TEORIA GENERALA A BUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

ermenul buget i gsete originea n vechea lim !rance" i anume n e#$resia bouge i bougette $rin
care se n%elege o $ung &in $iele sau o $ung cu ani' Termenul a !ost $reluat n Anglia o&at cu
cuceririle norman&e i &e acolo s(a rs$)n&it n toat lumea cu semni!ica%ia !inanciar
*+
'
T
n Anglia, cancelarul te"aurului -ministru &e !inan%e. avea oiceiul s $re"inte /amerei /omunelor un
$roiect n care se $reve&eau mi0loacele necesare $entru aco$erirea susi&iilor cerute' 1roiectul se gsea ntr(o
ma$ &in $iele $e care cancelarul te"aurului o &eschi&ea c)n& !cea e#$unerea' Aceast o$era%iune se numea2
&eschi&erea $ungii cu ani sau &eschi&erea ugetului' 3e alt!el, h)rtia sau $rogramul &in ma$, re$re"enta n
mo& simolic2 $unga te"aurului i te"aurul /oroanei 4arii Britanii'
3ei ugetul este cunoscut i !olosit n toate statele lumii, e#ist totui e#$resii o!iciale &i!erite' n S$ania, &e $il&,
terminologia o!icial este presupuesto sau presupuestos generales del estado; n Italia bilancio sau progetto
de ilancio5 n Germania, ini%ial s(a !olosit e#$resia sttasshausaltsptan, ns recent, lima0ul o!icial i &e s$ecialitate
utili"ea" termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr.
n literatura &e s$ecialitate s(au e#$us numeroase &e!ini%ii, &ar &in $unct &e ve&ere conce$tual s(au
evi&en%iat &ou caracteri"ri !un&amentale'
Sus%intorii $rimei conce$%ii sunt &e $rerea, c ugetul statului este un program sau plan de cheltuieli,
ce urmeaz a se efectua, i de venituri, ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat, fiind aprobat de
Parlament
37
.
A &oua conce$%ie e#$rimat n literatura i legisla%ia !inanciar sus%ine c ugetul statului este un act de
stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului
38
. Actualitatea contem$oran a acestei
conce$%ii este con!irmat &e !a$tul c elementele ei esen%iale au !ost $reluate i $entru caracteri"area
o!icial a ugetului /omunit%ii Euro$ene, !iin& $reci"at, c ugetul este2 6actul care $reve&e i autori"ea" n
$realail, n !iecare an, cheltuielile i veniturile comunit%ii7
*8
' Aceast caracteri"are legal este valoroas i &in
$unct &e ve&ere teoretic, ntruc)t n ea se $reci"ea" at)t necesitatea tehnico(!inanciar, c)t i im$ortan%a
autori"atoare a ugetului' n aceast or&ine &e i&ei, ugetul $oate !i $rivit ca act de autorizare dat de puterea
reprezentativ privind condiiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum i cheltuielilor ma!ime
alocate cu indicarea naturii i destinaiile acestora pe o perioad dat "de obicei un an #.
2.2. Funciile bugetului de stat
$ nsemntatea ugetului &e stat n via%a economic, social i $olitic &in !iecare stat contem$oran a
$romovat evi&en%ierea '9' urmtoarelor !unc%ii ugetare
:;
'
A) bugetul are funcie uridic!, $entru c anual se a&o$t
$rintr(un act cu $utere &e lege
:<
"%egea bugetar anual&
'
#,
&is$o"i%iile cu$rinse n aceast lege !iin& im$erative cu $rivire la
cuantumul minim al veniturilor i ma#imum &e cheltuieli'
3eci, $e $lan 0uri&ic ugetul se caracteri"ea" su &ou as$ecte2
( este legislativ(
( este previzional.
n &octrina i legisla%ia !rance" s(a statornicit i&eea c este $ericulos s lai 1arlamentul s ac%ione"e
sensiil la &orin%ele alegtorilor, &eoarece e#ist tenta%ia &e ma0orare a cheltuielilor' n acest sens se
men%ionea"2 )Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile puterii e!ecutive, nu pentru crearea
altora*.
Bugetul este $revi"ional, !un&amentat $e $roiecte economice, ugetul tin&e s $reva& viitorul, &ar &in
cau"a &i!icult%ilor sunt necesare a&a$tri' 1revi"iunea ugetar treuie s re!lecte oiectivele, $lanurile &e
&e"voltare economic i social'
") bugetul are o funcie politic!; in&i!erent &e semni!ica%ia lui 0uri&ic, ugetul a c$tat n $ractica
$arlamentar o imens valoare $olitic' Acest lucru se $ro&uce ntruc)t ugetul re!lect ntregul $rogram
$olitic al guvernului, votarea lui &e ctre 1arlament $resu$un)n& $re"entarea ntregii $olitici
guvernamentale'
:*
A$roarea, recti!icarea sau anularea aloca%iilor ugetare, e#ercit o incontestail $resiune
asu$ra liniei &e con&uit a guvernului'
+ugetul are o funcie politic i prin influena pe care o e!ercit asupra regimului politic i care poate
determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, ugetul $oate in!luen%a $olitica
regimului, &etermin)n& volumul i &iversitatea cheltuielilor ugetare, n corelare cu2 sursele &e venituri,
cuantumul acestora i categoriei &e contriuaili'
,nfluena asupra regimului politic a!ectea" nu numai natura regimului, &ar i stailitatea acestuia' 1uterea
$olitic i $uterea ugetar au o str)ns legtur' 3u$ ce ugetul a !ost a&o$tat &e 1arlament, acesta treuie
s !ie e#ecutat &e Guvern ca $utere e#ecutiv' n acelai tim$, ugetul este un !actor &e consoli&are a
1arlamentului, $rin e#clusivitatea constitu%ional
::
atriuit n s!era ugetar organului re$re"entativ' Totui, cu
tim$ul, 1arlamentului i s(a limitat &re$tul &e a&o$tare a anumitor recti!icri ale ugetului statului, &oar cu
acce$tarea acestora &e ctre Guvern, care atrag &u$ sine2 ma0orarea sau re&ucerea veniturilor ugetare
sau m$rumuturilor5 $recum i ma0orarea sau re&ucerea cheltuielilor ugetare
:=
' 1e l)ng aceasta,
Parlamentului i s-a limitat controlul e!ecutrii bugetului de stat doar printr-o informare anual privind
veniturile i cheltuielile totale efectuate. /on!orm art'*< &in Legea $rivin& sistemul ugetar i $rocesul ugetar
nr' >:?(9III &in @:';='<88+, 6res$onsailitatea $entru e#ecutarea ugetului &e stat i revine Guvernului7' n
aceeai or&ine &e i&ei, art' :* &in legea men%ionat reglementea", c 6la s!)ritul !iecrui an ugetar
4inisterul Ainan%elor ntocmete un ra$ort7, 6structura acestuia !iin& stailit &e acesta7, $re"ent)n& acest
6ra$ort Guvernului7, iar 6Guvernul $re"int s$re a&o$tare 1arlamentului &oar un -aport anual &es$re
e#ecutarea ugetului &e stat7'
3eci ugetul contem$oran, &u$ a!irma%ia literaturii !rance"e &e s$ecialitate, a restaurat i consoli&at
e#ecutivul care a &evenit o $utere a&evrat' 1e &e alt $arte, e!ectele sale se e#tin& i asu$ra stailit%ii
regimului' Situa%ia actual se e#$rim $rin urmtorul silogism2 ).uvernul determin i conduce politica
naiunii*. n acest sens, )bugetul e!prim opera .uvernului*
/0
.
