PARTEA a VII-a

DEZVOLTRI,
CONCLUZII I
PERSPECTIVE

CAPITOLUL18. MANAGEMENTUL INTERNAIONAL

CAPITOLUL18. MANAGEMENTUL PUBLIC

18.1 Abordri recente n managementul public
18.1.1. Administraie public vs. Management public
18.1.2. Formularea politicilor publice
18.2. Categorii de servicii publice
18.3. Managementul n administraia central
18.3.1. Abordri teoretice n managementul public
18.3.2. Structura administraiei publice centrale n Romnia
18.4. Managementul n administraia local
18.5. Alte instituii publice
18.5.1. Instituiile ofertante de educaie
18.5.2. Organizaiile non-guvernamentale
CAPITOLUL 19. MANAGEMENTUL VIITORULUI

CAPITOLUL 18
MANAGEMENTUL PUBLIC
18.1. Abordri recente n managementul public
18.1.1. Administraie public vs. Management public
Dup 1900 i pn n prezent, n paralel cu procesul de consolidare a tiinei
managementului, din acest domeniu de mare amploare s-au desprins i individualizat aanumitele discipline de ramur, corespunztor diverselor tipuri de organizaii ntlnite n
societatea modern.1 n fapt, evoluia managementului pe durata a peste un secol rmne
intrinsec legat de numele a zeci de personaliti ce i-au adus contribuia la mbuntirea
practicilor de afaceri din companii, ncepnd cu Taylor, Fayol, Chandler, Drucker, Ford,
Hofstede, Peters i Waterman etc., totui, un numr redus de gnditori, ncepnd nc de la
1500 i pn n prezent, au sugerat direcii noi n evoluia managementului; 2 ne gndim
ndeosebi la lucrrile lui Niccolo Machiavelli, Alvin Toffler sau Maynard i Mehrtens. 3 Astfel,
treptat s-a reliefat importana deciziei politice i a domeniului de politics n ceea ce privete
competiia dintre ri i creterea economic, inclusiv succesul firmelor/corporaiilor; dei
relaia decizie politic-cretere economic rmne extrem de ampl, sesizm o repoziionare a
statului fa de afaceri i necesitatea de a eficientiza mecanismul birocratic al administraiei
publice.4
Asistm astzi, credem noi, la o tendin dual n politica i economia global
deopotriv; pe de o parte, se consolideaz aproape zilnic puterea/influena ce revine marilor
corporaii multinaionale (MNC-uri); pe de alt parte, analiti de renume mondial spun
explicit c este nevoie s reconstruim statele lumii, n sensul c este nevoie de a consolida i
extinde ntreaga gam a funciilor ce revin statului-naiune. 5 Prbuirea Zidului Berlinului n
1989, arat Drucker, a echivalat cu ncheierea Rzboiului Rece, iar rzboiul din Irak i Kuweit
din 1990 a nsemnat ncheierea a 400 de ani de istorie n care statul-naiune a fost actorul
esenial pe scena politic.6 Drept concluzie la cele invocate vom remarca faptul c domeniul
managementului s-a extins permanent i continu s se extind, noi discipline de ramur, pe
subiecte tot mai nguste, fiind astzi acceptate ca subdomenii distincte ale managementului.
ntre astfel de discipline de ramur amintim managementul firmei industriale, managementul
firmelor agricole, managementul transporturilor, managementul serviciilor etc., un loc aparte
revine disciplinei de management public, uneori ntlnit i sub denumirea de managementul
serviciilor publice.7
Managementul public, ca domeniu distinct al tiinei managementului, a aprut n
deceniul opt al secolului trecut, dup ce decenii ntregi diveri specialiti i leaderi de opinie
au atenionat c statul i administraia sa birocratic se afl n criz, c serviciile publice
oferite cetenilor se pot organiza dup modele antreprenoriale de organizare a afacerilor.
1

O tratare ampl i pertinent pe acest subiect ntlnim n lucrarea coordonat de O. Nicolescu, I. Plumb .a.,
Abordri moderne n managementul i economia organizaiei, vol. III, coord. M. Pricop Economia i
managementul diferitelor tipuri de organizaii, Editura Economic, 2003; n acest volum autorii discut pe
capitole distincte despre Elemente moderne n managementul public, Managementul firmelor cu ridicata,
Managementul organizaiilor de serviciii, Managementul transporturilor, Managementul firmei industriale etc.
2
P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
3
M. Witzel Fifty key figures in management, Routledge, London, 2003
4
P. Drucker Societatea postcapitalist, Editura Image, 1999
5
F. Fukuyama State Building Governance and World Order in teh 21st Century, 2004, traducere n limba
romn Construcia statelor Ordinea mondial n secolul XXI, Editura Antet, 2004, pag.16 i urmtoarele
6
P. Drucker Societatea postcapitalist, Editura Image, 1999, pag. 11
7
O. Nicolescu, I. Plumb .a., Abordri moderne n managementul i economia organizaiei, vol. III, coord. M.
Pricop Economia i managementul diferitelor tipuri de organizaii, Editura Economic, 2003

Primele mutaii ctre noul management public s-au nregistrat n ri occidentale precum
Marea Britanie, Germania, SUA, Australia, Noua Zeeland etc., iar Raportul OCDE pe 1990
meniona c eficiena n sectorul public trebuie mbuntit, c managementul instituiilor
publice trebuie orientat pe obiective i rezultate, c evaluarea managerilor publici trebuie s se
fac dup capacitile lor de a soluiona problemele sociale8; trimiterea anterioar la obiective
i rezultate ne amintete, evident, de lucrarea invocat poate sufocant de adesea, anume The
Practice of Management.9 n Romnia disciplina de management public s-a introdus pentru
prima dat la ASE Bucureti, n 1990, iar patru ani mai trziu la coala Naional de Studii
Politice i Administrative Bucureti.10 Utilizarea sintagmei de management public, spune L.
Lynn, este actualmente arbitrar, iar termenul pstreaz o ambiguitate ireductibil; este
managementul public un domeniul al administraiei publice sau lucrurile stau exact invers?11
Mai nti este necesar s distingem explicit ntre administraie public i management
public, respectiv:12
Administraia public cuprinde structurile instituionale prin care se exercit puterea
statului, deci aparatul birocratic central (ministere, agenii etc.) i local (prefecturi, primrii
etc.) prin care statul i exercit puterea legitim atribuit de ceteni prin vot; n esen aceste
instituii elaboreaz i aplic strategii, programe politice, legi, reglementri i alte acte
normative. Putem spune c acest aparat n ansamblul su are misiunea de a concepe/formula
i aplica politicile publice pe ntreg teritoriul subordonat unui anumit cadru juridic adoptat n
condiiile statului de drept. Situaia este mai complex la nivelul UE, unde putem discuta de
politici publice la nivel de stat federal, dar i de politici publice centrale/locale/regionale
pentru statele membre.13 Amintim c primele lucrri de administraie public au fost
publicate n SUA, cu peste un secol n urm, sens n care invocm lucrarea lui Woodrow
Wilson, Studiul administraiei (1887); n 1888 Universitatea din Pennsylvania i cea din
Columbia au introdus primele cursuri de administraie public, ulterior sub egida lor
publicndu-se diverse lucrri pe acest subiect; cercetrile lui Frederick W. Taylor au inspirat
mult reformatorii din administraia public american din perioada respectiv; ei au neles
pentru prima dat c scopul administraiei este de a urma cerinele societii cu cea mai mare
eficien i economie.14
Managementul public, n accepiunea sa recent, studiaz procesele i relaiile de
management dintre componentele aparatului administrativ i din interiorul fiecrei instituii
pentru a descoperi cum se pot aplica mai eficace cele cinci funcii ale managementului n
organizaii non-lucrative; n esen, obiectivul managementului public este de cretere a
gradului de satisfacere a ceteanului, a interesului public n general. Aadar, esena
funciilor managementului planificare, organizare, coordonare, motivare i control se
regsete n practica administrrii diverselor tipuri de instituii publice, chiar dac, de la un
caz la altul, ntr-o primrie fa de o universitate, un spital sau o biseric etc., vom ntlni
situaii cu totul specifice.15 n figura nr.18.1. se prezint o sintez grafic a manifestrii celor
8

