Sunteți pe pagina 1din 125

PARTEA I-A STATUL I ORDINEA JURIDIC CAPITOLUL I STATUL DE DREPT - SINTAGM A DEMOCRAIEI CONTEMPORANE

1. Consideraii generale Ideea statului de drept a fost formulat nc din anul 1789, n articolul 2 al Declaraiei franceze a drepturilor omului, ns ca i concept a fost elaborat i fundamentat de doctrina german, n a doua jumtate a secolului XIX, propunndu-i s promoveze ca valori sociale fundamentale umanismul, libertatea i demnitatea persoanei umane, pluralismul politic, n cadrul unui sistem n care puterile statului s fie limitate prin autoritatea dreptului. Bunoar n concepia filozofului german I. Kant "statul are ca scop numai ocrotirea dreptului i garantarea libertii prin asigurarea aplicrii i mpiedicrii violrii lui". Prin urmare statul trebuie s recunoasc valoarea personalitii i s-i limiteze aciunea sa acolo unde ar distruge aceast valoare care este de asemenea un drept.(1) n epoca contemporan statul de drept a devenit, sub imperiul democraiilor liberale, fundamentul societilor politice i civile. Orice msur, aciune sau dispoziie a puterilor n stat, de la Preedinte i Parlament, Guvern, autoriti judectoreti pn la organele locale, trebuie s se bazeze pe lege. Msurile luate n afara unui astfel de cadru legislativ, constituie o nclcare a principiilor ce definesc statul de drept i duc la instaurarea abuzului i a arbitrariului. Potrivit dispoziiilor constituionale Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989 i sunt garantate. Nimeni nu este mai presus de lege. n Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Statul are ca fundament unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si. Prin urmare, Constituia Romniei conine importante prevederi legale, eseniale care jaloneaz cu mult concretee cadrul juridic de edificare a statului de drept n ara noastr. n materia drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale legea fundamental prevede c cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. n caz de nclcare a drepturilor i libertilor ceteneti Constituia reglementeaz cile de recurs la care 7

se poate recurge printre care amintim dreptul de petiionare i dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanei de contencios administrativ, pentru recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim ori pentru anularea actului i repararea pagubei.Prin reglementarea instituiei Avocatului Poporului se suplimenteaz la nivelul legii fundamentale garantarea drepturilor individuale. Aceste prevederi constituionale sunt cteva din garaniile ce definec exigenele statului de drept n Romnia. Pentru nelegerea guvernrii n statul de drept, a raporturilor dintre guvernani i guvernani este necesar o analiz tiinific, succint att a fenomenului juridic,ct i a fenomenului statal, cu structura sa organizatoric i funcional. 2. Dreptul i ordinea juridic 2.1. Fenomenul juridic: societatea i dreptul Omul i alege modul de a tri ntr-un grup organizat, prin natura sa social i sociabil. n acest sens Aristotel spunea c dorina de a se asocia a individului face parte din nsi fiina uman. "nainte de toate afirma marele filozof - fiinele care se simt atrase una de cealalt cum ar fi femeia i brbatul... se unesc pentru a forma familia, apoi mai multe familii se asociaz i lucreaz mpreun, constituind un sat; n sfrit mai multe sate, pentru a se apra de dumanii comuni formeaz oraul" (neles ca i polis deci ca entitate politic autonom). Fiecare grupare social urmrete realizarea unor scopuri comune i de natur diferit (asisten reciproc, munc, ordine social etc.). Pentru realizarea stabilitii fenomenului asociativ comunitatea social creaz o serie de reguli de comportament pentru disciplinarea att a relaiilor dintre membrii care triesc mpreun, ct i a raporturilor dintre indivizi i dintre ei i comunitate, unitar nelese. n baza unei asemenea premise se poate afirma c oriunde locuiete un grup de indivizi exist o organizare social care presupune o convieuire bazat pe reguli de conduit (adic dreptul) dup principiul "acolo unde exist societate exist i lege". Viaa n cetate se dezvolt normal n condiiile n care se d curs principiului umanitar de via impus de marele gnditor al antichitii Lucius Annacus Seneca potrivit cruia homo res sacre homini, adic omul este ceva sfnt pentru om. Regulile de conduit ocrotesc fiina uman, drepturile i libertile sale nc din perioada concepiei i pn la moarte sau chiar i dup trecerea n nefiin. Ele garanteaz dezvoltarea fiinei umane i i permit s convieuiasc n cadrul comunitii, cu respectarea onoarei i demnitii sale, impunnd totodat rspunderi pentru cei cu comportament potrivnic. n consecin elementele necesare pentru producerea fenomenului 8

juridic sunt: a) un grup de indivizi legai ntre ei prin interese comune care au decis s triasc mpreun; b) existena unui ansamblu de reguli de conduit adoptate de ctre comunitate; c) o autoritate social n msur s impun anumite reguli i s asigure respectarea lor chiar i prin constrngere; d) un ansamblu de mijloace i ageni ai comunitii care s dispun de autoritatea public pentru a tutela o decizie i a pacifica convieuirea. n ambiana social, raporturile dintre indivizi i cele dintre acetia i comunitate devin raporturi juridice, cnd fac obiectul unor reglementri prin norme juridice. Norma juridic reperezint condiia irepresibil a raportului juridic i condiia imanent a dreptului(2).Dreptul cuprinde totalitatea normelor juridice care fixeaz cadrul juridic de organizare a statului, a activitii acestuia ntr-o societate dat a cror aplicare i respectare obligatorie este garantat de ctre stat, putnd fi impuse la nevoie prin fora coercitiv a acestuia.(3) n consecin, regulile de conduit ce formeaz dreptul sunt reguli generale, impersonale i obligatorii. Dreptul cunoate anumite delimitri. Bunoar se face distincie ntre dreptul natural i dreptul pozitiv, dreptul obiectiv i dreptul subiectiv, dreptul public i dreptul privat. Statul i dreptul ca fenomene sociale sunt cercetate mpreun, neputnd fi nelese unul fr cellalt ntruct existena lor este strns mpletit i intercondiionat. Statul este organizat i funcioneaz pe baza unor principii structural-funcionale care sunt date n norme juridice, el nfindu-se a fi un organism mbrcat n haina juridic. Dreptul este o expresie a formei statale, un instrument al statului. ntre stat i drept exist o legtur organic care reflect legitatea intern, comun funcionrii i dezvoltrii ambelor fenomene. n acelai timp statul i dreptul sunt dou fenomene relativ independente, de sine stttoare.(4) 2.2. Dreptul natural i dreptul pozitiv Dreptul natural a aprut pe baza anumitor precepte religioase fundamentate pe morala cretin, crora li s-au adugat anumite necesiti de ordin social, n scopul asigurrii individului, un anumit statut social, fr nici o discriminare. Cretinismul ca doctrin religioas i moral s-a rspndit n cteva secole n cea mai mare parte a lumii, producnd o profund schimbare n perceperea dreptului. Dar dreptul natural avnd o valoare profund moral, pentru a fi opus terilor, normele sale trebuie s fie consacrate juridic adic s devin drept pozitiv. Dreptul pozitiv cuprinde totalitatea normelor juridice adoptate de ctre autoritatea statal, n vigoare la un moment dat n societate. Aceste norme sunt reunite de ctre legiuitor n instituii juridice i ramuri ale dreptului, dup obiectul i metoda lor de reglementare. Prin sintagma drept pozitiv se face distincie n sfera dreptului obiectiv, dintre categoriile de 9

norme juridice care au ieit din vigoare i nu se mai aplic, i respectiv categoria normelor ce sunt n aciune.

2.3. Dreptul obiectiv i dreptul subiectiv Aceast delimitare a dreptului este strns legat de asigurarea ordinii de drept i de realizarea dreptului pozitiv. Bunoar dreptul obiectiv cuprinde ansamblul normelor juridice instituite i sancionate de ctre stat a cror aplicare poate fi asigurat la nevoie prin fora de constrngere a statului.(5) Cnd termenul drept este ntrebuinat fr nici un alt atribut se nelege c se are n vedere ansamblul normelor juridice existente n societate, adic dreptul obiectiv. n acest context atributul obiectiv nu are semnificaia filozofic a termenului care s exprime o existen independent a ansamblului, de voina i aciunea omului ci presupune un sens restrns, cu referire numai la independena normelor fa de voina sau dorina celor crora li se adreseaz.(6) n cadrul dreptului obiectiv se face distincie ntre dreptul substanial sau material i dreptul procesual sau procedural. Prin drept substanial sau material se nelege ansamblul normelor juridice cu coninut normativ ce se aplic subiectelor unui raport juridic, n timp ce expresia drept procesual(procedural) desemneaz categoria normelor juridice care se refer la proceduri, modaliti i mijloace prin care se aplic normele dreptului substanial sau material. Dreptul subiectiv aparine unor anumite persoane, ca subiecte de drept i reprezint prerogativa conferit de o norm juridic, n temeiul creia titularul dreptului poate pretinde unei alte persoane o anumit conduit juridic, n scopul valorificrii unui interes personal, direct, nscut i actual, legitim i legal protejat, n acord cu interesul public i cu normele de convieuire social (7). n consecin dreptul subiectiv exist numai n msura n care este recunoscut de legiuitor printr-o norm aparinnd dreptului obiectiv. Dreptul subiectiv este protejat de ordinea juridic ntruct titularul dreptului are posibilitatea de a-i face dreptul respectat sau de a-l realiza prin intermediul aciunii n justiie.(8) Prin urmare dei ntre dreptul obiectiv i dreptul subiectiv exist o strns corelaie, nu toate normele dreptului pozitiv creeaz drepturi subiective i nici obligaii subiective, legate de un drept determinat. Dreptul pozitiv are o sfer mai larg dect totalitatea drepturilor i obligaiilor subiective, norma juridic avnd n astfel de cazuri efecte reflexe. (9) Ordinea juridic creeaz drepturi subiective n baza unor drepturi naturale i morale care asigur perenitatea sistemului juridic. Drepturile subiective pot fi clasificate dup mai multe criterii.(10) Astfel dup obiectul dreptului deosebim drepturile subiective patrimoniale i nepatrimoniale. Drepturile patrimoniale au un coninut economic i pot fi msurate n bani pe cnd drepturile nepatrimoniale nu sunt evaluate pecuniar fiind de 10

natur moral, n strns legtur cu viaa, identitatea i relaiile eseniale ale unui subiect de drept. Drepturile patrimoniale pot fi drepturi reale, drepturi de crean i drepturi intelectuale. n funcie de coninutul ramurii creia i aparin, drepturile subiective se mpart n drepturi publice, drepturi civile i drepturi economice i sociale. n categoria drepturilor publice includem drepturile fundamentale prevzute de Constituie, drepturile politice care confer titularilor posibilitatea de a participa la gestionarea afacerilor publice i drepturile administrative care iau natere din instituirea i funcionarea serviciilor publice. Drepturile civile sunt protejate de legislaia ce alctuiete dreptul privat iar drepturile economice i sociale sunt cuprinse n legislaia muncii i a proteciei sociale. Aceast clasificare determin n anumite situaii competena jurisdiciilor n soluionarea conflictelor juridice. Din punct de vedere al criteriului opozabilitii, drepturile subiective se mpart n drepturi abstracte ce sunt opozabile tuturor i drepturi relative, opozabile inter partes, adic doar subiectului pasiv determinat n condiiile i limitele legii. n raport de corelaia dintre drepturile subiective, deosebim drepturile principale care au o existen de sine stttoare i drepturile accesorii ce depind de existena altor drepturi subiective. Mai subliniem c drepturile subiective pot fi clasificate n funcie de gradul de certitudine oferit titularului n drepturi eventuale, drepturi n curs de formare, drepturi afectate de modaliti termen sau condiie i drepturi ctigate, care sunt inviolabile fiind impuse att unor tere persoane, ct i autoritilor publice i chiar legiuitorului. 2.4. Dreptul public i dreptul privat Tradiional, n cadrul regulilor de drept se face distincie ntre regulile dreptului public i regulile de drept privat. Aceast distincie este preluat din dreptul roman fiid acceptat i n alte sisteme de drept. Ulpian afirma c " publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinent " (dreptul public este cel care se refer la organizarea statului roman iar cel privat la interesele particularilor). La baza distinciei dintre ramura dreptului public i cea a dreptului privat stau mai multe criterii.(11) Bunoar criteriul organic este bazat pe calitatea subiectelor relaiilor sociale, criteriul material are ca temei interesul acestora iar criteriul formal vizeaz forma raporturilor juridice n care intr aceste subiecte de drept. Din punct de vedere organic dreptul public cuprinde normele ce privesc statutul autoritilor publice, raporturile dintre autoritile publice i raporturile dintre aceste autoriti i particulari. Dreptul privat vizeaz raporturile dintre particulari. Prin urmare n baza acestui criteriu se poate afirma c n sens larg, dreptul public reglementeaz activitatea guvernanilor iar dreptul privat privete relaiile dintre guvernai. 11

n baza criteriului material dreptul public cuprinde normele juridice care pun n valoare interesul public general, iar dreptul privat vizeaz interesele private ale particularilor. Dup criteriul formal dreptul public se caracterizeaz prin procedee de constrngere bazate pe acte unilaterale ale autoritilor publice, spre deosebire de dreptul privat care se aplic raporturile juridice ce i-au natere prin liberul acord de voin al prilor. Pe lng criteriile distinctive ale celor dou ramuri de drept este de subliniat c normele dreptului public sunt superioare celui de drept privat, au o mai larg aplicare, fiind prin esena lor imperative i impuse unilateral iar legiuitorul poate oricnd s modifice sau s abroge normele de drept public, afectnd astfel situaiile juridice create pe baza lor. Normele de drept privat au o aplicabilitate mai restrns, se bazeaz pe acordul liber de voine i ele pot suplini aceste voine, neexprimate sau echivoce, dnd natere la situaii juridice care nu pot fi modificate unilateral. Lund n considerare dihotomia drept public - drept privat, prin prisma aciunii administrative i a criteriilor distinctive ale celor dou ramuri, putem concluziona c de la regulile generale se desprind numeroase excepii, care pot fi grupate n dou categorii. n primul rnd o parte a activitii autoritilor publice este reglementat de dreptul privat. Bunoar administrarea bunurilor proprietate privat a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, se realizeaz prin utilizarea procedeelor contractuale de natur civil. n al doilea rnd o parte a activitii particularilor este supus unui regim de drept public fie prin ncheierea unor contracte administrative, fie prin realizarea unor activiti de interes general. n consecin distincia dintre cele dou ramuri nu este absolut ci relativ. Pe baza celor ce preced, dreptul public poate fi definit ca fiind ansamblul normelor juridice care privesc formarea, organizarea i activitatea statului i a altor autoriti publice, precum i raporturile lor cu particularii, n care statul i autoritile publice se afl pe poziii de supradonare, ca urmare a nvestirii lor cu autoritate public. Dreptul privat conine ansamblul normelor juridice care reglementeaz raporturile dintre subiectele de drept aflate pe poziie de egalitate juridic. Dup obiectul lor de reglementare, normele juridice ale dreptului public sunt sistematizate i cuprinse n diferite ramuri autonome. Astfel normele care reglementeaz raporturile statului cu alte state sau entiti suprastatale ori organizaii internaionale alctuiesc ramura dreptului public internaional. De asemenea normele juridice aplicabile raporturilor sociale interne dintre stat, alte autoriti publice i particulari alctuiesc dreptul public intern. Dreptul public intern este constituit din dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul penal, dreptul procesual, dreptul financiar, dreptul asigurrilor sociale i altele.

12

2.5. Ordinea juridic Ansamblul normelor juridice raional organizate care disciplineaz o anumit societate, alctuiete ordinea juridic impus de autoritatea statal. Ordinea juridic are un caracter necesar, firesc i natural, pentru orice spaiu societal, fapt ce rezult din tendina fireasc a oamenilor de ai organiza astfel aciunile nct s corespund cu legile vieii, ale raiunii, n scopul asigurrii condiiilor de convieuire social. Transpunerea normelor juridice n cadrul relaiilor sociale, reprezint o chestiune de via normal, comunitar, realizndu-se att prin executarea dispoziiilor legale sau prin respectarea lor de ctre ceteni, ct i prin aplicarea acestora de ctre organele abilitate, n limitele competenelor lor. n acest context tiina i practica juridic opereaz cu noiunile de instituie juridic, instituie politic sau instituie administrativ ori instituie politico - administrativ etc. Prin instituie se nelege o entitate social ce are o structur, o ordine, o organizare mai mult sau mai puin stabil i permanent care reduce la unitate elementele componente i i confer o individualitate proprie sau o form de organizare a raporturilor sociale, repetate i tipizate, potrivit normelor juridice ori organizaia care desfoar o activitate de interes public. Din punct de vedere semantic termenul de instituie i are originea n verbul latin instituio ce nseamn a ntemeia, a ridica, a aeza cu temei sau n cuvntul institutum care are semnificaia de principiu de organizare, de rnduial , aezmnt, obicei. Conceptul de instituie are accepiuni particulare n sociologie, politologie i tiina dreptului. Bunoar n sociologie, termenul de instituie se refer la regulile de influenare i control social ale comportamentelor individuale, la modelele specifice i stadiile de organizare i desfurare a interaciunilor ntre indivizi i grupri sociale, orientate spre satisfacerea unor nevoi de baz i la valorile i interesele eseniale pentru meninerea colectivitilor sociale. n politologie termenul de instituie vizeaz organismele nvestite cu autoritatea de a exercita puterea politic pe cnd tiina juridic d termenului sensul de ansamblu unitar de norme general obligatorii care reglementeaz anumite relaii sociale.(12) Prin urmare instituia juridic este o component a sistemului de drept n alctuirea creia se includ totalitatea normelor juridice care, reglementnd un mnunchi unitar de relaii sociale, instaureaz o categorie aparte de raporturi juridice.(13) Instituia juridic poate fi simpl, cnd grupeaz norme dintr-o singur ramur de drept sau complex, cnd normele sale aparin mai multor ramuri de drept. n procesul de exercitare a puterii publice un rol deosebit revine instituiei politice, ca modalitate de influenare i modificare a vieii sociale potrivit trebuinelor generale ale societii. Noiunea de instituie politic se refer n sens larg la stat, la organele de guvernare i partidele politice iar 13

n sens restrns, numai la organismele nvestite prin lege cu autoritatea sau puterea de comand general. Instituiile politice au aprut ca modaliti de soluionare a unor probleme cu care se confrunt viaa social fiind rezultatul manifestrii voinei politice a poporului. Totodat ele au rolul de a influena i modifica viaa social n conformitate cu necesitatea realizrii Binelui comun i a opiunilor acestor instituii. n virtutea dreptului de a exprima voina suveran a poporului, instituiile politice transpun aceast voin n norme de conduit generalobligatorii sau acioneaz n modaliti i cu instrumente specifice pentru aplicarea i respectarea acestora. (14) Instituiile administrative pot fi privite n sens material, ca desemnnd normele juridice referitoare la aciunea administrativ i n sens organic la autoritile ce realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare a legilor. Instituiile politico-administrative cuprind n mod organic autoritile politice nzestrate cu putere de comand social i prerogativele executrii legilor sau n limitele legii, s prestreze servicii publice. 3. Statul i societatea civil 3.1. Conceptul de stat Noiunea de stat previne din verbul latin "statuo" care are semnificaia de a pune, a aeza, a ntemeia. La romani cuvntul "satatus" a captat o semnificaie politic, adugndu-i-se sintagma "res publica" ce nsemna lucru public. "Status civitas" exprima modelul de guvernare a Cetii iar "Res publica" definea ideea de conducere a vieii publice.(15) n accepiunea sa modern cuvntul "stat"a fost ntrebuinat pentru prima dat n secolul al XVI-lea de ctre Nicolo Machiavelli n opera sa fundamental "Il Principe" unde susine c toate stpnirile asupra oamenilor sunt "stato", ele fiind republici sau principate.(16) Statul este forma perfecionat a societii i a aprut pe o anumit treapt a dezvoltrii omenirii atunci cnd puterea politic a devenit instituionalizat, dobndind astfel caracterul de putere public, oficial, legitim.(17) Prin urmare statul se manifest n interiorul su i fa de membrii comunitii ca o instituie: -politic: pentru c direcioneaz interesele generale i transformrile sociale, n relaie cu fiecare moment istoric dup alegeri, potrivit unui anumit program politic; -juridic: pentru c i gsete fundamentul su n drept, fiind o persoan moral public i ca urmare subiect de drept, adic titular de prerogative i responsabiliti; -originar: n msura n care i elaboreaz propria ordine juridic; Statul se nate n momentul n care o comunitate uman i afirm propria suveranitate printr-un act politico-juridic adoptat de un organism 14

reprezentativ care poate fi declaraie, tratat, acord dup care urmeaz recunoaterea internaional. Prin aceast caracteristic statul se deosebete de alte comuniti umane; -suveran i independent: n msura n care nu recunoate pe propriul su teritoriu nici o autoritate superioar sau nici o alt putere extern supraordonat acesteia. Chiar dac este suveran i independent, comunitatea statal acioneaz n sensul respectrii principiilor fundamentale universal recunoscute i acceptate de ctre comunitatea internaional (exemplu: respectarea drepturilor omului, etc.); -efectiv: adic are posibilitatea de a impune tuturor subiectelor de pe teritoriu su propria ordine juridic. Bunoar nu poate fi vorba de putere efectiv n cazul teritoriilor ocupate de organizaii de eliberare sau de fore secesioniste (exemplu: situaia Transnistriei din statul Moldova); Fiind un fenomen social foarte complex i avnd o existen milenar, extins la scar planetar, statul a captat de-a lungul timpului o diversitate de definiii din perspectiv politic, sociologic i juridic.(18) Strict juridic statul este ansamblul autoritilor publice care asigur guvernarea, adic aparatul de direcionare a societii politice.(19) Statul nu este suprapus societii civile ci este chiar societatea nsi. Prin urmare statul poate fi definit ca fiind comunitatea uman, stabilit pe un teritoriu determinat i organizat ntr-o ordine juridic, independent i efectiv. 3.2. Accepiuni ale noiunii de stat Termenul de stat nu este ntrebuinat ntotdeauna cu aceiai semnificaie. Bunoar de cele mai multe ori aceast noiune desemneaz comunitatea statal n complexitatea sa, sau autoritile guvernamentale ori aparatul administrativ. Ca urmare statul apare n urmtoarele accepiuni: -Statul-Comunitate care indic comunitatea statal, sintagm sinonim cu statul societate; -Statul-Aparat (aparatul de stat) care indic ansamblul autoritilor constituionale ale statului; -Statul-Administrator (administraia statal) care indic ansamblul organelor administrative sau executive care acioneaz pentru nfpuirea scopurilor concrete ale statului. 3.3. Elementele constitutive ale statului Pentru a ti dac o anumit colectivitate uman constituie un stat este necesar a cunoate elementele definitorii ale acestuia. Bunoar doctrina constituional evideniaz trei elemente constitutive ale statului care condiioneaz att apariia statului, ct i dispariia sau resurecia lui. 15

(20) Aceste elemente sunt urmtoarele: -un element personal - populaia sau naiunea; -un element spaial sau material - teritoriul; -un element organizatoric sau organic - guvernarea sau puterea politic suveran. Teritoriul de stat este spaiul geografic alctuit din sol, subsol, ape, precum i din coloana aerian de deasupra solului i apelor, asupra cruia un stat i exercit suveranitatea sa exclusiv i deplin.(21) Orice modificare a unui teritoriu este admisibil, potrivit dreptului internaional contemporan, numai dac are la baz voina suveran a poporului care locuiete pe acel teritoriu.(22) Asupra teritoriului su, statul exercit prerogativele puterii publice sub trei aspecte eseniale: plenitudine, exclusivitate i opozabilitate fa de orice alt stat. Plenitudinea evideniaz exercitarea nengrdit i n totalitate a prerogativelor statului n limitele sale teritoriale. Exclusivitatea pune n eviden limitele competenelor statului suveran pe teritoriul su. n baza acestui principiu statul i exercit liber ntreaga autoritate statal, ns aceasta poate fi restrns prin liber opiune, pe baza unor tratate internaionale. Bunoar potrivit articolului 20 din Constituia Romniei, "dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile cetenilor sunt interpretate i aplicate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Romnia este parte. Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile." Aceast limitare a exclusivitii prerogativelor statului, nu nseamn o atingere adus suveranitii acestuia, ntruct statul este liber s accepte sau s nu fie de acord cu astfel de imixtiuni. Teritoriul statului prezint dou importante caracteristici juridice i anume: indivizibilitatea i inalienabilitatea . Indivizibilitatea evidenieaz faptul c teritoriul statului nu poate fi divizat i nstrinat altor entiti statale, ntruct s-ar afecta nsi suveranitatea acelui stat. Prin urmare fiecare stat i exercit suveraniatea pe ntreg teritoriul su, fr amestecul altor state sau organizaii internaionale. Inalienabilitatea teritoriului este n strns legtur cu indivizibilitatea lui i evidenieaz imposibilitatea juridic de nstrinare n parte sau n totalitate a teritoriului statului. n practica internaional este acceptat posibilitatea modificrii frontierelor ca urmare a acordului dintre statele suverane independente. Populaia (naiunea). Pe teritoriul unui stat pot convieui mai multe categorii de locuitori: unii au cetenia statului respectiv, alii nu au calitatea de cetean iar alii au o dubl cetenie. Comunitatea uman legat prin anumii factori materiali, ras, 16

limb, religie, obiceiuri, situaia geografic i n unitate cu factorii spirituali, tradiii, amintiri, aspiraii comune, alctuiete naiunea unui stat. Voina de a tri mpreun, tradiiile, aspiraiile i contiina acelorai interese formeaz temelia legturii naionale care poate exista chiar dac originea, limba, obiceiurile colectivitii sunt diferite.(23) n toate statele, naiunea constituie un ferment puternic al coeziunilor iar faptul c n prezent se constat tendina unor state de a depi limitele naionale, arat c naiunea constituie o component a lor. (24) Puterea politic suveran (guvernarea). n interiorul frontierelor sale statul exercit prerogativele puterii politice n mod exclusiv, nefiind controlat de nici o autoritate strin. El i manifest liber opiunea pentru o anumit politic i ia deciziile eseniale care angajeaz viitorul naiunii. n acest scop statul deine puterea suveran, de comand social, de control i de coerciiune. 3.4. Rolul i funciile statului Rolul statului este de a exprima i realiza ca voin general, obligatorie, voina poporului prin mijloacele prevzute de Constituie, n scopul asigurrii "interesului general sau public", a "Binelui comun". Pentru a-i ndeplini aceast misiune, statul recurge la specializarea unor activiti concrete, n vederea eficientizrii aciunii sociale statale. Fenomenul statal cunoate n epoca contemporan o deosebit amploare i diversificare. Statul este astzi sub impulsul doctrinei neoliberale, factorul decisiv al noirilor sociale, n cele mai diverse domenii: educaie, urbanism, resocializare, sntate, industrie, finane etc. n economie statul intervine pentru amplificarea sectorului public i creterea deciziei politice, n reglementarea activitii agenilor economici privai. Neoliberalismul modern presupune mbinarea prghiilor pieii care acioneaz direct asupra agenilor economici, cu intervenia indirect i global a statului, ns libertatea de decizie a acestora i funcionarea economiei pe baza mecanismelor pieei sunt ntru totul respectate. Prin buget statul influeneaz dezvoltarea procesului tehnologic, cercetrile fundamentale n tiin i tehnic, sprijinind asemenea demersuri ntreprinse chiar de marile companii private. n acest context interesul stabilirii funciilor statului este de a asigura ca acelai gen de activitate s se desfoare n mod repetat, de organisme specializate, potrivit unor norme i metode clare i bine stabilite. (25) Prin funcie a statului se nelege ansamblul atribuiilor de aceiai natur, stabilite prin lege n sarcina unei autoriti publice, potrivit unei anumite competene. Atribuia este nvestirea legal cu anumite prerogative. Evitarea arbitrarului i fixarea regulilor fundamentale de funcionare a statului se realizeaz prin intermediul Constituiei a crei adoptare 17

constituie un moment cu ample semnificaii politice i juridice n istoria fiecrui popor. Astfel Constituia este un act politico-juridic i fiind rezultatul unor voine politice, se aplic numai pentru viitor i are o mare stabilitate n timp. Constituiile moderne contemporane relev existena unor reglementri asemntoare att n ce privete metodologia tehnicolegislativ, ct i n privina formulrii unor instituii juridice, ns fiecare prezint anumite particulariti n ce privete viziunea tiinific asupra puterii, potrivit specificului naional i realitilor socio-politice din fiecare ar. Pornind de la analiza juridic a reglementrilor constituionale, doctrina european evidenieaz mai multe funcii ale statului. n opinia majoritar se apreciaz c din punct de vedere formal, potrivit teoriei separaiei puterilor, statul ndeplinete trei funcii: funcia legislativ, funcia executiv i funcia jurisdicional.(26) n alte opinii se susine c distincia clasic a funciilor statului, nu mai reflect noile realiti statale, evideniate de doctrina neoliberal, adugndu-se nc o funcie, funcia guvernamental sau politic(27) ori mai multe funcii, potrivit categoriilor autoritilor constituionale independente care realizeaz anumite activiti statale.(28) n ceea ce privete clasificarea tripartit a autoritilor din Romnia, potrivit teoriei clasice, n literatura de specialitate se recunoate c nu este uor a se susine i a argumenta existena a trei puteri n stat ci mai degrab s-ar putea vorbi de autoritatea legislativ, autoritatea executiv i autoritatea jurisdicional, incluznd aici alturi de organele judectoreti, Curtea Constituional, n cadrul unei structuri mai largi puterea jurisdicional. Totodat se remarc dificultile n legtur cu determinarea naturii juridice a funciilor pe care le realizeaz Preedintele Romniei pentru a se putea ajunge la concluzia ferm a existenei, n ara noastr, a unui executiv bicefal, reprezentat de Guvern i Preedintele Romniei, i se mai subliniaz faptul c natura unei puteri este determinat de acea funcie care i este ncredinat cu titlu principal (29) Se mai precizeaz c n sistemul nostru constituional instituia Prezidenial i Guvernul au legitimiti diferite care provin din voine politice diferite. Astfel Preedintele beneficiaz de o legitimitate popular rezultat al alegerii sale, direct de ctre corpul electoral iar Guvernul n ansamblul su este numit de eful statului pe baza votului de nvestitur acordat de Parlament.(30) Instituia Preedintelui Romniei, rolul i locul Preedintelui n sistemul autoritilor publice ale statului romn par a fi reglementate atipic n raport cu sistemele constituionale clasice iar aceast instituie trebuie analizat i calificat n baza reglementrilor constituionale care o alctuiesc.(31) n analiza funciilor fundamentale ale statului romn trebuie avut n vedere faptul c n realitate autoritile publice sunt reglementate distinct n Constituie, ca autoriti independente, precizndu-li-se nuanat rolul i structura, atribuiile i mijloacele juridice de care dispun n cadrul entitii 18

statale. Fiecare autoritate este specializat n realizarea unei activiti statale specifice pe care o realizeaz n principal, alturi de alte activiti conexe sau derivate, specifice altor autoriti cu activitatea crora se interfereaz. n acest mod se realizeaz colaborarea, echilibrul i controlul reciproc al autoritilor statului. Constituantul romn a optat pentru o structur statal modern, specific statului de drept, deschis nnoirii, potrivit evoluiei fenomenului statal n epoca contemporan. Aceste argumente ne ndreptesc s ne ndeprtm de doctrina clasic a separaiei puterilor, n prezentarea funciilor fundamentale sau eseniale ale statului i s le analizm n consonan cu noua orientare din dreptul public i n special cu doctrina occidental modern.(32) Constituia Romniei din anul 1991 a fost elaborat pe baza unei noi concepii filozofice, politice, ideologice i morale, asimilnd, n condiii concret istorice, experiena constituional i valorile democraiei din cele mai avansate ri.(33) Totodat ea prezint elemente de originalitate fiind o constituie real i realist, pus sub semnul efectivitii i al posibilitilor economice i sociale n devenire, deschis impulsurilor interne i externe. (34) Prin urmare n stabilirea corect a funciilor autoritilor statale din Romnia, trebuie s se in seama att de principiile dreptului public, care reprezint constante ale dreptului, evidenate de doctrina occidental i tendinele actuale neoliberale, ct i de elementele specifice ale organizrii statale din ara noastr. Bunoar poziia Preedintelui n structura autoritilor statale, rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem i unica autoritate legiuitoare a rii, delegarea legislativ, administraia public, Curtea Constituional i alte instituii, particularizeaz organizarea statal din Romnia fa de alte sisteme constituionale. Constituia din 1991 nu a prevzut expressis verbis separaia puterilor n stat, ns modul de organizare i de exercitare a puterii, evidenieaz raiunile i implicaiile acestui principiu, ca factor structurant n ordinea constituional romneasc. Prin legea de revizuire a Constituiei Romniei se prevede c statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterior legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. ntre categoriile de organe ale statului i formele fundamentale de activitate evideniate, potrivit principiului separaiei puterilor, nu exist o coresponden perfect deoarece organele unei anumite categorii de autoriti publice, nu se mrginesc s ndeplineasc doar forma fundamental de activitate pentru care au fost create ci exercit i alte activiti, ce intr n obiectul specific al altor categorii de organe prin utilizarea unor metode specifice. Bunoar Parlamentul exercit activiti de executare a legii, Guvernul legifereaz n baza delegrii legislative, instanele judectoreti desfoar activiti administrative etc. n literatura de specialitate aceast interferen este prezentat prin sintagma "zonelor mixte" ale activitii organelor statului(35). n consecin principiul separaiei puterilor "sugereaz doar o delimitare supl a funciilor - nu neaprat trei - derivnd din una i aceiai 19

putere, funcii intercondiionnd pentru atingerea acelorai scopuri i reglate, n cele din urm, de un organ special constituit reprezentana naional.(36) Pentru stabilirea i clasificarea funciilor fundamentale ale statului, nu este suficient -n opinia noastr- s se aib n vedere doar natura activitii autoritilor statului, ci este necesar ca n acest demers s se ia n considerare i criteriul naturii autoritilor care ndeplinesc activitile eseniale ale statului, ntruct ambele criterii sunt n ultima analiz, determinate de sfera competenei fiecrei autoriti. n titlul al III lea din Constituia Romniei sunt reglementate autoritile publice fundamentale ale statului de drept: Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul, autoritile administraiei publice i autoritile judectoreti. Reglementarea constituional cuprinde i alte autoriti eseniale pentru statul de drept cum sunt: Avocatul poporului, Curtea de Conturi i Curtea Constituional. Prin urmare legiuitorul - autonomiznd autoritile publice, precizndu-le rolul i structura, partajndu-le funciile i atribuiile care le revin, i totodat stabilind raporturi de colaborare i de control mutual ntre ele - evidenieaz aplicarea regulilor tiinifice ale democraiei constituionale moderne n organizarea statal din ara noastr. Titularul puterii publice fiind poporul, toate autoritile publice statale primesc exerciiul puterii sau al altor prerogative ale autoritii numai prin delegaie. Potrivit articolului 2 alin. 2 din Constituie, nici un grup i nici o persoan, nu poate exercita suveranitatea poporului n nume propriu. n nfptuirea voinei poporului, statul realizeaz scopurile sale prin mai multe activiti specifice. Bunoar activitatea de organizare a statului se realizeaz cu ajutorul Constituiei prin funcia constitutiv. Aceast funcie este o funcie originar, fiind liber att n scopurile sale, deoarece nu este limitat de nici o alt funcie, ct i n cauza sa, neexistnd norme sau reguli dinainte determinate care s o disciplineze. Importana deosebit a Constituiei i supremaia ei fa de toate celelalte acte politice i normative, impun proceduri constituionale speciale de adoptare i revizuire a acesteia care s mpiedice o adoptare facil sau posibilitatea revizuirii ei permanente, ce ar genera pe plan juridic instabilitatea instituiilor constituionale. O constituie nou se adopt odat cu formarea unui nou stat ori cnd n viaa statului are loc o schimbare important cu caracter politic sau social-economic, ce nu afecteaz ns esena statului sau regimul politic.(37) n regimurile politice democratice, puterea constituant este deinut de popor, n baza suveranitii sale i o exercit n modaliti care difer de la un sistem constituional la altul. Bunoar poporul exercit aceast putere prin reprezentaii si alei ntr-o adunare constituant sau convenie prin sufragiu universal, cu mandatul concret de a adopta Constituia. Acest organism i nceteaz activitatea dup ndeplinirea mandatului. De regul adunarea constituant este Parlamentul n ntregul su. 20

Poporul poate exercita direct funcia constitutiv prin referendum constituant, aprobnd proiectul de Constituie ntocmit de un organism nvestit cu aceast atribuie sau aprob o Constituie ntocmit i adoptat anterior de o adunare constituant. Activitatea de elaborare a normelor de conduit social, impersonale i obligatorii, necesare meninerii integritii statale i dezvoltrii sale, prin care de altfel se conduce ntr-o manier abstract viaa ntregii comuniti se nfptuiete prin funcia legislativ. Aceast funcie are un caracter originar avnd n vedere c legile adoptate sunt expresia voinei organului reprezentativ constituit pe plan naional i apar ca o manifestare direct a suveranitii poporului.(38) Titularii funciei legislative, n ordinea noastr constituional sunt: -Parlamentul care potrivit articolului 73 din Constituie are prerogativa de a adopta legi constituionale, legi organice i legi ordinare. Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii (articolul 61 din Constituie); Preedintele Romniei este titularul unor prerogative legislative limitate n baza dispoziiilor constituionale privind mobilizarea parial sau general a forelor armate i a instituirii strii de asediu sau de urgen (art.92 alin.2, art.93 alin.1). -Guvernul este titular al unei funcii legislative derivate i limitate, n baza instituiei constituionale a delegrii legislative (articolul 115 din Constituie). Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, n care se prevede n mod obligatoriu domeniul i data pn la care are loc delegarea. Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonanei. n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat Guvernul poate adopta ordonane de urgen, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora. Activitatea de reprezentare a statului romn, de garantare a independenei naionale, a unitii i integritii teritoriale a rii, de veghere la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice precum i de mediere ntre puterile statului i ntre stat i societate, se realizeaz printr-o funcie distinct, originar, bazat pe neutralitate i imparialitate care nu poate fi integrat n nici una din celelalte puteri ale statului. Aceast funcie de sine stttoare poate fi denumit funcia de reprezentare a statului sau funcia de ef al statului.(39) Funcia de reprezentare a statului romn se deduce din modul specific de reglementare a rolului Preedintelui Romniei ca autoritate statal. Preedintele Romniei reprezint statul romn att n relaiile interne, ct i n cele externe. In aceast calitate el este mputernicitul statului pentru a-l reprezenta i aciona n numele su, ca autoritate politic a puterii publice. 21