,nfluena asupra stabilitii regimului politic, se e#$lic $rin !a$tul, c ugetul nu a !ost nici o &at neutru
n ca" &e cri" $olitic' E#'2 revolu%ia !rance" &e la <>?8 &in amenin%are &e ancrut' 3in <??+ s(a &esco$erit
inca$acitatea guvernului !rance" &e a $lti &atoriile r"oiului' Acest &e!icit <(a constr)ns $e Regele Aran%ei s
convoace statele generale5 regele a a!irmat2 )fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naiunii*&
7
.
,nfluena asupra politicii regimului se e#$lic $rin !a$tul c ugetul constituie un act fundamental al
politicii economice i sociale ale guvernului, a$reciin& &u$ &ulul as$ect cheltuielile i ncasrile' Aceasta &in
urm contriuie la $reci"area conce$tului unui mo&el economic i social'
C) bugetul are o funcie financiar!, n sensul c $resu$une &eterminarea su !orm neasc a necesarului
&e cheltuit n &omeniul $ulic i evaluarea c)t mai corect a surselor care $ot !i &e natur !iscal n marea lor
ma0oritate, i ne!iscal'
#) bugetul are o funcie public!. Bugetul este un mi0loc &e satis!acere a nevoilor colective, !iin& un act &e
con&ucere statal, emanat &intr(un interes general($ulic' 1tatul nu este un agent economic la fel ca ceilali
subieci ai sferei antreprenoriale. 2l consum, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. +ugetul este o
prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. 2ste )un act de administrare*, )un deviz de
administrare*.
2.$. %istemul bugetar &n statele contemporane
O n con&i%iile n care ugetul &e stat este $roce&eul !inanciar cel mai im$ortant &e autori"are i corelare
a veniturilor i BL cheltuielilor statului, &in $unct &e ve&ere al organi"rii ugetare, sunt evi&en%iate
anumite $articularit%i i &eoseiri mai ales n statele !e&erative !a% &e cele cu structur unitar' n aceste state
sunt evi&ente $rinci$alele variante $ractice &e organi"are ugetar i n acelai tim$, n unele &intre state s(au
conce$ut i sau $us n a$licare variante originale care au &e"voltat categoria variantelor contem$orane &e
organi"are ugetar
:>
'
n statele unitare naionale cum sunt Aran%a, Italia, Sue&ia etc, organi"area ugetar era la nce$ut sim$l,
&eoarece, cu$rin&ea numai bugetul de stat i bugetele locale.
+ugetul de stat din statele unitare naionale este &enumit i uget or&inar sau general, a avut i are ca
venituri $rinci$ale im$o"itele i ta#ele com$letate, n ca" &e insu!icien%, cu m$rumuturi &e stat, iar
cheltuielile acestui uget sunt &estinate celor mai im$ortante treuin%e &e nv%m)nt i sntate $ulic,
ntre%inerii organelor centrale2 legislativ, e#ecutiv, instan%e 0u&ectoreti, armat etc'
+ugetele locale sau ale unitilor administrativ-teritoriale din statele unitare naionale sunt o com$onent a
organi"rii ugetare, av)n& o im$ortan% $rimor&ial $entru autonomia !unc%ional a organelor &e con&ucere ale
altor unit%i, autonomii n ca&rul statelor unitare' 1rin aceste ugete locale sunt !inan%ate at)t ntre%inerea
autorit%ilor $ulice locale, c)t i institu%ii i ac%iuni &e nv%m)nt $ulic, culturale i sanitare, mo&erni"area i
&e"voltarea uranistic etc, $entru care veniturile ugetare locale sunt insu!iciente
:8
'
1e l)ng ugetul &e stat i ugetele locale, structura ugetar &in statele unitare na%ionale
contem$orane a !ost &e"voltat cu$rin")n& ugete2 ane#e, e#traugetare, e#traor&inare, !on&uri neti
s$eciale i alte !on&uri neti alturate ugetului &e stat' 3e e#em$lu, n Aran%a, $e l)ng ugetul general al
statului, structura ugetar cu$rin&e ugete ane# $entru $ot i telecomunica%ii, serviciul e#$lo"ivilor,
naviga%ia aerian etc, ca i conturi s$eciale $entru &e"voltarea a&uc%iunilor &e a$, $entru !on&ul !orestier
na%ional, $entru !on&ul na%ional al cr%ii etc'
=;
'
n Re$ulica 4ol&ova, $rin Legea $rivin& sistemul ugetar i $rocesul ugetar nr' >:?(9III &in @:';='<88+,
a instituit o variant original &e organi"are ugetar care se a$lic $ractic $rin bugetul public naional. No%iunea
public &elimitea" aceste ugete &e bugetele proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli, instrumente !inanciare
utili"ate !recvent cu aceste &enumiri n literatura economico( !inanciar
=<
i $ractica agen%ilor economici'
E#$resia naional nseamn, c ugetul inclu&e toate veniturile i cheltuielile &e natur $ulic a statului'
+ugetul public naional este alctuit &in ugetul &e stat, ugetele locale, ugetul asigurrilor sociale &e
stat i !on&urile &e asigurare oligatorie &e asisten% me&ical
=@
' /u acest cu$rins ugetul $ulic na%ional este o
variant original &e organi"are ugetar
=*
$rin !a$tul, c $e l)ng ugetul &e stat i ugetele locale, cu$rin&e i
ugetul asigurrilor sociale &e stat, ugetele locale i !on&urile &e asigurare oligatorie &e asisten% me&ical,
!iin& &in $unct &e ve&ere organi"atoric autonome !a% &e ugetul statului, av)n& natur 0uri&ic !inanciar n
regim &e &re$t $ulic'
1e l)ng ugetul &e stat, organi"area ugetar &in Re$ulica 4ol&ova, cu$rin&e ugetele !on&urilor
e#traugetare
=:
, !iin& $re"entate i a&o$tate &e ctre 1arlament
==
' 3e e#em$lu, $rin Legea !on&ului rutier nr'
?@;(9III &in ;@';@'<88+
=+
i Cotr)rea 1arlamentului nr' >8*(9III &in @+';+'<88+, $rivin& a$roarea
Regulamentului cu $rivire la constituirea i utili"area !on&ului rutier
=?
