Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Conductor de doctorat
Prof. univ. dr. Adrian Ivan
Doctorand
Mihaela-Livia Herbel
Cluj Napoca
2012
Cuvinte-cheie1
Guvernan local, politici de dezvoltare, patrimoniu cultural, planificare strategic, autoriti
sub-naionale
Rezumat
Agend i direcii de cercetare
Introducere
Agenda i direciile de cercetare
Aceast lucrare investigheaz relaia dintre trei categorii de politici/ procese politice
guvernan local, politici de dezvoltare i politici de patrimoniu, i felul n care aceast relaie
funcioneaz n Romnia. Pentru a clarifica tema cercetrii vom proceda n cele ce urmeaz la o
definire, precum i la o contextualizare, dac nu generale, mcar operaionale, ale acestor trei categorii
de procese politice.
n literatur nelegerea guvernanei locale implic trei dimensiuni 2. Prima dintre acestea se
refer la existena unor modele flexibile de luare a deciziilor n cadrul politicilor publice. Dei nu este
o dimensiune care caracterizeaz guvernana local n special, ci una care se refer la procesele de
guvernan n general, flexibilitatea modelelor de luare a deciziei la nivel local reprezint o problem
important, deoarece acesta marcheaz n primul rnd ndeprtarea de modelele birocratice de luare a
deciziei, prin includerea unor noi actori n cadrul procesului decizional. Cea de a doua dimensiune o
reprezint creterea transparenei i a gradului de incluziune a reelelor de la toate nivelele de
elaborare i implementare a politicilor publice. Creterea gradului de incluziune, n mod special,
marcheaz ruperea de dominaia reelelor partinice, prin care s-a exercitat subordonarea politicii
Lucrarea a fost elaborat cu sprijinul proiectului
Investete n oameni !
FONDUL SOCIAL EUROPEAN
Programul Operaional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 2013
Axa prioritar 1. Educaia i formarea profesional n sprijinul creterii economice i dezvoltrii societii bazate pe
cunoatere
Domeniul major de intervenie 1.5. Programe doctorale i postdoctorale n sprijinul cercetrii
Contract nr: POSDRU/88/1.5/S/60185: STUDII DOCTORALE INOVATIVE NTR-O SOCIETATE BAZAT PE
CUNOATERE
2
Peter John, Local Governance in Western Europe ,Sage Publications Ltd, 2001, p. 9.
1
locale fa de cea naional. Ultima dimensiune privete deschiderea proceselor decizionale ctre
actorii non-statali, mai ales fa de organizaii ale societii civile.
n cazul particular al Romniei analiza procesului de trecere de la guvernare la guvernan
implic o atenie special pentru procesul de descentralizare, care, n cadrul definiiei noastre, implic
dou dimensiuni. Pe de o parte, este vorba de delegarea responsabilitii decizionale n ceea ce
privete serviciile publice, dinspre nivelul central nspre nivelul local. Pe de alt parte, ne referim la
aplicarea principiului autonomiei locale, respectiv la alegerea reprezentanilor comunitilor locale,
prin opoziie cu numirea lor de la centru.
Cea de a doua categorie de procese politice pe care le discutm n cadrul acestei lucrri, sunt
politicile de dezvoltare. Nu exist o definiie complet acceptat a acestui termen i nici o preocupare
ridicat n acest sens, ns, ca punct de plecare operaional, putem defini politicile de dezvoltare
plecnd de la dimensiunea intern-extern. Utilizarea termenului se focalizeaz n general pe
dimensiunea extern i se refer la politicile internaionale de dezvoltare. Ceea ce ne intereseaz, ns,
n cadrul acestei lucrri, este dimensiunea intern, iar definiia de lucru pe care o oferim n acest sens
pleac de la accepiunea dezvoltrii interne ca proces de cretere economic. Actorii sub-naionali,
subiectul principal al acestei lucrri, nu au competene legate de politicile economice, cu att mai mult
n politicile care vizeaz creterea economic, ns ceea ce ei pot aduce este contribuia la crearea unui
cadru administrativ de susinere/ impulsionare a creterii economice i la trasarea unor direcii
strategice n acest sens.
