Evaluarea Capacitatii de Absorbtie A Asistentei Externe Acordate Republicii Moldova

EVALUAREA CAPACITII
DE ABSORBIE A ASISTENEI
EXTERNE ACORDATE
REPUBLICII MOLDOVA
Corina Gaibu Leonid Litra Valentin Lozovanu Viorel Grbu
3
EVALUAREA CAPACITII DE ABSORBIE A ASISTENEI EXTERNE
ACORDATE REPUBLICII MOLDOVA
EVALUAREA CAPACITII
DE ABSORBIE A ASISTENEI
EXTERNE ACORDATE
REPUBLICII MOLDOVA
Corina Gaibu
Leonid Litra
Valentin Lozovanu
Viorel Grbu
Acest produs apare cu suportul financiar al Hanns Seidel Stiftung.

Chiinu, 2011
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul
4
Opiniile exprimate n aceast publicaie nu reflect
neaprat pe cele ale Hanns Seidel Stiftung.
Pentru orice informaie legat de acest studiu, contactai
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale Viitorul,
Coordonatorul studiului, Leonid Litra.
Adresa: MD-2005, Republica Moldova, Chiinu, str. Iacob
Hncu, 10/1, IDIS Viitorul
Telefon: 37322-22-18-44, Fax: 37322-24-57-14
e-mail: leonid.litra@viitorul.org i office@viitorul.org
IDIS Viitorul, 2011
5
CUPRINS
Introducere ............................................................................................................................... 6
1. Leonid Litra Capitolul I. Analiza asistenei externe (2006-2010) ........................................... 7
1.1. Documentele de ghidare: de la planicarea general la abordarea sectorial ................... 8
1.2. Fluxuri AOD i fragmentarea sectorial .......................................................................... 10
1.3. Concluzii ..................................................................................................................... 15
2. Corina Gaibu Capitolul II. Capacitatea macroeconomic de absorbie. ................................ 17
2.1. Situaia macroeconomic actual ................................................................................. 17
2.2. Dinamica datoriei i efectul su asupra economiei naionale ........................................... 19
2.3. Absorbia asistenei comparaii internaionale .............................................................. 19
2.4. Agregatele monetare .................................................................................................... 21
2.5. Concluzii privind capacitatea macroeconomic de absorbie .......................................... 22
3. Corina Gaibu Capitolul III. Capacitatea nanciar de absorbie. ........................................... 23
3.1 Cerinele de conanare ale donatorilor ......................................................................... 23
3.2 Capacitatea autoritilor de conanare factor major care inueneaz capacitatea
nanciar de absorbie ....................................................................................................... 23
3.3 Estimarea efortului de conanare la nivel macroeconomic ............................................. 25
3.4 Capacitatea de rambursare multianual ......................................................................... 27
3.5 Capacitatea de conanare a sectorului privat, care poate antrenat n cadrul unui
parteneriat public-privat (PPP) ............................................................................................. 28
3.6 Concluzii privind aspectele nanciare ............................................................................ 29
4. Valentin Lozovanu, Viorel Grbu Capitolul IV. Capacitatea administrativ de absorbie ......
4.1 Cadrul de gestiune a asistenei externe ........................................................................ 31
4.1.1 Aranjamente instituionale ..................................................................................... 31
4.1.2 Resurse Umane ................................................................................................... 32
4.1.3 Proceduri i instrumente ....................................................................................... 35
4.2. Gradul de pregtire a autoritilor naionale pentru implementarea proiectelor de
asisten extern ............................................................................................................... 37
4.2.1 Pregtirea, elaborarea i implementarea proiectelor .............................................. 37
4.2.2 Performana serviciului public, gestiunii nanciare i n domeniul achiziiilor publice .. 41
4.3 Constrngeri instituionale care diminueaz capacitatea de absorbie ........................... 43
4.3.1 Constrngeri generate de comportamentul donatorilor ........................................... 43
4.3.2 Constrngeri administrative ale APC i APL ........................................................... 44
4.4 Bune practici n domeniul absorbiei fondurilor externe .................................................. 47
Concluzii ............................................................................................................................... 49
Recomandri ............................................................................................................................ 53
Bibliograe selectiv .................................................................................................................. 54
6
INTRODUCERE
Acest studiu examineaz actuala structur i
mecanismele gestionrii Asistenei Ofciale de Dez-
voltare (AOD) n Republica Moldova i analizeaz
efciena, efcacitatea i impactul su asupra procesu-
lui de dezvoltare n Republica Moldova. n prezent,
chiar dac informaia este oferit publicului pe larg
(de obicei, la etapa la care AOD este livrat sau pro-
iectele/programele sunt ncheiate) subiectul asisten-
ei ofciale de dezvoltare nu este sufcient neles i
dezbtut (n special, n ceea ce privete aspectele de
evaluare i monitorizare). n Moldova n-a fost efec-
tuat nicio evaluare a efcientei sau impactului asis-
tenei de dezvoltare asupra obiectivelor de dezvolta-
re stabilite de ctre Guvernul RM n documentele
sale de planifcare strategic Strategia de cretere
economic i reducere a srciei (SCERS) i Strate-
gia Naional de Dezvoltare (SND). Acest subiect
este i mai important n contextul ultimelor evolu-
ii regionale i eforturilor de integrare european ale
Republicii Moldova, ntruct volumul AOD atrase
pentru a susine reformele Guvernului va depinde
de acum nainte de ct de efcient ea va f gestio-
nat de ctre Guvern i de capacitatea acestuia de a
atrage i absorbi un volum mai mare de asisten. n
acest sens, prezentul studiu reprezint o invitaie la
o discuie privind gradul de pregtire al Republicii
Moldova pentru absorbia fondurilor substaniale la
care are acces, n timp ce la etapa actual adevrata
provocare este abilitatea de a consolida capacitile
de absorbie adecvate pentru a accesa fondurile eu-
ropene.
Primul capitol reprezint o introducere n su-
biect, prin analiza general a asistenei oferite nce-
pnd cu anul 2005 i a modului n care prioritile
principalelor politici de dezvoltare strategic au avut
acoperire din partea donatorilor.
Capitolul 2 analizeaz impactul fuxurilor
de asisten asupra situaiei macroeconomice din
Moldova i efectele poteniale asupra indicatorilor
macroeconomici. Este prezentat analiza toleranei
macroeconomice a fuxurilor de asisten i de ram-
bursri. Capitolul descrie tendinele macroecono-
mice actuale i asistena fnanciar acordat pe par-
cursul perioadei 2006-2010. Mai mult dect att,
n baza tendinelor statistice i instrumentelor de
benchmarking, el arat impactul fuxurilor de asis-
ten asupra cursului valutar i agregatelor monetare
i nivelului de absorbie a asistenei.
Capitolul 3 descrie factorii majori care in-
fueneaz capacitatea de absorbie a Moldovei din
punct de vedere fnanciar. Este artat diferena n-
tre capacitatea de cofnanare a autoritilor locale
i centrale. Este analizat evoluia indicatorilor de
credite i rambursri. Sunt prezentate concluziile
analizei.
Capitolul 4 cuprinde constrngerile existente
legate de capacitatea administrativ, analiza meca-
nismului de gestiune a AOD, cadrul legal, compor-
tamentul donatorilor i bunele practici n domeniul
absorbiei fondurilor externe, precum i prezentarea
principalelor concluzii i recomandri.
Acest studiu reprezint o ncercare de a ana-
liza i propune msuri sustenabile de consolidare a
capacitilor naionale de absorbie a asistenei exter-
ne. Fiind prima lucrare de analiz n aceast materie,
acest studiu reprezint o invitaie la discuii privind
subiectul dat i ofer puncte de vedere i recoman-
dri pentru informarea publicului despre existentele
provocri i oportuniti, n loc de lecii sau soluii.
Autorii sunt recunosctori pentru sprijinul
oferit de ctre funcionarii ministerelor, autoriti-
le publice locale, donatorii i consultanii indepen-
deni chestionai, care ne-au ajutat mult la o mai
bun nelegere a problemei.
7
CAPITOLUL I.
ANALIZA ASISTENEI EXTERNE (2006-2010)
Capacitatea de absorbie este un indi-
cator care corespunde competenei unei ri
s cheltuie ntr-un mod eficient i eficace re-
sursele financiare alocate de ctre partenerii
de dezvoltare. Ciclul utilizrii fondurilor cu-
prinde mai multe faze de fluxuri financiare.
Fiecare din ele are o capacitate de absorbie
proprie. Acest studiu va analiza elementele
specifice ale sistemelor de absorbie a fondu-
rilor i va descrie constrngerile care urmeaz
a fi intite cu scopul de a consolida capacita-
tea de absorbie a ntregului sistem. Conform
teoriei constrngerilor, aria cu cel mai redus
nivel al capacitii de absorbie trebuie s fie
mbuntit n primul rnd, altfel orice alt
mbuntire nu va avea impactul scontat asu-
pra strii sistemului.
Capacitatea de absorbie este determi-
nat n conformitate cu 3 aspecte principale:
1. Capacitatea macroeconomic
de absorbie
2. Capacitatea financiar de ab-
sorbie
3. Capacitatea administrativ de
absorbie
Republica Moldova beneficiaz de asis-
ten de la proclamarea independenei sale.
Cu toate c volumul asistenei externe este
n cretere, analiza ajutorului financiar i ce-
lui tehnic se potrivete prost cu tendina de
extindere a asistenei externe. Acest capitol
abordeaz provocrile existente care au fost
depistate n procesul de livrare i utilizare a
asistenei. n aceast seciune, accentul prin-
cipal va fi pus pe utilizarea asistenei ofici-
ale de dezvoltare (AOD)
1
, n special n ceea
ce privete capacitatea actorilor implicai de
a gestiona asistena i constrngerile generale
pentru capacitatea de absorbie n Moldova n
perioada 2006-2010.
Anul 2006 n-a fost ales ntmpltor. n
2006, partenerii de dezvoltare ai Moldovei i-
au asumat angajamentul s aloce 1.2 mlrd. de
dolari n cadrul ntlnirii grupului consulta-
tiv al donatorilor pentru Moldova. n acelai
timp, n 2006 Moldova a aderat la Declaraia
de la Paris privind Eficacitatea Asistenei pen-
tru Dezvoltare ,semnat n 2005 de 128 state
i 26 donatori.
n perioada 2006-2010, implicarea co-
munitii de donatori n Moldova a dat do-
vad de cretere a AOD, dei dinamica a fost
mai degrab ubred, dect stabil. Motivul
principal al acestor fluctuaii este ambivalent.
Pe de o parte, Guvernul n-a avut ntotdeauna
succes n relaia sa cu donatorii, datorit dife-
ritor constrngeri pentru ndeplinirea cerine-
lor fa de politici, i pe de alt parte susinerea
din partea donatorilor a oscilat n funcie de
mandatul lor i interesele lor specifice. Toto-
1 AOD este mprit n granturi i credite pentru rile n curse
de dezvoltare acordate n scopuri macroeconomice (FMI), credite
concesionale pentru Guvern (n special, AID) i granturi pentru sus-
inerea bugetar direct (UE, BM, DFID), asistena tehnic din partea
unui numr de organizaii multinaionale i donatori bilaterali.
Maia Sandu, The analysis of the evolution of foreign assistance ofe-
red for Moldova in the period 2001-2007, ADEPT http://www.e-de-
mocracy.md/fles/prioritati-guvernare-2009.pdf
Leonid Litra
8
dat, poziia Guvernului n unele cazuri, pre-
cum eecul de a conveni cu Banca Mondial
asupra proiectului elaborat pentru reabilitarea
drumurilor, a fost greu de neles n condiiile
n care resursele financiare au fost identificate,
ns la poziia comun cu privire la procedura
de implementare nu s-a ajuns.
Totodat, alt constrngere a fost previ-
zibilitatea fondurilor pentru Cadrul de cheltu-
ieli pe termen mediu (CCTM) al Guvernului
(cu unele excepii, precum Banca Mondial
prin Strategia de asisten a rii), Sida (Acord
de cooperare n dezvoltare i Strategia de dez-
voltare a rii), UE dar n cea mai mare parte
printr-o susinerea bugetar (Country Assis-
tance Paper and NIP Planuri anuale de aci-
uni), msur asigurat prin adoptarea unui ca-
dru comun de cooperare pentru dezvoltare n-
tre Guvern i comunitatea donatorilor (Planul
de implementare a principiilor de parteneriat)
i pus n aplicare prin semnarea acordurilor
individuale de cooperare pentru dezvoltare pe
termen mediu i lung, completate cu memo-
randumuri tehnice detaliate care susin priori-
tile Guvernului, identificate n documentele
sale principale de dezvoltare strategic.
Guvernul aflat la putere n perioada
2005-2009 a avut relaii diferite cu donatorii,
de la luna de miere la expulzarea proiectelor
donatorilor din cldirea guvernului. Actualul
guvern are o abordare mai stabil i orientat
spre parteneriat.
n anii receni, de asemenea s-au pro-
dus schimbrile n componena donatorilor;
unii din ei, precum DFID, pleac, n timp ce
alii devin mai activi, cum ar fi cazul UE i un
numr de ri-membre, precum Suedia (Sida),
Germania (GIZ), Romnia, Austria, Polonia,
Cehia i Slovacia.
1.1 Documente de ghidare: de
la planificare general la
abordare sectorial
Pe parcursul perioadei analizate n acest
capitol, Republica Moldova a consolidat n-
cercrile sale de a se reorienta de la asisten-
a de supravieuire la dezvoltarea sustenabil.
Principalele documente n desfurarea aces-
tui proces sunt: Strategia de cretere economi-
c i reducere a srciei (2004-2006), Planul
de aciuni Moldova-UE (2005-2007), Stra-
tegia naional de dezvoltare (2008-2011),
Programul de stabilizare i relansare econo-
mic (2009-2011), precum i recenta Rethink
Moldova (2010) (care nu este un document
de planificare strategic, dar mai degrab un
document cu prioritile Guvernului derivate
din acesta din urm) prezentat la Conferina
Donatorilor pentru Moldova, care a confir-
mat alocarea aproape 2 miliarde de euro (mai
mult de jumtate din aceast sum a fost sta-
bilit n prealabil).
Strategia de cretere economic i re-
ducere a srciei (SCERS) a fost elaborat n
anul 2000 dup presiunea din partea rilor
n curs de dezvoltare, cnd Banca Mondial
a decis c prioritile pentru asisten trebuie
s reias din documentele naionale de dez-
voltare ale statelor destinatare. SCERS, ca o
prim ncercare de acest gen de abordare fa
de furnizarea asistenei, a reprezentat un do-
cument relativ bun, dar care a avut i nite
deficiene semnificative. Aceste deficiene n
marea lor parte erau legate de un numr des-
tul de mare de prioriti, astfel rezultnd n
dispersarea eforturilor, precum i de lipsa unui
plan de aciuni cu nite termeni i criterii de
performan specifice. Planul de aciuni Mol-
dova-UE, la fel ca i SCERS, a avut un grad
9
nalt de fragmentare la nivel de ministere,
crend probleme de divizarea responsabilit-
ilor
2
. Pentru o mai bun coordonare i mo-
nitorizare a implementrii Planului de aciuni
Moldova-UE, Guvernul Republicii Moldova a
instituit patru Comisii interministeriale (CI),
dup cum urmeaz: Comisia pentru proble-
me de drept i securitate, Comisia pentru
probleme social-economice, Comisia pentru
probleme de infrastructur, Comisia pentru
probleme de infrastructur, Comisia pentru
probleme cultural-umanitare
3
. n pofida aces-
tui fapt, rapoartele de progres ale Comisiei
Europene au indicat clar c problemele ce in
de aplicarea legii, reforma justiiei i drepturi-
le omului au fost neglijate de ctre guvern n
procesul de implementare
4
. Spre deosebire de
precedentele documente de strategii, Strategia
Naional de Dezvoltare este mai focusat i
limitat la obiectivele cu un plan de aciuni
i mecanism de monitorizare specifice. Totui,
cea mai mare problem a SND a rmas lipsa
estimrii costurilor msurilor propuse, ceea ce
ngreuneaz evaluarea resurselor necesare. La
momentul de fa, este elaborat o nou Stra-
tegie Naional de Dezvoltare pentru perioada
urmtoare, care cuprinde anii 2012-2020. O
veste bun despre strategia care se afl n faza
de elaborare este c, n condiiile procesului
de integrare european, ea va fi armonizat cu
strategiile UE
5
, dar n acelai timp din cauza
perioadei relativ lungi pe care o cuprinde, va
fi dificil de estimat costurile i de oferit m-
surilor propuse un caracter mai concret prin
includerea indicatorilor de performan i
2 Country Chapter Moldova, 2006 Survey on Monitoring of the
Paris Declaration, OECD, 2006.
3 Liliana Popescu, Optimizarea practicilor si politicilor Republicii
Moldova de utilizare constructiva a ofertei asistentiale a UE, ADEPT
and Expert-Grup, 2006.
4 European Commission, Progress Reports (2007, 2008, 2009)
5 Secretarul General al Guvernului, Victor BODIU a prezidat astzi
edina Comitetului de coordonare a elaborrii proiectului docu-
mentului naional de planifcare strategic pentru anii 2012-2020,
http://cancelaria.gov.md/libview.php?l=ro&idc=277&id=983
planului adecvat de monitorizare i evaluare.
n acest sens, strategia nou cel mai probabil
va fi axat pe 7 prioriti care mpiedic cre-
terea economic. Republica Moldova nu are
experien n elaborarea unor documente de
planificare strategic pe termen lung sau re-
sursele necesare pentru a asigura c activitile
vor fi efectiv implementate, n timp ce contex-
tul politic instabil i lipsa resurselor financiare
las Guvernul ntr-o poziie mai vulnerabi-
l i l face n continuare mai dependent de
comportamentul donatorilor. Totodat, unul
din principalele interese academice ale acestui
studiu este de a evalua n ce msur asistena
este orientat spre prioritile stabilite n do-
cumentele de strategii, i nu neaprat analiza
minuioas a strategiilor naionale.
Pe lng planuri i strategii naiona-
le, mai exist i un numr de angajamente
de amndou pri, care sunt implementate
prin diverse planuri de aciuni convenite. De
exemplu, dimensiunea justiiei i afacerilor
interne este aproape n totalitate acoperit de
Planul de aciuni privind liberalizarea regi-
mului de vize cu UE, care include patru blo-
curi tematice cu sarcini specifice i care este
nsoit de Programul naional de implemen-
tare a Planului de aciuni privind liberalizarea
regimului de vize, care la rndul su este divi-
zat n planurile sectoriale mai detaliate
6
. Prin
urmare, se poate de menionat c tendina
general n domeniul asistenei este cea de
mai puin generalitate i de o orientare ac-
centuat spre sector. Creterea n importan
a abordrii sectoriale este generat de integra-
rea n UE, chiar dac Republica Moldova nu
este oficial implicat n procesul de integrare
n UE (dup expirarea Planului de aciuni Re-
6 Guvernul Republicii Moldova a negociat si a contractat pina
acum proiecte in valoare de 1,2 mlrd euro, http://www.interlic.
md/2011-06-21/guvernul-republicii-moldova-a-negociat-shi-a-con-
tractat-pina-acum-proiecte-in-valoare-de-12-mlrd-eur-21543.html
10
publica Moldova-UE, Acordul de Parteneriat
i Cooperare Republica Moldova-UE este n-
vechit i nu exist niciun alt document politic
major care s ghideze relaiile ntre Republica
Moldova i UE, att timp ct Acordul de Aso-
ciere este n faza de negocieri cu UE).
1.2 Fluxurile AOD i
fragmentarea sectorial
ncepnd cu semnarea Declaraiei de la
Paris, la fiecare doi ani Republica Moldova
particip n Sondajul Declaraiei de la Paris
care ne permite, mpreun cu alt informa-
ie disponibil, s evalum relevana i efici-
ena asistenei. n ultimii ani, AOD oferit
Republicii Moldova a traversat o perioad
de stagnare, dup care a cunoscut o cretere
rapid, aa cum se arat n Figura 1. Cauza
acestei stagnri, urmate mai trziu de o peri-
oad de cretere, poate fi explicat, n primul
rnd, prin schimbarea contextului politic i
efectelor crizei care a lovit att Moldova, ct
i economiile dezvoltate
7
. n general, coopera-
rea Guvernului RM cu donatorii n perioada
2001-2009 a variat de la suspendarea tempo-
rar a relaiilor cu FMI i a susinerii bugetare
din partea BM la o cooperare relativ bun n
perioada 2007-2009, cu deteriorarea relaiilor
la sfritul anului 2009, cnd FMI i UE au
suspendat semnarea noului Memorandum, n
timp ce UE a amnat acordarea susinerii bu-
getare. Guvernul Filat-1 a preluat mandatul i
a semnat acordul cu FMI, acordul MCC i a
relansat cooperarea multilateral cu UE.