Ca reprezentant al statului Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i integritii teritoriale a rii att n faa Parlamentului ca organ reprezentativ suprem, ct i a poporului romn ca titular al suveranitii naionale. Aceast activitate statal se exercit prin mijloace constituionale specifice. Astfel Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii. n aceast calitate poate declara mobilizarea parial sau general a forelor armate. In caz de agresiune armat mpotriva rii, Preedintele ia msuri pentru respingerea acesteia. Totodat Preedintele poate institui starea de asediu ori starea de urgen n ntreaga ar ori numai n localitile unde se impune luarea acestor msuri. Calitatea de reprezentant al statului confer Preedintelui funcia de mediere prin care acesta armonizeaz relaiile dintre autoritile care exercit prerogativele puterii statale precum i ntre stat i societate. Preedintele fiind o putere neutr i imparial acioneaz ca un factor regulator al sistemului statal. n acest scop el nu poate fi membru al unui partid politic i nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat. Prin urmare, n sistemul nostru constituional, titularul funciei de ef al statului este Preedintele Romniei ca autoritate politico-juridic, unipersonal ce exercit prerogativele puterii publice prin delegaie. n caz de vacan a postului sau de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei ori dac acesta se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile, aceast funcie este ndeplinit n ordine de ctre preedintele Senatului sau preedintele Camerei Deputailor. Aceti titulari ns pe perioada interimatului, nu pot adresa mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, dup cum nu pot dizolva Parlamentul i nu pot cere poporului s se exprime prin referendum asupra problemelor de interes naional. Doctrina de drept administrativ nu este ntotdeauna n consonan cu doctrina constituional, n ce privete puterea executiv i chiar cu rolul Predintelui n aceast putere. Partea majoritar a doctrinei consider c legea noastr fundamental a instituionalizat modelul executivului bicefal sau dualist, n care puterea executiv este repartizat echilibrat ntre eful statului i Guvern.(40) Din modul de instituionalizare a autoritilor publice de ctre constituantul romn, n altele opinii se apreciaz c Preedintele Romniei nu face parte din puterea executiv chiar dac are unele atribuii de natur executiv, i nici din puterea legislativ. Exercitnd atribuii att de natura puterii legislative, ct i a cele executive, Preedintele face parte din ambele puteri, fiind n acelai timp deasupra acestora pentru c el este ales prin vot universal de ntregul popor i nu poate fi demis dect tot de ctre popor prin referendum. Prin urmare n aceast opinie Preedintele deine n stat magistratura cea mai nalt.(41) n realitate nici una dintre autoritile statului nu este deasupra alteia i nici nu poate fi suprapus societii civile. Dup cum am precizat mai sus Preedintele Romniei este o autoritate de sine stttoare, 22

independent cu un rol constituional bine precizat care exercit pe lng funcia fundamental i activiti conexe, specifice altor autoriti publice. Actele preedintelui . n activitatea sa Preedintele Romniei emite acte juridice care se public n monitorul oficial al Romniei i acte exclusiv politice. Actele juridice ale Preedintelui sunt: decretele cu coninut normativ sau individual iar actele politice pot fi: mesaje, declaraii, scrisori, comunicate etc. Decretele prezideniale prezint urmtoarele caracteristici: -sunt manifestri unilaterale de voin n scopul producerii de consecine juridice; -unele dintre ele se contrasemneaz de ctre primul-ministru care astfel i angajeaz rspunderea politic pentru emiterea lor; -dup publicare decretele au un caracter executoriu. Administraia prezidenial. Pentru exercitarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor sale constituionale prin legea 47/1994, republicat (42)s-a organizat i funcioneaz Administraia prezidenial, ca instituie public cu personalitate juridic. Potrivit legii Administraia prezidenial cuprinde serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui Romniei pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Compartimentele i funciile din structura Administraiei prezideniale precum i organizarea, funcionarea i atribuiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare i funcionare al Administraiei Prezideniale, care se aprob de Preedintele Romniei. Funciile de conducere specifice Administraiei prezideniale sunt cele de consilieri prezideniali, cu rang de ministru i de consilieri de stat cu rang de secretar de stat. Cellalt personal al Administraiei prezideniale poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate. Administraia prezidenial desfoar o activitate specific administraiei subsidiare n vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor ce-i revin Preedintelui Romniei. Actualizarea i realizarea concret a scopului instituionalizat i stabilit prin lege se realizeaz prin funcia administrativ sau executiv a statului. Titularii funciei administrative sunt autoritile care realizeaz administraia public i aciunea administrativ, ca form esenial de activitate statal i autoritile care realizeaz administraia subsidiar, ca activitate conex sau derivat. Activitatea de stabilire i individualizare a scopurilor generale de conducere a societii se realizeaz prin funcia politic a statului. Ea const n elaborarea de acte politice n slujba ndeplinirii acestor scopuri. Caracterele activitii politice sunt: libertatea scopurilor i libertatea formelor. Libertatea scopurilor nu poate fi ns considerat absolut ntruct aceast activitate trebuie s urmreasc spiritul i litera principiilor constituionale iar libertatea formelor este limitat de observarea formelor procedurale stabilite de lege. Titularii funciei politice sunt: 23

-Corpul electoral constituit din totalitatea electorilor care prin alegerea propriilor reprezentani att la nivel central, ct i local, particip la delimitarea scopurilor statului; -Parlamentul: n activitatea sa Parlamentul adopt exclusiv acte politice cum sunt declaraiile, apelurile, moiunile, mesajele, scrisorile, declaraii de apel, rezoluii etc. Despre aceast categorie de acte nu se face vorbire n Constituie fiind deci acte "numerus opertus", ca expresie a libertii politice: -Guvernul: potrivit programului de guvernare acceptat de Parlament asigur realizarea politicii interne i externe a rii (art. 102 din Constituie). n plenul su Guvernul adopt i acte exclusiv politice care pot fi declaraii cu privire la poziia Guvernului fa de anumite probleme internaionale sau declaraii de politic general, cnd Guvernul i angajeaz rspunderea politic n faa Parlamentului; -Preedintele Romniei: n exercitarea prerogativelor sale constituionale realizeaz numeroase acte politice. Astfel Preedintele adreseaz mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii (art. 88 din Constituie); poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art. 86 din Constituie) etc.; -Curtea Constituional: este un organism politico-juridic iar n msura n care declararea neconstituionalitii unei legi implic n consecin i puterea de a determina o anumit cale politic, realizeaz atribuii ale funciei politice. Pe lng aceste organisme constituionale, la realizarea funciei politice a statului mai concur i alte entiti constituite spontan, n condiiile legii (partide, sindicate, asociaii profesionale etc.). Actele politice sunt manifestri de voin efectuate n exerciiul guvernrii pentru producerea unor efecte sociale cu o larg rezonan n viaa social i politic. Ele nu creaz, nu modific i nu sting efecte juridice. Actele politice se caracterizeaz prin dou elemente: unul formal i altul material. Elementul formal evideniaz proveniena actelor politice de la autoritile care realizeaz funcia politic a statului iar elementul material ne arat c aceste acte eman n exerciiul puterii politice. Totodat actele politice prezint mai multe caracteristici: -numerus clausus: actele politice sunt n numr limitat, nefiind admise de regul acte politice n afara celor permise de Constituie; -libertatea n scopuri: actele politice sunt libere n scopurile lor atunci cnd acestea sunt circumscrise sferei lor de aciune; -neasimilarea lor categoriei actelor administrative: pentru acest motiv actele politice nu sunt supuse verificrii instanelor de contencios-administrativ. Aplicarea normelor juridice n raporturile dintre stat i ceteni n activitatea de soluionalizare a conflictelor juridice se realizeaz prin funcia jurisdicional. Funcia jurisdicional a statului este alctuit din activitatea specific a autoritilor judectoreti de nfptuire a justiiei i din activitatea de verificare a constituionalitii legilor exercitat de ctre Curtea Constituional, ca activiti jurisdicionale principale, exhaustive 24

precum i din activitatea de jurisdicie administrativ i jurisdicie arbitral, ca activiti jurisdicionale, subsidiare. Potrivit legii fundamentale justiia este unic, imparial i egal pentru toi cetenii. Ea se nfptuiete n numele legii de ctre judectori independeni i inamovibili, de la nalta Curte de Casaie i Justiie precum i de la celelalte instane judectoreti prevzute de lege. Prin actul de justiie nfptuit n numele legii, judectorul stabilete ce este legal i ceea ce nu concord cu prevederile legale, delimiteaz ceea ce este just de ceea ce este injust, restabilete drepturile nclcate i sancioneaz juridic pe cel vinovat. Termenul de justiie desemneaz att actul de dreptate, ct i ansamblul instanelor ce exercit puterea judectoreasc. Pe lng instanele judectoreti, legiuitorul constituant a inclus n cadrul autoritii judectoreti Ministerul Public - cu rolul de a reprezenta n activitatea judiciar interesele generale ale societii i de a apra ordinea de drept i Consiliul Superior al Magistraturii, ca instan administrativ a autoritii judectoreti. Ministerul Public a fost instituionalizat pentru prima dat n Frana de unde apoi instituia a fost mprumutat i n legislaia altor ri. n dreptul romnesc Ministerul Public a fost instituit prin regulamentele organice i a fost meninut pn n anul l948 cnd a fost nlocuit cu organele de Procuratur. Prin Constituia din anul 1991 Ministerul Public a fost renfiinat fiind integrat n cadrul autoritii judectoreti. Potrivit articolului 131 alin.2, din Constituie Ministerul Public i exercit atribuiile prin procurori constituii n parchete, n condiiile legii iar n articolul 132 alin.1 se prevede c procurorii i desfoar activitatea potrivit principiului legalitii, al imparialitii i al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiiei. Modul de reglementare al Ministerului Public prin dispoziiile constituionale i cele ale legii organice (43) a dat natere, n literatura de specialitate, la opinii diferite privind natura juridic a acestei instituii publice. Bunoar, ntr-o opinie s-a afirmat i susinut apartenena Ministerului Public la puterea executiv ntruct procurorii fiind constituii n parchete i desfoar activitatea sub autoritatea ministrului justiiei (44). Cele mai multe opinii s-au exprimat n sensul apartenenei Ministerului Public la puterea judectoreasc avndu-se n vedere voina legiuitorului constituant i organic de aezare a competenelor i activitii sale n sfera imparialitii i a scoaterii acestuia de sub influena i aciunea partizanatului politic.(45) ntr-o alt opinie se apreciaz c legiuitorul constituant a conceput Ministerul Public ca un organ executiv cu nuane i accente aparte fa de natura Ministerului Public francez deoarece legiuitorul organic cu privirea mereu n trecut de teama de a nu mai nfeuda activitatea procurorilor organelor administrative, a realizat un compromis juridic care ns nu se nscrie n preceptele clasice ale statului de drept. De aceea Ministerul 25

Public este o instituie de putere sui generis, cu dubl natur executiv i judectoreasc (46). Prin decizia 339 din 1997(47) Curtea Constituional a decis c Ministerul Public reprezint o magistratur special care nu ndeplinete atribuii de natur jurisdicional, iar autoritatea ministrului justiiei asupra procurorilor presupune subordonarea care se exercit n condiiile legii.Pe baza atribuiilor specifice, ntre Guvern i Ministerul Public exist o legtur executiv . Odat cu modificrile aduse legii de organizare judectoreasc(48), natura juridic a Ministerului Public a cptat nuane mai clare. Potrivit legii, Ministerul Public este o autoritate public independent cu rolul de a reprezenta interesele generale ale societii i a apra n activitatea judiciar ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor. Cu toate c aceast autoritate public este situat generic n sfera autoritii judectoreti, Ministerul Public i desfoar activitatea sub autoritatea ministrului justiiei avndu-se n vedere c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului i se realizeaz prin instanele judectoreti, singurele organe care nfptuiesc justiia, n conformitate cu principiile i dispoziiile prevzute de Constituie i de celelalte legi ale rii (49). Prin urmare Ministerul Public neavnd atribuii de nfptuire a justiiei, nu poate face parte intrinsec din puterea judectoreasc(propriu zis). Reglementarea actual a Ministerului Public se ncadreaz n optica legiuitorului constituant, de autonomizare a autoritilor publice, n condiiile legii i de precizare nuanat a atribuiilor specifice, a cror realizare este supus controlului autoritii cu activitatea creia se interfereaz. n acest sens Camera Deputailor n punctul de vedere privind constituionalitatea prevederilor care consacr dependena Ministerului Public de ministrul justiiei apreciaz c autoritile publice nu sunt altceva dect expresii ale puterii de stat, ndeplinind diverse funcii specifice statului. Reglementnd autoritile publice, constituantul romn Ie-a nvestit, implicit cu atribuii care, dei concur la realizarea unei anumite puteri, nu se confund cu aceasta. n acest mod se realizeaz conlucrarea ntre autoritile statului echilibrul ce trebuie s existe ntre autoritile publice potrivit concepiei moderne despre separaia puterilor (M.of.nr.170 din 25 iulie 1997). Ministerul Public fiind o autoritate independent n relaiile cu celelalte autoriti publice i desfoar activitatea prin procurori constituii n parchete, subordonai pe linie ierarhic i dependeni de ministrul justiie. n esen autoritatea ministrului justiiei asupra Ministerului Public const n dreptul de a da dispoziii obligatorii i dreptul de control. Ministrul justiiei are dreptul s dea dispoziie scris, n mod direct sau prin Procurorul General, procurorului competent s nceap, potrivit legii, procedura de urmrire penal pentru infraciunile despre care are cunotin i s promoveze n faa instanelor judectoreti, aciuni i ci de atac pentru aprarea interesului public. Ministrul justiiei nu poate da ns dispoziie pentru oprirea procedurii de urmrire penal. Aceste dispoziii privesc exclusiv respectarea i aplicarea legii n activitatea 26

Ministerului Public iar cele care nu ndeplinesc cerinele legale, nu sunt obligatorii pentru procurori. De altfel, actele procurorului efectuate pe baza dispoziiilor ministrului justiiei sunt supuse, ca i celelalte activiti controlului judectoresc. Autoritatea ministrului justiiei asupra Ministerului Public urmrete orientarea politicii penale a statului n scopul combaterii fenomenului infracional i aprrii ordinii de drept. Politica judiciar a statului este realizat de ctre Guvern prin programul de guvernare acceptat de Parlament iar politica judiciar este o component esenial a oricrui program de guvernare, n orice stat democratic. Ministrul justiiei ca membru al executivului rspunde solidar cu Guvernul, n faa Parlamentului pentru realizarea acestei politici, ntruct n actuala reglementare legal Procurorul General de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie nu este supus controlului parlamentar n privina activitii Ministerului Public. n consecin Ministerul Public este o autoritate independent, de specialitate, n cadrul autoritii judectoreti la fel ca i Consiliul Superior al Magistraturii, care realizeaz activiti specifice funciei jurisdicionale a statului, sub controlul i ndrumarea unei autoriti executive, fr a face parte intrinsec din aceast autoritate. Consiliul Superior al Magistraturii este instituia administrativ independent a autoritii judectoreti care nu are atribuii de nfptuire a justiiei (50). Totodat consiliul este un organism ce se interpune ntre puterea judectoreasc i puterea executiv pentru asigurarea deplinei independene a justiiei. Potrivit articolului 133 alin.1, din Constituie Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenei i justiiei. Fiind parte a autoritii judectoreti, Consiliul Superior al Magistraturii este alctuit din 19 membri alei pentru o durat de 6 ani din care: a) 14 sunt alei n adunrile generale ale magistrailor validai de senat; acetia fac parte din dou secii, una pentru judectori i una pentru procurori; prima secie este compus din 9 judectori, iar cea de-a doua din 5 procurori; b) 2 reprezentani ai societii civile specialiti n domeniul dreptului, care se bucur de nalt reputaie profesional i moral, alei de senat; acetia particip numai la lucrrile n plen; c) ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie i Procurorul General al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de un an, care nu poate fi rennoit, dintre magistrai judectori i procurori iar hotrrile consiliului se iau prin vot secret i sunt definitive i irevocabile, cu excepia celor care privesc rspunderea disciplinar a magistrailor. La fel ca i n cazul Guvernului, Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip n calitatea sa de ef al statului care i a rolului constituional de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Consiliul Superior al Magistraturii fiind garantul independenei justiiei, propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor 27

i procurorilor, cu excepia celor stagiari i ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a magistrailor. Totodat Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete i alte atribuii stabilite prin legea sa organic. Activitatea Consiliului Suprem al Magistraturii se desfoar la sediul Ministerului Justiiei iar cnd exercit atribuii de consiliu de disciplin, la sediul Curii Supreme de justiie. Instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii fac parte din complexul organelor care realizeaz funcia jurisdicional a statului. Orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, libertilor i intereselor sale legitime, i nici o lege nu poate ngrdi accesul liber la justiie (art. 21 din Constituie). Prin urmare actele jurisdicionale prin care se materializeaz activitile jurisdicionale subsidiare, au deschis calea verificrii lor de ctre instanele judectoreti n baza acestui principiu constituional. Corespunztor activitilor care compun funcia jurisdicional a statului deosebim mai multe forme de jurisdicie: jurisdicia judiciar, jurisdicia constituional, jurisdicia administrativ i jurisdicia arbitral. Jurisdicia judiciar se realizeaz de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, curile de apel, tribunale i judectorii. Jurisdicia constituional se nfptuiete de ctre Curtea Constituional care se pronun asupra constituionalitii legilor att nainte de promulgarea acestora, la sesizare, ct i dup intrarea lor n vigoare, prin soluionarea excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti. Jurisdicia administrativ este dat n competena unor autoriti adminsitrative n domenii care reclam o riguroas pregtire de specialitate, soluionarea mai rapid a unor categorii de litigii i protejarea justiiabililor prin evitarea cheltuielilor de judecat. n Romnia jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Jurisdicia arbitral este una din trsturile caracteristice ale vieii juridice i economice de dup cel de al doilea rzboi mondial, cunoscnd o spectaculoas dezvoltare mai ales n comerul internaional, fiind reglementat i n legislaia noastr dup revoluie, n condiiile privatizrii i a instaurrii unei economii de pia. Arbitrajul este astzi o cale din ce n ce mai folosit pentru soluionarea litigiilor patrimoniale fiind reglementat amnunit n Codul de procedur civil modificat prin Legea nr. 59/1993 i n alte acte normative. Activitatea jurisdicional a statului este organizat ca serviciu public i este ntemeiat pe principiile fundamentale de organizare i funcionare a justiiei, n scopul realizrii drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor. 3.5. Autoritile publice n concepia statului contemporan 28

Teoria separaiei puterilor a fost elaborat n perioada n care nu existau partide politice, n forma modern care s fie ntr-un cadru instituional, angajate n competiia pentru deinerea puterii publice. Ca urmare, n statul contemporan tradiionalele funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) au cedat locul unor funcii noi, moderne, exercitate de autoriti statale independente, adaptate noilor realiti economico-sociale, politico-diplomatice, militare, interne i internaionale. Aceste autoriti, unele ferite de jocul politic se bucur de o autonomie funcional, nefiind subordonate nici unui alt organ superior. Prin Constituie se reglementeaz mecanismele de interferen ntre autoritile statale care fac imposibil concentrarea puterii n minile uneia dintre ele, iar relaiile ce se stabilesc ntre acestea permit colaborarea i controlul lor reciproc, n exercitarea funciilor i competenelor ce le revin. Legiuitorul constituant a structurat autoritile statale ntr-o nou concepie filozofic i politic, bazat pe o legitimitate popular, receptnd raiunile i finalitile principiului separaiei puterilor i nu esena lui. Puterea este una singur i aparine poporului care o exercit prin intermediul statului, ca titular al autoritii publice exclusive. Potrivit legii fundamentale suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Aparatul de stat care exercit puterea public este alctuit dintr-un grup special de oameni investii cu capacitatea -i autoritatea- de-a transforma decizia politic n decizie statal i de a o impune ca msur necondiionat, obligatorie.(51) Odat cu apariia partidelor politice moderne care au un rol deosebit n configurarea instituiilor juridice i politice, n majoritatea sistemelor constituionale, problema real nu este aceea a separrii puterilor i a echilibrului dintre acestea, ci a raportului dintre majoritate i minoritate, dintre guvernmnt i opoziie.(52) Partidele nvingtoare n alegeri care formeaz guvernmntul dein majoritatea n Parlament i controleaz Guvernul, asumndu-i astfel exerciiul ntregii puteri publice instituionalizate. Partidele politice - reprezentnd un curent de opinie bazat pe un program de dezvoltare economico-social i asigurnd o stategie de aprare a valorilor naionale i de colaborare cu alte state - servesc ca intermediari ntre popor i puterea public iar cnd au ntrunit adeziunea electoratului i asum prerogative reale de conducere i de a stabili " direcia politicii naionale ".(53) Opoziia reprezint voina politic a unui segment nsemnat al populaiei i trebuie s aib la dispoziie mijloace constituionale, de-a influena puterea i de-a conlucra la adoptarea deciziilor majore privind ntreaga activitate statal, pentru realizarea voinei poporului, ca voin de stat. Totodat opoziia parlamentar este o cerin esenial a democraiei fiind expresia pluralismului politic. Ea trebuie s-i mpiedice pe guvernani 29

s exercite puterea n mod abuziv sau arbitrar. Mijloacele constituionale prin care opoziia i poate exercita rolul su sunt multiple. Bunoar parlamentarii opoziiei se pot organiza n grupuri parlamentare, potrivit regulamentelor n vigoare iar n funcie de configuraia politic a Parlamentului, pot activa n comisiile permanente, de anchet sau alte comisii speciale ori pot face parte din alctuirea birourilor permanente ale celor dou camere. De asemenea parlamentarii opoziiei se bucur la fel ca cei ai majoritii de imunitate parlamentar i de independena opiniilor. Cnd pentru adoptarea unei legi sau hotrri se cere un cvorum calificat iar majoritarea este relativ sau absolut, adoptarea acestora nu se poate face fr participarea opoziiei. Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntebrile sau la interpelrile formulate de ctre deputai sau senatori. Retragerea ncrederii acordat Guvernului se realizeaz de ctre Camera Deputailor i Senat n sedin comun, prin intermediul moiunii de cenzur, care poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor. Parlamentarii majoritii sau opoziiei sunt reprezentanii naiunii dar fiind alei pe listele partidelor politice ei, continu s fie membrii de partid i se conformeaz ordinelor transmise de conducerile acestora, n scopul acionrii potrivit programelor lor politice. Partidele din opoziie i asum n Parlament rolul de-a critica, de a lupta mpotriva comportamentului guvernamental i de a-i impune propriul program politic. n situaie de criz, prin moiunea de cenzur, partidele din opoziie urmresc s rstoarne Guvernul i s declaneze alegeri anticipate, n scopul convingerii electoratului c ele sunt capabile s conduc mai bine dect Guvernul condus de partidul majoritar sau coaliia existent. Prin urmare, n statul modern contemporan, interesul public nu const n separarea rigid a puterilor ori echilibrarea acestora, ci n asigurarea funcionalitii aparatului de stat, potrivit cadrului constituional existent, ntr-un climat de stabilitate politic. n sistemul nostru constituional autoritile publice independente sunt urmtoarele: - Parlamentul cu cele dou camere Senatul i Camera Deputailor, rezultate n urma competiiei pentru putere. El este organul reprezentativ suprem a poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii (articolul 61 din Constituie). Pe lng funcia legislativ Parlamentul ndeplinete funcii derivate sau conexe, realiznd atribuii att ale funciei politice, ct i ale funciei administrative , de executare a legii(administraia subsidiar); - Preedintele Romniei ndeplinete funcia de reprezentarea statului, ca funcie esenial fiind o autoritate rezultat n urma jocului politic (articolul 80 din Constituie). Preedintele Romniei este eful statului i n aceast calitate, fiind o autoritate neutr i imparial, realizeaz ca activitate derivat sau conex, atribuii specifice funciei legislative, politice i administrative; - Guvernul este autoritatea public colegial alctuit din prim30

ministru, minitri i ali membrii stabilii prin legea organic. El este format de ctre partidul care are majoritatea absolut n Parlament, rezultat n urma competiiei pentru putere iar dac nu exist o asemenea majoritate, de ctre partidele reprezentate n Parlament. Funcia esenial exercitat de ctre Guvern este cea administrativ, asigurnd conducerea general a administraiei publice. Pe lng aceast funcie specific Guvernul, exercit activiti derivate sau conexe, aparinnd altor funcii, ca urmare a rolului su n structura autoritilor statale i n realizarea voinei poporului. Astfel Guvernul exercit funcia politic, asigurnd realizarea politicii interne i externe a rii, potrivit liniei politice stabilit n programul de guvernare acceptat de Parlament. Totodat Guvernul realizeaz o funcie legislativ, limitat, n baza delegrii legislative iar prin intermediul autoritilor din subordine, o funcie jurisdicional privind o categorie limitat de litigii dintre administraie i administrai; - nalta Curte de Casaie i Justiie i celelalte instane judectoreti sunt autoriti publice independente care nfptuiesc justiia, ca serviciu public, n numele legii. Pe lng funcia jurisdicional instanele judectoreti realizeaz activiti conexe de executare a legii, specifice funciei administrative (administraia subsidiar) iar prin intermediul jurisprudenei ndeplinesc chiar o funcie normativ atipic sau nontextual: - Ministerul Public realizeaz funcia jurisdicional a statului reprezentnd n activitatea judiciar, ca autoritate independent, interesele generale ale societii i apr ordinea de drept precum i drepturile i libertile ceteneti, fiind un auxiliar al serviciului public de realizare a justiiei.(art.131 din Constituie). Totodat Ministerul Public realizeaz funcia administrativ a statului ca funcie conex, ndeplinind activiti de executare a legii sub autoritatea ministrului justiiei; - Consiliul Superior al Magistraturii este organul colegial independent al puterii judectoreti, care ndeplinete rolul de autoritate administrativ. n aceast calitate Cosiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei, numirea n funcie a magistrailor, n condiiile legii i reprezint instana de disciplin a judectorilor ; - Curtea Constituional este autoritatea public independent care realizeaz funcia jurisdictional a statului, prin verificarea constituionalitii legilor constituind garantul supremaiei Constituiei. Totodat Curtea Constituional fiind un organ politico-juridic ndeplinete n subsidiar atribuii ale funciei politice, ca funcie derivat, i atribuii administrative, ca activitate conex n ndeplinirea prerogativelor constituionale; Curtea de Conturi este autoritatea administrativ independent, care realizeaz administraia public de specialitate, autonom, prin exercitarea controlului asupra modului de formare, administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. - Avocatul Poporului ndeplinete atribuii ale 31

administraiei publice de specialitate, autonome, fiind o autoritate public independent, unipersonal. Avocatul Poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate n drepturile i libertile lor, n limitele stabilite de lege; - Consiliul Legislativ este organul consultativ de specialitate al Parlamentului care realizeaz o activitate administrativ, autonom, de avizare a proiectelor de acte normative, n vederea sistematizrii legislaiei. Totodat Consiliul Legislativ ine evidena oficial a legislaiei Romniei; - Consiliul Suprem de Aprare a rii este autoritatea administrativ de specialitate, autonom, care organizeaz unitar activitile ce privesc aprarea rii i sigurana naional, sub controlul Parlamentului. 3.6. Societatea civil Noiunea de societate desemneaz totalitatea oamenilor dintr-un anumit spaiu teritorial care triesc laolalt i sunt legai ntre ei prin anumite relaii sociale. " O societate este - n opinia lui M. Ralea - o stare de mulime, tipizat prin repetiie i instituiuni, sancionat prin reguli de constrngere i condus de valori comune". Sintagma societate civil a fost utilizat nc din secolul al XV-lea, incluznd caracteristici referitoare att la societate, ct i la stat. Odat cu dezvoltatea comunitilor umane pe baza unor noi relaii de producie, societatea civil a generat o ordine economic i social bazat pe individualism, cu principii proprii independente de cerinele etice, juridice sau politice. Pentru Hegel " Societatea civil este diferena care intervine ntre familie i stat, dei desvrirea ei este mai trzie dect aceea a statului; cci fiind diferena, ea presupune mai nainte statul, pe care, pentru ca s subziste, ea trebuie s-l aib n faa sa ca pe ceva de sine stttor. Cnd statul este reprezentat ca o unitate de persoane diferite, ca o unitate ce se reduce la viaa n comun, prin aceasta se are n vedere numai determinaia proprie societii civile. n societatea civil fiecare i este siei scop, tot restul nu este pentru el nimic. Totui fr recursul la alii, individul nu i poate realiza sfera scopurilor sale: aceti alii sunt de aceea mijloc n slujba particularului. ns prin raportarea la alii scopul particular d form universalitii i el nu se satisface dect dnd n acelai timp satisfacie binelui urmrit de cellalt... Particularitatea, limitat prin universalitate, este singura msur prin care fiece particularitate i promoveaz binele propriu... Dei particularitatea i universalitatea s-au desfcut una din alta n societatea civil, ele sunt totui legate mpreun i condiionate reciproc... Societatea civil conine urmtoarele trei momente: a) mpcarea trebuinelor i satisfacerea individului singular, prin munca sa i prin munca i satisfacerea trebuinelor tuturor celorlali -sistemul 32

trebinelor; b) realitatea universului libertii, coninut n acest sistem; ocrotirea proprietii prin exerciiul justiiei; c) asigurarea mpotriva accidentalitii persistnd nc n acele sisteme i grija privind interesul particular ca fiind un interes comun, prin mijlocirea administraiei i a corporaiei."(54) n epoca contemporan conceptul de societate civil a cptat alte conotaii, avnd un rol important n evoluia societilor democratice, desemnnd aspectele non-politice ale ordinii sociale i economice separate fa de stat.(55) Statul este forma politic instituionalizat de organizare a societii. Puterea politic aparine poporului care o exercit fie direct (democraia direct), fie indirect (democraia semidirect sau reprezentativ) prin mijloace politice i juridice constituionale. Pe lng instituiile puterii publice n societate exist structuri neinstituionalizate pe plan statal, care reprezint ntr-un fel sau altul diferite pturi sociale ale naiunii sau structuri autonome non-politice. Bunoar sindicatele se constituie i i desfoar activitatea potrivit cu statutele lor, n condiiile legii. Cultele religioase sunt libere i se organizeaz potrivit statutelor proprii, fiind autonome fa de stat. n baza dreptului de asociere cetenii se pot asocia liber n diferite forme de asociere. Pentru a determina societatea politic s o slujeasc ct mai bine, societatea civil trebuie s aib un mare grad de cunoatere, organizare, responsabilitate i, n conformitate cu legea, s furnizeze mijloace de a frna puterea politic, n eventualele sale tendine de a-i subordona societatea civil.(56) ntre societatea politic i societatea civil exist raporturi de interferen i interdependen care creaz astfel sisteme de comunicare i transfer de interese. Uneori segmente ale societii civile trec n sfera societii politice i invers. Cnd puterea politic este preocupat s asigure un cadru democratic de realizare a drepturilor i ndatoririlor fundamentale, de dezvoltare a personalitii umane, bazat pe egalitatea anselor, exist premisele dezvoltrii i afirmrii componentelor societii civile. Practica politic democratic a impus necesitatea crerii unor organisme instituionalizate de mediere ntre stat i societatea civil. n acest sens Constituia instituie funcia de mediere a Preedintelui Romniei ntre stat i societate i a fost reglementat Consiliul Economic i Social, ca organ consultativ al Parlamentului i al Guvernului, n domeniile de specialitate stabilite de legea organic de nfiinare organizare i funcionare. Prin legea 109 din 7 iulie 1997(57) s-a constituit Consiliul Economic i Social n scopul realizrii dialogului social dintre Guvern, sindicate i patronat pentru asigurarea climatului de pace social, fiind un organism tripartit, autonom i de interes public.

33

3.7. Personalitatea administrativ-teritoriale

juridic

statului

unitilor

3.7.1. Consideraii generale Personalitatea este recunoaterea i reflectarea pe planul dreptului a unor realiti sociale. Ea este o noiune juridic i prin urmare abstract. Strict juridic, personalitatea moral reprezint capacitatea titularilor de a avea drepturi subiective i obligaii, n raporturile juridice. Exercitarea drepturilor subiective se realizeaz n baza unor acte de voin. Indivizii avnd o voin proprie pot fi subiecte de drepturi i obligaii, adic persoane din punct de vedere al dreptului care au capacitatea de a dobndi drepturi i de a-i asuma obligaii. Alturi de persoanele fizice viaa social cunoate un mare numr de grupri umane cum sunt: statul, unitile administrativ teritoriale, diferite asociaii, societi comerciale, sindicate, etc. care dei lipsite de o voin proprie li se recunoate, n condiiile legii, capacitatea de a avea i exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. n consecin personalitatea juridic se recunoate unor subiecte de drept pentru a putea exercita n nume propriu drepturi i obligaii, n cadrul unor raporturi juridice iar n caz de litigii, s poat sta n justiie fie ca reclamant, fie ca prt. Un grup social dobndete personalitate juridic printr-o dispoziie legal care i confer calitatea de titular de drepturi i obligaii distincte de cele ale membrilor care l compun. Pe lng calitatea de subiect de drept, personalitatea juridic ofer grupului permanen i unitate. Persoana juridic i exercit drepturile i i ndeplinete obligaiile, prin organele sale iar actele acestora realizate n limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt ale persoanelor juridice nsi. (58) Orice persoan juridic are o capacitate de drept prin care se nelege aptitudinea de a avea drepturi i obligaii i a le exercita n condiiile legii. Spre deosebire de persoanele fizice care n principiu au o capacitate juridic deplin i egal, persoanele juridice au o capacitate de folosin limitat, prin natura lor i prin regula specialitii, n conformitate cu scopul pentru care au fost create. Drept urmare nici o persoan juridic nu este n principiu abilitat cu o capacitate de folosin deplin i dac svrete acte juridice cu nclcarea acestui principiu, acestea vor fi lovite de nulitate absolut. Persoanele juridice au aprut n cadrul dreptului public ca o consecin a prerogativelor de putere public. Din punct de vedere istoric prima persoan juridic este considerat statul roman, toate celelalte grupri de persoane au fost apoi concepute ca o prelungire a statului. Prin Lex Iulia de collegiis crearea oricrei corporaii era supus autorizrii Senatului sau Principelui, iar caracterul licit al gruprii avea ca urmare beneficiul personalitii. 34

Revoluia francez a proclamat libertatea de asociere, dar a suprimat personalitatea moral a gruprilor fiind nlocuit de Napoleon cu un sistem (Legea le Chaplier) n care asociaiile i societile cu scop lucrativ erau supuse unor regimuri juridice diferite de autorizare. (59) Alturi de stat i unitile administrativ-teritoriale, de-a lungul timpului s-au dezvoltat ca persoane de drept public stabilmentele publice i stabilmentele de utilitate public. Acestea din urm nu erau considerate servicii publice, dar satisfceau prin mijloace private interese generale. Apoi, ca urmare a creterii rolului statului n economie, au aprut serviciile publice exploatate n regie i ntreprinderile naionalizate. Persoanele juridice s-au dezvoltat sub forma gruprilor de persoane corporaiile i grupri de bunuri afectate unui scop fundaiile. In cadrul corporaiilor, gruprile care urmresc un scop patrimonial s-au separat de cele non-profit iar acestea din urm au devenit asociaii. Totodat societile comerciale s-au separat de societile civile, pe baza naturii activitii i a societii constituite (pe aciuni, cu rspundere limitat, n nume colectiv, n comandit). 3.7.2. Personalitatea administrativ- teritoriale. juridic a statului i a unitilor

Teoria personalitii juridice de drept public este prea puin dezvoltat i n consecin sistemul juridic public mprumut n mare parte regulile dreptului comun pe care le adapteaz la concepiile sale de baz. Ca i n dreptul privat, personalitatea juridic de drept public apare ca un procedeu tehnic care confer drepturi i obligaii n sarcina unor entiti distincte de elementele ce le compun. Preocuprile pentru delimitarea personalitii juridice a subiectelor colective de drept privat, de personalitate moral a subiectelor colective reglementate n regim de drept public au existat ncepnd cu evoluia sistemului de drept i divizarea lui n drept public i drept privat. nc din dreptul roman prin Lex Iulia Collegis s-a realizat reglementarea libertii de asociere, impunndu-se o limitare a dreptului privat. Dup punerea bazelor dreptului administrativ modern i consacrarea autonomiei sale s-au conturat demersurile pentru delimitarea personalitii juridice de drept public, fa de cea de drept privat. Bunoar n literatura juridic interbelic de la noi se aprecia c la persoanele juridice politico-teritoriale i la alte persoane morale de drept public, personalitatea este mai larg dect la persoanele de drept privat, avndu-se n vedere c la persoanele de drept privat, personalitatea presupune doar recunoaterea unor drepturi patrimoniale, singurele de care acestea au nevoie pentru realizarea scopului lor, pe cnd la persoanele morale de drept public pe lng drepturile patrimoniale, personalitatea cuprinde i prerogativele de putere public, bazate pe dominaiune i comand, pe care prin natura lor, le au aceste persoane (60). 35

Caracteristic pentru persoanele de drept public este faptul c aceste subiecte de drept se creeaz numai prin lege fiind obligate de legiuitor s fiineze, spre deosebire de cele private care sunt nfiinate i desfiinate din iniiativ particular i totodat, ele exercit un comandament al puterii publice strict determinat. n timp ce persoanele juridice de drept privat sunt supuse dreptului comun, persoanele juridice de drept public sunt guvernate de un regim juridic special ntruct pentru aceste entiti juridice calitatea de subiect de drept public prevaleaz celui de subiect de drept civil, tocmai datorit sarcinilor i funciilor specifice pe care trebuie s le ndeplineasc. Delimitarea dintre persoanele de drept privat i persoanele de drept public, nu prezint nici un interes dac nu exist reglementat pentru persoanele publice, un regim juridic special, derogatoriu de la dreptul comun. Tot prin lege se reglementeaz capacitatea procesual a autoritilor publice i calitatea de subiect de drept n raporturile juridice .(legitimatio ad causam). Att capacitatea procesual, ct i calitatea procesual a autoritilor publice sunt fundamentate pe recunoaterea capacitii de drept administrativ potrivit creia, n temeiul unor dispoziii speciale fa de cele de drept comun, autoritile publice, chiar i n lipsa personalitii juridice pot sta n justiie, n nume propriu (proprio nomine), n calitate de titular al dreptului, n raportul juridic dedus judecii (calitate procesual activ) sau de persoan obligat n acel raport (calitate procesual pasiv) dup caz. Pentru realizarea administraiei publice persoanele juridice sunt nzestrate cu o capacitate de drept public (administrativ), reglementat prin dispoziii speciale i o capacitate civil,potrivit dreptului comun. n consecin capacitatea civil i cea administrativ fiind capaciti juridice distincte, n realizarea aciunii administrative, ele privesc una i aceeai entitate instituional, avnd o personalitate juridic unic.(61) Capacitatea de drept a persoanelor juridice fiind una special ea este limitat de principiul specialitii, potrivit scopului stabilit prin legea de nfiinare sau statutul acestora. Capacitatea administrativ reprezint aptitudinea autoritilor administraiei publice de a fi subiecte de drept n raporturile juridice de realizare a aciunii administrative. Totodat capacitatea administrativ presupune prerogativa de putere public, n temeiul creia subiectul de drept, n raporturile administrative i impune n mod unilateral voina. Spre deosebire de capacitatea civil care aparine numai persoanei juridice, capacitatea administrativ este proprie i unor entiti structurale ale persoanei juridice. De subliniat c n legislaia actual nu exist o reglementare unitar privind capacitatea administrativ, asemenea reglementrii capacitii civile de drept comun. Prin urmare pentru a ti dac o anumit formaiune colectiv are sau nu capacitate de drept administrativ este necesar s se analizeze n fiecare caz n parte, cadrul legal de reglementare care i confer sau nu posibilitatea de a intra n raporturile juridice administrative proprio nomine.(62) 36

