Valentin Lozovanu

Cercettor Economie politic i relaii internaionale

Potenialul asistenei externe:

mai poate mecanismul
de condiionare
promova reformele n
Republica Moldova?

Nr. 4 | Iunie 2016

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de

drept al Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile

de aciune ale fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i
dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari
publici i cetenii rii noastre, consolidarea societii civile i spiritului critic, promovarea libertilor i valorilor unei societi deschise, modernizate i pro-europene.
Organizaia Obteasc Promo-LEX este un ONG public, ce urmrete principiile

democraiei participative, monitorizeaz i identific cazurile de nclcare a drepturilor omului n Moldova, Promo-LEX este una dintre cele mai importante organizaii
de monitorizare a reformelor judiciare i conduce astzi platforma ONG-urilor din
Moldova ale Forumului Parteneriatului Estic. Web. www.promolex.md
Congresul autoritilor locale i regionale din Moldova (CALM) este cea mai mare i

cea mai reprezentativ asociaie a autoritilor locale i regionale din ara noastr. Acesta ofer consultan juridic, fiscal, i tehnic n scopul susinerii autonomiei fiscale
locale i a descentralizrii. CALM reprezint 700 de autoriti publice locale, n calitate
de membri cu drepturi depline din cele 898 existente n Moldova. Web: www.calm.md
Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie s conin referin la IDIS Viitorul.

Pentru mai multe informaii asupra acestei publicaii ori asupra abonamentului de recepionare a publicaiilor editate de ctre IDIS, v rugm s contactai IDIS Viitorul.
Adresa de contact:
Chiinu, Iacob Hncu 10/1, 2004, Republica Moldova
Telefon: (373-22) 21 09 32
Fax: (373-22) 24 57 14
www.viitorul.org

Aceast publicaie este realizat de IDIS Viitorul cu suportul Fundaiei EstEuropene, din resursele
acordate de Guvernul Suediei i de Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA. Opiniile
exprimate aparin autorilor i nu reflect neaprat punctul de vedere al Fundaiei EstEuropene,
Guvernului Suediei, sau al Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA.

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 5

Cuprins
Abrevieri ..................................................................................................................................................6
Introducere .............................................................................................................................................7
Volumul AOD i mecanismul de condiionare .........................................................................................9
Tipul AOD i specificul instrumentelor folosite ......................................................................................12
Angajamente majore i condiiile pentru reluarea finanrii ...................................................................13
Concluzie ..............................................................................................................................................16
Recomandri ........................................................................................................................................17
Anexa nr. 1 ............................................................................................................................................18
Bibliografie ............................................................................................................................................20

6 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Abrevieri
ALSAC

Acordul de Liber Schimb Aprofundat i Cuprinztor.

AMP

Platforma de administrare a asistenei externe.

AOD

Asistena oficial pentru dezvoltare.

AAD

Agenia Austriac pentru Dezvoltare.

BM

Banca Mondial.

BEI

Banca European pentru Investiii.

BERD

Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare.

BDCE

Banca pentru Dezvoltare a Consiliului Europei.

CDE

Cooperarea pentru Dezvoltare Elveian.

CE

Consiliul Europei.

FMI

Fondul Monetar Internaional.

IFAD

Fondul Internaional pentru Dezvoltarea Agriculturii.

PCERS

Programul pentru Creterea Economic i Reducerea Srciei.

PEV

Politica European pentru Vecintate.

Sida

Agenia Suedez pentru Dezvoltare Internaional.

ONU

Organizaia Naiunilor Unite.

OCDE

Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare.

UE

Uniunea European.

USAID

Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional.

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 7

Introducere
Republica Moldova a nceput s beneficieze de asisten oficial pentru dezvoltare (AOD) imediat
de la obinerea independenei. Finanarea era direcionat pentru stabilizarea situaiei macroeconomice i ajustarea dezechilibrelor financiare datorate tranziiei spre modelul economiei de pia.
Dac pentru prima decad de la obinerea independenei ne lipsete vreo eviden despre cantitatea,
calitatea, condiiile ataate i rezultatele AOD, ncepnd cu cea de a doua decad interesul, gradul
de sofisticare i transparena AOD a crescut. Dei paradigmele de dezvoltare pe care le-a susinut au
mai suferit unele modificri, n mare parte, AOD a fost acordat avnd la baz criteriile cunoscute
drept Consensul de la Washington1 (instituiile create la Bretton Woods) centrate pe buna guvernare,
respect pentru drepturile omului, supremaia legii i tranziia spre o economie de pia.
n definiia OCED, AOD este oferit2 pe linia bilateral sau
multilateral3. Scopurile AOD sunt diverse: meninerea unei
stabiliti macro-financiare, creterea capacitilor instituionale
(bun guvernan), societate civil, sector privat, suport sectorial
(mediu, educaie, sntate etc. sau infrastructur, ajutor umanitar
(Tarp 2006, pp. 13-44).

Dac pentru prima

decad de la obinerea
independenei ne lipsete
vreo eviden despre
cantitatea, calitatea,
condiiile ataate i
rezultatele AOD, ncepnd
cu cea de a doua decad
interesul, gradul de
sofisticare i transparena
AOD a crescut.

