EXECUTAREA CONTRACTELOR

ADMINISTRATIVE

POPESCU EDUARD ALEXANDRU

Facultatea de Poliie Alexandru Ioan Cuza

Poliia de frontier

Coordonator : Moinescu Gabriel

Proem

The execution of administrative contracts is a particular process, public administration

enjoying special prerogatives in order to deal with general needs.
Contracting administration measures cant be avoided by jurisdictional power. Ren
Chapus mentions this as dubious but necessary for administrative contracts.
Rights of contractual partners are usually pecuniary. During the execution of a
contract , several situations may arise, such as: prince deed or unprediction.
In this project we will refer to various cases such as the one of a Gas Company from
Bordeaux, or the example of Apa-Nova Company from Bucharest. As aspects of execution of
administrative contracts, we can include assignment of a contract, legal department, and
regulatory jurisdictional and non-judicial methods.
Responsibility of contracting parties in terms of both financial and legal , is an
important part of a contract, such as quasi-contracts ( business management or unjust
enrichment) .
In the end I will present some test cases, highlighting certain picked processes or on
going ones, that are related to the administrative contracts.

Keywords: administrative contracts, concession, test cases, financing, quasi-contract.

Executarea contractelor administrative prezint o nsemntate dintre cele mai mari, ea

desfaurndu-se n condiii specifice avnd ca principal caracteristic a regimului juridic aplicabil
contractelor, acordarea unor prerogative specifice administraiei pentru a i permite acesteia s fac
fa necesitailor de interes general.
Acest regim determin de altfel un anumit numr de posibiliti de intervenie unilateral a
administraiei n executarea contractelor, unilateranismul putnd mbrca o forma convenional
dac este contractualizat. n acest caz o parte la contract poate s i manifeste unilateral voina dar
pe baza unui acord prealabil al contractanilor, care s-a format n jurul unei astfel de posibilit i,
prin urmare, o asemenea situaie neputnd fi asimilat cu mprejurarea n care una dintre pr i ar
impune direct voina sa celeilalte, fr a respecta regulile juridice.

Unilaterismul convenional ar prea c respect fora obligatorie a contractului, n

realitate aceast aparena este nelatoare n situaiile n care ntre par i exist raporturi de
inegalitate

Aa cum observa Georges Vedel i Pierre Delvolv, anumite prerogative exorbitante care
depesc dreptul comun provin din faptul c aceste contracte administrative comport n cuprinsul
lor anumite clauze exorbitante de drept comun. n asemenea cazuri, prerogativele administraiei nu
reprezint dect punerea n aplicare a contractului nsui, iar dac ele sunt exorbitante n ceea ce
privete coninutul lor, ele nu sunt n ceea ce privete sursa lor. n schimb, anumite clauze nu sunt
de origine contractual i n realitate nu reprezint dect o consecina a regimului de putere public
sub care sunt plasate relaiile contractuale ale parilor1.
Ren Chapus prezint o sistematizare a problemelor legate de executarea contractelor
administrative i anume: prerogativele administraiei contractante, obligaiile cocontractantului i
drepturile cocontractantului2.
Administraia dispune de o poziie specific i de anume prerogative pe toat durata executarii
contractului, aceste prerogative permind administraiei s ia anumite decizii care pot, fr ndoial
s provoace un contencios susceptibil de a fi naintat jurisdiciei administrative, ns aceasta nu
poate pronuna anularea contractului.

Prerogativele adminisratiei sunt urmtoarele:

1 Christophe Guettier, Droit des contrats administratifs, Thmis, Presses Universitaires de France, Paris,
2004, pag. 323

2 J.C. Bruire, Le consensualisme dans les contrats administratifs, in Revue de Droit Public,1996, pag.
1715
 - administraia dispune de putere de control i directive, putnd verifica n orice moment
msura n care cocontractantul se comport n legatur cu clauzele contractului. De
asemenea ea poate impune anumite modalitai i procedee de execuie ;
- administraia deine i puterea de a aplica sanciuni contractantului pentru nendeplinirea
clauzelor contractuale ori nerespectarea instruciunilor primite, aceste sanciuni putnd fi
pecuniare ori coercitive;
- o alt prerogativ important este aceea de a putea proceda n orice moment la rezilierea
contractului n interesul serviciului , chiar dac o asemenea cauz nu a fost prevazut in
contract;
- msurile pe care le poate decide administraia contractant nu sunt susceptibile de anulare pe
cale jurisdictional. n cazul n care ele nu sunt justificate , nu vor putea da dreptul
cocontractantului dect la o aciune pentru daune interese pentru prejudiciul pe care l-a
suferit. Acest principiu dateaz din secoul XIX i, dup cum observ Ren Chapus, de i este
neclar fundamental sau juridic, el a fost meninut n mod ferm de jurisprudena francez3.

Obligaiile cocontractantului sunt, desigur, n primul rnd de a satisface exigen ele

administraiei i de a executa contractul n cele mai bune condiii.
n afar de situaiile de fort major, sau al unui fapt al administraiei, care l-ar fi pus n situa ia
s nu poat s execute contractul, cocontractantul este inut s se achi te cu exactitate de obligaiile
sale, cu riscul de a-i atrage sanciuni i de a-i angaja responsabilitatea.
Dreptul admnistrativ francez refuz s recunoasc cocontractantului dreptul de a opune exceptio
non adimpleti contractus, aplicabil n relaiile dintre particulari.
Drepturile cocontractantului sunt n mod esenial drepturi pecuniare. Primul drept al
cocontractantului este acela de a-i fi pltit preul convenit pentru presta iile efectuate. n cazul
contractelor care se execut pe o anumit durat, exist posibilitatea unor plai anticipate,
corespunznd unor anumite servicii, adic executarii unei anumite pari, unei fraciuni din
nelegerea convenit. n situaia pieelor de lucrri, atunci cnd cocontractantul ntampin
dificulti materiale neprevazute, avnd ca efect ngreunarea sarcinilor, el are dreptul - potrivit
jurisprudenei - la o indemnizaie pentru situaii neprevzute.
n momentul n care executarea lucrrii s-a terminat, se procedeaz la lichidarea nelegerii i la
intocmirea decontului final. Acesta, dac este acceptat de ctre prti, devine un decont general i
definitiv al nelegerii. Un asemenea document este guvernat de dou principii: principiul
indivizibilitaii, deoarece vizeaz integralitatea operaiunilor efectuate i principiul intangibilita ii,
deoarece acceptarea far rezerve a decontului interzice orice reclamaie ulterioar- potrivit
jurisprudenei.

3 Ren Chapus, Droit administratif gnral, 13 ed. , Tome I, Ed. Montchrestien, Paris, pag. 1157
 1. Situaii ce pot interveni n timpul executrii contractului

n timpul executrii unui contract administrativ pot interveni diverse situa ii de natur a suscita
necesitatea adaptrii contractului.
Prima dintre aceste situaii este fapta principelui, termen cunoscut n dreptul civil,
constituind o varietate a fortei majore. El corespunde oricrui act imprevizibil care ar emana de la
persoana public cocontractant care face executarea unui contract total imposibil. n dreptul
administrativ fapta principelui corespunde, de asemenea, unei intervenii a puterii publice, n
realitate nefiind vorba de un caz de fort major, ci de o ipotez de responsabilitate far culp a
persoanei publice, Jean Rivero i Jean Waline vorbind despre un ala administrativ4.
O alt situaie este impreviziunea. Astfel se poate ntampla ca n cursul unui contract, mai
ales dac acesta se ntinde pe o anumit perioad , s intervin anumite rsturnri economice,
strine de voina parilor, care ar impune cocontractantului obligaii de natura a-i crea serioase
prejudicii. n asemenea cazuri executarea ramne, desigur posibil - dac nu ar exista un caz de
fora major i cocontractantul ar fi eliberat de obligaiile sale. Este vorba de o situa ie n care
executarea este posibil, dar indeplinirea ei ar crea o situaie economica dezastruas pentru
cocontractant.
Scopul teoriei impreviziunii este tocmai acela de a asigura continuitatea, persoana public
varsnd concesionarului o anumit indemnizatie pentru a-i permite s continue executarea
contractului.
Un fapt generator de situaii care determin aplicarea teoriei impreviziunii ar putea fi i o
intervenie a autoritaii publice contractant stabilit pe cale general ( cum ar fi o devalorizare
monetar ori un blocaj de preuri). n asemenea cazuri nu poate aciona teoria faptului
principelui , dar n cazul unei rasturnri de contract, contractantul se poate prevala de teoria
impreviziunii faa de persoana public cu care a tratat.
n anul 1916, Consiliul de Stat a judecat un proces ce fcea referire la Compania de exploatare
a gazelor din Bordeaux. n cadrul derulrii acestui proces s-a constatat c datorit razboiului
inceput n 1914, preul crbunelui avusese o rata ameitoare de cretere, fapt ce ar fi dus la ruinarea
acestei companii, n imposibilitate de a continua exploatarea la aceste costuri.