, s(a constituit un !on& e#traugetar
av)n& &re$t sco$ re$ara%ia i ntre%inerea in!rastructurii rutiere &in %ara noastr n statele federative, cum sunt
Bra"ilia, Germania, Statele Unite ale Americii, Ae&era%ia Rus i altele, organi"area ugetar este in!luen%at &e
structura !e&erativ cu$rin")n&2 statele, lan&urile, cantoanele, $rovinciile com$onente etc' n consecin%,
organi"area ugetar !e&erativ este mai com$le# i cu$rin&e ugetele !e&erale, ugetele statelor, lan&urilor etc'
com$onente i ugetele locale ale unit%ilor a&ministrativ(teritoriale &in !iecare &intre statele, lan&urile etc'
com$onente'
Su as$ecte generale, organi"area ugetar !e&erativ este asemntoare n toate aceste state, cu$rin")n&
ugete !e&erale ale statelor memre i locale' ns cu$rinsul &e cheltuieli i venituri, rela%iile &intre ugetele !e&erale
ale statelor memre i celor locale, $roce&ura elaorrii i a$rorii ugetelor anuale sunt reglementate &i!erit,
con!orm conce$telor $ro$rii !ormate i evoluate n !iecare stat !e&erativ'
n .ermania, organi"area ugetar !e&erativ este reglementat $rintr(un act normativ &enumit
6/onstitu%ie !inanciar7 n cu$rinsul creia $rolema $rinci$al este cea a 6re$arti%iei 0uste7 a !on&urilor
neti ntre ugetul !e&eral i ugetele lan&urilor memre ale statului !e&eral german
=>
' n sco$ul re$arti%iei
!inanciare 0uste cheltuielile sunt re$arti"ate n !unc%ie &e com$eten%a material a organelor a&ministrative
!e&erale, ale lan&urilor i locale' /on!orm acestui criteriu, &in ugetul !e&eral sunt !inan%ate integral a!acerile
e#terne, cile !erate i !luviale !e&erale, $ota, a$rarea %rii inclusiv $rotec%ia !rontierelor, autorit%ile i
instan%ele !e&erale'
n comun, &in ugetul !e&eral i &in ugetele lan&urilor sunt !inan%ate e#tin&erea, !unc%ionarea i
activitatea tiin%i!ic a institu%iilor su$erioare &e nv%m)nt, ca i ameliorarea in!rastructurii economice
regionale'
Tot n comun, &in ugetele lan&urilor i &in ugetele locale sunt !inan%ate institu%iile &e nv%m)nt,
sntate i $rotec%ie social, unit%ile &e gos$o&rie comunal, alte institu%ii i unit%i organi"ate, care
!unc%ionea" $e l)ng autorit%ile $ulice ale lan&urilor, oreneti i comunale
=8
'
n ceea ce $rivete veniturile, $ro&usul nesc al celor mai im$ortante im$o"ite este re$arti"at ntre ugetul
!e&eral i ugetele lan&urilor, cu $re$on&eren% $entru ugetul !e&eral, av)n& n ve&ere c &in acesta se su$ort
a$roa$e 0umtate &in cheltuielile $ulice, iar cel mult **D &in aceste cheltuieli revin ugetelor lan&urilor i cel
mult @;D ( ugetelor locale' Ast!el, veniturile ta#elor vamale i ale mono$olurilor !iscale, ale im$o"itelor $e
consuma%ie i ale $relevrilor s$eciale revin ugetului !e&eral' 1ro&usul im$o"itelor $e venit i ca$ital, ca i al
im$o"itelor $e circula%ia ca$italurilor revine ugetelor lan&urilor, iar im$o"itele reale $e cl&iri i activit%i
$ro!esionale, ca i im$o"itele locale $e consuma%ie sunt venituri ale ugetelor locale
+;
' 3atorit acestei re$arti%ii a
!iscalit%ii n !olosul ugetului !e&eral, centrul !e&eral e!ectuea" unele re&istriuiri a unor venituri i cheltuieli, n
mo& 6vertical7, ntre ugetul !e&eral i ugetele lan&urilor a!late n situa%ie &e!icitar' n acelai tim$,
&atorit !a$tului c unele lan&uri au o 6ca$acitate !iscal su$erioar7, $entru acestea s(a instituit oliga%ia &e a
$lti 6o contriu%ie &estinat re$arti"rii !inanciare 0uste7 &in care se acor& suven%ii neti lan&urilor care au
venituri $ro$rii insu!iciente, reali")n&u(se ast!el o re&istriuire a !on&urilor neti ntre ugetele lan&urilor n