Motivele oficiale pentru care este acordat AOD sunt pentru

dezvoltare. AOD este utilizat pentru a rezolva un numr de
constrngeri cu care se confrunt economia cum ar fi nivelul
sczut de economii i investiii sau rezerve insuficiente valutare
(ori ambele). AOD acoper aceste necesiti prin suplimentarea
economiilor i rezervelor valutare asigurnd condiiile creterii
economice. Astfel, ateptrile sunt ca dup o perioad de sprijin
economiile rilor recipiente vor nregistra o cretere i necesitatea n AOD va disprea. Logica
interveniei pare destul de simpl, la prima vedere, dar realizarea ei s-a dovedit mai complicat din
cauza influenei mai multor factori dect s-a preconizat la nceput. Este vorba de calitatea instituiilor,
buna guvernare n ara recipient, dar i inteniile reale ale donatorilor i calitatea mecanismelor
O descriere a acestuia de DaniRodrik`s Goodbye Washington Consensus, Hello Washington Confusion? http://
www.hks.harvard.edu/fs/drodrik/Research%20papers/Lessons%20of%20the%201990s%20review%20_JEL_.pdf
2
Critica termenului de asisten extern a dus la redenumirea lui n cooperare pentru dezvoltare (Pieterse 2010, p. 60).
3
Definiia AOD conform OCED este de Flux de finanare oficial oferite cu scopul pentru promovrii dezvoltrii
economice i bunstrii a rilor n dezvoltare care sunt concesionale coninnd un element de grant de minim 25%.
(utiliznd o rat fix de 10% reducere) OECD Glossary of terms http://www.oecd.org/site/dacsmpd11/glossary.htm,
http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6043
1

8 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

folosite la acordarea AOD. n multe cazuri donatorii au solicitat ca rile recipient s implementeze
reforme (politici) pe care donatorii le consider c ar trebui s promoveze creterea economic. n
cazul organizaiilor multilaterale ca BM, FMI, cerinele erau cunoscute drept de stabilizare sau
condiii de ajustare. Astfel, n timp ce unii cercettori afirm c politicile sugerate (set de reforme)
de aceste instituii sunt nocive i cauzeaz mai degrab declin economic i social, alii insist pe
ideea c principalele ineficiene se datoreaz proastei lor implementri i guvernanei deficiente a
celor care nu doresc s aplice abordri corecte(Tarp 2006, pp. 13-27). Condiionalitatea, ns, nu
poate fi forat asupra guvernelor (principiul de suveranitate) exceptnd cazul cnd aceste politici
vor fi considerate de acestea ca necesare. Astfel, a aprut principiul de proprietate (ownership) recunoaterea c ara trebuie s-i asume responsabilitatea dac se dorete ca reformele s aib succes.
n rezultat, majoritatea eforturilor AOD au fost concentrate pe cldirea capacitilor instituionale
ca ingredient esenial al dezvoltrii (Stern 2002, pp. 44-47).
Dup cum a artat ns practica, i aici, eliminarea acestor constrngeri s-a dovedit un proces mai
complex dect simpla acordare al AOD condiionat de o serie de politici (Tarp 2006, pp. 13-27).
Diverse idei i motivaii au condus AOD n funcie de condiiile schimbtoare i paradigmele
de dezvoltare care au evoluat de-a lungul timpului. Astfel, dezvoltarea apare doar ca unul dintre
scopuri (Lancaster 2007, p 2). AOD a fost deseori folosit i pentru a servi interesele politice ale
rilor donatoare. Asistena financiar a urmrit s influeneze cadrul legal i de politici al rilor
beneficiare, sau comerciale ca o modalitate de a penetra piee de desfacere i a avea acces la resurse
(Tarp 2006, pp. 25-27). O expresie faimoas a lui Hans Morgenthau spune c din inovaiile reale
i aparente pe care perioada modern le-a introdus n practica politicii externe, nici una nu s-a dovedit
mai derutant pentru nelegere i aciune ca asistena extern (AOD) (Morgenthau 1962, p 301).
Astfel, literatura de specialitate face diferen dintre aspectele care stau la baza acordrii AOD:
dimensiunea economic (de dezvoltare) sau cea politic (instrument de politic extern). Dac AOD
este analizat prin prisma economic, acordarea lui poate dovedi o relaionare pozitiv4, negativ5 sau
condiionat6 cu privire la dezvoltare, iar dac prin cea politic capt valene i de instrument de
politic extern7. Proces care are n comun mai mult cu interesele donatorului dect dezvoltarea.
Cnd e acordat pentru o perioad de timp mai lung i n cantitate suficient, utiliznd instrumente variate i de bun
calitate AOD poate promova dezvoltarea (Sachs 2005, p. 246, Hansen and Tarp 2000, pp. 19-20, Minoiu and Reddy
2007, pp. 20-21, Tarp 2009, pp.1-18, Radelet 2006, pp. 6-8, Clemens et all 2011, pp. 591-614).
5
AOD este incapabil s elimine constrngerile sistemice pentru dezvoltare. Mai degrab le agraveaz introducnd
diverse distorsiuni n rile beneficiare. Rolul AOD fa de ali factori e unul nesemnificativ. Diferii autori au descris
variate cauze: abordarea donatorului deficient (aciunea la nivel micro e preferabil), AOD e fungibil i rolul i
contribuia minimal, nu genereaz cretere ci mai degrab promoveaz consum nu investiii (Moyo 2009, pp. 49-67,
Easterly 2012, pp. 8-10, Doucouliagos and Paldam 2011, p. 16, Bauer and Yamey 1982, pp. 302-310, Djankov et
all 2006, pp. 2-17, Friedman 2013, pp. 27-37).
6
Simpla alocare AOD nu e capabil s elimine constrngerile pentru dezvoltare. Trebuie implementate reforme pentru
a ntri instituiile n vederea utilizrii eficiente a acesteia. AOD trebuie s conin condiionaliti (cadru de politici),
s aib un volum suficient i s fie acordat cu scopul promovrii de facto a dezvoltrii. Instituiile multilateral sunt date
ca exemplu (Dollar and Pritchett 1998, pp. 2-117, Burnside and Dollar 1999 pp.31-37, McGillivray 2003, pp. 5-10,
Roodman 2004, pp. 274-275, Boone 1995, pp. 1-28).
7
Aceast interpretare e dominat de realism politic care consider c AOD e un instrument de politic extern care
denatureaz scopul i eficiena lui (pentru c poate conine de facto i alte scopuri dect dezvoltarea). Prezenta abordare
identific interesele variate care ghideaz activitatea donatorului: geopolitice, economice/comerciale, umanitare, dar
i forme mixte etc. (Tarp 2009, p. 4, Morgenthau 1962, pp. 301-309, Berthlemy 2006, pp. 79-99, Kuziemko and
Werker 2006, pp. 905-923, de Mesquita and Alastair 2007, pp. 225 275, Akram 2003, pp. 1351-1356, Nielsen
2010, pp.3-26, Dreher et all 2013, pp. 5-35, Bermeo 2010, pp. 1-4, Nye 2011, pp. 32-33, Gilpin 2001, pp. 81-93).
4