Ordinea juridic modern presupune participarea statului contemporan la viaa public, intern i internaional, ca subiect de drept nzestrat cu personalitate juridic. Calitatea de persoan juridic a statului este consacrat expres n art. 25 al Decretului nr.31/ 1954 care prevede c statul este persoan juridic n raporturile n care particip nemijlocit, n nume propriu, ca subiect de drepturi i obligaii. El nu este o persoan real nzestrat cu o voin proprie. Ceea ce se numete personalitatea moral a statului este numai un procedeu tehnico-juridic, menit s fac cu putin ca n anumite situaii aceast mas de oameni care este organizat pe un teritoriu determinat, s fie tratat ca o singur unitate (63) . Personalitatea juridic a statului se deosebete, de cea a celorlalte persoane juridice, nefiindu-i aplicabile dispoziiile comune referitoare la nfiinare, capacitate, atribuiile de identificare sau cele referitoare la modurile de reorganizare i de dizolvare a persoanelor juridice. Astfel, n timp ce personalitatea juridic a statului se dobndete odat cu constituirea lui, celelalte persoane juridice iau fiin ulterior n temeiul legii. Particularitatea personalitii statului nu antreneaz sau anihileaz n nici un fel aceast personalitate, ci i confer calitatea de persoan juridic sui-generis - cum este denumit n literatura de specialitate evideniindu-se cu mult mai mult dect o persoan juridic . (64) n unele opinii se consider c statul, ca persoan juridic are atribuii i de drept public, care se nfptuiesc prin posibilitatea recunoscut de lege de a comanda tuturor autoritilor pe care le nfiineaz i persoanelor fizice sau juridice care au domiciliul ori sediul pe teritoriul statului. n realitate cnd statul i impune voina n mod unilateral, el nu se manifest ca persoan juridic i subiect de drept ntruct nu are un drept subiectiv de comand pe teritoriul su. Ca ansamblu organizat statul impune voina poporului, ca voin de stat, prin distribuirea funciilor sale, pe baza normelor juridice, autoritilor publice independente, n temeiul suveranitii naionale. Suveranitatea statului nu poate fi conceput ca un drept subiectiv ci ca o prerogativ inalienabil a naiunii (65) . n calitate de subiect de drept internaional, statul are anumite drepturi i obligaii evideniate de actele juridice internaionale la care este parte i ara noastr. Pentru realizarea funciilor sale executive statul i mparte teritoriul n uniti administrative, crora le recunoate personalitatea juridic nzestrat att cu atribuii de drept public,ct i atribuii de drept privat. Elementele ce definesc personalitatea moral a statului, se ntlnesc la fiecare subdiviziune administrativ a teritoriului statului. n consecin fiecare unitate administrativ-teritorial constituie o persoan juridic distinct, cu un statut juridic propriu, atribuit de stat. Potrivit articolului 3 aliniatul 3 din Constituie, teritoriul Romniei este organizat sub aspect administrativ, n comune, orae i judee iar unele orae sunt declarate municipii n condiiile legii. Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz 37

autoritile administraiei publice locale. Autonomia local privete administrarea i gestionarea resurselor colectivitilor locale n mod independent att n raport cu structurile guvernamentale ale statului, ct i cu autoritile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior. Colectivitatea local este alctuit din totalitatea locuitorilor care compun unitatea administrative-teritorial. Legea administraiei publice locale (66) confer comunelor, oraelor i judeelor, calitatea de persoane juridice cu patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. Prin urmare, unitile administrativ-teritoriale a cror calitate de persoan juridic reiese direct din lege, dispun de un patrimoniu, de un buget propriu precum i de organe cu un statut aparte prin care i exercit atribuiile de persoan juridic. ntocmai ca i statul, unitile administrativ- teritoriale, nu sunt supuse condiiilor prevzute de dreptul comun privind persoanele juridice fapt ce a fcut ca n literatura de specialitate s fie considerate persoane juridice sui generis. 3.8. Simbolurile naionale Simbolurile naionale sunt semne convenionale distinctive care reprezint indirect statul romn, avnd menirea de a trezi sentimente de dragoste i devotament fa de patrie i de popor. Potrivit Constituiei Romniei simbolurile naionale sunt: drapelul Romniei, ziua naional, imnul naional, stema rii i sigiliul statului.(67) Drapelul Romniei este tricolor: albastru, galben i rou, culorile fiind aezate vertical n form dreptunghiular. El se arboreaz n mod permanent: pe edificiile i n sediile autoritilor i instituiilor publice; la sediul partidelor politice, al sindicatelor, al instituiilor de nvmnt i cultur; la punctele pentru trecerea frontierei precum i la aeroporturile cu trafic internaional; ca pavilion pentru navele de orice fel i alte ambarcaiuni care navigheaz sub pavilionul romnesc. Totodat drapelul Romniei se arboreaz temporar cu prilejul zilei naionale a Romniei i a altor srbtori naionale, cu ocazia festivitilor i ceremoniilor oficiale cu caracter local, naional i internaional, n locurile unde acestea se desfoar precum i cu prilejul vizitelor oficiale ntreprinse n Romnia de efii de stat i de Guvern sau de nalte personaliti politice reprezentnd principalele organisme internaionale interguvernamentale, la aeroporturi, gri, porturi i pe diferite trasee. De asemenea drapelul tricolor se arboreaz n cadrul ceremoniilor militare sau cu ocazia desfurrii competiiilor sportive, pe stadioane i alte baze sportive ori n timpul campaniilor electorale, la sediul birourilor, comisiilor electorale i ale seciilor de votare. Drapelul Romniei se mai arboreaz la sediul misiunilor diplomatice i oficiilor consulare ale statului romn din strintate precum i la reedina efilor misiunilor diplomatice i oficiilor consulare, potrivit uzanelor de protocol. Sub form de fanion "tricolorul" se arboreaz pe mijloacele de transport ale efilor de misiuni diplomatice i oficii consulare 38

romne, n deplasrile oficiale ale acestora. n zilele de doliu naional stabilite de ctre Guvern, drapelul Romniei se arboreaz n bern. Drapelul Romniei poate fi arborat i de ctre persoane fizice sau juridice, la domiciliul, reedina sau sediile acestora. Prin Legea 96 din 20 mai 1998 (68) ziua de 26 iunie a fost proclamat ziua drapelului naional, fiind marcat de ctre autoritile publice i celelalte instituii ale statului prin organizarea unor programe i manifestri cultural-educative, cu caracter evocator sau tiinific, consacrate istoriei patriei, precum i prin ceremonii militare specifice, organizate n cadrul unitilor Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne. n aceast zi, drapelul Romniei se arboreaz ca i n zilele de srbtoare naional iar n capital i n municipiile reedin de jude se organizeaz ceremoniale publice de nlare a drapelului Romniei, pe baza normelor convenite ntre prefecturi, primrii i comenduirile de garnizoan. Drapelele altor state se pot arbora pe teritoriul Romniei numai mpreun cu drapelul naional i numai cu prilejul vizitelor cu caracter oficial de stat sau a unor festiviti i reuniuni internaionale. n acest caz drapelul Romniei se arboreaz n urmtoarea ordine: cnd se arboreaz alturi de un singur drapel de stat strin, drapelul tricolor se va aeza n stnga, privind drapelele din fa; cnd se arboreaz alturi de mai multe drapele de stat strine i numrul drapelelor este impar, drapelul tricolor se va aeza n mijloc, iar cnd numrul drapelelor este par, drapelul naional va fi aezat n stnga drapelului mpreun cu care ocup centrul, privind drapelele din fa. Toate drapelele de stat care se arboreaz vor avea dimensiuni egale i vor fi amplasate la acelai nivel. n locurile n care se arboreaz drapelul Romniei poate fi arborat i drapelul Consiliului Europei. Arborarea drapelului Romniei la manifestrile care se desfoar sub egida organizaiilor internaionale se face potrivit reglementrilor i uzanelor internaionale. Ziua naional a Romniei este 1 Decembrie i simbolizeaz lupta pentru unitate i independen a poporului romn, fiind totodat un prilej de cinstire a eroilor neamului. Imnul naional al Romniei este cntecul "Deteapt-te romne" care se intoneaz n momente solemne simboliznd ideea de unitate naional. El se intoneaz vocal i se public oficial numai n limba romn. Intonarea vocal poate fi prescurtat, iar n interpretarea fanfarelor sau a altor formaii instrumentale, muzica imnului naional se intoneaz o singur dat. Imnul naional al Romniei se intoneaz: la festivitile i ceremoniile oficiale naionale, precum i la ceremoniile oficiale cu caracter internaional; la deschiderea i nchiderea emisiunilor staiilor "Radio Romnia" i "Televiziunea Romn" n interpretare vocal; cu prilejul vizitelor ntreprinse n Romnia de efii de stat i de Guvern; n cadrul 39

ceremoniilor militare conform regulamentelor militare; pe stadioane alte baze sportive oficiale internaionale n care este reprezentat Romnia; la deschiderea fiecrei sesiuni a Camerelor Parlamentului i la nceputul programului zilnic n colile primare i gimnaziale. De remarcat c imnul naional poate fi intonat i la alte manifestri festive organizate n uniti de nvmnt sau alte instituii de cultur. Imnul naional al altor state se intoneaz cu prilejul vizitelor, festivitilor i ceremoniilor oficiale cu caracter internaional, mpreun cu imnul naional al Romniei, naintea acestuia. Cetenii Romniei sunt datori s manifeste respect fa de drapel i imnul naional i au obligaia de a nu comite nici un act prin care s-ar aduce ofens acestora. La ceremoniile de arborare a drapelului, precum i la intonarea imnului naional, cu prilejul solemnitilor asistena va sta n picioare, brbaii se vor descoperi, iar militarii de toate gradele vor da onorul conform regulamentelor militare. Stema Romniei simbolizeaz statul romn naional, suveran i independent, unitar i indivizibil. Ea este nsemnul heraldic compus din dou scuturi suprapuse: scutul mare i scutul mic. Scutul mare are pe un fond albastru o acvil de aur cu capul spre dreapta, cu ciocul i ghiarele roii, cu aripile deschise, innd n cioc o cruce ortodox din aur, n gheara dreapt o sabie, iar n gheara stng un buzdugan. Pe pieptul acvilei se gsete scutul mic sfertuit cu insiiune. n primul cartier este stema rii Romneti care pe un fond albastru prezint o acvil de aur cu ciocul i ghearele roii, innd n cioc o cruce ortodox de aur, nsoit de un soare de aur la dreapta i de o lun nou de aur la stnga. n cartierul doi apare stema Moldovei unde pe un fond rou se evideniaz un cap de bour negru, nsoit de o stea de aur ntre coarne, cu cinci raze, apoi de o raz cu cinci foi la dreapta i de o lun conturat la stnga, ambele de argint. n cartierul trei este stema Banatului i Olteniei fiind alctuite - pe un fond rou, peste valuri naturale - dintr-un pod de aur cu dou deschideri boltite, din care iese un leu de aur innd un palo n laba dreapt din fa. n cartierul patru este stema Transilvaniei, cu Maramureul i Criana. Ea reprezint un scut tiat de un bru rou ngust. n partea superioar pe un fond albastru apare o acvil neagr cu ciocul de aur, ieind din brul despritor, nsoit de un soare de aur la dreapta, de o lun de argint conturat la stnga , iar n partea inferioar apare pe un fond auriu apte turnuri roii, crenelate, dispuse pe dou rnduri, patru i trei. n insiiune sunt reprezentate inuturile Mrii Negre. Pe un fond albastru apar doi delfini de aur afrontai, cu cozile ridicate. Sigiliul statului simbolizeaz suveranitatea naional i garanteaz autenticitatea actelor statului. Pe sigiliul statului de form rotund este reprezentat stema rii, cu Romnia, n exerg, n partea inferioar. Sigiliul statului se pstreaz la Ministerul Afacerilor Externe i se aplic, potrivit dispoziiilor ministrului afacerilor externe, pe actele internaionale ncheiate de Romnia. 40

3.9. Patrimoniul naional 3.9.1. Consideraii generale Potrivit legii patrimonial naional cuprinde patrimonial public i cel privat, inclusiv solul, bogiile naturale, zcmintele i alte bunuri cu potenial economic, evaluate n expresie bneasc. Patrimoniul public aparine statului i persoanelor politico-teritoriale, iar patrimoniul privat se afl n proprietatea statului, unitilor administrativ-teritoriale persoanelor juridice i persoanelor fizice. Pentru a putea participa, n nume propriu, la circuitul civil, statul la fel ca orice persoan juridic trebuie s aib un patrimoniu iar unitile administrativ-teritoriale, comuna, oraul i judeul sunt persoane de drept public care au un patrimoniu constituit din bunurile mobile i imobile precum i din drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Patrimoniul propriu i distinct este un element constitutiv al persoanei juridice, ce const n totalitatea drepturilor i obligaiilor cu coninut economic fiind alctuit dintr-o parte activ, care cuprinde drepturile patrimoniale (reale i de crean) i una pasiv, viznd obligaiile patrimoniale (contractuale i extra contractuale). n cadrul patrimoniului locul central l ocup dreptul de proprietate, reprezentnd acea parte a suprastructurii societii, care exprim pe planul dreptului, coninutul raportului social de apropriere. Proprietatea exprim, n sens economic, raportul de nsuire a bunurilor materiale, care constituie o condiie fundamental de existen a unei societi (69). Potrivit legii fundamentale proprietatea este public sau privat. Proprietatea public aparine numai statului sau unitilor administrativ teritoriale. Proprietatea privat poate aparine persoanelor fizice sau juridice, iar unele bunuri private pot forma obiectul proprietii statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. n acest caz din punct de vedere juridic , att statul ct i unitile administrativ teritoriale se afl pe o poziie de egalitate cu oricare alt titular al unui asemenea drept. Prin urmare proprietatea statului, comunei, oraului i judeului, ca personae juridice, este alctuit din proprietatea public i proprietatea privat deosebindu-se doar n ce privete componena acestora i regimul juridic aplicabil.

3.9.2. Proprietatea public, domeniul public i domeniul privat Instituia proprietii este specific dreptului civil, dar la fel ca i alte instituii, cum este bunoar contractul, odat ce au fost reglementate prin 41

dispoziii derogatorii de la dreptul comun, n regim de putere public, ele devin instituii ale dreptului administrativ. Potrivit legii proprietatea public este reglementat ntr-un regim juridic administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, avnd n vedere c bunurile ce fac obiectul acestei proprieti sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile(69). n consecin proprietatea public este o proprietate administrativ supus regulilor juridice administrative. Chiar dac regimul su juridic este diferit, proprietatea administrativ este de aceeai natur ca i proprietatea privat reglementat de codul civil .(70) Pentru desemnarea conceptului de proprietate, n literatura de specialitate se folosete termenul de domeniu. Acest cuvnt deriv din latinescul "dominium", care exprim noiunea de proprietate, stpnire, posesiune.(71) n secolul al XIX-lea odat cu dezvoltarea jurisdiciilor administrative i autonomizarea dreptului administrativ, n doctrina juridic s-a fcut distincie ntre domeniul public i domeniul privat. Aceast distincie a ptruns n jurispruden i apoi n dreptul pozitiv, dndu-i-se un cmp de aplicare asemntor dualismului drept public-drept privat.(72) De-a lungul timpului noiunea de domeniu public a comportat numeroase discuii, conturndu-se diferite teorii privind coninutul noiunii i regimul juridic aplicabil bunurilor publice.(73) n doctrina actual s-a impus concepia privind "dreptul de proprietate" al "statului administrator" asupra domeniului public.(74) Bunurile care fac obiectul domeniului public reprezint categoria bunurilor administrative iar cealalt categorie de bunuri ale statului, formeaz domeniul privat al administraiei. Constituia Romniei a adoptat aceast concepie n privina bunurilor destinate uzului i interesului public. Locuiunea domeniu public sau privat exprim ideea de grupare a bunurilor ce compun un patrimoniu dup titlul de proprietate, regimul juridic al acestuia i destinaia lor. Doctrina actual din ara noastr nu este unitar n abordarea coninutului noiunii de proprietate public. Bunoar ntr-o opinie pe care o mprtim se consider c termenii proprietate i domeniu sunt sinonimi avnd n vedere c echivalena acestor noiuni este dat prin legea fundamental iar legile ordinare nu pot s utilizeze aceti termeni, cu un alt neles dect cel dat de legiuitorul constituant (75). Legea proprietii publice i regimul juridic al acesteia (76) ntrebuineaz noiunea de domeniu public, pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietii publice, evideniind ideea fundamental potrivit creia domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale reprezint regula, spre deosebire de domeniul public, ce constituie excepia. Prin urmare ori de cte ori legea se refer generic la proprietatea statului i a unitilor administrativ teritoriale, ne aflm n prezena proprietii private a acestor persoane de drept public, supus regimului juridic de drept comun, dac prin lege nu se dispune altfel. ntr-o alt concepie se stabilete un raport de la ntreg la parte, ntre noiunea de domeniu i noiunea de proprietate. Aceast concepie 42

are dou nuanri. Una de drept administrativ i alta specific dreptului civil. n accepiunea de drept administrativ noiunea de domeniu public nu coincide pe deplin cu aceea de proprietate public ntruct domeniul public cuprinde pe lng bunurile proprietate public i bunurile imobile (terenuri agricole, pduri) sau mobile (tablouri, sculpturi) care sunt proprietate privat, dar in de domeniul public, fiind n paza unei persoane de drept public (77). n opinia unui autor de drept civil se apreciaz c proprietatea public poate fi de domeniu public, adic bunurile prevzute n articolul 135 punctul 4 din Constituie i de domeniu privat, respectiv totate celelalte bunuri care aparin proprietii publice (78). Se are n vedere concepia bunurilor domeniale care alctuiete domeniul administrativ al statului i unitilor administrativ-teritoriale, ce cuprinde att domeniul public, ct i cel privat spre deosebire de domeniul civil format numai din bunurile particularilor iar bunurile care alctuiesc domeniul, nu trebuie confundate cu res communes adic bunurile neapropriabile ca aerul, lumina, apa mrilor (79). De subliniat c bunurile proprietate privat supuse conservrii i transmiterii generaiilor viitoare, nu pot fi incluse n domeniul public, chiar dac sunt supuse unor reguli de ordine public, dup cum nici bunurile proprietate privat ale persoanelor juridice de drept public, nu pot intra n alctuirea domeniului public, ntruct o asemenea abordare este contrar legii. Regimul juridic special, aplicabil bunurilor care necesit conservarea i transmiterea lor generaiilor viitoare, nu se bazeaz pe inalienabilitate, specific proprietii publice, i astfel aceste bunuri pot fi nstrinate n condiiile legii, iar bunurile proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse dreptului comun, cu unele reguli derogatorii, n privina formelor de nstrinare i a modalitilor de achiziionare. Proprietatea privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunurile imobile i mobile, altele dect cele publice, care se gsesc n circuitul civil general, putnd fi nstrinate, concesionate i nchiriate n urma organizrii unei licitaii publice, n condiiile legii. Bunurile din domeniul public pot fi date dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare poate fi revocat numai dac titluarul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere.(80) Potrivit legii consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca 43

bunurilie ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie inchiriate. Totodat aceste entiti publice hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, n condiiile legii i pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunurile mobile i imobile proprietate public sau privat ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitati de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. 3.9.3. Regimul juridic al proprietii publice Regimul juridic al proprietii publice este un regim administrativ de drept public, derogatoriu de la regulile dreptului comun. Potrivit dispoziiilor constituionale bunurile proprietate public sunt inalienabile, adic nu pot iei din proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, prin acte juridice i s fie transmise n proprietatea altor titulari sau s se constituie asupra acestora dezmembrminte ale dreptului de proprietate ori drepturi reale accesorii, dect n condiiile legii, pe cnd bunurile din proprietatea privat a persoanelor juridice de drept public pot fi nstrinate, ca orice alt bun particular potrivit legii. Bunurile inalienabile fiind scoase din circuitul civil nu pot fi grevate de de nici o servitute, cu excepia situaiei n care servituiile sunt compatibile cu uzul sau interesul public, cruia i sunt destinate bunurile afectate. Textul de lege a dat posibilitatea ca n literatura de specialitate s se pun problema dac legea restrnge la servitui, dezmembrmintele care pot fi constituite cu privire la bunurile proprietate public sau din moment ce legea nu interzice alte dezmembrminte, ele se pot constitui asupra unuia sau altuia din bunurile proprietate public. ntr-o opinie se apreciaz c prin constituirea de pild a unui drept de uz i uzufruct asupra unui bun public, nu se realizeaz o nstrinare a bunului i nu are loc o circulaie juridic stricto sensu, adic o transmitere de proprietate de la o persoan la alta. Prin urmare nu se contravine caracterului inalienabil al bunurilor aparinnd proprietii piblice iar dac pot lua natere aceste dezmembrminte, ele nu trebuie s contravin naturii pentru care bunurile n discuie aparin proprietii publice, ci dimpotriv s dea expresia destinaiei lor i anume uzului sau interesului public (81). Un asemenea punct de vedere nu poate fi primit avnd n vedere c regimul juridic al bunurilor proprietate public este unul administrativ, de strict interpretare a legii iar criteriile ce determin apartenena bunului la proprietatea public sunt expresia aprrii unui interes general, n dauna interesului particular. Bunurile publice inalienabile au semnificaia unor valori de interes general care prin natura i destinaia lor trebuie protejate i transmise 44

generaiilor viitoare. n consecin generaia actual are obligaia de a lua msurile necesare pentru realizarea acestui deziderat, mai cu seam n privina bunurilor care au o deosebit importan ecologic, cultural, arhivistic, istoric, documentar, edilitar etc., ferindu-le de factorii distructivi naturali sau umani. n acest sens se face distincie ntre domeniul public natural (mediul ambiant, apele, bogiile subsolului) i domeniul artificial (valorile istorice, artistice, tiinifice, documentare etc.). Inalienabilitatea bunurilor publice determin caracterul insesizabil al acestor bunuri, n urma scoaterii lor din circuitul civil. n consecin bunurile publice nu pot fi urmrite silit de ctre creditori, considerndu-se c statul este ntotdeauna solvabil. Bunurile publice sunt imprescriptibile sub aspect achizitiv, neputnd fi dobndite prin uzucapiune (imobile) sau posesie de bun credin (mobile) spre deosebire de bunurile proprietatea privat a statului i a unitilor administrativ-teritoriale asupra crora prescripia se aplic n aceleai condiii ca i asupra bunurilor particularilor. Inalienabilitatea, insesizabilitatea i imprescriptibilitatea sunt prevzute n mai multe acte normative care reglementeaz regimul juridic aplicabil unor categorii de bunuri publice. Bunoar n Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia se prevede c bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imperceptibile dup cum urmeaz: a)nu pot fi nstrinate ci pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte personae prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun credin asupra bunurilor mobile. Actele juridice ncheiate cu nclcarea regimului juridic al bunurilor domeniului public sunt lovite de nulitate absolut. 3.9.3. Sfera domeniului public Legea fundamental prevede c proprietatea n Romnia este public sau privat iar cea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. n consecin domeniul public poate fi de interes naional, cnd proprietatea public aparine statului sau de interes local, atunci cnd proprietatea aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor. n calitate de proprietar, statul i unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. Potrivit dispoziiilor constituionale bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietii publice sunt: bogiile de orice natur ale subolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental i alte bunuri stabile prin lege. Caracterul proprietii bunurilor enumerate de legea fundamental nu poate fi schimbat de legiuitorul 45

ordinar. Prin urmare bunurile proprietii publice nu pot fi trecute n proprietatea privat, nici chiar a statului, dect tot printr-o dispoziie constituional, ceea ce ar presupune modificarea constituiei. Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia prevede c domeniul public este alctuit din bunurile prevzute de dispoziiile constituionale, din cele stabilite expres n anexa legii i din orice alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public i sunt dondite de stat sau de unitile administrativteritoriale, prin modurile prevzute de lege. Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute de dispoziiile constituionale, din cele anumerate la pct. 1 din anexa Legii privind proprietatea public precum i alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. Bunurile enumerate de lege sunt urmtoarele: 1)bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; 2)spaiul aerian; 3) apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4) pdurile i terenurile destinate mpduririi, celor care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5) terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras; 6) parcurile naionale; 7) rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8)patrimonial natural al Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii; 9)resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental mpreun cu platoul continental; 10) infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile de art; 11) Tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12) drumurile naionale, autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare; 13) canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14) reelele de transport al energiei electrice; 15) spectre de frecven i reele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16) canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii cu prizele aferente; 17) conductele de transport ale iteiului, al produselor petroliere i ale gazelor naturale; 18) locurile de acumulare i barajelor acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic; 19) digurile de aprare mpotriva inundaiilor; 20) lucrrile de regularizare a cursurilor de ap; 21) cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice,meteorologice i de calitate a apelor; 22)posturile maritime i 46

fluviale civile i militare, terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23) terenurile destinate exclusiv instruciei militare; 24) pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; 25) pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; 26)statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27) ansamblurile i siturile istorice i arheologice; 28) muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; 29) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea Parlamentul, Preedenia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordinate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea i uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului Administraiei i Internelor, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciilor publice decentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare care constituie proprietatea privat a acestora. Domeniul public al judeelor este alctuit din drumurile judeene, terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, instituiile publice de interes judeean cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local, precum i alte bunuri de uz sau interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean. Bunurile domeniului public al comunelor oraelor i municipiilor sunt urmtoarele: 1)drumurile comunale, vecinale i strzile; 2)pieele publice, precum i zonele de agrement; 3) lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4) reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instaaiile, construciile i ternurile aferente; 5) terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliului local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele de asemenea natur; 6) locuinele sociale; 7)statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8) bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9) terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10)cimitirele oreneti i comunale precum i alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt prevzute prin lege ca fiind bunuri de uz sau interes 47

public naional sa judeean. Prin bunuri de uz public se nelege acele bunuri care sunt destinate prin natura lor s fie folosite de ctre toi cetenii care au acces la acestea iar bunurile de interes public sunt acele bunuri care au menirea de a fi folosite la unele activiti care intereseaz pe toi membrii unei comuniti. Din categoria bunurilor de uz public amintim pieele, parcurile publice, strzile, cile de comunicaii etc. iar cele de interes public sunt bunoar terenurile pe care au fost amplasate unele instituii culturale, tiinifice artistice etc. Dreptul de proprietate public se dobndete pe cale natural, prin achiziii publice, prin expropriere pentru cauz de utilitate public, prin acte de donaie sau legate, acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public, prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public i prin alte moduri prevzute de lege. Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora pentru o cauz de utilitate public se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consilului local iar trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale se face la cererea consiliilor respective, prin hotrre a Guvernului. n situaia trecerii unui bun din domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al statului, aceast operaie juridic se realizeaz la cererea Guvernului prin actul administrativ al consiliilor respective. Dreptul de proprietate public nceteaz numai dac bunul a pierit sau a fost trecut n domeniul privat, conform legii.

Note bibliografice PARTEA I-A CAPITOLUL I Statul de drept - sintagm a democraiei contemporane
1. Dorel Moiu, Teoria general a dreptului, Cluj-Napoca, 1995, p. 44; 2. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii publice, tratat, vol. I, Editura Nova, Bucureti, 1996, p. 17; 3. Gheorghe Bobo, Teoria general a statului i dreptului, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1983, p. 35; 4. ibidem; 5. I. Deleanu, op. cit., p. 29; 6. Sida p.12; 7. ibidem, p. 43; 8. ibidem; 9. Pierre Pescatore, Instrucion a la science du droit, Centr universitaire de

48

lEtat, Louxenburg,1978,p.243; 10. I.Dogaru; D.C. Danior, Teoria general a dreptului, Ed.tiinific, Bucureti 1999,p.294; 11. I Deleanu,p.43; 12. Ibidem 13. Gheorghe Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Dacia, ClujNapoca, 1994, p. 166; 14. I.Ionescu, Op.cit.,p.27. 15. Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionel, Les ditions Yvon Blais Inv., Quebec, 1990, p. 61; 16. Ovidiu inca, Drept constituional i instituii politice, Editura Imprimeria de vest Oradea, 1994, p. 35; 17. Ion Deleanu, Drept constituional i instituii publice, tratat, vol. II, Editura Nova, Bucureti, 1996, p. 3; 18. Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 33; 19. I. Deleanu, op. cit., p. 8; 20. ibidem, p. 13; 21. Romulus Seianu, Istoria frontierelor, Cartea Romneasc, Bucureti, 1940, p. 5; 22. Grigore Geamnu, Drept internaional contemporan, vol. I, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1975, p. 475; 23. Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Universitatea ecologic "Dimitrie Cantemir", Tg. Mure, 1993, p. 63; 24. O. inca, op. cit., p. 44; 25. I. Deleanu, op. cit., vol. I, p. 92; 26. ibidem, p. 94; 27. ibidem, p. 98; 28. Diritto Constituzionale, X Edizione, Simone, 1995, p. 19; 29. A se vedea Genovea Vrabie, Posibile clasificri ale autoritilor publice din Romnia, n revista Studii de drept romnesc, nr.1-2/1997 p.41. 30.A se vedea Cristian Ionescu, Rolul i funciile Preedintelui Romniei n sistemul constituional romnesc, n revista Dreptul nr.11/1996,p.37 31.A se vedea MariaVesmas, Rolul i locul Preedintelui Romniei n sistemul autoritilor publice ale statului romn, n revista de Drept public nr.1/1998,p.69; 32. Diritto Constituzionale, op.cit.p.30; 33. I. Deleanu, op. cit., vol. II, p. 97; 34. ibidem; 35. I. Deleanu, op. cit., vol. I, p. 89; 36. ibidem, p. 91; 37. ibidem, p. 129; 38. T. Drganu, op. cit., p. 100; 39. n acest sens a se vedea Maria.Vesma. Op.cit.p.71; 40. Toate tratatele i cursurile de drept constituional; 41. Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura All, 1996, p. 4; 42. Publicat n Monitorul Oficial nr.210 din 25 aprilie 2001; 43. Legea nr.92/1992 republicat, publicat n Monitorul Oficial nr.259 din 30.09.1997; 44. A se vedea I.Vida,comentariu, n Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura Regia Autonom, Monitorul Oficial, Bucureti 1992,p.289; T.Drgan,Drept constituional i instituii politice Vol.II,Editura Lumina Lex 1998 p.357. 45. A se vedea Al.Tuculeanu, Raporturile Ministerului Public cu autoritatea legislativ i autoritatea executiv ,n Dreptul nr.11/1996 p.56; Virgil Pop, Despre relaia de autoritate a Ministerului Justiiei cu Ministerul Public n Studii de drept romnesc,nr.4/1994,p.355; Virgil Pop,

49

Din nou despre relaia de autoritate a Ministerului Justiiei cu Ministerul Public, n studii de drept romnesc,nr.4/1995 p.295; Horia Diaconescu, Din nou cu porivire la natura juridic a Ministerului public n revista Dreptul nr.4/1996 p.19; Vasile Pvleanu, Rolul Ministerului Public n lumina recomandrilor Comitetului de Minitri al statelor membre ale Consiliului Europei, n revista Dreptul, nr.11/2001 p.85. G.Mateu, Procedura penal, vol.I, Editura Chemarea Iai,1993,p.55, Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Vol.II,Editura Cugetarea Iai 1996,p.55,Grigore Teodoru, Drept procesual penal, Editura Cugetarea, Iai 1996,p.112; Nicolae Cochiinescu, Totul despre Ministerul Public,Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000,p.37, N.Volonciu, Tratat de procedur penal, Vol.I, Ed. Paideia,Bucureti 1993. Pag.l6 i altele. 46. Mihai Ruja, Natura juridic a Ministerului Public, n revista Dreptul,nr.4/1995 p.45. 47. Publicat n Monitorul Oficial nr.170 din 25 iulie 1997; 48. Legea nr.92/1992 republicat, cu modificrile ulterioare, n Monitorul Oficial nr. 259 din 30.09.1997; 49. Art.1, din Legea nr.142/1997, Publicat n Monitorul Oficial nr.170 din 25 iulie 1997; 50. A se vedea Regulamentul de funcionare a Consiliului Superior al Magistraturii, publicat n Monitorul Oficial nr.442 din 20 noiembrie 1998; 51. I. Deleanu, op. cit., vol. I, p. 69; 52. ibidem, p. 32; 53. Antonie Iorgovan, Drept constituional i instituii politice, Teorie general, Editura "Galeriile J. L. Calderon", Bucureti, 1994, p. 130; 54. Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura All, Bucureti, 1996, p. 187; 55. D. Moiu, op. cit., p. 49; 56. ibidem, p. 50; 57. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 141 din 7 iulie 1997; 58. Decretul nr.31/1954; 59. . H. i L. Mazeaud, Jean Mazeaud, Leons de droit civil, t. I, Paris, Editura Montchrstien, 1959, p. 595; 60. P.Negulescu, Tratat de drept administrative, vol.I, ed.IV-a, Editura Marvan, 1934,p.9; 61. P. Negulescu,Tratat de drept administrativ, Vol.I ed.III-a Tipografiile Romne Unite, Bucureti,1925,p.134; A Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Vol.I, ed.a IIIa.Institutul de arte grafice Eminescu SA Bucureti 1929,p.187; M.Preda,Autoritatea adm.pubnlice,Edit.Lumina Lex.1999,p.464. 62. Ilie Iovna, Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, 1997,p.35. 63. T. Drganu, op. cit., p. 59 i urm.; 64. Traian Ionacu, Organizaiile socialiste ca persoane juridice n Romnia, Bucureti, Editura Academiei, 1967, p. 9; 65. T.Drganu, Actele de drept administrative, Ed.tiinific, Bucureti, 1959 p.61; 66. Legea 215/2001, Publicat n M.Of. partea I nr.204 din 23 aprilie 2001; 67. A se vedea Legea nr. 102 din 24 septembrie 1992 privind stema rii i sigiliul statului, Monitorul Oficial nr. 236/1992; Legea nr. 75 din 26 august 1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 237/1994; 68. Dicionar de drept civil, Editura tiinific i pedagogic Bucureti, 1980, p.410; 69. Yves Brard, Domaines public et prive Dalloz,1994,p.35; 70. Yves Brard, op.cit.p.37; 71. Dicionar romn latin, Editura tiinific, Bucureti, 1973; 72. Yves Brard, op.cit.p,1; 73. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrative, vol.II, Editura Nemira, 1996,p.5; 74. A.Iorgovan,op.cit.,p.28; 75. V.I. Priscaru,op.cit.,p.55 i alii; 76. Yves Brard, op. cit., p. 37;

50

77. Dicionar latin-romn, Editura tiinific, bucureti, 1973, p. 191; 78. Yves Brard, op. cit., p. 1; 79. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 5; 80. A. Iorgovan, op. cit., p. 28; 81. V. I. Priscaru, op. cit., p. 55, i alii; 82. A. Iorgovan, op. cit., p. 5; I. P. Romoan, Drept civil, drepturile reale, Editura Imprimeria de vest, Oradea, 1996, p. 54; 83. I. P. Filipescu, Drept civil, Dreptul de proprietate..., Editura Actami, Bucureti, 1994, p. 81.

CAPITOLUL II FUNCIA ADMINISTRATIV 51

1. Consideraii generale Statul ca instituie se autolegitimizeaz funcionnd n baza unor scopuri comune, pentru ntreaga colectivitate, scopuri denumite i interese generale sau publice.(1) Urmrirea concret a scopurilor, a intereselor generale i actualizarea lor se realizeaz prin intermediul funciei administrative sau executive a statului. Aceast funcie fiind complex i dinamic, const n realizarea concret de ctre structurile guvernamentale i cele autonome a intereselor publice stabilite de ctre autoritatea legislativ. Prin urmare, realizarea acestor interese are loc n cadrul aciunii administrative care cuprinde att mijloacele juridice de concretizare a acestei funcii i regulile de organizare i funcionare a instituiilor administrative, ct i formele pe care le mbrac aceast aciune. Existena oamenilor este condiionat de satisfacerea trebuinelor lor ntrun cadru social n care unii i asum funcii de conducere, alii aplic deciziile luate de cei care conduc iar cei mai muli au nevoie de serviciile, create ce sunt eseniale pentru viaa lor. Aciunea administrativ impune condiia obligatorie a aplicrii i respectrii legii att de ctre cei care administreaz, ct i de ctre cei administrai. Operaiunea de administrare este proprie autoritilor ce realizeaz servicii publice, comandate de ctre puterea politic, n funcie de percepia unor nevoi sociale, care astfel realizeaz administraia public, dar i particularilor care prin administratori acioneaz n scopul unor interese personale, nfptuind o administraie privat. Administraia public acioneaz n mod dezinteresat, urmrind realizarea interesului general, utilitatea public sau cu alte cuvinte "binele comun" ntr-un regim de putere public, pe cnd administraia privat, prin propria putere i sub controlul autoritilor publice, care vegheaz la respectarea ordinii publice, realizeaz satisfacerea unor interese private(2) Distincia dintre administraia public i cea privat se realizeaz prin intermediul legii de ctre autoritatea legislativ. Pe lng cele dou forme de administraie, n cadrul statului se realizeaz i o administraie subsidiar nfptuit de ctre alte autoriti publice, ca activitate derivat sau conex realizrii competenelor ce le revin potrivit Constituiei i legilor organice care le reglementeaz activitatea specific. Conceptul de administraie. n accepiunea curent, prin administraie se nelege att o activitate, aciunea de administra, ct i organele care realizeaz aceast activitate.(3) De regul, autoritile ce realizeaz o anumit activitate poart denumirea acelei activiti. Bunoar administraia finanelor se realizeaz de ctre administraia financiar, aplicarea regimului vamal pe ntreg teritoriul statului i n zonele libere se nfptuiete de ctre administraia vamal, etc. Cuvntul administraie deriv din latinescul "minister" care nseamn servitor i este n legtur cu cu cuvntul "magister" care arat o stare superioar, l desemneaz pe stpn, evideniindu-se astfel subordonarea primului fa de cellalt. Cuvntul "administer" format din prepoziia "ad" care nseamn la, ctre i "minister", semnific ajutor al cuiva, slujitor, executant, instrument.(4) Cu alte cuvinte semnificaia noiunii de administraie este o 52

activitate care servete la ceva i o persoan care realizeaz aceast activitate. Noiunea de administraie are o sfer foarte larg cuprinznd toate formele de administrare, de gestionare sau gospodrire a bunurilor. Aciunea de a administra este o activitate social, de satisfacere a unor trebuine sociale, fiind prin definiie o activitate subordonat. Datorit complexitii fenomenului social, aciuni de natur administrativ ntlnim att n cadrul realizrii aciunilor productive sau comerciale, ct i odat cu efectuarea operaiunilor cu caracter cultural ori sanitar. Prin urmare orice activitate adminstrativ const n aciunea unor oameni, n raport cu ali oameni, n cadrul unei colectiviti sociale organizate, n vederea atingerii unui anumit scop. n acest context, fiecare activitate administrativ presupune aciuni de organizare, coordonare i control, luarea unor decizii i realizarea material a unor obiective sociale stabilite de ctre o autoritate superioar, evideniindu-se astfel legtura dintre activitatea administrativ i diviziunea social a muncii. Conceptul de administraie public. Noiunea de administraie public este o specie a activitii administrative i o form a funciei administrative a statului. Valorile pe care le realizeaz administraia public sunt valori politice, stabilite de ctre stat, potrivit specificului organizrii politice a societii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuinelor de interes general, ntr-un regim de putere public, pe baza prerogativelor constituionale, care fac s prevaleze interesul public fa de cel privat. Delimitarea administraiei publice de alte activiti sociale se poate realiza att prin raportarea locului acesteia n cadrul activitilor publice, ct i prin raportarea ei la coninutul activitilor administrative. Odat cu diversificarea funciilor statului modern apare necesitatea nfiinrii de noi servicii publice. Reglementarea uniform a raporturilor sociale dintre membrii societii se realizeaz prin activitatea de legiferare a normelor primare realizat de ctre Senat i Camera Deputailor. Activitatea normativ a administraiei publice este "secundum legem" i "praeter legem". Soluionarea litigiilor care apar ntre membrii societii i pedepsirea celor ce ncalc legea, se realizeaz de ctre serviciul public judiciar, alctuit din sistemul instanelor judectoreti, singurele autoriti prin care se nfptuiete justiia. Litigiile dintre administraie i administrai, soluionate de ctre administraia public se realizeaz prin organele cu activitate jurisdicional, constituite potrivit legii, fr a se ngrdi accesul liber la justiie. Prin urmare, serviciile publice administrative sunt create pentru satisfacerea intereselor generale, de aprare a ordinii publice i a securitii statului, de asigurare a trebuinelor de instruire, cultur i sntate a populaiei, precum i asigurarea condiiilor materiale de via ale cetenilor, ntr-un regim de drept public, printr-o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor. Coninutul activitii administraiei publice se realizeaz prin acte juridice i operaiuni materiale, prin care se execut legea, precum i prin emiterea de norme subsecvente sau organizarea ori prestarea direct de servicii publice. Aciunea administrativ este continu i concret, distingndu-se prin aceste elemente de activitate legislativ. Dreptul constituie pentru administraia public un mijloc i nu un scop, aciunea administrativ desfurndu-se n cadrul 53

dreptului, pentru satisfacerea intereselor publice, n continu diversificare i n anumite condiii de oportunitate. n literatura de specialitate, administraia public este definit din punct de vedere material sau organic. Bunoar din punct de vedere material se consider c administraia public desemneaz ansamblul activitilor juridice i materiale, realizate n regim de putere public, pentru satisfacerea intereselor generale ale societii, iar din punct de vedere organic, aceasta cuprinde ansamblul mijloacelor instituionale, umane i materiale, puse n serviciul activitii administrative. n realitate, administraia public - cum arat E. Forsthoff - poate fi descris dar nu definit cuprinztor, ntruct ea se afl ntr-o evoluie continu i se manifest n forme diverse. Prin urmare, administraia public este att din punct de vedere subiectiv, ct i obiectiv proteiform. Proteiformitatea administraiei publice reiese i din urmtoarele consideraii: - autoritile administraiei publice au prerogative multiple, complexe i eterogene care determin att aciuni administrative diverse, ct i un regim juridic diferit al actelor pe care le pun n aplicare; - administraia public ndeplinete pe lng funcia esenial i alte funcii derivate: a) funcia organizatoric, prin intermediul actelor normative "secundum legem"; b) funcia de legtur ntre activitatea politic i cea administrativ; c) funcia de urmrire concret i imediat a realizrii prin intermediul actelor administrative i a celor de drept privat, a intereselor publice predeterminate de puterea legislativ. Strns legate de noiunea de administraie public sunt i noiunile de putere public, serviciul public i interes public. Noiunea de putere public se refer la ansamblul prerogativelor acordate administraiei publice de a asigura realizarea interesului public (general) prin crearea i aplicarea normelor juridice subsecvente, care la nevoie pot fi puse n aplicare prin fora de constrngere a statului. Regimul de putere public nu exclude cile de atac puse la dispoziia celor administrai n legtur cu aprarea intereselor lor. Bunoar contenciosul administrativ, care definete litigiile juridice dintre administraia public i cei administrai, reprezint o dimensiune a acestui regim. Noiunea de serviciu public se refer la o prestaie i la autoritatea care realizeaz acea activitate n interes public. n general serviciul public este definit ca fiind o activitate asumat de o autoritate public n vederea satisfacerii unei trebuine de interes general. Nu orice activitate de interes public este serviciu public, ci numai acele prestaii care satisfac o nevoie social, apreciat de guvernani ca fiind de interes public. Organizarea unui serviciu public nu exclude desfurarea unei activiti private cu acelai scop. La baza funcionrii serviciilor publice stau principiile continuitii i adaptrii, a neutralitii i egalitii de tratament. Potrivit principiului continuitii, serviciul public trebuie s funcioneze fr ntrerupere, n mod continuu. Totodat serviciul public trebuie adaptat la schimbrile survenite n practic, potrivit intereselor generale. n faa serviciilor publice toi cetenii sunt egali, iar n general aceste servicii sunt gratuite. 54

