Modulul 2.

UE – FEDERAŢIE SAU CONFEDERAŢIE?

 Rezumat:
În cadrul acestui modul sunt tratate următoarele aspecte:
→ definirea conceptului de stat, confederaţie şi federaţie;
→ definirea conceptului de organizaţie internaţională;
→ tipologia organizaţiilor internaţionale;
→ conceptul de uniune supranaţională;
→ caracteristicile unei uniuni supranaţionale;
→ atributele de federaţie şi confederaţie ale Uniunii Europene.

 Scopul urmărit:
Stabilirea delimitărilor clare între uniunea supranaţională şi celelalte forme de
organizare juridică: statul, federaţia, confederaţia şi organizaţia internaţională.

 Competenţe dobândite prin însuşirea conţinutului:

După ce vor studia acest capitol studenţii vor putea să:

 definească noţiunile de stat, federaţie, confederaţie şi organizaţie
internaţională;
 prezinte principalele caracteristici ale statului;
 prezinte elementele caracteristice federaţiei şi confederaţiei;
 prezinte conceptul de organizaţie internaţională şi să identifice
principalele categorii;
 definească noţiunea de uniune supranaţională;
 identifice principalele caracteristici ale Uniunii Europene ca uniune
supranaţională.

Timp mediu necesar pentru asimilarea acestui modul: 2 ore



 Conţinutul modulului:

UE – MAI MULT DECÂT O ORGANIZAŢIE, DAR MAI PUŢIN

2.1.
DECÂT UN STAT

A răspunde la întrebarea „ce este Uniunea Europeană”, se dovedeşte a fi Notiţe:

mult mai complicat decât ne-am putea imagina. Căci UE nu este un stat (aşa ............
cum poate fi el definit după pacea de la Westphalia), dar nici o organizaţie
internaţională, aşa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme
ONU.
Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rând elementele
caracteristice celor două entităţi, statul şi organizaţia internaţională. Începem
cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizică şi juridică
caracterizată prin cel puţin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2):

1
 • Teritoriu clar demarcat prin graniţe şi controale ale mişcării
persoanelor, capitalurilor şi bunurilor;
• Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor şi resurselor
din interiorul graniţelor, precum şi dreptul de a impune taxe şi a
emite legi în cadrul aceloraşi limite fizice;
• Independenţă din punct de vedere politic şi juridic, crearea şi
funcţionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenţilor;
• Legitimitate, respectiv recunoaştere din partea poporului dar şi a
altor state a autorităţii şi dreptului de jurisdicţie asupra teritoriului
respectiv.
Ceea ce trebuie reţinut este că nici una din aceste calităţi nu apare ca
absolută, cu alte cuvinte, în realitate pot exista atât dispute teritoriale care să
contrazică prezenţa primei trăsături, cât şi aspecte de natură economică sau
politică, care să pună sub semnul întrebării noţiunea de suveranitate (de
exemplu, obligaţia de a respecta standardele, procedurile şi alte prevederi
stabilite prin reglementări internaţionale). În plus, independenţa unui stat nu
va rămâne intactă în condiţiile presiunilor economice şi de securitate venite
dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia în funcţie de
modul în care proprii cetăţenii respectă autoritatea guvernului respectiv.
McCormick (2002) consideră că, în ultimele decenii, pe fondul amplificării
efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este
în continuă descreştere şi asta deoarece:
• Creşte gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a
intensificării nevoilor comerciale, de securitate şi de capital;
• Creşte mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de
emigraţie (de la turismul în masă la mişcările de persoane angajate
de companiile multinaţionale);
• Mişcările minorităţilor naţionale devin tot mai bine organizate şi
merg în direcţia solicitării independenţei;
• Statele se dovedesc în anumite situaţii incapabile să răspundă
nevoilor de securitate, justiţie, prosperitate şi apărare a drepturilor
umane;
• Revoluţia din tehnologie, ştiinţă şi comunicaţii, precum şi nevoia de
a răspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun
noi reglementări.
Pentru că suveranitatea reprezintă un concept asupra căruia se dezbate astăzi
şi mult şi intens, vom începe prin a trece în revistă cele mai semnificative
momente din viaţa acestui concept:
C. Brown (2001, p. 128) consideră că suveranitatea presupune atât existenţa
unui statut juridic, cât şi a unui concept politic:
• A spune despre un stat că e suveran înseamnă a emite judecăţi
privind poziţia sa juridică în plan internaţional, cu alte cuvinte,
faptul că statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem
suzeran;
• Statul este suveran şi din punct de vedere politic, acest lucru
implicând existenţa unor competenţe, puteri distincte, precum
capacitatea de a acţiona într-un anumit mod, în diferite situaţii.
Krasner (1999) sugerează că această abilitate are o dublă conotaţie,
demonstrând pe de o parte capacitatea de a acţiona în plan intern şi,
pe de altă parte, capacitatea de a controla tranzacţiile