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 9

Volumul AOD i mecanismul de condiionare

Moldova a primit AOD n perioada 2000-2014 circa 3,98 miliarde USD. Fluxurile AOD sunt n
n continu cretere de la 124 mln. USD n 2001 pn la 517 mln. USD n 2014.

Sursa: OECD.Stathttp://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=42231&lang=en#

Astfel volumul ODA per capita a urcat de la circa 34 USD n 2001 la 145 USD n 2014.
Dataset: Aid (ODA) disbursements to countries and regions [DAC2a]
Donor
Aid type
Amount type
Part
Unit
Year
Recipient i
Moldova

All Donors, Total

ODA: Total net
Current Prices
1 : Part I Developing Countries
US Dollar, millions
2001 2002 2003 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

124,76 142,61 122,3 118,51 169,11 229,73 266,29 298,17 243,64 471,83 461,2 473,45 347,03 517,4

Data extracted on 05 Jun 2016 11:03 UTC (GTM) from OECD.Stat

Aceasta constituie o fluctuaie de procentaj n PNB de 5-7%, cea ce reprezint circa 13,3% n
veniturile curente ale BPN n 2013 i 27% n 2014.

10 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Dataset: Aid (ODA) disbursements to countries and regions [DAC2a]

Donor
Aid type
Amount type
Part
Unit
Year
Recipient i
Moldova

All Donors, Total

ODA as % GNI (Recipient)
Current Prices
1 : Part I Developing Countries
Percentage
2001 2002 2003 2004
7,92

8,05

5,52

4,04

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

5,05

6,03

5,54

4,48

4,24

7,49

6,08

5,83

3,92

5,92

Data extracted on 05 Jun 2016 11:07 UTC (GTM) from OECD.Stat

Peste jumtate din volum a fost acordat de ctre instituiile multilaterale (FMI, BM, ONU) i
UE (circa 70%)8. Ultima decad a dovedit o cretere substanial a numrului de donatori prezeni
n Moldova care acum depete cifra de 30 (State Chancellery 2013, p. 16). Prioritile AOD
difer n funcie de gradul de specializare, mandatul de activitate sau interesele de politic extern a
donatorilor (n special cei bilaterali). Sunt prezente diverse agenii i instituii, multilaterale aa ca
FMI, BM, ONU, UE, bncile europene (BEI, BERD, BDCE), IFAD sau actori bilaterali ca Sida,
USAID, Fondul Provocrile Mileniului, China, AAD, CDE, Romania i alii.
Totui, n ciuda diversitii de prioriti, exist o particularitate care face abordarea lor s aib ceva
n comun. Un program cu FMI (Memorandum cu privire la politicile financiare i economice)
i adoptarea unui document de strategie pentru reducerea srciei (PCERS) al BM i Acordul de
Asociere (care ghideaz asistena instituiilor, bncilor i rilor membre UE) este o cerin pentru
ara beneficiar pentru obinerea suportului de la ceilali donatori9. n ciuda diferitelor prioriti,
dictate de interese diverse, majoritatea ajutorului donatorilor (n special cel de suport direct al
bugetului/sectorial) e condiionat de adoptarea acestor trei documente10:
1. Memorandumul FMI se focuseaz pe politici de diminuare
a discrepanelor fiscale pentru stabilitate macroeconomic
i introducerea unor ajustri structural necesare.
2. Abordarea BM (PCERS) e integrat n strategia naional
de dezvoltare.
3. Acordul de Asociere este documentul, care ghideaz
eforturile de modernizare a rii i integrare treptat n
UE.

Un program cu FMI al BM
i Acordul de Asociere
e o cerin pentru ara
beneficiar pentru
obinerea suportului de la
ceilali donatori

Creditele concesionale (dobnda de circa 1%) acordate n cadrul acestor programe sunt condiionate
Conform datelor OCDE - http://goo.gl/pzQ90V i BM - http://goo.gl/zClmpC . Datele donatorilor nu coincid de
multe ori cu cele ale beneficiarului (din pcate platforma AMP e nc disfuncional - http://goo.gl/B8uzS8 ). Rapoartele
anuale ale Cancelariei de Stat privind AOD arat cifre chiar mai mari - 623 mln. Euro n 2013 i 731 mln. Euro n 2014
(aparent OCDE n-a inclus asistena bncilor de dezvoltare BERD/BEI, BDCE, care au alocat surse importante n
ultimii ani).
9
Guvernul Filat a optat n 2013 s nu semneze un nou Memorandum cu FMI dup finalizarea acestuia din motivul
cu nu avea nevoie de noi mprumuturi. Acest aranjament i-a permis s obin AOD de la ali donatori. Lipsa
unor constrngeri din partea FMI (condiionri) a produs o serie de decizii controversate i a diminuat ncrederea
donatorilor care i-au suspendat n 2014 suportul direct/sectorial bugetului http://goo.gl/iazqJ4, http://goo.gl/
qH1tBm.
10
Acest tip de informaie e neoficial i bazat pe observaii proprii cit i de experiena din 2002-2003, cnd Moldovei
i-a fost sistat asistena (FMI i BM).
8

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 11

de ndeplinirea a unei serii de aciuni reflectate n memorandumul FMI, PCERS cu un plan de

aciuni concret. Este vorba de indicatori de msurare (progres, rezultate), timp alocat i trane
planificate11. Moldova are ncheiat AA i trebuie s ndeplineasc i Matricea agreat cu UE care
msoar progresul i rezultatele pentru a obine finanare.