Studierea acestor aspecte reprezint scopul lucrrii noastre. Avansm ideea c actorii subnaionali pot contribui la crearea unui asemenea cadru prin cel puin trei instrumente. n primul rnd
ne referim la reprezentarea intern i cea extern a intereselor economice din jurisdiciile lor
teritoriale. n al doilea rnd ei pot contribui prin formularea unor politici locale de dezvoltare a
infrastructurii pentru investitorii existeni i pentru atragerea unora noi. n al treilea rnd, actorii locali
pot contribui la crearea unui cadru de susinere a creterii economice prin formularea unor politici
coerente, care pleac de la realitile locale, de atragere a fondurilor pentru dezvoltare.
n cazul particular al actorilor sub-naionali din Romnia exist dou aspecte importante legate
de susinerea pe care o pot oferi proceselor de dezvoltare, mai ales n contextul primilor ani dup
aderearea la Uniunea European: rolul n implementarea politicii de coeziune i rolul n planificarea
proceselor de dezvoltare din cadrul politicii de coeziune. Ct privete rolul actorilor sub-naionali din
Romnia n cadrul politicii de coeziune, acesta este minimal la nivelul managementului acestei
politici. Actorii sub-naionali nu se ocup de managementul fondurilor, aportul lor n procesul de
monitorizare este de asemenea minimal, ceea ce ridic ntrebri asupra aplicrii principiului
parteneriatului, principiu fundamental n cadrul acestei politici. Acest principiu se aplic ns n ceea
3
Obiectivele lucrrii
Aceast lucrare are trei obiective majore: studierea dinamicii relaiilor din nivelul
supranaional, naional i cel local, n cadrul politicii de coeziune; cercetarea relaiilor actorilor locali
cu politicile culturale, n cadrul proceselor mai largi, legate de aderarea Romniei la UE i
investigarea proceselor de schimbare politic care au loc n acest context. Primul obiectiv face parte
din premisele pe care ne bazm n aceast lucrare, cel de-al doilea reprezint corpul cel mai important
al studiului nostru i este baza elaborrii principalelor argumente, iar cel de-al treilea ine de ipotezele
propuse i care merit a fi investigate n continuarea acestei lucrri.
Primul obiectiv se desfoar pe trei direcii: contextul reformei administrative din Romnia i
schimbrile aduse n ceea ce privete actorii sub-naionali, rolul actorilor sub-naionali n politicile de
dezvoltare (cu focalizare pe politica de coeziune) i dinamica politicilor culturale la nivel local n
strns legtur cu celelalte dou direcii de cercetare.
Scopul nostru este s plasm toate aceste direcii dintr-o perspectiv comparativ n contextul
mai larg al guvernanei europene i a felului n care aceasta a evoluat pe parcursul ultimilor treizeci de
ani. Argumentele comparative i cele istorice sunt discutate n capitolele 3 i 4 ale lucrrii. O alt
dimensiune a acestui obiectiv se refer la plasarea disciplinar i teoretic a principalelor ei teme n
cadrul tiinelor sociale, n general, i a disciplinei studiilor europene n particular. Acest lucru este
realizat n capitolele 1 i 2, din partea I.
H O T R R E privind elaborarea n parteneriat a Planului Naional de Dezvoltare nr. 1115/2004. H.G. 1115/2004,
2004.
Cel de-al doilea obiectiv se bazeaz pe argumentele avansate anterior. Astfel, reforma
administrativ a debutat deja n Romnia, nc din anul 2006, prin adoptarea Legii-Cadru a
descentralizrii 4 i de asemenea prin implementarea n parteneriat a politicii de coeziune. Acest al
doilea obiectiv al studiului nostru este acela de a cerceta n ce msur debutul acestor dou procese
schimb relaia actorilor locali cu politicile culturale, n special cu politica de patrimoniu. Elaborarea
acestui obiectiv se bazeaz pe trei elemente. n primul rnd, patrimoniul cultural reprezint un punct
pe agenda instituiilor europene, nc din anii 80, iar, actualmente, acesta este inclus n agenda mai
larg a dezvoltrii durabile. n al doilea rnd, experiena altor state-membre arat c exist o tendin
de valorificare a patrimoniului cultural din perspectiva competitivitii economice, mai ales n
condiiile n care aceasta reprezint obiectivul prioritar al principalelor scenarii de dezvoltare ale UE
Agenda de la Lisabona i Strategia Europa 2020. n al treilea rnd patrimoniul cultural a devenit, n
ultima decad, un punct important pe agenda public din Romnia, la care a contribuit n primul rnd,
societatea civil.
