DREPT ADMINISTARTIV II

I. TEORIA ACTULUI ADMINISTRATIV

II. DOMENIUL PUBLIC SI PROPRIETATEA PUBLICA
III. RASPUNDEREA ADMINISTRATIVE
IV. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

CURS 1

I. TEORIA ACTULUI ADMINISTRATIV

La nivelul activitatii autoritatilor administratiei publice se regasesc acte juridice, acte exclusive
politice ( mesajul presedintelui, declaratia) fapte materiale juridice si operatiuni administrative.

Fata de doctrina interbelica si cea postbelica, teoria actului administrativ s-a mentinut in linii
esentiale aceeasi. Consideram insa ca adoptarea unor reglementari privind transparenta
decizionala in administratia publica- legea 52/2003 ; accesul la informatiile de interes public- legea
554/2001 ; solutionarea petitiilor- OG 27/2002 ; aprobarea tacita a autorizatiilor- OUG 27/2003 ;
dar mai ales dezvoltarea teoriei contractelor administrative si posibilitatea de a le ataca in instant
de contencios administrative, vor permite in timp o regandire a teoriei actului adminsitrativ.

Printre formele concrete de desfasurare a activitatii la nivelul administratiei publice , locul central il
ocupa actele administrative, acte producatoare de efecte juridice. In ce priveste notiunea de
contract administrativ, aceasta preia anumite caracteristici ale actului administrativ pe de-o parte
si ale actului civil pe de alta parte, fara a se indentifica cu vreunul dintre acestea.

Dreptul administrativ este interesat de studiul actului administrativ si al contractului administrativ

ca forme de activitatea ce se concretizeaza in producerea de efecte juridice, in schimbarea ordinii
juridice existente. Pe langa actele juridice, la nivelul administratiei publice intalnim si fapte
materiale juridice de care legea leaga producerea de efecte juridice. Decesul contravenientului
stinge raspunderea contraventionala. La nivelul administratiei se intalnesc nenumarate operatiuni
administrative neproducatoare de efecte juridice.

Definitie. Notiuni terminologice.

Notiunea de act provine de la latinescul actum semnificand a lucra, a actiona, a face. Nici in prezent
nu exista o terminologie unitara fiind autori care utilizeaza sintagma act de drept administrativ
punand accentul pe regimul juridic aplicabil si autori care utilizeaza notiunea de act administrativ,
punand accentul pe ideea de activitate desfasurata. De asemenea in prezent se face distinctia intre
acte administrative tipice( care in caz de conflict presupun un control in instanta de contencios
administrativ si acte administrative atipice care din anumite considerente, nu pot fi controlate nici
de instanta de contencios administrativ si nici de instanta de drept comun.
In perioada interbelica se facea distinctie intre actele care privesc raporturile cu parlamentul si
actele puterii executive in raporturile cu cetatenii.
In aceasta din urma categorie se regaseau actele administrative de autoritate si acte administrative
de gestiune. Delimitarea este valabila pana in prezent.
Astfel, actele de autoritate reprezinta manifestari de vointa ale autoritatilor administrative prin
care se creeaza situatii juridice noi, supuse regimului de drept public, emise in exercitarea
prerogativelor de putere publica.

1
 DREPT ADMINISTARTIV II

Actele de gestiune= manifestari de vointa ale autoritatilor comptetente prin care se urmareste
creearea unor situatii cu caracter patrimonial, supuse regululio dreptului comun.

Forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice si in secundar si a altor

autoritati publice ce consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa facuta cu scopul de a
produce efecte juridice, in realizarea puterii publice, aflata in principiu sub controlul instantelor
judecatoresti. In doctrina nu exista unanimitate de opinii in ce priveste numarul, denumirea si
continutul trasaturilor actului administrativ. Cu toate acestea, toti autorii se refera la 3
caracteristici esentiale : sunt acte juridice,-nasc drepturi si obligatii, sunt manifestari unilaterale de
vointa si sunt emise in realizarea puterii publice.

