ABORDRI ALE NOIUNII DE BUGET AL STATULUI

Dan Tudor LAZR

Adrian Mihai INCEU

Abstract. A modern budget should: set goals and formulate a plan to achieve them;
establish priorities in the selection of city programs to help achieve those goals; determine
the level of taxation necessary to finance programs; estimate the incomes and expenditures;
serve as a control tool for using the resources; provide the public a written document, which
plainly describes activities and expenditures that will be undertaken during the next fiscal
year; serve as a short and long-term planning tool; and serve as a day-to-day operations
guide.
The budget is the proof that officials and staff are accountable for how they spend
taxpayers moneys. The officials must determine how they can best serve the interests of its
citizens while maintaining fiscal accountability. A reliable system of budgetary controls can
help them accomplish this task.
The national budget must be balanced. The public debt must be reduced; the arrogance
of the authorities must be moderated and controlled. Payments to foreign governments
must be reduced, if the nation doesn't want to go bankrupt. People must again learn to
work, instead of living on public assistance. Cicero (106 BC - 43 BC), 55 BC

Dan Tudor LAZR, lect.univ.dr., Departamentul de Administraie Public, Facultatea de

tiine Politice i Administrative, Universitatea
Babe-Bolyai
Adrian Mihai INCEU, lect.univ., catedra de
Finane, Facultatea de tiine Economice,
Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca

Bugetul statului este un element al finanelor, de o

importan aparte, avnd semnificaii multiple: un element
component al finanelor publice; ca o multitudine de
operaii i fluxuri financiare specifice; ca cea mai
important lege dezbtut anual de ctre forul legislativ;
ca o sintez a diferitelor opiuni economico sociale i
politice; ca mijloc de manifestare al constrngerii
financiare bugetare; instrument de negociere cu diversele

organisme financiare, etc.

n ornduirile precapitaliste noiunea de buget al statului nu-i gsete consacrare, deoarece vistieria
statului se confund cu cmara domnitorului - nu exist o separare, delimitare clar ntre veniturile i
cheltuielile domnitorului i cele ale statului. Exist o mulime de privilegii fiscale n favoarea nobilimii,
clerului i a domeniilor regale, n cheltuirea resurselor statului domin voina i bunul plac al domnitorului.
n ncercarea de a se face ordine n domeniul finanelor publice, se impunea eliminarea acestor
anomalii, nereguli, dezordini i se cere abolirea privilegiilor fiscale precum i controlul asupra
cheltuielilor i veniturilor statului. Se pretinde astfel, ca veniturile i cheltuielile statului s fie nscrise
ntr-un document i nfiate n fiecare an Parlamentului (puterii legislative) pentru analiz i aprobare.
Acesta este i primul sens pe care bugetul l dobndete, cel de document de prezentare i aprobare a
veniturilor i cheltuielilor statului.
Termenul de buget provine din latina veche, unde cuvntul bulga avea semnificaia de sac sau
pung cu bani. Cu aceeai semnificaie termenul apare i n limbile europene clasice (bouge, bougette n
limba francez, respectiv budget n limba englez). Dup cum arat unii autori1, bugetul cu timpul
1

Ioan Condor, Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, 1996 p.85
Revista Transilvan de tiine Administrative, 1(10), 2004, pp. 69-73