mo& 6ori"ontal7
+<
' 3e e#em$lu, Bavaria, Eiurtemurg, Rein(Eest!alia &e Nor& aloc o $arte &in resursele
!inanciare lan&urilor mai sla &e"voltate, cum sunt2 Sa#onia, Flevig(Goltein etc
+@
' Asemenea mecanism &e
re&istriuire a !on&urilor neti n mo& 6ori"ontal7 este reglementat i n Re$ulica 4ol&ova, !iin& acumulate
surse !inanciare n fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale $entru re&istriuirea
surselor !inanciare acumulate unit%ilor a&ministrativ(teritoriale mai sla &e"voltate
+*
'
n 1tatele 3nite ale 4mericii, organi"area ugetar cu$rin&e ugetul !e&eral, ugetele statelor memre i
ugetele locale' ntre aceste ugete veniturile i cheltuielile $ulice sunt re$arti"ate $rin 6legi &e autori"are a
veniturilor i cheltuielilor ugetare7 n !unc%ie &e 6com$eten%ele statale7 ale organelor !e&erale, ale organelor &e
con&ucere &in statele memre i ale organelor locale &enumite 6colectivit%i suor&onate7
+:
'
+ugetului federal american i revin cheltuieli $entru a$rarea na%ional, $entru ntre%inerea organelor
$uterii $ulice, $entru sntate i altele' Sistemul veniturilor !e&erale cu$rin&e ta#ele $e veniturile $ersoanelor
!i"ice i ale cor$ora%iilor, acci"e asu$ra unor unuri &e lu#, ta#e vamale, ta#e &e timru etc' Sistemului ugetar
!e&eral i revin a$ro#imativ ?;D &in toate veniturile i cheltuielile statului !e&eral american
+=
'
3in bugetele statelor membre, sunt !inan%ate 6&istrictele colare7, &rumurile rutiere i cheltuielile cu
caracter social5 $e c)n& veniturile acestor state nu sunt riguros i&entice i cu$rin& mai ales ta#ele $erce$ute
$entru caruran%i, tutun, uturi alcoolice, automoile, ca i o ta# !unciar, care, n tot mai multe state, este
ce&at $entru a&ministrarea !iscal a colectivit%ilor locale
++
'
anului urmtor' Aceast $ractic &i!erit !iin& in!luen%at &e tra&i%ii i &e &urata &e"aterii $arlamentare a
ugetelor anuale
?:
'
Av)n& n ve&ere c, n mo& $ractic, &u$ s!)ritul anului ugetar se ncasea" venituri ugetare
restante i se e!ectuea" cheltuieli anga0ate n ultima $arte a anului ugetar, n unele state acestea se nscriu n
conturile ugetului e#$irat, $e c)n& n alte state 6gestiunea ugetar7 se nca&rea" e#act ntre &atele &e nce$ut
i &e s!)rit ale e#erci%iului ugetar
?=
'
n Re$ulica 4ol&ova, Legea $rivin& sistemul ugetar i $rocesul ugetar cu$rin&e, re!eritor la
gestiunea ugetar, urmtoarele &is$o"i%ii2
7La &ata &e *< &ecemrie a !iecrui an, 4inisterul Ainan%elor nchi&e toate conturile &eschise n &ecursul
anului ugetar curent, $entru a ntocmi ra$ortul anual &es$re e#ecutarea ugetului &e stat7
?+
'
Reglementarea gestiunii ugetare n strict concor&an% cu anul calen&aristic este ra%ional &eoarece
ca"urile &e venituri ugetare restante ca i &e cheltuielile anga0ate n ultima $arte a anului calen&aristic care se
ncasea" i res$ectiv e!ectuea" la nce$utul anului urmtor intervin i se re$et &e la un e#erci%iu ugetar la
altul, a!ect)n& $u%in e#ecutarea ugetelor anuale &e stat'
3.'.'. Unitatea bugetar este un $rinci$iu care $retin&e elaorarea n !iecare an a unui uget unic &e
stat, acest $rinci$iu a$reciin&u(se i el n com$ara%ie cu o$onentul su ( $roce&eul $luralit%ii &e ugete'
1rinci$iul unit%ii ugetului &e stat sau al ugetului &e stat unic se consi&er consacrat $rin nsi legile re!eritoare la
contailitatea ori la !inan%ele $ulice, ntruc)t &is$o"i%iile acestor legi !olosesc e#$resia 6uget7 &e stat sau
6ugetul7 statului, con&uc)n& la conclu"ia c este vora &e un singur uget i nu &e mai multe ugete
??
