Universitatea "Dunrea de Jos"

Drept administrativ
Volumul II
Dana Apostol Tofan

Galai - 2008
9

Departamentul pentru
nvmnt la Distan i cu
Frecven Redus
Facultatea de drept
Specializarea Drept
Anul II de studii / Forma de nvmnt cu frecvent redus

Cuprins
Partea I
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
9

Capitolul I: Teoria general a actului administrativ......................................................................

1.1. Aspecte generale.......................................................................................................................
1. 2. Clarificri terminologice.............................................................................................................
1. 3. Definiia i trsturile actului administrativ.................................................................................
1. 4. Clasificarea actelor administrative............................................................................................
Capitolul II: Condiiile de valabilitate ale actelor administrative................................................
2. 1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative.....................................................................
2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative.....................................................................
2.3...................................................................................................................................... Efe
ctele juridice ale actelor administrative...................................................................................
2.4...................................................................................................................................... Met
odologia elaborrii actelor administrative normative..............................................................
Capitolul III: Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative......................................
3. 1. Suspendarea actelor administrative.............................................................................................
3. 2. Revocarea actelor administrative.................................................................................................
3. 3. Anularea i inexistenta actelor administrative...............................................................................
Capitolul IV: Contractele administrative...........................................................................................
4. 1.Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative.....................................................
4. 2. Definiia i trsturile contractului administrativ..............................................................................
4. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative.......................................................................
Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).................................................................................
Partea a II-a
DOMENIUL PUBLIC
Capitolul I: Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public...........................................................
1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public..................................................................
1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice.........................................................................................
1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie..........................................................................
Capitolul II: Delimitarea domeniului public de domeniul privat. Reflectarea ideii
de bun domenial n legislaia romneasc........................................................................................
2. 1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat..........................................................................
2.2. Evoluia legislaiei romneti n materie..........................................................................................
Capitolul III: Corelaia proprietate public - domeniu public...........................................................
3. 1. Delimitarea proprietii publice......................................................................................................
3. 2.Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public...............................................
3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice....................................................................................
Capitolul IV: Regimul juridic aplicabil domeniului public.................................................................
4.1. Definiia i trsturile domeniului public..........................................................................................
4. 2.Particularitile domeniului public.....................................................................................................
4. 3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public...........................................
4. 4. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar,
Legii administraiei publice locale i Codului civil....................................................................................
4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public.........................................................................................
Capitolul V: Concesiunea domeniului public...................................................................................
5. 1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie..................................................................
5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune..................................................................

5. 3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public.....................................................................

5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate public..............................................
5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate public................................................
Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)..................................................................................
Partea a III-a RSPUNDEREA
ADMINISTRATIV
Capitolul I: Rspunderea administrativ-disciplinar.........................................................................
1 .1. Formele rspunderii administrative.................................................................................................
2. 2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare....................................................
3. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar.......................................
Capitolul II: Rspunderea administrativ-contravenional..............................................................
2. 1. Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat...........................................................
2. 2. Definiia i trsturile contraveniei................................................................................................
2. 3. Sanciunile contravenionale..........................................................................................................
2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale........................................................................................
2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional.....................................................................
2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale..........................................................................
Capitolul III: Rspunderea administrativ-patrimonial......................................................................
3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial................................................
3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale..............................................................................
Teste de autoevaluare(cu caracter exemplificativ)..................................................................................
Partea a IV-a
CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
9

Capitolul I: Formele de control asupra administraiei publice.........................................................

1. 1. Consideraii generale....................................................................................................................
1. 2. Controlul parlamentar ....................................................................................................................
1. 3. Controlul administrativ ...................................................................................................................
1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional...............................................................................................
Capitolul II: Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ................................
2. 1. Consideraii generale.....................................................................................................................
2. 2. Aspecte de drept comparat.............................................................................................................
2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu.........................................................................................................
4

Capitolul III: Condiiile aciunii directe n contencios administrativ...............................................

3. 1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ.........................................................................
3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim.................................................
3. 3. Condiia ca actul s emane de la o autoritate public.....................................................................
3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit..........................................................................
3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen..............................................................................
Capitolul IV: Actele administrative exceptate de la controlul
n contencios administrativ.................................................................................................................
4. 1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor.........................................................................
4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel...........................................
Capitolul V : Aspecte procedurale
privind instituia contenciosului administrativ..................................................................................
5.1. Sesizarea instanei de contencios administrativ.............................................................................
5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date.......................................................................................
5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate...................................................................................
Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).................................................................................
Bibliografie orientativ...........................................................................................................................

Partea I
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
Obiective specifice: Dintre toate formele de activitate ale autoritilor administraiei publice,
autoriti a cror organizare i funcionare a fost abordat pe larg, n primul modul consacrat
acestei discipline, cea mai important form o reprezint actul administrativ, adic actul
productor de efecte juridice, actul emis/adoptat cu scopul de a schimba ceva din ordinea
juridic existent. De efectele acestor acte sunt interesate deopotriv att autoritile
administraiei publice, autoritile publice n general, uneori n calitatea lor de emitent, alteori
fiind chiar chemate s le aplice, dar mai ales, sunt interesai cetenii, persoanele fizice i
persoanele juridice de drept privat, cei crora n principal li se adreseaz.
Analiza actului administrativ presupune o abordare a acestuia din perspectiva definiiei, a
trsturilor caracteristice, a condiiilor de valabilitate care privesc n esen intrarea n vigoare,
producerea de efecte juridice, pentru ca in final s prezinte interes modalitile de ieire din
vigoare a unui act administrativ.
Distinct va fi aprofundat teoria contractelor administrative pornind de la doctrina interbelic
n materie, modelul francez, doctrina postbelic i doctrina actual, amplificat datorit
semnificaiei acordate acestora de dispoziiile actualei legi a contenciosului administrativ, care
asimileaz contractele administrative, actelor administrative, ce pot fi cenzurate n instana de
contencios administrativ. Pe msura parcurgerii materialului informativ va fi neleas treptat
importana insuirii teoriei generale a actului administrativ pentru o mai deplin cunoatere a
instituiei contenciosului administrativ, abordat la finalul acestui modul.

Capitolul I
Teoria general a actului administrativ
1.1. Aspecte generale
Analiza ntreprins n primul volum al lucrrii noastre cu privire la organizarea administraiei
publice, este firesc s fie urmat, dup cercetarea realizat asupra personalului din administraie,
de o prezentare a activitii autoritilor administraiei publice.
Dintre toate instituiile fundamentale ale dreptului administrativ, analiza actului administrativ, ca
form principal de activitate a autoritilor administraiei publice, de care ne vom ocupa n continuare,
a suferit cele mai puine modificri n doctrin, fa de perioada postbelic.
Ca urmare a evoluiei acestei problematici la nivel european, concretizat i n ara noastr ntr-o
serie de reglementri viznd transparena decizional a administraiei publice, accesul la
informaiile de interes public, soluionarea ntr-un termen determinat a petiiilor, aprobarea
tacit a autorizaiilor etc. cu efecte directe asupra practicii administrative i a jurisprudenei
instanelor de contencios administrativ, considerm ns, c exist o serie de premise care vor
determina n viitor o regndire a teoriei actului administrativ.

De altfel, problema actelor juridice n general, are multiple contingene cu toate ramurile
dreptului, fiind firesc ca ea s preocupe nu numai fiecare ramur a dreptului, n parte, ci s formeze n
acelai timp i obiectul unor ncercri de generalizare, n cadrul teoriei generale a dreptului. n cazul
actelor administrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenial care se impune, pentru a
permite definirea acestora, se refer la autoritatea emitent.
Activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz n prezent ca i n trecut prin acte
juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni materiale
tehnice. Toate aceste patru categorii de activiti sunt denumite, generic, mai ales n lucrrile de
tiina administraiei i "fapte administrative".
Producerea de efecte juridice const n naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice,
iar n cadrul formelor concrete de realizare a activitii executive, locul central l ocup actele
administrative.
n ce privete sintagma contract administrativ, aceasta preia trsturi definitorii ale actului de
drept administrativ i respectiv, ale actului de drept civil, fr a se identifica ns, cu niciunul dintre
acestea.
Esena fenomenului administrativ statal este dat de esena valorilor pe care le are de nfptuit,
iar, realizarea lor concret, pn la faptul material, presupune, obiectiv, pe lng acte juridice i
operaiuni, fapte, care nu au un astfel de caracter. ntr-o alt formulare, dar exprimnd n esen
acelai punct de vedere, n doctrin se suine c, activitatea administraiei, ca orice tip de activitate
uman, se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte.
Dreptul administrativ este interesat n primul rnd, de studiul actelor unilaterale administrative i
al contractelor administrative, ca forme juridice ale administraiei publice ca activitate, ce pot fi
exprimate i prin sintagma actele administrative, fiind vorba de sensul larg al acestei noiuni.
Pe lng acte juridice, la nivelul autoritilor administraiei publice mai ntlnim i fapte materiale
care nu concretizeaz o voin juridic, de unele dintre acestea, legea atrgnd producerea unor
efecte juridice.
Ponderea activitii autoritilor administraiei publice o reprezint asemenea fapte materiale, cea
mai mare parte a personalului administrativ avnd ca sarcini de serviciu efectuarea diferitelor
operaiuni administrative sau, dup caz, a celor materiale.
Operaiile tehnico-administrative sunt supuse, ntr-o administraie ce are la baz criterii
tiinifice, unui permanent proces de raionalizare i perfecionare, n special, prin introducerea
tehnicilor moderne de eviden i informare, ce contribuie la eliminarea clasicelor operaii de tehnic
administrativ, fr a putea fi ns vreodat nlturat deplin activitatea omului.
Acestea sunt activiti materiale i nu manifestri exprese de voin de a da natere, a modifica
sau a stinge drepturi i obligaii, intervenind de regul, n legtur cu emiterea i executarea actelor
juridice ale autoritilor administraiei publice.
n ce privete actele cu caracter exclusiv politic, acestea eman n principiu, de la autoritile
administraiei publice centrale, putnd fi caracterizate ca declaraii de voin prin care se afirm
anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe care autoritile emitente o adopt n
conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezint un caracter proclamativ,
eficiena lor avndu-i izvorul n prestigiul i autoritatea moral a autoritilor emitente. Sub aspectul
titulaturii lor, actele politice poart denumirea de declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc.
Alturi de normele dreptului intern, de drept constituional i administrativ, care reglementeaz
actele politice ale administraiei publice, un rol important l au pentru actele de politic extern i
normele dreptului internaional public, care, n unele cazuri, reglementeaz unele categorii de acte
politice.

1. 2. Clarificri terminologice
Sub aspect terminologic, noiunea de act provine de la latinescul actum ce nseamn a lucra, a
face, a aciona. Legislaia, practica i doctrina nu ntrebuineaz o terminologie unitar pentru a
desemna cel mai important tip de act juridic provenit de la autoritile administraiei publice.
ntr-o opinie exprimat n doctrina interbelic, se delimita ntre acte administrative propriu-zise,
acte administrative cu caracter jurisdicional i acte administrative cu caracter pregtitor iar n
alta se fcea distincie ntre actele puterii executive n raporturile cu Parlamentul, pe de-o parte i
actele puterii executive n raporturile cu cetenii, pe de alt parte. La rndul lor, actele puterii
executive n raporturile cu cetenii erau mprite n dou categorii: acte de autoritate i acte de
gestiune. Aceasta clasificare se menine i n prezent, avnd o semnificaie aparte i n jurisprudena
administrativ, motiv pentru care redm definiiile celor dou categorii de acte, valabile i la ora
actual.
Astfel, actele de autoritate reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative
competente, prin care se creau situaii juridice noi, supuse regimului de drept public iar actele de
gestiune reprezentau acele manifestri de voin ale autoritilor administrative competente prin care
se urmrea crearea unor situaii juridice cu caracter patrimonial, supuse regimului de drept privat.
i n prezent, sunt autori de drept administrativ care analizeaz actul administrativ innd cont de
aceast delimitare.

n doctrina postbelic, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precdere noiunile de act
administrativ i act de drept administrativ. n timp ce, folosirea noiunii de act administrativ
urmrete s pun accentul pe ideea de activitate, utilizarea noiunii de act de drept administrativ
evoc ideea de regim juridic aplicabil.
Totodat, n ce privete regimul actelor administrative au fost identificate dou forme: o form
tipic, care n caz de litigiu, presupune un contencios administrativ judiciar, potrivit Legii
contenciosului administrativ sau unor reglementri speciale, cum ar fi regimul aplicabil fondului
funciar, regimul sancionator aplicabil contraveniilor n recurs etc. i o form atipic, care din anumite
considerente (circumstane excepionale, raiuni politice etc.) nu permite controlul instanelor
judectoreti, nici n baza Legii contenciosului administrativ, nici n baza altor reglementri speciale.
De aici, posibilitatea utilizrii noiunilor de act administrativ tipic i act administrativ atipic.

1.3. Definiia i trsturile actului administrativ

Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor
administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare
unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea
puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor judectoreti.
n doctrina administrativ nu exist unanimitate de opinii n ce privete numrul, denumirea i
coninutul trsturilor actului administrativ.
Anumite elemente comune, cu unele diferene nesemnificative de formulare, se regsesc ns la
toi autorii i anume: sunt acte juridice, sunt manifestri unilaterale de voin, sunt emise n
realizarea puterii publice.
Sub aspect formal-material au fost identificate urmtoarele trsturi ale actului administrativ, pe
care le vom analiza succint: reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor administraiei
publice, este o voin juridic unilateral, este emis n realizarea puterii publice i are un regim juridic
specific, n centrul cruia se afl Legea contenciosului administrativ.
1. Actul administrativ reprezint forma juridic principal a activitii autoritilor
administraiei publice.
Actul administrativ reprezint una din formele cu semnificaie juridic prin care autoritile
administraiei publice i realizeaz competena i implicit sarcinile ce le revin.
Potrivit unei poziii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate
ale administraiei publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului organizrii administraiei
publice. Astfel, n timp ce, la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i
faptele materiale, pe msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte i Guvern) ponderea
acestora scade n favoarea actelor administrative.
2. Actul administrativ reprezint o voin juridic unilateral.
Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este
unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit
creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat
sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii.
Totodat, scopul n vederea cruia aceast manifestare de voin a fost fcut, nu este suficient
pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea s-i atribuie efectele urmrite de
autorul ei. Altfel, spus, e necesar s existe o deplin concordan ntre voin, scopul manifestrii de
voin i efectele pe care legea i le recunoate.
Prin identificarea acestei trsturi se urmrete pe de-o parte, includerea actului administrativ n
sfera actelor juridice, iar pe de alt parte, delimitarea lui de operaiunile tehnico-administrative,
respectiv de cele tehnico-productive.
n plus, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral, l deosebete
de actele contractuale ale organelor administraiei publice.
Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinei interne a unei structuri administrative de a
produce n mod direct efecte juridice, ea trebuind s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din
ordinea juridic existent pn n momentul manifestrii ei.
Fa de aceast trstur a actului administrativ, n practica administrativ s-au ridicat n timp,
unele probleme cum ar fi:
a). Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice
Majoritatea actelor administrative concretizeaz decizii ale unor organe de conducere colectiv,
fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe, potrivit cvorumului
prevzut de lege.
Fa de aceast realitate s-a pus problema de a ti dac acordul de voin care intervine n
vederea emiterii actului administrativ nu este de natur a nltura caracterul unilateral al acestuia. n
doctrina administrativ s-a susinut n mod constant c, n astfel de cazuri, voina fiecrei persoane nu
are relevan dect n cadrul mecanismului decizional administrativ.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numrul de persoane fizice care
particip la adoptarea acestuia, ci din faptul c acele persoane fizice acioneaz n vederea realizrii
competenei organului administrativ, care este una singur.

De altfel, numrul de persoane care particip la adoptarea unui act administrativ nu are relevan
pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bi - sau multilateral. E posibil ca actul s
aib caracter contractual, dei este emis de o singur persoan care reprezint un organ de
conducere unipersonal, cum ar fi de exemplu, primarul.
Cu alte cuvinte, n acest caz, manifestrile de voin ale subiectelor participante converg spre
acelai efect juridic, n final realizndu-se o singur voin juridic. b). Emiterea actului administrativ
cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unei structuri administrative i a unei
structuri nestatale
n aceast situaie, este vorba despre caracterul unor hotrri comune putndu-se ntlni trei
cazuri: acte ale unor autoriti ale administraiei publice situate la acelai nivel, acte ale unor autoriti
ale administraiei publice situate la nivele ierarhice diferite i acte comune ale unor autoriti ale
administraiei publice i unor structuri nestatale.
i fa de aceste tipuri de acte, n doctrin s-a susinut constant c, ne aflm n prezena unui act
unilateral i nu a unui act contractual, deoarece "acordul de voin" dintre o structur administrativ i
alt subiect de drept intervine, ca i n ipoteza anterioar, pentru a realiza o singur voin juridic.
c). Emiterea actului administrativ la cererea prealabil
Aceast situaie se ntlnete frecvent n practic, autoritile administraiei publice fiind sesizate n
mod obinuit cu cereri din partea altor subiecte de drept.
n acest caz, vom distinge ntre dou mari situaii i anume: atunci cnd cererea prealabil
aparine chiar organului emitent i este adresat organului ierarhic superior i atunci cnd cererea
prealabil aparine unui alt subiect de drept care urmeaz s fie beneficiarul actului administrativ
respectiv.
n primul caz, vor fi puse n discuie condiiile procedurale de emitere a unui act administrativ.
n ce privete aceast prim ipotez, n doctrin s-a mai susinut c, ntr-o astfel de situaie este
vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil sau unei aprobri din partea organului ierarhic
superior, n realitate, aflndu-ne n prezena unor acte administrative complexe.
n al doilea caz, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii prevzute de lege pentru ca
actul administrativ s fie emis. Spre exemplu, de regul, autorizaiile emise n baza unei cereri
prealabile nu creeaz, nu modific sau sting o situaie juridic individual, ci tot ceea ce fac este s
atribuie beneficiarului lor o situaie juridic general, adic un numr de drepturi i obligaii, care sunt
dinainte stabilite pe cale general de lege, existnd ns i cazuri cnd are loc chiar constituirea unor
situaii juridice subiective, neprecizate n textul legii, cum ar fi o autorizaie de exercitare a unei
meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare etc.
Fa de evoluia practicii administrative, n doctrin s-a pus problema de a ti care este
semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de
actul respectiv. S-a pus deci ntrebarea dac ntr-o asemenea situaie actul administrativ mai produce
efecte juridice, dac renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de ncetare a producerii
de efecte juridice ?
Potrivit unei poziii majoritare se consider c, renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n
sine, o modalitate de ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului administrativ
suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a organului administrativ, manifestarea de
voin a celui interesat nu este "ncorporat" n structura actului. n acelai timp, trebuie menionat c,
o dat ce poziia beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent, acesta are obligaia
de a o examina i de a emite actul de revocare. ntr-o opinie mai tranant, se susine c, renunarea
beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea actului, ci el continu
s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de ctre organul emitent.
3. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice
Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept nvestit cu
putere public.
Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu,
caracteristici analizate de unii autori ca trsturi distincte ale actelor administrative.
Obligativitatea actelor administrative trebuie neleas sub mai multe aspecte: actul
administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor sale;
actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat,
revocat sau anulat iar obligaia organului emitent de a-i respecta propriile acte exist numai dac
este vorba de acte de natur i for juridic diferit; actul administrativ este obligatoriu i pentru
autoritatea administrativ ierarhic superioar celei emitente, situaie n care trebuie fcut distincie
ntre actele administrative normative i actele administrative individuale.
Astfel, actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior
pn cnd acesta din urm va emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar, act care
avnd o for juridic superioar, l va abroga pe cel al organului inferior iar actul administrativ
individual al organului inferior trebuie respectat de organul superior atta timp ct acesta nu l revoc,
n condiiile prevzute de lege.

Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaz faptului c este emis de o autoritate

a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confer
valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz.
4. Actul administrativ are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea
contenciosului administrativ
Aceast trstur permite diferenierea actului administrativ emis n principal, de autoritile
administraiei publice, de actele de autoritate specifice altor categorii de autoriti publice. Exist ns
i acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ.
n egal msur, exist acte administrative aparinnd altor autoriti publice dect cele ale
administraiei publice, care pot face obiectul unor aciuni n contencios administrativ, potrivit art.52 din
Constituia republicat.

4. Clasificarea actelor administrative

n ce privete clasificarea actelor administrative, n doctrin se regsesc mai multe variante,
efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ, implicit cu privire la
administraia public.
Dup categoria organului de la care eman delimitm: acte care eman de la autoriti ale
administraiei publice centrale, acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale
administraiei publice centrale, acte care eman de la autoriti de stat n teritoriu, acte care eman de
la autoritile administraiei publice locale, acte care eman de la structuri private, n baza
mputernicirii date prin lege sau de o autoritate public (acte administrative prin delegaie)
Dup competena material a autoritii emitente delimitm: acte administrative cu caracter
general sau acte de administrare general, aparinnd autoritilor administraiei publice cu
competen material general, pe de-o parte i acte administrative de specialitate sau acte de
administrare special, aparinnd autoritilor administraiei publice cu competen material special,
pe de alt parte.
Dup competena teritorial a autoritii emitente delimitm: acte administrative ale autoritilor
administraiei publice centrale, ce produc efecte pe ntreg cuprinsul rii, pe de-o parte i acte
administrative ale autoritilor administraiei publice locale, ce produc efecte n limitele unitii
administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit, pe de alt parte.

Dup gradul de ntindere a efectelor juridice delimitm: acte administrative normative, acte
administrative individuale i acte administrative cu caracter intern.
Actele administrative normative conin reguli generale i impersonale, asemeni legilor, se
adreseaz tuturor, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat, spre deosebire de actele
administrative individuale care se adreseaz unor persoane fizice sau juridice determinate.
n cazul actelor administrative normative, gradul de generalitate difer, n sensul c, unele norme
privesc orice person aflat n ar, indiferent de cetenie, de exemplu, regulile privind circulaia pe
drumurile publice, alte norme se adreseaz numai cetenilor romni, de exemplu, normele cu privire
la dreptul de a alege i de a fi ales n organele reprezentative, n timp ce altele privesc categorii
determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului didactic etc.
Importana distinciei ntre actele administrative normative i actele administrative individuale,
const n primul rnd, n faptul c, niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative.
Actele administrative cu caracter intern, dup cum o sugereaz i denumirea sunt cele care se
aplic n interiorul unui organ al administraiei publice, producnd efecte doar fa de personalul
acestuia, funcionari publici sau angajai contractuali. Este vorba n general, despre acte numite
regulamente de ordine interioar sau circulare.
La rndul lor, dup coninutul efectelor, actele administrative individuale pot fi: acte prin care
se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz, acte de atribuire
a unui statut personal, acte de aplicare a constrngerii administrative i acte cu caracter jurisdicional.
n ce privete actele prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate, eliberarea unora
dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb emiterea altora este obligatorie, dac
sunt ndeplinite condiiile legii.
Prin actele de atribuire a unui statut personal se recunoate o activitate anterioar a
persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi, n condiiile cerute de
lege, fiind vorba spre exemplu, despre o diplom de absolvire, un permis de conducere, o decizie de
pensionare etc.
Actele de aplicare a constrngerii administrative se caracterizeaz prin faptul c instituie
constrngerea administrativ sub forma sanciunii, exemplul tipic constituindu-l procesul-verbal de
constatare i sancionare a unei contravenii.
Actele administrative cu caracter jurisdicional reprezint acte administrative tipice,
ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr
legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la
nivelul administraiei active.
De asemenea, o delimitare important, cu implicaii profunde n practic i n prezent, este cea
realizat n doctrina interbelic, dup natura lor juridic, ntre acte administrative de autoritate i
acte administrative de gestiune, la care se adaug i actele administrative jurisdicionale.
Interesul distinciei actelor administrative de autoritate de actele de gestiune consta n trecut, n
primul rnd n competena instanelor judectoreti chemate s judece conflictele legate de acestea
precum i n regimul juridic aplicabil.
n doctrina actual, actele administrative de autoritate, calificate i ca acte administrative de putere
public, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate public, n mod unilateral, pe baza i n
vederea executrii legii, n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ.
La rndul lor, actele administrative de gestiune sunt acte bilaterale ce se ncheie de serviciile
publice administrative cu persoane fizice sau juridice i privesc buna gestionare a
12

domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz, dar i a domeniului
privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale.
Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se delimiteaz n trei categorii de
acte care au ca obiect: o dispoziie general, precum actele-reguli, o situaie juridic individual,
precum actele-subiective sau aplicarea la un caz individual a unui statut general precum sunt actelecondiie.
Actele-reguli sunt actele prin care se formuleaz regulile de drept generale i impersonale sau se
stabilesc situaii juridice de aceeai natur.
Actele-subiective sunt actele juridice prin care se stabilesc, se modific sau se suprim drepturile
sau situaiile juridice individuale i subiective.
Actele-condiie sunt actele prin intermediul crora se aplic unei persoane sau unei categorii
determinate de persoane o situaie general legal.

11

Capitolul II
Condiiile de valabilitate ale actelor administrative
9

2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative

Prin regim juridic nelegem ansamblul regulilor de fond i de form care dau particularitate unor
acte juridice n circuitul juridic.
n cazul actelor administrative avem n vedere condiiile de valabilitate (validitate) ale acestora,
elementul central reprezentndu-l legalitatea, analizat diferit n doctrin n raport cu oportunitatea.
Dup un curent de gndire, fundamentat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a
Universitii din Cluj, legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate a actelor administrative
alturi de oportunitate.
Potrivit tezei dezvoltat de specialitii n drept public de la Facultatea de drept a Universitii din
Bucureti, oportunitatea este ea nsi o condiie de legalitate, fr de care nu putem vorbi de
valabilitatea unui act administrativ.
ntr-o formulare generic, prin legalitatea actelor administrative nelegem obligativitatea
conformrii acestora dispoziiilor constituionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor
normative avnd o for juridic superioar.
Oportunitatea se regsete potrivit unei teze fundamentate n doctrina administrativ occidental,
chiar n puterea discreionar de care dispune administraia, neleas ca acea marj de libertate, de
apreciere lsat la latitudinea funcionarului public de a alege ntre mai multe ci posibil de urmat
pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
Potrivit unei poziii formulate n doctrina romneasc actual, litera i spiritul Constituiei,
necesitatea asimilrii instituiilor europene democratice i n practica instanelor de contencios
administrativ din ara noastr duc la concluzia c, indiferent cum privim oportunitatea n raport cu
legalitatea, judectorul n contencios administrativ are dreptul s verifice dac administraia public nu
a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz
actul administrativ atacat.
Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiv, condiia oportunitii va apare ca un subsistem al
condiiilor de legalitate, n sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit de
judector tocmai prin raportare la scopul legii.
n ce privete condiiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de
numeroase i variate, fiind de multe ori prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau
pentru categoria din care acesta face parte.
Vom distinge ntre condiii generale de legalitate i condiii specifice de legalitate, pe
considerente de oportunitate.
n sfera condiiilor generale de legalitate reinem: a). actul administrativ s fie emis n
conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative
cu for juridic superioar; b). actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele
competenei sale; c). actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute de lege.
Din aceast enumerare, se constat c, n timp ce prima condiie reprezint o condiie de fond, de
coninut, ultimele dou sunt condiii externe sau formale ale actelor administrative.
n ce privete sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom
nelege interesul public ocrotit de lege, fr a pune semnul egalitii ntre scopul legii i spiritul
acesteia.
n esen, oportunitatea vizeaz: momentul n care se adopt actul administrativ, locul i condiiile
concrete n care urmeaz s se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele,
durata, calitatea vieii i interesul public.
n ce privete prima condiie general de legalitate, conformitatea actului administrativ cu
Constituia, legile i celelalte acte normative cu for juridic superioar este vorba de un
principiu tradiional, unanim recunoscut, aplicabil administraiei publice. Importana acordat
principiului legalitii i, n primul rnd, supremaiei Constituiei, este demonstrat i de plasarea
acestui principiu, cu ocazia revizuirii constituionale din octombrie 2003, la finalul art.1 din Constituia
republicat.
n principal, se pune problema conformitii actului administrativ cu ipoteza, dispoziia i sanciunea
normei juridice cuprinse n lege sau celelalte acte normative n vigoare pe care urmeaz s le aplice.
n plus, se mai precizeaz, n stabilirea conformitii coninutului actelor administrative cu legea i
alte acte normative trebuie avut n vedere i fora juridic diferit de care se bucur categoriile de

acte normative, aceasta fiind determinat, n principiu, de locul pe care autoritatea emitent l ocup
n sistemul organelor administraiei publice.
Condiia emiterii actului administrativ de autoritatea competent i n limitele competenei
sale este indisolubil legat de problema competenei autoritilor administraiei publice, privit ca
ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege ce confer drepturi i obligaii pentru a
desfura, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate de ctre autoritatea
respectiv.
Depirea limitelor competenei, n emiterea unui act administrativ are drept consecine, excesul
de putere, neles ca depirea limitelor dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administraiei
publice, autoritilor publice n general, n realizarea scopului propus de legiuitor.

2. 2. Forma i procedura emiterii actelor administrative

Actului administrativ i se aplic o form specific nelegndu-se att aspectul exterior ct i
aspectele interioare ale mecanismului adoptrii sale.
Astfel, actele administrative nu sunt, n principiu, consensuale, datorit caracterului lor de acte
autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice.
Actele administrative normative sunt elaborate ntotdeauna n form scris, Constituia i
reglementrile legale n vigoare prevznd obligativitatea publicrii lor.
Actele administrative individuale sunt elaborate de regul, n form scris, cu unele excepii
cnd ele pot mbrca i forma oral n condiiile prevzute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea
mai uoar sanciune contravenional, se aplic i oral, potrivit art.7 din Ordonana Guvernului
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Astfel,
14

conform acestei dispoziii legale, avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a
contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta
dispoziiile legale.
n ce ne privete considerm c, actele administrative, fr distincie, indiferent c sunt acte
normative sau individuale ar trebui s fie emise n mod obligatoriu n form scris.
Utilitatea formei scrise a fost argumentat din mai multe puncte de vedere i anume: pentru a i
se putea cunoate exact coninutul; pentru a putea fi executat ntocmai de ctre toi cei ce intr sub
incidena efectelor sale; pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care trebuie
s le produc, servind astfel ca dovad; pentru a se putea stabili legalitatea lui i a fi sancionai cei
care nu l-au respectat sau executat i, n sfrit, pentru a se putea realiza rolul su educativ.
Aceast ultim idee a rolului educativ al actului trebuie ntrit cu ideea motivrii actului i a
transparenei administraiei publice, elemente ale dreptului la informaie prevzut de art.31 din
Constituie.
De altfel, o parte tot mai consistent a legislaiei occidentale a consacrat un principiu n larg
msur evocat de doctrin i jurispruden, legat de condiiile de form exterioar, i anume principiul
motivrii actelor administrative.
n legtur cu forma actelor administrative, se distinge ntre dou categorii.
O prim categorie o constituie condiiile de form exterioar mai importante, a cror
nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum: autoritatea
de la care eman; antetul autoritii; data emiterii; data la care ar urma s intre n vigoare, dac este o
dat ulterioar publicrii (pentru actele normative) sau comunicrii (pentru actele individuale); sigiliul
(tampila) instituiei emitente; semntura conductorului instituiei emitente, numrul sub care a fost
adoptat sau emis etc.
O a doua categorie de cerine o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importan mai
redus, nerespectarea lor neducnd automat la sanciunea nulitii, cum ar fi cerinele ca actul s fie
redactat n termeni simpli, precii i clari, s ntrebuineze termenii tehnici strict necesari etc.
n ce privete procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoate mai multe
forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de condiii,
alteori ea const ntr-un complex de formaliti.
n raport de momentul emiterii actului administrativ condiiile procedurale se pot delimita n trei
categorii: anterioare, concomitente i ulterioare emiterii actului.
Operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu produc
ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului productor de efecte juridice.
Dintre operaiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constnd n expertize,
referate, studii, date statistice, sesizri, propuneri, anchete, procese-verbale, dri de seam, dezbateri
publice, rapoarte etc, probleme teoretice i practice ridic avizele i acordul prealabil.

13

Avizele reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit altei autoriti a
administraiei publice ntr-o problem sau mai multe pentru a se informa i a decide n cunotin de
cauz.
Avizul poate fi facultativ (organul care urmrete s emit un act este liber s-l cear iar n cazul
n care l-a cerut i se conformeaz sau nu, dup cum consider de cuviin), consultativ (organul
emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s-l respecte) i conform (trebuie obligatoriu
cerut de ctre organul emitent iar coninutul su trebuie obligatoriu respectat).
Avizele pot proveni de la o structur intern a autoritii emitente a actului administrativ (avize
interne) sau de la o alt autoritate dect cea care urmeaz s emit actul juridic (avize externe).
Ca esen, avizele reprezint tot manifestri uniltaterale de voin care condiioneaz sau dup
caz, fundamenteaz manifestarea de voin a organului emitent.
Avizele nu produc ns efecte juridice prin ele nsele, dei fr ele atunci cnd sunt conforme,
actele administrative nu pot fi valabile.
La rndul su, acordul, care exprim consimmntul altui organ administrativ dat pentru emiterea
unui act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ.
Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziie cel puin
egal cu cea a emitentului.
Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu acoper viciile
actului administrativ la care se refer, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca
prt att organul emitent ct i cel care i-a dat acordul.
Dintre operaiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des ntlnite n practic i
analizate n doctrin sunt: cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i
motivarea.
Primele dou operaiuni procedurale concomitente au n vedere doar organele colegiale din
administraia public cum sunt: Guvernul, consiliile locale i consiliile judeene i nu organele
unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.
Prin cvorum se n elege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial,
care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesar pentru
ca hotrrea s fie valabil i obligatorie.
Att cvorumul cerut pentru ca o edin s se desfoare legal ct i majoritatea cerut de lege
pentru ca un act s fie legal adoptat se exprim printr-o majoritate ce poate fi: relativ, absolut i
calificat.
Majoritatea relativ reprezint majoritatea celor prezeni, majoritatea absolut reprezint
majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificat reprezint o majoritate mai mare
dect cea absolut, de regul, dou treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial.
La aceste dou condiii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii
autori adaug i condiia semnrii i respectiv, a contrasemnrii (doar n cazul celor normative)
actelor administrative emise att de organele de conducere unipersonal ct i de organele de
conducere colegial.
Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnrii i, n unele cazuri a contrasemnrii
actelor administrative emise.
Dup semnare, actul administrativ trebuie s fie tampilat, s primeasc un numr de ordine i s
fie menionat ziua, luna i anul, adic s fie datat.
n ce privete motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligaii dincolo de sfera
actelor administrativ-jurisdicionale, se apreciaz n doctrina actual, ar fi benefic, constituind o
garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti.
Astfel, dac anterior adoptrii Constituiei din 1991, motivarea era privit doar ca principiu al
actelor administrativ-jurisdicionale, de lege ferenda propunndu-se extinderea acestui principiu la
toate actele administrative, n prezent, se apreciaz c ideea motivrii oricrui act administrativ rezult
implicit din dispoziiile Constituiei, cel puin din dreptul la informaie consacrat n art.31,
reprezentnd o obligaie corelativ a autoritilor administraiei publice.
Mai mult dect att, dup cum n doctrina recent se subliniaz, n ultimul timp, o serie de acte
normative prevd chiar obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative individuale.
Spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activitii de
soluionare a petiiilor prevede expres obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul
legal al soluiei adoptate iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes
public prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic
petiionarului.

n ce privete condiiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente
sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea i ratificarea. Acestea au valoare
juridic diferit, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar n cadrul aceleiai categorii.
Comunicarea reprezint operaiunea prin care autoritatea emitent a unui act administrativ
individual l aduce la cunotina celui cruia actul i se adreseaz. n unele cazuri chiar anexe ale unor
acte administrative normative se comunic direct celor interesai.
Publicarea reprezint operaiunea prin care un act administrativ ce conine reguli generale i
impersonale, avnd deci un caracter normativ, este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare,
fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.
Dei publicarea caracterizeaz toate actele administrative normative, uneori n practic se public
chiar i acte individuale datorit imposibilitii comunicrii acestor acte ctre toate persoanele
interesate, spre exemplu, lista celor reuii la un concurs, listele electorale etc.
Aprobarea este de regul privit ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se
declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin
ulterioar lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice.
Pe lng aceast aprobare propriu-zis, doctrina a reinut i aa-numitele aprobri
substitutive, adic aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior
acioneaz ntr-un domeniu de raporturi sociale de competena celui ierarhic superior, situaie n care
se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat.
n urm cu 5 ani, a fost adoptat o interesant dar controversat reglementare privind aprobarea
tacit, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite,
aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.486/2003.
Prevederile acestui act normativ se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei
publice, cu o serie de excepii expres prevzute, la care Guvernul, prin hotrre, mai poate aduga i
altele, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate.
Prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice
competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui
serviciu sau exercitarea unei profesii.
n continuare, n noiunea de autorizaie sunt incluse i avizele, licenele, permisele, aprobrile
sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii.
O asemenea formulare a fost criticat de doctrin, constatndu-se pe deplin ntemeiat c sunt
asimilate autorizaiilor, care n mod evident sunt acte administrative productoare de efecte juridice,
o serie de operaiuni administrative neproductoare de efecte juridice prin ele nsele, fr nici o
distincie.
Prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat
acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de
lege pentru emiterea respectivei autorizaii.

15

Prin legea de aprobare a ordonanei, textul iniial a fost completat n sensul c, rspunsul negativ
al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege, nu echivaleaz cu
aprobarea tacit.
De aici rezult c, legiuitorul a urmrit s considere tcerea administraiei, atitudinea sa de
pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea n sens pozitiv a lipsei unui rspuns din
partea administraiei publice ctre solicitantul unei autorizaii.

2. 3. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice dau natere, modific sau sting raporturi
juridice, deci produc efecte juridice.
Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise n scopul de a produce efecte juridice, adic n
vederea crerii, modificrii sau stingerii (ncetrii) anumitor raporturi juridice.
Pentru fundamentarea forei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumia
de legalitate, prezumie relativ aflat la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atta
vreme ct actul administrativ se aplic, se prezum c acesta a fost emis cu respectarea tuturor
condiiilor de fond i de form prevzute de lege.
Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumia de legalitate este de dou feluri:
prezumie relativ de legalitate i prezumie absolut de legalitate. Prezumia de legalitate este
relativ, iuris tantum, n cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vtmai n
drepturile sau n interesele lor legitime, urmnd ca instanele judectoreti s cerceteze legalitatea lor.
Prezumia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se cu probe c actul
administrativ este ilegal.
n mod cu totul excepional, exist i o prezumie absolut de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu
poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalitii actului care beneficiaz de o astfel de
prezumie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i anume: prezumia de
autenticitate i prezumia de veridicitate.
Prin prezumia de autenticitate se nelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi
considerat c provine n mod real de la organul evocat prin forma sa exterioar.
Prin prezumia de veridicitate se nelege calitatea actului administrativ de a corespunde
adevrului.
Fora juridic a unui act administrativ este dat de locul pe care l ocup organul emitent n
sistemul organizrii administraiei publice precum i de natura organului respectiv. Deci, actele
administrative au o for juridic diferit ntre ele nsele, n concordan cu principiul ierarhiei actelor
normative.
Distinct de fora lor juridic, care reprezint puterea cu care actele produc efecte, adic sunt
obligatorii n executare, actele administrative avnd o form scris beneficiaz i de o for probant,
ce reprezint puterea lor de a constitui o dovad despre cele constatate prin act.
Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice emise n realizarea puterii publice se
caracterizeaz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil prin regula executrii din oficiu. Astfel, ca
act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat i produce efectele pe care
le-a urmrit autoritatea administrativ prin emiterea lui.
n ce privete coninutul obligativitii actelor administrative, trebuie fcut distincie ntre
obligaia de executare, pe de-o parte i obligaia de respectare sau opozabilitate, pe de alt parte.
Obligaia de executare nu constituie n general o obligaie numai n sarcina unui singur subiect de
drept, ci se ntinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refer actul administrativ.
Astfel, atunci cnd actul administrativ este normativ, obligaia de
18

executare se ntinde la toate subiectele care n prezent sau n viitor, intr n condiiile prevzute de
ipoteza cuprins n normele sale, aceast obligaie fiind n general, continu. n cazul n care actul
administrativ are caracter individual, efectele juridice se ntind numai la acele subiecte prezente, care
sunt precis determinate de act.
Obligaia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare a
efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel c se ntinde i la alte subiecte
dect acelea obligate la executare.
n cazul n care obligaia ce rezult din act nu este executat de bun voie, cel ndreptit poate
cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului de putere respectiv, fr a mai fi
necesar nvestirea actului cu titlu executor.

n ce privete momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte
cuvinte momentul de la care actul administrativ intr n vigoare, n doctrin s-a fundamentat teza
potrivit creia, acesta este considerat momentul publicrii pentru actele administrative normative i
momentul comunicrii pentru actele administrative individuale.
ntr-o formulare mai cuprinztoare, actele juridice, deci i administrative, produc efecte juridice de
la data aducerii la cunotina celor crora li se adreseaz. Acestora nu li se poate pretinde o anumit
conduit dac nu au cunoscut coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune a subiectelor
de drept. Din modul n care aceast regul este neleas i aplicat decurg o serie de consecine
juridice n ce privete obligaia de executare.
Precizarea constitu ional actual introdus prin legea de revizuire potrivit c reia, legea intr n
vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei, corespunztor
art.78 a nscut vii controverse privitoare la momentul intrrii n vigoare a tuturor actelor administrative
normative.
Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative modificat prin Legea nr.189/2004 i republicat ulterior, termenul de 3 zile se calculeaz
pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I i expir la
ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodat se prevede c, momentul intrrii n vigoare a
hotrrilor Guvernului, a actelor normative ale autoritilor administrative autonome precum i
a ordinelor, instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei publice
centrale de specialitate este cel al publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n
cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s
se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n
vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text.
n spiritul art.78 din Constituia republicat, legile i ordonanele adoptate de Guvern n baza unei
legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii iar n spiritul art.115 alin.(5) din
Constituia republicat, ordonanele de urgen intr n vigoare de la data publicrii, sub condiia
depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, conform art.11 din Legea nr.24/2000.
Potrivit art.81 din aceeai lege, n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de
autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr.215/2001,
prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj.
n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active i nu
retroactive.
De la aceast regul exist i unele excep ii cum ar fi: actele administrative cu caracter
retroactiv adic acele acte care constat existena sau ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat
natere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistena lor. Din categoria acestor acte fac parte:
actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice
19

de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data emiterii actului de desfiinare; actele
administrative normative interpretative care eman de la aceeai autoritate care a emis actul
interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioar i care au efect retroactiv de la data aplicrii
actului interpretat; actele administrative jurisdicionale care au efect retroactiv deoarece se
recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului.
De la regula intrrii in vigoare a actelor administrative mai sus evocat, fac excepie evident i
actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii sau dup caz,
publicrii.

2. 4. Metodologia elaborrii actelor administrative normative

Problematica intrrii n vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstracie de
metodologia elaborrii acestora, fiind o consecin fireasc a aplicrii unor norme de tehnic
legislativ, prin care se urmrete asigurarea sistematizrii, unificrii i coordonrii legislaiei precum
i coninutul i forma juridic a fiecrui act normativ.
Astfel, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.24/2000, normele de tehnic legislativ sunt obligatorii la
elaborarea proiectelor de lege de ctre Guvern i a propunerilor legislative aparinnd deputailor,
senatorilor sau cetenilor, n cadrul exercitrii dreptului la iniiativ legislativ, la elaborarea i
adoptarea ordonanelor i hotrrilor Guvernului, precum i la elaborarea i adoptarea actelor
normative ale celorlalte autoriti cu asemenea atribuii.
n plus, potrivit art.3 alin.(2) din aceeai lege, normele de tehnic legislativ se aplic n mod
corespunztor, i la elaborarea i adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni i de alte acte normative

emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum i la

elaborarea i adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile administraiei publice locale.
n ce privete specificul elaborrii i adoptrii hotrrilor Guvernului, acesta rezid n
respectarea, n plus, fa de cele artate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea i
funcionarea Guvernului, a unor ordonane i a unor hotrri de Guvern care sunt izvoare formale ale
Legisticii formale.
Totodat, potrivit art.4 din Legea nr.24/2000, actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia
lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoriile de acte
normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia
Romniei, republicat, i prin celelalte legi. Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor
sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor care le ordon.
Textul legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje
obscure sau echivoce, s nu conin termeni cu ncrctur afectiv, iar forma i estetica exprimrii
nu trebuie s prejudicieze stilul juridic, precizia i claritatea dispoziiilor.
Totodat, Legea nr.24/2000 conine dispoziii speciale privind integrarea proiectului n ansamblul
legislaiei, unicitatea reglementrii n materie precum i evitarea paralelismelor.
Prevederi speciale sunt consacrate motivrii proiectelor de acte normative, prin note de
fundamentare pentru ordonane i hotrri ale Guvernului i respectiv, referate de aprobare pentru
celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi i notele de fundamentare pentru
ordonane i hotrri ale Guvernului trebuie s se publice mpreun cu actul normativ n cauz n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau s se prezinte pe Internet de ctre autoritatea emitent.
n sfrit, actele normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit pentru
reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin Constituie i prin lege i numai n
domeniile n care acestea au atribuii legale.
Dac toate aceste precizri la care se pot aduga i altele se constituie ntr-o veritabil codificare
a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, n schimb, n ce privete actele
administrative individuale, exist doar dispoziii disparate n unele acte normative, ce ar trebui
unificate.
n ce privete ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie fcut
distincie ntre actele administrative normative care n principiu produc toate categoriile de efecte, fiind
i izvoare ale dreptului i actele administrative individuale care se prezint n principiu ca fapte juridice
ce dau natere la raporturi de drept administrativ dar i la alte categorii de raporturi.
n ce privete efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate i de alte norme de
drept dect cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adopia este supus unui regim juridic mixt,
de drept administrativ i de dreptul familiei.
Raporturile juridice ce au luat natere pe baza actelor administrative pot s nceteze fie ca urmare
a interveniei unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevzute de
lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.
Astfel, n ce privete ncetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice
pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care de regul se face de organul emitent, de autoritatea
ierarhic superioar sau de instanele judectoreti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau
anulare.
Totodat, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia.
Astfel, obligaia de executare a actului administrativ poate nceta, ca orice obligaie prin
ndeplinirea ei. Este necesar, totui, ca aceast ncetare s fie prevzut n mod expres: de un alt act
administrativ cu cel puin aceeai for juridic, de lege sau de o hotrre judectoreasc.

Capitolul III
Modalitile de ieire din vigoare a actelor administrative
3. 1. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea reprezint operaia de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de
un act juridic.
Suspendarea actelor administrative este o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine ns n
cazuri de excepie, n situaii limit.
Ea are n vedere fie ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice (ceea ce nseamn c
actul era n vigoare) fie amnarea temporar a producerii de efecte juridice.

Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesar n mai multe situaii cum ar fi:
contestarea legalitii de ctre un cetean, o organizaie nestatal sau o autoritate public;
schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului cu implicaii asupra oportunitii actului;
necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise ulterior;
aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o abatere administrativ, clarificarea unor
ndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului.
Orict de mare ar fi sfera acestor cauze, ele nu pot transforma suspendarea ntr-o regul a
regimului juridic aplicabil actelor administrative asemeni revocrii.
Astfel, suspendarea se deosebete de revocare sub mai multe aspecte:
n primul rnd, revocarea apare ca o regul, n timp ce suspendarea reprezint o operaie
excepional.
n al doilea rnd, revocarea se dispune cnd exist certitudinea c actul este ilegal, inclusiv sub
aspectul oportunitii, pe cnd suspendarea intervine cnd exist un dubiu n privina legalitii,
inclusiv sub aspectul oportunitii.
n al treilea rnd, revocarea atrage ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice, pe cnd
suspendarea determin doar ncetarea temporar a acestor efecte.
Fa de aceast poziie tradiional din doctrina administrativ, n realitate, analiza evoluiei
practicii administrative i a jurisprudenei administrative din ultimii ani demonstreaz faptul c, n timp
ce situaiile de revocare a actelor administrative sunt destul de rare, n cazul aciunilor n contencios
administrativ sunt tot mai des ntlnite cazurile n care reclamantul o dat cu introducerea aciunii de
anulare a actului administrativ vtmtor introduce i o cerere de suspendare n condiiile stabilite de
Legea contenciosului administrativ.
Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni n urmtoarele situaii: a). de
drept : n baza unei dispoziii legale sau chiar constituionale; b). n baza unui ordin al unui
organ ierarhic superior; c). n baza hotrrii de "retractare vremelnic" de ctre organul
emitent; d). n baza unei hotrri judectoreti sau a unei ordonane a Ministerului Public.
n esen, suspendarea poate fi dispus prin act juridic dar poate fi i opera legiuitorului, ope
legis.
n ce privete prima situaie de suspendare, vom reine n primul rnd, prevederea art.123 alin.5
din Constituia republicat, potrivit creia, introducerea aciunii prefectului n instana de contencios
administrativ, mpotriva unui act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care
consider actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului.
Un alt exemplu de suspendare n temeiul legii, ni-l ofer Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind
regimul juridic al contraveniilor care stabilete expres c, plngerea contravenientului mpotriva
procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii atrage suspendarea
executrii actului de sancionare.
De asemenea, Legea nr.554/2004, actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a
fost modificat i completat prin Legea nr.262/2007 consacr n raport cu vechea lege din 1990, o
reglementare mai ampl instituiei suspendrii executrii actului atacat, prevznd expres c
cererea de suspendare poate s intervin o dat cu declanarea procedurii prealabile, pn la
pronunarea instanei de fond, ea urmnd s fie rezolvat de urgen i cu precdere, cu citarea
prilor. Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu
recurs n termen de 5 zile de la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare.
n plus, mai precizeaz legiuitorul organic, cnd n cauz este un interes public major, de natur a
perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
Pentru a nltura o practic ce se formase la nivelul instanelor de contencios administrativ, de
soluionare a cererii de suspendare, cu renunarea la introducerea ulterioar a aciunii n anularea
actului administrativ, Legea nr.262/2007 a introdus precizarea potrivit creia, n situaia n care
persoana vtmat nu introduce aciunea n anularea actului n termen de 60 de zile, suspendarea
nceteaz de drept i fr nicio formalitate.
O dispoziie expres n Legea contenciosului administrativ este consacrat situaiei n care
solicitarea suspendrii executrii actului administrativ unilateral este cerut de reclamant prin aciunea
principal.
Potrivit doctrinei, chiar autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic superioar pot suspenda actele
administrative emise dac exist dubii cu privire la legalitatea acestora.
Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative ale
organelor de deinere i executare a pedepselor.