Interesul public (general) reprezint sinteza calitativ a intereselor politice, economice, religioase, etnice sau naionale, privite n integralitatea lor i puse n slujba colectivitii. Ca s capete calitatea de interes general, interesele sociale trebuie s aib o importan sau o motivaie fundamental pentru ntreaga naiune, s exprime aspiraiile vitale ale acesteia, s fie durabile(.5) Aceste interese difer de la un stat la altul sau chiar n cadrul aceluiai stat, de la o etap la alta a dezvoltrii sale. Coninutul i modalitile de realizare a intereselor publice, depind de condiiile social-istorice concrete ale unui stat, de raporturile dintre forele politice angrenate n procesul de conducere social, de caracterul regimului politic, de raporturile dintre guvernani i guvernai, precum i de poziia internaional a statului respective.(6) 2. Organizarea i funcionarea administraiei publice 2.1. Consideraii generale Fiecrui tip de stat i este proprie o anumit organizare administrativ, potrivit modului de exercitare a puterii publice i a necesitii instituionalizrii acesteia. Legea fundamental reglementeaz dou componente ale administraiei publice: administraia direct, alctuit din administraia guvernamental i administraia autonom, i administraia indirect realizat de ctre organizaiile nonguvernamentale (asociaii, fundaii etc.). Administraia guvernamental este nfptuit de ctre Guvern i autoritile administrative din subordine, de la nivel central i teritorial, iar administraia autonom este realizat de ctre autoritile administrative centrale, autonome de specialitate i organele administraiei publice teritoriale, constituite potrivit principiului autonomiei locale. Pe baza atribuiilor ndeplinite de administraia public, n procesul deosebit de complex al conducerii societii, deosebim administraia public general i administraia public specializat, precum i administraia public activ, consultativ i jurisdicional. Administraia public general urmrete interesul general al societii i nfptuirea binelui comun, n toate domeniile i ramurile de activitate, iar administraia public specializat, alctuit din administraia ministerial, extraministerial i cea autonom de specialitate, realizeaz trebuinele sociale dintr-o anumit ramur sau domeniu ale activitii sociale, n cadrul legal existent. Administraia public activ, administraia consultativ i cea jurisdicional se realizeaz de ctre organe care fac parte din structura autoritilor publice, n condiii procedurale i cu metode de lucru specifice. Astfel, administraia activ se nfptuiete n principal, n cadrul unor structuri ierarhice care presupun subordonarea organului inferior fa de cel superior. Administraia consultativ se realizeaz pe baz de avize, de ctre autoriti din cadrul administraiei publice, avnd un rol deosebit n aprarea legalitii. Administraia jurisdicional are ca obiect soluionarea litigiilor dintre administraie i administrai, de ctre autoriti anume prevzute de lege, prin hotrri ce poart denumirea de acte administrativ-jurisdicionale. 55

n epoca contemporan procedura convenional de administrare i gestionare a patrimoniului statului i a autoritilor administrative a luat o deosebit amploare, impunndu-se o nou form de administraie, administraia contractual. Procedeul contractual are noi i multiple aplicaii, administraia utilizndu-l tot mai mult, pentru a atrage aciunea particularului, n scopul servirii interesului public (general). Administraia guvernamental central este nfptuit de ctre Guvern, ca autoritate supraordonat a administraiei publice, care realizeaz o administraie general i activ, ministere, care realizeaz administraia ministerial de specialitate i celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, ce poart denumiri diferite (secretariate, comisii, oficii, agenii etc.), care realizeaz administraia extraministerial de specialitate. n subordinea organelor de specialitate se afl diferite regii autonome, societi comerciale cu capital de stat, i instituii publice care realizeaz serviciile publice de interes naional. Administraia guvernamental teritorial este realizat de ctre prefect, comisia judeean consultativ i serviciile publice decentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului. Administraia autonom se realizeaz la nivel central de ctre autoritile administrative autonome, ca administraie de specialitate (unele avnd i structuri locale) cum sunt bunoar Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciul Romn de Informaii etc. iar, la nivel teritorial aceast administraie se realizeaz de ctre autoritile administraiei publice constituite pe baza principiului autonomiei locale. Din aceast ultim categorie de autoriti fac parte consiliul local i primarul, care realizeaz administraia local, i consiliul judeean care realizeaz administraia judeean.(7) 2.2. Principii generale Principiile generale de organizare administrativ sunt centralizarea, deconcentrarea i decentralizarea administrativ. Organizarea administraiei publice se realizeaz n concordan cu necesitatea satisfacerii intereselor generale ale societii i ale particularilor, persoane fizice sau juridice. Aceast organizare reprezint un important mijloc de garantare a drepturilor i intereselor eseniale ale cetenilor care alctuiesc societatea. Modul de rezolvare a acestui deziderat fundamental al societii a fost conceput, discutat i experimentat, n decursul timpului, n variante multiple, toate axate n jurul instituiilor "centralizrii" i "decentralizrii administrative". (8) Centralizarea se justific pentru realizarea intereselor generale ale societii, iar decentralizarea pentru realizarea problemelor locale. Orice guvernare democratic presupune mbinarea centralizrii cu decentralizarea, ca fenomene relative n viaa oricrei societi. n regim centralizator toate deciziile administrative eman direct de la autoritile centrale guvernamentale i presupun subordonarea ierarhic a 56

autoritilor locale fa de cele superioare. Ori de cte ori actele emise de autoritile locale, nu sunt n concordan cu cele ale autoritilor centrale, acestea pot fi anulate, abrogate, modificate, suspendate sau chiar reformate de ctre autoritatea ierarhic, n temeiul dreptului de control ierarhic, al superiorului asupra activitii inferiorilor. Acest control privete ntreaga activitate a organului controlat att sub aspectul legalitii, ct i a oportunitii msurilor luate. n practic, acest sistem de organizare administrativ este aproape imposibil de meninut, datorit mbinrii sale organice cu deconcentrarea administrativ. Deconcentrarea presupune un regim administrativ situat ntre centralizare i decentralizarea administrativ, bazat pe regula general de repartiie a atribuiilor i mijloacelor de aciune, ntre diferite organe ale administraiei guvernamentale. Domeniul de competen a administraiei centrale rmne neschimbat, ns deciziile la anumite ealoane teritoriale sunt luate n numele administraiei guvernamentale, de ctre ageni subordonai ierarhic. Prin urmare, deconcentrarea este o simpl metod tehnic de luarea deciziilor, conferit reprezentanilor locali ai administraiei centrale. Ea se bazeaz pe relaii ierarhice, de la superior la subordonat. Superiorul ierarhic poate adresa subordonatului instruciuni, poate s-i anuleze deciziile sau s le reformeze, potrivit principiilor legalitii i oportunitii. Decentralizarea este un transfer de atribuii, persoanelor publice independente de autoritile guvernamentale (i nu fa de stat cum greit se susine n unele lucrri de specialitate) care, sub controlul acestor autoriti, beneficieaz de o real autonomie gestionar. Aceast decentralizare poate s fie teritorial, care se aplic colectivitilor locale, i tehnic sau funcional, ce consacr autoritile specializate autonome, dotate cu personalitate juridic, i organizaiile nonguvernamentale (asociaii, fundaii...). Decentralizarea administrativ este pe de o parte rezultatul necesitii eficientizrii aciunii publice, iar pe de alt parte, a apropierii administraiei de administrai. Totodat decentralizarea teritorial reprezint voina cetenilor de participare democratic la procesele de luarea deciziilor. Decentralizarea trebuie fcut cu pruden, stabilindu-se cu grij care sunt competenele ce se transfer entitilor teritoriale, n ce limite i sub ce control. Scopul urmrit fiind meninerea unitii colectivitilor locale, care s duc la crearea unei societi bogate n iniiative, contient de libertatea i responsabilitatea ei. Colectivitile sociale constituite n unitile administrativ-teritoriale au nevoi specifice care i solidarizeaz pe membrii lor. Totodat interesele locale sunt mai bine cunoscute i satisfcute de ctre autoritile locale, fapt ce duce la creterea spiritului de iniiativ individual i la accentuarea spiritului de libertate. Administraia guvernamental nu poate s soluioneze ansamblul acestor nevoi i interese, prin mijloacele de care dispune i n condiii de oportunitate i eficien. Determinarea gradului de decentralizare se face n funcie de mai muli factori: ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile politice, economice i sociale existente, tradiii i obiceiuri, specificul local etc.(9) Aceti factori pot varia de la o ar la alta, de la un moment istoric la altul. Decentralizarea administrativ teritorial i tehnic sau funcional, presupun competene proprii i recunoaterea unei independene funcionale reale autoritilor decentralizate, fa de autoritile guvernamentale. Aceast 57

decentralizare nu implic i decentralizarea politic statal. Activitatea politic a comunitilor locale, de constituire a autoritilor locale i de fixare a obiectivelor sociale, se nscrie n activitatea politic a statului i se desfoar n cadrul legal constituit de ctre stat. Decentralizarea politic privete doar statele federative unde puterea politic este mprit ntre autoritile federale i cele ale statelor membre. Pentru a preveni abuzurile care pot prejudicia interesul general, autoritile guvernamentale, n numele statului, exercit o putere veritabil de supraveghere a autoritilor decentralizate, n special prin controlul de tutel administrativ. Spre deosebire de controlul ierarhic, tutela administrativ nu se poate exercita fr un text de lege, care s precizeze acest control i limitele lui. De asemenea tutela administrativ se exercit de autoritile anume prevzute de lege sub controlul judectoresc i privete numai legalitatea, nu i oportunitatea actelor emise. n Romnia, organizarea administraiei guvernamentale este ntemeiat pe principiul centralizrii care decurge din caracterul unitar i suveran al statului i a deconcentrrii serviciilor publice de specialitate centrale. Principiul decentralizrii administrative st la baza organizrii administraiei autonome de specialitate, care nu se afl n subordinea Guvernului i a administraiei autonome teritoriale, ce se ntemeiaz pe principiul autonomieilocale, a eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Controlul de tutel administrativ este exercitat de ctre prefect care poate ataca n faa instanelor de contencios-administrativ, actele ilegale ale autoritilor autonome locale, cu excepia celor de gestiune curent. Actul atacat este suspendat de drept. 2.3. Structura administraiei publice Termenul de structur provine din cuvntul latin "struere" care nseamn a construi, a cldi. Prin structur a administraiei publice nelegem modalitatea de alctuire i de organizare a autoritilor ce realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legilor. Pentru realizarea aciunii administrative autoritile administraiei publice sunt organizate dup dou criterii: criteriul teritorial i criteriul funcional. Totodat la baza alctuirii autoritilor administrative st o anumit organizare administrativ a teritoriului. n temeiul criteriului teritorial cruia i corespunde o structur ierarhic, autoritile administraiei publice sunt mprite n autoriti centrale i autoriti locale. Autoritile centrale acioneaz pentru realizarea interesului general al societii iar autoritile locale gestioneaz interesele comunitilor locale, n acord cu interesele naionale. Criteriul funcional sau al competenei materiale evideniaz mprirea autoritilor administraiei publice, n autoriti cu competen general i autoriti cu competen de specialitate, determinnd astfel structura funcional a administraiei publice. 58

Pe baza criteriilor de mai sus, n actuala reglementare legal, desprindem urmtoarea structur extern a autoritilor care realizeaz administraia public direct: I. Autoriti centrale a cror competen se ntinde asupra ntregului teritoriu al rii, din care fac parte: - Guvernul Romniei; - ministerele i celelalte organe de specialitate subordonate Guvernului; - autoritile centrale de specialitate autonome; - organele centrale de specialitate subordonate ministerelor sau celorlalte autoriti de specialitate care se afl n subordinea Guvernului; - alte instituii centrale, regii autonome i societi comerciale. II. Autoriti teritoriale cu competen ntr-o anumit unitate administrativteritorial i anume: - prefectul; - Comisia judeean consultativ; - serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului, conduse de prefect; - instituiile teritoriale ale autoritilor centrale de specialitate autonome; - autoritile administrative, constituite pe baza principiului autonomiei locale: consiliul judeean, consiliul local i primarul. Dup cum am mai subliniat, dintre aceste autoriti Guvernul, consiliul judeean, consiliul local i primarul au o competen administrativ general, exercitndu-i autoritatea n orice domeniu al administraiei publice,pe cnd organele de specialitate sunt competente doar ntr-o anumit ramur sau domeniu ale activitii sociale. Potrivit art. 102 din Constituie, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, fapt ce evideniaz raporturile administrative dintre Guvern i celelalte autoriti ale administraiei publice. Sub aspectul coninutului, aceste raporturi difer potrivit principiilor care stau la baza structurii administraiei publice. Bunoar unele raporturi sunt de subordonare ierarhic, altele sunt de colaborare sau de autoritate administrativ. Totodat Guvernul, n realizarea atribuiilor sale administrative, coopereaz cu organismele sociale interesate care pot realiza o administraie public indirect. 2.4 Sarcinile administraiei publice Organizarea societal a unei colectiviti umane, ntr-un stat de drept, presupune stabilirea trebuinelor sociale de interes general, printr-o activitate politic de ctre autoritile statale prevzute de lege. Fiecare autoritate are de realizat anumite sarcini specifice, potrivit atribuiilor legale. ntre sarcini i atribuii exist o strns legtur, avnd n vedere c atribuia este nvestirea legal cu o anumit competen, pentru realizarea unei anumite sarcini. 59

Romnia fiind un stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, care sunt garantate, orice activitate statal pentru a fi constituional trebuie s se bazeze pe aceste valori. Administraia public are ca scop, materializarea concret a sarcinilor de interes genaral, stabilite pe cale politico-normativ prin mijloacele juridice prevzute de lege. Prin urmare, sarcinile administraiei publice sunt obiectivele ce trebuie s le realizeze administraia prin mijloacele instituionalizate. Aceste obiective sunt nevoile sociale realizate de ctre autoritile administraiei publice, potrivit atribuiilor conferite de lege. Pornind de la coninutul administraiei publice - ca activitate - sarcinile administraiei pot fi clasificate n sarcini de conducere i organizare, care se realizeaz prin aciuni dispozitive, i sarcini de prestaie prin care se satisfac necesiti sociale, prin intermediul serviciilor publice. Sarcinile de conducere i organizare presupun i alte sarcini, bunoar de pregtire a aciunilor, de informare i documentare, de planificare, de decizie i control. Sarcinile de prestaie pot fi realizate att prin acte juridice, ct i prin fapte juridice materiale sau operaiuni administrative. Realizarea sarcinilor de ctre administraia public, n cadrul organizrii executrii i a executrii n concret a legilor, presupune folosirea unor mijloace umane, materiale i financiare, asigurndu-se astfel finalitatea ndeplinirii atribuiilor de ctre autoritile administrative. 2.5 Relaiile din cadrul administraiei publice 2.5.1 Consideraii generale Realizarea administraiei publice presupune mai multe categorii de relaii, care se stabilesc ntre autoritile administrative, ntre acestea i ceteni sau cu alte autoriti publice. O prim categorie de relaii o formeaz relaiile de autoritate care pot fi de autoritate extern fa de alte autoriti, ce fac parte din aceiai form de administraie i de autoritate intern fa de structurile organizatorice interne i funcionarii acelui organ. n cadrul relaiilor de autoritate se disting relaiile ierarhice determinate att de structura ierarhic a autoritilor administrative, ct i de necesitatea subordonrii funcionarului inferior celui superior, ca o prerogativ a asigurrii conducerii unitare a unui organ administrativ, i relaii funcionale, bazate pe o anumit competen specific. Coninutul relaiilor ierarhice const n dreptul organului supraordonat de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de a controla activitatea organului subordonat care n mod corespunztor are obligaii corelative, decurgnd din aceste drepturi. Subordonarea administrativ poate fi direct i indirect, pe orizontal sau pe vertical. Subordonarea direct privete acele pri ale raportului ierarhic ntre care 60

nu se interpune nici o alt autoritate administrativ, pe cnd subordonarea indirect presupune una sau mai multe trepte ierarhice care mijlocesc relaia ierarhic. Subordonarea pe orizontal sau pe vertical a unor autoriti administrative se distinge n funcie de poziia teritorial a acestor autoriti. Bunoar subordonarea pe orizontal presupune relaii ierarhice ntre autoritile de la acelai nivel teritorial (Guvern- ministere) iar subordonarea pe vertical se ntemeiaz pe relaii ntre autoriti de la nivel teritorial diferit (Guvern-prefect). O alt categorie de relaii este alctuit de relaiile de colaborare statornicite ntre autoritile administrative, indiferent de forma de administraie, care pot fi: obligatorii, avnd ca temei o prevedere legal sau facultative. Mai distingem relaiile de coordonare care nu izvoresc dintr-un raport ierarhic, ci dintr-o prevedere legal. Aceste relaii privesc corelarea, armonizarea i sincronizarea unor activiti sociale de interes comun ntr-o unitate de scop i aciune, prin atribuii de ndrumare i orientare. Bunoar consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor locale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. n raporturile dintre administraie i administrai iau natere i relaii de prestri servicii care au pondere nsemnat n nfptuirea administraiei publice. Mai amintim relaiile de control care pot fi de control extern sau control intern. 2.5.2. Relaiile din cadrul administraiei guvernamentale Autoritile care nfptuiesc administraia guvernamental,ca administraie de interes naional, sunt sobordonate ierarhic, avnd n fruntea lor Guvernul, care are menirea de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii, precum i conducerea general a administraiei publice. ntre aceste autoriti se stabilesc relaii ierarhice att pe orizontal, ct i pe vertical, precum i relaii directe i indirecte. n baza dreptului de conducere, autoritile supraordonate pot emite acte obligatorii pentru autoritile subordonate i au obligaia verificrii executrii msurilor dispuse, pentru a asigura unitatea de aciune a administraiei. Totodat autoritile supraordonate pot da ndrumri obligatorii, n legtur cu toate aspectele ce privesc activitatea autoritilor inferioare. Aceste ndrumri se emit fie sub forma unor reguli generale, fie a unor ndrumri operative curente, chiar cu privire la unele cazuri concrete ce le are de soluionat autoritatea subordonat. De remarcat c prerogativele relaiilor ierarhice sunt limitate de independena operativ a organelor inferioare, n sensul c dei organul supraordonat poate interveni n activitatea celui subordonat, el nu poate s-l nlocuiasc i s-i exercite atribuiile. De la aceast regul exist i excepii. Bunoar organul supraordonat, n baza dreptului de autoritate normativ, poate abroga actele normative cu for juridic inferioar i chiar le poate nlocui cu alte reglementri. De asemenea actele individuale ale autoritilor inferioare pot fi suspendate, revocate sau anulate n condiiile legii. 61

Relaiile ierarhice presupun i dreptul de control general asupra activitii organului subordonat att sub aspectul legalitii, ct i al oportunitii. 2.5.3. Relaiile din cadrul administraiei autonome Autoritile care alctuiesc administraia autonom de specialitate sunt organizate pe principiul independenei avnd fiecare o autonomie funcional. ntre aceste autoriti nu exist relaii ierarhice, ci doar funcionale, determinate de o competen specific. Relaiile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii, n rezolvarea problemelor comune. n relaiile dintre administraia public local i cea judeean, nu exist raporturi de subordonare. Consiliul local i primarul sunt autoriti care au aceiai legimitate fiind constituite prin votul direct al cetenilor. ntre aceste autoriti nu exist relaii de subordonare, ci relaii de colaborare i de control reciproc. n cadrul fiecrei autoriti administrative autonome se stabilesc relaii de autoritate intern bazate pe principiul subordonrii ierarhice. 2.5.4 Relaiile dintre administraia guvernamental i cea autonom Guvernul potrivit programului su de guvernare, acceptat de ctre Parlament, exercit conducerea general a administraiei publice, pentru a asigura realizarea interesului general la nivel naional. n acest scop, ntre Guvern i autoritile administrative autonome de specialitate, se stabilesc relaii de autoritate funcional i nu de subordonare ierarhic. Bunoar Guvernul, n baza delegrii legislative emite ordonane obligatorii pentru toate autoritile administraiei publice. De asemenea hotrrile normative ale Guvernului sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei autonome, n msura n care nu ncalc principiul autonomiei funcionale i a independenei acestora. n baza dreptului de conducere general a administraiei publice, Guvernul exercit o supraveghere general asupra activitii autoritilor autonome de specialitate i un drept de control de tutel administrativ, asupra autoritilor constituite potrivit principiului autonomiei locale. ntre autoritile administraiei guvernamentale i cele ale administraiei autonome, se pot stabili i relaii de colaborare privind desfurarea anumitor activiti. Autoritile centrale autonome fiind specializate n anumite domenii ale activitii sociale, pot da ndrumri obligatorii celorlalte autoriti administrative, chiar dac nu se afl n raporturi ierarhice, n problemele de specialitate strict determinate de lege. Totodat ele au un drept de control specific, asupra acestor autoriti administrative.

62

2.5.5 Relaiile dintre administraia guvernamental i organizaiile nonguvernamentale ntre Guvern i organizaiile nonguvernamentale se stabilesc relaii de autoritate funcional. n activitatea lor, organizaiile nonguvernamentale trebuie s respecte msurile normative ale Guvernului, fr ca acesta s le ncalce independena funcional. Organizaiile nonguvernamentale, realiznd ns o administraie public indirect, relaiile Guvernului cu aceste organisme pot fi i de colaborare, fie obligatorie potrivit legii, fie facultativ. 2.5.6 Relaiile administraiei publice cu cetenii Relaiile dintre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de colaborare direct sau indirect, relaii de utilizare a serviciilor publice i relaii de autoritate, administraii subordonndu-se autoritilor administrative. Cetenii sprijin realizarea administraiei publice semnalnd n baza dreptului de petiionare, deficienele manifestate n activitatea administraiei, n vederea adoptrii msurilor necesare pentru remedierea acestora i mbuntirea aciunii administrative. n baza accesului participativ a cetenilor la realizarea treburilor publice, administraii pot contribui prin mijloace specifice, la realizarea unor interese generale fie individual, fie grupai n diferite forme organizatorice. 2.6 Autoritatea normativ a administraiei publice Puterea normativ a autoritilor administraiei publice const n posibilitatea de a reglementa anumite relaii sociale, prin norme cu caracter general i impersonal, n condiiile prevzute de lege. Aceste norme sunt secundum legem i praeter legem fiind cuprinse n acte administrative normative. Titularii acestei "puteri de reglementare" cum se exprim autorii francezi sunt: Guvernul, care adopt ordonane i hotrri; minitrii, ce emit ordine i instruciuni; ali conductori ai autoritilor centrale, ce nfptuiesc administraia nuministerial, iar la nivel teritorial, prefectul, care emite ordine, comisia judeean consultativ, ce adopt hotrri i autoritile constituite potrivit principiului autonomiei locale care adopt hotrri (consiliul judeean i consiliul local) sau emit dispoziii (primarii i preedinii consiliilor judeene). O asemenea autoritate normativ trebuie recunoscut i organelor de conducere a serviciilor publice,organizaiilor profesionale i altor organisme, n vederea asigurrii bunei lor funcionri. Msurile luate de ctre aceste organisme se deosebesc fa de cele ale autoritilor administrative prin aceea c ele nu sunt impuse unui ansamblu de ceteni, ci numai acelora care intr n relaii cu aceste organisme. n exercitarea autoritii normative trebuie s se in seama de principiul legalitii, care impune respectarea limitelor prevzute de lege i faptul c 63

exerciiul acestui drept este o obligaie, ce poate angaja responsabilitatea administraiei n caz de absteniune ilegal. 2.7. Principiul legalitii Principiul legalitii reprezint un principiu fundamental al activitii statale care reflect voina poporului n necesitatea aprrii intereselor sale. Desfurarea normal a vieii sociale nu este posibil fr respectarea strict a acestui principiu, ntruct n caz contrar s-ar ajunge la arbitrariu i la dezordine social. Legea fundamental instituie n art.1 alin.5 obligativitatea respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor, ca ndatorire fundamental. Totodat n art.16 alin.2 se arat c nimeni nu este mai presus de lege. Respectarea Constituiei i a legilor este o cerin a statului de drept, care reclam ca cetenii patriei s cunoasc cu precizie drepturile i obligaiile ce le revin, iar statul s le creeze cadrul organizatoric adecvat pentru exercitarea acestor drepturi i ndeplinirea obligaiilor. n acest context, cetenii trebuie s aib la dispoziie mijloace i proceduri suficiente pentru aprarea drepturilor lor, fa de orice nclcare, iar mecanisme prompte s poat fi puse n aciune att pentru tragerea la rspundere a celor care ncalc drepturile altora, sau nu-i respect obligaiile proprii,ct i pentru nentrziata stabilire a drepturilor nclcate. Prin urmare toate autoritile statale au un rol deosebit n aprarea legalitii, potrivit specificului activitii pe care o desfoar. n baza principiului legalitii aciunea administrativ trebuie s se ntemeieze pe lege. Legea este baza de referin a aprecierii administraiei publice att ca activitate, ct i ca sistem de organizare. Respectarea legii presupune o conduit conform cu Constituia i legile adoptate de Parlament dar i cu actele i faptele bazate pe acestea, care au generat drepturi i obligaii juridice. Aciunea administrativ const ntr-o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor i se bazeaz pe principiul legalitii ntruct acesta reiese din nsi menirea administraiei publice, de a realiza interesele generale ale societii exprimate n lege. Principiul legalitii aciunii administrative presupune trei tipuri principale de restricii pentru autoritile administraiei publice i anume a) respectarea ierarhiei normelor juridice; b) limitarea libertii de aciune sau de absteniune; c) limitarea dreptului de apreciere (puterea discreionar) conferit acestor autoriti.(10) a) n sistemul de drept actele juridice au o for juridic diferit, n funcie de organul de la care eman i de mijloacele formale de solemnitate, ce privesc adoptarea actelor normative (legi organice, legi ordinare, ordonane, acte administrative normative). Ierarhia autoritilor publice determin i ierarhia actelor lor. Prin urmare n baza acestui principiu, autoritile de la nivel inferior nu pot contraveni msurilor dispuse de autoritile supraordonate, ntruct n caz contrar actele lor sunt lipsite de valabilitate juridic, fiind ilegale. Principiul legalitii impune ca i actele individuale ale autoritilor publice s fie conforme regulilor generale i impersonale, cu for juridic superioar i 64

chiar cu propriile acte normative, potrivit adagiului " patere legem quam fecisti" (respect regulile pe care le-ai fcut). De asemenea acest principiu presupune respectarea drepturilor de care trebuie s se in seama i n cazul abrogrii, revocrii sau anulrii actelor administrative. b) Principiul legalitii impune restricii i n ceea ce privete libertatea de aciune a autoritilor administraiei publice. Bunoar n situaia n care regulile generale prescriu intervenia autoritilor administraiei publice, ntr-un anumit domeniu de interes public, absteniunea acestora de intervenie constituie o ilegalitate. De asemenea refuzul de a lua un act individual de aplicare a legii constituie o ilegalitate. Administraia public este inut s ia msurile normative necesare pentru executarea legii, dispunnd de un "rgaz rezonabil" pentru a aciona. n cuprinsul multor legi se stabilesc termene precise, n care bunoar Guvernul este obligat s adopte acte de aplicare a legii. Cnd nu exist prescripii legale, administraia public aprecieaz liber asupra aciunilor sale, n funcie de fiecare caz n parte i de oportunitatea acestor msuri. Prin urmare, n cazurile expres prevzute de lege, autoritile administraiei publice trebuie s ia att msurile normative, ct i cele individuale. Absteniunea sau refuzul de aciune pot fi vtmtoare, fiind interpretate ca refuz de exercitare de ctre administraia public a propriei competene. c) Pentru a-i putea realiza menirea, administraia public trebuie s aib posibilitatea unei aprecieri, n activitatea de organizare i de executare n concret a legii. O administraie nu poate funciona ntr-o manier mecanic sau automatic. Atunci cnd scopul interesului public este respectat, administraia public trebuie s aib un drept de apreciere, n aplicarea legii la cazuri concrete. Aprecierea din partea administraiei publice a alegerii soluiei corespunztoare de executare a legii, nu nseamn o abatere de la principiul legalitii, ntruct aceast libertate rezult din lege. Prin dreptul su de apreciere, administraia public nu ncalc legea ci o aplic n funcie de condiiile de timp i de loc, n raport cu cerinele sociale concrete ce trebuie satisfcute n acel moment. Dreptul de apreciere presupune un proces de detaliere a prevederilor cuprinse n actele juridice cu for juridic superioar. Procesul de detaliere este un proces creator, avnd n vedere c actul administrativ conine unele elemente n plus fa de actul pe care-l execut, ns coninutul creator al actului de executare nu poate depi limitele i sensul actului de executat. Dac n aciunile sale administraia public nu are posibilitatea de apreciere, ea este cu rapiditate paralizat iar deciziile sale devin inutile. nfptuirea principiului legalitii, n cadrul aciunii administrative, presupune existena unui regim democratic care trebuie s se bazeze pe lege, pe ordinea de drept, ca o garanie a realizrii sarcinilor privind dezvoltarea general a societii, a realizrii binelui comun.

2.7.1. Teoria circumstanelor excepionale 65

Aceast teorie este o creaie a jurisprudenei fiind nscut n legtur cu rzboiul (teoria puterii de rzboi) dar nu se limiteaz numai la aceast ipotez. n unele situaii, administraia public nu este obligat s se supun strict regulilor ordinare de legalitate, ntruct n caz contrar s-ar risca paralizarea aciunii administrative, prin neluarea msurilor necesare sau la timpul potrivit. Prin urmare, circumstanele excepionale sunt acele situaii de fapt, crora nu li se mai aplic regulile ordinare, n cadrul aciunii administrative, care sunt supuse unui regim special de legalitate. Astfel de circumstane se manifest n situaii de pericol public cum sunt bunoar cele care privesc rzboiul, grevele generale, tensiunile politice, tulburrile sociale sau catastrofele naturale etc. n toate aceste cazuri se regsesc aceleai elemente, adic o situaie anormal ce-i impune administraiei publice s acioneze sub presiunea posibilitii compromiterii interesului general i acest fapt nu-i permit s observe regulile ordinare. n categoria restriciilor principiului legalitii se nscriu i actele care intereseaz relaiile internaionale ale statului sau raporturile dintre Parlament i Guvern ori dintre Preedinte i Guvern sau Parlament. n realitate aceste acte nu constituie excepii de la principiul legalitii ntruct ele privesc doar controlul judectoresc ce se poate exercita asupra lor.

Note bibliografice PARTEA I-A CAPITOLUL II Funcia administrativ


1. A se vedea, p. 8 i urm.; 2. J. Rivero, P. Waline, Droit Administrativ, 14 ditions, Dalloz, 1992, p. 10; 3. J. Rivero, P. Waline, op. cit., p. 9; 4. Dicionar latin-romn, p. 38; 5. C. Ionescu, op. cit., vol. I, p. 92; 6. ibidem; 7. A se vedea infra punctul 185, pagina 166; 8. V. Ptulea, Coordonatele juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, Dreptul nr. 9/1991, p. 53; 9. D. Apostol, Probleme actuale ale descentralizrii administrative, de drept romnesc, 1/1993, p. 43; 10. Gustave Peiser, Droit administrativ, Dalloz, 1994, p. 30.

Studii

66

CAPITOLUL III INTRODUCERE N STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV 67

1. Consideraii generale Statul, fiind un sistem complex de organizare i conducere a societii, realizeaz o multitudine de activiti, corespunztor funciilor ndeplinite, prin autoriti constituite n acest scop. Bunoar administraia public, privit ca activitate statal i ca form de organizare social, realizeaz aciunea administrativ n cadrul a numeroase i variate relaii sociale. Multitudinea i varietatea formelor de organizare a administraiei publice presupune cu necesitate reglementarea juridic a raporturilor sociale care se stabilesc n cadrul exercitrii aciunii administrative. Administraia public nu poate exista fr o astfel de reglementare fiind de neconceput o administraie arbitrar, lsat la bunul plac al guvernanilor. n procesul complex al administrrii iau natere relaii sociale care au o reglementare juridic, iar altele, nu impun o asemenea reglementare. Normele juridice care stau la baza aciunii administrative sunt difereniate dup obiectul i metoda lor de reglementare. Particularitatea reglementrii juridice a relaiilor sociale care alctuiesc administraia public const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor, de ctre autoritile administrative, ntr-un regim juridic special, de drept public administrativ. Dreptul administrativ cuprinde un nucleu omogen de norme de drept public, ce deriv din voina statului care reglementeaz raporturile sociale administrative, prin reguli i principii proprii, deosebite de ale altor ramuri. Odat cu amplificarea aciunii administrative, n sistemul social global, apar condiiile intersectrii normelor dreptului administrativ cu alte norme de drept public care aparin altor ramuri i chiar cu norme ale dreptului privat, ca urmare a sporirii rolului statului n conducerea societii. Bunoar dreptul constituional reglementeaz administraia public din punct de vedere al principiilor generale, referitoare la organizarea i funcionarea acesteia. Raporturile financiar-bugetare din cadrul administraiei publice sunt supuse normelor dreptului financiar, iar cele patrimoniale au la baz normele dreptului civil. Relaiile de familie, starea civil i autoritatea tutelar sunt reglementate de dreptul familiei etc. Necesitatea reglementrii juridice a administraiei publice, n condiiile statului de drept, reiese din natura i obiectul acestei activiti. Prin intermediul normelor juridice se instituie o modalitate important de introducere a ordinii i disciplinei, n organizarea i funcionarea sistemului autoritilor administraiei publice. Acest sistem are menirea organizrii i executrii n concret a legilor, fiind astfel instrumentul cu care se realizeaz dreptul, supus totodat dreptului. n acest fel se d expresie principiului legalitii, specific statului de drept, care constituie piatra unghiular a administraiei publice.

2. Conceptul i caracterele dreptului administrativ 2.1. Noiunea i definiia dreptului administrativ Noiunea dreptului administrativ poate fi privit din dou puncte de vedere. 68

n primul rnd prin drept administrativ se nelege acea ramur a dreptului public, care cuprinde normele specifice aplicabile sistemului administraiei publice i n al doilea rnd, dreptul administrativ, ca ramur a tiinei juridice, cerceteaz normele dreptului administrativ. Supunerea administraiei, n problemele sale eseniale, unui drept specific, diferit de cel care reglementeaz activitatea privat, evideniaz autonomia dreptului administrativ i caracterul su derogatoriu de la dreptul comun. Prin urmare, aciunii administrative i sunt inaplicabile normele dreptului privat, a Codului civil, fapt ce sublinieaz originalitatea regulilor la care este supus activitatea administrativ.(1) Dreptul administrativ modern i are originea n celebra hotrre dat n cazul Blanco de ctre Tribunalul de conflicte din Frana, n anul 1873, care a consacrat practic autonomia dreptului administrativ, a crui baze au fost puse odat cu instituirea separaiei ntre funcia administrativ i cea judectoreasc a statului, administraia devenind propriul su judector prin crearea jurisdiciilor administrative. n doctrina clasic francez, la nceputul secolului al XX-lea, doi mari autori au cutat s fundamenteze noiunea dreptului administrativ i cmpul su de aplicare. Astfel pentru Leon Duguit, dreptul administrativ este dreptul serviciului public, n timp ce Maurice Hauriou consider c acest drept privete puterea public. Aceste dou teze sunt considerate doctrine clasice ale dreptului administrativ. Teoria serviciului public definete dreptul administrativ plecnd de la obiectul su i anume gestionarea activitilor de interes general, iar teoria puterii publice consacr mijloacele juridice de aciune ale administraiei, ce sunt procedee exclusive ale autoritilor publice. Ambele teorii sunt considerate concepii materiale ale dreptului administrative.(2) Un alt autor G. Vedel definete administraia i dreptul administrativ pornind de la trei criterii: un criteriu organic, potrivit cruia dreptul administrativ vizeaz activitatea guvernanilor; un criteriu material ce exclude din activitatea guvernanilor tot ce este consacrat diplomaiei precum i raporturile cu alte autoriti publice constituionale; un criteriu juridic care exclude ajutorul i procedeele dreptului privat n activitatea administrativ. Aceast teorie cunoscut sub denumirea de "doctrina bazelor constituionale" a dreptului administrativ este o versiune modern a teoriei puterii publice. Concepia francez modern despre dreptul administrativ combin noiunile de putere public i serviciul public. Ca efect, dreptul administrativ nu exist dect n msura n care finalitatea aciunii administrative (interesul general), nu se conciliaz cu regulile dreptului privat. De aici rezult mai multe consecine: n cazul n care aceste procedee sunt suficiente pentru servirea interesului general, administraia poate utiliza dreptul privat; deoarece scopul aciunii administrative este serviciul de interes general, apare dificil de a include scopul serviciului public n aceeai definiie a dreptului administrativ, ntruct serviciul public se prezint deseori fie ca mijloc, fie ca scop; scopul interesului general este totui bine justificat de recurgerea la procedeele juridice strine dreptului privat. Este adevrat c organismele private pot fi nvestite cu prerogative de putere public, de ctre autoritile publice, pentru a asigura 69

realizarea serviciului public i este de necontestat c aceste organisme sunt supuse cel puin n parte, dreptului administrativ. Deci, n aceast concepie, dreptul administrativ se prezint ca un drept specific, ndreptat ctre satisfacerea interesului general, care se caracterizeaz prin utilizarea de prerogative i cauze exorbitante dreptului comun i al crui cmp de aplicare este strin conduitei relaiilor internaionale i raporturile ntre persoanele publice constituionale.(3) Concepiei franceze privind existena unui drept administrativ autonom i-a fost opus mult timp, concepia anglosaxon, conform creia administraia i agenii si sunt supui regulilor de drept comun (common law).(4) Ca urmare i litigiile administrative sunt soluionate de ctre instanele judiciare de drept comun i nu de instane specializate. Astzi acest sistem este mult diminuat, administraiei aplicndu-i-se un drept administrativ specific, cu reguli de drept public i chiar o jurisdicie administrativ, distinct de tribunalele ordinare.(5) Modelul francez de drept administrativ a influenat legislaia i doctrina din cele mai multe ri, dezvoltndu-se astfel aceast concepie, cu unele nuanri. Bunoar n Italia, dreptul administrativ este definit n general ca o disciplin care cuprinde un nucleu omogen de norme de drept public, referitoare la puterea executiv i activitatea administraiei publice, desfurat de ctre Guvern i organele din subordine, precum i de ctre alte instituii publice. (6) n ara noastr, n doctrina antebelic, n principal, s-a susinut c "dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, n conformitate cu care se exercit activitatea administrativ a statului (7) sau c "dreptul administrativ cuprinde regulile dup care statul exercit funcia executiv, precum i acelea care guverneaz raporturile dintre stat i individ, nscute n urma unui act administrativ" (8) ori c "dreptul administrativ se ocup n special de determinarea regulilor dup care se exercit funcia administrativ a tuturor puterilor statului i n special a puterii executive". (9) n prezent, n literatura de specialitate, dreptul administrativ este definit diferit, n funcie de stadiul dezvoltrii legislaiei noastre, a influenelor doctrinare i a opiunilor autorilor. Bunoar profesorul Antonie Iorgovan definete dreptul administrativ "ca ramur a dreptului public care reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera administraiei publice sau structuri private, nvestite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte".(10) ntr-o alt opinie se arat c dreptul administrativ este "ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i activitatea administraiei publice pe baza i n executarea legii". (11) Un alt autor aprecieaz c "dreptul administrativ este ramura dreptului care cuprinde normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale care se formeaz n legtur cu organizarea i exercitarea competenei n sistemul administraiei publice, n regim de drept administrativ, n activitatea de organizare a executrii i de executarea legii. (12) ntr-o alt definiie se consider "c dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public romn care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat nfiinate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe i 70

particulari (persoane fizice i juridice) precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme" sau mai sintetic "dreptul administrativ este acea ramur de drept care reglementeaz organizarea i activitatea organelor de stat ce realizeaz sarcinile puterii executive".(13) Mai amintim c profesorul I. Santai consider c dreptul administrativ este" acea ramur a sistemului de drept constituit din totalitatea normelor juridice care reglementeaz raporturile sociale din cadrul organizrii i funcionrii administraiei publice i a nfptuirii activitii executive a statului prin utilizarea metodei subordonrii (autoritare) n desfurarea relaiilor juridice"(14) iar profesorul Ilie Iovna definete dreptul administrativ" ca o ramur a sistemului unitar al dreptului cuprinznd un ansamblu de norme juridice care reglementeaz o categorie aparte de raporturi sociale - raporturile administrative - ce se nasc n cursul i pentru realizarea activitii executive a statului".(15) Aceste definiii, indiferent de nuanele lor, evideniaz n principal faptul c dreptul administrativ - ca ramur a dreptului public- este aplicabil aciunii administrative de interes general, ce nu poate fi reglementat de normele dreptului comun. Normele dreptului administrativ, instituite de stat i autoritile abilitate, cuprind regulile aplicabile aciunii administrative i mijloacele sale de realizare, umane i materiale, precum i formale pe care le ia aceast aciune. Totodat dreptul administrativ cuprinde principiile de supunere a administraiei dreptului, n toate componentele sale i regulile controlului jurisdicional. Prin urmare, ntr-o definiie sintetic putem afirma c dreptul administrativ este o ramur autonom a dreptului public intern, care cuprinde ansamblul normelor juridice, distincte de cele ale dreptului comun, aplicabile aciunii administrative de interes general i autoritile ce realizeaz aceast aciune, pe baza puterii publice. 2.2. Caracterele dreptului administrativ De la originea sa i pn n prezent, dreptul administrativ a cunoscut numeroase caractere proprii, unele cu coninut tehnic, tocmai datorit evoluiei sale, mult mai rapid dect a dreptului privat i a faptului c are un coninut dificil de cunoscut, n urma necodificrii sale. Din cele artate mai sus desprindem urmtoarele caractere ale dreptului administrativ: a) dreptul administrativ este o ramur a dreptului public intern care cuprinde norme juridice edictate de ctre stat i alte autoriti publice; b) dreptul administrativ este o ramur autonom a sistemului de drept. Aceast autonomie se manifest att fa de celelalte ramuri ale dreptului public, ct i fa de dreptul privat; c) dreptul administrativ are caracterul de drept comun aplicabil tuturor raporturilor administrative de interes general, fr a deosebi subiectele ce realizeaz aciunea administrativ; d) normele dreptului administrativ au un caracter instabil, ce const n rapiditatea modificrii sau nlocuirii acestora, dup adoptare, datorit necodificrii lor. Aceste norme se gsesc n diferite acte normative ce reglementeaz aspecte 71

diverse ale relaiilor sociale; e) normele dreptului administrativ au un caracter autoritar. Pe baza acestor norme, raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin subordonarea particularilor fa de autoritile ce nfptuiesc administraia public. Aceste autoriti pot da ordine i lua decizii unilaterale iar n materie contractual pot n multe situaii s modifice unilateral elementele contractului. n caz de neexecutare, pe baza normelor dreptului administrativ se poate recurge la fora public. Cu toate acestea, impunerea interesului public nu se face arbitrar, existnd norme speciale ale dreptului administrativ care apr particularii n relaiile cu administraia public. Bunoar teoria impreviziunii n materia contractelor administrative, d posibilitatea cocontractantului s obin o indemnizaie din partea administraiei publice, atunci cnd n interes public, nu se mai poate continua serviciul public; f) dreptul administrativ este un drept evoluat. Regimul administrativ oblig s se statueze prin reguli scrise cu suport constituional. Odat cu dezvoltarea societii i apariia unor noi nevoi sociale, mai diversificate i mai complexe, n epoca contemporan au loc transformri ale instituiilor administrative tradiionale, recurgndu-se la noi modaliti de aciune administrativ. Bunoar n domeniul economic i social, statul sub influena ideologiilor liberale caut s substituie progresiv, metodelor autoritare, procedee contractuale. Astfel se pune bazele unei noi forme de administraie, administraia contractual.

