Achizitii Publice Yn Moldova - Probleme Si Solutii

Achiziiile publice n Republica
Moldova: probleme i soluii

Autori:
Dumitru Budianschi (coordonator)
Denis Cenu
Olesea Stamate
Serghei Merjan

Chiinu, mai 2014

2
Not de limitare a responsabilitii
Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent EXPERT-
GRUP n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica Moldova: monitorizarea
transparenei i promovarea controlului public finanat de Fundaia Soros-
Moldova.
Totodat, numai autorii sunt responsabili de afirmaiile din acest document, care nu
sunt n mod necesar mprtite de finanator sau de persoanele care au fcut
comentarii.
EXPERT-GRUP nu adopt poziii colective.

3
Coninut:
INTRODUCERE ................................................................................................................................................. 5
SUMAR EXECUTIV ........................................................................................................................................... 7
1. DIMENSIUNEA I ROLUL ACHIZIIILOR PUBLICE N UTILIZAREA BANILOR PUBLICI ................. 10
1.1. EVOLUIA ACHIZIIILOR PUBLICE ........................................................................................................... 11
1.2. STRUCTURA I VOLUMUL ACHIZIIILOR PUBLICE ..................................................................................... 13
2. CADRUL INSTITUIONAL I PROCESUL DE ACHIZIII PUBLICE .................................................... 18
2.1. ROLUL I RESPONSABILITATEA AGENIEI ACHIZIII PUBLICE ................................................................... 18
2.2. ROLUL I RESPONSABILITATEA AUTORITILOR CONTRACTANTE ............................................................. 18
2.3. MONITORIZAREA, CONTROL I SANCIONAREA N DOMENIUL ACHIZIIILOR PUBLICE .................................. 19
3. GOLURILE I CONSTRNGERILE PROCESULUI DE ACHIZIII ........................................................ 22
3.1. DESCRIEREA PROCESULUI DE ACHIZIII ................................................................................................. 22
3.2. FAZA PRE-ACHIZIII .............................................................................................................................. 23
3.2.1. Identificarea necesitilor ........................................................................................................... 23
3.2.2. Bugetarea ................................................................................................................................... 24
3.2.3. Structurarea procesului de achiziii ............................................................................................ 25
3.2.4. Concluzii i recomandri la faza pre achiziii ........................................................................... 29
3.3. ACHIZIIA PROPRIU-ZIS ....................................................................................................................... 30
3.3.1. Publicarea anunului de intenie i a invitaiei de participare ..................................................... 30
3.3.2. Solicitri de clarificare i oferirea clarificrilor ............................................................................ 31
3.3.3. Deschiderea ofertelor ................................................................................................................. 32
3.3.4. Evaluarea ofertelor ..................................................................................................................... 32
3.3.5. Atribuirea contractului ................................................................................................................ 34
3.3.6. Concluzii i recomandri la faza achiziii ................................................................................... 34
3.4. POST-ACHIZIIE ................................................................................................................................... 35
3.4.1. Anunul de atribuire a contractului.............................................................................................. 35
3.4.2. Implementarea contractului ........................................................................................................ 36
3.4.3. Concluzii i recomandri la faza Post-Achiziie ......................................................................... 38
4. PRINCIPALELE SCHEME DE ARANJARE, COLUZIUNE I FRAUDARE A ACHIZIIILOR PUBLICE
40
4.1. CORUPIA I CONFLICTUL DE INTERESE N ACHIZIIILE PUBLICE .............................................................. 40
4.2. SCHEME DE ARANJ ARE A ACHZIIILOR PUBLICE ...................................................................................... 42
4.3. SCHEME DE COLUZIUNE N CADRUL ACHIZIIILOR ................................................................................... 49
4.4. SCHEME FRAUDULOASE ....................................................................................................................... 50
5. ACHIZIIILE N CADRUL PROIECTELOR FINANATE DIN SURSELE EXTERNE ............................ 53
6. PROBLEME GENERALE LEGATE DE TRANSPARENA ACHIZIIILOR PUBLICE .......................... 60
7. TEHNOLOGIILE INFORMAIONALE N ACHIZIIILE PUBLICE.......................................................... 63
8. CONCLUZII I RECOMANDRI GENERALE ........................................................................................ 69
9. ANEXE...................................................................................................................................................... 71

4

Lista de Figuri:
Figura 1 Volumul achiziiilor publice pentru anii 2008-2013, axa dreapt % din PIB ...................................... 10
Figura 2 Procedurile anulate de autoritile contractante i Agenia AP ......................................................... 15
Figura 3 Procedurile anulate de autoritile publice dup criteriul motivelor ................................................... 16
Figura 4 Numrul de contestaii i tipul acestora ............................................................................................. 16
Figura 5 Schema procesului ed achiziii .......................................................................................................... 22
Figura 6 Sursele de finanare extern n curs de derulare la 01 aprilie 2014 (mil euro) ................................. 53
Lista de Tabele:
Tabelul 1 Numrul achiziiilor publice conform obiectului achiziiilor publice i a procedurilor aplicate .......... 14
Tabelul 2 Contractele atribuite n urm procedurilor desfurate prin RSAP (%) ........................................... 14
Tabelul 3 Valoarea i numrul de contracte a achiziiilor publice n funcie de proceduri, milioane, lei .......... 14
Tabelul 4 Achiziiile publice n funcie de procedurile pe care le urmeaz (dup nr. de contracte, %) ........... 15
Tabelul 5 Monitorizarea paginilor web ale ministerelor, aprilie 2014 ............................................................... 61
Lista de Anexe:
Anexa 1 Evoluia achiziiilor publice conform valorii contractelor (mil., lei) pentru anii 2008-2013 ................. 71
Anexa 2 Descrierea procesului de achiziii ...................................................................................................... 72
Anexa 3 Infromaii privind acorduri de majorare semnate n anul 2011-2013 (ianuari e noiembrie2013
......................................................................................................................................................................... 77
Anexa 4 Informaia privind proiectele finanate din surse externe ce au fost n derulare la situaia din
01.04.2014 ....................................................................................................................................................... 78

5
Introducere
n economiile contemporane, tot mai multe bunuri i servicii sunt achiziionate de guvernede pe
pia de la sectorul privat. De modul n care Autoritile Contractante efectueaz achiziiile n mare
parte depinde eficiena utilizrii banilor publici. Pierderile rezultate din achiziiile publice afecteaz
grav dezvoltarea infrastructurii i serviciilor publice, ducnd la deteriorarea mediului de afaceri i
afectnd calitatea vieii cetenilor. De asemenea, achiziiile publice reprezint un domeniu propice
pentru manifestarea corupiei, care prin efectele multiple i complexe ale acestuia erodeaz statul
pe toate dimensiunile acestuia. Totodat, achiziiile publice nu pot fi vzute ca un domeniu care nu
este influenat de multitudinea relaiilor sociale, administrative i juridice din societate. Astfel,
atingerea unei performane nalte n achiziiile publice nu poate fi efectuat doar prin mbuntirea
procedurilor de achiziii.
Scopul acestui studiu este de a prezenta situaia din achiziiile publice din Republica Moldova, nu
numai prin prisma politicilor i reglementrilor din acest domeniu, dar i innd cont de ali factori
care pot influena performana acestora.
Rezultatele studiului se bazeaz pe analiza actelor legislative din achiziiile publice, consultarea
paginilorWEB ale autoritilor publice, organizaiilor internaionale, inclusiv a donatorilor.De
asemenea, au fost studiate practicile internaionale n acest domeniu. n calitate de surse de
informaie privind procesul real de achiziii publice i performana acestuia au fost utilizate
rapoartele de audit ale Curii de Conturi din perioada 2011-2013 (circa 60 rapoarte), drile de
seam ale autoritilor contractante pe achiziii i contestaiile prezentate de ctre Agenia
Achiziiilor Publice la solicitarea autorilor i rapoartele Ageniei publicate pe http://tender.gov.md/ .
De asemenea, pentru a evalua conlucrarea Ageniei cu autoritile publice locale au fost
intervievate i chestionate peste 30 de autoriti locale de nivelul I i II.
Studiul conine 7 capitole de baz, Introducere i Sumar executiv. n primul capitol este prezentat
privirea de ansamblu a dezvoltrii achiziiilor publice n Republica Moldova i evoluia volumelor,
precum i a structurii achiziiilor dup tip i formele acestora. Astfel, au fost scoase n eviden
principalele tendine n achiziiile publice.
Capitolul al doilea este destinat cadrului instituional general. Aici sunt prezentate principalele
responsabiliti ale autoritilor contractante i a Ageniei de Achiziii Publice, de asemenea, fiind
descris cadrul de monitorizare i sancionare n achiziiile publice.
Principalele rezultate ale analizei achiziiilor publice efectuate de ctre autoritile contractante sunt
prezentate n capitolul 3. La nceputul capitolului este prezentat schema procesului de achiziii, iar
Anexa 1 conine a descriere detaliat a acestuia. A fost efectuat analiza detaliat a golurilor i
constrngerilor la fiecare etap i sub-etap a procesului de achiziii i formulate principalele
concluzii i recomandri pentru fiecare faz.
n capitolul 4 au fost prezentate principalele metode (scheme) utilizate pentru aranjarea (fraudarea)
achiziiilor publice. n acest capitol au fost prezentate principalele caracteristici ale acestor scheme,
condiiile favorizante pentru acestea. innd cont de faptul c evaluarea amplorii de aplicare a
schemelor este o sarcin care depete cadrul acestui studiu, atenia s-a axat mai mult pe
descrierea riscului de apariie n Republica Moldova.
6
Capitolul 5 este destinat descrierii achiziiilor din surse externe. Aici au fost descrise n special
procedurile Bncii Mondiale i a celor care deriv din Directivele UE. De asemenea a fost atins
subiectul relaiei conceptuale dintre acestea i sistemul naional.
n capitolul 6 sunt prezentate principalele probleme legate de asigurarea transparenei, n special
prin dimensiunea de dezvluire a informaiei privind procesul de achiziii n general. Este prezent
i o analiz a paginilor web ale ministerelor privind reflectarea procesului de achiziii.
Nivelul actual de dezvoltare a achiziiilor electronice i aplicare a tehnologiilor informaionale n
achiziii, perspectivele imediate i impedimentele n dezvoltarea acestora n Republica Moldova,
sunt prezentate n capitolul 7.
Studiul se finalizeaz cu concluzii i recomandri generale.

7
Sumar executiv
Volumul achiziiilor publice n Republica Moldova constituie circa 9% din PIB, sau circa 24% din
Bugetul Public Naional pentru anul 2013. Astfel, orice mbuntire n acest sistem poate contribui
substanial la majorarea beneficiilor pentru societate. n ultima perioad se prefigureaz o tendin
puternic de cretere a numrului de achiziii prin cererea ofertelor cu pre fa de alte forme de
achiziii.
Agenia Achiziiilor Publice este responsabil de coordonarea i reglementarea politicilor n
domeniul achiziiilor publice la nivel naional, care se subordoneaz Ministerului Finanelor.
Totodat, autoritile contractante sunt cele care nemijlocit sunt responsabile de efectuarea
achiziiilor i calitatea acestora. Principalul element n procesul achiziiilor publice este Grupul de
Lucru. n atribuiile lor intr examinarea i identificarea necesitilor autoritii contractante,
elaborarea planurilor anuale i trimestriale de achiziii, efectuarea selectrii furnizorilor, purtnd,
de fapt, responsabilitatea n faa legii i a autoritarii contractante pentru rezultatele obinute.
Principala problem la nivel de autoritate contractanta n relaia cu Grupul de Lucru ine
deasigurarea unei independene i responsabilizri reale a acestuia.
Succesul n achiziiile publice n cea mai mare parte este determinat de activitatea autoritilor
contractante, Ageniei Achiziiilor Publice i instituiilor ce exercit controlul administrativ asupra
autoritilor contractante, organelor de drept i Curii de Conturi. Veriga slab n acest lan, la acest
moment, sunt organele ierarhic superioare care nu acord atenia cuvenit evalurii rezultatelor
obinute din achiziii i a organelor de drept. Forele motrice ale procesului de mbuntire a
calitii achiziiilor publice sunt Agenia Achiziiilor Publice i Curtea de Conturi.
Procesul de achiziii poate fi mprit n trei etape: Pre-Achiziii, Achiziii propriu-zis, i Post-
Achiziii. Principalele constrngeri la aceast etap sunt legate de (i) capacitile insuficiente a
membrilor grupului de lucru n planificarea adecvat a achiziiilor, elaborarea documentelor,
cerinelor i specificaiilor calitative i obiective, (ii) stabilirea inadecvat a
responsabilitilor/atribuiilor membrilor grupului de lucru i responsabilitatea sczut a acestora n
procesul de achiziii publice, inclusiv i n executarea prevederilor legale, (iii) insuficiena
controalelor interne i a monitorizrii din partea AAP asupra procesului de achiziii publice. n
general la acest etap se acord o importan nejustificat de mic comparativ cu impactul
acesteia asupra rezultatelor finale.
Procesul de tender propriu-zis este de regul mai vizibil, fiindu-i acordat o atenie sporit.
Problemele aferente acestei faze sunt legate preponderent de executarea atribuiilor de ctre
membrii grupului de lucru. Din activitatea acestora nu se observ atingerea unui nivel suficient de
mare de competiie a ofertanilor. Astfel, nu se respect sau nu se aplic aciunile necesare pentru
asigurarea transparenei, respectrii imparialitii i confidenialitii n implicarea membrilor
grupului de lucru. Admiterea aplicrii neuniforme i discriminatorii a unor cerine, i atribuirea
contractelor cu nerespectarea cadrului legal, constituie alte aspecte problematice. Totodat, unele
probleme sunt generate de capacitatea insuficient a Ageniei Achiziii Publice privind publicarea
pe propria pagina WEB a invitaiilor de participare.
Problemele aferente fazei de post-achiziie sunt cauzate n special de executarea controlului din
partea autoritilor contractante. Principalele riscuri la aceast etap sunt legate de majorarea
nejustificat a valorii contractelor i acceptarea unor bunuri i servicii necalitative. Importana
executrii unor activiti de evaluare i control a rezultatelor achiziiilor din partea tuturor actorilor
8
implicai n acest proces este crucial n schimbarea situaiei legat de performana achiziiilor
publice. Neregulile la aceast etap sunt cruciale pentru tot procesul de achiziii. Pe lng
prejudiciile nsemnate care se aduc bugetului, acestea creeaz o atmosfer de autodisciplin la
ofertani despre faptul c fr relaiile respective nu este bine s te angajezi intr-o achiziie public.
Nivelul nalt de corupie, inclusiv i n justiie, nivelul sczut de control i capacitatea insuficient pe
diferite dimensiuni ale achiziiilor publice n cazul autoritilor coroborate cu un mediu de afaceri
netransparent sunt condiiile perfecte pentru aplicarea celor mai efective scheme frauduloase n
detrimentul interesului public. n Republica Moldova exist un risc major privind aplicarea aproape
a tuturor schemelor de aranjare, coluziune i fraudare a achiziiilor. Exist o multitudine de
evidene c astfel de scheme de aranjare ca: (i) semnarea multiplelor acorduri adiionale la
contracte cu acelai furnizor, (ii) divizarea achiziiilor, (iii) aplicarea nejustificat a achiziiilor dintr-o
singur surs, sunt pe larg utilizate. De asemenea, agenii economici aplic schemele de
coluziune prin: (i) utilizarea ofertelor complementare, (ii) rotaia ofertelor, sau (iii) mprirea pieei.
Din schemele de fraudare cele mai multe evidene se pot aduce n favoarea existenei legate de:
(i) neexecutarea clauzelor contractuale, (ii) nlocuirea produselor fr informarea beneficiarului i
obinerea aprobrii din partea acestuia i (iii) prezentarea documentelor i rapoartelor false.
Moldova beneficiaz de sume importante de finanare din surse externe. De regul pentru
achiziiile din aceste surse sunt utilizate procedurile instituiilor internaionale. Totodat, utilizarea
sistemelor de achiziii naionale n cadrul proiectelor finanate de donatori este o iniiativ a OECD
n cooperare cu instituiile financiare internaionale, donatori i ri recipiente, care are ca obiectiv
reducerea poverii asupra arilor recipiente ca urmare a utilizriiregulililor de achiziii naionale n
paralel cu regulilile de achiziii impuse de organizaiile internaionale. Armonizarea regulilor de
achiziii naionale cu cele ale finanatorilor ar reduce costurile de tranzacie pentru rile recipiente.
Pn n prezent, sistemul de achiziii n Republica Moldova a fost evaluat de Banca Mondial de 3
ori, 2003, 2008, 2010, inclusiv 2 ori n baza metodologiei OECD. n urma evalurii au fost
constatate anumite probleme n sistemul naional de achiziii, care urmeaz a fi lichidate prin
colaborarea cu instituiile internaionale inclusiv, i oferite recomandri de ameliorare a situaiei i
consolidarea sistemului. Implementarea cu succes a reformelor i consolidarea sistemului vor
contribui la perceperea pozitiv i creterea ncrederii donatorilor n sistemul de achiziii publice din
Moldova
Transparena n achiziiile publice este crucial pentru obinerea unui nivel bun de concuren a
ofertanilor, sporirea responsabilitii i responsabilizrii instituiilor i a persoanelor implicate n
acest proces. Cu prere de ru, multe autoriti contractante nu sunt preocupate de a crea i a
gestiona n modul necesar rubricile dedicate achiziiilor pe paginile web, nu public planurile de
achiziii, nu ofer informaii complete i n timp oportun asupra achiziiilor, ofer foarte puine
informaii i incomplete privind rezultatele acestora. De asemenea, nici cadrul legal nu este bine
dezvoltat la capitolul asigurrii transparenei, iar n condiiile Moldovei cnd autoritile contractante
nu aplic politici voluntare privind asigurarea transparenei acest lucru este un impediment major n
obinerea unor rezultate bune n achiziii.
La momentul actual, Republica Moldova are un Registru de Stat al Achiziiilor Publice care se afl
la etapa de implementare. Aceasta este prima etap n digitizare a achiziiilor publice. Circa 100 de
autoriti contractante utilizeaz acest sistem, care permite Ofertantilor s controleze procesul de
desfasurare a achizitiilor, simplificarea interactiunii cu autoritatile contractante, mbuntirea
gestiunii procesului asigur o generare rapid a informaiei statistice. n luna iunie 2014 este
planificat lansarea versiunii actualizate a Registrului ce va include un set de forme de raportare
9
noi, funcionaliti noi i desfurarea sistemului n infrastructura M-Cloud oferit de Centrul de
Guvernare Electronic. Totodat, dezvoltarea rapid a e-achiziiilor ntmpin cteva constrngeri.
Principalele din acestea se refer la lipsa unei strategii, cooperarea interministerial sczut,
diferene n rspndirea i utilizarea tehnologiilor informaionale n spaiul rural i urban, exist
constrngeri financiare privind meninerea i promovare sistemului, accesul la semnturile digitale
este dificil. Dei procesul de dezvoltare a e-achiziiilor a fost foarte lent ( RASP a fost iniiat n
2008), odat cu crearea Centrului de Guvernare Electronic au fost create noi condiii pentru
impulsionarea acestui proces nu doar la nivel tehnic, dar i organizaional.

10
1. Dimensiunea i rolul achiziiilor publice n utilizarea
banilor publici
Capitolul dat descrie situaia general n domeniul achiziiilor publice, direciile de evoluie,
structura i volumul achiziiilor efectuate, n conformitate cu datele publicate de ctre Agenia
Achiziii Publice (APP).
Achiziiile publice reprezint un domeniu foarte important n gestionarea finanelor publice, de
aceea, fraudarea procedurilor de achiziii implic costuri majore pentru bugetul public. Ponderea
achiziiilor n structura bugetului public este semnificativ. Potrivit rapoartelor Ageniei Achiziii
Publice (AAP), aceasta constituie circa 9% din PIB (anul 2013), cu o valoare de 9,4 miliarde lei.
Totodat, n perioada 2008-2012, se observ o diminuare a ponderii achiziiilor publice ca procent
din PIB (Figura 1).
Figura 1 Volumul achiziiilor publice pentru anii 2008-2013, axa dreapt % din
PIB

Sursa: Anexe la Raportul privind activitatea Ageniei Achiziii Publice, desfurat pe parcursul anului 2013 n domeniul
Achiziiilor Publice, Accesibile aici: http://old.tender.gov.md/ro/anunt/1/
Prin achiziii publice se subnelege procurarea de bunuri, executarea de lucrri sau prestarea de
servicii, reglementate de Legea privind achiziiile publice din 13.04.2007
1
. Achiziiile au loc n
corespundere cu procedurile prescrise de lege, n baza crora autoritile contractante stabilesc
operatorii economici care vor efectua achiziiile preconizate. Responsabilitatea principal legat de
coordonarea politicilor n acest domeniu, dar i atribuia de monitorizare a procesului de achiziii
publice la nivel central, i revine Ageniei Achiziii Publice. De realizarea propriu-zis a procedurilor
sunt responsabile autoritile contractante, prin intermediul grupurilor de lucru.
Exist un set mai larg de principii care stau la baza achiziiilor publice, dar cele mai eseniale se
refer la: (i) folosirea eficient a banilor publici i reducerea riscurilor n cadrul autoritilor
contractante; (ii) garantarea transparenei procesului; i, (iii) nediscriminarea operatorilor
..
1
Legea Nr. 96 privind achiziiile publice din 13.04.2007,
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&id=324662
5,895 4,559 5,642 5,477 5,878 9,377
9.37
7.54
7.85
6.65 6.69
9.3
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
10,000
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Volumul achiziiilor
publice (milioane, lei)
Cota parte a Achiziiilor
Publice din PIB (%)
11
economici. n total sunt puse n aplicare zece proceduri
2
de achiziii publice. Datele statistice arat
c se folosesc cel mai frecvent licitaiile publice (LP) i cererea ofertelor de preuri (COP).
n fine, buna gestionare a achiziiilor publice depinde de eficiena procedurilor de achiziii efectuate
de autoritile contractante, gradul de transparen asigurat pe durata ciclului de achiziii, dar i de
coordonarea corespunztoare a procesului de ctre Agenie.
1.1. Evoluia achiziiilor publice
Domeniul achiziiilor publice a cunoscut trei direcii distincte n evoluia achiziiilor publice: 1)
modernizarea cadrului legal; 2) digitizarea achiziiilor publice; i, 3) europenizarea achiziiilor
publice.
1. Modernizarea cadrului legal: La aceast etap, Legea achiziiei de mrfuri, lucrri i servicii
pentru necesitile statului nr. 1166-XIII din 30 aprilie 1997
3
, deja nvechit, a fost nlocuit cu
Legea Nr. 96 din 13.04.2007 privind achiziiile publice. Legislaia nou aduce cu sine mai multe
mbuntiri fundamentale. Printre acestea se numr introducerea principiilor ce trebuie luate n
consideraie n procesul de achiziii publice (transparena, eficiena folosirii banilor publici,
tratamentul egal al operatorilor economici etc.). Alt aspect ine de apariia unor proceduri de
achiziii publice noi, cum ar fi: dialog competitiv, proceduri negociate, sisteme dinamice de achiziie
sau licitaie electronic. Totodat, unele proceduri vechi au fost anulate (licitaia n dou etape sau
licitaia special cu participarea limitat).
n procesul de modificare a legislaiei n domeniu, Agenia Naional pentru Achiziii Publice a fost
nlocuit cu Agenia Rezerve Materiale, Achiziii Publice i Ajutoare Umanitare, care a activat pn
n 2009. n urma restructurrilor a fost instituit Agenia Achiziii Publice, care activeaz n baza
Legii 96. Aceasta este n subordinea Ministerului Finanelor i are autonomie funcional deplin.
Printre atribuiile de baz se numr: ntocmirea listelor operatorilor economici; gestionarea
registrului electronic al achiziiilor; solicitarea examinrii i anulrii anumitor proceduri de achiziie
public. Un alt element esenial al cadrului legal rennoit este definirea statutului autoritilor
contractante, precum i a funciilor acestora n procesul de achiziii publice.
n linii generale, modernizarea cadrului legal a fost inevitabil i a inclus n sine o serie de
elemente inovative. Prin urmare, etapa dat a condus nu doar la revizuirea legislaiei n domeniu,
ci i la actualizarea acesteia, n corespundere cu noile tendine, cu un accent pus transparena
achiziiilor publice.
2. Digitizarea achiziiilor publice: Legea Nr. 96 din 13.04.2007 privind achiziiile publice a introdus o
serie de specificri legate de noi practici electronice aplicabile n achiziii: (i) comunicare
electronic ntre autoritile contractante i ofertani; (ii) implementarea unui sistem dinamic de
achiziie n totalitate electronic; (iii) publicarea n format electronic a anunurilor, caietelor de sarcini
i a tuturor documentelor suplimentare; (iv) efectuarea tuturor comunicrilor i schimbului de
..
2
n procesul de achiziii publice pot fi folosite, inclusiv n funcie de suma contractelor, urmtoarele proceduri:
1)licitaie deschis (public); 2) licitaie limitat; 3) acord-cadru; 4) dialog competitiv; 5) proceduri negociate; 6)
achiziie dintr-o singur surs; 7) cerere a ofertelor de preuri; 8) sisteme dinamice de achiziie; 9) licitaie electronic;
10) achiziie n cazul planurilor de construcie a locuinelor sociale.
3
Legea achiziiei de mrfuri, lucrri i servicii pentru necesitile statului nr. 1166-XIII din 30 aprilie 1997,
http://www.law-moldova.com/laws/rom/zakupke-tovarov-i-rabot-ro.txt
12
informaii pe cale electronic; (v) prezentarea pe cale electronic a ofertelor; (vi) efectuarea
licitaiilor electronice.
Licitaia electronic a obinut un cadru mai clar de reglementare abia spre finele lui 2013, cnd a
fost adoptat Regulamentul privind achiziiile publice folosind licitaia electronic.
4
Aceasta prevede
implementarea parial a normelor europene
5
, accentul fiind pus pe folosirea unui dispozitiv
electronic pentru a analiza n form descresctoare preurile pentru ofertele propuse. Acest tip de
procedur poate fi folosit la faza final a altor proceduri de achiziii publice, cum ar fi: licitaia
deschis, licitaia limitat, COP sau la reluarea competiiei n cazul acordului-cadru. n linii mari,
licitaia electronic este menit s contribuie la sporirea transparenei achiziiilor publice, iar pentru
a participa operatorii economici sunt obligai s se nregistreze n sistemul electronic
corespunztor.
O realizare semnificativ n acest domeniu este Sistemul Informaional Automatizat Registrul de
Stat al Achiziiilor Publice (RSAP), elaborat n 2008, care se confrunt cu o serie de constrngeri,
descrise n capitolul 7. n linii generale, Registrul dat permite automatizarea procesului de iniiere a
achiziiilor.
6
n prezent, sistemul este utilizat de circa 100 de autoriti publice. n iunie 2014, se
preconizeaz lansarea unei versiuni actualizate a Registrului.
Tendina curent este ca toate instituiile publice s treac gradual la folosirea activ a
componentelor digitizate n domeniul achiziiilor publice. Din acest punct de vedere, principala
provocare rmne a fi utilizarea lor eficient i exhaustiv de ctre APC-uri, dar i de ctre APL-
uri, precum i asigurarea unui sistem electronic de achiziii publice funcional i sustenabil.
3. Europenizarea achiziiilor publice: Etapa dat este mai complex dect primele dou i ine de
procesul de preluare i transpunere a legislaiei europene n domeniu. Odat cu semnarea i
ratificarea Acordului de Asociere cu UE, procesul dat urmeaz s fie accelerat. Aciunile deja
ntreprinse cuprind prevederile Legii nr. 267 din 23 decembrie 2011 prin care a fost exclus marja
preferenial, care permitea favorizarea operatorilor autohtoni. Aceasta este parte a
angajamentelor rii fa de partenerii europeni, specificat n Memorandumul de nelegere ntre
Republica Moldova i Uniunea European privind Asistena Macrofinanciar i a Politicii Europene
de Vecintate.
7