Spre deosebire de anularea i revocarea actelor administrative care, dup cum vom vedea,
opereaz n cazul n care actele sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine n situaia n care
exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.
Prin urmare, efectele suspendrii vor nceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea lui n
vigoare, ca urmare a stabilirii legalitii lui.

3.2. Revocarea actelor administrative

n ce privete revocarea, aceasta reprezint operaia juridic prin care organul emitent al
unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act.
Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare.
Pe aceeai linie de idei, revocarea este privit ca operaiunea juridic ce poate consta n dou
forme de exprimare: retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de autoritatea emitent i
revocarea propriu-zis, atunci cnd desfiinarea actului se face de ctre autoritatea ierarhic superioar
celei emitente. Evident, n aceast din urm situaie, este necesar s existe o astfel de autoritate
ierarhic superioar, avnd n vedere actuala organizare a administraiei publice, caracterizat mai
degrab prin lips de subordonare ntre autoriti.
Revocarea reprezint deci, un caz particular al nulitii dar n acelai timp, i o regul, un
principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative.
Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezult att din art.21 i ct i din art.52
din Constituia republicat, precum i din dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea
nr.554/2004 care menine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin
Legea nr.29/1990, vechea lege n materie.
Astfel potrivit art 7 alin.(1) din actuala lege a contenciosului administrativ, astfel cum a fost
modificat prin Legea nr.262/2007, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim,
printr-un act administrativ individual, trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii
ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului,
revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.
Prin aceast procedura prealabil, legiuitorul a fundamentat dreptul administraiei de a reveni
oricnd asupra actului emis.
Principiul revocrii actelor administrative a devenit o constant a dreptului public romnesc,
fiind unanim admis de toi specialitii, recunoscut de practicienii din administraia public dar
neprevzut expres, ca atare, n vreun text de lege. Este motivul pentru care, n doctrina actual a fost
subliniat necesitatea consacrrii sale n viitorul Cod de procedur administrativ, aflat n faza de
proiect, la nivelul Guvernului, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice i ar oferi un criteriu
sigur pentru practica administrativ i judectoreasc.
Dei aparent simpl, revocarea ridic unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaiei efectelor
juridice deja produse pn atunci sau cea a consecinelor juridice ale efectelor produse, n raport de
cauzele care au determinat-o.
n ce privete condiiile n care trebuie dispus revocarea, vom reine c, aceasta trebuie dispus
printr-un act cu cel puin aceeai for juridic cu a actului revocat, cu respectarea procedurii de
emitere i cu admiterea posibilitii unei aciuni n instana de contencios administrativ. Ea trebuie
motivat. De la aceast regul, pot apare excepii, n cazul n care, dup ce actul a fost emis, au
intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare urmnd s
respecte noile norme procedurale.

Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiiilor generale de legalitate ale actului
administrativ, dar n mod special a condiiei specifice referitoare la oportunitate.
Autoritatea emitent a unui act administrativ poate nu doar s-l revoce dar i s-l modifice.
Modificarea actelor administrative poate fi fcut de autoritatea emitent dar i de alte autoriti
publice, cum ar fi autoritatea ierarhic superioar sau instana judectoreasc competent, potrivit legii.
n analiza acestei chestiuni trebuie fcut distincie dup cum este vorba despre acte
administrative de autoritate normative sau individuale. Astfel, actele administrative normative pot fi
modificate de regul de ctre autoritatea emitent, dar n condiiile legii i de ctre instana
competent.
Modificarea de ctre instana competent intervine n aplicarea prevederii din Legea
contenciosului administrativ potrivit creia, instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s
anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ...".
Actele administrative individuale pot fi modificate n principal, de autoritatea emitent, iar n
secundar, de autoritatea administrativ ierarhic superioar precum i, n condiiile legii, de instanele
judectoreti, n acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiai dispoziii din Legea contenciosului
administrativ.
La modificarea actelor administrative individuale, trebuie s se in seama ns, de principiul
drepturilor ctigate, astfel nct, dup modificare, s nu se creeze o situaie mai rea celui cruia actul
i se adreseaz.
Revenind la revocare, cauzele acesteia pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii
actului administrativ.
Actele administrative normative sunt ntotdeauna i oricnd revocabile.
Actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de
excepii:
a). actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii; b).
actele administrative cu caracter jurisdicional;
c). actele administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul
administrativ;
d). actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale; e). actele administrative
care au dat natere la contracte civile (n sensul larg al termenului); f). actele administrative emise ca
urmare a existenei unor contracte civile; g). actele administrative care dau natere la drepturi
subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii;
h). actele administrative care au fost executate material.
Deoarece prima categorie se subnelege, iar celelalte trei vor fi abordate n contextul cercetrii
altor instituii cu care au direct legtur, ne ocupm n continuare de ultimele patru excepii, cu
precizarea c acestea sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din
voina legiuitorului.
Exceptarea actelor administrative care au dat natere la contracte civile are n vedere
raporturile dintre dreptul administrativ i dreptul civil, fiind unul din aspectele eseniale ale acestei
corelaii.
n doctrin au fost identificate dou ipoteze: prima, n care contractul civil se ncheie pe baza unui
act administrativ prealabil ntre doi particulari sau ntre un particular i o instituie public i a doua, n
care contractul civil se ncheie pe baza unui act administrativ prealabil ntre dou autoriti ale
administraiei publice sau ntre o astfel de autoritate i o instituie public.
n prima ipotez, contractul ncheiat pe baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale
judectoreasc, actul administrativ fiind irevocabil iar n a doua ipotez, principiul irevocabilitii
opereaz numai dac autoritile administraiei publice, respectiv autoritatea
24

administrativ i instituia public nu sunt subordonate aceleiai autoriti administrative ierarhic

superioare.
n ce privete ns prima ipotez, n doctrin exist i o analiz mai nuanat, potrivit creia n
unele situaii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea
acestor situaii se va face de la caz la caz, n concret, inndu-se cont de litera i spiritul legii. O
asemenea poziie pornete de la premisa c, n realitate, contractul civil nu este dect un instrument
juridic de realizare a sarcinilor organului administraiei publice de la care provine actul administrativ,
act pe care "s-a grefat" contractul civil, contractul comercial, contractul individual de munc etc.
Prin urmare, capacitatea de drept civil a prilor contractante este "subordonat" capacitii de
drept administrativ a organului emitent.

21

Este de fapt, problema prioritii ntre cele dou exigene: sigurana persoanelor particulare n viaa
juridic, i implicit n raporturile nscute pe baza unui act administrativ i interesul public pe care l are
de aprat administraia public. Admind "prioritatea administrativului", trebuie s admitem i dreptul
"particularului" de a ataca n contencios administrativ, actul de revocare.
Aceast categorie de acte exceptate de la principiul revocabilitii se impune a fi regndit n
raport cu noua prevedere a actualei reglementri n domeniul contenciosului administrativ, care
stabilete posibilitatea autoritii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a solicita instanei
anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a
produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, dac a fost sesizat prin
cererea de chemare n judecat, i asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului
administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse de acestea. Aciunea poate fi
introdus n termen de un an de la emiterea actului [art.1 alin.(6) din Legea nr.554 cu modificrile i
completrile aduse prin Legea nr.262/2007].
O alt excepie de la excepie o reprezint i actele administrative de numire n funcii publice din
administraia central.
Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la principiul
revocabilitii, actul administrativ fiind n aceast situaie "un instrument juridic" strict necesar pentru
executarea contractului civil nsui.
Actul administrativ nu poate fi desfiinat dect o dat cu contractul i pe cile prevzute de lege n
acest scop, nu ns i printr-o revocare din partea organului administraiei publice. Sunt situaiile n
care contractul civil preexist legal ntre subiecte de drept, care nu fac parte din sistemul
"administrativ" al organului ce trebuie s emit actul.
Actele administrative care au dat natere la drepturi subiective garantate de lege prin
stabilitate ca acte exceptate se disting dup cum dreptul subiectiv apare n sfera unui raport juridic
administrativ, respectiv, a unui raport juridic civil. n prima categorie intr certificatele de natere,
crile de identitate, diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior etc.
Svrirea unor operaii de fraudare a legii de ctre beneficiarii unor astfel de acte va putea atrage
ns, ilegalitatea actului, ducnd implicit, la posibilitatea revocrii sale.
n cazul drepturilor subiective civile, legea a neles s le ocroteasc n mod special, exceptnd
actul administrativ ce st la baza lor de la principiul revocabilitii, deoarece ele presupun angajarea
beneficiarului la cheltuieli importante.
Actele care au fost executate material n mod evident nu mai pot fi revocate deoarece
desfiinarea lor nu va putea terge efectele materiale deja produse.
Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaiile, care au dat
natere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaii de construire
dup ridicarea cldirii, nu ar mai avea nici o valoare.
n legtur cu revocarea autorizaiilor, trebuie fcut distincie ntre autorizaiile impuse de lege,
care se caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice este obligat s le elibereze la
solicitarea celui interesat dac sunt ndeplinite condiiile cerute de lege i autorizaiile libere, care se
caracterizeaz prin faptul c autoritatea administraiei publice nu are obligaia de a le elibera, ci poate
s aprecieze oportunitatea emiterii lor.
Astfel, n timp ce prima categorie de autorizaii evocat se bucur de stabilitate mai mare,
deoarece autoritatea competent are obligaia de a le elibera dac cel interesat ntrunete condiiile
cerute de lege, find deci irevocabile, a doua categorie prezint un caracter precar i revocabil tocmai
datorit dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritatea emitent, beneficiarul unei asemenea
autorizaii asumndu-i riscul unor pagube n momentul solicitrii autorizaiei (spre exemplu,
autorizaia de exercitare a unei meserii).
Totodat irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul
revocabilitii nu mai poate fi invocat dac ne aflm n prezena unor acte inexistente, adic a unor
acte care nu au avut nici un moment aparena de legalitate.

3. 3. Anularea i inexistena actelor administrative

Principiul legalitii, principiu fundamental aplicabil administraiei publice impune stricta
respectare a dispoziiilor constituionale, legale i a tuturor actelor normative cu for juridic
superioar, de ctre autoritile administraiei publice.
n dreptul administrativ, ramur a dreptului public, problema nulitii actelor pe care le adopt sau
le emit autoritile administraiei publice i conductorii acestora se pune oarecum n ali termeni dect
n dreptul privat, n primul rnd, datorit existenei mai multor categorii de interese i anume: interesul

general, statal, interesul local, al judeelor, oraelor i comunelor precum i interesul individual, adic
interesul persoanelor fizice i persoanelor juridice de drept privat, adic al celor administrai.
Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze. Uneori ea declar inexistena
actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fa de anumite persoane.
Astfel, nclcarea prevederilor legale atrage sancionarea activitii ilegale, n concret, a actului
administrativ, prin anularea sau inexistena sa.
Anularea unui act juridic este definit de regul ca reprezentnd operaia juridic prin care se
dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta.
n doctrina interbelic s-a conturat o teorie a nulitilor, nuanat, bazat pe gravitatea
ilegalitilor dar i pe diferitele interese aflate n joc.
Fa de preocuprile specialitilor n drept civil i respectiv, n teoria general a dreptului viznd
problema nulitii, n doctrina postbelic, autorii de drept administrativ au cutat s lmureasc
urmtoarele aspecte:
a). posibilitatea admiterii teoriei nulitii absolute i a nulitii relative; b).
posibilitatea admiterii teoriei anulabilitii; c). posibilitatea admiterii teoriei
inexistenei; d). raportul dintre nulitate i revocare.
n ce privete prima problem, rspunsul a fost de regul favorabil, considerndu-se c nulitatea
poate fi absolut sau relativ n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul ilegal sau
de gravitatea viciilor de ilegalitate.
n ce privete teoria anulabilitii, n raport de gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate
ale unui act administrativ, n doctrina postbelic, un autor a susinut c sunt nule acele acte care nu
ntrunesc condiiile eseniale pentru a lua fiin i respectiv, anulabile, actele ce conin nclcri de
mic nsemntate a condiiilor cerute pentru existena lor, i care
26

fr a nceta s fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativ sau judectoreasc. Au fost ns
i autori care au identificat anulabilitatea cu nulitatea relativ.
n prezent, anulabilitatea este definit ca reprezentnd acea form a nulitii actelor administrative
care se aplic, atunci cnd legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu
nerespectarea acesteia.
n ce privete teoria inexistenei, aceasta a fost n mod constant, susinut de doctrina interbelic
i cea postbelic, fiind pe deplin meninut i n doctrina actual.
O problem analizat n doctrina recent privete rspunsul la ntrebarea dac inexistena actului
administrativ reprezint un grad de nulitate sau un alt tip de sanciune a actului administrativ.
n privina raportului dintre nulitate i revocare, unii autori privesc revocarea ca un caz
particular al anulrii, iar ali autori o privesc diferit, ca o instituie de sine stttoare.
Legat de distincia dintre nulitatea n dreptul civil i nulitatea n dreptul administrativ, un autor
identific o serie de deosebiri i anume:
n primul rnd, nulitatea n dreptul administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele
opinii i de neoportunitate (autorul se refer la teza fundamentat de coala de drept public de la
Bucureti, mai sus evocat- subl.ns.), n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenat n general, de
nclcarea legii.
n al doilea rnd, n dreptul administrativ, nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de fond sau de
form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi legale exprese n
acest sens, cum este regula n dreptul civil.
n sfrit, n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale exist unele diferenieri dup
cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, n cazul actelor administrative normative,
nulitatea parial se poate manifesta afectnd numai o parte a actului juridic, adic una sau mai multe
norme care contravin normelor cu for juridic superioar. n ipoteza actelor administrative
individuale este mai greu s se fac o distincie att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial,
deoarece actul este unitar prin existena unei singure cauze i a unui singur obiect, motiv pentru care,
de regul, nulitatea nu poate fi dect total.
Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaz actele administrative nu au toate
aceeai gravitate. n plus, uneori, viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, alteori, numai
celui particular.
Orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc de la realitatea c viciile
care afecteaz legalitatea acestora nu au toate o valoare egal.
Astfel, este firesc s apreciem c, nerespectarea unei reguli de fond are o importan mai mare
dect nerespectarea unei reguli de form, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor
administrative pot fi structurate dup cum ele vizeaz condiii de fond (stabilite prin norme de drept
administrativ material) sau condiii de form (stabilite prin norme de drept administrativ procesual).
23

Prin urmare, de regul, nerespectarea unor condiii de fond privind coninutul actului va atrage
nulitatea absolut a actului administrativ, iar nerespectarea unor condiii de form va determina
nulitatea relativ a acestuia.
Pot exista ns domenii n care nerespectarea unei condiii de form are o importan mai mare
dect nerespectarea unei condiii de fond . Spre exemplu, art.16 din Ordonana Guvernului
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor enumer o serie de meniuni pe care procesulverbal de sancionare a contraveniei trebuie s le cuprind, n mod obligatoriu.
Mai mult, n art.17 sunt indicate meniunile a cror lips se prevede expres c va atrage nulitatea
procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatat i din oficiu. Este vorba despre meniunile privind
numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele
27

contravenientului (iar n cazul persoanei juridice: denumirea i sediul acesteia), fapta svrit i data
comiterii precum i semntura agentului constatator.
Prin urmare, n cazul lipsei acestor meniuni ne vom referi la nulitatea absolut a procesului verbal, n vreme ce necompletarea altor meniuni din cele prevzute n art.16 din Ordonan va atrage
doar nulitatea relativ, ele putnd fi acoperite de organul competent a soluiona plngerea.
Dispoziia coninut n O.G.nr.2/2001 mai sus enunat, oblig la nuanarea nulitii n dreptul
administrativ i fundamentarea unei forme agravante a nulitii i respectiv, unei forme mai uoare,
chiar i atunci cnd este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter procedural. Sunt aspecte
care ndreptesc s se susin att o teorie a delimitrii nulitii n absolut i relativ, ct i o teorie a
divizrii ei n nulitate i anulabilitate.
Nulitatea absolut intervine cnd se ncalc o condiie de legalitate de mare importan,
stabilit n concret, n funcie de dispoziiile normelor juridice care contureaz regimul juridic al
actului administrativ n discuie.
Anulabilitatea (nulitatea relativ) intervine pentru nerespectarea unei condiii de legalitate
de mic importan.
n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu (a unui Cod de procedur administrativ) suntem de
prere c o distincie a nulitii actelor administrative n nulitate absolut i anulabilitate nu se poate
face dect pentru acele materii n care exist precizri exprese ale legii (cum ar fi art.17 din O.G.
nr.2/2001).
Dincolo de asemenea prevederi exprese, distincia dintre nulitatea absolut i nulitatea
relativ nu are nici o relevan practic, putnd fi susinut i "teoria unicitii nulitii".
Pe aceeai linie de idei, n doctrin s-a mai artat c, nulitile iau, n general, aspectul nulitilor
absolute deoarece i gsete aplicarea principiul sesizrii din oficiu i anularea poate fi hotrt
oricnd, nici un termen de prescripie nu limiteaz controlul legalitii exercitat de autoritatea
administrativ emitent i cea ierarhic superioar.
n doctrina mai recent, un autor are o poziie mai nuanat, apreciind c, o distincie mai clar
ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ ar trebui fcut i n dreptul administrativ, pentru a se da
posibilitatea oricrei persoane interesate s cear constatarea nulitii actelor administrative prin care
se ncalc normele legale imperative i implicit interesul public.
Aceast poziie este argumentat cu soluii din practica judectoreasc bazate pe texte legale
existente, autorul considernd c aceast distincie mai clar ntre nulitatea absolut i nulitatea
relativ ar trebui fcut cel puin sub aspectul cauzelor care determin cele dou tipuri de nuliti i al
persoanelor ndreptite s le evoce n faa instanelor.
O alt problem n materia nulitii actelor administrative, deja enunat, pornete de dispoziia
Legii contenciosului administrativ, potrivit creia instana poate decide anularea total sau parial
a unui act administrativ.
n ce privete anularea parial a unui act administrativ, n doctrin se susine c, aceasta este n
principiu posibil, dar numai dac "partea" din act care a fost anulat nu are o legtur organic i
intrinsec cu celelalte dispoziii din act, care pot avea o existen de sine stttoare i se pot aplica n
forma n care au fost adoptate chiar i n lipsa dispoziiilor care au fost anulate, altfel organul
competent trebuie s ia msura anulrii totale a actului administrativ, deoarece aceast msur
intervine implicit prin imposibilitatea aplicrii prii din act care nu a fost anulat expres. Alta este
situaia n cazul n care actul administrativ nu prezint nici mcar umbra unei aparene de legalitate, el
aprnd n mod manifest ca ilegal, caz n care ne referim la inexistena acestuia.
Teoria actelor juridice inexistente a aprut n doctrina juridic francez, n a doua jumtate a
secolului al XlX-lea, n legtur cu actele de stare civil, n special cu cele de cstorie.

Actele administrative inexistente, departe de a se bucura de o prezumie de legalitate, sunt lovite

de vicii att de vizibile, nct nimeni nu le poate atribui nici mcar un moment caracterul de acte
juridice obligatorii.
n cazul actelor administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate,
nclcarea legii fiind att de evident nct oricine o poate sesiza.
Cu alte cuvinte, viciul ilegalitii afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia
de legalitate "ab initio", astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin.
Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat s se supun dispoziiilor cuprinse ntr-un astfel de act, mai
mult, punerea n executare a actului inexistent de ctre organele administraiei publice apare ca o cale
de fapt (i nu de drept) care atrage rspunderea administraiei publice, respectiv a funcionarilor
pentru pagubele cauzate.
S-ar prea, la prima vedere, c noiunea de inexisten sugereaz lipsa oricrui efect juridic.
Limitele prezumiei de legalitate nu pot fi stabilite n mod abstract, ci n funcie de situaia de fapt,
n fiecare caz n parte.
Ca regul a regimului juridic al inexistenei actelor administrative trebuie admis dreptul subiectelor
destinatare ale actului administrativ de a se apra n faa oricrei autoriti publice prin invocarea
inexistenei.
Corespunztor acestui drept, trebuie admis existena obligaiei autoritilor respective de a
constata, utiliznd prerogativele de putere public de care dispun, inexistena actului administrativ.
n doctrina francez, actele inexistente sunt analizate la categoria actelor necreatoare de drept,
inexistena fiind calificat a fi "mai grav dect nulitatea absolut" iar n jurisprudena Consiliului de
Stat, actul inexistent este calificat ca fiind "actul cu efecte nule" sau "actul nul i neavenit".
n dreptul administrativ, raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre deosebire de
dreptul civil, un mare interes practic.
ntr-adevr, n baza prezumiei de legalitate, ce caracterizeaz actele administrative, acestea sunt
executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor.
n cazul inexistenei, prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat, prezumia este
nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena de legalitate i fiind lipsit de
caracterul executoriu.
La ora actual, inexistena a devenit chiar o instituie de ordin constituional dac
'

avem n vedere dispoziiile art.100 alin.1 referitoare la decretele Preedintelui, considerate

inexistente n cazul nepublicrii i respectiv, ale art. 108 alin.4 referitoare la actele Guvernului,
considerate de asemenea, inexistente n cazul nepublicrii, cu excepia hotrrilor Guvernului cu
caracter militar care se comunic numai instituiilor interesate.
n ce privete organele competente s constate aceste modaliti de ncetare a producerii de
efecte juridice de ctre un act administrativ, competena de a constata nulitatea unui act administrativ
revine organului ierarhic superior (n baza dreptului de control de care dispune acesta, n virtutea
raportului de subordonare) precum i instanelor judectoreti, n principal, celor de contencios
administrativ.
Ministerul Public prin reprezentanii si poate de asemenea anula, actele ilegale ale organelor
administrative de cercetare i urmrire penal, respectiv, ale organelor de administrare a locurilor de
deinere i executare a pedepselor.
Inexistena poate fi constatat de orice subiect interesat, ceea ce nseamn c prezumia de
legalitate este nlturat i actul nu are nici mcar aparena de de legalitate, fr s se pun nici un
moment problema caracterului su executoriu.
O chestiune care prezint att un interes teoretic ct mai ales, unul practic se refer la efectele
juridice care s-au produs pn la data constatrii, n tot sau n parte, a nulitii unui act administrativ.
Astfel, n ce privete efectele nulitii, indiferent care organ pronun nulitatea, cauzele pronunrii
acesteia nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act
administrativ s fie legal emis iar ulterior s devin ilegal.
De aceea, anularea are de regul, efect retroactiv, actul de anulare stingnd efectele actelor
anulate. Vor putea fi terse ns doar efectele juridice, nu i faptele materiale deja svrite.
Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost
condiionate sub aspectul legalitii, de existena acestuia.

Capitolul IV Contractele
administrative

25

4. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative

Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelic, administraia acioneaz n unele cazuri i prin
acte contractuale pe care le ncheie cu particularii. Astfel sunt contractele de cumprare i vnzare,
contractele de nchiriere sau arendare, contractele de locaiune de servicii, mprumuturile, donaiile
etc. Aceste contracte sunt supuse n principiu, Codului civil. Unele din contractele ncheiate de
administraie urmresc ns satisfacerea unui interes general sau buna i regulata funcionare a
serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.
Contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora n vederea satisfacerii
unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceast cauz regimului administrativ sunt
contractele de drept public sau contractele administrative. Aa de exemplu sunt considerate
contracte administrative, concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul
de lucrri publice etc.
Regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin
forme speciale necesare pentru ncheierea lor precum i prin principii speciale cu privire la
executarea lor.
Teoria contractelor administrative s-a format n dreptul francez modern, ca o creaie a
jurisprudenei Consiliului de Stat, preluat i dezvoltat ulterior de doctrina administrativ francez.
n stabilirea noiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut n
vedere competena Consiliului de Stat, ca instan de contencios administrativ, n judecarea litigiilor
dintre particulari i administraia public.
Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative const n faptul c regulile de ordin
tehnic privitoare la ncheierea, executarea i desfiinarea acestora sunt n mare parte, diferite de
regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta.
Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt ns cu totul diferite de regulile dreptului
privat. "Exist principii de justiie i echitate, care domin toate contractele, de orice natur ar fi ele, de
drept public sau privat. Aceste principii decurg din cteva idei fundamentale precum: cuvntul dat
trebuie respectat; acela care comite o culp trebuie s-i suporte consecinele, clauzele unui contract
trebuie interpretate i executate n mod raional, dup intenia comun a prilor etc."
n doctrina francez actual, contractul administrativ este definit ntr-o concepie, ca fiind contractul
ncheiat de o persoan public i identificat prin intermediul unui criteriu alternativ

i anume: prezena clauzelor exorbitante sau participarea cocontractanilor la executarea aceluiai

serviciu public.
ntr-o formulare mai sintetic, contractul administrativ reprezint contractul ncheiat de una sau mai
multe persoane publice i supus unui regim de drept public.
Natura administrativ a contractului poate fi decis, potrivit doctrinei franceze, n trei moduri: de
legiuitor, ori de cte ori acesta consider c regimul administrativ este mai potrivit dect regimul de
drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvat; de anumite jurisdicii (administrative) care
pot stabili c regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract precum i prin acordul de
voin al prilor.
n Romnia, teoria contractelor administrative a aprut i s-a dezvoltat o dat cu dezvoltarea
raporturilor juridice dintre administraie i ntreprinztorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea
unor lucrri publice sau servicii publice. Marii specialitii din perioada interbelic au ntmpinat-o ns
cu unele rezerve.
lnexistena unor instane speciale de contencios administrativ n Romnia, a conferit particulariti
specifice teoriei contractelor administrative.
Astfel, pn la adoptarea Constituiei din 1948, n doctrina de drept public romneasc au fost
susinute trei mari opinii:
a). de acceptare a teoriei contractelor administrative, n sens restrns; b). de
respingere a oricrei teorii a contractelor administrative; c). de acceptare a
teoriei contractelor administrative, n sens larg.
Prima opinie pornete de la ideea conform creia, concesiunea este un contract de drept public,
un contract de serviciu public sau pur i simplu, un contract administrativ propriu-zis. Regimul juridic
special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz prin forme speciale necesare
pentru ncheierea lor (caiete de sarcini, licitaii, aprobri din partea unor autoriti publice etc.) precum
i prin principii speciale cu privire la executarea lor.
Au fost identificate urmtoarele caracteristici ale contractelor administrative: ele sunt acele
contracte ncheiate de administraie n legtur cu funcionarea serviciilor publice administrative, ce se
deosebesc de contractele de drept privat prin faptul c sunt guvernate de regulile dreptului public;
pentru ca contractul s aib caracter administrativ trebuie ca prile contractante s consimt ca
contractul respectiv s fie supus regimului de drept public iar judecata litigiilor privitoare la aceste
contracte este de competena instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie,
prile putnd chiar prin clauzele contractului s stipuleze o asemenea competen.
Adepii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizrii actelor administraiei n acte de autoritate
i acte de gestiune.
Potrivit acestei teorii, statul se manifest n dreptul public nu doar sub form de stat suveran, ci i
n calitate de stat - persoan juridic, subiect de drepturi i obligaii, asemeni oricrui particular. Spre
deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral,
contractual, cci el const ntr-un acord de voine, motiv pentru care mbrac ntotdeauna forma
obinuit a actelor contractuale din dreptul privat.
Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de contract ncheiat de
autoritile administraiei publice, ca un act mixt, o combinaie de dispoziii regulamentare i de
contract, ntr-o concesiune existnd i clauze contractuale i clauze regulamentare.
Potrivit, celei de-a treia orientri, mai puin rspndit, toate contractele ncheiate de administraiile
publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de drept public.
Dei doctrina primelor dou decenii de dup rzboi s-a dovedit refractar acestei teorii, termenul a
continuat s circule, iar ncepnd cu anii 1970, profesoara Valentina Gilescu a fundamentat teoria
contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibil cu realitile
31

epocii, exemplificnd cu contractul de specializare universitar, pe baza dispoziiilor Legii

nvmntului din acea vreme. Ulterior, teoria contractelor administrative a fost preluat i dezvoltat
i de ali autori.

3.2. Definiia i trsturile contractului administrativ

n doctrina actual, contractul administrativ este definit ca reprezentnd un acord de voin, dintre
o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de-o parte i alte subiecte de drept,
pe de alt parte, prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu
public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de
putere public.

n prezent, pot fi identificate urmtoarele trsturi principale ale contractului administrativ:

a). reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept
autorizat de o autoritate a administraiei publice, pe de-o parte i un particular, pe de alt parte;
b). presupune efectuarea de lucrri, prestarea de servicii etc., de ctre particular, n schimbul unei
pli;
c). prile trebuie s accepte unele clauze de natur regulamentar stabilite prin lege sau n baza
legii, prin Hotrre a Guvenului;
d). autoritatea administraiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect
altei autoriti a administraiei publice, iar particularul le poate ceda la rndul su, doar cu acordul
administraiei publice;
e). cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu i-a ndeplinit din culp, obligaiile
contractuale ori cnd executarea devine prea mpovrtoare pentru particular, autoritatea
administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul;
f). prile au neles c se vor supune unui regim de drept public;
g). soluionarea litigiilor revine instanelor de contencios administrativ.

3. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative

n ce privete regimul juridic aplicabil contractelor administrative, acesta mprumut unele
caractere din dreptul privat, cum ar fi, condiiile de validitate ale contractului, dar se distinge prin dou
elemente eseniale i anume: se bazeaz pe inegalitatea juridic a prilor iar autoritatea public,
parte n contract, nu dispune de o libertate de voin identic cu cea reglementat de dreptul privat.
Competena autoritilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinat de lege,
este circumscris realizrii interesului general i din acest motiv, ea este expres determinat.
Contractul administrativ urmrete o mai bun funcionare a serviciului public, subliniaz un alt
autor, tot n ideea de a evidenia distincia dintre contractele administrative i cele civile i comerciale,
la baza crora se afl, principiul egalitii prilor contractante, i de aceea nu presupune un echilibru
perfect de interese, autoritatea administrativ contractant urmrind interesul colectivitii.
Astfel, administraia public i exprim voina ca i cum aceast voin ar fi superioar celei a
particularului, ar fi mai "respectabil".
n cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces ce
rezult din negocierea dintre prile contractante, deoarece una din pri -administraia -stabilete n
mod unilateral coninutul clauzelor, iar cealalt le poate doar accepta sau refuza n bloc.
Legat de executarea contractului administrativ, se disting dou reguli i anume: pe de-o parte,
administraia dispune n raport cu prile contractante de prerogative fr echivalent n contractele de
drept privat iar pe de alt parte, inegalitatea ce decurge din prerogativele conferite prilor n cursul
executrii contractului are o limit de ordin financiar, n sensul c prile contractului beneficiaz de
garanii n raport cu administraia pe care dreptul privat le ignor.
n doctrina actual sunt analizate ca reprezentnd contracte administrative, contractul de achiziii
publice, contractul privind achiziii publice prin licitaii electronice i mai ales contractul de
concesiune.
Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementri speciale care le stabilesc regimul juridic
aplicabil i care, pentru soluionarea conflictelor aprute n executarea lor, trimit de regul, la instana
de contencios administrativ.
Totodat, n doctrina actual, unii autorii se refer la contractele administrative identificndu-le cu
actele administrative de gestiune, pe care le cerceteaz distinct de actele administrative de
autoritate.
Potrivit unei teze fundamentate n doctrina interbelic, actele juridice pe care serviciile publice
administrative (organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public)
le ncheie n exercitarea dreptului lor de administrare a proprietii publice erau numite acte
administrative de gestiune.
n ce privete definirea acestora n doctrina actual, un autor consider c, actul administrativ de
gestiune este actul juridic ncheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar pe de alt parte, de un
particular (persoan fizic sau juridic, romn sau strin) ce are ca obiect achiziionarea de
produse, executarea de lucrri i prestarea de servicii, precum i concesionarea i nchirierea unor
bunuri mobile sau imobile, aparinnd proprietii publice a statului, judeului sau comunei.
Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate consta n: concesionarea de bunuri, activiti
sau servicii publice; achiziiile guvernamentale; executarea de lucrri de construcii-montaj publice;
prestri servicii; nchirierea de bunuri; mprumutul public (de stat sau local).

28

n opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune sunt emise de autoritile administraiei
publice, n calitatea lor de persoane juridice de drept privat, n scopul administrrii domeniului public
sau privat al statului, judeului, oraului sau comunei.
Actele de gestiune public, denumite i contracte administrative sunt supuse unui regim juridic
mixt de drept public i de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public, iar actele de
gestiune privat, denumite i contracte de drept comun sunt supuse cu preponderen regimului de
drept privat care se completeaz cu unele reguli speciale de drept public.
Deoarece actul administrativ de gestiune se ncheie ntotdeauna ntre dou pri, el capt
configuraia unui contract, care se deosebete ns, n mod esenial, de contractele civile sau
comerciale, prin trsturile proprii care-l caracterizeaz.
n primul rnd, iniiativa ncheierii unui asemenea act aparine aceluia care reprezint, potrivit
legii, statul sau unitatea administrativ-teritorial, adic unei autoriti a administraiei publice centrale
sau locale.
n al doilea rnd, obiectul actului administrativ de gestiune l constituie, dup caz, achiziionarea
de bunuri, executarea de lucrri, prestarea de servicii ori concesionarea sau nchirierea de bunuri,
actul avnd o denumire, mbrcnd o form i avnd un regim juridic aplicabil specific, n raport de
obiectul su.
n al treilea rnd, actul administrativ de gestiune se ncheie numai n form scris, conform
normelor procedurale prevzute de lege sau n condiiile stabilite de lege, pe baza unei licitaii
publice.
n ce privete executarea actului administrativ de gestiune, cele mai multe obligaii revin
particularului, care trebuie s execute obligaiile asumate n condiiile de calitate, cantitate i la
termenul convenit.
Totodat, drepturile i obligaiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea
autoritii administraiei publice.
Atunci cnd interesul public o cere sau cnd particularul nu-i mai ndeplinete obligaiile din
contract, autoritatea administraiei publice n cauz poate modifica sau rezilia unilateral contractul,
fr a mai recurge la justiie.
n ce privete soluionarea litigiilor nscute din executarea acestor contracte, n opinia autorilor
mai sus evocai, aceasta ar fi de competena instanelor de drept comun, poziie cu care nu putem fi
de acord, mai ales prin prisma dispoziiilor legale actuale n materia contenciosului administrativ.
Astfel, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ prevedea n art.2, printre actele
care "nu puteau fi atacate n justiie", la litera d: "actele de gestiune svrite de stat n calitate de
persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su".
O asemenea exprimare a fost criticat n doctrin, pentru cel puin trei aspecte: n primul rnd,
pentru c noiunea de gestiune are o sfer mai larg, n al doilea rnd, pentru c, acte de gestiune
ncheie nu numai statul ci i unitile administrativ-teritoriale i n al treilea rnd, bunurile care aparin
statului, judeului, oraului sau comunei se afl n proprietatea acestora, i nu n administrarea lor.
Dup cum doctrina a subliniat n repetate rnduri, aceste acte puteau fi atacate la instanele de
drept comun, precizarea iniial privind imposibilitatea atacrii n justiie, trebuind nlocuit cu
formularea, nu pot fi atacate la instana de contencios administrativ ".
n realitate, trebuie fcut distincie dup cum bunurile aparin domeniului public sau privat al
statului, judeului, oraului sau comunei.
Astfel, n timp ce, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului
privat, competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin ntr-adevr, instanelor de drept
comun, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului public,
competena de soluionare a conflictelor ar trebui s revin instanelor de contencios administrativ,
pentru simplul motiv c este vorba despre contracte administrative.
Este de altfel, i soluia promovat de actuala lege a contenciosului administrativ, Legea
nr.554/2004 care pe de-o parte, definind actul administrativ are n vedere sensul larg al acestei noiuni,
care include i contractele administrative, iar pe de alt parte, admite n continuare ca i vechea
reglementare, ca excepie de la controlul n contencios administrativ, actele administrative pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
Astfel, potrivit Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ sunt asimilate actelor
administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n
valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea
serviciilor publice i achiziiile publice. Prin Legea nr.262/2007 de modificare i completare a Legii
nr.554/2004 s-a adugat o precizare foarte important, n sensul c, prin legi speciale pot fi

prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de

contencios administrativ".
n ce privete restul contractelor ncheiate de autoritile administraiei publice, care se supun
regimului de drept comun, n situaii conflictuale, acestea urmeaz s fie cenzurate n instanele de
drept comun, intrnd n categoria actelor exceptate de la controlul instanelor de contencios
administrativ, datorit existenei posibilitii controlului judectoresc n baza normelor dreptului privat.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. Actele juridice ale administraiei publice: a).constau doar n acte administrative; b). sunt
reglementate n mod exclusiv de normele dreptului administrativ; c). sunt cele de natur bisau
multilateral; d). cuprind, pe lng actele administrative i actele de natur contractual
ncheiate de autoritile administraiei publice.

2. Din categoria operaiunilor administrative fac parte: a). avizele, prospeciunile, efectuarea de
analize, controalele, fiele de inventar; b).studiile prealabile emiterii actelor administrative,
procesele-verbale contravenionale, licenele; c).actele de natur contractual ncheiate de
persoane de drept privat; d). exclusiv avizele.

3. Autoritile administraiei publice: a). emit doar acte administrative; b). pot ncheia acte de drept
civil c). pot emite doar acte de autoritate; d). nu pot ncheia contracte de drept privat, ntruct
activitatea lor cade sub incidena exclusiv a dreptului administrativ.

4. Actul administrativ: a). nu cuprinde o manifestare de voin expres n sensul producerii de

efecte juridice; b). cuprinde o manifestare de voin expres n sensul producerii de efecte
juridice; c). produce efecte juridice n mod incidental, fr a fi acesta scopul emiterii lui; d). este
emis exclusiv, n considerarea unor persoane determinate.

5. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalitii lor: a).doar de instanele
judectoreti; b). doar de superiorul ierarhic al emitentului; c). de organele ierarhic superioare
sau de instanele judectoreti; d). doar de ctre Parlament, ca unic autoritate legiuitoare.

6. Avizul conform : a). reprezint o specie a avizului consultativ; b). este echivalent cu aprobarea;
c).nu produce prin el nsui efecte juridice; d). oblig solicitantul la emiterea unui anumit act
administrativ.

7. Suspendarea actului administrativ reprezint: a). o sanciune juridic; b).o msur vremelnic;
c). un rezultat al angajrii rspunderii contravenionale; d). o instituie de drept comun.

8. Pot fi revocate: a). doar actele administrative ilegale; b). doar actele administrative inoportune;
c). de principiu, att actele administrative normative ct i cele individuale; d). doar actele
administrative emise la cerere.

9. Activiti de natur administrativ pot exercita: a). doar organele administraiei publice din
cadrul puterii executive; b).toate autoritile publice, indiferent de rolul acestora; c). toate
autoritile publice, cu excepia celor dou Camere ale Parlamentului i a instanelor de
judecat; d). doar Preedintele Romniei, Guvernul i organele administrative aflate n
subordinea Guvernului.

10. Actele juridice ale autoritilor administraiei publice sunt: a). unilaterale; b). bi- sau
multilaterale; c). emise n regim de putere public; d). sub incidena, uneori, a normelor
dreptului privat.

11. Scopul efecturii operaiunilor administrative poate consta n: a).producerea de efecte juridice
n regim de putere public; b).mijlocirea emiterii/adoptrii actelor administrative; c).
modificarea sau completarea unor acte administrative normative; d).aplicarea unor sanciuni de natur
administrativ.

30

12. Actul administrativ: a). este emis n regim de putere public; b). poate fi emis n regim de
putere public, dar nu ntotdeauna c). nu este emis n regim de putere public; d). este
guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat.

13. Actul administrativ are un caracter: a). obligatoriu i executoriu; b). supletiv, dar executoriu; c).
consensual, dar executoriu; d). obligatoriu, dar neexcutoriu.

14. Ieirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul: a). nepublicrii sau necomunicrii
acestuia; d). suspendrii acestuia; c). neexecutrii materiale a acestuia; d), retractrii de ctre
emitent.

15. Potrivit tezei colii de drept public de la Bucureti: a) actul administrativ poate fi cenzurat de
instana de contencios administrativ pe motive de oportunitate; b) legalitatea i oportunitatea
sunt condiii distincte de validitate ale actului administrativ; c) instana de contencios
administrativ poate verifica exclusiv legalitatea actului administrativ; d) legalitatea este
subsumat ideii de oportunitate.

16. Actele administrative ce constituie excepii de la principiul revocabilitii: a). sunt enumerate
limitativ n Legea contenciosului administrativ nr.554/2004; b).cunosc o consacrare
constituional, n art.126 alin.6 din legea fundamental; c). cunosc i ele excepii de la
excepii"; d). nu pot fi desfiinate.

17. Regimul juridic aplicabil actului administrativ : a).este cel corespunztor actului civil unilateral;
b).este reglementat n Codul de procedur administrativ al Romniei; c).este ntotdeauna un
regim de putere public; d).este un regim de drept privat, completat cu regimul de putere
public.

18. Prezumia de legalitate a actului administrativ :a). nu este o prezumie absolut; b). nu poate fi
rsturnat, n cazul actelor cu caracter normativ; c). nu opereaz n cazul actelor administrative
individuale; d). opereaz numai n cazul anumitor acte administrative, expres prevzute de
lege.

19. Contractele ncheiate de autoritile publice : a).sunt supuse regimului de drept privat; b).sunt
supuse regimului de drept public; c).se supun dup caz, regimului de drept privat i/sau
regimului de drept public, n funcie de natura lor; d).sunt obligatoriu de natur comercial.

20. n cazul actului administrativ emis cu participarea mai multor persoane fizice este vorba
despre: a). un acord de voin care va nltura caracterul unilateral al actului; b). manifestri de
voin ce converg spre acelai efect juridic; c). mai multe voine juridice; d). un contract
administrativ.

21. Actele administrative cu caracter individual ncep s produc efecte juridice pentru persoanele
vizate de acestea din momentul: a). publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau,
dup caz, n Monitoarele Oficiale Judeene; b). aducerii lor la cunotin public, prin afiare la
sediul emitentului; c).comunicrii celor crora li se adreseaz; d). emiterii lor.

Partea a Il-a
DOMENIUL PUBLIC
Obiective specifice: Instituia domeniului public prezint o semnificaie aparte pentru
dreptul administrativ datorit gradului de complexitate mai ridicat, pe care-l implic abordarea
ei, datorit importanei pentru practica administrativ a autoritilor administraiei publice
centrale i locale care se confrunt adeseori cu dificulti n ncadrarea unui bun domenial n
sfera domeniului public sau privat, delimitare care se afl la baza regimului juridic aplicabil. n
egal msur, nu trebuie neglijat caracterul interdisciplinar al analizei, fiind vorba de un
concept aprofundat i de specialitii n drept civil, n contextul analizei, dreptului de proprietate
privat, prin raportare la proprietatea public, domeniul public i domeniul privat.
Cheia nelegerii corecte a dimensiunilor fundamentale ale acestei instituii se afl n stabilirea
unei corelaii ct mai exacte ntre cele patru noiuni, de dou dintre ele, proprietatea public i
proprietatea privat ocupndu-se Constituia iar de celelalte dou, domeniul public i domeniul

privat ocupndu-se numeroase alte reglementri, unele datnd din vechime, precum Codul
civil, altele fiind preconstituionale, precum Legea fondului funciar iar altele fiind adoptate dup
intrarea n vigoare a Constituiei. Exist i o lege cadru n materie, Legea nr.213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic aplicabil acesteia care nu a reuit s clarifice distincia
dintre domeniul public i proprietatea public sau pur i simplu, s le identifice sub aspectul
bunurilor care le compun.
n plus, n legislaia actual se regsesc consacrate o serie de regimuri domeniale speciale, cel
al concesiunii bunurilor proprietate public fiind abordat n finalul acestei pri mai n detaliu.

Capitolul I
Apariia i dezvoltarea teoriei domeniului public
1. 1. Evoluia doctrinei cu privire la teoria domeniului public
Din toate timpurile s-a simit necesitatea de a se scoate de sub incidena regulilor dreptului privat o
categorie de bunuri, care fiind destinate folosinei ntregii colectiviti, urmau s fie conduse de reguli
speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importan pentru interesele sociale, au fost supuse
n timp unor restricii, pentru a nu fi deturnate de la scopurile pe care le serveau, formnd domeniul
public.
Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin dominium", care nseamn stpnire,
proprietate, n timp ce dominus " nseamn proprietar. n doctrin s-a admis unanim c bunurilor din
domeniul public li se aplica un regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun.
De-a lungul vremii, doctrina juridic privind domeniul public a ncercat s rspund unor
probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra bunurilor care-l compun i
implicit a titularului acestui drept, stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public i a
caracteristicilor regimului inalienabilitii bunurilor aparinnd domeniului public.
n dreptul roman, bunurile se clasificau n: bunuri aflate n patrimoniu (res in patrimonio) i
bunuri aflate n afara patrimoniului (res extra patrimonium), dup cum ele puteau sau nu s se afle
n proprietatea unei persoane private, patrimoniul constituind totalitatea bunurilor, a drepturilor i a
datoriilor unei persoane, susceptibile de a fi evaluate n bani.
Autorii moderni fac de regul, urmtoarea clasificare a bunurilor aflate n afara patrimoniului:
res communes (rmurile mrii), res publicae (porturile i fluviile), res universitatis (bunurile ce
aparineau unei colectiviti, ca teatrele, parcurile, pieele publice, etc) i res divini iuris, la rndul lor
mprite n bunuri sacre i bunuri religioase (bunurile consacrate divinitii, mormintele i zidurile
oraelor).
Toate aceste bunuri se considera c sunt afectate uzului publicului, fie c profitau tuturor prin
efectul unei folosine directe i imediate (ca de ex. pieele publice), fie c erau utilizate ca o consecin
a destinaiei lor (ca de ex. fortreele).
n vechiul drept francez, n perioada monarhiilor absolute, domeniul public nu putea fi conceput
separat de domeniul privat al monarhului, ambele fiind posedate i fcnd parte din proprietatea
suveranului, n virtutea suveranitii sale, exercitat de un regim de drept regalian.
Ca o contrapondere a omnipotenei regale, a aprut principiul inalienabilitii domeniului public,
regula fiind consacrat efectiv prin Ordonana (sau Edictul) de la Moulins, din februarie 1566, din
timpul lui Carol al IX-lea.
Consacrarea principiului inalienabilitii a reprezentat o msur de protecie instituit de regi pentru
conservarea i protejarea patrimoniului lor.
Ca urmare a Revoluiei franceze din 1789, Regele a fost deposedat de domeniul su, naiunea
francez fiind declarat adevrata proprietar a domeniului public.
Problema domeniului public a reprezentat una din primele probleme evocate de Adunarea
revoluionarilor, motiv pentru care, n octombrie 1789 a fost nfiinat un Comitet al domeniului, lucrrile
sale avnd ca finalitate elaborarea unui Cod domenial.
Astfel, Legea din noiembrie 1790 din Frana, intitulat Codul domenial, pe de-o parte, a trecut
proprietatea asupra domeniului public de la rege la naiune iar pe de alt parte, a trecut n domeniul
naional toate proprietile productoare de venituri, alturi de bunurile afectate folosinei tuturor.
Domeniul naional forma deci o unitate, fa de care distincia n domeniu public i domeniu privat nu
mai prezenta relevan.
Codul civil francez, prelund pe fond, principiile Codului domenial din 1790, nu face nici o distincie
ntre domeniul public i domeniul privat.

32

Teoria domeniului public reprezint pn la urm rezultatul disputelor din doctrin, primul
autor care a reluat delimitarea ntre domeniul public i domeniul privat din dreptul roman fiind
VictorProudhon, autor francez, care prin tratatul su din 1833, consacrat domeniului public,
demonstreaz continuitatea instituiilor clasice din dreptul public roman, punnd bazele unei noi
concepii n materie, dominant la finele secolului al XIX-lea, valabil n mare parte i n prezent.
Punctul de pornire al poziiei fundamentat de acest autor a fost constatarea faptului c printre
bunurile aparinnd persoanelor administrative se pot distinge dou categorii: bunuri pe care acestea
nu le posed dect ca o surs de venituri (o cas, o moie) i bunuri care servesc publicului fie direct,
fie prin intermediul unui serviciu public (un drum, o biseric). n timp ce prima categorie trebuia privit
ca o proprietate particular, cea de-a doua categorie trebuia protejat, astfel ca nici cea mai mic
poriune s nu fie ndeprtat destinaiei utilitii publice.
n opinia acestui autor francez, noiunea de domeniu public prezenta trei semnificaii: domeniul
suveranitii, domeniul public i domeniul privat, fiecare evocnd realiti juridice diferite.
Domeniul suveranitii consta n puterea suveran stabilit pentru guvernarea statului.