2
 transfrontaliere.
Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privită atât ca un statut juridic, deţinut
sau nu de un stat în plan internaţional cât şi ca o înmănunchere
Politici comune ale UE de puteri şi capacităţi, de o mai mare sau mai mică
extindere. De observat că, exercitarea acestor puteri în mod eficient nu se
poate realiza decât în anumite condiţii, respectiv în măsura în care statele
lumii sunt dispuse să coopereze în plan internaţional şi să-şi partajeze
suveranităţile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume însemnă acest
lucru şi faptul, oarecum paradoxal, că un stat, pentru a-şi întări puterea de
acţiune trebuie să renunţe la o parte a prerogativelor sale. Aşa de pildă, una
din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu poştal. Un
asemenea serviciu nu va putea funcţiona eficient decât în condiţiile în care
va exista o cooperare liber consimţită cu alte state, astfel încât scrisorile să
poată fi trimise şi primite şi dincolo de graniţe. Acest lucru se poate întâmpla
numai în măsura în care statele cad de acord să cedeze o parte din
competenţe unui organism independent1.
În concluzie, pentru a fi şi, respectiv pentru a acţiona cu adevărat în mod
suveran, un stat trebuie să fie de acord să cedeze o parte din suveranitate.
Între necesitatea cedării unor prerogative suverane - din nevoia reală de a
guverna mai eficient în interiorul unui stat şi necesitatea unei guvernări
globale pare a nu mai fi decât un pas2. Cu toate acestea ar fi o eroare să
privim procesul guvernării globale ca fiind unul care treptat va include toate
domeniile vieţii internaţionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie
pus nici semnul egal între guvernarea globală şi guvernul global, cele două
noţiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituţie). Ca atare, nu
trebuie niciodată exagerat modul în care lumea, ca întreg, este ordonată şi
guvernată pornind de la anumite norme.
Se poate constata faptul că, pe măsură ce capacitatea statelor de a răspunde
nevoilor cetăţenilor a scăzut, s-a accentuat tendinţa de creştere a cooperării
internaţionale în probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscută formă de
cooperare în plan extern o reprezintă organizaţiile internaţionale (OI),
entităţi în cadrul cărora cooperează diferite ţări, grupuri de interes, corporaţii
şi guverne. Una din cele mai cunoscute definiţii prezintă organizaţiile
internaţionale ca reprezentând o formă de organizare care promovează
cooperarea voluntară şi coordonarea între membri, dar care nu au autonomie
şi nici autoritatea de a-şi impune regulile în faţa membrilor (John
McCormick, 2002, p. 5).
Apariţia OI reprezintă un fenomen de dată relativ recentă, menit să permită
încurajarea cooperării internaţionale şi evitarea conflictelor internaţionale.
Astfel, dacă în 1900 erau circa 220 OI, în 1969 numărul lor crescuse la peste
2000, în 1981 la 15.000, iar în 2001 cifra era de peste 40.0003.
Există mai multe tipuri de organizaţii internaţionale (OI), diferenţiate atât
prin raţiunile de existenţă, cât şi prin scopurile urmărite, structurile şi
metodele adoptate.
În funcţie de structura entităţilor componente, OI pot fi clasificate în două
categorii mari:

1
Ca, de exemplu, în 1874, când a fost creată Uniunea Universală a Poştelor (Universal Postal Union).
2
În acest context, nu sunt surprinzătoare nici întâlnirile la vârf ale G7 / G8, sau cele ale elitelor politice ale lumii de
la Davos.
3
Union of International Associations Homepage, 2001, în J. McCormick, 2002.