n contextul prelurii legislaiei europene, a fost aprobat Regulamentul privind Vocabularul Comun
al Achiziiilor Publice (CPV), prin Hotrrea Guvernului nr. 837 din 11 noiembrie 2011. Ca urmare,
au fost definii termenii utilizai n cadrul achiziiilor publice, utilizai ulterior la crearea Registrului
Achiziiilor publice, dar i pentru scopuri de raportare statistic. CPV este un sistem unic de
clasificare, care include n sine denumirile de produse, lucrri sau servicii, care formeaz obiectul
contractelor de achiziii.
..
4
Regulamentul privind achiziiile publice folosind licitaia electronic,
http://www.gov.md/public/files/ordinea_de_zi/11.09.2013/Intr08.pdf
5
Directiva 18/2004/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii, publicat n Jurnalul Oficial
al Uniunii Europene L 134 din 30 aprilie 2004.
6
RSAP a creat posibiliti pentru: anunarea iniierii procedurii de achiziii publice; aprobabrea achiziiei n format
electronic de ctre AAP; publicarea n format electronic a documentelor de achiziii publice; nregistrarea participanilor la
achiziie, precum i nregistrarea ofertelor.
7
Raportul privind masurile ntreprinse n vederea mbuntirii sistemului de achiziii publice, tender.gov.md/ro/anunt/2/
13
Prevederile Acordului de Asociere cu UE conin angajamente legate de deschiderea reciproc a
pieelor de achiziii publice, cu asigurarea unor oferte transparente, n condiiile unui tratament non-
discriminatoriu i competitiv. Prin urmare, indiferent de locul desfurrii achiziiilor publice (la nivel
naional, regional, local), actorii implicai urmeaz s se bucure de tratament identic. Aceste
condiii vor fi valabile pentru procedurile de achiziii publice care se refer la: (i) contracte de
achiziii publice de lucrri, bunuri i servicii; (ii) contracte de achiziii de lucrri, bunuri i servicii din
sectorul de servicii publice; (iii) concesionri de lucrri i servicii.
Mai mult ca att, n Acordul de Asociere sunt specificate 2 directive europene
8
ale cror principii i
termeni ar trebui s se regseasc n legislaia naional. n acest sens, pot fi menionate
urmtoarele acte normative care nglobeaz prevederile directivelor europene: Regulamentul
privind achiziiile publice folosind procedura de negociere (din octombrie 2013)
9
; Regulamentul
privind realizarea achiziiilor publice prin dialog competitiv (din octombrie 2013)
10
. n fine,
deschiderea reciproc a pieei achiziiilor publice urmeaz s fie realizat gradual i simultan,
odat ce armonizarea legislaiei naionale cu cea european va fi finalizat.
Tendinele de digitizare i europenizare a achiziiilor publice rmn n ascensiune. Acestea
consolideaz gradul de transparen n domeniu, un cadru normativ benefic pentru eficientizarea
procedurilor de achiziii publice, dar i asigurarea unei competiii mai mari, inclusiv prin
deschiderea acestui sector pentru operatorii economici europeni.
1.2. Structura i volumul achiziiilor publice
n urma analizei rapoartelor de activitate ale Ageniei
11
, observm mai multe tendine ce explic
structura, valoarea, dar i calitatea procedurilor de achiziii publice efectuate.
a. Se prefigureaz o tendin de folosire a cererilor ofertelor de preuri publicate n cazul achiziiilor
publice de bunuri, lucrri i servicii. Acest lucru poate fi explicat prin tendina de a eficientiza
achiziiile publice, care n cazul COP nu trebuie s depeasc pragul de 200 mii. lei (fr TVA).
12

Cu toate acestea, utilizarea licitaiilor publice rmne relativ neschimbat pe parcursul ultimilor ani.
Adiional, n perioada 2011-2013, cele mai numeroase proceduri de achiziii publice au vizat
procurarea de bunuri. (Vezi Tabelul 1)

..
8
Acordul de Asociere UE-RM, Cap. 8, Art. 268, Achiziii Publice: 1) Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European i a
Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri,
de bunuri i de servicii; 2) Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziii n sectoarele apei, energiei, transporturilor i serviciilor
potale. Accesibil aici: http://www.gov.md/public/files/2013/ianuarie_2014/ACORD_RM-UE_1.pdf
9
Regulamentul privind achiziiile publice folosind procedura de negociere ,
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=349871
10
Regulamentului privind realizarea achiziiilor publice prin dialog competitiv ,
11
Anexe la Raportul privind activitatea Ageniei Achiziii Publice, pentru anii 2011, 2012 i 2013, Accesibile aici:
http://old.tender.gov.md/ro/anunt/1/
12
HG Nr. 245 din 04.03.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la achiziia bunurilor i serviciilor prin
cererea ofertelor de preuri, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=327181
14
Tabelul 1. Numrul achiziiilor publice conform obiectului achiziiilor publice i
a procedurilor aplicate
Proceduri 2011 2012 2013
Bunuri LP 1692 1582 1480
COP 1408 2950 3568
ACD - - 1
Lucrri LP 357 439 464
COP 534 1771 2284
ACD - - -
Servicii LP 485 416 348
COP 408 778 841
ACD - - 4
Sursa: Agenia Achiziii Publice
b. Achiziiile publice efectuate, n baza Registrului electronic, prin cererea ofertelor de preuri au o
pondere mai mic dect licitaiile publice att ca numr de contracte, ct i ca valoare general a
acestora. (Tabelul 2)
Tabelul 2 Contractele atribuite n urm procedurilor desfurate prin RSAP (%)
Licitaii deschise COP
Suma Nr. Contractelor Suma Nr. contractelor
2012 93,4 75,3 6,5 24,6
2013 95,4 72,7 4,6 27,3
c. n ultimii trei ani, numrul contractelor pe LP a atins cifra de circa 17 mii de acte, iar valoarea
acestora nu a fost nicicnd mai mic de 3,5 mil. lei. Totodat, se observ o cretere de circa 4 ori
a contractelor semnate n urm procedurilor de COP cu publicare n BAP, a cror valoare
bneasc s-a triplat n perioada 2011-2013. Datele referitor la achiziiile publice realizate prin
acord-cadru sunt raportate ncepnd cu 2013 i cuprind i serviciile de transport aerian. (Tabelul 3)
Tabelul 3. Valoarea i numrul de contracte a achiziiilor publice n funcie de
proceduri, milioane, lei
2011 2012 2013
LP nr. contracte 16537 16529 15738
Suma 3 659,1 4 252,8 3 804,7
COP nr. contracte 3 606 8698 13 048
Suma 304,3 685,6 953,0
COPfP nr. contracte 4 478 11246 3 152
Suma 503,1 513,0 206,4
Surs
singur
nr. contracte 2734 1 742 1 168
Suma 305,2 355,2 1 029,7*
Acord-cadru nr. contracte - - 14
Suma - - 1,0
15
Not:*Valoarea de 1029,7 milioane lei este format din suma de 373,2 milioane lei ce reprezint procurri dintr-o
singur surs propriu-zis, i 656,5 milioane care reprezint alocaiile directe pentru servicii educaionale (constutuie
procurarea serviciilor educaionale pentru realizarea planului (comenzii de stat) de pregtire a cadrelor de specialitate
care au fost achiziionate de ctre Ministerul Educaiei, Ministerul Agriculturii i Indistriei Alimentare. Ministerul
Culturii, Mnisterul Sntii o Academiei de tiine a Moldovei). Acesta este rezultatul reformei legale de autonomia
universitar.

d. S-a redus drastic numrul contractelor de achiziii publice realizate fr publicarea prealabil n
Buletinul de Achiziii Publice. Astfel, de la 22% n 2011 s-a ajuns pn la 2,2% n 2013, fapt ce
contribuie la transparena achiziiilor publice efectuate. (Tabelul 4)
Tabelul 4. Achiziiile publice n funcie de procedurile pe care le urmeaz
(dup nr. de contracte, %)
Proceduri cu publicarea
anunului de participare n BAP
Proceduri fr publicarea
anunului de participare n
BAP
Proceduri dintr-o
singur surs
2008 72,6 18,6 8,6
2009 71,5 22,2 6,2
2010 67,4 21,3 11,2
2011 72,3 22 5,5
2012 85,2 8,7 6
2013 86,8 2,2 10,9
Datele privind anularea achiziiilor publice denot c autoritile contractante anuleaz un numr
mai mare de proceduri dect Agenia. (Figura 2).
Figura 2. Procedurile anulate de autoritile contractante i Agenia AP

Not: Procedurile anulate cuprind datele cumulate cu privire la COP cu publicarea n BAP, COP fr publicarea n BAP i
LP
16
f. Totodat, principalele motive care duc la sistarea achiziiilor reprezint lipsa de concuren i
insuficiena de oferte. Dac urmrim tendina procedurilor anulate de ctre autoritile
contractante, atunci observm o cretere a sistrilor cauzate de lipsa de oferte i de finanare.
(Figura 3)
Figura 3 Procedurile anulate de autoritile publice dup criteriul motivelor

Not: Procedurile anulate din diverse motive se refer la anulrile determinate de ntocmirea greit a caietului de
sarcini; necorespunderea tuturor ofertelor cerinelor expuse n caietul de sarcini; tergiversarea examinrii i expirarea
valabilitii ofertelor depuse
g. Numrul contestaiilor depuse de ctre operatorii economici practic s-a dublat, de la 511 n 2010
pn la 1179 n 2013. Cel mai probabil, aceast dinamic a determinat totodat i majorarea
numrului contestaiilor nesoluionate. Totui, o mare parte din contestaiile depuse sunt n cele din
urm soluionate. (Figura 4)
Figura 4 Numrul de contestaii i tipul acestora

17
n concluzie, remarcm faptul c tipurile de achiziii publice pentru care au fost desfurate cele
mai multe proceduri sunt bunurile, urmate de lucrri i servicii. De asemenea, din 2011 ncoace,
contractele semnate n urma licitaiilor deschise au dominat asupra celor obinute prin alte
proceduri. Se nregistreaz tot mai puine contracte de achiziii publice realizate fr publicarea
prealabil n Buletinul de Achiziii Publice. De la 22% n 2011, cifra lor a ajuns la 2,2% n 2013. Mai
mult ca att, se atest faptul c numrul procedurilor anulate este n cretere. Motivele invocate
deseori n cazul procedurilor anulate sunt lipsa de competiie, de oferte sau lipsa a 3 ofertani, dar
i alte motive. La fel, o majorare semnificativ au cunoscut contestaiile naintate de operatorii
economici. n majoritatea absolut a cazurilor acestea sunt soluionate, numrul contestaiilor
nesoluionate fiind extrem de mic.
18
2. Cadrul instituional i procesul de achiziii publice
2.1. Rolul i responsabilitatea Ageniei Achiziii Publice
Agenia este responsabil de coordonarea i reglementarea politicilor n domeniul achiziiilor
publice la nivel naional. Aceasta se subordoneaz Ministerului Finanelor, dar totodat se bucur
de autonomie funcional deplin.
AAP are urmtoarele atribuii de baz:
Particip la crearea cadrului legal i de politici privind achiziiile publice prin elaborarea i
propunerea Guvernului spre aprobare a proiectelor de acte normative, elaboreaz i pune
n aplicare documentaia standard pentru aplicarea procedurilor de achiziii, coordonarea
activitilor de utilizare a asistenei tehnice strine n domeniul achiziiilor publice.
Controleaz procesul de achiziii efectuat de AC prin verificarea respectrii procedurilor de
AP de AC, gestioneaz lista AE calificai i lista de interdicie, solicit reexaminarea sau
anuleaz (dup caz) rezultatele procedurilor de achiziii publice, examineaz i
soluioneaz litigiile dintre participanii la procedurile de achiziii publice.
Monitorizeaz i evalueaz achiziiile prin examinarea i nregistreaz documentele de
licitaie naintate de autoritile contractante n decurs de 15 zile calendaristice de la data
depunerii i nregistrrii acestora la Agenie, nregistrarea contractelor (15 zile) i
nregistrrii la Agenie a documentelor de licitaie, examinarea drilor de seam privind
achiziiile publice.
Exercit funcia de raportare i informare prin prezentare ctre Guvern a rapoartelor
trimestriale i anuale, rapoartelor i analizelor statistice privind achiziiile publice, publicarea
Buletinul Achiziiilor Publice i meninerea paginii web Achiziiile publice ale Republicii
Moldova.
Colaboreaz cu instituii internaionale i agenii strine similare n domeniul achiziiilor
publice.
Gradul de implicare ale Ageniei difer n funcie de etapele achiziiei publice: (i) pre-achiziii, (ii)
achiziii propriu-zise, i (iii) post-achiziie. Principalele constrngeri legate de activitatea Ageniei
sunt prezentate n capitolul 3.
2.2. Rolul i responsabilitatea autoritilor contractante
n linii generale, prin autoriti contractante subnelegem autoritile publice, care satisfac
necesitile de interes public i a crei activitate este asigurat din bani publici. n scopul realizrii
unor necesiti de ordin public, autoritile respective iniiaz procedurile de achiziii publice, prin
intermediul serviciilor operatorilor economici selectai. Autoritile contractante sunt implice n mod
direct n procesul de realizare a achiziiilor publice, fiind antrenate activ la toate etapele acestui
proces.
Autoritile contractante au urmtoarele atribuii de baz:
Particip la constituirea grupurilor de lucru, responsabile de iniierea i desfurarea
procedurilor de achiziii publice;
Planific achiziiile publice, elaboreaz invitaiile de participare i alte documente de
licitaie;
Examineaz i evalueaz ofertele operatorilor economici, ncheie contracte de achiziii
publice cu operatorii economici selectai;
19
ntocmesc dri de seam privind rezultatul procedurilor de achiziii publice i le prezint
Ageniei, dar i asigur executarea i gestionarea contractelor de achiziii publice n
termenele i n condiiile stabilite;
in evidena documentelor ntocmite i aplicate n cadrul procedurilor de achiziii publice.
Mai mult ca att, autoritile contractante sunt obligate s asigure: (i) eficiena achiziiilor publice;
(ii) obiectivitatea i imparialitatea n cadrul procedurilor de achiziii publice; (iii)transparena i
publicitatea procedurilor de achiziii publice; (iv) s colaboreze cu Ageniei n scopul oferirii
informaiei privind ncheierea i executarea contractelor de achiziii publice.
n conformitate cu legea privind achiziiile publice i cu Regulamentul cu privire la activitatea
grupului de lucru pentru achiziii aprobat prin HG nr. 1380
13
din 10.12.2007, n cadrul autoritilor
contractante se constituie grupuri de lucru, n vederea asigurrii realizrii necesitilor autoritii n
privina iniierii i desfurrii procedurilor de achiziii publice. Grupul de lucru se formeaz n baza
deciziei speciale (ordin) sau a dispoziiei de creare a grupului/grupurilor de lucru, adoptat de
autoritatea contractant. n acest ordin sunt stabilite expres atribuiile fiecrui grup de lucru (dac
sunt create dou sau mai multe), precum i funciile fiecrui membru al grupului n parte. Tot printr-
un ordin, autoritatea contractant poate desfiina grupul de lucru. Acesta este alctuit din cel puin
5 membri, inclusiv conductorul grupului de lucru - persoana care deine dreptul de prima
semntur n instituia corespunztoare sau persoana numit de aceasta.
Grupul de lucru din cadrul autoritii este responsabil de desfurarea ntregului proces de achiziii
publice. Astfel, n atribuiile lor intr examinarea i identificarea necesitilor autoritii contractante
i respectiv elaborarea planurilor anuale i trimestriale de efectuare a achiziiilor. De asemenea,
acesta pregtete documentaia de tender, evalueaz ofertele, ofer explicaii pe marginea
invitaiilor, elaboreaz documentele necesare n cazul sancionrii operatorilor economici
contractai, dar i transmite drile de seam Ageniei. Tot grupurile de lucru pot iniia procedurile
de includere a operatorilor economici n Lista de interdicie a operatorilor (lista neagr).
Fiecare membru al grupului de lucru, pn la momentul deschiderii ofertelor, urmeaz s semneze
i s prezinte declaraii de confidenialitate i imparialitate, dup modelul inclus n Regulament.
14

Declaraia dat servete ca i garanie de prevenire a cazurilor de corupie.
15

Implicaiile Autoritilor Contractante prin prisma constrngerilor i golurilor identificate n procesul
de achiziii sunt prezentate n capitolul 3.
2.3. Monitorizarea, control i sancionarea n domeniul achiziiilor
publice
n contextul acestor atribuii i responsabiliti se identific 3 pri importante implicate n procesul
de achiziii publice: autoritatea contractant, Agenia Achiziii Publice i organele de control/audit,
precum i alte organe competente.
..
13
HG nr. 1380 din 10.12.2007 privind Regulamentul cu privire la activitatea grupului de lucru pentru achiziii,
http://lex.justice.md/md/326291/
14
Idem.
15
Prin declaraia de confidenialitate i imparialitate, autoritile contractante confirm c: a) nu este so, rud sau
afin pn la gradul al treilea inclusiv cu unul dintre ofertani; b) n ultimii trei ani, potrivit nscrierilor din carnetul de
munc, nu a activat n baza contractului individual de munc sau de colaborare cu unul dintre ofertani ori nu a fcut
parte din consiliul de administraie sau din orice alt organ de conducere sau de administraie al acestora.
c) nu deine cote-pri sau aciuni n capitalul social subscris al ofertanilor.
20
Autoritatea contractant urmeaz s asigure funcionarea controalelor interne adecvate i
suficiente la toate fazele procesului de achiziii publice, ncepnd cu planificare, la etapa
procedurilor de achiziie i la implementarea contractului. Monitorizarea procesului de achiziii
se efectueaz prin verificarea minuioas a documentelor prezentate n special la etapa de
implementare a contractelor. Autoritatea contractant, n limita prevederilor legale i clauzelor
contractuale are dreptul s aplice penaliti operatorului economic pentru neexecutarea sau
executarea necalitativ a contractului.
Agenia Achiziii Publice asigur control i monitorizarea respectrii procedurilor de achiziii
publice de ctre autoriti contractante, precum i ndeplinirea obligaiilor stabilite n cadrul
legal i regulatoriu. n contextul modificrilor recente Ageniei i-au fost oferite drepturi
suplimentare de sancionare a autoritilor contractante pentru nerespectarea atribuiilor n
cadrul procesului de achiziii publice.
Totodat, Agenia Achiziii Publice are drepturi de sancionare a operatorilor economici pentru
nereguli comise att la etapa procesului de achiziie (de exemplu, pentru falsificarea
documentelor prezentate n ofert) ct i la etapa executrii contractului, prin includerea
acestora n lista de interdicie. Mecanismul de includere se prezint n cadrul altor capitole ale
prezentului raport.
Organele control/audit i de drept controleaz i monitorizeaz procesul de achiziii publice
n aspectul respectrii cadrului legal i regulatoriu, precum i eficienei i eficacitii utilizrii
banului public n procesul de achiziii. Totodat, investigheaz cazurile (de conflict de interese,
fraud, abuz) ce afecteaz funcionalitatea procesului.
Codul Contravenional al Republicii Moldova conine un capitol dedicat contraveniilor ce afecteaz
activitatea autoritilor publice, iar articolul 327 prevede situaiile de nclcarea regulilor de iniiere
i desfurare a procedurilor de achiziii publice. n decembrie 2013, Parlamentul a introdus o serie
de modificri la acest articol, nsprind sanciunile pentru contraveniile din aceast sfer.
Codul Contravenional al Republicii Moldova conine un capitol dedicat contraveniilor ce afecteaz
activitatea autoritilor publice, iar articolul 327 prevede situaiile de nclcare a regulilor de iniiere
i desfurare a procedurilor de achiziii publice. n decembrie 2013, Parlamentul a introdus o serie
de modificri la acest articol, nsprind sanciunile pentru contraveniile din aceast sfer.
Considerm c pentru majoritatea nclcrilor din acest articol sanciunile sunt prea mici, or,
disproporionate cu nclcarea i potenial dauna adus acesteia. De exemplu, pentru includerea
de date false n drile de seam i explicaiile oficiale pe marginea contestaiilor prezentate
Ageniei Achiziii Publice se sancioneaz cu amend de la 5 la 10 uniti convenionale aplicat
persoanei fizice, cu amend de la 20 la 40 de uniti convenionale aplicat persoanei cu funcie
de rspundere.
16

Legiuitorul a decis s integreze ntr-un singur alineat nclcrile ce in de neplanificarea achiziiilor
publice, de exemplu, cu divizarea achiziiei prin ncheierea unor contracte separate, i pentru
acestea amenda poate constitui de la 25 la 100 uniti contravenionale. Dei ambele nclcri
trebuie sancionate, gravitatea acestora este totui diferit, i ar fi meritat plasarea acestora n
alienate diferite, cu sanciuni corespunztor mai mari pentru cea din urm. La fel, celelalte nclcri
..
16
Art. 327, alin (2), Codul Contravenional
21
menionate n alineatele urmtoare, se sancioneaz cu o amend de la 25 la 100 uniti
convenionale (ceea ce echivaleaz cu o amend de 500 pn la 2000 lei).
Printre autoritile competente s soluioneze cauze contravenionale se numr organele de
inspectare financiar/control financiar i organele fiscale ale Ministerului Finanelor. Sunt n drept
s examineze cauze contravenionale i s aplice sanciuni ministrul i viceminitrii finanelor,
conductorii direciilor generale finane ale unitilor administrativ-teritoriale i adjuncii lor, efii
inspectoratelor fiscale de stat de toate nivelurile i adjuncii lor, directorul Ageniei Achiziii
Publice i adjunctul lui, conductorii Inspeciei financiare din subordinea Ministerului Finanelor i
ai subdiviziunilor ei teritoriale, adjuncii acestora.
17
Totodat, Regulamentul Ageniei nu
menioneaz c printre competenele acesteia ar fi examinarea i sancionarea cazurilor de
nclcare a legislaiei contravenionale n domeniul achiziiilor.
18

Astfel, observm c lipsete elementul cheie n cadrul procesului de achiziii, i anume,
responsabilizarea eficient autoritilor contractante pentru desfurarea corect i eficient a
achiziiilor publice, prin care se valorific banii publici.
Totodat, cadrul legal prevede sanciuni pentru persoanele cu funcii de raspundere n caz de abuz
de putere/serviciu, exces de putere sau depire a atribuiilor de serviciu, delapidare a averii
strine, precum i de utilizare neconform a mijloacelor financiare publice i administrrii
patrimoniului public. ns, cadrul legal nu prevede expres sanciuni pentru prejudiciile aduse de
ctre membrii organelor colegiale de decizie sau neimplementarea hotrrilor CC. Iar acest lucru
face ca sancionarea n baza altor prevederi dect cele cuprinse n art. 327 s fie extrem de
dificil.
..
17
Art. 402, Codul Contravenional, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=330333
18
22
3. Golurile i constrngerile procesului de achiziii
Acest subcapitol ofer o analiz asupra concordanei ntre bunele practici descrise n seciunea
anterioar i cadrul legislativ naional, pentru a observa deficienele care exist, riscurile aferente
procesului de achiziii publice (la fiecare etapa), viabilitatea i suficiena mecanismelor de
micorare a riscurilor (definite prin cadrul legal i regulatoriu) aplicate n sistemul de procurri al
Republicii Moldova. n acelai timp, acest subcapitol va cuprinde analiza privind aplicarea acestor
instrumente i date privind monitorizarea respectrii prevederilor legislative. n linii mari, va fi
utilizat structura din subcapitolul anterior, bazat pe trei faze principale: pre-achiziie, achiziia i
post-achiziie.
3.1. Descrierea procesului de achiziii
nainte de analiza propriu-zis, n prezentul subcapitol este prezentat o schem a procesului de
achiziii publice, n baza literaturii de specialitate i ghidurilor elaborate n acest sens de
organizaiile internaionale recunoscute. Diveri autori grupeaz procesul de achiziii n etape n
funcie de abordarea sau specificul cercetrii. Am efectuat o analiz succint a celor mai frecvent
ntlnite moduri de a organiza procesul de achiziii
19
, i am considerat drept cea mai
comprehensiv i mai relevant formula descris mai jos.
n general, procesul de achiziii poate fi divizat n trei faze principale:
1. Pre-achiziii
2. Achiziia propriu-zis
3. Post-achiziie
Fiecare dintre acestea cuprinde anumite etape. n cadrul fiecrei etape anumite principii i/sau
bune practici trebuie respectate pentru a asigura maxima eficien a procesului de achiziie.
Figura 5 Schema procesului ed achiziii