7 Fareed Zakharia, The Postamerican World, May 2009.
Figura 1. Evoluia fluxurilor
AOD 2004-2010
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Suma mln dolari
Anul
Calculele IDIS bazate pe datele OCDE din
2010
AOD acordat Republicii Moldova, mln.
dolari
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
118 169 228 265 298 245 448
Sursa: OCDE
i asistena divizat pe prioriti sec-
toriale ale SND scoate la iveal discrepane.
Aa cum observm n Figura 2, cea mai mare
parte a asistenei este oferit pentru asigurarea
stabilitii macroeconomice, care reprezint
majoritatea din alocrile FMI acordate pen-
tru depirea crizei economice mondiale. De
asemenea, printre sectoarele care primesc cele
mai mari cote de AOD se numr sectorul so-
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Suma mln dolari
Anul
11
cial, justiia i afacerile interne (JAI) i dez-
voltarea regional. Aa cum se menioneaz n
Asistena extern i dezvoltarea economic a
Moldovei
8
, majoritatea AOD (48% n 2008
i 40% n 2009) este orientat spre sectorul
social, JAI i buna guvernare, ceea ce ne duce
la concluzia c sectorul real al economiei pri-
mete AOD insuficient (8-10%) i, prin ur-
mare, este serios neglijat. Concluzia studiului
sus-numit este foarte pertinent pentru n
ceea ce privete evidenierea dependenei Re-
publicii Moldova create prin fonduri pentru
supravieuire i lipsei unui sprijin adecvat de
dezvoltare sustenabil a economiei reale, care
este insuficient finanat. Neglijarea unor sec-
toare i atenia excesiv fa de altele cu sigu-
ran nu va contribui la soluionarea proble-
mei dependenei Guvernului RM de susine-
rea financiar extern. Un subiect dezbtut pe
larg este eficiena sprijinului acordat de ctre
donatori i, n acest sens, domeniile de inter-
venie prioritare (de exemplu, mai mult aten-
ie fa de economia real), ntruct asistena
este n mod obinuit oferit pentru rezolvarea
problemelor sociale, tratnd astfel efectele, i
nu cauzele problemelor.
n acelai timp, buna guvernare i drep-
turile omului nu trebuie s fie neglijate, n-
truct, aa cum se menioneaz n Consensul
European privind Dezvoltarea
9
, aspectele le-
gate de democraie sunt cruciale pentru dez-
voltare. Este necesar o abordare complex
din partea donatorilor, pentru c investiii-
le n sectorul real al economiei trebuie s fie
completate cu msurile de combatere a corup-
iei. Mai mult dect att, reforma justiiei i
creterea transparenei procesului decizional
8 Valentin Lozovanu/Viorel Girbu, Foreign Assistance and
Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, September 2010.
9 Dovydas Vitkauskas, Stanislav Pavlovshci, Eric Svanidze; Asses-
sment of Rule of Law and Administration of Justice for sector-wide
programming (apropos, noi nu avem inca SWAP-uri sa inteleg ca e o
evaluare de pregatire?), Moldova Government, April 2011.
trebuie s fie printre reformele prioritare, al-
turi de cele menionate mai sus. Pn acum,
abordarea Guvernului RM fa de asisten,
aa cum se arat n capitolul dedicat aspecte-
lor macroeconomice i financiare, a avut un
caracter consumerist, n loc s accentueze
msurile legate de promovarea investiiilor,
precum optimizarea sectorului public i con-
solidarea capacitilor, reforma justiiei i ar-
monizarea legislaiei cu normele i standardele
UE, susinerea sectorului real al economiei i
dezvoltarea infrastructurii pentru promovarea
exporturilor. Un sector public umflat (fieca-
re al patrulea angajat n Moldova activeaz n
sfera bugetar
10
), mpreun cu ineficiena i
ponderea excesiv de mare a cheltuielilor soci-
ale (70,8% din totalul cheltuielilor bugetului
public naional) exercit presiune asupra chel-
tuielilor statului i impune constrngeri buge-
tare care nu pot fi soluionate fr susinerea
donatorilor. Un aspect care trebuie menio-
nat n acest sens este c odat ce Guvernului
RM i s-a oferit asisten financiar (fonduri
de susinere direct a bugetului, care intr n
coul comun), monitorizarea programelor
este efectuat pe baza unei matrice de politici
axat pe adoptarea politicilor, i mai puin pe
rezultatele lor concrete. Acest lucru nu permi-
te evaluarea gradului de ndeplinire a obiec-
tivelor prioritare ale programului, precum efi-
ciena cheltuirii fondurilor i alinierea real
la prioritile naionale, n conformitate cu
rezultatele obinute
11
(responsabilitatea baza-
t pe rezultate
12
). n acelai timp, programul/
proiectul individual sunt n continuare prost
monitorizate i evaluate, dat fiind c n ma-
10 Alexandru Fala, Budgetary adjustments are imperative for eco-
nomic transformation, Policy brief, June 2011 http://www.viitorul.
org/public/3427/en/CHELTUIELI%20SOCIALE_ENG.pdf
11 http://books.google.com/books?id=onvrGcO353sC&printsec=fr
ontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false
12 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTRE
SLENDING/0,,menuPK:7321732~pagePK:7321723~piPK:7321730~t
heSitePK:7514726,00.html
12
joritatea cazurilor donatorii i guvernul efec-
tueaz evaluri formale care nu sunt suficient
de transparente (un subiect care urmeaz a fi
abordat n capitolul dedicat evalurii capacit-
ii administrative).
Figura 2. Finanarea n conformitate cu
obiectivele SND n perioada 2008-2010
Sursa: Programul Naiunilor Unite pentru
Dezvoltare
Dup cum este evideniat n Declaraia
de la Paris, obiectivele principale sunt: apar-
tenen, aliniere, armonizare, management
pentru rezultate i responsabilitate reciproc,
i ar fi relevant s se ofere o prezentare com-
parativ a evalurii i modificrilor ce au avut
loc ncepnd cu 2006, utiliznd datele din
cele trei sondaje DP care au fost efectuate n
Republica Moldova. Constrngerile prezenta-
te n aceste sondaje, alturi de alte probleme
incluse n unele evaluri, reprezint unele din
obstacole pentru capacitatea de absorbie.
Prerea comun este c apartenena este
crucial pentru dezvoltare i, prin urmare,
trebuie s fie aplicat pe scar larg. Apar-
tenena n contextul de fa este capacitatea
autoritilor naionale de a ghida donatorii n
acordarea asistenei prin exercitarea rolului de
lider n ceea ce privete politicile i coordo-
narea eforturilor partenerilor de dezvoltare
13
.
n 2006, apartenena n Republica Moldova a
primit nota D, unde cea mai nalt not este
A i cea mai joas este E. Problemele prin-
cipale au fost gradul ridicat de fragmentare
n interiorul guver-
nului i lipsa unei
viziuni pe termen
lung i unei strategii
holistice, echilibrate
i bine ordonate.
n 2008, fragmenta-
rea a fost mai redus
datorit faptului c
divizarea responsa-
bilitilor printre
actorii principali a
fost mult mai clar
i, cel mai impor-
tant, noua SND a fost mult mai bine prio-
ritizat, n comparaie cu prima ncercare. n
pofida acestui fapt, Moldova a luat nota C,
motivul principal fiind c cu toate c proce-
sul de mbuntire a fost demarat, au fost
obinute numai rezultatele pariale. n com-
paraie cu anii precedeni, schimbrile au fost
nesemnificative i n continuare a rmas un
numr mare de sectoare unde donatorii nu
s-au stabilit, mai ales cei care sunt i juctorii
politici importani, lsnd pe donatori s-i
coordoneze aciunile cu ceilali actori activi
n sectorul respectiv. n plus, s-a observat un
grad sczut de implicare a actorilor locali,
cel puin la faza de pregtire a documentelor
strategice. Aadar, apartenena rmne a fi o
problem i din cauza faptului c prioritile
13 Country Chapter Moldova, 2008 Survey on Monitoring of the
Paris Declaration, OECD, 2008.
13
derivate din diferitele documente sunt sufici-
ent de mari pentru a permite donatorilor s
sar ntr-un sector care le convine mai mult,
lsnd astfel orfane celelalte sectoare i per-
mind o angajare mai formal n loc s-i
asume responsabilitatea pentru nite activi-
ti armonizate pe termen lung n sectorul re-
spectiv. n acelai timp, actorii locali nu sunt
implicai suficient n procesul de planificare
i monitorizare a implementrii documente-
lor strategice. Criza politic are o influen
negativ asupra Parlamentului n ceea ce pri-
vete monitorizarea unor politici, n timp ce
ONG-urile nu au suficient experien i ca-
pacitate pentru a putea lucra cu politici com-
plexe, n loc s fie axate pe domenii nguste
(fr ca s menionm sindicatele, care parti-
cip slab la elaborarea documentelor naiona-
le de strategii i care refuz s fac parte din
Consiliul Naional pentru Participare
14
). n
pofida acestor deficiene, apartenena cel mai
probabil se va mbunti n urmtorii ani,
ntruct la elaborarea unei noi strategii se vor
lua n consideraie greelile anterioare i, cel
mai important, aceasta va veni drept rezultat
al participrii mai bune a diferitor actori, dat
fiind un grad mai ridicat de implicare a soci-
etii civile n activitatea Consiliului Naio-
nal pentru Participare, care ar putea servi ca
o platform pentru o monitorizare riguroas
i o participare activ n procesul decizional.
Totodat, n ciuda criticilor care ar putea fi
adresate ONG-urilor n privina participrii
mai puin active n anumite sectoare i capa-
citii lor reduse, trebuie de menionat c o
problem mai mare o reprezint caracterul
cosmetic al consultaiilor instituiilor gu-
vernamentale cu societatea civil, mai ales la
faza de monitorizare i evaluare. Interviurile
14 Report regarding the participation process at the elaboration of
the National Development Strategy (2008-2011)
realizate cu participarea funcionarilor pu-
blici i activitilor din partea societii civile
indic faptul c, dei consultrile instituii-
lor de stat cu societatea civil sunt deschise
i foarte utile, Guvernul nu implementeaz
soluiile convenite cu societatea civil, astfel
crend dezamgire n rndurile societii civi-
le i contribuind la o apartenen mai slab.
Prin urmare, acesta ar trebui s fie mai des-
chis la etapa de evaluare a rezultatelor.
n pofida dificultilor legate de evalua-
rea alinierii i criticilor, trebuie de menionat
c exist i nite exemple concrete cnd dona-
torii s-au aliniat la unele dimensiuni, precum
pachetul de sprijin PNUD pentru tinerii pro-
fesioniti care au venit de peste hotare pentru
ca s activeze n cadrul organelor de admi-
nistraie din Moldova. Acest program a fost
conceput la rugmintea Guvernului i a fost
implementat. Nu vom discerne dac este un
lucru pozitiv sau nu s ai o parte de consul-
tani pltii de ctre donatori i alii pltii de
ctre Guvern. Totodat, o asemenea aborda-
re nu este sustenabil, dat fiind c Guvernul
nu are fonduri s continue achitarea salariilor
dup perioada de 6 luni, cnd expir bursa.
Problema salariilor e una evident n sectorul
public, ntruct este dificil s atragi specialiti
pentru o poziie cu un salariu de 100 USD pe
lun (ex., MAEIE). Exemplele bune n acest
sens sunt programul Reforma Administraiei
Publice Centrale
15
(Fondul fiduciar multi-do-
nator gestionat de Banca Mondial) i pro-
iectul de Susinere a Strategiei Naionale de
Dezvoltare
16
, un proiect finanat de DFID i
Sida.
15 www.rapc.gov.md
16 http://avempolitici.gov.md/
14
Un aspect deosebit de interesant este
previzibilitatea finanrii. Donatorii de obi-
cei i asum angajamentul s asigure alocarea
unor anumitor sume pentru un anumit an i
sunt ncurajai s fac schimb de informaii cu
privire la angajamentele multianuale, aa cum
este cerut de Agenda de Aciuni de la Accra
din 2008. Aa cum putea vedea n Sondajul
din anul 2010 n Tabelul 1, la momentul de
fa raportul ntre fondurile promise i cele
efectiv alocate este 81%, ceea ce reprezint
un progres semnificativ n comparaie cu anul
2005 (67%) i arat o mbuntire n ceea
ce privete previzibilitatea i capacitate de ab-
sorbie. Totodat, cea mai mare parte a fondu-
rilor a fost alocat pentru susinerea bugetar
i nu se tie ct de eficient au fost absorbite
aceste mijloace. Este important de menionat
c fondurile care au fost promise, dar nu au
fost furnizate (aproximativ 77 mln. USD), au
fost incluse n buget, astfel crendu-se un de-
calaj datorit faptului c activitile planifica-
te nu erau acoperite financiar. Constrngerile
care exist pentru capacitatea de absorbie a
Moldovei vor fi descrise mai jos.
Pentru aprofundarea coordonrii i
eficacitii este nevoie de o armonizare. n
contextul relaiilor donator-ara beneficiar,
Tabelul 1. Angajamentele donatorilor i sumele debursate
15
armonizarea nseamn stabilirea i utilizarea
unor aranjamente comune n cadrul abordrii
bazate pe program, efectund schimb de in-
formaii i analiz, efectund misiuni comu-
ne i proceduri de simplificare pentru actorii
locali. n Republica Moldova numai jumtate
(51%) din asisten a fost acordat folosind
abordrile bazate pe programe i n i mai pu-
ine cazuri (23%) au fost efectuate misiuni
comune. Comparnd cu sondajul de referin
i sondajul din 2008, se poate observa o mbu-
ntire a situaiei, ns obiectivele din 2010
nu au fost atinse. Dincolo de cadrul Decla-
raiei de la Paris, exist ntr-adevr o povar
pentru autoriti i ceilali actori (ONG-uri),
n sensul c donatorii nainteaz nite cerine
exagerate, fr ca s ia n consideraie capa-
citile beneficiarilor. O cantitate enorm de
resurse este utilizat pentru raportare i alte
proceduri impuse de ctre donatori. Aceasta
micoreaz cantitatea resurselor orientate ne-
mijlocit spre implementare, ceea ce nseamn
c foarte mult se cheltuie pe form i nu pe
substan, nemaivorbind de faptul c analizele
efectuate n comun sunt realizate tot mai rar,
ceea ce de asemenea cauzeaz problemele cu
apartenena i responsabilitatea reciproc.
n ceea ce privete managementul pentru
rezultate, progresul Moldovei pare a fi unul
important i ntr-adevr exist dimensiuni
care au stagnat sau chiar au fost inexistente
n trecut, precum colectarea datelor bazate pe
SND, monitorizarea i evaluarea eficienei. n
pofida acestui progres, ns, a rmas problema
accesului destul de limitat la date i formatul
n care se discut despre rezultate nu are un
caracter suficient de deschis
17
.
De asemenea, n privina responsabi-
litii reciproce, se observ progresul ntre
17 Final monitoring report on compliance with the transparency of
the decision-making process, April-December 2010, Association for
Participatory Democracy, 2011
Guvern i donatorii, dar, iari, ceilali actori
efectiv nu sunt inclui. Nu exist rapoarte pu-
blice ale donatorilor, cu rarele excepii pre-
cum Banca Mondial, Sida, i prin urmare
transparena este limitat i, mai ru, se pare
c Moldova nu nva din greelile din trecut,
fiind tiut faptul c lipsa transparenei poate
genera aceleai efecte ca i anterior. Pe de alt
parte, societatea civil nu este activ n eva-
luarea programelor de dezvoltare i activitii
donatorilor. Cauzele unei atenii limitate fa
de aceste probleme importante este lipsa/ca-
pacitatea limitat de a efectua o analiz com-
plex a programelor de dezvoltare i activitii
donatorilor. De asemenea, este limitat accesul
la documente i ntlniri ntre actorii princi-
pali i exist frica c donatorii care finaneaz
i societatea civil ar putea reaciona negativ
(mai ales, ONG-urile care sunt dependente de
fondurile donatorilor n Moldova).
1.3 Concluzii
Situaia de ansamblu n privina capaci-
tii de absorbie se mbuntete, ns exist
i unele aspecte care sunt neglijate i care pot
fi cauza unor probleme substaniale. mbun-
tirea cooperrii cu donatorii i creterea vo-
lumului de AOD anul trecut a fost un rezultat
al schimbrilor pe plan politic n Republica
Moldova, precum i al deciziilor donatorilor,
care a dat dovad de un grad mai ridicat de
deschidere i, mai important, de o convergen-
mai bun n privina aciunilor care urmea-
z a fi ntreprinse.
Progresul nregistrat este legat de o pri-
oritizare mai bun n documentele strategice,
dar i de gradul de conformitate cu bugetul
de stat i cadrul de politici. Mai rmne o sar-
16
cin legat de strategii, i anume de a evalua
costurile acestora pentru a asigura c resursele
financiare sunt alocate i prioritile sunt co-
relate cu cadrul de cheltuieli pe termen me-
diu. n acest sens, trebuie menionat c este
necesar s se acorde mai mult atenie fa de
greelile anterioare pentru a stimula mai mul-
te abordri bazate pe analiz i pentru a asigu-
ra mai mult transparen i apartenen, con-
tribuind la creterea nivelului de legitimitate
i responsabilitate. Dat fiind o abordare mai
orientat spre sectoare, este necesar s fie pro-
movat descentralizarea fiscal i organizaio-
nal, modificnd astfel balana n cadrul sis-
temului pentru a atribui autoritilor centrale
un rol de coordonare i armonizare, n loc ca
acestea s-i impun propriile reguli. Minis-
terele i regiunile (autoritile locale) trebuie
s-i asume poziia de lider n domeniile lor,
asigurnd astfel c ele vor implementa ceea ce
au conceput i nu nite politici impuse.
n ultimul rnd, este important s fie
oferit rspunsul la ntrebarea: care este ca-
pacitatea de absorbie a Moldovei? Conform
Comisiei Inter-ministeriale pentru Planifica-
rea Strategic, Guvernul a reuit s contrac-
teze proiectele n valoare de 1,2 mlrd. EUR
din cele 1,8 mlrd. EUR anunate la conferina
donatorilor n Moldova la 24 martie 2010
18
.
Exprimat procentual, acest raport este egal cu
66% i la prima vedere s-ar prea c capaci-
tatea de absorbie ar putea fi estimat aproxi-
mativ la nivel de 65%, dar nainte s se insiste
la asta, trebuie luate n consideraie cteva ar-
gumente. Analiza pe ar din Sondajul 2010
19

arat c o parte important a sumelor aloca-
te au reprezentat susinerea bugetar direct,
18 Prim-ministrul Vlad Filat a prezidat astzi edina Comitetului In-
terministerial pentru Planifcare Strategica, 21/06/2011, http://www.
gov.md/libview.php?l=ro&idc=436&id=3962
19 Country Spreadsheet Moldova 2010, Paris Declaration Survey
http://www.un.md/donors/support_aid_ef/index.shtml
prin urmare se poate concluziona c capaci-
tatea real de absorbie a proiectelor concrete,
care urmeaz s fie o abordare de baz n pro-
cesul integrrii n UE, variaz ntre 40-50%
(+/-10%)
20
. Constrngerile pentru absorbia
fondurilor i posibilitile noi de a beneficia
de un volum mai mare de asisten vor putea
veni preponderent de la consolidarea capaci-
tilor administrative adecvate i de la necesi-
tatea de consolidare n viitor pentru a pregti
instituiile pentru instrumentele financiare
ale UE, date fiind creterea importanei UE ca
unui actor de dezvoltare n regiune i aspirai-
ile Moldovei (aspecte acoperite mai amnun-
it n ultimul capitol)
Lund n consideraie ceea ce a fost
menionat mai sus, se recomand ca autorit-
ile s creeze un format deschis i s consoli-
deze capacitile instituiilor de stat, precum
i s creasc motivaia acestora i prestigiul
serviciului public. Este crucial s existe insti-
tuii puternice cu un personal bine calificat
i motivat, pentru c nicio reform nu va fi
posibil fr el. n acelai timp, se recomand
ca donatorii s perceap autoritile i socie-
tatea civil ca pe parteneri siguri care trebuie
s fie consultai, i de asemenea s nu impun
anumite direcii.
