keohane, R. and E. Ostrom, (editors), Local Commons and Global Interdependence: Heterogeneity and Co-operation in Two Domains, Sage Press, 1995. Kooiman, J., (editor), Modern Governance: New Government-Society Interactions, Sage publications, 1993. Kooiman, J. and J. Warner, Three is a crowd? Reintroducing civil society in water governance, abstract prepared for the Fourth International Research Symposium on Public Management (IRSPM IV), Erasmus University, Rotterdam, 10-11 April 2001. Maass, A. and R. L. Anderson, and the Desert Shall Rejoice, MIT Press, 1978. Ostrom, E. et al, Revisiting the Commons: Local Lessons, Global Challenges, Science, Vol. 284, pp. 278-282, April 9, 1999. Pierre, J., (editor), Debating Governance, Authority, Steering and Democracy, Oxford University Press, 2000. Rogers, P., Water Governance in Latin America and the Caribbean, IADB, 2002. Solanes, M., Water: Rights, Flexibility and Governance: A Balance that Matters, ECLAC, paper for the Natural Resources Law Centre Conference, Boulder, Colorado, USA, 2002.
Tendler, J., Good Government in the Tropics, John Hopkins Press, 1997. WBCSD, Water for the Poor, World Bussiness Council for Sustainable Development, August 2002. (www.wbcsd.org) World Development Movement, Out of Service the development dangers of GATS, March 2002.
47
Lucrri anterioare publicate de ctre TAC n seria Lucrrilor Fundamentale: Nr. 1: Reglementarea i Participarea Privat n Domeniul Apei i al Sectorului Sanitaiei Judith A. Rees (1998). Nr. 2: Apa ca Bun Economic i Social: cum se aplic principiile n practic Peter Rogers, Ramesh Bhatia si Annette Huber (1998). Nr 3: Principiile de la Dublin pentru ap, reflectate ntr-o evaluare comparativ a reglementrilor legale i instituionale pentru Managementul Integrat al Resurselor de Ap Miguel Solanes i Fernando Gonzales-Villarreal (1999). Nr.4: Gospodrirea Integrat a Resurselor de Ap Comitetul Tehnic Consultativ al GWP (2000). Nr. 5: Scrisoare Ctre Ministrul Meu Ivan Chret (2000). Nr. 6 : Riscul i Gospodrirea Integrat a Resurselor de Ap Judith A. Rees (2002) -

Global Water Partnership Secretariat: Hantverkargatan 5, House 6 (2 floor), SE-112 21 Stockholm, Sweden Tel: +46 8 562 51 900/922, Fax: +46 8 562 51 901; e-mail: gwp@gwpforum.org Website: http://www.gwpforum.org GWP - CEE SECRETARIAT SHMI SK, - Jeseniova 17, 833 15, Bratislava, Slovakia 49 Guvernarea eficient a apei GWP-ROMANIA Asociatia Parteneriatul Global al Apei din Romania, Aleea Fizicienilor 4, Ap.16, Sector 3, cod 032113 Tel: +40 21 348.09.47, b-mail : lipopesc@b.astral.ro Website: www.gwp-romania.ro
nd

Guvernarea Apei

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Guvernarea Apei

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

TAC DOCUMENTE INFORMATIVE

Guvernarea Eficient a Apei

Parteneriatul Global al Apei Comitetul Tehnic Consultativ (TAC)

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

2 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

2 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

TAC - DOCUMENTE INFORMATIVE

Guvernarea eficient a apei

Publicat de Parteneriatul Global al Apei

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

4 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

8 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

14 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

16 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

n unele ri numit i naionalizare

20 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

3. REALIZAREA GUVERNRII EFICIENTE A APEI

Guvernarea eficient a apei

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

28 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

30 Guvernarea eficient a apei

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARTENERIATUL GLOBAL AL APEI

PARENERIATUL GLOBAL AL APEI