..
19
In special am cercetat modelele propuse de cadrul internaional, precum sunt OECD, ONU, dar i guvernele rilor dezvoltate, precum Marea
Britanie
23
Sursa: Elaborat de autori in baza "Integrity in Public Procurement
(http://www.oecd.org/development/effectiveness/38588964.pdf), si "Transparency in Public Procurement
(http://www.oecd-
ilibrary.org/docserver/download/4211011ec047.pdf?expires=1401900270&id=id&accname=guest&checksum=D07380
2E49352DB2315EA899A0965437).
Fiecare etap este descris, din perspectiva celor mai bune practici, i prezentat n Anexa 2.
3.2. Faza Pre-achiziii
3.2.1. Identificarea necesitilor
La etapa de identificare a necesitilor principalele probleme sunt:
Publicarea sporadic a planurilor de achiziie de ctre autoritile contractante. Astfel
doar cteva autoriti publice centrale dispun de planuri de achiziii (doar 5 din 16
ministere), iar cele locale deloc
20
. n unele cazuri am atestat o confuzie a termenilor plan
de achiziii i anun de intenie, ultimul fiind folosit n locul primului. Chiar dac Legea 96
prevede expres pentru AC aceast atribuie (art. 13), iar HG 1380 stabilete acest lucru ca
funcie a grupurilor de lucru, planurile de achiziie nu sunt elaborate. Totodat, n lege i n
Regulamentul privind activitatea grupurilor de lucru nu este specificat n mod direct
obligaia de a publica documentele de planificare a achiziiilor publice, ci doar elaborarea
lor.
Aprobarea obiectelor i direciilor de investiii capitale fr a lua n consideraie
investiiile iniiate i nefinalizate n perioadele precedente.
Anumite probleme au fost identificate n aspectul eficacitii achiziiilor publice realizate, n special
ce in de achiziii de lucrri (investiii i reparaii capitale) care se manifest prin investiii de sume
considerabile, efectuate fr a se ine de consecutivitate. Drept rezultat, un numr mare de obiecte
au fost ncepute, finanate la nivel de 20-70% i lsate nefinalizate. La moment, conform
constatrilor auditorilor Curii de Conturi
21
, obiecte de investiii nefinisate, lucrrile la care nu se
efectueaz de la 2 pn la 20 ani, constituie sute de milioane de lei. O cifr concret nu poate fi
specificat, dat fiind c informaii totalizate la nivel de ar nu exist, unul din motive fiind i
evidena contabil inadecvat a obiectelor nefinalizate. Obiecte nefinalizate, n majoritatea
cazurilor obiecte de menire social (coli, grdinie). Totodat, n schimb s fie investii pentru
continuarea i finalizarea obiectivelor ncepute, mijloace financiare se direcioneaz pentru
realizarea altor obiective sau iniierea aceluiai obiectiv n localitatea vecin, fr a continua i
finaliza obiectivul deja nceput, sau se finaneaz obiectivele cu semnificaie mai puin important
pentru societate (de exemplu, parc de odihn de milioane de lei). n unele cazuri valoarea
investiiilor (n special n localitile rurale) nu este legat de factori economici i demografici, ceea
ce creaz un risc de utilizare abuziv i defectuoas a banilor publici, cu nerespectarea principilor
de eficien i eficacitate.
Stabilirea inadecvat a prioritilor la achiziionarea bunurilor
Unele autoriti contractante admit achiziionarea de bunuri, care ulterior nu se utilizeaz, fiind
depozitate i se uzeaz fizic i moral, fapt care se datoreaz lipsei unui plan de achiziii bazat pe
..
20
Anexa 1, date privind monitorizarea paginilor web ale autoritatilor contractante
21
Rapoartele de audit aprobate prin HCC nr.46 din 23.07.2013, nr.36 din 04.07.2013, nr.32 din 27.06.2013, nr.29 din
17.06.2013, nr.27 din 23.05.2013, nr.25 din 20.05.2013, nr.26 din 20.05.2013
24
necesitile reale ale autoritii contractante, aprecierii incorecte a necesitilor, precum i atitudinii
iresponsabile a autoritilor contractante n gestionarea banilor publici i patrimoniului public
22
.
Cu referire la constatrile de mai sus, menionm c cadrul legal naional prevede att
obligativitatea elaborrii planului de achiziii de ctre grupul de lucru, ct i publicrii acestuia pe
pagina web a autoritii contractante.
23

Cauza de baz const n capacitatea insuficient a autoritilor contractante i a membrilor
grupurilor de lucru n vederea exercitrii corespunztoare a funciilor lor. Totodat, autoritile
contractante, dar i structurile ierarhic superioare demonstreaz puin responsabilitate la etapa de
planificare. Conform Regulamentului 1380, autoritile contractante creeaz grupurile de lucru n
baza unor dispoziii, n care specific i funciile membrilor grupurilor. Curtea de conturi24 constat
de nenumrate ori probleme legate de lipsa unei divizri a funciilor ntre membrii grupului de lucru.
n consecin, eficiena grupului de lucru este afectat, iar ca urmare este compromis de
asemenea buna desfurare a procedurilor de achiziii publice.
O alt cauz major pentru utilizarea ineficient a banilor publici este lipsa controlului sau a
monitorizrii autoritilor contractante privind ntocmirea planului de achiziie n conformitate cu
obiectivele strategice de dezvoltare a sectorului sau a localitii. Codul Contravenional specific
sanciuni n cazul n care autoritile contractante nu realizeaz planificarea achiziiilor publice sau
o realizeaz contrar legii.
25
Agenia, alturi de organele fiscale i cele de control financiar poate
investiga cazurile de nclcare a procedurilor de achiziii publice comise de ctre autoritile
contractante, inclusiv s aplice sanciuni.
3.2.2. Bugetarea
n cadrul studiului nu au fost verificate calculele efectuate de autoriti contractante pentru
estimarea valorii contractelor de achiziii publice la etapa de planificare a achiziiilor. Totodat
constatrile aferente altor etape procesului de achiziii publice indic existena fenomenului de
calcularea estimativ nefondat (sau intenionat inadecvat) a valorii contractului de achiziii, care
rezult n divizarea achiziiilor, aplicarea procedurilor de achiziii mai puin competitive i
transparente, lipsa sau excluderea (prin considerarea preului anormal de sczut) din concurs a
ofertelor adecvate i corespunztoare, majorarea valorii contractelor de achiziii publice prin
semnarea acordurilor adiionale.
n cadrul acestei etape, am observat urmtoarele constrngeri de baz:
Prezena unor diferene mari ntre bugetul planificat pentru achiziie i ofertele
recepionate (n special la achiziii de lucrri), precum i modificarea frecvent a
contractelor prin semnarea acordurilor adiionale.
Analiza datelor pentru ultimii patru ani relev existena unui numr mare de contracte adiionale,
care prevd, n mare parte, majorarea sumei contractului iniial. Acest majorare atinge deseori
..
22
Date selectate din raportul audit aprobat prin HCC nr.26 din 20.05.2013.
23
Legea privind achiziiile publice nr. 96, din 13.04.2007, i cu Regulamentul cu privire la activitatea grupului de lucru
pentru achiziii aprobat prin HG nr. 1380 din 10.12.2007
24
HOTRREA nr. 29 din 17 iunie 2013, privind Ialoveni, http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=686&l=ro,
HOTRREA nr. 21 din 26 aprilie 2013, privind Ocnia, http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=671&l=ro,
HOTRREA nr. 27 din 23 mai 2013, privin oldneti, http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=675&l=ro
25
Codul Contravenional, art Articolul 327
1
,
25
29,5% din valoarea contractului de baz, exact sub limita maxim permis (30%) de cadrul
normativ.
26

Astfel ntrebarea care apare n mod natural este dac autoritile contractante ntmpin dificulti
n estimarea costului achiziiei, sau, scopul acordurilor adiionale este altul. n unele cazuri,
observm c prin intermediul acordului adiional a fost evitat organizarea unei licitaii deschise,
fiind utilizat procedura cererii de oferte.
Astfel, capacitatea autoritii contractante n calcularea corect a valorii estimative a achiziiei
trebuie s fie sufficient de nalt, pentru ca agenii economici s poate pregti ofertele
corespunztor, iar procedura de achiziie s se desfoare eficient.
Principalele cauze pentru existena acestor probleme sunt capacitatea redus a autoritii
contractante n a estima corect valoarea achiziiei.
Totodat, ridic semne de ntrebare activitatea i rolul Serviciului de stat pentru verificarea i
expertizarea proiectelor i construciilor, al crei impact pozitiv la bugetarea lucrrilor de
construcie nu se observ.
3.2.3. Structurarea procesului de achiziii
Selectarea procedurii
Selectarea procedurii de achiziie constituie o etap esenial pentru buna desfurare a
procurrii. Cadrul normativ naional stabilete cu suficient claritate tipurile procedurilor de achiziie
i cazurile n care AC vor opta pentru una dintre acestea. Selectarea procedurii depinde de
obiectul achiziiei, calculele efectuate de autoriti contractante pentru estimarea valorii
contractelor de achiziii, i plafoanele stabilite n cadrul legal pentru procedurile de achiziii publice.
n conformitate cu bunele practici n domeniilor achiziiilor publice este binevenit i se recomand
aplicarea procedurii de licitaie deschis, ca argument fiind rigorile de transparen i termenele
prevzute pentru prezentarea ofertelor, care asigur un grad sporit al competiiei.
n cadrul acestei etape, am constatat urmtoarele probleme:
Utilizarea abuziv a achiziiei dintr-o singur surs
Aplicarea achiziiei dintr-o singur surs nu ntotdeauna a fost justificat i n concordan cu
prevederile legale. Regula general pentru aplicarea metodei de achiziie dintr-o singur surs
este enunat n Regulamentul cu privire la achiziiile dintr-o singur surs.
27
n unele cazuri
valoarea investiiilor (n special n localitile rurale) nu este legat de factori economici i
demografici, ceea ce creeaz un risc de utilizare abuziv i defectuoas a banilor publici, cu
nerespectarea principilor de eficien i eficacitate.
Evitarea utilizrii anumitor proceduri de achiziie, care ar asigura un grad de
transparen sporit, n favoarea altor proceduri, mai puin transparente.
De exemplu, n multe cazuri se utilizeaz procedura de COP fr publicare, valoarea contractului
fiind la limita legal ntre cele fr publicare i cele cu publicarea obligatorie (exact sub 60,000 incl.
..
26
HG 1407 cu privire la achiziiile dintr-i singur surs
27
26
TVA pentru contractele de achiziie de bunuri i servicii, i sub 120,000 pentru lucrri). ngrijortor
este faptul c ulterior sunt ncheiate acorduri adiionale la contractul de baz, astfel valoarea final
depind limita permis pentru COP fr publicare. Astfel, dei aciunile autoritii contractante se
integreaz n cadrul legal, acestea las impresia planificrii din timp a organizrii achiziiei prin
intermediul COP fr publicare, pentru ca ulterior suma s fie ajustat prin acord adiional.
Totodat, n cazul COP-urilor fr publicare, de cele mai multe ori agenii economici crora le este
transmis invitaia nu figureaz n lista operatorilor economici calificai, astfel apare ntrebarea
despre relevana sau necesitatea acestei liste n general.
nclcarea vdit a legislaiei referitoare la selectarea i utilizarea anumitor tipuri de
proceduri
Au fost constatate cazuri de aplicare procedurilor de achiziii neinndu-se cont de plafoanele
stabilite n cadrul legal pentru fiecare tip de achiziii. Astfel, autoritatea contractant a utilizat
procedura COP fr publicare pentru achiziii de lucrri in valoare de 300 - 400 mii lei, in timp ce
limita pentru lucrri este de 100,000. n astfel de cazuri, Agenia nu ar trebui s nregistreze drile
de seama pentru asemenea achiziii.
Divizarea achiziiilor
Printre cele mai frecvente constatri ale Curii de Conturi referitoare la selectarea procedurii de
achiziie sunt cele privind divizarea achiziiilor cu scopul evitrii procedurii de licitaie deschis
28
.
Recentele modificri la Codul Contravenional prevd posibilitatea Ageniei Achiziii Publice de a
sanciona AC pentru nclcri ale normelor legale ce in de procesul de achiziii, ns, din pcate,
legiuitorul pune laolalt asemenea contravenii cum sunt nepublicarea planului de achiziii i, de
exemplu, divizarea achiziiei, stabilind aceeai sanciune pentru ambele.
Astfel, constatm c cadrul legal actual este suficient pentru asigurarea desfurrii eficiente a
acestei etape de achiziie, cu excepia sanciunilor aplicabile anumitor contravenii din domeniu
achiziiilor publice.
Cauzele neregulilor la selectarea i aplicarea inadecvat a procedurii de achiziie:
interesele ascunse ale autoritilor contractante care nu sunt legate de intenia de a obine
cea mai bun ofert.
constrngerile de timp (necesitate urgent).
controlul insuficient din partea Ageniei Achiziii Publice, la etapa nregistrrii contractelor i
drilor de seam, i,
pn recent, lipsa mecanismelor de responsabilizare pentru asemenea nclcri (cu
excepia divizrii achiziiilor).
Organizarea procesului de elaborare a documentelor de tender, inclusiv a specificaiilor tehnice
La aceast etap au fost constatate urmtoarele probleme:
Pregtirea necalitativ a documentelor de licitaie, inclusiv a condiiilor de participare i
specificaiilor tehnice care a rezultat n organizarea repetat a unor proceduri de
..
28
A se vedea i HOTRREA Curii de Conturi nr. 74 din 24 noiembrie 2011 privind Raportul auditului bugetului raional
Fleti pe anul 2010 i gestionrii patrimoniului public; HOTRREA nr. 73 din 17 noiembrie 2011 privind Raportul
auditului bugetului raional Sngerei pe anul 2010, HCC 64 din 13.12.2013
27
achiziii, tergiversnd implementarea proiectelor i rezultnd n majorarea costurilor
finale
29

Un alt aspect important al elaborrii documentelor este nestabilirea responsabilitilor i existena
conflictului de interese n elaborarea documentaiei de tender. n cadrul unor autoriti
contractante, caietele de sarcini au fost ntocmite de ctre persoane neautorizate n domeniu
(specialiti din cadrul primriei, persoane fizice, responsabili tehnici, iar uneori chiar de ctre
antreprenor
30
, ceea ce afecteaz calitatea i pericliteaz transparena i obiectivitatea procesului
de achiziii.
Un alt aspect se refer la elaborarea documentaiei de proiect i deviz, care se examineaz i se
aprob de instituia specializat. ns numeroase cazuri de depistare a neajunsurilor n
documentaia de proiect de ctre operatori economici la executarea lucrrilor i argumentri de
lucrri suplimentare neidentificate la etapa iniial, sunt aprobate de aceeai instituie specializat
creeaz un risc de verificare insuficient a documentaiei de proiect i riscul de existen unor
interese ascunse.
Cauzele:
Capaciti insuficiente ale unor autoriti contractante n elaborarea documentelor de
tender.
Stabilirea neadecvat a responsabilitilor fiecrui membru al grupului de lucru (innd cont
de prevederile legale i regulamentare).
planificarea neadecvat a achiziiilor i elaborarea documentelor n termeni restrni.
Stabilirea termenului limit pentru prezentarea ofertelor
La aceast etap problemele de baz sunt:
Reducerea nejustificat a termenului de depunere a ofertelor.
Cadrul legal stabilete un termen minim pentru depunerea ofertelor. Autoritile contractante l
aplic n calitate de termen maxim, totodat unele micorndu-l neinnd cont de prevederile legale
(de la 15 la 10 zile, n cazul unor achiziii destul de mari), termeni modificai fiind acceptate fr
obiecii de Agenia Achiziii Publice, la publicare anunurilor.
Stabilirea termenelor limit fr a ine cont de specificul sau complexitatea achiziiei
n linii generale, cadrul legal naional este conform bunelor practici la etapa aceasta, cu o singur
excepie. n cazul cererii de oferte, termenul pentru depunerea ofertelor la procurarea de bunuri
este destul de mic, mai ales innd cont de faptul c acesta poate fi redus pn la 2 zile. Mai ales
c Regulamentul cu privire la achiziiile prin cererea de oferte menioneaz c operatorul economic
poate solicita autoritii contractante explicaii pe marginea invitaiei de participare la concurs, cu
cel puin 2 zile calendaristice pn la expirarea termenului de depunere a ofertelor. La orice
demers de acest fel, autoritatea contractant va rspunde n termen de o zi calendaristic, dar nu
mai trziu de o zi pn la expirarea termenului de depunere a ofertelor. Fr a indica sursa de la
care provine demersul, autoritatea contractant va furniza explicaiile n cauz tuturor operatorilor
economici crora le-a fost naintat invitaia. n cazul termenului de 3 zile, dar n special n cazul
reducerii acestuia la 2 zile, posibilitatea naintrii demersurilor de clarificare este minim, sau nul.
..
29
Raportul de audit aprobat prin Hotrrea Curii de Conturi nr.48 din 26.07.2013
30
Raportul aprobat prin HCC nr. 26 din 20.05.2013
28
n acest sens Agenia a elaborat un proiect de lege care s lichideze aceste carene. Totodat,
Agenia nu permite includerea unor termene de depunere a ofertelor mai mici de trei zile.
Cauza principal a acestor probleme este planificarea ineficient a achiziiilor i, din acest motiv,
necesitatea de a realiza achiziia n termeni restrni. De asemenea, interesele ascunse a
persoanelor implicate sau care au influen asupra procesului de achiziii este o alta cauz a
acestei situaii.
Respectarea criteriilor de eligibilitate i condiiilor i cerinelor dei prezentare a ofertelor
Cu referire la aplicarea corespunztoare a prevederilor privind criteriile de eligibilitatea constatm
urmtoarele probleme eseniale:
Interpretarea neuniform n cadrul legal a criteriilor de eligibilitate, nefiind delimitare exact
a acestora fa de criterii de calificare.
Admiterea la achiziie a operatorilor economici care nu corespund criteriilor
Relevant este exemplul n care un contract de aproape un milion de lei este atribuit unui agent
economic care are datorii la bugetul de stat n valoare de aproape jumtate din valoarea
contractului.
31
Din lipsa unor criteriile de eligibilitate clar specificate n lege, anumite autoriti
contractante sunt tentate s foloseasc criterii de eligibilitate stabilite ad-hoc, fie s le foloseasc
n mod exagerat i selectiv criteriile de calificare. Aceasta creeaz obstacole n calea participrii
libere la tendere a anumitor operatori economici. De exemplu, Legea 96 specific obligativitatea
achitrii impozitelor i altor pli obligatorii. Adiional, HG 1121 privind achiziiile de lucrri
32

stabilete expres c operatorii care au datorii la bugetul de stat nu sunt eligibili pentru participare.
n pofida acestor specificri clare, se atest cazuri cnd autoritile pot s nu in cont de acestea.
Stabilirea criteriilor minime de calificare
Principalele constrngeri observate cu referire la aceste aspecte sunt:
naintarea unor cerine de calificare exagerate comparativ cu specificul achiziiei
De exemplu stabilirea cerinei de a avea n proprietate utilajul necesar, dei cadrul normativ
prevede posibilitatea demonstrrii chiriei echipamentului, sau stabilirii unor bareme mai inalte
pentru cifra medie de afaceri, n contradicie cu cadrul legal.
Stabilirea neuniform sau discriminatorie a cerinelor i criteriilor de calificare
Unul i acelai criteriu este aplicat diferit, de la caz la caz. De exemplu, n anumite cazuri agentul
economic este exclus din competiie pe motiv c garania bancar prezentat de el este n valoare
de 0,96% din valoarea estimativ a achiziiei (cerina legal fiind de 1%). Iar n alte cazuri,
autoritatea contractant permite operatorului s nlocuiasc garania bancar prezentat, care la
deschiderea documentelor de licitaie s-a dovedit a fi insuficient.
..
31
Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011
32
HG Nr. 1121 din 10.12.2010 cu privire la aprobarea Documentaiei standard
pentru realizarea achiziiilor publice de lucrri,
29
n mai multe cazuri, autoritile contractante nu solicit de la agentul economic selectat,
prezentarea garaniei bancare de bun execuie, contrar prevederilor legislaiei.
33

Stabilirea unor criterii de calificare nejustificate
De exemplu, planificarea pentru contractarea lucrrilor de reparaie curent a drumurilor ncepnd
cu luna noiembrie, stabilind un termen maxim de execuie de 4 luni. ntrebarea firesc n acest caz
este cine efectueaz reparaia curent a drumurilor n lunile noiembrie februarie? n cazul n care
exist o ofert mai ieftin, care corespunde tuturor celorlalte criterii, ns nu corespunde acestuia
de 4 luni de execuie, aceasta este desconsiderat.
Cauzele:
Capacitatea insuficient a grupurilor de lucru de a elabora calitativ documentaia de licitaie,
i de a stabili efectiv criteriile de calificare.
Controlul i responsabilizarea autoritilor contractante este insuficient i ineficient,
permind elaborarea necalitativ a documentelor de licitaie i stabilirea unor cerine
discriminatorii.
Stabilirea criteriilor de evaluare
n contextul aplicrii criteriilor de evaluare, am constatat c, de regul, acestea sunt aplicate
corespunztor, ns n anumite cazuri, se prezint urmtoarele probleme:
Cadrul normativ reglementeaz insuficient de detaliat modalitatea de evaluare n cazul
procurrii bunurilor i a serviciilor
n timp ce HG 1121 specific suficient de detaliat criteriile de evaluare precum i modalitatea de
calculare a punctajului pentru fiecare dintre acestea, nu putem constata acelai lucru i pentru HG
763. Aceasta din urm cuprinde doar prevederi generale referitor la criteriile care pot fi aplicate n
cazul n care nu este aplicat metoda celui mai mic pre. Astfel, autoritile contractante sunt puse
n situaia fie s aplice tabelul i modalitatea propus de HG 1121, care poate s nu fie tocmai
potrivit i pentru achiziia de bunuri i servicii, fie s aplice o metod proprie, care, reieind din
capacitile reduse, sau, datorit unor interese ascunse, nu va fi tocmai cea mai eficient.
Totodat, la achiziionarea bunurilor, sistemelor informaionale, etc, criteriile de evaluare iau n
consideraie doar corespunderea bunurilor specificaiilor tehnice i preului. ns, n procesul de
evaluare ofertelor nu sunt examinate i luate n calcul costurile aferente utilizrii bunului procurat,
mentenanei sistemului, fapt care duce la selectarea ofertei mai ieftene dup pre, dar nu n
aspectul costurilor totale. Astfel, selectarea ofertei mai ieftine dup pre, nelund n consideraie
costurile totale creeaz riscul de efectuare a unei achiziii neeficiente.
Cauza principal: Capacitile insuficiente a grupurilor de lucru n aspectul definirii criteriilor de
evaluare adecvate, precum i lipsa reglementrilor exhaustive n acest sens.
3.2.4. Concluzii i recomandri la faza pre achiziii
Problemele identificate la etapa de pre-tender se datoreaz urmtoarelor factori:
..
33
Vezi Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011; HOTRREA nr. 74 din 24 noiembrie 2011 privind
Raportul auditului bugetului raional Fleti pe anul 2010 i gestionrii patrimoniului public
30
capacitile insuficiente a membrilor grupului de lucru n planificarea adecvat a achiziiilor,
elaborarea documentelor, cerinelor i specificaiilor calitative i obiective;
stabilirea neadecvat a responsabilitilor/atribuiilor membrilor grupului de lucru i
responsabilitatea sczut a acestora n procesul de pregtire a procedurilor de achiziie
Incapacitatea AAP de a monitoriza toate etapele procesului de achiziii publice.
Autoritile contractante
S asigure elaborarea planurilor de achiziie n conformitate cu obiecitvele strategice de dezvoltare
a sectorului sau a localitii, i respectiv, prioritizarea eficient i efectiv a achiziiilor efectuate de
ctre autoritatea contractant.
n caz de necesitate, n cazul achiziiilor complexe, pentru asigurarea elaborrii documentaiei de
tender calitative s atrag experi n domeniu.
Agenia Achiziii Publice
S fortifice capacitile n vederea exercitrii controlului i sancionrii autoritilor contractante
pentru nerespectarea obligaiilor stabilite n lege (n special n virtutea recentelor modificri la
Codul Contravenional). Inclusiv, Agenia Achiziii Publice la nregistrarea drilor de seam pentru
achiziii s verifice existena i publicarea planului de achiziii i anunurilor de intenie.
S elaboreze un Registru de riscuri, i, ulterior un plan de control n vederea verificrii ndeplinirii
de ctre autoritile contractante a clauzelor legale privind selectarea procedurii.
S introduc n rapoartele de activitate indicatori privind sanciunile aplicate autoritilor
contractante pentru nerespectarea prevederilor legale i regulamentare.
S asigure consolidarea capacitilor grupurilor de lucru de planificare a achiziiilor, elaborarea
documentaiei i stabilirea adecvat a criteriilor (de eligibilitate, calificare, evaluare) prin instruirea
corespunztoare nu doar n baza legislaiei n vigoare, dar i folosind ghidurile de bune practici
elaborare n acest sens.
S asigure suport metodic sporit n domeniul estimrii valorii achiziiei, lund n consideraie
bunele practici, s propun includerea metodei de evaluare a costurilor totale la procurarea n
special a bunurilor complexe, care implic unele costuri de ntreinere considerabile.
3.3. Achiziia propriu-zis
3.3.1. Publicarea anunului de intenie i a invitaiei de participare
Cu referire la publicarea anunului am constatat urmtoarele constrngeri:
Nepublicarea sau publicarea sporadic a anunului de intenie
34

Curtea de Conturi a constatat n mai multe rapoarte de audit cazuri de nepublicare a anunului de
intenie, ceea ce contravine cerinelor legale.
35

