Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
ermenul buget i gsete originea n vechea limb francez i anume n expresia bouge i bougette prin
care se nelege o pung din piele sau o pung cu bani. Termenul a fost preluat n Anglia odat cu
cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n toat lumea cu semnificaia financiar 36.
n Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finane) avea obiceiul s prezinte Camerei Comunelor un
proiect n care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se gsea ntr-o
map din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se numea:
deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hrtia sau programul din map, reprezenta n
mod simbolic: punga tezaurului i tezaurul Coroanei Marii Britanii.
Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, exist totui expresii oficiale diferite. n Spania, de pild,
terminologia oficial este presupuesto sau presupuestos generales del estado; n Italia bilancio sau progetto
de bilancio; n Germania, iniial s-a folosit expresia sttasshausaltsptan, ns recent, limbajul oficial i de specialitate
utilizeaz termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr.
n literatura de specialitate s-au expus numeroase definiii, dar din punct de vedere conceptual s-au
evideniat dou caracterizri fundamentale.
Susintorii primei concepii sunt de prerea, c bugetul statului este un program sau plan de cheltuieli,
ce urmeaz a se efectua, i de venituri, ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat, fiind aprobat de
Parlament37.
A doua concepie exprimat n literatura i legislaia financiar susine c bugetul statului este un act de
stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului 38. Actualitatea contemporan a acestei
concepii este confirmat de faptul c elementele ei eseniale au fost preluate i pentru caracterizarea
oficial a bugetului Comunitii Europene, fiind precizat, c bugetul este: actul care prevede i autorizeaz n
prealabil, n fiecare an, cheltuielile i veniturile comunitii" 39. Aceast caracterizare legal este valoroas i din
punct de vedere teoretic, ntruct n ea se precizeaz att necesitatea tehnico-financiar, ct i importana
autorizatoare a bugetului. n aceast ordine de idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea
reprezentativ privind condiiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum i cheltuielilor maxime
alocate cu indicarea naturii i destinaiile acestora pe o perioad dat (de obicei un an ).
politic al guvernului, votarea lui de ctre Parlament presupunnd prezentarea ntregii politici
guvernamentale. 43 Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare, exercit o incontestabil presiune
asupra liniei de conduit a guvernului.
Bugetul are o funcie politic i prin influena pe care o exercit asupra regimului politic i care poate
determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul poate influena politica
regimului, determinnd volumul i diversitatea cheltuielilor bugetare, n corelare cu: sursele de venituri,
cuantumul acestora i categoriei de contribuabili.
Influena asupra regimului politic afecteaz nu numai natura regimului, dar i stabilitatea acestuia. Puterea
politic i puterea bugetar au o strns legtur. Dup ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie
s fie executat de Guvern ca putere executiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare a
Parlamentului, prin exclusivitatea constituional 44 atribuit n sfera bugetar organului reprezentativ. Totui, cu
timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificri ale bugetului statului, doar cu
acceptarea acestora de ctre Guvern, care atrag dup sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare
sau mprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare 45 . Pe lng aceasta,
Parlamentului i s-a limitat controlul executrii bugetului de stat doar printr-o informare anual privind
veniturile i cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar
nr. 847-XIII din 24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat i revine Guvernului". n
aceeai ordine de idei, art. 43 din legea menionat reglementeaz, c la sfritul fiecrui an bugetar
Ministerul Finanelor ntocmete un raport", structura acestuia fiind stabilit de acesta", prezentnd acest
raport Guvernului", iar Guvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual despre
executarea bugetului de stat".
Deci bugetul contemporan, dup afirmaia literaturii franceze de specialitate, a restaurat i consolidat
executivul care a devenit o putere adevrat. Pe de alt parte, efectele sale se extind i asupra stabilitii
regimului. Situaia actual se exprim prin urmtorul silogism: Guvernul determin i conduce politica
naiunii". n acest sens, bugetul exprim opera Guvernului"46.
Influena asupra stabilitii regimului politic, se explic prin faptul, c bugetul nu a fost nici o dat neutru
n caz de criz politic. Ex.: revoluia francez de la 1879 din ameninare de bancrut. Din 1776 s-a descoperit
incapacitatea guvernului francez de a plti datoriile rzboiului. Acest deficit 1-a constrns pe Regele Franei s
convoace statele generale; regele a afirmat: fericite deficit, ai devenit patrimoniu al naiunii"*7.
Influena asupra politicii regimului se explic prin faptul c bugetul constituie un act fundamental al
politicii economice i sociale ale guvernului, apreciind dup dublul aspect cheltuielile i ncasrile. Aceasta din
urm contribuie la precizarea conceptului unui model economic i social.