20 Valabil in cazul capacitatii administrative de absorbtie
17
Din punct de vedere macroeconomic,
fluxurile de asisten au un impact esenial
asupra balanei de pli, ratelor de schimb
i evoluiilor macroeconomice n general. n
acest fel, ele au un efect semnificativ asupra
creterii economice n ara beneficiar. Cadrul
macroeconomic al asistenei de dezvoltare
abordeaz aspecte legate de perspectiva de ter-
men lung a capacitii de absorbie, precum:
Sustenabilitatea datoriei pe termen lung:
fluxurile AOD pot afecta sustenabili-
tatea datoriei atunci cnd intrrile de
AOD sunt n form de mprumuturi,
chiar dac acestea sunt concesionale.
Nivelul prudent de dependen de asis-
ten extern: Efectele generate de
intrarea fluxurilor de asisten extern
i cheltuielile adiionale pot avea un
impact semnificativ asupra pieei for-
ei de munc. Situaia poate deveni
tensionat din cauza majorrii volu-
mului de asisten care poate genera
premise pentru creterea cererii de
for de munc calificat i majorarea
salariilor. Posibilitatea aprecierii mo-
nedei naionale i impactul ei asupra
competivitii exporturilor: AOD este
acordat Moldovei n valut strin;
prin urmare, creterea neateptat i
semnificativ a fluxurilor AOD poate
duce la aprecierea monedei naionale
i ca rezultat s afecteze competitivita-
tea ramurilor exportatoare, aa numit
boal olandez. Aceasta se exprim
prin scderea volumului valutei nai-
onale n circulaie, care la rndul su
contribuie la ntrirea valorii monetare
a leului moldovenesc. Prin urmare,
aceasta nu favorizeaz inflaia i majo-
rarea salariilor.
2.1 Situaia macroeconomic
actual
Indicatorii macroeconomici pentru pe-
rioada 2006-2010 sunt prezentai mai jos n
Tabelul 2. n general, indicatorii macroecono-
mici n 2010 s-au dovedit a f mai buni dect
era preconizat. Motivul principal este c anul
2010 este unul post-criz i mbuntirea in-
dicatorilor refect relansarea economiei dup
starea de com n care s-a afat n 2009. Rata
infaiei a crescut vertiginos n 2010, nregis-
trnd valoarea de 8.1%, pe cnd n anul prece-
dent IPC (indicele preurilor de consum) a fost
0,4%, cel mai sczut nivel nregistrat vreoda-
t. Infaia n Republica Moldova este n mare
parte importat i este foarte dependent de
curs valutar. Volumul de remitene a sczut n
2009 i nc n-a revenit la nivelul pre-criz de
$1.66 miliarde. Exprimat procentual ca pon-
dere n PIB, remitenele sunt n continu sc-
dere, de la 35.8% n 2006 la 21.6% n 2010.
CAPITOLUL II.
CAPACITATEA MACROECONOMIC
DE ABSORBIE
Corina Gaibu
18
La nivel macroeconomic, evoluia economi-
ei naionale a fost susinut de volumul substani-
al de remitene. Cea mai important problem pe
termen mediu rmne reducerea fuxurilor de re-
mitene. n 2010, 32% din importuri au fost aco-
perite de remitene, ceea ce reprezint o scdere
semnifcativ n comparaie cu 44% nregistrate n
2006. Veniturile guvernului depind de remitene
n proporie de 15% i 41% din intrri de valut
strin este asigurat de aceste transferuri. n pre-
zent, povara deservirii datoriei totale i defcitul
fscal sunt moderate. Pe termen mediu, fuxurile
de remitene ar putea s se micoreze n 12-15 ani
i este probabil c pe parcursul acestei perioade
transferurile treptat vor scdea. Pe termen lung,
ns, potenialul reducerii sumelor de transferuri
(volumul transferurilor ar putea s scad cu 50%
ca pondere n venituri pn 2025) implic o nevo-
ie mai mare de asisten, precum i intensifcarea
constrngerilor fscale i macroeconomice, ceea ce
ar putea s afecteze efciena utilizrii asistenei.
De asemenea, scderea fuxurilor de remitene ar
putea duce la deprecierea leului moldovenesc n
termeni reali.
Posibila scdere a remitenelor n Moldova
pe termen mediu ar putea genera i urmtoarea
problem: transformarea ntr-o economie care nu
este bazat pe remitene va duce probabil la o anu-
mit depreciere a monedei naionale n termeni
reali.
Tabelul 2. Indicatori macroeconomici selectai, 2006-2010.

2006 2007 2008 2009 2010
Creterea real a PIB, %
4.8 3 7.2 -6.5 6.9
Transferuri ofciale, % din PIB
35.8 38.6 27.4 21.9 21.6
Indicele preurilor de consum, % la
sfritul perioadei
113.8 113.1 107.3 100.4 108.1
Exporturi, mil $
1051.6 1341.8 1591.2 1287.5 1541.5
Importuri, mil $
2693.2 3689.9 4898.9 3278.3 3855.3
Balan comercial, mil $
-1642 -2348 -3308 -1991 -2314

Rezervele valutare ale Bncii Naionale
mil $
650 1050 1505 1480.3 1717.7
Sursa: Monitorul Economic, IDIS Viitorul, Banca Naional a Moldovei, estimrile IDIS.
Tabelul 3. Fondurile bugetare RM, 2006-2010
mil lei
2006 2007 2008 2009 2010
PIB 44069 53430 62840 60043 71849

Venituri i granturi, total 11117 14059 15978 13568 17168
Impozitele directe 423 562 303 183 216
Impozitele indirecte 8053 9832 11776 9977 12252
Granturi 315 968 1068 1026 1955

Cheltuieli, total 11019 14257 16466 17203 18792
Cheltuieli curente 8382 11006 12839 14741 16194
Transferuri i subvenii 4570 6189 7369 8728 10448
Salarii 2094 2551 2849 3441 3430
Bunuri i servicii 1289 1656 1899 1738 1769
Dobnd 429 610 722 834 548
Cheltuieli de capital pentru dezvoltare 2688 3347 3604 2488 2716
Sursa: Monitorul Economic, IDIS Viitorul, Guvernul RM
19
n Republica Moldova s-a stabilit deja
o tradiie: cheltuielile cresc mai repede de-
ct veniturile. Chiar i atunci cnd situaia
economic era foarte dificil (n 2009) i
veniturile au sczut cu 15%, cheltuielile au
nregistrat o cretere de 4%. Unica excepie
este anul 2010, cnd veniturile au crescut
cu 27%, n timp ce cheltuielile s-au ma-
jorat numai cu 9%. n dinamic, se poate
observa o cretere remarcabil a ponderii
granturilor n venituri, cu 90% n 2010 n
comparaie cu 2009.Mai mult dect att,
aa cum este artat n tabelul de mai sus,
bugetul RM este dependent de impozitele
indirecte i aceast situaie va dura nc o
perioad lung.
2.2 Evoluia datoriei i
presiunii sale asupra
economiei naionale
n Republica Moldova deficitul fiscal
este cel puin parial finanat de donatori
sub form de mprumuturi externe i gran-
turi. La sfritul anului 2010, datoria exter-
n public total a atins nivelul de peste 1,1
miliarde de dolari (19% din PIB). Obligaii-
le externe (76,7% din datoria extern total)
trebuie rambursate creditorilor multilaterali,
n cea mai mare parte, AID i FMI. Ponderea
datoriei interne n PIB este 7%.
Exprimat procentual ca pondere n
PIB, datoria public extern, care apare n
perioada de referin, a crescut pn la 19%
din PIB n 2010. n acelai timp, deservirea
datoriei totale a sczut n perioada respectiv
de la 125 milioane de dolari n 2009 pn la
90 milioane de dolari n 2010 (datorit sc-
derii n deservirea datoriei interne, aproape
la jumtate, de la 57 milioane de dolari n
2009 la 30 milioane de dolari n 2010). Pe
termen lung, pentru a evita compromiterea
sustenabilitii datoriei externe a Republi-
cii Moldova, este necesar o strategie pen-
tru eficientizarea susinerii prin granturi i o
gestiune prudent a datoriei. Totodat, este
necesar ca fondurile acordate s fie utilizate
ct mai mult posibil pentru producie, i nu
pentru consum (finanarea salariilor n sec-
torul social).
2.3 Absorbia asistenei
- comparaii
internaionale
Mai jos sunt prezentate comparaii in-
ternaionale a nivelului de asisten acordat
Moldovei n 2008 i 2009 (pentru 2010, in-
formaia nu este disponibil pentru alte ri
dect Republica Moldova). Selectnd rile
cu un nivel similar de PIB pe cap de locuitor
arat c Moldova este n acelai grup cu unele
ri africane, Papua Noua Guinee i Nicara-
gua. Totui, pentru comparaie, am inclus i
cteva ri post-sovietice i alte state consi-
derate relevante pentru comparaie. Tabelul
de mai jos arat c Moldova beneficiaz de
un nivel mediu de asisten, n comparaie cu
alte ri din regiune i/sau cu un nivel similar
de venit pe cap de locuitor.
20
Aa cum se poate de observat n tabe-
lul de mai sus, Moldova este printre rile cu
un nivel de asisten ntre redus i mediu, n
comparaie cu celelalte ri (aa cum se vede
din ponderea AOD/VNB). Din punct de ve-
dere macroeconomic, exist loc de mbunt-
ire. Rata de absorbie a asistenei, fr s se
ajung la un nivel maxim de dependen la
care asisten mai este eficient, este estimat
la un nivel ntre 15% i 30% din PIB. Majo-
rarea asistenei peste acest nivel are un impact
negativ asupra creterii. Deci, n principiu,
Moldove ar putea beneficia de un volum mai
mare de asisten fr s ajung la nivelul de
dependen, nivelul maxim la care asistena
este eficient. Capacitatea de absorbie este
destul de nalt pentru acest factor, deoarece
gradul de dependen n Moldova este sczut.
Limita optim de absorbie a asistenei
anuale este considerat a fi de pn la 5% din
PIB
21
. Aceasta ar asigura c pentru urmtorii
3 ani Republica Moldova nu se va confrunta
la nivel macroeconomic cu problemele sem-
nificative legate de absorbia asistenei. Piaa
Forex local ar putea fi uor afectat, ns vo-
lumul de circa 300 milioane de dolari ar pro-
duce efecte care pot fi uor controlate de ctre
Banca Naional. Evident, moneda naional
s-ar putea aprecia, ns ofert de valut strin
poate fi cu siguran ajustat prin instrumen-
tele Bncii Naionale a Moldovei.
Chiar dac exist un potenial de a ex-
tinde capacitatea de finanare, autoritile ar
21 European Union funding requirements
Tabelul 4. Comparaia indicatorilor: VNB, AOD n rile selectate, 2008-2009
ar
2008 2009
VNB pc, $ AOD pc, $ AOD/VNB, % VNB pc, $ AOD pc, $ AOD/VNB, %
Bolivia 1450 64.76 4.47 1630 73.59 4.51
Azerbaidjan 3830 27.1
0.71
4840 26.5
0.55
Bhutan 1770 126
7.12
2020 179.9
8.91
Bosnia i
Heregovina 4520 122.7
2.71
4700 110.2
2.34
Kosovo 2950 0
0.00
3240 436.5
13.47
Macedonia 4120 100.3
2.43
4400 94.7
2.15
Serbia 5520 132.4
2.40
6000 83.1
1.39
Congo, Rep. 1980 134.16 6.78 2080 76.81 3.69
Georgia 2450 206.06 8.41 2530 213.07 8.42
Moldova 1500 81.88 5.46 1560 68 4.36
Mongolia 1670 93.29 5.59 1630 139.35 8.55
Nicaragua 1050 130.68 12.45 1000 134.78 13.48
Papua Noua
Guinee 1090 46.28 4.25 1180 61.44 5.21
Sri Lanka 1780 36.24 2.04 1990 34.66 1.74
Ucraina 3210 13.35 0.42 2800 14.52 0.52
Armenia 3350 98.32 2.93 3100 171.13 5.52
Albania 3880 114.97 2.96 4000 113.42 2.84
VNB Venit Naional Brut pe cap de locuitor, AOD Asistena Oficial de Dezvoltare net pe
cap de locuitor
Sursa: worldbank.org, estimrile IDIS
21
trebui s ia n consideraie faptul c creterea
rapid a volumului de asisten va trebui s
fac fa unor limitri instituionale i de ca-
pacitate de gestionare, chiar dac nivelul agre-
gat de asisten rmne n limitele considerate
a fi n conformitate cu standardele organizai-
ilor internaionale. Deci, majorarea volumu-
lui de asisten ar trebui efectuat cu pruden
maxim, pentru a evita constrngerile institu-
ionale i de gestionare. Este puin probabil
ca Republica Moldova s se confrunte cu con-
strngerile macroeconomice semnificative de
cretere semnificativ a nivelului de asisten,
ns majorarea substanial i rapid a nivelu-
lui de asisten ar putea genera dificulti. Ex-
periena internaional demonstreaz c pot
aprea nite provocri legate de gestionarea
monetar i a cursului de schimb, rezultnd
nu numai ntr-o presiune mai mare, dar, de
asemenea, n instabilitatea ratei de schimb i a
ratelor de dobnd.
2.4 Agregate monetare
Autoritile monetare din Moldova fo-
losesc intirea inflaiei ca un cadru pentru po-
litica monetar. Banca Naional a Moldovei
(BNM) este n mod constant implicat ntr-o
combinaie de operaiuni de tip deschis de
pia i a vnzrilor de valut pentru a gestio-
na lichiditatea n scopul de a menine inflaia
la nivelul de 5% (2010). Trebuie menionat
faptul c instrumentele de politic monetar
au un impact limitat sau chiar niciun impact
asupra obiectivului principal al autoritilor
monetare: de intire a inflaiei. Pentru a evita
presiunile inflaioniste, autoritile ncearc s
reduc injeciile de moned local prin steri-
lizarea lichiditilor de moned naional n
exces de 6% din PIB. Procesul de sterilizare
este necesar pentru a preveni transformarea
injeciilor de lichiditate ntr-o cretere infla-
ionist. Mai mult dect att, n cazul n care
cererea de bani nu crete la fel de repede ca
oferta de bani, ratele dobnzilor scad i devin
mai instabile dect ar putea fi n alte condiii.
Acest lucru se poate ntmpla n cazul n care
autoritatea naional nu aplic sterilizrile la
un cost ridicat, care deja s-a ntmplat n tim-
pul perioadei analizate de 2006-2010. n aces-
te condiii, bncile comerciale sunt tentate
s acumuleze cantiti mai mari de bonuri de
trezorerie.
Totodat, n privina pieelor finan-
ciare subiri i a unui numr limitat de in-
strumente de politic monetar, presiunea
de cretere este aplicat asupra preurilor
puinelor instrumente disponibile, precum
rata dobnzii i rata de schimb. Cea mai im-
portan lecie este faptul c sterilizarea pe
scar larg pe pieele financiare mici este n
detrimentul economiei n termeni de com-
petitivitate.
Povara asupra cursului de schimb i rate-
le dobnzii mari sunt incompatibile cu obiec-
tivele de dezvoltare ale Guvernului, cele de
majorarea exporturilor i amplificarea rolului
sectorului privat, n ceea ce privete creterea
economic. n scopul rezolvrii acestei diver-
gene politice, n termen scurt, BNM poate
adopta o abordare mai echilibrat n privin-
a certificatelor de trezorerie i vnzrilor de
schimb valutar. Dei, atingerea unui echilibru
optim poate fi foarte dificil. Pe termen lung,
ns, soluia const ntr-o consolidare fiscal
treptat. mbuntirea gestionrii lichiditi-
lor, mpreun cu introducerea hrtiilor de va-
loare de stat de termen mai lung, poate avea
succes n scderea i reducerea volatilitii ra-
telor dobnzilor pe piaa monetar.
22
2.5 Concluzii privind
aspectele
macroeconomice
n prezent, nivelul de fluxuri de asisten-
n Moldova este relativ sczut. Nivelul ac-
tual de datorie n Moldova este sustenabil i
rambursarea nu prezint o problem. n ace-
lai timp, el este cu mult mai jos dect limita
la care majorrile suplimentare de asisten
ar produce rezultate modeste. n consecin,
problemele legate de impactul macro-econo-
mic al creterii volumului de asisten nu ar
trebui s fie considerat o problem de prim
ordin. Cu toate acestea, autoritile Republi-
cii Moldova ar trebui s in cont de urm-
toarele aspecte:
Pentru mbuntirea sustenabilit-
ii datoriei, granturile ar trebui s fie
preferate n comparaie cu creditele.
Drept excepie ar putea fi cazuri n
care creditele sunt acordate la o rat
extrem de convenabil i folosite pen-
tru finanarea direct a investiiilor
care contribuie la generarea creterii.
n cazul unui acord de mprumut, ar
trebui s fie luate n consideraie rate-
le dobnzii sczute i perioade lungi
de graie pentru rambursri.
Pe termen scurt, Republica Moldova
ar trebui s se limiteze exclusiv la ni-
velul de asisten care nu va impune
presiuni asupra capacitilor de steri-
lizare ale autoritilor monetare i nu
va compromite creterea exporturilor
i dezvoltarea sectorului privat.
O provocare important este legat
de posibila scdere a remitenelor n
Moldova pe termen mediu i lung.
Prin urmare, ar trebui s fie elaborat
un nou model macroeconomic pentru
Republica Moldova, unul care s ia n
consideraie trecerea la o economie
care nu este bazat pe remitene.
Datorit limitrilor instituionale i
celor de gestionare a capacitii - ca-
pacitatea de absorbie a instituiilor ar
trebui s fie consolidat.
Republica Moldova ar trebui s men-
in stabilitatea cursului valutar i a
ratelor dobnzii.
Sterilizarea pe scar larg a monedei
naionale, n cazul Republicii Moldo-
va, este n detrimentul economiei din
punct de vedere al competitivitii i,
n consecin, este foarte recomandat
s se evite utilizarea instrumentelor de
politic monetar, care au ca urmare
sterilizarea masiv de lichiditi.
Majorrile suplimentare ale nivelului
de asisten, dac sunt necesare, ar
trebui s fie efectuate cu o pruden
maxim, pentru a evita constrngeri
instituionale i de gestionare. Este
puin probabil c Republica Moldova
se va confrunta cu constrngeri ma-
croeconomice semnificative ca urma-
re a creterii substaniale a nivelului
de ajutor. Cu toate acestea, o crete-
re prea mare i rapid a volumului de
asisten (mai mult de 5% din PIB pe
an) poate duce la anumite dificulti.
23
Capacitatea financiar de absorbie re-
prezint capacitatea autoritilor centrale,
regionale i locale (depinde de organizare
administrativ-teritorial a rii) de a cofi-
nana programele i proiectele susinute de
donatori, de a planifica i asigura aceste con-
tribuii interne n bugete multianuale i de
a le colecta de la diveri parteneri implicai
ntr-un proiect sau program (Horvat 2004,
umpkov, Pavel i Klazar 2004).
Astfel, factorii majori care influeneaz capa-
citatea financiar de absorbie sunt:
1. Cerinele de cofinanare ale donato-
rilor
2. Capacitatea autoritilor centrale i
locale de cofinanare
3. Capacitatea de contribuii multianu-
ale necesar pentru rambursarea fon-
durilor
4. Capacitatea de cofinanare a secto-
rului privat, care poate fi antrenat n
parteneriat public-privat (PPP)
3.1 Cerinele de cofinanare
ale donatorilor
O condiie important n politicile de
sprijin financiar ale donatorilor principali
este co-participarea rii beneficiare a pro-
iectului sau a programului. Acest factor este,
de obicei, descris slab sau chiar omis atunci
cnd capacitatea financiar de absorbie este
studiat. Cu toate acestea, acest lucru este un
element esenial care determin capacitatea
financiar total de absorbie a autoritilor,
acionnd ca o prghie financiar pentru re-
sursele disponibile ale autoritilor centrale
sau locale. Astfel, o majorare a cerinei de co-
finanare din partea donatorilor de la 10% la
30%, va reduce capacitatea de absorbie de 3
ori. Acest factor trebuie s fie luat n consi-
deraie n special atunci cnd capacitatea de
co-finanare a autoritilor este foarte limita-
t i devine un impediment pentru ntregul
sistem. De regul, n contextul fondurilor de
pre-aderare, 15 la 30% din costurile totale a
trebuit s fie asigurate de ctre autoriti. n
zonele rurale, n special uneori s-a dovedit a
fi imposibil pentru autoritile publice (loca-
le) s finaneze o asemenea cot de cheltuieli
aferente programului. Republica Moldova cu
siguran nu va fi o excepie.