3. Normele dreptului administrativ 3.1. Consideraii generale Normele juridice sunt reguli de conduit -general, impersonal i obligatorie- edictate de ctre autoritile statale competente, n scopul asigurrii ordinii sociale care pot fi aduse la ndeplinire prin exerciiul forei publice.(16) Normele administrative reprezint o categorie, aparte a normelor juridice, referitoare la aciunea administrativ de interes general i la autoritile care realizeaz aceast aciune, n regim de drept public. Aceste norme sunt instituite n baza i pentru executarea legii. Pe lng trsturile generale comune tuturor normelor juridice, normele dreptului administrativ prezint i alte trsturi specifice. Bunoar ideea de supunere fa de interesul public este dominant n aceste norme. Unele norme administrative au un grad sczut de generalitate, iar altele numai n conexiune cu alte dispoziii pot fi considerate norme de drept administrativ.(17) Aplicarea unor norme de drept administrativ la cazurile concrete presupune mai nti o succesiune de norme de executare.(18) De asemenea, existena unui mare numr de autoriti administrative n domenii variate ale vieii 72

social-economice, duce la diversitatea normelor administrative i la relativa lor stabilitate, n dinamica aciunii administrative. Normele dreptului administrativ nu se confund cu actul de drept administrativ care poate s conin i alte norme, bunoar de drept civil, de dreptul familiei, etc, iar actul administrativ poate fi act individual, fr a cuprinde norme juridice. 3.2. Structura normelor de drept administrativ Pentru cunoaterea specificului normelor dreptului administrativ se impune evidenierea structurii acestor norme. Orice norm juridic are o structur intern prin coninutul creia, voina legiuitorului, cu privire la un anumit comportament, ajunge la subiect i o structur exterioar de formulare n texte normative, care reflect construcia tehnicolegislativ a normei juridice. Structura intern privete logica intern a normei juridice care ine seama de logica aciunii i impune o anumit conduit pentru subiectele de drept, precum i consecinele juridice ce decurg din nerespectarea conduitei prescrise. Aceast structur a normei juridice este cunoscut sub denumirea de structura logico-juridic. Normele juridice se exprim n acte normative. Ca urmare, structura exterioar, ce poart denumirea de structur tehnico-legislativ, privete modul de exprimare a coninutului unei norme juridice i integrarea ei ntr-un act normativ. Actele normative sunt structurate pe pri, titluri, capitole, seciuni, articole i alineate. Dintre aceste elemente articolele reprezint mijlocul de baz al alctuirii unui act normativ. El conine de regul o norm juridic dar sunt situaii cnd mai multe articole alctuiesc o norm juridic sau un articol poate conine mai multe norme juridice; aceast structur nu coincide n toate cazurile cu structura logico-juridic. 3.3. Elementele structurii logico-juridice ale normei administrative Ca i alte norme juridice, normele dreptului administrativ au o structur logico-juridic trihotomic, cuprinznd trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care precizeaz condiiile, mprejurrile sau faptele la care se refer dispoziia, subiectele crora li se adreseaz precum i unele definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni pentru ca pe baza acestora s se poat nelege prescripiile normei. n funcie de precizarea detaliilor ipoteza de drept administrativ poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Absolut determinat este acea ipotez a normei de drept administrativ care precizeaz cu exactitate condiiile i mprejurrile n care se va aplica norma. Ipoteza relativ determinat prevede doar 73

cadrul general al mprejurrilor n care dispoziia devine incident, iar coninutul concret al acestor mprejurri va fi stabilit de ctre autoritatea care aplic norma de drept administrativ. n funcie de complexitatea mprejurrilor cuprinse de legiuitor n norma juridic administrativ, ipoteza poate fi simpl sau complex, iar cea complex poate fi cumulativ sau alternativ.(19) Ipoteza ce descrie o singur mprejurare apare ca o ipotez simpl. Cnd ns pentru realizarea prescripiei normei administrative, mprejurrile descrise trebuie avute n vedere mpreun, ipoteza este complex cumulativ. Ipoteza este complex alternativ atunci cnd ea descrie mai multe mprejurri, ns pentru realizarea prescripiei este de ajuns ndeplinirea uneia dintre aceste mprejurri. Dispoziia, ca element al normei de drept administrativ, cuprinde drepturile i obligaiile corespunztoare care revin subiectelor indicate n ipotez. Ea este, de regul, imperativ ntruct relaiile sociale reglementate de dreptul administrativ se desfoar n cadrul realizrii puterii publice. Prin dispoziie se impune o anumit conduit sau se prescrie o inaciune la care este inut subiectul. n funcie de caracterul conduitei prescrise dispoziia poate fi de dou feluri: - dispoziie absolut determinat, nefiind ngduit nici o derogare de la drepturile i obligaiile stabilite; - dispoziie relativ determinat cnd se prevd mai multe variante posibile de conduit, alegerea acestora rmnnd la latitudinea celor pe care o vizeaz. Sanciunea, ca ultim parte a normei de drept administrativ, prevede consecinele care decurg din nerespectarea dispoziiei. n timp ce ipoteza i dispoziia prescriu aciuni, sanciunea reprezint modul de reacie a societii, prin autoritatea statului, fa de comportamentul potrivnic dispoziiilor care reglementeaz ordinea social unanim acceptat. Normele de drept administrativ au ca specific faptul c sanciunea nu apare ntotdeauna n mod expres ci ea trebuie dedus n mod logic din coninutul normei juridice respective i poate fi aceeai pentru mai multe norme.(20) n funcie de gradul lor de determinare sanciunile normelor de drept administrativ pot fi absolut determinate sau relativ determinate. Sunt absolut determinate acele sanciuni care sunt prevzute categoric, printr-o formulare fix i ele nu pot fi nici mrite nici micorate, n timp ce sanciunile relativ determinate, variaz ntre un anumit minimum i un maximum. n cazul sanciunilor alternative, organul abilitat are posibilitatea s aleag ntre dou sau mai multe soluii, iar cnd pentru aceeai nclcare de lege se aplic mai multe sanciuni, acestea sunt cumulative.(21) Privit sub aspectul coninutului su, sanciunea normei de drept poate fi negativ, n considerarea urmrilor nefavorabile care survin n cazul nerespectrii dispoziiei i pozitiv, cnd aprecierea ei privete msurile de stimulare i cointeresare a subiectului pentru adoptarea conduitei prescrise. (22) Caracterele sanciunii normei de drept sunt: legalitatea- orice sanciune se aplic numai potrivit legii, efectivitatea- o sanciune se aplic o singur dat pentru aceeiai fapt, globalitatea- sanciunea se aplic potrivit gradului de 74

pericol social al faptei i fptuitorului n conexiune cu legalitatea, i obligativitatea. De remarcat c sanciunea, ca element al structurii logico-juridice a normei de drept, nu trebuie confundat cu sanciunea, ca element al rspunderii juridice, ntre aceste dou elemente existnd un raport de la ntreg la parte.(23) Sanciunea normei de drept administrativ poate mbrca mai multe forme: sanciuni administrativ-disciplinare, sanciuni contravenionale, sanciuni administrativ-patrimoniale, msuri de constrngere cu caracter protector sau preventiv, msuri de executare silit i msuri privind valabilitatea actelor juridice. (24) Pentru a-i spori eficiena social sanciunile juridice trebuie s acioneze mpreun i n consonan cu sanciunile morale, religioase i politice. Sanciunea juridic reprezint un avertisment ante factum pentru cei care sunt tentai s eludeze prescripiile normei juridice n vigoare. Prin urmare ea contribuie la pstrarea ordinii sociale, avnd un efect prohibitiv i creaz sentimentul care l nfrneaz pe subiect de la svrirea faptelor neconforme cu legea. 3.4. Clasificarea normelor de drept administrativ Prin clasificarea normelor de drept administrativ se urmrete definirea categoriilor juridice specifice dreptului administrativ pentru fiecare clas de norme i evidenierea consecinelor lor juridice. O astfel de clasificare prezint att un interes teoretic, ct i practic, lund n considerare rolul diverselor reguli juridice, n reglementarea relaiilor sociale i n prescrierea conduitei de urmat. Orice clasificare are n vedere anumite criterii, bazndu-se totodat pe o operaie logic, prin care se dezvluie categoriile juridice, inndu-se seama de esena coninutului i a formei normelor de clasificat. Normele de drept administrativ pot fi clasificate att dup criteriile generale aplicabile normelor de drept, ct i dup criteriile specifice acestor norme. Bunoar printre criteriile generale aplicabile normelor de drept administrativ amintim: izvorul de drept sau a forei juridice, normele de drept administrativ grupndu-se n norme cuprinse n legi -Constituie, legi organice, legi ordinare; norme cuprinse n decrete; norme juridice cuprinse n ordonane i hotrri ale Guvernului precum i norme cuprinse n alte acte normative administrative. Dup sfera de aplicare i gradul lor de generalitate normele dreptului administrativ pot fi deosebite n norme constituionale, norme generale, norme speciale i norme de excepie. Normele constituionale reglementeaz raporturile sociale administrative care se constituie, se modific sau se sting n procesul exercitrii puterii de stat. Reglementarea aciunii administrative prin alte norme trebuie s se realizeze n conformitate cu regulile i principiile stabilite n legea constituional. (25) Normele generale sau de drept comun au o sfer larg de aplicabilitate i privesc regulile aciunii administrative. Normele speciale cuprind regulile aplicabile unei sfere restrnse a aciunii administrative, avnd un caracter derogatoriu de la normele generale. 75

Normele de excepie se refer la situaii derogatorii att n privina normelor generale, ct i a celor speciale, completndu-le cu alte reguli. Avnd n vedere c normele speciale i normele de excepie derog de la cele generale, ele nu pot fi aplicate la alte cazuri, invocndu-se principiul analogiei, deoarece "excepione est strictissime interpretaions" (excepiile sunt de strict interpretare). (26) Aceast clasificare prezint o deosebit importan practic ntruct atunci cnd exist mai multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale, trebuie s se recurg la o operaie logic de analiz, pe baza criteriilor unanim acceptate, de aplicare a unei norme naintea celeilalte. Bunoar norma special se aplic naintea celei generale, iar norma de excepie are aplicabilitate att fa de norma general, ct i fa de cea special. O alt clasificare a normelor de drept, deosebit de important, aplicabil i normelor administrative, se bazeaz pe caracterul conduitei prescrise. n funcie de acest criteriu normele de drept administrativ se grupeaz n norme imperative i norme dispozitive. Normele imperative sunt acele norme de la care subiectele nu se pot abate i pot fi la rndul lor onerative sau prohibitive. Normele onerative impun n mod expres obligaia de a svri o anumit aciune, iar normele prohibitive interzic svrirea unei fapte sau a unei aciuni. Normele dispozitive sunt acele norme care fr a obliga sau a interzice, las posibilitatea subiectelor de exercitare a anumitor drepturi i de satisfacere a unor interese consacrate de legiuitor. Ele pot fi permisive sau supletive. Normele permisive permit o anumit conduit, iar cele supletive suplinesc voina subiectelor cnd acestea nu i-au manifestat-o. Dup criteriul modului n care sunt redactate normele juridice distingem norme complete sau norme incomplete care la rndul lor pot fi norme de trimitere sau norme n alb. Normele complete sunt acele norme cuprinse n ntregul lor n aceeiai reglementare. Normele incomplete sunt regulile care trimit pentru completare la o alt norm juridic i mpreun cu norma de trimitere reglementarea devine complet. Norma n alb privete norma incomplet care urmeaz s se completeze cu o reglementare ulterioar, de regul printr-o norm cu o for juridic inferioar. Normele incomplete mai poart denumirea de norme imperfecte. Un criteriu specific de clasificare a normelor de drept administrativ este obiectul de reglementare al acestei norme. (27) n funcie de acest criteriu normele administrative sunt norme organizatorice cuprinse n legile organice, ordinare sau n reglementrile proprii ale autoritilor administrative. i privesc nfiinarea, organizarea, funcionarea i atribuiile organelor administrative, norme procedurale care reglementeaz modul de realizare a aciunii administrative i norme materiale care privesc att drepturile, obligaiile i responsabilitile autoritilor administrative i ale funcionarilor si, ct i ale administraiilor n cadrul raporturilor administrative. Un alt criteriu specific de clasificare a normelor administrative este locul n care aceste norme i produc efectele.(28) Bunoar normele administrative pot fi productoare de efecte interne, cnd consecinele juridice se rsfrng n interiorul 76

autoritii administrative, ca urmare a regulilor proprii cuprinse n actele de administraie intern i norme productoare de efecte externe, n afara autoritilor administrative i n raporturile acestora cu administrai, de regul n baza actelor normative ale autoritii legiuitoare, crora li se asigur o executare unitar. 4. Izvoarele dreptului administrativ n tiina juridic, noiunea de izvor desemneaz din punct de vedere etimologic, sursa, originea, factorii de determinare i creare a dreptului. Prin urmare sursele dreptului sunt procedeele prin care se elaboreaz regulile de drept. Bunoar regulile cutumiare au la baz o elaborare spontan i o aplicare ndelungat n temeiul convingerii privind necesitatea lor. Regulile scrise sunt elaborate de ctre autoritile publice avnd ca prototip legea. n fine, regulile jurisprudeniale sunt elaborate n procesul de aplicare a dreptului. Conceptul de izvor poate fi privit n dou accepiuni. n sens material, noiunea de izvor al dreptului desemneaz factorii sociali care determin elaborarea normelor juridice, iar n sens formal cuprinde formele exterioare pe care le mbrac aceste norme, ce au o anumit for juridic. Fora juridic a unui izvor de drept este dat de coninutul i caracterul acestuia fiind totodat determinat de natura i poziia autoritilor publice de la care eman. n literatura de specialitate ntlnim diferite clasificri ale izvoarelor formale. Astfel se face distincie ntre izvoarele scrise i nescrise, oficiale i neoficiale, directe i indirecte (mediate), creatoare i interpretative. Analiza izvoarelor formale ale dreptului evideniaz diversitatea acestora, ca urmare a multitudinii i diversitii relaiilor sociale supuse reglementrii juridice. Ponderea unora sau altora dintre aceste izvoare, difer de la un sistem la altul, n funcie de perioada istoric i realitile existente precum i de complexitatea relaiilor sociale. Studiul izvoarelor formale intereseaz tiina dreptului administrativ pentru a explica modul de creare a normelor administrative i condiiile ce trebuie ndeplinite de acestea. Izvoarele formale ale dreptului administrativ pot fi considerate ca fiind principale i secundare, iar cele secundare sunt externe sau interne. n categoria izvoarelor principale se includ: Constituia, legea organic i ordonana Guvernului emis n temeiul delegrii legislative. Aceste izvoare sunt acte juridice normative care conin norme primare referitoare la administraia public i aciunea administrativ. Ele sunt izvoare scrise, oficiale i directe fiind adoptate n temeiul puterii publice. Izvoarele secundare ale dreptului administrativ sunt expresia"puterii normative" a autoritilor administraiei publice i conin norme "secundum legem" i "praeter legem" fiind emise pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor. Izvoarele secundare externe sunt constituite din actele emise de administraia public, pe baza autonomiei normative de care dispune n 77

reglementarea aciunii administrative. Aceste acte sunt: hotrrea Guvernului, ordinele i instruciunile autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice, ordinul prefectului, hotrrea consiliului judeean, dispoziia preedintelui consiliului judeean, hotrrea consiliului local i dispoziia primarului. Izvoarele secundare interne sunt alctuite din actele referitoare la organizarea intern a autoritilor administrative, ca expresie a "puterii de autoorganizare" a acestor autoriti. Ele sunt constituite sub forma regulamentelor i statutelor fiind actele de decizie ale autoritilor care realizeaz aciunea administrativ. n aceast categorie includem i actele interne ale organelor de specialitate, deconcentrate la nivel teritorial, ale regiilor autonome i instituiilor publice prin care se reglementeaz drepturi i obligaii impersonale. Cnd prin aceste acte se afecteaz drepturi subiective i interese legitime, ele pot fi atacate la instanele de contencios administrativ. n ce privete tratatele i conveniile internaionale este de subliniat c ele sunt izvoare scrise ale dreptului administrativ, n msura n care au fost ratificate potrivit dispoziiilor constituionale i au o aplicaie direct, nemijlocit, n realizarea aciunii administrative. Cnd tratatul sau convenia internaional conin norme contrare reglementrii normei interne, acestea se vor aplica prin derogare de la legislaia existent, ntruct ele exprim ultima voin a statului semnatar. Potrivit art. 11 din Constituie, statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce i revin din tratatele la care este parte, iar cele ratificate fac parte din dreptul intern. Obiceiul juridic (cutuma) este cel mai vechi izvor de drept fiind sursa tipic nescris de drept consuetudinar, ce const n repetarea unor reguli de conduit formate spontan i aplicate continuu, de ctre o colectivitate uman, ntr-o perioad de timp relativ ndelungat. n legislaia actual din ara noastr, cutuma nu constituie izvor al dreptului administrativ datorit aciunii principiului legalitii administraiei. Pentru a deveni izvor al dreptului administrativ consuetudinea trebuie prevzut expres de lege i aplicat n cazurile n care nu sunt reglementate reguli scrise. Doctrina (tiina juridic) are un rol nsemnat n aplicarea i interpretarea dreptului, aducndu-i contribuia la dezvoltarea i adaptarea reglementrilor juridice la realitile vieii cotidiene. Prin urmare ea nu este izvor al dreptului administrativ ci constituie un important mijloc de influenare a jurisprudenei. Jurisprudena i precedentul judiciar au avut de-a lungul timpului un rol important n formarea dreptului i continu s fie i astzi izvoare importante ale ordinii juridice. Bunoar n sistemele naionale de civilizaie juridic anglosaxon, jurisprudena este izvor de drept, alctuind mpreun cu obiceiurile juridice dreptul comun (Common Law) al acestor sisteme. n rile care au adoptat sistemul de drept romano-germanic, odat cu realizarea codificrilor principalelor reguli de drept, jurisprudena i-a pierdut din nsemntate. Ea i pstreaz calitatea de surs de drept numai cu privire la cele mai importante decizii ale tribunalelor sau curilor constituionale, ale curilor supreme i ale consiliilor de stat. Jurisprudena sau practica judiciar este alctuit din totalitatea hotrrilor judectoreti, iar hotrrile cu caracter de ndrumare pronunate de instana suprem, care au for obligatorie pentru cazurile similare, poart denumirea de 78

precedente judiciare. n literatura de specialitate din ara noastr jurisprudena nu este considerat izvor de drept, recunoscndu-i-se doar un important rol n stabilirea sensului legii i a aplicrii uniforme a acesteia. Odat cu reinstaurarea n ara noastr a instituiilor democratice, a crerii unui nou cadru legislativ, jurisprudena poate fi considerat izvor a dreptului administrativ. n acest sens se pronun i ali autori.(29) n urma modificrii Codului de procedur civil, prin Legea nr. 59/1993 s-a statuat c dezlegarea dat problemelor de drept, de ctre seciile unite ale Curii Supreme de Justiie - prin deciziile pronunate n recursurile n interesul legii este obligatorie pentru instanele judectoreti. De asemenea Curtea Constituional printre atribuiile ei hotrete i asupra excepiilor ridicate n faa instanelor judectoreti, privind neconstituionalitatea legilor i ordonanelor iar deciziile acesteia sunt obligatorii i au putere numai pentru viitor. n art. 4 din Legea nr. 29/1990 se prevede c actele jurisdicionale pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, iar hotrrea este definitiv. Dup intrarea n vigoare a Legii 59/1993 care nu a modificat n mod expres aceast prevedere, instana suprem, prin decizia nr. 86 din 3 februarie 1994, a statuat c art. 4 din Legea contenciosului administrativ este modificat implicit i ca urmare, competena de soluionare n prim instan, a litigiilor ivite n legtur cu actele jurisdicionale, revine curii de apel. (30) Aceste aspecte evideniaz rolul jurisprudenei ca surs a dreptului administrativ. n privina principiilor generale ale dreptului i n special ale dreptului administrativ ca surs de drept este necesar s facem deosebire ntre acele principii care sunt cuprinse ntr-un act normativ i cele ce se desprind prin generalizare din mai multe acte normative.(31) Dac un principiu este formulat ca o norm ntr-un act juridic, bunoar n Constituie, atunci izvor al dreptului administrativ este actul n care se consacr acel principiu i nu principiul nsui. Cnd ns anumite principii sunt desprinse prin generalizare din prevederile mai multor acte normative, ele capt valoarea unor izvoare distincte de actele n care sunt consacrate. Bunoar excepia de ilegalitate sau principiul revocabilitii actelor administrative ori principiul controlului ierarhic, nu au consacrare expres ntr-un act normativ ci valoarea de izvor de drept se desprinde din economia mai multor reglementri legale, prin generalizare.

5.Raporturile de drept administrativ 5.1. Definiia i trsturile caracteristice ale raportului de drept administrativ 79

n general prin raport juridic nelegem relaiile sociale ce cad sub incidena unei norme juridice. Normele de drept administrativ reglementeaz o categorie distinct de raporturi juridice i anume raporturile de drept administrativ. Raporturile de drept administrativ pot fi definite ca fiind acele raporturi juridice care se nasc n sfera administraiei publice, pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor, pe baza subordonrii unuia dintre subiecte fa de cellalt, n temeiul puterii publice.(32) Deci, raporturile de drept administrativ se nasc n sfera administraiei publice, sunt raporturi de subordonare i de putere, deoarece organul supraordonat acioneaz n calitate de subiect nvestit cu atribuii de putere public. Prin aceste trsturi raporturile de drept administrativ se deosebesc de celelalte raporturi juridice de drept public, de drept civil, de dreptul muncii i altele, care prezint unele asemnri, n reglementarea relaiilor sociale. n realizarea aciunii administrative, autoritile administraiei publice pot intra i n raporturi de colaborare, att cu alte autoriti publice, ct i cu persoane juridice i fizice. n aceste raporturi prile se afl pe aceeai poziie. Astfel de raporturi pot s apar ntre dou autoriti administrative, ntre o autoritate administrativ i alt autoritate public, pentru aplicarea legii, n limitele competenelor lor. Asemenea raporturi se pot stabili chiar ntre o autoritate administrativ i o persoan juridic civil sau persoan fizic, atunci cnd acestea din urm sunt atrase la realizarea aciunii administrative, prin prestarea unor servicii publice. Ca urmare, raporturile de colaborare au mai multe trsturi specifice i anume: n aceste raporturi subiectul purttor al autoritii publice colaboreaz de pe o poziie de egalitate cu cellalt subiect, n temeiul legii, pentru realizarea aciunii administrative; naterea i realizarea concret a raporturilor este determinat de manifestarea voinei ambelor subiecte, iar modul de manifestare a voinelor este prevzut de lege.(33) 5.2. Elementele raporturilor de drept administrativ Raportul de drept administrativ ca oricare alt raport juridic este alctuit din trei elemente: prile raportului administrativ, obiectul i coninutul acestuia. Prile raportului de drept administrativ pot fi subiecte supraordonate i subiecte subordonate. Subiectele supraordonate sunt de regul autoritile administraiei publice cu personalitate juridic. Funcionarul public poate fi subiect supraordonat al raportului de drept administrativ, atunci cnd prin lege i se stabilete anumite atribuii care nu sunt ale organului din care face parte, ci a funciei pe care o ocup. (34) Subiectele subordonate ale raportului de drept administrativ pot fi persoane juridice i fizice, inclusiv autoriti ale administraiei publice, cu excepia Guvernului care potrivit Constituiei, asigur conducerea general a administraiei publice. Obiectul raportului juridic administrativ l constituie aciunea sau inaciunea subiectelor acestui raport. Coninutul raporturilor de drept administrativ este exprimat de drepturile i 80

obligaiile prilor. Exercitarea drepturilor subiective ale autoritilor publice este obligatorie, acestea neavnd posibilitatea legal de a renuna la drepturile lor, care fac parte din coninutul raporturilor juridice la care particip, spre deosebire de celelalte subiecte, persoane juridice sau persoane fizice care au aceast facultate. 5.3. Naterea, modificarea i stingerea raporturilor de drept administrativ Raporturile de drept administrativ se nasc, fie din iniiativa unuia dintre subiectele raportului, fie din iniiativa unui ter. Ele sunt generate de fapte juridice, adic de acte juridice individuale sau normative i de fapte materiale juridice. n literatura de specialitate domin punctul de vedere potrivit cruia dintrun act juridic normativ nu poate rezulta drepturi i obligaii subiective, ci drepturi i obligaii legale. Ca urmare, prin emiterea unei norme juridice nu ia natere, nu se modific i nu se sting raporturi juridice concrete. Acest punct de vedere este nsuit n mod justificat de ctre penaliti, deoarece raportul juridic de drept penal, concret nu ia natere, dect dac intervine un alt fapt juridic infraciunea.(35). Cu toate acestea sunt autori care susin i punctul de vedere c legea poate da natere, modifica ori stinge drepturi i obligaii subiective. Se are n vedere c prin lege se pot nate, modifica sau stinge drepturi subiective, ndeosebi n domeniul relaiilor sociale din sfera administraiei publice, i ca urmare, n acelai mod se pot nate, modifica sau stinge i raporturi juridice concrete, deoarece drepturile subiective nu pot exista dect ca elemente ale coninutului unor astfel de raporturi juridice. Atunci cnd raportul juridic de drept administrativ a luat natere n baza unui act normativ, modificarea acestuia duce la modificarea raportului de drept administrativ, fie n privina obiectului, fie n privina coninutului. Modificarea raportului de drept administrativ intervine de regul n situaia n care atribuiile unei autoriti publice sunt preluate de alt organ administrativ i ca urmare, subiectele raportului devin altele, dect cele iniiale, cu drepturile i obligaiile specifice. Stingerea raporturilor de drept administrativ se realizeaz prin mai multe moduri. Astfel, cnd raportul juridic a luat natere n baza unui act administrativ, revocarea sau anularea actului atrage dup sine stingerea raportului respectiv. De asemenea n situaia n care raportul de drept administrativ a avut ca obiect o aciune determinat, realizabil ntr-un anumit timp, stingerea raportului intervine n momentul realizrii obiectului acestuia. Moartea subiectului persoan fizic sau desfiinarea persoanei juridice pot constitui cauze de stingere a raporturilor de drept administrativ. Note bibliografice
PARTEA I-A CAPITOLUL III Introducere n studiul dreptului administrativ 1. J. Rivero, P. Waline, op. cit., p. 35;

81

2. Jean-Michael de Forges, Droit administrativ, Presses Universitaires de France, 1993, p. 10; 3. ibidem; 4. Georges Vedel, Pierre Delvolv, Droit administrativ, Presses Universitaires de France, 1982, p. 99; 5. J. Beatson, "Public and Private...", 1987, p. 34 i urm.; 6. L. Delpino, Diritto administrativo, Edizione Simone, 1994/1995, p. 47; 7. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1934, vol. I, p. 41; 8. A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1929, vol. I, p. 14; 9. M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Bucureti, 1928, p. 13; 10. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. I, p. 128; 11. R. M. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, 1994, p. 15; 12. Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p. 13; 13. V. I. Priscaru, op. cit., p. 15; 14. Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Sibiu, 1994, p. 10; 15. Ilie Iovna, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1977, p. 12; 16. Gh. Bobo, Teoria general a dreptului, op. cit., p. 183; 17. V. Gilescu i alii, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1986, p. 155; 18. ibidem, p. 158; 19. Gh. C. Mihai, R. I. Motica, Fundamentele dreptului..., Editura All, 1997, p. 28; 20. V. Gilescu, op. cit., p. 161; 21. I. Dogaru, Teoria general a dreptului, Editura Europa, Craiova, 1995, p. 153; 22. ibidem, p. 153; 23. A. Iorgovan, op. cit., p. 147; 24. ibidem, p. 148; 25. O. inca, op. cit., p. 7; 26. Gh. C. Mihai, R. I. Motica, op. cit., p. 39; 27. A se vedea V. Gilescu, op. cit., p. 164; I. Santai, op. cit., p. 15; A. Iorgovan, op. cit., p. 148; 28. Al. Negoi, tiina administraiei, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1977, p. 45; I. Santai. op. cit., p. 16; 29. A. Iorgovan, op. cit., p. 150; R. N. Petrescu, op. cit., p. 20; 30. Voicu Bara, Controlul activitii administraiei publice, Editura Transilvanica, 1995, p. 72; 31. I. Iovna, op. cit., p. 23; 32. ibidem, p. 24; 33. A. Iorgovan, op. cit., p. 157; 34. I. Iovna, op. cit., p. 27; 35. F. Oancea, Drept penal, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1995, p. 304; L. Biro, M. Basarab, Curs de drept penal, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1965, p. 35; . a.

82

PARTEA II-A ACIUNEA ADMINISTRAIEI PUBLICE CAPITOLUL I 83

ACIUNEA ADMINISTRATIV 1. Consideraii generale Activitatea administraiei publice fiind deosebit de complex, ca urmare a sarcinilor ce le au de ndeplinit autoritile administrative, procesul de executare a legii i al celorlalte acte bazate pe lege are un coninut bogat iar nfptuirea lui reclam diferite forme de activitate. Aciunea administrativ cuprinde att mijloacele juridice de concretizare a funciei administrative a statului i regulile de organizare i funcionare a instituiilor politico-administrative, ct i formele pe care le mbrac aceast aciune. Actul administrativ, ca act de organizarea executrii i executare propriuzis a legilor, constituie principalul mijloc juridic care st la baza activitii autoritilor administraiei publice. Actele juridice sunt manifestri de voin unilaterale, bilaterale sau multilaterale prin care iau natere, se modific, se transmit ori nceteaz anumite drepturi i obligaii, n cadrul unor raporturi de drept cu caracter general sau concret. Autoritile administraiei publice realizeaz n activitatea lor att acte juridice administrative, ct i acte juridice civile. Din punct de vedere formal, acte administrative sunt toate actele care provin de la autoritile administrative, realizate n activitatea de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia. Astfel n aceast categorie includem actele administrative de autoritate, actele administrative preparatorii, actele administrative consultative, actele administrative de executare, actele doveditoare, dispoziiile curente de serviciu i actele de ndrumare curent, actele de procedur, actele administrative de gestiune i actele administrativ-jurisdicionale. Actele administrative de autoritate sunt emise n mod unilateral de organele administrative, n temeiul puterii publice pentru naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Ele pot fi normative sau individuale. Actele preparatorii determin elaborarea unui act juridic administrativ, nvedernd necesitatea msurilor luate, oportunitatea i raiunea lor practic. Amintim printre acestea, actele n care se consemneaz cercetrile ce se efectueaz n urma unor reclamaii ori sesizri, anchetele administrative, actele de revizie contabil i cele care cuprind verificrile sau constatrile fcute de organele competente. Actele administrative consultative au un rol deosebit n aprarea legalitii i ele sunt: avizul, acordul, aprobarea, confirmarea i ratificarea unui act juridic. Avizele sunt preri pe care organul care emite un act le cere altui organ sau unei persoane putnd fi: facultative, consultative i conforme (obligatorii). Cererea avizului facultativ rmne la latitudinea organului emitent al actului iar dac l-a cerut, nu este obligat s in seama de opinia pe care o exprim. Avizele consultative trebuie cerute de organul emitent al actului, altfel actul respectiv devine ilegal. Cu toate acestea, organul emitent nu este inut s respecte coninutul avizului consultativ. Avizele conforme conin opinii obligatorii pentru 84

organul emitent al unui act care trebuie s le cear celui ndrituit de lege, ns aceste avize nu oblig la emiterea actului. Prin urmare, dac organul emitent nu este de acord cu coninutul avizului, poate s nu emit actul respectiv. Actele administrative care condiioneaz caracterul executoriu al unui act de autoritate sunt: acordul, aprobarea. confirmarea i ratificarea. Acordul condiioneaz legalitatea actului emis i exprim consimmntul altui organ administrativ n legtur cu acest act. El poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul prealabil se deosebete att de avizul facultativ, ct i de cel consultativ. Bunoar, spre deosebire de avizele facultative i consultative, cnd organul emitent poate lua msuri contrare opiniei exprimate prin aviz, n cazul acordului prealabil legea cere consimmntul unui alt organ i nu numai opinia lui. Totodat acordul prealabil se deosebete i de avizul conform. n timp ce avizul conform nu produce el nsui efecte juridice, n cazul acordului acesta este o manifestare de voin care se altur voinei emitentului actului. Prin urmare, acordul prealabil nu oblig autoritatea emitent s pun n executare acel act . n dreptul nostru, de cele mai multe ori, organul al crui acord se cere pentru valabilitatea unui act administrativ este superior n ierarhia administrativ, celui care emite actul. n acest caz, dac acordul este cerut de lege nainte de emiterea actului, el este numit uneori i autorizaie. (1) Aprobrile sunt n general manifestri de voin ale organului superior prin care acesta se declar de acord cu un act emis de un organ inferior care fr aceast manifestare de voin posterioar lui nu ar produce conform legii efecte juridice. Aprobarea nu adaug nimic la efectele juridice ale actului aprobat. (2) Confirmarea presupune un act administrativ prealabil al unui organ inferior al administraiei publice care devine valabil odat ce organul ierarhic superior s-a declarat de acord cu coninutul lui. n dreptul administrativ confirmarea are trei accepiuni. Uneori aceast noiune este folosit pentru a comunica unei persoane interesate c organul emitent al unui act nelege s-i menin punctul de vedere exprimat anterior. n acest caz confirmarea nu produce nici un efect i nici nu condiioneaz valabilitatea actului emis anterior. n alte cazuri confirmarea este dat pentru a acoperi un viciu al actului emis anterior. Aceast confirmare este de fapt un act administrativ distinct de cel confirmat i produce efecte retroactive uneori, dac sunt ntrunite condiiile de retroactivitate ale actelor administrative. De asemenea noiunea confirmrii are semnificaia unei forme procedurale, atunci cnd organul superior d de fapt o aprobare, fr care actul anterior nu poate fi pus n executare. Ratificarea este manifestarea de voin a unui organ administrativ superior prin care i d acordul cu privire la coninutul actului administrativ al unui organ inferior care ns se bucur din momentul emiterii lui de toate caracteristicile actelor administrative, fiind executoriu prin el nsui. Prin urmare, ratificarea constituie modalitatea prin care organul ierarhic superior i exercit dreptul de control asupra acestor acte i descarc de rspundere organul emitent. Actele de executare sunt manifestri de voin ale organelor administraiei publice prin care se aduc la ndeplinire actele juridice administrative ori judectoreti sau chiar direct dispoziiile legii, fr a crea raporturi juridice noi, dar producnd anumite efecte de drept. Asemenea acte sunt bunoar poprirea 85