Cel de-al treilea obiectiv i propune investigarea msurii n care toate aceste elemente pot
contribui la edificarea guvernanei la nivel local. Elaborarea acestui obiectiv pleac de la ideea c se
pot constitui aliane la nivel local ntre actori politici teritoriali i ONG-uri, n condiiile n care
patrimoniul cultural este un punct pe agend i poate fi reconstruit strategic ca element de dezvoltare
durabil la nivel local.
Paradigma de cercetare
Cercetarea noastr utilizeaz instrumentele teoretice i analitice puse la dispoziie de cmpul
disciplinar al studiilor europene. Prima perioad de afirmare a acestuia a fost dominat de disciplina
Relaiilor Internaionale i este cunoscut n general prin dezbaterea care a marcat-o, cea dintre
interguvernamentalism i neofuncionalism. n Relaiile Internaionale principala unitate de analiz
este statul i, din aceast perspectiv investigarea actorilor sub-naionale o reprezint o prim
dificultate. Cmpul Relaiilor Internaionale a impus, astfel, o focalizare asupra raporturilor de putere
dintre nivelul supranional i cel naional, acesta fiind caracterul distinctiv al acestei prime perioade.
Este meritul neofuncionalismului de a-i fi ndreptat atenia ctre rolul actorilor sub-naionali n
guvernana european, proces care are loc n ceea ce poate fi considerat a doua perioad teoretic
major din studiile europene. Aceast perioad debuteaz n anii 80, pe fondul alianei dintre
Comisia European i unii actori sub-naionali din cadrul Comunitilor Europene, n special
regiunile, motiv pentru care aceast perioad st sub semnul sloganului Europa Regiunilor.
4
Din punct de vedere teoretic, principalul curent care s-a afirmat n aceast perioad a fost
guvernana multi-nivel, continuatoare a neofuncionalismului. Premisele principale ale teoriei
guvernanei multi-nivel se bazeaz pe rezultatele reformei politicii regionale din anul 1988, care
impune dou principii de alocare a fondurilor europene: cel al parteneriatului i cel al consultrii.
Ipoteza principal a guvernanei multi-nivel este aceea c aplicarea principiului parteneriatului
genereaz procese de descentralizare i de regionalizare. Dac ipoteza descentralizrii este valabil n
cazul implementrii politicii regionale i, mai apoi, n cazul politicii de coeziune, procesul de
regionalizare n ansamblul su este, nc, unul ale crui rezultate nu corespund, n totalitate, efectelor
descrise de teoria guvernanei multi-nivel.
Cercetrile care au plecat de la ipotezele elaborate de aceast teorie au ajuns, n general la
concluzia c rezultatele implementrii acestor dou politici depind mai mult de condiiile locale dect
de modelele elaborate la Bruxelles. Cu alte cuvinte, pentru demararea unor procese de regionalizare,
nu este suficient aplicarea principiului parteneriatului, ci este necesar voina politic a nivelelor
naional i sub-naional.