3.2 Capacitatea autoritilor
de cofinanare factor
major care influeneaz
capacitatea financiar de
absorbie
n mod frecvent, autoritile sunt ten-
tate s concentreze cheltuielile publice asupra
nevoilor i s asigure servicii de baz pe ter-
men scurt. Astfel, se rezolv problema legat
CAPITOLUL III.
CAPACITATEA FINANCIAR DE ABSORBIE
Corina Gaibu
24
numai de efecte i nu de cauzele care au dus
la discrepanele socio-economice. Prin urmare,
politicile donatorului trebuie s aib ca scop
reorientarea cheltuielilor naionale n domenii
n care pot f obinute rezultatele mai bune pe
termen mediu i, de asemenea, s dezvolte un
sentiment de contiin a benefciarilor cu pri-
vire la proiectele promovate.
Firete, benefciarul este responsabil de
co-fnanarea asistenei externe, i, n unele
cazuri, va suporta o parte din costurile de ela-
borare i execuie a proiectelor propuse. Auto-
ritile trebuie, ns, s evite epuizarea rapid
a fondurilor i s le utilizeze ct mai efcient
posibil.
Capacitatea de cofnanare trebuie s
fe analizat separat pentru autoritile centra-
le i pentru autoritile locale. Cu toate aces-
tea, un criteriu este esenial pentru divizarea
acestei capaciti ntre ele: politici fscale i de
impozitare ale statului, care determin crite-
riile de distribuie la nivel central i local. Po-
liticile n Moldova determin un nivel ridicat
de concentrare a veniturilor la nivel central i
n majoritatea cazurilor autoritile locale nu
au autonomie fnanciar i sunt dependente
de repartizarea veniturilor efectuat la nivel
central. Cu excepia acestui factor, criteriile de
repartizare sunt foarte volatile i instabile, ge-
nernd astfel o incertitudine prea mare pentru
potenialele cerine multianuale de cofnanare
post-accesare. Doar o reform profund a re-
partizrii veniturilor poate mbunti poziia
extrem de precar a autoritilor locale n co-
lectarea de fonduri pentru scopuri de cofnan-
are. Comunitatea donatorilor poate stimula
redistribuirea veniturilor prin naintarea unor
cerine de contribuii difereniate pentru au-
toritile locale i cele centrale, pstrnd me-
dia necesar pentru ar. Acest instrument va
mbunti n mod semnifcativ capacitatea
fnanciar a autoritilor locale, contribuind
la creterea capacitilor lor fnanciare de ab-
sorbie. Comunitatea donatorilor poate aplica
acest instrument, cel puin, pn reforma de
descentralizare nu va f implementat i nu va
deveni funcional.
Tabelul de mai jos conine lista regiuni-
lor care benefciaz de sprijin fnanciar constant
din partea autoritilor centrale, avnd astfel o
capacitate foarte limitat de cofnanare a pro-
iectelor:
Tabelul 5. Venituri financiare pe surse i cheltuielile regiunilor n 2010, mii lei.
Regiune (raion
sau municipiu)
Impozite
colectate
local
Cheltuieli, total
(buget regional)
Susinere de ctre
autoriti centrale, total
(transferuri din bugetul
de stat)
Ponderea
susinerii de
ctre autoriti
centrale, %
mun. Chiinu 1,329,385 2,074,197 349,840 16.9%
mun. Bli 119,425 263,960 109,726 41.6%
Anenii Noi 28,074 163,913 124,451 75.9%
Basarabeasca 9,919 58,935 49,875 84.6%
Briceni 27,099 142,571 117,497 82.4%
Cahul 51,130 251,815 186,236 74.0%
Cantemir 15,813 134,547 117,331 87.2%
Clrai 20,906 158,513 136,527 86.1%
Cueni 29,290 186,833 153,460 82.1%
UTA Gguzia 60,082 348,962 210,195 60.2%
25
Cimilia 19,082 118,720 99,178 83.5%
Criuleni 22,446 161,060 132,783 82.4%
Dondueni 18,035 82,988 65,889 79.4%
Drochia 34,166 166,367 123,513 74.2%
Dubsari 9,517 97,408 81,286 83.4%
Edine 31,183 150,999 119,428 79.1%
Fleti 27,924 182,306 154,880 85.0%
Floreti 35,564 172,489 132,676 76.9%
Glodeni 19,602 117,938 103,235 87.5%
Hnceti 36,992 255,009 215,998 84.7%
Ialoveni 27,155 205,127 159,715 77.9%
Leova 14,358 108,823 90,341 83.0%
Nisporeni 13,450 140,045 127,265 90.9%
Ocnia 18,028 100,243 79,479 79.3%
Orhei 38,942 221,733 172,241 77.7%
Rezina 22,186 121,767 77,546 63.7%
Rcani 30,587 142,845 110,265 77.2%
Sngerei 23,085 187,176 156,612 83.7%
Soroca 37,347 191,865 154,120 80.3%
Streni 22,878 177,133 149,621 84.5%
oldneti 11,103 91,654 80,803 88.2%
tefan Vod 26,213 151,336 126,265 83.4%
Taraclia 16,628 80,872 62,133 76.8%
Teleneti 16,024 157,325 143,916 91.5%
Ungheni 39,340 241,797 196,466 81.3%
TOTAL
2,302,957 7,609,266 4,670,793 61.4%
Sursa: Legea Bugetului, Ministerul Finanelor
Aa cum este artat n tabelul de mai
sus, majoritatea regiunilor, cu excepia mu-
nicipiilor Chiinu i Bli, au o dependen
de peste 75% de sprijinul financiar din partea
autoritilor centrale. Unele din ele, cum ar fi
Nisporeni i Teleneti, se bazeaz pe asistena
financiar central n proporie de peste 90%.
n consecin, numai municipiul Chiinu
i Bli pot fi considerate ca avnd potenial
pentru co-finanarea proiectelor.
Dup cum s-a vzut mai sus, capacitatea
financiar de cofinanare este concentrat la
nivelul autoritilor centrale; evaluarea aces-
tui factor ar trebui s fie efectuat la nivelul
ntregii ri.
3.3 Estimarea efortului
de cofinanare la nivel
macroeconomic
Republica Moldova a avut un acces re-
dus la susinerea financiar extern i dup
cum putem vedea din tabelul de mai jos, aces-
ta n-a depit nivelul de 3% din PIB, cu ex-
cepia anului 2010, cnd Moldova a primit un
volum mai semnificativ de asisten pentru a
susine reducerea consecinelor crizei.
26
Tabelul 6. Susinerea financiar extern a
Moldovei
22
2006 2007 2008 2009 2010
Asistena extern, acordat
RM, inclusiv 55.22 125.96 141.84 140.55 365.41
Granturi, mln USD 23.95 78.67 98.59 99.36 153.37
Credite, mln USD 31.27 47.29 43.25 41.19 212.04
Ponderea asistenei externe
n PIB, % 1.6% 2.9% 2.3% 2.6% 6.3%
Sursa: Ministerul Finanelor
Efortul de cofinanare pe parcursul ace-
leiai perioade de volume moderate de asis-
ten este minuscul. Aproape toate proiecte-
le de asisten au fost acoperite n ntregime
de mijloacele donatorilor. Tabelul de mai jos
prezint procentual efortul de co-finanare al
Moldovei, comparativ cu o serie de indicatori
macroeconomici.
Tabelul 7. Efortul de cofinanare al
Republicii Moldova i indicatorii
macroeconomici.
2006 2007 2008 2009 2010
Cofnanare de ctre guvern a
asistenei externe, mil. lei
50.7 35.4 14.2 20 20.8
Ponderea cofnanrii n asistena
extern total, %
6.99% 2.32% 0.96% 1.28% 0.46%
Ponderea cofnanrii n bugetul de
stat, %
0.46% 0.25% 0.09% 0.12% 0.11%
Ponderea cofnanrii n PIB, % 0.12% 0.07% 0.02% 0.03% 0.03%
Cifrele prezentate mai sus subliniaz
faptul c Republica Moldova practic nu are
experiena de cofinanare a proiectelor. Ten-
dinele istorice de cofinanare n Republica
Moldova cu greu pot servi ca o referin pen-
tru evaluarea capacitii n acest domeniu, dar
pot demonstra c cerinele financiare substan-
iale de co-participare pot deveni o piedic
22 Datele nregistrate de ctre Ministerul Finanelor reprezint n
mare parte asisten pentru sectorul guvernamental
pentru realizarea proiectelor sau, cel puin, s
fie cauza unor ntrzieri semnificative.
O abordare diferit ar trebui s fe analizat
pentru estimarea capacitii de cofnanare. Buge-
tul de stat i fexibilitatea categoriilor de cheltu-
ieli reprezint factorul-cheie n analiz. Trebuie de
menionat faptul c bugetul de stat este semnif-
cativ mai orientat spre cheltuielile sociale, care, n
situaia politic actual i n condiiile calitii ge-
nerale a vieii sczute, nu pot f micorate. Aproa-
pe 10,5 miliarde de lei (56%) reprezint susinerea
din bugetul de stat al serviciilor sociale, medicale,
populaiei i administraiei locale. Salariile este o
alt categorie care nu poate f obiectul unor redu-
ceri, ntruct nivelul salariilor este foarte mic pen-
tru majoritatea angajailor n sectorul public. Mai
mult de 76% din buget reprezint categorii care
nu pot f optimizate ntr-un termen scurt, astfel
27
nct s permit redirecionarea unor sume sem-
nifcative pentru cofnanarea proiectelor. Catego-
riile rmase nu i pot permite o fexibilitate mai
mare de 15%, ceea ce reprezint o limit maxim
total de 3,6% din buget. Mai jos este prezentat
structura bugetului pentru 2010.
Tabelul 8. Structura bugetului RM pentru
anul 2010, mln. lei.
Budget 2010
Sum n
buget
Pondere
n buget
Cheltuieli totale i
creditarea net
18792 100%
Cheltuieli curente 16194 86%
Transferuri i
subvenii (subvenii,
susinerea social
i susinerea
autoritilor locale)
10448 56%
Salarii 3430 18%
Bunuri i servicii 1769 9%
Dobnd 548 3%
Cheltuieli de capital
pentru dezvoltare
2716 14%
3.4 Capacitatea de
rambursare
multianual
Doar cteva proiecte reprezint gran-
turi n proporie de 100%, n cele mai multe
cazuri existnd condiia de rambursare ntr-o
perioad de mai muli ani. Fondurile pot fi
alocate n modul urmtor: susinerea financi-
ar complet printr-un grant, finanarea com-
plet prin credit sau asisten acordat parial
prin credit i parial prin granturi.
Exist dou surse de fonduri pentru
rambursare:
1. Veniturile actuale ale autoritii care
acceseaz fondurile
2. Veniturile generate de proiect
Fiind limitat n venituri, beneficiarul
unic al fondurilor externe este autoritatea
central. Astfel, datele istorice de rambursare
exist doar n cazul autoritilor centrale.
Tabelul 9. Evoluia indicatorilor de credite i rambursri
2006 2007 2008 2009 2010
Soldul creditelor acordate
Guvernului RM, la sfritul
anului, mln. USD
718.23 765.8 778.3 773.67 1116.18
Rambursrile principalului creditelor
guvernamentale, mln. USD
48.58 36.86 39.31 50.95 45.91
Deservirea anual a datoriei de stat,
mln. USD
17.55 16.34 15.59 18.58 14.6
Volumul rambursrilor, total, mln.
USD
66.13 53.2 54.9 69.53 60.51
Volumul rambursrilor, pondere n
buget, %
7.9% 4.5% 3.5% 4.5% 4.0%
28
Datorit inflexibilitii substaniale a
poziiilor importante de cheltuieli n bugetul
de stat, aa cum a fost explicat mai sus, capaci-
tatea de rambursare este foarte limitat i tre-
buie s fie analizat mpreun cu capacitatea
de co-finanare.
O surs de rambursare neexplorat i
promitoare este implementarea proiectelor
care pot s genereze venituri pentru a ram-
bursa fondurile accesate parial sau integral.
n acest scop, este necesar sporirea nivelului
de cunoatere i a capacitii administrative
a autoritilor locale i centrale, astfel nct
acestea s fie capabile s identifice astfel de
oportuniti i s realizeze analizele financiare
i s elaboreze prognozele pentru a asigura dis-
ponibilitatea de venituri. O condiie necesar
ar fi asigurarea unui cadru de reglementare te-
meinic, care va asigura c aceste venituri vor fi
ndreptate exclusiv spre rambursarea fonduri-
lor accesate, astfel nct schimbrile politice s
nu influeneze aceste capaciti.
3.5 Capacitatea de
cofinanare a
sectorului privat,
care poate fi antrenat
n cadrul unui
parteneriat public-
privat (PPP)
Conceptul de baz al parteneriatului pu-
blic-privat (PPP) este de a mbina puterea in-
dividual a unui partener din sectorul public
i a unui partener din sectorul privat pentru a
contribui la obinerea de bunuri i servicii mai
calitative, capabile s genereze profit i care
ar beneficia politici de dezvoltare. Parteneri-
atul dintre sectoarele public i privat este nu-
mai ntr-o faza iniial n Republica Moldova.
Schemele de parteneriat public-privat (PPP)
reprezint nite acorduri ntre actorii din sec-
torul public i sectorul privat, cu scopul de a
realiza un proiect sau a furniza unele servicii
care sunt n mod tradiional furnizate de sec-
torul public. Ambii participani, cel public i
cel privat, mprtesc costurile investiiona-
le, riscurile, beneficiile i responsabilitile n
implementarea proiectelor PPP. Cele mai frec-
vent ntlnite tipuri de PPP sunt:
Design-Built-Operate (DBO) - Con-
st din fazele de planificare, construire
i exploatare pentru ceva timp a unui
obiect, care sunt realizate de ctre sec-
torul privat, dup care acesta revine n
proprietatea sectorului public. Instala-
ia este finanat din fonduri publice
i autoritatea public rmne propri-
etarul pe tot parcursul proiectului,
dar sectorul privat trebuie s suporte
riscurile de planificare, construirea i
exploatarea. Combinnd toate cele trei
faze, DBO menine continuitatea de
implicare a sectorului privat i poate
facilita finanarea de ctre sectorul pri-
vat a proiectelor publice, sprijinite de
comisioanele generate de utilizatori n
faza de operare.
Design-Build-Operate-Finance-Ma-
intain (DBOFM) - n cazul DBOFM,
responsabilitile pentru proiectarea,
construcia, finanarea, operarea i
ntreinerea sunt grupate mpreun i
transferate ctre partenerii din secto-
rul privat. Planificarea, construirea,
operarea i finanarea obiectului sunt
realizate de ctre sectorul privat, iar
dup o perioad obiectul revine n
proprietatea sectorului public. Investi-
29
torii privai dein obiectul pe parcur-
sul acestei perioade, suport riscurile
de planificare, construire, operare, n-
treinere i recupereaz costurile din
subveniile publice.
Concesionarea (similar cu cea dinain-
te, ns sectorul privat recupereaz
costurile din taxele achitate de ctre
utilizatori).
Investiiile private n operaiuni structu-
rale depind de un angajament politic naional
puternic s ntreprind reforme durabile nece-
sare. Implementarea PPP poate fi mpiedicat
de lipsa unor reglementri legale, cunotine
i experiena rilor i barierele administrative.
n diferite regiuni ale Moldovei, popu-
laia local suport parial sau n ntregime
costurile diferitor proiecte sociale i de infra-
structur, cum ar fi proiecte de gazificare, de
ap i canalizare, sprijin pentru coli i grdi-
nie locale. Din pcate, acest cadru este slab
dezvoltat i apartenena, responsabilitile,
garanii asupra proceselor i rezultatele unor
astfel de parteneriate sunt neclare pentru sec-
torul privat, precum i pentru autoriti.
Lund n consideraie faptul c autori-
tile locale au capaciti extrem de limitate
de co-finanare i de rambursare, expertiza
i formatul PPP sunt extrem de necesare n
Republica Moldova, deoarece numai un astfel
de parteneriat poate aduce rezultate reale n
dezvoltarea diferitelor sectoare economice i
satisface necesitile publice.
Avantajul PPP este c proiectul bine ela-
borat poate atrage nu numai parteneri privai
din regiune, dar i companii care activeaz la
nivel naional, pentru participare n imple-
mentarea proiectelor selectate.
3.6 Concluzii privind
aspectele financiare
Dei efortul de cofinanare suportat de
ctre bugetul de stat este unul impor-
tant, cea mai mare presiune ar putea
fi resimit de ctre autoritile loca-
le. Capacitatea autoritilor locale de
a cofinana programelor i proiectelor
susinute de ctre donatorii externi
este aproape inexistent. n cele mai
multe cazuri, autoritile centrale au
posibilitatea s contribuie cu mijloace
financiare la proiectele de asisten ex-
tern.
Cerinele de cofinanare naintate de
ctre donatori reprezint un factor pu-
ternic de presiune i un element esen-
ial care determin capacitatea financi-
ar de absorbie a autoritilor.
Comunitatea donatorilor poate sti-
mula redistribuirea veniturilor prin
naintarea unor cerine de contribuii
difereniate pentru autoritile locale
i cele centrale, pstrnd media nece-
sar pentru ar, n cazul n care acest
lucru este necesar. Acest instrument va
mbunti n mod semnificativ capa-
citatea financiar a autoritilor locale
i va contribui la creterea capacitii
lor financiare de absorbie. Comu-
nitatea donatorilor poate aplica acest
instrument, cel puin pn reforma de
descentralizare nu va fi implementat
i nu va deveni funcional.
Cerinele substaniale de coparticipare
financiar ar trebui s fie evitate, de-
oarece acestea pot deveni un impedi-
ment pentru realizarea proiectelor sau
30
cel puin s fie cauza unor ntrzieri
semnificative.
Creterea capacitii administrative
i de cunotine a autoritilor locale
i centrale ar trebui s fie realizat cu
scopul de a identifica oportuniti de
elaborare a mai multor proiecte capa-
bile s genereze venituri pentru a ram-
bursa fondurile mprumutate.
Un cadru de reglementare care va asi-
gura veniturile ar fi o garanie c ve-
niturile generate de proiect vor fi n-
dreptate exclusiv pentru rambursarea
fondurilor accesate, astfel nct schim-
brile politice s nu afecteze aceste ca-
paciti.
Parteneriatul public-privat trebuie s
fie dezvoltat, deoarece are o capacitate
mai mare de cofinanare i va permite
autoritilor locale s atrag parteneri
la nivel naional. Acesta este un instru-
ment neexplorat i pentru a stimula
colaborarea ntre parteneri publici i
privai, este necesar s fie realizat o
analiz a oportunitilor i obstacole-
lor.
31
Capacitatea administrativ de absorbie
a fondurilor externe prezint importan din
perspectiva aderrii Republica Moldova la UE
precum i n procesul general de dezvoltare
economic i social a rii. Analiza capacitii
administrative de absorbie poate fi realiza-
t n dou dimensiuni. O prim dimensiune
face referire la cadrul instituional de gestiune
a asistenei externe. Trei aspecte necesit a fi
urmrite la aceast etap:
1.1 Aranjamentele instituionale
1.2 Resursele umane
1.3 Procedurile i instrumentele
Cea de-a doua dimensiune se axeaz pe as-
pectele legate de implementarea nemijlocit a
proiectelor de asisten extern, inclusiv:
2.1 Pregtirea, elaborarea i implementarea
proiectelor
2.2 Performana n serviciul public, gestiunea
financiar i achiziiile publice
4.1 Cadrul de gestiune a
asistenei externe
4.1.1 Aranjamente instituionale
Cadrul instituional determin eficiena
i derularea optim n timp a proiectelor de
asisten extern implementate de autoritile
naionale. n acest sens, existena unui sistem
eficient de administrare a Asistenei Oficiale
de Dezvoltare (AOD) este crucial pentru re-
uita final a proiectelor. Distribuirea respon-
sabilitilor dintre instituiile implicate n ges-
tionarea domeniului i abordarea sistemic n
stabilirea prioritilor de dezvoltare reprezint
factorii care determin eficiena de ansamblu
a proceselor de alocare a asistenei externe.
n Republica Moldova activitatea de co-
ordonare a asistenei externe la nivel central se
realizeaz pe 3 trepte
23
. Direcionarea i core-
larea asistenei externe pentru realizarea prio-
ritilor naionale de dezvoltare social-econo-
mic, precum i pentru utilizarea eficient a
acesteia este realizat de Comitetul intermi-
nisterial pentru planificarea strategic (CIPS),
condus de Prim-ministrul Republicii Moldo-
va, care ndeplinete funcia de coordonator
naional n domeniul asistenei externe.