executorie, sechestrul aplicat pentru recuperarea unor creane, luarea unei inscripii ipotecare asupra unui imobil, etc. Actele doveditoare sunt nscrisuri cu putere probatorie ce provin de la autoritile administrative, prin care se atest existena unui raport sau act juridic, ori a unei situaii de fapt sau de drept, purtnd n general denumirea de certificate sau adeverine. Dispoziiile curente de serviciu i actele de ndrumare curent sunt manifestri de voin care vizeaz buna funcionare a autoritilor administraiei publice. Aceste dispoziii nu sunt acte juridice pentru c nu creaz drepturi sau obligaii noi, ci au ca scop numai realizarea unor drepturi sau obligaii stabilite anterior prin alte acte cu caracter juridic. Actele de procedur au menirea de a asigura legalitatea elaborrii sau executrii actelor administrative i de a ocroti drepturile persoanelor care se afl ntr-un litigiu sau ntre care s-a legat raportul juridic dat. Aceste acte dei nu au caracter juridic pot produce unele efecte de drept. Bunoar, somaia adresat debitorului nainte de chemarea n judecat atrage obligarea acestuia la cheltuielile de judecat, chiar dac a recunoscut datoria la prima nfiare. Deasemenea ntiinarea de plat ori somaia adresat de organele financiare unui contribuabil, care nu a pltit impozitul are ca efect punerea n ntrziere i trecerea la executarea silit, n cazul n care debitul nu este acoperit n termenul prevzut de lege. Actele administrative de gestiune sunt acte juridice ncheiate de organele administrative pentru gospodrirea i dezvoltarea patrimoniului aparinnd proprietii publice, avnd ca prototip contractele administrative. Actele administrativ-jurisdicionale sunt emise de organele de jurisdicie administrativ n soluionarea litigiilor aprute ntre administraie i administrai n condiiile legii Autoritile administraiei publice au sarcini nu numai n conservarea i dezvoltarea proprietii publice, ci i n gospodrirea, mrirea sau micorarea patrimoniului proprietii private a statului sau a unitilor administrativ teritoriale. n realizarea acestei activiti autoritile administrative pot intra n relaii cu particularii, ncheind acte civile fie sub forma contractelor civile, fie comerciale. Diversitatea cilor juridice de realizare a activitii administrative evideniaz faptul c pe lng asemnri, ntre ele exist i deosebiri. Principala deosebire o constituie regimul juridic aplicabil acestor acte. n timp ce actelor administrative unilaterale i contractelor admnistrative li se aplic un regim de drept public, actelor de natur civil li se aplic un regim de drept civil sau comercial. Activitatea material a administraiei publice se realizeaz prin fapte materiale juridice productoare de efecte juridice, ca urmare a transformrilor ce se produc n lumea material nconjurtoare, operaiuni materiale tehnice sau administrative care au semnificaia unor lucrri de birou, efectuate de personalul autoritilor administraiei publice, i servicii publice, create pentru satisfacerea unor nevoi de interes general. Mijloacele instituionale ale administraiei publice cuprind instituiile politicoadministrative, nzestrate att cu puterea de comand social, ct i cu prerogativele executrii legilor, i autoritile administrative care asigur 86

organizarea executrii i executarea n concret a legilor sau prestarea de servicii publice. Prin natura activitii pe care o desfoar, instituiile politicoadministrative sunt inseparabil legate de nfptuirea politicii statului n domeniul administraiei publice, avnd un rol important n structurarea interesului general ca valoare politic. Conform art. 102 din Constituie, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Deci Guvernul fiind n principal o autoritate politic, n baza dreptului de comand social stabilete valorile politice de interes general pentru ntreaga societate, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament. Ca autoritate administrativ Guvernul realizeaz att valorile politice exprimate n legile Parlamentului, ct i n propriile sale acte adoptate n baza delegrii legislative sau a autonomiei normative. Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este o autoritate politico-administrativ care reprezint pe plan local administraia guvernamental, avnd menirea de a realiza valorile politice stabilite n programul de guvernare i de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate din unitile administrativ-teritoriale. Consiliile locale i primarii fiind autoriti administrative autonome, constituite n urma jocului politic, rezolv trebuinele publice din comune i orae, n condiiile legii, avnd un rol determinat n structurarea interesului public local, ca valoare politic. Consiliul judeean constituit n urma alegerilor este autoritatea administraiei publice care coordoneaz activitatea consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Autoritile administrative realizeaz trebuinele sociale, valorizate politiconormativ, n conformitate cu dispoziiile legale. Asigurarea ordinii publice prin msuri de poliie administrativ i gestionarea serviciilor publice, reprezint formele aciunii administrative ale autoritilor administraiei publice. 2. Personalitatea juridic i aciunea administrativ Potrivit articolului 26 din Decretul nr.31/1954 privitor la persoanele fizice i juridice(3) organele centrale i locale ale administraiei de stat, dac au un plan de cheltuieli propriu i dreptul s dispun independent de creditele bugetare acordate sunt n condiiile legii persoane juridice. Astfel de persoane pot fi nfiinate prin legi ale Parlamentului, ordonane i hotrri ale Guvernului precum i prin acte administrative ale organelor centrale sau locale ale administraiei publice. Persoana juridic i exercit drepturile i i ndeplinete obligaiile prin organelle sale iar actele acestora realizate n limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt ale persoanelor juridice nsi(4). Capacitatea administrativ reprezint aptitudinea autoritilor administraiei 87

publice de a fi subiecte de drept n raporturile juridice de realizare a aciunii administrative. n astfel de situaii cnd apar litigii n legtur cu actele administrative ale acestor organe, calitatea de subiect de drept, n contenciosul administrativ, o poate avea autorul actului. Cnd ns se solicit i plata unor despgubiri civile, n proces, alturi de autorul actului trebuie s figureze i persoana juridic din care face parte organul administrativ, ntruct instana nu poate obliga la plata despgubirilor civile, dect un subiect de drept civil(5). Potrivit art.13 din Legea contenciosului administrativ, aciunile n justiie prevzute de aceast lege pot fi formulate i personal mpotriva funcionarului autoritii publice care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata daunelor n solidar cu autoritatea administrativ. Persoanele juridice pot fi clasificate n persoane de drept privat i persoane de drept public. Aceast distincie, nu prezint nici un interes dac nu exist reglementat, pentru persoanele publice, un regim juridic special, derogatoriu de la dreptul comun. n literatura de specialitate se consider, c persoane juridice publice sunt autoritile care se ncadreaz n categoria colectivitilor teritoriale i a gruprilor de persoane fizice dotate cu personalitate juridical(6). Colectivitile teritoriale sunt prevzute n Constituie i n legea organic ce le reglementeaz activitatea, au personalitate juridic iar legiuitorul este cel care le determin statutul, organizarea i atribuiile. Prin urmare, persoane de drept public sunt autoritile statale ce exercit funciile statului i care cu puine excepii au personalitate juridic. Astfel de persoane morale publice sunt bunoar Camera Deputailor, Senatul, Preedenia Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului, autoritile de specialitate autonome etc. Grupurile de persoane fizice dotate cu personalitate juridic sunt cunoscute sub denumirea de stabilimente publice sau, cum sunt calificate de numeroi autori strini, corporaii. n Romnia persoanele juridice de drept public se creeaz numai prin lege i poat denumirea generic de autoriti publice sau instituii publice. Potrivit Ordonanei Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaii i fundaii, persoanele fizice i juridice care urmresc desfurarea unor activiti de interes general sau n interesul colectivitii locale ori, dup caz, n interesul lor personal nepatrimonial, pot constitui asociaii i fundaii care sunt persoane juridice de drept privat fr scop patrimonial. Aceste persoane juridice pot fi recunoscute n condiiile legii ca fiind de utilitate public pe o durat nedeterminat 3. Noiunea de autoritate administrativ Pentru a nelege noiunea de autoritate administrativ este necesar a defini att termenii de "autoritate", "organ", ct i noiunile de autoritate public, "organ public" i "putere public". Termenul de autoritate poate fi privit, din punct de vedere semantic, att 88

ntr-un sens material, ct i formal. n sens material prin autoritate nelegem, un drept, o prerogativ, o mputernicire de a comanda, de a da dispoziii sau de a impune cuiva ascultare. Sensul formal al termenului privete un organ al puterii publice abilitat s ia msuri i s emit dispoziii cu caracter obligatoriu. Cuvntul provine din latinescul "auctoritas" i are semnificaia de putere, temei, prestigiu, garanie, influen. Prin autoritate public nelegem acea form organizatoric a ansamblului autoritilor statale, ce este alctuit dintr-un grup instituionalizat de oameni, care realizeaz, n temeiul puterii publice o anumit activitate social, n conformitate cu competena stabilit de lege. Termenul organ are mai multe accepiuni. Din punct de vedere formal el desemneaz o parte component a unui mecanism ce are o anumit funcie. Organul public privete o form organizatoric statal creat n temeiul puterii publice, cu o anumit competen care poate fi realizat la nevoie prin constrngere. Prin putere, n sens material, se nelege fora organizat aparinnd unui singur individ sau colectiviti umane, concretizat n capacitatea proprie de a stabili i nfptui interesele generale ale comunitii i de a le impune la nevoie prin constrngere(7) n sens instituional, puterea exprim autoritatea public exercitat prin organisme specializate, n conformitate cu anumite metode sau tehnici(8). n literatura de specialitate, dndu-li-se termenilor de mai sus i alte semnificaii sintagma autoritate administrativ este privit n mai multe accepiuni. Bunoar ntr-o opinie se aprecieaz c termenul de autoritate administrativ este mai larg dect acela de organ al administraiei publice. Se are n vedere c acest termen este folosit de Legea contenciosului administrativ, n mod restrictiv cu referire la controlul judectoresc asupra actelor administrative de autoritate. Or astfel de acte pot s fac i alte organe din sistemul de organizare al statului sau din sistemele de organisme nestatale(9). ntr-o alt opinie se consider c orice organ al administraiei publice este totodat i o autoritate a administraiei publice, dar nu orice autoritate a administraiei publice este i organ al administraiei publice. Teza se bazeaz pe ideea c, noiunea de autoritate public ntlnit n legea fundamental are o sfer de cuprindere mai mare dect cea de organ. n aceast optic, calitatea de organ nu o are orice structur organizatoric statal, chiar dac ea realizeaz una sau alta din puterile statului iar aceast situaie este mai nuanat n sfera puterii executive. Se arat c Guvernul i ministerele sunt att autoriti publice, ct i organe ntruct potrivit articolului 116 alineatul 2 din Constituie, au competena de a organiza n subordinea lor organe de specialitate ori o asemenea competen, nu ar putea s aib dac ele nsele ar avea calitatea de organe. Totodat se susine c n sfera activitii administrative sunt organizate i alte structuri pe care Constituia nu le mai calific drept "organe" ci ca "autoriti". Asemenea structuri sunt nfiinate fie prin alegerea lor, fie potrivit legii, de o autoritate a statului. Deci autoritile autonome nefiind organizate pe principiul subordonrii ierarhice, nu au calitatea de organe. n concluzie autorul precizeaz c noiunea de organ al administraiei publice este specific structurilor organizatorice constituite n sistem, bazate pe subordonarea ierarhic i nu pe 89

autonomie(10) n opinia majoritar se consider c legiuitorul constituant, n spiritul constituionalismului modern, identific noiunile de "putere public," "autoritate public" i "organ public," avnd sensul de colectiv de oameni care exercit prerogativele de putere public, n nfptuirea unei activiti statale. Prin urmare "organul administraiei publice" este o categorie de autoritate care potrivit Constituiei i legilor este chemat s execute legea sau, n limitele legii, s presteze servicii publice, uznd n acest scop de prerogativele specifice puterii publice(11) n general, n literatura occidental fcndu-se distincie ntre autoritile publice i activitile private sau activitile private de interes public, pentru a se evoca aciunea administrativ se utilizeaz mai multe noiuni, cu aceiai semnificaie cum sunt bunoar, structuri administrative, instituii administrative, putere administrativ etc. Totodat se face deosebire ntre persoanele morale de drept public i persoanele morale private(12). ntr-o opinie se precizeaz ns, c pentru a se evita confuziile care se fac pe de o parte ntre persoanele morale (publice sau private) nsrcinate cu activiti administrative i pe de alt parte persoanele fizice care le reprezint n viaa juridic, numai ultimele merit apelativul de autoriti administrative, cu condiia ca ele s fie abilitate s ia decizii unilaterale(13). Pe baza legislaiei n vigoare din ara noastr, ce determin regimul juridic al actelor administrative i controlul judectoresc asupra acestora, noiunea de autoritate administrativ poate fi privit ntr-un sens larg, cuprinznd toate autoritile publice care realizeaz aciunea administrativ i ntr-un sens restrns, viznd numai organele de decizie ale persoanei publice. n cadrul realizrii aciunii administrative noiunea de autoritate administrativ i organ administrativ sunt identice fiind totodat utilizate i alte noiuni cu acelai neles, cum sunt instituii administrative, structuri administrative, servicii publice etc. Prin urmare autoritatea administrativ este o form organizatoric a aparatului de stat dotat cu personalitate de drept public i creat n temeiul puterii publice, pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor, ntr-o ramur sau domeniu ale activitii sociale. 3.1 Clasificarea autoritilor administrative ntre autoritile administrative exist mai multe deosebiri care sunt determinate n primul rnd de modul lor de formare, organizare, funcionare, atribuii etc.Pentru evidenierea acestor deosebiri avem n vedere mai multe criterii care stau la baza clasificrii autoritilor administrative. Bunoar dup criteriul modului de formare, autoritile administrative se mpart n autoriti alese cum sunt: consiliile judeene, consiliile locale, primarii, i n autoriti numite att la nivel central, ct i local. Privind natura lor autoritile administrative se clasific n autoriti colegiale care sunt alctuite din mai multe persoane (Guvernul, consiliile judeene, consiliile locale etc.) i autoriti unipersonale, adic organe conduse de 90

o singur persoan (ministrul, prefectul, primarul etc). Autoritile colegiale i desfoar activitatea n prezena unui anumit cvorum i delibereaz cu o anumit majoritate n condiiile legii. Autoritile unipersonale emit acte administrative n realizarea atribuiilor ce le-au fost conferite, pe baza opiunii lor, potrivit competenei stabilite de lege. O alt clasificare a autoritilor administrative se poate realiza dup competena lor material i teritorial. Bunoar dup criteriul competenei materiale autoritile administraiei publice se mpart n autoriti cu competen general, ce au atribuii n toate domeniile activitii administrative i autoriti de specialitate care realizeaz administraia public, ntr-o ramur sau domeniu ale activitii sociale. La rndul lor autoritile de specialitate se clasific n autoriti de ramur sau de domeniu. Deosebirea dintre aceste autoriti const n faptul c n timp ce organele de ramur vizeaz activitatea dintr-un anumit sector al administraiei publice, organele de domeniu conduc sub anumite aspecte activitatea din mai multe ramuri. Organele de domeniu pot fi mprite n organe de sintez, organe de coordonare i organe de control(14). Organele de sintez au ca sarcin principal realizarea unor generalizri a datelor celor mai substaniale ale realitii sociale, pentru ca n raport de aceasta, organele competente s adopte actele decizionale cele mai adecvate. Organele de coordonare conduc activitatea altor organe centrale de specialitate ale administraiei publice, cu care se conjug ori sunt conexe. Organele de control sunt create pentru verificarea activitii economicosociale a tuturor autoritilor administrative, sub anumite aspecte. Dup competena teritorial, autoritile administraiei publice se clasific n autoriti centrale, ce au competen pe ntreg teritoriul rii i autoriti locale care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. 3.2. Prile constitutive ale autoritilor administrative Pentru realizarea aciunii administrative fiecare autoritate este format dintr-un colectiv de persoane fizice care poart denumirea de funcionari, organizai n diferite compartimente i ndeplinind anumite funcii. Unii funcionari realizeaz activitatea de conducere, materializat prin acte de decizie iar alii fiind funcionari de execuie, realizeaz operaiuni administrative sau gestioneaz servicii publice. Compartimentele i categoriile de funcionari alctuiesc structura intern a autoritii administrative. Compartimentele sunt grupuri compacte de persoane unite sub o unic autoritate pentru a-i asuma, n mod permanent sau temporar, un anumit rol bine precizat(15). ntre membrii grupului unui compartiment i autoritatea de decizie iau natere relaii de subordonare ierarhic, n timp ce funcionarii de execuie, pentru realizarea atribuiilor lor pot intra n relaii de colaborare. n raport de relaiile care se stabilesc ntre funcionarul de decizie din cadrul unui compartiment administativ i funcionarii de execuie, distingem compartimentele elementare i compartimentele complexe(16). 91

Compartimentele elementare presupun ca ntre funcionarul de decizie i cei de execuie s nu se mai interpun nici o alt autoritate. Bunoar biroul este o structur organizatoric administrativ elementar. ntre eful de birou i funcionarii de execuie, ce compun biroul nu se interpune nici o alt autoritate. Compartimentele complexe sunt alctuite din mai multe compartimente elementare fiind supuse unei singure autoriti, creia i se subordoneaz funcionarii de decizie i cei de execuie. n cadrul autoritilor administrative organizate n mai multe compartimente complexe, prin delegri succesive de autoritate se stabilete o linie ierarhic ntre conductorul compartimentului complex i ceilali funcionari de decizie. Bunoar ntr-un minister o astfel de linie ierarhic se formeaz ntre urmtoarele structuri organizatorice: birou, serviciu, direcie, direcie general i departament. Biroul se constituie atunci cnd ndeplinirea unor activiti omogene reclam o delimitare organizatoric iar volumul de munc este mai mic dect al unui serviciu. Serviciul se organizeaz pentru realizarea unei activiti importante, cu un volum de munc mai mic dect al direciei, i cuprinde mai multe birouri. Direcia este alctuit din mai multe servicii sau birouri independente i desfoar diferite activiti complementare. Direcia general se constituie pentru delimitarea organizatoric a unui grup de activiti ce reprezint o ramur, subramur sau sector, dac volumul i importana activitii reclam aceasta. Departamentul asigur conducerea unitar a unei ramuri sau a unui sector de activitate i poate avea mai multe direcii generale. Avnd n vedere c ntr-un organism complex se stabilesc mai multe linii ierarhice, conductorii compartimentelor cu acelai grad de independen fa de conducerea organului administrativ se afl la acelai nivel ierarhic(17) Pentru ca fiecare funcionar s cunoasc locul pe care-l ocup n ierarhia administrativ i atribuiile pe care le are de ndeplinit, n cadrul structurii organizatorice din care face parte, este necesar a ntocmi i cunoate organigrama autoritii administrative respective. Organigrama reprezint o redare schematic n toate detaliile, a organizrii, a subordonrii i a legturilor dintre compartimentele unei autoriti administrative. Pe lng organigram, n cadrul fiecrei autoriti administrative se realizeaz o descriere complet a structurii organizatorice interne, printr-un regulament de organizare i funcionare. Acest regulament este un act juridic care precizeaz att atribuiile i legturile directe i indirecte pe care le are de ndeplinit fiecare funcionar, ct i relaiile ce se stabilesc ntre compartimentele autoritilor administrative. Alturi de personalul administrativ, mijloacele materiale i financiare cu care sunt nzestrate autoritile administrative i competena de care dispun sau capacitatea pe care o exercit, constituie celelalte elemente ale acestor autoriti. Mijloacele materiale i financiare ale autoritilor administrative servesc la realizarea aciunii administrative fiind stabilite prin lege. De regul mijloacele materiale ale autoritilor administrative sunt supuse unui regim derogatoriu de la dreptul comun, fiind scoase din circuitul civil. Dar pe lng terenuri, cldiri i alte 92

mijloace de domeniu public, autoritile administrative sunt nzestrate cu mobilier i echipament de birou care trebuie adaptate la cerinele specificului aciunii administrative realizate, fiind supuse unui regim juridic de drept comun. Mijloacele financiare sunt primite de ctre autoritile administrative de la buget, n funcie de nevoile lor, sub forma creditelor bugetare. n acest scop autoritile administrative i ntocmesc planul financiar propriu, n care se prevede modul de utilizare a creditelor bugetare. Conductorii autoritilor administrative care pot dispune de creditele bugetare poart denumirea de ordonatori de credite. Regimul juridic al acestor mijloace financiare este reglementat de normele dreptului financiar. 3.3. Competena autoritilor administrative Competena este categoria care desemneaz ansamblul atribuiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane i limitele exercitrii lor(18). Pentru asigurarea unitii de aciune, exercitarea competenei autoritilor administrative se realizeaz n cadrul unei ierarhii interne, pe funcii i compartimente. Competena nu trebuie confundat cu capacitatea administrativ care este aptitudinea autoritilor administrative de a fi subiecte n raporturile juridice de realizare a competenei lor. (19) n timp ce capacitatea administrativ presupune posibilitatea autoritilor administrative de a aciona n nume propriu, atribuiile ce formeaz coninutul competenei sunt repartizate compartimentelor interne i funcionarilor acestuia care asigur astfel unitatea de aciune, n organizarea executrii i executarea n concret a legii. De asemenea capacitatea administrativ nu poate fi transmis altui subiect de drept, spre deosebire de competen care poate fi delegat sau repartizat, n total sau n parte, altor organe administrative sau structuri organizatorice. 3.3.1. Caracterele competenei n procesul deosebit de complex al realizrii aciunii administrative, se evideniaz mai multe nsuiri ale competenei autoritilor administrative i anume: caracterul legal, caracterul autonom, caracterul obligatoriu, caracterul continuu i necondiionat. Caracterul legal privete stabilirea competenei autoritilor administrative prin lege. Acest fapt presupune c odat ce legea a determinat competena unui organ administrativ acesta nu poate s o transmit altui organ dect n condiiile legii. Bunoar n cazul repartizrilor de atribuii, organul colegial poate hotr ca anumite atribuii s fie exercitate n perioada dintre edine sau chiar permanent, de ctre anumii funcionari de decizie sau de alte organe de conducere. n situaia n care legea prevede posibilitatea delegrii atribuiilor, funcionarii de decizie pot ncredina exercitarea atribuiilor lor legale altor funcionari fie n totalitate, fie numai n parte. 93

Cnd din diferite motive funcionarii de decizie sunt mpiedicai s-i exercite atribuiile, ei pot fi nlocuii cu ali funcionari. n unele situaii aceast nlocuire poate fi fcut chiar de ctre cel nlocuit, care are astfel posibilitatea si desemneze nlocuitorul sau legea prevede n mod expres cine este nlocuitorul de drept. Caracterul autonom presupune independena autoritilor administrative, n exercitarea atribuiilor ce formeaz coninutul competenei lor. Prin urmare, organul ierarhic superior nu se poate substitui organului subordonat i s-i exercite atribuiile. Caracterul obligatoriu al competenei evideniaz faptul c exercitarea competenei nu este o facultate a organului administrativ, asemenea unui drept subiectiv, ci o obligaie, ntruct drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt ndatoriri legale. Nendeplinirea atribuiilor legale de ctre autoritile administrative reprezint o ilegalitate. Cu toate acestea, caracterul obligatoriu al competenei, nu contravine dreptului de apreciere recunoscut autoritilor administrative n exercitarea atribuiilor lor. Caracterul continuu i necondiionat al competenei presupune exercitarea de ctre autoritile administrative a atribuiilor lor legale, n mod permanent, fr ntrerupere i fr condiii. 3.3.2. Clasificarea competenei autoritilor administrative Competena autoritilor administrative poate fi material, teritorial i temporar. Competena material (raionae materiae) desemneaz sfera atribuiilor administrative stabilite prin lege. Aceast competen poate fi general i special. Competena material general presupune exercitarea atribuiilor n toate domeniile aciunii administrative fie la nivel local, fie la nivel naional. Competena material special se refer la situaia n care autoritatea administrativ acioneaz doar ntr-o ramur sau domeniu ale activitii sociale. Competena teritorial (raionae loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice ale aciunii autoritilor administrative, n care i exercit competena material. Competena temporar (raionae temporis) se refer la perioada de timp n care o autoritate administrativ i exercit atribuiile conferite de lege. De principiu, autoritile administrative sunt constituite pe o perioad de timp nelimitat. Prin excepie, autoritile eligibile i exercit atribuiile legale, numai pe perioada mandatului pentru care au fost alese. Note bibliografice PARTEA II-A CAPITOLUL I Aciunea administrativ
1. T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959,

94

p. 114; 2. ibidem; 3. Publicat n Buletinul Oficial nr. 8 din 30 ianuarie 1954, modificat prin Legea nr. 4/1956, publicat n B. Of. nr. 11 din 4 aprilie 1956; 4. Decretul nr. 31/1954; 5. A se vedea supra, punctul 40, pagina 25; 6. J. M. de Forges, op. cit., p. 93; 7. T. Drganu, op. cit., p. 61; 8. C. Ionescu, op. cit., vol. I, p. 208; 9. ibidem; 10. Al. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1993, p. 57; 11. Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lex, 1996, p. 292; 12. A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 352; 13. G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., p. 1036; 14. J. M. de Forges, op. cit., p. 102; 15. I. Iovna, op. cit., p. 114; 16. ibidem, p. 116; 17. ibidem; 18. ibidem; 19. ibidem, p. 121;

CAPITOLUL II ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE A. Mijloacele juridice de realizare a aciunii administrative 95

1. Actul administrativ unilateral 1.1. Noiunea i definirea actului Actul administrativ unilateral este principalul mijloc juridic folosit de autoritile administrative pentru realizarea atribuiilor ce le revin n organizarea executrii i executarea n concret a legilor . n activitatea practic pentru desemnarea actului administrativ unilateral se folosesc diferite denumiri , n funcie de organul de la care eman actul sau de specificul activitii administrative . Bunoar, actele juridice ale Guvernului sunt ordonanele, hotrrile i regulamentele de aplicare a legilor, primul-ministru emite decizii cu caracter individual, organele centrale de specialitate emit ordine, instruciuni, norme metodologice, circulare, etc., prefectul emite ordine, comisia judeean consultativ adopt hotrri, consiliul local i cel judeean adopt hotrri, iar primarul i preedintele consiliului judeean emit dispoziii. n literatura de specialitate pentru noiunea actului administrativ unilateral se folosete i denumirea de act de drept administrativ, subliniindu-se astfel regimul juridic al acestui act . Actul administrativ unilateral este ca toate actele juridice un act de voin, destinat a produce o schimbare n raporturile de drept existente la un moment dat, adic o modificare a ordinei juridice. Fiind acte de autoritate, actele administrative unilaterale se adopt sau se emit n realizarea funciei administrative a statului, de nfptuire a intereselor generale ale societii. Executarea lor este asigurat de puterea public, care n caz de nevoie poate recurge la mijloace de coerciiune, ntruct nerespectarea prevederilor acestor acte atrage sancionarea celor vinovai, n condiiile legii. Actele administrative unilaterale pot fi clasificate dup mai multe criterii. O importan deosebit prezint clasificarea acestor acte, n acte administrative normative i acte administrative individuale, avnd n vedere ntinderea efectelor juridice pe care le produc . Actele normative cuprind reglementri de principiu, formulate n abstract, fr a se adresa unor persoane dinainte determinate . Ori de cte ori efectul juridic al manifestrii de voin, coninut n actul administrativ const n crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinarea unor drepturi i obligaii,pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul juridic va avea un caracter individual. Actele administrative individuale pot fi mprite n: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele crora li se adreseaz; acte prin care se confer un statut pesonal sau acte atributive de statut personal; acte prin care se aplic constrngerea administrativ; acte administrativ-jurisdicionale.

1.2. Elementele actului administrativ unilateral 96

Principiul legalitii activitii administraiei publice impune ca actul administrativ unilateral s fie realizat, inndu-se seama de elementele caracteristice ale actului juridic. Elementele actului administrativ unilateral sunt trsturi eseniale care determin caracterul juridic al manifestrii de voin a administraiei publice. Aceste elemente pot fi formale sau materiale. Elementele de natur formal sunt competena organului emitent i forma actului administrativ. Elementele de natur material sunt motivele sau cauza deciziei administrative, obiectul actului i scopul acestuia . 1.3. Condiiile unilateral de legalitate ale actului administrativ

Actul administrativ fiind o categorie a deciziei administrative trebuie s ndeplineasc att condiiile generale ale oricrei decizii, ct i condiiile speciale, caracteristice actului de drept administrativ. Condiiile de legalitate ale actului administrativ unilateral sunt urmtoarele: actele s fie emise de ctre autoritile colegiale sau unipersonale n limitele competenei lor materiale i teritoriale; coninutul actului s fie conform normelor legale; actele s fie emise n forma i cu procedura cerut de lege; actele trebuiesc s corespund scopului cerut de normele legale. 1.4. Trsturile caracteristice ale actului administrativ unilateral Actele administrative unilaterale au mai multe trsturi caracteristice care le individualizeaz n categoria actelor juridice. Aceste trsturi sunt caraterul unilateral, legal, obligatoriu, executoriu i oportun . Actele administrative unilaterale sunt acte juridice emise n temeiul puterii publice pentru a da natere, a modifica sau stinge raporturi juridice de drept administrativ. Caracterul unilateral al acestui act const n faptul c el este emis n cadrul activitii executive, de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora li se adreseaz. Caracterul legal al actului administrativ unilateral rezult din obligativitatea emiterii lui, pe baza i n conformitate cu legea care l reglementeaz, cuprinznd o dispoziie , un ordin pe care autoritatea administrativ emitent l d particularilor sau altor organe administrative din subordine. Actele administrative unilaterale sunt adoptate sau emise de regul de ctre autoritile administrative din sistemul administraiei publice . Astfel de acte ns, pot fi adoptate sau emise, n condiiile legii, i de alte autoriti. Obligativitatea actelor administrative unilaterale rezult din exerciiul puterii publice, cu care sunt abilitate autoritile administrative emitente. Aceast obligativitate privete att organul emitent i organul ierarhic superior, ct i subiectele de drept, care cad sub incidena actului administrativ de autoritate. 97

Astfel actele administrative unilaterale sunt obligatorii pentru organul emitent, atta timp ct sunt n vigoare, adic nu au fost revocate, anulate sau abrogate. Totodat, aceste acte sunt obligatorii i pentru autoritile ierarhic superioare celor emitente, cu precizarea c dac actele normative ale organului emitent pot fi abrogate sau modificate de ctre organul ierarhic, actele individuale, dei pot fi anulate ca ilegale, nu pot fi nlocuite cu altele de ctre acesta cnd au fost emise n limitele unei competene exclusive. De asemenea actele administrative unilaterale sunt obligatorii i pentru toate subiectele de drept care desfoar o activitate ce intr sub incidena prevederilor lor. Actele administrative unilaterale fiind acte de autoritate public se execut din oficiu, fr a mai fi necesar intervenia instanelor de judecat, pentru a le nvesti cu formul executorie. Dac ns acest act vatm interesele legitime sau drepturile subiective ale persoanelor pe care le vizeaz, cei n cauz se pot adresa organului emitent pe calea recursului graios sau organului superior, cu un recurs ierarhic, ori instanelor judectoreti competente. Caracterul oportun al actului administrativ unilateral se determin n funcie de actualitatea actului emis care trebuie s fie n concordan deplin cu scopul legii i necesitile n continu transformare ale societii iar realizarea sarcinilor i atribuiilor legale se nfptuiesc ntr-un termen optim i cu cheltuieli minime de resurse de munc, materiale i spirituale. 1.5. Procedura adoptrii sau emiterii actului administrativ unilateral 1.5.1. Consideraii generale Procesul administrativ de realizare a sarcinilor complexe care revin autoritilor administrative, n nfptuirea funciei executive a statului presupune respectarea unui numr mare de reguli de procedur i form ale actului administrativ unilateral. Scopul acestor reguli i formaliti este acela de a permite administraiei s statueze n bune condiii i s protejeze administraii contra arbitrariului administrativ. Procedura administrativ poate s fie contencioas sau necontencioas. Procedura administrativ necontencioas cuprinde ansamblul regulilor i formalitilor impuse autoritilor administrative , n elaborarea actelor juridice iar procedura jurisdicional sau contencioas const n activitatea acestor autoriti de a soluiona pe baza principiului independenei i contradictorialitii , litigiile dintre administraie i administrai , date n competena lor potrivit legii . Procedura adoptrii sau emiterii actului administrativ unilateral este o procedur necontencioas i cuprinde mai multe activiti desfurate de funcionarii de decizie i execuie ai autoritii care elaboreaz actul sau ai altor autoriti ce concur la emiterea sau adoptarea acestuia. Aceast procedur poate s fie elementar presupunnd simpla manifestare de voin a autorului actului, fr formaliti deosebite sau complex care cere ndeplinirea mai multor reguli i formaliti, pentru ca actul administrativ s produc efecte juridice valabile. 98

Spre deosebire de procedura civil care este reglementat numai prin lege, regulile i formalitile procedurii administrative pot fi stabilite i prin acte normative, subordonate legii, emise chiar de autoritile administraiei publice. Bunoar prin hotrrea Guvernului 555/2001 s-a aprobat Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptarea Guvernului. Procedura administrativ se declaneaz din oficiu, la sesizare sau la cererea celor interesai iar actele adoptate sau emise, n marea lor majoritate , sunt revocabile n condiiile legii. Principiile care stau la baza procedurii administrative sunt unele comune cu procedura jurisdicional ca de pild, principiul legalitii, principiul egalitii n faa administraiei, principiul dreptului la aprare, principiul rolului activ al autoritilor administrative iar altele sunt specifice i in de esena acestei proceduri. Bunoar principiul necontradictorialitii este un principiu de baz al procedurii administrative necontencioase care presupune subordonarea prilor raportului juridic administrativ. Principiul nepublicitii procedurii administrative necontencioase const n elaborarea actului administrativ, fr participarea subiectelor crora li se adreseaz iar principiul indisponibilitii, nu ngduie subiectelor pasive ale raportului juridic administrativ s dispun de crearea, modificarea, desfiinarea i realizarea acestor raporturi, datorit subordonrii lor. Principiul paralelismului formelor procedurale oblig autorii actelor administrative s respecte aceleai reguli att la adoptarea sau emiterea lor, ct i la modificarea, revocarea sau abrogarea acestora. n general, adoptarea sau emiterea actelor administrative unilaterale parcurge trei faze i anume: procedura prealabil, procedura concomitent i procedura posterioar, deosebindu-se unele de altele prin trsturi proprii . Normele procedurale care reglementeaz elaborarea actelor administrative de autoritate sunt numeroase fiind cuprinse n diferite acte normative . Ele conin o diversitate de reguli juridice i au un caracter relativ stabil . Prin urmare , pentru nfptuirea legalitii, n activitatea administrativ i nlturarea arbitrariului, se impune codificarea acestor norme n vederea crerii unei concepii unitare care s stea la baza reglementrii procedurii administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative. 1.5.2. Procedura prealabil adoptrii sau emiterii actelor administrative n aceast faz a procedurii administrative se desfoar toate activitile necesare pregtirii adoptrii sau emiterii actului administrativ de autoritate care difer n funcie de caracterul normativ sau individual al actului. Aceste activiti se materializeaz n diferite acte preparatorii (pregtitoare) i operaiuni tehnicomateriale (administrative) care dei nu produc efecte juridice prin ele nsele, fr ndeplinirea acestora actele administrative unilaterale nu pot produce efecte juridice valabile. n categoria actelor preparatorii includem sesizarea i iniiativa emiterii sau adoptrii actului administrativ, propunerile, referatele, rapoartele, informrile, 99

procesele verbale i drile de seam, proiectul actului juridic i actele consultative, avizele facultative, consultative i conforme . Operaiile tehnico-materiale fiind de regul operaiuni de birou cuprind : evidena actelor juridice normative i individuale, statistica, studiile, expertizele, cercetrile i anchetele administrative, etc. . 1.5.3. Procedura concomitent adoptrii sau emiterii actelor administrative Pentru ca actele administrative de autoritate s poat produce efecte juridice, n aceast faz a procedurii administrative are loc manifestarea de voin a autorilor acestora care se realizeaz n diverse modaliti, n funcie de natura organului care emite sau adopt actul. Bunoar n cazul autoritilor unipersonale manifestarea de voin se nfptuiete prin semnarea nscrisului constatator al actului juridic iar organele colegiale i exprim voina, n cadrul unei edine prin mecanismul votului. Faza concomitent a adoptrii actului administrativ unilateral de ctre autoritile colegiale cuprinde trei etape i anume: dezbaterea proiectului actului , deliberarea i votarea lui. Dezbaterea este etapa confruntrii de idei dintre membrii organului colegial, pe marginea evalurii propunerilor cuprinse n proiectul de act normativ. Aceast dezbatere poate fi precedat de prezentarea unor materiale documentare ca de pild referatele serviciilor de specialitate, expunerea de motive a elaborrii actului, citirea proiectului actului i a avizelor obinute, etc.. n timpul discuiilor se relev nsuirea proiectului actului, se aduc amendamente privind modul de reglementare a obiectului actului sau se fac propuneri de completare ori chiar de respingere a acestuia. Dup confruntarea de idei i cristalizarea poziiei participanilor la dezbatere, se trece la etapa urmtoare a deliberrii . Deliberarea ca etap a adoptrii actului administrativ unilateral nu are un cadru organizatoric reglementat distinct de etapa dezbaterii, avnd n vedere c participanii la dezbateri i formeaz convingerile n funcie de opiunile proprii, pe parcursul conturrii unei anumite variante sau alternative a reglementrii obiectului actului administrativ. Prin urmare, deliberarea este procesul psihic prin care participanii la adoptarea actului administrativ i formeaz opiunile proprii, potrivit concepiei pe care o au despre aceast opiune. Exprimarea voinei organului colegial productoare de efecte juridice se realizeaz prin mecanismul votului. Operaiunea de votare presupune mai multe reguli. Astfel se impune verificarea cvorumului i realizarea majoritii necesare pentru adoptarea valabil a actului administrativ de autoritate. Supunerea la vot a proiectelor actelor de autoritate trebuie s se fac de regul n ordinea efecturii propunerilor. Deasemenea se supun la vot propunerile care se exclud n mod reciproc, evitndu-se astfel repetarea votului de mai multe ori. Totodat operaiunea votrii presupune alegerea modalitii de votare care difer de la un sistem de vot la altul. Indiferent de modalitatea aleas votul poate fi deschis sau secret. Votul deschis se exprim prin ridicare de mini , ridicarea n picioare sau 100

apel nominal iar votul secret se poate realiza prin buletin de vot, prin bile sau chiar electronic. Votul prin ridicarea de mini i prin ridicarea n picioare prezint avantajul simplitii i rapiditii fiind modalitatea cea mai veche i rspndit n lume, n luarea unor decizii . Apelul nominal const n exprimarea votului "pentru" sau "contra" deciziei, ce urmeaz a se lua, prin citirea numelui fiecrui participant la adoptarea acestuia i nregistrarea votului. Votul cu buletine sau cu bile are caracter secret fiind foarte precis, ns el nu permite cunoaterea poziiei fiecrui participant la adoptarea deciziei pentru informarea opiniei publice . Votul este ntotdeauna personal, neexistnd delegare de vot. Prin urmare votul emis pentru alii este nul i chiar fraudulos. Cvorumul de vot se refer la numrul de membri necesar pentru a vota, n vederea asigurrii reprezentativitii minime, impus de principiul majoritii. Acest cvorum poate s fie simplu, adic jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului colegial sau calificat cnd legea prevede un numr mai mare de participani pentru adoptarea unor acte de autoritate . n stabilirea rezultatelor votrii, legea cere o anumit majoritate pentru ca decizia de adoptare a actului administrativ de autoritate s fie luat. Aceast majoritate poate fi simpl, absolut sau calificat. Majoritatea simpl este majoritatea raportat la cvorumul de vot, adic pentru adoptarea valabil a deciziei trebuie s voteze jumtate plus unul dintre cei prezeni. Ea este deci inferioar cvorumului de vot. Majoritatea absolut este majoritatea raportat la numrul total al membrilor organului colegial care trebuie s voteze n favoarea deciziei adoptate. Prin urmare aceast majoritate coincide practic cu cvorumul de vot i asigur o stabilitate mai mare a msurilor luate. Majoritatea calificat este o majoritate mai mare de dou treimi sau trei ptrimi, din numrul total al membrilor organului colegial i este prevzut de lege pentru adoptarea unor decizii de mai mare importan. Bunoar, hotrrile privind bugetul local, stabilirea de impozite i taxe locale, administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, amenajarea teritoriului i asocierea cu alte consilii sau cu ageni economici din ar i strintate se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor consiliului local. nclcarea formelor procedurale concomitente adoptrii actului prevzute de lege, atrage nulitatea absolut a actului juridic adoptat.

