Sunteți pe pagina 1din 117

Deontologia funcionarului public

1
Cap.1. Delimitri conceptuale ale eticii i moralei

1.1. Definiia eticii

n contextul actual al globalizrii vieii economice, sociale i chiar spirituale,


nevoia de moralitate a oamenilor devine din ce n ce mai pregnant; considerat, n
special, un apanaj al dezvoltrii, etica este un set de valori care nu lipsete din nicio
cultur a lumii. Progresul economic fulminant i extinderea tehnologiilor la scar
global au dus la reafirmarea considerentelor de ordin etic. Pe msur ce relaiile
dintre oameni sunt din ce n ce mai apropiate, depind barierele spaiale, etica
devine o problem care nu mai poate i nu mai trebuie s fie ignorat.
Etica este un subiect tot mai incitant al zilelor noastre i suscit interesul
unui numr din ce n ce mai mare de persoane, genernd polemici susinute la
diverse niveluri. Aceste polemici sunt att de natur teoretic, ct i de natur
practic; disputele strnite de abordarea teoretic ncearc s gseasc o legtur
logic, raional, care s uneasc pragmatica lume a administraiei cu
considerentele de ordin moral ale tiinei filozofice, n timp ce partea practic a
problemei vizeaz modalitatea implementrii acestor considerente n viaa de zi cu
zi.
Dat fiind faptul c aspectele de ordin etic caracterizeaz totalitatea
activitilor umane, rezult c i n activitatea administraiei publice trebuie s
existe considerente de ordin etic i un fundament moral fr de care societatea nu

2
ar putea funciona i s-ar autodistruge. De exemplu, angajatorul se ateapt ca
funcionarii s nu fure din instituia unde i au locul de munc;

Definit de-a lungul timpului n funcie de context sau de domeniul specific


de aplicabilitate practic, etica a fost focalizat pe principiile i standardele care ar
trebui s guverneze relaiile sociale dintre indivizi i organizaii i a suscitat
ntodeauna interesul celor dornici s triasc ntr-o lume mai bun, atent la
nevoile i aspiraiile celor din jur, menit s aprecieze adevratele valori umane i
s promoveze modelele exemplare de comportament.
n literatura de specialitate, etica (termen provenit provenit provenit din
grecescul ethos morav, obicei, caracter) este disciplina filozofic care studiaz
problemele teoretice i prcatice ale moralei; n vorbirea curent, termenul de etic
se utilizeaz adesea i n sens de moral.
Astfel, pe de o parte, etica este tiina care studiaz principiile morale 1,
originea, natura, esena, dezvoltarea i i coninutul lor, iar, pe de alt parte, etica
reprezint ansamblul de reguli, valori i norme morale 2 care reglementeaz
comportamentul persoanelor n societate sau/i determin obligaiile acestora, n
general, sau ntr-un anumit domeniu de activitate, n particular. Etica semnific
tiina binelui i a rului3.
n timp ce morala este considerat un fenomen real un ansamblu de reguli
i norme de bun purtare, cu caracter mai mult sau mai puin universal ce ine de

1
Principiile morale sunt acele norme de maxim generalitate, care i propun s integreze i s coordoneze ntr-un
sistem coerent diferitele reguli morale, oferind totodat un criteriu universal de decizie moral just ntr-o ct mai
mare varietate de situaii posibile. ntr-un sistem etic nu poate exista dect un singur principiu moral.
2
n general prin norme se neleg acele modele de comportament consacrate la nivel social (cu valabilitate
supraindividual), care urmresc s instituie n societate un comportament relativ uniform i previzibil al
indivizilori care sunt asumate de ctre acetia n mod contient; normele urmresc socializarea indivizilor. Normele
morale se caracterizeaz prin faptul c sunt asumate n mod liber, raional i contient de ctre indivizi i aspir la o
valabilitate universal.
3
ntr-o definiie mai puin formal, etica reprezint reprezint ansamblul de valori i norme care definesc, ntr-o
anumit societate, omul de caracter i regulile de comportare just, demn i vrednic de respect, a cror nclcare
este blamabil i vrednic de dispre. Etica promoveaz anumite valori (cinste, dreptate, corectitudine, echitate,
imparialitate, buntate, mrinimie etc.) i ncearc s fac respectate anumite norme.

3
comportamentul cotidian, de viaa practico-spiritual real a indivizilor i
colectivitilor umane, etica desemneaz teoria care are ca obiect de studiu acest
fenomen real (teoria despre moral), respectiv sistemul conceptual care se afl la
baza unei anumite viziuni asupra moralitii (prin moralitate nelegndu-se
condiia omului care care aspir s triasc potrivit unor idealuri i principii ct
mai nalte)4.

n sens restrns, morala comun (neleas ca ansamblu de obiceiuri i


standarde ale comunitii) este nereflectiv, deoarece ea impune respectarea unor
standarde ale comunitii prin conformism mimetic, fr a fi filtrate de raiunea
individual; un demers etic nseamn reflectarea asupra principiilor generale i
judecarea unei situaii particulare din perspectiva acestor principii. Spre deosebire
de etic, morala are o semnificativ component emoional; etica implic mai
mult detaare, explorarea i acceptarea modurilor de via alternative; acceptarea
unei etici nu cere abandonarea unei morale private, ci considerarea celorlalte
principii i norme morale ca alternative posibile n diferite contexte. Rolul eticii
este s ajute oamenii i instituiile s decid ce este mai bine s fac, pe ce criterii
s aleag i care le sunt obligaiile morale n aciunile lor. Etica este o abordare
raional a moralei.
Astfel, etica, n sensul su propriu de filozofie moral, reprezint o
interpretare teoretic a ethosului i a fenomenelor morale, ce ncearc s clarifice,
cu instrumente teoretice, o serie de probleme morale.
Etica i morala sunt adesea asociate cu deontologia. Termenul deontologie
(n limba greac, deon datorie, obligaie) desemneaz normele de conduit i
obligaiile etice din cadrul unei profesii i aplic anumite norme morale particulare.
Etica, morala i deontologia se refer la ceea ce este drept, corect, just.
4
Btlan, Ioan, Philosophia moralis. Prelegeri de etic, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 1997, p. 9, citat n
igu, G., p. 11