A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004; abrevierea OCDE
(Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic), echivalent pentru OECD (Organization for Economic
and Co-operation and Development), organizaie ce include rile dezvoltate (30 membri), ntre care SUA,
Canada, Germania, Frana, Marea Britanie, Australia etc.; sediul se afl la Paris, staff-ul central fiind format din
2.500 persoane; www.oecd.org
9
P. F. Drucker The Practice of Management, Heinemann Professional Publishing Ltd., London, 1954
10
A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004
11
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 1
12
A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004, pag. 22 i
urmtoarele
13
L. Pal volumul Politici publice. Teorie i practic, coord. Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioni, Editura
Polirom, Iai, 2002
14
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 25
15
Atunci cnd discut de funciile managementului public, autorii pe acest domeniu detaliaz mult analiza; vezi,
spre ex., A. Androniceanu, care discut de funcia de previziune, de organizare-coordonare, de administrare, de
motivare i de control-evaluare; din punctul de vedere al lucrrii de fa rmnem adepii celor cinci funcii

cinci funcii ale managementului n domeniul managementului public, respectiv n diverse

tipuri de organizaii non-lucrative.16
Figura nr. 18.1. Funciile managementului n diverse organizaii non-lucrative
PLANIFICAREA
PLANIFICAREA

ORGANIZAII
NON-LUCRATIVE

+
ORGANIZAREA
ORGANIZAREA
+
COORDONAREA
COORDONAREA

Se manifest
esena funciilor

de
management,
dar ntr-un mod
specific de la un
caz la altul.

MOTIVAREA
MOTIVAREA

Ministere
Ministere
Agenii
Agenii
guvernamentale
guvernamentale
Consilii judeene
Consilii judeene
Prefecturi
Prefecturi
Primrii
Primrii
Universiti
Universiti
Cluburi sportive
Cluburi sportive
Spitale
Spitale
Biserica
Biserica
Asociaii tip ONG
Asociaii tip ONG
Fundaii tip ONG
Fundaii tip ONG
Curtea de Conturi
Curtea de Conturi
Garda Financiar
Garda Financiar
Instanele de judecat
Instanele de judecat
Direcia Sanitar
Direcia Sanitar
Federaii Sindicale
Federaii Sindicale

+
CONTROLUL
CONTROLUL

Este evident c, dincolo de importana sau rolul social al diverselor instituii publice,
fiecare dintre organizaiile non-lucrative enumerate aplic un anume tip de management , mai
eficace sau mai puin eficace, fiecare are o anume misiune de ndeplinit, anumite obiective
propuse, atrage i consum fonduri, angajeaz salariai i/sau voluntari, recurge la diverse
formule de structur organizatoric etc.17
ntrebrile care se pun sunt oarecum induse: Se poate aplica un management mai
performant n astfel de instituii? Ce trebuie fcut pentru ca interesul public, adic ceteanul,
s fie ct mai bine servit? ntruct este dificil de formulat rspunsuri complete la astfel de
ntrebri ne vom rezuma, deocamdat, la a reliefa faptul c sintagma de management public se
folosete n limbaj uzual n dou ipostaze, aa cum sugerm n schema grafic din figura nr.
18.2.
Figura nr.18.2. Abordri asupra managementului public

Sens restrns

Sens larg

MANAGEMENT
MANAGEMENT
enunate la nceput.
PUBLIC
PUBLIC
16
Dup caz, unele dintre instituiile publice enumerate, de exemplu o universitate, pot fi organizate ca o afacere,
alt exemplu: un spital particular, un club sportiv etc.
17
P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
Instituii
Instituii
centrale/locale
centrale/locale ale
ale
statului
statului

Instituii non-lucrative
Instituii
non-lucrative
( ale
statului,
fundaii,
(
ale
statului,
fundaii,
asociaii, Biserica
etc.)
asociaii, Biserica etc.)

Intuitiv, deducem c orice grup de persoane structurat formal se poate organiza i

funciona din ce n ce mai performant, poate apela la reguli i proceduri care s-i faciliteze
atingerea scopului propus; efii unor astfel de grupuri pot s motiveze sau nu executanii, pot
s fie sau nu leaderi autentici, pot s partajeze sau nu puterea/influena de care se bucur.
Tradiional, statul, cu ntreg aparatul su birocratic, a prestat n favoarea ceteanului diverse
servicii publice - educaie, sntate, aprare, ordine public etc. controlnd simultan diverse
sectoare economice, respectiv diverse activiti comerciale precum energia electric,
transporturile, infrastructura, zcmintele naturale etc. Mai recent, ncepnd din anii '80, ri
precum Anglia sau Frana au nceput s privatizeze activitile comerciale, extinznd ns
rolul statului n diverse servicii publice.18
n cultura Occidental primele lucrri de management public au nceput s apar n
anii '80; lucrarea Public Management: the Essential Readings este un exemplu de acest tip;
conform acesteia managementul public este un segment major al domeniul mai amplu de
administraie public; managementul public se concentreaz asupra instrumentelor, tehnicilor,
cunotinelor i aptitudinilor la care se poate recurge pentru a transforma politicile n
programe de aciune.19 Conform opiniei lui Lyn, primul manual ce se concentreaz asupra
managementului public a fost Public Management and Policy Analysis, publicat n 1979, scris
de ctre Barry Bozeman; ulterior au aprut zeci de alte manuale, fie concentrate pe teoria din
acest domeniu, fie pe practica asociat lui.20
18.1.2. Formularea politicilor publice
n contextul statului de drept, deci al statului democratic, n care nici o persoan nu
deine puterea absolut, iar puterea legitim a statului se obine prin votul cetenilor,
libertile individuale mbrac diverse forme de exprimare. Astzi, spune A. Androniceanu,
oricine posed o main de scris i un aparat de fotografiat...poate nfiina o fundaie, un
club, o asociaie, o bibliotec, un muzeu, un spital, un colegiu etc.; ulterior, el poate s strng
fonduri, s publice o gazet, astfel de activiti fiind scutite de taxe fiscale sau implicarea
statului.21Aadar, dup cum am remarcat i n alte capitole ale lucrrii, asistm actualmente la
o tendin de facto de ngrdire a puterii statului (atunci cnd extindem analiza i includem n
ecuaie statul i MNC-urile discutm de o tendin dual, aa cum aminteam anterior):22
pe plan internaional, de ctre puterea n cretere a diverselor MNC-uri i de
tendinele integraioniste, precum UE, NAFTA i ASEAN, care preiau din atribuiile
statului tradiional;
pe plan intern, de ctre actorii economici ce preiau atribuiile economice, comerciale ,
sociale ale statului, ct i de ctre diverse structuri organizate ale cetenilor; este
18

Conceptul de economie mixt s-a impus treptat n teoria socio-economic n ri precum Frana, Anglia,
Germania etc.; R. Blum Un al treilea drum, Editura Universitii Al. I. Cuza, Iai, 1994
19
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 35
20
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 37 i
urmtoarele
21
A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004, pag. 85
22
P. Drucker Societatea postcapitalist, Editura Image, 1999