1.5.4. Procedura posterioar adoptrii sau emiterii actului administrativ de autoritate Aceast procedur const n ndeplinirea unor formaliti ulterioare etapei 101

de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate. Ele privesc n principal semnarea sau contrasemnarea actului administrativ de autoritate, nregistrarea i parafarea lui, obinerea aprobrii, confirmrii sau ratificrii actului din partea organului competent, cnd legea prevede acest lucru, aducerea la cunotin public a actelor normative i comunicarea celor individuale, persoanelor interesate. Semnarea actului administrativ este operaiunea tehnico-material prin care conductorul organului administrativ sau persoanele prevzute de lege consfinesc transformarea proiectului actului administrativ ntr-un act juridic care poate fi pus n executare n mod valabil . n cazul actelor adoptate de organele colegiale legea prevede uneori, pe lng cerina semnrii i pe cea a contrasemnrii actului de ctre alte persoane . Bunoar , hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare . Actele administrative de autoritate adoptate de organele colegiale pot fi semnate chiar de persoane care au votat mpotriva actului, atunci cnd aceast obligaie le revine ca urmare a funciei deinute . Dup semnare, actul administrativ este transmis serviciului specializat pentru a fi nregistrat, datat i tampilat. Numrul de nregistrare este i numrul actului. Apoi se iau msuri de pstrare a actului i de aducerea lui la cunotina public sau de comunicare celor interesai . Actele administrative ulterioare adoptrii sau emiterii actului de autoritate, ct i operaiunile tehnico-materiale, nu produc efecte juridice prin ele nsele ci au un rol deosebit n executarea actului administrativ de autoritate . 1.6. Competena adoptrii sau emiterii actului administrativ de autoritate Adoptarea sau emiterea actelor unilaterale se realizeaz de ctre autoritile administrative n limitele abilitrii lor legale. Reglementarea legal a competenei organelor administrative rezult din actele normative ce le stabilesc atribuiile, din legile speciale cu caracter derogatoriu sau completator a abilitrii legale i chiar din principiile de drept . Exerciiul competenei organelor administrative este att un drept, ct i o obligaie, ele neavnd posibilitatea legal de a renuna la dreptul lor sau de a pretinde, meninerea acestor competene n caz de modificare . Competena este permanent i nu se epuizeaz prin exercitare. Ea confer organelor administrative dreptul de a hotr sau de a dispune prin acte de decizie, asupra problemelor ce intr n sfera activitii lor. Aceast competen poate avea un caracter exclusiv, cnd prin lege se stabilesc unele atribuii, numai n sarcina unei autoriti sau a unui funcionar de decizie . n asemenea situaii organul ierarhic superior nu se poate substitui organului inferior , avnd doar posibilitatea de ndrumare , coordonare i control asupra actelor emise . nclcarea regulilor de competen constituie o ilegalitate de ordine public. Caracterul de ordine public a competenei nu permite ca o decizie luat de o autoritate necompetent s poat fi confirmat sau ratificat, a posteriorii, de 102

ctre autoritatea competent. Funcionarii de decizie au competena de a emite acte administrative, numai dup nvestirea lor legal n funcie. Cnd o astfel de nvestire este viciat, funcionarul respectiv apare ca un funcionar de fapt a crui acte sunt n principiu lovite de nulitate . n pofida caracterului de ordine public, "urgena" i "teoria funcionarului de fapt" corijeaz, n anumite cazuri excepionale, rigorile extreme ale regulilor de competen. Bunoar potrivit teoriei generale a urgenei, este admisibil ca n unele situaii urgente, deciziilor luate de o autoritate necompetent, s li se recunoasc producerea de efecte juridice. Pe de alt parte, teoria funcionarului de fapt fiind proprie materiei competenei, const n recunoaterea validitii actelor juridice ncheiate de ctre o persoan nenvestit legal ntruct este considerat ca o autoritate de fapt. Fr intervenia unei astfel de teorii, toate deciziile luate de ctre o autoritate fr nvestire legal, ar fi considerate ca ilegale cu consecine practice deosebite. Actele normative trebuie s fie emise sau adoptate de ctre autoritile administrative, n limitele competenei lor teritoriale i materiale. n dreptul nostru administrativ nu exist un principiu de determinare a competenei teritoriale a autoritilor administrative . Prin urmare aceast competen este stabilit, n unele cazuri, de domiciliul persoanei, de locul svririi aciunii sau inaciunii ori de locul siturii bunului. Competena material privete adoptarea sau emiterea actelor administrative n limitele abilitrii legale i poate fi general sau de specialitate . La nivel central Guvernul are o competen general iar pe plan local aceasta aparine consiliilor judeene, locale i primarilor. Competena material de specialitate privete obligaiile legale ale organelor de specialitate, n adoptarea sau emiterea actelor administrative, i n limitele impuse de specializarea lor . Prin urmare competena ca element formal al actului administrativ unilateral este una din trsturile eseniale (substaniale) care determin caracterul juridic al manifestrii de voin a autoritii administrative . 1.7. Forma actului administrativ unilateral Forma actului administrativ privete modalitatea n care se exprim voina juridic cuprins n decizia autorului actului. Aceast voin poate fi exprimat n scris sau oral. Actele administrative nu sunt supuse unei forme externe determinate, ntruct nu exist o form comun pentru toate deciziile administrative. Totui metodologia general de tehnic legislativ oblig autorii actelor administrative s respecte mai multe reguli care privesc: exprimarea n scris a voinei juridice; modul de alctuire a actului care trebuie s aib anumite pri constitutive ca de pild titlu, formula introductiv, dispoziii generale sau de principiu, dispoziii de coninut, dispoziii finale i tranzitorii; structurarea actului pe capitole, seciuni, articole, alineate; modalitatea de scoatere din vigoare a actelor administrative, impunndu-se principiul abrogrii directe i exprese; modul de redactare a actului 103

care trebuie s se fac n limba romn, ntr-o exprimare concis i accesibil iar unde minoritile naionale au o pondere nsemnat, coninutul acestora se aduce la cunotin public i n limba acestora. Expunerea n scris a voinei juridice permite autorului actului o manifestare clar a voinei sale, o aplicare ntocmai i dovada existenei acesteia, n caz de litigiu. Totodat se asigur o mai bun respectare a drepturilor i libertilor ceteneti i un control eficient de legalitate . n unele situaii manifestarea de voin a autoritilor administrative se face oral, cnd urgena problemei nu ngduie exprimarea acesteia n scris sau cnd exist o prevedere legal. Bunoar Ordonana Guvernului 2/2001 aprobat prin Legea 180/2002 reglementeaz posibilitatea aplicrii orale a avertismentului, ca sanciune contravenional. n cazul actelor normative forma scris este obligatorie i reprezint o condiie de valabilitate a actului. Aceast obligativitate este impus i actelor administrative individuale, tot ca o condiie a legalitii acestora, cnd legea prevede astfel. Sanciunea nerespectrii acestor condiii este nulitatea absolut . 1.8. Motivarea actelor administrative unilaterale Spre deosebire de actele jurisdicionale, legea nu prevede obligaia motivrii actului administrativ de autoritate, dar aceast cerin rezult din raiuni de fapt i de drept, constituind o garanie a asigurrii respectrii drepturilor i libertilor ceteneti. Interesul motivrii actului administrativ unilateral poate fi privit din mai multe puncte de vedere. n primul rnd cunoscndu-se motivele care au stat la baza adoptrii sau emiterii actului se evit un eventual litigiu dintre administraie i administrai. Apoi motivarea actului oblig administraia s nu ia decizii din raiuni inavuabile, fapt ce elimin arbitrariul din activitatea acesteia. Totodat motivarea actului permite un judicios control administrativ ierarhic sau jurisdicional. Coninutul motivrii trebuie s cuprind consideraiile de drept i de fapt care au stat la baza emiterii sau adoptrii actului. Aceast motivare nu trebuie s fie formulat n termeni generali ci ea implic dispoziii explicite, astfel nct s permit cunoaterea mprejurrilor care au determinat luarea deciziei. Motivele actului administrativ reprezint un element de natur material, care asigur legalitatea intern a actului. Ele pot fi de fapt sau de drept. Motivele de fapt sunt mprejurrile care au determinat adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate iar motivele de drept vizeaz dispoziiile legale care stau la baza elaborrii actului. Motivaia actului administrativ de autoritate nu se confund cu motivarea lui. n timp ce motivaia este anterioar i privete interesele care au stat la baza adoptrii sau emiterii actului, motivarea este ulterioar i se refer la aciunea de evideniere a acestor interese sau motive. Adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate fr motive duce la inexistena actului iar caracterul ilegal al acestor motive are ca i 104

consecin nulitatea actului. Sanciunea nulitii privete i actele administrative de autoritate adoptate sau emise din eroare. n contextul legislaiei actuale neartarea (nemotivarea) n nscrisul probator al actului administrativ de autoritate a motivelor care au stat la baza adoptrii sau emiterii lui, nu atrage sanciunea nulitii actului . 1.9. Obiectul actului administrativ de unilateral Obiectul actului administrativ de autoritate este unul din elementele de natur material care determin efectele juridice ale actului. Prin efecte juridice nelegem aciunea sau inaciunea uman concretizat fie n crearea, modificarea sau desfiinarea unor reguli generale de conduit uman, fie crearea, modificarea sau desfiinarea unor drepturi sau obligaii pentru unul sau mai multe subiecte de drept dinainte determinate . Specificul acestui obiect const n convergena activitilor subiectelor raportului juridic administrativ i a autoritii statale. Prin urmare obiectul actului administrativ de autoritate const n crearea, modificarea sau stingerea raportului juridic administrativ n temeiul legii i a limitelor impuse de prevederile ei. Cu alte cuvinte, obiectul actului administrativ de autoritate l constituie chiar obiectul raportului juridic administrativ . Pentru realizarea obiectului actului administrativ de autoritate trebuie ndeplinite mai multe condiii. Astfel, acest obiect are un caracter unic, fiind o manifestare unilateral de voin a autorului actului, n realizarea unui interes stabilit de lege. Deasemenea obiectul actului administrativ de autoritate este strict determinat de lege, avnd n vedere c subiectele raportului administrativ, nu pot stabili alt obiect. Ca urmare,obiectul actului administrativ de autoritate trebuie s fie licit, adic n conformitate cu dispoziiile imperative ale legii. Totodat obiectul actului administrativ de autoritate este impus unilateral de autoritatea administrativ, ca parte supraordonat a raportului juridic. Acest caracter evideniaz obligativitatea obiectului actului de autoritate, ntruct este stabilit n temeiul puterii publice . Datorit faptului c obiectul este un element esenial (substanial) al actului administrativ de autoritate, lipsa acestuia duce la nulitatea actului . 1.10. Modalitile actului administrativ unilateral n general actele administrative de autoritate, reglementnd drepturi subiective pure i simple i produc efectele dup adoptarea sau emiterea lor de ctre organele competente. Astfel, actele normative i produc efectele juridice din momentul adoptrii i de la data aducerii lor la cunotina public, fiind supuse principiului neretroactivitii, cu unele excepii. Executarea actelor administrative individuale se poate realiza de la data adoptrii sau emiterii lor, a comunicrii acestora persoanelor interesate sau la data fixat prin actul juridic. Complexitatea relaiilor sociale din sfera administraiei publice ofer ns situaii cnd drepturile subiective ale adminstraiei pot fi afectate de anumite 105

evenimente - termenul i condiia - denumite mpreun modaliti care afecteaz crearea, modificarea sau stingerea raportului juridic adminstrativ . Unele acte administrative, de pild autorizaiile, cuprind termene de valabilitate iar dup mplinirea lor, acestea i nceteaz existena, indiferent c titularii au realizat sau nu coninutul actelor . Alteori adoptarea sau emiterea actelor administrative ori executarea lor este condiionat de ndeplinirea unor condiii prevzute de lege . Bunoar pentru obinerea autorizaiei de construcie cererea trebuie s fie nsoit de documentaia tehnic, certificatul de urbanism, etc. Termenul este un eveniment viitor i sigur care ntrzie producerea sau determin stingerea efectelor unui act administrativ. El poate fi cert cnd se cunoate dinainte data producerii lui sau incert, n sensul c dei se tie c se va mplini, nu se cunoate data mplinirii lui.Termenul, afectnd producerea sau stingerea efectelor unui act administrativ, ofer titularului su mai puin siguran dect un drept pur i simplu cuprins ntr-o decizie administrativ. n acelai timp aceast siguran de realizare a dreptului afectat de termen este mai mare dect n cazul unui drept afectat de o condiie. Condiia este un eveniment viitor i nesigur, de a crui ndeplinire depinde naterea sau stingerea unui drept. Ea poate fi pozitiv, cnd naterea dreptului subiectiv sau stingerea acestuia depinde de realizarea unui fapt pozitiv, n viitor dar nesigur, i negativ, dac efectele artate depind de nerealizarea evenimentului. Modalitile actului administrativ pot avea un caracter suspensiv sau extinctiv. Caracterul suspensiv al termenului ntrzie exercitarea dreptului iar condiia suspensiv afecteaz nsi natura acestui drept. Termenul extinctiv odat cu producerea evenimentului viitor duce la stingerea dreptului subiectiv fa de modalitatea condiiei rezolutorii cnd acest drept se consider c nu s-a nscut niciodat. 1.11. Aplicarea actelor administrative unilaterale Dup adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, acestea produc efecte juridice cu o for juridic deosebit fa de alte acte juridice. Ca urmare n procesul aplicrii actelor de autoritate deosebim momentul intrrii lor n vigoare i executarea acestora din oficiu. n principiu actele administrative intr n vigoare din momentul n care produc efecte juridice i pot fi executate. Pentru organul emitent actul administrativ creaz obligaia aducerii lui la cunotina celor interesai din momentul adoptrii sau emiterii lui . Totodat dup acest moment actul nu mai poate fi revocat dect cu procedura prevzut de lege. Legislaia noastr consacr regula aducerii la cunotin a actelor administrative prin publicitate, ca moment principal al intrrii lor n vigoare, care difer n funcie de caracterul normativ sau individual al actului. Bunoar actele normative se public n Monitorul Oficial, n diferite ziare, prin afiare, etc. iar cele individuale se comunic persoanelor interesate. Numai din acest moment se poate pretinde persoanelor vizate, de coninutul actului administrativ, o anumit 106

conduit, potrivit dictonului "nemo censetur ignorare legem". Prin ordonana Guvernului nr.75/2003 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativteritoriale s-a reglementat modul de aducere la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ ale autoritilor administraiei publice locale i judeene, cu respectarea prevederilor Legii administraiei publice locale. Monitorul oficial al judeului i al Municipiului Bucureti este publicaia oficial care are ca obiect de activitate producia editorial, tipografic i de difuzare a actelor i documentelor emise sau adoptate de autoritile administraiei publice locale, preedintele consiliului judeean, prefect i serviciile publice deconcentrate n plan teritorial ale administraiei centrale de specialitate. Hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile autonome locale care sunt obligatorii i pentru ali ceteni, dect cei din unitatea administrativteritorial respectiv, se public n monitorul oficial al judeului iar publicarea se face prin grija secretarului. De la regula general a intrrii n vigoare a atelor administrative exist i excepii. Bunoar n anumite situaii autoritile administrative au competena de a adopta sau emite acte cu caracter retroactiv. Astfel de acte sunt cele care nu creaz drepturi i obligaii ci doar constat existena sau ntinderea drepturilor i obligaiilor nscute anterior ori inexistena lor. n aceast categorie de acte se ncadreaz actele administrative cu caracter jurisdicional, actele de anulare i actele de intrepretare. Totodat produc efecte retroactive acele acte care prevd expres acest lucru . Mai amintim actele administrative care prevd n coninutul lor o dat ulterioar de intrare n vigoare, cum este cazul actelor normative, sau de la care produc efecte juridice, n situaia actelor administrative unilaterale. mpotriva actelor administrative de autoritate se poate face plngere, numai din momentul n care acestea sunt susceptibile a fi executate ntruct pn atunci nu au intrat n vigoare i nu produc nici o consecin juridic. Actele administrative unilaterale fiind emise n temeiul puterii publice se execut din oficiu de ctre autoritile administrative iar persoanele fizice i juridice au obligaia de conformare . n cazul n care obligaia rezultat din decizia administrativ nu este executat de bun voie, cel ndreptit a pretinde aceast obligaie poate cere intervenia forei de constrngere a statului, direct n baza actului respectiv, fr a mai fi nevoie de nvestirea acestuia cu formul executorie. Ca urmare, actul administrativ de autoritate fiind el nsui un titlu executor, administraia poate recurge la executarea lui silit. Executarea silit este o msur excepional la care se recurge numai dup ce au fost epuizate celelalte ci de punere n executare a actului administrativ. 1.12. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative unilaterale Efectele juridice ale actului administrativ unilateral pot s nceteze prin 107

intervenia unui act juridic emis de autorul lui, organul ierarhic superior sau de instanele judectoreti ori ca urmare a unor fapte materiale prevzute de lege. Modalitile concrete de scoatere din vigoare a efectelor unui act de autoritate sunt suspendarea, revocarea i anularea actului iar faptele materiale crora legea le atribuie asemenea efecte sunt bunoar moartea persoanei care are de pltit o amend contravenional, prescripia sau expirarea termenului de valabilitate a unui act, etc. . ncetarea efectelor juridice ale actului de autoritate are drept consecin desfiinarea raportului administrativ creat i stingerea drepturilor i obligaiilor specifice. Suspendarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea temporar i provizorie a efectelor actului de autoritate, ca urmare a unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea lui i dureaz pn la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Ea poate fi dispus i ca o msur de sancionare ca de pild suspendarea din funcie a unor persoane ori suspendarea unei autorizaii de funcionare sau exercitarea unei profesii. Suspendarea poate fi dispus printr-un act juridic de organul emitent, organul ierarhic superior i instanele judectoreti. Ministerul Public poate suspenda actele administrative ale organelor de la locurile de deinere sau executare a pedepselor. Potrivit legii, suspendarea poate opera de drept. Bunoar actele administrative de autoritate ale organelor constituite potrivit principiului autonomiei locale, atacate de prefect la instana de contencios administrativ sunt suspendate " ope legis ". Procedura de suspendare a efectelor juridice ale unui act de autoritate este identic cu cea de adoptare sau emitere a actului. Msura suspendrii poate nceta n urma repunerii n vigoare a actului suspendat sau cnd actul este revocat de autoritatea competent. Totodat aceast msur poate nceta de drept ori odat cu soluionarea litigiului n care sa luat aceast msur. Revocarea actului administrativ de autoritate presupune scoaterea lui din vigoare de ctre organul care l-a adoptat sau emis ori de ctre organul supraordonat, ca urmare a ilegalitii sau inoportunitii acestuia. Sunt supuse revocrii att actele administrative normative, ct i cele individuale. Cauza revocrii poate s fie anterioar, concomitent sau posterioar elaborrii actului. Cnd aceasta este anterioar sau concomitent, revocarea produce efecte "ex tunc". Ea implic i dreptul de reformare sau modificare a actelor administrative. Acest drept aparine att autorului actului, ct i organului ierarhic superior, n ce privete actele normative, iar n cazul actelor individuale numai asupra celor care nu sunt de competena exclusiv a organului inferior. Reformarea sau modificarea actului administrativ produce efecte "ex nunc" iar cele produse anterior se bucur de stabilitate. Revocarea actului de autoritate se face cu procedura urmat pentru adoptarea sau emiterea actului i reprezint un principiu de baz al regimului juridic al actelor administrative , ntruct n dreptul nostru actele administrative sunt de regul revocabile , fr a deosebi dac acestea sunt normative sau individuale . 108

Acest principiu nu are o consacrare legal dar el s-a impus ca urmare a specificului activitii administrative de organizare i executare n concret a legilor. Principiul revocabilitii actelor administrative are un caracter absolut n ce privete actele normative i prezint unele excepii n cazul actelor individuale. Aceste excepii privesc actele administrativ-jurisdicionale, actele administrative pe baza crora s-au format raporturi juridice de alt natur, actele administrative care au dat natere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, actele administrative realizate material i actele de sancionare contravenional care pot fi doar reformate sau anulate. Anularea este sanciunea aplicat actelor administrative de autoritate de ctre organele supraordonate ale administraiei publice, de instanele judectoreti i Ministerul Public pentru motive de ilegalitate. Ea poate fi dispus din oficiu sau la cerere ori sesizare i vizeaz att actele normative, ct i cele individuale. Cauzele de anulare pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare elaborrii actului i pot privi unele nclcri a condiiilor de form sau procedur ori netemeinicia actului, ca urmare a unei aplicri greite a legii. Anularea produce efecte att pentru trecut, ct i pentru viitor i duce la ncetarea definitiv a actului juridic. 1.13. Sanciunile actelor administrative unilaterale Actele de autoritate fiind emise n temeiul puterii publice se bucur de prezumia de legalitate i ca urmare, toate persoanele crora li se adreseaz trebuie s se conformeze conduitei prescrise. Sunt situaii ns, n care actul administrativ unilateral poate fi adoptat sau emis cu nclcarea dispoziiilor legale i acest fapt atrage sancionarea att a activitii ilegale, ct i a autorului actului. Sancionarea activitii ilegale privete nlturarea efectelor juridice ale actului administrativ ce prejudiciaz drepturile i interesele celor administrai iar autorul actului poate rspunde disciplinar, contravenional, penal, patrimonial sau material, dup caz. Constatarea nclcrii dispoziiilor legale, n adoptarea sau emiterea actelor administrative se face de ctre organul supraordonat al administraiei publice i instanele judectoreti sau Ministerul Public, n unele cazuri. Sanciunile specifice actelor administrative de autoritate sunt nulitatea i inexistena acestora. n cazul nulitii deosebim nulitile absolute i nulitile relative. Nulitatea absolut privete sanciunea actelor administrative care au fost adoptate sau emise cu nclcarea dispoziiilor legale de fond i de procedur, ce ocrotesc un interes general. Aceast nulitate se constat din oficiu, nefiind legat de nici un termen de prescripie. Nulitatea relativ este sanciunea care vizeaz nclcri neeseniale de legalitate, ce pot fi confirmate. Cnd legalitatea actului administrativ se verific de instana de judecat, nulitatea relativ poate fi invocat numai de partea vtmat. Distincia dintre nulitatea absolut i cea relativ are o importan practic redus, n cazul constatrii acestora de ctre autoritile administrative, 109

deoarece regimul lor juridic este asemntor. Anularea actului administrativ are de regul efecte retroactive i astfel, actul anulat se consider ca i cum nu ar fi existat. Prin anulare se sting doar efectele juridice ale actului, nu i faptele materiale produse, care pot da natere la alte efecte juridice. Unele acte administrative de autoritate sunt lipsite de elementele lor eseniale referitoare la natura i obiectul lor, nereprezentnd nici o urm de legalitate. Aceste acte sunt ca i inexistente, ne mai fiind necesar constatarea nulitii lor, ilegalitatea fiind evident, oricine poate sesiza acest fapt. Bunoar cnd nu exist nici o urm a unui act administrativ, deci nu poate fi materialmente dovedit, actul este inexistent. Actul inexistent nu poate fi pus n executare spre deosebire de actul nul care produce efecte juridice pn n momentul constatrii acestei nuliti . 1.14. unilaterale 1.14.1. Consideraii generale Principiul legalitii activitii administraiei publice, impune adoptarea actelor de autoritate, n concordan strict cu legea i celelalte acte normative, cu for juridic superioar. Actele ilegale prin care se ncalc drepturile i interesele legitime ale administrailor pot fi desfiinate, n cadrul procedurilor de verificare a legalitii lor, declanate pe baza dreptului de petiionare i al liberului acces la justiie, garantate de Constituie. Dreptul de petiionare se exercit prin cereri, reclamaii, sesizri i propuneri adresate autoritilor administraiei publice care au obligaia s rspund la aceste petiii, n termenele i n condiiile stabilite de lege. Cetenii au dreptul s formuleze petiii numai n numele semnatarilor iar organele legal constituite, exclusiv n numele colectivitilor pe care le reprezint. Orice petiie trebuie s conin att datele de identificare a petiionarului, ct i semntura acestuia. Acest drept nu privete petiiile anonime, avnd deci un profund caracter moral. Accesul liber la justiie presupune sesizarea justiiei pentru aprarea drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale administrailor care se poate realiza fie pe calea aciunii directe, fie prin orice alt cale procedural. Prin urmare, verificarea legalitii actelor administrative unilaterale se realizeaz att pe cale administrativ, ct i jurisdicional . Modalitile generale de declanare a procedurii administrative, privind verificarea legalitii actelor i faptelor administrative sunt: cererea, propunerea, reclamaia i sesizarea . Cererea reprezint solicitarea prin care o persoan se adreseaz autoritilor administrative pentru a se lua anumite msuri, n vederea realizrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Propunerea vizeaz luarea msurilor sau deciziilor prin care se realizeaz 110 Verificarea legalitii actelor administrative

sau se ocrotesc interese publice. Prin reclamaie se urmrete s se determine autoritatea administrativ s revin asupra deciziei luate, prin care s-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim. Sesizarea este modalitatea prin care se apr drepturile i interesele legitime lezate de autoritile administrative, tinzndu-se spre restabilirea legalitii. Pe lng modalitile generale de declanare a cilor de verificare a actelor administrative, prin legi speciale s-au instituit i alte modaliti. Aceste modaliti poart denumiri specifice i au reglementri juridice proprii. Ele sunt plngerea, contestaia, apelul, etc. Plngerea este modalitatea prin care se atac procesele verbale de sancionare contravenional sau alte acte administrative prin care s-au dispus msuri represive ori au fost nclcate drepturi subiective i interese legitime. Contestaia privete actele administrative prin care s-au dispus fie msuri sancionatorii, fie msuri care au lezat drepturi i interese legitime ori au dus la nerealizarea lor. Apelul este tot o contestaie, ce vizeaz ns actele administrativjurisdicionale, prin care s-au nclcat drepturi i interese legitime . Prin aceste modaliti ndreptate mpotriva actelor administrative ilegale se creaz posibilitatea remedierii nclcrilor de lege i a aprrii drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor. Aceste modaliti sau ci de atac poart denumirea generic de recurs administrativ. El poate fi graios, cnd se adreseaz autorului actului sau ierarhic, dac se introduce la autoritatea administrativ supraordonat. n baza liberului acces la justiie persoanele particulare se pot plnge mpotriva actelor i faptelor care le vatm drepturile sau interesele lor legitime i prin recursul contencios. Exercitarea recursului contencios duce la soluionarea conflictului particularului cu autoritatea reclamant de ctre o instan judectoreasc. n principiu recursul administrativ i cel contencios sunt ci de atac autonome mpotriva actelor administrative ilegale, ns n unele cazuri Legea contenciosului administrativ condiioneaz promovarea recursului contencios de exercitarea n prealabil a reclamaiei administrative. Controlul judectoresc al actelor i faptelor administrative se realizeaz fie direct, prin introducerea aciunilor n anularea actului administrativ ilegal i n obligarea autoritii administraiei publice la efectuarea unor activiti administrative, fie indirect, prin recursul mpotriva actelor administrativjurisdicionale sau prin ridicarea excepiei de ilegalitate, n faa instanelor de drept comun.

1.14.2. Organizarea activitii de soluionare a petiiilor

111

Prin Ordonana Guvernului nr.27/2002 (1) s-a reglementat modul de exercitare a dreptului de a adresa autoritilor publice petiii, formulate de ctre ceteni n nume propriu sau de ctre reprezentanii organizaiilor legal constituite n numele colectivitilor pe care le reprezint. Potrivit legii, prin petiie se nelege reclamaia, sesizarea sau propunerea formulat n scris sau prin e-mail, pe care un cetean ori o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor publice centrale i locale, serviciilor publice decentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiile autonome, denumite generic autoriti i instituii publice. Autoritile i instituiile publice menionate sunt obligate s i organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, ncadrat cu personalul necesar i pregtit corespunztor pentru primirea, nregistrarea i urmrirea rezolvrii petiiilor. Conductorii autoritilor i instituiilor publice sunt direct rspunztori de buna organizare i funcionare a activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor care le sunt adresate precum i de legalitatea soluiilor i comunicarea acestora n termenul legal. n consecin ei trebuie s dispun msuri de cercetare i analiz detaliat a tuturor aspectelor sesizate. Totodat, semestrial, autoritile i instituiile publice sunt obligate s-i analizeze activitatea proprie de soluionare a petiiilor, pe baza raportului ntocmit de compartimentul de Relaii cu publicul. 1.14.3. Procedura de soluionare a petiiilor Petiiile se adreseaz n scris direct sau prin pot ori e-mail autoritii sau instituiei publice solicitate i sunt nregistrate la compartimentul de Relaii cu publicul care le va repartiza compartimentelor de specialitate cu precizarea termenului de trimitere a rspunsului. Compartimentul de relaii cu publicul este obligat s urmreasc modul de soluionare a petiiilor i redactarea n termen a rspunsului. Totodat, expedierea rspunsului ctre petiionar se face prin intermediul acestui compartiment care are i atribuii de arhivare i clasare a petiiilor. Petiiile greit ndreptate vor fi trimise n termen de 5 zile de la nregistrare de ctre compartimentul de relaii cu publicul, autoritilor i instituiilor publice n ale cror atribuii intr rezolvarea problemelor semnalate n petiie. Petiiile anonime sau cele n care nu sunt trecute datele de identificare a petiionarului primite de ctre compartimentul de relaii cu publicul, nu se iau n considerare ci se claseaz i arhiveaz. Dup primirea petiiei de ctre compartimentul de specialitate, eful acestuia o va repartiza spre soluionare unuia sau mai multor persoane de specialitate. Funcionarii publici i personalul contractual sunt obligai s rezolve numai petiiile repartizate conform legii, fiindu-le interzis s primeasc astfel de petiii direct de la petiionari sau s intervin ori s depun struin pentru soluionarea acestora nafara cadrului legal. 112

Dac prin petiie sunt sesizate anumite aspecte care privesc activitatea unui funcionar public sau a unei persoane ncadrat cu contract de munc din acel compartiment, petiia nu poate fi soluionat de cel n cauz sau de ctre un subordonat al acestuia. Potrivit legii, autoritile i instituiile publice dup ce au primit petiia, au obligaia s comunice petiionarului n termen de 30 de zile, rspunsul, indiferent dac soluia i este favorabil sau nu, sub semntura efului compartimentului care a soluionat petiia. Rspunsul va cuprinde n mod obligatoriu temeiul legal al soluiei adoptate. n situaia n care aspectele sesizate prin petiie necesit o cercetare mai amnunit, conductorul autoritii sau instituiei publice poate prelungi termenul de 30 de zile cu cel mult 15 zile. Pentru petiiile primite de la o alt autoritate sau instituie public ce au fost greit ndreptate, termenul de soluionare este tot de 30 de zile care curge de la data nregistrrii la autoritatea sau instituia public competent. n cazul n care un petiionar adreseaz mai multe petiii, cu acelai coninut, acestea se conexeaz la prima petiie nregistrat, urmnd s se comunice un singur rspuns. De asemenea dac dup trimiterea rspunsului, autoritatea sau instituia public competent primete o nou petiie cu acelai obiect, aceasta se claseaz la numrul iniial cu meniunea c s-a rspuns. Modul de calcul al termenelor de soluionare a petiiilor se face conform art.101 din Codul de procedur civil. n consecin termenul pe zile se calculeaz dup sistemul exclusiv, adic pe zile libere neintrnd n calcul nici ziua din care el ncepe s curg (Dies a quo) i nici ziua n care se sfrete (Dies ad quem) ntruct termenele pe zile se socotesc totodeauna pe zile ntregi. Nerespectarea termenelor de soluionare a petiiilor i interveniile sau struinele pentru rezolvarea unor petiii nafara cadrului legal, ori primirea direct de la petiionar a unei petiii,n vederea rezolvrii, fr a fi repartizat de eful compartimentului de specialitate constituie abateri disciplinare care se sancioneaz potrivit legii. 2. Contractul administrativ 2.1. Consideraii generale Pe lng actele administrative unilaterale, autoritile administraiei publice efectueaz, n activitatea de administrare i gestionare a patrimoniului statului i a unitilor administrativ-teritoriale, un numr mare de contracte, n acord cu voina celor interesai. Aceste contracte sunt identice cu cele pe care le ncheie particularii, fiind reglementate n baza Codului civil cum sunt cele de vnzare cumprare, nchiriere, asigurare, etc. Ele caracterizeaz gestiunea privat a bunurilor mobile sau imobile care fac parte din patrimoniul statului i al unitilor administrativ-teritoriale. Dar administraia poate ncheia i contracte n care acordul de voin difer fa de celelalte fiind supuse unui alt regim juridic. Aceste contracte poart denumirea de contracte administrative iar regimul lor juridic evideniaz autonomia i originalitatea dreptului administrativ. Procedeul contractual are noi i 113

multiple aplicaii, administraia utilizndu-l tot mai mult pentru a atrage aciunea particularului, n scopul servirii interesului public (general) . n dreptul public ca i n cel privat contractul administrativ ia natere n baza unui acord de voin, ntre dou pri sau mai multe i este destinat a produce efecte juridice. Prin urmare, contractul administrativ este un act juridic ncheiat ntre o autoritate administrativ i un particular, pe baza unui acord de voin care d natere la drepturi i obligaii n sarcina prilor contractante. Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iari prile nu pot s modifice natura contractului i clauzele stabilite "ope legis". Spre deosebire de contractele civile, contractele de drept administrativ sunt supuse unui regim de drept public care conine reguli derogatorii de la dreptul comun. Regimul de drept public presupune poziia supraordonat a autoritii administrative, ca parte contractant, cu un mare numr de prerogative, ca o consecin a prioritii interesului general fa de cel particular. Dup schema clasic a contractului civil, prile elaboreaz n comun condiiile acordului lor, n cursul unei discuii libere. n cazul contractului administrativ aceast discuie dispare, ntruct o parte fixeaz condiiile contractului, iar cealalt nu poate dect s accepte sau s refuze n bloc aceste condiii. Prin urmare, autoritile administrative, n temeiul puterii publice fixeaz unilateral ansamblul regulilor i clauzelor contractului administrativ. Particularii nu pot s-i manifeste iniativa lor dect n stabilirea preului contractului (redevena) prin participarea la licitaie . 2.2. Elementele contractului administrativ Elementele contractului administrativ sunt prile, obiectul i clauzele contractului . Prile contractului administrativ sunt autoritile administraiei publice, ca pri supraordonate i particularii care pot avea calitatea de persoane fizice sau juridice. Bunoar potrivit naturii juridice a contractului administrativ calitatea de subiecte supraordonate o pot avea: - minitrii i conductorii celorlaltor organe de specialitate ale administraiei publice n calitate de ordonatori principali de credite; - preedinii consiliilor judeene care potrivit legii ndeplinesc atribuiile ce revin judeului n calitate de persoan juridic; - primarii comunelor i oraelor care exercit drepturile i ndeplinesc obligaiile ce revin comunei sau oraului n calitate de persoane juridice; - conductorii instituiilor publice n calitate de ordonatori de credite pentru sumele alocate prin bugetul propriu de venituri i cheltuieli, etc. Pentru a avea calitatea de parte cocontractant, particularii trebuie s participe la licitaia organizat, accept caietul de sarcini i i adjudec licitaia. Obiectul contractului administrativ l constituie concesionarea serviciilor publice, executarea de lucrri publice, achiziiile publice, achiziiile guvernamentale, nchirierea de bunuri, locaia de gestiune, mprumutul public (de 114

stat sau local), oferta de concurs, etc. Bunoar potrivit Legii 15/1990 Guvernul aprob prin hotrre concesionarea unor servicii publice, uniti de producie ale unor regii autonome, terenuri, nchirierea de bunuri din proprietatea statului iar n baza acestor hotrri autoritile administrative competente ncheie contractele administrative. Prin concesionarea unui serviciu public administraia ncredineaz unui particular sarcina de a face s funcioneze acel serviciu fiind remunerat fie de ctre utilizatorii acestuia, fie de ctre administraie. Dac particularul este nsrcinat cu efectuarea unei lucrri necesare serviciului public (de pild construirea unei reele de tramvaie) este vorba de concesionarea de lucrri publice. n cazul n care administraia ncredineaz unui antreprenor privat construcia sau ntreinerea unui imobil ori a unei lucrri imobiliare de interes public suntem tot n prezena concesionrii de lucrri publice. Achiziiile publice (pieele de furnituri) const n procurarea de ctre administraie a bunurilor mobiliare de orice fel. Prin mprumutul public (de stat sau local) un particular mprumut unei persoane publice o sum de bani, n condiiile stabilite de lege. Oferta de concurs privete angajamentul luat de ctre un particular de a coopera financiar sau material la realizarea unei lucrri publice. n afara unor astfel de contracte care corespund unui tip determinat, cum ar fi contractele speciale de drept civil, administraia public poate utiliza procedeul contractual i n alte situaii, cu finanri diverse, prin intermediul contractelor nenumite ale dreptului administrativ. Clauzele contractului administrativ sunt derogatorii de la dreptul comun. Legea prevede modul de stabilire a clauzelor contractului i procedura de ncheiere a acestuia. Ca regul general orice contract administrativ se ncheie numai n urma organizrii unei licitaii publice. Prin licitaie se realizeaz alegerea cocontractantului care ofer preul cel mai bun i asigur cele mai avantajoase condiii de executare a contractului. Totodat se nltur orice suspiciuni n privina autoritii publice sau a organizatorului de licitaie, n alegerea particularului. La stabilirea clauzelor contractului se are n vedere att capacitatea de a contracta , ct i lucrul de contractat . Clauzele contractului sunt cuprinse ntr-un caiet de sarcini, prevzndu-se drepturile i obligaiile cocontractanilor. Prin urmare, activitatea contractual se realizeaz de administraie potrivit competenei legale care nu este ntotdeauna discreionar. 2.3. Regimul juridic al contractului administrativ Regimul juridic al contractului administrativ rezult din concilierea intereselor prilor contractului. Astfel autoritatea administrativ dorete nfptuirea interesului general iar particularul intenioneaz realizarea unui interes personal. Ca urmare, regimul de drept public este un regim derogatoriu, de la 115

regimul de drept comun, n considerarea interesului general. n cazul concesionrii, concesionarul este obligat s execute contractul ncheiat, n condiii riguroase i s asigure continuitatea serviciului i egalitatea tuturor beneficiarilor serviciului public. Contractul administrativ se compune din dou documente: o convenie care consacr acordul prilor i caietul de sarcini n care sunt cuprinse drepturile i obligaiile contractanilor precum i regulile de organizare i funcionare a serviciului public . 2.4. Executarea contractului administrativ Prerogativele administraiei decurg din contractul administrativ care conine att reguli generale de executare, ct i sanciunile aplicabile n caz de neexecutare normal. Administraia public dispune chiar i n materia contractelor de prerogative exorbitante dreptului comun, n numele interesului general, fiind legitimate de acesta. Dar cocontractantul administraiei nu este lipsit de orice prerogative ntruct interesul su particular este respectat, avnd dreptul la echilibrarea financiar a contractului. Pentru asigurarea respectrii obligaiilor prilor contractului administrativ trebuie s prevad i sanciunile aplicabile. Din acest punct de vedere dreptul administrativ prezint o not de originalitate prin reglementarea exercitrii de ctre administraia public a unui drept de sancionare unilateral a contractantului. 2.4.1. Prerogativele administraiei publice Prerogativele administraiei rezult din clauzele contractului administrativ i din actele normative n vigoare. Chiar dac aceste prerogative nu sunt prevzute n contract, administraia public nu poate renuna la ele ntruct aparin de plin drept persoanelor publice contractante. Aceste prerogative sunt: - Dreptul de ndrumare i control. n orice moment al executrii contractului administraia public dispune de un drept de ndrumare i de verificare a modului n care cocontractantul i respect obligaiile asumate. Dreptul de control se exercit n msura n care se urmrete buna executare a contractului, iar administraia nu poate renuna la el. Existena dreptului de control nu creeaz numai drepturi n profitul administraiei ci i ndatoriri. Bunoar responsabilitatea administraiei publice poate fi angajat i n cazul exercitrii dreptului de control dac prin aceast activitate se mpiedic executarea normal a contractului; - Dreptul de sancionare. Contractele administrative prevd expres c administraia poate aplica numeroase sanciuni cocontractanilor si, n cazul executrii defectuoase a obligaiilor asumate. Aceste sanciuni sunt indispensabile asigurrii continuitii serviciului public, neputnd fi aplicate dect n condiiile legii i n concordan cu gravitatea situaiei constatate. 116