Un model de Matrice poate fi vzut aici - http://goo.gl/1a7kXh. O mostr de evaluare a progresului dup Matrice a
UE - https://goo.gl/xDtNhG, sectorial - http://goo.gl/NV4oiG (draft Table PolicyMatrix).

11

12 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Tipul AOD i specificul instrumentelor folosite

Tipul AOD poate fi de dou feluri: asisten financiar i asistena tehnic, fiecare avnd potenial
diferit de a produce schimbri. Asistena financiar este acordat n special de organizaiile
multilaterale, UE i bnci de dezvoltare (BEI, BERD, BDCE). Aceasta este reflectat n bugetul
naional ca suport bugetar/asisten macrofinanciar/suport sectorial sau ca mijloace alocate pentru
proiecte investiionale12. Suportul bugetar este acordat pentru a sprijini implementarea politicilor
Guvernului n domeniul creterii economice i reducerii srciei, integrrii europene (eventual
sprijinirea unor strategii sectoriale). Suportul direct bugetului este transferat utiliznd sistemele
naionale de administrate financiar i de achiziii. Astfel, folosirea acestor bani este un subiect de
negocieri cu donatorii i are condiii ataate pentru alocarea tranelor i a asigura faptul c acetia vor
fi folosii pentru a produce schimbrile dorite. Atunci cnd ODA este utilizat pentru implementarea
proiectelor investiionale, implementarea i controlul este de cele mai multe ori fcut de donator cu
utilizarea sistemelor de administrare financiar i procurri proprii (sau ale altui donator).
Asistena tehnic ns e oferit ntr-un mod fragmentat i cantiti mai mici, utiliznd sistemele financiare,
procurri i raportri ale donatorului cu scopul de a asigura implementarea unor proiecte i de a sprijini
capacitile instituiilor rii recipiente. O parte din AOD, caracteristic acestui tip, este acordat i prin
intermediul organizaiilor societii civile. Avnd n vedere volumele mai mici acordate prin intermediul
sistemelor donatorilor i faptul c nu este rezultatul unor condiionri, obiectul studiului acestei lucrri
se va concentra pe asistena financiar (suport bugetar direct/sectorial, proiecte investiionale).
Specificul instrumentelor de alocare al AOD a suferit schimbri reflectnd modificarea de aborare
i interesele donatorilor. ncepnd cu 2010, n mare parte, abordarea lor a presupus majorarea
volumelor AOD combinnd asistena financiar (suport bugetar, proiecte investiionale) care era i
asisten tehnic (reforma administraiei publice, oferirea unei expertize pentru a accelera reformele).
Lucru care permite producerea unor schimbri mai semnificative i rapide. Aceast abordare mai
activ a donatorilor a fost precedat de adoptarea de ctre Moldova a politicilor (FMI, BM, UE) care
coincide cu cerinele majoritii donatorilor, precum i de disponibilitatea unor instituii fortificate.
Modalitatea precedent (pn-n 2004) se sprijinea pe alocarea mai puin generoas de asisten
tehnic pentru mbuntirea guvernanei. Se referea la reforma administraiei publice centrale,
democraie i drepturile omului, asisten umanitar, suport macro-financiar, ceea ce reprezenta
mai degrab o ncercare de a stabiliza situaia i de a mbunti instituiile dect o intenie real de
a produce schimbri semnificative rapid.
O delimitare strict dintre asisten financiar i tehnic este dificil pentru c proiectele investiionale conin deseori
componente de asisten tehnic care nu sunt calculate separat. Mai mult ca att, diversitatea operaiunilor AOD
includ forme mixte de instrumente AOD (regionale, transfrontaliere, proiecte tematice i programe etc.).

12

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 13

Angajamente majore i condiiile

pentru reluarea finanrii
Condiiile finanrii s-au schimbat i ele. Astfel, pentru prima data, dinamica ultimilor ani denot
o cretere uoar a ponderii creditelor fa de granturi. Pe parcursul anului 2014, volumul acestora
n totalul resurselor externe a atins ponderea de 55% din totalul angajamentelor. Aceasta se explic
prin atragerea resurselor financiare pentru realizarea proiectelor mari investiionale n infrastructura
drumurilor, aprovizionare cu ap i canalizare i agricultur.
Dup ratarea semnrii Memorandumului cu FMI n 2013, UE s-a poziionat n ultimii ani ca
donatorul cel mai semnificativ pentru Moldova oferind att granturi (suport direct/sectorial
bugetului 135 mln. Euro n 2013 i 220 mln. Euro n 2014 pentru edificarea statului de drept
i dezvoltarea sistemului de sntate) ct i credite prin intermediul bncilor sale de dezvoltare
(BEI, BERD, BDCE). UE a demarat 3 programe pentru suportul bugetar (de circa 88 mln. Euro),
(Managementul finanelor publice, liberalizarea regimului de vize, implementarea ALSAC), 26
mln. Euro au fost oferite pentru consolidarea capacitilor instituionale, iar alte 28 mln Euro
pentru consolidarea ncrederii ntre cele 2 maluri ale Nistrului i n Autonomia Gguz.
Creditele au fost contractate n special pentru proiecte investiionale prin intermediul bncilor de dezvoltare
europene (BERD/BEI) n sum de peste 300 mln. Euro n 2013 (pentru infrastructura drumurilor) cit
i 220 mln. Euro n 2014 oferite de BEI i Guvernul Poloniei (pentru dezvoltarea sectorului agricol). Pe
lng aceasta n 2015 i Guvernul Romniei a decis alocarea a 150 mln. Euro pentru o perioad de 5 ani.
Banca Mondial a alocat circa 32 mln. Euro n 2013 i 48 mln. Euro n 2014, nghend pentru
2015 suportul direct bugetului n sum de 45 mln. USD. Proiectele investiionale i de asisten
tehnic pe care le deruleaz, ns au continuat avnd n vedere faptul c acestea utilizeaz n mare
parte sistemele de management financiar i procurri ale BM. Acest lucru i ofer siguran c aceste
mijloace financiare vor fi utilizate conform destinaiei.
Avnd n vedere situaia precar a Moldovei, care nregistreaz constant deficite bugetare i respectiv
are nevoie de injectare de AOD n buget (cu o societate civil care abia se cristalizeaz13 n rolul ei de
watchdog14), donatorii sunt avantajai. Ei au o prghie de influen considerabil. Prin ponderea asistenei
lor n volumul AOD alocat i relaiilor de importan strategic pentru Moldova, doar FMI, UE, BM
USAID country development cooperation strategy 2013-17 p. 15.
OrysiaLutsevych, How to Finish a Revolution: Civil Society and Democracy in Georgia, Moldova and Ukraine pp.
3-6 http://www.chathamhouse.org/publications/papers/view/188407.