vorba de asociaii i fundaii n care activeaz un numr impresionant de voluntari ce

sunt purttori ai interesului public.23
Totui, prin fondurile enorme pe care le gestioneaz anual statul, fonduri ce nsumeaz
uzual 1/3 sau mai mult din GDP-ul rii, statul i aparatul su administrativ i consolideaz
mecanismul su birocratic n societatea modern. Aa cum afirm A. Androniceanu, astzi
aparatul de guvernare se aseamn mai degrab cu o reea de circuite ale unui computer
central, ntruct a devenit complex i birocratic, greu de perceput de ctre ceteanul
obinuit.24 Aadar, care este calea cea mai potrivit pentru a eficientiza managementul public
aplicat n instituiile publice ale statului, ct i n oricare alt tip de instituie public?
n decursul a circa o jumtate de secol, construcia european s-a intensificat pas cu
pas, n prezent putnd discuta de un Stat Federal European (UE), ce nsumeaz 27 de state
membre i o pia intern de aproape 500 milioane locuitori; prin analogie cu politicile
publice promovate pe domenii/sectoare de rile membre, analitii discut de politicile
comunitare promovate de diverse instituii/organisme ale UE (Consiliul European, Comisia
European etc.); este greu s ne imaginm cum va arta lumea post-corporatist de mine,
ns este aproape sigur c cele trei mari blocuri comerciale la nivel global (UE, NAFTA;
ASEAN) vor juca un rol major n structura societii de mine. 25
Prin politica public nelegem direcia de aciune sau lipsa aciunii pentru care
opteaz o autoritate public (Consiliul, Comisia European, Executivul dintr-o ar membr,
Consilul Judeean, Primria etc.) n vederea soluionrii unei probleme anume; cnd spunem
autoritate public avem n vedere ndeosebi Comisia European , ca executiv al UE, inclusiv
autoritile publice naionale. Amintim, de asemenea, unele aspecte specifice politicilor
publice:26
este vorba de un curs de aciune gndit de ctre decident ca un ghid de orientare sau ca
o linie directoare pe un anumit domeniu de interes;
politica public vizeaz o aciune sau o inaciune dac aceasta este aleas deliberat de
ctre autoritatea public decident;
printr-o politic public se vizeaz a soluiona probleme sau seturi de probleme
conexe, n sensul c diverse componente macroeconomice se condiioneaz reciproc.27
Prin convenii/nelegeri succesive, cei 27 au impus politicile comune tuturor
statelor membre ce rspund unui principiu fundamental al construciei europene, acela al
solidaritii i coeziunii; n mod treptat, s-a procedat la cedarea unei pri a suveranitii
statelor membre ctre instituiile europene (Consiliul, Comisia, Parlamentul European etc. ).
Politicile comunitare ale UE, n conexiune cu politica public a statelor membre, vizeaz
domenii/sectoare precum: agricultura, concurena, cultura, justiia i afacerile interne, mediul
nconjurtor, educaia, cercetarea etc.

18.2. Categorii de servicii publice

Din perspectiv macroeconomic, serviciile se ncadreaz n sectorul teriar al
economiei naionale, astzi ponderea lor n GDP-ul (Gross Domestic Product) anual al unor
ri dezvoltate ajungnd la 60-70% (de exemplu, SUA, Frana, Marea Britanie, Germania,
23

J. Maciariello The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005

A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004
25
D. Korten The Post-Corporate World Life after Capitalism, 1999, traducere n limba romn Lumea postcorporatist viaa dup cpitalism Editura Antet XX Press, pag. 127 i urmtoarele
26
L. Pal Politici publice. Teorie i practic, coord. Alina Mungiu Pippidi, Sorin Ioni, Editura Polirom, Iai,
2002
27
C. Cooper (editor) The Blackwell Encyclopedia of Management, 2nd edition, vol. X, Operations
Management , edited by N. Slack i M. Lewis, Blackwell Publishing, USA, 2005
24

Japonia)28; n mod implicit, 60-65% sau mai mult din populaia activ a acestor ri se
regsete n sfera serviciilor.29 Prin urmare este de neles atenia ce se acord modului n care
sunt prestate activitile din sectorul teriar al economiei, respectiv atenia ce se acord
managementului public aplicat pentru a duce la ndeplinire anumite politici publice. 30
Electoratul, spune Lynn, este n mod fundamental suspicios fa de puterea birocratic
specific diverselor instituii ale statului, el fiind mai degrab dispus s cread tot ceea ce
poate fi mai ru cu privire la actul de guvernare; nemulumirea public nu are neaprat nevoie
de o justificare special, ntruct cei ce deleag puterea au dreptul s judece orict de sever. 31
Prin urmare, analitii din rile Occidentale au recomandat mai multe direcii de
eficientizare/reform n instituia managementului public; sintetic, amintim patru astfel de
direcii:32
o modelul de pia, ce susine privatizare extensiv a serviciilor publice;
o statul participativ, ce recomand mandatarea cetenilor n exercitarea actului de
administrare;
o guvernul flexibil, ce susine o adaptare prin negociere la preteniile impuse de
ceteni;33
o guvernul n care au fost reduse reglementrile, ca o form mai subtil a guvernului
flexibil.
Din punct de vedere formal, innd seama de diversele criterii de structurare a
serviciilor publice, exist mai multe opiuni pentru clasificarea acestora.
n rndurile ce urmeaz prezentm sintetic principalele perspective din care se
procedeaz uzual cu privire la clasificarea serviciilor pe tipuri/categorii, respectiv:
O prim clasificare a serviciilor face distincia ntre:

28

P. F. Drucker Post-capitalist society, Harper & Collins, New York,1993; traducere Societatea postcapitalist, Editura Image, Bucureti, 1999
29
S. Anderson .a. Business: The Ultimate Resource, Bloomsbury Publishing Plc, London, 2002
30
P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
31
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 10 i
urmtoarele
32
C. Pollitt, G. Bouckaert Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxfod University Press,
2000; traducere n limba romn, Reforma managementului public, Editura Epigraf, 2004, pag. 151
33
J. Maciariello The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005

- de interes public: educaie, sntate, ordine public,

aprare, colectare impozite etc.
Sunt prestate uzual de instituii ale
administraiei publice, dar uneori
pot fi concesionate ctre firme.
SERVICII

- de interes privat: comer, turism, IT, consultan etc.

Sunt prestate de firme private i
deci organizate ca activiti
lucrative.
O a doua clasificare major distinge explicit ntre bunurile materiale i servicii,
aa cum rezult din tabelul nr. 18.1.; aceast distincie are un corespondent important n ceea
ce privete organizarea economiei reale i/sau relaiile dintre ceteni i diversele tipuri de
instituii furnizoare.
Tabelul nr.18.1.Principalele elemente care fac distincia ntre bunurile materiale i servicii

BUNURI MATERIALE
Caracter material
Stocabile
Pot fi analizate nainte de a fi cumprate
Pot fi revndute
Transfer de proprietate
Consumul este precedat de producie
Pot fi transportate
Producia, vnzarea, consumul se
desfoar n locuri diferite
Doar fabricantul produce
Produsul poate fi exportat
Cumprtorul este puin implicat
Controlabile prin standard
Complexitate tehnic
Variabilitate relativ mic

SERVICII
Caracter imaterial
Nestocabile
Nu exist nainte de cumprare
Nu pot fi revndute
Nu se transfer
Simultaneitate
Nu pot fi transportate
Producia, vnzarea, consumul se desfoar
n acelai loc
Clientul particip la producie
Serviciul nu se export, doar sistemul de
servicii
Cumprtorul este mult implicat
Puin controlabile
Puin complexe
Variabilitate mare
Sursa: I. Plumb Managementul serviciilor publice, http:/ www.ase.ro Copyright All rights reserved

Definirea serviciilor publice, spune I. Plumb, necesit luarea n considerare a trei

elemente:34
elementul de interes, n sensul c serviciul public este o activitate ce rspunde
unui interes general; teoretic, prestarea acelei activiti se face de ctre o instituie
public, dar ea poate fi ncredinat i unei persoane private;

