CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JN MAZK

prezentate la 14 februarie 2008(1)

Cauza C-33/07

Ministerul Administraiei i Internelor Direcia General de Paapoarte

Bucureti

mpotriva lui

Gheorghe Jipa

[cerere de pronunare a unei hotrri preliminare formulat de Tribunalul

Dmbovia (Romnia)]

Cetenia european Articolul 18 CE Articolele 4 i 27 din Directiva

2004/38/CE Dreptul de ieire Restrngerea dreptului de liber circula ie n
strintate pentru o perioad de pn la trei ani

1. Prin intermediul prezentei cereri de pronunare a unei hotrri preliminare

formulate n temeiul articolului 234 CE, instan a de trimitere solicit lmuriri cu
privire la interpretarea articolului 18 CE i a articolului 27 din Directiva
2004/38/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind
dreptul la liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cet enii
Uniunii i membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE)
nr. 1612/68 i de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE,
73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE i 93/96/CEE( 2).

2. Procedura a fost iniiat n faa instanei de trimitere printr -o aciune civil

introdus la 11 ianuarie 2007 de Ministerul Administra iei i Internelor Direc ia
General de Paapoarte Bucureti (denumit n continuare ministerul), prin care se
urmrete pronunarea unei decizii de restrngere a libert ii domnului Jipa de a
circula n strintate pentru o perioad de pn la trei ani. Se solicit dispunerea
acestei decizii ca urmare a returnrii domnului Jipa n Romnia la 27 noiembrie
2006, n temeiul unui acord de readmisie ncheiat, inter alia, ntre Romnia i
Regatul Belgiei.

I Dreptul comunitar aplicabil

3. Articolul 17 CE prevede:

(1) Se instituie cetenia Uniunii. Este cet ean al Uniunii orice persoan care
are cetenia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuie te cet enia
naional, ci o completeaz.

(2) Cetenii Uniunii se bucur de drepturile i au obligaiile prevzute de

prezentul tratat.

4. Articolul 18 alineatul (1) CE prevede c [o]rice cet ean al Uniunii are

dreptul de liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva
limitrilor i condiiilor prevzute de prezentul tratat i de dispozi iile adoptate n
vederea aplicrii sale.

5. Articolul 1 litera (a) din Directiva 2004/38 prevede c directiva stabile te,
ntre altele, condiiile de exercitare a dreptului la liber circula ie i edere pe
teritoriul statelor membre de ctre cetenii Uniunii i membrii familiilor acestora.

6. Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede:

Prezenta directiv se aplic oricrui cet ean al Uniunii care se deplaseaz sau i
are reedina ntr-un stat membru, altul dect cel al crui resortisant este [].

7. Articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38, intitulat Dreptul de ie ire,

prevede:

Fr a aduce atingere dispoziiilor privind documentele de cltorie aplicabile

controalelor la frontierele naionale, to i cet enii Uniunii care de in cr i de
identitate valabile sau paapoarte valabile [] au dreptul de a prsi teritoriul unui
stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru.

8. Articolul 27 din Directiva 2004/38, intitulat Principii generale, care

figureaz n capitolul VI - Restrngerea dreptului de intrare i dreptului de edere
pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public, prevede:

(1) Sub rezerva dispoziiilor prezentului capitol, statele membre pot restrnge
libertatea de circulaie i de edere a cet enilor Uniunii [] pentru motive de
ordine public, siguran public sau sntate public. Aceste motive nu pot fi
invocate n scopuri economice.

(2) Msurile luate din motive de ordine public sau siguran public respect
principiul proporionalitii i se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n
cauz. Condamnrile penale anterioare nu pot justifica n sine luarea unor asemenea
msuri.

Conduita persoanei n cauz trebuie s constituie o amenin are real, prezent i

suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societ ii. Nu pot fi
acceptate motivri care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de
consideraii de prevenie general. []

II Dreptul naional aplicabil

9. Articolul 1 din Acordul dintre Guvernul Romniei, pe de o parte, i

guvernele Regatului Belgiei, Marelui Ducat de Luxemburg i Regatului rilor de
Jos, pe de alt parte, privind readmisia persoanelor aflate n situa ie ilegal
(denumit n continuare acordul de readmisie), aprobat prin Hotrrea Guvernului
nr. 825/1995(3), prevede:

Guvernul Romniei readmite intrarea pe teritoriul su, la cererea Guvernului

Belgiei, al Luxemburgului sau al rilor de Jos i fr formalit i, a oricrei
persoane care nu ndeplinete sau nu mai ndepline te condi iile de intrare sau de
edere, aplicabile pe teritoriul Belgiei, Luxemburgului sau rilor de Jos, n msura
n care s-a stabilit sau este prezumat c aceasta are cet enia romn.

10. Articolul 3 din Legea nr. 248 din 20 iulie 2005 (astfel cum a fost modificat)
privind regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate( 4) prevede:

(1) Limitarea exercitrii dreptului cetenilor romni la liber circula ie n

strintate se poate face numai temporar, n cazurile i n condi iile prevzute n
prezenta lege, i const n suspendarea sau, dup caz, restrngerea exercitrii
acestui drept.

[]

(3) Restrngerea exercitrii dreptului la liber circula ie n strintate reprezint

interdicia temporar de a cltori n anumite state, dispus de autorit ile
competente romne, n condiiile prezentei legi.