O ultim situaie care trebuie analizat n legatur cu executarea contractelor administrative este
posibilitatea cesiunii contractului . Cesiunea este definit ca fiind operaiunea prin care una din

4 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 19e edition, Paris, Dalloz, 2002, pag. 128
pari este nlocuit de un ter pentru executarea total a contractului, far a provoca prin aceasta
ncheierea unui nou contract.
Cesiunea nu impune colectivitaii s repun n cauz contractul de origine. Ceea ce urmeaz a fi
respectat nu este contractul inial ci intangibilitatea mai mult sau mai puin exact a ofertei re inut
prin contractul iniial ncheiat. Dac cesiunea este insoita de o modificare a unor elemente esen iale
ale contractului, ea va fi interzis i n nici un caz nu va putea fi calificat drept cesiune.

n ceea ce privete condiiile procedurale ale cesiunii, singura reinut de jurispruden este
necesitatea unei autorizaii din partea colectivittii contractante. Ea va permite administra iei sa fie
prevenit mpotriva concesiunilor care nu ar prezenta garaniile cerute pentru executarea
contractului.

2. Contenciosul contractelor administrative

n cursul executarii contractelor administrative pot aprea situaii conflictuale care impun n
mod necesar o soluionare. Contenciosul contractelor administrative este un contencios complex
implicnd atat metode de reglementare nejurisdictional ct i metode jurisdicionale.

2.1 Modalitai de reglementare nejurisdicional

n ceea ce privete modalitile de reglementare nejurisdicionale, autorii de specialitate observ
c, n general, n materie contractuala exist suficiente raiuni pentru a nu recurge la justi ie,
dorindu-se ca anumite situaii conflictuale s fie soluionate rapid de ctre par i, fr a mai a tepta
desfaurarea unei proceduri judiciare.
Posibilitatea unei tranzacii ntre pari sau a unei recurgeri la arbitraj este oricnd deschis
parilor la un contract administrativ.

2.2 Responsabilitai
Referitor la responsabilitile ce izvorsc din contract, doctrina francez distinge
responsabilitatea de drept comun i garania decenal a constructorilor.
n ce privete responsabilitatea de drept comun, aceasta este una pentru culp, rezultnd din
nendeplinirea unor obligaii ce decurg din contract. n conformitate cu principiul comun att
dreptului administrativ ct i celui civil, responsabilitatea contractual prevaleaz asupra
responsabilitaii extracontractuale.
O a doua modalitate a responsabilitaii contractuale n dreptul francez prive te garan ia decenal
a constructorilor5. Un asemenea tip de garanie postuleaz ideea c persoana public ce a avut
conducerea i organizarea lucrrii beneficiaza de o garanie, din partea antreprenorilor i arhitec ilor
cu care a acionat, pentru viciile care afecteaz lucrarea pe care a efectuat-o. Acest termen este de
10 ani pentru marile lucrri i de 2 ani pentru cele obinuite.
Ct privete termenul de garanie, acesta curge de la data recepionarii lucrrii.
Referitor la garania constructorilor, trebuiesc ndeplinite dou condiii: viciile nu trebuie s fi
fost vizibile n momentul recepiei lucrrii, iar pe de alt parte s prezinte o asemenea gravitate
ncat s fie de natur s afecteze soliditatea imobilului, fie s i fac improprie destinaia.
Garania decenal prezint caracteristicile unei responsabilitai de plin drept, constructorii
neputnd s se sustraga dect n caz de fort major sau a greelii celui ce a coordonat lucrarea.