Identificam urmatoarele trasaturi:

1. Actul administrativ reprezinta forma juridica principala de activitate a autoritatilor

administratiei publice. Actul administrativ reprezinta una din formele cu semnificatie
juridica prin care autoritatile administratiei publice isi realizeaza competentele si implicit
sarcinile ce ii revin.
Ponderea actelor administrative in sfera formelor de activitate ale administratiei publice,
sporeste pe masura ce urcam in ierarhia sistemuluui organizarrii admininstratiei publice.
Acesata teza trebuie privita nuantat in raport cu principiul autonomiei locale ce
caracterizeaza autorit locale alese.. Astfel, un numar mare de acte administrative se
regaseste la nivelul autoritatilor locale deliberative si respectiv executive.

2. Actul administrativ reprezinta o vointa juridica unilaterala. Caracterul unilateral

reprezinta aceea calitate a actului administrativ potrivit careia el este emis fara participarea
sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care
genereaza drepturi si obligatii. Prin identificarea acestei trasaturi se urmareste pe de-o
parte includerea actului administrativ in sfera actelor juridice iar pe de alta parte
delimitarea actului administrativ de operatiunile administrative.
Actul administrativ apare ca o exteriorizare a vointei interne a unei autoritati
administrative de a produce in mod direct efecte juridice, ea trebuind sa fie expresa,
neindoielnica in a schimba ceva din ordinea juridica existenta.
Fata de aceasta trasatura a actului administrativ, in practica s-au ridicat in timp probleme
cum ar fi:

a) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice. Majoritatea

actelor administrative concretizeaza decizii ale unor organe de conducere colectiva
(guvern, CL, CJ) fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste
organe potrivit quorum-ului prevazut de lege. Fata de aceasta problema s-a pus
problema de a sti daca acordul de vointa ce intervine in vederea emiterii actului
administrativ nu este de natura sa inlature caracterul unilateral al acestuia. In doctrina
administrativa s-a sustinut constant ca in astfel de cazuri, vointa fiecarei persoane nu
are relevanta decat in cadrul mecanismului decizional administrativ. Acele persoane
fizice actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ, care este
una singura. In acest caz manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg
spre acelasi efect juridic, in final realizandu-se o singura vointa juridica.
b) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autoritati publice si respectiv
a unei structuri administrative si a unei structuri nestatale. Fata de aceste tipuri de acte
s-a sustinut constant ca ne aflam in prezenta unui act unilateral.

2
 DREPT ADMINISTARTIV II

c) Emiterea actului administrativ la cererea prealabila. Distingem intre 2 situatii- atunci

cand cererea apartine autoritatii emitente si este adresata autoritatii ierarhic
superioare si a 2 situatie- crererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care
urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv. In primul rand este vorba de
acte administrative complexe iar in al doilea caz cererea prealabila are valoarea unei
conditii cerute de lege pentru ca actul administrativ sa fie emis. In practica s-a pus
problema daca renuntarea beneficiarului la acel act are semnificatie juridica. In doctrina
s-a sustinut constant ca renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta in sine o
modalitate de incetare a producerii de efecte juridice de catre actul administrativ fiind
necesara sesizarea autoritatii emitente pentru ca aceasta sa dispuna revocarea actului
administrativ.

3. Actul administrativ este emis in realizarea puterii publice. Din aceasta trasatura rezulta alte
doua caracteristici privite de unii autori ca trasaturi distincte si anume: obligativitatea si
executarea din oficiu.
Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept vizate dar si pentru
autoritatea emitenta iar caracterul executoriu se datoreaza faptului ca el este emis de o
autoritate a administratiei publice investita cu prerogative de putere publica.

4. Actul administrativ are un regim juridic specific in cercul caruia se afla legea Actele
adminiscontenciosului administrativ.