4
Cu timpul, n cadrul eticii s-au constituit dou pri:

1) etica normativ vizeaz elaborarea i fundamentarea teoretic a


unui sistem determinat de norme i standarde morale, a unui anumit
cod moral; i
2) etica teoretic se ocup cu cercetarea problemelor teoretice
propriu-zise ale originii i esenei moralei.
Se poate considera c etica are un caracter analitic (se preocup de cauzele
aciunilor umane) i normativ (stabilete anumite reguli de conduit); este o tiin
practic (orientat spre aciune), raional, nu o impunere extern sau o obligaie;
etica nu este ns o tiin descriptiv (nu indic cum trebuie ndeplinite aciunile
umane pentru a fi considerate morale), ci este prescriptiv (recomand anumite
norme morale ce ar trebui respectate).
Pe de alt parte, ntr-o abordare structurat, studiul eticii cuprinde trei faze
distincte5: etica descriptiv; etica normativ; metaetica.
1) Etica descriptiv const n studierea i descrierea moralitii indivizilor,
culturilor sau societii, n ansamblu; etica descriptiv compar diferite sisteme
morale, coduri de conduit, practici, credine, principii i valori i furnizeaz
materialul de baz pentru etica normativ.
2) Etica normativ ncearc, n mod sistematic, s ofere i s justifice un
sistem moral coerent. Sistemul eticii normative este alctuit att din principiile i
din valorile morale de baz, ct i din regulile morale specifice care guverneaz
comportamentul oamenilor, recomandnd acele aciuni corecte i morale i
blamndu-le sau interzicndu-le pe cele incorecte sau imorale.Aceste reguli i
valori reprezint normele morale ale societii.

5
Iamandi, Irina-Eugenia .a. Etic i responsabilitate social corporativ n afacerile internaionale, Bucureti,
Editura Economic, 2008, 351 p.

5
3) Metaetica este strns legat de etica normativ. Metaetica reprezint
studiul eticii i, pn la un anumit punct, att etica descriptiv, ct i cea normativ
implic o activitate metaetic. Metaetica se mai numete i etic analitic,
deoarecee studiaz semnificaia termenilor morali i logica gndirii morale.
Din perspectiva eticii, standardele sau normele morale sunt enunuri cu
caracter, n general, imperativ prin care se indic ce trebuie s s fac sau s nu
fac un individ contient, pentru ca felul comportamentului su s fie apreciat ca
bun de ctre semeni sau comunitate.
ntr-o societate democratic, respectul fa de lege este o valoare moral de
importan decisiv. Cu toate acestea, restrngerea responsabilitii morale doar la
respectarea legii legii nu este nici pe departe justificat i nici operaional n
activitatea practic.
Etica aplicat semnific analiza din punct de vedere moral a unor situaii
concrete din practica social sau profesional, n vederea lurii unor decizii
adecvate 6(n aceast categorie intr etica medical, etica juridic, etica n mass-
media, etica profesional, etica mediului nconjurtor, etica afacerilor etc.).
Etica este o disciplin filozofic ce i gsete aplicabilitatea n toate
domeniile vieii practice i spirituale.

1.2. Definiia moralei


Din punct de vedere etimologic, termenul de moral vine din latinescul mos,
moris, care se traduce, ndeobte, prin moral, moralitate.
Unii autori definesc morala ca fiind un ansamblu de norme de reglementare
a comportamentului, fondate pe valorile de bine/ru, moral/imoral, cinste,

6
Canto-Sperber, Nonique, Dictionnaire dtique et de philosophie morale, Paris, PUF, 1996, p. 535-540, citat n
Popa, I., Filip, R.,-1999, p. 250

6
corectitudine, sinceritate, larg mprtite n cadrul unei colectiviti, norme
caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare i impuse att de propria
contiin (contiina moral), ct i de presiunea atitudinilor celorlali (opinia
public)7.
Termenul de moral este folosit ntr-un dublu sens: ntr-un sens larg, cnd n
moral se includ att valorile, ct i nonvalorile, aspectele pozitive, ct i cele
negative, n funcie de care este judecat comportamentul uman i prin raportare la
care se realizeaz modelarea i reglementarea etic i ntr-un sens restrns, cnd
termenul de moral reprezint ceea ce este pozitiv din punct de vedere etic.
Termenul de moral nu se confund cu termenul de moravuri / bune
moravuri care este adesea utilizat n actele juridice, de regul cu caracter normativ,
moravurile desemnnd totalitatea obiceiurilor i deprinderilor care au o
semnificaie moral care contribuie la corectarea comportamentului indivizilor
ntr-o colectivitate.
Oricum scopul esenial al moralei rezid din funcia sa social, de formulare
a principiilor de judecat i de conduit care sunt impuse contiinei individuale
sau de grup, cu privire la valori fundamentale precum: bine ru, corect incorect,
frumos urt etc.
Deci morala are ca scop s impun n comportamentul uman individual sau
colectiv doar ceea ce este pozitiv, util i plcut, benefic, drept, corect, just, adic
ceea ce este moral, ceea ce este bine, morala constituind astfel un fel de ghid al
alegerii deciziilor umane.
Morala reprezint, astfel, totalitatea convingerilor, atitudinilor, deprinderilor,
sentimentelor, normelor, regulilor determinate istoric i social, care reglementeaz
comportamentul i raporturile indivizilor ntre ei, precum i dintre acetia i
colectivitate (familie, grup, clas, naiune, societate), n funcie de categoriile bine,
7
D.Tompea, Etic, moral i putere, Editura Polirom, Iai, 2000, p.15.