11. Potrivit articolului 38 din Legea nr. 248/2005:

Restrngerea exercitrii dreptului la liber circula ie n strintate a cet enilor

romni poate fi dispus pentru o perioad de cel mult 3 ani numai n condi iile i cu
privire la urmtoarele categorii de persoane:

a) cu privire la persoana care a fost returnat dintr-un stat n baza unui acord de
readmisie ncheiat ntre Romnia i acel stat;

b) cu privire la persoana a crei prezen pe teritoriul unui stat, prin activitatea

pe care o desfoar sau ar urma s o desfoare, ar aduce atingere grav
intereselor Romniei sau, dup caz, rela iilor bilaterale dintre Romnia i
acel stat.

12. Articolul 39 din Legea nr. 248/2005 prevede urmtoarele:

n situaia prevzut la art. 38 lit. a) msura se dispune, la solicitarea Direciei
Generale de Paapoarte, cu privire la statul de pe teritoriul cruia a fost returnat
persoana, de ctre tribunalul n a crui raz teritorial se afl domiciliul acestei
persoane, iar cnd aceasta are domiciliul n strintate, de ctre Tribunalul
Bucureti.

III Procedura principal i decizia de trimitere

13. Din decizia de trimitere ar rezulta c domnul Jipa a prsit Romnia la 10

septembrie 2006 pentru a se deplasa n Belgia. La 26 noiembrie 2006, acesta a fost
returnat n Romnia de ctre autorit ile belgiene, n temeiul acordului de
readmisie, deoarece se afla n situa ie de edere ilegal.

14. La 11 ianuarie 2007, ministerul a solicitat instan ei de trimitere dispunerea

unei msuri prin care s i se restrng domnului Jipa dreptul de liber circula ie n
Belgia. Instana de trimitere arat n decizia de trimitere c ministerul nu a precizat
n ce consta ederea ilegal care a determinat readmisia domnului Jipa.

15. Instana de trimitere consider, ntre altele, c dispozi iile de drept na ional,
n special articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 i Hotrrea Guvernului
nr. 825/1995, sunt contrare articolului 18 CE i articolului 27 din Directiva
2004/38. Prin Decizia din 17 ianuarie 2007, Tribunalul Dmbovi a a hotrt s
suspende judecarea cauzei i s adreseze Cur ii urmtoarele ntrebri preliminare:

1) Articolul [18 CE] [] trebuie interpretat n sensul c se opune ca legisla ia

Romniei (i anume articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 privind
regimul liberei circulaii a cetenilor romni n strintate) s mpiedice
exercitarea dreptului la liber circulaie a persoanelor?

2) a) Dispoziiile articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005 [], care

mpiedic o persoan (cetean romn i n prezent cet ean al Uniunii
Europene) s circule liber ntr-un alt stat (n spe membru al Uniunii
Europene), constituie un obstacol n calea liberei circula ii a persoanelor,
libertate consacrat la articolul 18 CE?

b) Un stat membru al Uniunii Europene (n spe Romnia) poate dispune

limitarea exercitrii liberei circula ii a cet enilor pe teritoriul altui stat
membru?

3) a) Termenul edere ilegal n sensul Hotrrii Guvernului nr. 825/1995

pentru aprobarea Acordului dintre Guvernul Romniei, pe de o parte, i
Guvernele Regatului Belgiei, Marelui Ducat de Luxemburg i Regatului
rilor de Jos, pe de alt parte, privind readmisia persoanelor aflate n
situaie ilegal (n temeiul creia s-a dispus readmisia prtului aflat n
situaia de edere ilegal) se circumscrie motivului de ordine public sau
de siguran public prevzut la articolul 27 din Directiva 2004/38/CE,
 pentru a se putea dispune restrngerea libert ii de circula ie a unei astfel de
persoane?

b) n situaia n care rspunsul la ntrebarea precedent este afirmativ,

dispoziiile articolului 27 din Directiva 2004/38/CE [] trebuie interpretate
n sensul c statele membre pot restrnge libertatea de circula ie i de edere
a cetenilor Uniunii Europene pentru motive de ordine public i de
siguran public n mod automat, fr a se analiza conduita persoanei
n cauz?

16. n Decizia din 17 ianuarie 2007 instana de trimitere a solicitat de asemenea

Curii judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii accelerate.

17. Prin Ordonana din 3 aprilie 2007, preedintele Curii a respins cererea
instanei de trimitere privind procedura accelerat.

18. Guvernele romn i elen, precum i Comisia Comunit ilor Europene au

prezentat observaii scrise. Nu a fost solicitat i nici nu a avut loc nicio edin .