3
 • Organizaţii interguvernamentale (OIG) – constituite din guverne
naţionale, acţionând în direcţia promovării cooperării voluntare între
guverne în domenii de interes comun. În procesul de decizie, OIG
nu au autonomie (sau au una foarte limitată) deoarece deciziile sunt
luate de membri, iar capacitatea lor de a urmări punerea în aplicare a
deciziilor este redusă sau egală cu zero. În această categorie se
includ organizaţii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE,
NATO etc.
• Organizaţii non-guvernamentale internaţionale (ONGI) – includ atât
organismele care acţionează în plan internaţional, în afara
guvernelor, cât şi pe cele formate din grupuri de ONG naţionale. Din
această categorie fac parte corporaţiile multinaţionale precum Sony,
General Motors etc., dar şi grupările non-profit care cooperează
pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau
fac presiuni asupra guvernelor în sensul modificării politicilor (de
exemplu, Amnesty International – domeniul drepturilor umane,
Friends of the Earth – domeniul mediului sau International Red
Cross – activităţi umanitare).
La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntară
de state, în care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre
liderii statelor membre, cu puteri reduse în a impune aplicarea
reglementărilor; majoritatea membrilor instituţiilor comunitare nu sunt direct
aleşi, ci sunt numiţi sau aparţin unui organism din oficiu (ca de exemplu,
membrii Consiliului de Miniştri ai UE sunt miniştrii ai guvernelor
naţionale).
La o analiză mai atentă însă, UE apare a fi mult mai mult decât o
organizaţie, din cel puţin trei categorii de motive:
1. instituţiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege şi
de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu,
în domeniul concurenţei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar în
domeniile în care UE are autoritate, legislaţia comunitară este mai
presus de legislaţia naţională;
2. membrii săi nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau
folosind un sistem de vot ponderat, în funcţie de mărimea
populaţiei;
3. în anumite domenii (de exemplu, în cel comercial), UE are
autoritatea de a negocia în numele celor 25 de membri.
Atunci când cooperarea duce la transferul autorităţii către instituţiile
respectivei OI, se trece în fapt de la nivel interguvernamental la nivel
supranaţional.
Planul supranaţional implică existenţa unor forme de cooperare în cadrul
cărora se creează un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care
dobândeşte autoritate independent de acestea. Un organism supranaţional se
ridică dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre şi ia
decizii în funcţie de interesele tuturor.
Evident, nu este foarte uşor de etichetat UE ca fiind un organism
interguvernamental, supranaţional sau o combinaţie a celor două niveluri.
Dezbaterile au fost îndelungate şi au avut în vedere problema puterii cedate
de către guvernele naţionale către instituţiile comunitare (Comisie,
Parlament)4. Unii analişti (Keohane şi Hoffman, 1990) au făcut observaţia că
interguvernamentalismul şi supranaţionalismul nu sunt decât două extreme

4
 ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sumă nulă, respectiv creşterea
caracteristicilor supranaţionale implicând pierderea anumitor trăsături
specifice suveranităţii. Pe de altă parte, alţi analişti (Lindberg şi Scheingold,
1970, p. 94-95) au descris UE drept un „experiment în manifestarea în
comun a suveranităţii, nu în transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul
unor instituţii supranaţionale”, subliniind că nu orice câştig la nivelul UE
înseamnă o pierdere la nivel naţional şi că relaţia dintre UE şi statele
membre este mai degrabă una simbiotică, nu competitivă.

2.2. FEDERALISMUL ŞI CONFEDERALISMUL

În funcţie de gradul în care autoritatea este divizată între statele participante Notiţe:
se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. În cazul UE s-au ............
vehiculat două opinii dominante, federalismul şi confederalismul.
Confederalismul reprezintă un sistem de organizare în care două sau mai
multe state/organizaţii suverane, îşi menţin identitatea, dar conferă puteri
clar precizate unei autorităţi centrale, din motive legate de securitate,
eficienţă etc. La rândul ei, confederaţia reprezintă o asociere de state
suverane, constituite într-un nou stat, în care transferul de putere este limitat
şi rezervat numai anumitor domenii.
Baza legală a unei confederaţii o reprezintă existenţa unui tratat între statele
membre, încheiat conform normelor internaţionale. Un asemenea tratat nu
intră în contradicţie cu prezenţa constituţiilor proprii în fiecare din statele
membre, iar modificarea lui necesită aprobarea fiecărui stat membru, prin
decizie unanimă.
Caracteristici de bază ale confederaţiei:
• Membrii ei sunt suverani atât în plan intern, cât şi extern;
• Autoritatea centrală este relativ slabă, ea existând numai în funcţie
de voinţa statelor membre;
• Cetăţenii statelor respective vor continua să relaţioneze direct cu
guvernele naţionale, nu cu autoritatea centrală;
• Confederaţia reprezintă o uniune de state suverane, nu un stat
suveran de sine stătător;
• La rândul lor, statele membre au dreptul să adere şi să se retragă
dintr-o confederaţie atunci când doresc;
• Baza legală o reprezintă un tratat semnat de toate statele membre.
Exemple de confederaţii:
SUA, pentru perioada 1781-1789 (până la Constituţie), Germania între
1815-1871 sau, într-o oarecare măsură, Elveţia astăzi. În cazul SUA, de
pildă, guvernul central putea declara război, bate monedă, semna tratate dar
nu putea impune taxe sau reglementa relaţiile comerciale. Puterea
confederală era reprezentată de un Congres ales, în cadrul căruia fiecare din
cele 13 state avea un vot.
Caracteristici de bază ale federaţiei:
• Statele membre pierd atribute ale suveranităţii în favoarea unor
instituţii federale;
• Puterea este împărţită între autorităţile federative şi cele ale statelor

4
În vreme ce britanicii sau danezii s-au arătat reticenţi în fata tendinţelor supranaţionale, belgienii sau
luxemburghezii s-au arătat a fi mult mai favorabili.