2.3 Probleme legate de quasi contracte

n materia contractelor administrative se ridic i probleme legate de quasi contracte- cum
sunt ele cunoscute n dreptul civil i anume gestiunea de afaceri, restituirea plaii nedatorate i
imbogairea far just cauz.
n asemenea cazuri se face apel, de regul, la dispoziiile corespunzatoare din codul civil. n
dreptul administrativ aceste prevederi din codul civil referitoare la gestiunea de afaceri i-au gsit o
slab aplicaie. n schimb, cele ce privesc restituirea plaii nedatorate au fost validate constant.
Referitor la imbogirea far just cauz, aceasta ar putea avea loc cand anumite lucrri au fost
executate sau au fost efectuate prestaii pe baza unui contract care n cele din urma nu a fost
ncheiat, care a fost lovit de nulitate, care a ajuns la termen.

2.4 Practica judiciar n Romania

Concesiunile de lucrri au fost definite n cadrul Directivei 93/37/EEC plecnd de la definiia
contractelor de achiziii publice de lucrari, menionndu-se faptul c acestea sunt contracte cu titlu
oneros, ncheiate ntre un contractor i o autoritate contractant ce au ca obiect execuia i
conceperea de lucrari ori una din activitaile prevzute n Anexa II la Directiv.

5 Ibidem, pag. 1168

 Termenul de lucrare face referire la rezultatul unei activitai de inginerie civila ori
construcie ce este capabil s ndeplineasc o funcie economic i tehnic prin el nsui6.
n numrul 7/2010 al revistei Dreptul7 au fost analizate orientrile jurisprudeniale ale
Consiliului National de Soluionare a Contestaiilor i ale instanelor judectoreti ce fceau
referire la soluionarea contestaiilor mpotriva unor societi comerciale i a actelor adoptate de
acestea , ce nu aveau calitate de autoriti contractante nsa beneficiau de fonduri publice pentru
realizarea anumitor proiecte, aceste societai fiindu-le impus obligaia achiziionrii materialelor
necesare n realizarea proiectului pe baza Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 cu privire
la atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune a lucrrilor publice i a
contractelor de concesiune de servicii.
Majoritatea acestor contestaii au fost considerate inadmisibile fiind respinse- solu ia fiind
ntarit i de instanele de control- din cauza mai multor motive. Unul dintre acestea este c aceste
contracte nu se supun ordonanei ( lucrri sub pragul valoric de 5 000 000 euro, fr TVA, fie
servicii sub pragul valoric de 200 000 euro, fr TVA, ori neacoperind prevederile art.9 din
ordonan). Aceste neajunsuri reprezint motivul pentru care nu se poate aplica regimul ori cile de
atac reglementate de O.U.G. nr. 34/ 2006.
Chiar dac aceste contracte sunt finanate de ctre un minister, acest aspect nu poate atrage
competena Consiliului de soluionare a eventualelor contestaii cu privire la atribuirea acestor
contracte.
nalta Curte de Casaie i Justiie Seciunea Contencios Administrativ a pronunat dou
decizii n probleme legate de concesiuni, la care se va face referire n continuare.
Prima dintre aceste decizii este Decizia nr. 1 din 13 ianuarie 20048. n acest dosar, reclamanii
DMM, IN, VE i IG au chemat n judecat Guvernul Romaniei, solicitnd anularea Hotrrii
Guvernului nr. 855 din 16 august 2002. Reclamanii au artat prin hotrrea contestat c s-a
aprobat concesionarea bunurilor din domeniul public al statului, acestea alctuind obiectivul de
investiii Acumulare lac Vcreti ( malul drept al rului Dmbovia, Calea Vitan, Calea Vcreti
i oseaua Olteniei).
S-a considerat c aceast concesionare este nelegal deoarece terenul era n proprietatea
reclamanilor, acesta nefcnd niciodat parte din domeniul public.