C) bugetul are o funcie financiar, n sensul c presupune determinarea sub form bneasc a necesarului
de cheltuit n domeniul public i evaluarea ct mai corect a surselor care pot fi de natur fiscal n marea lor
majoritate, i nefiscal.
D) bugetul are o funcie public. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de
conducere statal, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent economic la fel ca ceilali
subieci ai sferei antreprenoriale. El consum, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o
prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. Este un act de administrare", un deviz de
administrare".
consumaie i ale prelevrilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe venit i capital, ca i al
impozitelor pe circulaia capitalurilor revine bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe cldiri i activiti
profesionale, ca i impozitele locale pe consumaie sunt venituri ale bugetelor locale60. Datorit acestei repartiii a
fiscalitii n folosul bugetului federal, centrul federal efectueaz unele redistribuiri a unor venituri i cheltuieli, n
mod vertical", ntre bugetul federal i bugetele landurilor aflate n situaie deficitar. n acelai timp,
datorit faptului c unele landuri au o capacitate fiscal superioar", pentru acestea s-a instituit obligaia de a
plti o contribuie destinat repartizrii financiare juste" din care se acord subvenii bneti landurilor care au
venituri proprii insuficiente, realizndu-se astfel o redistribuire a fondurilor bneti ntre bugetele landurilor n
mod orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de Nord aloc o parte din resursele
financiare landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt: Saxonia, levig-Goltein etc62. Asemenea mecanism de
redistribuire a fondurilor bneti n mod orizontal" este reglementat i n Republica Moldova, fiind acumulate
surse financiare n fondul de susinere financiar a unitilor administrativ-teritoriale pentru redistribuirea
surselor financiare acumulate unitilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate63.
n Statele Unite ale Americii, organizarea bugetar cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre i
bugetele locale. ntre aceste bugete veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate prin legi de autorizare a
veniturilor i cheltuielilor bugetare" n funcie de competenele statale" ale organelor federale, ale organelor de
conducere din statele membre i ale organelor locale denumite colectiviti subordonate"64.
Bugetului federal american i revin cheltuieli pentru aprarea naional, pentru ntreinerea organelor
puterii publice, pentru sntate i altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe veniturile persoanelor
fizice i ale corporaiilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar
federal i revin aproximativ 70% din toate veniturile i cheltuielile statului federal american65.
Din bugetele statelor membre, sunt finanate districtele colare", drumurile rutiere i cheltuielile cu
caracter social; pe cnd veniturile acestor state nu sunt riguros identice i cuprind mai ales taxele percepute
pentru carburani, tutun, buturi alcoolice, automobile, ca i o tax funciar, care, n tot mai multe state, este
cedat pentru administrarea fiscal a colectivitilor locale 66.
anului urmtor. Aceast practic diferit fiind influenat de tradiii i de durata dezbaterii parlamentare a
bugetelor anuale74.
Avnd n vedere c, n mod practic, dup sfritul anului bugetar se ncaseaz venituri bugetare
restante i se efectueaz cheltuieli angajate n ultima parte a anului bugetar, n unele state acestea se nscriu n
conturile bugetului expirat, pe cnd n alte state gestiunea bugetar" se ncadreaz exact ntre datele de nceput
i de sfrit ale exerciiului bugetar75.
n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar cuprinde, referitor la
gestiunea bugetar, urmtoarele dispoziii:
"La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor nchide toate conturile deschise n decursul
anului bugetar curent, pentru a ntocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76.
Reglementarea gestiunii bugetare n strict concordan cu anul calendaristic este raional deoarece
cazurile de venituri bugetare restante ca i de cheltuielile angajate n ultima parte a anului calendaristic care se
ncaseaz i respectiv efectueaz la nceputul anului urmtor intervin i se repet de la un exerciiu bugetar la
altul, afectnd puin executarea bugetelor anuale de stat.
3.2.2. Unitatea bugetar este un principiu care pretinde elaborarea n fiecare an a unui buget unic de
stat, acest principiu apreciindu-se i el n comparaie cu oponentul su - procedeul pluralitii de bugete.
Principiul unitii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consider consacrat prin nsi legile referitoare la
contabilitatea ori la finanele publice, ntruct dispoziiile acestor legi folosesc expresia buget" de stat sau
bugetul" statului, conducnd la concluzia c este vorba de un singur buget i nu de mai multe bugete77.