IV Principalele argumente ale prilor

19. Guvernul romn consider c cererea instanei na ionale este admisibil, n

pofida faptului c returnarea domului Jipa a avut loc nainte de aderarea Romniei
la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007. Dat fiind c ac iunea ministerului avnd
ca obiect limitarea dreptului de liber circula ie a domnului Jipa a fost introdus la
11 ianuarie 2007, aadar dup aderarea Romniei la Uniunea European, domnul
Jipa beneficiaz de dreptul de liber circulaie, care nu poate fi limitat dect n
conformitate cu Tratatul CE i cu dispozi iile adoptate n aplicarea acestuia.
Guvernul romn susine de asemenea c instan a comunitar este competent s se
pronune n prezenta cauz, dat fiind c exist riscul limitrii libert ii de circula ie
a domnului Jipa n temeiul articolului 38 litera a) din Legea nr. 248/2005.
Guvernele romn i elen arat c mprejurarea c domnul Jipa nu i -a exercitat
dreptul de liber circulaie n temeiul Tratatului CE nu prezint relevan . Romnia
adaug c, n cauza Schempp(5), Curtea a considerat c situaia resortisantului unui
stat membru care nu i-a exercitat dreptul de liber circulaie nu ar putea, pentru
acest motiv, s fie asimilat unei situa ii pur interne.

20. Guvernul romn consider c acordurile de readmisie ncheiate cu alte state

membre ale Uniunii Europene i dispoziiile dreptului na ional adoptate n temeiul
acestor acorduri trebuie interpretate n lumina dreptului comunitar relevant. Prin
urmare, acesta consider c articolul 18 CE trebuie interpretat n sensul c se opune
dispoziiilor articolelor 38 i 39 din Legea nr. 248/2005, care restrng libera
circulaie a persoanelor.

21. n opinia Romniei, articolul 27 din Directiva 2004/38 nu este aplicabil n

spe. Romnia susine c rezult, inter alia, din economia general a capitolului VI
(articolele 27-33) al Directivei 2004/38 i din faptul c limitrile prevzute la
articolul 27 din Directiva 2004/38 au caracterul unor excep ii de la principiul
libertii de circulaie, fiind de strict interpretare, c numai statul membru gazd,
nu i statul membru de origine, poate restrnge libertatea de circula ie a cet enilor
n temeiul articolului 27 din Directiva 2004/38 pentru motive de ordine public,
siguran public sau sntate public. Statul membru gazd este cel mai n msur
s aprecieze dac un cetean al unui alt stat membru reprezint o amenin are
pentru ordinea sa public sau pentru sigurana sa public.

22. n ceea ce privete posibilitatea statului membru de origine de a limita

libertatea de circulaie a unui resortisant propriu invocnd o amenin are a ordinii
sale publice, guvernul romn susine c, potrivit Constitu iei Romniei i Codului
penal romn, o astfel de limitare este permis numai n cauzele privitoare la
infraciuni pedepsite cu deteniunea pe via sau cu nchisoarea, pentru a se asigura
buna desfurare a procesului penal ori pentru a se mpiedica sustragerea
inculpatului de la judecat. Astfel de situa ii se circumscriu ns unor situa ii pur
interne i nu in de dreptul comunitar.

23. Totui, n cazul n care Curtea apreciaz c articolul 27 din Directiva

2004/38 este aplicabil n spe, Romnia consider c, potrivit jurispruden ei
constante a Curii(6), ederea ilegal a domnului Jipa nu reprezint o amenin are
pentru ordinea public sau pentru sigurana public n sensul dreptului comunitar.
n plus, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38 i jurispruden ei
Curii(7), poate fi dispus restrngerea libert ii de circula ie numai dup
examinarea conduitei persoanei i niciodat n mod automat.

24. Republica Elen consider c articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005

constituie un obstacol n calea liberei circula ii a cet enilor Uniunii n sensul
articolului 18 CE i al Directivei 2004/38. Potrivit guvernului elen, nu s -a
demonstrat c n spe conduita domnului Jipa ar justifica impunerea unor limitri
ale libertii sale de circulaie. Guvernul amintit observ c msurile avute n
vedere de legiuitorul romn sunt msuri de ordin general impuse de fiecare dat
cnd are loc o returnare n temeiul unui acord bilateral de readmisie. Republica
Elen consider de asemenea c legislaia romn este contrar articolului 2 din
Protocolul nr. 4 la Convenia pentru aprarea Drepturilor Omului i a Libert ilor
fundamentale (CEDO) (denumit n continuare Protocolul 4), care prevede c
exercitarea dreptului de a prsi o ar, inclusiv propria ar, nu poate face obiectul
altor restrngeri dect acelea care sunt ntemeiate pe ra iuni precise, cum ar fi, n
special, securitatea naional sau ordinea public.