34

I. Plumb Managementul serviciilor publice, www.ase.ro; apreciem c autorul invocat prezint cea mai
pertinent i minuioas analiz teoretic din Romnia cu privire la serviciile publice din economia
contemporan; lucrarea invocat este n acelai timp o excelent analiz pe domeniul managementului public; cu
privire la acest ultim subiect indicm lucrarea A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura
Universitar, Bucureti, 2004

 elementul voluntar, n sensul c puterea public i manifest explicit intenia de ai asuma activitatea respectiv de interes general;
elementul formal, n sensul c activitatea n cauz se supune dreptului
administrativ indiferent cine o presteaz.
Aadar, serviciul public poate fi definit ca o activitate de interes general, asumat
explicit de puterea public i prestat direct i/sau concesionat, aflat sub incidena dreptului
administrativ; includerea serviciului public sub incidena dreptului administrativ are
consecine pragmatice notabile, din perspectiva angajrii/concedierii salariailor din acest
sector, a litigiilor dintre ceteni i instituiile prestatoare etc. Totui, apreciem c problematica
major rmne localizat la nivelul tipului de management public ce se aplic n instituiile
prestatoare;35 dispreul populaiei fa de guvern i administraie, spune Lynn, se remarc
adesea prin reacia cetenilor fa de corupie, favoritism i incompeten. 36
Serviciile publice pot fi clasificate i dup alte criterii dect cele deja invocate, ntre
care mai amintim:37
Dup natura serviciilor publice, caz n care ntlnim dou mari categorii:
o Servicii publice industriale i comerciale (SPIC), de regul n domenii mari,
precum transporturile, gaze naturale, electricitate, petrol, industria de armament etc.; aceast
categorie de servicii intr sub regimul juridic civil/comercial, tendina recent fiind de
privatizare a acestor sectoare sau de concesionare a lor ctre companii private, ntruct statul
s-a dovedit a fi un modest administrator n activitile industriale/comerciale;
o Servicii publice administrative (SPA) precum asisten social, sntate, educaie,
ordine public, tiin, cultur etc.; uzual, aceste SPA sunt finanate de puterea public
central sau local, ns pot fi organizate i pe criterii comerciale, cum ar fi o clinic medical
particular sau o universitate particular; sub raportul delegrii lor sau concesionrii ctre
firme private, unele SPA sunt de tip exclusiv administrativ (protecia civil, starea civil etc.),
n timp ce altele sunt de tip concesionabil (salubritate, transport local etc.).
n raport de gradul de cuprindere, respectiv aria geografic de referin, ntlnim dou
tipuri principale de servicii publice :
o Servicii publice de importan naional, ce sunt organizate la scara ntregului
teritoriu; uzual, aceste servicii publice sunt denumite generic administraie public central,
incluzndu-se aparatul administrativ prin care statul i exercit cele trei puteri:
puterea legislativ (Parlamentul);
puterea executiv (Guvernul);
puterea judectoreasc (Instana de judecat).
Este evident c fiecare instituie din structura puterilor statului de drept aplic un
anumit management public, fiind organizate astfel nct s serveasc interesul general,
protejarea libertilor individuale i drepturile ceteanului, una din sarcinile majore ale
statului este acea de a proteja/garanta proprietatea privat individual. Problema care se pune
este aceea c puterea politic, ct i politicile publice elaborate de leaderii politici, sunt
tranzitorii, n sensul c se succede la conducerea diverselor instituii; survin ntrebri
precum: Cum poate fi asigurat continuitatea i coerena n administraia public ce presteaz
servicii ctre ceteni? Cum pot fi proiectate/gndite strategii coerente pe dou sau trei decenii
n acest domeniu?
o Servicii publice de importan regional/local, ce sunt organizate la scara unor
regiuni, judee, municipii, orae sau comune; uzual aceste servicii publice formeaz sistemul
administraiei publice locale; includem n aceast categorie instituia Primriei, transportul
local, salubritatea etc.
35

P. F. Drucker Post-capitalist society, Harper & Collins, New York, 1993; traducere Societatea postcapitalist, Editura Image, Bucureti, 1999
36
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 10
37
I. Plumb Managementul serviciilor publice, http://www.ase.ro

Este de menionat faptul c fiecare dintre puterile statului legislativ, executiv,

judectoreasc are organizate n teritoriu diverse direcii sau agenii subordonate, prin care
se deleag o parte din competenele avute; n plus, prestarea serviciului public se apropie mai
mult de ceteanul interesat, ceea ce constituie o premis necesar pentru a eficientiza actul
de administraie public n raport cu ceteanul (ntr-un sens mai larg, se discut n mai toate
rile Occidentale de necesitatea descentralizrii managementului n administraia public).38
Discutndu-se despre Noul Management Public (NMP), ncepnd din anii '80 i pn
n prezent, ndeosebi n Marea Britanie i America de Nord, despre necesitatea unei reforme
de fond n administraia public central/local, att teoreticienii ct i funcionarii publici,
inclusiv leaderii/decidenii politici, ncearc s sugereze direcii concrete de aciune prin care,
dac ar fi posibil, toate categoriile de servicii publice prestate de ctre stat n favoarea
cetenilor s fie cu mult mai eficiente. Totui, acest deziderat nu este uor de atins, ndeosebi
datorit unei rupturi ce survine ntre leaderii politici i funcionarii publici, ceea ce face ca
necesitile ceteanului s rmn n plan subsidiar.39 Este cunoscut faptul c ncepnd din
anii '80 i pn n prezent NMP a fost supus unor reforme succesive i evaluri, ns
rezultatele obinute sunt discutabile; exist, spun C. Pollitt i G. Bouckaert, unele
caracteristici utopice n retorica politic privind reformele din Marea Britanie i America de
Nord; cetenii se vor bucura de servicii de bun calitate, la preuri sczute, uor accesibile i
cu reacie rapid n Paradis, adaug cei doi autori invocai.40
18.3. Managementul n administraia central
18.3.1. Abordri teoretice n managementul public
Pe parcursul ultimului secol, teoreticienii au dezvoltat diverse abordri cu privire la
administraia public, fie ea central sau local; evident, fiecare tip de administraie public
dintr-o ar sau alta se bazeaz pe un tip de management public aplicat, mai mult sau mai
puin eficient. n esen, eforturile s-au orientat n direcia eficientizrii actului de guvernare
n raport cu cetenii, a clarificrii raporturilor dintre oamenii politici i managerii publici
(funcionarii publici, pe diverse nivele ierarhice). ntre astfel de abordri teoretice n
administraia public i/sau managementul public amintim urmtoarele:41
a) Abordarea tradiionalist-birocratic, avnd ca principali promotori pe Woodrow
Wilson n SUA i Max Weber n Germania, ambii introducnd o serie de idei/principii ce se
regsesc i astzi n strategiile guvernamentale promovate de rile occidentale, inclusiv
statele membre UE.42 Astfel, Weber i Wilson acrediteaz ideea c administraia poate fi
separat de politic sub raport instrumental i tehnic, respectiv c oamenii politici sunt
responsabili pentru politicile/strategiile promovate, iar funcionarii publici sunt responsabili
pentru implementarea acestor politici. Consecina pragmatic a acestei idei teoretice este c
funcionarii publici pentru a fi eficieni, motivai i loiali se bucur de stabilitate i
posibilitatea de promovare pe diferite funcii, c poziia i cariera funcionarilor publici nu
trebuie s fluctueze odat cu alternana la putere a diverselor fore politice. Aadar, pe cale de
consecin, rezult c oamenii politici se pot mulumi n a controla vrful piramidei
organizaionale, iar celelalte nivele ierarhice pot fi/sunt atribuite prin concurs, pe baz de
merite/competen, unor funcionari publici de carier, aceast idee se sugereaz grafic n
figura nr.18.3.
38

P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
39
J. Maciariello The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005
40
C. Pollitt, G. Bouckaert Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxfod University Press,
2000; traducere n limba romn, Reforma managementului public, Editura Epigraf, 2004, pag. 117
41
A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004; alte 4 abordri
sunt: raionalist, politic, din punct de vedere legislativ, i a managementului tiinific; pag. 88-116
42
http://en.wikipedia.org/wiki/The_Protestant_Ethic_and_the_Spirit_of_Capitalism;
http://www.ne.jp/asahi/moriyuki/abukuma/weber/world/ethic/pro_eth_frame.html

10

Figura nr.18.3. Piramida organizaional n administraia public central, prin prisma

ideilor lui Weber i Wilson
Control exercitat de oamenii politici
ce pot alterna la putere