Publicarea invitaiei de participare doar n BAP, nu i pe pagina WEB a AAP
..
34

35
A se vedea de exemplu HCC nr 36 din 04.07.2013 privind Raportul audtului bugetelor i gestionrii patrimoniului
public n cadrul autoritilor publice locale din mun. Bli n perioada 2011-2012
31
Legea 96 prevede obligativitatea publicrii invitaiei n BAP i pe pagina web a Ageniei.
Analiznd pagina web a Ageniei constatm c aceasta nu conine compartimentul pentru
publicarea invitaiei de participare. Codul Contravenional specific sanciuni n cazul n care
autoritile contractante nu realizeaz planificarea achiziiilor publice sau o realizeaz contrar
legii.
36
Agenia, alturi de organele fiscale i cele de control financiar, poate investiga cazurile de
nclcare a procedurilor de achiziii publice comise de ctre autoritile contractante, inclusiv s
aplice sanciuni. Dar printre atribuiile Ageniei conform Legii 96, nu figureaz investigarea
nclcrilor procedurilor de achiziii i aplicarea sanciunilor.
n cazul COPurilor, agenii economici inclui n lista operatorilor economici calificai sunt
rareori invitai s participe
Dei Regulamentul privind achiziia prin cererea ofertei de preuri aprobat prin HG nr. 245 prevede
c n cazul COP fr publicare, invitaia va fi transmis unui numr ct mai mare de operatori
economici, inclusiv celor inclui n lista operatorilor economici calificai, n nici unul dintre dosarele
de COPF analizate nu am constatat faptul transmiterii invitaiei ctre cei calificai. Astfel, lista
operatorilor calificai i pierde rostul.
Au fost constatate cazuri de nepublicare a invitaiei de participare, precum i neexpedierea
acesteia la potenialii participani. Toate 3 oferte fiind depuse de un singur participant
37
.
Cauzele: Disciplina proast a autoritilor contractante privind publicare a anunurilor i a
procesului n general. Exist limitri de ordin legal, privind obligativitatea publicrii anunurilor de
achiziii publice pe paginile oficiale ale autoritilor contractante. Or, potrivit legislaiei curente,
anunurile de participare sunt prevzute pe BAP i pe pagina Ageniei. Din acest punct de vedere,
se impune necesitatea amendrii HG 188 din 03.04.2012 privind paginile oficiale ale autoritilor
administraiei publice n reeaua Internet
38
. n consecin, lista de informaii obligatorii pe paginile
lor web va fi extins prin introducerea datelor referitoare la achiziiile publice. Or, asigurarea unei
transparene mai mari la publicarea anunurilor va contribui la ameliorarea procesului de procurri.
3.3.2. Solicitri de clarificare i oferirea clarificrilor
La aceast etap, am constatat o constrngere de ordin legal, i anume:
Termenul prea mic pentru depunerea ofertelor (n cazul COP), nu permite formularea
efectiv i obinerea rspunsului la solicitrile de clarificare.
Legea 96, prevede, corespunztor bunelor practici, urmtoarele: Operatorul economic poate
solicita autoritii contractante explicaii privind documentele de licitaie. La orice demers de acest
fel, primit pn la expirarea termenului de prezentare a ofertelor, autoritatea contractant va
rspunde n termene care s-i ofere operatorului economic posibilitatea de a depune oferta la timp.
Fr a indica sursa de la care provine demersul, autoritatea contractant va furniza explicaiile n
cauz tuturor operatorilor economici crora le-a oferit documente de licitaie(art. 38). Nu este clar
de ce aceast prevedere este inclus n seciunea dedicat licitaiei deschise, deoarece ea se
refer la majoritatea procedurilor de achiziie.
..
36
Codul Contravenional, art Articolul 327
1
,
37
HOTRREA nr. 73 din 17 noiembrie 2011 privind Raportul auditului bugetului raional Sngerei pe anul 2010
38
HG Nr. 188 din 03.04.2012 privind paginile oficiale ale autoritilor administraiei publice
n reeaua Internet, http://lex.justice.md/md/342699/
32
ns, precum am menionat n seciunea referitoare la termene, n cazul cererii de oferte, termenul
pentru procurarea de bunuri este destul de mic, de 3 zile (n cazul serviciilor 10 zile), i poate fi
redus pn la 2 zile pentru bunuri i 5 zile pentru servicii. Regulamentul cu privire la achiziiile prin
cererea de oferte (HG nr. 245) menioneaz c operatorul economic poate solicita autoritii
contractante explicaii pe marginea invitaiei de participare la concurs, cu cel puin 2 zile
calendaristice pn la expirarea termenului de depunere a ofertelor. La orice demers de acest fel,
autoritatea contractant va rspunde n termen de o zi calendaristic, dar nu mai trziu de o zi
pn la expirarea termenului de depunere a ofertelor.
n cazul termenului de 3 zile, dar n special n cazul reducerii acestuia la 2 zile, posibilitatea
naintrii demersurilor de clarificare este minima, sau nul.
Exist riscul de informare neuniform a participanilor la achiziie, prin oferirea tuturor
participanilor a acelorai clarificri. Dei HG 245 menioneaz c AAP va informa toi
participanii referitor la soliticrile de clarificare depuse i rspunsul la acestea, n Legea 96
printre mijloacele de comunicare se numr i telefonul. In cazul acesta nu avem garanii
c AC, urmare a oferirii informaiei prin telefon unui operator economic, va formula o
scrisoare prin care va informa toi participanii referitor la clarificarea respectiv. Practica
UE n acest sens este relevant. Autoritatea contractant a UE recepioneaz toate
solicitrile de clarificare pn la o anumit dat, dup care plaseaz rspunsul la fiecare
dintre ele (n unul sau mai multe documente) pe pagina sa web.
3.3.3. Deschiderea ofertelor
Cadrul legal naional corespunde ntocmai recomandrilor de bune practici la capitolul deschiderea
ofertelor.
Totodat au fost identificate numeroase cazuri de nedepunere de ctre membrii grupului de
lucru a declaraiilor de confidenialitate i imparialitate dup cum prevede cadrul legal.
Legea 96 i Regulamentul privind activitatea grupurilor de lucru specific obligativitatea semnrii
declaraiilor de confidenialitate i imparialitate, iar noile modificri la Codul Contravenional
39

prevede sanciuni pentru nesemnarea lor (amend de la 25 la 150 de uniti convenionale). Sunt
nregistrate cazuri, cnd n grupurile de lucru sunt atrai de asemenea consilieri locali. Curtea de
Conturi a semnalat situaii cnd contractul de achiziie a lucrrilor de reparaie a fost adjudecat
antreprenorului, fondat de ctre un consilier local, care a participat n grupul de lucru cu drept de
vot.
40
.
Ofertele depuse nu snt nregistrate adecvat, astfel persist riscul de nedeschidere i
neevaluare a unor oferte.
Au fost constatate cazuri de nedocumentare procesului de deschidere a ofertelor prin
ntocmirea procesului verbal al edinei, ceea ce creeaz riscul de manipulare cu oferte.
Astfel, au fost constatate cazuri de nedocumentare de ctre grupul de lucru a ofertelor depuse de
ofertant, precum i nu le-a evaluat corespunztor. Totodat, auditul a constatat c toate trei oferte
au fost perfectate i prezentate de agentul economic ctigtor.
41

3.3.4. Evaluarea ofertelor
..
39
Codul Contravenional, Articolul 327
1
, http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=330333
40
A se vedea Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011; HOTRREA nr. 74 din 24 noiembrie 2011
privind Raportul auditului bugetului raional Fleti pe anul 2010 i gestionrii patrimoniului public
41
HOTRREA nr. 73 din 17 noiembrie 2011 privind Raportul auditului bugetului raional Sngerei pe anul 2010
33
n contextul acestei seciuni, am constatat urmtoarele deficiene:
Prevederea oferta anormal de sczut este utilizat adesea la conveniena autoritii
contractante.
Au fost constatate cazuri de descalificare a ofertelor operatorilor economici, fr solicitarea
justificrilor de la ofertani , dup cum prevede cadrul legal.
Problema se datoreaz lipsei unei abordri unice privind oferta anormal de sczut, precum i
existenei unor riscuri privind specificaiile aranjate, care nu iau n consideraie tehnologii i
materiale adecvate.
Preul anormal de sczut urmeaz s serveasc drept semnal pentru verificarea minuioas a
ofertei prin prisma cerinelor din documentaia de tender, precum i analiza justificrilor prezentate,
dar nu ca motiv pentru descalificare definitiv a ofertantului mai ieftin n favoarea altui mai scump.
Participarea n evaluarea ofertelor a membrilor grupului de lucru care sunt n situaia de
conflict de interese.
n unul din cazuri, contractul de achiziie a lucrrilor de reparaie a fost adjudecat antreprenorului,
al crui fondator este un consilier local, care a participat n grupul de lucru cu drept de vot, pe
lng faptul c consilierii locali nu pot fi inclui ca membrii ai GL, dat fiind c grupul de lucru
urmeaz s fie format din cel puin 5 reprezentani a autoritii contractante n limitele statelor de
personal. Totodat, declaraiile de confidenialitate i imparialitate nu au fost semnate.
42

Aceast practic atrage riscul conflictului de interese i de trafic de influen.
Aplicarea neuniform sau discriminatorie a criteriilor de eligibilitate i cerinelor de
calificare
Unul i acelai criteriu este aplicat diferit, de la caz la caz. De exemplu, n anumite cazuri agentul
economic este exclus din competiie pe motiv c garania bancar prezentat de el este n valoare
de 0,96% din valoarea estimativ a achiziiei (cerina legal fiind de 1%), Iar n alte cazuri,
autoritatea contractant permite operatorului s nlocuiasc garania bancar prezentat, care la
deschiderea documentelor de licitaie s-a dovedit a fi insuficient.
n aceeai ordine de idei, am constatat cazuri n care unii operatori erau descalificai din motiv c
lista persoanelor angajate pe parcursul ultimelor 12 luni nu era nsoit de CVurile acestora, dei o
asemenea cerin nu figura n documentele de licitaie, i nici nu este prevzut n cadrul normativ.
Autoritile contractante aplic neuniform criteriile de eligibilitate, admind la achiziie operatori
economici care vdit nu corespund criteriilor.
Relevant este exemplu n care un contract de aproape un milion de lei este atribuit unui agent
economic care are datorii la bugetul de stat n valoare de aproape jumtate din valoarea
contractului.
43

..
42
A se vedea Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011; HOTRREA nr. 74 din 24 noiembrie 2011
privind Raportul auditului bugetului raional Fleti pe anul 2010 i gestionrii patrimoniului public
43
Raport aprobat prin HCC nr.75 din 24.11.2011
34
n pofida unor confuzii care se conin n legislaia naional, menionate n continuare, considerm
c cauza de baz a acestor probleme este lipsa mecanismelor eficiente de sancionare, iar cele
care exist sunt aplicate extrem de rar.
Alinierea ofertelor concurente sau fabricarea acestora
Astfel, ofertele concurente sunt aliniate, sau aranjate n aa fel ca ctigtoare s fie oferta
convenabil. Am observat cazuri n care oferta care se poziiona a doua dup pre (din totalul de 3
oferte, dintre care a treia era total deplasat) avea o diferen de pre de fix 1 leu pentru fiecare
dintre cele 9 poziii de achiziie propus.
3.3.5. Atribuirea contractului
n cadrul acestei etape au fost constatate urmtoarele deficiene:
Modificarea unor elemente a ofertei ctigtoare la semnarea contractului
Conform prevederilor art.67 alin.(4) din Legea nr.96-XVI, se interzice, la momentul ncheierii
contractului de achiziie, modificarea unor elemente ale ofertei ctigtoare. Totodat, conform
constatrilor auditorilor Curii de Conturi
44
i rezultatelor analizei unor dri de seama de achiziii
publice, la semnarea unor contrate de achiziii publice termenul de implementare este diferit celui
prezentat n ofert. De menionat c ulterior termenul la aceste contracte a fost extins i
executarea contractului s-a efectuat ntr-un termen de 3-5 ori mai mare fa de termenul din ofert.
n cazurile menionate termenul de executare a constituit unul din criteriile de evaluare pentru care
a fost oferit punctaj i care a determinat rezultatele evalurii ofertelor.
Totodat exist riscul unei achiziii aranjate, care se manifest prin oferirea unor condiii de
realizare mai favorabile dect propuse de concureni cu eliminarea acestor condiii la semnarea
contractului.
3.3.6. Concluzii i recomandri la faza achiziii
Problemele aferente acestei faze se refer preponderent la executarea atribuiilor de ctre membrii
grupului de lucru. Astfel, nu este asigurat transparena, imparialitatea i confidenailitatea
membrilor grupului de lucru. Admiterea aplicrii neuniforme i discriminatorii a unor cerine i
atribuirea contractelor cu nerespectarea cadrului legal.
Totodat, unele probleme se datoreaz Ageniei Achiziii Publice care nu a asigurat publicarea pe
pagina WEB proprie a invitaiilor de participare. Cazuri numeroase de nedepunere a declaraiilor
de confidenialitate, cazuri de constatare a conflictului de interes, fr a anula achiziia respectiv,
semnarea contractelor cu modificarea elementelor din oferte, evideniaz necesitatea fortificrii
mecanismelor de integritate n cadrul AC dar i a monitorizrii procesului de achiziii din partea
AAP.
Autoritile contractante:
S asigure competiia adecvat, prin publicarea i expedierea invitaiilor de participare
S asigure stabilirea unor termeni rezonabili pentru depunerea ofertelor i solicitrilor de
clarificare, totodat lund n consideraie specificul achiziiilor
..
44
Raportul de audit aprobat prin HCC nr.4 din 13.12.2013
35
n anun i/sau documentele de tender s prevad expres modalitatea de depunere a
solicitrilor de clarificare, i s monitorizeze informare uniform a tuturor participanilor
S asigure documentarea adecvat a procesului de depunere i deschidere a ofertelor
S asigure imparialitatea procesului i s evite cazuri de conflict de interes n evaluarea
ofertelor
Agenia Achiziii Publice:
S asigure ajustarea paginii WEB i publicarea invitaiilor de participare n conformitate cu
cadrul legal
S asigure publicarea BAP n varianta integral i la timp pe pagina web a Ageniei
S monitorizeze (selectiv) respectarea termenilor pentru depunerea ofertelor i solicitrilor
de clarificare stabilii de ctre autoritile contractante.
S consolideze controlul i monitorizarea achiziiilor pentru asigurarea imparialitii
procesului
S atrag o atenie sporit la respectarea prevederilor legale i cerinelor cadrului
regulatoriu privind neadmiterea modificrilor ofertei ctigtoare la semnarea contractului,
la etapa de nregistrare a contractelor i drilor de seam de achiziii
3.4. Post-achiziie
Faza post-achiziie se refer i la realizarea nemijlocit a contractului, modificrile la contract
operate pe parcurs, dei aceste aspecte sunt puin reglementate de legislaia cu privire la achiziii,
fiind tratate mai degrab sub aspectul managementului contractelor. Totui, dac privim achiziiile
publice ca un ciclu integru, i mai ales, ne ghidm de principiul utilizrii eficiente a banilor publici,
nu avem cum s desconsiderm asemenea aspecte importante precum executarea contractului,
supravegherea i controlul, i monitorizarea public a acestei faze.
3.4.1. Anunul de atribuire a contractului
Cu referire la aceast seciune, putem constata urmtoarele constrngeri:
Publicarea informaiei incomplete cu privire la atribuirea contractului
Prevederea legal care prevede publicarea informaiei cel trziu la 30 de zile de la ncheierea
contractului, att n BAP ct i pe pagina web a AAP nu este respectat.
Pagina web a AAP nu corespunde cerinelor cadrului legal n aspectul publicrii informaiilor privind
achiziii (invitaiilor de participare i anunurilor de atribuire a contractelor).
Chiar i aa, n rapoartele anuale privind contractele atribuite, informaia menionat drept minim
obligatorie n articolul 21 al Legii 96, nu este prezentat. Astfel, lipsete cu desvrire informaia
cu privire la temeiul legal de utilizare a procedurii respective. Observm c n rapoartele pentru
anul 2010 cu privire la contractele ncheiate prin achiziia dintr-o singur surs, era menionat
articolul din lege care justific achiziia respectiv. ns n anii ulteriori aceast rubric a disprut.
Din pcate constatm c i informaia elementar, de tipul denumirii operatorului economic,
nemaivorbind de alte detalii, sunt prezentate incomplet. Astfel, de foarte multe ori denumirea nu
este nsoit de abrevierea formei juridice a operatorului (S.A., S.R.L., etc), iar n unele cazuri chiar
denumirea este prezentat ntr-un mod care nu permite identificarea operatorului economic (n
unul din rapoarte am ntlnit, de exemplu, denumirea Nataa, la rubrica referitoare la denumire).
36
Curtea de Conturi a constatat, n repetate rnduri, cazuri de nerespectare a prevederilor legale cu
privire la nregistrarea contractelor, publicarea anunului de atribuire, precum i disfuncii legate de
executarea contractelor, exprimate prin acceptarea unor lucrri sau bunuri nespecificate n cadrul
procedurii de achiziie.
45
Nepublicarea informaiei depline privind atribuirea contractului creeaz
riscul de transparen insuficien a procesului de achiziie, astfel limitnd accesul la informaie a
participanilor. Anunul de atribuire a contractului urmeaz s includ datele privind obiectul
achiziiei, numele ctigtorului, valoarea contractului, termenul de realizare.
3.4.2. Implementarea contractul ui
Cele mai importante probleme la aceast etap sunt:
n mai multe cazuri, autoritile contractante nu solicit de la agentul economic selectat,
prezentarea garaniei bancare de bun execuie, contrar prevederilor legislaiei;
46

Modificarea clauzelor contractuale, comparativ cu cele anunate n cadrul achiziiei.
Au fost constatate cazuri de modificare a termenelor contractuale, comparativ cu cele anunate n
cadrul licitaiei. Adesea termenul de executare specificat n caietul de sarcini este majorat la
ncheierea contractului, dei acesta a fost utilizat drept unul dintre criterii la evaluarea ofertelor.
Sunt cazuri n care se admite schimbarea antreprenorului prin contract de cesiune de crean,
ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al legislaiei privind achiziiile publice. Alteori,
modificrile contractuale au urmri mai grave. De exemplu, n cazul unei achiziii, suprafaa
drumului supus reparrii a fost triplat, comparativ cu cea stipulat n caietul de sarcini, ns n
defavoarea grosimii asfaltului, fapt ce a dus n scurt timp la crearea gropilor, i astfel, irosirea
banilor publici.
47

Au fost identificate cazuri
48
de modificare de ctre autoritatea contractant a elementelor
contractuale prin introducerea altora noi, din contul excluderii unor elemente, precum i includerea
altor elemente suplimentare, astfel de deficiene fiind constatate la 2 obiecte n sum total de
1546,5 mii lei.
Semnarea n mod abuziv a acordurilor de majorare a valorii contractelor semnate
Conform cadrului legal naional stabilete plafonul maxim de majorare a valorii contractului iniial
30, cu condiia respectrii preului iniial stabilit.
Analiza contractelor de achiziii publice ncheate n Republica Moldova n anii 2011- 2013 (ianuarie
noiembrie) relev urmtoarele.
n anul 2011, din totalul de circa 28381 de contracte (inclusiv acorduri adiionale) ncheiate circa
5,6% constituie acorduri de majorare a sumei contractate; n anul 2012 din 25667 contracte cota
..
45
A se vedea, de exemplu, HCC nr 36 din 04.07.2013 privind Raportul audtului bugetelor i gestionrii patrimoniului
public n cadrul autoritilor publice locale din mun. Bli n perioada 2011-2012 i HCC 64 din 13.12.2013, privind
privind Raportul audtului bugetelor i gestionrii patrimoniului public n cadrul autoritilor publice locale din raionul
Nisporeni pe anii 2011-2012.
46
Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011; HOTRREA nr. 74 din 24 noiembrie 2011 privind Raportul
auditului bugetului raional Fleti pe anul 2010 i gestionrii patrimoniului public
47
A se vedea Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011, HOTRREA nr. 73 din 17 noiembrie 2011
privind Raportul auditului bugetului raional Sngerei pe anul 2010
48
Raportul de audit aprobat prin HCC nr.64 din 13.12.2013
37
acordurilor de majorare constituie 6,8%; i n 11 luni ale anului 2013 (ianuarie-noiembrie 2013) din
28990 contracte cota acordurilor de majorare este 5,1% (Anexa 3). Totodat, datele din tabel
denot c circ 27% din acorduri adiionale de majorare din anul 2012 au fost semnate n luna
decembrie, n valoarea total de 53,4 mil. lei sau 38% din valoarea total a acordurilor de majorare
semnate.
Un numr considerabil de acorduri de majorare a sumei contractului se semneaz la limita
plafonului stabilit (27-30%). n unele cazuri valoarea cumulativ a acordurilor adiionale la unele
contracte depete 30%, ceea ce contravine cadrului legal.
De exemplu, conform constatrilor auditorilor CCRM, valoarea unui contract de achiziii a fost
majorat, prin acorduri adiionale, cu 100%.
n special, autoritile contractante abuzeaz de semnarea acordurilor adiionale n cazul
achiziiilor publice de valoare mic sau efectuate prin COP. De exemplu, autoritatea contractant
din raionul Clrai a semnat contractul de achiziie public, care, ulterior, prin semnarea a dou
acorduri adiionale a fost majorat cu 58%
49
.
Extinderea esenial a termenelor de executare a contractelor
n cadrul studiului au fost constatate numeroase acorduri adiionale pentru majorarea sumei i/sau
extinderea termenului ce se semneaz n scurt timp de la atribuirea contractului (peste 1-3 luni).
Totodat, conform constatrilor auditorilor CC expuse n raportul de audit, o autoritate contractant
a modificat termenul iniial prevzut n oferta determinat drept ctigtoare, majornd nejustificat
termenul de executare pn la 12 luni (fa de 3 luni, aprobat n cadrul procedurii de achiziie
respective), lucrrile fiind executate real n termen de 17 luni, ceea ce, n final, s-a soldat cu
trgnarea executrii lucrrilor contractate.
Acceptarea unor cheltuieli neregulamentare la executarea contractelor
50
.
Autoritatea contractanta la recepionarea lucrrilor de reparaii capitale (majorarea volumelor,
micorarea lor sau executarea altor lucrri fa de cele prevzute n devizul local) n sume
semnificative.
Acceptarea lucrrilor i bunurilor dup executarea acestora
Astfel, lucrrile adiionale se efectueaz fr informarea n prealabil a autoritii contractante i
semnarea acordurilor adiionale. Ulterior, la finalizare acestora, se semneaz actele de acceptana
i acorduri de modificare a contractelor.
Monitorizarea neadecvat a procesului de executare a contractului
Autoritile contractante deseori nu-i dau interesul s monitorizeze buna executare a contractului,
sau s-i sancioneze pe cei care nu-i respect obligaiile. Curtea de Conturi a confirmat aceast
ipotez n repetate rnduri. De exemplu, n Hotrrea sa privind raionul Hnceti, ea constat c
Primria nu a monitorizat implementarea eficienta a contractului, unde antreprenorul S.A.
Construcii rutiere, care i-a asumat obligaia de a executa lucrrile de reparaie a strzii n sum
..
49
Datele selectate din informaie privind contractele atribuite, publicat pe pagina web al AAP:
http://old.tender.gov.md/ro/nwerubric/
50
Raport de audit aprobat prin HCC nr.64 din 13.12.2013, HCC nr.25 din 20.05.2013
38
de 772,3 mii lei pn la 30.11.2010, invocnd condiiile meteo nefavorabile, a efectuat numai
lucrrile ce in de stratul de fundaie din piatr spart n sum de 128,4 mii lei. ns primria or.
Hnceti nu a ntreprins careva aciuni fa de antreprenor, conform clauzelor contractuale i
legislaiei n vigoare, inclusiv prin blocarea sumei echivalente garaniei de bun execuie a
lucrrilor. Ulterior, n rezultatul ploilor, stratul de pietri al fundaiei a fost splat, astfel fiind cauzate
cheltuieli ineficiente n sum de 128,4 mii lei.
51