5
 membre, respectându-se principiul separării puterilor în stat (între
puterea legislativă, executivă şi judecătorească);
• Federaţia nu reprezintă o uniune de state, ci un nou stat suveran;
• Statele membre nu au dreptul să se retragă dintr-o federaţie;
• Baza legală o reprezintă Constituţia.
Exemple de federaţii:
Se pot da numeroase exemple de federaţii, de la Canada, Australia, la
Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscută este SUA (care a
devenit o federaţie în 1789).
Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativă în
care puterea se împarte între guvernul central şi statele membre, ambele
niveluri de putere derivându-şi forţa de la cetăţeni, în mod direct. Ca atare,
federaţia, la rândul ei, reprezintă un stat suveran, în care puterea este
partajată între autoritatea federală, centrală şi autorităţi locale, regionale. Ea
presupune existenţa unui guvern naţional, cu puteri în domeniul politicii
externe şi de securitate, dar şi a unor guverne locale, cu putere în domeniul
educaţiei, culturii etc. Există o singură monedă, o singură forţă de apărare şi
o constituţie scrisă (baza legală a federaţiei), care statuează clar separarea
puterilor în stat între diferitele niveluri de guvernare. În cazul unei federaţii,
baza legală reprezentată de Constituţia, nu anulează existenţa altor constituţii
în statele membre. Modificarea Constituţiei nu necesită aprobarea fiecărui
stat membru (unanimitate), ci doar înregistrarea unei majorităţi mult mai
strict definite (de pildă, în SUA, amendarea Constituţiei necesită voturile a
cel puţin ¾ din membri).
Tabelul următor (tabelul 2.1) surprinde diferenţele esenţiale dintre o
confederaţie şi o federaţie.

Diferenţele dintre o confederaţie şi o federaţie

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 6.

Pentru că UE are atât trăsăturile unei confederaţii, cât şi pe cele ale unei
federaţii, un răspuns tranşant la întrebarea de mai sus nu este lesne de dat. În
continuare, să trecem în revistă trăsăturile de federaţie şi confederaţie ale
UE.

Atributele de confederaţie şi federaţie ale UE

6
Sursa: Construit de autor după John McCormick, op. cit, p. 8-12.

După cum se poate observa, este mult mai uşor să explici ce nu este Uniunea
Europeană, decât ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o
confederaţie dar nici cu o federaţie, nici cu o organizaţie internaţională dar
nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastică făcută de fostul
preşedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform căruia avem de a
face cu un „obiect politic neidentificat” („un object politique non-identifie” /
„un unidentified political object”) nu face decât să accentueze caracterul
original al construcţiei europene, fără precedent şi respectiv fără un model în
evoluţii anterioare, care depăşeşte cadrul stabilit de conceptele tradiţionale şi
impune utilizarea unor concepte noi.
În consecinţă, pentru a evita atât utilizarea termenului de federaţie, cât şi de
confederaţie, în ultima perioadă se utilizează tot mai mult cel de „uniune
supranaţională”, cu atribute care-l plasează între primele două.

7
 Caracteristicile unei uniuni supranaţionale

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 22.

Cei mai entuziaşti adepţi ai adâncirii integrării europene consideră că UE ar

trebui să evolueze către o federaţie a Statelor Unite ale Europei, în care
guvernele naţionale să devină guverne locale, asemenea Landurilor din
Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu,
UE ar trebui să aibă un sistem fiscal comun, forţe militare comune dar şi
instituţii care să acţioneze în numele ei în plan extern.
Cum federalismul se dovedeşte a nu fi însă un concept static sau cu valoare
absolută, ci unul dinamic, care îmbracă forme diferite în situaţii şi perioade
diferite (în funcţie de particularităţile şi natura forţelor politice, economice,
sociale, istorice şi culturale locale), nu sunt suficiente argumente care să
susţină ideea că federalismul european ar trebui să arate exact ca cel
american sau chiar german. Aşa cum, până în acest moment, procesul
integrării s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaţiei, cu certitudine şi
drumul pe care se va merge în viitor va fi unul particular UE şi numai ei.

! Concluzii:

→ definirea conceptelor de stat, federaţie, confederaţie şi

organizaţie supranaţională evidenţiază principalele asemănări
dar scoate în evidenţă, de asemenea, şi deosebirile
fundamentale între aceste concepte;
→ prin compararea Uniunii Europene cu formele juridice de stat,
federaţie şi confederaţie, rezultă că termenul care surprinde
cel mai bine caracteristicile acesteia este acela de uniune
supranaţională;
→ procesul integrării s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic
inovaţiei, cu certitudine şi drumul pe care se va merge în viitor
va fi unul particular Uniunii Europene şi numai ei.