Condiiile naionale stau n centrul celeilalte teorii definitorii pentru aceast a doua perioad
care este marcat de cadrul teoretic propus de guvernana multi-nivel. Teoria europenizrii pornete
de la importana condiiilor naionale i propune de dou ipoteze principale. Prima se construiete n
jurul conceptului de potrivire / nepotrivire 5 i afirm de la nceput faptul c exist diferene ntre
felul n care o politic este elaborat la nivel supranaional i felul n care ea este implementat la
nivel naional i, consecutiv, sub-naional. Cea de a doua ipotez se construiete n jurul conceptului
de presiune 6 i afirm faptul c cu ct sunt mai mari nepotrivirile dintre cele dou modele de
implementare a politicilor (supranaional i naional / sub-naional), cu att sunt mai mari presiunile
presiunile nivelului supranaional asupra celorlalte nivele pentru a produce adecvare n implentarea
politicilor.
ntrebri de cercetare
n elaborarea ntrebrilor de cercetare ale studiului nostru pornim de la conceptele de
nepotrivire i, respectiv, presiune, elaborate de ctre teoria europenizrii, iar cea mai general
ntrebare de cercetare pe care o adresm este cum rspund actorii subnaionali la presiuni. n ceea ce
privete actorii sub-naionali din Romnia ca centru al studiului nostru de caz, contextualizm
presiunile pe trei dimensiuni. Prima dimensiune a presiunilor vine din partea nivelului supranaional i
Graziano Paolo R., Europeanization and domestic change, Cluj Napoca,(coll. Seria de conferine Altiero Spinelli ),
22 octombrie 2012c.
6
Ibidem.
5
reclam dou aspecte: n primul rnd adecvare la modelele europene de implementare a politicilor i,
n al doilea rnd, adecvare la obiectivul de competitivitate economic pe care se bazeaz scenariile
europene de dezvoltare.
Cea de-a doua dimensiune, prin care conceptualizm presiunile asupra nivelului sub-naional, se
leag de cerina creterii gradului de absorbie a fondurilor europene, pe care o avanseaz nivelul
naional.
Cea de-a treia dimensiune, prin care conceptualizm presiunile asupra actorilor sub-naionali, se
refer la presiunile locale pentru cretere economic i creterea nivelului de trai, presiuni care au fost
dublate de instrumentul de sancionare reprezentate de alegerea direct a autoritilor deliberative de
la nivel local.
Aadar, a doua noastr ntrebare de cercetare este legat de msura n care valorificarea
patrimoniului cultural n politicile de dezvoltare poate juca un rol n rspunsul pe care actorii subnaionali l avanseaz n raport cu aceast gam de presiuni.
ONG-uri preocupate de
reabilitarea i conservarea patrimoniului, precum i actori din sfera de afaceri industria hotelier.
Cel de-al treilea motiv se refer la faptul c patrimoniul cultural este o form de capital
simbolic, n condiiile n care patrimoniul are deja reputaie la nivel naional/ internaional i, ca
urmare, costurile de promovare pot fi reduse. Cu toate acestea, decizia cu privire la ce tip de
patrimoniu trebuie pus n valoare este una important i are repercusiuni nu doar la nivelul
competitivitii economice a unei jurisdicii teritoriale, ci i la nivelul identitii locale, precum i
asupra felului n care acesta este construit strategic sujb forma brand-ului local/ regional. n al
patrulea rnd, valorificarea patrimoniului aduce beneficii, relativ rapide n raport cu alte tipuri de
investiii economice: creeaz locuri de munc 7, poate genera beneficii n sectoare economice
Obiectivul privind crearea locurilor de munc este unul dintre punctele centrale ale Agendei de la Lisabona i a fost
preluat ca tem important n cadrul discursului public romnesc din ultimii ani. Ceea ce ns ezit s clarifice ambele
fore de pe scena politic este cum urmeaz a fi urmrit acest obiectiv i cum se leag de agenda dezvoltrii durabile.
7
o viziune
este elaborat n contextul acestei lucrri n strns relaie cu conceptul de dezvoltare durabil care
argumentm determin un proces de reinterpretare a patrimoniului din perspectiva noii agende de
politici publice.