7
ru, datorie, dreptate, nedreptate i a cror respectare se bazeaz pe contiina i
opinia public.
Morala depinde de condiiile existeniale ale unei anumite comuniti umane
i nu poate avea un caracter abstract, general valabil, find mai degrab caracterizat
de relativitate; cu taote acestea, de-a lungul istoriei, de la un tip de societate la
altul, rmn valabile numeroase imperative morale (exemple: S nu ucizi!, S nu
furi!, S nu mini!, S-i respeci cuvntul dat!) care nu in de o anumit epoc, ci
de caracterul omului de fiin posesoare de raiune i de contiin de sine, fiind
considerate norme generale sau universale. Cel mai important criteriu moral,
universal valabil, i care nu se supune judecii relativiste, l reprezint acceptarea
universalitii drepturilor fundamentale ale omului.
Moralitatea (sau lipsa ei), la orice nivel i grad de manifestare, nu poate fi
impus individului de nicio instan exterioar i nici nu poate fi sancionat din
punct de vedere legal; un agent acioneaz moral pentru c aa i impun propria
contiin i cerinele fireti ale convieuirii sociale, nu pentru c este constrns de
lege (sau de alt for superioar) i ameninat n cazul nerespectrii unei obligaii
de ordin moral.
Normele morale se deosebesc de prescripiile juridice i de poruncile
religioase prin urmtoarele caracteristici:
- normele morale se refr la actele individuale libere, contiente i
raionale, cu consecine asupra celorlali i/sau asupra propriei
persoane;
- forma caracteristic a normelor morale o reprezint expresiile
normative categorice i universalizabile, care formuleaz anumite
obligaii sau datorii de a svri fapte de natur s poteneze
valoarea intrinsec a umanitii;

8
- normele morale se bazeaz pe autonomia voinei, fiind impuse de
ctre o autoritate imanent subiectului (contiina moral);
- normele morale sunt nsoite de sanciuni spirituale (cele mai
specifice provin din interiorul fiecrui individ);
- normele morale au drept funcie social promovarea unui maximum
de sociabilitate8
Astfel, ntre poruncile religioase i normele morale se evideniaz
urmtoarele diferene: autoritatea poruncilor religioase este transcendent,
exterioar individului (heteronom) Dumnezeu i nu ofer explicaii raionale
pentru normele pe care le impune; autoritatea normelor morale este reprezentat de
contiina luntric a individului (voina lui autonom) i se supune judecii
raionale a individului; subiectul poruncilor religioase este credinciosul, n timp ce
subiectul normelor morale este fiina raional, omul n general, care i asum
normele morale n mod contient; sanciunile poruncilor religioase apar, mai ales,
n Lumea de Apoi, iar sanciunile normelor morale aparin, n totalitate, lumii
pmnteti (fie c vin din partea celorlali indivizi, fie c sunt administrate de
vocea luntric a propriei contiine).
Cele mai importante deosebiri dintre prescripiile juridice i normele morale
sunt urmtoarele: autoritatea prescripiilor juridice este heteronom, dar aparine
lumii pmnteti (este reprezentat de o instan local sau naional), iar
prescripiile sunt aprate i impuse, la nevoie, prin for; autoritatea normelor
morale este nsui individul, convins de propria raiune i voin, de valabilitatea
universal a respectivelor norme; subiectul prescripiilor juridice este circumscris
n limitele grupurilor de supui ai anumitor autoriti instituionale, n timp ce
subiectul normelor morale este generic (individul i asum normele morale n mod
8
Crciun, Dan n Curs de Etic n Afacerile Economice Internaionale, 2004, realizeaz o prezentare sintetic a
celor mai relevante diferene dintre poruncile religioase i normele morale, respectiv prescripiile juridice i normele
morale.

9
liber i contient); sanciunile prescripiilor juridice sunt numai punitive, de natur
fizic sau material (cel mai adesea), iar sanciunile normelor morale sunt,
deopotriv, premiale i punitive (cele mai puternice i cele mai specifice sunt cele
care vin dinluntrul contiinei fiecrui individ de natur psihic sau spiritual).
ntre normele morale i prescripiile juridice exist diferene i cu privire la
domeniul de aplicabilitate: prescripiile juridice se aplic ntotdeauna n anumite
circumstane, iar ceea ce nu este interzis de lege este eprmis; normele morale au o
pretenie de universalitate (sunt valabile n orice circumstane) . n ceea ce privete
regula de aciune, de cele mai multe ori, o interdicie legal este dublat de una
moral, dar nu i invers. Acolo unde legea emite numai o interdicie (S nu furi !),
morala adaug o datorie sau o obligaie ce nu poate fi impus prin autoritatea
exterioar a legii, ci numai de contiina luntric a fiecrui individ (Fii
mrinimos i ajut-i aproapele!). Faptul c o aciune nu este ilegal nu o face s
fie i accaeptabil din punct de vedere etic (n istorie, exist numeroase exemple n
care legea a ntrziat n spatele standardelor morale ale societii: discriminrile
sexuale i rasiale, poluarea mediului i mita sunt probleme morale care au fost
reglementate de lege destul de trziu i nu nc n toate rile). Normele juridice
vizeaz stabilirea unui minimum de sociabilitate, n timp ce normele morale aspir
la un maximum de sociabilitate.

1.3. Principalele abordri ale eticii i moralei

Morala reprezint un fenomen real, care privete comportamentul cotidian,


n vreme ce etica este tiina care i propune s investigheze acest fenomen.
Morala este format din valori, norme, etichete, tipuri ideale i modele exemplare
prin care se urmrete reglementarea raporturilor interumane 9. Spre deosebire de

9
D.Crciun, V.Morar, V.Nacoviciuc, Etica afacerilor, Editura Paideia, 2005, p.153.

10
moral etica este teoria sau tiina care investigheaz acest fenomen 10, reoria
asupra moralei.

Etica ncearc s dea rspuns la ntrebarea Cum trebuie s acioneze


individul n raport cu sine nsui, cu semenii si i cu lumea din jur?. n calitatea ei
de disciplin teoretic, i sunt constitutive trei momente: normativ, descriptiv, i
explicativ. Principala misiune a eticii este prescrierea de reguli att pentru conduita
individual, ct i pentru organizarea social a vieii morale 11. Din aceast
perspectiv, etica poate fi definit, n sens larg, ca fiind disciplina care se ocup cu
ce este valoros n via, cu ce merit s dorim i cu regulile ce ar trebui s
guverneze comportamentul uman 12.