'
La !el ca i $rinci$iul anualit%ii, literatura !inanciar contem$oran a$recia" c $rinci$iul unit%ii
ugetare se s$ri0in $e &ou genuri &e motiva%ii, unele !inanciare, altele $olitice' 3in $unct &e ve&ere !inanciar,
unitatea ugetar $ermite s se $re"inte starea real a situa%iei !inanciare a %rii, ceea ce, &in $unct &e ve&ere
$olitic, este im$ortant $entru controlul e#ercitat &e 1arlament asu$ra ugetului statului, $entru ca
1arlamentul s ai o ve&ere &e ansamlu asu$ra cheltuielilor statului'
?>
ntr(a&evr, elaorarea i a$roarea n !iecare e#erci%iu !inanciar a unui singur uget &e stat o!er
$osiilitatea &e a se cunoate e#act veniturile i cheltuielile anuale, ra$ortul &intre acestea i &eci echilirul ori
&e!icitul situa%iei !inanciare a statului' 3e asemenea, &in cu$rinsul ugetelor unice &e stat se $oate &e&uce
orientarea $oliticii !inanciare a $uterii e#ecutive, mai ales $rin com$ara%ia evolu%iei veniturilor i cheltuielilor
&e la un uget anual la altul' 3atorit acestor avanta0e, $rinci$iul unit%ii ugetare a !ost a$reciat ca 6o regul
i&eal7 i ca 6o con&i%ie &e sinceritate !inanciar7
?8
'
/u toate avanta0ele tehnico(!inanciare i $olitice, n !oarte multe state contem$orane s(a renun%at la
unitatea ugetului &e stat i s(a $re!erat $roce&eul $luralit%ii ugetare'
1roce&eul $luralit%ii ugetare se a$lic &eclar)n&u(se ugetul statului ca uget or&inar, sau general, sau
central, i a&mi%)n&u(se, alturate acestuia, alte ugete2 e#traor&inare, ane#e, e#traugetare
>;
, s$eciale, autonome
><
etc'
+ugetele e!traordinare sunt $racticate cu caracter tem$orar $entru situa%ii e#ce$%ionale, !iin& alturate
ugetului or&inar al statului i a&o$tate tot &e 1arlament o&at cu acesta' 1racticarea acestor ugete a
nce$ut o&at cu a$ari%ia cheltuielilor e#traor&inare $entru narmare, $entru aco$erirea unor $ier&eri
materiale cau"ate &e calamit%i naturale, alte calamit%i &eoseite'
1ractica ugetelor e#traor&inare a !ost i este &i!erit &e la un stat la altul' /ea mai n&elungat i &ivers
$ractic n acest !el este cunoscut n Aran%a, nce$)n& cu $erioa&a lui Na$oleon Bona$arte, con&us $ersonal
&e acesta, &enumit 6&omeniul e#traor&inar7, acumulat &in 7$ro&usele victoriei i cuceririlor7 ( im$o"ite i
alte contriu%ii im$use nvinilor i %rilor ocu$ate ( i utili"at n mo& $rioritar $entru sol&ele o!i%erilor i
sol&a%ilor
>@
' n Anglia, ugetele e#traor&inare au !ost a&mise con&i%ionat &e reglementarea $rin legi s$eciale i
s(au creat $entru lucrri &e comunica%ii $ulice'
+ugetele ane!e au !ost i sunt $racticate mai !recvent &ec)t ugetele e#traor&inare, &eoarece cores$un& unor
treuin%e con0uncturale !recvente mai ales &e s$orire a !on&urilor neti necesare unor ramuri economice sau &e
activitate, e#$loatrii unor servicii $ulice etc'
/ategoria sectoarelor, ramurilor i e#$loatrilor $entru care se $ot crea ugete ane#e este reglementat i
ea &i!erit &e la un stat la altul, cu sau !r limitri ale oiectului &e !inan%are' /eea ce rm)ne comun acestor
ugete este a&o$tarea lor n !iecare an &e ctre 1arlament, concomitent cu ugetul statului $rin nsi legea
&e a&o$tare a acestui uget' 3e asemenea, ugetele ane#e sunt corelate cu ugetul or&inar sau general al
statului !ie $rin sol&uri &e venituri, !ie $rin suven%ii $entru cheltuieli
>*
'
n Re$ulica 4ol&ova, ugetele ane#e sunt numite 6!on&uri s$eciale7
>:
' Acestea se 6a&o$t &e 1arlament7
>=
, 6ca
ane# la ugetul &e stat7
>+
sau &e 6organele re$re"entative i &elierative ale unit%ilor a&ministrativ(teritoriale7
>?
, ca
ane# la ugetul local' Un !on& e#traugetar &e acest !el este 6!on&ul rutier7, reglementat $rin Legea !on&ului
rutier nr' ?@;(9III &in ;@';@'<88+
>>
i Cotr)rea 1arlamentului nr' >8*(9III &in @+';+'<88+, $rivin&
a&o$tarea Regulamentului cu $rivire la constituirea i utili"area !on&ului rutier'
>8
+ugetele autonome sunt reglementate tot ca e#ce$%ie &e la $rinci$iul unit%ii ugetare, $entru colectivit%i
&e interes $ulic, crora $rin lege li s(a acor&at autonomie i care au $ersonalitate 0uri&ic' Aceast autonomie,
&in $unct &e ve&ere !inanciar, nseamn &re$tul &e a avea uget $ro$riu, a$roat &e ctre organul $ro$riu &e
con&ucere a colectivit%ilor $ulice crora li s(a stailit $rin lege autonomia cu &re$tul &e a avea uget $ro$riu'
/ategoria ugetelor autonome s(a &e"voltat mai mult n Aran%a i Rom)nia, $entru aa(numitele regii
autonome organi"ate n ramurile strategice &e interes na%ional ( in&ustria &e armament, energetica,
e#$loatarea minelor i ga"elor naturale, $ota, trans$orturile !eroviare etc'
8;
'
3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un $rinci$iu &e a$licare a &re$tului ugetar care este
$re"entat uneori in&e$en&ent, alteori minat cu $rinci$iul unit%ii ugetului &e stat'
Acest $rinci$iu are n ve&ere, ca ugetul s cu$rin& toate veniturile i toate cheltuielile statului &in !iecare
e#erci%iu !inanciar'
Elaorarea ugetului anual &e stat con!orm $rinci$iului universalit%ii $re"int at)t avanta0e, c)t i
&i!icult%i'
Avanta0ul $rinci$al al universalit%ii ugetului statului este &e or&in $olitic' n m$re0urarea n care ugetul
&e stat $re"entat 1arlamentului s$re &e"atere i a&o$tare este alctuit &in totalitatea veniturilor i totalitatea