Metodologia cercetrii
Att din perspectiva culegerii datelor, ct i din perspectiva analizei acestora, lucrarea se
bazeaz pe o metodologie calitativ. Oferim n cadrul acestei introduceri doar o descriere de
ansamblu, urmnd ca detaliile cu privire la cadrul conceptual utilizat, precum i la metodologia de
cercetare s fie oferite n cadrul capitolului 5, respectiv 6. Din perspectiva culegerii datelor am
combinat metoda process tracing cu metoda grounded theory, ceea ce ne-a permis o demarcare mai
puin clar ntre procesul de culegere i procesul de analiz a datelor. Astfel, atunci cnd informaiile
din setul de date deja cules nu au fost clare, am revenit de la analiz la culegerea datelor. Noile
informaii colectate cuprind date din legislaie i din articole de pres. Baza de date pe care am
adunat-o n acest fel numr n cele din urm 85 de surse primare, a cror list poate fi consultat n
partea de bibliografie primar din seciunea bibliografic a acestei lucrri. Am prelucrat aceste date cu
ajutorul a dou programe. Pentru indexarea lor i pentru elaborarea principalelor categorii de analiz
am utilizat programul de management al referinelor bibliografice Citavi, iar pentru analiza de discurs
pe care am aplicat-o asupra datelor am utilizat programul de cercetare calitativ Nvivo. Intenia
noastr pe tot parcursul acestei analize a fost similar cu obiectivul oricrei cercetri calitative, acela
de a lsa datele s vorbeasc.
10
Structura lucrrii
Lucrarea de fa este configurat n trei pri, unde fiecare cuprinde cte dou capitole, la care
se adaug introducerea i concluziile. Prima parte cuprinde premisele teoretice i disciplinare ale
lucrrii i este intitulat Premise. Cea de a doua parte este dedicat principalelor argumente ale
lucrrii, iar cea de a treia parte conine instrumentele i partea efectiv de analiz a cercetrii. Att
pentru a uura lectura, ct i pentru a facilita procesul de formulare al argumentelor, fiecare dintre cele
ase capitole are la nceput un sumar i, la rndul lor, fiecare dintre subtitlurile principale ale
capitolelor ncep cu un argument.
Premisele lucrrii sunt de natur disciplinar i teoretic i sunt dezbtute pe parcursul primelor
dou capitole. Capitolul 1 arat faptul c tema guvernanei locale trebuie neleas pornind de la trei
contexte disciplinare diferite din cadrul tiinelor sociale: economia, sociologia i tiinele politice.
Capitolul exploreaz cteva dintre temele propuse de cele trei discipline n procesele lor de nelegere
a dinamicii istorice i conceptuale a guvernanei locale. Capitolul argumenteaz faptul c principala
contribuie a gndirii economice la nelegerea guvernanei locale este legat de discuia privind
procesul de eficientizare a livrrii bunurilor publice. Mai apoi, tot n acest capitol artm c sociologia
contribuie la explicarea guvernanei locale prin discuia referitoare la felul n care structurile sociale
pot influena dinamica economic, fie pozitiv (capital social), fie negativ (clientelism). n ultimul
rnd, capitolul arat faptul c o contribuie particular a cmpului tiinelor politice la nelegerea
guvernanei locale, mai ales n cazul Europei Centrale i de Est, ine de discuia legat de dou
procese care au loc unul n prelungirea celuilalt: procesul de democratizare a acestei zone dup 1989
i procesul de aderarea a statelor central i est-europene la UE n cursul anilor 2000.
Capitolul 2 este dedicat felului n care cmpul disciplinar al studiilor europene a tratat
problematica guvernanei locale prin raportare la problematica guvernanei europene. Capitolul
examineaz dou problematici: intrarea actorilor sub-naionali pe agenda de cercetare a acestei
discipline i nelegerea i contextualizarea rolului lor n cadrul mai larg al guvernanei, n particular,
i al sistemului politic al Uniunii Europene, n general.
Argumentele lucrrii sunt dezvoltate, aa cum spuneam, n Partea a II-a i se construiesc n jurul
explorrii politicilor.