13
14

14 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

pot condiiona sprijinul lor cu implementarea unor politici detaliile crora dei sunt fixate n Matrice de
politici nu sunt fcute publice15. O serie de ali donatori se conduc de monitorizrile pe care le fac aceti 3
i realizarea angajamentelor la nivel de politici (Memorandum, Acord de Asociere i PCERS) n deciziile
pe care le iau atunci cnd decid alocarea ajutorului lor. De asemenea, n vederea armonizrii lucrului
comun, Guvernul la elaborarea documentelor sale de planificare strategic se consult cu aceti donatori.
O mare parte din angajamentele luate la nivel internaional sunt reflectate n propriile sale concepii,
strategii, programe i proiecte. Astfel, alocarea sau nealocarea AOD
pot afecta ntr-un mod simitor realizarea politicilor planificate ntrun an de Guvern, condiionalitatea reprezentnd o decizie de ultim
Prin ponderea asistenei
resort al acestor donatori atunci cnd iau decizia s sancioneze
lor n volumul AOD alocat
anumite devieri semnificative de la cele agreate.
i relaiilor de importan
strategic pentru Moldova
Pn n anul 2014, Moldova s-a bucurat de o deschidere mare din
doar FMI, UE, BM pot
partea UE i BM (Moldova nu mai avea Memorandum cu FMI
condiiona sprijinul cu
din 2013). Chiar i n ciuda scandalurilor care s-au declanat n
implementarea unor politici
cursul anului 2013 i unor abuzuri de putere (de exemplu deciziile
detaliile crora dei sunt
prin asumarea rspunderii a Guvernului de privatizare, achiziii
fixate n Matrice de politici
publice netransparente16) aceasta n-a limitat ajutorul financiar
nu sunt fcute publice.
oferit (n special de UE) ct i a sprijinului politic (frecvena
vizitelor de rang nalt). Moldova a fost calificat drept o poveste
de succes pentru perioada de pn la alegerile naionale din 2014 cu toate c semne de ngrijorare nu
ntrziau s apar (unele din rarele semnale transmise destul de clar17). Situaia s-a schimbat imediat ns
dup alegerile generale (2014). Rnd pe rnd, Prikka Tapiola (Ambasador UE n Moldova)18, Federica
Mogherini (naltul Reprezentant pentru Politic Extern al UE)19, Alex Kremer (Directorul Oficiului
Bncii Mondiale n Moldova)20, Thorbjorn Jagland (Secretarul General al Consiliului Europei)21 iau exprimat rezervele fa de politica promovat de Guvern care potrivit spuselor lor ncalc diverse
angajamente convenite anterior. Att UE ct i BM i-au suspendat suportul direct/sectorial bugetului
n 201522. Anterior i reprezentanii FMI, la sfrit de implementare a Memorandumului FMI, i-au
exprimat unele ngrijorri cu privire la politica bugetar-fiscal promovat de Guvern i privatizarea
Bncii de Economii, ct i unele rezerve a politicilor ulterioare de gestionare a cazului, sanitaia i
transparentizarea sectorului financiar bancar23, Moldova ratnd ultima tran de 76 mln. USD24. O
Observaia se refer nu doar la Matricele de politici cit i la rapoarte de monitorizare i evaluare - http://www.zdg.md/
editia-print/politic/suportul-bugetar-oferit-de-ue-secret-de-stat.
16
Moldova nu are un raport de estimare al sistemului naional de procurri (CPAR) din 2010 http://goo.gl/M8VNIi
iar cel de management financiar a fost fcut public n 2015 (ultimul era din 2011)- http://goo.gl/sz3Fvi.
17
https://tv7.md/ro/politica/politica-invitatul-special-al-emisiunii-ambasadorul-germaniei-in-rm-matthias-meyer/
18
http://goo.gl/DbfMUY , http://goo.gl/T6RCzB , http://goo.gl/2sV8lX , http://goo.gl/cGR8Nj , http://goo.gl/
ZiuOEB , http://goo.gl/xhGHFx , http://goo.gl/oDPiIQ , http://goo.gl/8Njimj
19
http://anticoruptie.md/ro/stiri/oficiali-ue-despre-cazul-judecatoarei-domnica-manole
20
http://goo.gl/vJ5iKF , http://goo.gl/uOK0L5
21
http://www.nytimes.com/2015/08/11/opinion/bring-moldova-back-from-the-brink.html?_r=0
22
Suportul financiar al UE este condiionat de respectarea criteriilor de performan specificate n Matricea de politici
coordonat cu UE. Pn la acest moment (2015) 28,2 milioane Euro au fost transferate ctre buget i alocate pentru
implementarea activitilor prevzute n Strategia de reform a justiiei. Debursrile urmtoare au fost ngheate pn
nu vor fi ndeplinite condiiile de reformare a Procuraturii i lupta pentru eradicarea corupiei Boskovic M (2015):
Viitoarele instrumente i cadru de reformare a justiiei n Moldova - http://goo.gl/YisTgN
23
http://www.imf.md/press/pressl/pressl-160516.html
24
Moldova a decis s nu prelungeasc atunci Memorandumul http://goo.gl/halIQ1, http://goo.gl/9Xv98S, http://goo.gl/ZLxeT7
15