Domeniul public consta n puterea special nsrcinat s conduc i s administreze lucrurile

care sunt aservite, prin lege, folosinei tuturor i a cror proprietate nu aparine nimnui.
Domeniul privat consta n puterea pe care o au toi indivizii de a folosi i dispune ca stpni de
bunurile lor, n conformitate cu legea.
Referitor la inalienabilitatea domeniului public, lui Proudhon i revine meritul de a fi subliniat
relativitatea acestui principiu, considernd c el se aplic atta timp ct dureaz serviciul public
cruia i este consacrat bunul domeniului public respectiv. Inalienabilitatea domeniului public nu
poate fi absolut, deoarece ea provine din ordinea civil", care se poate schimba.

1. 2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice

Spre sfritul sec.XIX i n prima jumtate a sec.XX, doctrina francez dar i cea romneasc au
fost preocupate ndeosebi de stabilirea ct mai precis, a criteriilor de delimitare a bunurilor
aparinnd domeniului public i implicit a dreptului pe care statul prin autoritile sale l exercit
asupra acestora.
Pe baza acestor criterii, n doctrina interbelic au fost identificate patru teze fundamentale,
susinute deopotriv de autori francezi i romni, specialiti n drept civil sau n drept administrativ.
ntr-o prim teorie susinut att de specialiti n drept public ct i de specialiti n drept privat a
fost avut n vedere ca baz a delimitrii, criteriul afectrii acestor bunuri uzului public,
considerndu-se c din domeniul public fac parte bunurile afectate folosinei tuturor i asupra crora
administraia nu are un drept de proprietate. Este motivul pentru care, aceast teorie se regsete n
doctrin sub denumirea de teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate".
O asemenea teorie a fost criticat, pe de-o parte, ca fiind prea restrictiv, deoarece nu are n
vedere i bunuri care au o alt destinaie, dar care fac parte din domeniul public, precum, cazrmile,
armamentul militar sau fortreele, iar pe de alt parte, pentru faptul c s-ar fi bazat pe ideea de
neconceput, c asupra bunurilor din domeniul public, administraia nu are un drept de proprietate.
n ce privete natura dreptului statului (prin autoritile sale) asupra domeniului public a fost
dezvoltat teza conform creia "statul nu are dect paza i supravegherea asupra acestor
bunuri", cu misiunea de a le pstra generaiilor viitoare.
ntr-o a doua teorie dezvoltat de civiliti s-a apreciat c administraia dispune de un drept de
proprietate asupra bunurilor domeniului public, fiind respins ideea c bunurile din domeniul public nu
ar fi susceptibile de proprietate privat, de unde denumirea de teoria dreptului de proprietate".
Conform acestei teorii, domeniul public era alctuit din bunuri afectate uzului tuturor, bunuri
inalienabile i imprescriptibile spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administraiei, care nu
sunt afectate folosinei tuturor, fiind alienabile i prescriptibile.
i aceast teorie a fost apreciat ca fiind prea restrictiv, ea referindu-se doar la o parte a
domeniului public.
De subliniat ns, dup cum n doctrina actual se arat, c aceast teorie menine distincia ntre
bunurile care aparin administraiei ca bunuri proprii, formnd domeniul privat i bunurile care revin
administraiei, cu scopul de a folosi tuturor, formnd domeniul public.
La o analiz atent a informaiilor din doctrin constatm c, de fapt aceste dou teze difer doar
n ce privete problema privind dreptul statului (administraiei) asupra bunurilor aparinnd
domeniului public. Astfel, n timp ce prima teorie neag existena unui drept de proprietate al
administraiei asupra acestor bunuri, susinnd existena unui
39

drept de folosin general, a doua teorie admite i chiar dezvolt ideea unui drept de proprietate al
administraiei asupra bunurilor domeniului public.
n ce privete ns criteriul de domenialitate, adic criteriul de delimitare a bunurilor domeniului
public, ambele teorii au n vedere criteriul afectrii acestor bunuri uzului tuturor sau folosinei
generale, sintagm care de fapt prezint aceeai semnificaie.
ntr-o a treia teorie dezvoltat de publiciti i cunoscut n doctrin sub denumirea de teoria
serviciului public" se consider ca aparinnd domeniului public toate bunurile mobile i imobile
afectate unui serviciu public, care datorit acestei afectri sunt inalienabile i imprescriptibile, spre
deosebire de bunurile domeniului privat care, nefiind afectate unui serviciu public sunt alienabile i
prescriptibile.
Ca i teoriile anterioare, i aceast tez a fost combtut de unii autori de drept civil care au
considerat-o prea larg i de unii autori de drept administrativ care au considerat-o prea restrictiv,
deoarece exclude unele bunuri care nu sunt afectate unui serviciu public, ci uzului tuturor.

34

Au existat i autori care au susinut c teoria civilist care promoveaz criteriul afectrii bunurilor
domeniului public, uzului tuturor i teoria publicitilor care promoveaz criteriul afectrii bunurilor
domeniului public, unui serviciu public se completeaz.
Prin urmare, s-a susinut c fac parte din domeniul public, toate acele bunuri de care administraia
are absolut nevoie pentru satisfacerea unei necesiti publice, fie c sunt afectate folosinei directe a
tuturor, fie c utilizarea lor se face prin intermediul unui serviciu public i care din cauza destinaiilor
sunt nesusceptibile de apropriere privat.
Acest punct de vedere a permis apariia i dezvoltarea unei a patra teorii, care s-a apreciat c
poate reuni cele dou criterii de delimitare a bunurilor domeniului public, prin introducerea ideii de
interes general, teorie cunoscut astfel, n doctrin sub denumirea de teoria interesului general ".
Corespunztor acestei teze mbriat tot de specialiti n drept administrativ, bunurile din
domeniul public sunt bunurile afectate unui interes general, motiv pentru care sunt supuse unui regim
juridic special, exorbitant, spre deosebire de bunurile din domeniul privat care nefiind afectate unui
interes general, sunt supuse regimului dreptului privat.

1. 3. Doctrina francez i doctrina german n materie

n afara acestor teorii fundamentale, s-au emis i alte puncte de vedere singulare, care au atras
atenia prin fora argumentrii.
Astfel, un autor francez a formulat teza criteriului raional, potrivit creia fac parte din domeniul
public toate bunurile aparinnd unei persoane administrative care datorit unei amenajri speciale ori
a semnificaiei lor istorice sau tiinifice sunt necesare unui serviciu public sau pentru satisfacerea
unor nevoi publice i care nu ar putea fi nlocuite de alte bunuri. Se susine astfel c, spre exemplu, un
port, o cale ferat etc, fac parte din domeniul public pentru c sunt indispensabile, o dat distruse,
necesitatea de a le restabili aprnd imediat, n timp ce sediul unei prefecturi, al unei coli, al unui
minister etc, dac ar fi distruse, serviciile pe care le adpostesc, s-ar putea organiza fr probleme, n
orice alt imobil.
Un autor german clasic a susinut c domeniul public se caracterizeaz printr-o situaie
excepional n raport cu dreptul civil.
n opinia sa, noiunea de domeniu public este "proprietatea civil transportat n sfera dreptului
public i modificat n consecin." Acestei proprieti, a crei gestiune i administraie este guvernat
de dreptul public, i se spune proprietate public sau domeniu public, fiind vorba despre drumuri,
piee, poduri, fluvii, canale de navigaie, porturi i malurile mrii, ci ferate, cimitire, biserici i temple.
Dimpotriv, conform acestei teorii, imobilele n care se afl diferite administraii (cum ar fi cazrmile,
colile, palatele de justiie) i pstreaz caracterul de proprieti de drept civil.
n cazul bunurilor domeniului public, e de prere autorul acestei teorii, adevratul proprietar al
acestora este fiscul, cruia i aparin, ca i unui particular dup regulile dreptului civil, n calitate de
proprietate privat. Deasupra fiscului, ca o entitate distinct se afl statul care, nefiind singur capabil
s aib proprietate "vegheaz ca aceste lucruri s fie meninute la destinaia lor de interes public".
O asemenea teorie, se apreciaz n doctrina actual nu ar putea fi acceptat pentru simplul motiv
c fiscul a reprezentat dintotdeauna un organ al administraiei de stat.
n doctrina francez actual se ncearc o conciliere ntre tezele dominante din perioada clasic,
n special cele privind criteriile domenialitii, care se refereau pe de-o parte la criteriul afectrii
bunurilor uzului tuturor i pe de alt parte, la criteriul afectrii bunurilor unor servicii publice, privite ca
teze complementare.
Dei este subliniat dificultatea formulrii unei definiii generale a domeniului public, pe baza
informaiilor oferite de jurispruden se consider c dou condiii ar trebui ndeplinite simultan pentru
ca un bun s fac parte din domeniul public i anume: bunul s aparin unei colectiviti publice i
bunul s fie afectat anumitor scopuri.
Prin urmare, n ce privete dreptul statului (administraiei) asupra bunurilor domeniului public s-ar
prea c n doctrina francez actual este acceptat mai degrab teza dreptului de proprietate, aceste
bunuri aparinnd colectivitilor publice, adic Statului, regiunilor, departamentelor i comunelor, tez
nsuit i de jurispruden.
Domeniul public este privit ca acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de
drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precum i unui regim de protecie penal
special, necunoscut domeniului privat. n consecin, acest regim de drept public va atrage
competena instanelor de contencios administrativ.

Domeniul privat se prezint la rndul su, ca, ansamblul bunurilorcolectivitilor administrative"

supuse regimului dreptului privat, dreptului comun, ce atrage n consecin, competena instanelor
ordinare, de drept comun.
Cu alte cuvinte, n doctrina francez actual, domeniul privat este constituit din bunurile ce aparin
diferitelor colectiviti publice referitor la care nu-i gsesc aplicare criteriile specifice domeniului
public.
n doctrina german, un autor consacrat face distincie ntre patrimoniul financiar, cuprinznd
bunurile aflate n mna statului sau a altor colectiviti publice, ce servesc direct sau indirect, la
realizarea scopurilor administraiei, supuse n principiu regimului dreptului comun, pe de-o parte i
bunurile publice, cuprinznd bunurile care sunt utilizate pentru realizarea sarcinilor administraiei, fie
de ctre organe ale statului, fie de ctre alte colectiviti publice, supuse regimului de drept public, pe
de alt parte.
Bunurile publice se compun la rndul lor din bunurile utilizate n comun i bunurile ce formeaz
patrimoniul administrativ.

Capitolul II
Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
Reflectarea ideii de bun domenial n legislaia romneasc
2.1. Delimitarea domeniului public de domeniul privat
Orice societate ajuns ntr-un anumit stadiu de organizare presupune ca element obligatoriu al
vieii sociale, recunoaterea n afar de bunurile fiecrui individ a unei categorii de bunuri aparinnd
colectivitii. Aceste bunuri s-au delimitat cu timpul n dou categorii.
O prim categorie s-a constituit din bunuri asemntoare celor posedate de indivizi i asupra
crora autoritatea public exercit aceleai drepturi ca i acetia formnd domeniul privat.
O a doua categorie s-a compus din bunurile considerate de mai mare importan pentru interesele
sociale, bunuri ce au fost supuse unor restricii, pentru a se mpiedica deturnarea lor de la scopurile pe
care le deserveau, formnd domeniul public.
Respectarea intereselor sociale se opune ca bunurile ce constituie domeniul public s fie
nstrinate, de aici caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile.
n doctrina administrativ interbelic s-a considerat c domeniul public i domeniul privat
alctuiau domeniul administrativ format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate
de Stat, judee, comune i stabilimente publice.
Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor aparinnd
particularilor, aflate n comer, fcnd obiectul unei proprieti civile.
Fa de o asemenea delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile, destinate prin natura lor sau printr-o dispoziie legal, n mod permanent, pentru folosirea
locuitorilor, destinate uzului public i scoase din circuitul civil.
La rndul su, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile i imobile posedate de
Stat, judee, comune i alte persoane juridice cu titlu de proprietar.
Dei aparent simpl, delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privat dar destinate
folosinei tuturor, fa de bunurile domeniului privat i mai apoi, fa de bunurile aparinnd domeniului
civil, n practica de Stat au aprut n timp nenumrate controverse ce au condus la elaborarea unor
teorii diferite, mai ales sub aspectul coninutului noiunii i al regimului juridic aplicabil.
Diversitatea ideilor exprimate n doctrina romneasc cu privire la instituia domeniului public, cu
efecte n jurispruden a dus la identificarea unei sfere mai extinse sau dimpotriv mai restrnse a
bunurilor aparinnd acestuia.
ntr-o lucrare consacrat drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor n
dou categorii i anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietii private i bunuri ce nu pot ntruni
aceast condiie, referindu-se la lucrurile care nu aparin nimnui (marea, aerul, lumina soarelui) i la
bogiile publice.
Prin urmare, se considera c domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce formeaz
bogiile publice, fr a include n sfera acestora, bunurile care nu aparin nimnui, reiterndu-se
astfel, conceptul de bunuri domeniale.
La disputele create n ncercarea de a fundamenta o teorie nchegat i unitar cu privire la
domeniul public a contribuit i inconsecvena legislaiei datorat utilizrii unor noiuni variate ca de
ex. bun public, proprietate public, proprietate de stat, i bineneles, domeniu public.

36

Aceast veritabil inconsecven terminologic impune o succint trecere n revist a modalitilor

de reflectare a ideii de bun domenial n legislaia romneasc n ncercarea de sistematizare a
teoriilor evocate pn n prezent.

2. 2. Evoluia legislaiei romneti n materie

n vechiul drept romnesc, Domnii Moldovei i Munteniei dispuneau dup propria voin, prin
hrisoave de danie, de toate regiunile nelocuite ale rii, pn n anul 1831, neputnd fi vorba de un
domeniu public de drept administrativ, ntruct din cele mai vechi timpuri, domeniul Statului s-a
confundat cu cel al Domnului.
Regulamentele Organice din 1831 i 1832 sunt primele acte juridice care se apropie de o
consacrare modern a ideii de bun public, dei sintagma domeniu public nu va fi nc folosit expres.
Prin reglementrile adoptate n timpul lui Cuza s-a impus instituia domeniului public, fiind
consacrat legislativ distincia dintre domeniul public judeean i respectiv, domeniul public comunal.
Astfel, prin Legea de secularizare a averilor mnstireti din 1863, ce a declarat c toate averile
mnstireti din Romnia sunt i rmn averi ale statului s-a alctuit domeniul privat al Statului
romn. Prin Legea pentru organizarea consiliilor judeene din 1864 s-au stabilit bunurile domeniului
public judeean iar prin Legea pentru regularea proprietii rurale din 1864 s-a creat domeniul
public comunal.
Prin Legea de expropriere pentru cauz de utilitate public din 1864 s-a permis Statului, judeelor
i comunelor s-i mreasc domeniul public pe calea exproprierii, prin declararea unui teren sau unei
construcii ca fiind de utilitate public, cu o just i prealabil despgubire.
Constituia din 1866 a folosit att noiunile de proprietate public i proprietate privat ct i
noiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmnd a fi stabilit i prin
raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice, dup cum o demonstreaz
evocarea unor aspecte din jurisprudena vremii.
Constituia din 1923 coninea o reglementare mai ampl i mai reuit a acestei instituii, att sub
aspect terminolgic ct i conceptual.
Astfel, art.17 constituia un sediu general al proprietii i al garaniilor dreptului de proprietate
privat; art.18 consacra interdicia pentru strini i apatrizi de a deine terenuri n Romnia; art.19 era
consacrat proprietii de stat iar art.20 reglementa domeniul public, preciznd c, acesta era format
din cile de comunicaie, spaiul atmosferic, apele navigabile i flotabile, apele cu for motrice i
acelea ce pot fi folosite n interes public".
Prin urmare, Constituia din 1923 reglementa dou feluri de proprieti i anume: proprietatea
privat i proprietatea public iar bunurile din sfera proprietii publice, inclusiv cele avute n vedere de
art.19 aparineau domeniului public.
Constituia din 1938 va prelua n linii generale substana reglementrii constituionale anterioare
n domeniul proprietii, cu o serie de mbuntiri ale tehnicii de redactare, dar i unele modificri ale
fondului de idei.
Constituia din 1938 va cuprinde chiar i o enumerare a bunurilor domeniului public, l snd s se
n eleag c proprietatea public i domeniul public au aceeai sfer, sfera proprietii publice
cuprinznd i proprietatea de stat, n care statul aprea doar ca persoan juridic de drept public, i
nu ca persoan juridic de drept privat.
Prima constituie adoptat n perioada postbelic, n anul 1948, n noul regim politic instituit, de
inspiraie sovietic, a renunat la noiunea de domeniu public, consacrnd ideea de proprietate de
stat, bun al ntregului popor".
n dreptul socialist, mult timp noiunea de domeniu public a fost considerat desuet. n realitate,
fenomenul juridic al proprietii publice nu dispruse, dimpotriv devenise atotcuprinztor, avnd ca
unic titular statul i fiind nlturat distincia dintre dreptul public i cel privat. Realitile juridice
fundamentate n ceea ce s-a intitulat societatea socialist, n primul rnd, instituirea proprietii
ntregului popor asupra mijloacelor de producie, asupra bogiilor solului i subsolului, asupra
majoritii covritoare a terenurilor, nu au mai ngduit practic, o teorie a domeniului public.
Nici una din cele trei constituii socialiste nu reine n sfera proprietii de stat o serie de bunuri pe
care regimurile constituionale anterioare le incluseser n domeniul public, noiune ce va reveni n
legislaie abia n 1973, dar ntr-un alt context. De altfel, toate constituiile socialiste au lrgit continuu,
sfera bunurilor aparinnd proprietii de stat, aceast form de proprietate dobndind un caracter
dominant.

n doctrin, ca i n legislaie se fundamenteaz treptat, teoria unui drept real de tip nou"-dreptul
de administrare operativ direct" de care dispuneau unitile socialiste, deintoare de bunuri
proprietate de stat.
Decretul nr.162/1973 va meniona pentru prima dat expres, sintagma administrarea domeniului
public", aspect care va permite unor specialiti n drept administrativ relansarea teoriei domeniului
public.
Noiunea de domeniu public ca noiune juridic fundamental va fi ns reabilitat" prin legislaia
adoptat dup decembrie 1989, ncepnd cu Legea fondului funciar i Legea administraiei
publice locale, legi anterioare adoptrii Constituiei din 1991, Constituie care, la rndul ei, va face o
divizare a proprietii ntre proprietatea privat, reprezentnd regula i proprietatea public,
reprezentnd excepia.
n ceea ce privete reglementarea constituional a proprietii pot fi avute n vedere dou categorii
de dispoziii: dispoziii n care este reglementat expres instituia proprietii, fiind vorba de art.44
(fostul art.41) i art.136 (fostul art.135) i dispoziiin care regsim proprietatea reglementat implicit,
ca de exemplu, art.135, intitulat economia, art.56 referitor la contribuiile financiare etc.
Astfel, Constituia Romniei din 1991, n forma sa iniial prevzuse dou articole cu privire la
proprietate i anume: art.41 ce reglementa n principal, proprietatea privat, cuprins n Titlul II
consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale i art.135 ce reglementa n principal,
proprietatea public, cuprins n Titlul IV consacrat economiei i finanelor publice.
O rigoare tiinific ar fi presupus ca articolul cu privire la sistemul proprietii s fie anterior
articolului cu privire la dreptul de proprietate al ceteanului, dar necesitatea ordonrii materiei
astfel nct ea nsi s pledeze pentru acordarea poziiei centrale a drepturilor fundamentale ale
cetenilor n Constituie a condus la reglementarea dreptului de proprietate privat, n art.41,
anterior reglementrii consacrate proprietii publice, n art.135.
Analiza sistematic a reglementrilor constituionale n materia proprietii trebuie s porneasc
ns de la articolul consacrat proprietii publice, articol modificat i completat cu ocazia revizuirii din
octombrie 2003, devenit art.136, n urma republicrii.

Capitolul III
Corelaia proprietate public - domeniu public 3.1. Delimitarea
proprietii publice
Unul din subiectele n permanent divergen ntre autorii de drept civil i cei de drept
administrativ, ce a contribuit la formarea unei practici administrative neunitare i la dezvoltarea unei
jurisprudene diversificate, lipsit de coeziune i claritate, l-a constituit cercetarea domeniului public
i a domeniului privat, prin raportare la noiunile de proprietate public i proprietate privat.
Astfel, introducerea n legislaia de dup 1990 a noiunilor tradiionale de domeniu public i
domeniu privat, pstrate n Codul civil romn, i consacrarea constituional expres doar a celor
dou forme de proprietate, public sau privat, se afl la baza unei bogate doctrine, n care
predomin, n mod paradoxal, opiniile autorilor de drept civil, puini fiind specialitii n drept
administrativ, care s-au ncumetat la elaborarea unei poziii fundamentate.
Problema esenial, care o dat soluionat ar permite formarea unei viziuni unitare i cu privire la
chestiunile derivate ce se ridic, se refer la corelaia dintre proprietatea public i domeniul
public, ambele privite, ca excepii, fa de proprietatea privat i domeniul privat, ce constituie
regula.
Elementele regimului juridic aplicabil proprietii private se regsesc n art.44 i art.136 alineat
final din Constituie, iar cele ale regimului juridic aplicabil proprietii publice n art.136 alin. (2-4)
din Constituie.
Art.136 din Constituia din 1991 republicat n 2003 astfel cum a fost modificat i completat n
urma revizuirii conine, ca i n forma iniial, patru categorii de dispoziii i anume:
a). dispoziii privind structura de baz a sistemului proprietii;
b). dispoziii privind poziia general a statului fa de proprietatea public i titularii acesteia;
c). dispoziii privind regimul juridic aplicabil proprietii publice; d).
dispoziii privind principiul fundamental al proprietii private.
Astfel, art.136 din Constituia republicat dup ce consacr cele dou forme de proprietate
(public sau privat), precizeaz c proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i
stabilete titularii dreptului de proprietate public, enumer exemplificativ bunuri proprietate

38

public, menionnd expres caracteristica fundamental a acestora de a fi inalienabile i faptul c

ele pot fi date n administrare regiilor autonome sau instituiilor publice, pot fi concesionate ori
nchiriate i pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public pentru ca n final s
consacre principiul inviolabilitii proprietii private, n condiiile legii organice.
Constituia din 1991 (n varianta sa iniial, pstrat ns dup revizuire, sub acest aspect subl.ns.) a rezolvat vechea disput privind titularii dreptului de proprietate public stabilind c ea nu
poate aparine dect statului, fiind vorba despre proprietatea public de interes naional sau
unitilor administrativ-teritoriale, fiind vorba despre proprietatea public de interes judeean,
municipal, orenesc sau comunal.
Proprietatea public are ca obiect bunurile la care se refer alin.(3) din art.136 din Constituia
republicat, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic (interesul
public pentru bogiile subsolului, criteriu introdus cu ocazia revizuirii; interesul naional pentru apele
cu potenial energetic valorificabil, criteriu nou introdus care l-a nlocuit pe cel de interes public,
singurul menionat n varianta iniial a acestei dispoziii constituionale - subl.ns.) iar altele urmnd a
fi stabilite prin lege organic.
Comparnd textul alin.(3) al art.136 cu textul alin.(4) al fostului art.135 se constat o restrngere a
sferei bunurilor enumerate de Constituie, pe de-o parte i reformularea denumirilor unora dintre
bunurile menionate n forma iniial a Constituiei, pe de alt parte.
Cu alte cuvinte, sub aspect tehnico-juridic, legiuitorul constituant utilizeaz trei procedee pentru a
contura sfera bunurilor proprietii publice: enumerarea concret, formularea generic i norma de
trimitere.
Din analiza dispoziiilor constituionale rezult caracterul de excepie al proprietii publice.
Proprietatea public vizeaz deci o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil obinuit, care
formeaz domeniul public, sintagm care fr a fi utilizat expres n Constituie, este subneleas.
Consacrarea constituional a dou forme de proprietate, public sau privat [conform art. 136 alin.
(1)], n absena oricrei meniuni cu privire la noiunile mai sus amintite, dar mai ales, enumerarea
exemplificativ a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al proprietii publice cu posibilitatea de a fi
stabilite i altele prin lege organic [conform art. 136 alin. (3)] au dus la necesitatea corelrii celor
dou categorii de noiuni.
ntrebarea esenial la care specialitii s-au vzut nevoii s rspund i care constituie obiect de
controvers i n prezent, se refer la delimitarea coninutului noiunii de domeniu public n
raport cu sfera bunurilor aparinnd proprietii publice, i implicit, la stabilirea relaiei dintre
aceste dou noiuni, fie n sensul stabilirii identitii dintre cele
9

'

dou noiuni, fie n ipoteza admiterii unei distincii ntre ele, n sensul stabilirii raportului de la
ntreg la parte.
Rspunsul la aceast ntrebare nu a putut face niciodat abstracie de analiza noiunilor colaterale,
domeniu privat i respectiv, proprietate privat, tot aa cum nu a putut evita, nici atingerea altor
aspecte ce prezint semnificaie n materie, cum ar fi, spre exemplu, identificarea unui criteriu
general de domenialitate sau problema regimului juridic distinct aplicabil, derogatoriu de la
dreptul comun, n cazul bunurilor proprietate public, respectiv, a domeniului public.
Trebuie subliniat n acest context, relativitatea noiunii de domenialitate public, teoria
domeniului, reprezentnd una dintre acele teorii n care se manifest, n modul cel mai pregnant,
relativitatea conceptelor i construciilor juridice, menite s evolueze n funcie de realitile
sociale pe care trebuie s le exprime.

3. 2. Teoriile actuale privind corelaia proprietate public-domeniu public

n ce privete problema corelaiei celor dou noiuni, cu toat varietatea de opinii exprimate dup
anul 1990, dar pn la adoptarea legii speciale n materie, n anul 1998, dincolo de diferenele de
nuan, pot fi identificate urmtoarele teorii:
- teza conform creia cele dou noiuni sunt echivalente, mbriat att de autori de drept
administrativ ct i de autori de drept civil;
- teza conform creia domeniul public constituie obiectul exclusiv al dreptului de
proprietate public, evocat de ambele categorii de specialiti, care, n ce ne privete,
apreciem c poate fi asimilat cu prima poziie;
- stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sensul c, noiunea de domeniu public este mai
larg dect cea a proprietii publice, ea incluznd pentru anumite consideraii, pe lng
toate bunurile proprietate public i unele bunuri proprietate privat, fundamentat n dreptul
administrativ;

stabilirea raportului de la ntreg la parte, n sens invers, considerndu-se c noiunea de

proprietate public este mai larg dect cea a domeniului public, ea incluznd i
domeniul privat, fundamentat n dreptul civil;
- identificarea unui sens larg al noiunii de domeniu public, corespunztor celei de-a treia
poziii menionate i a unui sens restrns al noiunii de domeniu public, corespunztor celei
de-a doua poziii, care susine echivalena celor dou noiuni, aparinnd unui autor de drept
civil.
Adoptat relativ trziu n raport cu multitudinea de probleme aprute n practic legate de
delimitarea domeniului public de domeniul privat precum i n raport cu dispoziiile constituionale care
o enumer printre materiile legii organice, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i
regimul juridic al acesteia nu a permis clarificarea problemelor care se ridic n aceast materie.
Aceasta deoarece legiuitorul s-a mulumit n cuprinsul ei s utilizeze aleatoriu cnd noiunea de
domeniu public, cnd noiunea de proprietate public, fr a exista o regul sau un principiu anume n
acest sens.
Fr a putea nega relativitatea ideii de domenialitate public i pn la urm, chiar a sferei de
cuprindere a domeniului public, n permanent evoluie n raport cu realitile economice, sociale i
politice pe care trebuie s le exprime, credem c, din interpretarea legii, s-ar putea contura un punct
de vedere unitar.
Aceasta deoarece n esen, urmeaz a opta n cele din urm, ntre cele dou poziii ireconciliabile,
cea care pune semnul identitii ntre cele dou noiuni i cea care stabilete un raport, de la ntreg la
parte, ntre acestea, fr a mai pune ns n discuie, modul n care acest raport este neles.

40

Am fi tentai s atragem atenia n mod special, asupra influenei factorului politic, n aceast
chestiune, cei aflai la conducerea unei ri, fiind oricnd n msur s poat decide din anumite
raiuni", scoaterea unui bun din sfera domeniului public i trecerea acestuia n sfera domeniului privat,
n ideea nstrinrii, n aceleai condiii n care bunul a fost considerat ca fcnd parte din domeniul
public.
Cu alte cuvinte, este necesar ca bunul s fie trecut n domeniul privat, printr-un act juridic cu for
cel puin egal cu cea a actului, prin care iniial se stabilise c bunul respectiv aparine domeniului
public.
Potrivit art.1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia:
Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes
public."
Pe baza acestei dispoziii, un autor definete proprietatea public, ca fiind dreptul de proprietate
al statului sau unitilor administrativ-teritoriale - comune, orae i judee - asupra bunurilor care,
potrivit legii sau prin natura ori destinaia lor, sunt de uz sau de interes public.
Cel puin trei observaii se impun a fi fcute n acest context.
n primul rnd, constatm c, fa de teoriile sintetic evocate mai sus, nu apar diferene notabile,
fiind vorba mai ales, de stabilirea cu precizie a unor criterii de domenialitate public.
n al doilea rnd, observm c prima parte a art.1 din lege, coincide cu art.136 alin. (2) teza a doua
din Constituia republicat, cu singura diferen c, n timp ce acesta din urm, se refer la
proprietatea public, legiuitorul utilizeaz formularea, dreptul de proprietate public, de unde provine
poate ideea de a defini proprietatea public, ca reprezentnd dreptul de proprietate.
De altfel, n aceast chestiune este adoptat o poziie tranant, acelai autor reinnd c, sub
aspect terminologic, expresiile drept de proprietate public " i proprietate public " sunt sinonime,
fiind utilizate - n legislaie, doctrin i jurispruden - cu acelai neles".
n sfrit, constatm c, asemeni altor specialiti, care s-au pronunat n aceast problem i
nainte de adoptarea Legii nr.213/1998, i acest autor de formaie civilist, definete proprietatea
public, enunnd de fapt, dou aspecte care concur la conturarea regimului juridic aplicabil acesteia.
Este vorba despre titularii acestui drept (sau subiectele dreptului de proprietate public), care nu pot
fi dect statul sau unitile administrativ-teritoriale i respectiv, despre sfera bunurilor aparinnd
proprietii publice (sau obiectul dreptului de proprietate public) stabilit, pe baza criteriilor de
domenialitate public, la care s-a oprit legiuitorul.
ntr-un curs de drept civil, aprut n 2000, consacrat prezentrii drepturilor reale principale, autorul
punnd n discuie eventuala echivalen ntre noiunile de proprietate public i domeniu public,
apreciaz c, ntre acestea exist identitate, legile ordinare neputnd s utilizeze termenii public i
privat cu un alt neles dect cel dat de legiuitorul constituant. Regimul juridic identic preconizat de
dispoziiile constituionale care se refer la proprietatea public i de dispoziiile Legii fondului funciar
i Legii administraiei publice locale nu poate conduce dect la concluzia c suntem n prezena a doi
termeni cu acelai neles.
n ce privete, Legea nr.213/1998, e de prere acelai autor, aceasta folosete noiunea de
domeniu public pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietii publice, dreptul de proprietate
neputnd fi disociat de bunurile la care se refer, i n plus, n concepia Codului civil, drepturile fiind
considerate a fi ele nsele bunuri.
nsumnd poziiile exprimate n doctrina civilist i anume, cea conform creia, dreptul de
proprietate public are ca obiect bunurile care alctuiesc domeniul public i cea conform creia,
domeniul public este format din bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate public,
consecina logic nu poate fi, n ce ne privete, dect cea a identitii
47

sferei celordou categorii de bunuri, cea reprezentnd proprietatea public cu cea reprezentnd
domeniul public.
Art.2 din lege menioneaz atributele dreptului de proprietate public exercitat de stat sau unitile
administrativ-teritoriale, referindu-se la bunurile domeniului public, introducnd pentru prima dat
aceast noiune n text.
n art.3 alin.(1) - care ni se pare cel mai relevant pentru a putea mbria un punct de vedere
unitar n problema corelaiei proprietate public-domeniu public-, sunt identificate urmtoarele trei
categorii de bunuri care alctuiesc domeniul public.
n primul rnd, este vorba de cele prevzute la art.135 alin.(4) din Constituie [devenit art.136
alin.(3) dup republicare-subl.ns.].
n al doilea rnd, este vorba de bunurile stabilite n anexa la lege.

n al treilea rnd, mai pot fi adugate, "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor,
sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativteritoriale prin modurile prevzute de lege".
Se distinge apoi ntre domeniul public al statului, domeniul public judeean i domeniul public
comunal sau orenesc.
Or, n raport cu aceast modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public,
constatm c legiuitorul utilizeaz sintagma domeniu public, pentru a se referi mai nti, la bunurile
care potrivit art.135 alin.(4) din Constituie [devenit art.136 alin.(3) dup republicare-subl.ns.], aparin
proprietii publice.
Apoi sunt avute n vedere bunurile enumerate cu caracter exemplificativ, n anexa la lege, fiind
vorba n acest caz, despre ndeplinirea criteriului stabilit tot n art.135 alin.(4) din Constituie [devenit
art.136 alin.(3) dup republicare-subl.ns.], de identificare a altor bunuri aparinnd proprietii publice,
prin norma de trimitere, "alte bunuri stabilite de lege".
n sfrit, mai pot aparine domeniului public, i bunurile care ndeplinesc criteriile de domenialitate
public, menionate expres de legiuitor, Constituia referindu-se, dup revizuire, la criteriul interesului
public cu privire la bogiile subsolului i al interesului naional, cu privire la apele cu potenial
energetic valorificabif, potrivit art.136 alin.(3).
n schimb, n ce privete titularii bunurilor care alctuiesc domeniul public, legiuitorul organic intr
din nou, ntr-o perfect consonan cu dispoziiile art.136 alin.(2) teza a doua din Constituia
republicat, menionnd chiar titularii dreptului de proprietate public, statul sau unitile administrativteritoriale i fcnd trimitere la modurile de dobndire prevzute de lege, fiind vorba chiar de cele
prevzute n art.7 din lege. Doar c art.7 consacr modurile de dobndire a dreptului de proprietate
public.
n plus, ne mai reine atenia faptul c, dei legea are ca obiect de reglementare, conform titlului
su, proprietatea public i regimul juridic al acesteia, i n consecin, lista din anex ar fi trebuit
s fie intitulat "list cuprinznd unele bunuri care aparin proprietii publice a statului sau
unitilor administrativ-teritoriale", ea se intituleaz "list cuprinznd unele bunuri care alctuiesc
domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale".
Oare, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia nu are intenia,
pe care nu o exprim ns explicit, de a identifica sfera de ntindere a celor dou noiuni, folosind
ntmpltor, cnd sintagma domeniu public, cnd sintagma proprietate public ?
n consecin, credem c reglementarea actual ne oblig, n ce ne privete, s identificm sfera
bunurilor aparinnd proprietii publice cu sfera bunurilor aparinnd domeniului public, fiind
vorba n mod implicit, de noiuni cu neles identic.
Acestei prime constatri trebuie ns s-i alturm imediat, nc una, am spune, mult mai
important. Aceea c, numeroase dispoziii coninute n acte normative n vigoare, ne oblig a accepta
ideea unor regimuri domeniale speciale, aplicabile unor bunuri proprietate
48

privat, care nu intr ns, n sfera bunurilor domeniului public, dar asupra crora statul sau
unitile administrativ-teritoriale exercit acel drept de paz i protecie, expres reglementat.
De aici, concluzia n ce ne privete, a acceptrii tezei unui sens larg i a unui sens restrns a
noiunii de domeniu public, chestiune la care vom reveni.
n sens restrns, domeniul public se identific cu sfera bunurilor proprietate public, n timp ce n
sens larg, sfera domeniului public include pe lng toate bunurile proprietate public i unele bunuri
aparinnd proprietii private care pentru anumite considerente, se afl sub paza i protecia statului
sau a unitilor administrativ-teritoriale, fiind supuse pe lng regulile dreptului privat i unui regim de
drept public.
Cu alte cuvinte, n sfera larg a bunurilor proprietate privat, identificm o serie de bunuri care, n
anumite situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, fr a se caracteriza
ns, prin inalienabilitate, caracteristica principal a bunurilor domeniului public, ci doar printr-o
restrngere a exerciiului dreptului de proprietate, conform art.53 din Constituia republicat.
Nu mai puin adevrat este c acest principiu prezint un caracter relativ, guvernanii putnd n
orice moment, dup cum deja am artat, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i
includerea lui n domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii.
n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale
reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia fiind exercitat de
autoritile administraiei publice centrale sau locale.

Chiar n condiiile legislaiei n vigoare, semnificaia noiunii de domeniu public rmne intact n
considerarea regimului juridic special, aplicabil, derogatoriu de la dreptul comun. Meninerea acestei
noiuni n legislaie i doctrin i dovedete pe deplin utilitatea, tocmai n raport cu acest regim juridic.
n ce privete alte dispoziii relevante ale legii vom mai reine c, potrivit art.4, domeniul privat al
statului sau unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea acestora i
care nu fac parte din domeniul public fiind supuse regimului dreptului comun.

3. 3. Regimul juridic aplicabil proprietii publice

Capitolul II al Legii nr.213/1998 stabilete regimul juridic aplicabil proprietii publice,
enumernd n art.7, modalitile de dobndire a dreptului de proprietate public i
anume: pe cale natural; prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; prin expropriere pentru cauz
de utilitate public; prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de
consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; prin trecerea unor bunuri din
domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora,
pentru cauz de utilitate public precum i prin alte moduri prevzute de lege.
Astfel, n ce privete dobndirea pe cale natural, sunt avute n vedere, n primul rnd bunurile
enumerate n art.136 alin.(3) din Constituia republicat, fiind vorba despre un mod de dobndire
prevzut i de art.476 din Codul civil romn, care enumer printre bunurile ce alctuiesc proprietatea
public, "porturile naturale sau artificiale".
Proprietatea public poate fi dobndit i prin achiziionarea de bunuri, precum i prin realizarea de
obiective de investiii de natura celor care fac parte din proprietatea public.
Exproprierea se realizeaz n condiiile prevzute de art.44 alin.(3) din Constituia republicat i ale
legii speciale n materie.
Bunurile mobile sau imobile pot deveni proprietate public i prin acte de donaie sau legate, n
msura n care acestea privesc bunuri susceptibile de a face parte din aceast proprietate, acceptarea
acestora putnd fi realizat de ctre Guvern, consiliul judeean sau consiliul local dup caz, dup cum
donaia sau legatul s-au fcut n favoarea statului, judeului sau comunei.
n formularea "alte moduri prevzute de lege", doctrina include rechiziiile i confiscrile.
De asemenea, legea menioneaz modalitile de ncetare a dreptului de proprietate public,
care intervine n cazul cnd bunul a pierit sau a fost trecut n domeniul privat.
n ce privete a doua modalitate de dobndire, n doctrin s-au manifestat rezerve fa de
dispoziia constituional care consacr caracterul inalienabil al proprietii publice, aplicarea textului
legal atrgnd o afectare indirect a principiului inalienabilitii. Aceasta deoarece n mod logic, bunul
care a aparinut proprietii publice i a fost trecut n domeniul privat urmeaz a fi supus regulilor
dreptului comun, deci ar putea face obiectul unei executri silite, ceea ce ar duce la alienabilitatea sa.
Mai mult dect att, un autor e de prere c, o asemenea dispoziie ncalc prevederile art.136 alin.(3)
din Constituia republicat, care enumer bunurile ce fac obiect exclusiv al proprietii publice, or
potrivit unei dispoziii coninute n Legea nr.213/1998, asemenea bunuri pot trece din domeniul public
n domeniul privat, ceea ce constituie o grav nclcare a Constituiei.
Trebuie acceptat n opinia noastr c, n anumite condiii i cu respectarea dispoziiilor legii
speciale n materie, unele bunuri din domeniul public pot fi trecute n domeniul privat, evident cu scopul
de a fi nstrinate, aspect deja menionat, la care vom reveni n contextul analizei principiului
inalienabilitii bunurilor proprietate public.
Dac ns unele din aceste bunuri sunt menionate n lista anex a legii speciale, atunci se impune
obligatoriu modificarea acesteia printr-un act cu aceeai for juridic. Mai mult dect att, dac ar fi
vorba de bunuri care fac parte din cele enumerate de art.136 alin.(3) din Constituia republicat ar
trebui modificat norma constituional sub acest aspect.
Astfel, potrivit legii cadru n materie, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora se face dup caz, prin hotrre a
Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local.
Evident este posibil i situaia invers, cunoscut n doctrina interbelic sub denumirea de
afectaiune, privit ca acea msur administrativ care face ca un bun din domeniul privat s treac
n domeniul public".
Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativteritoriale se face prin hotrre a Guvernului, la cererea consiliului judeean sau a consiliului local i
invers, trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul
public al statului se face prin hotrre a consiliului local sau judeean, dup caz, la cererea
Guvernului, potrivit art.9 din Legea nr.213/1998.

Este prevzut expres posibilitatea ca hotrrile de trecere a bunurilor s poat fi atacate, n

condiiile legii, la instana de contencios administrativ n a crei raz teritorial se afl bunul.
n capitolul consacrat dispoziiilor finale, legea prevede autoritile obligate la inventarierea
bunurilor din domeniul public i termenele de realizare a acesteia.
De asemenea este stabilit expres competena instanelorde contencios administrativ de a
soluiona litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor,
oraelor sau municipiilor, apreciat ca binevenit n doctrina de specialitate.

Capitolul IV Regimul juridic aplicabil

domeniului public
4. 1. Definiia i trsturile domeniului public
n Tratatul de drept administrativ aparinnd profesorului Iorgovan, tratat care conine cea mai
documentat i ampl prezentare i analiz a instituiei domeniului public, de dup 1990, este subliniat
faptul c, o definiie a domeniului public trebuie formulat n aa fel nct s rezulte c, n sfera
acestei noiuni sunt cuprinse, n primul rnd, toate bunurile proprietate public dar i o serie de bunuri
proprietate privat care prezint o semnificaie deosebit sub aspect istoric, cultural etc, fiind valori ale
patrimoniului naional care trebuie transmise de la generaie la generaie, motiv pentru care se afl sub
un regim de paz i protecie guvernat de regulile dreptului public.
Fa de precizrile de la nceput privind semnificaia actual a noiunii de domeniu public, vom
distinge ntre un sens larg i un sens restrns al acestei noiuni, n raport cu sfera bunurilor ce-l
alctuiesc.
Prin domeniu public, n sens larg, nelegem acele bunuri publice sau private, care prin
natura lor sau dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare,
reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui
serviciu public, i supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul
de putere este dominant, fiind n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de
drept public.
Domeniul public, n sens restrns, semnific numai bunurile care sunt obiect al dreptului de
proprietate public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
ntr-o sintez concis i sistematizat a celor dou puncte de vedere, domeniul public este definit
ca reprezentnd totalitatea bunurilor mobile sau imobile aparinnd statului sau unitilor administrativteritoriale care prin dispoziiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public i se supun
regimului juridic administrativ.
Prin urmare, n sfera larg a domeniului public intr orice bun al proprietii publice, dar criteriile
pentru identificarea acestor bunuri sunt relativ determinate de Constituie i mai apoi de legea special
n materie. n plus, printre bunurile proprietate privat, identificm o serie de bunuri care, n anumite
situaii, cu anumite condiii, pot intra sub un regim domenial special, de unde ideea de
domenialitate public i a unei scri a domenialitii, fr ca bunurile respective s se
caracterizeze prin inalienabilitate, ci doar printr-o restrngere a exerciiului dreptului de
proprietate, conform art.53 din Constituia republicat.
Nu mai puin adevrat este, c principiul inalienabilitii prezint un caracter relativ, guvernanii
putnd n orice moment, s decid dezafectarea unui bun din domeniul public i includerea lui n
domeniul privat, dac acest lucru se apreciaz c ar putea fi n interesul guvernrii, dup cum am mai
subliniat.
n raport cu domeniul public, domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale
reprezint regula, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd acestuia i fiind exercitat de
autoritile administraiei publice centrale sau locale.
n ce privete trsturile domeniului public, pornind de la definiia n sens larg a acestuia, n
doctrina administrativ se reine c, pentru ca un bun s fac parte din domeniul public, el trebuie:
- Prin natur sau prin destinaia expres a legii s intre n categoria bunurilor care trebuie
protejate i transmise generaiilor viitoare.
Aceast trstur urmrete s scoat n eviden faptul c, nu toate bunurile din societate
urmeaz a fi conservate pentru generaiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu titlu de
excepie, majoritatea acestora fiind supuse consumului, faptelor de comer.
- S prezinte semnificaia unei valori de interes public sau s fie destinat unei folosine de
interes public.

Bunurile domeniului public dobndesc o importan social deosebit. Deosebim o folosin

direct, cel mai adesea gratuit, dat fiind natura bunului (mersul pe strad, scldatul n apa mrii
etc.), cnd nu este nevoie de nici o condiionare i respectiv o folosin indirect, cnd bunul este pus
n valoare printr-un serviciu public, organizat de administraia public.
- S fie supus unui regim juridic administrativ sau dup caz, unui regim mixt, de drept public i
privat, n care regimul public rmne dominant.
Bunurile domeniului public sunt supuse unui regim juridic ce are ca not caracteristic, apartenena
la un regim de drept public. Regimul de drept public apare ca un regim al exercitrii dreptului de
proprietate public, ipotez n care, potrivit Constituiei, subiectul purttor al autoritii publice nu poate
fi dect statul sau unitatea administrativ-teritorial, respectiv un regim de limitare a exerciiului
dreptului de proprietate privat, n considerarea salvgardrii unei valorii naionale.
- S se afle n proprietate public sau n paza unei persoane de drept public.
Dreptul de proprietate nu poate viza dect bunurile proprietate public iar dreptul de paz i
protecie va avea n vedere bunurile proprietate privat.

4. 2. Particularitile domeniului public

n ce privete importana distinciei dintre proprietatea public i proprietatea privat, a
statului sau unitilor administrativ-teritoriale sau, cu alte cuvinte, interesul practic de a deosebi
domeniul public de domeniul privat, este vorba despre diferena de regim juridic aplicabil.
n mod paradoxal, cu toat diversitatea de opinii manifestat cu privire la corelaia proprietate
public - domeniu public, i implicit la sfera bunurilor acestora, n problema regimului juridic aplicabil
bunurilor cuprinse n aceast sfer, regim juridic distinct, derogatoriu de la dreptul comun, ntreaga
doctrin a adoptat o poziie comun.
Au fost identificate astfel, de regul, cu unele diferene de nuan, aceleai particulariti ale
domeniului public n raport cu cele ale domeniului privat.
La o analiz atent a terminologiei utilizate de doctrin, constatm c, toi autorii se refer,
indiferent de enunul din titlu, n mod nedifereniat, fie la caracteristicile (principiile) dreptului de
proprietate public, i deci, ale bunurilor ce o compun, fie, cu exact acelai neles, la
caracteristicile (principiile) domeniului public, i deci, ale bunurilor ce l compun.
Axul principal al regimului juridic aplicabil domeniului public, este fr ndoial, principiul
inalienabilitii, principiu modern adoptat la jumtatea secolului XIX. Durata sa, este limitat doar la
perioada n care bunul face parte din domeniul public, odat dezafectat de caracterul public, bunul
respectiv putnd fi nstrinat.
Potrivit art.136 alin. (4) din Constituia Romniei republicat: "Bunurile proprietate public sunt
inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor
publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit
instituiilor de utilitate public."
Ca o consecin a inalienabilitii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor aparinnd
domeniului public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobndirii acestora, pe calea
uzucapiunii sau pe calea posesiunii de bun-credin, n cazul bunurilor mobile.
O alt consecin a caracterului inalienabil al bunurilor ce aparin domeniului public este
insesizabilitatea lor, care se opune urmririi lor silite.
Particularitile prin care domeniul public se delimiteaz de domeniul privat au fost pentru prima
dat prevzute n legislaia postdecembrist, chiar nainte de adoptarea Constituiei din 1991, printr-o
prevedere a Legii nr.69/1991, vechea lege a administraiei publice locale, care dispunea expres c,
"bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile", ele
meninndu-se i n noua reglementare, Legea nr.215/2001 privind administraia public local.
n egal msur, Legea nr.169/1997 pentru modificarea i completarea Legii fondului funciar,
nr.18/1991 a modificat coninutul art. 5 alin. (2) dispunnd c: "Terenurile care fac parte din domeniul
public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse n circuitul civil dect
dac, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public."
La rndul ei, Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, a
consacrat expres aceste caractere juridice, specifice doar dreptului de proprietate public, care-l
individualizeaz n raport cu dreptul de proprietate privat.
Conform art.11 alin. (1) din lege, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i
imprescriptibile, n sensul c: a).nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare,
concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b). nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se
pot constitui garanii reale; c). nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin

efectul posesiei de bun-credin. Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin.(1) privind
regimul juridic al bunurilor din domeniul public, se adaug n alin.2, sunt lovite de nulitate absolut.
De asemenea, n art.13, legea dispune c, servituiile asupra bunurilor din domeniul public sunt
valabile numai n msura n care sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate
bunurile afectate, iar n ce privete, servituiile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul
public, se prevede c, acestea se menin n aceleai condiii.
Mai reinem din coninutul legii, fr a intra n detalii, prevederea din art.12 alin.(1), care n mod
evident se dorete o dezvoltare parial a art.136 alin. (4) din Constituia republicat conform creia:
Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor,
a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional,
judeean sau local ".
Observm, n primul rnd, c, n timp ce, legiuitorul constituant se refer la darea n administrare,
concesionare i nchiriere, ca modaliti de exploatare a bunurilor proprietate public, legiuitorul
organic, se refer la darea n administrare, ca modalitate de exploatare a bunurilor domeniului public.
Nu este oare vorba despre aceleai categorii de bunuri ? Noi credem c da.
n al doilea rnd, ne ntrebm n ce msur, prevederea legal este compatibil cu norma
constituional, atta timp ct Constituia permite darea n administrare regiilor autonome ori instituiilor
publice, iar legea consacr posibilitatea drii n administrare, nu doar regiilor autonome sau instituiilor
publice, ci i prefecturilor, i respectiv, autoritilor administraiei publice centrale i locale.
Am putea admite c, dispoziia legal nu contravine normei constituionale, doar n m sura n care
am considera c, legiuitorul constituant a avut n vedere un sens larg al noiunii de instituie public,
care nglobeaz prefecturile i autoritile administraiei publice centrale i locale. Sau, am putea
admite c sensul noiunii de instituie public corespunde cu cel al noiunii de autoritate public.
n ce ne privete, credem c, nici una din cele dou ipoteze nu ar trebui acceptat.
Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea reprezint trsturi generale i comune
pentru toate bunurile proprietate public. n afara acestor trsturi ns, se arat n doctrin, unor
categorii de bunuri proprietate public le sunt aplicabile i alte reguli, constituind regimul juridic special
al acestora.