6 Directiva 2004/18/EC. a pstrat aceeai definiie contractelor de achiziii publice de lucrri.

7 A se vedea D.-D. erban, Sintez critic de practic jurisdicional n legatur cu litigiile privind
atribuirea anumitor contracte finanate din fonduri publice, n Dreptul nr.7/2010, pag. 217- 240.

8 http://www.iccj.ro
 Curtea de apel Bucureti Seciunea contencios administrativ a estimat c terenul a fost
expropriat pentru cauz de utilitate public, acesta fiind scos din circuitul civil, raspunznd astfel
cerinei art. 6 din Legea nr. 213/ 1998.
nalta Curte de Casaie i Justiie a casat sentina atacata trimind-o spre o nou rejudecare i
expertiz topometric n vederea identificrii exacte a terenului n litigiu.
A doua decizie la care se face referire, Decizia nr. 2 din 13 ianuarie 2004 9, a avut un obiect
similar. NE i LA au chemat n judecat Guvernul Romniei, solicitnd anularea hotrrii nr. 855
din 16 august 2002, prin care autoritatea public aproba concesionarea bunurilor din acelai
domeniu public Acumulare lac Vcreti, n vederea realizrii i exploatrii unui complex cultural
sportiv.
Suprafaa de teren supus concesionrii s-a considerat c ar fi inclus i un teren ce li se cuvenea
reclamanilor n baza unui testament autentic din 1948. Acest teren nu a fost niciodat n
proprietatea statului pe baza unui decret de expropriere sau a altui titlu valabil, aadar H.G. nclca
prevederile art.1 din primul Protocol adiional la Convenia pentru aprarea drepturilor omului i
libertilor fundamentale, dar i unele prevederi constituionale i aparinnd Codului Civil.
Acest proces a fost trimis spre rejudecare, urmndu-se a se efectua o expertiz tehnico-
topografic a suprafeei de teren n raport cu datele din Anexa H.G. contestate.
Dup cum bine se cunoate, jurisdicia administrativ a sesizrilor privitoare la contractele de
achizitie public , la atribuirea acestora i a celor de concesiune de lucrari publice ori de concesiune
de servicii i revine Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor.
Majoritatea contestaiilor fac referire la autoritile contractante10 ce i rezerv sume
considerabile din bugetele proprii, svrsind un numr majoritar de proceduri de achizi ie public,
fonduri ce au cu precdere proveniena public n conformitate cu Legea nr. 500/2002 i Legea nr.
273/ 2006 privind finanele publice locale.
Cu o pondere covritoare n practica administrativ- jurisdicional, putem sublinia ac iunea de
respingere a contestaiilor n referin ca inadmisibile, putnd exemplifica prin deciziile Consiliului
nr. 5896 din 30 oct 2009, 5957/ 3 nov 2009, 7053 din 17 dec 200911, etc.

9 http://www.iccj.ro

10 A se vedea art.8 lit. A din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie
public, a contractelor de concesiune de lucrari publice i a contractelor de concesiune de servicii,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei , partea I, nr 418. din 15 mai 2006.