Capitolul 3 se concentreaz pe politicile de dezvoltare i examineaz cu precdere trei politici:
politica regional, politica de coeziune i procesul politic de dezvoltare spaial. n ceea ce privete
actorii sub-naionali, capitolul argumenteaz c politica regional a fost poarta de intrare a acestora n
politicile de dezvoltare la nivel supranaional european (printr-un proces de mobilizare la nivel
european, n anii 80), c politica de coeziune marcheaz o etap de normalizare a rolului acestor
11
actori n cadrul proceselor de dezvoltare (normalizare n sensul acceptrii lor ca actori legitimi n
procesele de dezvoltare la nivel naional) i c procesul politic de dezvoltare spaial ofer noi
oportuniti pentru afirmarea actorilor sub-naionali la nivel transnaional i european prin avansarea
conceptului de coeziune teritorial (cooperare teritorial cu actori sub-naionali din alte state
membre).
Capitolul 4 este dedicat principalei probleme de cercetare care st n centrul acestei lucrri, i
anume relaia dintre autoritile sub-naionale i patrimoniul cultural. Rolul acestui capitol ine de
plasarea n contextul supranaional/ european a problemei noastre de cercetare. Argumentm c
patrimoniul cultural este obiectul unui proces de reinterpretare politic la nivel supranaional. Astfel,
dac n anii 80 patrimoniul sttea la baza proiectelor legate de edificarea unei identiti europene,
precum i la baza proiectelor de instituire a unei politici culturale comune, el a intrat ntr-un con de
umbr odat cu eecul ambelor acestor proiecte n contextul negocierilor pentru adoptarea Tratatului
de la Maastricht. Acest eec a generat dou efecte. Pe de o parte este vorba despre o schimbare a
accentului dinspre patrimoniu nspre memoria traumelor colective ale secolului al XX-lea, ca punct de
plecare a proiectelor legate de identitatea european 11. Pe de alt parte, acest eec a generat un nou tip
de utilizare a patrimoniului cultural, care devine din instrument identitar un instrument de cretere
economic, dup ratificarea Tratatului de la Maastricht. Ideea n sine nu este nou, ntruct
argumentul care a stat la baza proiectului unei politici culturale comune n anii 80 arta faptul c
aceast politic trebuia s aib ca obiect reglementarea economic a cmpului cultural de ctre
instituiile europene. Acesta este contextul n care conceptul de industrie cultural intr pe agenda
european. ns, dup abandonarea proiectului politicii culturale comune meritul pentru reafirmarea
acestei idei revine actorilor sub-naionali, care au preluat conceptul de industrie cultural i au
ncercat s l transforme n proiect politic, n scopul rezolvrii problemelor generate de ctre
fenomenul dezindustrializrii.
Partea a III-a conine instrumentele de lucru i partea de analiz a lucrrii. Aici, capitolul 5 este
dedicat elaborrii unui cadru conceptual ct mai adecvat subiectului nostru de cercetare, cadrul
conceptual care se bazeaz n principal pe rolul discursului n explicarea proceselor politice.
Capitolul 6 cuprinde studiul de caz i este urmat de remarci concluzive.
11
Annabelle Littoz-Monnet, The EU politics of remembrance", n Jaci Eisenberg (ed.) Working papers in international
history, Geneva, Departament of International History, 2009 pp. 134.
12
Cuprins :
MULTUMIRI 2
LISTA ABREVIERILOR
INTRODUCERE
11
Paradigma de cercetare 12
ntrebri de cercetare
13
14
16
Metodologia cercetrii 17
Structura lucrrii
18
21
22
22
23
23
24
29
32
32
37
GUVERNANA
EUROPEAN,
GUVERNAN
LOCAL
47
48
47
48
49
54
60
II-A
ARGUMENTE:
65
ACTORI
SUB-NATIONALI,
POLITICI
DE
76
77
77
80
84
86
86
95
99
104
105
106
108
115
119
121
121
Actorii sub-naionali i agenda dezvoltrii durabile. Cazurile Franei i Marii Britanii 122
PARTEA A III-A: PERSPECTIVE TEORETICE, INSTRUMENTE, ANALIZ CAPITOLUL
5 INTERLUDIU METODOLOGIC I CADRU CONCEPTUAL
127
Sumarul 128
Dimensiune (meta)teoretic
Argument
129
129
131
134
134
138
138
139
139
144
148
148
155
156
i aspecte
de guvernan a dezvoltrii
159
168
171
A.
B.
Surse secundare
177
16
163