Programarea, monitorizarea i evaluarea
operaional i metodologic n continuare
este realizat de Cancelaria de Stat, care este
autoritatea naional de coordonare, respon-
sabil de asemenea de nregistrarea i asigu-
rarea transparenei asistenei externe acordate
Republicii Moldova de ctre comunitatea do-
natorilor.
La nivel sectorial, programarea i moni-
torizarea proiectelor i programelor de asisten-
extern este realizat de Consiliul sectorial
n domeniul asistenei externe, care este un
organ consultativ, condus de Coordonatorul
23 Hotrrea Guvernului Nr. 12 din 19.01.2010 pentru aprobarea
Regulamentului cu privire la cadrul instituional i mecanismul de
coordonare a asisteneiexterne acordate Republicii Moldova de or-
ganizaiileinternaionale i rile donatoare
CAPITOLUL IV.
CAPACITATEA ADMINISTRATIV
DE ABSORBIE
Valentin Lozovanu, Viorel Grbu
32
sectorial al asistenei externe, reprezentat de
conductorul sau adjunctul autoritii publice
centrale care promoveaz politica n sector.
Nivelul secund de gestionare a asisten-
ei externe, cel regional, s-a conturat n spe-
cial graie eforturilor Guvernului ntreprinse
pe parcursul anului 2010 n domeniul im-
plementrii politicii de dezvoltare regional.
Astfel, ntr-un rstimp relativ scurt, s-a reu-
it operaionalizarea n Republica Moldova a
unui sistem de dezvoltare regional. Minis-
terul Dezvoltrii Regionale i Construciilor
este organul central de specialitate al admi-
nistraiei publice care elaboreaz i promo-
veaz politica statului n domeniul dezvolt-
rii regionale. Au fost constituite Ageniile de
Dezvoltare Regionale (Nord, Centru i Sud,
urmnd a fi create i n Chiinu, UTA G-
guzia i regiunea transnistrean) cu rolul de
a gestiona proiectele de dezvoltare regional
la nivel local. Finanarea activitilor de dez-
voltare regional se realizeaz din mijloacele
Fondului Naional pentru Dezvoltare Regi-
onal (FNDR), format n mrime a 1% din
veniturile bugetului de stat, la care se adaug
resursele puse la dispoziie de unii donatori,
precum DFID, GIZ. n baza Strategiei Naio-
nale de Dezvoltare Regional au fost adoptate
strategiile de dezvoltare a regiunilor de Nord,
Centru i Sud ale Republicii Moldova, iar n
urma realizrii primului apel naional de pro-
iecte regionale, a fost aprobat Documentul
unic de program
24
care conine 56 de proiecte
regionale prioritare pe ar (din totalul de 128
cu o valoare de circa 2,2 mlrd lei ) cu Planu-
rile operaionale regionale pentru regiunile de
dezvoltare Nord, Centru i Sud.
Transparena n domeniul asistenei ex-
terne este asigurat inclusiv prin oferirea ac-
24 lHG Nr. 772 din 26.08.2010 cu privire la aprobarea Documentu-
lui unic de program pentru anii 2010-2012
cesului tuturor persoanelor interesate la baza
de date privind asistena extern acordat Re-
publicii Moldova, disponibil pe adresa www.
ncu.moldova.md
25
. Aceast baz de date ofer
posibiliti diverse de selectare a informaiei,
ncepnd cu numrul, denumirea proiectului,
datele privind donatorul sau sectoarele n care
proiectul este implementat. n data de 29 iu-
nie 2011, conform informaiilor de pe site-ul
specificat au fost nregistrate 1167 proiecte.
ns, este de menionat c pentru categoria
proiectelor active, aflate n curs de desfurare,
motorul de cutare a bazei de date nu a gsit
niciun rezultat. Acest fapt indic asupra unor
disfuncionaliti n algoritmul de funciona-
re a instrumentului dat. De asemenea, este de
menionat c modalitatea oferit de autoriti
de prezentare a datelor nu permite monitori-
zarea n timp a modului de implementare a
proiectelor, precum i efectuarea unor gene-
ralizri, care s serveasc la pregtirea unor
informaii analitice. Pe adresa menionat nu
sunt de gsit informaii operative generaliza-
toare, pregtite de autoritatea de coordonare a
asistenei externe pentru a familiariza publicul
interesat cu privire la principalele evoluii n
sector, fapt care afecteaz transparena i capa-
citatea de informare a societii civile asupra
evoluiilor din sector.
4.1.2 Resurse Umane
Un aspect critic care vizeaz calitatea
proceselor de absorbie a asistenei externe
este cel legat de disponibilitatea i nivelul re-
levant de calificare a resurselor umane. Situ-
aia la acest capitol, pentru a oferi o imagine
cuprinztoare, va fi analizat din perspectiva a
trei dimensiuni:
25 http://www.ncu.moldova.md/ro/search-project
33
disponibilitatea resurselor umane
perfecionarea profesional
nivelul de motivare
n vederea asigurrii derulrii cu succes
a proiectelor de asisten extern, i nu nu-
mai, sistemul administrativ trebuie s prezinte
capaciti de angajare i meninere n cmpul
muncii a unui personal bine calificat i mo-
tivat pentru ndeplinirea sarcinilor sale. In-
stituiile relevante trebuie s dispun de un
personal bine calificat, capabil s asigure iden-
tificarea i angajarea persoanelor cu pregtire
nalt, necesar implementrii optime a pro-
iectelor realizate n cadrul AOD. Personalul
autoritilor publice trebuie s dispun de fie
de post detaliate, pe cnd nivelul de salarizare
oferit trebuie s fie unul competitiv cu media
pe economie i regiune.
disponibilitatea resurselor umane
n Republica Moldova sunt pregtii
anual un numr impuntor de specialiti n
domenii diverse, absolveni ai instituiilor de
nvmnt superior. n anul 2009 numrul
absolvenilor a fost de peste 26 mii, iar n anul
2010 acesta a fost de peste 23 mii pentru ab-
solvenii ai ciclului 1 de nvmnt superior
i peste 4,5 mii absolven ai ciclului 2. Spe-
cialitii sunt pregtii pe domenii diverse, dei
se atest o preferin clar pentru tiine eco-
nomice i drept. Aceste date ne permit s afir-
mm c n Republica Moldova exist o ofert
larg de specialiti capabili s fie antrenai n
realizarea proiectelor de asisten extern. Este
cunoscut critica adus sistemului naional
de nvmnt pentru calitatea specialitilor
pregtii i pentru incapacitatea acestuia de
adaptare la tendinele cerute pe piaa forei de
munc. Totui, un argument n favoarea con-
cluziei de mai sus l poate servi faptul c adap-
tarea la cerinele specifice care exist n cadrul
diverselor autoriti publice poate fi realizat
n cadrul unor cursuri de specializare profesio-
nal, dar aceste aspecte vor fi descrise mai jos.
Cursurile de perfecionare
Implementarea proiectelor de asisten-
extern solicit n cele mai dese cazuri un
personal bine calificat, cu specializare nalt n
domenii nguste, fapt care impune necesitatea
organizrii unor cursuri de specializare conti-
nu pentru specialitii care dispun deja de un
anumit nivel de calificare.
Cadrul normativ din Republica Moldo-
va fixeaz dreptul i obligaia funcionarilor
publici de a-i perfeciona, n mod continuu,
Tabelul 10. Absolveni pe domenii generale de studii si cicluri, 2005-2010

2009 2010
Ciclul I Ciclul II Ciclul I Ciclul II
Total 26 049 - 23 264 4 536
tiine umanistice 1 281 - 848 321
tiine politice 730 - 612 286
tiine sociale 502 - 391 166
tiine ale comunicrii 390 - 384 72
tiine economice 9 014 - 7 319 1 828
Drept 4 026 - 3 737 706
tiine agricole 274 - 287 32
Servicii publice 682 - 797 59
Sursa: BNS
34
abilitile i pregtirea profesional. n acest
sens, autoritile publice asigur organizarea
unui proces sistematic i planificat de dezvol-
tare profesional continu a funcionarilor
publici.
Calificarea continu a funcionarilor
publici n Moldova se realizeaz n special prin
serviciile oferite de Academia de Administrare
Public (AAP).
De la fondarea Academiei au fost preg-
tii peste 4000 de specialiti cu studii superi-
oare, postuniversitare i de masterat. Numrul
funcionarilor din autoritile publice care au
absolvit cursuri de formare i perfecionare
profesional la moment constituie circa 21 de
mii persoane. Analizat cel puin ca form, se
atest faptul c AAP ofer cursuri de instruire
pentru personalul APL i autoritile publice
centrale (APC), care cuprind domenii diverse
cu relevan sectorului de asisten extern,
inclusiv:
Managementul i planificarea stra-
tegic, prin care sunt create abiliti
pentru planificarea strategic la nivel
naional i instituional i de planifica-
re operaional i de proiect, integrarea
bugetului, instrumente administrative
de asigurare a implementrii. Monito-
rizarea, evaluarea i raportarea rezulta-
telor;
Achiziii publice, prin care sunt for-
mate cunotine privind reglementarea
de stat a achiziiilor publice, precum:
procedurile de achiziii publice, docu-
mentele de licitaie, publicitatea etc.,
organizarea i managementul achizii-
ilor publice. Sunt create abiliti prac-
tice n domeniul achiziiilor publice,
privind: notificarea licitaiei, docu-
mentele relevante, negocierile, criteri-
ile de calificare i/sau selecie, decizia
de atribuire, contractul de achiziie,
identificarea surselor de risc, fraud i
corupie, soluionarea litigiilor i rs-
punderea juridic;
Dezvoltarea abilitilor de exerci-
tare a atribuiilor de serviciu pen-
tru funcionari publici, cum sunt:
Reglementarea activitii, drepturile
i obligaiunile, Codul de conduit a
funcionarului public, autogestiunea i
dezvoltarea abilitilor de lucru cu do-
cumentele, dezvoltarea abilitilor de
comunicare, cerine fa de prestarea
serviciilor publice de calitate;
Managementul funciei publice i al
funcionarilor publici, precum: re-
glementarea activitii funcionarului
public, cadrul normativ, proceduri de
personal;
Management organizaional: comu-
nicarea intern, crearea i conducerea
echipelor.
Un rol aparte n sporirea competenei
profesionale a personalului din autoriti-
le publice i revine proiectului de reform a
administraiei publice centrale n Republica
Moldova, aflat n derulare cu suportul comu-
nitii donatorilor din anul 2005
26
. Conform
datelor raportate, pe durata anului 2010 ca-
pacitatea personalului din autoritile publi-
ce a fost dezvoltat n cadrul proiectului dat
prin intermediul multiplelor forme de perfec-
ionare: cursuri de instruire profesional, cur-
suri de studiere a limbii engleze i ntruniri
de informare a funcionarilor publici, vizite
peste hotare de studiere a experienei rilor
europene.
n cadrul acestor forme de instruire,
care s-au realizat inclusiv cu aportul AAP, au
26 http://rapc.gov.md/md/rapcrez/
35
fost instruii circa 2780 funcionari: 66.7%
din APC i 33.3% din APL.
Cursurile menionate au contribuit la
formarea abilitilor profesionale ale funcio-
narilor publici n: gestiunea resurselor uma-
ne; managementul financiar, audit i control
intern; cunoaterea limbii engleze pentru 400
funcionari din administraia public central.
Au fost organizate seminare/ ateliere i ntru-
niri trimestriale pentru funcionari publici
din APC i APL cu diverse tematici.
Nivelul de motivare
n conformitate cu datele BNS n peri-
oada 2008-2010,
27
nivelul de salarizare n ca-
drul autoritilor publice din ar a fost peste
media nregistrat pe economie. Astfel, pentru
anul 2010 salariul mediul n autoritile admi-
nistraiei publice a fost de 3204,8 lei, pe cnd
media pentru economia naional a constituit
2971,7 lei. Acest fapt face mai puin vizibil
pentru autoritile publice existena proble-
mei de fluctuaie a personalului calificat ctre
sectorul privat. n acelai timp, se impune a
fi menionat c mrimea absolut a venituri-
lor pltite n sectorul public din Moldova nu
contribuie la motivarea funcionarilor publici
n dezvoltarea unui cariere profesionale n do-
meniul ales, fiind mult sub media din regiune.
Moldova se confrunt cu un exod semnificativ
de for de munc, din care o parte cu un ni-
vel nalt de calificare.
Un aspect aparte l constituie ageniile
donatorilor cu sediul n Moldova, care reali-
zeaz activiti de gestiune i implementare a
proiectelor proprii sau a celor atribuite de ali
donatori. Dei nu exist o statistic precis n
acest sens, este de menionat c nivelul de sa-
larizare oferit de aceste entiti este cu mult
peste media pe economie i administraia pu-
27 http://statbank.statistica.md/pxweb/Database/RO/03%20
MUN/MUN10/SAL01/SAL01.asp
blic, fiind de cca 4 ori mai mare. Astfel, n
Moldova administraia public, n ncercarea
de a atrage personal calificat de pe piaa mun-
cii, se confrunt cu o concuren nu att din
partea sectorului privat, aa cum este firesc
s fie, ct din partea comunitii donatorilor
care pot oferi condiii mult mai favorabile
personalului ncadrat.
Tabelul 11. Nivelul de salarizare, media
anual
2008 2009 2010
Activiti economice -
total 2529,7 2747,6 2971,7
Administraie public 2802,4 3209 3204,8
Sursa: BNS
4.1.3 Proceduri i instrumente
Sustenabilitatea implementrii proiecte-
lor de asisten extern este dat de existen-
a unor proceduri i instrumente eficiente.
Aceste proceduri i instrumente fac referire
la instruciuni, metode, manuale, forme sau
proceduri relevante. Sistemul de proceduri i
instrumente, pentru a fi eficient, trebuie s
garanteze acumularea i transmiterea de cu-
notine.
Existena sistemelor i instrumentelor
reduce vulnerabilitatea instituiilor imple-
mentatoare, permind diminuarea impactu-
lui negativ generat de fluctuaia cadrelor i
contribuie la o funcionare eficient a acesto-
ra.
Gestiunea operaional de ansamblu a
proiectelor de asisten extern este unul din-
tre elementele eseniale care determin capa-
citatea administrativ de absorbie a fonduri-
lor oferite de comunitatea donatorilor. Rolul
principal in ndeplinirea acestei funcii n Re-
publica Moldova revine autoritii naionale
36
de coordonare a asistenei externe (ANCAE),
reprezentat de Cancelaria de Stat. Atribuiile
ANCAE rezid n oferirea suportului necesar
pentru funcionarea eficient a Comitetului
interministerial de coordonare a asistenei
externe; asigurarea elaborrii contractelor de
stat n domeniul asistenei externe; desfura-
rea negocierilor cu comunitatea donatorilor;
participarea la elaborarea i negocierea contac-
telor de stat sectoriale; asigurarea diversitii
i eficienei n cooperarea cu comunitatea do-
natorilor din ar; monitorizarea i coordona-
rea realizrii aciunilor proiectelor n derulare;
asigurarea evidenei i transparenei activiti-
lor din domeniu.
Mecanismul de coordonare a asistenei
externe n Republica Moldova
28
este mprit
n 3 etape, inclusiv:
- Programarea
- Implementarea
- Monitorizarea
n partea cu programarea se asigur de-
terminarea prioritilor de asisten, identifi-
carea i formularea propunerilor de proiect,
negocierea i semnarea contractului de stat.
Prioritile de asisten sunt formula-
te de ANCAE i aprobate de CIPS, n baza
propunerilor aprobate la nivel sectorial i a
principalelor documente naionale de politici.
Circuitul proiectelor de asisten extern re-
pet mecanismul de formulare a prioritilor
de asisten. Propunerile de proiecte sunt ela-
borate conform unor formulare prestabilite,
de ctre coordonatorul de sector i ca urma-
re a aprobrii acestora de consiliul sectorial,
sunt transmise ANCAE pentru promovare n
cadrul CIPS.
Ulterior, ca urmare a obinerii acceptu-
28 Hotrre nr. 12 din 19.01.2010 pentru aprobarea Regulamentului
cu privire la cadrul instituional i mecanismul de coordonare a asis-
teneiexterne acordate Republicii Moldova de organizaiile interna-
ionale i rile donatoare
lui CIPS, coordonatorul naional remite do-
natorului propunerea de proiect i negociaz
contractul de stat.
Cea de-a doua etap de realizare a pro-
iectelor de asisten extern, faza de imple-
mentare, reprezint un grad nalt de coeren
i este realizat n ansamblu de coordonatorul
de sector.
Cea de a treia parte se refer la monito-
rizarea proiectelor de asisten extern. Mo-
nitorizarea este realizat de ANCAE, n baza
urmtoarelor rapoarte pregtite de beneficiarii
proiectelor de asisten extern i aprobate de
consiliul sectorial:
- raportul de monitorizare a fazei iniiale
a proiectului / programului
- raportul de monitorizare a progreselor
- raportul final de monitorizare
Suplimentar la aceasta, coordonatorul
de sector pregtete raportul anual privind
progresele n implementarea proiectelor i
programelor de asisten extern n sector i l
prezint Coordonatorului naional. ANCAE
pregtete raportul anual consolidat privind
mersul implementrii proiectelor i programe-
lor de asisten extern i-l prezint n cadrul
CIPS. ANCAE de asemenea poate participa
la aciunile de evaluare a proiectelor i pro-
gramelor de asisten extern implementate n
Moldova.
Un alt aspect ce ine de procedurile i
instrumentele de gestiune a asistenei externe
este legat de organizarea intern a activitii
autoritilor publice.
Normele de organizare a lucrrilor de
secretariat, elaborare i promovare a actelor
normative, precum i de gestiune financiar a
entitilor publice n Republica Moldova, sunt
reglementate de actele normative de profil.
O evaluarea calificat a procedurilor de
37
gestiune financiar aplicate n Republica Mol-
dova este coninut de raportul privind per-
formana gestiunii finanelor publice, pregtit
cu suportul BM
29
. Pentru anul 2008, n con-
formitate cu datele acestui raport, se menio-
neaz c n partea ce ine de sistemul de evi-
den contabil, nregistrare i raportare Mol-
dova a avut o performan bun n asigurarea
regularitii i respectrii cadrului de timp n
reconcilierea conturilor contabile; n partea ce
ine de disponibilitatea informaiilor privind
resursele primite de ctre unitile de oferire
a serviciilor, pe o scar de la A la D Moldova
a fost evaluat cu calificativul B; Calitatea i
respectarea cadrului de timp stabilit pentru
rapoartele bugetare anuale i a declarailor fi-
nanciare a fost evaluat cu C+.
n partea ce ine de auditul i controlul
extern, este de menionat c calificativul cel
mai nalt a fost acordat Moldovei pentru con-
trolul legislativ al legii bugetare anuale, B+, pe
cnd scopul, natura i msurile care urmeaz
auditului extern au fost evaluate cu C+. Cel
mai ru calificativ la acest segment a fost acor-
dat pentru controlul legislativ al rapoartelor
de audit extern, care este notat cu D.
n totalitate, gestiunea finanelor publi-
ce n Moldova a fost evaluat cu cte 9 cali-
ficative A, B i B+, 8 calificative C i C+ i
5 calificative de D i D+. n comparaie cu
datele anului 2006, evoluia n acest domeniu
este pe pant ascendent pentru 15 criterii i
descendent pentru 2 criterii.
n Moldova este pus n aplicare un sis-
tem de achiziii publice, care conform unui
raport din anul 2010 al Bncii Mondiale
30
,
este apreciat ca prezentnd riscuri moderate i
ca fiind corespunztor criteriilor de baz ale
29 Republic of Moldova Public Expenditure and Financial Accoun-
tability Assessment Public Financial Management Performance Re-
port July 2008
30 Document of The World Bank Report No. 61829 MOLDOVA
COUNTRY PROCUREMENT ASSESSMENT REPORT (CPAR), June 2010
unui sistem de achiziii publice performant
31
.