cheltuielilor anuale, acest cu$rins com$let al ugetului &e stat $ermite cunoaterea e#act a $oliticii regimului' Acest
avanta0 este i&entic cu cel o!erit &e $rinci$iul unit%ii ugetului &e stat, !a$t &atorit cruia, $rinci$iile universalit%ii i
unit%ii ugetului &e stat sunt $rivite i a$reciate uneori ca minate i anume 6universalitatea ca as$ect com$lementar
al unit%ii ugetului &e stat7
8<
'
3i!icultatea $rinci$al a a$licrii $rinci$iului universalit%ii este atras &e $ro$or%iile mari ale
ugetului rut care elaorat con!orm acestui $rinci$iu, cu$rin&e toate veniturile i toate cheltuielile
ugetare anuale &e stat, cu consecin%a &e a am$li!ica i evi&en%a contail ugetar'
3i!icult%ile tehnico(!inanciare ale a$licrii $rinci$iului universalit%ii ugetare au $romovat, alturat
$roce&eului ugetului rut, $roce&eul ugetului net'
n tim$ ce ugetul rut cu$rin&e toate veniturile i toate cheltuielile, ugetul net cu$rin&e numai
sol&ul re"ultat &in com$ensarea veniturilor cu cheltuielile' Acest sol&, n ca"ul n care veniturile sunt mai mari
&ec)t cheltuielile, se nscrie n $artea &e venituri a ugetului statului, iar n i$ote"a contrar, &e!icitul re"ultat
atunci c)n& cheltuielile sunt mai mari &ec)t veniturile, se nscrie n $artea &e cheltuieli a ugetului &e stat'
1roce&eul ugetului net a !ost ns i criticat nc &in $rimele eta$e ale a$licrii lui, &eoarece
$ermite camu!larea cuantumurilor neti reale !ie ale unor venituri, !ie ale unor cheltuieli ugetare &e stat
8@
'
Av)n& n ve&ere avanta0ele i &i!icult%ile constatate n $ractic, s(a recurs la $roce&eul ugetului mi#t n
care $entru anumite sectoare sau ramuri &e activitate, categorii &e ac%iuni, institu%ii etc, n ugetul anual
&e stat se nscriu toate veniturile i toate cheltuielile, iar $entru celelalte ramuri, institu%ii etc' se nscriu numai
sol&urile nete
8*
'
3.2.4. Principiul echilibrrii bugetului de stat este consi&erat 6$rinci$iu clasic7
8:
al &octrinei !inanciare'
Echilirul ugetului &e stat este conce$ut i enun%at ca 6echivalen% cantitativ a tuturor veniturilor i
cheltuielilor, stailin& un e#ce&ent simolic al veniturilor !a% &e cheltuieli i av)n& ast!el a$recierea $ulic &e
&ova& a unei une $olitici !inanciare a statului7
8=
'
3eci, n trecut, &e!icitele ugetare $uteau avea consecin%a &eclarrii ancrutei sau insolvailit%ii statului,
iar n $re"ent ele $ot accentua in!la%ia ori &e c)te ori se recurge la emisiuni monetare $entru aco$erirea acestor
&e!icite'
5oncepia echilibrului bugetar este ns depit n prezent, mai ales datorit modificrii raportului dintre
economia liberal-capitalist i finanele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere economic. 4stfel,
n unele state cum sunt 134 deficitele bugetare au crescut i se repet de la un e!erciiu financiar la altul, cu toate
c produsul social brut sporete de la un an la altul
60
.
n con&i%iile evolu%iei lieral(ca$italiste a economiilor &in statele contem$orane in&ustriali"ate, care, &atorit
&is$oniilit%ilor &e ca$italuri, o!er statului $osiilitatea &e a o%ine constant m$rumuturi interne $entru
aco$erirea &e!icitelor ugetare, &octrina !inanciar a reevaluat &e!icitul ugetar &e stat, renun%)n& la $ractica
tra&i%ional a echilirrii n !iecare an a veniturilor i cheltuielilor ugetului &e stat, !olosin& &e!icitele ugetare
ca mi0loc &e in!luen%are a &e"voltrii economice $rin ntreuin%area &e ctre stat a unei nsemnate $r%i a
ca$italurilor &is$oniile $e $ia%a intern i e#tern'
3i!erit &e aceasta, n statele contem$orane n curs &e &e"voltare, echilirul ugetar a rmas un
$rinci$iu legi!erat' Ast!el, Legea Re$ulicii 4ol&ova $rivin& sistemul ugetar i $rocesul ugetar consacr
acest $rinci$iu ca element $rimor&ial al $oliticii ugetar(!iscale $rev")n& n&atoririle 4inisterului Ainan%elor,
Guvernului i 1arlamentului &e a urmri 6echilirul n tim$ al colectrii veniturilor i e!ecturii cheltuielilor7'
8?
n acest sens, Legea Re$ulicii 4ol&ova $rivin& !inan%ele $ulice locale
8>
$reve&e e#$res, 6c autorit%ile
a&ministra%iei $ulice ale unit%ilor a&ministrativ(teritoriale sunt oligate s ntre$rin& toate msurile necesare
$entru men%inerea echilirului ugetar7
88
' 61rin echilirul ugetar se n%elege egalitatea &intre veniturile i
cheltuielile ugetului7
<;;
'
In con&i%iile unor conce$%ii &i!erite $rivin& echilirul ugetar i mai ales a $osiilit%ilor &i!erite &e la un stat la
altul &e a $romova acest echiliru, &octrina !inanciar sus%ine ac%iuni &iverse' ntre acestea se remarc
constituirea, n eta$ele $ros$ere ale ciclului economic, a unor !on&uri neti &e re"erv, ori &e egali"are care s
!ie utili"ate $entru aco$erirea &e!icitelor ugetare intervenite n eta$ele &e &eclin economic' Ac%iunile &e acest
!el sunt con&i%ionate &e alternativa eta$elor &e &eclin i &e $ros$eritate ale ciclului economic, ca i &e
hotr)rile $arlamentare &e a s$ori im$o"itele i ta#ele n eta$ele &e $ros$eritate economic n ve&erea
constituirii !on&urilor neti &e re"erv, ori &e egali"are cu care s !ie aco$erite &e!icitele ugetare &in eta$ele
&eclinului economic' E#em$lu &e acest !el sunt statele ( Gene"uela, Sue&ia, Rusia etc' ( care &e%in resurse
naturale n a"a crora instituie !on&uri &e staili"are, !on&uri $entru genera%iile viitoare etc, ce constituie