25. Comisia consider c de la aderarea Romniei la Uniunea European, la 1

ianuarie 2007, domnul Jipa este cetean al Uniunii i, potrivit articolului 18 CE, de
la acea dat beneficiaz de dreptul de liber circula ie i de edere pe teritoriul
statelor membre, sub rezerva limitelor i condi iilor prevzute de tratat i de
Directiva 2004/38. Dreptul unui cetean al Uniunii de a prsi teritoriul unui stat
membru i de a se deplasa n alt stat membru este detaliat la articolul 4 din
Directiva 2004/38.
26. Comisia susine c, n pofida redactrii titlului capitolului VI al Directivei
2004/38, care se refer la restrngerea dreptului de intrare i a dreptului de edere
pentru motive de ordine public, siguran public sau sntate public, acesta
cuprinde deopotriv, cel puin n anumite mprejurri, limitri impuse de un stat
membru dreptului propriilor ceteni de a iei de pe teritoriul na ional pentru a se
deplasa n alt stat membru. Comisia consider c articolul 27 din Directiva 2004/38
se aplic n circumstane precum cele n cauz n ac iunea principal, n care
autoritile naionale urmresc limitarea dreptului de liber circula ie al unui
resortisant propriu n scopul de a mpiedica acea persoan s se ntoarc pentru o
anumit perioad n statul membru din care a fost returnat pentru edere ilegal.
n plus, din articolele 27-31 din Directiva 2004/38 i din ntregul con inut al acestei
directive ar rezulta c o msur care limiteaz libera circula ie a unui cet ean poate
fi adoptat numai de ctre statul membru a crui ordine public sau siguran
public este ameninat n mod direct. Prin urmare, Comisia consider c, n
conformitate cu articolul 18 CE i cu dispozi iile capitolului VI din Directiva
2004/38, o decizie de restrngere a libertii de circula ie a unui cet ean al Uniunii
nu poate fi adoptat de un stat membru la simpla cerere a altui stat membru din care
acel cetean a fost expulzat, cu excep ia cazului n care statul membru care adopt
o astfel de decizie dovedete c n spe conduita persoanei respective reprezint o
ameninare la adresa ordinii publice sau a siguran ei publice, astfel cum au fost
definite la articolul 27 din directiv.

27. Comisia consider de asemenea c referirea din decizia de trimitere la

ederea ilegal a domnului Jipa este extrem de vag. Prin urmare, nu se poate
stabili dac ederea ilegal a acestuia se circumscrie motivelor de ordine public,
de siguran public sau de sntate public n sensul Directivei 2004/38. Astfel,
Comisia consider c un stat membru nu poate limita libertatea de circula ie a unui
cetean al Uniunii invocnd articolul 27 din Directiva 2004/38 dac limitarea se
bazeaz exclusiv pe faptul c un alt stat membru a decis c persoana n cauz se
afla n situaie de edere ilegal pe teritoriul su.

V Apreciere

A Articolul 18 alineatul (1) CE i articolul 4 din Directiva 2004/38

28. Prin intermediul primei ntrebri i al primei pr i a celei de a doua ntrebri,

instana naional dorete n esen s afle dac articolul 18 CE se opune unor
msuri precum cele dispuse la articolele 38 i 39 din Legea nr. 248/2005, care
prevd, n anumite circumstane, instituirea, pentru o perioad de pn la trei ani, a
unor limitri ale exercitrii dreptului de liber circula ie n strintate a cet enilor
romni.

29. Potrivit deciziei de trimitere, ministerul a sesizat instan a de trimitere cu o

cerere avnd ca obiect limitarea, pentru o perioad de pn la trei ani, a dreptului
domnului Jipa de a se deplasa n Belgia, stat membru din care a fost returnat la 27
noiembrie 2006. n plus, din decizia de trimitere ar rezulta c, n conformitate cu
reglementarea naional n cauz, pot fi aduse limitri libert ii de circula ie n
strintate a unui cetean romn atunci cnd acesta a fost returnat n Romnia n
temeiul unui acord de readmisie sau cnd prezen a sa pe teritoriul unui alt stat dect
Romnia ar putea aduce atingere grav intereselor Romniei sau rela iilor bilaterale
dintre Romnia i acest stat.

30. Potrivit articolului 17 alineatul (1) CE, este cet ean al Uniunii orice
persoan care are cetenia unui stat membru. Din jurispruden a constant a Cur ii
reiese c cetenia Uniunii este menit a fi statutul fundamental al resortisan ilor
statelor membre(8). De la aderarea Romniei la Uniunea European, la 1 ianuarie
2007, domnul Jipa se bucur de statutul de cetean al Uniunii n conformitate cu
articolul 17 alineatul (1) CE i, prin urmare, de la acea dat are posibilitatea de a se
prevala, inclusiv n raport cu propriul stat membru de origine, de drepturile aferente
unui astfel de statut(9).

31. n cauza Baumbast i R, Curtea a apreciat c reclamantul, resortisant al unui

stat membru i, prin urmare, cetean al Uniunii, avea dreptul de a se prevala n
mod direct de prevederile articolului 18 alineatul (1) CE(10). n opinia noastr,
dreptul de liber circulaie pe teritoriul statelor membre n temeiul articolului 18
alineatul (1) CE este conferit n mod direct fiecrui cet ean al Uniunii n termeni
clari i precii prin aceast dispozi ie din tratat, ns sub rezerva limitrilor i
condiiilor prevzute de tratat i de dispozi iile adoptate n vederea aplicrii sale.
Aadar, n mod direct, n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE, cet enii Uniunii
beneficiaz de dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru, inclusiv propriul stat
membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru.

32. n plus, chiar dac cetenia Uniunii, prevzut la articolul 17 CE, nu are
drept obiectiv extinderea domeniului de aplicare material al tratatului pentru a
cuprinde i situaii interne fr nicio legtur cu dreptul comunitar( 11), trebuie
observat c, astfel cum au artat guvernele romn i elen, faptul c domnul Jipa nu
i-a utilizat dreptul de liber circulaie nu ar putea, n sine, s constituie un motiv
pentru asimilarea situaiei sale uneia pur interne( 12).