Morala reprezint astfel, sau cel puin ar trebui s reprezinte, o parte


considerabil a vieii noastre. Ea ne apare ca un ideal, n sensul normativ al acestui
termen. Ideal ctre care trebuie s tindem fiecare dintre noi. Nu ne putem propune
s fim numai performani, s urcm pe scara social, profesional, ci i pe cea a
valorilor morale. Iar dac individul i propune s urce n ierarhia social i
profesional sfidnd preceptele morale, destinul lui nu va fi mplinit.

Morala opereaz cu enunuri categorice, imperative, prin care impune


individului o anumit conduit sau i interzice o alta. Credem ns c nici morala
individual nu ar avea vreo relevan dac nu ar aspira la titlul de moral
universal13. De la termenul de moral deriv cel de moralitate, prin care se evoc
gradul n care normele morale sunt respectate de ctre o persoan, un grup sau o
colectivitate. n strns legtur cu acestea, se afl termenii de amoral i imoral.

10
Ibidem, p.15.
11
V.Morar, Etica, filozofia binelui i tiina dreptii, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994,
p.5.
12
V.Morar, Etica n afaceri i n politic, Editura Universitii din Bucureti, 2006, p.39.
13
D.Tompea, op.cit., p.16

11
Amoralitatea este o stare strin, indiferent fa de moralitate, lipsa preocuprii de
a fi moral, de a rspunde unor repere morale, ceea ce nu cade sub incidena unei
aprecieri morale, se situeaz dincolo de sfera moralitii. n schimb imoral este
ceea ce este mpotriva moralei , ceea ce se ntreprinde, n mod intenionat i prin
care se ncalc normele morale, regulile de conduit general acceptate ntr-un timp
i loc date14.

14
V.Vedina, Deontologia vieii publice, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.18.

12
Cap.2. Introducere n problematica deontologiei publice

2.1. Teoria funciei publice


Din punct de vedere etimologic, termenul de funcie public provine din
cuvntul francez fonction, unde intrase, n jurul anului 1500, din limba latin, de la
cuvntul functio, care nsemna executare, svrire a ceva, pentru cineva.

Astfel, exist funcii publice i private, dup cum activitatea specific


funciei respective se desfoar n sectorul public sau n sectorul privat al vieii
economico-sociale.

O alt caracteristic, de natur s fac diferena ntre funciile private i


funciile publice este aceea c funciile publice presupun realizarea activitilor
specifice prin exercitarea, n acelai timp, a unor prerogative de putere public.
Dar, n raport cu prerogativele de putere public exercitate, dup cum aceste
prerogative aparin puterii legislative sau puterii executiv-administrative ori puterii
judectoreti, vom avea o funcie legislativ sau o funcie public executiv-
administrativ ori o funcie public judectoreasc, ceea ce corespunde, de altfel, i
cu ramurile puterii statului, precum i cu funciile statului.

n literatura juridic administrativ din a doua parte a secolului trecut, se


vorbea de funcia de stat ca fiind acel complex de drepturi i obligaii cu care este
nvestit o persoan fizic ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are

13
caracter de continuitate i care se exercit pentru realizarea puterii de stat, pentru
ndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului15.

n perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu definea funcia public ca


fiind complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unor
interese generale, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular sau de mai
muli, persoan fizic care, exercitnd puterea n limitele competenei, urmrete
realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea 16. n aceeai perioad
Anibal Teodorescu combate att teoria civilist a contractului de mandat, ct i pe
cea a contractului de drept public considernd c situaiile de drept public nu pot
fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, orict de puternice ar fi aparenele.
La baza funciei publice st actul de numire care este un act unilateral de voin, un
act administrativ de autoritate, prin intermediul cruia statul confer persoanei
numite o situaie legal. Iar raportul juridic care se nate este un raport de drept
obiectiv, legal, i nu unul contractual. 17
Jean Vermeulen respinge i el teoriile contractualiste, precum i pe cea
intermediar, a distinciei dintre funcionarii de autoritate i cei de gestiune i
consider c, n cazul funcionarului public ne aflm n prezena unui statut legal
sau reglementar, aceasta fiind natura juridic a funciei publice 18.
n rezolvarea problemei naturii juridice a funciei publice o soluie
interesant a fost prezentat de Erast Diti Tarangul. Acesta caracterizeaz situaia
juridic a funcionarului public ca fiind o situaie obiectiv, deoarece statul
determin, pe cale general i impersonal, drepturile i obligaiile acestuia: Statul
n mod unilateral determin situaia funcionarului, n mod egal pentru toi

15
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, bucureti, 1970, p.179.
16
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, vol.I, 1934, p.522.
17
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a III-a, Bucureti, 1929, p.261.
18
Jean Vermeulen, Statutul funcionarilor publici, Institutul de Arte Grafice Vremea,
Bucureti, 1933, p. 85 i urm.
14
funcionarii i prin dispoziii care au caracter permanent. Consecinele caracterului
obiectiv al situaiei funcionarului sunt urmtoarele: funcionarilor publici nu le
este recunoscut dreptul de a cere modificarea acestei situaii, statul, n schimb
poate oricnd s procedeze la modificarea normelor care o reglementeaz, n
acelai mod unilateral n care le-a instituit; nu se poate deroga, prin contracte, de la
drepturile i obligaiile stabilite pentru funcionarii publici19. Rezult de aici c
raportul juridic de funcie public este un raport juridic obiectiv, iar funcionarul,
atunci cnd exercit atribuiile sale, exercit o putere legal i nicidecum un drept
subiectiv. Pe cale de consecin i actul de numire ntr-o funcie public este un act
juridic unilateral20.
n prezent, legiuitorul21, definete funcia public ca ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de
putere public de ctre administraia public central, administraia public local
i autoritile administrative autonome. Aceast definiie este criticabil i n acest
caz ne raliem poziiei22 potrivit creia puterea public reprezint un regim juridic
specific, care este conferit administraiei publice centrale i locale i prin
intermediul cruia reuete s impun interesul public general, n faa celui
particular. Altfel spus, puterea public este un mijloc i nu un scop.
De asemenea i utilitatea introducerii termenului autoritile administrative
autonome ridic semne de ntrebare deoarece nu se nelege despre care autoriti