4.3. Sfera bunurilor domeniului public i criteriile de domenialitate public

Legat de sfera bunurilor domeniului public, n doctrina occidental, s-a observat c nu exist o
enumerare legislativ a bunurilor care fac parte din domeniul public i nici criterii sigure de
determinare a acestora, jurisprudenei revenindu-i rolul, de-a lungul vremii, de a elabora unele criterii
empirice i apoi, mai sistematice.
n doctrina romneasc, la scurt timp dup adoptarea Constituiei din 1991, s-a susinut c,
enumerarea bunurilor domeniului public scoate n eviden nu numai marea lor varietate, dar i
mprejurarea c, adesea, ncadrarea unui bun n domeniul public ori n cel privat al statului se lovete
de dificulti.
n privina diferenierii dintre domeniul public i cel privat, problem controversat de-a lungul
vremii, s-a ncercat delimitarea lor utilizndu-se anumite procedee.
Problema care se pune n acest caz, se arat n doctrin, este aceea de a ti dac, unul sau mai
multe dintre aceste criterii pot funciona de sine stttor pentru a se stabili dac un bun aparine sau
nu domeniului public.
Astfel, unul dintre criterii l-a reprezentat natura bunurilor, apreciat ca determinant n distingerea
celor dou domenii, ca urmare a existenei unor categorii de bunuri, care datorit naturii lor, nu puteau
aparine unui particular, ca de exemplu, o osea. Asemenea bunuri ar fi de domeniu public, dar pe
lng ele pot exista, se arat n doctrin, bunuri care fac parte din domeniul public, dar care ar putea
s constituie i proprietate privat (de exemplu, un tablou dintr-un muzeu public).
Un alt criteriu, prin care se stabilete apartenena la domeniul public este cel al afectrii bunului
unui serviciu public, criteriu care, s-a apreciat n mod constant de specialiti, nu poate contribui singur
la departajarea celor dou domenii, deoarece extinde excesiv sfera bunurilor care ar aparine
domeniului public.
n sfrit, mai este menionat de doctrin, i criteriul uzului direct i general al bunului public,
deci nu afectat unui serviciu public sau de utilitate public, criteriu considerat ca prea restrictiv, n
raport cu sfera bunurilor aparinnd domeniului public.
Un asemenea criteriu, s-a apreciat n doctrin, ine cont doar de bunurile accesibile n mod
permanent publicului, ca de exemplu: strzile, pieele, grile, fluviile etc., excluzndu-le pe acelea

care, dei nu sunt accesibile publicului sau nu sunt accesibile n mod permanent, sunt de interes
public, ca de exemplu, cazrmi, teatre, coli etc.
Sub aspect legislativ, Legea fondului funciar, prin art. 4 alin.final, consacrase pentru terenurile din
domeniul public, criteriul afectrii unei utilitii publice, pentru ca n finalul art.5 alin. (1) s adauge dup
enumerarea exemplificativ a terenurilor aparinnd domeniului public, criteriul declarrii prin lege, i
respectiv, al uzului sau interesului public, dac bunurile prin natura lor, intr n aceast categorie.
Tot n legtur cu criteriul distinciei dintre domeniul public i domeniul privat, prof. Filipescu, evoc
dispoziiile art.1844 din Codul civil, care declar imprescriptibile, lucrurile care prin natura lor proprie
sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiecte ale proprietii private, fiind scoase din circuitul civil.
Fa de aceste aspecte, e de prere cunoscutul civilist, se poate aprecia c, ntr-o anumit
msur, fiecare din criteriile evocate poate fi folosit pentru a stabili dac un bun aparine domeniului
public, dar n final, bunurile sunt declarate ca atare de lege i tot legea este cea care prevede c,
anumite bunuri prin natur sau destinaia lor aparin domeniului public.
Dintr-o asemenea perspectiv, criteriul pentru distincia domeniului public de cel privat va fi, cu
precizrile artate, declaraia legii.
n sfrit, punnd n discuie chestiunea nodal i dificil a criteriilor dup care urmeaz a defini
(i delimita) proprietatea public att fa de proprietatea privat (domenial) a statului sau unitilor
administrativ-teritoriale, ct i fa de proprietatea privat a persoanelor fizice sau juridice (de drept
comun), un alt autor reine c, n timp ce, n raport de proprietatea privat domenial, delimitarea
este relativ i gradual, fa de proprietatea privat, de drept comun, delimitarea este mai clar.
n mod evident, prin Legea nr.213/1998, legiuitorul organic i-a propus s adopte o poziie
tranant, mcar sub aspectul criteriilor de determinare a obiectului proprietii publice, adic a
bunurilor care fac parte din domeniul public, optnd pentru declaraia legii, natura i destinaia
bunului.
Toate cele trei criterii servesc mpreun la delimitarea domeniului public de domeniul privat al
statului sau unitilor administrativ-teritoriale, ns n final, criteriul de determinare este chiar
declaraia legii. Astfel, fie c enumer n mod direct bunurile care fac parte din domeniul public, fie c
stabilete n mod indirect, apartenena la domeniul public a unor bunuri prin enunarea criteriilor
generice pentru determinarea lor (uzul sau interesul public -fiind cele dou criterii la care s-a oprit art.1
din Legea nr.213/1998), legea este cea care face aceasta.

4.4.Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administraiei

publice locale i Codului civil
Dup aproape o jumtate de veac, legiuitorul romn a confirmat distincia ntre domeniul public
i cel privat, exilat artificial, provocnd reintrarea n dreptul actual a celor dou concepte, prin Legea
nr.18/1991 privind fondul funciar.
Astfel, nainte de a fi consacrat prin Constituie, distincia ntre proprietatea public i proprietatea
privat a fost menionat de aceast lege doar cu privire la terenuri, care, indiferent de destinaie, de
titlul pe baza cruia sunt deinute sau de domeniul public ori privat din care fac parte, constituie fondul
funciar al Romniei (art. 1).
Potrivit art.4 alin.1 din lege, "terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor
drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot aparine domeniului public sau
privat ". Domeniul public poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa aparine
statului, sau de interes local, caz n care proprietatea aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau
judeelor.
Legea nr.18/1991 a fost calificat ca reprezentnd o premier legislativ n domeniul proprietii,
deoarece a reintrodus conceptele de domeniu public i domeniu privat i a disociat n mod evident,
conceptul de proprietate domenial: public i privat, de cel de proprietate privat a
persoanelor fizice i juridice.
La rndul su, art.5 din lege conine o enumerare mai dezvoltat a sferei bunurilor domeniului
public dect cea care va fi coninut n Constituie cu privire la bunurile proprietate public referindu-se
la: terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public; piee; ci de comunicaie; reele
stradale; parcuri publice; porturi i aeroporturi; terenuri cu destinaie forestier; albiile rurilor i
fluviilor; cuvetele lacurilor de interes public; fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale;
rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele; terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale;
monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice; monumentele naturii; terenurile pentru
nevoile aprrii; terenurile pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public; terenurile
care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

Deoarece, art. 5 alin. (1) din lege, enumera terenurile care aparineau domeniului public,
atingnd implicit i alte bunuri ale acestuia, n doctrin s-a simit nevoia comparrii acestor prevederi
cu dispoziiile art. 136 alin. (3) din Constituia republicat, referitoare la bunurile proprietate public.
n doctrin, anterior revizuirii Constituiei, s-a apreciat c, nu exist inadverten ntre aceste
dispoziii constituionale i respectiv legale, compararea efectiv ducnd la unele constatri. Cu o
singur excepie (cile de comunicaie) enumerarea din lege nu corespundea sub aspect
terminologic cu enumerarea din Constituie. n unele cazuri, Constituia a folosit o formulare mai
sintetic (de ex. plajele, marea teritorial), pe cnd Legea fondului funciar a folosit o formulare mai
analitic (spre ex., fundul apelor maritime interioare i mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv
plajele).
Dac aceast analiz comparativ viza textul iniial al art.135 alin. (4), din actuala versiune
consacrat prin art.136 alin.(3) lipsesc chiar cile de comunicaie, singurele care se regseau cu
aceeai formulare n Legea fondului funciar.
Legea fondului funciar las posibilitatea ca prin legi speciale s fie declarate bunuri ale domeniului
public i alte bunuri dect cele pe care ea le nominalizeaz expres.
Se constat n plus c, n vreme ce legea se refer la domeniul public sau la domeniul privat,
Constituia se refer doar la proprietatea public sau la proprietatea privat.
Prin urmare, legea opereaz cu noiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit
Constituiei, sunt obiect al proprietii publice, de unde concluzia conform creia, orice bun al
proprietii publice este i un bun al domeniului public.
Analiza modului de consacrare a conceptului de domenialitate public sau privat, n Legea
administraiei publice locale trebuie s porneasc de la dispoziiile art. 135 alin. (3) din Constituie,
actualul art.136 alin. (2) teza a doua, ce stabilete ca unici titulari ai proprietii publice, statul sau
unitile administrativ-teritoriale coroborat cu dispoziiile constituionale referitoare la organizarea
administrativ-teritorial a rii, i respectiv a autoritilor administraiei publice locale i mai apoi, cu
dispoziiile legale n aceast materie care consacr un domeniu public local (comunal i orenesc) i
un domeniu public judeean.
Potrivit art.120 alin.(1) din Legea nr.215/2001 privind administraia public local, "Aparin
domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de
uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional ".
Legea administraiei publice locale din 2001 nu face referire expres la Legea proprietii publice
din 1998, dar las s se neleag c pe aceasta o vizeaz n primul rnd. Legea nr.213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia a adoptat soluia unei anexe, care nominalizeaz la
punctul I, bunurile domeniului public al statului, la punctul II, bunurile domeniului public judeean iar la
punctul III, bunurile domeniului public comunal.
Potrivit art.3 alin. (3) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anex,
precum i din bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului
judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional". Potrivit art.3
alin. (4) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, Domeniul
public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din
anex i din bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare, prin hotrre a consiliului
local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean".
Potrivit art.121 alin. (1) din Legea administraiei publice locale: Domeniul privat al unitilor
administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile, altele dect cele prevzute la art.120
alin.(1), intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege." Lor li se aplic dispoziiile
de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel.

Ori de cte ori, legea se refer n general, la proprietatea judeului, oraului sau comunei ne vom
afla n prezena unei proprieti private, bunurile respective aparinnd domeniului privat judeean sau,
dup caz, domeniului privat comunal.
n ce privete dispoziiile Codului civil romn referitoare la domeniul public [art. 475 alin. (2),
art. 476, art. 477, art. 478, art. 499 i altele care decurg logic, cum ar fi art. 1310, art. 1844], acestea
au redevenit norme active, ntregind reglementarea proprietii publice". Dei cuprinse n Codul civil,
aceste norme reprezint n realitate izvoare ale dreptului public, n particular, ale dreptului
administrativ.
n doctrin au fost identificate dou categorii de dispoziii i anume: dispoziii prin care se face
referire expres la regimul juridic aplicabil domeniului public i domeniului privat precum i dispoziii
prin care se determin sfera domeniului public.
Pentru prima categorie se exemplific cu art.1844 ce prevede imprescriptibilitatea i
inalienabilitatea domeniului public i art. 1845 ce statueaz c bunurile care aparin domeniului privat
al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse acelorai prevederi ca i particularii.
Pentru cea de-a doua categorie se exemplific cu art.476 i art.478 care opereaz o enumerare a
bunurilor ce reprezint dependine ale domeniului public, unde sunt cuprinse prin individualizare sau
determinare generic multe din bunurile pe care Constituia le calific ca fiind ale proprietii publice.
Art.476 din Codul civil conine o enumerare exemplificativ a dependinelor domeniului public,
unele dintre ele regsindu-se i n enumerarea bunurilor proprietate public realizat de Constituie i
n art.5 din Legea fondului funciar, chiar dac unele formulri sunt mai nuanate, textul fiind urmtorul:
Drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau
plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau
artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte toate prile din pmntul Romniei care nu sunt
proprietate particular, sunt considerate ca dependine ale domeniului public".
La rndul su, art. 477 din Codul civil, potrivit cruia, Toate averile vacante i fr stpni,
precum i ale persoanelor care mor fr motenitori, sau ale cror moteniri sunt lepdate, sunt ale
domeniului public" s-a apreciat constant n doctrin c se refer de fapt la domeniul privat al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale.
Aceast propunere de lege ferenda se va concretiza expres, o dat cu adoptarea legii speciale n
materie, Legea nr.213/1998, prin art.25 potrivit cruia, prin sintagma domeniu public", n sensul art.
477 din Codul civil se desemneaz domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale,
dup caz".

4. 5. Clasificarea bunurilor domeniului public

n ce privete clasificarea bunurilor domeniului public, criteriile de clasificare au variat de-a
lungul timpului, att datorit modificrilor legislative ct i datorit concepiilor diferite exprimate cu
privire la coninutul i sfera domeniului public.
n orice caz, din analiza legislaiei i doctrinei n materie se poate constata cu uurin c, att n
perioada interbelic ct i n prezent, ideea de domenialitate public a fost indisolubil legat de
domeniul transporturilor cu diversele domenii sectoriale ale acestuia: rutier, feroviar, maritim, fluvial i
aerian.
ntr-o clasificare mai analitic, un autor clasic face distincie ntre urmtoarele dependine ale
domeniului public: domeniul public maritim format din marea teritorial, rmurile mrii i porturile
maritime; domeniul public aerian format din spaiul atmosferic mrginit ntre graniele statului;
domeniul public al rurilor navigabile i flotabile; domeniul public terestru format din osele, ci
ferate, etc.; pori, ziduri, anuri, fortificaiile oraelor ntrite,
57

imobilele afectate n mod direct i special unui serviciu public pentru a fi utilizate n vederea
satisfacerii unui interes general; bunurile mobile pentru a fi folosite pentru unui interes general.
Un deceniu mai trziu, un alt autor clasic delimiteaz urmtoarele dependine ale domeniului
public: domeniul public maritim; domeniul public terestru; domeniul public fluvial; domeniul
public aerian; cldirile afectate unui serviciu public; domeniul sacru.
Dup cum pe deplin ntemeiat se observ n doctrina actual, ntre cele dou opinii exist multe
asemnri dar i deosebiri de fond, datorit evoluiei legislaiei, pe de-o parte dar i datorit criteriilor
diferite de domenialitate avute n vedere.
n doctrina actual sunt propuse mai multe clasificri ale bunurilor domeniului public, n funcie de
mai multe criterii, printre care reinem:

a). dup criteriul interesului pe care-l prezint distingem: domeniul public de interes naional;
domeniul public de interes judeean i domeniul public de interes comunal; b). dup modul de
determinare distingem: bunuri ale domeniului public prevzute de Constituie; bunuri ale
domeniului public stabilite de legi i bunuri ale domeniului public identificate de autoriti ale
administraiei publice n baza criteriilor precizate de Constituie i legi;
c). dup modul de ncorporare distingem: domeniul public natural i domeniul public artificial;
d). dup criteriul naturii lor distingem: domeniul public terestru; domeniul public maritim;
domeniul public fluvial; domeniul public aerian; domeniul public cultural i domeniul public
militar ;
e). dup modul de utilizare de ctre public distingem: bunuri utilizate direct i bunuri utilizate
indirect, prin intermediul unui serviciu public.

Capitolul V Concesiunea
domeniului public
5.1. Evoluia instituiei concesiunii i a legislaiei n materie
Ideea concesionrii unui bun public apare nc din antichitate, n dreptul roman, dar fundamentele
instituiei concesionrii pentru bunurile private se regsesc n Evul Mediu, concesiunile bunurilor
domeniului public" fiind n acea perioad surse de venituri pentru monarhi i mijloace ale luptei
politice, modaliti de rspltire a loialitii.
Inovaiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum i reglementrile ulterioare, adeseori
neclare n aceast chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai nti, apoi cel romn, au fcut
ca nu de puine ori, concesionarea bunurilor publice s se confunde cu cea a bunurilor private.
Profesorul Paul Negulescu definea concesiunea ca reprezentnd o form de exploatare a unui
serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i
conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.
Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridic a contractului de concesiune,
aceasta a fost neleas de majoritatea autorilor ca o ocupare temporar a domeniului public,
ntotdeauna revocabil i rscumprabil.
n doctrina interbelic, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerat sub aspectul
naturii juridice, fie un contract de arend, fie un permis poliienesc, fie un act juridic complex, alctuit
dintr-o parte contractual i o parte reglementar.
ntr-o opinie caracterizat prin echilibru, contractul de concesiune este calificat sub aspectul naturii
sale juridice, ca fiind un act mixt, o combinaie de dispoziii reglementare i de contract. Pe de-o
parte, n actul de concesiune exist un ansamblu de clauze reglementare, acelea care stabilesc
organizarea i funcionarea serviciului. Aceste clauze elaborate, n mod unilateral de administraie pot
fi ntotdeauna modificate de ea. Pe de alt parte, pe lng clauzele reglementare exist n
concesiunea serviciului public o parte contractual: dispoziii financiare care garanteaz
concesionarului remunerarea sa i care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al
contractului, principiu fundamental pentru contractele administrative.
n doctrina administrativ francez, contractul de concesiune, alturi de contractul de lucrri
publice a fost calificat ca fiind un contract administrativ. n mod uzual, n Frana, concesiunea este
privit ca actul juridic (contract administrativ) ce are ca obiect atribuirea n favoarea unei persoane
private a sarcinii de a face s funcioneze un serviciu public, putndu-se referi i la executarea unei
lucrri publice urmat de exploatarea ei ulterioar.
n Romnia, n perioada interbelic, concesiunea a fost reglementat prin Legea pentru
organizarea i administrarea pe baze comerciale a ntreprinderilor i avuiilor publice precum i n
Legea contabilitii publice, ambele adoptate n anul 1929.
Prin lege, durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar a bunurilor
domeniului privat al statului, comunelor, judeelor i instituiilor aflate sub controlul acestora era de
maxim 50 de ani.
n perioada postbelic, sub incidena constituiilor socialiste, noiuni fundamentale ale Dreptului
public din perioada interbelic, printre care i noiunea de contract de concesiune, deveniser
desuete, pe fondul dispariiei distinciei dintre proprietatea public a statului i proprietatea privat a
statului.
Concesiunea serviciului public - se apreciaz n doctrina actual -, reprezint un mod de
administrare a unui serviciu n care o persoan public, concedentul, nsrcineaz prin contract

50

administrativ o persoan privat, concesionarul, de a pune n funciune serviciul, sub controlul

autoritii concedente, pe o anumit perioad de timp, concesionarul asumndu-i aceast sarcin n
schimbul unei remunerri care const din taxe pe care le percepe de la utilizatorii serviciului.
n prezent, art.136 alin. (4) din Constituia republicat se refer la instituia concesiunii iar dispoziii
cu privire la concesiune se ntlnesc ntr-o serie de legi adoptate anterior intrrii n vigoare a acesteia
cum ar fi: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome
i societi comerciale, att ct a mai rmas n vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat
trasformarea vechilor uniti socialiste de stat, specifice sistemului socialist, n regii autonome i
societi comerciale; Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicat cu modificrile i
completrile ulterioare; Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii,
republicat cu modificrile i completrile ulterioare etc.
Referiri la concesiune regsim i n numeroase acte normative adoptate ulterior intrrii n vigoare a
Constituiei, printre care menionm: Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor libere, cu
modificrile i completrile ulterioare; Ordonana de urgen a Guvernului nr.63/1998 privind
energia electric i termic; Legea nr.215/2001 privind administraia public local republicat;
Legea minelor nr.85/2003 cu modificrile i completrile ulterioare; Legea petrolului nr.238/2004
etc.
Dreptul comun n materie l-a reprezentat pn n vara anului 2006, Legea nr.219/1998 privind
regimul concesiunilor cu modificrile i completrile ulterioare.
n prezent, regimul concesiunilor se afl reglementat prin dou acte normative distincte i anume:
O.U.G.nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
59

servicii, aprobat cu modificri prin Legea nr.337/2006 i respectiv, O.U.G.nr.54/2006 privind

regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public aprobat cu modificri i
completri prin Legea nr.22/2007.

5. 2. Definiia, obiectul i prile contractelor de concesiune

O.U.G. nr.34/2006 astfel cum a fost aprobat prin Legea nr.337/2006, are ca obiect de
reglementare, procedurile de atribuire a contractului de achiziie public, a contractului de
concesiune de lucrri publice i a contractului de concesiune de servicii, precum i modalitile
de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu aceste proceduri.
Principiile care se afl la baza atribuirii contractului de concesiune sunt: nediscriminarea,
tratamentul egal, recunoaterea reciproc, transparena, proporionalitatea, eficiena utilizrii fondurilor
publice i asumarea rspunderii.
Potrivit aceleiai reglementri, contractul de concesiune de lucrri publice reprezint contractul
care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor
executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n
calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest
drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera g) iar contractul de concesiune de
servicii reprezint contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea
c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea
autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad
determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite (art.3 litera h).
Potrivit art.1 alin.(2) din O.U.G.nr.54/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate
public... este acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit
concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane denumit concesionar, care
acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate
public n schimbul unei redevene.
Din aceste definiii rezult c, efectele contractului de concesiune vizeaz concedentul, pe de-o
parte i concesionarul, pe de alt parte, presupunnd ns i existena unor drepturi i obligaii ale
celor dou pri, dar n egal msur, efectele contractului se rsfrng i asupra terilor, adic asupra
beneficiarilor bunului, lucrrilor sau serviciului public concesionat.
n cazul contractului de concesiune de bunuri proprietate public sunt avute n vedere
bunurile care sunt proprietate public a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, potrivit
Constituiei i reglementrilor legale privind proprietatea public. n cazul aceleiai categorii de
contracte, plata concesiunii se numete redeven, i corespunztor art.4 alin. (1) din
O.U.G.nr.54/2006, se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz.

n ce privete prile contractului de concesiune de lucrri publice, potrivit art.5 din

O.U.G.nr.54/2006, au calitatea de concedent, n numele statului, judeului, oraului sau comunei:
ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile
proprietate public a statului precum i consiliile judeene, consiliile locale, Consiliul General al
Municipiului Bucureti sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietate public a
judeului, oraului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic romn sau
strin.
Durata contractului de concesiune de bunuri publice nu va putea depi 49 de ani, ncepnd
de la data semnrii lui, dar va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din
durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prilor.
n cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la iniiativa
concedentului sau ca urmare a unei propuneri nsuit de acesta. Propunerea de concesionare
trebuie s fie fundamentat din punct de vedere economic, financiar, social i de mediu.
De asemenea iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz efectuarea unui studiu de
oportunitate.
Aprobarea concesionrii se face pe baza studiului de oportunitate, prin Hotrre a Guvernului, a
consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Prin urmare, dei sfera concedenilor enumerai de textul legal este mai larg, ea incluznd dup
cum s-a menionat, ministerele i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale precum
i instituiile publice de interes local, dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului i
respectiv, consiliilor judeene, consiliilor locale i Consiliului General al Municipiului Bucureti.

5.3. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public

Potrivit art.14 i 15 din O.U.G.nr.54/2006, de regul, concedentul are obligaia de a atribui
contractul de concesiune de bunuri proprietate public, prin licitaie, definit ca procedura la care
persoana fizic sau juridic interesat are dreptul de a depune oferta. Cu titlu de excepie, se poate
recurge la negociere direct, definit ca procedura prin care concedentul negociaz clauzele
contractuale, inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani la procedura de atribuire a
contractului de concesiune.
Potrivit art.17 alin.(1) din O.U.G.nr.54/2006, concedentul are obligaia de a preciza n cadrul
documentaiei de atribuire orice cerin, criteriu, regul i alte informaii necesare pentru a asigura
ofertantului o informare complet, corect i explicit cu privire la modul de aplicare a procedurii de
atribuire.
De asemenea, ca o confirmare a regimului de drept public aplicabil acestui tip de contract
administrativ, art.18 din O.U.G.nr.54/2006 precizeaz dreptul concedentului de a impune n cadrul
documentaiei de atribuire, n msura n care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, condiii
speciale de ndeplinire a contractului prin care se urmrete obinerea unor efecte de ordin social sau
n legtur cu protecia mediului i promovarea dezvoltrii durabile.
Procedura licitaiei i a negocierii directe sunt reglementate pe larg n dou seciuni distincte din
capitolul referitor la atribuirea contractului de concesiune n cadrul
O.U.G.nr.54/2006.
Procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de licitaie au fost
depuse cel puin 3 oferte valabile. n cazul n care n urma publicrii anunului de licitaie nu au fost
depuse cel puin 3 oferte valabile, concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o
nou licitaie.
Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere direct numai n situaia n care, dup
repetarea procedurii de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile.
De asemenea, O.U.G.nr.54/2006 stabilete regulile privind oferta, determinarea ofertei
ctigtoare, anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune i regulile privind conflictul
de interese.
Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei dar
concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a
ofertanilor, protecia mediului nconjurtor sau condiii specifice impuse de natura bunului
concesionat.
Prin excepie de la procedura licitaiei i a negocierii directe, bunurile proprietate public pot fi
concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor naionale sau
61

52

societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitilor care pot
avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea regiilor autonome i care au ca
obiect principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor bunuri,
dar numai pn la finalizarea privatizrii acestora.

5. 4. ncheierea contractului de concesiune de bunuri publice

Contractul de concesiune de bunuri proprietate public se ncheie dup mplinirea unui
termen de 20 de zile calendaristice de la data informrii de ctre concedent n scris, printr-o
comunicare adresat ofertanilor, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la
emiterea acestora, despre deciziile luate cu privire la atribuirea contractului de concesiune.
Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite
de prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor
concesiunii prevzute n acesta.
Contractul de concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a subconcesiona, n
tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, cu excepia cazurilor n care
subconcesionarea este permis, potrivit O.U.G.nr.54/2006.
Contractul de concesiune va cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea
responsabilitilor de mediu ntre concedent i concesionar.
Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu
notificarea prealabil a concesionarului, din motive excepionale, legate de interesul naional sau local,
dup caz.
Observm c, legiuitorul face o meniune expres n acest context cu privire la partea
reglementar a contractului de concesiune, format din acele clauze ce sunt impuse de ctre
concedent, concesionarului, oricare ar fi acesta.
Existena acestor clauze speciale, exorbitante de la dreptul comun, care nu fac n mod obinuit
obiectul unor contracte civile, comerciale, constituie un solid argument, n opinia noastr, pentru
calificarea contractului de concesiune ca fiind un contract administrativ, cu toate consecinele
juridice ce decurg de aici.
Contractul de concesiune se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare
parte. n cazul n care concesionarul este de o alt naionalitate sau cetenie dect cea romn i
dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare,
dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele. n caz de litigiu, exemplarele n limba
romn ale contractului prevaleaz.

5. 5. ncetarea contractului de concesiune de bunuri publice

ncetarea contractului de concesiune poate avea loc n mod firesc, n situaia tipic, prin
ajungerea la termen sau n patru situaii atipice, prevzute expres de lege.
Astfel, aceasta poate s intervin n urmtoarele situaii: a). la
expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune;
b). cnd interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata
unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind competent instana
de judecat;
c). n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului;
d). n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre
concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului;
e). la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii
obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri.
La ncetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat s restituie, n deplin
proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat.
Soluionarea litigiilor aprute n legtur cu atribuirea, ncheierea, executarea, modificarea i
ncetarea contractului de concesiune, precum i a celor privind acordarea de despgubiri se
realizeaz potrivit dispoziiilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificrile ulterioare.
Aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui jurisdicie
se afl sediul concedentului. mpotriva hotrrii tribunalului se poate declara recurs la secia de
contencios administrativ a curii de apel, conform prevederilor legale.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. n perioada interbelic s-au formulat urmtoarele teorii cu privire la bunurile domeniului public:
a). teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate, teoria dreptului de
proprietate, teoria serviciului public i teoria interesului public; b). teoria dreptului de
administrare direct asupra bunurilor domeniului public; c). teoria concesionrii i teoria
nchirierii bunurilor domeniului public.

2. Domeniul privat al statului este compus din:a). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea
statului sau unitilor administrativ-teritoriale; b). ansamblul bunurilor aflate n proprietatea
privat a statului; c). o parte din bunurile aparinnd domeniului public statal; d). ansamblul
bunurilor aflate n proprietatea privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale.

3. Domeniul public stricto-senso este compus din: a). bunuri proprietate public; b). bunuri
proprietate privat; c).bunuri care aparin numai statului; d). bunuri proprietate privat a statului
i unitilor administrativ-teritoriale.

4. Legislaia adoptat n timpul lui Cuza cu privire la instituia domeniului public coninea dispoziii
referitoare la: a). domeniul public judeean, domeniul public comunal, domeniul privat; b).
proprietatea public i proprietatea privat; c). domeniul administrativ; d). domeniul civil.

5. Noiunea de "domeniu public" este consacrat expres :a). de Constituie; b). de Constituie i
legi ;c). la nivel legislativ, dar nu la nivel constituional; d). doar de doctrin.

6. Domeniul public: a).reprezint o component a patrimoniului instituiilor publice; b). are ca

titular numai statul; c). are ca titulari statului i unitile administrativ-teritoriale; d). are ca titulari
judeul, comuna, oraul i regiile autonome.

7. Principiul inalienabilitii bunurilor publice: a). cunoate o consacrare constituional; b).

cunoate o consacrare doar la nivel legal i nu constituional; c). cunoate o consacrare strict
doctrinar; d). nu cunoate o consacrare la nivelul dreptului pozitiv.
8. Constituia Romniei din 1991 republicat conine dispoziii exprese cu privire la:
a).proprietatea public, proprietatea privat i domeniul public; b).proprietatea public,
proprietatea privat, domeniul public i domeniul privat; c). proprietatea public i proprietatea privat.
9. Potrivit regimului constituional actual, bunurile proprietate public sunt: a). identificate prin
mai multe criterii; b). enumerate exhaustiv; c). nominalizate, identificate printr-un criteriu
generic sau stabilite prin lege organic.

10. Bunurile prevzute de art.136 alin.3 din Constituie: a). pot fi transferate n domeniul privat, n
vederea dezafectrii lor; b). nu pot fi transferate n domeniul privat; c). pot fi transferate n
domeniul privat, cu titlu temporar; d). nu pot fi concesionate sau nchiriate.

11. Conform Legii nr.213/1998: a). bunurile proprietate public pot face parte din domeniul public
sau din domeniul privat; b). domeniul privat reprezint o parte component a proprietii
publice; c). proprietatea public reprezint o parte a domeniului public; d). domeniul public este
format exclusiv din bunuri proprietate public.

12. Conform Legii nr.213/1998, titularii domeniului public : a). sunt doar statul sau unitile
administrativ-teritoriale; b).sunt statul, Guvernul, ministerele i celelalte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice, precum i unitile administrativ-teritoriale ; c). pot fi i
persoane de drept privat care au dobndit statut de utilitate public; d). sunt Guvernul,
respectiv consiliile judeene i locale.

13. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune aparine: a). doar concedentului; b). doar
concesionarului; c). ambelor pri contractante; d). prii care nu i poate ndeplini obligaiile
contractuale.

54

14. Concesionarea i nchirierea bunurilor din domeniul public se pot face: a).ctre orice persoan
juridic de drept public sau de drept privat; b). numai ctre persoanele juridice de drept privat;
c). numai ctre instituiile i autoritile publice; d). ctre orice persoan fizic sau juridic de
drept privat.

15. Poate avea calitatea de concedent, n numele judeului, oraului sau comunei: a). primarul i
preedintele consiliului judeean; b). consiliul judeean sau, dup caz, consiliul local; c).
prefectul judeului, respectiv primarul localitii; d). secretarul unitii administrativ-teritoriale, cu
aprobarea consiliului judeean sau local.

16. Contractul de concesiune de bunuri proprietate public cuprinde: a). exclusiv clauze
contractuale; b). clauze contractuale i clauze reglementare; c). exclusiv clauze reglementare;
d). clauze contractuale sau clauze regelementare.

17. Contractul de concesiune de bunuri publice poate fi prelungit, prin simplul acord de voin al
prilor: a). pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial; b). pentru o
perioad egal cu cel mult durata sa iniial; c). pentru o perioad de cel mult 10 ani; d). pentru
o perioad de 49 de ani.

18. Darea n folosin gratuit: a). se poate face n favoarea societilor comerciale i a fundaiilor;
b).se poate face n favoarea instituiilor de utilitate public; c) se poate face exclusiv n
favoarea instituiilor publice; d). opereaz numai n privina persoanelor de drept public care
presteaz servicii publice.
19. Bunurile din domeniul privat al statului sau unitilor administrative-teritoriale: a). nu pot fi
nchiriate; b). pot fi nstrinate; nu pot fi nchiriate sau concesionate; pot fi date doar n
administrare, n condiiile art.136 alin.4 din Constituie.

20. Potrivit regimului constituional actual, proprietatea public aparine: a). statului, unitilor
administrativ-teritoriale sau instituiilor publice; b). statului sau unitilor administrativ-teritoriale;
c). statului, unitilor administrativ-teritoriale sau autoritilor administraiei publice.

Partea a IlI-a RSPUNDEREA

ADMINISTRATIV
Obiective specifice: n mod tradiional n doctrina administrativ au fost identificate trei
forme de rspundere administrativ: rspunderea administrativ-disciplinar; rspunderea
administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. Dintotdeauna, cea
mai amplu form de rspundere administrativ analizat a fost rspunderea administrativcontravenional, contraveniile desprinzndu-se n anii " 50 din sfera ilicitului penal iar
amenda, ca principal sanciune contravenional fiind calificat expres n legislaie ca o
sanciune administrativ. Astfel, cercetarea tiinific a contraveniei i a rspunderii
contravenionale a revenit n perioada postbelic, dreptului administrativ existnd tendina i
mai accentuat n prezent, de a se desprinde un drept contravenional ca ramur de sine
stttoare a dreptului. Legislaia postdecembrist n materie a lsat contravenia i implicit
rspunderea pe care aceasta o declaneaz n sfera de cercetare a dreptului administrativ, ea
nefiind reintrodus n sfera ilicitului penal aa cum s-a ntmplat n mod constant, n statele
occidentale. n ce privete rspunderea administrativ-disciplinar, este vorba de o form a
rspunderii administrative, aflat n perioada postbelic, n absena unui Statut distinct al
funcionarilor publici, derogatoriu de la dreptul comun, n permanen divergen cu specialitii
n dreptul muncii, care o revendicau n totalitate, ca o form de rspundere specific exclusiv,
dreptului muncii. n prezent, existena unor funcionari publici i a unor angajai contractuali n
sectorul public, supui unor regimuri juridice distincte a permis admiterea unei forme de
rspundere administrativ-disciplinar specific funcionarilor publici distinct de cea a
angajailor contractuali, specific dreptului muncii.
n ce privete rspunderea administrativ-patrimonial este vorba de o form a rspunderii
administrative ce i are n principal temeiul, n dispoziiile privind rspunderea funcionarului

public i a autoritii publice vinovate de emiterea actului administrativ consacrate n Legea

privind contenciosul administrativ.

Capitolul I Rspunderea administrativdisciplinar

1. 1. Formele rspunderii administrative
n cazul nclcrii normelor juridice, fiind puse n pericol valorile sociale pe care acestea le apr,
intervine o rspundere juridic, n sensul c persoanele care se fac vinovate de svrirea unor
fapte ilicite, trebuie s suporte anumite consecine juridice, adic s fie pasibile de aplicarea unor
sanciuni juridice.
n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea administrativ,
deoarece printre cele mai frecvente fapte antisociale se numr abaterea administrativ.
De lege lata pot fi identificate trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ
propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale.
Corespunztor acestora putem vorbi despre trei forme de rspundere administrativ: dou forme
de rspundere caracterizate printr-o sanciune represiv, rspunderea administrativ propriu-zis
i rspunderea contravenional i o form de rspundere caracterizat printr-o sanciune
reparatorie, rspunderea administrativ-patrimonial (material).

1.2. Definiia i trsturile rspunderii administrativ-disciplinare

Dreptului administrativ i este proprie deci, rspunderea autoritilor administraiei publice, a
autoritilor publice, n concret, a funcionarilor publici, pentru nclcarea obligaiilor rezultate din
raporturile administrative de subordonare.
Aceast rspundere tipic administrativ i are fundamentul obiectiv n nclcarea de ctre un
subiect de drept a unei discipline administrative ce ar trebui s caracterizeze activitatea autoritilor
administraiei publice centrale sau locale, de unde calificarea ca fiind o rspundere administrativdisciplinar.
Dup cum se arat n doctrin, n acest caz, este vorba de o form a rspunderii subiective,
bazat pe ideea de culp, de vinovie n svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public.
Rspunderea administrativ-disciplinar reprezint situaia juridic care const ntr-un ansamblu
de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite de regul, ntre un
organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative
(organ statal, funcionarpublic, structur nestatal, persoan fizic), abatere ce nu este
contravenionalizat.
Rspunderea administrativ a funcionarilor publici, inclusiv a celorlali angajai contractuali de la
nivelul autoritilor administraiei publice, privete numai cazurile n care acetia svresc abateri
administrative n timpul i n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu. Celelalte abateri
administrative svrite de ctre acetia sunt considerate abateri administrative comune cu cele
svrite de particulari.
Abaterile administrative sunt fie nclcri cu vinovie ale normelor de drept administrativ, fie
nclcri ale unor norme de drept penal, care prin pericolul social redus justific aplicarea unor
sanciuni de natur administrativ, prevzute de Codul penal.
n mod obinuit, abaterea administrativ nseamn nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a
obligaiilor subiectelor subordonate n raporturile de drept administrativ.
n sens larg, abaterea administrativ (faptul administrativ ilicit) este privit de unii autori ca o
nclcare sau nesocotire a normelor de drept administrativ, care poate atrage rspunderea
administrativ sau msuri de executare silit pentru ca n sens restrns, ea s fie perceput doar ca
nclcarea normelor de drept administrativ care reprezint o contravenie i n consecin, antreneaz
rspunderea contravenional.
Deci, dac din sfera larg a abaterilor administrative excludem contraveniile ne mai rmne o
categorie de nclcri ale dreptului administrativ, ca abateri propriu-zise (necontravenionale) avnd
un grad de pericol social mai redus dect contravenia.
Autorul unei fapte ilicite intr pe rnd, sau dup caz, concomitent n raporturi juridice cu diferite
autoriti publice, funcionari publici sau angajai contractuali ai autoritilor publice,

56

autoriti sociale" ndrituite de lege a realiza funcia sancionatorie a sistemului social. Aceast
construcie teoretic se confirm i n cazul rspunderii administrativ-disciplinare.
Procesul de tragere la rspundere administrativ-disciplinar adeseori este foarte complex,
presupunnd participarea unor autoriti publice cu atribuii de control care constat abaterea
administrativ, a unor autoriti publice care aplic msurile sancionatorii dispuse de autoritile de
control, a autoritilor competente s soluioneze cile de atac precum i a organelor de executare
silit.
Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv n procesul de tragere la
rspundere) poate fi dup caz, un organ al administraiei publice, un funcionar public, o structur
nestatal sau o persoan fizic ce nu este titulara unei funcii publice.
n cazul autoritilor administraiei publice nu are relevan calitatea lor de persoane juridice, ele
sunt subiecte pasive ale rspunderii administrativ-disciplinare datorit capacitii de drept administrativ
de care dispun, deci ca subiecte ntr-un raport de drept public, ca persoane de drept public.
Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale rspunderii administrativ-disciplinare datorit calitii
lor de subiecte subordonate n anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a nendeplinirii
obligaiilor ce le reveneau n raporturile juridice respective.
Persoana fizic poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei obligaii
legale, coninut al unui raport de conformare, fie prin nclcarea unui raport de subordonare. Spre
exemplu, nerespectarea obligaiei de plat a impozitului atrage dup sine, aplicarea sanciunii
administrative a majorrii de ntrziere, fiind vorba de nclcarea unui raport de subordonare.
Abaterea administrativ, ca orice fapt ilicit, este svrit cu vinovie, de unde rezult c
rspunderea administrativ se ntemeiaz pe culp.
De altfel, abaterea administrativ, ca orice abatere juridic, trebuie s ntruneasc i ea condiiile
generale ale oricrei rspunderi, i anume, fapta ilicit, rezultatul vtmtor al acesteia, raportul de
cauzalitate dintre fapt i rezultat, existena unui subiect autor al faptei i vinovia acestuia.
Fa de definiia formulat, n doctrin au fost reinute urmtoarele trsturi ale rspunderii
administrativ-disciplinare:
a). se fundamenteaz de regul, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, putnd interveni i
pentru abateri administrative ce rezult din svrirea unor fapte prevzute generic de legea penal,
n condiiile stabilite de aceast lege;
b). subiectul activ este ntotdeauna o autoritate public, de regul, o autoritate a administraiei publice;
c). se bazeaz pe vinovie iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura n raporturile juridice pe care le
presupune se bazeaz pe capacitatea acestuia de drept administrativ.

1. 3. Aspecte procedurale privind rspunderea administrativ-disciplinar

Sanciunile administrativ-disciplinare sunt variate, iar n unele domenii de activitate ale
administraiei publice, ele au un regim juridic procedural foarte amplu.
Delimitarea sferei i regimului juridic aplicabil sanciunilor administrativ-disciplinare ntmpin o
serie de dificulti, la care se adaug i faptul c, n doctrina postbelic, funcionarii publici erau
asimilai salariailor, indiferent de activitatea prestat, faptele lor ilicite atrgnd o form de rspundere
disciplinar specific dreptului muncii.
Vom reine deci c, denumirea acestor sanciuni precum i regimul lor juridic sunt relativ
diversificate, dup cum se refer la autoriti publice, la funcionari publici, la structuri nestatale sau la
persoane fizice ce nu dein funcii publice.
Sub aspectul denumirii, aceste sanciuni se aseamn cu cele penale sau contravenionale (ca
de exemplu, sanciunea amenzii) sau cu cele disciplinare, n sensul dreptului muncii, pentru angajaii
cu contract de munc (ca de exemplu, reducerea salariului, retrogradarea din funcie, destituirea din
funcie etc.).
Este motivul pentru care simpla denumire a sanciunii nu se dovedete suficient de relevant
pentru a putea stabili dac este vorba despre o rspundere administrativ-disciplinar sau despre o
rspundere avnd o alt natur.
Prin urmare, alturi de denumire, trebuie avut n vedere regimul juridic aplicabil i temeiul
aplicrii sanciunii.
O alt problem a teoriei rspunderii n dreptul administrativ o reprezint delimitarea sferei
sanciunilor administrative, n sensul de sanciuni administrativ-disciplinare, de sanciunile de drept
administrativ, ce evoc sfera msurilor cu caracter administrativ de siguran, de ocrotire i de
protecie, denumite n mod uzual, msuri de simpl poliie administrativ.

Spre deosebire de sanciunile care fac obiectul analizei noastre, sanciunile de drept administrativ
intervin indiferent dac s-a svrit sau nu o fapt ilicit, n unele situaii tocmai neluarea unor
asemenea msuri putnd constitui o fapt ilicit; n situaiile n care s-a svrit o abatere, intervenia
acestor msuri nu este inut de ntrunirea condiiilor rspunderii juridice.
Se impune ca viitorul Cod de procedur administrativ s precizeze principiile de stabilire i
aplicare a sanciunilor administrative precum i a sanciunilor de drept administrativ, privite ca simple
msuri de poliie administrativ, urmnd ca sanciunile contravenionale s fie reglementate distinct.
n ce privete regimurile procedurale aplicabile specifice rspunderii administrativ-disciplinare,
acestea sunt foarte diversificate, unele fiind mai sumare, altele mai dezvoltate, mai ales n cazul
sanciunilor care au o configuraie sistemic.
n majoritatea cazurilor, legislaia nu prevede ns proceduri speciale ale aplicrii sanciunilor
administrativ-disciplinare, lsnd s se neleag c se aplic dreptul comun al procedurii
administrative.
La baza acestei concepii st ideea dup care aplicarea unei msuri administrative cu caracter de
sanciune, n sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act administrativ.
Ar fi necesar, de lege ferenda, o reglementare a rspunderii administrative, ca o
procedur administrativ contencioas.
ine de esena acestei proceduri existena unor reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele
de prescripie sau de decdere, la stabilirea autoritii administrative competente, la coninutul actului
administrativ de sancionare, la exercitarea cilor de atac, la modalitile de executare, la reabilitare
etc.
De lege lata, atunci cnd actele normative ce prevd sanciuni administrativ-disciplinare nu conin
norme specifice ar trebui s se aplice normele necontencioase sau dup caz, contencioase ale
dreptului comun procedural administrativ.
Ar fi vorba n esen despre dispoziiile coninute n reglementarea privitoare la dreptul de
petiionare precum i n cea privitoare la contenciosul administrativ.
n ce privete rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, aceast intervine -dup cum se
arat n general, n doctrin -, n cazul nclcrii obligaiilor stabilite de lege i implicit al svririi unor
abateri de la ndatoririle ce le revin.
Rspunderea disciplinar prezint importan deoarece Dreptul disciplinar constituie un element
important al Dreptului administrativ precum i utilitate practic n funcionarea Administraiei.
Dreptul disciplinar are trsturi caracteristice speciale i este alctuit din reguli de procedur ce
cuprind: principiul general al drepturilor de aprare; sistemul deciziilor (n sensul c, sanciunile pot fi
aplicate fie de autoritatea ierarhic, fie de o jurisdicie specializat) precum i obligaia de motivare a
deciziei de sancionare aplicate.

Capitolul II
Rspunderea administrativ- contravenional 2.1.
Evoluia legislaiei n materie i aspecte de drept comparat
Domeniul contraveniilor constituie fr ndoial un domeniu cu implicaii din cele mai profunde i
mai complexe n viaa de zi cu zi a cetenilor i implicit, n practica administrativ a autoritilor cu
atribuii n materie.
n pofida semnificaiei sociale evidente, legislaia romneasc n domeniul contraveniilor,
nelegnd prin aceasta o reglementare cadru, alte acte normative speciale precum i acte normative
care conin unele dispoziii n materie este departe de a fi cristalizat, sistematizat i de a fi conturat
un punct de vedere unitar n problema fundamental a clarificrii naturii juridice a contraveniei i
rspunderii contravenionale.
La origine, n Romnia, ca i n majoritatea statelor occidentale, materia contraveniilor a avut o
natur penal, ilicitul contravenional fiind consacrat de legislaia penal n cadrul mpririi tripartite a
ilicitului penal n: crime, delicte i contravenii.
n statele occidentale, consacrarea ilicitului contravenional ca ilicit penal cu cel mai mic grad de
pericol social a constituit o regul, meninndu-se n mod constant i n prezent. n mod excepional sa admis ca unele contravenii s fie stabilite i prin regulamente sau ordonane emise de organele
administrative, respectiv, cele poliieneti, cum este cazul contraveniilor privind circulaia pe drumurile
publice, n Frana.