Calitatea proast a livrabilelor
Lipsa controalelor adecvate la etapele precedente semnrii contractului (specificaii necalitative,
evaluarea superficial) precum i monitorizarea inadecvat a procesului de executare a
contractului rezult n calitatea inadecvat a livrabilelor.
Neaplicarea sanciunilor fa de agentul economic
Neinnd cont de pierderile considerabile, cauzate de executarea inadecvat a de ctre operatorii
economici a clauzelor contractuale, autoritile contractante nu recurg la aplicarea sanciunilor
prevzute n contract.
Autoritile contractante nu prezint drile de seam privind achiziiile publice de valoare
mic la AAP
Astfel, nu este disponibil informaia privind numrul real de contracte de achiziii publice semnate,
precum i este imposibil monitorizarea adecvat a acestora.
3.4.3. Concluzii i recomandri la faza Post-Achiziie
Concluzii:
Problemele aferente fazei de post achiziie n principiu se datoreaz controalelor insuficiente i
neeficiente din partea autoritilor contractante. Totodat admiterea neregulilor uneori este
condiionat prin existena unor interese din partea autoritii contractante.
Totodat, se constat i monitorizarea insuficient din partea AAP la aceast etap, n special
privind publicarea informaiilor de atribuire a contractelor i modificarea acestora referitor la
valoarea i termenul de implementare.
Recomandri:
Autoritile contractante
S asigure plasarea informaiilor privind atribuirea contractelor n conformitate cu cadrul
legal.
S asigure funcionalitatea controalelor interne asupra procesului de implementare a
contractelor, prin desemnarea persoanelor responsabile, neadmiterea semnrii nejustificate
a acordurilor de majorare i extindere a termenului de executare.
S asigure verificarea minuioas a livrabilelor i s aplice sanciuni pentru neexecutarea
sau executarea necalitativ a clauzelor contractuale.
S sesizeze AAP i organele competente, cu solicitarea includerii operatorului economic
neperformant n Lista de interdicie.
Agenia Achiziii Publice
..
51
Hotrrea Curii de Conturi nr.75 din 24 noiembrie 2011
39
n limita competenelor, s asigure publicarea informaiilor privind contratele atribuite
S aplice sanciuni pentru nepublicarea i neprezentarea informaiei obligatorii conform
cadrului legal
S verifice minuios procesul de modificare a contractelor, n special la semnarea
acordurilor de majorare i multiplelor acorduri de extindere a termenului.
S se autosesizeze n baza constatrilor organelor de control cu ntreprinderea msurilor
de rigoare.
40
4. Principalele scheme de aranjare, coluziune i fraudare
a achiziiilor publice
Cheltuielile publice, efectuate prin intermediul achiziiilor publice, reprezint o cot semnificativ
din totalul tranzaciilor din economia naional. n acest context, interesul financiar fa de
achiziiile publice din partea operatorilor economici este considerabil. Dat fiind c cadrul legal i
regulatoriu prevede parcurgerea anumitor etape, respectarea unor cerine, agenii economici,
participnd n mod competitiv n procesul de achiziii publice, datorit unor factori economici sunt
n risc s piard competiia i respectiv posibilitatea de a obine un profit suplimentar.
Acest fapt stimuleaz ageni economici s caute soluii pentru a evita, ocoli regulile de joc n
procesul de achiziii publice, stabilite n cadrul legal i regulatoriu.
Totodat, executorii de buget, organizatorii de achiziii publice, sunt sub influena unor factori
obiectivi i subiectivi, inclusiv legai de factorul uman, i contribuie la nerespectarea regulilor de
joc la diferite etape ale achiziiilor publice. n contextul celor menionate, se inventeaz i se aplic
schemele de aranjare a achiziiilor publice, de coluziune, precum i scheme frauduloase legate de
executarea contractelor, n care particip autoritile contractante, operatorii economici sau se
realizeaz o colaborare a ambelor pri.
4.1. Corupia i conflictul de interese n achiziiile publice
Majoritatea schemelor de aranjare i fraudare ale achiziiilor publice nu pot fi realizate fr acte de
corupie sau n lipsa conflictului de interese din partea autoritii contractante.
Conflictul de interese
Reprezentaii AC implicai n procesul de achiziii pot utiliza statutul i funcia pentru atribuirea
contractele companiilor n care ei au interes financiar sau managerial.
Factorii ce ar putea s semnaleze despre prezena conflictului de interese
Informaii, plngeri sau contestaii privind existena interesului din partea autoritii contractante
fa de contractor/participant.
Utilizarea de ctre reprezentanii autoritii contractante a schemelor mari de fraudare i altor
acte pentru atribuirea contractelor unor companii.
Reprezentanii autoritii contractante fac presiuni pentru a selecta un anumit subcontractor sau
furnizor
Conform pct.9 din Regulamentul cu privire la activitatea grupului de lucru pentru achiziii, aprobat
prin HG nr. 1380 din 10.12.2007, fiecare membru al grupului de lucru, pn la momentul
deschiderii ofertelor, trebuie s declare pe propria responsabilitate c nu este so, rud sau afin
pn la gradul al treilea cu unul dintre ofertanii participani, sau n ultimii trei ani nu a avut relaii de
munc sau de colaborare cu unul dintre ofertani, sau a fcut parte din consiliul de administraie ori
din orice alt organ de conducere sau de administraie al acestora, sau deine cote sau aciuni din
capitalul social subscris al unuia dintre ofertani.
41
Totodat, Curtea de Conturi, n rapoartele de audit, de nenumrate ori a constatat cazuri de
neprezentarea declaraiilor de confidenialitate i imparialitate de ctre membrii grupului de lucru
de achiziii
52
.
Au avut loc cazuri de atribuire a contractelor companiilor ale cror fondatori au fost rudele
membrilor grupului de lucru, preedintele grupului de lucru pentru achiziii din cadrul unei primrii
din Republica Moldova, responsabil de realizarea achiziiilor publice, deinnd i funcia de primar,
n anii 2011-2012, a desemnat drept ctigtor n cadrul concursurilor de achiziie compania, al
crei fondator (i director) este soia acestuia, fiind ncheiate 4 contracte pentru lucrri de
construcii i reparaii capitale n sum total de 1082,5 mii lei
53
. Chiar dac Primarul nu este
membrul al grupului de lucru, innd cont de condiiile reale din Republica Moldova, astfel de
achiziii ridic multe semne de ntrebare.
Plat de mit i acordarea cadourilor i serviciilor de valoare
Mita reprezint oferirea sau recepionarea anumitei valori pentru a influena n mod corupt aciunile
altuia, n cazul de fa a influena decizii de atribuire a contractului, modificarea contractului
(acorduri adiionale, acorduri de extindere), oferirea informaiilor confideniale, aranjarea,
monitorizarea inadecvat i evitarea bunei recepionri a livrabilelor necalitative sau inexistente.
Conform datelor din studiul realizat la nivel global,
54
suma mitei constituie un procent fix din preul
contractului: 5-20% pentru a ctiga licitaia i 2-5% pentru a primi plata conform invoice-ului. n
unele cazuri de excepie suma mitei totaliza 30-40% din valoarea contractului, ceea ce face
imposibil implementarea contractului conform specificaiilor fr majorarea preului contractului sau
ncheierea unor amendamente pentru livrri suplimentare.
Majoritatea schemelor de fraud apar la etapele:
iniial, nelegere de a plti mit pentru a ctiga licitaia, care implic o nelegere pentru a
exclude ali participani (de regul mai calificai i mai iefteni, dat fiind c ofertele acestora nu
pot finana mita);
n sfrit, dup atribuirea contractului, impunerea unor costuri suplimentare, neexecutarea
clauzelor contractuale, pentru a recupera costurile mitei achitate.
Curtea de Conturi n rapoartele de audit a constatat mai multe cazuri de achiziionare a bunurilor i
serviciilor la preuri majorate comparativ cu preul de pia la aceleai bunuri i servicii, precum i
existena unor diferene majore pentru aceleai bunuri procurate de diferite autoriti contractante,
cazuri care urmeaz a fi investigate. Totodat, cazuri de investigare sau de judecat de dare de
mit n cadrul achiziiilor publice, n cadrul studiului nu au fost identificate. ns, lund n
consideraie golurile i constrngerile specificate n capitolul precedent al studiului, exist riscul
major de fraud i plat de mit n cadrul achiziiilor publice efectuate n Republica Moldova.
Astfel, lipsa cazurilor de dare de mit n cazul achiziiilor publice mai curnd este o problem
legat de funcionarea defectuoas a sistemului organelor de drept, de corupia generalizat i nu
reprezint nici pe departe realitatea. Investigarea acestor fenomene nu este obiectul prezentului
studiu, i intr n atribuiile organelor competente.
..
52
Informaii selectate din Rapoatele de Audit ale Curii de Conturi aprobate prin HCC nr.22 din 26.04.2013, nr.25 din
20.05.2013, nr. 35 din 28 iunie 2013, nr. 46 din 23 iulie 2013
53
Informaii selectate din Raportul de Audit a Curii de Conturi aprobat prin HCC nr.26 din 20.05.2013
54
http://guide.iacrc.org/wp-content/uploads/2011/06/U4-Brief-on-corruption-and-fraud.pdf
42
4.2. Scheme de aranjare a achiziiilor publice
n prezentul studiu nu a fost investigat amploarea schemelor de aranjare a achiziiilor publice n
Republica Moldova. Echipa de experi a abordat schemele de aranjare n aspectul riscurilor de
apariie prin prisma cadrului legal existent, n contextul problemelor identificate i lund n
consideraie factorii ce caracterizeaz achiziii aranjate din experiene internaionale. Mai jos sunt
prezentate schemele de aranjare aplicate n procesul de achiziii publice, n dependena de
gradului de risc de aplicare acestora n Republice Moldova.
Schema 1: Semnarea multiplelor acorduri adiionale la contracte cu acelai furnizor (risc major de
funcionare n RM)
Acordurile adiionale sunt mai puin controlate comparativ cu oferta iniial i procesul de atribuire
a contractului, astfel modificarea contractului constituie o modalitate rspndit de a ctiga n
mod fraudulos mijloace financiare.
n urma unor nelegeri preventive cu reprezentanii autoritii contractante, operatorul economic -
participant la tender depune oferta cu un pre mic i termen restrns de livrare/executare a
contractului pentru a ctiga concursul, fiind sigur c ulterior, dup atribuirea contractului, se va
semna un acord (acorduri) adiional la contract, prin care se va extinde termenul de livrare i se va
majora valoarea iniial a contractului.
Nu toate acordurile de majorare sunt urmare a unor nelegeri frauduloase, dar conform practicilor
internaionale o parte semnificativ din ele se ntocmesc n mod abuziv. Cadrul legal naional
stabilete plafonul maxim de majorare a valorii contractului iniial la nivelul de 30%, cu condiia
respectrii preului iniial stabilit. Agenii economici, mpreun cu autoritile contractante joac n
jurul acestui plafon, valoarea unor acorduri adiionale variind de la 27 pn la 30%. Un numr
impuntor (27% - n anul 2012) de acorduri adiionale se semneaz la finele anului. Valoarea total
a acordurilor adiionale de majorare semnate n decembrie 2012 a constituit 53,4 mil. lei sau 38%
din valoarea total a acordurilor de majorare semnate.
55

De exemplu, conform constatrilor auditorilor CC, valoarea unui contract de achiziii a fost
majorat, prin acorduri adiionale, cu 100%. n special autoritile contractante abuzeaz cu
semnarea acordurilor adiionale n cazul achiziiilor publice de valoare mic sau efectuate prin
COP. De exemplu, autoritatea contractant din r-l Clrai a semnat contractul de achiziie
public, care ulterior, prin semnarea a dou acorduri adiionale a fost majorat cu 58%
56
. n cadrul
studiului au fost constatate cazuri de semnare a acordurilor adiionale pentru majorarea sumei
i/sau extinderea termenului se semneaz n scurt timp de la atribuirea contractului (peste 1-3
luni).
De exemplu, conform constatrilor auditorilor CC expuse n raportul de audit, o autoritate
contractant a modificat termenul iniial prevzut n oferta ctigtoare, majornd nejustificat
termenul de executare pn la 12 luni (fa de 3 luni, aprobat n cadrul procedurii de achiziie
..
55
Datele selectate din informaii privind contracte atribuite pe anii 2011- 2013 (ianuarie noiembrie 2013), publicate
pe pagina WEB a Ageniei Achiziii Publice: http://old.tender.gov.md/ro/nwerubric/

56
43
respective), lucrrile fiind executate real n termen de 17 luni, ceea ce, n final, s-a soldat cu
trgnarea executrii lucrrilor contractate
57

Exist anumite semnale de existena schemei de aranjare a achiziiei prin semnarea acordurilor
adiionale care se exprim prin urmtoarele:
solicitrile de modificare a contractelor i aprobrile acestora sunt slab justificate;
contractul iniial se atribuie la un pre sczut, ulterior fiind aprobate acorduri care majoreaz
semnificativ valoarea contractului;
are loc atribuirea contractului dintr-o singur surs (sau prin procedura de achiziii care nu
implic competiia larg) n sum puin mai mica fa de plafonul stabilit pentru achiziie
competitiv, ulterior se aprob acorduri de modificare, care majoreaz valoarea contractului
peste plafonul stabilit;
unul sau civa operatori economici beneficiaz de un numr mare de comenzi de modificare
fa de cu ali furnizori sau comparativ cu contractele similare din perioadele precedente;
Control slab i proceduri legale privind revizuirea i aprobarea acordurilor adiionale: aceeai
persoan certific necesitatea schimbrii i o aprob.
Lund n consideraie golurile constatate, riscul de funcionare a acestei scheme este major i
urmeaz a fi investigat de organe competente. n primul rnd este necesar de atras atenia asupra
unui control i evaluare minuioas din parte autoritilor ierarhic superioare autoritii contractante
asupra calitii procurrilor i justificrii majorrilor efectuate. n acest caz doar evaluarea
respectrii procedurilor nu va da rezultatele necesare.
Schema 2. Divizarea achiziiilor (risc major de existen n RM)
Conform art.69 din legea nr.96-XVI autoritatea contractant nu are dreptul s divizeze achiziia prin
ncheierea de contracte separate n scopul aplicrii unei alte proceduri de achiziie dect procedura care ar fi
fost utilizat, n cazul n care achiziia nu ar fi fost divizat. Excepie constituie achiziia de bunuri i servicii
sezoniere, care impune ncheierea unor contracte separate pe diferite perioade de timp. Totodat,
autoritatea contractant nu are dreptul s mreasc volumul bunurilor, lucrrilor i serviciilor, stabilit de
contractele ncheiate, pentru a evita efectuarea unor noi achiziii, cu excepia cazurilor prevzute de
prezenta lege.
Neinnd cont de cadrul legal, unele autoritile contractante practic achiziionarea bunurilor,
serviciilor i lucrrilor n cantiti mici, pentru a evita utilizarea metodelor competitive, a se eschiva
de la aprobri suplimentare. Astfel, ei micoreaz riscul de atribuire a contractului altui agent
economic, dect cel preferat.
De regul achiziionarea volumelor mai mari este mai eficient, ns totodat este necesar
studierea pieei pentru a evita atribuirea contractului la preuri exagerate fa de cele existente la
piaa.
Existena riscului de divizarea abuziv ale achiziiilor se manifest prin urmtoarele:
mai multe achiziii (contracte) de la acelai furnizor n cantiti sub plafonul stabilit pentru o
procedur competitiv;
divizarea nejustificat a componentelor (de exemplu bunuri i servicii conexe) pentru
acelai contract pentru a evita procedura competitive;
..
57
Raportul aprobat prin Hotrrea Curii de Conturi nr.64 din 13.12.2013
44
ofertele depuse sunt n valoare puin mai joas de plafonul stabilit pentru metoda
competitiv.
De exemplu, conform constatrilor auditorilor Curii de Conturi
58
, o autoritate a contractat acelai
tip de lucrri (reparaia curent a drumurilor), prin 10 proceduri de achiziie prin cererea ofertelor
de preuri, n sum total de 1055,0 mii lei, iar n anul 2012 - la fel prin 10 proceduri, n sum total
de 968,0 mii lei.
Uneori, divizarea achiziiilor nu are aspect negativ. Divizarea achiziiei n loturi poate avea aspect
pozitiv, crend completivitatea i ca urmare obinerea unor preuri mai mici. Astfel, prevederile
legale pot fi utilizate pentru a evita competiia i a atribui contractele juctorilor mari prin
excluderea companiilor mai mici (cu preuri mai rezonabile). n acest context, este binevenit
separarea n loturi a pachetului ce conine lucrri, bunuri sau servicii livrarea divizat a crora
poate fi mai eficient (n timp i n costuri).
Schema 3. Aplicarea nejustificat a achiziiilor dintr-o singur surs (risc nalt de funcionare n RM)
Conform art.53 din legea nr.96-XVI, achiziiile dintr-o singur surs se efectueaz n urmtoarele
cazuri:
nici o ofert adecvat sau nici o candidatur nu a fost depus ca rspuns la o procedur
deschis sau negociat, atta timp ct condiiile iniiale ale contractului nu sunt modificate
n mod substanial;
ntr-o msur strict necesar, din motive de maxim urgen ca urmare a unor evenimente
imprevizibile pentru autoritatea contractant n cauz, nu se pot respecta termenele pentru
procedurile deschise sau negociate, cu publicarea unui anun de participare. Situaiile
invocate pentru a justifica maxima urgen nu trebuie imputate autoritilor contractante;
din motive tehnice, de creaie, referitoare la protecia drepturilor exclusive, sau din alte
motive obiective, de bunurile, lucrrile i serviciile necesare dispune un singur operator
economic sau un singur operator economic are drepturi prioritare asupra lor i nu exist o
alt alternativ ori operatorul economic este stabilit prin lege.
Totodat, achiziia dintr-o singur surs se aplic neregulamentar pentru a evita procedurile
competitive i a atribui contractul unui anumit operator economic. Autoritile contractante ignor
cerine de achiziii competitive, prezentnd justificri neadecvate pentru a aplica aceast
procedur, precum i diviznd achiziiile pentru a nu atinge plafonul pentru procedurile competitive,
n special este evident cnd mai multe contracte se semneaz cu aceeai companie.
Unele semnale a achiziiilor abuzive dintr-o singur surs:
achiziii neregulamentare se efectueaz n afara planului de achiziii,
are loc divizarea abuziv a achiziiilor,
se semneaz multiple contracte cu aceleai companii,
dup semnarea contractului urmeaz acorduri adiionale care cumulativ depesc plafonul
stabilit;
invitaii de participare se transmit unei singuri companii,
contractul de reparaie sau deservire se acord unei companii ani la rnd.
..
58
Raportul de audit aprobat prin Hotrrea Curii de Conturi nr. 64 din 13 decembrie 2013
45
Dup cum se poate observa semnele enumerate mai sus nu reprezint un indice automat n baza
crora s-ar putea face concluzii privind efectuarea unei achiziii suboptimale. La fel ca i n alte
cazuri pentru a face concluzii privind corectitudinea efecturii achiziiilor, rezultatelor acestora este
necesar intervenia a mai multor instituii i mecanisme.
Schema 4. Excluderea operatorilor economici calificai din competiie prin limitarea
accesului la informaie, termenul restrns de depunere a ofertelor, etc (probabilitatea nalt
de aplicare n RM)
Reprezentanii autoritii contractante pot facilita selectarea unui ofertant favorizat (ca urmare a
nelegerii) prin excluderea altor ofertani calificai. Metode rspndite de excludere a operatorilor
calificai includ:
aplicarea unor proceduri de precalificare nejustificate, ca exemplu, cerine fa de cifra de
afaceri anual foarte mare;
nepublicarea adecvat a invitaiilor, de exemplu publicnd doar la nivel local;
complicarea la maxim a procedurii de achiziionare, a caietului de sarcini/documentaiei de
tender;
oferirea termenului nerezonabil de scurt pentru rspundere la solicitare de
ofert/invitaie/anun;
aprobarea unor specificaii nejustificat de nguste, inclusiv prin utilizarea denumirilor
specifice/brand-urilor pentru a defini cerine fa de produs/serviciu;
divizarea achiziiilor, pentru ca suma alocat s fie sub nivelul plafonului pentru achiziii
competitive;
intimidarea potenialilor ofertani pentru a-i descuraja s participe n tender.
Semnalele indirecte excluderii ofertanilor calificai:
Mai puin de 50% din companii care au achiziionat caietul de sarcini au depus oferta
Un numr mai mic de participani dect cel ateptat sau care a fost n cadrul achiziiilor
precedente de acest gen, au depus ofertele.
n cadrul studiului au fost identificate cazuri de publicare anunurilor cu termene restrnse de
prezentare a ofertelor, totodat neoferirea timpului pentru depunerea solicitrilor de clarificare, ca
argumentare fiind necesitatea stringent; naintate cerine exagerate fa de cifra de afaceri,
multiple cazuri de divizare a achiziiilor.
Un nivel de transparen inadecvat a procesului de achiziii publice i nefuncionalitatea sistemului
de control intern n cadrul autoritilor contractante, specificul obiectului de achiziii (lucrri
complexe, bunuri i servicii specifice, etc) creeaz condiii favorabile pentru posibilitatea limitrii
competiiei n cadrul achiziiilor publice i atribuirii contractelor anumitor companii.
Schema 5. Divulgarea de informaii privind tenderul (risc nalt de aplicare n RM)
Reprezentanii autoritii contractante pot s divulge informaii relevante privind o anumit achiziie,
inclusiv budgetul i estimrile, soluii dorite sau oferte competitive deja prezentate, sau prezentate
anterior, pentru a ajuta ofertantul favorizat s pregteasc oferta. Divulgarea informaiei de tender
de obicei indic despre existena relaiilor de corupie ntre pri.
Semnalele divulgrii informaiei privind tenderul:
oferta ctigtoare este puin mai ieftin comparativ cu a doua ofert;
46
preul ofertei este foarte aproape de buget, estimrile pentru soluia dorit, plafonul stabilit;
procedurile de achiziie inadecvate, de exemplu, acceptarea ofertelor depuse cu ntrziere,
nedeschiderea n public a ofertelor, luarea de pauze pe parcursul edinei de deschidere a
ofertelor (pentru a oferi posibilitatea de a partaja coninutul anumitor oferte i a modifica
altele);
oferta depus ultima (sau cu depirea termenului stabilit) este ctigtoare;
o persoan dubioas, un intermediar este implicat n procesul de achiziii;
reprezentanii autoritii contractante i ofertant comunic sau se ntlnesc pe parcursul
procesului de achiziie;
existena multor contestaii de la participani.
Unele cazuri referitor la semnalele aferente acestei scheme de aranjare au fost identificate n
cadrul studiului: de exemplu - oferta a doua era exact cu 1 leu mai scump dect oferta
ctigtoare.
Diminuarea riscului de apariie a acestei scheme se efectueaz prin asigurarea transparenei
procesului de achiziii la etapa pn la deschiderea ofertelor prin oferirea tuturor participanilor a
clarificrilor privind documentaia de tender, deschiderea ofertelor n prezena ofertanilor,
depunerea declaraiilor de confidenialitate de ctre membrii grupului de lucru, citirea aspectelor
relevante, ntocmirea i semnarea procesului verbal al edinei de membrii grupului de lucru i de
participani prezeni, aplicarea sanciunilor fa de membrii grupului de lucru n cazul existenei
probelor privind divulgarea informaiilor.
Schema 6. Manipularea cu oferte (manifestare i funcionare a acestei scheme depinde de
nivelul de transparen i documentare a procesului exist riscul apariiei n Moldova)
De regul n procese de achiziii slab controlate reprezentanii AC pot manipula cu oferte
recepionate pentru a face tot posibilul ca contractul s fie atribuit unui anumit agent economic.
n situaia cnd procesul de achiziie nu este controlat suficient, reprezentanii autoritii
contractante pot s manipuleze cu oferte dup recepionarea acestora pentru a fi siguri c va fi
desemnat ctigtor participantul dorit.
Manipularea ofertelor presupune:
modificarea sau nlturarea unei pri din ofert;
atribuirea neadecvat sau modificarea scorurilor pentru oferte; comiterea n mod intenionat
a erorilor n evaluarea ofertelor (n special la atribuirea punctajului);
acceptarea documentelor prezentate suplimentar (lipsa crora n oferta constituie un motiv
pentru respingerea ofertei), pierderea unor pagini din oferta;
respingerea tuturor ofertelor pentru erori neexistente n caietul de sarcini i repetarea
achiziiei; extinderea termenului de depunere a ofertelor pentru a accepta oferte depuse cu
ntrziere i/sau oferte modificate;
admiterea participrii persoanei neautorizate n evaluarea ofertelor;
neprezentarea informaiilor relevante n darea de seam de achiziii.
Semnalele, ce informeaz despre existena riscului de manipulare cu oferte:
lipsa controalelor adecvate la depunerea, nregistrarea i deschiderea ofertelor;
criterii de evaluarea sunt nebalansate i subiective, astfel nct punctajul pentru ofert
poate fi manipulat;
47
nedeschiderea public a ofertelor;
la deschiderea ofertelor nu sunt date citirii preurile i condiiile;
contestaii privind cazuri de modificare a ofertelor dup depunere;
unele oferte sunt respinse din cauza lipsei unor documente/componente obligatorii;
greeli n atribuirea punctajului la oferte;
lipsa sau insuficiena documentelor confirmative pentru atribuirea contractului;
toate ofertele sunt respinse pentru greeli i este anunat concurs repetat.
n cadrul studiului a fost identificat cazul de eliminare din concurs a 6 din 7 participani, cu
atribuirea contractului ofertantului cu cea mai scump oferta. Urmare contestaiei procedura a fost
anulat de Agenia Achiziii Publice, n baza contestaiei depuse de ctre unul dintre participani,
ns nu pe motivul descalificrii celor 6 ofertani, ci a faptului c pentru ca achiziia de lucrri s fie
considerat valabil, este nevoie de cel puin 3 oferte calificate.
Schema 7. Specificaii aranjate (probabilitatea mare de apariie n cadrul unor achiziii mai
complexe)
ntru descalificarea potenialilor ofertani competitivi, sau justificarea aplicrii achiziiei dintr-o
singur surs, autoritile contractante pot elabora specificaii nguste cu cerine discriminatorii,
sau invers elaboreaz specificaii complexe, care permit participarea n tender a operatorilor
necalificai, acceptarea ofertelor care nu corespund specificaiilor, dar dat fiind c cerinele sunt
complexe, uneori omisiunile nu se constat la etapa de evaluare, i operatorului i se atribuie
contractul.
Ulterior, dup semnarea contractului, prin depunerea justificrilor privind necesitatea executrii
lucrrilor suplimentare (care au fost intenionat omise n oferta, dar prevzute n specificaii), se
aprob acorduri adiionale la contract.
Riscul de existen i aplicare a specificaiilor aranjate se manifest prin urmtoarele:
specificaiile sunt cu mult mai nguste sau invers mai sofisticate dect n cadrul achiziiei
similare efectuate anterior;
corespunderea exacta a produselor sau serviciilor oferite la specificaii;
sunt utilizate denumirile de brand;
afirmaii precum c ofertantul ctigtor a pregtit specificaiile;
numrul ofertelor depuse este mai mic dect de obicei;
numr mare de contracte atribuite unui operator economic;
ofertanii cu ofertele respinse depun plngeri c specificaii au fost fcute pentru un anumit
operator economic.
n rezultatul analizei informaiilor pe anii 2010-2013
59
, privind contractele atribuite au fost
constatate cazuri de atribuire de ctre o autoritate contractant a unui i aceluiai operator
economic pentru aceleai bunuri/servicii/lucrri mai multor contracte pe parcursul anului sau ani la
rnd, atribuirea contractului de ctre diferite autoriti contractante concomitent unui agent
economic. La solicitarea echipei de experi, Agenia Achiziii Publice a refuzat s prezinte informaii
disponibile privind cazuri specificate.
..
59
48
Schema 8. Licitaia nebalansat (risc mare de apariie n cadrul unor achiziii complexe i
controlul insuficient din partea autoritii contractante)
Aceast schem se manifest prin manipularea de ctre ofertant cu preurile unitare n ofert
pentru a avea avantaj n concurs. Pot exista urmtoarele cazuri de manipulare:
agentul economic pentru a recepiona ct mai repede posibil mijloace financiare ofer
preuri majorate artificial pentru bunuri/servicii/lucrri (componentele contractului) care
urmeaz s fie livrate/executate n cel mai scurt timp de la semnarea contractului, i preuri
enorm de sczute la etapele finale a contractului, astfel, spre sfritul contractului i se
transfer 10-20%, iar la etapa iniial 80-90% .
oferirea preurilor mari pentru unele livrabile, cantitatea crora pe parcursul implementrii
contractului, evident (datorit specificului contractului) c va fi majorat, sau n cazul n
care ofertant preventiv a obinut informaii de la reprezentanii autoritii contractante c va
fi necesar majorare la articole respective.
oferirea unor preuri foarte mici la unele livrabile n cadrul contractului, tiind n prealabil c
acestea nu vor fi livrate/executate (urmare nelegerii cu AC), astfel avnd un avantaj fa
de ceilali participani care le evalueaz la pre realist. Utilizarea acestei scheme este
determinat i d specificaii tehnice foarte complexe.
Licitaia nebalansat este o schem care nu se evideniaz uor comparativ cu alte scheme, dar
totui snt semnale specifice:
unele livrabile din contract au preul enorm de mare sau foarte mic;
acorduri adiionale la contract exclud sau majoreaz cantitile de bunuri cu preuri
extreme; includerea unor livrabile suplimentare, care nu au fost solicitate;
preurile oferite pentru aceleai bunuri i servicii n oferte defer semnificativ.
Probabilitatea de aplicare crete n cazul unor specificaii complexe, specificaii aranjate i
competena slab a membrilor grupului de lucru i persoanelor implicate n evaluarea ofertelor.
Msuri de prevenire sau gestionare a riscului de pierderi sau neexecutare a contractului:
Solicitarea unei garanii pentru bun execuie mai mari,
Includerea n contract a clauzei prin care s fie solicitat asigurarea din partea unei pri
tere;
Asigurarea confidenialitii i imparialitii procesului de achiziii.
Revizuirea minuioas a propunerilor de majorare, n cazul dac acestea parvin de la
furnizor. n cazul dac autoritatea contractant nainteaz solicitare de modificare, e
binevenit angajarea unui expert din afara autoritii care va efectua examinare
independent.
Monitorizarea adecvat a livrabilelor pe parcursul executrii contractului i n special la
semnarea acceptanei a bunurilor/lucrrilor/serviciilor, pentru a asigura executarea
contractului n conformitate cu specificaiile tehnice.
Capacitatea joas a grupurilor de lucru din autoritile contractante, care este un fenomen foarte
rspndit n Republica Moldova, lipsa expertizei i n afara AC pe anumite domenii, precum i
corupia general creeaz condiii favorabile pentru aceast schem.