19
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei,
Cernui, 1944, p.243;
20
A se vedea pentru o analiz amnunit Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor
I. Budeanu, Tudor Alexandru Chiuariu, Tratat de drept administrativ romn, Editura Junimea,
Iai, 2001, p.287-291.
21
n art. 2 alin. 2 din Legea Nr. 188 din 08.12.1999 (r2) privind Statutul funcionarilor publici,
republicat n Monitorul Oficial Nr.365 din 29 mai 2007.
22
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, C.H.Beck, Bucureti, 2005, p.86; Verginia
Vedina, Statutul funcionarilor publici. Comentarii, doctrin, legislaie, jurispruden, Editura
Universul juridic, Bucureti, 2009, p.25.
15
administrative autonome este vorba, despre cele centrale, nesubordonate
Guvernului, ori despre autoritile administraiei publice locale autonome.
Ambiguitatea rezult i din poziionarea lor n text, dup referirea expres la
administraia public central i local, care, oricum, include i autoritile
administrative autonome, fie centrale, fie locale 23.
Remarcm totui ca un fapt pozitiv meninerea de ctre legiuitor n textul
definiiei a unui element consacrat de autorii din perioada interbelic i anume
exercitarea de ctre funcionar a unor prerogative de putere public.
Din doctrina administrativ recent 24 reinem c funcia public reprezint
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de instituia public, n temeiul
legii, n scopul realizrii competenelor sale, nvestirea n funcie fcndu-se n
urma ctigrii concursului sau promovrii examenului organizat pentru ocuparea
funciei publice.

2.2. Noiunea de deontologie

Una din cele mai importante activiti prin care omul se integreaz n viaa
societii este activitatea profesional. Tocmai de aceea, nsi exercitarea oricrei
profesii ridic o serie de cerine morale, respectarea unor norme n afara crora nu
este posibil activitatea util n folosul societii.
Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice,
putnd fi aduse la ndeplinire, n cazuri extreme, prin fora de coerciie a statului,
pe cnd alte reguli morale rmn de domeniul normelor etice, sancionate doar de
opinia public.

23
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p.526.
24
Alina Livia Nicu, Instituia public n dreptul administrativ, Editura Universitaria, Craiova,
2003, p.179.
16
Se poate discuta despre o deontologie profesional a salariatului, n general
plecnd de la normele comune consacrate de acesta, despre un specific al
deontologiei funcionarului public.
Existena unei deontologii a salariatului se deduce din chiar modul n care
este conceput rspunderea disciplinar a acestuia. Este vizat nclcarea
disciplinei muncii, considerat a fi ordinea necesar n cadrul raportului social de
munc i n cadrul unui colectiv determinat. Disciplina muncii presupune
respectarea, de ctre cei care compun colectivul, a unor norme sau reguli de
conduit care asigur desfurarea, n condiii de eficien, a procesului muncii.
Aadar, normele de disciplin a muncii pot fi exprimate i prin formula norme
privind deontologia profesional a salariatului.
Termenul deontologie provine din cuvintele greceti deon, deontos
care nseamn ceea ce se cuvine, ceea ce trebuie fcut i logos care
nseamn tiin, studiu. Iniial, a fost identificat cu morala n lucrarea
Deontologia sau tiina moralei - a filozofului i juristului englez Jeremy Bentham.
n dicionarul Le Petit Larousse (1955), deontologia este definit ca ansamblul
de reguli care reglementeaz o profesiune, conduita celor care o exercit,
raporturile dintre acetia, raporturile dintre acetia i clienii lor, dintre ei i
public.
Deontologia, prin specificul obiectului su de cercetare, se afl la
interferena ntre drept i moral. Ea poate fi definit ca reprezentnd ansamblul
normelor care contureaz un anumit tip de conduit, de comportament profesional
sau privat.
Dicionarele limbii romne definesc deontologia ca fiind parte a eticii care
studiaz normele i obligaiile specifice unei activiti profesionale, respectiv,
doctrin a moralei profesionale.

17
Pe baza celor argumentate, deontologia se poate defini ca fiind ansamblul de
atitudini i aciuni cerute de normele morale i cele tehnico-profesionale, fr de
care nu este posibil exercitarea unei profesii la nivelul exigenelor impuse ntr-un
stat de drept, ntr-o societate democratic 25.
n strns legtur cu definiia deontologiei se impune s definim
comportamentul i conduita, termeni pe care i regsim n raportul de serviciu al
funcionarului public.
Comportamentul - definete modalitatea de a aciona n diferite mprejurri
sau situaii, conduita, ansamblul manifestrilor prin care se exteriorizeaz oamenii.
Conduita - reprezint felul de a se purta, maniera determinat de reguli cu
caracter general. n practica relaiilor interumane, conduita exprim activitatea sau
aciunile umane care au loc att n planul tririlor interioare, ale subiectivitii
umane, absolut personale, ct i cele exterioare, prin care ne materializm
gndurile i faptele i redm comunicarea dintre psihic i propriile fapte de
comportament.
Conduita uman reprezint o relaie cu caracter personal, cu lumea din jurul
nostru, o relaie ntre binele nostru i lumea exterioar, social i natural, prin care
cutm s ne integrm n armonia lumii naturale sau n cea a relaiilor socio-
umane. Aceasta cuprinde nenumrate manifestri specifice ale individului n raport
cu particularitile situaiilor relaionale, cu stimulii primii din interior.
n literatura juridic, deontologia poate fi ntlnit cu referire la toate
formele de exprimare ale existenei individului. Omul, n aciunile sale, se exprim
pe sine, i exprim propria individualitate, propriile aspiraii, raportndu-se n
acelai timp i la nevoile celorlali, pe care are datoria s nu le afecteze.