Clasificarea actelor administrative:

Dupa gradul de intindere al efectelor juridice delimitam: acte administrative normative,
individuale si acte administrative cu caracter intern.
Actele administrative normative contin reguli generale si impersonale, asemeni legilor, oricine
putand intra sub incidenta lor la un moment dat. Actele administrative individuale sunt actele ce se
adreseaza unor persoane fizice sau juridice determinate. Actele administrative normative intra in
vigoare de la publicare.

CURS 2

A. Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

Legalitatea si oportunitatea actelor administrative

Prin regim juridic intelegem ansamblul de reguli de fond si de forma care dau particularitate unor
acte juridice in circuitul juridic.

In cazul actelor administrative, avem in vedere conditiile de valabilitate ale acestora, elementul
central reprezentandu-l legalitatea, analizata diferit in doctrina in raport cu oportunitatea.

Potrivit unei teze fundamentate de specialistii in drept public de la Facultatea de Drept a

universitatii din Cluj, legalitatea este calificata ca o conditie de valabilitate a actelor administrative
alaturi de oportunitate.

3
 DREPT ADMINISTARTIV II

Potrivit tezei sustinute de specialistii in drept public de la Facultatea de Drept din Bucuresti,
oportunitatea este ea insasi o conditie de legalitate fara de care nu putem vorbi de valabilitatea
unui act administrativ.

Intr-o formulare generica prin legalitatea actelor administrative intelegem obligativitatea

conformarii acestora dispozitiilor constitutionale legale, tuturor actelor normative cu forta juridica
superioara.

Oportunitatea se regaseste chiar in puterea discretionara a administratiei, inteleasa ca acea marja

de libertate, drept de apreciere lasat la latitudinea celui chemat sa aplice legea.

In ce priveste conditiile de legalitate, in doctrina se face distinctia intre conditiile generale de

legalitate si conditiile specifice de legalitate pe considerente de oportunitate.

Identificam urmatoarele conditii generale de legalitate:

1. Actul administrativ sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu dispozitiile

legale in vigoare, cu toate actele normative cu forta juridica superioara.
Aceasta este prevazuta expres in Contitutie in art. 1, alin 5.

2. Actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale.

Aceasta este strans legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice
privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie si de lege.

3. Actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege.

In ce priveste conditiile specifice de legalitate pe considerente de oportunitate vom intelege

interesul public ocrotit de lege fara a pune semnul egalitatii intre scopul legii si spiritul acesteia.

Forma si procedura emiterii actelor administrative (3)

Actului administrativ i se aplica o forma specifica, intelegandu-se atat aspectul exterior, cat si
aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale. Actele administrative sunt acte autentice,
emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice.

Actele administrative normative sunt elaborate intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si

reglementarile legale in vigoare prevazand obligativitatea publicarii lor.

Actele administrative individuale sunt elaborate de regula in forma scrisa, cu unele exceptii, cand
pot avea si forma orala.

ex: avertismentul reglementat de OG nr 2/ 2001 privind regimul juridic al contraventiilor

consta in “atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei
savarsite, insotita de recomandarea de a repecta dispozitiile legale.”

De lege ferenda, consideram ca actele administrative fara distinctie ar trebui sa fie emise in forma
scrisa.

4
 DREPT ADMINISTARTIV II

Forma scrisa este necesara pentru a putea verifica continutul actului, pentru a putea fi pus in
executare, pentru a constitui mijloc de proba in instanta. O problema legata de forma actului
administrativ priveste necesitatea motivarii actelor administrative, dar si necesitatea transparentei
acestora in conformitate cu legea 52/2003, elemente ale dreptului la informatie consacrat
constitutional.

O categorie de conditii de forma este cea care vizeaza aspectul exterior al unui act adminstrativ cum
ar fi:

- autoritatea de la care emana

- data emiterii
- data la care intra in vigoare
- stampila institutiei emitente
- semnatura sau/si contrasemnatura

In ceea ce priveste procedura, aceasta cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai
complexe.