11 Deciziile Consiliului sunt publicate in detaliu pe site-ul www.cnsc.ro

 O alt spea interesant este legata de Acordul de concesionare ntre Guvernul Republicii
Moldova i Compania de exploatare a resurselor REDECO Ltd. din SUA , ncheiat la 6 iulie
199512
Curtea Constituionala a Republicii Moldova a fost sesizat de mai muli membri ai
Parlamentului n legatur cu nelegalitatea acestui acord, prin care acestei companii americane i s-a
permis exploatarea zcmintelor petroliere ale Republicii Moldova, nclcndu-se astfel prevederile
Constituiei i , totodat, principiul separaiei puterilor ( eful statului a trimis acordul n
Parlament iar acesta a fost aprobat printr-o hotrre a Parlamentului ). Aceast sesizare a fost
respins de ctre Curtea Constituionala prin hotrrea nr. 34 din 11 iulie 1996, men ionnd c legea
reglementeaz cine este n drept s ncheie o concesiune, nu modul n care se realizeaz acordul de
concesiune.
Judecatorul Gheorghe Susarenko a fost nsa de alt prere, el estimnd c argumentele
majoritii nu sunt convingatoare, aadar Parlamentul nu avea calitatea de a adopta o hotrre ci
numai de a urgenta adoptarea legii cu privire la concesiuni n limitele creia Guvernul urma s- i
exercite atribuiile. n concluzie, acesta a considerat c permisiunea de exploatare a zcmintelor
timp de 10 ani era contrar prevederilor suveranitii naionale.
Pentru ncheiere, doresc s semnalez o situaie care este nc n litigiu i care prive te Primria
Municipiului Bucureti.13
Primarul general al Capitalei a fost numit de ctre Consiliul general pentru a da n judecat
Societatea Apa Nova Bucureti, pentru a clarifica statutul juridic al re elelor telescopice (RT).
Aceste reele sunt de fapt nite conducte de ap , de 90 km lungime pornind de la sta iile de
pompare i fiind prelungite n funcie de cte blocuri sunt racordate la reea.
n acest situaie se afl 240.000 de bucureteni din peste 1600 de imobile, care ar trebui s
beneficieze de aceleai servicii ap-canal ca i ceilali. Cu toate acestea, Apa Nova a refuzat n mod
repetat s repare avariile survenite acestor reele de conducte, invocnd faptul c ele intr n
proprietatea asociaiilor de locatari.
Agenia de Reglementare a Serviciilor Ap - Canal ale Municipiului Bucureti (ARBAC), a fost
sesizata n nenumrate rnduri de ctre cetenii nemulumii de facturile mari i de refuzarea
contorizrii.
ntreprinderea a declarat c este pregatit pentru rezolvarea problemelor reelelor telescopice
doar dac i se aprob o ajustare de tarif excepional, ceea ce ar nsemna o cre tere a tarifului actual
cu 1.400 de lei/ mc, rezultnd astfel o ncasare suplimentar de aproximativ 43 milioane de Euro n

12 Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 49- 50 din 25 iulie 1996

13 Gardianul, nr. 855, miercuri 23 martie 2005

cei 25 de ani ai concesionrii. Aceast solicitare a fost refuzat de ctre ARBAC, pe motiv c
cererea ANB nu este argumentat n raport cu prevederile contractuale.
n ultimele luni, importante probleme privind concesionrile i legalitatea acestora au suscitat
atenia opiniei publice. Astfel, Ministerul Agriculturii a dispus n luna ianuarie a anului curent
verificarea unor documente privind legalitatea contractului i a actului adiional care a precedat
concesionarea fondului de vntoare de la Balc catre Asociaia de Vntoare Zimbrul Bucure ti.
Ministerul Agriculturii susine ideea rezilierii contractului n cauz , acesta fiind atribuit direct n
anul 2001, far a se realiza o licitaie.
n final parile au convenit asupra anulrii contractului de concesiune cu acordul bilateral i
organizarea unei licitaii de atribuire (Criana, din 9 martie 2005).
Ministerul Mediului este parte n dou procese aflate n judecat. Unul este intentat de ctre
Asociaia Pescarilor din Delta Dunrii, iar altul privind litigiul dintre minister i o societate
concesionat, a unor resurse piscicole, dosar aflat pe rol la nalta Curte de Casaie i Justiie14.
Ministerul Mediului a anulat la sfaritul lunii martie a anului trecut toate contractele de
concesiune a plajelor de pe litoral rezultnd astfel 198 de contracte anulate ce fceau referire la
poriuni de plaj din zona Mrii Negre, rezilieri realizate n termen de 30 de zile de la o n tiin are
prealabila. Aceast msur a fost luat datorit condiiilor sanitare precare i a lipsei cura eniei,
precum i datorit slabei caliti a serviciilor15.

14 http://www.gardianul.ro

15 Gardianul, din 30 martie 2005