o garan%ie !inanciar $entru &i!icult%ile economice ale genera%iilor viitoare'
3.2.5. Principiul publicitii bugetului de stat, are n ve&ere $ulicarea acestuia ntr(o surs o!icial &e
in!ormare n mas $entru a !i a&us la cunotin%a o$iniei $ulice, !iin& un act &e a&ministrare a unui regim $olitic
i a orientrilor &e natur !inanciar $re!erate &e acesta' Ast!el, 6legile7 se 6$ulic n 4onitorul O!icial al
Re$ulicii 4ol&ova7
<;<
' Bugetul &e stat !iin& o lege n sine, im$lic $roce&ura oligatorie &e $ulicare n
4onitorul O!icial' n acest ca", &ac legea ugetar anual nu va !i $ulicat n 4onitorul O!icial, ea nu va intra
n vigoare, a&ic nu va $ro&uce e!ecte 0uri&ice'
1ulicarea &e in!orma%ii cu $rivire la ugetul &e stat constituie o necesitate nu numai $e $lan intern, &ar i
$e $lan e#tern' Situa%ia !inanciar a statului, mersul e#ecutrii ugetului &e stat, evolu%ia $uterii &e cum$rare
a mone&ei na%ionale, alturat &e &inamica $ro&uc%iei in&ustriale i &e cretere economic, in!luen%ea" asu$ra
$o"i%iei &e care se ucur un stat $e $ia%a interna%ional &e ca$ital'
n conce$%ia sistemului ugetar &in statele contem$orane, a $reve&ea, a&ic a staili n mo& analitic
nevoile !inanciare ale unei $erioa&e -&e oicei un an. i &e a &a acestor $revi"iuni ma#imum &e $ulicitate,
$entru a !i cunoscute &e ctre to%i cei care su$ort sarcinile materiale ale unei !unc%ionri a a&ministra%iei
$ulice, constituie o oliga%ie $rimor&ial a organelor statului
<;@
'
1e l)ng $rinci$iile anualit%ii, unit%ii, universalit%ii, echilirului ugetar i $ulicit%ii, n teoria
!inanciar au !ost e#$rimate i alte $rinci$ii, cum sunt s$eciali"area ugetar $romovat $rin $reci"area
$rovenien%ei tuturor veniturilor ugetare i a &estina%iei s$eci!ice a !iecrei categorii &e cheltuieli ugetare
<;*
,
$recum i $rinci$iul non(a!ec%iunii care ( aa cum este $rev"ut n Regulamentul !inanciar al /omunit%ii
Euro$ene ( $retin&e ca veniturile ugetare s !ie &estinate tuturor cheltuielilor ugetare i nu unor cheltuieli
$articulare
<;:
'
2.'. (atura uridic! a bugetului de stat
in $unct &e ve&ere al naturii 0uri&ice, ugetul statului a !ost caracteri"at &i!erit n literatura &e
s$ecialitate' /ele mai comentate teorii &e acest !el sunt cele care sus%in !ie c ugetul statului este act(
con&i%iune &e natur a&ministrativ, !ie c acest uget este ntot&eauna o lege, !ie c ugetul este i lege i act
a&ministrativ, sau este un act &e $lani!icare !inanciar'
3
a) )eoria bugetului de stat act*condiiune de natur! administrati+! ( a !ost e#$rimat i sus%inut
acor&)n& $rioritate &eterminat !a$tului c $rin ugetele anuale se con&i%ionea" at)t veniturile, c)t i
cheltuielile statului, su as$ecte $ar%ial &i!erite, ns comune actelor a&ministrative &e acest !el
<;=
'
n ceea ce $rivete veniturile, ntr(a&evr $rin ugetele statelor se stailete cuantumul anual total al
veniturilor acestor ugete, se $reve&e cuantumul !iecruia &intre $rinci$alele categorii &e venituri ugetare' 3e
asemenea, se s$eci!ic im$o"itele, ta#ele i celelalte venituri ugetare &e stat $rogramate a se reali"a anual
n con!ormitate cu &is$o"i%iile &in legile i celelalte acte normative re!eritoare la !iecare &intre aceste venituri ale
ugetului &e stat' 3ac $otrivit necesit%ii &e stailire i autori"are a veniturilor ugetare, $rin ugetele anuale se
con&i%ionea" reali"area anumitor venituri $ulice ca venituri a res$ectivelor ugete, $e a"a acestui e!ect
s$eci!ic a&ministrativ se !ormulea" conclu"ia c 6ugetul veniturilor este un act(con&i%iune7'
Re!eritor la cheltuieli, $otrivit acestei teorii, ugetul anul al statului este con&i%ia o%inerii &in tre"oreria
$ulic a sumelor &e ani &estinate cheltuielilor ugetare, $e l)ng !a$tul c $rin acest uget se stailete i se
a$ro cuantumul nesc al !iecreia &intre cheltuielile $rogramate a se e!ectua' 3e asemenea, se consi&er
relevant oliga%ia 1arlamentului &e a vota cheltuielile $ulice necesare anuale cum sunt cele &e salarii i alte
$l%i ntr(un cuantum nesc $restailit, ce se e!ectuea" $e a"a &is$o"i%iilor &in legile organice, &ar $entru unele
cheltuieli se las agen%ilor a&ministrativi a$recierea utilit%ii lor i &eci"ia &e e!ectuare n cuantumul
con&i%ionat &e legile organice' n temeiul acestui argument se a$recia" c 6i ugetul cheltuielilor este un act(
con&i%iune7'
b) )eoria naturii uridice de lege a bugetului statului $ornete &e la i&eea c 6 legea este orice &eci"ie
emanat &e $uterea legislativ7, iar n m$re0urarea n care 6ugetul statului este o &eci"ie a legiuitorului, el
este o lege $ro$riu("is7
<;+
'
Av)n& n ve&ere c n statele constitu%ionale se sus%ine e#isten%a unei &istinc%ii ntre legea !ormal i
cea material, n &e"voltarea acestei teorii se a!irm c $entru caracterul &e lege al unui act este mai im$ortant
elementul !ormal &ec)t cel material'
Ra%ion)n& ast!el i %in)n& seama &e !a$tul c !iecare lege treuie s ai un cu$rins material care se
gsete i n actul &e a$roare a ugetului &e stat, acest uget este o lege $ro$riu("is'
ntr(o variant a acestei teorii se a$recia" c 7ugetul statului este o lege numai n sens !ormal i nu n
sens material7, $entru c el H'este elaorat su !orm &e lege, con!orm $roce&urii legislative7
<;?