In raport de momentul emiterii actului administrativ delimitam conditii anterioare, conditii

concomitente si conditii ulterioare emiterii actului administrativ.

a. Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activitati care

nu produc ele insele efecte juridice, dar premerg elaborarea actului administrativ.
Dintre aceste operatiuni mentionam: expertize, referate, procese verbale, studii, date
statistice, achete, dezbateri publice etc. Cele mai importante sunt avizele si acordul
prealabil.

Avizele reprezinta opiniile pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati a
administratiei publice intr-o problema sau mai multe pentru a se informa si a decide cu privire la
elaborarea unui act administrativ. Se cunosc 3 tipuri de avize:

- facultative ( nu sunt obligatoriu de cerut si nu sunt obligatoriu de

respectat)
- consultative (sunt obligatoriu de cerut, dar nu sunt obligatoriu de
respectat)
- conforme (sunt obligatoriu de cerut si obligatoriu de respectat)

Avizele pot proveni de la:

- o structura interna a autoritatii emitente (avize interne)

- de la o alta autoritate decat cea interna (avize externe).

Acordul exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act
administrativ de catre autoritatea emitenta si el poate fi:

- prealabil,

5
 DREPT ADMINISTARTIV II

- concomitent
- ulterior
b. Dintre operatiunile concomitente emiterii actului administrativ, cel mai des se intalnesc
cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele 2
operatiuni administrative privesc doar autoritatile colegiale iar motivarea este pusa in
discutie pentru toate tipurile de acte administrative.

Prin cvorum se intelege numarul de membri raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care
trebuie sa fie prezenti pentru ca dezbaterile acestuia sa fie valabile.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesar pentru
adoptarea actului. Distingem:

- o majoritate relativa, care reprezinta jumatate + unu din numarul

celor prezenti in sala
- o majoritate absoluta, care reprezinta jumatate + unu din numarul
total al membrilor
- o majoritate calificata, care reprezinta doua treimi din numarul
membrilor.

In ceea ce poriveste motivarea, in mod traditional, aceasta era o conditie necesara pentru actele
administrativ-jurisdictionale. In prezent exista reglementari legale care prevad expres
obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale. Spre exemplu, ordonanta
Guvernului 27/2002 privind solutionarea petitiilor prevede expres obligatia de a indica in
raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate, iar legea 544/2001 privind
accesul la informatiile de interes public prevede ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se
motiveaza si se comunica petitionarului. Pentru actele administrative normative, regula este cea a
motivarii, astfel, hotararile si O.G. sunt insotite de note de fundamentare, iar in ceea ce priveste
O.U.G., acestea trebuiesc obligatoriu motivate, motivarea publicandu-se in M.O. in preambulul
textului.

De lege ferenda, motivarea ar trebui sa se impuna ca o conditie esentiala pentru toate actele
administrative.

c. In ceea ce priveste conditiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele

mai frecvente sunt comunicarea sau aprobarea, publicarea, confirmarea si ratificarea.

Comunicarea este operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual il
aduce la cunostinta celui care ii este destinat.

Publicarea este operatiunea prin care un act administrativ normativ este adus la cunostinta
cetatenilor, fie prin afisare intr-un loc public, afisare la sediul autoritatii sau publicare intr-un ziar
de interes local, in M.O. al judetului pentru actele autoritatilor locale sau publicare in M.O. al
Romaniei pentru actele administrative normative ale administratiei publice centrale.

6
 DREPT ADMINISTARTIV II

B. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, ele
fiind emise in scopul de a produce efecte juridice. Pentru fundamentarea fortei juridice a actelor
administrative se face apel la prezumtia de legalitate, prezumtie relativa, aflata la baza regimului
juridic aplicabil.

Prezumtia de legalitate poate fi:

- relativa – poate fi rasturnata, dovedindu-se cu probe ca actul

administrativ este ilegal
- absoluta- nu poate fi combatuta, nefiid posibila cercetarea legalitatii
actului care beneficiaza de o astfel de prezumtie ( exceptii: actele
care privesc raporturile cu Parlamentul, O.G., acetele de
comandament militar si actele emise in circumstante exceptionale)

Prezumtia de legalitate poate fi asociata cu prezumtia de:

- autenticitate- calitatea actului administrativ de a fi considerat ca

provine in mod real de la autoritatea evocata in forma sa exterioara
- veridicitate- calitatea actului administrativ de a corespunde
adevarului

Forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul emitent in
sistemul organizarii administratiei publice precum si de natura organului respectiv.