58

O diviziune tripartit a ilicitului penal n ara noastr a fost prevzut ncepnd cu Regulamentele
Organice iar Condica Criminal din 1841 i Codicele penal tirbei din 1850 mpreau infraciunile n
trei categorii: abateri, vini i crime. Codul Calimach a consacrat o diviziune bipartit a infraciunilor,
fr ns a se reine termenul de contravenie, la fel ca n reglementrile ce consacraser o viziune
tripartit.
Codul penal romn din 1865 a prevzut contravenia chiar n art.1 care delimita faptele penale n
contravenii, delicte i crime, dup criteriul sanciunii aplicate. Dup modelul Codului penal francez
din 1810, contravenia era privit ca : "Infraciunea pe care legea o pedepsete cu: nchisoare
poliieneasc i cu amend".
Din prevederile Codului s-au conturat elementele definitorii ale regimului juridic aplicabil
rspunderii pentru contravenii. n principiu, contraveniile fie c rezultau dintr-o lege special, fie c
rezultau din Codul penal erau fapte svrite fr intenie; persoanele morale (juridice) nu puteau fi
sancionate contravenional, ci doar supuse unor despgubiri civile; tentativa la contravenii nu se
pedepsea, contraveniilor li se aplicau circumstane atenuante i cauze de exonerare de rspundere,
ndeosebi fora major, iar pedepsele pentru contravenii erau nchisoarea de la 1 la 15 zile i amenda
de la 5 la 25 de lei.
Codul penal romn din 1936 menine prevederile Codului penal romn din 1865 cu privire la
contravenii, aducnd un plus de precizri pe linia definirii acestora.
Astfel, pedepsele erau mprite n trei clase i anume: pedepse pentru crime, pedepse pentru
delicte i pedepse pentru contravenii, corespunztor celor trei categorii de infraciuni: crime, delicte i
contravenii. Pedepsele pentru contravenii erau: nchisoarea poliieneasc de la o zi la o lun i
amenda de la 50 la 1500 de lei.
Dup anul 1950, n fostele ri socialiste, printre care i Romnia, a fost declanat un proces de
dezincriminare a contraveniilor, care fiind scoase din sfera ilicitului penal au fost calificate ca fiind
abateri de natur administrativ.
Decretul 184/1954 pentru reglementarea sancionrii contraveniilor a abrogat dispoziiile din
Codul penal i din legile speciale privind stabilirea i sancionarea faptelor ce constituie contravenii,
contraveniile fiind scoase din sfera faptelor penale i fiind trecute n sfera abaterilor cu caracter
administrativ.
Natura administrativ a contraveniei i implicit a rspunderii pe care o atrage svrirea
acesteia, rezulta fie din calificrile exprese fcute de legiuitor, fie din cercetarea regimului juridic
aplicabil.
Sub aspectul modului de reglementare a contraveniei n rile n care ea a fost dezincriminat
s-au conturat dou mari sisteme:
Sistemul unei legi cadru n materie, lege care s prevad regulile principale de stabilire i
sancionare a contraveniilor, urmnd ca faptele ce constituiau contravenii s fie enumerate n alte
acte normative inclusiv legi, cum s-a ntmplat n Bulgaria, n fosta Republica Democrat German i
n Romnia.
Sistemul unui Cod contravenional care s conin pe lng dreptul comun n materie i
principalele contravenii cu sanciunile aplicabile acestora, cum a fost cazul Poloniei sau Ungariei.
Decretul nr. 184/1954 a stabilit regulile principale privind constatarea contraveniei, aplicarea
sanciunii, exercitarea cilor de atac i executarea sanciunii. Spre deosebire de reglementarea
anterioar n materie, Decretul 184/1954 a admis i posibilitatea sancionrii organizaiilor socialiste ca
persoane juridice, n cazurile prevzute de lege sau de alte acte normative.
Prin Decretul 184/1954 s-a stabilit c sanciunea amenzii are un caracter administrativ i nu mai
poate fi transformat n pedeaps privativ de libertate; alturi de amend, tot ca sanciune principal
s-a instituit avertismentul, meninndu-se i sanciunea confiscrii, fie ca sanciune complementar, fie
ca o msur de siguran.
n plus, s-a precizat expres c, dispoziiile sale nu se aplic contraveniilor din domeniul vamal sau
fiscal.
Contraveniile fiind scoase deci din cmpul faptelor penale i trecute n cel al abaterilor
administrative, tiina dreptului administrativ a preluat instituia rspunderii contravenionale
din sfera dreptului penal, calificnd-o expres ca fiind o rspundere administrativ.
n timp ns, sanciunea contravenional, fr a nceta s fie o sanciune specific dreptului
administrativ, a evoluat i ca o garanie a respectrii altor categorii de norme juridice, cu excepia celor
penale.
Fa de organizarea statal specific acelei epoci, stabilirea i sancionarea contraveniilor era
prevzut ca putnd fi realizat att prin lege, ct i prin acte normative ale organelor centrale ori
locale ale administraiei de stat, precum i prin hotrri ale organelor locale ale puterii de stat.

Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor prin care s-a urmrit
perfecionarea reglementrii n domeniu, abrogndu-se Decretul 184/1954, a avut drept scop, dup
cum se precizeaz chiar n expunerea sa de motive, ntrirea legalitii, reducerea numrului de acte
normative care prevedeau contravenii precum i stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care
autorul urma s fie tras la rspundere administrativ.
Dei noua reglementare s-a dorit un ndrumar juridic general" al normativitii contravenionale
speciale, ea a avut un caracter prea sintetic pentru a putea ordona un fenomen legislativ att de
complex i de dinamic.
Legea nr.32/1968 cuprindea regulile generale n baza crora anumite abateri de la normele de
drept puteau fi considerate contravenii, stabilind totodat natura i limitele constrngerii de stat ce
putea fi folosit pentru sancionarea i prevenirea lor.
Paradoxal ns, fa de intenia declarat de reducere a numrului actelor normative care
prevedeau contravenii, ca urmare a restrngerii treptate a sferei ilicitului penal, dup 1968, sfera
ilicitului contravenional a crescut considerabil, ajungndu-se la un numr impresionant de
reglementri ce conineau dispoziii referitoare la contravenii.
n timp, alturi de Legea nr.32/1968 care constituia dreptul comun n materie s-au adoptat i alte
acte normative care au stabilit regimuri derogatorii, cel mai important fiind Decretul nr.153/1970
pentru stabilirea i sancionarea unor contravenii privind regulile de convieuire social,
ordinea i linitea public.
Dup anul 1990 acest decret a fost nlocuit cu Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor
de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat, act
normativ care a reglementat procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, pn la
desfiinarea acesteia, ca urmare a revizuirii Constituiei, n octombrie 2003.
Dup decembrie 1989, n condiiile unui nou regim constituional i deci a unor noi realiti socialpolitice i economice, Legea nr.32/1968 a fost modificat i parial abrogat prin Ordonana
Guvernului nr.12/1994 (aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.65/1994), i completat cu
Legea nr.97/1998.
Unele acte normative speciale, adoptate dup decembrie 1989 au prevzut derogri de la
dispoziiile Legii nr.32/1968, iar altele au stabilit rezerve la anumite dispoziii ale acesteia. De
asemenea, unele din dispoziiile Legii au fost dup caz, abrogate sau implicit modificate prin intrarea
n vigoare a Constituiei din 1991.
Fr a fi complet abandonat, ideea unui Cod al contraveniilor, dup decembrie 1989 nu a
reprezentat un obiectiv legislativ prioritar al tranziiei.
Fa de permanenta mobilitate legislativ, n absena unei viziuni unitare i sistematizate n
domeniu, n doctrin s-a mai apreciat c, att n trecut ct i n prezent (nainte de adoptarea actualei
reglementri din 2001), "legiferarea nu a beneficiat i nu beneficiaz de concepte juridice clare,
tiinific fundamentate, care s permit definirea unor principii n aceast materie i care s mpiedice
abordri conjuncturale, derogri nejustificate i practici neuniforme sau chiar contradictorii".
n plus, fa de multitudinea de acte normative privind stabilirea i sancionarea contraveniilor,
adoptate n cei peste 30 de ani de aplicare a legii cadru n materie, teoria i practica n domeniu s-au
confruntat cu numeroase probleme controversate.
Prin urmare, s-a concluzionat n doctrin, cerina primordial a unei noi reglementri n materie,
consta n reabilitarea principiilor de Drept n abordarea fenomenului contravenional, definirea
tiinific a conceptelor eseniale ale rspunderii contravenionale i instituirea unui statut
autonom al acestei forme de rspundere.
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, adoptat n baza
art.1 pct.IV.9 din Legea nr.324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonane reprezint la
ora actual, dreptul comun n materie, ea abrognd expres Legea nr.32/1968 cu modificrile i
completrile ulterioare.
Ulterior, Ordonana Guvernului nr.2/2001 a fost aprobat cu modificri i completri prin Legea
nr.180/2002, fiind modificat i completat apoi i prin alte acte normative, inclusiv, ca urmare a unor
Decizii ale Curii Constituionale.
Dei aceast reglementare a tranat unele din problemele eseniale mai sus evocate, n altele, s-a
apreciat n doctrin, ea a rmas la jumtatea drumului, lsnd parcurgerea integral a acestuia ntr-o
etap viitoare, n care se va pune probabil din nou n discuie, problema codificrii domeniului
contraveniilor.

2. 2. Definiia i trsturile contraveniei

9

60

Majoritatea specialitilor consider contravenia, o instituie a dreptului administrativ cu trsturi

specifice, unii dintre ei formulnd chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic contravenional i
implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contravenional.
Astfel, contravenia i rspunderea contravenional sunt instituii ale dreptului administrativ, care
privesc att activitatea persoanelor fizice, ct i activitatea pe care o desfoar autoritile
administraiei publice, celelalte autoriti publice, agenii economici i instituiile publice, indiferent dac
au caracter statal sau nestatal.
Ca fenomen juridic contravenia este o fapt, constnd ntr-o aciune sau inaciune, imputabil
autorului ei, prevzut de norme legale i pentru a crei svrire se aplic o sanciune.
Asemeni legii anterioare n materie, i actuala reglementare, Ordonana Guvernului nr.2/2001
privind regimul juridic al contraveniilor aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.180/2002 ne
ofer chiar din primul su articol o definiie a contraveniei.
Spre deosebire de formularea definiiei din Legea nr.32/1968, care avea n vedere sistemul
normativitii juridice stabilit prin Constituia din 1965, specific deci organizrii politico-statale
caracteristice acelui regim, definiia actual se raporteaz la actele normative ale autoritilor publice
consacrate prin Constituia din 1991.
Totodat, fa de definiia oferit de reglementarea anterioar n materie, dincolo de modificrile
inerente datorate noului regim constituional, schimbarea de fond ce a intervenit const n renunarea
la delimitarea contraveniei de infraciune, dup criteriul gradului de pericol social, chiar n
coninutul definiiei acesteia, delimitare devenit n timp nerelevant.
Astfel, n art.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aa cum
acesta a fost modificat i completat prin Legea nr.180/2002 se stipuleaz: "Legea contravenional
apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit
cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau,
dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti."
Fa de varianta iniial a art.1, legea de aprobare a ordonanei a adugat dou elemente. Pe de-o
parte, a fost menionat expres rolul "legii contravenionale" de a apra valorile sociale care nu sunt
avute n vedere de legea penal. Sintagma "lege contravenional" ar putea fi acceptat n opinia
noastr, n acest context, doar dac avem n vedere sensul larg al noiunii de lege, privit ca orice act
normativ. Credem totui c folosirea sintagmei "legislaia contravenional..." ar fi fost mai indicat.
Pe de alt parte, printre actele normative ce pot stabili i sanciona contravenii, s-a adugat la
enumerarea iniial i ordonana, ca act ce conine norme juridice cu putere de lege, care poate n
consecin, s stabileasc i s sancioneze contravenii, i ar fi fost firesc s se regseasc deci,
nc de la nceput, n coninutul enumerrii.
Exist i o opinie critic privind modul de definire a contraveniei, ce se ntemeiaz pe constatarea
potrivit creia, o fapt nu poate fi sancionat (aa cum rezult din textul legal), ci doar cel care o
svrete poate fi sancionat, deci nu fapta ca atare.
Din definiia actual a contraveniei rezult dou trsturi i anume:
n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu vinovie, avnd deci un caracter ilicit, n
sensul c ea atac anumite valori sociale ocrotite de lege, altele dect cele ocrotite de legea penal.
Prin vinovie se nelege starea subiectiv a autorului faptei ilicite, n momentul nclcrii ordinii de
drept, exprimnd atitudinea psihic, negativ a acestuia fa de interesele i valorile sociale ocrotite
de normele juridice.
n consecin, ilicitatea faptei contravenionale va fi realizat numai atunci cnd subiectul aciunii
sociale a avut, n mod obiectiv, libertatea de a alege o conduit ce se nfieaz ca o aciune social
negativ n raport cu ordinea de drept.
Ilicitul contravenional poate s constea dintr-o aciune, dintr-o inaciune sau din fapte comisivomisive, legate indisolubil de o anumit atitudine psihic a autorului acestor fapte fa de consecinele
lor negative.
Ca i n dreptul penal, vinovia n cazul rspunderii contravenionale mbrac dou forme: intenia
i culpa.
Fapta se consider svrit cu intenie atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale,
urmrind producerea lui prin comiterea faptei respective (intenia direct) precum i atunci cnd
fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale i dei nu l urmrea, a acceptat producerea lui (intenia
indirect).
Fapta este svrit din culp atunci cnd fptuitorul a prevzut rezultatul faptei sale, dar nu l-a
acceptat, socotind fr temei c el nu se va produce (uurin sau culp cu previziune) precum i

atunci cnd fptuitorul nu a prevzut rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s-l prevad
(neglijen sau culp fr previziune).
n al doilea rnd, o a doua trstur dedus din definiia actual a contraveniei, se refer la actele
normative prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii i implicit, la autoritile publice
competente s le emit.
Astfel, potrivit art.2 alin.(1) din ordonan, contravenii pot fi stabilite i sancionate prin legi,
ordonane sau hotrri ale Guvernului n toate domeniile de activitate, fiind vorba deci despre o
competen material general.
n principiu, Parlamentul stabilete contravenii n legile prin care de regul se statueaz asupra
regimului juridic al unor activiti economico-sociale, pentru a da demersului legislativ un caracter
complet i unitar. Guvernul dispune de asemenea de o competen general n stabilirea i
sancionarea contraveniilor, materie n care poate adopta ordonane de urgen, ordonane i
hotrri. Nu au ns dreptul de a adopta reglementri n materie contravenional, ministerele i
celelalte autoriti publice centrale (inclusiv serviciile publice deconcentrate sau structurile acestora din
teritoriu) dect dac acest drept le-a fost conferit prin legi speciale.
Potrivit art.2 alin. (2) din ordonan, prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale
sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru
care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu
sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau prin hotrri ale Guvernului.
n general, din ansamblul prevederilor mai sus menionate privind actele normative prin care pot
fi stabilite i sancionate contravenii rezult c, doar faptele considerate ca atare prin legi,
ordonane i hotrri ale Guvernului precum i prin acte ale autoritilor administraiei publice locale
reprezint contravenii, fiind vorba despre principiul consacrat n doctrin sub denumirea de principiul
legalitii contravenionalizrii.
Spre deosebire de reglementarea anterioar n materie, ordonana a introdus dispoziii speciale
privind administraia public a municipiului Bucureti.
Astfel, conform art. 2 alin. (3), astfel cum acesta a fost aprobat prin lege, consiliile locale ale
sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n mai multe domenii expres
enumerate i anume: salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea
parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor
din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor
sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de
educaie i cultur; ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea
gunoaielor i a resturilor menajere.
n plus, potrivit art. 2 alin. (4), Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte
domenii de activitate din competena consiliior locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i
sanciona contravenii, fiind necesar deci o delegare de competen.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii nu doar
n legtur cu "amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine" ci i n legtur cu
"amenajarea i curenia terenurilor virane".
Dup cum s-a apreciat n doctrina recent, actuala reglementare prevede nivelul actelor normative
prin care pot fi stabilite contravenii, cu respectarea unui criteriu teritorial i al unuia material privind
sferele sau domeniile de activitate vizate.
La aceste dispoziii iniiale ale ordonanei, Legea de aprobare a introdus un nou alineat avnd
urmtorul cuprins: Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz ale sectoarelormunicipiului
Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2-4) sunt
nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la
cererea oricrei persoane interesate." Este pentru prima dat cnd, ntr-o reglementare consacrat
regimului juridic aplicabil contraveniilor, este prevzut expres competena instanei de contencios
administrativ, de a constata nulitatea unor acte normative de competena autoritilor administraiei
publice locale prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii cu nclcarea dispoziiilor coninute
de reglementarea cadru n materie.
Potrivit art.3 din O.G.nr.2/2001, actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde
obligatoriu, descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice
pentru fiecare dintre acestea.
Descrierea contraveniei n actul normativ trebuie s cuprind elementele proprii i suficiente care
s-i asigure autonomia legislativ.

62

n cazul sanciunii cu amend, se precizeaz expres n ordonan, se vor stabili limita minim i
maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori. Se pot stabili i tarife de
determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor.
Potrivit art. 4 din O.G.nr.2/2001: Dispoziiile din actele normative prin care se stabilesc i se
sancioneaz contraveniile intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul
hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu respectarea condiiilor
prevzute la art.50 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001.
Rostul unei asemenea dispoziii este evident, urmrindu-se posibilitatea ca toi cei interesai s ia
din timp cunotin de dispoziiile sancionatoare, pentru a nu putea invoca ulterior, necunoaterea
acestora.
Asemenea reglementrii anterioare, se menioneaz expres posibilitatea ca, n cazuri urgente, s
poat fi prevzut intrarea n vigoare a acestor acte ntr-un termen mai scurt, adugndu-se ns
precizarea, c acesta nu poate fi mai mic de 10 zile.
Ordonana mai precizeaz c, aducerea la cunotin public a hotrrilor autoritilor
administraiei publice locale sau judeene [i unele i altele sunt ns autoriti ale administraiei
publice locale, potrivit art.3 alin. (2) din Legea nr.215/2001 - subl.ns.] prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii se face prin afiare sau prin orice alt form de publicitate n condiiile Legii
nr.215/2001.
n ce privete coninutul art.50 alin.(2) din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, devenit
art.49 alin.(2), dup republicare, amintim c, potrivit acestuia, aducerea la cunotin public a
hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre
prefect.

2.3. Sanciunile contravenionale

9

Sanciunea reprezint un element structural al normelor juridice, rolul su fiind acela de a asigura
respectarea conduitei prescris n dispoziia normei. Sanciunea este preul" pltit de o persoan n
cazul nclcrii normelor juridice. Prin aplicarea sanciunii se urmrete restabilirea ordinii de drept i
repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei valori sociale ocrotit de norma juridic.
Spre deosebire de sanciunile civile, care se caracterizeaz printr-o mare stabilitate, sanciunile
contravenionale sunt n continu transformare n funcie de specificul abaterilor care se svresc,
caracteristic ce face dificil codificarea lor.
Sanciunile contravenionale sunt prevzute att n reglementarea cadru n materie ct i n legi
speciale contravenionale. Sintetic dar edificator, sanciunile contravenionale sunt definite ca
reprezentnd o grup a sanciunilor juridice care se aplic persoanelor fizice i juridice care au
svrit contravenii.
Spre deosebire de reglementarea anterioar care prevedea trei tipuri de sanciuni (avertismentul,
amenda i confiscarea administrativ), Ordonana Guvernului nr.2/2001 are o concepie modern,
stabilind n art.5 alin.(1) c, sanciunile contravenionale sunt principale i complementare.
Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenional i
prestarea unei activiti n folosul comunitii.
Se impune precizat n acest context c, sanciunea nchisorii contravenionale dei prevzut iniial
n O.G.nr.2/2001 i meninut prin Legea de aprobare nr.180/2002 a fost desfiinat, ca urmare a
revizuirii constituionale din octombrie 2003.
Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau
rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei
de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; suspendarea activitii agentului economic;
retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior,
temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial.
n alin. (4) al aceluiai articol este stipulat expres posibilitatea ca prin legi speciale s fie stabilite
i alte sanciuni principale sau complementare.
n art.5 alin. final din O.G.nr.2/2001 astfel cum acesta a fost modificat prin legea de aprobare a
ordonanei este prevzut principiul proporionalitii sanciunii stabilite cu gradul de pericol social al
faptei svrite.
Precizarea iniial din finalul alin. (5) al art.5, potrivit creia sanciunile complementare urmeaz a
fi aplicate n funcie de natura i de gravitatea faptei i pot fi cumulate a fost reformulat n Legea de
aprobare prin introducerea a dou noi alineate, substana reglementrii rmnnd pe fond aceeai:
"Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i gravitatea faptei. Pentru una i
aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i una sau mai
multe sanciuni complementare".

Criteriul gradului de pericol social al faptei era menionat n Legea nr.32/1968 n cuprinsul
definiiei contraveniei pentru a o delimita de infraciune i n consecin, era analizat ca una din
trsturile acesteia.
n timp ns, criteriul gradului de pericol social al faptei devenise insuficient de relevant pentru
conturarea delimitrii contraveniei de infraciune, n practic ajungndu-se ca pentru unele
contravenii s se aplice sanciuni mult mai aspre dect pentru unele infraciuni. n aceast concepie,
cea mai grav contravenie prezenta teoretic, un pericol social mai redus dect infraciunea.
Practica ulterioar a legiferrii i aplicrii legii n domeniu a evoluat spre tratarea n acelai mod a
gradului de pericol social concret, ajungndu-se ca una i aceeai fapt social s poat fi
considerat fie contravenie, fie infraciune, dup cum se apreciaz c pericolul social concret este
mai redus sau mai accentuat dect cel cerut pentru a caracteriza fapta ca infraciune.
Avertismentul ca sanciune contravenional principal const n atenionarea verbal sau scris
a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a
respecta dispoziiile legale. Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de gravitate redus. El
poate fi aplicat chiar i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu l
prevede.
n doctrin s-a apreciat c avertismentul are mai degrab un caracter moral, intervenind n cazul n
care fapta svrit este de mai mic importan, iar agentul constatator apreciaz c autorul faptei
contravenionale nu o va mai repeta chiar fr aplicarea unei amenzi contravenionale.
Elementul hotrtor l reprezint atitudinea pe care o adopt contravenientul, agentul constatator
fiind ns, cel cruia i revine rolul, n baza puterii discreionare de care dispune, de a constata
existena unei atitudini pozitive.
Considerm c, ntr-o viitoare reglementare n materie ar trebui s se renune la sancionarea
contraveniei cu avertismentul, sau mcar la caracterul oral al acestuia, aplicarea n practic ridicnd
numeroase probleme.
Amenda contravenional ca sanciune contravenional principal are caracter administrativ
potrivit art.8 alin.(1) din ordonan, precizare care exclude astfel orice dubiu cu privire la natura sa
juridic, fiind evident vorba despre o sanciune administrativ.
Amenda contravenional se difereniaz de amenda penal prin natura sa juridic, prin autoritatea
care o aplic (administraia, n primul caz, instana de judecat, n cel de-al doilea caz), prin subiectul
de drept asupra cruia se aplic (persoane fizice sau juridice, n primul caz, persoane fizice, n al
doilea caz) etc.
Amenda este o sanciune pecuniar principal, ce const n micorarea silit a patrimoniului celui
sancionat, acesta fiind obligat s plteasc statului, suma de bani fixat drept sanciune.
O problem privete dimensionarea ei corespunztoare strii sociale i culturale a societii
romneti, perspectiv din care, s-a susinut n doctrin, limitele generale ale amenzii contravenionale
ar trebui s fie corelate cu cele ale amenzii penale i cu nivelul mediu pe economie al veniturilor
realizate de o persoan prin mijloace licite.
Astfel, n ce privete cuantumul amenzilor, legislaia a trecut printr-o adevrat odisee. De la
sumele iniiale stabilite prin Legea nr.32/1968, n condiiile unei economii planificate i implicit a unor
preuri i salarii fixe, ca urmare a creterii galopante a inflaiei, o Ordonan de Guvern adoptat n
anul 1994 a majorat substanial limitele minime i maxime ale amenzilor contravenionale stabilite prin
acte normative adoptate n vechiul regim, al cror cuantum nu fusese modificat ulterior.
n ce privete actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul iniial care a prevzut limite minime
i maxime pentru amenzile contravenionale n funcie de autoritatea emitent a actului normativ prin
care acestea erau stabilite, art.8 din O.G.nr.2/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea de
aprobare nr.180/2002, introduce un minim general i un plafon pentru fiecare categorie de act
normativ dispunnd c :
Limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON (250.000 ROL), iar limita maxim nu
poate depi:
a). 100.000 RON (1 miliard ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan;
b).50.000 RON (500 milioane ROL), n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului;
c). 5000 RON (50 milioane ROL),n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor
judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti;
d). 2500 RON (25 milioane ROL),n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale
ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
Pe planul efectelor juridice, amenda contravenional nu atrage decderi sau interdicii pentru
persoanele sancionate i nu constituie un antecedent care s influeneze o eventual sanciune
viitoare.

64

n general, sanciunea amenzii prezint multiple avantaje printre care sunt enumerate: existena
unor criterii mai precise de stabilire a rspunderii, o mai corect proporionalizare a sanciunii ntre
limita minim i cea maxim, conform vinoviei i persoanei contravenientului, ori a mprejurrilor n
care s-a comis abaterea, o procedur mai lesnicioas de punere n executare a ei.
Recidiva ca atare, nu este reglementat n materie contravenional. Deci, svrirea unei
contravenii, nu atrage mrirea sanciunii n cazul n care aceeai persoan svrete ulterior i alte
contravenii. i totui, exist cazuri, n unele reglementri speciale, n care se prevede majorarea
amenzii sau dublarea acesteia n cazul n care se constat o a doua nclcare a legii sau se dispune
aplicarea unei msuri mai severe.
O.G.nr.2/2001 stabilete destinaia sumelor provenite din aplicarea amenzilor contravenionale,
Astfel, "Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridicen conformitate cu legislaia n
vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepia celor aplicate potrivit legii, de ctre
autoritile administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se fac
venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice n
conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetele locale."
n ce privete nchisoarea contravenional, ca sanciune contravenional principal, desfiinat
prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale,
vom reine doar, c ea a fost pentru prima dat introdus n Romnia prin Decretul nr.329/1966 privind
sancionarea unor contravenii la regulile de cltorie cu trenul, n prezent abrogat.
Actul normativ cu rol de drept comun l-a reprezentat Decretul nr.153/1970 nlocuit dup 1990, cu
Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelordenclcare a unor norme de convieuire social, a
ordinii i linitii publice, republicat.
Regulile stabilite de legea mai sus evocat, cu privire la constatarea contraveniei, aplicarea
sanciunii nchisorii contravenionale, exercitarea cilor de atac i executarea acestei sanciuni se
aplicau ori de cte ori un act normativ contravenional o prevedea ca sanciune, fr a-i arta i
regimul juridic, reprezentnd n esen, dreptul comun n materie, att sub aspect material ct i sub
aspect procedural.
Dac paradoxal, Legea nr.32/1968 nu a coninut nici o dispoziie referitoare la sanciunea nchisorii
contravenionale, O.G. nr.2/2001 a enumerat-o printre sanciunile contravenionale principale i a
introdus i o serie de prevederi referitoare la aceasta, pn la modificrile aduse prin Ordonana de
urgen a Guvernului nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale.
Deoarece Legea de revizuire a Constituiei a prevzut expres n art.23 alin.(13) c, orice sanciune
privativ de libertate nu poate avea dect o natur penal a fost necesar adoptarea rapid a unei
reglementri (Ordonana de urgen a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinareanchisorii
contravenionale - subl.ns.) prin care sanciunea nchisorii contravenionale s fie desfiinat, o dat cu
intrarea n vigoare a dispoziiei constituionale.
Prestarea unei activiti n folosul comunitii ca sanciune contravenional principal a fost
introdus pe fondul procesului de armonizare a legislaiei Romniei cu legislaia rilor
Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sanciuni lrgete paleta reaciilor sociale la
inconduitele individuale i sociale de natur contravenional.
Astfel, prin Legea nr.82/1999 a fost reglementat pentru prima dat n Romnia, procedura de
nlocuire a sanciunii nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea
unei activiti n folosul comunitii, condiionat firesc, pentru a nu se nclca principiul constituional
al interdiciei muncii forate, de acordul contravenientului.
La scurt timp, datorit imperfeciunilor sale de redactare dar i multiplelor probleme aprute n
practic, Legea nr.82/1999 a fost abrogat i nlocuit cu Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind
regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii
contravenionale aprobat n forma iniial prin Legea nr.641/2002.
Prin noul act normativ s-a urmrit rezolvarea divergenelor aprute n instane, n aplicarea
dispoziiilor Legii nr.82/1999 viznd procedura aplicrii sanciunii obligrii contravenientului la
prestarea unei activiti n folosul comunitii i respectiv, a dispoziiilor din Legea nr.61/1991
republicat privind procedura aplicrii sanciunii nchisorii contravenionale, dispoziii expres abrogate.
Astfel, reglementarea adoptat n 2002 a conexat cele dou proceduri privind aplicarea celor dou
sanciuni principale contravenionale, alternative la sanciunea amenzii contravenionale, ntr-un singur
act normativ.
n prezent, cadrul legal n materia aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul
comunitii l reprezint aceast ordonan, modificat n egal msur prin O.U.G. nr. 108/2003 n
ce privete toate dispoziiile referitoare la sanciunea nchisorii contravenionale.

n urma modificrilor aduse O.G. nr.55/2002, prin O.U.G. nr.108/2003, care i-a schimbat adecvat
inclusiv titlul, ea referindu-se n prezent, doar la regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n
folosul comunitii (i nu la regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i
nchisorii contravenionale -subl.ns.) s-a stabilit c, sanciunea prestrii unei activiti n folosul
comunitii poate fi prevzut numai n legi sau ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se
sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii.
Totodat actuala reglementare prevede expres c, aceast sanciune contravenional se
stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat. Ori de
cte ori o lege sau o ordonan prevede c o contravenie se sancioneaz cu nchisoarea
contravenional alternativ cu amenda, referirea la sanciunea nchisorii contravenionale se consider
fcut la sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii.
n sfrit, n ce privete sanciunile contravenionale complementare stabilite de O.G.nr.2/2001
ce reprezint dreptul comun n materia rspunderii contravenionale, cel puin dou aspecte trebuie
subliniate n raport cu vechea reglementare.
n primul rnd, sfera acestora a fost mult extins fa de dispoziiile Legii nr.32/1968 care se
rezuma doar la confiscare, privit ca sanciune contravenional special, lista lor neputnd fi
epuizat.
n al doilea rnd, dispoziia referitoare la confiscare a fost pus n consonan cu prevederea art.44
alin. (9) din Constituia republicat fiind vorba despre bunuri destinate, folosite sau rezultate din
contravenii.
9

Totodat, dac vechea reglementare lsa loc la mai multe calificri n privina sanciunii
confiscrii (sanciune contravenional complementar, sanciune administrativ-disciplinar, m sur
de siguran) noua reglementare o enumer expres printre sanciunile contravenionale
complementare.
Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cnd actul normativ o prevede n mod
expres. Astfel, agentul constatator, aplicnd sanciunea principal este obligat s dispun i
confiscarea, fcnd meniunile de rigoare n procesul verbal pe care l ncheie.
Prin nsi natura i denumirea lor, sanciunile contravenionale complementare nu se pot
aplica dect mpreun cu o sanciune contravenional principal i numai dac actul normativ prin
care este stabilit contravenia prevede acest lucru, preciznd i care este sanciunea
contravenional complementar ce se poate aplica.

2. 4. Subiectele rspunderii contravenionale

n teoria rspunderii juridice distingem subiectul activ, adic autoritatea public ce trage la
rspundere, aplicnd sanciunea juridic i subiectul pasiv, adic subiectul de drept cruia i se aplic
sanciunea juridic.
n ce privete fapta ilicit, situaia este invers, subiectul activ fiind autorul acesteia, iar subiectul
pasiv fiind reprezentat de cel asupra cruia se rsfrnge urmarea material sau starea de pericol
creat prin fapta ilicit.
Pe cale de consecin, n cazul contraveniei, subiectul activ este contravenientul, autorul faptei
ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoan fizic, o structur organizatoric, un funcionar public, o
autoritate public etc, n funcie de obiectul special i nemijlocit al unei contravenii sau alteia.
n cazul rspunderii contravenionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar subiectul activ
va fi reprezentat de o autoritate public central sau local sau chiar de o structur nestatal
(persoan juridic de drept privat) autorizat de o autoritate public s presteze un serviciu public.
Potrivit regimului juridic actual aplicabil contraveniilor, subiecte ale rspunderii contravenionale
pot fi persoanele fizice i persoanele juridice.
n ce privete persoana fizic, subiect al rspunderii contravenionale, fa de dispoziiile
legale n vigoare, n doctrin s-a susinut constant, aplicarea principiului generalitii, contravenia
fiind de esena fiinei umane.
Fa de prevederile actualei ordonane n materie, se poate susine c, rspunderea
contravenional revine oricrei persoane fizice care a svrit o contravenie pe teritoriul rii
noastre, indiferent dac este cetean romn, cetean romn cu
9

domiciliul n strintate, cetean strin sau apatrid.

De la principiul generalitii rspunderii contravenionale, este exceptat minorul care nu a mplinit
14 ani, potrivit art. 11 'alin. (2) din O.G.nr.2/2001.
Unele acte normative derog de la aceast prevedere, ridicnd limita minim de vrst la 16 ani.

66

Dimpotriv, n doctrin au existat propuneri argumentate n favoarea reducerii limitei de vrst a

rspunderii contravenionale, la 12 ani, aducndu-se argumente legate de evoluia vieii sociale,
precum i de cazuistica penal i cea contravenional, care demonstreaz c, n prezent, ntregul
complex de probleme educativ-informative, de nelegere a normelor moral-juridice privind
comportamentul individual prezint alte coordonate.
n plus, ca i n reglementarea anterioar, este meninut soluia rspunderii limitate a minorilor
care au mplinit 14 ani (pn la mplinirea vrstei de 18 ani - subl.ns.) fiind prevzut un regim juridic
special constnd n faptul c, minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta
svrit sunt reduse la jumtate.
De la principiul generalitii rspunderii contravenionale mai fac excepie, conform art.44 din
ordonan, i militarii n termen, n cazul crora, procesul-verbal de constatare a contraveniei se
trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri
disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat.
Dac prin contravenia svrit s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse confiscrii,
organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz de tarif i va dispune asupra
confiscrii. Cte o copie de pe procesul-verbal se comunic contravenientului, prii vtmate i celui
cruia i aparin bunurile confiscate.
Potrivit art. 46 din O.G. nr.2/2001, Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne (Ministerul
Internelor i al Reformei Administrative - subl.ns.), precum i celelalte autoriti ale administraiei
publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente s
constate i s aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii
civili n legtur cu serviciul.
n ce privete persoana juridic, subiect al rspunderii contravenionale, actuala reglementare
aduce o modificare de substan, transformnd sancionarea persoanei juridice din excepie n regul,
aspect criticat de unii specialiti.
Astfel, pornind de la calificarea rspunderii pentru contravenii ca fiind o rspundere individual i
personal, n principiu, persoana care este subiect activ al contraveniei urmeaz s rspund n
nume propriu.
Numai n mod excepional, cnd rspunderea n nume propriu nu poate fi angajat ar putea fi
evocat problema rspunderii altei persoane fizice sau juridice.
Prin urmare, spre deosebire de Legea nr.32/1968 care admitea sancionarea persoanei juridice cu
titlu de excepie, numai dac era prevzut prin legi sau decrete (acte juridice avnd fora legii,
adoptate de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanent existent n vechiul
regim - subl.ns.), urmnd ca amenzile aplicate acestora s fie apoi imputate persoanelor fizice,
actuala reglementare stabilete o egalitate de tratament cu sancionarea persoanei fizice i n ce
privete sancionarea persoanei juridice.
Astfel, potrivit art.3 alin. (2) din O.G.nr.2/2001, persoana juridic rspunde contravenional n
cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz
contravenii.
n plus, fa de reglementarea anterioar care permitea sancionarea persoanei juridice doar prin
legi sau decrete, de unde concluzia c orice hotrre a Guvernului, i cu att mai mult a unei autoriti
a administraiei publice locale ce ar fi prevzut contravenii pentru persoanele juridice ar fi fost lovit
de nulitate, reglementarea actual nu mai face nici o distincie sub acest aspect, ntre tipurile de acte
normative.
De aici concluzia conform creia pot fi stabilite i sancionate contravenii pentru persoanele
juridice ca i pentru persoanele fizice prin legi sau ordonane, dar i prin hotrri ale Guvernului,
hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene sau ale sectoarelor municipiului
Bucureti n domeniile expres enumerate de ordonan.

2. 5. Cauzele care nltur rspunderea contravenional

n ce privete cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei i respectiv,
rspunderea contravenional, acestea se datoreaz unor situaii obiective ce in fie de aspectele
materiale ale faptei ilicite, fie de cele subiective.
Astfel, potrivit art.11 din ordonan, caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul
legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are
legtur cu fapta svrit.

Faptele comise n oricare din condiiile menionate nu vor constitui contravenii deoarece le lipsete
un element esenial i anume vinovia.
La aceste cauze se adaug i minoritatea, deja menionat, ce se bazeaz pe premisa c minorii
sub 14 ani nu au capacitatea de a nelege i aprecia gravitatea faptelor svrite, aceast capacitate
dobndindu-se treptat, ulterior.

68

n plus, ordonana prevede expres obligativitatea constatrii cauzelor care nltur caracterul
contravenional al faptei doar de ctre instana de judecat.
n cazul contraveniilor pentru care este necesar plngerea prii vtmate (spre exemplu,
alungarea din locuina comun a soului sau soiei, a copiilor precum i a oricrei persoane aflate n
ntreinere), retragerea acesteia sau mpcarea prilor nltur rspunderea fptuitorului.
Pentru definirea acestor cauze, n absena unor dispoziii speciale n dreptul comun al
contraveniei, s-a recurs n mod obinuit la definiiile din Codul penal, fiind vorba despre aceleai
cauze care nltur i rspunderea penal.
Se afl n stare de legitim aprare, acela care svrete fapta contravenional pentru a
nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia, mpotriva unui interes
public i care pune n pericol grav, persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public.
Potrivit Codului penal, se consider n stare de necesitate, acela care svrete fapta pentru a
salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat altfel, viaa, integritatea corporal sau
sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes public.
Constrngerea const n aciunea de a obliga o persoan s fac un anumit lucru pe care nu l-ar
fi ntreprins din proprie iniiativ i ea poate mbrca dou forme, fizic sau moral, n funcie de
circumstanele existente.
Cazul fortuit const n intervenia unui eveniment sau a unei ntmplri ce nu putea fi prevzut
sau nlturat i care determin producerea rezultatului socialmente periculos.
Iresponsabilitatea reprezint incapacitatea unei persoane de a nelege natura i rezultatul
faptelor sale, de a-i dirija n mod normal viaa i poate fi temporar sau permanent.
Infirmitatea este o cauz necunoscut n legislaia penal, deci ea nu exonereaz de rspundere
o persoan infirm care comite o infraciune. n materie contravenional ns, infirmitatea poate
constitui cauz de nlturare a rspunderii contravenionale pentru o fapt ilicit svrit n legtur
cu respectiva infirmitate. Astfel, existena infirmitii trebuie s fie de natur a-l mpiedica pe fptuitor
fie s respecte conduita prescris de norma legal, fie s perceap, s realizeze faptul c ncalc
aceast norm. Infirmitatea poate fi temporar sau permanent, psihic sau fizic, condiia esenial
fiind ca aceasta s existe n momentul svririi faptei i s aib un rol determinant n comiterea
acesteia.
Eroarea de fapt reprezint necunoaterea n totalitate a unei mprejurri reale de care depinde
caracterul contravenional al unei fapte sau cunoaterea ei inexact n momentul comiterii faptei ilicite.
Din analiza enumerrii coninute n art.11 din ordonan, fa de dispoziia similar din vechea
reglementare, observm c a fost adugat printre cauzele de nlturare a rspunderii
contravenionale i beia involuntar complet, propuneri n acest sens, fiind formulate n doctrin
de mult vreme. De altfel, este singura cauz de exonerare de rspundere care se regsea n Codul
penal, dar lipsea dintre cauzele enumerate de Legea nr.32/1968, apreciindu-se c era vorba evident
de o scpare a legiuitorului.
Potrivit art.12 alin.(1) din ordonan, dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat
contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare
a noului act normativ.
Prin Decizia Curii Constituionale nr.228/2007 s-a constatat c aceste dispoziii sunt
neconstituionale n msura n care prin sintagma nu se mai sancioneaz" prevzut n text se
nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale, nu i executarea acesteia.
Potrivit art.12 alin.(2) din ordonan, dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai
uoar se va aplica aceasta, iar n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune
81

mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului normativ n
vigoare la data svririi acesteia.
Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovia ca trstur esenial a
contraveniei, ducnd la nlturarea caracterului ilicit al faptei, li se adaug i prescripia, cauz ce
nltur rspunderea contravenional, noua reglementare, ca i vechea lege n materie, fcnd
distincie ntre prescripia aplicrii sanciunii contravenionale i prescripia executrii sanciunii
contravenionale.
Prescripia aplicrii sanciunii contravenionale reprezint o cauz ce nltur aplicarea sanciunii
contravenionale, pentru svrirea cu vinovie a unei fapte prevzute de norma contravenional,
datorit trecerii n anumite condiii a unui interval de timp prevzut de lege, de la data svririi faptei.
Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine, potrivit art.13 din
O.G.nr.2/2001, n termen de 6 luni de la data svririi faptei.

Dup cum se poate constata, reglementarea prescripiei aplicrii sanciunii contravenionale are n
vedere doar sanciunea amenzii contravenionale.
n plus, sintagma utilizat n coninutul ordonanei pentru fixarea momentului de la care ncepe s
curg prescripia, data svririi faptei" este criticat n doctrin, apreciindu-se c formularea corect
ar fi trebuit s fie data constatrii faptei", sintagm utilizat, dup cum vom constata imediat, n cazul
contraveniilor continue.
n art. 13 alin. (2) din O.G.nr.2/2001 se precizeaz c n cazul contraveniilor continue, termenul
de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba despre contravenie continu n situaia n
care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp.
Termenul de 6 luni reprezint regula pentru prescripia aplicrii sanciunii amenzii
contravenionale, iar de la aceast regul s-a stabilit o derogare n cazul contraveniilor continue,
cnd termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei, fiind vorba de fapt, n aceast situaie de
prescripia executrii sanciunii amenzii contravenionale, reglementat n art.14 din
O.G.nr.2/2001.
Potrivit art.13 alin. (3) din O.G.nr.2/2001, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior
s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care
cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat,
dac sesizarea s-a fcut nluntrul termenului general de prescripie.Prescripia opereaz totui dac
sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei dac
prin lege nu se dispune altfel.
n art.13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale s se prevad i alte termene de
prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.
Prescripia executrii sanciunii contravenionale a fost prevzut n art.14 din O.G.nr.2/2001
att cu privire la sanciunea amenzii contravenionale ct i cu privire la sanciunea nchisorii
contravenionale.
9

Ca urmare a desfiinrii sanciunii nchisorii contravenionale prin O.U.G. nr. 108/2003, dispoziiile
referitoare la prescripia executrii acestei sanciuni au fost abrogate.
Astfel, potrivit art.14 din O.G. nr.2/2001, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie
dac procesul verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de
o lun de la data aplicrii sanciunii.
De asemenea, mai era prevzut n alin.(2), un termen de 2 ani de la data aplicrii n care urma s
se prescrie executarea sanciunii amenzii contravenionale.
Deoarece prin Ordonana Guvernului nr.61/2002 privind colectarea creanelor bugetare, alin.(2) din
O.G.nr.2/2001 a fost expres abrogat, n prezent, termenul de prescripie pentru executarea sanciunii
amenzii contravenionale este de 5 ani i ncepe s curg de la data ncheierii anului financiar n care
a luat natere dreptul de a se cere excutarea creanei bugetare, respectiv, a amenzii contravenionale.

2. 6. Procedura aplicrii sanciunilor contravenionale

Din perspectiva teoriei generale a rspunderii juridice, n doctrina administrativ, normele
contravenionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale Dreptului administrativ
procesual.
Din perspectiva dreptului privat ns, deoarece i actuala reglementare n domeniu, Ordonana
Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor aprobat prin Legea nr.180/2002 menine
prevederea din Legea nr.32/1968 - vechea reglementare n materie-, potrivit creia dispoziiile sale se
completeaz cu cele ale Codului de procedur civil (art.47 din ordonan) procedura
contravenional este privit ca o procedur civil special.
De lege ferenda, n doctrina administrativ a fost pus n discuie n repetate rnduri, apariia i
dezvoltarea unui drept contravenional, i de aici a unei noi categorii de litigii, litigiile
contravenionale.
Aceast reconsiderare presupunea i reconsiderarea competenei exclusive a instanelor de drept
comun, ca instane de soluionare a cilor de atac, nelegerea litigiului contravenional ca un litigiu de
competena instanelor de contencios administrativ.
Este o propunere de doctrin parial transformat n realitate - dup cum vom constata analiznd
cile de atac n materia rspunderii contravenionale -, Legea de aprobare a ordonanei, completnd
textul iniial al acesteia cu o dispoziie prin care trimite n mod expres, pentru recurs, la secia de
contencios administrativ a tribunalului.
n mod tradiional, analiza procedurii contravenionale potrivit dreptului comun n materie a fost
divizat n patru etape principale i anume: constatarea contraveniei, aplicarea sanciunii
contravenionale, exercitarea cilor de atac i executarea sanciunilor
i

'

70

contravenionale.
Constatarea contraveniei este reglementat n capitolul al Il-lea al Ordonanei Guvernului
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor.
Astfel, conform art.15 alin.(1), contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de
persoanele anume prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite
n mod generic ageni constatatori.
Potrivit actualei reglementri, pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i agenii de poliie din
cadrul Ministerului de Interne (Ministerul Internelor i al Reformei Administrative -subl.ns.), special
abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor
administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de primarul
general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale.
Ofierii i agenii de poliie constat contravenii privind: aprarea ordinii publice, circulaia pe
drumurile publice, regulile generale de comer, vnzarea, circulaia i transportul produselor
alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice precum i n alte domenii de activitate
stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
Comparnd legislaia contravenional dinainte de decembrie 1989 cu cea postdecembrist se
observ, mai ales dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, un proces de specializare n ce
privete constatarea contraveniei, n sensul c, n timp, poliia a ajuns s instrumenteze doar n
sfera ordinii publice, aspect prevzut expres n dispoziiile actualei reglementri.
Potrivit art.10 din ordonan, dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii sanciunea
se aplic pentru fiecare contravenie.
n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai multe persoane, sanciunea se va
aplica fiecreia separat.
Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei
s-a aflat n mod constant n atenia specialitilor.
Astfel, ntr-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter jurisdicional
urmnd ca n perspectiva unui Drept contravenional, s constituie un act procesual contravenional.
Reprezentanii colii de la Cluj consider dimpotriv c, procesul-verbal de constatare a
contraveniei este un simplu act administrativ prin care se individualizeaz fapta ilicit i
contravenientul.
Procesul-verbal a mai fost calificat att ca un act administrativ-pregtitor, ct i ca un act
administrativ de autoritate, calificare pe care o mprtim.
Art.16 din ordonan enumer elementele pe care procesul verbal de constatare a contraveniei
trebuie s le conin n mod obligatoriu i anume: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele,
calitatea i instituia din care face parte agentul constatator, datele personale din actul de identitate,
inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; descrierea faptei
contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor
mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii
de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie;
posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul
normativ dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i
organul la care se depune plngerea.
n cazul contraveninenilor ceteni strini, persoane fr cetenie sau ceteni romni cu
domiciliul n strintate, n procesul verbal vor fi cuprinse urmtoarele date: seria i numrul
paaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul
emitent.
n cazul n care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i
domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
n situaia n care contravenientul este persoan juridic, n procesul-verbal se vor face meniuni
cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale
acesteia, precum i datele de identificare ale persoanei care o reprezint.
n momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat s aduc la cunotin
contravenientului dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare, obieciuni
ce vor fi consemnate distinct la rubrica "Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal.
De remarcat c, actuala enumerare a elementelor pe care trebuie s le conin procesul-verbal de
sancionare contravenional a fost apreciat n doctrin ca fiind mai complet dect cea cuprins n
vechea lege.

Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n

cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator
va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n
acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i
semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor,
agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod.
Dup cum adesea s-a remarcat n doctrin, n practic aproape s-a ncetenit regula ca, n astfel
de situaii, agenii constatatori s consemneze pur i simplu, "martor lips", aspect oarecum, n afara
spiritului normei contravenionale, consemnrile trebuind s cuprind eforturile depuse de agentul
constatator pentru a gsi un martor.

72

Totodat, dispoziia mai sus menionat referitoare la condiiile ncheierii procesului-verbal atunci
cnd contravenientul nu este de fa - e de prere un alt autor-, face inaplicabile unele prevederi
viznd coninutul procesului-verbal de constatare a contraveniei, i anume, cele privind data i ora
svririi contraveniei, precum i datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric
personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului. De asemenea, o astfel de prevedere poate
da natere la abuzuri din partea agentului constatator care, cu sprijinul unui martor poate s constate
c s-a svrit o contravenie de ctre orice persoan fizic.
Totodat, n practic s-a ridicat problema dac, procesul-verbal de constatare a contraveniei poate
fi ncheiat numai pe baza constatrilor fcute de agent n momentul comiterii faptei sau este posibil i
constatarea ulterioar a faptei pe baza probelor administrate, cel mai des fiind ntlnite situaiile n
care contravenia este flagrant i constatat personal de agentul constatator chiar n momentul
svririi ei.
Constatarea personal a faptei contravenionale nu se identific ns ntotdeauna cu flagranta
contravenional, dup cum s-a apreciat n doctrin, aceasta constnd n surprinderea de ctre
agentul constatator a contravenientului chiar n momentul svririi contraveniei, prilej cu care are loc
i constatarea faptei.
ntre cele dou momente pot exista raporturi de concomiten, ns situaiile de fapt pe care le
identific nu pot coexista ntotdeauna, aceasta depinznd de natura specific a unor contravenii i de
modalitatea de constatare a acestora.
Practica judiciar s-a axat ns pe ideea c nu este valabil procesul-verbal de constatare a
contraveniei ncheiat de agentul competent la o dat ulterioar svririi faptei pe baza unor probe
sau informaii culese mai trziu.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei marcheaz existena raportului juridic
contravenional, ce se va afla la baza derulrii ntregii activiti procesuale contravenionale pn la
stingerea acesteia, fiind actul prin care se declaneaz i la care se raporteaz activitatea de tragere
la rspundere a celor care au svrit contravenii.
El reprezint unicul act probator al contraveniei svrite n faa organului sancionator, a instanei
de judecat ori a organului de executare, i de asemenea, reprezint actul supus controlului judiciar.
Ca i n vechea Lege nr.32/1968, i actuala reglementare menioneaz expres o serie de elemente
a cror absen din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, neleas ca sanciunea care
lovete actele de procedur ncheiate fr respectarea unor condiii de fond i de form impuse de
lege.
Este vorba despre lipsa men iunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator,
numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii i a sediului
acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator care va
atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se constat i din oficiu.
Ultimul articol din capitolul consacrat dispoziiilor privind constatarea contraveniei, se refer la
situaia n care o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp de acelai
agent constatator, urmnd a se ncheia un singur proces-verbal.
Aplicarea sanciunilorcontravenionale este prevzut n capitolul al IlI-lea al ordonanei.
Reglementarea actual privind regimul juridic al contraveniilor menine principiul deja consacrat,
conform cruia aplicarea sanciunii contravenionale revine tot agentului constatator al contraveniei,
n cazul n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel.
Majoritatea actelor normative prevd i la ora actual, regula aplicrii sanciunii contravenionale
de ctre agentul constatator, fie n mod expres, fie prin trimitere la dreptul
85

comun n materie contravenional, care s completeze actul normativ sancionator, existnd ns i

acte normative care nu prevd nici agentul constatator i nici agentul sancionator.
Dac ns, potrivit actului normativ n cauz, agentul constatator nu are dreptul s aplice i
sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s
aplice sanciunea, ce va fi aplicat prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu
gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit
fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum
i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal.
O obligaie important a autoritii care aplic sanciunea este aceea de a comunica procesulverbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea cii de atac a plngerii.
Potrivit art.25 din ordonan, procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n
copie contravenientului i, dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate.

Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanciunea n cel mult o lun de la data aplicrii
acesteia. Nerespectarea acestui termen va atrage prescripia executrii sanciunii.
n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la
despgubiri, o dat cu procesul verbal i se va comunica ntiinarea de plat, n care se va face
meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii, la instituiile abilitate s o ncaseze, i dup caz,
a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la
executarea silit.
Potrivit art.28 din ordonan, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de
ore de la data ncheierii procesului-verbal ori dup caz, de la data comunicrii acestuia, (conform
precizrii necesare aduse prin Legea de aprobare, pentru situaia fireasc cnd acesta nu se afl de
fa), jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd meniune
despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor
aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres.
Prin aceast tez final s-a adus o modificare substanial vechii reglementri, cu influene asupra
ntregii legislaii contravenionale, i implicit asupra practicii administrative n domeniu, aa-numitul
sistem al ablaiunii, fiind transformat din regul, astfel cum fusese consacrat n vechea
reglementare, n excepie, n sensul c, el va trebui ntotdeauna prevzut expres, n caz contrar
neputnd fi aplicat.
O asemenea dispoziie n reglementarea-cadru consacrat contraveniei s-ar prea c rspunde
spiritului vremii, din moment ce, dup decembrie 1989, tot mai multe legi i ordonane coninnd
prevederi n materie contravenional au menionat expres c, nu le sunt aplicabile dispoziiile legiicadru privind sistemul ablaiunii.
Este prevzut expres i modul de calcul al termenelor, astfel: Termenele statornicite pe ore ncep
s curg de la miezul nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare
legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru
urmtoare.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni C.E.C. S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului iaramenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa
de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale
ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor locale, indiferent de
localitatea pe a crei raz acestea funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina
contravenientului ori de locul svririi contraveniei precum i la ghieul unic din punctele de trecere
a frontierei de stat a Romniei.
86

O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot
organului din care acesta face parte, n maxim 48 de ore.
Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul instrumentelor de plat electronic n
cadrul ghieului virtual de pli, n condiiile stabilite de ordonan.
Dac persoana mputernicit s aplice sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de
condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal
competent.
Dimpotriv, cnd fapta a fost iniial urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror
sau de ctre instan c ea ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a
faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea
judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contravenia, pentru a lua msurile
ce se impun conform legii. n acest caz, termenul de prescripie de 6 luni va curge de la data sesizrii
organului n drept s aplice sanciunea.
Cile de atac n materia rspunderii contravenionale sunt reglementate n capitolul al IV-lea al
ordonanei, soluiile aduse de aceasta n domeniu fiind apreciate n doctrin, ca cele mai realizate din
punctul de vedere al principiilor juridice i ale exigenelor privind democratismul nfptuirii actului de
justiie contravenional.
Calea tradiional de atac n materie contravenional a fost plngerea, deoarece n aceast
materie, potrivit legislaiei anterioare, nu se putea vorbi de o judecat n prim instan, pentru ca
exercitarea cii de atac s poat fi denumit recurs ori apel.
Plngerea era privit ca o cale devolutiv de atac prin care se ataca la judectorie o hotrre dat
de un organ obtesc sau administrativ cu caracter jurisdicional sau un act administrativ n cazurile
precizate n legi speciale.
n esen, actuala reglementare menine principiile vechii legi, astfel cum aceasta fusese
modificat dup adoptarea Constituiei din 1991, consacrnd expres regulile cilor de atac care s-au

impus i n procedura contravenional, n ultimii ani, urmare a schimbrilor survenite n legislaia

procesual civil.
Astfel, potrivit art. 31 din ordonan, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de
aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii
acestuia.
Plngerea nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei se depune la
organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i s nmneze
depuntorului o dovad n acest sens.
Prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 a fost admis excepia de neconstituionalitate cu
privire la dispoziia de mai sus, aceasta fiind declarat neconstituional.
Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscripie a
fost svrit contravenia iar introducerea ei suspend executarea.
Judectoria va fixa termen de judecat, ce nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea
contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat
sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, a oricror alte persoane n msur
s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei.
Ca un element de noutate este prevzut citarea societii de asigurri menionat n procesulverbal de constatare a contraveniei, n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident
de circulaie.
Deoarece reglementarea actual asemeni celei anterioare nu conine prevederi speciale privind
cuprinsul plngerii, se impune n continuare aplicarea dreptului comun n materie, adic a dispoziiilor
Codului de procedur civil.
n legtur cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de aceea n
practic i n doctrina administrativ de-a lungul vremii a aprut o problem
87

controversat, aceea de a ti dac plngerea mpotriva sanciunii contravenionale mai poate fi fcut
i de contravenientul care a achitat pe loc sau n 48 de ore, jumtate din minimul amenzii i nu s-a
ntocmit proces verbal de constatare a contraveniei.
ntr-o opinie devenit majoritar, s-a susinut c, ntr-un asemenea caz, contravenientul poate
depune plngerea ntruct legea nu prevede n mod explicit, printr-o dispoziie expres, c raportul de
drept contravenional e soluionat definitiv i c mpotriva soluiei nu se poate face plngere. n plus,
lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o nclcare a principiului bunei
administrri a justiiei precum i a principiului privind parcurgerea a cel puin dou grade de jurisdicie
n soluionarea cauzelor i aflarea adevrului.
Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n
termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat,
administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i
temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra
msurii confiscrii.
Dac, dei legal citate, prile nu se prezint la termenul de judecat, nu se suspend judecata, ci
dimpotriv, plngerea se soluioneaz n lips, pe baza actelor de la dosar.
Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen
de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi
susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii.
Fa de aceast prevedere iniial din textul ordonanei, Legea de aprobare a adugat o precizare
important, cu repercursiuni semnificative n practica instanelor de judecat, stabilind expres
competena seciei de contencios administrativ a tribunalului de a judeca recursul n materie
contravenional.
Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se
soluioneaz cu precdere. Ele sunt scutite de taxa de timbru, ca i recursurile mpotriva hotrrilor
judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente.
Deoarece potrivit unei prevederi exprese, dispoziiile ordonanei se completeaz cu dispoziiile
Codului de procedur civil, n doctrin s-a apreciat n mod constant c, n materia contraveniilor pot
fi exercitate i cile extraordinare de atac.
Executarea sanciunilor contravenionale constituie obiect de reglementare al capitolului al Vlea din ordonan, reprezentnd ultimul moment procedural n materia rspunderii contravenionale.
Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de sanciunea aplicat, de caracterul i
finalitatea fiecreia dintre ele.

Astfel, potrivit art.37 din ordonan, procesul-verbal neatacat n termen de 15 zile precum i
hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu
fr vreo alt formalitate.
Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea
contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator.
n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului-verbal de
constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.
Dac sanciunea a fost aplicat de instan, prin nlocuirea amenzii contravenionale cu
avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunotiinare scris.
Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face astfel: a). de ctre organul din
care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesuluiverbal de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege;
b). de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri.
n ce privete procedura aplicrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii,
dreptul comun n materie l reprezint Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al
sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii.
Ordonana Guvernului nr.55/2002 aprobat prin Legea nr.641/2002 ale crei dispoziii se
completeaz cu cele ale Codului de procedur civil a fost substanial modificat prin
O.U.G.nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, intrat n vigoare, dup cum s-a
menionat, o dat cu intrarea n vigoare a Legii de revizuire a Constituiei Romniei, adic la 23
octombrie 2003.
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n legi sau n
ordonane ale Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie
contravenii.
Sanciunea prestrii unei activitii n folosul comunitii se stabilete ntotdeauna
alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat.
Sanciunea prestrii unei activitii n folosul comunitii poate fi aplicat numai dac exist
consimmntul contravenientului.
Ordonana Guvernului enumer expres domeniile n care poate fi prestat aceast sanciune, care
se execut dup programul de munc, ori dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat
cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore pe
zi.
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic numai contravenienilor persoane
fizice.
n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea amenzii alternativ cu sanciunea
prestrii unei activiti n folosul comunitii, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii
este ndestultoare, aplic amenda. Dac, n raport cu gravitatea faptei se apreciaz c amenda este
nendestultoare, agentul constatator ncheie procesul-verbal de constatare a contraveniei i l
nainteaz, n cel mult 48 de ore instanei competente, adic judectoriei n a crei raz teritorial a
fost svrit contravenia.
Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea contravenientului i a agentului
constatator. Completul de judecat este format dintr-un singurjudector, contravenientul poate fi
asistat de aprtor, iar n cazul n care acesta este minor, participarea procurorului la judecat este
obligatorie, ca i asistena juridic n condiiile legii.
Instana apreciaz asupra legalitii i temeiniciei procesului-verbal i pronun una din
urmtoarele soluii: a). aplic sanciunea amenzii; b).aplic sanciunea prestrii unei activiti n folosul
comunitii, cu consimmntul contravenientului, dac apreciaz c aplicarea amenzii nu este
ndestultoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale i financiare pentru plata acesteia;
c). anuleaz procesul-verbal.
Dac o persoan a svrit mai multe contravenii, constatate prin acelai proces verbal, n cazul
n care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede sanciunea prestrii
unei activiti n folosul comunitii, sanciunile se cumuleaz fr a putea depi maximul general
stabilit de lege.
Hotrrea prin care s-a aplicat sanciunea este irevocabil.
n toate situaiile, dup luarea consimmntului contravenientului, instana, prin hotrre,
stabilete natura activitilor ce vor fi prestate de acesta n folosul comunitii, pe baza datelor
comunicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, innd seama
de aptitudinile sale fizice i psihice, precum i de nivelul pregtirii profesionale.

Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre instan prin
emiterea unui mandat de executare. Ea se va executa n raza unitii administrativ-teritoriale n care
contravenientul i are domiciliul sau reedina. Primarul are obligaia s aduc la ndeplinire mandatul
de executare.
n cazul n care contravenientul, cu rea-voin nu se prezint la primar, se sustrage ulterior de la
executare sau nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, poate nlocui
aceast sanciune cu sanciunea amenzii.

Capitolul III Rspunderea administrativpatrimonial

3.1. Evoluia teoriei cu privire la rspunderea administrativ-patrimonial
Ca orice activitate uman, activitatea autoritilor administraiei publice poate genera prejudicii
persoanelor fizice sau juridice, cu att mai frecvente i mai grave cu ct ea utilizeaz mijloace
exorbitante n raport cu dreptul privat.
Problema rspunderii statului pentru daune a fost cercetat de toi marii autori din perioada
interbelic, dar ntr-un context diferit.
Astfel, prof. Paul Negulescu analizeaz aceast problem n sfera Responsabilitii puterii
publice, prof. Anibal Teodorescu o cerceteaz n capitolul consacrat Responsabilitii n dreptul
administrativ, iar profesorii Tarangul i Rarincescu o consider o problem a contenciosului
administrativ, i anume contenciosul n daune.
Fundamentarea acestei forme de rspundere a avut loc dup Revoluia francez din 1789, care a
marcat trecerea puterii de la Rege la naiune.
Dac iniial a fost consacrat principiul iresponsabilitii statului pentru pagubele cauzate, fiind
admis doar rspunderea statului n cazul exproprierii pentru cauz de utilitate public, treptat s-a
impus regula rspunderii funcionarilor, o dat cu instituirea principiului garantrii funciei publice,
pentru prevenirea eventualelor abuzuri.
n dreptul francez, Decizia Blanco din 1873 aparinnd Tribunalului de Conflicte (instana abilitat
s soluioneze conflictele de competen aprute ntre instana de contencios administrativ i
instanele ordinare) se afl la originea unei veritabile revoluii jurisprudeniale, schimbnd radical
orientarea n problema rspunderii statului pentru daune. ncepnd cu aceast decizie, litigiile
referitoare la pagubele cauzate de ctre serviciile publice locale, care se soluionau de tribunalele
judiciare, fiind strns legate de ideea de gestiune privat", au fost judecate de jurisdiciile
administrative.
S-a admis astfel, rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a funcionarului sau proasta
funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public (ideea rspunderii obiective) i
implicit, ideea unui regim exorbitant aplicabil acestei forme de rspundere, regimul dreptului public.
n dreptul englez, lipsa de rspundere a Regelui a rmas dominant fiind angajat rspunderea
funcionarului dup regulile dreptului comun.
n dreptul romnesc s-au formulat diferite opinii cu privire la temeiul rspunderii statului
(administraiei) pentru daune, regimul juridic aplicabil i instana competent.
Consiliul de Stat nfiinat n anul 1864 avea competena de a judeca hotrrile minitrilor, ale
prefecilor sau altor ageni administrativi, date cu exces de putere i cu violarea legilor i a
regulamentelor n fiin". Potrivit Legii de organizare i funcionare a Consiliului de Stat, particularii se
puteau adresa acestui organ numai pentru anularea actului, urmnd a cere daune n instana de drept
comun.
De altfel, dup desfiinarea sa, n 1866, s-a dispus ca afacerile de natur contencioas s fie
trecute n competena instanelor judectoreti", dup regulile ordinare".
Constituia din 1866 a prevzut rspunderea administraiei pentru cazurile de expropriere din
considerente de utilitate public precum i o aciune civil a prii vtmate, n cazurile de
responsabilitate ministerial, precizate abia prin Legea responsabilitii ministeriale din 1879.
n urma modificrilor legislative din anii 1905, 1910, 1912 s-au declanat n doctrin divergenele
cu privire la temeiul rspunderii patrimoniale a statului, respectiv cu privire la regimul juridic
aplicabil.
Constituia din 1923 i ulterior Legea contenciosului administrativ din 1925 au marcat un progres
n acest domeniu, n sensul meninerii dreptului particularului de a fi despgubit n caz de expropriere

pentru cauz de utilitate public i meninerii exerciiului aciunii civile n cazul responsabilitii
ministeriale.
A fost proclamat expres dreptul particularului de a fi despgubit de ctre Stat, drept extins la toate
cererile de daune rezultate din acte administrative fcute cu clcarea legilor i a regulamentelor sau
prin reaua voin a administraiei de a rezolva cererea referitoare la un drept". S-a acordat astfel
competen instanelor de a pronuna daune civile pn la restabilirea dreptului vtmat precum i de
a judeca cererea de despgubiri ndreptat fie mpotriva autoritii chemate n judecat, fie mpotriva
funcionarului vinovat.
i dup anul 1925, jurisprudena a considerat aciunea n daune n faa Curilor de Apel ca o
aciune accesorie aciunii n anulare, de competena instanei de drept comun, chiar i n cazul actelor
de autoritate.
n ce privete regimul civil sau administrativ aplicabil rspunderii administraiei pentru daune,
opiniile au fost mprite, n sensul c, fie a existat o orientare categoric ctre dreptul comun, fie ctre
dreptul administrativ, jurisprudena acionnd cel mai adesea n sensul tezei civiliste.
n perioada postbelic, n problema naturii juridice a rspunderii organelor administraiei de
stat s-au confruntat n continuare, doctrina de drept public cu cea de drept privat. Aceast chestiune
fiind direct legat de instituia contenciosului administrativ, doctrina a fost influenat de reglementrile
adoptate n aceast materie, care au oferit argumente, cnd n favoarea tezei naturii civile a acestei
forme de rspundere, cnd n favoarea tezei naturii administrative a acestei forme de rspundere.
n timp s-au dezvoltat dou puncte de vedere divergente: teoria naturii juridice civile a
rspunderii patrimoniale, calificat ca o rspundere civil delictual i respectiv, teoria naturii
juridice administrative a rspunderii patrimoniale, pornind de la premisa c ea intervenea tocmai
n cmpul relaiilor de subordonare a organelor administraiei de stat.
n ce privete ntinderea rspunderii administrativ-patrimoniale, aceasta difer n funcie de
caracterele faptului productor de prejudicii dar i a naturii funciei publice din momentul n care
prejudiciul a fost cauzat.
Sub aspectul consacrrii constituionale a principiului rspunderii patrimoniale a statului pentru
daune, n doctrin se arat c, exist constituii occidentale care nu conin nici un fel de dispoziii n
aceast problem, exist constituii care conin dispoziii cu valoare de principii dar exist i constituii
care conin norme de detaliu.
n ce privete fundamentele Constituiei Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003, n
aceast chestiune, din coroborarea unor norme coninute n mai multe articole ale sale rezult c
cetenii romni au dreptul la recuperarea pagubelor cauzate prin actele administrative ale autoritilor
publice, respectiv prin tcerea sau ntrzierea acestora fa de cererea lor.
Din coninutul art.52 alin.(2) din Constituia republicat, care permite ca prin lege organic s fie
stabilite condiiile i limitele exercitrii" dreptului persoanei vtmate de o autoritate public, rezult
c pot fi avute n vedere trei ipoteze: o aciune numai mpotriva autoritii publice; o aciune numai
mpotriva funcionarului; o aciune concomitent mpotriva ambilor.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ s-a axat pe ultima soluie iar actuala lege a
contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 a meninut aceast formul consacrat i de
jurisprudena administrativ.
Legiuitorul constituant reglementeaz ns, tot la art.52, la alineatul urmtor i o rspundere
patrimonial a statului, care a fost extins cu ocazia revizuirii de la erorile judiciare svrite n
procesele penale, la toate erorile judiciare, fr excepie.
n plus, tot cu ocazia revizuirii, a fost consacrat expres rspunderea solidar a magistrailor care
i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
n doctrina actual, rspunderea administrativ-patrimonial a fost definit ca reprezentnd acea
form a rspunderii juridice care const n obligarea statului sau, dup caz, a unitilor administrativteritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul
nejustificat al administraiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau
la un interes legitim.

3. 2. Formele rspunderii administrativ-patrimoniale

Interpretarea normelor constituionale permite identificarea urmtoarelor forme ale rspunderii
statului pentru daunele create :
- rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;

rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin acte

administrative sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea
introducerii n cauz a funcionarului vinovat de emiterea actului;
- rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarilor pentru
pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor publice;
- rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele
serviciului public.
Opiniile diferite cu privire la natura juridic a rspunderii patrimoniale a statului prin autoritile
sale, pentru prejudiciile cauzate prin acte ilegale au contribuit la identificarea de ctre doctrin a mai
multor categorii de condiii ale acestor forme de rspundere patrimonial.
Prima form menionat consacr rspunderea patrimonial a statului pentru orice prejudicii
cauzate prin erori judiciare, stabilit n condiiile legii, adugndu-se, dup cum am subliniat, i
posibilitatea unei aciuni n regres a statului, mpotriva magistrailor care i-au exercitat funcia cu reacredin sau grav neglijen.
Prin noua consacrare constituional, ca urmare a revizuirii a fost extins sfera rspunderii statului
la prejudiciile cauzate n orice eroare judiciar, fiind lrgit astfel garania constituional pe care o
reprezint aceast rspundere.
A patra form este o rspundere obiectiv, cel care a suferit o pagub trebuie s demonstreze
instanei de contencios administrativ c paguba suferit se datoreaz unei limite a serviciului public.
Aceast form de rspundere presupune deci, ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: a). existena
unui serviciu public care prin natura sa s conin riscul producerii anumitor pagube pentru ceteni;
b). existena unui prejudiciu material adus persoanei fizice sau juridice; c). existena unei legturi
cauzale ntre riscul (limita) serviciului public i paguba produs.
n dreptul francez, rspunderea obiectiv poate mbrca dou forme i anume: rspunderea
pentru risc, care se raporteaz la pagubele care au la origine lucruri periculoase, metode periculoase
sau situaii periculoase i respectiv, rspunderea pentru nclcarea egalitii n faa sarcinilor publice,
care intervine cnd prejudiciul nu are un caracter accidental.
n celelalte dou ipoteze, a doua i a treia form enumerate, este vorba despre o rspundere
bazat pe culp. Ea presupune ndeplinirea urmtoarelor patru condiii: a). actul administrativ s fie
ilegal; b). s existe un prejudiciu ; c). s existe un raport de cauzalitate ntre actul ilegal i prejudiciul
produs; d). s existe culpa autoritii publice.
Prima condiie rezult att din art.52 din Constituia republicat ct i din unele dispoziii ale Legii
contenciosului administrativ. Aciunea n contencios administrativ trebuie s aib la baza un act
administrativ, pe care cel vtmat l consider ilegal, singura n msur s decid asupra acestui
aspect fiind ns, instana de judecat.
Chiar i o aciune pentru repararea unui prejudiciu, ulterioar aciunii n anulare, care poate fi o
aciune de sine stttoare sau o aciune subsidiar aciunii n anulare, pe care legea o permite, trebuie
s se bazeze pe un act administrativ ilegal.
Trebuie fcut distincia ntre crearea de prejudicii prin acte administrative legale ce
concretizeaz sanciuni administrative i crearea de prejudicii prin acte administrative ilegale n
sensul larg al termenului.
ntr-o astfel de situaie, cel vtmat va trebui s invoce ilegalitatea actului n faa organelor
competente, dup care va putea pretinde repararea pagubei, dar n condiiile dreptului comun, actul
avnd doar semnificaia unui fapt material ilicit. Este totui de admis ca i n aceste situaii, dac este
vorba de un comportament abuziv, de exces de putere din partea autoritilor administraiei publice, s
poat fi introdus o aciune n daune, n faa instanei de contencios administrativ. Dup cum vom
vedea actuala lege a contenciosului administrativ confirm aceast poziie din doctrin.
Cea de-a doua condiie, ca actul administrativ ilegal s fie cauzator de prejudicii are n vedere
att prejudiciile materiale ct i prejudiciile morale. Legea contenciosului administrativ conine o
prevedere expres n acest sens. Prejudiciul trebuie s fie cert, adic s fie nscut i actual.
A treia condiie, raportul de cauzalitate, reprezint o condiie specific rspunderii juridice n
general, dar cercetarea legturii cauzale este realizat de instan, concret, de la caz la caz.
Legat de aceast condiie urmeaz a fi reinute dou precizri fcute de doctrin : pe de-o parte,
de cele mai multe ori, actele administrative produc prejudicii nu prin simpla manifestare de voin ci ca
urmare a executrii lor, iar pe de alt parte, nu orice ilegalitate a actului este productoare de
prejudicii.
Dac paguba se datoreaz forei majore, ea va produce n dreptul administrativ acelai efect ca i
n dreptul privat, adic, va nltura orice rspundere a administraiei.

n ce privete culpa autoritii publice, aceasta rezult chiar din logica intern a rspunderii
juridice, privit fie ca instituie juridic, fie ca situaie juridic.
n doctrina francez, autorii se refer la o culp de serviciu privit ca o neglijen n funcionarea
normal a serviciului, incumbnd unuia sau mai multor funcionari publici, dar neimputabil lor
personal.
n cazul rspunderii administrativ-patrimoniale, fapta ilicit" poate s constea n emiterea actului
administrativ ilegal, refuzul de a rezolva o cerere, nesocotirea unui drept sau a unui interes legitim,
aciuni sau inaciuni care presupun o vin a autoritii administrative. Deoarece, acestea nu sunt
abstraciuni, ci colective organizate de funcionari, nvestii cu atribuii se subnelege c emiterea
actului administrativ ilegal, cauzator de prejudicii, se datoreaz culpei cel puin unui funcionar din
colectiv.
De aici, fundamentul aciunii directe mpotriva funcionarului vinovat de emiterea actului,
reglementat expres i de Legea contenciosului administrativ.
Astfel, rspunderea administrativ-patrimonial a funcionarului public, intervine fie pe cale direct,
cnd aciunea persoanei pgubite este ndreptat mpotriva lui sau i a lui (el avnd n cauz calitatea
de prt), fie pe cale indirect, cnd este chemat n garanie de ctre autoritatea public pentru care
lucreaz, dac cel pgubit i-a ndreptat aciunea numai mpotriva autoritii publice.

Pentru ca funcionarul public s rspund pentru prejudiciul suferit de o persoan fizic sau
juridic se cer ndeplinite aceleai condiii ca i n cazul rspunderii autoritii publice: actul
administrativ contestat s fie ilegal, s existe un prejudiciu, s existe o legtur de cauzalitate ntre act
i prejudiciu i s existe culpa funcionarului public.
n mod similar, urmeaz s identificm condiiile rspunderii solidare a autoritii publice i a
funcionarului pentru prejudiciile cauzate n baza unor contracte administrative care vizeaz punerea
n valoare a unor bunuri ale domeniului public sau dup caz, prestarea unor servicii publice.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. n dreptul administrativ pot fi identificate urmtoarele forme de ilicit: a).ilicitul administrativ
propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale; b). ilicitul
penal i ilicitul civil; c). ilicitul disciplinar i ilicitul penal.

2. Sub aspectul modului de reglementare a contraveniei, n rile n care aceasta a fost

dezincriminat s-au conturat urmtoarele sisteme: a). sistemul adoptrii unor regulamente; b).
sistemul reglementrii constituionale i adoptrii unei codificri n materie; c). sistemul unui
Cod contravenional sau a unei legi cadru n materie.

3. Actele normative prin care se stabilesc contravenii vor cuprinde obligatoriu: a). descrierea
faptelor ce constituie contravenii i sanciunea aplicabil; b). exclusiv descrierea faptelor ce
constituie contravenii, sanciunea fiind lsat la dispoziia agentului constatator; c). exclusiv
sanciunea aplicabil.

4. Gradul de pericolul social al contraveniei: a). nu este inferior celui al infraciunilor; b).este
identic cu cel al infraciunilor; c). este mai redus dect al faptelor de natur penal; d). este
superior celui al infraciunilor.

5. Nu pot fi reglementate contravenii prin: a). legi i ordonane ale Guvernului; b).ordine ale
minitrilor; c). hotrri ale consiliului judeean; d). hotrri ale consiliilor locale de sector ale
mun.Bucureti.

6. Actele normative prin care se stabilesc contravenii trebuie s cuprind obligatoriu: a). numele
i prenumele contravenientului; b). interdicia aplicrii avertismentului, ca sanciune; c). limita
minim i limita maxim a amenzii, dac aceasta este prevzut ca sanciune; d). fapta
svrit, data svririi faptei, numele i prenumele contravenientului i al agentului
constatator, semntura agentului constatator.

7. Limita minim a amenzii contravenionale, conform O.G. nr.2/2001, este de : a). 100 RON; b).
250 RON; c).25 RON; d). 10 RON.'

8. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit prin : a). hotrri ale
Guvernului; b). hotrri ale consiliilor judeene sau locale; c).legi; d). dispoziii ale primarului.

9. Potrivit legislaiei n vigoare, constituie contravenie: a). fapta svrit cu vinovie, stabilit i
sancionat prin legi i alte acte normative; b). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad
de pericol social mai redus dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte
normative; c). fapta svrit cu vinovie reglementat prin ordonane ale
94

Guvernului; d). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad de pericol social mai ridicat dect
infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte normative.

10. n cazul sancionrii cu amenda, actele normative prevd: a). cuantumul exact al acesteia; b).
exclusiv limita maxim a acesteia; c). limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote
procentuale din anumite valori; d). exclusiv limita minim a acesteia.

11. Ca regul, conform O.G. nr.2/2001, dispoziiile din actele normative care stabilesc contravenii
intr n vigoare : a). n termen de 10 zile de la data publicrii; b). n termen de 30 de zile de la
data publicrii; c). n termen de 3 zile de la data publicrii; d). la data publicrii.

81

12. Conform O.G. nr.2/2001, limita maxim a amenzii contravenionale nu poate depi : a).
100000 RON; b). 10000 RON; c). 50000 RON; d). 200000 RON. '

13. Avertismentul contravenional se poate aplica: a). numai cnd actul normativ l prevede expres;
b).i cnd actul normativ nu l prevede expres; c). numai n cazul contraveniilor stabilite prin
acte normative inferioare ca for juridic legii; d). numai pentru contraveniile stabilite la nivel
local.

14. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine n termen de : a). o lun de la
data svririi faptei; b). 2 luni de la data svririi faptei; c). 3 luni de la data svririi
faptei; d). 6 luni de la data svririi faptei.

15. Plngerile mpotriva proceselor-verbale contravenionale sunt soluionate de: a). instana de
contencios administrativ competent; b).judectoria n raza creia s-a comis contravenia;
c).secia civil a tribunalului n raza creia s-a comis contravenia; d). organul din care face
parte agentul constatator.

16. n cazul rspunderii administrativ-disciplinare, subiectul activ este ntotdeauna: a). o instituie
public; b). o autoritate public, de regul o autoritate a administraiei publice; c). o persoan
juridic de drept privat

17. Potrivit legislaiei n vigoare, constituie contravenie: a). fapta svrit cu vinovie, stabilit i
sancionat prin legi i alte acte normative; b). fapta svrit cu vinovie, care prezint grad
de pericol social mai redus dect infraciunea, stabilit i sancionat prin legi i alte acte
normative; c). fapta svrit cu vinovie reglementat prin ordonane ale Guvernului.

18. Potrivit legislaiei n vigoare, primarul: a). poate stabili i sanciona contravenii prin dispoziii;
b). poate sanciona contravenional; c). nu poate fi agent constatator.

19. n cazul sancionrii cu amenda, actele normative prevd: a). cuantumul exact al acesteia; b).
exclusiv limita maxim a acesteia; c). limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote
procentuale din anumite valori.

20. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii poate fi prevzut numai n: a). legi sau
ordonane ale Guvernului; b). legi; c). legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului
21. Prescripia aplicrii sanciunii amenzii contravenionale intervine n termen de: a). o lun de la
data svririi faptei; b). 3 luni de la data svririi faptei; c.) 6 luni de la data svririi faptei.

22. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul verbal de constatare
a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de: a). 3 luni de la data aplicrii
sanciunii; b). o lun de la data aplicrii sanciunii; c). 6 luni de la data aplicrii sanciunii.

Partea a IV-a
CONTROLUL ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Obiective specifice: ntr-o ierarhie imaginar a instituiilor dreptului administrativ,
contenciosul administrativ reprezint instituia fundamental, cea mai adecvat i substanial
form de garantare a drepturilor i libertilor ceteneti mpotriva administraiei publice, a
autoritilor publice, n general. n mod obinuit, instituia contenciosului administrativ, este
analizat n contextul cercetrii formelor de control asupra administraiei publice. Prin
raportare la cele trei puteri ale statului pot fi identificate: un control parlamentar asupra
administraiei publice, n special asupra Guvernului, un control administrativ asupra
administraiei publice i un control judectoresc asupra administraiei publice.
n ce privete cea de-a treia form de control, legiuitorul romn de dup 1990 a optat pentru
nfiinarea unor instane specializate de contencios administrativ, revenind la tradiia
interbelic, urmnd modelul justiiei administrative franceze. n prezent, analiza instituiei se

bazeaz pe dispoziiile Legii contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 cu modificrile i

completrile ulterioare.
Prezentarea evoluiei instituiei sub aspectul legislaiei i doctrinei n materie este urmat de
analiza condiiilor directe de aciune n contencios administrativ, a
9

categoriile de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ i a aspectelor de

natur procesual aplicabile n instanele de contencios administrativ.

Capitolul I
Formele de control asupra administraiei publice
1. 1. Consideraii generale
Administraia public se prezint ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dup
competena lor material i teritorial.
n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia; b). autoriti
administrative centrale autonome, subordonate acestuia, n condiiile art.102 alin.(1) din Constituie,
dac nu exist un control parlamentar; c). autoriti administrative locale autonome, controlate prin
intermediul tutelei administrative, exercitate de prefect.
n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i inaciunile (conduita)
autoritii administraiei publice sau a funcionarilor si, felul n care acetia i-au exercitat atribuiile cu
care au fost nvestii.
n doctrina administrativ au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra
administraiei publice.
Dup natura autoritii publice care l exercit se distinge: controlul exercitat de Parlament,
controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice i controlul exercitat de autoriti
judectoreti.
Dup regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instanele
judectoreti i de Curtea Constituional, pentru ordonanele Guvernului i un control necontencios
(exercitat de Parlament, de autoritile supraordonate ierarhic i de Avocatul Poporului).
Dup efectele pe care le determin se distinge un control ce atrage atenionri i sancionri ale
autoritilor administraiei publice i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor i un control ce
atrage numai atenionri i sancionri.
O analiz cuprinztoare cu privire la controlul asupra administraiei publice, asupra puterii
executive n sens larg, poate fi realizat pornind de la principiul separaiei puterilor statului, prin
raportare la autoritile care realizeaz clasicele funcii ale statului.
Vom distinge astfel, avnd n vedere primul criteriu de clasificare, un control parlamentar asupra
administraiei publice, un control administrativ asupra administraiei publice i un control
judectoresc asupra administraiei publice.

1. 2. Controlul parlamentar
n ce privete prima form de control evocat vom constata c, regimul constituional romnesc
actual consacr att un control parlamentar tradiional ct i un control parlamentar modern,
exercitat prin intermediul unor autoriti publice distincte de Parlament, dar supuse obligaiei de a
prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului.
Controlul parlamentar tradiional se concretizeaz la rndul su n obligaia Guvernului i a
celorlalte organe ale administraiei publice de a prezenta informaii i documente acestuia potrivit
art.111 din Constituie, n adresarea Guvernului de ntrebri, interpelri i moiuni simple potrivit art.112
din Constituie, n dezbaterea rapoartelor i declaraiilorprimului-ministru potrivit art.107 alin.(1) din
Constituie etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autoriti publice precum Avocatul Poporului sau
Curtea de Conturi.

1. 3. Controlul administrativ
Garantarea legalitii actelor administrative prin intermediul controlului presupune i existena
unor forme de control n cadrul autoritilor administraiei publice nsei.

83

n logica sistemului constituional exist ca principiu, un drept de control al Guvernului asupra

celorlalte autoriti ale administraiei publice.
Generic, controlul nfptuit de administraia public asupra ei nsi poart denumirea de control
administrativ.
Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentnd controlul nfptuit de
administraia public n conformitate cu legea asupra propriei activiti.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cnd este realizat de persoane,
compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cnd
este exercitat de organe sau funcionari din afara autoritilor controlate.
Controlul intern presupune existena a dou subiecte: cel care controleaz (subiectul activ) i cel
controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei
persoane fizice sau juridice.
Procedura de realizare a controlului intern general cunoate n practic o varietate foarte mare, n
absena unei reglementri exprese ce va trebui realizat prin viitorul Cod de procedur administrativ.
La rndul su, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere general,
un control de tutel administrativ sau un control specializat.
Controlul ierarhic se exercit de autoritile ierarhic superioare asupra celor inferioare, n baza
raportului de subordonare dintre ele, ori de cte ori este nevoie, fr a fi necesar s fie prevzut n
vreun text de lege.
n cazul autoritilor administraiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control, acestea
fiind organizate i funcionnd pe baza autonomiei locale, efect al descentralizrii administrative.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentnd un element
component al activitii de conducere exercitat de superior asupra inferiorului sau la cererea unei
persoane fizice sau juridice, situaie n care controlul se numete recurs ierarhic.
Astfel, ntre controlul administrativ ierarhic i recursul ierarhic exist un raport de la gen la
specie. Orice recurs ierarhic este i o form de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu
orice form de exercitare a controlului administrativ ierarhic este i un recurs ierarhic.
n ce privete sensul noiunii de recurs, exist o distincie ntre semnificaia pe care dreptul
administrativ o confer acestei noiuni i semnificaia aceleiai noiuni n dreptul procesual civil.
Astfel, n dreptul administrativ, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural
care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma
unor vtmri produse de autoriti ale administraiei publice sau n subsidiar, de autoriti publice.
n raport cu autoritatea administrativ creia i se adreseaz recursul administrativ vom distinge
ntre un recurs graios, introdus la autoritatea de la care eman actul administrativ i un recurs
ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioar, n cazul existenei unei asemenea
autoriti.
La rndul su, n funcie de natura juridic i subordonarea organelor de control, controlul
specializat poate fi exercitat de: a).inspecii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de
specialitate sau autoritilor locale autonome; b).autoriti administrative cu caracter jurisdicional, n
condiiile prevzute de lege; c).autoriti special constituite cu atribuii de control, ca de exemplu,
Curtea de Conturi, Garda Financiar, Garda Naional de Mediu etc.
Aceast clasificare nu trebuie privit cu rigiditate, n sensul c, ncadrarea ntr-o anumit categorie
sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeai structur administrativ s fie inclus i n alta, n
funcie de alt criteriu de referin.
O meniune special necesit evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra
administraiei publice, n raport cu noua concepie asupra rolului procurorului.
Astfel, potrivit art.131 din Constituie,"n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele
generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor". Dei
este vorba despre o autoritate public ce face parte, alturi de instanele judectoreti i Consiliul
Superior al Magistraturii, din "autoritatea judectoreasc" (titlul capitolului VI din titlul III consacrat
Autoritilor publice din Constituie -subl.ns.), din puterea judectoreasc n sens larg, exist potrivit
sistemului constituional i legislativ actual i autoriti ale administraiei publice care realizeaz o
activitate judiciar, asupra crora Ministerul Public va avea un drept de control.

1. 4. Controlul administrativ-jurisdicional
n ce privete controlul judectoresc asupra administraiei publice este vorba despre forma
cea mai important, care sintetic se exprim tradiional sub denumirea de contencios administrativ
constituind nsi finalitatea dreptului administrativ.
Fundamentul constituional al instituiei contenciosului administrativ se regsete n
principal, n art.52 din Constituia republicat, privitor la dreptul persoanei vtmate de o autoritate
public.
Alturi de acesta, analiza instituiei contenciosului administrativ presupune n mod obinuit,
evocarea altor dispoziii constituionale precum art.21 privitor la accesul liber la justiie; art.73 alin.(3)
litera k, privitor la caracterul de lege organic al legii contenciosului administrativ; art.123 alin.(5)
referitor la atribuia prefectului de a ataca, n faa instanei de contencios administrativ, actele
autoritilor administraiei publice locale.
Pe lng modificrile aduse fostului art.48 devenit art.52, cu ocazia revizuirii Constituiei, din
octombrie 2003, adugarea unui nou alineat la art.21 prin care este precizat expres caracterul
facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative dar mai ales, introducerea unui nou
alineat la fostul art.125 devenit art.126, consacrat instanelor judectoreti, prin care controlul
judectoresc asupra administraiei publice este garantat cu dou excepii expres prevzute presupun o
regndire a ntregii instituii sub aspect doctrinar i au atras n mod firesc, remodelarea legislaiei n
materie.
Dac ntr-o perspectiv mai apropiat sau mai dep rtat , jurisdiciile speciale administrative
ar putea deveni "istorie", Constituia prevznd pe lng caracterul lor gratuit i pe cel facultativ, de
lege lata, existena unor autoriti cu atribuii administrativ jurisdicionale competente s emit acte
administrativ-jurisdicionale este consacrat nc n numeroase reglementri legale.
Sub aspectul evoluiei instituiei vom aminti c, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ
a prevzut pentru prima dat, n art.4, regula atacrii n faa instanelor de contencios administrativ a
actelor administrativ-jurisdicionale, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale de atac, cu
recurs la Curtea Suprem de Justiie, n termen de 15 zile de la comunicare.
De la aceast regul, n redactarea iniial a legii fuseser prevzute dou excepii i anume:
"cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n
legile de impozite i taxe", ce urmau s fie rezolvate de organele prevzute de legea special i n
condiiile stabilite de aceasta, pe de-o parte i actele "din domeniul contraveniilor", pe de alt parte. n
urma intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, aceste excepii nu au mai putut fi reinute, prevederile
respective intrnd sub incidena art.150 alin.(1) referitor la conflictul de legi [devenit art.154 alin.(1),
dup republicare - subl.ns.] astfel cum s-a pronunat i Curtea Constituional, prin Decizia nr.34/1993.
Revenind la coninutul art.4 din vechea lege a contenciosului administrativ, n practica
judectoreasc, n mod constant, n pofida textlui legal expres, asemenea litigii au fost trimise spre
soluionare pentru judecata n fond, la secia de contencios administrativ a Curii de Apel competent
teritorial, n primul rnd din raiuni practice.
Sub acest aspect, secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a interpretat c,
Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedur civil, a Codului familiei, a Legii
contenciosului administrativ nr.29/1990 i a Legii nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii
de Conturi a modificat implicit i art.4 din Legea contenciosului administrativ, n sensul stabilirii
competenei curilor de apel, soluie asupra creia doctrina a avut o poziie diferit.
O problem aprut n doctrin dup adoptarea Constituiei din 1991 a privit ns, chiar rspunsul
la ntrebarea dac se mai putea vorbi de jurisdicii administrative, atta timp ct
9
9

potrivit art.125 din Constituie (n forma iniial - subl.ns.), justiia se realizeaz prin Curtea Suprem
de Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege iar n capitolul referitor la Guvern i n
cel consacrat Administraiei publice nu se afl dispoziii privind activitatea unor autoriti administrativjurisdicionale. De aici concluzia conform creia dispoziiile art.4 din Legea contenciosului administrativ
nu mai erau aplicabile.
Fa de prevederile constituionale existente la acea vreme n materie, n doctrina administrativ sa apreciat c, o asemenea tez nu putea fi acceptat, deoarece, pe de-o parte, art.125 din Constituie
avea n vedere justiia i nu activitatea jurisidicional, sfera acesteia din urm fiind mai larg, justiia
fiind o specie a activitii jurisdicionale, iar pe de alt parte, Constituia nu prevedea i nici nu
interzicea vreo activitate jurisdicional. Mai mult dect att, art.139 referitor la Curtea de Conturi
consacra expres atribuiile jurisdicionale ale acesteia, n condiiile legii.

Astfel, Constituia din 1991, n forma sa iniial, nu coninea dispoziii cu caracter de principiu
privitoare la jurisdiciile administrative.
Singurele dispoziii speciale n materie se regseau n art.133 alin.(2) i respectiv, n art.139 alin.
(1) (deja evocat - subl.ns.) i priveau dou autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale, Consiliul
Superior al Magistraturii (ce ndeplinete rolul de consiliu de disciplin al judectorilor) i Curtea de
Conturi.
Prin Decizia Plenului Curii Constituionale nr.1/1994 privind liberul acces la justiie al persoanelor
n aprarea drepturilor, libertilor i intereselor lor legitime, jurisdicia constituional s-a pronunat
asupra conformitii cu dispoziiile constituionale (originare) a existenei procedurilor administrative
jurisdicionale i prin urmare, a jurisdiciilor administrative.
Revizuirea Constituiei din 2003 a adus schimbri i sub acest aspect.
Pe de-o parte, dup cum deja am me ionat, a prevzut caracterul facultativ i gratuit al
jurisdiciilor speciale administrative, iar pe de alt parte a nlturat atribuiile jurisdicionale ale
Curii de Conturi, urmnd ca litigiile rezultate din activitatea acesteia s fie soluionate de instanele
judectoreti specializate.
n plus, n ce privete Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art.134 alin. (2) din Constituia
republicat, acesta "ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul
rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa
organic...".
Sintagma "jurisdicii speciale administrative" are n vedere acele activiti de soluionare a
litigiilor care se desfoar n faa unui organ administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act
administrativ-jurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de
unele acte normative drept condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea
contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza
unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.
Prin Decizia Curii Constituionale nr.411/2003 s-a statuat c, potrivit normelor constituionale
revizuite, caracterul facultativ al jurisdiciilor administrative permite celui ndreptit s se adreseze fie
organului administrativ jurisdicional, fie direct instanei de judecat. Odat aleas ns calea
administrativ-jurisdicional, aceasta trebuie urmat pn la capt, dup care, n condiiile legii, partea
se poate adresa instanei de judecat, n temeiul dreptului de acces la justiie prevzut de art.21 din
Constituie.
n ce privete nlturarea atribuiilor jurisdicionale ale Curii de Conturi, aceasta s-a datorat
exacerbrii acestora, n baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curii de
Conturi ntr-o justiie paralel fa de sistemul naltei Curi de Casaie i Justiie.
Dispoziia constituional care se refer la instanele judectoreti specializate urmeaz s fie
coroborat cu textul art.126, sediul general actual referitor la instanele judectoreti, care n alin.(5)
teza II admite ideea instanelor specializate n anumite materii, i respectiv cu art.155 alin.(6), potrivit
cruia: "Pn la constituirea instanelor judectoreti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curii
de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele judectoreti ordinare."
Activitatea autoritiloradministraiei publicenvestite cu atribuii administrativ-jurisdicionale se
finalizeaz cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicionale, care reprezint n esen, soluiile date
n cazul unei aciuni contencioase (conflictuale) aprute ntre o autoritate a administraiei publice, de-o
parte i o alt persoan fizic sau juridic de drept public sau de drept privat, de cealalt parte.
Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ n sens restrns, n cazul cruia conflictul
dintre cele dou pri urmeaz a fi soluionat la nivelul puterii judectoreti, activitatea administrativjurisdicional se caracterizeaz prin soluionarea unui conflict la nivelul administraiei active, de ctre
structuri specializate n acest scop, dispunnd de atribuii administrativ-jurisdicionale.
Sub aspect terminologic, constatm c, de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a
identifica existena unui fenomen administrativ-jurisdicional, vorbindu-se de acte administrativjurisdicionale, acte administrative cu caracter jurisdicional sau acte administrative de jurisdicie.
Pot fi identificate urmtoarele note de coninut ale noiunii: act juridic, act emis de o autoritate a
administraiei publice, act emis n soluionarea unui conflict creat n sfera administraiei active,
soluionarea litigiului reprezint un mijloc de control asupra administraiei active respective.
Actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 definete expres actul
administrativ-jurisdicional ca reprezentnd actul emis de o autoritate administrativ nvestit, prin
lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special iar jurisdicia administrativ special
ca reprezentnd activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice
speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o

86

procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei

activitii administrativ-jurisdicionale.
Ne vom afla deci n prezena unui act administrativ-jurisdicional i implicit a unei jurisdicii
speciale administrative" dac sunt ntrunite urmtoarele condiii: actul este emis de ctre o autoritate
administrativ; autoritatea administrativ emitent are atribuii de a soluiona un conflict, deci este o
autoritate administrativ-jurisdicional; conflictul trebuie soluionat cu citarea prilor i n baza
principiului contradictorialitii iar prilor trebuie s le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau
asistate de un avocat.
Printre jurisdiciile administrative actuale putem meniona: comisiile de disciplin -jurisdicii
administrative disciplinare pentru funcionarii publici, prevzute de Statutul funcionarilor publici,
consiliile de disciplin i consiliile superioare de disciplin -jurisdicii administrativdisciplinare pentru poliiti, prevzute de Statutul poliistului; comisiile de soluionare a
ntmpinrilor - jurisdicii administrative n materia exproprierii, prevzute de Legea privind
expropierea pentru cauz de utilitate public, birourile electorale - jurisdicii administrative
electorale, prevzute de legile electorale, organele administrative fiscale - n procedura
administrativ jurisdicional fiscal, prevzute de Codul de procedur fiscal etc.

Capitolul II
Aspecte generale privind instituia contenciosului administrativ 2.1.
Consideraii generale
Contenciosul administrativ reprezint o form juridic de aprare a particularilor -persoane fizice
sau juridice - mpotriva abuzurilor administraiei publice, n principal.
Noiunea de contencios administrativ reprezint o noiune tradiional a dreptului administrativ,
considerat neadecvat "realitilor specifice orndurii socialiste" i n consecin, utilizat n aceast
perioad mai degrab cu scopul de evocare istoric. Etimologic, cuvntul contencios deriv din
latinescul contendere nsemnnd a lupta.
n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput s fie utilizat pentru a delimita cile de
atac jurisdicionale de recursurile administrative obinuite.
Potrivit unei definiii devenit de referin, aparinnd autorului unei remarcabile monografii pe
aceast tem, din perioada interbelic, contenciosul administrativ reprezint "totalitatea litigiilor
nscute ntre particulari i Administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice
i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului public".
n doctrina administrativ actual, contenciosul administrativ a fost definit n sens larg, ca
reprezentnd totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al
administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat s presteze
un serviciu public, pe de-o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care autoritatea public
apare ca purttoare a prerogativelor de putere public.
n sens restrns, noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena
seciilor de contencios administrativ.
Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ar la alta, de
la o perioad la alta i chiar de la un autor la altul.