69

dobndete o semnificaie financiar n Marea Britanie i Frana. Aceast opinie este susinut i de Gh.
Bistriceanu care se refer la faptul c actele care alctuiau proiectul veniturilor i cheltuielilor statului se
prezentau Camerei Comunelor ntr-o map de piele, care reprezenta, n mod simbolic, tezaurul.
Deschiderea acestei mape, atunci cnd se fcea prezentarea proiectului, se numea expunere a bugetului2.
Se fac referiri n premier la cuvintele buget i proces financiar al statului n Marea Britanie a
secolului al XIII-lea (Magna Charta, 1215) . Apoi, aceste concepte au fost preluate de francezi la
nceputul secolului al XIXlea (Circulara din 9 Thermidor anul X - 28 iulie 1802).3
Termenul de buget este utilizat pentru ntia oar n cadrul unei legi n aprilie 1866 (Loi relative au
buget de lEtat). Pn la momentul respectiv se folosea expresia balana nevoilor i veniturilor
statului.4
Regulamentul Organic al Moldovei (art.117) cuprindea la capitolul finane expresia nchipuirea
cheltuielilor anului viitor i cuvntul biudje.
La noi problematica bugetar s-a conturat n forme nainte de a fi introdus n limbajul curent
termenul, respectiv conceptul de buget: n Muntenia n timpul domniei lui Constantin Brncoveanu i
respectiv n Moldova n vremea lui Nicolae Mavrocordat se ntocmea condica de venituri i cheltuieli,
respectiv bncile vistieriei care erau dri de seam asupra veniturilor i cheltuielilor publice ntocmite la
sfritul anului. Prima ncercare de realizare a unui act financiar modern a aparinut domnitorului Nicolae
Mavrocordat. n timpul celei de-a doua domnii (1712) el a prezentat prima dare de seam cu privire la
natura veniturilor i cheltuielilor rii care s-au numit seam sau bncile vistieriei.5
Termenul de buget a apru pentru prima dat intr-un act normativ, pe teritoriul rilor Romne, n
Capitolul III din Regulamentul Organic al Moldovei care se ocupa cu finanele publice.
n anul 1860 n Principatele Romne a aprut Regulamentul de finane promulgat de domnitorul
Al. Ioan Cuza, n care se preciza c recentele i cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul
fiecrui exerciiu vor fi autorizate prin legile de finane i vor forma bugetul general al statului6.
Prima Constituie romn adoptat n anul 1866 sub domnia regelui Carol I cuprindea reglementri
cu privire la Bugetul cheltuielilor si recentelor, care trebuia pregtit n fiecare an prin ngrijirea puteri
executive i supus aprobrii Adunrii elective. Constituiile care au urmat cea din 1923 (adoptat n
timpul domniei Regelui Ferdinand I) i respectiv cea din 1938 (pus n adoptare n timpul domniei
Regelui Carol al II-lea) au reprodus poetic textul Constituiei din 1866 n ceea ce privete bugetul de stat.
Prin Constituia adoptat n 1948 se prevedea c votarea bugetului de stat, a ncheierii exerciiului
bugetar, fixarea impozitelor i a modului lor de percepere sunt n competena direct a Marii Adunri
Naionale a RP Romne. n baza acestor prevederi constituionale a fost votat prima lege cadru,
privitoare n exclusivitate la bugetul de stat Legea nr. 3/1949 asupra ntocmirii, executrii i ncheierii
bugetului general al Romniei.7
Dup o analiz a evoluiei conceptului de buget i o prezentare a abordrilor asupra semnificaiei
termenului de ctre diveri autori8, ne-am oprit asupra definiiei acestuia n viziunea clasic:
Paul Leroy Braulieu (1877) preciza c bugetul este o list de prevedere a veniturilor de realizat, al
cheltuielilor de efectuat, iar la rndul su, Gaston Jeze (1910) sublinia c a ntocmi bugetul nseamn a
enumera a evalua i a compara periodic, cu anticipaie i pentru o perioad de timp viitoare, cheltuielile
de efectuat i veniturile de ncasat.9
Bugetul de stat este o list a veniturilor i cheltuielilor probabile ale acestuia, nscrise i comparate n
ideea balansrii lor i supuse autorizrii Parlamentului.10

2
3
4
5
6
7
8
9
10

70

Gheorghe D. Bistriceanu, Lexicon de finane bnci asigurri, p.241

I. Condor , op.cit, p.85
Gheorghe D. Bistriceanu, op.cit., p.241
D.D. aguna, Drept financiar i fiscal, Edit. Oscar Print, Bucureti, 1997, p. 254
I. Condor - Drept financiar, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994
Mircea t. Minea, Regimul juridic al finanelor publice n Romnia, Ed. Argonaut, Cluj Napoca, 1998, p.48,
apud I. Muraru .a, Constituiile Romniei, R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1993
I. Condor, Gh. Ghibnescu, Gheorghe D. Bistriceanu, op. cit.
I. Condor, op.cit., p.86, Gheorghe D. Bistriceanu, op.cit., p.241 apud Gaston Jeze, Le Budget, Paris, 1910
D. Lazr, A. Inceu, Administraie Public, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2000

Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul de stat are un
caracter obligatoriu. ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor publice nu sunt posibile dect dac
bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de ctre Parlamentul rii.
Dar pornind de aici, rolul bugetului de stat se schimb de-a lungul timpului. n perioada
capitalismului liberal prin politicile bugetare, pe calea facilitilor fiscale i a subveniilor se stimula,
poate, ntr-o oarecare msur, dezvoltarea industriei naionale. Dar, cu toate acestea, statul se implica prea
puin n problemele economice, iar doctrina economic poate fi rezumat prin principiul "laissez faire,
laissez passer" - a limitrii interveniei statului n domeniul economic. n aceast perioad, aciunile
economice ale statului erau la nceputurile lor i erau relativ modeste. Odat, ns cu trecerea timpului,
dezvoltarea activitilor economice, i ndeosebi odat cu anii Marii Crize Economice (1929-1933),
sectorul public ncepe s se dezvolte, statul adaug la cheltuielile sale clasice de consum i cheltuieli de
capital (investiii n activiti economice). Astfel din toate aceste elemente rezult creterea rolului
statului de redistribuitor al resurselor, al veniturilor din economie, rolul su intervenionist. Instrumentul
principal folosit n aceast aciune este bugetul statului. Prin intermediul bugetului, n multe ri, se
redistribuie pn la 40% din Produsul Intern Brut. Este perioada n care asistm la trecerea de la bugetul
de mijloace (resurse necesare susinerii activitilor statului), la bugetul de mijloace i obiective (resurse
i aciuni la care statul se angajeaz) . Resursele cuprinse n cadrul bugetului de stat nu mai servesc
exclusiv consumului, bugetul de stat nu mai este un simplu instrument de mobilizare a veniturilor, el este
acum activizat n cadrul politicilor economice. Statul folosete politicile bugetare pentru a atinge o
multitudine de obiective n domeniul economic i social.
Bugetul i lrgete simultan sfera, n timp i spaiu. Apar astfel, bugetele plurianuale i bugetul
public naional . n acelai timp capt noi dimensiuni i noiunea de echilibru bugetar. De la echilibrul
bugetului de stat se trece spre echilibrul economic general i de la echilibrul pe termen scurt se trece la
realizarea echilibrului dinamic n cadrul bugetelor plurianuale. Dac n activitatea economic acioneaz
legile pieei, n domeniul public apar primele ncercri de modelare i planificare la nivel macroeconomic
pentru folosirea bugetului ca instrument de stabilire i transmitere a prioritilor macroeconomice.
n acest sens, R. Muzelec (1993) susinea c bugetul modern este un act intervenionist prin aciunea
veniturilor asupra structurii economice i productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor.11
Aciunile care exprim rolul intervenionist al bugetului de stat n etapa actual sunt numeroase. Ele
reprezint aciuni de politic financiar i ca atare oscileaz n jurul valorilor constante ale acestei politici.
ntre acestea, predomin autorizarea unor impozite care s favorizeze progresul economic, ca i
aprobarea, ntre cheltuielile bugetare a subveniilor destinate unor ramuri economice, ori chiar finanarea
integral a unor obiective economice importante. Rolul intervenionist al bugetului de stat este de fapt
constant i cu evoluii conjuncturale. Este constant datorit naturii bugetului de act decizional i
autorizator al veniturilor i cheltuielilor publice din fiecare an, care au inevitabil efecte sociale i
economice asupra beneficiarilor de cheltuieli bugetare. Evoluiile conjuncturale ale rolului bugetului de
stat sunt mai pronunate n etape de restructurri economice, de modernizri ale serviciilor publice etc.
Dup cum arat i unii autori12 bugetul de stat nu mai este, doar un document, aprobat prin lege, de
planificare i canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre destinaii conforme cu programul
de guvernare al puterii politice. El este un reper important al reflectrii gradului n care statul se implic
n economie i n viaa social, al capacitii economiei naionale de a contribui la constituirea resurselor
financiare necesare statului, precum i, al modului n care, acesta, nelege s le gestioneze. Bugetul de
stat este, n acelai timp un instrument contabil i financiar, un act juridic i unul politic, deoarece este, n
mod esenial, un act de autorizare (Parlament), precum i o transpunere financiar a viziuni politice a
executivului.
Astfel, Irene Rubin (1997) preciza c bugetul de stat este, n mod evident, i un document politic i
rezult din faptul c13:

11
12
13

R. Muzellec, Finances Publiques, Ed. Dalloz, Paris, 1993, p.45-46

Jack Rabin, Handbook of Public Budgeting, Ed. Marcel Dekker, New York, 1992, p. 10-11
Irene S. Rubin, The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, Chatham
House Publishers, Inc., Chatan, NY 1997 p.27-29

71

 reflect opiunile generale (rezultate n urma votului) ale cetenilor, n legtur cu serviciile publice
pe care statul trebuie s le finaneze acestora ca membrii ai societii, pltitori de impozite;
reflect prioritile rezultate n urma medierii unor grupuri i indivizi, innd cont de mrimea
resurselor financiare ale statului, de urgen i alte caracteristici ale cheltuielilor publice;
reflect poziia relativ dintre dorinele politicienilor (parlamentarilor) pentru satisfacerea dorinelor
alegtorilor i ale diverselor grupuri de presiune i putina satisfacerii acestor dorine;
constituie un instrument puternic al responsabiliti guvernului n faa cetenilor, deoarece acetia
doresc s cunoasc cum cheltuiete guvernul banii i dac sunt satisfcute preferinele lor;
reflect preferinele cetenilor pentru diferite forme de impozite i pentru diferitele niveluri ale
acestor impozitri, ca i capacitatea anumitor grupuri specifice de contribuabili de a muta povara
fiscal asupra altora;
influeneaz economia prin intermediul politicii bugetare, adic prin nivelul veniturilor fiscale i a
cheltuielilor publice coninute n acesta;
reflect puterea relativ a diferiilor indivizi i a diferitelor organizaii de a influena cheltuielile
bugetare.
Rolul fundamental al bugetului de stat n cadrul finanelor publice i al economiei naionale14 este
susinut i de urmtoarele considerente:
bugetul particip in mod direct la ndeplinirea funciilor i a sarcinilor statului;
bugetul asigur autonomia real a colectivitilor locale constituite n cadrul unitilor administrativteritoriale;
bugetul garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante n rndul
populaiei;
bugetul asigur echilibrul financiar, monetar i valutar la statului;
bugetul are un nsemnat rol stabilizator al economiei naionale
Prin reglementarea actual15, sistemul bugetar al rii noastre a fost organizat ntr-o concepie nou,
determinat la de trecerea la economia de pia. Renunndu-se la ideea bugetului unic de stat care era
impus de planul naional unic al (instrument al centralismului excesiv) s-a introdus o noiune nou aceea
de buget public naional, care cuprinde bugete distincte, aprobate i executate n condiii de deplin
autonomie. Acestea sunt potrivit Constituiei Romniei din 1991: bugetul de stat, bugetele locale i
bugetul asigurrilor sociale de stat16.
n aceast situaie bugetul devine buget economic, bugetul economiei naionale. El nu mai este un
simplu document financiar (dar nici nu dispare), el se integreaz n unul mai cuprinztor, devine o
seciune a bugetului economic, a bugetului economiei naionale. Aa se nfieaz, astzi bugetul, n
raportul anual pe care preedintele american l prezint Congresului cu privire la starea naiunii i
perspectivele de dezvoltare economico-social. Aa este nfiat bugetul economic n Frana, n legea
anual a finanelor publice, lege n care figureaz ca documente distincte conturile naiunii. Intenia,
puterilor legislativ i executiv bugetului este aceea de a folosi bugetul statului pentru fundamentarea
politicii economice de ansamblu. Serviciile tehnice ale guvernului desfoar o activitate laborioas
pentru ca un document de volum mare (2000 - 3000 pag.) s nfieze opiunile globale i pe domenii ale
guvernului (pentru asanarea omajului, politica de preuri, controlarea inflaiei, etc.), rezultnd astfel
efortul bugetar i intervenia statului n viaa economic i social a naiunii.
n documentul bugetar sunt prefigurate, ntotdeauna, veniturile i cheltuielile publice. Spre deosebire
de bugetul ca document financiar, bugetul economic nu mai are for juridic, el nu se mai aprob prin
lege de ctre Parlament, nu mai conine dispoziii imperative, ci el vine s conving de programul de
guvernare i inteniile Guvernului. Bugetul devine astfel o declaraie de intenii, servind fundamentrii
politicii economice curente, iar documentul financiar l ntrete, conturnd ansele de susinere a
programului guvernrii. n aceste noi condiii este evident sensul pragmatic al bugetului actual.
Specialitii zbovesc, ns i asupra semnificaiilor teoretice ale noiunii. Sub nveliul juridic i sensul
14
15
16