33. Din decizia de trimitere ar reiei c procedura a fost ini iat n fa a instan ei
naionale n urma returnrii domnului Jipa din Belgia n Romnia n temeiul
acordului de readmisie, pentru edere ilegal n Belgia. ns i instan a na ional a
indicat, n decizia de trimitere, c ministerul nu a precizat n ce consta ederea
ilegal a domnului Jipa. Trebuie artat totu i c guvernul romn a precizat c
circumstanele ederii ilegale a domnului Jipa n Belgia nu intr n domeniul
dreptului penal.

34. Avnd n vedere, n primul rnd, c domnul Jipa beneficiaz de la 1 ianuarie

2007 de statutul fundamental de cetean al Uniunii, n al doilea rnd, c ministerul
a sesizat instana de trimitere cu o cerere avnd ca obiect ob inerea unei decizii de
drept civil de limitare a dreptului domnului Jipa de a se deplasa ntr-un alt stat
membru i date fiind, n al treilea rnd, indica iile limitate furnizate de instan a de
trimitere n ceea ce privete returnarea din Belgia a domnului Jipa n temeiul
acordului de readmisie i al ederii sale ilegale n acest stat, considerm c
instana comunitar nu dispune de niciun element care s i permit s aprecieze c
limitrile care ar putea fi impuse domnului Jipa de ctre instan a de trimitere cu
privire la posibilitatea de a cltori n Belgia n temeiul, inter alia, al articolelor 38
i 39 din Legea nr. 248/2005, se raporteaz la o situaie pur intern. Prin urmare,
considerm c prezenta cauz are legtur direct cu dreptul comunitar.

35. n opinia noastr, restriciile care pot fi impuse de ctre instan a de trimitere
domnului Jipa n ceea ce privete prsirea propriului stat membru de origine cu
scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru reprezint un obstacol n calea
dreptului de liber circulaie prevzut la articolul 18 alineatul (1) CE. Dreptul de a
circula n mod liber pe teritoriul statelor membre, garantat prin articolul 18
alineatul (1) CE, ar fi golit de coninut dac statul membru de origine ar putea, fr
o justificare valabil, s interzic propriilor cet eni s prseasc teritoriul su
pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru(13).

36. n opinia noastr, normele naionale deduse interpretrii n spe trebuie s

fie examinate i n lumina articolului 4 din Directiva 2004/38( 14), care
reglementeaz dreptul cetenilor Uniunii de a prsi teritoriul unui stat membru
pentru a se deplasa n alt stat membru.

37. Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38, to i cet enii
Uniunii care dein cri de identitate valabile sau pa apoarte valabile au dreptul de a
prsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru. n opinia
noastr, articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2004/38 are un domeniu de aplicare
foarte vast, ntruct acord cetenilor Uniunii care dispun de o carte de identitate
sau de un paaport valabil dreptul de a prsi teritoriul oricrui stat membru,
inclusiv propriul stat membru de origine(15), pentru a se deplasa n alt stat
membru. n plus, potrivit articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2004/38, nu pot fi
impuse vize de ieire i nici alte formaliti echivalente cet enilor Uniunii i, n
conformitate cu articolul 4 alineatul (3), statele membre trebuie s elibereze i s
rennoiasc cetenilor proprii crile de identitate sau pa apoartele care le atest
cetenia.

38. Prin urmare, considerm c, n lipsa unei justificri valabile, articolul 18

alineatul (1) CE i articolul 4 din Directiva 2004/38 se opun unei reglementri
naionale precum cea dedus interpretrii n spe , care prevede instituirea de
limitri ale dreptului cetenilor Uniunii de a prsi propriul stat membru de origine
pentru a se deplasa n alt stat membru.

B Articolul 27 din Directiva 2004/38

39. Prin intermediul ultimei pri a celei de a doua ntrebri i prin prima parte a
celei de a treia ntrebri, instana de trimitere urmre te, n esen , s afle dac
ederea ilegal ntr-un alt stat membru al Uniunii a unui resortisant romn,
returnat n temeiul unui acord de readmisie, se circumscrie no iunilor de ordine
public sau de siguran public, astfel cum figureaz acestea la articolul 27 din
Directiva 2004/38, astfel nct Romnia s poat restrnge libertatea de circula ie a
persoanei amintite pe teritoriul unui alt stat membru.

40. Potrivit articolului 18 alineatul (1) CE, pot fi impuse limitri i condi ii
dreptului de liber circulaie i de edere pe teritoriul statelor membre, conform
tratatului i dispoziiilor adoptate n vederea aplicrii sale. n opinia noastr,
dispoziiile capitolului VI din Directiva 2004/38, intitulat Restrngerea dreptului
de intrare i dreptului de edere pentru motive de ordine public, siguran public
sau sntate public reglementeaz circumstan ele n care statele membre pot
limita dreptul de liber circulaie i de edere al cet enilor Uniunii pe teritoriul
statelor membre. Dei titlul capitolului VI al Directivei 2004/38 nu men ioneaz n
mod expres dreptul de a prsi teritoriul unui stat membru i n ciuda faptul c
numeroase dispoziii din acest capitol privesc aspecte referitoare la dreptul de
intrare(16) i la dreptul de edere(17), reiese n mod clar din formularea articolului
27 alineatul (1) i din considerentul (22) al preambulului directivei respective c
acest capitol reglementeaz limitrile la libertatea de circula ie a cet enilor
Uniunii, materie care include fr ndoial att dreptul de a prsi teritoriul unui
stat membru pentru a se deplasa n alt stat membru, ct i dreptul de a intra n alt
stat membru.