Poziii ierarhice atribuite

funcionarilor publici de carier,
poziii caracterizate prin
stabilitate

n administraia public din rile OCDE s-au constatat evoluii contradictorii n sensul
c politicienii doresc, prin definiie, s i sporeasc influena asupra aparatului birocratic al
statului, dar n acelai timp evit responsabilitatea pentru aciunea birocraiei; 43 sunt tot mai
numeroi cei care consider c NMP invadeaz politica i anumite zone din teritoriul politic i
c acest tip de management se rezum la administraie modernizat plus privatizare. 44
ntre alte idei relevante ale abordrii tradiionalist-birocratice n administraia public
i/sau managementul public amintim urmtoarele:45
o aparatul administrativ central/local funcioneaz n baza controlului formal
exercitat de leaderii politici;
o ntre diverse funcii publice din organigram, ct i ntre efi i executani,
exist o ierarhie bine definit;
o este oportun angajarea i promovarea n structura instituiilor publice a unor
funcionari de carier, neutri sub aspect politic;
o sunt necesare: angajarea/promovarea n instituiile publice numai pe baz de
concurs, evaluarea periodic a funcionarilor, promovarea intern n funcie de
merite;
o managementul/administrarea, inclusiv n instituiile publice eventual prin
comparaie cu organizaiile de afaceri este o profesie distinct ce poate fi
nvat ca orice alt profesie;46
o organizaiile i regulile dup care ele funcioneaz sunt mai importante dect orice
din interiorul organizaiei.
b) Abordarea noului management public (NMP) ncepnd cu anii ' 80 i pn n
prezent, curent teoretic susinut de mai muli specialiti din Anglia, SUA, Canada sau
Australia; ntre specialitii ce susin acest curent i amintim pe L. Lynn, C. Pollitt, G.
Bouckaert, D. Osborne, T. Gebler .a. ntre ideile relevante ale NMP, despre care am amintit i

43

P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
44
C. Pollitt, G. Bouckaert Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxfod University Press,
2000; traducere n limba romn, Reforma managementului public, Editura Epigraf, 2004, pag. 157
45
A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti,2004, pag. 88 i
urmtoarele
46
P. F. Drucker The Practice of Management, Heinemann Professional Publishing Ltd., London, 1954

11

anterior, sintetizm cteva aspecte ce pot fi utile pentru oamenii politici i funcionarii publici
din Romnia:47
o profesionalizarea managementului n organizaiile din sectorul public, inclusiv
apelarea la managerii de carier care s preia o parte din atribuiile/
responsabilitile unui om politic (angajarea de city manager de ctre primarul
unui ora);
o diminuarea controlului formal i introducerea unor indicatori de performan n
administraia public, deci judecarea titularului unui post pe baz de obiectiverezultate;48
o descentralizarea managementului public i concentrarea controlului asupra
rezultatelor i nu asupra fazelor/proceselor;
o renunarea la poziiile de monopol i accentuarea concurenei n sectorul public;
aceasta nseamn inclusiv privatizarea unor servicii/activiti pe care tradiional le
presta statul la nivel central/regional(energie electric, infrastructur etc.);
o recurgerea n administraie la stiluri de conducere non-dictatoriale, la stiluri mai
apropiate de ceea ce se aplic n companii sau firme din sectorul privat.
Dac discutm sintetic despre administraia central din Romnia, atunci este nevoie
s amintim de statutul Romniei de membru al UE ncepnd cu 1 ianuarie 2007; pentru a
accede la acest statut Romnia a fost obligat s recurg la anumite reforme legislative i
instituionale n administraia central; cel puin teoretic s-a consolidat poziia funcionarului
public i a nceput descentralizarea unor activiti/servicii n plan teritorial. ntruct viitorul
Europei este previzibil sub forma unui Stat Federativ European (SFE) inspirat n parte dup
modelul SUA - stat ce include 27 de ri /naiuni, este util s sugerm modelul structural ce st
la baza funcionrii SFE; n esen, cele trei puteri ale viitorului SFE sunt deja funcionale,
conform Tratatului de la Lisabona (2007), aa cum sugerm n figura nr. 18.4.

47

A. Androniceanu Nouti n managementul public, Editura Universitar, Bucureti, 2004; L. Popescu

(coord.) Management instituional i administrativ, Editura Academica, Bucureti, 2002
48
P. F. Drucker The Practice of Management, Heinemann Professional Publishing Ltd., London, 1954

12

Figura nr. 18.4. Funcionarea viitorului SFE

CONSTITUIA EUROPEAN
CONSTITUIA EUROPEAN

Puterea legislativ
Puterea
legislativ
Parlamentul
Parlamentul

Puterea executiv
Puterea executiv
Comisia
Comisia

Puterea judectoreasc
Puterea judectoreasc
Curtea de Justiie
Curtea de Justiie

European
European
27 de state membre: 500 milioane locuitori

Fiecare ar membr

Parlament
Executiv
Putere judectoreasc proprie
Administraie

18.3.2. Structura administraiei publice centrale n Romnia

Administraia public central din Romnia s-a structurat treptat, n decurs de peste un
secol i jumtate, n raport de evoluia istoric a acestei naiuni:49
ncepnd cu 1859, sub Alexandru Ioan Cuza, administraia central a inclus opt
ministere, ulterior extinzndu-se aparatul de stat; n 1918 s-a nfiinat Curtea de Conturi etc.;
ulterior aparatul administrativ/birocratic al statului s-a extins treptat, pe msur ce s-a extins
problematica economic i social ce a trebuit s fie gestionat.
Constituia din 1938 a instituit dictatura regal, rolul Executivului fiind redus la
minimum, dei s-au meninut atribuiile aparatului birocratic ale statului, respectiv ministere,
oficii, agenii i filiale n teritoriu.
ncepnd cu 1944 i pn n 1989 s-a instituit principiul economiei centralizate i
al partidului unic; n aceast perioad a funcionat mixajul extrem de negativ ntre un singur
partid politic i ntregul aparat de stat central/local; acest mixaj a condus la stagnare
economic i anihilarea oricrei reforme n administraia central.
ncepnd cu 1990, prin Constituie (modificat succesiv), s-au introdus principiile
statului de drept, echilibrul puterilor n stat, forma de republic semiprezidenial, n care
preedintele are puteri limitate; totodat, numrul de ministere, agenii i oficii centrale, care
confer structura concret a administraiei centrale, s-a extins/redus succesiv. De asemenea,
49

I. Plumb Managementul serviciilor publice, www.ase.ro

13

administrarea teritoriului naional n Romnia tinde ctre o structur de tip federativ, urmare a
constituirii celor opt regiuni geografice de dezvoltare (dup modelul administrativ din Frana
sau Germania).50
n calitate de membru al UE, Romnia a recurs la reforme n administraia
public central, introducndu-se unele dintre principiile noului management public, principii
invocate anterior: se admite astzi c structura actual din administraia central din Romnia
este relativ compatibil cu structura instituiilor comunitare la nivel de UE. ntre cele trei
puteri ale statului romn, apreciem c un rol determinant n ceea ce privete managementul i
eficiena administraiei publice centrale din Romnia revine puterii executive, respectiv
Guvernului i ministerelor subordonate. Aadar, toate cele trei puteri ale statului romn - prin
legi, ordonane, hotrri de guvern, alte reglementri, prin practici i proceduri instituite n
raporturile cu administraia local - condiioneaz eficiena actului de guvernare i realizarea
interesului general al cetenilor; rolul determinant revine ns Executivului, prin poziia avut
i aparatul birocratic existent la dispoziia sa. n figura ce urmeaz se schieaz raporturile
ntre puterile statului romn i poziia ce revine Executivului, n relaie cu administraia
local.
Figura nr.18.5. Raporturile ntre puterile statului
CONSTITUIA
CONSTITUIA
ROMNIEI
ROMNIEI

Puterea
Puterea
legislativ
legislativ
Parlamentul
Parlamentul

Puterea
Puterea
executiv
executiv
Guvernul
Guvernul

Puterea
Puterea
judectoreasc
judectoreasc
Instane
Instane
judectoreti
judectoreti

Presa
Presa
Societatea civil
Societatea civil

Instituia
Instituia
prezidenial
prezidenial
reprezentare
reprezentare
echilibru
echilibru

Ministere, agenii, oficii, direcii etc.

Exemplu:
Ministerul Finanelor Publice
Ministerul Sntii Publice
Ministerul Aprrii Naionale
Ministerul Educaiei i Cercetrii

Administraia public regional/local

Regiuni
Judee

Aadar, conform celor sugerate n figura nr. 18.5., Guvernul are o vizibilitate maxim,
un impact maxim asupra managementului public aplicat de aparatul central al statului; el este
cel care determin eficiena actului de guvernare i msura n care ceteanul va fi pe deplin
satisfcut sau nu; el stabilete reguli i proceduri de lucru n administrarea fondurilor publice,
dar i regulile generale dup care se va derula competiia, se va organiza viaa economic,
adic lumea afacerilor. Odat cu apariia guvernului modern birocratic a aprut i o nou
categorie ocupaional, anume funcionarul civil formal calificat/angajat; acesta fiind un fel
de expert, el va fi mai puin loial politic i mai mult loial instituiei n care lucreaz; de
50

A se vedea modul n care sunt structurate cele 8 regiuni de dezvoltare din Romnia; pentru judeul Suceava
prezint interes ARD Piatra Neam, ce include 6 judee.