49
4.3. Scheme de coluziune n cadrul achiziiilor
n unele domenii de activitate, regiuni geografice sau economice operatorii economici pot ajunge la
o nelegere n privina anumitor achiziii, care se manifest prin oferte aranjate i preuri
exagerate, repartizarea achiziiilor i intimidarea altor ageni economici s participe n tender.
Domenii n care mai des au loc coluziuni: construcii, reparaii i ntreinerea drumurilor; livrarea
produselor farmaceutice; construcii capitale; proiecte de tehnologii informaionale de dimensiuni
mari; rechizite de birou.
n special cazuri de coluziune apar cnd numrul companiilor concurente este mic i sunt unele
bariere economice, legale, financiare pentru a intra pe piaa anumitor produse/servicii/lucrri.
Conform constatrilor efectuate pe plan internaional, au fost evideniate urmtoarele scheme:
1. Utilizarea ofertelor complementare
n urma nelegerii preventive (coluziunii), ofertanii depun ofertele cu preuri exagerate sau unii
depun oferte cu nerespectarea cerinelor obligatorii, pentru a asigura selectarea unei anumite
oferte cu preuri exagerate. Ctigtorul ulterior urmeaz s achite o sum agreat celorlali
participani, angajnd acestora n calitate de subcontractani, sau participnd ntr-o licitaie, cu
asigurarea atribuirii contractului deja altui/altor parteneri. Ofertele complementare sau aa numite
oferte-umbr mimeaz un proces de competiie veritabil.
2. Rotaia ofertelor
Participanii n achiziiile aranjate mpart contractele pe regiuni, pe obiecte, n timp. De regul, se
agreeaz ca sumele ctigate s fie echivalente, sau acestea se echivaleaz prin pli
compensatorii ntre ageni economici, subcontractare sau cedarea achiliilor pentru a respecta
condiii de parteneriat agreate.
3. Suprimarea altor oferte
Pentru a asigura funcionalitatea schemelor de aranjare a achiziiilor, membrii parteneriatului
urmeaz s previn participarea n tender a companiilor strine. Aceasta se atinge prin oferirea
unor compensaii, sau prin msuri mai puin amiabile. Grupuri coluzive de asemenea pot depune
contestaii sau a impune furnizorii i subcontractorii s nu colaboreze cu companie strin pentru
a proteja monopolul creat.
4. mprirea pieei
Companii ce coopereaz mpart piaa sau livrrile de anumite produse/servicii/lucrri i se neleg
s nu ntre n domeniul partenerului, sau dac particip n tender, s depun oferta umbra
anterior agreat cu partenerul prioritar de domeniu.
Analiza detaliat a contractelor atribuite n localitile rii va evidenia existena acestor scheme n
Republica Moldova. Unele caracteristici ale schemelor se regsesc n exemple prezentate n
capitolul precedent. Ageni economici cunosc despre existena i buna funcionare a acestor
scheme, ns n urma presiunilor sau nelegerii nu confirm oficial acest fapt. Astfel, depistarea
acestor scheme este posibil doar cu msuri speciale de investigaii i cu interesul major al
autoritii contractante. n Republica Moldova, cadrul general existent manifestat inclusiv prin
50
tradiii i moralitate, nivelul sczut de cooperare ntre instituii i nivelul nalt al corupiei, fac dificil
depistarea acestor tipuri de scheme. Iar, probarea acestora devine i mai greu de realizat.
4.4. Scheme frauduloase
Elemente de fraud pot aprea la toate etapele de efectuare a achiziiilor publice, ns cele mai
frecvente se refer la neexecutarea de ctre operatorii economici a condiiilor contractului,
prezentarea i achitarea facturilor pentru bunuri/servicii/lucrri care nu au fost livrate, prezentarea
rapoartelor (documentelor) false pentru a justifica respectarea clauzelor contractuale.
1. Fraude l egate de neexecutarea clauzelor contractuale
Operatorul economic raporteaz c a executat contractual conform specificaiilor, fiind contient c
situaie c e vice-versa.
Semnalele aferente acestei probleme:
Abaterile ntre specificaii i documentele de recepionare a livrabilelor
Documentele confimative i actele de recepie snt fabricate
Plngerile din partea beneficiarilor, utilizatorilor
Acte de inspectare, protocoale de testare cu probleme identificate
Multiple probleme aprute dup acceptarea livrabilelor
Furnizorul creaz bariere pentru inspectarea/auditarea documentelor aferente contractului
respectiv.
De exemplu, conform constatrilor auditorilor Curii de Conturi
60
, la executarea contractului pentru
efectuarea lucrrilor de construcie, au fost achitate lucrri neexecutate n sum de 422,59 mii lei.
2. Prezentarea documentelor i rapoartelor false:
n cadrul tenderului/licitaiei: falsificarea rapoartelor financiare, garaniilor bancare,
rapoartelor de audit, autorizaiilor de la productor, prezentarea informaiilor neveridice
privind experiena precedent.
la etapa de atribuire a contractului prezentarea unei garanii de bun execuie false.
la etapa de implementarea a contractului rapoarte de progres cu informaii false,
inadecvate.

Conform datelor prezentate de Agenia Achiziii Publice, n perioada 2012 mai 2014, 6
operatori economici au fost incluse n lista de interdicie pentru prezentarea documentelor
false n cadrul procedurii.
61

Semnalele aferente:

Existena unor discrepane ntre rapoartele i documentele justificative
Furnizorul refuz s prezinte documentele justificative
Garaniile depuse nu conin semnturi, numr, sau nu este fcut pe hrtie special
Aceleai certificate, garanii au fost prezentate de mai multe ori n cadrul ofertelor diferite.

..
60
Raportul de audit aprobat prin Hotrrea Curii de Conturi nr. 26 din 20 mai 2013
61
http://tender.gov.md/ro/lista-de-interdictie
51
3. nlocuirea produselor fr informarea beneficiarului i obinerea aprobrii din partea acestuia.
De regul, are loc n contracte de lucrri de construcii/reparaii, prin utilizarea materialelor
necorespunztoare, diferite celor specificate n ofert. E posibil prin participarea persoanelor
responsabile de efectuarea verificrilor i monitorizrii executrii contractelor, sau viciilor n
monitorizarea executrii contractelor.
Semnalele de nlocuire a livrabilelor:
Existena unor diferene ntre specificaii tehnice, cataloage i nsi produsul livrat
Lucrri sau produse necalitative
Multiple probleme la testare i funcionare
Costuri nalte de mentenan sau reparaie
mpachetarea inadecvat
Proceduri de testare inadecvate
Datele din evidena contabil a furnizorului privind achiziia sau producerea livrabilelor
evideniaz necorespunderea specificaiilor.
Asemenea cazuri au fost de nenumrate ori constatate n rapoartele de audit ale Curii de Conturi.
Riscul major de apariie i aplicare cu succes a acestor scheme este cauzat de lipsa
controalelor interne n cadrul autoritilor contrastante, inclusiv exprimat prin monitorizarea
inadecvat a executrii contractelor existenei, conflictului de interes sau actelor de corupie.
Recomandri
Autoritile contractante urmeaz s asigure nivel maxim de transparena i s consolideze controalele
interne n cadrul procesului de achiziii publice efectuate, prin:
examinarea calitativ a ofertelor depuse, n caz de necesitate cu implicarea
experilor/specialitilor din domeniu;
desemnarea persoanei responsabile pentru managementul contractului;
monitorizarea adecvat a procesului de executare a contractului;
revizuirea minuioas a solicitrilor sau propunerilor de extindere sau majorare a
contractelor ncheiate, inclusiv prin implicarea specialitilor n domeniu i cu implicarea
persoanei desemnate pentru monitorizarea contractului;
documentarea adecvat a procesului de luare a deciziei privind modificrile contractului;
aplicarea instrumentelor administrative i financiare pentru executarea necorespunztoare
de ctre persoanele responsabile de contract a sarcinilor delegate.
Agenia Achiziii Publice:
n calitate de instituie public responsabil de monitorizare procesului de achiziii publice,
s consolideze eforturile ntru evitarea modificrii abuzive a contractelor, verificnd
justificrile naintate de autoritile contractante pentru extindere a termenului sau
majorarea a valorii a contractelor (n cazul contractelor i amendamentelor ce se
nregistreaz la AAP), precum i s autosesizeze n baza informaiilor disponibile privind
contractele i amendamentele semnate, ce se majoreaz cu depirea i la limita
plafonului stabilit, solicitnd explicaiile de la autoriti contractante.
n cadrul rapoartelor trimestriale, semestriale i anuale s prezinte informaii privind
contractele majorate peste plafonul stabilit, la limita plafonului stabilit, precum i contractele
termenul crora a fost prelungit imediat dup semnarea contractului iniial.
S consolideze eforturile n verificarea termenilor de depunere a ofertelor i de
implementare a contractului, prin prisma prevederilor legale, i n aspectul criteriilor de
selectare i dup caz s solicite justificri din partea autoritilor contractante.
52
S autosesizeze n cazul licitaiilor anulate sau repetate.
S asigure instruirea personalului n domenii de achiziii specifice sau s angajeze
specialiti n domenii specific (construcii, tehnologii informaionale, etc), pentru a asigura
efectuarea calitativ a revizuirilor, i ca efect diminuarea riscului de excludere din tender a
ofertanilor adecvai cerinelor.
Alte organe
Eradicarea acestor fenomene de regul necesit un efort concertat al mai multor instituii, organele
de audit i control intern ale autoritilor contractante, organelor de investigaii, justiie, Ageniei
Achiziii Publice i organelor ierarhic superioare AC. DE asemenea un rol important i revine Curii
de Conturi, care poate prezenta informaii relevante privind performana achiziiilor la o anumit AC
i a Consiliului Concurenei. De asemenea, Ministerul Finanelor are un rol important pentru
sporirea ateniei la anumite subiecte prin politicile managementului public privind chituirea banilor
publici..
53
5. Achiziiile n cadrul proiectelor finanate din sursele
externe
Anual Republica Moldova beneficiar de finanare extern pentru implementarea anumitor proiecte
de modernizarea infrastructurii, efectuarea reformelor, consolidarea instutiional, acordarea
suportului la buget i susinerea unor sectoare. Finanare se acord sub forma de credite, granturi
i fonduri guvernamentale, prin semnarea acordurilor i contractelor de finanare, conform crora
beneficiarii din Moldova se angajaz s implementeze anumite activiti pentru realizarea
proiectului, totodat respectnd regulile donatorilor ce in de management financiar i achiziii,
acestea fiind expuse n documente de finanare i ghidurile.
La situaia din 01 aprilie 2014 au fost n derulare 359 proiecte finanate din surse externe n
valoarea total de 1965,7 mil. euro
62
.
Figura 6 Sursele de finanare extern n curs de derulare la 01 aprilie 2014 (mil
euro)

Sursa: Elaborat de autori dup http://ncu.moldova.md/pageview.php?l=ro&idc=471&t=/Rapoarte/Rapoarte/
Cota major a proiectelor sunt finanate de Uniunea European, Banca European pentru
Investiii, Statele Unite ale Americii, Banca European pentru Reconstrucie i Dezvolare, Banca
Mondial.
Mai jos sunt prezentate regulile de achiziii n cadrul proiectelor finanate de Banca European de
Investiii i Banca Mondial care sunt unii din cei mai mari donator pentru Republica Moldova
Achiziii n cadrul proiectelor finanate de Banca European de Investiii
..
62
http://ncu.moldova.md/pageview.php?l=ro&idc=471&t=/Rapoarte/Rapoarte/
54
n cadrul proiectelor finanate de Banca European de Investiii achiziiile urmeaz s fie
efectuate n conformitate cu Directivele Uniunii Europene, cu unele ajustri. Se prefer achiziii prin
licitaii internaionale, fr discriminarea ofertanilor, prin asigurarea transparenei i obiectivitii
procesului i selectarea ofertei cele mai avantajoase economic. Astfel, Banca prefer organizarea
licitaiilor deschise cu publicarea n Jurnalul Oficial al Comunitii Europene. La determinarea
procedurilor de achiziie trebuie s fie luate n consideraie anumite aspecte legate de caracter
comercial i interesele beneficiarului, sector, specificul bunurilor, lucrrilor i serviciilor ce urmeaz
a fi procurate, tehnologia utilizat, mrimea componentelor particulare, orarul de implementare,
numrul companiilor care potenial ar putea s efectueze lucrrile/livreze bunurile/presteze
serviciile, competitivitatea pe pia.
n cazul cnd proceduri deschise nu sunt aplicate, beneficiarul trebuie s argumenteze Bncii
decizia de au aplicat alt procedur/metoda de achiziie i s demonstreze c preurile obinute
sunt comparabile cu preuri din contracte asemntoare, sau dac este careva diferena n cost,
aceasta poate fi explicat prin existena unor factori veritabile.
Beneficiarii sunt responsabili pentru implementarea proiectelor finanate de Banc, pentru toate
aspectele legate de achiziii, pregtirea documentaiei de tender i atribuirea contractelor. Banca
verific respectarea condiiilor de finanare. Banca poate s consulte beneficiarul n procesul de
achiziii, dar nu este parte a contractelor semnate. Banca se asigur c sunt respectate cerine
resursele alocate sunt gestionate adecvat, i ca procesul de procurri este corect, obiectiv,
transparent i ca procedura aplicat este cea mai avantajoas economic. Drepturile i obligaiile
beneficiarului vis-a-vis de ofertani de bunuri, lucrri i servicii n cadrul proiectelor se
reglementeaz de legislaia naional i de documentaia de tender publicat de beneficiar. Banca
solicit ca beneficiarul s asigure revizuirea procedurilor pentru luarea unor msuri eficiente fa
de parte care are interes de a obine un anumit contract i care a fost afectat de careva nclcare.
De asemenea Banca solicit respectarea standardelor de nalt conduit n procesul de achiziii i
executarea contractelor i ia msuri n cazul unei conduite interzise (fraud, corupie, coluziune,
etc.), prin declararea persoanei neeligibile pentru atribuirea contractelor n cadrul proiectelor
finanate de Banc sau retragerea finanrii pentru contactul respectiv.
Totodat sunt reglementate i aspecte ce in de conflictul de interes. Banca nu accept atribuirea
contractelor n cazul existenei unui conflict de interes.
Transparena procesului de achiziii se asigur prin dezvluirea public a informaiilor i
mecanismul de contestare. Banca se asigur proceduri de achiziii aplicate ofer anse egale a
companiilor din statele membre ale UE s ctige contractul de achiziii n cadrul proiectului.
Procedurile aplicate:
Proceduri internaionale (care deriv din Directivele UE):
Proceduri deschise ofer posibilitate tuturor prilor interesate s depun oferta, prevede
anunarea la nivel internaional a achiziiei, inclusiv i n Revista Oficial a UE.
Proceduri limitate numai candidai invitai de beneficiar pot depune ofertele.
Dialog competitiv procedura utilizat pentru contracte complexe, la care beneficiar nu
poate s elaboreze documentaia de tender. Anunul se public la nivel internaional i
beneficiarul duce dialogul cu candidai pentru a defini modalitate de atingere a obiectivului
stabilit n achiziii. Nu se aplic selectrii serviciilor de consultan.
Proceduri negociate ofer beneficiarului posibilitate consulte candidai i s negocieze
clauze contractuale cu unul sau mai muli. Selectarea candidailor se face n urma anunului
55
publicat internaional sau este stabilit de beneficiar (invitarea a cel puin 3 candidai
calificai 2 din care provin din diferite ri ).
Proceduri naionale contractele mici nu cad sub incidena Directivelor UE i pot fi utilizate alte
proceduri de achiziii: licitaia naional (pentru contractele care datorit sumei i naturii nu vor
atrage interesul internaional), shopping (pentru bunuri i produse n sume mici; ofertele se obin
de la cu cel puin 3 ofertani) , contractare direct (cnd se justific c furnizorul va executa
contractul n mod satisfctor i la pre cel mai avantajos), cont for care presupune
efectuarea lucrrilor cu forele de munc i echipamente proprii.
Pentru asigurarea economiei, eficienei, nedescriminrii i transparenei n achiziii Banca solicit
ca achiziiile n sectorul public s fie efectuate prin utilizarea procedurilor deschise sau limitate
cu publicarea n Revista Oficial a Comunitii Europene, cu unele excepii legate de anumite
circumstane, natura proiectului, valoarea estimativ a contractului, ns aplicarea altor proceduri
trebuie justificat de beneficiar, i s nu afecteze principiile achiziiilor specificate mai sus.
Nu se permite divizarea achiziiilor ntru evitarea aplicrii procedurilor deschise sau limitate, n
special pentru favorizarea furnizorilor locali, cu excepia cazurilor n care beneficiarul
demonstreaz c aplicarea altor proceduri este mai avantajoas din punct de vedere a economiei
i eficienei n contextul implementrii proiectului.
Pentru a fi acceptate de Banc, procedurile naionale urmeaz s asigure economia, eficiena,
transparena i s fie n concordan cu principiile ghidului de achiziii. Participarea companiilor
strine n achiziii prin aplicarea procedurilor naionale nu este interzis.
Sunt anumite plafoane stabilite pentru aplicarea procedurilor naionale, care variaz n
dependen de natura proiectului, experiena beneficiarului i condiii locale. Plafonul se agreeaz
ntre Banca i beneficiar, pentru fiecare tip de lucrri, bunuri i servicii pentru fiecare proiect. Acest
plafon pentru lucrri constituie 5mil. euro, pentru bunuri i servicii - 200,0 mii euro (fr TVA);
pentru servicii de consultan: suma estimat ce depete 200,0 mii euro aplicarea procedurilor
deschise sau limitate, pentru suma de 200,0 mii euro proceduri negociate n baza listei de cel
mult 7 participani, cu efectuare a negocierilor cu 3 participani (cel puin 2 s fie din ri diferite); n
cazul cnd suma estimat este mai mic de 50,0 mii euro, pentru a accelera implementarea
proiectului, Banca poate accept negocierea cu un singur participant.
Beneficiarii din sectorul privat de asemenea urmeaz s asigure respectarea principiilor de
economie, eficien i practicilor comerciale stabilite. Banca nu solicit ca beneficiari privai s
urmeze procedurile prevzute pentru sector public, totodat ncurajeaz beneficiari privai s
publice anunul n Revista Oficial a Comunitii Europene, i s aplice proceduri deschise sau
limitate, n special pentru contracte mari. n asemenea cazuri se pot fi necesare unele garanii care
vor asigura c n procesul de achiziii interesele beneficiarului i altor pari contractate sunt
respectate.
n orice caz Banca promoveaz procedurile obiective i transparente n achiziionarea lucrrilor,
bunurilor i serviciilor, precum i nediscriminarea ofertanilor n dependen de ar de origine,
oferta ctigtoare urmeaz s fie cea mai avantajoas economic, totodat urmeaz ca n
competiia s participe cel puin 3 companii (cel puin 2 din ele s fie din ri diferite).
n cazul cnd n urma concursului, contractul se atribuie unei companii legate de beneficiar, Banca
verific corespunderea costurilor din contract estimrilor iniiale efectuate i preurilor de pe piaa,
56
precum i ca clauzele contractuale i fie obiective, corecte i rezonabile. Banca nu va finana
achiziiile la care se constat c preurile din contract depesc preuri de pe piaa.
n cazul proiectelor co-finanate de instituii financiare sau alte organizaii internaionale,
achiziiile n cadrul contractelor cofinanate pot s fie efectuate dup regulile altei instituii sau
organizaii (cu acordul Bncii).
Cerine minime impuse de Banc n cazul contractelor de cofinanare
Instituia/organizaia cofinanatoare (Comisia European, Banca Mondial, Banca European
pentru Reconstrucie i Dezvoltare, Banca African de Dezvoltare, Banca Asiatic de Dezvoltare,
agenii bilaterale din UE i alte bnci) este eligibil.
Anunuri i invitaii pentru licitaia asigur publicitatea adecvat i competiia internaional
Reguli de achiziie sunt n conformitate cu practicile acceptate internaional, i respect principii de
nediscriminare a ofertanilor, obiectivitate i transparena procesului i atribuirea contractului
ofertantului cu oferta cea mai avantajoas economic.
La etapa de evaluare a proiectului beneficiarul urmeaz s ofere Bncii planul detaliat de achiziii,
cu specificarea detaliilor privind proceduri corespunztoare de achiziii, orar de implementare,
specificaii tehnice, publicarea anunurilor i altor detalii aferente procesului de achiziii. n cazul
achiziiilor internaionale Banca solicit ca anun de achiziii, documente de precalificare,
documentele de tender s fie expediate la Banc pentru informare i comentarii anterior ca
acestea s fie publicate sau expediate participanilor. Totodat, rezultatele aferente etapei de
precalificare, evaluare a ofertelor i decizii de atribuire a contractelor urmeaz s fie prezentate
Bncii pentru revizuire i aprobare.
n cazul altei proceduri de achiziii beneficiarul urmeaz s obin aprobarea Bncii pentru
procedura selectat i decizia final bazat pe justificri oferite.
n cadrul achiziiilor finanate de Banc, beneficiarii pot utiliza clauze contractuale care sunt n
conformitate cu legislaia naional, ns Banca susine aplicarea documentaiei de achiziii
standard recunoscute internaional, elaborat de Banca Mondial i FIDIC, care sunt compatibile
cu prevederile Ghidul de achiziii a Bncii.
Documentele de tender urmeaz fie elaborate n modul care permite competiia internaional
larg i s corespund Ghidului. Preurile pentru eliberarea documentelor urmeaz s se
stabileasc n dependen de costuri de elaborare i posibil expediere ctre participant. Toate
modificri ale documentelor urmeaz s se efectueze n perioada tenderului, i se expediaz
tuturor participanilor. Documentul de tender include informaii privind termenul de prezentare a
ofertei, clauze privind cadrul legal aplicabil, soluionarea disputelor, precum i reglementri privind
atenionarea a beneficiarului i informarea Bncii, n cazul cnd documentaia de tender afecteaz
competiia prin avantajarea unor participani. Documentele de tender se elaboreaz n engleza
sau francez, se permite elaborarea documentelor pentru achiziii locale n limba de stat, dar acest
fapt nu limiteaz ofertani strini s depun oferta n limba oficial a UE.
Pentru bunuri fabricate n ar Banca poate accepta o preferin local de cel mult 15%. Anunul
de atribuire a contractului n cazul procedurilor deschise i limitate se public n Revista Oficial a
comunitii Europene. Beneficiarul poart responsabilitatea deplin pentru implementarea
activitilor n cadrul contractului.
57
Achiziii n cadrul proiectelor finanate de Banca Mondial
Achiziiile n cadrul proiectelor Bncii Mondiale se efectueaz conform Ghidului de Achiziii de
bunuri, lucrri i servicii alte dect consultan i Ghidului de selectare i angajare a consultanilor.
n afar de reguli generale stabilite n ghiduri de achiziii, n cadrul fiecrui proiect se elaboreaz
manualul de achiziii care detaliaz procedurile i procesul de achiziii n cadrul proiectului
respectiv.
mprumutatul poart responsabilitatea deplin pentru implementarea activitilor de achiziii n
cadrul proiectului. Banca, n rndul su, asigur c achiziiile s se efectueze n conformitate cu
obiectivele proiectului, n baza principiilor de economie i eficien, fr influena factorilor politici i
neeconomici, dar nu este parte a contractului ntre mprumutatul i furnizor/consultant.
Toi participanii urmeaz s primeasc aceeai informaie i s aib oportuniti egale i
competitive n obinerea contractului Banca ncurajeaz dezvoltarea economiei naionale, i pune
accent pe principiul transparenei n achiziii. Anunurile privind concursuri se public n UNDB
(United Nations Development Business) online (pentru proceduri competitive internaionale i n
cazuri n care se dorete o competiia mai mare care poate rezulta n preuri mai bune, produse i
servicii de o calitate nalt), n revista de circulaie naional sau pe portalul WEB cu acces liber
naional i internaional.
Banca susine efectuarea achiziiilor n baza metodelor/procedurilor internaionale competitive:
licitaia internaional competitiv (pentru bunuri /lucrri/servicii) i selectarea n baza calitii i
costului (pentru servicii de consultan). Metode specifice de efectuare achiziiilor n cadrul fiecrui
proiect concret se specific n acordul de finanare, manualul de implementare a proiectului i
planul de procurri. Descrierea contractelor ce urmeaz a fi semnate, inclusiv cu indicarea
procedurii de achiziii este specificat n planul de procurri, elaborat de mprumuttorul i aprobat
de Banc.
Metodele/procedurile de achiziii sunt specificate n ghiduri i sunt diferite pentru
bunuri/lucrri/servicii i servicii de consultan. Procedurile se aplic n dependena de plafoanele
stabilite, care difer pentru bunuri/lucrri i servicii i servicii de consultan.
Metode/proceduri aplicate pentru achiziii de bunuri/lucrri/servicii (alte dect consultan) sunt:
licitaia internaional competitiv, licitaia internaional limitat, licitaia naional competitiv,
shopping-ul, acord-cadru, contractare direct, contul For, achiziii efectuate de la Ageniile
Naiunilor Unite.
Metodele/procedurile aplicate pentru procurarea serviciilor de consultan
Pentru selectarea companiilor de consultan: Selectarea bazat pe calitate i cost (pentru
contracte complexe i costisitoare), Selectarea bazat pe calitate, selectarea n baza unui buget
fix, selectarea dup cel mai mic pre, selectarea bazat pe calificrile consultantului, selectare
dintr-o singur surs.
Selectarea consultanilor individuali
n cazul n care proiectul este finanat din mai multe surse, achiziii dup procedurile Bncii se
efectueaz doar pentru partea finanat de Banc, pentru restul achiziiilor mprumutatul are
dreptul s aplice alte reguli i proceduri.
58
Drepturile i obligaiile beneficiarului i furnizorului/consultantului sunt stipulate n documentele de
tender i n contract. n cadrul proiectelor se aplic documentele standard elaborate i aprobate de
Banca, care sunt disponibile pe pagina WEB a Bncii.
Ghidurile stabilesc cerine stricte privind conflictul de interese i eligibilitate. Pentru nerespectarea
regulilor i implicarea n activiti corupte companiile i persoane fizice implicate n implementarea
activitilor n cadrul proiectului risc s fie incluse n lista de interdicie a Bncii Mondiale.
Banca revizuiete proceduri de achiziii aplicate, documentele, rapoartele de evaluare,
recomandri de atribuire a contractelor i contractele pentru a se asigura c procesul de achiziii
se efectueaz n conformitate cu reguli stabilite.
Planul de achiziii aprobat de Banc urmeaz s specifice la ce achiziie ce procedur de revizuire
se rsfrnge. Banca efectueaz revizuirea i aprobarea activitilor n baza documentelor
prezentate de mprumutatul.
Unele achiziii au statut de revizuire anterioar (prior review) toate fazele aferente procesului de
achiziii se efectueaz doar dup aprobarea de ctre Banca (se aplic obligatoriu procedurilor
competitive internaionale de achiziii de bunuri, lucrri i servicii i de selectare a consultanilor, i
altor proceduri stabilite de Banc, de exemplu n cazul depirii plafonului pentru revizuire dup),
i revizuirea dup (post review) care este efectuat de ctre Banc n cadrul misiunilor de
supervizare, dup finalizarea activitilor
n cazul n care achiziia efectuat nu se ncadreaz n obiectivele proiectului i a fost aprobat de
Banc n baza documentelor i datelor incomplete i false, Banca poate declara aceast achiziie
necorespunztoare (misprocurement) i s solicite restituirea mijloacelor utilizate pentru activitate
respectiv.
Cu aprobarea Bncii mprumuttorul poate aplica preferina n mrime de pn la 7,5% pentru
contractori locali. Unitile de implementare/mprumuttorii raporteaz semestrial Bncii privind
progresele n achiziii. Probleme legate de achiziiile n cadrul proiectelor finanate din surse
externe.
n linii generale, cerine de baz n utilizarea mijloacelor (prin efectuarea achiziiilor de bunuri,
lucrri, servicii) sunt respectarea principiilor de economie, eficien, transparen n efectuarea
achiziiilor. Totodat exist unele probleme obiective i subiective n implementarea proiectelor din
surse externe.
Procedurile de achiziii, plafoane, reguli de efectuare a achiziiilor, documentele aplicate difer,
ceea ce creeaz dificulti n implementarea proiectelor, n primul rnd legate necesitile de
angajare i instruire a personalului pentru implementarea proiectului, desemnarea responsabilelor
(angajarea consultanilor) pentru fiecare proiect separat (n cazul dac se implementeaz n
paralel mai multe proiecte).
Un aspect important este legat de acces la informaie. La nivel local nu este surs unic de plasare
a anunurilor privind achiziiile finanate din surse externe. Astfel, pentru a obine informaii referitor
la achiziii ce urmeaz s fie realizate n cadrul proiectelor este necesar s consuli mai multe
surse: reviste, paginile WEB ale organizaiilor, autoritilor responsabile de implementarea
proiectelor, etc.
59
La moment se afl n proces de implementare portalul Aid Management Platform, care permite
cutarea i vizualizarea informaiilor aferente proiectelor finanate din surse externe. Totodat ar fi
binevenit elaborarea portalului WEB unde se vor publica anunurile privind toate achiziiile n
cadrul proiectelor, astfel asigurnd participarea larg a tuturor companiilor i persoanelor eligibile.
Pentru a unifica datele privind proiectele i achiziiile n cadrul acestora, va fi mai practica
elaborarea unei rubrici Procurri n cadrul portalul Aid Management Platform.
Documentele i formatul acestora difer de la cele aplicate n cadrul achiziiilor publice i
achiziiilor din proiecte. Astfel, datorit unor obstacole de insuficiena personalului calificat
care s studieze specificul procedurii, s examineze cerinele i s pregteasc oferta
corespunztoare, frica i nedorina de a intra n domeniu necunoscut, ageni economici
locali renun la participarea n achiziii din proiecte.
Exist unele probleme ce in de raportare, dat fiind c nu este posibil generalizarea
achiziiilor n aspectul procedurilor aplicate.
De ce nu se utilizeaz sistemul naional de achiziii pentru implementarea proiectelor finanate din
surse externe?
Utilizarea sistemelor de achiziii naionale n cadrul proiectelor finanate de donatori este o iniiativ
a OECD n cooperare cu instituii financiare internaionale, donatori i ari recipiente, care are ca
obiectiv n primul rnd reducerea poverii asupra arilor recipiente de a face, paralel cu reguli de
achiziii naionale, cu multiple reguli de achiziii impuse de organizaii donatoare. Dac organizaii
donatoare vor armoniza reguli de achiziii aceasta va reduce costurile de tranzacie pentru rile
recipiente. Totodat, aceast armonizare este posibil doar dac recipienii i donatorii s
colaboreze n consolidarea sistemelor naionale de achiziii n aa mod, ca ele s fie acceptabile
pentru toi.
ntru a continua procesul de armonizare, instituiile financiare internaionale, donatorii i rile
recipient au agreat s lucreze n comun pentru a mbunti i consolida sistemele de achiziii
naionale, pentru a spori ncrederea donatorilor n sistemele naionale de achiziii n cadrul
proiectelor finanate din surse externe. Ca rezultat, a fost adoptat Declaraia de la Paris cu privire
la Eficacitatea Ajutorului pentru Dezvoltare (Paris 2005). Acesta ulterior a contribuit la elaborarea i
aprobarea a unui instrument internaional de evaluare a sistemelor de achiziii naionale cunoscut
ca Metodologia de Evaluare a sistemelor de achiziii naionale (Iulie 2006).
Pn la moment sistemul de achiziii n Republica Moldova a fost evaluat de Banca Mondial de 3
ori, 2003, 2008, 2010, inclusiv 2 ori n baza metodologiei OECD: n anul 2008 i anul 2010. n
urma evalurii au fost constatate anumite probleme n sistemul naional de achiziii, inclusiv i
oferite recomandri de ameliorare a situaiei i consolidarea sistemului.
Totodat, conform rapoartelor organelor de control/audit i studiilor efectuate de societatea civil
exist numeroase probleme n procesul de achiziii publice n Republica Moldova, ceea ce
evideniaz necesitatea continurii procesului de reformare a sistemului de achiziii publice,
inclusiv prin consolidarea controalelor interne i creterea transparenei procesului de achiziii
publice. Implementarea cu succes a reformelor i consolidarea sistemului vor contribui la
perceperea pozitiv i creterea ncrederii donatorilor n sistemul de achiziii publice din Moldova.
60
6. Probleme generale legate de transparena achiziiilor
publice
n procesul analizei am constatat c accesul publicului la informaia cu privire la achiziii este mai
puin dect minimul acceptabil. Astfel, am observat prezena urmtoarelor probleme de baz:
Publicarea sporadic a planurilor de achiziie de ctre autoritile contractante. Astfel doar
cteva autoriti publice centrale dispun de planuri de achiziii (doar 5 din 16 ministere), iar cele
locale deloc. n unele cazuri am atestat o confuzie a termenilor plan de achiziii i anun de
intenie, ultimul fiind folosit n locul primului. n cazul autoritilor contractante la nivel local, situaia
este i mai proast, astfel accesnd paginile web ale ctorva autoriti am constatat c aceast
informaie lipsete cu desvrire.
Rubrica dedicat achiziiilor publice este plasat aleatoriu, diferit de la caz la caz, uneori fiind
nevoie s rsfoieti ntregul site ca s o gseti. Unele ministere o plaseaz n rubrica
Transparen, altele la Despre Minister, sau Servicii. Am observat c multe autoriti
contractante nu-i dau efortul de a publica anunurile de achiziie pe pagina web (pe paginile a
doar 10 din 16 ministere am observat publicarea la zi a anunurilor de achiziie), limitndu-se la
rspndirea informaiei prin intermediul Buletinului Achiziiilor Publice. n acest sens nici HG 188
din 03.04.2012 nu prevede obligativitatea plasrii pe pagina web a autoritilor administraiei
publice a rubricii dedicate achiziiilor publice.
Referindu-ne la controlul public asupra procesului de achiziii, constatm c accesul publicului la
informaia relevant este minim. Informaia care este publicat n drile de seama pe pagina web
a Ageniei nu permit o evaluare elementar a transparenei i eficienei desfurrii procedurilor de
achiziie.
Evitarea oferirii informaiei desfurate privind procedura de achiziie la solicitarea
agenilor economici. Agenii economici care au participat la achiziie au dreptul de a solicita
informaie cu privire procedura de atribuire a contractului, aplicarea criteriilor de evaluare, punctajul
oferit celorlali participani, etc. ns n practic autoritile contractante nu sunt foarte receptive n
a oferi suficient informaie, limitndu-se la acordarea unor rspunsuri formale prin care operatorul
este informat c a oferta lui a fost respins din motivul preului majorat.
Lipsa accesului la documentele de raportare (drile de seam) care sunt remise de ctre
autoritile contractante ctre Agenie limiteaz serios transparena la etapa post-achiziie. Legea
specific c Agenia are atribuii de examinare a drilor de seam, dar nu i de publicarea lor.
Astfel, nici mass-media, dar nici societatea civil nu poate accesa raportrile privind achiziiile
publice desfurate i respectiv a elucida mai uor cazurile de fraudare a achiziiilor publice.
n pofida cazurilor multiple de executarea proast a contractelor, n prezent sunt incluse doar 16
operatori economici n lista de interdicie.63 Doar acetia sunt exclui pe 3 ani de la participarea la
achiziiile publice. Aadar, Agenia nu poate folosi eficient lista neagr mpotriva agenilor
economici cu performan redus n domeniul achiziiilor publice. Or, Regulamentul privind
ntocmirea listei de interdicie
64
confer doar autoritilor contractante atribuia de a cere
..
63
Lista de interdicie verificat la 23.05.2014, http://tender.gov.md/ro/lista-de-interdictie
64
HG nr. 45 din 24.01.2008 privind Regulamentul cu privire la modul de ntocmire i eviden a Listei de interdicie a
operatorilor economici, http://lex.justice.md/md/326767/
61
completarea listei de interdicie. Totodat, Agenia pur i simplu examineaz solicitrile parvenite
de la primele sau de la organele de control, fr a avea careva rol de iniiativ proprie. Prin
urmare, este necesar revizuirea Regulamentului, pentru a specifica atribuii de iniiere a includerii
operatorilor economici neperformani n lista neagr, alturi de autoritile contractante i organele
de control.
Astfel, ar trebui considerat oportunitatea adoptrii unor mecanisme legale prin intermediul crora
societatea civil i mass-media s poat obine acces la anumite pri ale dosarelor de achiziii,
post-factum. Cum, este de exemplu n Norvegia, unde toate contractele arhivate sunt disponibile
mass-mediei.
Tabelul 5 Monitorizarea paginilor web ale ministerelor, aprilie 2014
Autoritatea publica centrala rubrica prezenta
planului de
achiziii
pentru 2014
publicarea
anunurilor de
achiziie
Ministerul Economiei Transparena Da Da
Ministerul Finanelor Despre Minister Nu Da
Ministerul Justiiei Servicii Da Da
Ministerul Afacerilor Interne rubrica separata in
meniul principal
Da Da
Ministerul Afacerilor Externe si
Integrrii Europene
buget si achiziii
publice, in meniul
principal
Nu Da
Ministerul Aprrii Centru info Nu Da
Ministerul Dezvoltrii
Regionale si Construciilor
Informaii publice Nu Nu (ultimul
noiembrie 2013)
Ministerul Agriculturii si Industriei
Alimentare
Informaii publice Nu Nu (ultimul
decembrie 2013)
Ministerul Transporturilor i
Infrastructurii Drumurilor
Nu are Nu Nu
Ministerul Mediului Rubric separat Da Nu
Ministerul Educaiei meniul principal Da Da
Ministerul Culturii Informaie Utila Nu Nu
Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i
Familiei
meniul principal Nu Da
Ministerul Sntii Activitate Nu Da
Ministerul Tehnologiei Informaiei i
Comunicaiilor
Informaie Util Nu Nu
Ministerul Tineretului i Sportului meniul principal Nu Da
Surs: n baza analizei efectuatede autori