25
Tache Bocnial, Deontologie poliieneasc, Editura ProUniversitaria, Bucureti, 2010, p.14.

18
2.3. Deontologia funcionarului public
Fiecare profesie are, sau poate avea propria ei etic, propria ei deontologie,
cu rolul de a ajuta oamenii i instituiile s decid ce este mai bine, pe ce criterii s
aleag i care le sunt motivaiile morale n aciune.
Perioada comunist nu a lsat la ndemna profesiilor construirea propriilor
coduri deontologice, acestea fiind subnelese sau impuse n mod automat.
Astzi, societile moderne sunt societi profesionale. Un profesionist
trebuie s nsumeze o serie de caliti, cum ar fi: expertiz n exercitarea profesiei,
autonomie n luarea deciziilor, obligaia moral de a evita implicarea emoional
excesiv, arbitrariul i tratamentul preferenial nejustificat, credina n capacitatea
de autoreglare i meninere colegial a standardelor profesionale.
Exercitarea unei funcii publice se ncadreaz n categoria acelor profesii
care prezint cel mai mare risc potenial ca, prin modul n care are loc, s i
afecteze pe cei cu care titularul ei intr n contact. Majoritatea funciilor publice
presupune o relaie direct, continu i nemijlocit cu beneficiarii serviciilor
publice. n activitatea sa, funcionarul duce la ndeplinire prevederile legii, care nu
sunt ntotdeauna just nelese de cei care cad sub incidena lor. Cei care se
adreseaz unei autoriti publice au, de regul, un anumit interes care trebuie reglat
n limitele legii26.
Exigenele statului de drept impun domnia legii, suveranitatea legii dincolo
de interesele individuale.
Pentru a realizarea acestui imperativ, se impune ca funcionarul public s
aib aptitudinea de a sluji legea, att n litera ct i n spiritul acesteia, n interesul
cetenilor.
26
Emanuel Albu, Deontologia funciei publice, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2009, p.36.

19
n acest sens, unii autori de prestigiu n domeniu, au exprimat inclusiv ideea
c uneori, arta de a guverna impune chiar neaplicarea integral a legii.
Deontologia funcionarului public poate fi definit ca reprezentnd
totalitatea normelor care guverneaz comportamentul profesional i privat al
funcionarului public, n virtutea statutului su de purttor al autoritii publice 27.
Aceste norme sunt, la rndul lor, structurate n funcie de realitile sociale
care sunt avute n vedere, dup cum urmeaz:
- relaii din interiorul serviciului public (cu efi ierarhici, cu ceilali funcionari
publici, cu ntregul personal i cu subalternii);
- relaii cu ceilali subieci de drept, n afara instituiei publice, beneficiari ai
aciunii funcionarului public;
- relaii cu personalul unor instituii publice i alte persoane juridice cu care
colaboreaz instituia unde este ncadrat funcionarul public;
- relaii cu celelalte instituii ale statului din sfera celor trei clasice puteri;
- relaii cu societatea civil.
Datoria primordial a funcionarului public este servirea interesului general -
aa cum reiese din nsi etimologia cuvntului administraie, care provine din
latinescul administer ce nseamn slujba, servitor.
Ca urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul
exercitrii funciei, slujirea societii i a cetenilor. n msura n care actele
normative stipuleaz expres aceste obligaii morale, ele dobndesc dimensiune
profesional.
n mod corect, se afirm c deontologia funciei publice reprezint:
ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element
intrinsec serviciului public, statuat obiectiv de ctre societate la un moment dat, n

27
T.Bocnial, op.cit., p.18.

20
scopul eficientizrii serviciului public de ctre cei chemai a ndeplini funcia
public28.
Din definiie reies urmtoarele caracteristici:
- deontologia funciei publice reprezint un ansamblu de norme juridice i morale,
deci, o mbinare a dreptului cu morala;
- normele sunt aferente funciei publice ca element intrinsec serviciului public;
- statuarea obiectiv a acestor norme de catre societate face referire n primul rnd
la un cadru legal, tiut fiind c legea are caracter general i impersonal, fapt ce
permite oricrui interpret al problematicii o abordare obiectiv a studiului;
- aprecierea deontologiei funciei publice la un moment dat ine de caracterul
istoric al evoluiei sociale a dreptului i moralei;
- scopul deontologiei este circumscris serviciului public, avnd un caracter nu
numai teoretic ci i unul practic, bine determinat.
Deontologia funcionarului public exprim, la rndul ei, ansamblul normelor
referitoare la comportamentul profesional i moral al funcionarului public n
serviciu i n afara serviciului, avnd n vedere c este purttorul autoritii publice.
Pentru a fi pus n aplicare, legea trebuie neleas i interpretat n litera i
spiritul ei. Adesea cetenii, crora li se adreseaz legea, nu o cunosc sau nu sunt
de acord cu coninutul ei sau cu nelesul acesteia i, n acest caz, se creeaz un
conflict ntre cei crora li se aplic legea i cei care o aplic.
Pentru c funcionarii publici sunt purttorii puterii discreionare a
administraiei publice, i adesea pot fi corupi sau se pot manifesta abuziv prin
nclcarea drepturilor i intereselor cetenilor, este necesar ca normele privind
comportamentul profesional i moral al funcionarului public, deontologia
acestuia, s se refere att la relaiile sale n interiorul serviciului, cu efii ierarhici,
cu subalternii, cu ntregul personal, ct i cu beneficiarii activitii sale, cu celelalte
28
A.Iorgovan, op.cit., p.577.

21
persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituii ale statului, de fapt cu societatea n
ansamblul su.