Totui, aici sunt semnalate i unele neajunsuri
care necesit a fi soluionate n vederea atin-
gerii unui nivel dizerabil de performan, dar
aceste aspecte vor fi discutate mai pe larg n
partea a doua a acestui capitol.
4.2. Gradul de pregtire a
autoritilor naionale
pentru implementarea
proiectelor de asisten
extern
4.2.1 Pregtirea, elaborarea i implementa-
rea proiectelor
n perioada mai-iunie 2011, echipa
IDIS Viitorul a efectuat un sondaj de opinie
privind problemele cu care se confrunt APC
i APL n implementarea proiectelor i progra-
melor finanate din asistena extern acordat
rii. La sondaj au participat 39 localiti, 16
APC i un numr relevant de donatori activi
n Moldova.
La nivelul APL n rezultatul sondaju-
lui s-a atestat c numrul respondenilor care
au declarat c au aplicat pentru un proiect,
precum i pentru un numr mai mare de 5
proiecte, este de 17,9%, pe cnd majoritatea
respondenilor au aplicat pentru 2-5 proiecte,
ponderea acestora n total fiind de 41%. De
asemenea, numrul respondenilor care nu au
aplicat pentru proiecte cu finanare din fon-
duri externe este de 23,1%.
O prim concluzie din aceste date este
c odat nsuite abilitile de aplicare la fon-
durile externe, APL folosesc acest instrument
de rezolvare a problemelor cu care se confrun-
31 Rezultatul raportului de autoevaluare i cel al Bncii Mondiale
au clasifcat sistemele de procurri ale Republicii Moldova la nivelul
C.
38
t la nivel local din ce n ce mai des. Acest
fapt argumenteaz necesitatea fortificrii ac-
tivitilor de informare privind posibilitile
de aplicare la fondurile cu finanare extern
pentru APL, precum i necesitatea oferirii in-
struirii necesare n vederea crerii abilitilor
de scriere a proiectelor. Este de asemenea dezi-
rabil crearea unor instrumente sau proceduri
mai simple pentru cei care aplic prima dat
pentru aceast oportunitate de finanare.
Situaia este cumva similar n partea
ce ine de numrul proiectelor ctigate, care
atest c rspunsul cel mai frecvent este cel al
respondenilor care au declarat numrul de
3-5 proiecte ctigate, cu o pondere de 33,3%
n total. Numrul respondenilor care au de-
clarat c au ctigat unul sau dou proiecte
este de 10,3% i, respectiv, 15,4%. Asta pe
cnd doar 7,7% au declarat c au ctigat mai
mult de 6 proiecte.
Astfel, dac este s comparm datele
prezentate la aceste dou ntrebri, se atest
c din 17,9% aplicri pentru un proiect, s-au
soldat cu reuit doar 10,3%, pe cnd din
58,9% aplicri pentru 2 i mai multe proiec-
te, au reuit s ctige 2-5 proiecte 48,7%, pe
cnd respondenii care au aplicat pentru mai
mult de 6 proiecte, dintr-un numr de 17,9%
au reuit doar ntr-o pondere de 7,7% din to-
tal. Acest ultim fapt indic posibil asupra unor
obstacole administrative pentru cei care aplic
pentru un numr mai mare de 5 de proiecte,
deoarece dat fiind numrul mare de aplicri,
argumentul privind lipsa de experiena sau a
calitii proaste a documentelor de aplicare
este unul mai puin plauzibil.
Atestm o situaie interesant n privin-
a persoanelor care au participat la scrierea
proiectelor. Astfel, numrul maxim de rs-
punsuri au acumulat fie funcionarii care pe
lng scrierea propunerilor de proiecte, exer-
citau i alte activiti n cadrului structurilor
n care activeaz, fie oamenii activi din comu-
nitate, ambele rspunsuri reprezentnd cte
23,1% din total. De asemenea, un punctaj
nalt l-a acumulat cooperarea cu ONG-urile
locale (20,5%). Acest fapt denot importana
n pregtirea documentelor de aplicare pentru
proiectele cu finanare extern a persoanelor
care dein expertiza local i sunt implicate
direct n rezolvarea problemelor de zi cu zi
a localitilor lor. La cellalt pol se situeaz
funcionarii angajai doar pentru activitatea
de scriere a proiectelor, cum sunt companii-
le de consultan, organizaiile internaionale
sau ONG-uri naionale sau internaionale,
care au acumulat n total doar 33,4% de rs-
punsuri.
Este de asemenea sugestiv rspunsul res-
pondenilor care nu au aplicat anterior la pro-
iectele cu finanare extern, privind inteniile
de aplica n viitor, care au acumulat 89,7%
din totalul rspunsurilor exprimate. Acest
fapt denot popularitatea pe care o are acest
instrument de soluionare a problemelor la ni-
vel local. n acest sens este indicat majorarea
fondurilor direcionate APL, inclusiv chiar i
prin alocarea mijloacelor din bugetul de stat
prin nlocuirea parial a sistemului aflat n
aplicare n prezent de operare a unor transfe-
ruri directe din BS ctre APL care reprezint
peste 60% din veniturile APL.
Lipsa cadrelor calificate i a resurselor
materiale sunt cauzele majore responsabile
pentru 2/3 din totalul problemelor cu care
se confrunt APL n procesul aplicrii pentru
fondurile externe. Probleme importante sunt
ntmpinate de APL i n privina accesului la
informaie, pasivitatea ONG-urilor locale sau
lipsa de experien. Aceast descriere denot
39
importana fortificrii potenialului APL, in-
clusiv prin majorarea nivelului de salarizare,
cel puin a funcionarilor din domeniul vizat,
precum i extinderea activitilor de informa-
re a APL privind oportunitile de aplicare la
fondurile alocate n cadrul programelor de
asisten extern.
Lipsa cadrelor instruite i a iniiativei
la nivel local sunt de asemenea problemele
majore care afecteaz calitatea procesului de
implementare a proiectelor de asisten exter-
n de ctre APL. Considerm c ntreprinde-
rea aciunilor indicate n vederea nlturrii
deficienelor n procesul de aplicare pentru
proiectele finanate de donatori va contribui
de asemenea i la nlturarea cauzelor majore
atestate n procesul de implementare a aces-
tora.
Deficienele n mobilizarea mijloace-
lor financiare la nivel local, precum i dezin-
teresul populaiei, sunt cauzele majore care
ngreuneaz derularea proiectelor finanate
de comunitatea donatorilor care necesit co-
finanare din partea beneficiarilor, dei dis-
ponibilitatea APL pentru identificarea surse-
lor financiare adiionale pentru realizarea cu
succes a proiectelor realizate cu suportul do-
natorilor este mare - 84,6% din respondeni.
Este de menionat gradul sczut de cooperare
dintre localitile Republicii Moldova n lan-
sarea unor proiecte de interes comun la nivel
localitilor vizate. n acest sens este indicat
creterea numrului instrumentelor de finan-
are la nivel regional, care s presupun ca o
condiie obligatorie cooperare dintre dou i
mai multe localiti.
Dei capacitile limitate n derularea
proiectelor cu finanare extern reprezint o
cauz important n reuita acestui proces,
respondenii contactai pe durata sondajului
s-au declarat optimiti n privina posibiliti-
lor acestora de a asigura o gestiune eficient a
proiectelor finanate de comunitatea donato-
rilor, fr a necesita personal adiional: 45,7%
din respondeni s-au declarat disponibili pen-
tru a gestiona un numr de 4 i mai multe
proiecte.
Sugestive n acest sens sunt i opiniile
respondenilor cu privire la obstacolele cu care
se confrunt Republica Moldova n calea inte-
grrii europene, care sunt corupia (21,4%),
conflictul transnistrean (17,9%), dar i capa-
citatea administrativ limitat (14,5%) i de-
ficitul de resurse financiare (14,5%).
Tabelul 12
Nr.
% din
cazuri
1. Capacitate administrativ redus (administraia public
central i local)
17 14.5% 43.6%
2. Absena voinei politice din partea guvernrii 10 8.5% 25.6%
3. Defcitul de resurse fnanciare 17 14.5% 43.6%
4. Numrul redus de cadre profesionale califcate 6 5.1% 15.4%
5. Lipsa investiiilor strine n economie 10 8.5% 25.6%
6. Confictul transnistrean 21 17.9% 53.8%
7. Corupia 25 21.4% 64.1%
8. Numrul mare de dosare la CEDO 3 2.6% 7.7%
9. Voina Rusiei 7 6.0% 17.9%
10. Altele 1 0.9% 2.6%
Total 117 100.0% 300.0%
40
Oarecum diferite sunt opiniile expri-
mate cu privire la capacitatea primriilor de a
elabora strategii i politici de dezvoltare eco-
nomic local, care a fost apreciat ca fiind
pozitiv de majoritatea respondenilor.
Tabelul 13
n ce msura suntei de acord
cu urmtoarele afrmaii?
Total de
acord
Oarecum
de acord
Oarecum n
dezacord
Dezacord
total
N/ NR
Primriile din RM dispun de
capaciti pentru elaborarea
strategiilor i politicilor de
dezvoltare economic local
4 28 5 2
39
10.3 71.8 12.8 5.1
100%
Primriile din RM dispun de
capaciti i resurse pentru
implementarea strategiilor
i politicilor de dezvoltare
economic local
2 20 13 4
39
5.1 51.3 33.3 10.3
100%
Autoritile publice locale ntmpin
probleme tehnice i manageriale n gestiona-
rea proiectelor de AOD. Acest fapt a fost ates-
tat pe durata unei mese rotunde organizate n
data de 18 mai 2011 de Grupul de lucru pe
agricultur i dezvoltare regional
32
al Con-
veniei Naionale pentru Integrarea Europea-
n. Problemele care necesit o rezolvare sunt
urmtoarele:
simplificarea i reducerea constrnge-
rilor administrative;
sporirea numrului angajailor pe di-
mensiunea dezvoltrii regionale;
elaborarea unor fie de post astfel nct
s fie creat o structur stabil, funci-
onal i operaional;
instruirea personalului implicat n ges-
tionarea programelor de dezvoltare re-
gional;
organizarea vizitelor de studiu att n
32 http://www.conventia.md/petru-a-atrage-c%C3%A2t-mai-mul-
te-fonduri-europene-pentru-dezvoltarea-sa-regional%C4%83-re-
publica-moldova-trebuie-s%C4%83-%C3%AE%C5%9Fi-fortifce-ca-
pacitatea-institu%C5%A3ional%C4%83-%C5%9Fi-uman%C4%83/
statele membre UE, ct i n statele
partenere UE, pentru realizarea unui
schimb de experien i studierea bu-
nelor practici;
crearea unui mecanism de comunicare
eficient ntre structurile statului, pre-
cum i ntre structurile statului i sec-
torul privat i non-guvernamental;
crearea mai multor pagini web care ar
cuprinde informaii detaliate referitor
la conceptul de dezvoltare regional,
cadrul instituional i legal att nai-
onal, ct i internaional, situaia R.
Moldova, instrumentele de cooperare
i dezvoltare regional, posibiliti de
aplicare, criterii de eligibilitate etc.;
dezvoltarea mecanismului naional de
monitorizare i de evaluare a proiecte-
lor realizate prin intermediul asistenei
externe.
La nivelul APC, n urma sondajul operat la
16 autoriti central,e a fost atestat c cele mai
stringente probleme la etapa elaborrii propu-
nerilor de proiecte sunt cele legate de:
Lips de cadre instruite;
Colaborarea interinstituional/intra-
instituional deficient;
41
Deficiene n asigurarea acoperirii fi-
nanciare;
Design-ul proiectelor este impus de
organizaiile donatoare;
Lips de informaii (statistica, date ca-
litative relevante etc.).
La etapa de implementare, problemele cu care
se confrunt APC sunt cele de:
Lips de cadre instruite;
Birocraia;
Lips de iniiative i colaborarea difici-
l ntre instituii.
n mod specific n elaborarea proiectelor lega-
te de problematica UE au fost raportate urm-
toarele probleme:
Dificulti n gsirea cofinanrii;
Probleme n conlucrarea inter-institu-
ional (cu alte instituii).
Astfel, i la nivelul APC probleme ma-
jore care ngreuneaz implementarea proiec-
telor de asisten extern sunt cele de lips
a personalului calificat, cooperarea inter-mi-
nisterial deficient precum i cofinanarea
insuficient.
Acest fapt este confirmat i de comuni-
tatea donatorilor, consultai de asemenea n
cadrul sondajului menionat. Astfel, n opinia
donatorilor elaborarea programelor de coope-
rare bilateral este ngreunat de lipsa cadre-
lor calificate, precum i de lipsa iniiativei i
de colaborarea dificil dintre instituii. Aceste
probleme sunt mai pregnant prezente la nive-
lul APC.
Referitor la implementarea proiectelor,
spectrul problemelor la nivelul APC este si-
milar celor raportate n partea de elaborare a
programelor, pe cnd la nivel local au fost ra-
portate: proceduri/sisteme dificile de raporta-
re, precum i nivel nalt al corupiei.
4.2.2 Performana serviciului public,
gestiunii financiare i n domeniul
achiziiilor publice
Sistemul de achiziii publice este o ve-
rig important n procesul de valorificare a
mijloacelor publice. Un sistem transparent
i competitiv de achiziii publice este impor-
tant pentru asigurarea valorificrii eficiente a
mijloacelor financiare. Ineficienele n acest
domeniu pot fi create de un spectru larg de
probleme, ncepnd cu definirea necesitilor,
pregtirea documentelor, lipsa transparenei
sau a competiiei, terminnd cu atribuirea
contractelor sau supervizarea necalitativ a re-
alizrii acestora. Donatorii au responsabilitate
pentru fondurile alocate i opteaz frecvent
pentru sisteme proprii de achiziii publice. n
cazul Republicii Moldova, n conformitate cu
datele exerciiului anului curent de monitori-
zare a indicatorilor declaraiei de la Paris, ma-
joritatea covritoare a fondurilor gestionate
n cadrul proiectelor finanate din asistena
tehnic extern sunt implementate prin utili-
zarea unor sisteme de achiziii publice proprii
donatorilor. Utilizarea sistemelor naionale
se explic prin faptul c fondurile au folosit
mecanismul de suport direct al bugetului (n
cretere substanial fa de ultimul exerciiu
din 2008), n timp ce situaia n ceea ce pri-
vete asistena tehnic nu s-a schimbat eseni-
al, proiectele de regul fiind implementate n
afara sistemelor naionale.
Pe ct de justifcat este situaia dat?
Pentru a rspunde la aceast ntrebare, se va
face referin la evaluarea sistemului naional de
procurri, coninut de Raportul de evaluare a
sistemului naional de achiziii publice (CPAR),
efectuat n iunie 2010 de Banca Mondial.
n acest raport se specific c cadrul
42
normativ aplicat n domeniu n Republica
Moldova este unul apropiat celui din UE, sa-
tisfcnd un numr important din criteriile
de baz ale unui sistem eficient de procurri.
Odat cu aprobare unei noi legi de achiziii
publice n anul 2007, au fost realizate schim-
bri majore n organizarea achiziiilor publice
n Moldova. Procedurile de procurri au fost
descentralizate ctre entitile publice i a fost
nfiinat o agenie de procurri subordona-
t Ministerului Finanelor, fapt care asigur
o cooperare mai eficient n cadrul ntregului
sistem de gestiune financiar.
Totui, sunt atestate i neajunsuri n do-
meniu, i anume:
- Efectivul de personal al ageniei este
prea mic, n comparaie cu volumul de
lucru aferent spectrului de activiti
puse n sarcina acesteia.
- Necesitatea mbuntirii cadrului
normativ din domeniu, n special prin
pregtirea i aprobarea actelor legisla-
tive secundare legii de baz.
n concluzie, sistemul naional de achi-
ziii publice a fost apreciat de autorii raportu-
lui ca avnd un nivel moderat de risc.
n raportul menionat este de aseme-
nea specificat c proiectele finanate de Banca
Mondial sunt n majoritatea lor implementa-
te de Uniti paralele de implementare (UPI)
create de donator i nu prin intermediul
ageniilor guvernamentale. Cauza principal
a acestei situaii rezid n capacitatea limi-
tat i lipsa personalului calificat n cadrul
ageniilor guvernamentale. Pe de alt parte,
UPI dispun de posibilitatea contractrii n
condiii facile a personalului calificat i bine
instruit n procurri, gestiune financiar i n
alte domenii relevante proiectelor finanate
de Banca Mondial. De asemenea, UPI sunt
n msur s asigure angajarea personalului
necesar n baza unor contracte individuale pe
durata proiectului, n schimbul unei retribuii
care este considerabil mai mare dect media
nivelului de salarizare a funcionarilor publici
n Moldova.
Evaluarea sistemului naional de gesti-
une a finanelor publice este dat de raportul
privind performana gestiunii finanelor pu-
blice, pentru anul 2008, pregtit cu suportul
Bncii Mondiale. Raportul menionat cuprin-
de cteva capitole care prezint importan
pentru studiul de fa. Pe segmentul credibi-
litii bugetului naional, autorii raportului
menioneaz c n Moldova exist o relaie
bun dintre mijloacele bugetate i cheltuieli-
le efectuate. De asemenea, se menioneaz c
cadrul de organizare a procesului de pregtire
a bugetului public naional i modalitatea de
diseminare a informaiei ctre publicul inte-
resat este optim. Referitor la corelarea din-
tre alocrile bugetare cu politicile i priori-
tile strategice naionale, avnt n vedere i
impactul pe termen lung a deciziilor luate, se
menioneaz c reflectarea adecvat i deplin
a strategiilor naionale n documentul de pla-
nificare financiar pe termen mediu necesit a
fi nc mbuntit.
Calitatea rapoartelor financiare difer
mult de la o autoritate la alta la nivel local,
din motivul inexistenei unui program de
contabilitate unic pentru autoritile bugeta-
re, aprobat de Guvern.
Auditul independent al activitii entit-
ilor publice este fcut de Curtea de Conturi,
care este liber s verifice orice entitate pu-
blic sau instituie, inclusiv fondurile speciale.
ncepnd cu anul 2005, Curtea de Conturi a
realizat un progres semnificativ n dezvoltarea
unei abordri corespunztoare celor mai bune
43
practici internaionale. Totui pe site-ul orga-
nizaiei nu a putut fi gsit niciun raport mai
nou de 2009 pe auditul cheltuielilor publice
efectuate inclusiv al programelor finanate
din contul ODA, ceea ce demonstreaz unele
incoerene cu principiul transparenei i asi-
gurrii responsabilitii reciproce prin publi-
carea informaiei privind analiza cheltuielilor
publice.
Cel mai critic n raportul vizat l repre-
zint gradul de integrare n procesul bugetar
al suportului financiar oferit de donatori. La
acest capitol autorii raportul au specificat c
doar mijloacele acordate n cadrul instru-
mentului de suport direct bugetului respect
aceast condiie.