'
c) )eoria potri+it c!reia bugetul statului are natur!
uridic! at,t de lege, c,t i de act administrati+ $ornete
&e la &eoseirea &intre legea !ormal i legea material i
a0unge la conclu"ia c 6ugetul este lege n $r%ile lui
creatoare &e &is$o"i%ii generale i act a&ministrativ n
$r%ile lui creatoare &e acte in&ivi&uale i concrete7
<;>
'
3intre cele &ou $reri com$onente ale ugetului statului, ca
&e alt!el ale oricrui uget, $artea &e venituri este consi&erat
creatoare &e &is$o"i%ii generale n toate statele n care se a$lic
$rinci$iul anualit%ii im$o"itelor i ta#elor' n acest sens a$roarea
anual a $r%ii &e venituri a ugetului statului este o a&evrat lege
material, &eoarece &etermin, n !iecare an, $rin &is$o"i%ie general,
$erce$erea im$o"itelor i ta#elor ca i c)n& ar !i reglementate &in acel
moment' Fi este cert c actele $rin care se creea" oliga%iuni &e $lat
a im$o"itelor i ta#elor sunt 6acte legislative materiale7' S$re
&eoseire &e $artea &e venituri, $artea &e cheltuieli a ugetului
statului este consi&erat creatoare &e acte in&ivi&uale i concrete &e
natur a&ministrativ, &eoarece, votul cheltuielilor ugetare &e ctre
1arlament, se $ro&uce n s!era &e a$licare a legilor $ree#istente,
re!eritoare la &eschi&erea &e aloca%ii ugetare i alte $roce&ee &e
cheltuieli ugetare' 3in moment c)n& acest vot nu a&uce nici o
mo&i!icare a unor norme 0uri&ice $ree#istente acesta 6rm)ne
con!orm unor reguli generale ( un act in&ivi&ual &e natur
a&ministrativ7
<;8
'
1entru a ne e#$une $unctul nostru &e ve&ere, am recurs la o$iniile e#$rimate n 3re$tul a&ministrativ, $entru
c institu%ia ugetar $oate !i ra$ortat i com$arat cel mai ine cu actul a&ministrativ' Am $lecat &e la aceast
$remis $entru a ne e#$lica natura 0uri&ic &e 6act7 a ugetului $e care l(au consi&erat ca atare mul%i teoreticieni'
4a0oritatea &e!ini%iilor &ate sus%in c ugetul este un 6act7 !r a se $reci"a natura actului i !a$tului c am
!i n $re"en%a unui act !ormal, sau unui act ( activitate ( !a$te' 1e &e alt $arte, se $une $rolema &ac ugetul
este un act 0uri&ic i n acest ca" &ac ntrunete con&i%iile &e e#isten% i valailitate a actului 0uri&ic n general
i a actului a&ministrativ n s$ecial' 1entru a !i act 0uri&ic n general, treuiesc ntrunite con&i%iile &e !on& i &e
!orm n sensul c ugetul ar treui s e#$rime o mani!estare &e voin% cu sco$ul &e a $ro&uce e!ecte 0uri&ice
-naterea, mo&i!icarea sau stingerea &e &re$turi i oliga%ii.'
1entru a !i act a&ministrativ ar treui s cores$un& cu urmtoarele caracteristici2 sunt acte
a&ministrative 0uri&ice unilaterale, emise n ca&rul activit%ii a&ministrative &e autorit%i $ulice n calitatea
lor &e suiect s$ecial, investite cu atriu%ii &e reali"are a $uterii &e stat'
Ast!el, actele res$ective &is$un &e $re"um%ia &e legalitate, sunt oligatorii i se $un &irect n e#ecutare
<<;
'
Anali")n& &e!ini%ia actului a&ministrativ i com$ar)n&u(< cu actul ugetar, a0ungem la conclu"ia c2
n $rimul r)n&, ugetul &e stat, &u$ elaorarea &e ctre Guvern, este $re&at s$re a&o$tare
1arlamentului, n situa%ia actului a&ministrativ se $oate elaora i &e alte organe ale a&ministra%iei
statului'
( n al &oilea r)n&, acest $rogram l !ace numai Guvernul, n tim$ ce actul a&ministrativ se $oate elaora
i &e alte organe ale a&ministra%iei statului'
n al treilea r)n&, $rogramul Guvernului nu se ucur &e $re"um%ia &e legalitate, n tim$ ce actul
a&ministrativ se ucur &e $re"um%ia &e legalitate'
n al $atrulea r)n&, un act a&ministrativ se $une &irect n e#ecutare &u$ ce a !ost elaorat, $e c)n&
ugetul &e stat se e#ecut &e la o anumit &at i anume &e la < ianuarie a anului viitor'
1rin urmare, !a% &e cele $re"entate mai sus, $utem a0unge la conclu"ia c ugetul &e stat nu este un act
0uri&ic &e natur a&ministrativ' El nu $oate !i $lasat nici n categoria altor acte 0uri&ice, ntruc)t &in
mo&alitatea n care se ntocmete, se elaorea", se e#ecut i se controlea" e#ecutarea, $utem a0unge mai
cur)n& la conclu"ia c este e#$resia unei activit%i ce are n ve&ere $rogramarea veniturilor i cheltuielilor
ugetare ra$ortate la o anumit $erioa& &e tim$' n ca&rul acestei activit%i &e $rogramare, se iau n ve&ere o
serie ntreag &e $rinci$ii &e natur economico(!nanciare i chiar acte normative care reglementea" sistemul
im$o"itelor i a ta#elor'
1rin urmare, la a"a ugetului stau o$era%iuni s$eci!ice &e sistemati"are i sinteti"are a unor &ate concrete
!urni"ate &e &iveri suiec%i ce elaorea" $roiectele $ro$rii ugetare, care $rin interme&iul 4inisterului &e
Ainan%e i al Guvernului, con&uc la o%inerea vi"iunii &e ansamlu $rivin& structura ugetului &e stat i a
veniturilor i cheltuielilor ugetare'
1entru c acest $rogram vi"ea" interesele economico( sociale colective i are menirea &e a re"olva
nevoile &e acest gen ale unor comunit%i umane sau ale ntregii comunit%i, se im$une, ca $rintr(o
mo&alitate 0uri&ic s se &o)n&easc valoarea e!ectelor ce &ecurg &intr(o lege' 1entru acest consi&erent
cre&em c s(a recurs la !ormula a$rorii ugetului &e ctre 1arlament i a&o$trii lui $rintr(o lege' n
concepia noastr bugetul este un program care dob7ndete fora obligatorie prin intermediul unei legi i,
prin urmare, dac am a8unge la concluzia c are natura 8uridic a legii, atunci trebuie s ne raportm la
accepiunea formal a legii i nu la cea material a legii9*.