La fel ca i principiul anualitii, literatura financiar contemporan apreciaz c principiul unitii
bugetare se sprijin pe dou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar,
unitatea bugetar permite s se prezinte starea real a situaiei financiare a rii, ceea ce, din punct de vedere
politic, este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra bugetului statului, pentru ca
Parlamentul s aib o vedere de ansamblu asupra cheltuielilor statului.78
ntr-adevr, elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiu financiar a unui singur buget de stat ofer
posibilitatea de a se cunoate exact veniturile i cheltuielile anuale, raportul dintre acestea i deci echilibrul ori
deficitul situaiei financiare a statului. De asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce
orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin comparaia evoluiei veniturilor i cheltuielilor
de la un buget anual la altul. Datorit acestor avantaje, principiul unitii bugetare a fost apreciat ca o regul
ideal" i ca o condiie de sinceritate financiar"79.
Cu toate avantajele tehnico-financiare i politice, n foarte multe state contemporane s-a renunat la
unitatea bugetului de stat i s-a preferat procedeul pluralitii bugetare.
Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general, sau
central, i admindu-se, alturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare 80, speciale, autonome81
etc.
Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar pentru situaii excepionale, fiind alturate
bugetului ordinar al statului i adoptate tot de Parlament odat cu acesta. Practicarea acestor bugete a
nceput odat cu apariia cheltuielilor extraordinare pentru narmare, pentru acoperirea unor pierderi
materiale cauzate de calamiti naturale, alte calamiti deosebite.
Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la un stat la altul. Cea mai ndelungat i divers
practic n acest fel este cunoscut n Frana, ncepnd cu perioada lui Napoleon Bonaparte, condus personal
de acesta, denumit domeniul extraordinar", acumulat din "produsele victoriei i cuceririlor" - impozite i
alte contribuii impuse nvinilor i rilor ocupate - i utilizat n mod prioritar pentru soldele ofierilor i
soldailor82. n Anglia, bugetele extraordinare au fost admise condiionat de reglementarea prin legi speciale i
s-au creat pentru lucrri de comunicaii publice.
Bugetele anexe au fost i sunt practicate mai frecvent dect bugetele extraordinare, deoarece corespund unor
trebuine conjuncturale frecvente mai ales de sporire a fondurilor bneti necesare unor ramuri economice sau de
activitate, exploatrii unor servicii publice etc.
Categoria sectoarelor, ramurilor i exploatrilor pentru care se pot crea bugete anexe este reglementat i
ea diferit de la un stat la altul, cu sau fr limitri ale obiectului de finanare. Ceea ce rmne comun acestor
bugete este adoptarea lor n fiecare an de ctre Parlament, concomitent cu bugetul statului prin nsi legea
de adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul ordinar sau general al
statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenii pentru cheltuieli83.
n Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite fonduri speciale"84. Acestea se adopt de Parlament"85, ca
anex la bugetul de stat"86 sau de organele reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale" 87, ca
anex la bugetul local. Un fond extrabugetar de acest fel este fondul rutier", reglementat prin Legea fondului
rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 88 i Hotrrea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind
adoptarea Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier.89
Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepie de la principiul unitii bugetare, pentru colectiviti
de interes public, crora prin lege li s-a acordat autonomie i care au personalitate juridic. Aceast autonomie,
din punct de vedere financiar, nseamn dreptul de a avea buget propriu, aprobat de ctre organul propriu de
conducere a colectivitilor publice crora li s-a stabilit prin lege autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.
Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult n Frana i Romnia, pentru aa-numitele regii
autonome organizate n ramurile strategice de interes naional - industria de armament, energetica,
exploatarea minelor i gazelor naturale, pota, transporturile feroviare etc.90.
3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar care este
prezentat uneori independent, alteori mbinat cu principiul unitii bugetului de stat.
Acest principiu are n vedere, ca bugetul s cuprind toate veniturile i toate cheltuielile statului din fiecare
exerciiu financiar.
Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalitii prezint att avantaje, ct i
dificulti.
Avantajul principal al universalitii bugetului statului este de ordin politic. n mprejurarea n care bugetul
de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere i adoptare este alctuit din totalitatea veniturilor i totalitatea
cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaterea exact a politicii regimului. Acest
avantaj este identic cu cel oferit de principiul unitii bugetului de stat, fapt datorit cruia, principiile universalitii i
unitii bugetului de stat sunt privite i apreciate uneori ca mbinate i anume universalitatea ca aspect complementar
al unitii bugetului de stat"91.