4.3 Constrngeri
instituionale care
diminueaz capacitatea
de absorbie
4.3.1 Constrngeri generate de
comportamentul donatorilor
Comportamentul ageniilor donatoare
poate fi o surs de constrngeri pentru capa-
citatea de absorbie. Aa cum este sugerat de
Raportul de ar al OCDE din 2010, referitor
la monitorizarea indicatorilor Declaraiei de
la Paris cu privire la eficiena asistenei oficiale
pentru dezvoltare, n timp ce exist constrn-
geri semnificative pentru capacitile institu-
ionale ale Guvernului Republicii Moldova, n
general, majoritatea obiectivelor cu privire la
sistemele de ar, care cad sub responsabilita-
tea n primul rnd a Guvernului au fost nde-
plinite sau a fost nregistrat un progres semni-
ficativ, ns sunt i nite "obiective nendepli-
nite n domeniile de responsabilitate n primul
rnd ale donatorilor, n ceea ce ine de aliniere
i armonizare, cum ar fi UIP, dezlegare, aran-
jamente comune de previzibilitate i de lucru
comun"
33
, care semnific faptul c donatorii
trebuie s depun eforturi suplimentare n
ceea ce privete utilizarea sistemelor naionale,
aranjamente comune i diminuarea fragmen-
trii eforturilor. Intervenii fragmentate, cum
ar fi abordarea de proiect, pot reprezenta un
impediment pentru autoritile statului, care
trebuie s lucreze cu un numr mare de sis-
teme necoordonate de donatori, impuse prin
proiecte mici i dispersate. Chiar dac n ulti-
ma perioad, o mare parte din asisten a fost
acordat n conformitate cu abordarea pe baz
de program (ABP) (n cea mai mare parte, sus-
inerea bugetar direct acordat de ctre 3-4
donatori majori), asistena tehnic a rmas n
mare parte fragmentat. O astfel de fragmen-
tare impune costuri de tranzacie substani-
ale asupra capacitii limitate a Guvernului,
afectnd timpul i resursele alocate pentru
sarcinile guvernamentale de baz. Modificri
recente n privina modalitilor de program,
cum ar fi susinerea bugetar general i de
sector, au nceput s abordeze aceste proble-
me, dei cu un impact neclar (fr evaluri de
programe disponibile). Previzibilitatea fluxu-
rilor de asisten crete, dar totui nu este bine
coordonat, aa cum ar fi n cazul asistenei
tehnice, n timp ce n anumite circumstane
tranele anticipate de susinere bugetar nu au
fost furnizate, exercitnd presiuni asupra efor-
turilor Guvernului de a furniza resurse pen-
tru implementarea programelor i investiiilor
publice. Un alt aspect de menionat este actu-
ala presiune mare asupra guvernelor din rile
33 OECD Moldova Country Chapter report http://www.un.md/do-
nors/support_aid_ef/index.shtml
44
care aspir s se integreze n UE, i anume una
de adoptare a normelor i practicilor ntr-un
timp foarte scurt. Aa cum sugereaz Raportul
de ar al OCDE din 2010, deseori debursa-
rea fondurilor este legat de condiionaliti
de politici care sunt cteodat impuse fr o
evaluare a capacitilor naionale i posibilit-
ilor financiare de implementare
34
. Guvernul
a reuit s asigure o list comun de condiio-
naliti, care sunt n conformitate cu obiecti-
vele Strategiei Naionale de Dezvoltare, dar de
regul, fondurile sunt nsoite n continuare
de costurile administrative ridicate pe unitate
din cauza diferitor constrngeri de manage-
ment i/sau implementrii de ctre uniti de
implementare paralele. Prin urmare, este chiar
mai important pentru Republica Moldova s
administreze AOD n modul cel mai eficient
posibil, n scopul de a utiliza aceast fereastr
de oportunitate pentru a sprijini implementa-
rea reformei.
4.3.2 Constrngeri administrative ale APC
i APL
Dei cadrul de gestionare a asistenei
externe din Moldova este unul bine structu-
rat, sunt atestate unele inadvertene. Astfel,
Hotrrea Guvernului pentru aprobarea Re-
gulamentului cu privire la cadrulinstituional
i mecanismul de coordonare a asistenei ex-
terne acordate Republicii Moldova de orga-
nizaiile internaionale i rile donatoare
35

face referire la noiunea de contracte de stat,
dar nu i la cea de contracte de stat sectoriale
34 Even if there are some evaluations made they are often mostly
for donor use and the authorities and public are not aware about
the conclusions which could be otherwise used for making the
necessary improvements of the country systems. Chiar dac exist
unele evaluri, ele sunt de obicei sunt efectuate pentru utilizarea de
ctre donatori, i autoritile i publicul larg nu au acces la aceste
informaii care ar putea f utilizate pentru efectuarea mbuntirilor
necesare ale sistemelor n ar.
35 http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=
1&id=333522
(menionat n textul Regulamentului aliniatul
20 punct c dar fr a-i da o noiune distinc-
t i clar la capitolul definiii). Din acest mo-
tiv, textul hotrrii date prezint o dihotomie
care induce o anumit incoeren i un ele-
ment de ineficien n domeniul vizat. Dei n
Republica Moldova prin nsi structura Gu-
vernului n oficiu, ansamblul domeniilor eco-
nomice i sociale sunt coordonate de autori-
tile de profil create n acest sens i care sunt
responsabile de promovarea i implementarea
politicilor n sector, introducerea noiunii de
contracte de stat creeaz o dimensiune nou,
care este plasat deasupra domeniilor sectori-
ale. Astfel, se diminueaz importana princi-
piului de apartenen a autoritilor de profil,
implicit autonomia acestora n dirijarea acti-
vitilor din sector, existnd riscul de imixtiu-
ne n luarea unor decizii din partea autoritii
naionale de coordonare a asistenei externe,
care prin aceasta se transform din coordona-
tor n implementator i factor de decizie la ni-
vel sectorial, lucru care nu poate fi salutat. n
scopul lichidrii acestui neajuns, se consider
oportun transmiterea atribuiilor de desfu-
rare a negocierilor contractelor de stat i de
promovare a intereselor naionale, autoritii
delegate cu aceste funcii conform structurii
echipei guvernamentale. Aceast activitate
poate fi realizat cu suportul autoritii nai-
onale de coordonare a asistenei externe, dac
este cazul, ca parte din echipa de negociatori,
dar nu ca i conductor. Rolul autoritii na-
ionale de coordonare a asistenei externe ar
trebui s fie n acest sens, aa cum i reiese din
titulatura acesteia, n a oferi suportul meto-
dologic de elaborate a formatului standard al
contractelor de stat i n oferirea suportului
consultativ necesar n procesul de negociere i
contractare, lsnd totui dreptul de luare a
45
deciziilor autoritilor sectoriale, care sunt n
mod firesc responsabile de reuita din sector
i care vor nainta aceste propuneri n cadrul
Comitetului interministerial pentru planifica-
re strategic pentru aprobarea final.
Referitor la sustenabilitatea activiti-
lor de coordonare a asistenei externe de ctre
autoritile de profil prin intermediul unui
sistem de proceduri i instrumente, este de
menionat c acest fapt va putea fi realizat n
Republica Moldova doar cu condiia alinierii
comunitii donatorilor la procedurile de ges-
tiune financiar i coordonare a activitilor,
aplicate la nivel naional de autoritile publi-
ce din Republica Moldova.
Aplicarea unor proceduri specifice de
ctre comunitatea donatorilor, proceduri
care variaz de la un donator la altul, uneori
semnificativ, introduce un element de insta-
bilitate pentru autoritile naionale care dei
dispun de capaciti limitate, trebuie s fac
fa acestor cerine. n conformitate cu date-
le exerciiului de monitorizare a indicatorilor
Declaraiei de la Paris cu privire la eficacitatea
ajutorului oficial pentru dezvoltare (AOD), la
momentul de fa aproximativ jumtate din
asistena oferit rii este implementat cu
utilizarea procedurilor naionale de gestiune
a finanelor publice i procurri. Dac exclu-
dem din volumul total mijloacele oferite prin
intermediul instrumentului de suport direct
bugetului, care prin nsi natura sa nu pre-
supune utilizarea unor proceduri individuale
ale donatorilor, se atest faptul c majoritatea
covritoare a asistenei externe acordat Mol-
dovei n cadrul unor proiecte individuale, se
gestioneaz prin aplicarea unor proceduri de
gestiune financiar i de achiziii publice pro-
prii donatorilor. Acest fapt se confirm i prin
numrul impuntor de donatori implementa-
tori atestai n Republica Moldova, care poate
fi consultat n baza de date a asistenei externe
pe adresa www.ncu.moldova.md. Aceti dona-
tori-implementatori reprezint uniti parale-
le de implementare a proiectelor, declarate n
cadrul exerciiului menionat mai sus de mo-
nitorizare a indicatorilor declaraiei de la Paris
pentru anul 2010 n numr de 18 uniti.
La acest capitol este de asemenea de
menionat c etapa de programare prezint i
un grad nalt de centralizare. ANCAE dispune
de dreptul stabilirii gradului n care propune-
rea de proiect va contribui la rezolvarea pro-
blemelor majore din sector, ori aceast atribu-
ie ine de competena autoritii responsabile
de sectorul dat, i poate fi ajustat doar n ca-
drul CIPS.
Partea secund de realizare a proiectelor
de asisten extern, denumit implementare,
prezint un grad nalt de coeren i este rea-
lizat n ansamblu de coordonatorul de sec-
tor. Totui, este de remarcat c din motivul
existenei unei abordri difereniate pe tipu-
rile de contracte de stat i sectoriale n partea
de programare, pot fi ntmpinate unele de-
ficiene n partea de implementare, deoarece
coordonatorul de sector este pus responsabil
pentru coordonarea implementrii proiectului
de asisten extern cu preluarea responsabili-
tii depline pentru implementarea eficient i
eficace a acestuia, dei la elaborarea i aproba-
rea proiectului, inclusiv i n aprobarea terme-
nilor de referin
36
, coordonatorul de sector a
avut o participare limitat.
n scopul asigurrii funcionrii eficien-
te a unui sistem de evaluare i monitorizare,
este important stabilirea precis a aspectelor
care necesit a fi monitorizate i evaluate i
a scopului final pentru care servete aceast
36 Aliniatul #29 punct b din Regulament presupuneformularea
termenilor de referin ai proiectelor
46
monitorizare. Este de remarcat faptul c acti-
vitatea de coordonare al asistenei externe n
Republica Moldova include n mod principal
activitatea de monitorizare i mai puin acti-
vitatea de evaluare, care presupune nu doar
intervenii pe msura ce proiectul/programul
se implementeaz, ci i evaluarea efectului/efi-
cienei acestuia la nivel de sector precum i de
studiere a greelilor admise pe durata imple-
mentrii pentru a evita repetarea acestora pe
viitor (un exemplu n acest sens l pot con-
stitui proiectele de sporire a capacitilor al
ministerelor/ageniilor guvernamentale MIE-
PO, MMPSF, MF etc. unde unele proiecte noi
practic repetau obiectivele proiectelor prece-
dente astfel din start punndu-se la ndoial
impactul interveniilor anterioare).
Se consider c impactul asistenei ex-
terne poate fi evaluat printr-o simpl cumula-
re a rezultatelor obinute n cadrul unor pro-
iecte separate. ns, aceasta nu este adevrat.
Pot fi situaii n care rezultatele unor proiecte
diferite se pot exclude reciproc. n Moldova
nu exista practica evalurii de ansamblu a pro-
iectelor de asisten extern de care benefici-
az ar prin raportarea la strategia naional
de dezvoltare precum i la un set relevant de
indicatori evaluai pe plan internaional, pre-
cum obiectivele de dezvoltare ale mileniului
sau, indicele dezvoltrii umane - care este cel
mai indicat n acest sens. Astfel, de facto n
Moldova nu se realizeaz evaluarea calitativ a
proiectelor implementate de donatori, ci doar
o evaluare a modului de realizare a obiectivelor
puse de donatori la momentul n care acetia
iau decizia s acorde asisten rii. Impactul
asistenei acordate, care ar trebui sa fie de in-
teres primordial pentru Guvernul Moldovei,
nu este analizat. La momentul de fa nu a
fost elaborat niciun raport anual de evaluare
global a implementrii proiectelor i cum
acestea au influenat soluionarea problemelor
din sector i realizarea prioritilor din docu-
mentele de planificare strategic. Mai mult ca
att, nu toate sectoarele au elaborate strategii
sectoriale, iar activitatea consiliilor sectoriale
din majoritatea ministerelor se afl la stadiu
diferit, astfel n timp ce unele i-au nceput
activitatea de la nceputul anului 2010 (con-
silii stabilite chiar anterior aprobrii Regula-
mentului exemplu Ministerul Sntii) al-
tele abia au avut prima edin n 2011
37
. Un
exemplu elocvent l reprezint unul din pri-
mele rapoarte
38
sectoriale elaborate, care de-
monstreaz meninerea unei abordri superfi-
ciale n ceea ce privete activitatea de monito-
rizare i evaluare. Astfel, acesta conine doar o
enumerare a activitilor/rezultatelor diferitor
proiecte conform prioritilor care se conin
n diferitele programe sectoriale/SND, fr a
ncerca s estimeze care a fost contribuia aces-
tora la atingerea rezultatelor din sector. Pe de
alt parte, rapoartele de evaluare a majoritii
proiectelor implementate de donatori n-au
fost fcute publice (cu unele excepii, cum ar
fi Banca Mondial) sau transmise autoriti-
lor responsabile pentru a permite o estimare a
efectelor acestora de ctre autoritile de stat
sau/i de ctre societatea civil, ntrind ast-
fel apartenena i capacitile la nivel local n
ceea ce privete cadrul de politici pe sector.
Mai mult ca att, dei Guvernul s-a angajat
s asigure transparena n actul de guvernare,
dup cum se poate vedea n prevederile Regu-
lamentului cu privire la lucrrile Consiliilor
sectoriale la partea ce ine de componen, in-
cluderea reprezentanilor societi civile i ai
37 http://www.mcdr.gov.md/index.php?pag=news&opa=view&id
=405&start=20
38 http://ms.gov.md/_fles/8139-RAPORT%2520ANUAL%2520ASI
STENTA%2520EXTERNA%25202010.pdf
47
reprezentanilor sectorului privat este vzut
n caz de relevan
39
ceea ce las un spaiu
larg de interpretri lsnd aplicarea unilate-
ral a principiului transparenei dup bunul
plac, lucru care nu favorizeaz stabilirea unor
practici de responsabilizare reciproc.
Acest fapt, precum i ali factori au
contribuit pe final la imposibilitatea efectu-
rii unei estimri cu privire la rezultatele pri-
mei trane substaniale acordate Moldovei n
2006 de 1,2 mlr. USD urmare a Reuniunii
donatorilor din Bruxelles i suportul efectiv
al asistenei la implementarea SCERS-ului i
SND-ului.
Totodat, dac ne referim la nivel regional,
au fost identificai urmtorii factori care in
de constrngerile instituionale identificate la
nivelul APL i care diminueaz posibilitile
de a atrage i utiliza fondurile externe pentru
dezvoltare:
Lipsa descentralizrii fiscale la nivel
local i de aici constrngerile care se
reflect asupra capacitilor la nivel
local i experienei n domeniu al per-
sonalului implicat,
Cadrul legal-normativ neconform re-
alitilor n dezvoltarea regional (de
exemplu, lipsa unui cadru legal pri-
vind crearea unor servicii comune la
nivel de mai multe primrii) regiona-
lizarea serviciilor publice
Slaba coordonare inter-ministerial i
regional a problemelor de dezvolta-
re regional respectiv interconectarea
strategiilor sectoriale cu prioritile de
dezvoltare regional (coordonare de-
fectuoas a propunerilor de la APL la
nivel regional i cu prioritile de sec-
tor duc la un fel de caracter haotic al
proiectelor. Propunerile de investiii
39 Aliniatul 24 punctele b i e
dintre nivelele 1 i 2 sunt slab coordo-
nate, nu exist criterii comune pentru
prioritizarea proiectelor, calitatea pro-
iectelor las de dorit, multe din ele au
o planificare inadecvat i nu prevd
aspecte de durabilitate dup finisarea
lucrrilor).
Lipsa unei viziuni integre de conso-
lidare a capacitilor la nivel local al
APL (interveniile prin proiect sunt
spontane i locale, iar din cauza lipsei
fondurilor suficiente la nivel local sus-
tenabilitatea lor nu poate fi susinut),
dar i al Consiliului pentru Dezvolta-
re Regional pentru monitorizarea i
evaluarea proiectelor la nivel regional
Alte elemente includ: mbuntirea
managementului financiar cum ar fi
auditul intern, mbuntirea statis-
ticii pe regiuni etc.
4.4 Bune practici n
domeniul absorbiei
fondurilor externe
Exemple de absorbie a fondurilor ex-
terne le constituie dou ri fruntae fieca-
re n blocul su Polonia
40
, considerat cea
mai mare ar din blocul de est al Uniunii
Europene i unica care a nregistrat o cretere
economic - 1,8% n plin criz economic
(2009) (i cu prognoz de cretere de circa
4% n 2011) i Estonia, lider din grupul de
ri din fosta Uniune Sovietic.
Elementul central care a contribuit la
succesul nregistrat n atragerea i absorbia
de fonduri de ctre Polonia
41
l-a constituit
40 http://www.mrr.gov.pl/english/Documents/Broszura%20MRR_
ENG_PREVIEW_OST.pdf
41 http://www.adevarul.ro/actualitate/Elzbieta_Bienkowska-mi-
nistrul_polonez_al_Dezvoltarii_Regionale-_Cum_a_cheltuit_Polo-
nia_toti_banii_de_la_UE_0_498550514.html
48
gradul nalt de descentralizare la nivel regi-
onal i ntrirea capacitilor locale/ regiona-
le. n acelai timp, instituia de baz la nivel
central care coordoneaz i are ultimul cuvnt
este Ministerul Dezvoltrii Regionale.
n cazul Estoniei
42
(ar care s-a con-
fruntat cu aproximativ aceleai probleme la
nivel local
43
ca Moldova), s-a recurs la o alt
schem, prin nfiinarea nc nainte de ade-
rarea sa la UE n 2000 a unei instituii de-
dicate, Enterprise Estonia (285 de angajai
i un buget n 2011 de 201,5 mil Euro) i
cu o reea larg de reprezentare n regiuni i
exterior, care particip la implementarea pro-
gramelor. n acest caz, Ministerul Finanelor
deine rolul principal n coordonarea i ma-
nagementul financiar al fondurilor structura-
le. n perioada financiar a Uniunii Europe-
ne 2007-2013, aproximativ 796, 1 mil Euro,
din mai mult de 3,25 mlrd Euro al asistenei
structurale (circa 20%) pentru Estonia vor fi
atrase i implementate prin intermediul En-
terprise Estonia.
Att n cazul Estoniei, ct i al Poloniei,
utilizarea fondurilor structurale este vzut
din prisma suportului oferit la nivel naional
pentru dezvoltarea i asistarea sectorului pri-
vat din regiuni, furnizarea asistenei financi-
are, consultanei i oportuniti de cooperare
i instruire pentru antreprenori, educaie, fi-
nanarea unor platforme de cercetare-inovare,
dezvoltarea infrastructurii regiunilor i pro-
movare a exporturilor.
EnterpriseEstonia are urmtoarele activiti:
Creterea durabilitii i accelerarea
creterii companiilor startup;
42 http://www.eas.ee/index.php/about-enterprise-estonia/over-
view
43 Estonian Local Government Absorption Capacity of European
Structural Funds, Merit Tartar, University of Tartu, 2010http://dspa-
ce.utlib.ee/dspace/bitstream/handle/10062/719/tatarmerit.pdf;jses
sionid=96FBD84C2D1098D6139976B4C035B00B?sequence=5
mbuntirea exportului i dezvol-
tarea capacitilor de producere ale
companiilor estoniene;
Asigurarea unui impact mai mare al
investiiilor strine n economia esto-
nian;
Dezvoltarea turismului
Promovarea dezvoltrii regionale i so-
cietii civile.
Polonia dispune de 68 de miliarde de
euro de la UE, dar pachetul ntreg, conside-
rnd i partea de cofinanare, depete 100
de miliarde de euro. Marea parte din fonduri
sunt direcionate pentru inovare, educaie,
IT, nvmnt superior (60%), dar i infra-
structura, drumurile sau cile ferate. 25%
din suma total de 68 de miliarde de euro
merg direct ctre diferite regiuni. Adminis-
traiile autonome ale voievodatelor (regiuni-
lor) i administreaz singure programele i
decid ctre ce investiii i dirijeaz fondurile
i negociaz direct cu Comisia European.
Ministerul Dezvoltrii Regionale particip la
aceste discuii, dar nu dicteaz regiunilor ce
trebuie s fac. n acelai timp, pentru a men-
ine capacitile create n administraia publi-
c central i local un sistem de remunerare
competitiv pe pia a fost asigurat pentru
stabilitatea angajailor.
Drept urmare, cea mai mare parte a su-
mei al fondurilor europene deja au fost con-
tractate astfel c practic toi banii europeni au
fost folosii.