62
Recomandri privind transparena
Modificarea HG 188 prin includerea obligaiei de publicare a unei rubrici special dedicate achiziiilor
publice, precum si a standardelor de vizibilitate a acesteia, astfel nct aceasta s fie uniform
plasat pe toate paginile web i uor de gsit.
Monitorizarea plasrii informaiei pe paginile web ale autoritilor contractante, asigurarea
actualitii informaiei, precum i responsabilizarea acestora pentru neoferirea informaiei accesul
la care nu este limitat prin lege
Ajustarea formatului drilor de seama prezentate de AAP pe pagina sa web, astfel nct acestea s
ofere suficient informaiei publicului pentru a putea estima eficiena utilizrii banilor publici.
nregistrarea audio a edinelor de deschidere, cu pstrarea copiei nregistrrii n dosarul de
achiziii
63
7. Tehnologiile Informaionale n achiziiile publice
Implementarea tehnologiilor informaionale n efectuarea achiziiilor publice ofer oportuniti
pentru optimizarea costurilor i procedurilor att pentru autoritile contractante ct i pentru
agenii economici care furnizeaz produsele i serviciile sale. Achiziiile electronice reprezint
procesul de vnzare i cumprare a bunurilor i serviciilor de ctre agenii economici i instituiile
statului prin intermediul reelei Internet. Utilizarea unui sistem de e-Achiziii contribuie la
micorarea costurilor proceselor de achiziii prin minimizarea semnificativ a costurilor
tranzacionale anuale a prilor implicate n proces. n urma utilizrii tehnologiilor informaionale n
procesul de achiziii, timpul necesar pentru efectuarea procedurilor de achiziie i costurile pentru
livrarea documentaiei se micoreaz, iar transparena i accesul public n timp real la informaia
privind achiziiile publice crete semnificativ.
Achiziiile electronice reprezint totalitatea metodelor utilizate pentru eficientizarea i
automatizarea procedurilor de achiziie prin utilizarea tehnologiilor informaionale.
Cadrul de reglementare
Legea Nr. 96 din 13.04.2007 privind achiziiile publice creeaz cadrul legal pentru utilizarea
instrumentelor de tehnologii informaionale n procesul de achiziii publice, precum:
Comunicarea pe cale electronic ntre autoritile contractante i ofertani;
Implementarea unui sistem dinamic de achiziie n totalitate electronic;
Publicarea n format electronic a anunurilor, caietelor de sarcini i a tuturor documentelor
suplimentare;
Efectuarea tuturor comunicrilor i schimbului de informaii pe cale electronic;
Prezentarea pe cale electronic a ofertelor;
Efectuarea licitaiilor electronice.
Mecanismele de utilizare a achiziiilor electronice i a sistemului dinamic sunt stabilite n
Regulamentul privind achiziiile publice aprobat prin Hotrrea Guvernului Nr. 776 din 26.09.2013
i Regulamentul privind achiziiile publice folosind licitaia electronic aprobat prin Hotrrea
Guvernului Nr. 774 din 04.10.2013. Aceste regulamente transpun parial Directiva 18/2004/CE a
Parlamentului European i a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de achiziii publice de lucrri, de bunuri i de servicii, publicat n Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene L 134 din 30 aprilie 2004.
Scurt istoric
n anul 2008, n Republica Moldova, a fost elaborat Registrului de stat al achiziiilor publice
(RSAP). Acest sistem ofer automatizarea procesului de iniiere a achiziiilor, i anume:
Anunarea de ctre autoritatea contractant a faptului iniierii procedurii de achiziii publice;
Aprobarea achiziiei de ctre Agenia Achiziii Publice (AAP) n format electronic;
Publicarea n format electronic a anunurilor, caietelor de sarcini i a tuturor documentelor
suplimentare;
nregistrarea ofertanilor participani la achiziie;
nregistrarea ofertelor depuse pe suport de hrtie;
Procesarea procedurii de evaluare a ofertelor cu ntocmirea documentelor necesare
conform legislaiei
64
n anul 2009 Registrul de stat al achiziiilor publice a fost pilotat de ctre 5 de autoriti publice. n
perioada 2010-2011 funcionalitatea Registrului a fost suspendat din cauza apariiei unor
dificulti n operarea sistemului de ordin organizaional precum lipsa de finanare a etapei ,
necesitatea ajustrii sistemului n urma solicitrilor parvenite la etapa de pilotare i probleme
tehnice i administrative legate de utilizarea semnturii electronice de ctre autoritile
contractante, etc.
n anul 2012 lucrrile de implementare au fost reluate i ncepnd cu luna octombrie Registrul de
stat al achiziiilor publice a fost lansat n exploatare oficial pentru un numr limitat de Autoriti
contractante.
Situaia curent
La momentul actual Sistemul este utilizat de circa 100 de autoriti publice n calitate de autoritate
contractant. Toate documentele de licitaie sunt generate de Sistem n baza datelor nregistrate la
etapele precedente precum procesul verbal de deschidere a ofertelor, raport de evaluare, etc.
Companiile ofertante, n baza accesului la Registru prin intermediul semnturii digitale, au
posibilitatea de a se nregistra si de a descrca documentele privind licitaia n format electronic
fr a se prezenta fizic la Agenia de Achiziii Publice sau Autoritatea Contractanta pentru a obine
setul de documente pe suport de hrtie.
Totodat, interfaa public a RSAP (www.etender.gov.md ) ofer tuturor cetenilor informaia i
statutul despre licitaiile curente i cele ncheiate. Datele detaliate despre fiecare tip de achiziie i
informaia relevant pentru fiecare ofertant este accesibil dup nregistrarea n sistem i
autentificarea prin intermediul semnturii digitale.
RSAP reprezint un sistem complex care este n continu dezvoltare. Aceasta se datoreaz
necesitii ajustrii acestuia la schimbrile care au loc n procesul de achiziii, necesitatea
implementrii funcionalitilor noi i dezvoltarea tehnologiilor informaionale. Astfel, n luna iunie
2014 este planificat lansarea versiunii actualizate a Registrului ce va include un set de forme de
raportare noi, funcionaliti noi i desfurarea sistemului n infrastructura M-Cloud oferit de
Centrul de Guvernare Electronic.
Urmtorii pai
La moment AAP este n proces de conceptualizare i planificare a funcionalitilor de prezentare a
ofertelor n format electronic prin intermediul semnturii digitale i elaborarea unor module
suplimentare pentru analiza ofertelor i gestiunea automatizat a criteriilor de evaluare. Astfel,
agenii economici nu vor fi nevoii s se deplaseze fizic pentru depunerea ofertelor la autoritile
contractante iar transparena procesului de evaluare i selectare a furnizorilor va crete.
n scopul optimizrii procesului de gestionare a achiziiilor publice i creterea transparenei
acestora, se ntreprind msuri de ordin tehnic i organizatoric pentru utilizarea de ctre
toate autoritile contractante i ofertanii participani la achiziiile publice a serviciului E-
Factura implementat de Serviciul Fiscal de Stat, care reprezint un instrument pentru
crearea, redactarea, semnarea digitala i circulaia electronic a facturilor i facturilor
fiscale.
Totodat, pentru facilitarea procedurii de achiziii pentru ofertani, se analizeaz
posibilitatea utilizrii de ctre AAP i autoritile contractante a serviciului electronic oferit
de ctre Serviciul Fiscal de Stat Contul curent al contribuabilului. Aceasta va permite
eliminarea necesitii prezentrii de ctre participanii la licitaii a certificatului privind lipsa
65
datoriilor fa de bugetul de stat, care va fi substituit prin accesul autoritilor la sistemul
electronic al Serviciului Fiscal.
Perspectiva pe termen lung
Pe lng funcionalitile implementate i cele planificate a sistemului de achiziii electronice din
Moldova, practica internaional i istoriile de succes din alte ri demonstreaz o cretere a
eficienei i transparenei achiziiilor publice prin implementarea tehnologiilor informaionale n alte
componente a procesului de achiziii publice precum:
Elaborarea registrului furnizorilor care va include indicatori de performan a acestor
furnizori, acesta fiind disponibil tuturor autoritilor contractante. Accesul la aceast
informaie va minimiza riscurile contractrii unor furnizori ne-performani sau care au
nclcat procedurile sau condiiile contractuale.
Efectuarea plilor pentru serviciile i bunurile achiziionate prin intermediul transferurilor de
bani n format electronic (Electronic Funds Transfer EFT);
Publicarea i actualizarea continu listei negre a agenilor economici n baza datelor din
sistemele informaionale care reprezint un risc sporit de contractare;
Expedierea i semnarea n format electronic a contractelor pentru furnizarea bunurilor i
serviciilor.;
Elaborarea unui modul pentru gestionarea statutului i dinamicii executrii contractelor de
achiziie i a statutului de efectuare a plilor pentru achiziiile publice;
n perspectiv, dup aderarea Republicii Moldova la Uniunea European, va fi necesar ajustarea
sistemelor informaionale utilizate n procesul de achiziii publice la cerinele i standardele stabilite
de ctre Proiectul Paneuropean pentru Achiziiile Electronice (PEPPOL). Acest fapt este necesar
pentru asigurarea interoperabilitii sistemelor informaionale implicate n procesul de achiziii
publice din Republica Moldova i din statele membre ale Uniunii Europene.
Problemele existente
La momentul actual au fost identificate un ir de probleme n procesul de dezvoltare a achiziiilor
electronice care rein dezvoltarea i valorificarea potenialului existent din domeniul achiziiilor
publice din Moldova precum:
Nu exist o strategie definit pentru dezvoltarea achiziiilor electronice. Componentele i
funcionalitile sunt elaborate n dependen de prioritile i condiiile existente la moment
i n dependen de disponibilitatea resurselor financiare pentru dezvoltarea achiziiilor
electronice.
Cooperarea interministeriala nu este suficient pentru implementarea comun a
funcionalitilor cu impact pozitiv nalt att pentru autoritile publice ct i pentru agenii
economici.
Diferena de dezvoltare a capacitilor de utilizare a tehnologiilor informaionale i dotare
tehnic dintre regiunile rurale i urbane ale rii nu permit tuturor autoritilor publice i
agenilor economici s utilizeze achiziiile electronice.
Nu exist un buget destinat pentru mentenana n regim de exploatare a Sistemului existent
a achiziiilor electronice
Nu exist un buget destinat pentru un program de promovare a utilizrii achiziiilor
electronice. Agenii economici nu sunt informai despre existena componentelor de achiziii
electronice.
Nu exist un buget destinat pentru instruirea utilizatorilor din cadrul autoritilor publice
participante la achiziii publice. Dei exista o rotaie continu a angajailor din cadrul
66
autoritilor publice , nu exista programe de instruire continu a persoanelor responsabile
pentru achiziiile publice din cadrul AAP i autoriti. Instruirea este organizat doar cu
forele Ageniei Achiziii Publice.
Procurarea semnturilor digitale necesare pentru utilizarea Registrului de Stat al Achiziiilor
Publice reprezint o povar pentru agenii economici din cauza costului nalt pentru
semnturi i a termenului scurt de valabilitate a acestora care este de un an. Astfel, n
fiecare an, autoritile publice implicate i agenii economici sunt nevoii s parcurg
procedura de re-nnoire a semnturilor i sa achite costul acestora. Cu integrarea
Registrului de Stat al Achiziiilor Publice n serviciul MPass a fost asigurat posibilitatea de
utilizare a sistemului prin intermediul semnturii mobile. Dar aceasta posibilitate la fel este
legat de costurile semnificative pentru Agentul Economic.
La moment RSAP activeaz n lipsa licenelor pentru SGBD Oracle care este parte
component a Registrului. Astfel, nu este asigurat suportul din partea companiei Oracle. Nu
exist un buget pentru procurarea licenelor pentru Registru, iar infrastructura M-Cloud
oferit de Centrul de Guvernare Electronic nu ofer o platform tehnic cu asigurarea
licenelor necesare. n cazul necesitii migrrii bazei de date a Registrului n al sistem de
gestiune a bazelor de date, nu exist un buget destinat pentru efectuarea acestor lucrri.
Analiznd experiena altor state i n pofida problemelor i provocrilor existente n utilizarea i
dezvoltarea sistemelor informaionale n procesul de achiziii publice, acestea ofer un ir de
beneficii precum minimizarea timpului i a numrului de proceduri n procesul de achiziii,
reducerea resurselor pentru administrarea procesului de achiziii, creterea transparenei i a
calitii guvernrii n ansamblu. Acumularea datelor pentru analiza i luarea deciziilor n domeniul
Achiziiilor Publice.
Beneficiile utilizrii tehnologiilor informaionale (e-Achiziii) n procesul de achiziii publice
Beneficii pentru Guvern:
Creterea transparenei procesului de achiziii publice;
mbuntirea climatului pentru desfurarea afacerilor n ar;
Conformarea instituiilor de stat i a agenilor economici cu politicile i reglementrile din
domeniul achiziiilor publice;
Evidena tranzaciilor de achiziie n timp real i analiza tendinelor procurrilor efectuate;
Oferirea instrumentelor de analiz i raportare din domeniul achiziiilor publice;
Creterea economiilor statului din contul reducerii costurilor de administrare a achiziiilor.
Beneficii pentru cumprtorii de produse i servicii:
Reducerea costurilor de administrare a procedurilor de achiziii publice;
Proces facil de efectuare a comenzilor/solicitrilor de produse i servicii;
Creterea productivitii instituiilor prin reducerea timpului funcionarilor implicai direct sau
indirect n procesul de achiziii. Aceasta le ofer funcionarilor publici posibilitatea s se
concentreze asupra funciilor i sarcinilor cu prioritate mai nalt;
Asigurarea unei proporii optime dintre preul i valoarea produselor achiziionate;
Stocarea i gestionarea centralizat a informaiei despre furnizori;
Reducerea timpului pentru obinerea produselor i serviciilor.
Beneficii pentru furnizori:
Reducerea costurilor administrative n procesul de achiziii publice;
67
Simplificarea procedurilor de achiziii;
Creterea transparenei procesului de achiziii publice;
Standardizarea procedurilor de achiziii pentru utilizatorii achiziiilor electronice;
Existena unui mediu de concuren regulamentar;
Reducerea costurilor de desfurarea a afacerii;
mbuntirea accesului la achiziiile publice pentru companiile mici i mijlocii i pentru
agenii economici cu sediul n diferite regiuni ale rii;
Simplificarea procesului de interaciune cu instituiile statului i reducerea costurilor prin
utilizarea unei singure interfee pentru furnizarea produselor i serviciilor pentru Guvern;
Acces la informaia istoric despre achiziiile efectuate care permit furnizorilor s estimeze
corect i competitiv preurile pentru ofertele sale.
Funcionalitile unui sistem modern de achiziii electronice
Pentru optimizarea maxim a proceselor i minimizarea costurilor acestora n termeni de timp i
resurse financiare, toate procesele de lucru n cadrul achiziiilor i sistemele informaionale
implicate trebuie sa fie integrate i interconectate ntre ele. Sistemul informaional integrat de
achiziii publice poate avea o arhitectur centralizat unde toate funcionalitile vor fi implementate
de ctre un sistem informaional unic sau poate avea o arhitectur decentralizat format din mai
multe sisteme informaionale integrate ntre ele. Mai jos sunt prezentate principalele funcionaliti
i componente ale unui sistem modern de achiziii electronice.
Funcionaliti:
Existena unui singur punct de acces pentru participarea la achiziiile publice att pentru
contractanii ct i pentru furnizori. Singurul punct de acces reprezint un portal, pagin
web sau interfa public al unui sistem de achiziii electronice;
nregistrarea online a participanilor la licitaie;
Expedierea ofertelor n format electronic;
Notificarea agenilor economici n format electronic despre licitaiile deschise i oferirea
accesului la setul de documente necesare pentru informare i participare la licitaie;
Gestionarea procesului de evaluare, selecie i contractare n format electronic;
Efectuarea plilor n format electronic pentru achiziiile publice;
Utilizarea sistemului informaional de gestionare a facturilor fiscale n procesul de achiziii
publice;
Integrarea sistemelor de achiziii publice cu sistemele informaionale ale Autoritilor
Publice;
Elaborarea, semnarea i expedierea n format electronic a contractelor de achiziii.
Componente:
Registrul produselor comerciale i sistem de clasificare a bunurilor
Registrul produselor i serviciilor contractate i procurate
Implementarea unui sistem integrat de cercuit al documentelor n format electronic pentru
gestionarea informaiei aferente achiziiilor publice n cadrul AAP i instituiilor contractante.
Sistem de analiz i evaluare a performanei de executare a contractelor de ctre
contractani
Registrul achiziiilor planificate de ctre fiecare autoritate contractant
68
Sistem de autentificare securizat i utilizarea semnturilor digitale n procesul de semnare
i aprobare a documentelor.
Funcionalitile i componentele care necesit a fi implementate n Moldova
Etapa I (1-2 ani)
Elaborarea registrul produselor comerciale i sistem de clasificare a bunurilor;
Elaborarea registrului produselor i serviciilor contractate i procurate;
Elaborarea registrului furnizorilor i evaluarea performanei acestora;
Elaborarea sistemului de expediere a ofertelor n format electronic;
Utilizarea facturilor electronice;
Efectuarea plilor electronice.
Etapa II (3-5 ani)
Elaborarea, semnarea i expedierea n format electronic a contractelor de achiziii
Elaborarea unui sistem de analiza i monitorizare a procesului de achiziii publice
Principalele impedimente n dezvoltarea achiziiilor electronice sunt:
Lipsa unei strategii de dezvoltare a achiziiilor electronice
Lipsa unei abordri de prestare a serviciilor pentru facilitarea mediului pentru antreprenori
Lipsa capacitii gestionare a proiectelor de dezvoltare TI.
Lipsa promovrii posibilitii de utilizare a achiziiilor publice