41. n opinia noastr, articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, care
reproduce n mare parte coninutul articolului 3 din Directiva 64/221/CEE a
Consiliului din 25 februarie 1964 privind coordonarea msurilor speciale
referitoare la circulaia i la ederea strinilor, justificate de motive de ordine
public, siguran public sau sntate public( 18), trebuie interpretat, inter alia, n
lumina jurisprudenei Curii privind aceast din urm dispozi ie. Astfel, Curtea a
apreciat n mod constant, n ceea ce privete lucrtorii, c principiul libert ii de
circulaie trebuie interpretat n sens larg i c derogrile de la acesta sunt,
dimpotriv, de strict interpretare. n plus, Curtea a apreciat c o interpretare
deosebit de restrictiv a derogrilor de la aceast libertate este impus de statutul de
cetean al Uniunii(19). Totui, Curtea a apreciat de asemenea c circumstan ele
specifice care ar putea justifica recurgerea la noiunea de ordine public ar putea
varia de la o ar la alta i de la o perioad la alta i c, n aceast privin , trebuie
astfel s se recunoasc autoritilor naionale competente o marj de apreciere n
limitele impuse de tratat(20).

42. Potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, [m]surile luate
din motive de ordine public sau siguran public respect principiul
proporionalitii i se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n cauz( 21).
Reiese n mod clar, nu numai din termenii articolului 27 alineatul (2) din Directiva
2004/38, ci i din jurisprudena constant a Cur ii, c limitrile impuse pentru
motive de ordine public i pentru men inerea siguran ei publice nu se pot baza pe
justificri strine de cazul individual sau pe considera ii de preven ie general( 22).
n plus, potrivit articolului 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, condamnrile
penale anterioare nu pot justifica n sine adoptarea unor asemenea limitri(23).
Conform unei jurisprudene constante, invocarea de ctre o autoritate na ional a
noiunii de ordine public presupune existena unei amenin ri reale i suficient de
grave la adresa unui interes fundamental al societ ii, n plus fa de tulburarea
pentru ordinea social pe care o constituie orice nclcare a legii(24).

43. n opinia noastr, un stat membru nu poate limita, invocnd ra iuni de ordine
public sau de siguran public, dreptul conferit unui cet ean al Uniunii de a -i
prsi statul membru de origine pentru a se deplasa n alt stat membru pentru
simplul motiv c a fost returnat dintr-un alt stat membru din cauza ederii sale
ilegale n acesta din urm. Considerm c din hotrrea pronun at de Curte n
cauza Comisia/Spania(25) rezult c, atunci cnd limiteaz drepturile acordate
cetenilor Uniunii n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE, un stat membru nu
poate aciona pe baza unor afirmaii generale i nespecifice fcute de un alt stat
membru n privina conduitei unui cetean al Uniunii. Atunci cnd limiteaz
libertile fundamentale ale unui cet ean al Uniunii, un stat membru trebuie s se
asigure i s confirme el nsui c exercitarea acestor libert i constituie o
ameninare real i suficient de grav pentru ordinea public, ce afecteaz un
interes fundamental al societii.

44. n spe, nimic din faptele prezentate de instan a de trimitere nu pare s

indice c, n prezent sau n trecut, conduita domnului Jipa ar fi de natur s
provoace temerea c acesta ar putea reprezenta un pericol pentru interesele
fundamentale ale societii, impunnd adoptarea de ctre Romnia a unei msuri de
limitare a dreptului su de liber circulaie n temeiul articolului 18 alineatul (1) CE
pentru motive de ordine public sau de siguran public. ntr -adevr, sub rezerva
verificrii de ctre instana de trimitere, din decizia de trimitere, ca i din
observaiile guvernului romn ar reiei c ministerul sesizeaz n mod regulat
instanele romne, inclusiv dup aderarea Romniei la Uniunea European, cu
cereri ntemeiate pe dispoziiile naionale n cauz, prin care se urmre te, n
cazurile n care ceteni romni au fost returna i n temeiul unui acord de readmisie,
obinerea unei decizii de limitare a dreptului acestora de a prsi acest stat membru
i de a se deplasa ntr-un alt stat membru.

45. Prin urmare, considerm c, dac un stat membru nu stabile te n mod

specific, n raport cu unul dintre propriii resortisan i, respectnd principiul
proporionalitii i exclusiv n temeiul conduitei persoanei n cauz, c exercitarea
de ctre aceasta a dreptului acordat prin articolul 18 alineatul (1) CE de a prsi
propriul stat membru pentru a se deplasa ntr-un alt stat membru poate constitui o
ameninare real i suficient de grav la adresa ordinii publice, care afecteaz unul
dintre interesele fundamentale ale societ ii, statul membru de origine nu poate
impune, pentru motive de ordine public sau de siguran public n sensul
articolului 27 din directiva menionat, limitri ale libert ii de circula ie a
persoanei respective.

C Conduita persoanei

46. Prin intermediul prii a doua a celei de a treia ntrebri, instan a na ional
urmrete s afle, n esen, dac un stat membru poate restrnge n mod automat,
n temeiul articolului 27 din Directiva 2004/38, libertatea de circula ie i de edere
a unui cetean al Uniunii pentru motive de ordine public i de siguran
public, fr a se examina conduita persoanei n cauz.