14

eficiena lui depinde n ultim instan i eficiena serviciilor publice prestate ctre ceteni. 51
Prin urmare, survin cteva ntrebri: Cum ar trebui structurate raporturile ntre decidentul
politic i funcionarii publici? Cum poate fi eficientizat decizia macroeconomic, ce rmne
esenialmente politic? Cum se pot gndi strategii economice i sociale pentru dou/trei
decenii?52
Regulile majore ce vor influena viaa zilnic a cetenilor, ct i cadrul juridic al
afacerilor, sunt stabilite de ctre Parlament, la propunerea Guvernului; aceste reguli sunt
animate n esena lor de viziunea politic pe unul sau dou mandate, n timp ce strategiile
macroeconomice trebuie proiectate pe unul sau dou decenii. Prin urmare, puterea central
din administraia public din Romnia, remarc valabil ns i pentru alte ri Occidentale
(Frana, Italia etc.), se constituie ntr-un mecanism extrem de birocratic, ce funcioneaz dup
anumite proceduri specifice; rezultatul funcionrii acestui mecanism n practic se reflect n
trei planuri:
- n raporturile generale dintre administraia de stat i ceteni;
- n raporturile dintre puterea central a statului i administraia public local;
- n raporturile dintre stat i actorii economici, adic firme/companii, mai general
spus, relaia dintre stat i economie.
Astzi, n era televiziunii, a reelelor de computere, statul, cu toate puterile sale, este
tot mai dur criticat de ctre ceteni, remarc valabil pentru toate rile Occidentale;
electoratul a devenit suspicios i critic att legislativul ct i executivul, urmare a politicilor
lor birocratice ct i datorit unor aciuni i/sau strategii non-inspirat gndite. 53 Remarca
formulat anterior rmne pe deplin valabil i pentru relaia cetean - administraie
central/local din Romnia; n plus, matricea cultural specific naiunii romne induce i
alte tare n raporturile dintre stat i ceteni; n cazul rii noastre, ecuaia eficientizrii actului
de administraie public rmne dependent, chiar dac indirect, de creterea economic i de
eficiena obinut n lumea afacerilor; aceasta ntruct valoarea GDP-ului anual va condiiona
i fondurile alocate pe diverse ministere/agenii, iar fr a asigura salarii bine pltite tuturor
funcionarilor publici este iluzoriu s ne imaginm orice reform de fond n acest domeniu.
n ceea ce privete mecanismul concret dup care funcioneaz administraia central
n Romnia, amintim:54
Instituia prezidenial, ce are rolul de reprezentare a statului i de mediere ntre
puterile sale; se compune din departamente (Strategii economice, Relaii Internaionale,
Politic etc.), fiecare departament/compartiment avnd atribuiuni specifice prin care sprijin
eful statului n exercitarea prerogativelor sale.
Guvernul, ce exercit atribuiuni administrative i politice i include n structura
sa aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al guvernului i diverse
departamente sau agenii din subordine direct.
Administraia central a statului romn, ce include 14 ministere (MAN, MAI,
MEdC etc.) i un numr de agenii/oficii n subordinea acestora; fiecare minister are o dubl
subordonare, respectiv fa de Guvern i fa de Parlament, acesta din urm asigurndu-i
votul de investitur; ministerele fac legtura necesar dintre politic i administrativ i
gestioneaz fiecare o parte din bugetul de stat. Fiecare minister include n structura sa
organizatoric central un numr de: departamente, direcii generale, direcii, servicii, birouri.
n plus, fiecare minister include n structura sa i o interfa de lucru sub denumirea de
Direcie, Inspectorat, Agenie, Oficiu etc. cu fiecare dintre judeele/regiunile constituite ca
uniti administrativ-teritoriale.

51

L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 132
P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
53
L. Lynn Managementul public ca art, tiin i profesie, Editura ARC, Bucureti, 2004, pag. 10
54
I. Plumb Managementul serviciilor publice, www.ase.ro
52

15

18.4. Managementul n administraia local

Aa cum aminteam anterior, dup 1980 survin abordri teoretice n managementul
public, abordri ce vizeaz aproape n egal msur componenta central i/sau local a
administraiei publice; abordrile majore invocate deja sunt pe deplin valabile i n
administraia public local:55
abordarea tradiionalist-birocratic, prin care se susine ideea separrii tehnice a
administraiei publice de decizia politic;
abordarea noului management public (NMP), prin care se susine ideea c
managerii publici - locali sau centrali pot fi profesioniti i se pot inspira din
practicile de management ale companiilor.56
n Romnia, autoritile i instituiile, inclusiv ntregul aparat birocratic constituit
dintr-o armat de funcionari publici i logistica existent la dispoziia lor, ce formeaz ca
un ansamblu unitar administraia public local, includ urmtoarele cinci componente:57
a) Autoritile locale cu putere deliberativ, respectiv:
- Consilii Comunale;
- Consilii Oreneti;
- Consilii Municipale;
- Consilii pe sectoare i Consiliul General al Capitalei;
- Consilii Judeene.
b) Autoritile locale cu putere executiv, respectiv:
- Primrii Comunale;
- Primrii Oreneti;
- Primrii Municipale;
- Primrii de sector i Primria General a Municipiului Bucureti;
- Primarii pe fiecare unitate administrativ teritorial i Municipiul Bucureti.
c) Reprezentanii administraiei centrale a statului n teritoriu (acetia urmnd s fac
legtura necesar ntre puterea executiv i conducerea unitilor administrativ teritoriale, ei
preiau prin delegare parte din obligaiile ce revin Executivului; n plus, ei vegheaz la
respectarea strict a legii pe marginea tuturor actelor administrative care se adopt la nivelul
consiliilor i primriilor ), anume:
- Prefectul;
- Subprefecii.
Este de menionat faptul c ntre Consiliile Judeene i Prefecturi exist, conform legii,
numai relaii de cooperare pe acelai nivel ierarhic (nu de subordonare); Prefectul este
reprezentantul Guvernului n teritoriu i vegheaz la respectarea legalitii n exercitarea
atribuiunilor de ctre instituiile administraiei locale din jude; schia grafic a relaiei de
lucru ntre aceste dou instituii ale administraiei locale se prezint n figura nr. 18.6.

55

A. Androniceanu Nouti n managementul public , Editura Universitar, Bucureti, 2004

P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
57
V. A. Munteanu Managementul public local, Tipografia Moldova, Iai, 2003, pag. 64 i urmtoarele
56

16

Figura nr.18.6. Relaia ntre prefecturi i consilii judeene

PUTEREA/ADMINISTRAIA CENTRAL
PUTEREA/ADMINISTRAIA CENTRAL

CONSILII JUDEENE
CONSILII JUDEENE

Cooperare

PREFECTURI
PREFECTURI

Coordonare

Coordonare
Consilii Comunale
Consilii
Comunale
Consilii
Oreneti
Consilii Oreneti

Instituii
Instituii
descentralizate
descentralizate

d) Instituiile descentralizate ale statului romn, respectiv diverse Direcii judeene,

Inspectorate, Agenii sau Oficii ce asigur interfaa ntre Ministere, Agenii centrale i
administraia public local, respectiv ntre puterea statului i interesul general al ceteanului.
Drept principiu de lucru n managementul curent al acestor instituii descentralizate vom
aminti ideea c, uzual, ele au o dubl subordonare, odat fa de ministerul de care aparin i
apoi fa de instituia Prefecturii i/sau Consiliul Judeean. Exemple de astfel de instituii
descentralizate sunt: Direca de Sntate Public, Direcia Judeean a Finanelor Publice,
Inspectortul colar Judeean, Agenia de Protecie a Mediului etc.; schematizat grafic,
localizarea acestor instituii descentralizate i fluxul de autoritate asociat se prezint ca n
figura nr. 18.7.
Figura nr. 18.7. Localizarea instituiilor descentralizuate/deconcentrate n mecanismul
birocratic al statului
ADMINISTRAIA CENTRAL
(MINISTERE, AGENII)