69
8. Concluzii i recomandri generale
Volumul achiziiilor publice n Republica Moldova n 2013 a depit 9% din PIB. Astfel orice
mbuntire chiar minor n performana achiziiilor creeaz beneficii semnificative pentru
societate. Totodat, analiza rapoartelor Curii de Conturi ne arat c achiziiile publice este un
domeniu cu riscuri mari de utilizare ineficient a banilor publici. Din aceast cauz, sunt necesare
eforturi energice din partea Ministerului Finanelor i a Ageniei Achiziiilor Publice pentru a diminua
pierderile legate de achiziii.
n ultimii ani Agenia Achiziiilor Publice a efectuat un ir de msuri pentru mbuntirea cadrului
legal i normativ privind achiziiile i a sporit msurile de monitorizare a autoritilor contractante
privind respectarea procedurilor. Astfel, s-a redus drastic numrul contractelor de achiziii publice
realizate fr publicarea prealabil n Buletinul de Achiziii Publice, de la 22% n 2011 la 2,2% n
2013. De asemenea, chiar dac cu mare ntrziere n 2012 a fost lansat Registrul de Stat al
Achiziiilor Publice, care constituie un pas important nu numai n sporirea eficienei
managementului n acest domeniu ci i la sporirea transparenei n achiziii.
Procesul de descentralizare prin care trece Republica Moldova se rsfrnge i asupra domeniului
de achiziii publice. Acordarea unor atribuii i mputerniciri extinse autoritilor contractante
presupune n acelai timp existena capacitii acestora, realizarea unei responsabilizri efective i
un sistem echilibrat de control. n acest sens o importan crucial o are respectarea principiilor de
transparen pe tot procesul achiziiilor publice. De asemenea, introducerea ct mai rapid a
sistemelor de achiziii electronice, cooperrii n procesul de achiziii a autoritilor contractante i
trecerea lent la procurarea serviciilor de achiziii publice de la agenii specializate sunt direciile
care vor contribui la mbuntirea calitii achiziiilor.
Totodat, constrngerile i problemele existente n sistemul de achiziii publice sunt multiple att
din interiorul sistemului ct i din afara acestuia. i cu o mare pondere a celor din mediului extern
acestui sistem. innd cont de faptul c factorii de succes n asigurarea unor achiziii calitative se
extind i n afara controlului nemijlocit al Ageniei, rolul de baz al Ministerului Finanelor este ca
prin politicile sale s promoveze controlul intern pe domeniul achiziiilor, sporirea controlului prin
Inspecia Financiar i sporirea msurilor de responsabilizare n procesul de executare a
bugetului.
Cadrul legal i de proceduri privind achiziiile publice, chiar dac nu este perfect nu este cauza
care genereaz cele mai multe riscuri de pierderi n achiziii. Principalele cauze sunt mai curnd
legate de controlul slab al rezultatelor achiziiilor i managementului inadecvat al riscurilor.
Autoritile contractante acord puin atenie analizei factorilor i constrngerilor existente cu
scopul de a elabora msurile necesare pentru mbuntirea situaiei. Astfel, este necesar de pus
mai mare accent pe controlul rezultatelor, att din interiorul autoritii contractante ct i din partea
executorilor primari de buget i/sau autoritilor ierarhic superioare. Rapoartele de executare a
bugetelor ntocmite de toate autoritile contractante trebuie s includ date suficiente i relevante
n privina rezultatelor obinute din achiziii i informaii privind rezultatele evalurilor post-achiziii.
Sporirea transparenei este o prioritate a Ageniei Achiziii Publice, ns pentru ca acesta s
produc rezultatele dorite este necesar de avut o politic coerent de asigurare a transparenei la
toate etapele de achiziii. n opinia noastr locul ngust la momentul actual n asigurarea
transparenei l constituie lipsa informaiilor suficiente privind rezultatele achiziiilor. n condiiile,
Republicii Moldova recomandm ca toate contractele de achiziii s fie publice, astfel nct i
70
publicul larg s aib posibilitatea s monitorizeze executarea acestora. Informaiile sensibile pentru
publicare pot fi omise de la publicare.
Totodat, este necesar de menionat c n condiiile actuale ale Republicii Moldovei, msurile
aplicate doar la nivelul responsabilitii Guvernului nu vor produce rezultatele dorite. Sistemul
achiziiilor publice este puternic afectat de starea n justiie, activitatea sau mai curnd inactivitatea
organelor de drept, opacitatea competiiei politice, tradiii, calitatea mediului de afaceri i ali factori.
Din cei menionai, cruciali sunt opacitatea competiiei politice i justiia. Este ilustrativ faptul c
practic nu se cunosc cazuri de investigaii sau condamnri pentru fraudarea achiziiilor publice,
infraciunile de corupie, neglijen n serviciu, abuz de putere ori serviciu, precum i nedeclararea
conflictului de interese.
71
9. Anexe
Anexa 1 Evoluia achiziiilor publice conform valorii contractelor (mil., lei) pentru anii 2008-2013
2013 2012 2011 2010 2009 2008
Licitaii deschise 3 804,6 4 252,8 3 659,0 3 525,0 3 060,8 3 906,2
COP cu publicare n
BAP
952,9 685,5 304,2 281,2 202,2

378,9
COP fr publicare n
BAP
206,3 512,9 503,1 503,5 454,0 558,8
O singur surs 373,1* 355,2 305,2 632,1 282,5 509,4
Acord-cadru 0,985 - - - - -
Licitaii prin SIA RSAP 3 227,5 67,0 - - - -
COP cu publicare n
BAP prin SIA RSAP
155,6 4,7 - - - -
Alocaii directe pentru
servicii educaionale
656,5
65
- - - - -
Sursa: AAP
Not: *Valoarea nu include 656,5 milioane care reprezint alocaiile directe pentru servicii educaionale (constutuie
procurarea serviciilor educaionale pentru realizarea planului (comenzii de stat) de pregtire a cadrelor de specialitate
care au fost achiziionate de ctre Ministerul Educaiei, Ministerul Agriculturii i Indistriei Alimentare. Ministerul
Culturii, Mnisterul Sntii o Academiei de tiine a Moldovei). Acesta este rezultatul reformei legale de autonomia
universitar.

..
65
Suma de 656,5 mil lei constituie procurarea serviciilor educaionale pentru realizarea planului (comenzii de stat) de
pregtire a cadrelor de specialitate. Achiziiile au fost efectuate de ctre Ministerul Educaiei, Ministerul Agriculturii i
Industriei Alimentare, Ministerul Culturii, Ministerul Sntii i Academia de tiine a Moldovei. Anexe la Raportul
privind activitatea Ageniei Achiziii Publice pentru 2013.
72
Anexa 2 Descrierea procesului de achiziii
Procesul de achiziii poate fi vzut ca o consecutivitate a 3 faze: (i) Pre-achiziii, (ii) Achiziii propriu-zis, (iii)
Post-achiziii. n continuare este prezent descrierea detaliat a procesului de achiziii publice pentru fiecare
Faz.
Pre-achiziii
Faza de pre-achiziii poate fi mprit n urmtoarele etape
66
:
Identificarea necesitilor
Procurarea de bunuri, servicii ori lucrri trebuie s fie bazat pe o necesitate concret. Rolul acestei etape
este de a asigura c procurarea care urmeaz a fi efectuat este necesar, n cantitatea, tipul, calitatea,
perioada specificat, astfel limitnd riscul asociat cu irosirea banilor publici. n afara formulrii necesitii pe
intern, agenia care planific achiziia trebuie s ntreprind activiti de cercetare a pieei. Deoarece
domeniile de achiziii pot fi foarte variate, personalul implicat n identificarea necesitilor i cercetarea pieei,
trebuie s posede cunotine suficiente, sau, n caz contrar, asistena unui consultant angajat n acest sens
poate fi binevenit.
Practicile n diferite ri demonstreaz utilitatea implicrii sectorului privat la etapa identificrii necesitilor.
ns acest exerciiu necesit a fi efectuat cu precauie, pentru a evita avantajarea inechitabil a unor ageni
economici, asigurnd c orice schimb de informaie este transparent i conform legislaiei naionale.
67

Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare (n continuare OECD) atest n studiul su c
Guvernele consult partenerii (potenialii prestatori) n privina specificaiilor procurrii nainte de a plasa
invitaia de participare la achiziie, pentru a se angaja ntr-un dialog cu sectorul privat astfel ncurajnd
inovarea, n particular n cazul contractelor complexe. Aceste consultri pot mbrca forma invitaiilor de a
transmite sugestii online, efectuare unui sondaj printre competitori sau un studiu al pieei. O practic tot mai
rspndit este de a organiza seminare, la care s participe competitorii, la etapele incipiente ale procesului,
pentru a mbunti schimbul de informaii ntre sectorul public i cel privat i a oferi companiilor posibilitatea
de a discuta posibilele soluii (de exemplu n Belgia, Finlanda, Germania, Irlanda i Regatul Unit). O
ngrijorare n acest sens este ca integrarea sugestiilor obinute s nu fie prtinitoare, evitnd ca specificaiile
s inteasc o anumit companie.
68

Bugetarea
Dup identificarea necesitilor, necesit a fi estimate costurile achiziiei, precum i asigurarea disponibilitii
resurselor financiare suficiente. Prognozarea costului procurrii poate fi efectuat n baza procurrilor
anterioare similare, ns aici trebuie s se in cont de dinamica pieei. O alt opiune ar fi cercetarea
nemijlocit a preurilor pe pia. Ultima va oferi o imagine mai exact despre costul achiziiei, iar n cazul n
care majoritatea ofertanilor principali vor oferi preuri considerabil mai mari dect cele estimate pe piaa,
acesta ar putea constitui un indicator ar ctorva nelegeri preliminare ntre acetia. n cazul n care, ns, n
urma competiiei ctig ofertantul care o oferit un pre considerabil mai mare dect cel de piaa, i mai mare
..
66
Am luat drept model descrierea procesului de achiziii propus n Guidebook on anticorruption in public
procurement and the management of public finances. Good practices in ensuring compliance with art. 9 of the UN
Convention against Corruption,
https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Guidebook_on_anti-
corruption_in_public_procurement_and_the_management_of_public_finances.pdf
67
An Introduction to Public Procurement, UK Office of Government Commerce,
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110601212617/http:/www.ogc.gov.uk/documents/Introduction_to_Pub
lic_Procurement.pdf
68
Integrity in Public Procurement. Good Practice from A to Z.
http://www.oecd.org/development/effectiveness/38588964.pdf
73
comparativ cu ceilali ofertani, o potenial nelegere prealabil ntre ofertant i responsabilul/responsabilii
de procurare poate fi intuit.
69

Bunele practici sugereaz, de asemenea, o estimare realist i comprehensiv a costurilor, lund n calcul
nu doar costul obiectului/serviciului procurat, dar i costurile de ntreinere/mentenan/deservire.
Structurarea procesului de achiziii
Aceasta constituie o etap complex, menit s asigure buna desfurare a fazei de achiziie propriu zis, i
include n sine o serie de aspecte, descrise mai jos.
Selectarea procedurii
De regul, procedura standard n majoritatea sistemelor este licitaia public, considerat drept procedura
care asigur un nivel maxim de competiie. Celelalte proceduri, cum sunt cererea de oferte de pre,
procedurile negociate, procurarea dintr-o singur surs, trebuie s fie aplicate n cazurile expres stipulate n
lege, iar acestea necesit a fi reglementate cu strictee pentru a nu permite abuzuri din partea autoritilor
contractante.
Dei procedurile negociate permit autoritii contractante s rspund mai activ la inovaiile de pe pia,
acestea majoreaz semnificativ riscurile comportamentului corupional. Pentru a evita un asemenea
comportament, competitorilor la procedura negociat trebuie s li se ofere acelai tratament i acces egal la
informaie, iar desfurarea i rezultatul negocierilor s fie nregistrate n dosarul de achiziie.
70

Elaborarea documentelor
Documentele de achiziie stabilesc termenii i condiiile desfurrii achiziiei, i conin informaii referitoare
la termenul limit, criteriile de eligibilitate, specificaiile tehnice, .a.
Pentru a asigura corectitudinea i transparena procesului, legislaia cu privire la achiziii specific n detaliu
coninutul minim al documentaiei de achiziie. Totodat, bunele practici sugereaz ca agenia contractant
s nu se limiteze doar la acel minim necesar, ci s ofere participanilor orice informaie util, astfel ncurajnd
transparena, concurena i integritatea.
71

Termenul limit
Termenul propus pentru prezentarea ofertelor trebuie s fie suficient, innd cont de complexitatea achiziiei.
ntru evitatea unor atitudini favoritiste sau tendinelor corupioniste legislaia i acordurile comerciale
internaionale stabilesc termeni minimi pentru pregtirea i prezentarea ofertelor.
Criterii de eligibilitate
Acestea trebuie s fie rezonabile, pentru a asigura concurena, dar, totodat, suficient de stricte pentru a
evita participarea companiilor inadecvate.
Criteriile minime de selecie i
..
69
Guidebook on anticorruption in public procurement and the management of public finances. Good practices in
ensuring compliance with art. 9 of the UN Convention against Corruption,

70
71
Ibidem
74
Specificaiile tehnice
Primele necesit a fi elaborate cu atenie, pentru a evita limitarea concurenei prin includerea unor criterii
exagerate i/sau irelevante achiziiei. Ambele trebuie s fie enunate n documentaia de licitaie, s fie
relevante i potrivite licitaiei n cauz.
Bunele practici sugereaz c specificaiile tehnice urmeaz s tind spre includerea indicatorilor de
performan i funcionali dorii, n loc s specifice standarde specifice sau elemente de design.
72

Criteriile de evaluare
Bunele practici internaionale sugereaz c ncheierea oricrui contract de achiziie public poate fi efectuat
numai n baza unor criterii prestabilite, cunoscute competitorilor. Acestea pot fi o combinaie ntre diverse
criterii de pre i calitate, iar ponderea acestora trebuie s fie descris n documentaia de achiziie.
Achiziia propriu-zis
Publicarea anunului
Este o etap esenial n vederea asigurrii transparenei i concurenei n procesul de achiziie. Anunul sau
invitaia de participare trebuie s conin minimul necesar de informaie pentru ca potenialii participani s
estimeze interesul de a participa n competiia dat. Bunele practici sugereaz, totodat, c metodele de
achiziie fr publicarea anunului pot fi aplicate cu titlu de ultim excepie.
Solicitri de clarificare
Procesul de achiziii e adesea complicat i inerent apar necesiti de clarificare/explicare a coninutului
documentaiei de achiziie. Astfel agenia contractant trebuie s ofere explicaiile n termeni ct mai restrni,
i, de obicei, s circule rspunsul printre toi competitorii, iar n cazul n care clarificarea este una
substanial, poate extinde termenul limit pentru a permite tuturor participanilor s se adapteze noilor
condiii.
73

Deschiderea ofertelor
Bunele practici sugereaz c ofertele trebuiesc deschise imediat dup expirarea termenului limit, n cadrul
unei sesiuni de deschidere a ofertelor, n cadrul creia pot participa toi competitorii. Totodat, denumirea,
preul oferit, uneori i detaliile cele mai relevante pentru evaluare sunt anunate n cadrul edinei de
deschidere a ofertelor i notate ntr-un proces verbal care va fi adus la cunotin competitorilor i altor
persoane interesate.
74

Evaluarea ofertelor
Evaluarea ofertelor se va face nemijlocit n baza criteriilor de evaluare anunate, i, preferabil, de ctre o
comisie care dispune de suficiente cunotine tehnice i economice. Nu vor fi admise corectri/ajustri, chiar
i minore, ale ofertelor dup expirarea termenului limit, iar ofertele care nu corespund cerinelor enunate n
invitaie trebuie respinse.
..
72
73
Ibidem
74
75
Criteriile de evaluare anunate anticipat vor fi utilizate sistemic i independent; de exemplu, partea tehnic va
fi evaluat separat de cea financiar. Este important ca toate detaliile procesului de evaluare s fie
consemnate ntr-un raport de evaluare semnat de toi membrii comisiei.
Principiul value for money n cadrul achiziiilor publice ctig tot mai mult teren n ultimii ani. Astfel,
selectarea ofertei n baza preului cel mai mic este treptat nlocuit cu criteriul ofertei cele mai avantajoase
economic. n sistemul Anglo-Saxon exist un oarecare consens despre faptul c selectarea n baza
criteriului ofertei celei mai avantajoase economic i contractarea n baza de rezultat/performan constituie
cele mai bune mijloace pentru asigurarea respectrii principiului value for money.
75
Contractarea n baza
de rezultat, permite, n contrast cu ralierea strict la specificaiile tehnice, o marj mai mare de flexibilitate
prestatorului pentru a valorifica expertiza i capacitile sale i promova inovaia.
Anunul de atribuire a contractului
Dup finalizarea evalurii, autoritatea contractant trebuie s publice anunul de atribuire ct de curnd, iar
acesta trebuie s includ suficiente informaii pentru ca competitorii sa poat estima corectitudinea i
obiectivitatea evalurii, de tipul avantajelor comparative ale ofertei ctigtoare.
Bunele practici sugereaz oportunitatea organizrii unui de-briefing, pentru explicarea rezultatelor evalurii.
O mare parte din rile lumii utilizeaz adiional metoda de-briefingului, ns n cteva doar acesta are forma
unei edine propriu-zise, n celelalte cazuri aceasta se limiteaz la oferirea explicaiilor scrise.
Pentru a oferi participanilor posibilitatea de a contesta efectiv rezultatul evalurii, multe state practic o
perioad de stand-still, ntre anunul de atribuire i ncheierea contractului. Aceasta variaz de la caz la
caz, iar la nivelul Uniunii Europene a fost introdus perioada obligatorie de 10 zile n acest sens.
76

Post-achiziie
Aceast faz se refer la managementul contractului de achiziie, i din acest motiv, este de regul mult mai
puin reglementat prin cerine de transparen, specifice procesului de achiziii. Este de regul reglementat
de legislaia contractual i nu cea referitoare la achiziii. Totodat, monitorizarea minuioas a acestei faze
este esenial, deoarece riscul comportamentului corupional este prezent, fiind, deseori practicate modificri
sau abateri de la prevederile agreate iniial.
Din acest motiv este important de a fortifica mecanismele de responsabilizare a ageniei contractante i a
prestatorului. Diverse ri au introdus mecanisme variate n acest sens
77
:
Planificarea adecvat a achiziiilor i publicarea, n invitaia de achiziii inclusiv a informaiei cu privire la
executarea contractului;
Introducerea tehnicilor de management al riscului;
Restricionarea i controlul detaliat al modificrilor contractuale;
Supravegherea eficient i la timp din partea managerului autoritii, instituiilor de control. O practic nou
n acest sens este utilizat n Spania prin contractarea unor instituii specializate pentru monitorizarea
ndeplinirii contractelor;
Responsabilitatea reciproc, este o practic de a asigura executarea obligaiilor de ctre ambele pri. Tot
mai des, n practica internaional ntlnim cazuri n care att prestatorul ct i autoritatea contractant se
..
75
International Handbook of Public Procurement, edited by Khi V. Thai, 2009.
76
77
76
angajeaz s execute prevederile contractului printr-o garanie. Aceasta se poate exprima printr-o suma
considerabil de bani achitat autoritii n cazul nendeplinirii obligaiilor prestatorului, sau, achitarea unor
dobnzi de ctre contractor, n cazul neachitrii la timp a sumei agreate.
Monitorizarea public. O precondiie pentru aceasta este oferirea accesului la dosarele achiziiei
participanilor i publicului larg. n Norvegia, de exemplu, toate contractele arhivate sunt disponibile mass-
mediei.

77
Anexa 3 Infromaii privind acorduri de majorare semnate n anul 2011-2013 (ianuarie noiembrie2013
Anul Metoda
de
achiziie
Nr. total al
contractelor
semnate
(inclusiv
acorduri)
Valoarea
contractelor
semnate
(inclusiv
acorduri)
Nr acordurilor
adiionale
de majorare
Valoarea acordurilor de majorare, mii lei
total inclusiv n
decembrie
total inclusiv n decembrie
2011 Licitaia
publica
16887 3598499,2 1046 12 91332,3 812,3
Achiziie
dintr-o
singur
surs
2732 305202,7 123 26 26196 16826,6
COP 3961 305233 178 8 13742,6 1296,8
COP fr
publicare
4801 502990,1 253 9 8878,6 397,7
total 28381 4711925,0 1600 55 140149,5 19333,4
2012 Licitaia
publica
16530 4253009,9 1375 358 118967,7 45909
Achiziie
dintr-o
singur
surs
1745 355154,1 72 13 6589,8 2695,5
COP 6554 591663,3 278 96 14388,8 4788,3
COP fr
publicare
838 41971,7 18 1 546,5 3,5
Total 25667 5241799,0 1743 468 140492,8 53396,3
2013 Licitaia
publica
13872 3241322,4 811 165984,1 La situaia din 15.05.2014 datele
privind contractele atribuite n luna
decembrie 2013 nc nu au fost
publicate de AAP.
Achiziie
dintr-o
singur
surs
992 969823,8 36 10429,1
COP 11363 851138,9 562 18523,9
COP fr
publicare
2763 178925,7 74 1309,5
Total 28990 5241210,8 1483 196246,6
*Not: Datele selectate din informaii privind contracte atribuite pe anii 2011- 2013 (ianuarie noiembrie 2013),
publicat pe pagina WEB a Ageniei Achiziii Publice

78
Anexa 4 Informaia privind proiectele finanate din surse externe ce au fost n derulare la situaia din
01.04.2014
Donator Buget (mii Euro) Nr. proi ecte
Uniunea European 521552,7 149
Banca European pentru Investiii 361300,0 7
Statele Unite ale Americii 291043,1 33
Banca European pentru Reconstrucie i Dezvolare 288983,0 10
Banca Mondial 141481,8 13
Romnia 101927,1 7
J aponia 55583,2 3
Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei 53400,0 2
Naiunile Unite 34758,5 44
Germania 25022,5 6
Austria 23050,0 13
Suedia 19950,3 11
Republica Popular Chinez 8000,0 1
Danemarca 7510,1 2
Fondul Global pentru combaterea SIDA, Tuberculozei
i Malariei
7434,6 1
Fonduri Guvernamentale ale Republicii Moldova 7257,3 6
Elveia 6177,7 12
Liechtenstein 5569,0 9
Republica Ceh 2658,8 10
Norvegia 1745,5 2
Italia 486,3 4
Estonia 262,6 4
Polonia 140,0 1
Slovacia 110,2 1
Turcia 85,2 2
Irlanda 77,0 1
Luxemburg 41,0 1
Finlanda 30,0 1
Belgia 17,0 1
Bulgaria 15,0 1
Ungaria 7,7 1
Total 1965677,2 359
Surs: http://ncu.moldova.md/pageview.php?l=ro&idc=471&t=/Rapoarte/Rapoarte/

Achizitii Publice Yn Moldova - Probleme Si Solutii

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Achizitii Publice Yn Moldova - Probleme Si Solutii

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Achiziiile publice n Republica

Moldova: probleme i soluii

S-ar putea să vă placă și