Dificultatea principal a aplicrii principiului universalitii este atras de proporiile mari ale
bugetului brut care elaborat conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile
bugetare anuale de stat, cu consecina de a amplifica i evidena contabil bugetar.
Dificultile tehnico-financiare ale aplicrii principiului universalitii bugetare au promovat, alturat
Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar i
pe plan extern. Situaia financiar a statului, mersul executrii bugetului de stat, evoluia puterii de cumprare
a monedei naionale, alturat de dinamica produciei industriale i de cretere economic, influeneaz asupra
poziiei de care se bucur un stat pe piaa internaional de capital.
n concepia sistemului bugetar din statele contemporane, a prevedea, adic a stabili n mod analitic
nevoile financiare ale unei perioade (de obicei un an) i de a da acestor previziuni maximum de publicitate,
pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei
publice, constituie o obligaie primordial a organelor statului102.
Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii, echilibrului bugetar i publicitii, n teoria
financiar au fost exprimate i alte principii, cum sunt specializarea bugetar promovat prin precizarea
provenienei tuturor veniturilor bugetare i a destinaiei specifice a fiecrei categorii de cheltuieli bugetare 103,
precum i principiul non-afeciunii care - aa cum este prevzut n Regulamentul financiar al Comunitii
Europene - pretinde ca veniturile bugetare s fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare i nu unor cheltuieli
particulare104.
in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost caracterizat diferit n literatura de
specialitate. Cele mai comentate teorii de acest fel sunt cele care susin fie c bugetul statului este actcondiiune de natur administrativ, fie c acest buget este ntotdeauna o lege, fie c bugetul este i lege i act
administrativ, sau este un act de planificare financiar.
a) Teoria bugetului de stat act-condiiune de natur administrativ - a fost exprimat i susinut
acordnd prioritate determinat faptului c prin bugetele anuale se condiioneaz att veniturile, ct i
cheltuielile statului, sub aspecte parial diferite, ns comune actelor administrative de acest fel105.
n ceea ce privete veniturile, ntr-adevr prin bugetele statelor se stabilete cuantumul anual total al
veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecruia dintre principalele categorii de venituri bugetare. De
asemenea, se specific impozitele, taxele i celelalte venituri bugetare de stat programate a se realiza anual
n conformitate cu dispoziiile din legile i celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale
bugetului de stat. Dac potrivit necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se
condiioneaz realizarea anumitor venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui efect
specific administrativ se formuleaz concluzia c bugetul veniturilor este un act-condiiune".
Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al statului este condiia obinerii din trezoreria
public a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lng faptul c prin acest buget se stabilete i se
aprob cuantumul bnesc al fiecreia dintre cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consider
relevant obligaia Parlamentului de a vota cheltuielile publice necesare anuale cum sunt cele de salarii i alte
pli ntr-un cuantum bnesc prestabilit, ce se efectueaz pe baza dispoziiilor din legile organice, dar pentru unele
cheltuieli se las agenilor administrativi aprecierea utilitii lor i decizia de efectuare n cuantumul
condiionat de legile organice. n temeiul acestui argument se apreciaz c i bugetul cheltuielilor este un actcondiiune".
b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului pornete de la ideea c legea este orice decizie
emanat de puterea legislativ", iar n mprejurarea n care bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el
este o lege propriu-zis"106.
Avnd n vedere c n statele constituionale se susine existena unei distincii ntre legea formal i
cea material, n dezvoltarea acestei teorii se afirm c pentru caracterul de lege al unui act este mai important
elementul formal dect cel material.
Raionnd astfel i innd seama de faptul c fiecare lege trebuie s aib un cuprins material care se
gsete i n actul de aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zis.
ntr-o variant a acestei teorii se apreciaz c "bugetul statului este o lege numai n sens formal i nu n
sens material", pentru c el >.este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative"107.
c) Teoria potrivit creia bugetul statului are natur
juridic att de lege, ct i de act administrativ pornete
Finane i al Guvernului, conduc la obinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat i a
veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Pentru c acest program vizeaz interesele economico- sociale colective i are menirea de a rezolva
nevoile de acest gen ale unor comuniti umane sau ale ntregii comuniti, se impune, ca printr-o
modalitate juridic s se dobndeasc valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent
credem c s-a recurs la formula aprobrii bugetului de ctre Parlament i adoptrii lui printr-o lege. n
concepia noastr bugetul este un program care dobndete fora obligatorie prin intermediul unei legi i,
prin urmare, dac am ajunge la concluzia c are natura juridic a legii, atunci trebuie s ne raportm la
accepiunea formal a legii i nu la cea material a legii'".