Administraia public poate aplica sanciuni pecuniare, sanciuni de natur coercitiv i sanciuni rezolutorii. Sanciunile pecuniare sunt mai puin grave i pot fi penaliti de ntrziere sau amenzi. Sanciunile de natur coercitiv urmresc executarea contractului cu toate carenele constatate n sarcina cocontractantului. n aceast situaie administraia fie c se substituie cocontractantului i execut ea nsi contractul, fie c substituie n locul acestuia un ter. Sanciunile coercitive pot fi aplicarea sechestrului, exploatarea n regie sau executarea silit. Sanciunea cea mai grav este rezilierea contractului. Rezilierea ca sanciune se aplic n defavoarea cocotranctantului potrivit legii. Aceast sanciune este cea mai grav ntruct cocontractantul pierde beneficiul contractului, fr a avea dreptul la despgubiri. Totodat rezilierea este sanciunea cea mai general pentru c este susceptibil de a fi aplicat tuturor contractelor administrative. - Dreptul de modificare unilateral a contractului. Acest drept al administraiei a fost recunoscut de ctre jurispruden nc de la nceputul secolului nostru i cu toate controversele, el exist i astzi, ns se exercit ntro msur limitat. Bunoar administraia nu va putea modifica unilateral clauzele financiare al contractului i nici elementele sale fundamentale. n caz contrar cocontractantul este n drept s refuze executarea contractului i s cear rezilierea acestuia la instana competent. - Dreptul de reziliere a contractului. Administraia poate uza de dreptul de reziliere numai n interesul serviciului public. Acest drept nu poate fi confundat cu rezilierea ca sanciune. Rezilierea contractului administrativ se poate realiza fie pe cale administrativ, fie pe cale judectoreasc. Rezilierea pe cale judectoreasc poate interveni la cererea particularului sau la cererea administraiei, cnd aceasta renun voluntar la dreptul su de a pronuna rezilierea ori la cererea unei alte pri. 2.4.2. Drepturile cocontractantului n executarea contractului administrativ cocontractantul beneficiaz de anumite garanii. Bunoar particularul are dreptul de meninere a echilibrului financiar al contractului. Totodat cocontractantul are dreptul de a primi din partea administraiei, toate facilitile referitoare la executarea contractului. Astfel, unele clauze ale contractului pot avea prevederi care s-l protejeze pe particular fa de eventuali concureni, iar n materie financiar, drepturile sale fa de administraie sunt garantate cel mai bine. Pe baza principiului echilibrului financiar al contractului administrativ s-a impus teoria impreviziunii care este o ilustrare a teoriei civiliste a mbogirii fr cauz just. De remarcat c nu orice eveniment imprevizibil, n executarea contractului administrativ, intr n coninutul noiunii de impreviziune. Pentru a se putea obine indemnizaia de impreviziune, circumstanele invocate de cocontractant trebuie s fie nu numai excepionale, ci ele trebuie s antreneze o mrire a redevenei sau o cretere a cheltuielilor de exploatare, ne avute n vedere iniial, la executarea normal a contractului. 117

Teoria impreviziunii se bazeaz pe principiul continuitii serviciului. Acest fapt nseamn c cocontractantul nu va putea invoca dificultile executrii contractului pentru a ntrerupe executarea acestuia, deoarece neasigurnd continuitatea serviciului, el nu va putea obine indemnizaia de impreviziune. Aceast teorie se aplic att contractelor ce privesc serviciile publice, ct i altor contracte administrative ori de cte ori se poate invoca un deficit n executarea normal a acestora. 2.4.3. ncetarea contractului administrativ Contractul administrativ poate nceta odat cu realizarea obiectului su sau la expirarea perioadei pentru care a fost ncheiat. n unele cazuri ns contractul administrativ este susceptibil de a lua sfrit, nainte de termen, prin voina prilor sau n caz de for major. Alt modalitate de ncetare a contractului administrativ o constituie rezilierea acestuia de ctre administraie fie cu titlu de sanciune, fie c nu exist o vin a cocontractantului, dac acest lucru este cerut de interesul public, sau pe cale judectoreasc, la cererea particularului ori a administraiei, cnd aceasta renun voluntar la dreptul su de a pronuna rezilierea. n mod obinuit contractele administrative au o durat determinat care se stabilete n contract potrivit legii. Aceste contracte pot s conin clauze privind posibilitatea renoirii lor. Uneori renoirea contractului administrativ poate fi rezultatul unei clauze tacite de continuitate. Pe durata executrii contractului administrativ cocontractantul poate s transfere unui ter beneficiul i sarcinile acestuia cu aprobarea autoritilor competente. Cesionarea neautorizat este lovit de nulitate i duce la desfacerea contractului administrativ, cocontractantul neputndu-se prevala de drepturile contractului, fiind legat de obligaiile asumate. Pe lng contractele cu durat determinat, administraia poate ncheia contracte administrative cu executare instantanee, cum sunt bunoar cele privind livrarea unor bunuri sau acordarea unor mprumuturi, etc. La ncheierea contractului administrativ prile procedeaz la efectuarea mai multor operaii privind mijloacele materiale i cele financiare. Astfel are loc transferul proprietii bunurilor ce au fcut obiectul contractului administrativ sau utilizarea acestora. n cazul lucrrilor publice actul final al ncheierii contractului administrativ l reprezint recepia lucrrii. Actul de recepie determin transferul proprietii asupra lucrrii i momentul din care curge termenul de garanie prevzut de lege precum i preluarea riscurilor lucrrii. Bunurile contractului de cesiune pot fi bunuri returnabile care datorit importanei lor se restituie gratuit concedentului fiind ab initio proprietate public. Alte bunuri prezint un interes sczut pentru persoana public sau nu sunt amortizate la sfritul concesiunii fiind astfel calificate bunuri reluate. Ca urmare, n contul acestora colectivitatea public are facultatea de a stabili i ncasa o indemnizaie medie. Totodat expirarea contractului administrativ antreneaz clarificarea 118

conturilor financiare dintre pri. De regul prile ntocmesc un decont general i definitiv care are ca scop ncheierea relaiilor contractuale. 2.4.4. Responsabilitatea contractual a administraiei n dreptul administrativ regulile generale ale responsabilitii contractuale sunt diferite fa de cele ale dreptului comun. Datorit prerogativelor exorbitante, cmpul responsabilitii contractuale a administraiei este restrns iar uneori legea prevede chiar iresponsabilitatea total sau parial a acesteia fa de cocontractanii si. La baza responsabilitii contractuale a administraiei stau dou principii. n primul rnd cocontractanii administraiei nu pot obine reparaie prin invocarea unui regim de responsabilitate extracontractual care le este mai favorabil. Att timp ct exist relaii contractuale particularii nu pot invoca, n sarcina administraiei, dect regulile responsabilitii contractuale. Cele mai multe cazuri de responsabilitate contractual a administraiei sunt fr angajarea culpei acesteia. n al doilea rnd, n lipsa unei clauze contrare, responsabilitatea contractual a administraiei este angajat numai n situaiile prevzute de lege. 3. Contractul de concesiune 3.1. Consideraii generale n general prin concesiune se nelege operaiunea juridic care are ca finalitate punerea n valoare a unor activiti economice, servicii publice, uniti de producie ale unor regii autonome i terenuri proprietate de stat.(2) n perioada interbelic regimul juridic al concesiunii a fost reglementat prin Legea pentru organizarea i administrarea pe baze comerciale a ntreprinderilor i avuiilor publice,(3) i prin Legea contabilitii publice i asupra controlului bugetului i patrimoniului public. (4) Potrivit legii toate ntreprinderile, instituiile, exploatrile i aezmintele publice care nu aveau atribuii exclusiv administrative precum i toate bunurile i drepturile care fceau parte dintr-un domeniu public sau privat al statului, judeelor comunelor sau din domeniul oricror alte instituii de utilitate public, aflate sub controlul acestora erau obligate s se organizeze i s se administreze n una din urmtoarele forme: a) arendare sau nchiriere; b) concesiune; c) regie public sau comercial; d) regie mixt; e) regie cooperativ; f) o combinaie din dou sau mai multe astfel de sisteme. Durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea depi 30 de ari iar pentru cele ce aparineau domeniului privat al statului, judeelor comunelor i instituiile aflate sub controlul acestora de 50 de ani. Concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit n crearea i dezvoltarea statului modern i a organizrii sale, contribuind totodat la progresul civilizaiei i la mbuntirea vieii comunitare fr a greva bugetul public, ci dimpotriv aducndu-i venituri. (5) Experiena francez n domeniul concesionrii 119

i delegrii serviciilor publice fiind deosebit de bogat i destul de veche a fost receptat i n sistemul nostru de drept. O amploare deosebit a luat astzi un nou concept n legtur cu administrarea patrimoniului public i anume Parteneriatul Public/Privat (P.P.P), un nume nou dat unei idei mai vechi. Acest parteneriat are o larg aplicabilitate n domeniul serviciilor publice, fapt benefic recunoscut de altfel de organisme internaionale, precum Banca Mondial sau B.E.R.D., lundu-se n considerare c pentru dezvoltarea acestor servicii, resursele financiare bugetare sunt insuficiente. Actul juridic care st la baza concesiunii domeniului public este contractul de concesiune supus unui regim juridic derogatoriu dreptului comun, dominat de ideea aprrii interesului public i nu de realizare a unor beneficii. Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea dreptului i corelativ a obligaiei de a exploata un bun proprietate public sau privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, a unei activiti sau a unui serviciu public de interes naional sau local, n schimbul plii unei sume de bani, cu titlu de redeven, pe o durat determinat. n realizarea obiectului contractului de concesiune particularul acioneaz pe riscul i rspunderea sa dobndind un drept de folosin asupra acestuia care i permite s culeag fructele concesiunii. n ara noastr regimul general al concesiunii este reglementat prin Legea nr. 219/1998 (6) n aplicarea creia s-au emis Normele Metodologice cadru, aprobate prin Hotrrea Guvernului 216/1999.(7) Potrivit legii concesionarea se face n baza unui contract prin care o persoan numit concedent, transmite pentru o perioad determinat de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene. Prin urmare, din definiia legal a concesiunii rezult trei variante ale acesteia i anume: concesiunea de servicii publice, concesiunea de bunuri i concesiunea de activiti economice. Pe lng normele generale ale concesiunii prevzute n legea cadru, dispoziii legale privind concesionarea unor bunuri, servicii publice i activiti sunt cuprinse n legea fundamental i n alte legi speciale cum sunt: - Legea nr15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale;(8) Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor; (9) Legea nr.18/1991 privind fondul funciar; (10) Hotrrea Guvernului 1228/1990 pentru aprobarea metodologiei nchirierii i locaiei de gestiune;(11) Legea nr. 134/1995 a petrolului;(12) Ordonana Guvernului nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii i exploatrii unor tronsoane de ci de comunicaie terestre, autostrzi i ci ferate ;(13) Ordonana de Urgen a Guvernului nr.63/1998 privind energia electric i termic;(14) Legea a minelor nr.85/2003; (15) Bunurile proprietate public fiind inalienabile pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. Potrivit legii, pot face obiectul unei concesiuni doar bunurile activitile sau serviciile publice din urmtoarele domenii: 120

- a) transporturile publice; b) autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere; c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroporturile civile; d) construcia de hidrocentrale noi i exploatarea acestora inclusiv a celor aflate n conservare; e) serviciile potale;f) spectrul de frecvene i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii; g) activitile economice legate de cursurile de ape naturale i artificiale, lucrrile de gospodrire a apelor aferente acestora, staiile i instalaiile de msurtori hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor i amenajrile piscicole; h) terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere; i) reelele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice; j) reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile; k) reelele de transport i de distribuie public a apei potabile; l) exploatarea zcmintelor minerale i a substanelor solide i fluide; m) exploatarea surselor termale; n) resursele naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental; o ) bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole; p) unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora precum i serviciile medicale auxiliare; r) activitile economice legate de punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice; s) colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor; t) orice alte bunuri , activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Totodat legea interzice concesionarea bunurilor, activitilor sau serviciilor publice n privina crora nu exist autoriti de reglementare, ale cror avize sunt obligatorii n ceea ce privete preurile sau tarifele practicate de concesionari. Guvernul, consiliile judeene sau locale pot aproba prin hotrre, ca act administrativ unilateral, concesionarea i altor bunuri, activiti sau servicii care aparin proprietii private a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale ce nu sunt enumerate de legea cadru. Redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz, iar modul de calcul i de plat al acesteia se stabilete de ctre ministerele de resort ori de ctre autoritile administraiei publice locale. 3.2. Natura juridic a concesiunii n literatura de specialitate, natura juridic a concesiunii este privit diferit, din perspectiva dreptului civil i a dreptului administrativ. n doctrina interbelic sau exprimat 3 puncte de vedere i anume: a)de acceptare a teoriei contractelor administrative n sens restrns (J.H.Vermeulen, E.Tarangul, I.Vntu); b) de respingere a oricrei teorii a contractelor administrative (A.Teodorescu, P.Negulescu); c) de acceptare a teoriei contractelor administrative n sens larg (P. Strihan). (16) Teoria contractelor administrative este o construcie a dreptului francez modern bazat pe jurisprudena Consiliului de stat care a fost preluat de doctrinari de seam i au dezvoltat-o n lucrri de mare valoare tiinific. (17) Odat cu intensificarea raporturilor juridice dintre administraia public i particulari, teoria francez a contractului administrativ a ptruns i n Romnia n legtur cu concesionarea unor servicii publice i a unor lucrri publice, mai cu seam n beneficiul unor firme cu capital strin. ns lipsa unei legislaii 121

corespunztoare care s reglementeze expres existena contractelor administrative, mentalitatea vremii i inexistena jurisdiciei administrative speciale n subordinea executivului, au creat reticene att n doctrin, ct i n jurispruden, n aplicarea teoriei contractelor administrative. n prezent concesiunea este calificat ca fiind fundamentat pe regimul juridic al contractului administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, opinie pe care o mprtim i care este majoritar n doctrina de drept administrativ(18) sau este privit ca un act juridic de natur mixt, de drept public i de drept privat care este alctuit din dou pri: partea reglementar, ce reflect prerogativele de putere public i partea contractual, ce d expresie intereselor private ale celor dou pri.(19) Legea cadru a concesiunii nu face distincie ntre proprietatea public i cea privat fapt ce evideniaz voina legiuitorului de a aplica acelai regim juridic concesiunilor celor dou categorii de bunuri, n funcie de interesul general i opiunea celor care administreaz patrimoniul statului i al unitilor administrativ-teritoriale. ntr-o prere pe care nu o mprtim se susine c n ce privete contractul de concesiune a bunurilor din domeniul privat al statului i a unitilor administrativ teritoriale, acesta nu poate fi considerat drept un contract administrativ ci unul civil supus regulilor de drept comun.(20) 3.3. Procedurile de concesionare 3.3.1. Procedura prealabil concesionrii Pentru inerea evidenei documentelor i informaiilor cu privire la desfurarea procedurilor de concesionare i la derularea contractelor de concesiune, concedentul este obligat s ntocmeasc i s pstreze dou registre: registrul Candidaturi i oferte i registrul Contracte. Registrul candidaturi i oferte cuprinde datele i informaiile referitoare la derularea procedurii prealabile ncheierii contractului de concesiune iar n registrul Contracte se evideniaz datele i informaiile privind derularea contractului de concesiune. Registrele se ntocmesc i se pstreaz la sediul concedentului. Documentele concesiunii se pstreaz de concedent ntr-un dosar care se ntocmete pentru fiecare concesiune n parte. Concedentul are obligaia de a pstra confidenialitatea documentelor din dosarul concesiunii. Iniiativa concesionrii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. Concedentul poate iniia procedura de concesionare prin ntocmirea studiului de oportunitate, a caietului de sarcini i prin publicarea anunului privind organizarea licitaiei. Investitorul interesat iniiaz procedura de concesionare prin naintarea unei propuneri de concesionare adresate concedentului care se nregistreaz n registrul Candidaturi i oferte. Propunerea de concesionare se face n scris i trebuie s cuprind datele de identificare ale investitorului, manifestarea ferm i scris a inteniei de concesionare, obiectul concesiunii i planul de afaceri. 122

Studiul de oportunitate este operaiunea administrativ prealabil care justific concesiunea i trebuie s conin mai multe elemente: a) descrierea bunului , a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu, care justific acordarea concesiunii; c) investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenei; e) modalitatea de a cordare a concesiunii avut n vedere; dac se recurge la procedura licitaiei publice deschise cu preselecie sau la procedura de negociere direct, trebuie motivat aceast opiune; f ) durata estimat a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul obligatoriul al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n infrastructura sistemului naional de aprare, dup caz. Dup ntocmire, studiul de oportunitate se aprob de ctre concedent printr-un act administrativ unilateral. Cnd iniiativa concesionrii aparine investitorului interesat, concedentul este obligat s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate ntr-un termen de 30 de zile dac prile nu convin asupra unui alt termen n scopul unei decizii privind concesionarea. n cazul n care concedentul i concesionarul convin ca studiul de oportunitate s fie redactat de o firm de consultan independent, costul acestuia va fi suportat de concesionar iar dac obiectul concesiunii se atribuie prin procedura negocierii directe, concedentul nu mai este obligat s ntocmeasc studiul de oportunitate. Caietul de sarcini reprezint partea reglementar a contractului de concesiune i trebuie s cuprind condiiile minime pentru licitaie. Caietul de sarcini, n funcie de bunurile, activitile sau serviciile ce fac obiectul concesiunii, trebuie s conin n mod obligatoriu date cu privire la: a) condiiile de exploatare a concesiunii i obiectivele de ordin economic, financiar i de mediu urmrite de ctre concedent privind exploatarea eficace a bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; b) investiiile pe care concesionarul este obligat s le realizeze i termenele de realizare a acestora; c) clauzele financiare i de asigurri; d) regimul bunurilor utilizate de concesionar n derularea concesiunii; e) obligaiile privind protecia mediului, stabilite conform legislaiei n vigoare. Totodat caietul de sarcini poate cuprinde : a) obiectul concesiunii: datele necesare pentru identificarea exact a obiectului concesiunii, care se vor obine din fundamentarea tehnico economic prevzut n studiul de oportunitate, identificarea bunurilor rezultate n urma inventarierii: b) destinaia bunurilor, activitilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; c) obligativitatea asigurrii activitilor i serviciilor publice n regim de continuitate i permanen; d) interdicia subconcesionrii bunului, activitii ori serviciului public concesionat; e) condiiile n care concesionarul poate nchiria bunul concesionat pe durata concesiunii; f) durata concesiunii, care nu poate depi 49 de ani; g) redevena minim i modul de calcul al acesteia; h) valoarea investiiilor fcute pn la data concesionrii; i) condiiile impuse de natura bunurilor, activitilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiii de siguran n exploatare, condiii privind folosirea i conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea i punerea n valoare a patrimoniului cultural naional, dup caz, protecia mediului, protecia 123

muncii, condiii impuse de acordurile i conveniile internaionale la care Romnia este parte; j) modul de organizare a concesionarului : opiunea autoritii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; k) cuantumul garaniilor ce urmeaz a fi depuse de ctre concesionar n conformitate cu legea; l) clauze referitoare la ncetarea contractului de concesiune; m) n cazul activitilor sau serviciilor publice n derulare, clauze referitoare la personalul angajat i la protecia social; n ) orice alte condiii specifice care vor fi stabilite de ctre concedent. Caietul de sarcini se aprob prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean , orenesc sau comunal, dup caz. Apoi caietul de sarcini este pus n vnzare de ctre concedent la sediul su sau n alte locuri stabilite de ctre acesta ce au fost prevzute n anunul publicitar. Preul caietului de sarcini se stabilete de ctre concedent.Dup aprobarea caietului de sarcini concedentul procedeaz la publicarea anunului privind organizarea licitaiei n Monitorul Oficial al Romniei, partea a IV-a ntr-un cotidian de circulaie naional i ntrunul de circulaie local. In cazul procedurii licitaiei publice deschise anunul publicitar trebuie s conin n mod obligatoriu, date privind : a) denumirea i sediul concedentului; b) obiectul i durata concesiunii; c) locul unde poate fi studiat documentaia prevzut de lege; d) actele doveditoare privind calitile i capacitile cerute ofertanilor; e) data i locul de primire a ofertelor; f) durata n care ofertanii rmn angajai prin termenii ofertelor lor; g) data, ora i locul de deschidere a ofertelor. Cnd concedentul recurge la procedura licitaiei publice deschise cu preselecie, anunul publicitar de primire de candidaturi cuprinde meniuni referitoare la : a) obiectul concesiunii; b) obiectivele pe care i le propune concedentul; c) actele doveditoare privind calitile i capacitile solicitate candidailor; d) termenul de primire a candidaturilor; e) criteriile de selecie a candidailor. Termenul de primire a ofertelor de participare la licitaia public deschis i a primirii candidaturilor pentru licitaia deschis cu preselecie, nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice i nu poate depi 60 de zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii anunului licitaiei. Pe lng studiul de oportunitate i caietul de sarcini, concedentul elaboreaz instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare care sunt puse la dispoziia celor interesai, la sediul concedentului sau la locul prevzut n anunul publicitar, odat cu vnzarea caietului de sarcini. Instruciunile prevd regulile dup care se organizeaz i se desfoar procedura licitaiei publice i procedura negocierii directe. Pentru analizarea i alegerea ofertelor investitorilor, legea prevede constituirea unei comisii de evaluare, prin decizia concedentului. Comisia de evaluare este alctuit dintr-un numr impar de membri care nu poate fi mai mic de 5. Din comisie fac parte reprezentanii concedentului, din care cel puin unul trebuie s aib pregtire juridic de specialitate, reprezentani ai Ministerului Finanelor de la nivel central sau local numii n acest scop dup caz, iar dac obiectul concesiunii declaneaz procedurile de mediu, potrivit legislaiei n vigoare, i un reprezentant al autoritii competente pentru protecia mediului. Comisia este condus de un preedinte numit de ctre concedent dintre 124

reprezentanii si care la rndul lui numete secretarul comisiei de evaluare. La edinele comisiei de evaluare preedintele poate invita pentru consultare personaliti recunoscute pentru experiena i competena lor n domeniul din care face parte obiectul concesiunii. Legea privind regimul juridic al concesiunii reglementeaz anumite incompatibiliti pentru membri comisiei de evaluare. Astfel reprezentanii autoritilor publice centrale sau locale ori invitaii care sunt so/soie, rude sau afini pn la gradul al patrulea inclusiv cu persoanele fizice participante la licitaia public cu asociaii, cu acionarii care dein poziie de control n societile comerciale participante la licitaia public precum i cu administratorii sau cenzorii, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare. n consecin membri comisiei de evaluare i invitaii sunt obligai s dea o declaraie de compatibilitate, imparialitate i confidenialitate pe propria rspundere, dup termenul limit de depunere a ofertelor sau candidaturilor care se pstreaz la dosarul concesiunii. n caz de incompatibilitate, preedintele comisiei de evaluare este obligat s-l sesizeze de ndat pe concedent, despre existena strii de incompatibilitate i s propun nlocuirea acelei persoane. 3.3.2. Procedura concesionrii prin licitaie public Licitaia public prin concesionare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public poate fi deschis sau deschis cu preselecie. Potrivit legii licitaia public deschis este licitaia prin care orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, poate prezenta o ofert, pe cnd n cazul licitaiei deschise cu preselecie, concedentul selecioneaz ofertanii, pe baza unor criterii elaborate n prealabil. Pentru desfurarea procedurii licitaiei publice deschise este obligatorie participarea a cel puin 2 ofertani iar edina de desfurare a licitaiei este public. Ofertanii transmit ofertele lor n dou plicuri sigilate, unul exterior i altul interior care se nregistreaz n ordinea primirii lor, n registrul candidaturi i oferte. Plicul exterior trebuie s conin acte prin care se dovedete cumprarea caietului de sarcini, o fi cu informaii privind ofertantul, declaraia de participare semnat de ofertant i acte doveditoare privind calitile i capacitile acestuia precum i garania de participaree la licitaia public deschis. Pe plicul exterior se menioneaz licitaia public deschis pentru care se depune oferta. Plicul interior conine oferta propriu-zis, domiciliul sau sediul social al acestuia, dup caz. Fiecare participant poate depune o singur ofert, ntr-un numr de exemplare stabilit de ctre concedent i semnate de ctre ofertant. Plicurile nchise i sigilate se predau comisiei de evaluare, la data fixat pentru deschiderea lor n edin public. Dup deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimin ofertele care nu conin totalitatea documentelor i a datelor cerute de lege. Pentru continuarea licitaiei este necesar s existe cel puin dou oferte legale. Apoi secretarul comisiei de evaluare ntocmete procesul verbal n care consemneaz rezultatul analizei. Deschiderea plicurilor interioare se face numai dup semnarea procesului 125

verbal de ctre toi membrii comisiei de evaluare i de ctre ofertani, crora dup analizarea ofertelor, li se poate cere n scris, precizri cu privire la coninutul ofertei iar comisia de evaluare alege oferta pe care o consider mai bun, din puct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecie, enunate n instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. n cazul n care exist punctaje egale ntre ofertanii clasai pe primul loc, departajarea acestora se face n funcie de punctajul obinut pentru criteriul cu ponderea cea mai mare. Pe baza evalurii ofertelor, comisia de evaluare ntocmete un raport i procesul verbal de evaluare a ofertelor care se semneaz de ctre toi membrii acesteia. Raportul i ofertele prezentate sunt transmise de ctre comisia de evaluare, concedentului care n termen de 5 zile calendaristice procedeaz la informarea ofertantului ctigtor i a celorlali ofertani despre respingerea ofertelor lor. n cazul n care pn la expirarea termenului limit de depunere a ofertelor, nu se depun cel puin dou oferte, concedentul este obligat s procedeze la republicarea anunului publicitar iar procedura licitaiei va fi reluat de la etapa depunerii ofertelor. Dac licitaia public deschis nu a condus la desemnarea unui ctigtor, aceast situaie se consemneaz ntr-un procesverbal, urmnd ca n termen de 45 zile s se organizeze o nou licitaie. n situaia n care nici cea de-a doua licitaie nu a condus la desemnarea unui ctigtor se recurge la procedura de negociere direct, decizia fiind luat pe baza procesului verbal n care s-a consemnat acest fapt. Licitaia public deschis cu preselecie const n selectarea candidailor la prezentarea unei oferte, inndu-se seama de criteriile de selecie precizate n anunul de primire de candidaturi. Potrivit legii, concedentul, dup ce a ntocmit lista candidailor admii, are obligaia ca n termen de 5 zile calendaristice s informeze candidaii respini iar la solicitarea acestora, s le transmit n termen de 10 zile calendaristice, de la primirea comunicrii de respingere, o copie de pe procesul-verbal. Totodat concedentul are obligaia s informeze candidaii ale cror candidaturi au fost selectate, despre perioada i locul unde acetia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii. Candidaii ale cror oferte au fost selectate dispun de un termen care nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice i nu poate depi 60 de zile calendaristice, pentru a-i prezenta ofertele, dup care se trece la desfurarea licitaiei publice deschise. 3.3.3. Procedura de contestare a licitaiei publice deschise Procedura de contestare a licitaiei publice deschise cuprinde dou etape: etapa administrativ i etapa judectoreasc. n etapa administrativ ofertanii a cror oferte au fost respinse au la dispoziie mijlocul procedural al contestaiei, adresat concedentului, n termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul verbal de evaluare a ofertelor care se transmite de ctre concedent, n termen de 10 zile calendaristice, la solicitarea scris a celor interesai. 126

Contestaia poate privi modul n care au fost respectate dispoziiile legale care reglementeaz procedura concesionrii prin licitaie public deschis, att n privina alctuirii i ntrunirii comisiei de evaluare, ct i a modului de lucru a acesteia, de ntocmire a raportului. Pentru soluionarea contestaiilor concedentul numete prin actul su administrativ o comisie format din 3 membri din care nu pot face parte membrii comisiei de evaluare. La verificarea documentelor comisia de soluionare a contestaiei va avea n vedere aspectele sesizatre de ctre contestatar i modul de respectare a dispoziiilor procedurale prevzute de lege. Potrivit legii, n termen de 10 zile calendaristice de la primirea contestaiei, concedentul este obligat s soluioneze contestaia i s comunice rspunsul su contestatorului. n cazul n care contestaia este fondat, concedentul va revoca decizia de desemnare a ofertantului ctigtor i o va notifica tuturor ofertanilor. Totodat concedentul va anula licitaia n cauz i va decide organizarea unei noi licitaii. Dac contestaia a fost respins, contestatorul poate introduce n condiiile legii aciune n anularea licitaiei, la instana judectoreasc competent de drept comun, din raza teritorial n care se afl sediul concedentului. 3.3.4. Procedura concesionrii prin negociere direct Dac procedura licitaiei publice nu a condus la desemnarea unui ctigtor, concedentul atribuie concesiunea unui bun, a unor activiti sau a unui serviciu public prin negociere direct, unei personae fizice sau juridice de drept privat, romne ori strine pe care o alege n condiiile legii. n acest scop concedentul are obligaia s publice intenia de a recurge la procedura negocierii directe, pstrnd caietul de sarcini aprobat pentru licitaie iar condiiile negocierii, nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse la licitaia public. La data prevzut n anunul publicitar, concedentul programeaz ofertanii i i informeaz n scris, despre data negocierii directe. Negocierea se realizeaz cu fiecare ofertant n parte n condiiile prevzute n caietul de sarcini. Dup ncheierea procedurii negocierii directe, concedentul ntocmete un proces-verbal care cuprinde concluziile negociatorilor i recomandarea pentru cea mai avantajoas ofert. 3.3.5. Finalizarea procedurilor de concesionare Procedura de concesionare, n ambele ei forme, se finalizeaz prin ncheierea contractului de concesiune care se ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a prevzut altfel. Ofertantul ctigtor se consider informat la data recepionrii scrisorii recomandate, cu confirmare de primire care conine acceptarea ofertei sale. Dup semnarea contractului de concesiune, concesionarul are obligaia ca n termen de 90 de zile de la data semnrii s depun cu titlu de garanie, o sum fix reprezentnd o cot parte din suma obligaiei de plat ctre concedent, 127

stabilit de acesta i datorat pentru primul an de activitate. Din aceast sum, n caz de nevoie, vor fi prelevate penalitile i sumele datorate concedentului de ctre concesionar, potrivit contractului de concesiune. Concesionarul poate constitui drept garanie i titluri de credit asupra crora se va institui gajul, cu acordul concedentului. n aceast situaie se va constitui o garanie similar, n funcie de necesitatea acoperirii costurilor viitoare pentru ndeplinirea obligaiilor privind protecia mediului care pot aprea pe parcursul derulrii concesiunii. 3.4. Regimul juridic al contractului de concesiune Contractul de concesiune se ncheie n form scris sub sanciunea nulitii absolute i conine dou pri: partea reglementar care cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i partea referitoare la alte clause contractuale, stabilite de ctre pri prin acordul lor. Durata contractului de concesiune nu poate depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui i se stabilete n funcie de perioada de amortizare a investiiilor care urmeaz s fie realizate de ctre concesionar. Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul accord de voin al prilor i se va derula fie n condiiile stabilite iniial, fie n alte condiii asupra crora s-a convenit odat cu prelungirea. Coninutul contractului de concesiune l constituie ansamblul drepturilor i obligaiilor prilor contractante, ale concedentului i respectiv a concesionarului. Relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, ce const n realizarea egalitii ntre avantajele acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse. Potrivit legii n derularea contractului de concesiune concedentul beneficiaz: de dreptul de a obine o redeven, odat cu transmiterea ctre concesionar a exploatrii obiectului contractului care se face venit la bugetul de stat sau local, dup caz; de dreptul de a impune clause contractuale de natur reglementar, pe cale unilateral prin intermediul caietului de sarcini; de dreptul de a modifica unilateral contractul de concesiune pentru motive legate de aprarea interesului naional sau local, dup notificarea prealabil a concesionarului i de dreptul de a verifica modul n care sunt respectate clauzele contractului de concesiune, pe toat perioada derulrii acestuia. n acelai timp concedentul este obligat s nu l tulbure pe concesionar n exerciiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune i s nu modifice n mod unilateral acest contract, n afar de cazurile prevzute de lege. De asemenea concedentul este obligat s notifice concesionarului apariia oricror mprejurri de natur s aduc atingere drepturilor acestuia. n temeiul contractului de concesiune concesionarul dobndete dreptul de a exploata, n mod direct, pe riscul su i pe rspunderea sa, bunurile activitile i serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de ctre concedent. De asemenea concesionarul are dreptul de a folosi i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii potrivit naturii bunului i 128

scopului stabilit de pri prin contractul de concesiune. Totodat concesionarul are dreptul de a ncheia contracte cu terii pentru asigurarea i valorificarea exploatrii bunurilor, activitii i serviciilor publice care fac obiectul concesiunii, fr a putea transfera acestora drepturile dobndite prin contractul de concesiune. Pe durata derulrii concesiunii obligaiile generale ale concesionarului sunt urmtoarele: a) s administreze i s exploateze obiectul concesiunii cu diligen maxim, n regim de continuitate i de permanen; b)s conserve i s dezvolte valoarea obiectului concesiunii pe durata contractului, fr a putea subconcesiona unei alte persoane n total sau n parte obiectul concesiunii; c) s plteasc redevena (preul concesiunii) la valoarea prevzut n ofert i n modul stabilit n caietul de sarcini; d) s despgubeasc pe concedent pentru pagubele produse prin culpa sa, n condiiile stabilite n caietul de sarcini; e) s pun la dispoziia organelor de control toate evidenele i informaiile solicitate; f) s suporte toate cheltuielile ocazionate de instituirea concesiunii; g) s plteasc pe toat durata concesiunii, taxele i impozitele datorate bugetului public; h) obligaia de raportare i evident; i) obligaia de a pstra anumii furnizori i beneficiari; ) obligaia de a-i menine pe toat durata concesiunii, sediul principal sau secundar n Romnia; k) s prevad n actele juridice pe care le ncheie i i asum obligaii fa de teri sau dobndete drepturi prin prestaii succesive, n legtur cu exploatarea obiectului concesionat, o clauz special potrivit creia autoritatea concedent se va substitui concesionarului la ncetarea concesiunii din orice cauz; l) s restituie concedentului, la data ncetrii concesiunii, bunurile de retur, cu toate instalaiile, dependinele i anexele lui, n mod gratuit i liber de orice sarcini i s ncheie cu concedentul, un contract de vnzare-cumprare avnd ca obiect bunurile de preluare prevzute ca atare, n caietul de sarcini i stabilite prin contractul de concesiune, n privina crora concedentul i-a manifestat intenia de a le dobndi; m) s asigure continuitatea prestrii activitii sau serviciului public, n caz de ncetare a contractului de concesiune din alte cauze dect prin ajungere la termen, potrivit condiiilor stipulate n contract, pn la preluarea acestora de ctre concedent; n) s notifice de ndat pe concedent n vederea lurii msurilor care se impun pentru asigurarea continuitii acrtivitii sau serviciului public, dac sesizeaz existena unor cauze sau iminena producerii unui eveniment de natur s conduc la imposibilitatea realizrii obiectului concesiunii. ncetarea contractului de concesiune poate fi generat de un fapt juridic cum ar fi bunoar expirarea duratei acestuia sau de un act juridic, fie prin manifestarea de voin a unei pri sau a ambelor pri contractante, fie ca o sanciune, n urma nendeplinirii clauzelor contractuale. Contractul de concesiune nceteaz de drept la expirarea perioadei pentru care a fost ncheiat, n msura n care prile nu convin, n scris, prelungirea acestuia n condiiile legii. Concedentul poate denuna unilateral contractul de concesiune n cazul n care interesul naional sau local o impune, cu plata unei despgubiri juste i prealabile de ctre concedent. n aceast situaie concedentul va notifica intenia de a denuna unilateral contractul i va meniona cauzele care au determinat aceast msur. 129

n cazul nerespectrii din culp a obligaiilor asumate de ctre una dintre pri, prin contractul de concesiune sau al incapacitii ndeplinirii acestora, cealalt parte este ndreptit s cear instanei judectoreti sau arbitrale s se pronune cu privire la rezilierea contractului i plata de daune interese. Contractul de concesiune poate nceta prin renunarea concesionarului, dac a intervenit faptul dispariiei, dintr-o cauz de for major a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a exploata obiectul concesiunii. n aceast situaie concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei despgubiri pentru prejudiciul suferit de concesionar. B. Mijloacele materiale de realizare a aciunii administrative 1. Faptele juridice materiale Faptele materiale ale administraiei publice prin care se produc transformri n lumea material, fr o manifestare de voin expres sau tacit, produc efecte juridice n cazul n care prin lege li se recunoate o semnificaie juridic. Faptele juridice materiale pot fi aciuni sau inaciuni att ale funcionarilor publici din cadrul administraiei, ct i ale particularilor, persoane fizice sau juridice, fcute n scopul de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice administrative. Aceste fapte pot fi licite sau ilicite. Faptele administrative licite sunt aciunile sau inaciunile prevzute de lege care nu atrag rspunderea autorilor lor. Faptele administrative ilicite sunt acele aciuni sau inaciuni, contrare legii, ce presupun att aplicarea sanciunilor administrative, ct i obligarea la plata despgubirilor cauzate. Faptele juridice materiale produc efecte juridice proprii neputnd fi revocate sau anulate datorit consecinelor lor, ce nu pot fi nlturate. n funcie de criteriul conduitei autorilor faptelor juridice materiale distingem fapte comisive, fapte omisive i fapte comisiv-omisive. Bunoar faptele juridice materiale comisive presupun o conduit activ a subiectelor de drept ce const fie ntr-o aciune licit, fie ilicit. Faptele juridice materiale omisive se caracterizeaz printr-o atitudine pasiv a autorilor lor i se pot manifesta att prin inaciuni licite ct i prin inaciuni ilicite. Faptele juridice materiale comisiv-omisive presupun att o conduit activ, ct i o atitudine pasiv n realizarea unei obligaii legale. Spre exemplificare putem aminti bunoar ntocmirea incomplet a unui certificat de urbanism sau a unei autorizaii de construcie. 2. Operaiunile tehnico-materiale (administrative) Prin operaiuni tehnico-materiale sau administrative nelegem acele aciuni materiale ce sunt efectuate de ctre funcionarii publici, n cadrul realizrii aciunii administrative de autoritate ori aplicarea lor presupune efectuarea unor 130

operaiuni fr de care actul administrativ nu s-ar putea realiza sau nu i-ar putea produce efectele. Fa de momentul adoptrii sau emiterii actului administrativ unilateral, operaiunile administrative pot fi clasificate, corespunztor fazelor procedurii administrative, n operaiuni premergtoare adoptrii sau emiterii actului, operaiuni concomitente cu procedura de adoptare i operaiuni posterioare fazei de adoptare sau emitere a actului administrativ de autoritate. Astfel de operaiuni administrative se efectueaz i n legtur cu actele administrativ-jurisdicionale sau cu ncheierea contractelor administrative. Operaiunile administrative dei produc transformri n lumea material, se deosebesc de faptele juridice materiale ntruct cele din urm produc efecte juridice. De asemenea operaiunile tehnico-materiale, dei sunt manifestri de voin se deosebesc de actele administrative privind regimul juridic aplicabil. Actele administrative pot face obiectul unei aciuni n justiie n timp ce legalitatea operaiunilor administrative se verific odat cu actul la baza cruia au stat. Note bibliografice CAPITOLUL II Activitatea administraiei publice
1. Publicat n M.of nr.84 din 1 februarie 2002 2. A se vedea M.N. Costin, M.C. Costin Dicionar de drept civil Vol.I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997,p.231; 3. Publicat n Monitorul Oficial partea I nr.62 din 16.03.1929; 4. Publicat n monitorul Oficial partea I nr.167 din 31 iulie 1929 modificat la 31.12.1932,31.03.1937, 5.01.1938,11 i 31.03.1938; 5. A se vedea Ilie St. Mndreanu, concesiunile asupra domeniului public.Natura lor juridic, Tipografia Remus Cioflec, Bucureti 1943,p.63; 6. Publicat n monitorul oficial partea I nr.459 din 30.11.1998; 7. Publicat n Monitorul Oficial nr.140/ 6 aprilie 1999; 8. Publicat n monitorul Oficial nr.98/8.08.1990; 9. Republicat n Monitorul Oficial partea I nr.3/1997; 10. Republicat n Monitorul Oficial paretea I nr.1/1998; 11. Publicat n Monitorul Oficial partea I nr.140/12.12.1990; 12. Publicat n Monitorul Oficial partea I nr.301/29.12.1995; 13. Publicat n Monitorul Oficial Partea I nr.203/01.09.1995 aprobat prin Legea nr.136/1996 publicat n Monitorul Oficial nr.271/31.10.1996; 14. Publicat n Monitorul Oficial nr.519/30.12.1998; 15. Publicat n Monitorul Oficial nr.113/16.03.1998; 16. A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ,Ed.Nemira, Bucureti 1996 Vol.I, p.358; 17. A se vedea Gaston Jeze, Les Contrates Administratifs, Ed. Girard, Paris 1927; 18. A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ed.All Bek, Bucureti, 2002,P.220; R.N. Petrescu Drept administrativ Editura Cordial Lex, Cluj Napoca 2001,p.308 i altele; 19. A se vedea A.Sebeni, Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia, n Revista Dreptul nr.8/1999,p.17. 20. Ibidem.

131