2. 2. Aspecte de drept comparat

n doctrina francez a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n sens organic, prin
raportare la autoritile competente s soluioneze litigiile dintre administraie i administrai.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competena tribunalelor
administrative. Era vorba despre alctuirea sistemului justiiei administrative franceze, prin nfiinarea
Consiliului de Stat, la 8 ani dup Revoluia francez din 1789, urmat de crearea tribunalelor
administrative, numite pn n 1953, consilii de prefectur.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra
administraiei publice:
a). sistemul administratorului judector (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia
de ctre autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale); b). sistemul francez al unei justiii
administrative distincte (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu administraia de ctre instane
specializate n acest tip de conflicte, instane distincte de justiia ordinar);
c). sistemul anglo-saxon al instanelor ordinare (caracterizat prin soluionarea conflictelor cu
administraia de ctre instanele ordinare, de drept comun).
Dou principii fundamentale au caracterizat nc de la nceput, sistemul francez i anume:
separarea activitilor administrative de activitile judiciare i separarea administraiei active
102

de justiia administrativ, ce constituie un ordin de jurisdicie paralel, distinct de puterea judiciar.

Delimitarea mai sus evocat prezint totui mai degrab un caracter istoric, atta vreme ct, n
Marea Britanie, exist cel puin 2000 de jurisdicii administrative consacrate soluionrii conflictelor
aprute la nivelul administraiei active, nainte de a se ajunge la instana de drept comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicie este faptul c, justiia
administrativ intr n sfera larg a puterii executive, consilierii ce o compun dispunnd de regul, de o

pregtire superioar n domeniul administraiei publice, supunndu-se deci unor reguli de recrutare i
de carier proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedur distincte.
Legislaia romneasc a consacrat iniial, sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, cu anumite
particulariti, ntr-o perioad sau alta, dar a meninut de-a lungul vremii, i sistemul administratorului
judector, i deci, autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale.

2. 3. Evoluia legislaiei n domeniu

n ara noastr, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate dup accentul pus
de actele normative, inclusiv de normele constituionale, pe unul sau altul din cele trei mari sisteme
mai sus evocate.
O prim mare perioad o reprezint cea parcurs din anul 1864, care marcheaz momentul
nfiinrii instituiei i pn n anul 1948, care a reprezentat momentul desfiinrii instituiei ca urmare a
noului regim politic introdus.
Prima etap n cadrul acestei perioade, legat de reformele legislative ale domnitorului Alexandru
loan Cuza a nceput prin nfiinarea, n februarie 1864, dup model francez, a Consiliului de Stat,
ca organ cu caracter consultativ pe lng Guvern, avnd i atribuii de soluionare a conflictelor
aprute ntre administraie i particulari. Consiliul de Stat era prezidat de Domn i soluiona litigii n
baza legii sale organice dar i n baza unor legi speciale.
La vremea respectiv, Consiliul de Stat nu a reprezentat un adevrat tribunal ci o instituie
intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative.
A doua etap n cadrul aceleiai perioade, cuprins ntre anii 1866 -1905 a debutat prin
desfiinarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constituiei din 1866, dup doar 2 ani de
existen, repartizarea atribuiilor acestuia fiind stabilit n sarcina unei legi ordinare, adoptat la
cteva zile dup promulgarea Constituiei. A fost abandonat astfel modelul francez de soluionare a
conflictelor dintre administraie i particulari, acest tip de litigii fiind ncredinat tribunalelor de drept
comun, dup modelul anglo-saxon.
Competena instanelor judectoreti n materie s-a format treptat pe cale jurisprudenial, din
interpretarea unor principii generale ale dreptului public i a unor texte legale aflate n legtur
indirect cu contenciosul administrativ.
n timp, au aprut probleme legate de natura litigiilor (dac putea fi vorba i despre nclcarea
unor interese legitime sau doar a unor drepturi recunoscute de lege) precum i de sfera actelor
administrative mpotriva crora se putea introduce aciune n justiie (prin raportare la delimitarea
actelor de gestiune de actele de autoritate).
Tot n aceast perioad se nfiineaz unele comisii cu atribuii jurisdicionale n materie fiscal, de
pensii etc.
A treia etap n aceast prim mare perioad a fost cuprins ntre anii 1905-1948, caracteristica ei
esenial fiind inexistena unor reglementri speciale cu privire la competena n materie de
contencios administrativ. Aceste dispoziii se regsesc n aceast epoc, n textele legale cu privire
la reorganizarea naltei Curi de Casaie (instana judectoreasc suprem).
Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie a dat
dreptul particularilor s atace printr-un recurs principal i direct, actele administrative considerate
ilegale i s cear instanei judectoreti s pronune anularea lor, instituind astfel un control de
anulare, pe de-o parte, i a nfiinat n acest scop, o a treia secie, Seciunea de contencios
administrativ, pe de alt parte.
Legea din anul 1910 pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, a desfiinat la
rndul ei, Seciunea de contencios administrativ, creat n 1905, dnd litigiile n contencios
administrativ n competena tribunalelor, care aveau doar dreptul s stabileasc plata unor despgubiri
ca urmare a unor acte administrative ilegale, fr a pronuna ns i anularea actelor respective.
Legea din anul 1912 avnd acelai obiect de reglementare va restabili contenciosul de
legalitate, instituit de Legea din 1905, fr a mai permite ns anularea actului administrativ.
Constituia din 1923 consacr un text special contenciosului administrativ, pe care-l d ns
n "cderea puterii judectoreti ", potrivit legii speciale. n baza acestei dispoziii a fost adoptat n
decembrie 1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege special n materie, care instituie un
contencios de plin jurisdicie pentru actele de gestiune, i respectiv, un control de anulare, pentru
actele de autoritate.

89

Legea menionat a nvestit Curile de Apel din circumscripia n care domicilia reclamantul cu
competena de a judeca cererile de contencios administrativ, iar hotrrile pronunate de acestea erau
supuse recursului fostei Curi de Casaie.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, n sensul c
reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de plin
jurisdicie, n sensul c, cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea actului, putea
invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde despgubiri.
Erau exceptate de la acest control, att potrivit dispoziiilor constituionale ct i celor legale,
actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar.
Dei Constituia din 1923, ca i Constituia din 1938 au stabilit principiul judecrii acestor litigii de
ctre instanele ordinare, au continuat s fie meninute o serie de jurisdicii administrative speciale,
unele nfiinate chiar din perioada Consiliului de Stat, nvestite ns cu o competen limitat la un
anumit serviciu public sau la activitatea unei anumite autoriti publice.
Mai mult, n anul 1939, printr-o lege special vor fi nfiinate Curi administrative. Aceste curi
reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, nfiinate prin Legea administraiei publice locale
din 1929, dobndind denumirea de curi administrative prin Legea administraiei locale din 1936. n ce
privete natura lor juridic, ele au fost calificate ca veritabile tribunale administrative. Curile
administrative au fost instane jurisdicionale cu o competen special, deoarece ele soluionau numai
litigiile cu privire la actele autoritilor locale, fr a se face distincie dup cum era vorba de acte de
autoritate sau de acte de gestiune.
A patra etap de evoluie a instituiei contenciosului administrativ, cuprins ntre anii 1948 i 1965 a
fost marcat de desfiinarea instituiei ca atare prin Decretul nr.128/1948 care a abrogat Legea din
1925 privind contenciosul administrativ i Legea de organizare a Curilor administrative.
O asemenea msur a pornit de la premisa subordonrii organelor administraiei de stat, Marii
Adunri Naionale, aspect ce ar fi fcut inutil consacrarea unui control judectoresc asupra activitii
acestei categorii de organe.
Potrivit dispoziiilor Decretului din 1948 i art.120 din Codul de procedur civil, instanele
judectoreti erau competente s verifice pe cale de aciune, legalitatea actelor administrative
individuale, numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau s o exercite.
Astfel, din anul 1948 i pn la adoptarea Constituiei din 1965, regula n legislaia romneasc a
constituit-o inexistena unui control judectoresc direct asupra actelor administrative, ce puteau fi puse
n discuie doar pe calea excepiei de ilegalitate, ori de cte ori, rezulta n mod nendoielnic, intenia
legiuitorului, n acest sens.
Etapa a cincea cuprins ntre anii 1965 -1990, este marcat de consacrarea expres n art.35 al
Constituiei din 1965 a posibilitii celui vtmat ntr-un drept al su printr-un act ilegal al unui organ de
stat de a cere organelor competente, n condiiile legii, anularea actului i repararea pagubei, pentru
ca n art.103 s se specifice: "Tribunalele i judectoriile judec cererile celor vtmai n drepturile lor
prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, i asupra legalitii acestor acte".
n baza acestor dispoziii, a fost adoptat Legea nr.1/1967 privind judecarea de ctre tribunale
a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a
reglementat n sistemul socialist, tradiionala instituie a contenciosului administrativ, adaptnd-o la
specificul epocii, inclusiv prin nlturarea sintagmei "contencios administrativ", cu formularea greoaie,
dificil de reinut, utilizat n titlul actului normativ.
Aceast lege a consacrat un control judectoresc asupra actelor administrative caracterizat prin
urmtoarele trsturi: generalitatea (n sensul c era vorba de un control de principiu); viza strict
legalitatea, i deci nu oportunitatea, fiind exercitat doar asupra actelor organelor administraiei de
stat; era realizat de instanele judectoreti prin soluionarea de litigii; procedura folosit era
procedura judiciar; era un control de plin jurisdicie; era un control subsidiar, n sensul c nu
putea fi exercitat dect dup ce se ncercase, fr rezultat, restabilirea legalitii pe calea plngerii
prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic superior iar excepiile erau foarte numeroase,
aspect care a condus la restrngerea numrului de astfel de aciuni n justiie.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege special n materie, adoptat
dup anul 1990, reia tradiia din perioada interbelic, marcnd nceputul unei noi etape n evoluia
acestei instituii fundamentale pentru statul de drept.
Caracteristica cea mai important a noii reglementri const fr ndoial, n crearea unor secii
speciale i specializate de contencios administrativ, iniial la nivelul tribunalelor i al Curii Supreme de
Justiie, iar apoi, ca urmare a modificrilor intervenite n anul 1993, n organizarea judectoreasc i la
nivelul Curilor de apel, nou nfiinate.

n esen, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente coninute n Legea din 1925, aducnd i
multe elemente de noutate.
Astfel, printre trsturile tradiionale reluate prin Legea contenciosului administrativ, nr.29/1990
reinem urmtoarele:
- este un control de plin jurisdicie, n sensul c, instana poate dispune recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim nclcat (inclusiv oblignd autoritatea emitent la
emiterea unui alt act), anularea actului atacat i repararea pagubei, aspecte prevzute i n art.
52 din Constituia republicat;
- este un control direct, pe cale de aciune judiciar, ce poate viza att un act administrativ
propriu-zis ct i acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaiile ce se regsesc n
practica administrativ sub denumirea de tcerea administraiei (lipsa oricrui rspuns fa de
o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depirea termenului legal pentru formularea
rspunsului la o cerere adresat de un petent);
- actul atacat trebuia s aparin unei autoriti administrative, viziune modificat o dat cu
intrarea n vigoare a Constituiei, la 8 decembrie 1991;
- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitent, constnd ntr-un recurs graios,
naintea introducerii aciunii n instana de contencios administrativ, i posibilitatea unei proceduri
prealabile la autoritatea ierarhic superioar, constnd ntr-un recurs ierarhic, n cazul existenei
unei astfel de autoriti; sunt create astfel, premisele nlturrii actului ilegal i reparrii prejudiciului
suferit, prin revocarea actului vtmtor de ctre autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic
superioar.
Trei aspecte mai trebuie menionate n acest context, aspecte care vizeaz n egal msur,
modificri de esen ale instituiei contenciosului administrativ.
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioar n materie (Legea nr.1/1967 - subl.ns.) care nu
permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor administrative individuale,
exceptnd n totalitate actele Consiliului de Minitri (fostul organ suprem al administraiei de stat subl.ns.), Legea nr.29/1990 nu a mai fcut o asemenea delimitare, punct de vedere meninut prin
art.52 din Constituia republicat.
n consecin, n principiu, toate actele autoritilor administraiei publice pot fi atacate n
contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discuie special fiind necesar pentru
ordonane - subl.ns.) fr deosebire dup cum acestea sunt normative sau individuale, cu
excepiile consacrate n Constituia republicat.
Potrivit Legii nr.1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate doar pe calea
excepiei de ilegalitate, putnd fi nlturate, cu efecte ntre pri, doar ntr-o cauz n care un act
administrativ individual atacat se baza pe dispoziii dintr-un asemenea act administrativ normativ.
Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administraiei publice potrivit art.52 din Constituia
republicat, aciunea n contencios administrativ poate viza nu doar acte aparinnd unor
autoriti administrative, aa cum prevzuse iniial, Legea nr.29/1990, lege preconstituional ci i
acte administrative aparinnd altor autoriti publice nvestite cu prerogative de putere public,
care realizeaz o alt activitate fundamental, dar subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de natur
administrativ precum i acte administrative aparinnd unor structuri organizatorice cu caracter
privat, asimilate autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, prin prestarea
unor servicii publice.
n sfrit, Legea nr.29/1990, spre deosebire de Legea nr.1/1967, nu a mai fcut nici o precizare
expres cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lsnd instana s se pronune asupra
acestei chestiuni.
Toate aceste aspecte au conturat n doctrin un punct de vedere potrivit cruia se poate vorbi de o
perioad de aplicabilitate de doar un an a Legii nr.29/1990, n forma ei iniial (8 decembrie 1990 - 8
decembrie 1991), intrarea n vigoare a Constituiei, marcnd practic nceputul unei noi etape, de la
care unele dispoziii ale legii trebuiau considerate implicit modificate.
Evoluia practicii administrative, varietatea i diversitatea aciunilor introduse n instanele de
contencios administrativ, numrul tot mai mare de acte normative care pentru soluionarea conflictelor
trimit expres sau implicit la instana de contencios administrativ, dar mai ales fundamentele
constituionale ale instituiei stabilite nc prin forma iniial a acesteia, n 1991 au impus conturarea
unor modificri de substan ale reglementrii n materie, cele introduse n principal n 1993, fiind cu
totul insuficiente i nesatisfctoare.
S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, nc din anul 1999, trimis Camerei Deputailor, proiect
care nu a intrat niciodat n dezbaterea parlamentar.

91

Regndirea instituiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Constituiei, n

octombrie 2003, a impus regndirea vechiului proiect de lege i necesitatea adoptrii de
urgen a unui nou act normativ n aceast materie.
Pe 7 decembrie 2004 a fost publicat n Monitorul Oficial nr.1154, actuala lege a contenciosului
administrativ, Legea nr.554/2004 care potrivit unei dispoziii finale a intrat n vigoare la 30 de zile de
la data publicrii.
Ulterior, Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ a fost substanial modificat i
completat prin Legea nr.262/2007.

Capitolul III
Condiiile aciunii directe n contencios administrativ
9

3.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ

9

n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate o serie de condiii ale

'

'

aciunii directe la instana de contencios administrativ calificate de unii autori, mai ales,
9

'

'

dup modelul doctrinei franceze, drept condiii de admisibilitate ale aciunii n instan.
Din perspectiva fundamentelor constituionale i legale actuale ale instituiei pot fi identificate
urmtoarele condiii necesare pentru introducerea aciunii:
- actul atacat s fie un act administrativ;
- actul s vatme un drept sau un interes legitim;
- actul s emane de la o autoritate public;
- s fie ndeplinit procedura administrativ prealabil;
- aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen;
9

'

-actul s nu fie emis anterior intrrii n vigoare a legii contenciosului administrativ.

Unii autori analizeaz drept condi ie a ac iunii directe n contencios administrativ, condiia
referitoare la calitatea reclamantului, pornind de la dispoziiile art.52 alin.(1) din Constituia
republicat, care are drept titlu marginal, dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i pun
n discuie necesitatea ca reclamantul s fie o persoan fizic sau o persoan juridic. Cu alte cuvinte,
evocnd aceast condiie, doctrina se refer la capacitatea reclamantului de a sta n justiie, aspect de
natur procedural.
n ce privete prima condiie a aciunii directe n instana de contencios administrativ, condiia ca
actul atacat s fie un act administrativ, analiza pornete tot de la coninutul art.52 alin.(1) din
Constituia republicat.
Astfel, potrivit acestei dispoziii constituionale, aciunea n justiie poate fi introdus att mpotriva
unui act administrativ ct i mpotriva nesoluionrii n termenul legal a unei cereri, care se
subnelege c poate s intervin, fie ca urmare a refuzului de a soluiona, fie ca urmare a tardivitii
n soluionare, ceea ce echivaleaz cu tcerea administraiei.
Legea nr.29/1990 admitea aciunea n justiie att pentru un act administrativ propriu-zis ct i
pentru nesoluionarea n termenul legal a unei cereri.
Potrivit actualei reglementri, Legea nr.554/2004, se asimileaz actelor administrative
unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim,
sau dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, adic situaia cunoscut n
doctrin sub denumirea de tcerea administraiei.
Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca faptul de a nu rspunde
solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt
termen.
n ce privete refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, acesta este calificat ca reprezentnd
exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane fiind
asimilat refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a
soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile.
Astfel, nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci doar cel care se
ntemeiaz pe exces de putere.
Legea actual a contenciosului administrativ, n art.1 alin.(1) preia sub aspectele sale
eseniale, coninutul art.52 alin.(1) din Constituia republicat, potrivit unei tehnici legislative des
utilizate.

nelesul noiunii de act administrativ este ns stabilit ntr-un articol distinct, imediat urmtor,
destinat prezentrii semnificaiei unor termeni.
Astfel, actul administrativ reprezint actul unilateral cu caracterindividual sau normativ emis
de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a
executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice.
Aspect foarte important de semnalat, care a deschis o bre n practica judectoreasc privitoare
la soluionarea conflictelor viznd contractele de concesiune, legea asimileaz actelor
administrative, contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n
valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea
serviciilor publice i achiziiile publice. Prin Legea nr.262/2007 s-a mai adugat: prin legi speciale
pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de
contencios administrativ.
Este vorba de sensul larg al noiunii de act administrativ, i nu de sensul restrns al noiunii, de act
administrativ unilateral, cu care doctrina administrativ, n mod tradiional ne-a obinuit. n mod
evident de-acum, acesta este i sensul n care trebuie interpretat semnificaia noiunii de act
administrativ, din art.52 alin.(1) din Constituia republicat.
O alt problem controversat, deja evocat, se refer la posibilitatea atacrii n contencios
administrativ nu doar a actelor administrative individuale ci i a actelor administrative normative.
Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 nu a mai fcut nici o difereniere ntre actul
administrativ normativ i actul administrativ individual, de unde concluzia c puteau fi atacate n
instan, n egal msur, orice acte administrative, indiferent n care din aceste dou categorii ar
fi intrat.
Constituia din 1991 n varianta sa iniial a consacrat aceast formul, referindu-se n general, la
actul administrativ, iar dup revizuire, coninutul art.48 devenit art.52 a rmas neschimbat sub acest
aspect.
Punctul de vedere conform cruia i actele administrative normative pot fi atacate cu aciune
direct la instana de contencios administrativ a fost susinut i de Curtea
9

'

Constituional i de Curtea Suprem de Justiie.

n acest sens, Curtea Constituional a statuat - meninnd o practic constant n aceast privin
-, competena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti de a controla
legalitatea actelornormative i individuale ale Guvernului i celorlalte autoriti ale administraiei
publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refer, concluzie care se impune i atunci
cnd legalitatea actului administrativ privete nerespectarea nsi a legii fundamentale, fiind emis cu
exces de putere, adic cu depirea limitelor i a condiiilor de exercitare a competenei organului
emitent.
Prin urmare, nelegalitatea ca i neconstituionalitatea actelor administrative nu poate constitui
obiect de sesizare a Curii Constituionale [cu excepia ordonanelor Guvernului, al crui control
presupune o discuie special, dat fiind noua configuraie a art.126 alin.(6) din Constituia
republicat], ci doar al instanelor de contencios administrativ.
Identificarea concret a actului administrativ, - se arat pe deplin ntemeiat n doctrin-, este o
operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii emitente, de cercetare a formei pe care o
mbrac, pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autoritilor publice i
respectiv, de operaiunile tehnico-administrative, neproductoare de efecte juridice.
Astfel, o problem aprut n jurisprudena administrativ de-a lungul vremii a vizat delimitarea
actului administrativ de simplele adrese i circulare.
La noi, nc din perioada interbelic, practica judectoreasc a admis c simplele ordine i
adrese de serviciu nu sunt acte administrative i deci nu pot fi atacate n instana de contencios
administrativ.
i n prezent o serie de nscrisuri ce poart denumirea de adres, certificat, circular, adeverin
etc. nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu sunt acte administrative, ci doar operaiuni materiale,
tehnice.
Spre exemplu, adresa unui primar prin care i comunic unui petent demersurile ntreprinse n
vederea soluionrii cererii sale nu reprezint un act administrativ productor de efecte juridice prin el
nsui.
Fa de aceast soluie din jurispruden, n doctrina administrativ s-au fcut dou precizri.
n primul rnd, dreptul ceteanului poate fi lezat de o aciune abuziv a unui funcionar public, care
se prevaleaz de un act administrativ intern al autoritii respective, situaie n care, nu poate fi
acceptat imposibilitatea aciunii mpotriva unui asemenea act, pornind de la premisa c, la ora

93

actual instituia contenciosului administrativ nu reprezint doar o prghie de contracarare, prin justiie
a administraiei publice, ci i un instrument de garantare a drepturilor ceteneti, de protecie juridic
a cetenilor.
n al doilea rnd, potrivit vechii dar i actualei Legi a contenciosului administrativ, "instana este
competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecii". Este problema actelor preparatorii, care n perioada interbelic
puteau fi atacate odat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor.
n consecin, judectorul va trebui s constate dac aciunea are n vedere: un act administrativ
extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act administrativ sau pur i simplu,
adrese i note cu caracter pur tehnic-administrativ.
Primele dou categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate odat cu primele
categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judectoresc.
n ce privete delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autoritilor
administrative, n practica seciilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme legate de
calificarea ca acte administrative a urmtoarelor categorii: actele de desfacere a contractului de
munc, deciziile de numire i eliberare din funcie, actele de ncadrare ntr-o alt grup de munc,
actele procedurale de atribuire a locuinelor, actele de expertiz medical etc.
n ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr.188/1999 privind statutul
funcionarilorpublici, republicat; Legea nr.215/2001 privind administraia public local, republicat;
Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; O.G.nr.2/2001 privind
regimul contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.180/2002 etc.), reglementri
care rezolv unele dintre problemele cu care s-a confruntat jurisprudena administrativ dup intrarea
n vigoare a Legii nr.29/1990 i apoi a Constituiei din 1991, n forma sa iniial.
Diversificarea tot mai larg a administraiei publice, prestarea unui numr tot mai mare de servicii
publice de ctre ageni privai, dar mai ales sporirea continu a actelor normative care pentru
soluionarea conflictelor aprute n aplicarea normelor ce le conin trimit la instana de contencios
administrativ sunt tot atia factori care au contribuit la adoptarea unui nou cadru legislativ n materie,
Legea nr.29/1990 devenind o "hain prea strmt" pentru realitile existente.
Actuala lege a contenciosului administrativ oblig ca normele anterioare, fie c sunt stabilite
prin ordonane, ordonane de urgen, legi ordinare sau legi organice s se alinieze" la prevederile
sale.
La rndul su, refuzul nejustificat al unei autoriti administrative, ca specie a actului
administrativ atacat s-a regsit tradiional n legislaia noastr i n egal msur a fost acceptat de
jurisprudena romneasc.
Astfel, recursul contra tcerii administraiei publice, cum a fost calificat n doctrina clasic
francez a fost expres reglementat n Frana, printr-o lege din anul 1900, fiind preluat la noi, prin
Legea din 1905, apoi prin Legea din 1912, ambele referitoare la reorganizarea instanei supreme, deja
evocate n contextul prezentrii istoricului instituiei, pentru ca n Legea special a contenciosului
administrativ din 1925 s se regseasc sub formularea "reaua-voin a administraiei de a rezolva
cererea".
9

Deoarece reaua voin era greu de dovedit a fost prevzut o cale de atac aparte i anume,
obligarea administraiei de a se pronuna asupra cererii particularului ntr-un anumit termen iar dac
cererea era respins, particularul putea s atace n contencios administrativ, decizia de respingere
atunci cnd considera c este ilegal i c i vtma un drept.
n ce privete drepturile ce puteau fi invocate, n absena oricrei precizri de natur legislativ,
practica judectoreasc a stabilit dou excepii i anume: refuzul de a rezolva cereri privitoare la
drepturi contractuale i refuzul administraiei de a executa o hotrre judectoreasc, pe
considerentul c n acest caz, refuzul nu ar putea constitui act de autoritate.
Dac prima excepie a fost apreciat de marii specialiti ai vremii, ca fiind ntemeiat, admiterea
celei de-a doua excepii de ctre instana judectoreasc a fost criticat, considerndu-se n principal
c, autoritile administraiei publice sunt obligate s pun n executare, hotrrile judectoreti.
La rndul ei, Legea nr.1/1967 admitea aciunea n justiie i mpotriva "refuzului nejustificat al
administraiei de stat de a satisface o cerere privitoare la un drept " i mpotriva nerezolvrii unei
cereri n termenul prevzut de lege.
Pornind de la premisa c Legea nr.29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ cu cel
al refuzului i tcerii administraiei, situaie meninut i prin regimul juridic actual, n doctrin s-a
apreciat c, n acest caz, soluia instanei va fi anularea actului sau obligarea autoritii administrative
s emit actul, certificatul ori alt nscris solicitat.

Prin urmare, n cazul tcerii administraiei, instana va intra n analiza fondului cererii i dac e
ntemeiat, va obliga organul administrativ s o satisfac i nu doar s rspund solicitantului n sens
afirmativ sau negativ.
n ce privete jurisprudena romneasc actual, n aceast chestiune, cu titlu de exemplu, vom
reine c, instanele de contencios administrativ au admis aciuni, considernd c refuzul este
nejustificat n urmtoarele cazuri: refuzul unui primar de a ntocmi un proces verbal de evaluare a
unei gospodrii demolate abuziv, pe baza cruia ar fi urmat ca reclamantului s-i fie achitate
despgubirile solicitate, refuzul unui minister de a rencadra o persoan n postul din care fusese
abuziv nlturat, refuzul Bncii Naionale de deschide acreditiv n valut, refuzul unui primar de
anulare a deciziei de instituire a tutelei, refuzul Uniunii Avocailor din Romnia de a reprimi n
exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilit n sistemul asigurrilor sociale de stat, refuzul
Comitetului Romn pentru Adopii de a nregistra un minor pe lista copiilor adoptabili, refuzul unitii
judeene de poliie de a restitui reclamantului permisul de conducere auto, dup trecerea unui an de
zile, n care nu s-a luat nici o msur etc.
Dintre aciunile respinse pe motiv c nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau despre
nclcarea unui drept, menionm: refuzul unor autoriti ale administraiei publice de a nscrie sume
de bani n bugetul de stat; refuzul unei autoriti administrative de elibera o adeverin cu formularea
indicat de petent; refuzul autoritii administrative competente de a elibera autorizaia de construire
pe un teren aflat n coproprietate, coproprietarul opunndu-se edificrii construciei; refuzul unor
autoriti administrative de a elibera copii dup acte administrative sau contracte; refuzul unui minister
de a emite ordin de numire a unei persoane ntr-o funcie care nu era prevzut de lege i de
nomenclatorul de funcii etc.

3. 2. Condiia ca actul atacat s vatme un drept sau un interes legitim

n ce privete cea de-a doua condiie a aciunii directe n contencios administrativ, condiia ca
actul s vatme un drept sau un interes legitim, pn la revizuirea Constituiei din octombrie 2003,
analiza sub aspect doctrinar s-a fcut din perspectiva coroborrii art.48 referitor la dreptul persoanei
vtmate de o autoritate public cu art.21 referitor la accesul liber la justiie, situat n Capitolul I
(Dispoziii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale.
Una din completrile aduse alin.(1) al art.52 din Constituie a fost tocmai consacrarea expres
alturi de criteriul nclcrii unui drept pentru introducerea aciunii i a criteriului interesului legitim,
mult mai uor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larg.
Din perspectiva evoluiei reglementrii vom reine c, pentru prima dat, Legea pentru nfiinarea
Consiliului de Stat, din 1864 a stabilit condiia vtmrii unor simple interese ale particularilor,
inclusiv contra hotrrilor minitrilor date cu exces de putere.
Reglementrile din 1905, 1910 i 1912, iar apoi art.107 din Constituia din 1923 i art.1 din Legea
contenciosului administrativ din 1925 s-au referit n mod constant la drepturile nclcate. Acelai mod
de reglementare va fi meninut i n art.35 din Constituia din 1965, iar n baza acestuia, n Legea
nr.1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte
administrative ilegale.
La rndul ei, Legea nr.29/1990 a folosit expresia "drept recunoscut de lege" pentru ca art.21 din
Constituie, s stabileasc principiul dup care "orice persoan se poate adresa justiiei pentru
aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime", readucnd n actualitate ideea de baz
a reglementrii Consiliului de Stat, din 1864.
Legea actual preia practic fundamentul constituional al instituiei contenciosului
administrativ, coninut n art.52 alin.(1) pe care l dezvolt corespunztor.
O aciune contra unui act administrativ pe ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege
reprezint n subsidiar, i o aciune pe ideea vtmrii unui interes legitim, chiar dac acest lucru nu
este menionat expres n aciune.
Dac n ceea ce privete noiunea de drept subiectiv, doctrina juridic este destul de bogat, n
ceea ce privete noiunea de interes legitim, ea se afl nc ntr-un stadiu al cutrilor doctrinare,
dei a fost consacrat expres nc din 1991, prin alin.(1) al art.21 din Constituie, n forma iniial.
Astfel, dreptul subiectiv a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd acea putere de a
pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere recunoscut i garantat de
ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o aciune n justiie".
n ce privete considerarea unui interes ca fiind legitim, n doctrin s-a apreciat c este necesar ca
acesta s-i aib izvorul i s fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare.

95

Din aceast perspectiv, se susine c, pot fi valorificate n justiie numai interese legitime, personale,
directe, actuale i juridice, vtmate prin acte administrative de autoritate.
Potrivit legii actuale a contenciosului administrativ, interesul legitim poate fi att privat, ct i
public.
Interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat.

Interesul legitim public reprezint interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia
constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice.
Printre categoriile de drepturi nclcate, invocate cel mai adesea n practica judectoreasc
reinem n primul rnd, problema dreptului de apreciere aparinnd autoritilor administrative.
Astfel, n aceast chestiune, din analiza jurisprudenei, n doctrin s-a conturat opinia conform
creia, nu poate fi vorba de nclcarea unui drept subiectiv atunci cnd administraia ncadreaz n
urma unui concurs sau atunci cnd are de ales ntre mai muli solicitani, n egal msur ndreptii.
Dimpotriv, n doctrin s-a admis posibilitatea introducerii unei aciuni, n cazul n care
administraia, dup anunarea concursului i nscrierea candidailor, numete fr concurs pe unul
dintre acetia sau, dup derularea concursului, nu-l numete pe cel care a obinut cel mai bun rezultat.
Este adevrat ns c, o asemenea optic nu poate fi absolutizat, fiind posibil ca, regulile de
desfurare a concursului, procedura i sistemul de vot etc. s-i pun pe unii candidai ntr-o situaie
mai dificil, aspecte care ar putea justifica aciunea acestora nu asupra deciziei n sine, ci asupra
actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare i de desfurare a concursului.
O alt categorie de aciuni n contencios administrativ a vizat recunoaterea unui drept
subsecvent, ca de exemplu, recunoaterea dreptului la pensie dup reintegrarea n activitate.
De asemenea, n practica instanelor de contencios administrativ s-au ntlnit aciuni viznd
drepturile procesuale civile ale unei tere persoane. Cea mai des ntlnit spe a reprezentat-o
emiterea de autorizaii de construcii n spaii comune ale imobilelor fr acordul celorlali locatari.
n sfrit, tot n categoria unor drepturi nclcate, un alt tip de aciuni aprut dup 1990, inclusiv la
nivelul instanelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile trecute n mod
abuziv n proprietatea statului.
Dei ntre timp, au fost adoptate Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor
imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului i Legea nr.10/2001 privind regimul
juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989,
republicat, urmare a modificrilor aduse prin Legea nr.247/2005, problemele care s-au ridicat de-a
lungul vremii, cu privire la existena sau inexistena unui drept subiectiv sau a unui interes legitim i
pstreaz pe deplin actualitatea.

3. 3. Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public

O a treia condiie a aciunii directe n contencios administrativ se refer la necesitatea ca actul
administrativ atacat s provin de la o autoritate public.
Astfel, spre deosebire de Legea nr.1/1967, care concepea actul administrativ ca fiind opera
exclusiv a organelor administraiei de stat, Legea nr.29/1990 a folosit expresia de "autoritate
administrativ" i nu pe cea de organ al administraiei de stat, pentru a se referi la structurile
administrative ale cror acte puteau fi atacate n instan.
Au fost incluse astfel, n aceast categorie att autoritile administraiei publice centrale, ct i
autoritile administraiei publice locale, precum i regiile autonome, instituiile sau dup caz,
societile comerciale cu capital de stat, n msura n care, potrivit normelor de organizare i
funcionare, aceste organe dispuneau i de capacitatea de a emite acte administrative.
n esen, noiunea de autoritate administrativ, consacrat printr-o lege anterioar Constituiei,
a urmrit s evoce doar autoritile administraiei publice, fr a fi avute n
112

vedere, i alte autoriti publice, precum cele care exercit clasicele funcii ale statului, mai puin
funcia executiv.
Un an mai trziu, art.48 din Constituie, n forma iniial, va consacra dreptul persoanei vtmate
de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, lrgind considerabil sfera autoritilor emitente i trannd astfel, vechea disput teoretic din
doctrina administrativ, aceea de a ti, dac acte administrative pot emite i alte organe ale statului
dect cele ale administraiei de stat.
n baza acestei dispoziii, care modifica implicit art.1 din Legea nr.29/1990, prin aplicarea art.150
alin.(1) din Constituie, consacrat conflictului dintre lege i dispoziiile constituionale, n vigoare n
acea vreme, puteau fi atacate n contencios administrativ, att actele administrative ale autoritilor
administraiei publice, ct i actele administrative ale altor autoriti publice, din afara puterii
executive, aparinnd puterii legislative sau puterii judectoreti.

De altfel, Curtea Constituional, prin Decizia nr.97/1997 a prevzut expres, c, nelesul noiunii
de autoritate administrativ din art.1 din Legea nr.29/1990 urmeaz s se stabileasc prin raportare
la noiunea de autoritate public avut n vedere de art.48 alin.(1) din Constituie.
n privina celorlalte autoriti publice competente s emit acte administrative cenzurabile n
instana de contencios administrativ trebuia fcut distincia ntre actele de autoritate prin care acestea
i realizeaz competena (spre exemplu, legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului, sentine sau
decizii, n cazul instanelor judectoreti) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate
administrativ, subsidiar activitii lor principale.
La rndul su, art.52 din Constituia republicat va menine formularea din art.48, referindu-se la
autoriti publice, n general.
Fa de toate aceste observaii de doctrin, confirmate de evoluia jurisprudenei n materie, art.2
din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, confer un neles mai larg noiunii de
autoritate public, definit ca, orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care
acioneaz n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind
asimilate autoritilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut
statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere
public.
Prin urmare, actuala reglementare are n vedere toate categoriile de autoriti publice, legiuitorul
nelegnd s procedeze i la o ficiune juridic, asimilnd autoritilor publice" i structurile care sunt
de sorginte privat dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziie expres a legii, fie printr-o autorizaie
dat de autoritatea administraiei publice competent, n baza legii, la prestarea diferitelor servicii
publice, cu aceleai efecte juridice ca autoritile publice.

3. 4. Condiia ca procedura prealabil s fie ndeplinit

n ce privete cea de-a patra condiie care trebuie realizat pentru introducerea unei aciuni n
contencios administrativ este vorba despre ndeplinirea procedurii administrative prealabile, deja
pus n discuie n contextul cercetrii principiului revocrii actelor administrative precum i al
controlului administrativ asupra administraiei publice.
n esen dup cum ne amintim, n doctrina administrativ se face distincie ntre recursul graios,
constnd n obligaia celui care dorete s introduc o aciune n contencios administrativ de a se mai
adresa o dat autoritii emitente i recursul ierarhic, constnd n posibilitatea de a se adresa i
autoritii iererhic superioare.
n ce privete evoluia sub aspect legislativ a acestei proceduri, Legea contenciosului administrativ
din anul 1925, prima lege special n materie preciza c, n cazul n care particularul a adresat o
cerere administraiei, cererea n justiie se va face dup expirarea
113

unui termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia de ctre autoritatea administrativ sau de la

notificarea ei prin portrei i n termen de 30 de zile libere de la aceast dat. Pentru a putea ataca un
act administrativ propriu-zis, cererile ntemeiate pe art.99 i 107 din Constituia din 1923 se puteau
introduce oricnd la Curtea de Apel n circumscripia creia i avea domiciliul reclamantul.
Astfel, legea stabilea termene diferite pentru intentarea aciunilor, dup cum era vorba de o aciune
introdus mpotriva unui act administrativ de autoritate sau de o aciune introdus mpotriva tcerii
administraiei de a rezolva cererea referitoare la un drept.
Ideea unor termene mai mari ntre data emiterii actului i data introducerii aciunii fusese preluat
din sistemul francez, n care, prin Legea din 1900 se stabilise termenul de 2 luni, meninut i la ora
actual.
Legea nr.1/1967 va generaliza termenul de 30 de zile lsat la dispoziia administraiei pentru a
ndrepta vtmarea produs, iar n doctrina vremii va permite fundamentarea tezei potrivit creia, n
cazul atacrii refuzului nejustificat sau a tardivitii, aciunea prealabil nu mai este necesar.
Legea nr.29/1990 a meninut soluia reglementrii anterioare dar a introdus obligativitatea aciunii
prealabile i n cazul refuzului nejustificat.
Astfel, potrivit art.5 alin.(1) din Legea nr.29/1990: nainte de a cere tribunalului anularea actului sau
obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vtmat urma s se adreseze pentru aprarea
dreptului su, n termen de 30 de zile de la data cnd i se comunicase actul administrativ sau la
expirarea acestui termen, autoritii emitente, care era obligat s rezolve reclamaia n termen de 30
de zile de la aceast dat.

n alineatul final se preciza c, sesizarea instanei de contencios administrativ, n toate cazurile, nu

se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se
cere.
n plus, pe lng recursul graios la autoritatea emitent, art.5 din Legea nr.29/1990 prevedea i
posibilitatea unui recurs ierarhic, avnd deci un caracter facultativ, la autoritatea ierarhic superioar.
n ce privete momentul la care recursul graios se consider introdus, acesta trebuie socotit fie cel
al predrii recomandat la oficiul potal nainte de mplinirea termenului, fie al primirii mesajului de
pot electronic (e-mail), fie al consemnrii n scris a reclamaiei verbale.
n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile, acesta a fost calificat din perspectiva
procedurii civile ca un termen de prescripie, ca un termen de decdere procesual, i respectiv ca
un termen de decdere substanial.
Din perspectiva dreptului public, unii autori au considerat c termenul de exercitare a aciunii n
contencios administrativ nu este nici termen de decdere, nici termen de prescripie, ci doar un termen
pus la dispoziia administraiei pentru a recurge la o nou examinare a actului.
Se concluziona astfel, c pierderea acestui termen nu afecta dreptul de recurs administrativ ulterior
i nici dreptul la aciune n contencios administrativ, dac nu se depise termenul maxim ngduit de
lege, de un an.
Un asemenea punct de vedere exprimat chiar n baza Legii nr.1/1967 i-a pstrat valabilitatea i n
baza Legii nr.29/1990 considerndu-se c, de vreme ce administraia nu are nici o obligaie juridic, iar
ceteanul nu are nici o garanie juridic concret, este firesc ca pierderea celor 30 de zile s nu aib
ca efect pierderea dreptului de a sesiza i ateniona administraia.
n raport cu toate aceste probleme aprute n practica administrativ cu efecte n jurisprudena
administrativ, actuala lege a contenciosului administrativ menine caracterul obligatoriu al
procedurii prealabile, dei n doctrin au existat propuneri n sens
114

contrar i chiar proiectul legii a fost redactat n ideea consacrrii caracterului facultativ al acesteia.
n primul rnd, plngerea prealabil este definit ca reprezentnd cererea prin care se solicit
autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act
administrativ cu caracterindividual sau normativ, n sensul revocrii sau modificrii acestuia.
Potrivit art.7 alin.(1) din lege, astfel cum acesta a fost modificat prin Legea nr.262/2007 "nainte de
a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual trebuie s solicite
autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de
zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia."
Potrivit unei completri foarte important adus de Legea nr.262/2007, strict necesar: n cazul
actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd'.
Un element de noutate l reprezint posibilitatea recurgerii la procedura prealabil i n ipoteza n
care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru
aceasta.
Plngerea prealabil se solu ioneaz n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin
lege nu se prevede un alt termen, adic n termenul prevzut n contextul definirii nesoluionrii n
termenul legal a unei cereri.
n plus, printr-un alineat distinct se prevede posibilitatea introducerii plngerii prealabile i de ctre
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice
cale, de existena acestuia, n limitele unui termen maxim de 6 luni.
Este vorba de situaia aprut uneori n practic, n care actul administrativ supus cenzurii instanei
nu-l vatm pe cel care beneficiaz de coninutul lui, ci pe un ter sau tere persoane. Reglementarea
anterioar nu coninea vreo dispoziie n aceast privin, dar viaa a dovedit c asemenea cazuri pot
s apar, iar actuala lege va consacra expres aceast posibilitate, chiar din primul su articol, dup
cum vom arta n ultimul capitol.
Totodat actuala lege precizeaz expres c, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc
cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul aciunilor
ndreptate mpotriva refuzului nejustificat de a rezolva o cerere sau al faptului de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal dar i n cazul aciunilor care au ca obiect excepia de nelegalitate nu
este obligatorie procedura prealabil.
n plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plngerii
prealabile n cazul actelor administrative individuale, pentru motive temeinice i peste termenul de 30

de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca
un termen de prescripie.

3. 5. Condiia ca aciunea s fie introdus n termen

9

n ce privete cea de-a cincea condiie necesar pentru introducerea unei aciuni n contencios
administrativ, condiia ca aciunea s fie introdus ntr-un anumit termen ea
'

reprezint o consecin logic a celei anterioare, fiind deci n strns conexiune cu procedura
prealabil, deoarece se refer la termenul n care aciunea poate fi introdus la instan.
Astfel, Legea nr.29/1990 stabilea n alin.(2), (3) i (4) ale art.5, termenul n care se putea face
aciunea n justiie i momentul de la care acesta ncepea s curg, difereniat, dup cum cel vtmat,
se adresase cu recurs la autoritatea emitent sau la autoritatea ierarhic superioar, respectiv, dup
cum era vorba despre tcerea autoritii administrative.
Dac cel vtmat se adresase autoritii emitente, termenul de sesizare a instanei era de 30 de
zile de la comunicarea soluiei, iar dac se adresase i autoritii ierarhic superioare celei emitente,
termenul de 30 de zile se calcula de la comunicarea soluiei acestei autoriti.
Dac autoritatea emitent (sau autoritatea ierahic superioar) nu rezolva reclamaia n termen de
30 de zile, la expirarea acestui termen ncepea s curg termenul de 30 de zile de sesizare a instanei
de contencios administrativ.
Rspunsul peste termen era considerat fr relevan, atta timp ct, sesizarea instanei se putea
face de la expirarea termenului n care trebuia rezolvat reclamaia.
n toate cazurile, introducerea aciunii la instan nu se putea face mai trziu de un an de la data
comunicrii actului administrativ a crui anulare se cerea.
Analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a tribunalului, nu putea fi separat de
analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele fiind termene de prescripie.
Dei n faza de proiect a actualei legi fusese propus soluia unui singur termen, de 6 luni, pentru
introducerea aciunii n instan, ca urmare a sugestiilor formulate de unele instane, n timpul derulrii
procedurii legislative, n legea adoptat se menine soluia a dou termene, termenul maxim, de un an,
fiind considerat ca un bun ctigat de unii practicieni ai dreptului.
Art.11 din lege stabilete un termen general de 6 luni pentru introducerea aciunii, termen calificat
expres ca fiind un termen de prescripie care curge de la: data comunicrii rspunsului la plngerea
prealabil; data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii; data expirrii termenului de
soluionare a plngerii prealabile, respectiv, data expirrii termenului legal de soluionare a cererii;
datancheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor
administrative.
Totodat, ca i n vechea reglementare, este meninut termenul de un an de la data comunicrii
actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal
de conciliere, dup caz, n care poate fi introdus cererea, pentru motive temeinice, termen calificat
expres ca fiind un termen de decdere.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal.
Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum
i actele administrative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale, pot fi atacate
oricnd.
Soluia promovat de Legea nr.554/2004 n ce privete aciunile mpotriva ordonanelor
Guvernului este o soluie nou, inedit i prin ea se urmrete crearea posibilitii celui vtmat prin
ordonane ale Guvernului de a declana un litigiu n instana de contencios administrativ, care s-i
permit ridicarea excepiei de neconstituionalitate, n situaia n care Curtea Constituional nu s-a
pronunat deja asupra ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate vtmtoare, urmrind
obinerea de despgubiri n cazul constatrii neconstituionalitii, prin instana de contencios
administrativ.
Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple aspecte n Legea
nr.29/1990, legea actual precizeaz expres c, acestea pot fi atacate oricnd, aspect care
prezint o semnificaie aparte.
n ce privete cea de-a asea condiie, ca actul s nu fie emis anterior intrrii n vigoare a legii
contenciosului administrativ, reinem c, potrivit art.27 din Legea nr.554/2004, cauzele aflate pe
rolul instanelor la data intrrii n vigoare a legii vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n
momentul sesizrii instanei.

Capitolul IV
Actele administrative exceptate de la controlul
n contencios administrativ
4.1. Actele administrative exceptate datorit naturii lor
Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul n contencios administrativ
i are originea n jurisprudena administrativ francez.
Astfel, nc de la nceputul activitii sale, Consiliul de Stat francez, instana administrativ
suprem, avnd i atribuii de avizare a unor proiecte de acte normative, a recunoscut existena unor
categorii de acte administrative, care pentru raiuni superioare nu puteau fi controlate i implicit,
anulate de instanele de contencios administrativ.
Pe baza evoluiei jurisprudenei Consiliului de Stat, doctrina francez a dezvoltat noiunea actelor
de guvernmnt, care nu a fost ns consacrat legislativ, n timp ce n Romnia, ea va apare
prevzut expres chiar n Constituia din 1923, pentru a fi apoi definit n Legea contenciosului
administrativ din anul 1925.
Potrivit art.107 alin.final din Constituia din 1923, puterea judectoreasc nu avea cderea de a
judeca actele de guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter militar.
n actele de guvernmnt erau cuprinse conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ din
1925, toate msurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea public, la sigurana
Statului, intern sau extern sau la alte cerine de ordine superioar, cum ar fi: declararea strii de
asediu, faptele de rzboi care ar rezulta dintr-o for major sau chiar necesitile imediate ale luptei,
toate actele de comandament cu caracter militar, executarea i interpretarea tratatelor i
conveniilor diplomatice cu statele strine, msurile mpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaiilor,
foametei, tulburrilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolv persoanele juridice sau li se
interzice funcionarea conform legii speciale, extrdarea strinilor i altele de aceeai natur. Deciziile
de expulzare a strinilor puteau fi atacate n justiie numai pentru eroare asupra calitii de strin.
O astfel de definiie exhaustiv a actelor de guvernmnt, care n mod paradoxal includea i
categoria actelor de comandament cu caracter militar, dei dispoziia constituional le delimitase,
a fost criticat de doctrina vremii i neacceptat de practic.
n plus, prin art.3 din Legea din 1925 s-au mai adugat i alte excepii i anume: actele privitoare
la exerciiul tutelei administrative i controlul ierarhic; deciziile date de consiliile disciplinare i
declarate de statutul funcionarilor sau de alte legi ca fiind definitive i executorii: actele autoritilor
militare i actele de autoritate i gestiune ale Preedintelui Camerei i ale Preedintelui Senatului.
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, semnificaia actelor de guvernmnt a sczut, devenind
dificil, delimitarea ntre guvernare i administrare.
S-au dezvoltat n schimb, teoria circumstanelor excepionale i teoria puterii discreionare,
problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina interbelic, adic a unor acte
exceptate, continund s se menin n doctrina i legislaia statelor occidentale.
La rndul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptat n baza Constituiei din 1965 a prevzut o sfer
foarte larg a actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc.
Spre deosebire de Legea nr.1/1967, Legea nr.29/1990 a restrns sfera actelor exceptate de la
controlul instanelor de contencios administrativ, renunnd la noiunea de act de guvernmnt.
n varianta sa iniial, Legea nr.29/1990 a prevzut urmtoarele categorii de acte exceptate: actele
care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern (art.2 litera a, teza I);
actele administrative de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului
(art.2 litera a, teza II); actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului (art.2
litera a, teza III, partea I); actele administrative referitoare la interpretarea i executarea tratatelor
internaionale la care Romnia este parte (art.2 litera a, teza III, partea II); actele administrative emise
n circumstane speciale, n vederea lurii msurilor urgente de ctre organele puterii executive pentru
evitarea sau nlturarea efectelor unorevenimente prezentnd pericol public (stare de necesitate,
combaterea calamitilor naturale, a incendiilor de pduri, a epidemiilor, a epizootiilor i a altor
evenimente de aceeai gravitate) (art.2 litera a, teza IV); actele de comandament cu caracter militar
(art.2 litera b); actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege
special, o alt procedur judiciar (art.2 litera c); actele de gestiune svrite de stat n calitate de
persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su (art.2 litera d) i actele administrative
adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic (art.2 litera e).