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 15

serie de vizite ale misiunilor FMI au fost efectuate, multe din ele fiind lipsite de mandat de negociere
datorit instabilitii politice sau lipsei consensului cu privind politicile actuale ale Guvernului. Ultima
misiune (27 mai curent) a comunicat nregistrarea unor progrese dar n acelai timp i probleme
nesoluionate25. Totui, un anun recent pe site-ul oficiul FMI n Moldova comunic despre o alt
misiune, care din cte se pare, de data aceasta, vine s negocieze un nou Memorandum. 26
Recomandrile donatorilor, o parte din care reprezint i condiionaliti pentru deblocarea
finanrii au fost exprimate nc la sfritul anului 2015 prin constatrile Consiliului Europei
cu privire la Republica Moldova. Rapoartele de progres al Comisiei Europene cu privire la PEV,
document de politici al partenerilor de dezvoltare27 care conin n linii generale cam acelai set de
aciuni. Pentru AOD de 150 milioane Euro (cu o prima tran de 60 mln. de Euro debursat i o
alta de 50 mln. Euro ateptat pn la sfritul anului) oferit de Guvernul Romniei, Bucuretiul
nu a prezentat o list de condiionaliti detaliat (Matrice). Asta dei iniial a fost convenit c va
ine cont de negocierile care se duc cu FMI, BM i UE, Romnia nu a prezentat o list detaliat de
condiionaliti. Aceasta nu ne ofer vreo informaii despre msura n care poziia sa este armonizat
cu condiiile ce in de progresul reformelor (dimensiunea de dezvoltare). Alte 40 de mln. USD au
fost promii de BM pentru a finana deficitul bugetar28. Acest lucru d impresia c cel puin pentru
prima perioad, Guvernului n criz mare de lichiditi i se ofer ansa de a stabiliza situaia ntr-un
mod care, pe de o parte, n-ar angaja UE capabil s-i afecteze imaginea i credibilitatea n Moldova
i pe de alta, i-ar permite s foloseasc mai departe mecanismul de condiionare. Constrns de
insuficiena de mijloace, Guvernul a fost nevoit s accepte implementarea unor cerine cum ar fi
aprobarea pachetului de legi cu privire la Comisia Naional de Integritate29, crearea unei Agenii
de Soluionare a Contestaiilor independente i a legislaiei secundare n domeniul achiziiilor30,
elaborarea unei noi strategii de reform a administraiei publice,31
adoptarea legii cu privire la Procuratur (dei modificat pe ultima
sut de metri)32 elaborarea i adoptarea unui nou mecanism de
Politica blnd a UE n
finanare a societii civile (Legea celor 2%). O bun parte din
Moldova a euat la capitolul
ele fac parte din foaia de parcurs privind agenda de reforme
promovarea reformelor
prioritare33 (vezi Anexa nr. 1).
(dezvoltarea) pe termen
scurt reuind ns s
Lipsa unor informaii detaliate cu privire la condiionaliti i
satisfac interesele de
realizarea lor nu permite o estimare mai exact a gradului de
politic extern de atragere
realizare i a efectelor lor. Totui, aceasta demonstreaz c
a Moldovei prin intermediul
atunci cnd este aplicat ntr-un mod mai strict, mecanismul de
angajamentelor asumate
condiionare poate servi ca prghie pentru influenarea deciziilor
prin semnarea AA
Guvernului.
http://www.imf.md/press/pressl/pressl-160527.html
http://www.ipn.md/ro/economie-business/77041
27
http://goo.gl/wodIaW , http://goo.gl/A3E71d , http://goo.gl/X1mQZZ
28
Conform declaraiilor Ministrului Finanelor Octavian Armau la edina Parlamentului pentru aprobarea bugetului
de stat - http://www.logos.press.md/node/61566
29
http://goo.gl/DuQLGd
30
http://www.mf.gov.md/node/10235
31
http://goo.gl/fTwWH1
32
http://goo.gl/g5Yomx
33
http://goo.gl/suQryO
25
26

16 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Concluzie
Monitorizarea AOD a fost mpiedicat de transparena insuficient att la donatori ct i Guvern cu
privire la condiionaliti ataate AOD i informaia despre realizarea lor (rapoartelor de monitorizare
i evaluare interim i finale). Astfel, opacitatea cu privire la condiionaliti ataate AOD a permis,
concentrarea unui grad mare de discreie la nivel inter-guvernamental. Prin urmare, eficiena i
scopurile de dezvoltare care stau la baza dimensiunii economice de eficien a AOD au fost subminate
de logica geopolitic (avnd n vedere miza alegerilor naionale). Pe termen scurt, semnarea AA i
pstrarea unor fore de dreapta pro-europene la crma rii au contat mai mult dect ndeplinirea
condiionalitilor ataate AOD. n acest sens, se poate spune c cel puin pentru aceast perioad,
politica blnd a UE n Moldova a euat la capitolul promovarea reformelor (dezvoltarea) pe termen
scurt reuind ns s satisfac interesele de politic extern de atragere a Moldovei prin intermediul
angajamentelor asumate prin semnarea AA. Imediat dup alegerile naionale, att UE ct i ceilali
donatori majori i-au modificat abordarea i mecanismele au devenit mai coercitive (AOD a fost
suspendat) aplicnd mai strict condiionalitatea (aspecte ale puterii dure). Astfel, noul Guvern
fiind ntr-o situaie dificil a fost nevoit s introduc n agenda sa prioritar unele msuri cerute de
donatori i societatea civil pentru a debloca finanarea extern. Dup toate aparenele, mecanismul
de condiionare al AOD poate promova adoptarea unor reforme atunci cnd acesta se bazeaz pe
criterii de eficien economic (de dezvoltare, caracteristic n special ageniilor multilaterale) i nu
este subminat de considerente de ordin politic (la nivel geopolitic). Rmne de vzut n ce msur i
cum va fi aplicat acesta de ctre donatori i mai departe. Att timp ns ct nu va fi fcut o mai mare
transparen cu privire la ndeplinirea condiiilor naintate pentru obinerea finanrii (publicarea
Matricilor de condiionaliti i a rapoartelor), va persista riscul c dimensiunea economic (de
dezvoltare a AOD) va fi neglijat n favoarea celei politice.