2.4. Izvoarele deontologiei funcionarului public


Funcionarii publici acioneaz pe baza unei varieti de principii i percepte.
Anumite percepte etice sunt implicite, altele sunt explicite, unele dintre ele fiind
chiar contradictorii. Oricum, toate aceste principii au la baz etica vzut ca virtute
i responsabilitate.
Noiunea de izvor al unei norme, indiferent de natura normei, c este o
norm juridic sau una moral, semnific sursa normei, de unde izvorte aceasta.
Elementul de deosebire care a fost recunoscut constant ntre normele juridice
i cele morale este acela c normele juridice sunt legiferate, ceea ce nseamn c
dac nu sunt respectate de bun voie, statul le poate impune prin mijloacele de care
dispune, pe cnd normele morale nu sunt supuse legiferrii, ele constituie produsul
comunitii sociale neinstituionalizate, fiind implantate de-a lungul timpului n
cunotina oamenilor, care le respect n mod bevenevol, fr a se putea recurge la
un mod de impunere al lor29.
Principalul izvor de drept al deontologiei funcionarului public, este
Constituia - legea suprem n stat, n care se regsesc multe principii care
fundamenteaz comportamentul profesional al funcionarului public (principiul
legalitii, al supunerii tuturor n faa legii, completat cu cel potrivit cruia nimeni
nu este mai presus de lege, prevzute de art. 16, alineatele 1 i 2 - fidelitatea fa de
ar i ndeplinirea cu bun credin a obligaiilor care-i revin, n care scop
funcionarul public depune jurmntul de credin fa de lege.
Alte categorii de acte normative care jaloneaz comportamentul profesional
al funcionarului public sunt legile, hotrrile de Guvern, ordonanele de Guvern,
29
V.Vedina, op.cit., p.25.

22
actele administraiei ministeriale (ordine, instruciuni, precizri, norme
metodologice), acte ale administraiei publice locale (dispoziii ale primarilor,
hotrri ale consiliilor locale i judeene, ordine ale prefecilor) inclusiv
regulamente de ordine interioar prin care se nscriu norme specifice privind o
instituie determinat.
Apreciem c textele de lege care consacr norme att juridice, dar din care
se desprind i reguli morale, au o dubl natur, ele fiind norme juridice i morale n
egal msur.

23
Cap.3. Exercitarea deontologic a funciei publice

3.1. Principiile exercitrii deontologice a funciei publice


ntr-adevr, din normele constituionale i din dispoziiile legale la care ne-
am referit, rezult c funcia public trebuie exercitat iar funcionarii publici
trebuie s acioneze n exercitarea funciilor publice cu care au fost nvestii, pe
baza unor adevrate principii diriguitoare.
n literatura juridic de la noi au fost identificate mai multe principii de baz
ale deontologiei funcionarului public, principii care reprezint, de altfel, obligaii
juridice i morale.
n ceea ce privete ndeplinirea tuturor principiilor, a ndatoririlor ce compun
deontologia, aplicabil diferitelor categorii de funcionari publici, trebuie
menionat c acetia sunt obligai s i le nsueasc i s fac tot posibilul pentru a
le ndeplini, la baza activitii i comportamentului fiecruia stnd nevoia de
perfecionare continu, de educaie permanent.
Articolul 16 din Constituie se refer la egalitatea de tratament fa de toi
beneficiarii sistemului public, care oblig funcionarul public la un comportament
echilibrat i nediscriminatoriu fa de toi cei care i se adreseaz pentru rezolvarea
diferitelor probleme.
n activitatea sa, funcionarul public trebuie s apere principiul supremaiei
Constituiei i respectul legii. Prevzut de articolul 51 ca una din ndatoririle
fundamentale, respectarea Constituiei i a legilor nu reprezint doar o obligaie a
cetenilor, ci, n egal msur, am spune chiar ntr-un mod mai accentuat, un
principiu pe care purttorii autoritii publice l au la baza activitii lor, a
comportamentului lor profesional, n interiorul sau n afara instituiei.

24
Funcionarul public trebuie s apere prestigiul instituiei pe care o reprezint,
s manifeste discreie profesional privind toate informaiile de care ia cunotin
n exerciiul funciunilor sale i s nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice.
Funcionarul public trebuie s apere i s respecte demnitatea beneficiarilor
serviciului public, s respecte i s ocroteasc viaa intim, familial sau privat a
acestora. Constituia calific drept prim valoare suprem i garantat demnitatea
omului.
Tot conform Constituiei, n ntreaga sa activitate, funcionarul public trebuie
s exprime credina i fidelitatea sa fa de ara creia i aparine.
La acestea se adaug izvoare nescrise, cutume, mai ales n domeniul
dreptului diplomatic, precum i jurisprudena, despre care n Frana se susine c
prin activitatea jurisdiciei administrative coordonate de Consiliul de stat, dreptul
administrativ este, n esen jurisprudenial, ceea ce confer practicii judiciare
statutul de jurislator.
n activitatea prestat, funcionarul public manifest supunere fa de
superiorul su ierarhic. Disciplina funciei publice include, ntre alte elemente, i
obligaia de respectare a efului ierarhic. Exist n sfera executivului, anumite
categorii de funcionari sau demnitari publici care, prin specificul activitii
prestate, se supun unor norme deontologice speciale. Cea mai interesant de luat n
discuie, i evocatoare n acelai timp, este cea a statutului diplomatului 30.
Funcionarul public, n exercitarea funciei sale trebuie s aib un
comportament neutru din punct de vedere politic.

30
Reinem de asemenea urmtoarele elemente care contureaz deontologia diplomatului: patriotism, disciplin,
contiinciozitate, punctualitate, cultur, abilitate, calm, tact, perseveren, respect pentru adevr, cinste, loialitate,
integritate. Aspecte interesante prezint i deontologia magistratului care, din punct de vedere al statutului, este
guvernat de principii care se completeaz cu trsturile care trebuie s contureze profilul etic al magistratului, i
anume: cumptare, nelepciune, demnitate, sobrietate, responsabilitate etc.

25
Un alt principiu l oblig pe funcionarul public de conducere s dea curs i
s foloseasc propunerile i iniiativele funcionarilor publici de execuie care pot
contribui la mbuntirea activitii din cadrul autoritii sau instituiei publice.
De asemenea funcionarul public trebuie s exercite funcia public n condiii de
cinste i probitate moral i profesional.