47. n opinia noastr, n lumina raionamentului dezvoltat la punctele 40-44 de

mai sus, n temeiul articolului 27 din Directiva 2004/38, un stat membru nu ar
putea s restrng n mod automat libertatea de circula ie i de edere a unui
cetean al Uniunii pentru motive de ordine public i de siguran public. n
conformitate cu articolul 27 alineatul (2) din Directiva 2004/38, atunci cnd impun
astfel de restricii, ca o condiie minim sine qua non, statele membre trebuie s
examineze conduita persoanei n cauz. n plus, articolul 27 alineatul (2) din
Directiva 2004/38 prevede fr echivoc c msurile luate din motive de ordine
public sau de siguran public se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n
cauz.

48. Prin urmare, considerm c neexaminarea de ctre un stat membru a

conduitei unei persoane atunci cnd limiteaz, pentru motive de ordine public sau
de siguran public, dreptul de liber circulaie i de edere al acestei persoane pe
teritoriul unui alt stat membru nltur validitatea oricrei justificri a limitrii n
cauz.

VI Concluzie

49. Propunem aadar Curii s rspund la ntrebrile preliminare adresate de

Tribunalul Dmbovia dup cum urmeaz:

1) n circumstane precum cele specifice cauzei din ac iunea principal,

articolul 18 alineatul (1) CE i articolul 4 din Directiva 2004/38/CE a
Parlamentului European i a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la
liber circulaie i edere pe teritoriul statelor membre pentru cet enii
Uniunii i membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului
(CEE) nr. 1612/68 i de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE,
72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE i 93/96/CEE se opun unei reglementri na ionale precum cea
dedus interpretrii n spe, care prevede instituirea de limitri ale dreptului
cetenilor Uniunii de a prsi propriul stat membru de origine pentru a se
deplasa n alt stat membru.

2) Dac un stat membru nu stabilete n mod specific, n raport cu unul dintre

propriii resortisani, respectnd principiul proporionalit ii i exclusiv n
temeiul conduitei persoanei n cauz, c exercitarea de ctre aceasta a
dreptului acordat prin articolul 18 alineatul (1) CE de a prsi propriul stat
membru pentru a se deplasa ntr-un alt stat membru poate constitui o
ameninare real i suficient de grav la adresa ordinii publice, care afecteaz
unul dintre interesele fundamentale ale societ ii, statul membru de origine
nu poate impune, pentru motive de ordine public sau de siguran
public n sensul articolului 27 din directiva men ionat, limitri ale
libertii de circulaie a persoanei respective.
 3) Neexaminarea de ctre un stat membru a conduitei unei persoane atunci cnd
limiteaz, pentru motive de ordine public sau de siguran public, dreptul
de liber circulaie i de edere al acestei persoane pe teritoriul unui alt stat
membru nltur validitatea oricrei justificri a limitrii n cauz.

1 Limba original: engleza.

2 JO L 158, p. 77, Ediie special, 05/vol. 7, p. 56.

3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 241 din 20 octombrie 1995.

4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 682 din 29 iulie 2005, modificat prin
Hotrrea Guvernului nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicat n Monitorul Oficial nr. 71
din 26 ianuarie 2006.

5 Hotrrea din 12 iulie 2005 (C-403/03, Rec., p. I-6421, punctul 22).

6 Hotrrea din 8 aprilie 1976, Royer (48/75, Rec., p. 497, punctul 51), Hotrrea din 3
iulie 1980, Pieck (157/79, Rec., p. 2171, punctele 18 i 19), Hotrrea din 12 decembrie
1989, Messner (C-265/88, Rec., p. 4209, punctul 14), Hotrrea din 25 iulie 2002,
MRAX (C-459/99, Rec., p. I-6591, punctele 78 i 90,) i Hotrrea din 17 februarie
2005, Oulane (C-215/03, Rec., p. I-1215, punctul 44).

7 Hotrrea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (30/77, Rec., p. 1999, punctul 35), i
Hotrrea din 18 mai 1982, Adoui i Cornuaille (115/81 i 166/81, Rec., p. 1665,
punctele 8 i 11).

8 A se vedea n special Hotrrea din 20 septembrie 2001, Grzelczyk (C-184/99, Rec.,

p. I-6193, punctul 31), i Hotrrea din 17 septembrie 2002, Baumbast i R (C -413/99,
Rec., p. I-7091, punctul 82).

9 Hotrrea din 26 octombrie 2006, Tas-Hagen i Tas (C-192/05, Rec., p. I-10451,

punctele 19, 30 i 31), i Hotrrea din 23 octombrie 2007, Morgan i Bucher (C -11/06
i C-12/06, Rep., p. I-9161, punctul 22).