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 17

Recomandri
I. Ctre donatori (n special multilaterali):

- Publicarea Matricelor de condiionaliti pentru finanarea a FMI, UE i BM pentru a permite

monitorizarea ct i evaluarea rezultatelor implementrii lor i de ctre societatea civil. Aceasta
va evita situaii pe viitor cnd Guvernul dei obine finanare extern nu implementeaz
reformele pe domeniile cele mai senzitive, iar donatorii sunt limitai (dimensiunea politic)
n aplicarea mecanismelor mai stricte de condiionare (alegerile naionale, semnarea AA,
aspecte ce in de suveranitate).
- Consultarea strategiilor de ar i regionale a donatorilor mai intens cu Guvernul i societatea
civil pentru un design al politicilor ct mai adecvat nevoilor rii.
- Efectuarea i publicarea regulat a rapoartelor de monitorizare i evaluare AOD precum i a
celor de evaluare a calitii sistemului de procurri i managementului financiar naional.

II. Guvernului (Cancelaria de Stat, ministere de resort la nivel sectorial):

- mbuntirea sistemului de raportare i publicarea datelor att de Guvern ct i donatori

ntr-o platform de date comun gen www.amp.gov.mdct i a celor la nivel de sector cum ar
fi http://srsj.justice.gov.md/
- Includerea unei informaii mai ample n rapoartele de monitorizare i evaluare despre cum
suportul donatorilor (suport direct bugetului/sectorial, proiecte investiionale/de asisten
tehnic) a ajutat la implementarea prioritilor de dezvoltare din cadrul principalelor
documente naionale de planificare strategic (SND, Programul de activitate a Guvernului,
AA). Nu e treaba Guvernului s raporteze despre rezultatele i eficiena unor proiecte
separate a donatorilor ct estimarea rezultatelor lor la nivel de sector sau prioritate (ca sport
la implementarea prioritilor sale).

III. Guvern i donatori:

- Identificarea n comun a unor instrumente de sprijin pentru societatea civil pentru a efectua
monitorizri i evaluri mai ales pe sectoare unde se atest ineficiene i vulnerabiliti (cum ar fi
monitorizarea achiziiilor publice n perioada de pn la 2014 au fost practic lipsite de finanare).

18 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Anexa nr. 1

34

UE

CE

BM

FMI

1. Intensificarea
eforturilor de prevenire
i lupta contra
corupiei.

1. Reforme de
depolitizare a
instituiilor publice.

1. Soluionarea
problemelor din
sectorul bancar al
Moldovei.

1. Transparentizarea
acionariatului
sectorului bancar.

2. Reforma justiiei
(CC, Procuraturii,
implementarea pe
deplin a pachetului de
legi privind prevenirea
corupiei, consolidarea
capacitilor
operaionale a CNI,
CNA, optimizarea
hrii instanelor
judectoreti, sistemul
de distribuie aleatorie a
dosarelor etc.).

2. Tratarea corupiei
sistemice.

2. Asigurarea
sustenabilitii
bugetului naional.

2. Diminuarea
interferenelor politice
i a justiiei
in activitatea de
supraveghere si
reglementare a
sectorului bancar.

3. mbuntirea
3. Reforma
guvernanei corporative, administraiei publice.
transparenei
proprietii
sectorului bancar i a
supravegherii sectorului
financiar-bancar.

3. Protecia
deponenilor de frauda
din sectorul bancar.

3. Independena
activitii instituiilor.

4. ntrirea capacitilor
i independenei a
Bncii Naionale.

4. Asigurarea eficienei
instituiilor regulatorii.

4. Lichidarea Bncii
de Economii, Banca
Social i Unibank.

4. Reforma sistemului
de pensionare.

5. Reluarea dialogului
transnistrean i
implementarea
prevederilor ALSAC n
regiunea transnistrean.

5. Transparena i
responsabilitatea
n managementul
finanelor publice i a
procesului decizional.

5. Lupta contra
corupiei i tragerea la
rspundere a cazurilor
de corupie la nivel
nalt.

5. Privatizarea
ntreprinderilor de stat.

O serie de cerine menionate n interviurile i lurile de poziie ale UE, CE, BM, FMI.

34

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 19

6. Investigarea fraudei
bancare, recuperarea
pierderilor i tragerea
la rspundere a
persoanelor vinovate.

6. ntrirea guvernanei
corporative,
independenei
i puterilor de
supraveghere a BNM,
Comisiei pentru Piee
Financiare.