PREFECTURI
PREFECTURI
CONSILII
JUDEENECONSILII
JUDEENE
AGENII
AGENII
REGIONALE
DE
REGIONALE DE
DEZVOLTARE
DEZVOLTARE

INSTITUII
INSTITUII DESCENTRALIZATE
DESCENTRALIZATE
Direcii
Direcii
(ex.
(ex. Direcia
Direcia Finanelor
Finanelor Publice)
Publice)
Inspectorate
Inspectorate
(ex.
(ex. Inspectoratul
Inspectoratul colar
colar Judeean)
Judeean)
Agenii
Agenii
(ex.
(ex. Agenia
Agenia de
de Protecie
Protecie aa Mediului)
Mediului)

e) Instituii locale nfiinate de administraia public local pentru a presta servicii

publice locale, instituii precum societi comerciale sau regii autonome pe activiti (ap,
17

canalizare, ntreinerea strzilor, transport public local etc.). Fiecare dintre astfel de
companii nfiinate (de Primrii, de Consilii Judeene etc.) are personalitate juridic,
gestiune economico-financiar proprie, ns managementul ei difer de managementul
specific unei afaceri private prin aceea c parte din cheltuielile ei anuale pot fi acoperite din
bugetul public local.
Dac inem seama de principiul echilibrului ntre puterea deliberativ i cea executiv
la nivel local, atunci rezult c Primria i Consiliul asociat acesteia sunt la acelai nivel de
autoritate; n consecin, rezult c societile comerciale i/sau regiile autonome constituite
de administraia local au o dubl subordonare, aa cum se sugereaz grafic n figura
urmtoare.
Figura nr. 18.8. Relaia ntre instituii/societi locale i autoritatea local
CONSILIUL
CONSILIUL
ORENESC
ORENESC

Echilibru

PRIMRIA
PRIMRIA
ORAULUI
ORAULUI

Regia de transport n comun

Regia de salubritate
Societi comerciale de ntreinere strzi

Primria este instituia public ce duce la ndeplinire, execut, hotrri ale Consiliului
Local; n plus, ea gestioneaz problemele curente ale comunitii pe care o reprezint; ea este
autonom fa de puterea central i/sau puterea regional/judeean, primarul fiind ales prin
vot direct; n esen structura unei primrii include componentele din figura nr. 18.9.

18

Figura nr. 18.9. Instituia Primriei

PRIMARUL
PRIMARUL
VICEPRIMARUL
VICEPRIMARUL
SECRETARUL
SECRETARUL
+

aparat propriu
aparat propriu
de lucru
de lucru

INSTITUIA
PRIMRIEI

structuri

CONSILIUL LOCAL
CONSILIUL LOCAL
+

Direcii
Servicii
Birouri
Alte

aparat propriu
aparat propriu
de lucru
de lucru

Autonomia local constituie dreptul i capacitatea administraiei publice locale de a

gestiona/administra treburile publice n numele i interesul cetenilor pe care i reprezint;
autonomia local exprim principiul descentralizrii puterii pe considerentul c un serviciu
public este cu att mai eficient prestat cu ct este mai aproape de ceteni. O autonomie local
a unei instituii publice este real numai dac este dublat i de o autonomie financiar,
respectiv de dreptul i capacitatea autoritii locale de a avea un buget propriu, n care
veniturile i cheltuielile anuale s se stabileasc autonom; n Romnia, administraia local
dispune de o autonomie financiar de circa 20-40% din bugetul propriu, n timp ce n alte ri
ale UE, precum Suedia sau Frana acelai indicator ajunge la 70-80%.58
n Romnia structura serviciilor publice locale este urmtoarea:59
infrastructur, locuine, transport:
urbanism;
ap i canalizare;
ntreinerea strzilor;
administrarea traficului;
colectarea i depozitarea deeurilor solide;
iluminatul public;
protecia mediului;
ntreinerea parcurilor i a spaiilor verzi;
energie termic;
administrarea fondului locativ public;
transport public.
art, cultur, educaie:
biblioteci i muzee locale;
teatre i sli de concerte;
grdinie i nvmnt preuniversitar.
asisten social, sntate:
58
59

V.A. Munteanu Managementul public local, Tipografia Moldova, Iai, 2003

I. Plumb Managementul serviciilor publice, www.ase.ro

19

cmine de copii i btrni;

centre pentru tineret;
spitale i dotri pentru asisten social;
programe de asisten social;
starea civil.
ordinea i sigurana public:
gardienii publici;
protecia civil.
activiti economice i financiare:
administrarea de ntreprinderi;
administrarea pieelor i a expoziiilor;
servicii financiare.

18.5. Alte instituii publice

Alturi de administraia public central i local, n fiecare stat de drept vom regsi
diverse instituii/organizaii ce sunt constituite i funcioneaz din perspectiva interesului
general al societii precum instituii de educaie, ONG-uri, organizaii sportive, de cultur,
organizaii religioase etc.60 Fiecare dintre instituiile enumerate angajeaz for de munc
i/sau voluntari, are o anumit structur organizatoric, obine venituri i efectueaz cheltuieli,
are personalitate juridic complet sau parial, angajeaz drepturi i obligaii, ofer anumite
servicii publice, i propune i vizeaz anumite obiective etc. altfel spus, aplic un anume
tip de management n funcionarea sa curent.61 Intuitiv, deducem c managementul acestor
structuri publice sau private - ce ofer ns un serviciu de interes public difer parial de
managementul unei afaceri sau de managementul din administraia public de stat.
n cele ce urmeaz atenia noastr se rezum la instituii de educaie i ONG-uri,
ncercnd s creionm cteva aspecte din managementul lor specific.
18.5.1. Instituiile ofertante de educaie
n societatea modern, activitatea de educaie i cea de cercetare-dezvoltare au devenit
doi vectori ai dezvoltrii economice, toate naiunile inclusiv UE statund explicit aceste
componente la baza strategiilor pe termen lung. Evident c dac fora de munc, adic
salariaii unei ri sau companii, are o educaie/calificare superioar, acea ar /firm dispune
de un avantaj competitiv (de pild, n Romnia circa 12% din populaia de 22 milioane
locuitori are studii superioare, adic a absolvit o facultate; acelai procent este n Olanda de
circa 40%; din compararea celor dou procente se pot formula concluzii extrem de
interesante). Orice individ se formeaz spiritual, ca intelect, urmare a unui proces de
nvare/educaie ce se deruleaz treptat; sursele sau factorii ce contribuie la formarea
individului, ca viitor salariat, pot fi sintetizate astfel:

60

P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
61
J. Maciariello The Daily Drucker , Elsevier, Butterworth Heinemann, UK, 2005

20

FAMILIA

Formarea
Formarea i
i educarea
educarea
individului
individului

COALA

MEDIUL SOCIAL

Prin sintagma de coal, n orice ar din lume vom regsi o anume structur a
instituiilor de nvmnt de stat/particulare, organizate pe diverse niveluri; aceste instituii
asigur mpreun accesul la nvarea formal sau instituionalizat a fiecrui individ; cel mai
adesea regsim ntre astfel de instituii de educaie:
-

grdinie;
coli primare;
coli gimnaziale;
licee;
coli profesionale;

- universiti;
- coli doctorale.

NVMNTUL
PREUNIVERSITAR

NVMNTUL UNIVERSITAR

n orice ar, inclusiv n Romnia, regsim o anumit piramid educaional ce

include ansamblul nivelelor de educaie, trecerea de ctre o persoan de la un nivel de
educaie la urmtorul putndu-se face numai n mod succesiv; apreciem c n mod deosebit
componenta universitar a educaiei din fiecare ar este decisiv pentru calificarea/trainingul
salariailor i pentru poziia pe care o poate dobndi o naiune n competiia global; n figura
ce urmeaz se prezint piramida educaional din Romnia.