Urmare a intrrii n vigoare a dispoziiilor constituionale, n forma iniial, la 8 decembrie 1991, un

an de la intrarea n vigoare a legii, s-a impus regndirea unora dintre excepii, cel mai adesea n
sensul restrngerii lor, iar, ntr-un anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al
nlturrii.
Astfel, ulterior intrrii n vigoare a Constituiei din 1991, n doctrin au fost identificate i analizate
urmtoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preedintelui
Romniei i Guvernului; actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica extern a Romniei;
actele emise n circumstane excepionale; actele de comandament cu caracter militar; actele pentru
desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar i actele
de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su
privat.
Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterior i ulterior intrrii n vigoare
a Constituiei din 1991 se contureaz de la sine, o delimitare realizat n perioada interbelic, potrivit
creia, acestea se grupeaz n dou categorii: fine de neprimire rezultate din natura actului i fine
de neprimire rezultate din existena unui recurs paralel.
n ce privete prima categorie este vorba de actele care datorit naturii lor speciale (sunt emise n
circumstane excepionale, privesc sigurana naional etc.) sunt exceptate de la controlul instanelor
de contencios administrativ, iar n ce privete cea de-a doua categorie este vorba despre actele care
nu pot fi cenzurate n instana de contencios administrativ dar pot fi cenzurate n instana de drept
comun ( cum ar fi, actele pentru a cror modificare sau desfiinare este prevzut prin lege special, o
alt procedur judiciar sau actele de gestiune svrite de stat prin autoritile sale publice, pentru
administrarea patrimoniului privat).
Dup cum am precizat n contextul evocrii implicaiilor revizuirii Constituiei asupra instituiei
contenciosului administrativ, poate cea mai spectaculoas intervenie o constituie completarea
articolului 126 consacrat instanelor judectoreti (fostul art.125) cu un nou alineat potrivit cruia:
controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea
contenciosului administrativ este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar.
n mod evident, sursa de inspiraie a acestor noi prevederi constituionale o reprezint chiar art.107
din Constituia din 1923 cu precizarea c, n mod nelept a fost evitat utilizarea sintagmei "act de
guvernmnt" folosindu-se n schimb formula destul de complex dar i complicat, n acelai timp:
"acte care privesc raporturile cu Parlamentul."
Fa de actuala configuraie a normelor constituionale, n doctrin, dar mai ales, n practica
instanelor de contencios administrativ s-a ridicat problema regndirii categoriilor de acte exceptate, n
ateptarea noului cadru legislativ.
Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevzute de vechea Lege nr.29/1990 raportate la
dispoziiile constituionale iniiale, din perspectiva celor dou categorii de acte exceptate prin art.126
alin.(6) teza I, ca urmare a revizuirii Constituiei.
Dac n ce privete sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de
fond, din punctul de vedere al delimitrii de mai sus, aceeai formulare existnd i n lege, nc din
1990, jurisprudena i doctrina au fost puse n faa necesitii de a identifica sfera primei categorii de
acte exceptate i anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.
Din dispoziiile art.2 litera a) teza I din Legea nr.29/1990 rezulta c sunt exceptate de la controlul n
contencios administrativ, actele care priveau raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i
Guvern.
n doctrina administrativ, pn la revizuirea Constituiei s-a susinut c, formularea din lege
acoperea doar dou categorii de acte i anume, cele care privesc raporturile dintre Parlament i
Guvern i cele care privesc raporturile dintre Preedinte i Guvern. n schimb, nu erau menionate
actele care privesc raporturile dintre Parlament i Preedinte, acte prin excelen politice, acte de
guvernmnt ce ar trebui obligatoriu exceptate.
Dac n ce privete actele Parlamentului n raporturile cu Guvernul, acestea sunt toate acte cu
caracter politic, neputnd fi atacate n instana de contencios administrativ, n justiie n general, n
schimb, n ce privete actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul, judectorul de
contencios administrativ ar trebui s interpreteze de la caz la caz. Astfel, pot apare situaii spre
exemplu, n aplicarea art.111 din Constituia republicat, privitor la informarea Parlamentului, n care
unele din documentele puse n discuie s fie Hotrri ale Guvernului supuse atacului n contencios
administrativ.
n ce privete actele Guvernului n raporturile cu Preedintele, acestea pot avea forma
propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a unor acte juridice specifice prevzute de

art. 108 din Constituie referitor la actele Guvernului, dac spre exemplu, ele se adopt ntr-o edin
la care, potrivit art.87 din Constituie particip i Preedintele Romniei.
Invers, n ce privete actele Preedintelui n raporturile cu Guvernul, acestea sunt de regul,
acte cu caracter politic. Pot exista ns i acte de pur administraie, cum ar fi spre exemplu, decretele
de numiri n funcii publice, n aplicarea art.94 lit. c) din Constituie, acte administrative cu caracter
individual, care pot fi atacate n instana de contencios administrativ.
Fa de aceste interpretri de doctrin, prin raportare la textul legal, implicit modificat prin intrarea
n vigoare a Constituiei n forma sa iniial, ulterior revizuirii acesteia, s-a pus problema corelrii cu
noul text constituional, text care se refer exclusiv, la actele care privesc raporturile cu
Parlamentul, ca acte exceptate de la controlul n contencios administrativ.
Astfel, fa de noua prevedere constituional ar urma s meninem n categoria de acte exceptate
mai sus evocat, doar dou categorii i anume, actele care privesc raporturile Parlamentului cu
Guvernul precum i actele care privesc raporturile Parlamentului cu Preedintele.
n schimb, actele care privesc raporturile Preedintelui cu Guvernul i invers, actele care privesc
raporturile Guvernului cu Preedintele ar trebui s fie excluse din sfera excepiilor, urmnd s poat fi
atacate n contencios administrativ.
Putem ns s admitem spre exemplu, c, ar putea fi atacate n justiie, decretele Preedintelui, de
revocare sau de numire n funcia de ministru, emise la propunerea primului ministru, n caz de vacan
a postului sau de remaniere guvernamental , n temeiul art.85 alin.(2) din Constituie ? Noi credem
c nu, fiind vorba de acte cu caracter politic.
Dei n proiectul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ se propusese o formulare mai
larg a acestei excepii (actele care privesc raporturile constituionale dintre Parlament, Preedintele
Romniei, Guvern i alte organe ale administraiei publice), n final, art.5 alin.(1) litera a) din legea
adoptat se refer expres la actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul ", prelund pur i simplu, dispoziia constituional.
i n raport cu aceast prevedere apreciem c judectorul, n baza rolului su activ va trebui s
analizeze de la caz la caz, dac actul atacat intr n sfera acestor acte exceptate.
n plus, trebuie reinut definiia dat n art.2 acestei categorii de excepii definite ca actele emise
de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic,
n raporturile de natur politic cu Parlamentul'.
Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate de la
controlul n contencios administrativ, prevzut pentru prima dat n Constituia din 1923 i apoi n
prima lege special a contenciosului administrativ din 1925 a fost reluat cu o formulare identic n
Legea nr.29/1990 pentru a cpta cu ocazia revizuirii Constituiei din 1991, o consacrare
constituional.
'

Sustragerea acestor acte de la controlul judectoresc se ntemeia pe necesitatea asigurrii

spiritului de disciplin al subordonailor raportat la ideea de prestigiu i de autoritate a superiorilor,
precum i a condiiilor de unitate, capacitate i rapiditate necesare operaiunilor militare.
S-a conturat astfel, ideea de baz c, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie
s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar, asemenea acte neputnd ns s provin
de la autoritile civile sau cele militare, care din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt
comandamente', de unde necesitatea definirii conceptului de comandament.
Nu orice act al unei autoriti militare era ns un act de comandament cu caracter militar. n timp
ce actele din prima categorie, n care intrau spre exemplu, actele de numire ale ofierilor, de naintare
n grad, de avansare, de sancionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regul, n instana de
contencios administrativ, actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, eful statului,
Guvern, ministrul aprrii etc., nu puteau fi atacate n contencios administrativ.
n perioada interbelic, delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar de actele
de guvernmnt a fost dificil de realizat datorit neclaritii Legii contenciosului administrativ din
1925.
Prin eliminare n sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost meninute doar
actele ce rspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar. Astfel, erau
considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea trupelor,
concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de
pace, nfiinarea, reorganizarea sau desfiinarea unor uniti militare, delimitarea zonelor de recrutare,
concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc.
Din aceast perspectiv, meninut de decenii, un ordin al ministrului aprrii naionale, adoptat n
anul 1990, prin care acesta stabilea n mod arbitrar c, toate actele administrative adoptate la nivelul

armatei intr n categoria actelor de comandament cu caracter militar, a reprezentat incontestabil, un

ordin ilegal.
n raport cu toate aceste elemente de doctrin, consacrarea prin legea actual a contenciosului
administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este binevenit.
Astfel, potrivit art.2 alin.(1) litera l) din lege, acesta este definit ca reprezentnd actul administrativ
referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii
militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la
conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, ori, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.
n ce privete vechile categorii de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, n baza
Legii nr.29/1990, datorit naturii lor, acestea au fost regndite i introduse n categoria actelor
exceptate, n Legea nr.554/2004, de o manier special, pornind de la interpretarea art.126 alin.(6) din
Constituia republicat, ce reglementeaz finele de neprimire de rang constituional prin raportare la
art.52 alin.(2) din Constituia republicat (condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin
lege organic), ce vizeaz finele de neprimire de rang legal, n limitele acceptate de art.53 din
Constituia republicat consacrat restrngerii exerciiului unor drepturi sau liberti.
Este de altfel, formula utilizat i de Legea contenciosului administrativ din 1925, n raport cu
coninutul art.107 din Constituia din 1923, raiune pentru care, titlul marginal al articolului a fost
schimbat din finele de neprimire", cum fusese consemnat n proiect, n actele nesupuse controlului i
limitele controlului ", prima categorie viznd actele exceptate de rang constituional iar a doua
categorie viznd actele exceptate de rang legal.
Astfel, potrivit art.5 alin.(3) din actuala reglementare, actele administrative emise pentru
aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc
aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i
pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor i epizootiilor, pot fi
atacate numai pentru exces de putere".
n litigiile avnd ca obiect aceste acte nu se mai aplic dispoziiile legii referitoare la suspendarea
executrii actelor precum i la judecarea recursului n situaii deosebite.
Este necesar ca actele respective s fie atacate numai pentru exces de putere, acesta fiind definit
n art.2 al legii, ca reprezentnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice, prin
nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor
cetenilor".
n raport cu coninutul art.5 alin.(3) din actuala lege, mai sus menionat, vechile categorii de acte
exceptate, actele referitoare la sigurana naional; actele diplomatice referitoare la politica
extern a Romniei; actele emise n circumstane excepionale urmeaz a fi reconsiderate.
Astfel, actele privind securitatea naional, ca acte exceptate de la controlul instanelor
judectoreti, se regsesc la ora actual n coninutul art.5 alin.(3) din Legea nr.554/2004.
n ce privete categoria actelor diplomatice referitoare la politica extern a Romniei, este
vorba despre acte care vizeaz aciuni ale Preedintelui Romniei, ale Guvernului, ale Ministerului
Afacerilor Externe pentru a realiza politica extern a Romniei.
Fa de dispoziiile constituionale i legale actuale, considerm c, aceast categorie de acte
poate fi inclus n sfera actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, din dispoziiile
constituionale privind atribuiile Preedintelui n domeniul politicii externe rezultnd c n procedura
complex de negociere, ncheiere i ratificare a tratatelor internaionale sunt implicate trei autoriti
publice i anume: Parlamentul, Guvernul i Preedintele Romniei.
n ce privete cea de-a treia categorie de acte exceptate, grupate n doctrin sub titulatura de acte
emise n circumstane excepionale, constatm c i aceasta se regsete n coninutul art.5 alin.(3)
din lege mai sus evocat, dar numai dac a fost vorba de exces de putere.

4. 2. Actele administrative exceptate datorit existenei unui recurs paralel

Tradiional, n legislaie, doctrin i jurispruden a fost recunoscut o categorie de acte exceptate
de la controlul n instana de contencios administrativ ce decurge din existena unui recurs paralel i
nu din natura actului administrativ.
Teoria recursului paralel nu reprezint o teorie de justificare a unor "sustrageri" de acte
administrative de la controlul jurisdicional, ci dimpotriv, este teoria potrivit creia, asupra acelor acte
administrative se exercit un alt control jurisdicional dect cel al instanelor de contencios
administrativ, i anume, controlul instanelor de drept comun.

Aa se explic de ce o asemenea categorie de acte exceptate nu a fost prevzut expres n Legea

contenciosului administrativ din 1925 i nici n reglementri anterioare, dar a fost acceptat de
jurispruden nc de la nceputul secolului al XX-lea.
Actul de natere al acestui fine de neprimire l reprezint dup cum se arat n doctrin, o decizie a
Curii de Casaie din 1907, potrivit creia, calea contenciosului administrativ este deschis celor lezai
doar atunci cnd nu pot dobndi satisfacie prin mijlocul altui recurs prevzut i instituit prin lege.
Aceast teorie provenit din doctrina francez, unde se aplic de mult vreme, i-a pierdut n timp
din importan, pe msur ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate n urma
recursului pentru exces de putere n faa Consiliului de Stat.
Nu era vorba doar de o simpl schimbare de instane, fondul judecii i natura litigiului rmnnd
identice, ci i de o schimbare a naturii litigiului.
n absena unor dispoziii exprese ale legii, n perioada interbelic, noiunea de recurs paralel " a
fost interpretat att n practic ct i n teorie, cnd restrictiv, cnd extensiv.
Problema de fond a fost aceea de a ti dac, prin recurs paralel se nelege numai aciunea la
instane judectoreti sau i aciunea la un organ administrativ cu caracter jurisdicional.
Instanele judectoreti au interpretat ca regul, c prin expresia " o alt aciune jurisdicional "
(alta dect cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice aciuni cu caracter jurisdicional, nu
numai cele naintate instanelor judectoreti.
Pe baza legislaiei din perioada interbelic, pentru existena unui recurs paralel, ca fine de
neprimire, n doctrin au fost formulate urmtoarele condiii: s fie vorba de un adevrat recurs
jurisdicional i nu de un recurs ierarhic, s fie vorba de o aciune direct i nu de o excepie de
ilegalitate care, nu duce la anularea actului, ci doar la nlturarea acestuia din cauz i reclamantul s
poat obin prin calea de atac special o satisfacie echivalent cu cea a aciunii n contencios
administrativ.
n orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din procedura civil constnd
n valorificarea unui drept printr-o singur cale, la o singur instan competent, cu drept de apel la
instana superioar i o singur procedur de urmat.
Legea nr.1/1967 prevedea dou categorii de acte exceptate sub acest aspect i anume: actele
administrative de jurisdicie i actele administrative pentru controlul legalitii crora legea
prevede o alt procedur jurisdicional dect cea prevzut de Legea nr.1/1967.
Astfel, actele administrative cu caracter jurisdicional, ca principiu, erau exceptate de la
controlul instanelor judectoreti.
n ce privete cea de-a doua categorie de acte exceptate avut n vedere de legiuitor era vorba
despre acte administrative supuse unei alte proceduri dect cea prevzut de Legea nr.1/1967
deoarece sub aspectul instanei competente, tot instanele de drept comun erau competente s judece
litigiile mpotriva actelor organelor administraiei de stat, judectoria sau tribunalul, dup poziia
organului emitent al actului atacat, n absena unor secii specializate.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ va schimba fundamental aceast situaie,
prevznd pentru prima dat n legislaia romneasc, posibilitatea introducerii recursului mpotriva
actelor administrativ-jurisdicionale.
n ce privete categoriile de acte exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ
datorit existenei unui recurs paralel, Legea nr.29/1990 se referea la actele administrative pentru
desfiinarea sau modificarea crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar.
Astfel, legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun mpotriva unor acte
administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr.18/1991 republicat sau Legea
nr.119/1996 privind actele de stare civil stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al
contenciosului administrativ.
O alt categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei
unui recurs paralel era prevzut n art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 sub formularea actele de
gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su.
Aceast excepie reprezenta o reiterare, dar cu folosirea terminologiei din perioada interbelic a
dispoziiei prevzute n Legea nr.1/1967, potrivit creia coninutul acestei legi nu se aplica "actelor la
care organul administrativ particip ca persoan juridic de drept civil ".
O asemenea excepie se justifica n condiiile n care, organele administraiei de stat dispuneau de
"un drept real de tip nou" - dreptul de administrare direct aupra bunurilor proprietate de stat, dup
cum se susinea n doctrina de drept civil a vremii.
Legislaia i implicit doctrina din acea perioad nu mai fceau distincie ntre calitatea unui organ
de stat de persoan moral de drept public" i calitatea acestuia de persoan moral de drept
privat".

De fapt, cu o alt formulare, textul din Legea nr.1/1967 a reluat ideea actelor de gestiune din
perioada interbelic.
Constituia din 1923 nu numai c nu excepta actele de gestiune de la controlul instanelor
judectoreti dar preciza expres c aciunile n contencios administrativ vizau att actul administrativ
de autoritate, ct i actul administrativ de gestiune, "fcut cu clcarea legilor i a regulamentelor", n
timp ce Legea contenciosului administrativ din 1925 s-a oprit doar la categoria actelor administrative
de autoritate.
Doctrina interbelic, departe de a declara textul legii ca fiind neconstituional a considerat c att
dispoziiile constituionale ct i cele legale n materie "menin i consacr definitiv" distincia ntre
actele de autoritate i actele de gestiune, impunnd teza potrivit creia judecarea actelor de autoritate
revine instanelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale n materie, n timp ce, judecarea
actelor de gestiune revine instanelor de drept comun, potrivit regulilor dreptului comun.
n practic ns, delimitarea ntre actele de autoritate i actele de gestiune era adeseori dificil de
realizat, statul avnd n realitate o singur activitate, fr s se poat preciza ntotdeauna cnd
aceast activitate se exercit n calitate de persoan public i cnd n calitate de reprezentant
legal a personalitii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate emise pentru a gestiona patrimoniul
i acte de gestiune emise n considerarea puterii publice de care dispunea organul administrativ.
Legea nr.29/1990 a prevzut nfiinarea unor secii specializate de contencios administrativ, ceea
ce s-a i ntmplat ncepnd cu primvara anului 1991, situaie care a atras necesitatea regndirii
vechii delimitrii ntre actele autoritilor administraiei publice care fac obiectul aciunilor n contencios
administrativ i actele autoritilor administraiei publice care ar trebui s fac obiectul unor aciuni la
instana de drept comun din perspectiva existenei unui recurs paralel.
i n prezent, mai ales n practica judiciar, distincia ntre actele de autoritate i actele de gestiune
nu este ntotdeauna uor de fcut.
S-a susinut astfel, c ne aflm n prezena unui act de gestiune dac autoritatea administrativ
particip la emiterea lui exclusiv ca persoan juridic civil i actul a fost svrit de stat pentru
administrarea patrimoniului su iar dac autoritatea administrativ se manifest n ambele caliti, att
ca persoan de drept public ct i ca persoan juridic civil, prima dintre caliti va prevala asupra
celeilalte, actul trebuind s fie considerat un act administrativ de autoritate.
n aceeai problem s-a mai precizat c, distincia dintre actul administrativ de autoritate i cel de
gestiune trebuie cutat n apartenena exclusiv la dreptul public a actului de autoritate public.
Totodat, legislaia actual face distincie ntre domeniul public al statului sau unitilor
administrativ-teritoriale i domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
Mai mult dect att, art.136 alin.(3) din Constituia republicat are n vedere bunurile proprietate
public, n sensul de bunuri ce aparin domeniului public.
De aici concluzia fireasc din doctrina actual, potrivit creia art.2 litera d) din Legea nr.29/1990 ar
fi trebuit s aib n vedere doar actele de gestiune svrite de stat sau unitile administrativteritoriale prin autoritile lor, n calitate de persoane juridice i pentru administrarea patrimoniului
privat i a domeniului privat, restul actelor de gestiune viznd bunuri ale domeniului public naional
sau local urmnd s rmn n competena instanelor de contencios administrativ.
O a treia categorie de acte exceptate de la controlul n contencios administrativ, datorit existenei
unui recurs paralel, prevzut n art.2 litera a) teza II din Legea nr.29/1990 viza actele administrative
de autoritate i de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului.
i aceast categorie de acte exceptate a fost privit n doctrina actual, ntr-o manier restrictiv,
ea fiind considerat modificat implicit prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, care potrivit
art.48 devenit art.52 dup republicare a permis, dup cum este binecunoscut i controlul asupra
actelor altor autoriti publice dect autoritile administraiei publice, actele administrative de
autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmnd s rmn sub controlul
instanelor de contencios administrativ.
n ce privete actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului, i sfera
acestora trebuia restrns - pentru ntreaga argumentare de la excepia anterior pus n discuie-,
doar la actele care privesc domeniul privat aparinnd organelor de conducere din cadrul
Parlamentului, actele care se refer la domeniul public aparinnd organelor de conducere din
cadrul Parlamentului urmnd s rmn pe mai departe n competena instanelor de contencios
administrativ pentru considerentele mai sus expuse.
Deoarece i n cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate ca i n cazul celei de-a doua este
vorba despre acte de gestiune aparinnd unor autoriti ale administraiei publice sau chiar unor
autoriti publice (spre exemplu, n cazul organelor de conducere din cadrul Parlamentului) care au ca
obiect bunuri ale domeniului privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse

controlului instanelor de drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instanelor de contencios
administrativ, apreciem c ele se pot contopi intrnd n categoria analizat pe larg n aceast seciune
a actelor exceptate datorit existenei unui recurs paralel.
Este i motivul pentru care nc de la nceput, doctrina dezvoltat pe marginea Legii nr.29/1990 a
precizat c formula din debutul art.2 care consacr categoriile de acte exceptate stabilind c acestea
"nu pot fi atacate n justiie" trebuia interpretat n sensul c se referea doar la dispoziiile
respectivei legi, unele din categoriile acolo evocate i anume cele bazate pe existena unui recurs
paralel, putnd fi atacate n justiie, dar potrivit unei alte proceduri i doar n faa instanelor de drept
comun.
n consecin, dei art.126 alin.(6) din Constituia republicat nu a prevzut expres aceast
categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu trebuie interpretat c ea nu
mai poate fi acceptat att timp ct menioneaz doar dou categorii de acte exceptate, n condiiile
garantrii controlului judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice (exclusiv subl.ns.)
pe calea contenciosului administrativ, adic doar la nivelul instanelor de contencios administrativ.
Este raiunea pentru care, art.5 alin.(2) din actuala lege a contenciosului administrativ prevede
expres c: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar ''.

Capitolul V
Aspecte procedurale privind instituia contenciosului administrativ 5.1.
Sesizarea instanei de contencios administrativ
9

n mod tradiional, aspectele de ordin procesual privind contenciosul administrativ sunt tratate
sintetic n acest context, ele fcnd obiectul unei analize mai aprofundate n cursurile de drept
procesual civil, n partea consacrat procedurilor speciale.
Procedura n materia contenciosului administrativ se delimiteaz de regul, n doctrina
administrativ dup cum este vorba despre dispoziii care privesc:
- sesizarea instanei de contencios administrativ;
9

'

judecata n fond i soluiile ce pot fi date;

judecata n recurs i executarea hotrrii.
n ce privete prima categorie de dispoziii, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ
avea n vedere patru mari situaii i anume:
1. sesizarea instanei de fond de ctre persoana fizic sau juridic care se consider vtmat,
dup exercitarea procedurii prealabile i n termenele prevzute de lege (situaia tipic);
2. sesizarea instanei de fond de ctre prefect, atunci cnd consider actul administrativ ca fiind
ilegal, n baza art.123 alin.(5) din Constituia republicat (control de tutel administrativ);
3. sesizarea instanei de fond de cel care se consider vtmat sau, dup caz, de orice persoan
interesat, n condiiile prevzute de legi speciale, de regul, fr ndeplinirea procedurii
prealabile (spre exemplu, n cazurile prevzute n Legea nr.67/2004 privind alegerea
autoritilor administraiei publice locale);
4. sesizarea instanei de contencios administrativ mpotriva unui act administrativjurisdicional, potrivit art.4 din lege, fr ndeplinirea procedurii prealabile.
Aceste situaii se impune a fi regndite n raport cu dispoziiile Legii nr.554/2004. Astfel, n prima
situaie, a sesizrii instanei de fond de ctre persoana vtmat, n ce privete subiectul care poate
introduce aciunea, din dispoziiile art.52 alin.(1) din

Constituia republicat reiese c acesta poate fi orice persoan fizic sau juridic care se consider
vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime.
Mai mult dect att, legea actual definete noiunea de persoan vtmat, ntr-o manier foarte
extins ca reprezentnd: orice persoan titular a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o
autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri;
sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al
unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum i organismele sociale care invoc
vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor
legitime ale unor persoane fizice determinate."
n ce privete a doua situaie, n care subiectul de sesizare a instanei este prefectul, dup cum
se tie, potrivit art.123 alin.(5) din Constituie, acesta poate ataca n faa instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider
actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.
Aceast dispoziie a fost preluat i dezvoltat iniial n reglementrile privind administraia public
local, pentru a se regsi ulterior consacrat n Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului cu
modificrile i completrile ulterioare iar n prezent, exclusiv, n Legea nr.554/2004.
n acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, actuala lege a contenciosului
administrativ consacrnd expres controlul de tutel administrativ exercitat de prefect, indicnd ca
termen de introducere a aciunii, dup modificrile aduse prin Legea nr.262/2007, termenul general de
6 luni care ncepe s curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect. Aciunea introdus de
prefect este scutit de taxa de timbru.
La acelai articol privitor la tutela administrativ, legea introduce i un nou subiect de sesizare
a instanei i anume Agenia Naional a Funcionarilor Publici care poate ataca actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile legii
contenciosului administrativ i ale Legii privind Statutul funcionarilor publici, republicat.
n ambele cazuri, Legea contenciosului administrativ consacr i ea expres suspendarea de
drept a actului administrativ atacat pn la soluionarea cauzei.
n ce privete existena altor subiecte de sesizare a instanei vom reine c:
Avocatul Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dac apreciaz c
ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza atribuiile legale nu poate fi
nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n
aceast calitate. Dac petiionarul nu i nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul
termen de judecat, instana de contencios administrativ anuleaz cererea.
Ministerul Public atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilorprevzute de legea sa organic,
apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz
existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de
putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul
persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept,
calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
Mai mult dect att, atunci cnd Ministerul Public apreciaz c, prin emiterea unui act administrativ
normativ, se vatm un interes legitim public, sesizeaz instana de contencios administrativ
competent de la sediul autoritii publice emitente.
Un element de noutate l reprezint consacrarea expres a posibilitii ca aciunea s fie introdus
chiar de autoritatea public emitent a actului administrativ unilateral nelegal care poate s solicite
instanei anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat,
126

ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice, instana urmnd a se pronuna la cerere i
asupra validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal precum i asupra
efectelor juridice produse de acestea. Prin Legea nr.262/2007 s-a adus o precizare important, n
consens cu evoluia jurisprudenei administrative n materie, potrivit creia, aciunea poate fi introdus
n termen de un an de la data emiterii actului.
Sintetiznd, vom reine ca subiecte de sesizare a instanei de contencios administrativ: persoana
vtmat, n condiiile prevzute de lege, prefectul, Agenia Naional a FuncionarilorPublici,
Avocatul Poporului, Ministerul Public precum i autoritatea public emitent, n condiiile speciale
stabilite de legiuitor.
Aspect deosebit de important, printr-o dispoziie expres situat n partea final a legii, se
precizeaz c: Aciunile introduse de persoanele de drept public i de orice autoritate public,
n aprarea unui interes public, precum i cele introduse mpotriva actelor administrative

normative, nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt formulate i pentru aprarea
drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept
privat ".
n ce privete cea de-a treia situaie avut n vedere de doctrin, anterior adoptrii actualei legi,
vom preciza c, n unele cazuri poate fi vorba despre introducerea unei aciuni de ctre orice persoan
care are un interes, sintagma "cei interesai" fiind des utilizat n legi speciale care fac trimitere
expres la instana de contencios administrativ.
Totodat, n acest caz, sunt avute n vedere doar actele administrative pentru controlul crora
legea special face trimitere expres la instanele de contencios administrativ, nu i actele
administrative pentru controlul crora legea special face trimitere expres la instana de drept comun,
cum ar fi spre exemplu, Legea nr.18/1991 republicat, privind fondul funciar etc.
A patra situaie are n vedere controlul n instana de contencios administrativ asupra actelor
administrativ-jurisdicionale, Legea contenciosului administrativ astfel cum a fost modificat prin
Legea nr.262/2007 adugnd urmtoarele prevederi fa de dispoziiile art.21 alin.(4) din Constituia
republicat:
Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice s fac obiectul unei jurisdicii speciale
administrative pot fi atacate la instana de contencios administrativ, cu respectarea dispoziiilor privind
procedura prealabil, dac partea nelege s nu exercite procedura administrativ-jurisdicional.
Actul administrativ-jurisdicional pentru care, prin lege organic special, se prevede o cale de atac
n faa unei alte jurisdicii administrative speciale poate fi atacat direct la instana de contencios
administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nelege s renune la calea
administrativ-jurisdicional de atac.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special sau pentru calea de atac la un
alt organ administrativ-jurisdicional nelege s renune la aceasta n timpul soluionrii litigiului, este
obligat s notifice decizia de renunare organului administrativ-jurisdicional n cauz. Partea
sesizeaz instana de contencios administrativ n termen de 15 zile de la notificare. n aceast situaie,
procedura administrativ-prealabil nu se mai efectueaz.
n ce privete obiectul aciunii judiciare, acesta l poate constitui: un act administrativ
unilateral; nesoluionarea n termen a unei cereri; un rspuns nesatisfctor sau absena unui
rspuns.
n plus, potrivit actualei reglementri: Instana de contencios administrativ este competent s
soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i
orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului
administrativ", innd cont de regula dup care, principiul libertii contractuale este subordonat
principiului prioritii interesului public".
n ce privete noul coninut al art.126 alin.(6) teza final din Constituia republicat, ce stabilete
expres competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona conflicte bazate pe
ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului declarate neconstituionale, prevedere deja
evocat, legiuitorul organic consacr urmtoarea soluie concret:
(1). Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii
din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de
neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii
ordonanei sau a dispoziiei din ordonan..
(2). Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia ndeplinete condiiile
prevzute de art.29 alin.(1) i (3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii
Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend
soluionarea cauzei pe fond.
(3). Dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ, repune cauza pe
rol i d termen, cu citarea prilor. Dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat
neconstituional, instana soluioneaz fondul cauzei; n caz contrar, aciunea se respinge ca
inadmisibil.
Totodat, legiuitorul rezolv i ipoteza n care excepia de neconstituionalitate a fost ridicat n alte
cauze dect cele din faa instanelor de contencios administrativ.
Asemeni Legii nr.29/1990 i reglementarea actual prevede expres posibilitatea introducerii n
cauz a funcionarului, a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului,
ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv
sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv poate fi obligat la plata
despgubirilor, solidar cu autoritatea public prt.

109

Potrivit legii, persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe superiorul su
ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.

5. 2. Judecata n fond i soluiile ce pot fi date

Din economia legii contenciosului administrativ reiese c, n cazul unui act administrativ vtmtor
(tipic), reclamantul are la ndemn trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii: a). de anulare a
actului; b). de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri; c). de obligare la plata
unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daune materiale ct i pentru daunele
morale cauzate.
Pe aceti piloni principali se poate nuana ns formularea aciunii dup datele speei i dup
interesul reclamantului.
Pentru daunele morale pe care le constat, instanele de judecat sunt ndreptite, conform legii,
s acorde, numai la cerere, despgubiri bneti.
Procedura administrativ contencioas este de regul, supus dublului grad de jurisdicie, fondul i
recursul.
n ce privete instana competent, Legea nr.29/1990 stabilea expres competena teritorial
printr-o norm derogatorie de la dreptul comun, adic de la dispoziiile Codului de procedur civil,
urmrind protejarea particularilor, persoane fizice i persoane juridice, iar n ce privete competena
material coninea o norm de trimitere la dispoziiile art.2 i 3 din Codul de procedur civil, Cod cu
care se completa potrivit unui prevederi exprese.
Actuala lege a contenciosului administrativ stabilete expres de data aceasta, instana
competent att sub aspect material ct i sub aspect teritorial, att n fond ct i n recurs.
Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i
128

accesorii ale acestora de pn la 500.000 lei se soluioneaz n fond, de tribunalele administrativfiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i accesorii ale
acestora mai mari de 500.000 lei se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu se prevede altfel.."
n finalul legii se regsete o dispoziie tranzitorie potrivit creia, pn la constituirea tribunalelor
administrativ-fiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor".
n ce privete instana competent sub aspect teritorial, fa de evoluia practicii judectoreti n
materie, n raport cu prevederea art. 6 din Legea nr.29/1990, potrivit creia, judecarea aciunilor era
de competena tribunalului sau a curii de apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul,
reglementarea actual este mult mai flexibil, prevznd c, reclamantul se poate adresa instanei de
la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la
domiciliul prtului nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale".
Procedura administrativ contencioas are ca specific caracterul urgent al judecrii cauzelor,
caracterul public i caracterul accesibilitii n ce privete cuantumul taxelor.
Astfel, sub aspectul procedurii n faa instanei de fond, Legea nr.29/1990 a prevzut judecata
de urgen a aciunilor, n edin public, sentinele urmnd a fi redactate n cel mult cinci zile de la
pronunare.
Potrivit reglementrii actuale, cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n
edin public, n completul stabilit de lege iar hotrrile urmeaz s fie redactate i motivate n cel
mult 30 zile de la pronunare, fiind cunoscut faptul c termenul de cinci zile prevzut de vechea lege
era n realitate, practic imposibil de respectat.
n ce privete taxa de timbru care iniial a fost de 1000 de lei, sum modic i n anii 1990, iar
ulterior a fost inclus n Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, rmnnd n principiu, o sum
accesibil cetenilor, n prezent, noua reglementare precizeaz expres c, se percep taxele de timbru
prevzute de Legea nr.146/1997 privind taxele de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare,
pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative,
caree se vor taxa la valoare.
Legea nr.29/1990 prevzuse posibilitatea instanei ca: n cazuri bine justificate i pentru a se
preveni producerea unor pagube iminente, s dispun la cererea reclamantului suspendarea
executrii actului administrativ pn la soluionarea aciunii", cererea de suspendare judecndu-se de
urgen, chiar i fr citarea prilor, hotrrea pronunat fiind executorie de drept. Este o dispoziie

deja evocat n contextul analizei suspendrii actului administrativ, ca modalitate de ieire din
vigoare temporar a actului administrativ.
Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecii, se dispune prin
ncheiere, supus recursului, la instana competent s soluioneze recursul odat cu hotrrea
judectoreasc asupra fondului.
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 conine o reglementare mai ampl n ce privete
instituia suspendrii, prevznd aceleai condiii de suspendare (cazuri bine justificate i pentru
prevenirea unei pagube iminente), dar permind expres ca, n cazul n care reclamantul a recurs la
procedura prealabil, cererea de suspendare s poat fi introdus o dat cu sesizarea autoritii
publice care a emis actul, situaie de neacceptat, n practica judectoreasc, n temeiul vechii legi.
Ca un element de noutate se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ
normativ s poat fi cerut, n aceleai condiii, i de ctre Ministerul Public, din oficiu sau la
sesizare, atunci cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea
unui serviciu public administrativ.
n ce privete regulile procedurale, se precizeaz c: Instana rezolv cererea de suspendare de
urgen i cu precdere, cu citarea prilor."
Spre deosebire de Legea nr.29/1990 care nu coninea nici o precizare privitoare la calea de atac
mpotriva soluiei date cererii de suspendare, actual reglementare prevede c: hotrrea prin care
se pronun suspendarea este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de
la comunicare, recursul nefiind suspensiv de executare".
Totodat, n cazul solicitrii suspendrii executrii actului administrativ chiar prin cererea adresat
instanei competente pentru anularea n tot sau n parte a actului atacat sau printr-o aciune separat
se prevede expres c, instana poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la
soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
n ce privete soluiile instanei de fond, potrivit Legii nr.29/1990 acestea puteau fi: a). anularea
n ntregime a actului administrativ supus judecii;
b). anularea anumitor pri ale actului administrativ (n special n cazul actului administrativ normativ);
c). obligarea autoritii prte s emit un act administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau
orice alt nscris;
d). constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecii;
e). obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse.
Era vorba de soluii care rspundeau unor situaii tipice, n practic putnd s apar i alte capete
de cerere, instana de fond trebuind s formuleze soluii la toate acestea, precum: declararea nulitii
totale sau pariale a actului atacat; suspendarea actului atacat; obligarea prtului s emit alt act, un
nscris sau s fac o operaiune administrativ; obligarea la despgubiri pentru daune materiale i/sau
morale a autoritii prte, dar i a unor funcionari, dup caz; obligarea conductorului autoritii
prte" s plteasc o amend pentru fiecare zi de ntrziere peste termenul stabilit de instan;
obligarea prtului s plteasc reclamantului daune pentru ntrziere peste termenul stabilit de
instan; obligarea prtului la plata cheltuielilor judiciare.
Potrivit reglementrii actuale, se pot identifica aceleai posibile soluii din partea instanei
de fond, cu o prevedere expres n cazul contractelor administrative.
(1) Instana soluionnd cererea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul
administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act administrativ, s elibereze un alt nscris sau
s efectueze o anumit operaiune administrativ.
(2) Instana este competent s se pronune...i asupra legalitii operaiunilor administrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecii.
(3). n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele
materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru.
(4). Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ,
n funcie de starea de fapt, instana poate dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; poate obliga
autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; poate impune uneia din pri
ndeplinirea unei anumite obligaii; poate suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere sau poate obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.

5. 3. Judecata n recurs i excepia de ilegalitate

111

n ce privete recursul, Legea nr.29/1990 n varianta sa iniial, pn la modificrile din 1993, a

stabilit competena Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, termenul de
introducere fiind de 15 zile de la comunicare iar recursul fiind suspensiv de executare.

Dup nfiinarea Curilor de Apel, n vara anului 1993, i modificarea i completarea Legii
nr.29/1990 n sensul crerii unor secii de contencios administrativ specializate i la nivelul Curilor de
Apel, meninndu-se i cele de la tribunale, conform dispoziiilor art.2 i 3 din Codul de procedur
civil, pentru aciunile judecate n fond la tribunal, recursul urma s se judece la secia de contencios
administrativ a Curii de Apel, iar n cazul n care fondul aciunii se judeca la acest nivel, recursul intra
n competena seciei de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie.
Fa de noile principii introduse, dincolo de textul art.4 din Legea nr.29/1990, rmas necorelat, n
forma iniial, s-a apreciat c, litigiile care privesc acte administrativ-jurisdicionale se judec n fond la
Curtea de Apel, Curtea Suprem de Justiie rmnnd instan de recurs numai pentru litigiile
judecate n fond, la Curtea de Apel.
Actuala lege a meninut termenul de 15 zile, n care hotrrea primei instane poate fi atacat cu
recurs, introducerea acestuia suspendnd executarea iar judecata urmnd a se face de urgen. n ce
privete formularea privitoare la momentul de la care acest termen ncepe s curg, de la pronunare
sau de la comunicare", aceasta a fost apreciat ca neconstituional prin Decizia nr.189/2006 a Curii
Constituionale.
Totodat se prevede expres c: n cazul admiterii recursului, instana de recurs, modificnd sau
casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd
hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat,
la aceast instan."
n ce privete punerea n executare a hotrrilor judectoreti, n actuala lege exist dispoziii
speciale, mai ample i mai detaliate dect cele din Legea nr.29/1990.
Un element de maxim noutate l constituie stabilirea unei sanciuni penale, pentru prima dat ntro lege a contenciosului administrativ, neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea
hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ, n
termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii, constituind infraciune i fiind sancionat cu
nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Cea mai important prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate de-a lungul
timpului n doctrina de drept public, n problema posibilitii introducerii unei aciuni n contencios
administrativ mpotriva actelor administrative normative, este cea care privete obligaia publicrii
hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat n tot sau n parte, acte
administrative cu caracter normativ, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau, dup caz, n
monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti. n plus, aceste hotrri sunt
calificate expres ca fiind general obligatorii i ca avnd putere numai pentru viitor, asemeni
deciziilor Curii Constituionale.
Aceast poziie clar exprimat n textul actualei legi a ridicat problema regndirii excepiei de
ilegalitate, ceea ce s-a i ntmplat n coninutul unui articol distinct. Dar s lmurim ce nseamn
excepia de ilegalitate.
Aceasta reprezint o aprare pe care o parte n proces o ridic mpotriva unui act administrativ
ilegal ce are inciden n cauza respectiv. Ea poate fi ridicat n orice proces de competena
instanelor judectoreti i de orice parte din proces precum i, din oficiu, de instana judectoreasc.
Deci, n baza rolului su activ, dac judectorul constat c excepia este ntemeiat nu va ine
cont n procesul respectiv de dispoziia considerat ca ilegal din actul administrativ vizat.
n doctrin s-a conturat teza potrivit creia, soluionarea excepiei de ilegalitate a unui act
administrativ nu este necesar s fie prevzut expres de un text de lege.
Dac aceast procedur a avut logica ei n perioada de aplicare a Legii nr.1/1967, n care doar
actele administrative individuale puteau fi atacate n instan, muli specialiti formulnd
131

aprecieri doctrinare pe baza ei, dup adoptarea Legii nr.29/1990, ea ar fi trebuit regndit, n condiiile
n care s-a admis de o parte considerabil a autorilor de drept administrativ c, aciunea poate fi
introdus i mpotriva actelor administrative normative iar n multe cazuri, poziia unor instane de
contencios administrativ a confirmat aceast teorie.
Astfel, dac nainte de decembrie 1989, ridicarea excepiei de ilegalitate viza de regul un act
administrativ normativ pe care se ntemeia un act administrativ individual atacat, dup decembrie
1990, adic dup intrarea n vigoare a Legii nr.29/1990 s-a pus problema posibilitii introducerii unei
aciuni n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ individual, la baza cruia se afla un
act administrativ normativ ilegal, cu privire la care se putea ridica excepia de ilegalitate, dar n acelai
timp, s-a admis c, actul administrativ normativ ilegal poate fi atacat direct n instana de contencios
administrativ cerndu-se anularea sa.

Soluia actualei reglementri n privina excepiei de ilegalitate este nou, original, inspirat din
procedura de ridicare a excepiei de neconstituionalitate prevzut de Legea de organizare i
funcionare a Curii Constituionale.
Astfel, potrivit art.4 din lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007:"(1) Legalitatea
unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate.
n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond,
sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent, suspendnd
cauza...
(2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin
public, cu citarea prilor i a emitentului...........
(3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n termen
de 15 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere.
(4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana
n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui
nelegalitate a fost constatat ".

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. n raport cu Guvernul distingem: a). organe subordonate direct sau indirect acestuia, autoriti
administrative centrale autonome, autoriti administrative locale autonome; b). organe
subordonate acestuia i organe nesubordonate acestuia dar aflate n raporturi de colaborare
cu acesta; c). doar organe subordonate acestuia.

2. Dup natura autoritii publice care l exercit, controlul asupra administraiei publice poate fi:
a). parlamentar, administrativ sau judectoresc; b). contencios sau necontencios; c). tradiional
sau modern.

3. Constituia Romniei republicat consacr dreptul persoanei vtmate de o: a). autoritate a

administraiei publice; b). instituie public; c). autoritate public.

4. Potrivit Constituiei Romniei republicat, jurisdiciile speciale administrative sunt: a). obligatorii
dar gratuite; b). facultative i gratuite; c). dispuse ntotdeauna prin lege.
5. Potrivit legislaiei n vigoare, actul atacat n contencios administrativ trebuie s fie un act: a).
administrativ; b). juridic; c). administrativ sau civil.

6. Potrivit legii contenciosului administrativ pot fi atacate n contencios administrativ: a). actele
administrative normative i actele administrative individuale; b). doar actele administrative
individuale; c). doar actele administrative normative.

7. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri: a). nu poate fi atacat n contencios

administrativ deoarece nu este vorba de un act; b). poate fi atacat n contencios administrativ
fiind considerat act asimilat actului administrativ; c). poate fi atacat n instana de drept
comun fiind o excepie de la controlul n contencios administrativ.

8. Accesul liber la justiie: a). nu este consacrat expres n Constituie; b). este consacrat expres n
Constituie; c). nu este consacrat expres n Constituie dar rezult implicit din dispoziiile ei.

9. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri i faptul de a nu rspunde

petiionarului n termen de: a). 15 zile de la data nregistrrii cererii; b). 20 de zile de la data
nregistrrii cererii; c). 30 de zile de la data nregistrrii cererii.

10. Soluionarea fondului aciunilor n contencios administrativ este de competena seciilor de

contencios administrativ i fiscal de la nivelul: a). judectoriei, tribunalului, curii de apel i
naltei Curi de Casaie i Justiie; b). tribunalului, curii de apel i naltei Curi de Casaie i
Justiie; c). curii de apel i naltei Curi de Casaie i Justiie; d). tribunalului i curii de apel.

114

11. Reprezint fine de neprimire n contenciosul administrativ: a). actele de comandament cu

caracter militar; b). actele juridice emise de structurile de conducere ale Parlamentului i
instanelor judectoreti; c). actele emise de cei doi efi ai Executivului; d). hotrrile
Guvernului.

12. nainte de introducerea aciunii n contencios administrativ este obligatorie formularea unei
plngeri prealabile ctre:a). Ministerul Administraiei i Internelor; b). emitent sau superiorul
ierarhic al acestuia; c). Guvernul Romniei, n calitatea acestuia de conductor general al
administraiei publice; d). Parlamentul Romniei, n vederea exercitrii de ctre acesta a
dreptului de control asupra organului administrativ n cauz.

13. Actele administrative pot fi atacate sub aspectul neconstituionalitii la: a). Curtea
Constituional; b). instana de contencios administrativ; c). Avocatul Poporului; d). Curtea de
Conturi.

14. Excepia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral: a). poate fi invocat numai n cadrul
unui proces de contencios administrativ; b). poate fi invocat oricnd, n cadrul oricrui proces;
c). nu poate fi invocat oricnd, n cadrul unui proces; d). poate fi invocat numai n faa
emitentului actului administrativ.

15. Nu este obligatorie procedura prealabil administrativ: a). n cazul aciunilor introduse de
persoana vtmat; b). n cazul aciunilor introduse de persoanele juridice de utilitate public;
c). n cazul aciunilor introduse de Ministerul Public; d). n cazul aciunilor introduse de
persoanele juridice.
16. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri i faptul de a nu rspunde
petiionarului n termen de: a). 15 zile de la data nregistrrii cererii; b). 20 de zile de la data
nregistrrii cererii; c). 30 de zile de la data nregistrrii cererii; d). 40 de zile de la data
nregistrrii cererii.

17. Interesul legitim care poate fi invocat n faa instanei de contencios administrativ: a) este
ntotdeauna un interes public; b) poate fi un ' interes public; c) este ntotdeauna un interes
privat; d) nu poate fi un interes de natur patrimonial.

18. Nu poate avea calitatea de reclamant: a). Agenia Naional a Funcionarilor Publici; b).
superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal; c). persoana vtmat n
interesele sale legitime; d). Ministerul Public.

Bibliografie orientativ
> Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. II,
Editura All Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2004;

> Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia 4, Editura All Beck, Bucureti,
2005;

> Antonie IORGOVAN, Liliana VIAN, Alexandru Sorin CIOBANU, Diana Iuliana PASRE,
>
>
>
>
>

Legea contenciosului administrativ (Legea nr.554/2004) cu modificrile i completrile la zi, Editura

Universul Juridic, Bucureti, 2008;
Verginia VEDINA, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Editura Universul
Juridic, Bucureti, 2007;
Gabriela Victoria BRSAN, Bogdan GEORGESCU, Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 adnotat, Editura Hamangiu, Bucureti, 2008;
Ilie IOVNA, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra
activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997;
Liviu GIURGIU, Aurel SEGRCEANU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ, ediia a
III-a revzut i adugit, Editura Sylvi, Bucureti, 2002;
Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ediia a doua revzut i adugit, Editura
Cerma, Bucureti, 1998;
> Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004;

> Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti,
>
>
>
>
>
>

2006;
Valentin PRISCARU, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut
i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002;
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca,
2003;
Anton TRILESCU, Drept administrativ, Ediia 3, Editura All Beck, Colecia Curs universitar,
Bucureti, 2008;
Emil BLAN, Introducere n studiul domenialitii, colecia Studii juridice, Editura All Beck,
Bucureti, 2004;
Tudor DRGANU, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca,
1992;
Dacian Cosmin DRAGO, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All
Beck, Bucureti, 2005;
> Marian ENACHE, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iai, 1998;

116

> Liviu GIURGIU, Domeniul public, Editura Tehnica, seria Repere juridice, Bucureti,
1997;
> Valentin PRISCARU, Contenciosul administrativ romn, ediia a Il-a revzut i
adugit de autor, Editura All Beck, Bucureti, 1998;
> Alexandru Sorin CIOBANU, Florin COMAN-KUND, Drept administrativ. Partea a Ila, Sinteze teoretice i exerciii practice pentru activitatea de seminar, Editura
Universul Juridic, Bucureti, 2006;
> Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina
TNSESCU, Constituia Romniei revizuit - comentarii i explicaii, Editura All
Beck, Bucureti, 2004.

117