10 Citat la nota de subsol 8, punctul 84.

11 Hotrrea din 5 iunie 1997, Uecker i Jacquet (C -64/96 i C-65/96, Rec., p. I-3171,
punctul 23).

12 A se vedea n acest sens Hotrrea din 19 octombrie 2004, Zhu i Chen (C -200/02,
Rec., p. I-9925, punctul 19).

13 A se vedea, prin analogie, Hotrrea din 29 aprilie 2004, Pusa (C-224/02, Rec.,
p. I-5763, punctul 20). A se vedea de asemenea, n contextul libert ii de stabilire,
Hotrrea din 27 septembrie 1988, Daily Mail i General Trust (81/87, Rec., p. 5483,
punctul 16), i Hotrrea din 11 decembrie 2007 International Transport Workers
Federation i Finnish Seamens Union (C-438/05, nepublicat nc n Repertoriu,
punctul 69). A se vedea de asemenea, n contextul libert ii de circula ie a persoanelor i
al libertii de stabilire, Hotrrea din 7 iulie 1992, Singh (C -370/90, Rec., p. I-4265,
punctul 23). n Hotrrea din 15 decembrie 1995, Bosman (C-415/93, Rec., p. I-4921),
Curtea a afirmat c [d]repturile garantate prin articolul [43] i urmtoarele din tratat ar
fi golite de substan dac statul de origine ar putea s interzic ntreprinderilor s
prseasc teritoriul su n vederea stabilirii n alt stat membru. Acelea i considera ii se
impun, n ceea ce privete articolul [39] din tratat, n raport cu normele care impieteaz
asupra liberei circulaii a resortisanilor unui stat membru care doresc s exercite o
activitate salariat n alt stat membru (punctul 97).

14 De la aderarea la Uniunea European, la 1 ianuarie 2007, Romnia este obligat s

respecte dispoziiile Tratatului CE care privesc drepturile cet enilor Uniunii i
dispoziiile legislative i jurisprudena relevant, sub rezerva msurilor tranzitorii
adoptate n acest sens. S-ar prea c rezult din articolul 20 i din anexa VII la
Protocolul privind condiiile i aranjamentele referitoare la admiterea Republicii
Bulgaria i a Romniei n Uniunea European (JO 2005, L 157, p. 29) c Romnia este
datoare s respecte, de la data aderrii sale la Uniunea European, dispozi iile Directivei
2004/38, cu excepia cazului n care aceste dispozi ii privesc, ntre altele, accesul
resortisanilor romni la piaa muncii din statele membre. n aceast privin au fost
adoptate mai multe msuri tranzitorii referitoare la Romnia n ceea ce prive te aplicarea
articolelor 1-6 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968
privind libera circulaie a lucrtorilor n cadrul Comunit ii (JO L 257, p. 2, Ediie
special, 05/vol. 1, p. 11). Dat fiind c n faa instanei de trimitere nu sunt n disput
drepturile domnului Jipa n calitate de lucrtor, msurile tranzitorii citate anterior privind
Regulamentul nr. 1612/68 nu sunt relevante n spe. Articolul 4 din Directiva 2004/38,
care privete drepturile cetenilor Uniunii n general, mai degrab dect drepturile
cetenilor Uniunii n calitate de lucrtori, nu este afectat de msurile tranzitorii citate
anterior i este pe deplin aplicabil resortisanilor romni de la 1 ianuarie 2007.

15 A se vedea de asemenea articolul 2 alineatul (2) din Protocolul nr. 4, care prevede
c Orice persoan este liber s prseasc orice ar, inclusiv pe a sa. Protocolul nr. 4
a intrat n vigoare la 2 mai 1968 i a fost semnat de toate statele membre, cu excep ia
Republicii Elene. Trebuie amintit totu i c guvernul elen, n observa iile men ionate la
punctul 24 de mai sus, a invocat n mod specific articolul 2 alineatele (2) i (3) din
Protocolul nr. 4.

16 A se vedea articolul 5 din Directiva 2004/38, referitor la dreptul de intrare.

17 A se vedea capitolul III al Directivei 2004/38, referitor la dreptul de edere.

18 JO 1964, 56, p. 850. Directiva 64/221 a fost abrogat la 30 aprilie 2006 prin
Directiva 2004/38. A se vedea articolul 38 alineatul (2) din Directiva 2004/38.

19 Hotrrea din 29 aprilie 2004, Orfanopoulos i Oliveri (C -482/01 i C-493/01, Rec.,

p. I-5257, punctele 64 i 65).

20 Hotrrea din 4 decembrie 1974, Van Duyn (41/74, Rec., p. 1337, punctul 18).

21 Potrivit principiului proporionalitii, msurile na ionale de ordine public sau de

siguran public trebuie s fie corespunztoare i necesare pentru atingerea scopului
urmrit. A se vedea n acest sens Hotrrea Baumbast i R, citat la nota de subsol 8,
punctul 91.

22 A se vedea Hotrrea din 26 februarie 1975, Bonsignore (67/74, Rec., p. 297,

punctul 6), i Hotrrea din 28 octombrie 1975, Rutili (36/75, Rec., p. 1219, punctul 29).

23 A se vedea n special Hotrrea din 19 ianuarie 1999, Calfa (C-348/96, Rec.,

p. I-11, punctele 22-24).

24 A se vedea Hotrrea din 31 ianuarie 2006, Comisia/Spania (C-503/03, Rec.,

p. I-1097, punctul 46), i Hotrrile Orfanopoulos i Oliveri, citat la nota de subsol 19,
punctul 66, Bouchereau, citat la nota de subsol 7, punctul 35, i Rutili, citat la nota de
subsol 22, punctul 28.

25 Citat la nota de subsol 24.