49
Cu creterea PIB-ului pe cap de locu-
itor, Moldova n curnd nu va mai fi eligi-
bil pentru mprumuturi AID i va trece la
condiiile BIRD, care presupun o pondere
mai mare a creditelor n totalul AOD i rata
dobnzii va fi mai nalt. Uniunea Europea-
n a devenit deja unul dintre cei mai mari
donatori pentru Republica Moldova i n vii-
torul apropiat va deveni principalul partener
de dezvoltare pentru Moldova. Perspectiva
procesului de integrare european va fi co-
relat cu o nevoie critic de a accesa fonduri
pentru a sprijini reformele necesare - fonduri
de preaderare i, sperm, mai trziu fondu-
rile structurale, care vor fi direct proporio-
nale cu capacitatea lor de absorbie. n acest
sens, la acest moment, provocarea real pen-
tru Moldova este capacitatea de a absorbi ct
mai mult posibil din fondurile care au fost
deja alocate sau care vor fi alocate n viitor.
n acelai timp, ar trebui s fie remarcat fap-
tul c aceste dou tipuri diferite de asisten
oferite de ctre BM i UE vor duce n conti-
nuare la modificri n structura AOD n Re-
publica Moldova. Dac primul tip este legat
de finanarea unor anumite tipuri de proiec-
te/programe (n principal, axate pe programe
de cretere economic/reducere a srciei), i
are anumite capaciti de domeniu i exper-
tiz, UE ofer asisten n mare parte prin
susinerea bugetar direct. n acest sens,
nainte de a deveni ineligibil pentru AID a
BM, Moldova ar trebui s profite de amn-
dou posibiliti pentru a se pregti pentru
instrumentele financiare mai sofisticate i
mai diversificate ale UE prin:
1. Consolidarea n continuare a sis-
temelor naionale i utilizarea mai eficient
a susinerii bugetare directe de la UE pen-
tru implementarea prioritilor Guvernului,
mecanism care este de obicei condiionat de
mbuntirea controlului asupra eficienei
utilizrii fondurilor (M&E) i transparen-
ei/responsabilitii reciproce. Negocieri mai
ferme asupra prioritilor care urmeaz s
fie acoperite de acest instrument i utiliza-
rea principiului "more for more" n aplicarea
unor instrumente de asisten pentru dezvol-
tare ale UE.
2. n acelai timp, pentru a aborda ca-
pacitile administrative slabe, Guvernul ar
putea folosi expertiza naional existent
(personalul angajat n prezent n cadrul UIP
ale Bncii Mondiale, altor donatori, societ-
ii civile, etc.), prin creterea treptat a stan-
dardelor i prestigiului serviciului public.
Este evident faptul c nimeni nu ne va
mpinge de la spate atunci cnd vine vorba de
atragerea i utilizarea (ntr-un mod eficient) a
fondurilor puse la dispoziie n condiii avan-
tajoase pentru rile n curs de dezvoltare sau,
n perspectiv mai lung, a fondurilor care ar
putea fi disponibile pentru rile-candidate
de aderare/membre ale UE. n ciuda acestui
fapt, n Republica Moldova conducerea poli-
tic actual pare s fie slab implicat i inte-
resat n aceast problem, care necesit nu
doar retoric, ci i dezvoltarea unor cuno-
tine tehnice specifice i capaciti. Asistena
extern este privit mai degrab ca o opor-
tunitate pentru a acoperi actuala abordare
CONCLUZII
50
consumerist a deficitului bugetar, dect ca
o strategie contient de consolidare treptat
a capacitilor economiei naionale, pentru
a putea acoperi deficitele fiscale persistente
i pentru continuarea reformelor
44
. n acest
sens, este foarte important ca creditele obi-
nute s fie utilizate n scopuri mai producti-
ve, n timp ce subveniile pot fi utilizate pen-
tru acoperirea cheltuielilor sociale sau a altor
cheltuieli curente (cum ar fi asistena tehnic
pentru consolidarea capacitilor administra-
tive, etc).
3. Cadrul instituional ofer premise
pentru asigurarea unui nivel adecvat de ab-
sorbie a asistenei externe n RM, dar nivelul
de salarizare necompetitiv reduce mult din
capacitatea autoritilor publice naionale de
gestionare a acestui proces. Este imperativ
creterea atractivitii funciilor relevante
procesului de coordonare i implementare a
asistenei externe n vederea asigurrii atrage-
rii personalului cu calificare nalt, relevant
domeniului vizat.
4. Practica implementrii de ctre or-
ganizaiile donatoare a proiectelor de asis-
ten oficial pentru dezvoltare diminueaz
capacitatea administrativ a autoritilor
publice. Astfel, personalul de regul nalt
calificat este atras prin oferirea unor opor-
tuniti mai bune n cadrul acestor structuri
care dubleaz n parte administraia public
i unele segmente ale sistemului bugetar. Ca-
pacitatea organizaiilor donatoare de a oferi
nivele de salarizare considerabil mai mari n
comparaie cu media pe administraie publi-
c i economie, ofer acestora un avantaj clar
n atragerea de pe piaa muncii a celor mai
calificate cadre, dar n acelai timp aceast si-
tuaie afecteaz negativ capacitatea adminis-
44 Foreign Assistance and Moldova`s Economic development, Fo-
reign Policy State watch 2010, IDIS Viitorul http://www.viitorul.org/
public/3006/en/Policy_Statewatch11_en.pdf
trativ a autoritilor publice naionale, care
trebuie s asigure o comunicare eficient cu
toat comunitatea de donatori, dar folosind
limbajul financiar propriu fiecrui dona-
tor n parte. n acest sens este indicat s fie
abandonat practica care urmrete atingerea
intereselor individuale ale fiecrui donator n
implementare cu succes a proiectelor proprii,
n favoarea situaiei n care se va tinde ctre
fortificarea n ansamblu a capacitilor au-
toritilor naionale, implicit a capacitilor
acestora n realizarea conform a proiectelor
finanate din AOD. Astfel, se impune identi-
ficarea unor modaliti de formare continu
a capacitilor autoritilor publice naiona-
le, inclusiv prin oferirea personalului acesto-
ra antrenat n implementarea de proiecte de
asisten extern a unor sporuri din contul
mijloacelor oferite de donatori. Astfel, va fi
eliminat presiunea exercitat de donatori
asupra autoritilor publice naionale, re-
venindu-se la situaia, n care aa cum este
firesc s fie, de competiie pe piaa muncii
dintre sectorul public i privat.
5. Autonomia financiar mult limitat
a APL diminueaz capacitatea acestora de a
implementa proiecte de asisten extern care
necesit cofinanare din motivul c majori-
tatea mijloacelor financiare de care dispun
acestea provin din contul transferurilor din
bugetul de stat i nu din ncasri proprii.
Astfel, este indicat transmiterea ctre APL
a unor categorii de venituri fiscale ncasate
la moment n bugetul de stat. Acest fapt va
permite crearea premiselor de concuren
dintre APL, inclusiv i n domeniul imple-
mentrii asistenei externe, fapt care va exer-
cita un impact pozitiv asupra capacitilor de
absorbie ale acestora.
6. O cauz frecvent care diminueaz capa-
51
citatea de absorbie a asistenei externe, ra-
portat de toate prile implicate, este cea a
lipsei de cooperare dintre autoriti. Cre-
terea numrului proiectelor, precum i dez-
voltarea unor proiecte noi care s ncurajeze
cooperarea la nivel regional ct i cooperarea
inter-instituional va contribui la limitarea
acestui dezavantaj i va ncuraja schimburi-
le de experiene i a celor mai bune practici
dintre autoriti.
7. Inexistena unui exerciiu de totali-
zare care s evalueze impactului la nivel de
ar a ansamblului proiectelor de asisten
extern derulate n Republica Moldova, prin
raportarea la indicatori de performan ur-
mrii la nivel internaional precum IDU sau
ODM, diminueaz relevana proiectelor de
asisten extern i face imposibil urmrirea
modului implementrii acestora n vederea
identificrii cauzelor majore care stau la baza
unor posibile ineficiene din acest domeniu.
8. Angajarea resurselor umane califica-
te i instruirea acestora rmne o problem
critic n procesul de gestionare a programe-
lor/proiectelor. Aceast problem este parial
rezolvat n cazul APC i ageniilor de dez-
voltare regional, care beneficiaz de diferite
de proiecte/programe de asisten tehnic,
care indic o anumit expunere a persona-
lului la experienele i cerinele donatorilor.
Pe de alt parte, n cazul APL procesul este
foarte lent. Sunt necesare programe specifi-
ce pentru instruirea personalului n aspectele
referitoare la fondurile UE, la nivelul unit-
ilor de implementare a ministerelor/agenii-
lor guvernamentale i ageniilor de dezvolta-
re regional/ autoritilor locale. Chiar dac
majoritatea din ele au beneficiat deja de dife-
rite traininguri, fluiditatea sporit a persona-
lului prezint o problem i, astfel, procesul
de dezvoltare a capacitilor nu poate fi abor-
dat fr continuarea reformelor n domeniul
serviciului public i un sistem adecvat de mo-
tivare a funcionarilor publici. Funcionarii
publici ar putea fi motivai pozitiv prin sti-
mulente de tip corporativ i prin acordarea
bonusurilor, n conformitate cu performan-
ele n domeniul lor n activitate. n plus, un
sistem de urmrire este necesar pentru a se
asigura c angajaii simt importana muncii
lor pentru public i pentru a evita potenia-
lele pierderi. O alt recomandare ar avea ca
scop consolidarea memoriei instituionale,
astfel nct fiecare document sau dezbatere
ar putea fi arhivat, de preferin n format
electronic, asigurarea circulaiei informaii-
lor pentru ca s nu se porneasc de la zero,
atunci cnd oamenii prsesc instituia.
9. n prezent, majoritatea programe-
lor de asisten tehnic implementate sunt
Twinning, TAIEX, n timp ce Programul
Comprehensiv de Consolidare Instituiona-
l lansat recent va aborda aceast problem
la un nivel mai global
45
. Trebuie meniona-
te unele aspecte referitor la asistena tehnic
oferit pentru consolidarea capacitilor ad-
ministraiei publice. n primul rnd, n mul-
te situaii implicarea real a instituiilor din
UE este insuficient datorit unei poziii mai
formale ale autoritilor naionale n cazul
n care proiectele/programele sunt n faza de
elaborare (proiectare) i/sau din cauza unor
capaciti slabe ale autoritilor de a promo-
va punctele lor de vedere i lipsei de putere
de negociere privind acordurile n privina
asistenei tehnice care urmeaz s fie furni-
zat. Acest lucru este amplificat de lipsa de
transparen n oferirea informaiilor despre
rapoarte de evaluare ale proiectelor/progra-
45 http://eeas.europa.eu/delegations/moldova/press_corner/all_
news/news/2010/20101124_01_en.htm
52
melor, n timp ce beneficiarii, de obicei, nu
vor s indice posibilele deficiene n calitatea
asistenei acordate ca s nu deterioreze relai-
ile lor cu donatori. n al doilea rnd, asisten-
a tehnic, de obicei, este elaborat de ctre
partenerul strin, care are puine informaii
despre mediul i nevoile locale. n al treilea
rnd, de cele mai multe ori, coninutul cur-
surilor de instruire este determinat de califi-
carea experilor strini, care pot fi mobilizai
pentru a veni n Moldova n acea perioad
specific. n concluzie, eficiena programelor
de twinning sufer din cauza ca ambele pri
pot avea probleme de comunicare i asistena
oferit nu este ntotdeauna acordat.
n acest sens, este necesar o analiz a
eficienei programelor Twinning/TAIEX. Im-
plicarea activ n aceste programe este nece-
sar n consolidarea capacitii de absorbie a
instituiilor din Republica Moldova. Cu alte
cuvinte, dac beneficiem de aceste programe,
trebuie s-o facem n mod corespunztor. O
provocare major este internalizarea n peri-
oada urmtoare a capacitilor de evaluare i
de monitorizare pentru a reduce dependena
de asistena tehnic extern, care este foarte
scump, i care mpiedic o acumulare mai
activ de memorie instituional. Un prim
pas este acela de learning by doing la locul
de munc, i nu numai la nivel teoretic, care
de altfel este de asemenea necesar. Un al doi-
lea pas este de transmitere treptat a activit-
ilor de monitorizare i evaluare instituiilor
locale de cercetare. Acest pas nu ar trebui s
fie vzut ca o compromitere a calitii propri-
ilor capaciti, dar ar trebui s fie tratat ca un
progres firesc spre capacitile independente
de monitorizare i evaluare, pe care le au sec-
torul privat i cel neguvernamental.
53
RECOMANDRI
Msuri de cretere a
capacitii de absorbie
Acest studiu a analizat o serie de factori care infu-
eneaz capacitatea de absorbie a Republicii Moldova i
elementele-cheie unei strategii care va crete absorbia de
asisten i efciena necesar pentru a ne concentra asupra
abordrii blocajelor n aranjamentele instituionale i de
politici, constrngerile tehnice i manageriale de capacita-
te i asupra coordonrii insufciente ntre donatori. Atunci
cnd aranjamentele instituionale au fost dezvoltate, aces-
tea s-au dovedit a f efciente n utilizarea asistenei (cazuri
n care asistena ar putea f extins n continuare). Princi-
palele elemente ale unei strategii de cretere a capacitii
de absorbie a asistenei, prin urmare, ar trebui s conin
urmtoarele elemente:
1. Adoptarea unei ajustri macroeconomice credibile i
strategiei de restructurare microeconomic pentru a
compensa declinul substanial al remitenelor n ter-
men lung.
2. Urgentarea adoptrii reformei de descentralizare fscal.
3. Accelerarea reformei serviciului public i remunerrii
angajailor n sectorul public (o opiune ar f fondu-
rile de AOD).
4. Asigurarea progreselor n ceea ce privete coordona-
rea activitilor donatorilor i creterea bazei de infor-
maii privind activitile legate atragerea i absorbia
fondurilor
5. Elaborarea unor strategii de sector coerente i priori-
tizate, n baza crora donatorii i-ar putea desfura
activitile.
6. Evaluarea gradului n care experiena pozitiv poate
f integrat i replicat i n alte domenii de activitate
ale Guvernului, utilizarea mai intensiv a programe-
lor Sector Wide Approach Programs (swap) i raio-
nalizarea structurii existente a Unitilor de Imple-
mentare a Proiectului, pentru a maximiza impactul
lor pozitiv i pentru a reduce pericolul c astfel de
aranjamente ar putea fragmenta asisten sau afecta
capacitile guvernului.
7. Continuarea implementrii reformei MFP i efortu-
rilor de a mbunti transparena i exhaustivitatea
proceselor bugetare.
8. Soluionarea problemelor legate de sistemul naional
de achiziii.
9. nlturarea incoerenelor legate de Legea cu privire
la autoritile locale i strategii sectoriale i stabilirea
condiiilor pentru creterea capacitii de absorbie a
asistenei la nivel local.
10. Aprofundarea eforturilor anti-corupie deja ntre-
prinse prin aprobarea i implementarea legii anti-co-
rupie, cum ar f:
stabilirea i aducerea n starea operaional a Comisiei
de etic, care se va ocupa de cazuri de confict de in-
terese i declaraii de venituri a funcionarilor publici.
formularea strategiilor de combatere a corupiei n
proiectele fnanate de donatori pentru a spori n-
crederea lor n programe de reforme ale Guvernului
Republicii Moldova.
11. Semnarea acordurilor de cooperare pentru dezvoltare
cu donatorii (la care vor f adugate, de asemenea,
mai multe memorandumuri tehnice) pentru o peri-
oad care corespunde cu strategia naional de dez-
voltare, atunci cnd este posibil, va contribui la o mai
bun predictibilitate, diviziune a muncii, armonizare
i aliniere.
12. Chiar dac UE este partenerul principal de dezvolta-
re al Republicii Moldova pentru care este necesar s
fe pregtite instrumentele, explorarea simultan de
noi "oportuniti" poate complementa activitatea n
acele sectoare n care prezena donatorilor este mult
mai slab
46
.
46 Valentin Lozovanu/Viorel Girbu, Foreign Assistance and
54
1. Alexandru Fala, Budgetary adjustments are imperati-
ve for economic transformation, Policy brief, June 2011
http://www.viitorul.org/public/3427/en/CHELTU-
IELI%20SOCIALE_ENG.pdf
2. Association for Participatory Democracy, Final moni-
toring report on compliance with the transparency of the
decision-making process, April-December 2010, 2011
3. Atos Origin, Monitoring and evaluating external assis-
tance programs. EC Framework Contract Support to the
coordinating Unit - Moldova: Contract No: 2005/106713
Lot No 7. Project funded by the EC
4. Boian Victoria, Inventarierea i Evaluarea Asistenei Fi-
nanciare acordate Moldovei de Uniunea European, 2010
5. Centre for Strategic Studies and Reform Experience
and Techniques of Aid Coordination in Moldova, Janu-
ary 2003,
6. Country Chapter Moldova, Survey on Monitoring of
the Paris Declaration, OECD, 2006.
7. Country Chapter Moldova, Survey on Monitoring of
the Paris Declaration, OECD, 2008.
8. Dovydas Vitkauskas/Stanislav Pavlovshci/Eric Sva-
nidze, Assessment of Rule of Law and Administration of
Justice for sector-wide programming, Moldova Govern-
ment, April 2011
9. European Commission, Progress Reports (2007, 2008,
and 2009)
10. Fareed Zakharia, Te Post American World, May
2009.
11. Gheorghe Oprescu/Daniela Luminia Constantin/
Florinel Ilie/Drago Pslaru, Analiza capacitii de ab-
sorbie a fondurilor comunitare n Romnia, 2007
12. Government Decision Nr. 12 of 19.01.2010 the Re-
gulation on the institutional framework and mechanism
for coordinating the external assistance provided to Mol-
dova by the international organizations and donor coun-
tries.
13. Guvernul Republicii Moldova a negociat i a contrac-
tat pn acum proiecte n valoare de 1,2 mlrd euro, http://
Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul, Septembrie 2010.
www.interlic.md/2011-06-21/guvernul-republicii-moldo-
va-a-negociat-shi-a-contractat-pina-acum-proiecte-in-va-
loare-de-12-mlrd-eur-21543.html
14. Hyewon Kang, Te Philippines' Absorptive Capacity
for Foreign Aid, July 2010
15. Liliana Popescu, Optimizarea practicilor i politicilor
Republicii Moldova de utilizare constructiv a ofertei asis-
teniale a UE, ADEPT and Expert-Grup, 2006.
16. Maia Sandu, Te analysis of the evolution of foreign
assistance ofered for Moldova in the period 2001-2007,
ADEPT http://www.e-democracy.md/fles/prioritati-gu-
vernare-2009.pdf
17. Ministry of Planning and International Cooperati-
on/Oxford Management Institute (London), Aid Absor-
ption Capacity, September 2006
18. Olga Lukashenko, Moldova: Needs Assessment on
Aid Coordination and Management, UNDP, 2004
19. Report World Bank Moldova, Debt Management
Performance Assessment (DeMPA)., April 2008
20. Te Paris Declaration Country Chapters Moldo-
va, 2006, 2008, 2010 Survey on Monitoring, OECDEU
Code of Conduct on division of labor in development as-
sistance, Bruxelles, 28.02.2007
21. Valentin Lozovanu/Viorel Grbu, Foreign Assistance
and Moldova's Economic Development, IDIS Viitorul,
September 2010
22. Victor BODIU, Secretarul General al Guvernului a
prezidat astzi edina Comitetului de coordonare a elabo-
rrii proiectului documentului naional de planifcare stra-
tegic pentru anii 2012-2020, http://cancelaria.gov.md/
libview.php?l=ro&idc=277&id=983
23. Aanaliza Capacitatii de Absorptiea Fondurilor Co-
munitarein Romania,Institutul European din Romnia
24. Bulgarias and Romanias absorption capacity for
EU Structural and Cohesion Funds, Te Hague Scho-
ol of European Studies Haagse Hogeschool, Berlin, June
2007
25. Aid Absorption Capacity-Ministry of Planning and
International Cooperation, Oxford Management Insti-
tute (London)
BIBLIOGRAFIE SELECTIV
55
NOTE
IDIS Viitorul reprezint o instituie de cercetare, instruire i iniiativ public, care
activeaz pe o serie de domenii legate de: analiz economic, guvernare, cercetare politic,
planicare strategic i management al cunotinelor. IDIS activeaz n calitate de platform
comun care reunete tineri intelectuali, preocupai de succesul tranziiei spre economia de
pia i societatea deschis n Republica Moldova.
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de drept al
Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile de aciune ale
fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i dezvoltarea unui spirit
de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari publici i cetenii rii noastre,
consolidarea societii civile i spiritului critic, promovarea libertilor i valorilor unei societi
deschise, modernizate i pro-europene.
str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu
MD-2005 Republica Moldova
373 / 22 221844 tel
373 / 22 245714 fax
ofce@viitorul.org
www.viitorul.org
Institutul pentru Dezvoltare
i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

Evaluarea Capacitatii de Absorbtie A Asistentei Externe Acordate Republicii Moldova

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Evaluarea Capacitatii de Absorbtie A Asistentei Externe Acordate Republicii Moldova

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

EVALUAREA CAPACITII

S-ar putea să vă placă și