72

M. t. Minea, op.cit., p. 52 apud D.D. aguna, op.cit., vol 2, p.18

Legea privind finanele publice nr. 500/2002 i Constituia Romniei din 1991
A se vedea Gh. Bistriceanu, op.cit., p.241 i I. Condor, op.cit. p. 86

pragmatic se ascunde i coninutul economic al bugetului - bugetul reflect ample raporturi economice ce
intervin ntre participanii la acest proces de formare i repartizare a fondului bugetar, participani ce apar
i n postura de contribuabili i de beneficiari. n tot acest proces rolul de redistribuitor revine statului.
n ara noastr termenul de buget, cu semnificaiile sale multiple este precizat n concepie modern
n legea nr. 72 din 12 iulie 1996 (abrogat de Legea 500/2002) privind finanele publice la art. 1 al (4)
precizeaz c: Resursele financiare publice se constituie i se gestioneaz printr-un sistem unitar de
bugete, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor
speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu caracter autonom, n condiiile
asigurrii echilibrului financiar.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.

Bibliografie:
Axelrod, Donald, Budgeting for Modern Government, St. Martin Press, New York, 1995,
Bland, Robert L, Rubin Irene S., Budgeting A guide for local Governments, ICMA, Washington
D.C., 1997, p.125
Condor Ioan, Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, 1996 p.85
Dan Tudor Lazr, Inceu Adrian Mihai, Managementul financiar al comunitilor locale, Ed.
Gewalt, Cluj, 2000
Fisher, Ronald C., State and Local Pubic Finance, Scott, Foreman and Company, Glenview, 1988,
p.439
Gianakis, Gerasimos A., McCue, Clfford P., Local Governent Budgeting A managerial approach,
Praeger Publishers, Westport, 1999, p.22
Inceu Adrian Mihai, Dan Tudor Lazr, Elemente de finane publice, Ed. Presa Universitar
Clujean, Cluj-Napoca, 2000
Irene S. Rubin, The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing,
Chatham House Publishers, Inc., Chatan, NY 1997 p.27 29
Jack Rabin, Handbook of Public Budgeting, Ed. Marcel Dekker, New York, 1992, p. 10-11
Mircea t. Minea, Regimul juridic al finanelor publice n Romnia, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca,
1998
Muzellec R., Finances Publiques, Ed. Dalloz, Paris, 1993, p.45-46
Schick Allen, Capacity to Budget, The Urban Institute Press, Washington D.C., 1990
aguna D.D., Drept financiar i fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1997, p. 254
Vcrel Iulian, etc., Finane publice, ed. III-a, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001
Wildavsky, Aaron The Politics of the Budgetary Process 3rd ed., Little, Brown and Company,
Boston, 1979, p.137

73