21

Educaie continu

Figura nr. 18.11. Piramida educaional n Romnia

Studii
postdoctorale
Doctorat
Master (1-2 ani)
Facultate/colegiu (3-5 ani)

nvmnt
postliceal

n ceea ce privete managementul specific diverselor instituii de educaie din

Romnia vom aminti numai o serie de
aspecteliceal
sintetice
cum ar fi:
nvmnt
(4-5 ani)
a) n cazul colilor generale, profesionale i licee, acestea suntnvmnt
subordonate
profesional
administrativ i financiar fa nvmnt
de primrii;
dini gimnazial
acest punct
primar
(8 ani)de vedere, aceste instituii nu
dispun de autonomie, ceea ce nseamn competene limitate n a-i gndi propria strategie
de consolidare/dezvoltare. Inclusiv nvmnt
sub raportprecolar
didactic,
(3-4colile
ani) generale i liceale dispun de o
autonomie limitat ntruct Ministerul Educaiei i Cercetrii, prin intermediul inspectoratelor
colare judeene supervizeaz politica de resurse umane, precum i alte activiti curente.
b) n cazul universitilor principiul autonomiei universitare, instituit cu peste cinci
secole n urm de ctre Europa Occidental, induce efecte benefice i confer o plaj mai
larg pentru ca aceste instituii s i conceap propria misiune, propriile obiective i strategii
alternative de dezvoltare. n principiu, misiunea unei universiti este de cercetare i
didactic62 , adic se localizeaz n cele dou domenii. La momentul actual, n Romnia exist
aproximativ 700.000 de studeni n cadrul a circa 70 de universiti de stat i particulare; din
cele 70 de universiti 49 sunt de stat, respectiv primesc o parte din finanarea anual de la
bugetul statului, dar dispun de autonomie n ceea ce privete strategiile proprii, politica n
MRU etc.63 Accentum ideea c anumite principii de funcionare a universitilor n lumea
Occidental s-au instituit n urm cu peste un mileniu; n anul 849 s-a nfiinat Universitatea
din Constantinopole, ce a postulat principiul independenei academice, respectiv separarea
fa de stat i Biseric; n 1088 s-a nfiinat Universitatea din Bologna, aceasta fiind
considerat prima universitate din Europa; n 1810 s-a impus modelul Universitii Humboldt
n Germania, acest model fiind preluat rapid de Anglia, Frana, SUA i alte ri Occidentale. 64
La nivel macro, pentru diverse raporturi de consiliere/avizare cu MEdC, n Romnia
funcioneaz o serie de organisme ce influeneaz managementul universitar:
- Consiliul Naional de Finanare a nvmntului Superior;
62

I. Plumb Managementul serviciilor publice, www.ase.ro

n 1989 existau 100.000 de studeni n 40 de universiti.
64
http://en.wikipedia.org
63

22

- Consiliul Naional al Cercetrii tiinifice din nvmntul Superior;

- Societile tiinifice naionale ale cadrelor didactice;
- Consiliul Naional al Bibliotecilor;
- Consiliul Naional al Rectorilor;
- Comisiile naionale de specialitate pe discipline.
Structura organizatoric tip a unei universiti romneti similar cu situaia din alte
ri occidentale include ca celul de baz catedra sau departamentul; aceast component
a organigramei are competene reale n trei planuri:
- didactic;
- de cercetare tiinific;
- administrativ.
Una, dou sau mai multe catedre/departamente reunite pe criterii tiinifice ce in de
un domeniu de studiu constituie facultatea sau colegiul; aceast din urm component a unei
universiti dispune de o autonomie considerabil i i stabilete propria strategie de
dezvoltare i/sau raportare la piaa educaional i piaa muncii; acest principiu de organizare
structural n interiorul universitii a fost impus odat cu Universitatea din Perugia i cu
modelul Universitii Humboldt din Germania. 65
n figura ce urmeaz se prezint organigrama tipic a unei universiti romneti din
care se pot deduce o serie de aspecte concrete ale managementului universitar; comparativ cu
alte universiti din UE, echivalentul funciei de Rector este cea de Preedinte, sub raportul
competenelor decizionale; prin antitez, universitile din UE sau SUA mai au n
organigrama lor i diverse board-uri de consiliere, inclusiv nivele ierarhice suplimentare.66

STAFF
STAFF
ADMINISTRATIV
ADMINISTRATIV

Figura nr.18.12. Organigrama tip n universiti

SENATUL
UNIVERSITII
RECTOR

SECRETAR
SECRETAR
TIINIFIC
TIINIFIC

Catedra n
Catedra n

FACULTATEA B
FACULTATEA B
Catedra 1
Catedra 1

FACULTATEA A
FACULTATEA A
Catedra 1
Catedra 1

DEPARTAMENT
DEPARTAMENT
ADMINISTRATIV
ADMINISTRATIV

PRORECTOR
PRORECTOR B
B

Catedra n
Catedra n

PRORECTOR
PRORECTOR A
A

n instituiile de nvmnt superior din ara noastr structurile de conducere colectiv

sunt, cel mai adesea, urmtoarele:
65
66

http://en.wikipedia.org
Idem.

23

senatul universitii;
consiliul facultii;
consiliul colegiului;
consiliul departamentului;
biroul catedrei.

18.5.2. Organizaiile non-guvernamentale

n categoria de ONG-uri, ca structuri de organizare social i administrare autonom
ce in de sectorul non-profit, vom include diverse asociaii, fundaii, ligi sau societi ce nu
vizeaz obiective politice i/sau de afaceri. 67 Odat constituite astfel de structuri ntr-o ar sau
alta, inclusiv n Romnia, ele aplic un anume management, reunesc voluntar un numr de
persoane, angajeaz un numr de salariai, acceseaz resurse financiare din diverse surse etc.;
pentru a aparine de sectorul non-profit, deci a intra n categoria de ONG-uri, o organizaie
trebuie s ndeplineasc cumulativ o serie de condiii:68
- s fie formal constituit, deci s aib o structur instituional ce uzual ia o form
juridic;
- s fie privat, chiar dac poate accesa fonduri de la stat;
- s fie de tip non-lucrativ, deci s nu obin i s nu distribuie profit;
- s fie autonom, deci s aib independen organizatoric;
- s fie voluntar constituit i s promoveze aciunile voluntare; s fie nonmisionar, deci s nu aib un scop religios; s fie non-politic, chiar atunci cnd
recurge la lobby pentru a influena decizia politic.
Conform legii n materie, n Romnia dar i n alte ri ale UE, sub raport juridic
ONG-urile se pot constitui drept asociaii, fundaii sau federaii. Activitatea diverselor ONGuri se susine financiar din contribuia membrilor, donaii sau sponsorizri, proiecte sau
granturi obinute prin competiie i alte surse similare; aceste structuri nu au voie s se implice
n activiti economice/comerciale. Structura organizatoric tip a ONG-urilor, innd seama
ns i de obiectivele vizate, include unul sau dou nivele de decizie, un sediu central,
eventual un numr de filiale distribuite geografic; schia grafic a unei astfel de structuri se
prezint n figura nr. 18.13.
Figura nr. 18.13 Organigram tip pentru un ONG
BOARD-UL
FUNDAIEI/ASOCIAIEI
PREEDINTE

Serviciu operativ
Serviciu operativ

Serviciu
Serviciu operativ
operativ
Filiale/sucursale
Filiale/sucursale

Dei susinerea statului a fost minim, organizaiile neguvernamentale din Romnia au

sprijinit procesul de reform a societii romneti dup 1990 astfel:
- au sprijinit fundamentarea deciziilor publice la nivel central i local;
- au favorizat transferul de know-how n planul organizrii sociale.
67

P. Drucker Managing the Non-Profit Organization, Harper Collins, New York, 1990; The Pension Fund
Revolution, Harper & Row Publishers, 1976; The New Society, Harper & Row Publishers, 1950
68
I. Plumb Managementul serviciilor publice, www.ase.ro

24

Exemple de implicare a ONG-urilor n Romnia: Asociaia pentru Aprarea drepturilor

Omului a contribuit la adoptarea legii privind statutul refugiailor; Asociaia Prodemocraia a
desfurat lobby pentru adoptarea Legii alegerilor locale din 1996 i pentru impunerea
principiului transparenei n acreditarea observatorilor la seciile de vot etc.

25