6. Asigurarea
transparenei n sectorul
bancar.

7. Depolitizarea
instituiilor

7. Investigarea fraudei
bancare din 2014 i
recuperarea activelor
sustrase, tragerea
la rspundere a
vinovailor.

7. Meninerea
stabilitii
macroeconomice.

8. Managementul
finanelor publice i
transparena proceselor
bugetare.

8. Alinierea cadrului
legal n domeniul
splrii banilor cu
legislaia UE

8. Optimizarea i
cheltuirea eficient a
banului public.

9. Reforma
administraiei publice.

9. Independena
justiiei i a instituiilor
de aplicare a legilor,
a luptei contra
corupiei, reforma
procuraturii, numirea
judectorilor bazat pe
merit i n condiii de
transparen.
10. Transparena
finanrii partidelor,
mass-media.
11. Reluarea
discuiilor pe
problema conflictului
transnistrean.

6. Politic bugetarfiscal echilibrat.

20 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Bibliografie
Akram, Tanweer 2003, The internationalforeignaidregime: whogetsforeignaidandhowmuch?
AppliedEconomics, 2003, vol. 35, issue 11, pp.1351-1356
Berthlemy, Jean-Claude 2006, Aidallocation: Comparingdonors behaviours, Swedish Economic
Policy Review (13) pp. 75-109
Boon Peter 1995, Politicsandtheineffectiveness of foreignaid, Centre for Economic Performance,
Discussionpaper No. 272
Bauer, Peter, Yamey, Basil 1982, Foreign aid: Whatis at stake?The public interest, Washington,
DC, National Affairs Inc,pp. 53-69
Burnside Craig, Dollar David 1999, Aid, Policies, andGrowth, MacroeconomicsandGrowth Division
PolicyResearchDepartment, World Bank
Bermeo, Blodgett Sarah 2010, DevelopmentandStrategy: AidAllocation in an Interdependent
World, Duke University
Doucouliagos, Hristos, Paldam, Martin 2011, The ineffectiveness of developmentaid on growth:
An update 2011European Journal of Political Economy, 27 (2), pp. 399404
Dreher, Axel, Sturm, Jan-Egbert, Vreeland, Raymond James 2009, Global Horse Trading: IMF
loans for votes in the United NationsSecurity CouncilEuropean Economic Review, European
Economic Review (2009)
Dreher, Axel, Eichenauer, Vera, Gehring, Kai 2013, Geopolitics, AidandGrowth,CESifoWorking
PaperSeries No. 4299
De Mesquita, Bruce Buenoand Smith, Alastair 2007, Foreign AidandPolicyConcessions, Journal
of Conflict Resolution, vol. 51(2), pp. 251-284
Dollar David, PritchettLant 1998, AssessingAid: What Works, WhatDoesnt, andWhy, World
Bank policyresearch report, Washington, D.C., The World Bank
Djankov Simeon, Montalvo G. Jose, Reynal-Querol Marta 2006, Does Foreign aidhelp?, Center
for Economic Performance, Cato Journal, vol. 26(1)

Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova? | 21

Easterly, William 2012, Wasdevelopmentassistance a mistake?, New York University, Department

of Economics
Friedman, Steven Howard 2013, CausalInferenceandtheMillenniumDevelopmentGoals (MDGs):
AssessingWhetherThereWas an Acceleration in MDG DevelopmentIndicatorsFollowingthe MDG
Declaration, MPRA Paper
Gilpin Robert 2001, Global Political Economy. Understandingthe International Economic Order
Lancaster Carol 2007, Foreign AidDiplomacy, Development, Domestic Politics, University of Chicago
Press, Chicago and London
Mosley, Paul, Hudson, John, Horrell, Sara 2004, Aid, the Public Sector andthe Market in
LessDevelopedCountries,The Economic Journal, Vol. 97, pp. 616-41
Minoiu
Camelia,
Reddy,
G.
Andsanjay
2007,
AidDoesMatterAfterAll:
RevisitingtheRelationshipbetweenAidandGrowth, The Magazine of Economic Affairs, Vol. 50(2)
McGillivray
Mark
2003,
Aideffectivenessandselectivity:
Integrating
objectivesintoaidallocations, UNU WIDER,DiscussionPaper No. 2003/71

multiple

MoyoDambisa 2009, DeadAid. Whyaidisnotworkingandhowthereis a betterway for Africa,

PenguinBooks Limited
Morgenthau, Hans 1962, A Political Theory of Foreign Aid, The American Political Science Review,
Vol. 56, (2), pp. 301-309
Nye Joseph Jr. 2011, The Future of Power, Public Affairs Inc.
Pieterse, Nederveen 2010, DevelopmentTheory, second edition, SAGE Publications Ltd.
Radelet, Steven 2006, A Primer on Foreign Aid, WorkingPaperNumber 92
Roodman David 2007, The Anarchy of Numbers: Aid, Development, andCross-CountryEmpirics,
Center for Global Development, WorkingPaper 32
Stern Nicholas 2002, A Strategy For Development, The
ReconstructionandDevelopment / The World Bank, Washington

International

Bank

for

Sachs D. Jeffrey 2005, The End of Poverty. Economic possibilities for ourtime, Penguin Group
State Chancellery (2014): Annual Report on externalassistanceprovidedtothe Republic of Moldova
(lastaccessed 06.06.2016)
http://www.amp.gov.md/portal/node/38
State Chancellery 2013, Annual Report on externalassistanceprovidedtothe Republic of Moldova
(lastaccessed 02.01.2014) http://www.ncu.moldova.md/public/files/AE_REPORT_2012_eng.pdf

22 | Potenialul asistenei externe: mai poate mecanismul de condiionare promova reformele n Moldova?

Tarp, Finn 2009, Aideffectiveness UNU-WIDER

Tarp, Finn 2006, AidandDevelopment, Swedish economic policyreview vol. 13, pp.9-61 http://
mpra.ub.uni-muenchen.de/13171/
Kuziemko, Ilyana, Werker, Eric 2006, HowMuchIs a Seat on theSecurity Council Worth? Foreign
AidandBribery at the United NationsJournal of Political Economy 114, no. 5 pp. 905-930.