Distinct de forta lor juridica actele administrative avand o forma scrisa beneficiaza si de o forta
probanta ce reprezinta puterea lor de a constitui o dovada despre cele constatate prin acte.

Actele juridice unilaterale ale autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza prin regula
execturarii din oficiu, fiind prezumate ca legale si avand caracter obligatoriu.

In ceea ce priveste continutul obligativitatii actelor administrative se face distinctie intre:

- obligatia de executare- nu priveste doar un subiect de drept, ci se

intinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive la care se refera
actul administrativ
- opozabilitatea- impune o respectare a efectelor de executare pe care
le produc actele administrative, ele fiind obligatorii atat pentru
autoritatea emitenta, cat si pentru autoritatea ierarhic superioara,
pana la emiterea unui act cu dispozitii contrare.

In ceea ce priveste momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice, acesta este cel
al publicarii pentru actele administrative normative si respectiv al comunicarii, pentru actele
administrative individuale.

7
 DREPT ADMINISTARTIV II

Precizarea constitutionala introdusa prin lege de revizuire potrivit careia legea intra in vigoare 3
zile din momentul publicarii a nascut controverse cu privire la momentul intrarii in vigoare a
actelor administrative normative. Problema a fost rezolvata prin intrarea in vigoare a legii nr. 24/
2000 privind normele de thnica legislativa privind elaborarea actelor normative, potrivit careia
momentul intrarii in vigoare “a hotararilor Guvernului, a actelor normative ale autoritatilor
administrative autonome, precum si a ordinelor instructiunilor si altor acte normative emise de
organele administratiei publice centrale de specialitate este cel al publicarii in M.O. al Romaniei,
partea I”.

In spiritul art. 78 din constitutie, legile si ordonantele adoptate de Guvern in baza unei legi speciale
de abilitare, intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii, iar in spiritul art. 115, alin 5 din
Constitutie, O.U.G. intra in vigoare de la data publicarii sub conditia depunerii lor la camera
competenta.

Potrivit legii, termenul de 3 zile se calculeaza pe zile calendaristice incepand cu data publicatii in
M.O. al romaniei, partea I si expira la ora 24 a celei de-a treia zi de la publicare.

In principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor. Ele nu retroactiveaza. De la
aceasta regula, exista unele exceptii, cum ar fi:

- actele administrative cu caracter retroactiv (cele care constata

existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere
anterior)
- actele de revocare
- actele administrative normativ-interpretative

C. METODOLOGIA ELABORARII ACTELOR ADMINISTRATIVE NORMATIVE

Potrivit dispozitiilor legii 24/2000 normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea
proiectelor de lege de catre Guvern, a propunerilor legislative apartinand parlamentarilor, la
eliberarea si adoptarea hotararilor si ordonantelor Guvernului, precum si la elaborarea si
adoptarea actelor normative ale autoritatilor administratiei publice centrale si locale. Potrivit art. 4
din lege “actele normative se elaboreaza in functie de ierarhia lor, de categoria acestora si de
autoritatea publica competenta sa le adopte. [..] Actele normative date in executarea legilor
ordonantelor sau a hotararilor Guvernului se enut in limitele si protrivit normelor care le ordona.”

Textul legislativ trebuie sa fie “fromulat clar, fluent si inteligibil, fara dificultati sintactice si pasaje
obsure sau echivoce, sa nu contina termeni cu incarcatura afectiva, iar forma si estetica exprimarii
nu trebuie sa prejudicieze stilul juridic, precizia si claritatea dispozitiilor.”

Este necesara “unicitatea reglementarii si evitarea paralelismelor.”