3.2. Deontologia funcionarului public potrivit Legii privind Codul de


conduit a funcionarilor publici
Codul de conduit a funcionarilor publici31 reglementeaz normele de
conduit profesional a funcionarilor publici. Aceste norme de conduit
profesional sunt obligatorii pentru persoanele care ocup o funcie public n
cadrul autoritilor i instituiilor publice ale administraiei publice centrale i
locale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome, denumite n
continuare autoriti i instituii publice.
Codul de conduit urmrete s asigure creterea calitii serviciului public,
o bun administrare n realizarea interesului public, precum i s contribuie la
eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public, prin:
a) reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor
raporturi sociale i profesionale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a
prestigiului instituiei funciei publice i al funcionarilor publici;
b) informarea publicului cu privire la conduita profesional la care este
ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor
publice;

31
Lege nr. 7/2004 (r1) din 18/02/2004 Republicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 525 din 02/08/2007 privind
Codul de conduit a funcionarilor publici

26
c) crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii
publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de
alt parte.
Funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n
beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea
lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor
publice32.
Funcionarii publici au obligaia ca, prin actele i faptele lor, s respecte
Constituia, legile rii i s acioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor
legale, n conformitate cu atribuiile care le revin, cu respectarea eticii profesionale.
Ei trebuie s se conformeze dispoziiilor legale privind restrngerea exerciiului
unor drepturi, datorat naturii funciilor publice deinute.
Funcionarii publici au obligaia de a apra n mod loial prestigiul autoritii
sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de
la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale
acesteia. Funcionarilor publici le este interzis:
a) s exprime n public aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu
activitatea autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, cu
politicile i strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau
individual;
b) s fac aprecieri neautorizate n legtur cu litigiile aflate n curs de
soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfoar
activitatea are calitatea de parte;
c) s dezvluie informaii care nu au caracter public, n alte condiii dect cele
prevzute de lege;
32
n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i
de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i a menine ncrederea publicului n
integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice.

27
d) s dezvluie informaiile la care au acces n exercitarea funciei publice, dac
aceast dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze
imaginea sau drepturile instituiei ori ale unor funcionari publici, precum i ale
persoanelor fizice sau juridice 33;
e) s acorde asisten i consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea
promovrii de aciuni juridice ori de alt natur mpotriva statului sau autoritii ori
instituiei publice n care i desfoar activitatea.
n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici au obligaia de a
respecta demnitatea funciei publice deinute, corelnd libertatea dialogului cu
promovarea intereselor autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea. n activitatea lor, funcionarii publici au obligaia de a respecta
libertatea opiniilor i de a nu se lsa influenai de considerente personale sau de
popularitate. n exprimarea opiniilor, funcionarii publici trebuie s aib o atitudine
conciliant i s evite generarea conflictelor datorate schimbului de preri.
Relaiile cu mijloacele de informare n mas se asigur de ctre funcionarii
publici desemnai n acest sens de conductorul autoritii sau instituiei publice, n
condiiile legii. Funcionarii publici desemnai34 s participe la activiti sau
dezbateri publice, n calitate oficial, trebuie s respecte limitele mandatului de
reprezentare ncredinat de conductorul autoritii ori instituiei publice n care i
desfoar activitatea.
n exercitarea funciei publice, funcionarilor publici le este interzis:
a) s participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice;
b) s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate public;

33
Dezvluirea informaiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conin asemenea informaii,
la solicitarea reprezentanilor unei alte autoriti ori instituii publice, este permis numai cu acordul conductorului
autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public respectiv i desfoar activitatea.
34
n cazul n care nu sunt desemnai n acest sens, funcionarii publici pot participa la activiti sau dezbateri
publice, avnd obligaia de a face cunoscut faptul c opinia exprimat nu reprezint punctul de vedere oficial al
autoritii ori instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea.

28
c) s colaboreze, n afara relaiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice
care fac donaii ori sponsorizri partidelor politice;
d) s afieze, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, nsemne ori obiecte
inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora.
n relaiile cu personalul din cadrul autoritii sau instituiei publice n care
i desfoar activitatea, precum i cu persoanele fizice sau juridice, funcionarii
publici sunt obligai s aib un comportament bazat pe respect, bun-credin,
corectitudine i amabilitate.
Funcionarii publici au obligaia de a nu aduce atingere onoarei, reputaiei i
demnitii persoanelor din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea, precum i persoanelor cu care intr n legtur n exercitarea
funciei publice, prin:
a) ntrebuinarea unor expresii jignitoare;
b) dezvluirea unor aspecte ale vieii private;
c) formularea unor sesizri sau plngeri calomnioase.
Funcionarii publici trebuie s adopte o atitudine imparial i justificat
pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor 35. Funcionarii publici
au obligaia s respecte principiul egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor
publice, prin:
a) promovarea unor soluii similare sau identice raportate la aceeai categorie de
situaii de fapt;
b) eliminarea oricrei forme de discriminare bazate pe aspecte privind
naionalitatea, convingerile religioase i politice, starea material, sntatea, vrsta,
sexul sau alte aspecte.

35
Pentru realizarea unor raporturi sociale i profesionale care s asigure demnitatea persoanelor, eficiena activitii,
precum i creterea calitii serviciului public, se recomand respectarea normelor de conduit prevzute la alin. (1)-
(3) i de ctre celelalte subiecte ale acestor raporturi.

29
Funcionarii publici care reprezint autoritatea sau instituia public n cadrul
unor organizaii internaionale, instituii de nvmnt, conferine, seminarii i alte
activiti cu caracter internaional au obligaia s promoveze o imagine favorabil
rii i autoritii sau instituiei publice pe care o reprezint 36.
Funcionarii publici nu trebuie s solicite ori s accepte cadouri, servicii,
favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei,
prinilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur
politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice
deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii.
n procesul de luare a deciziilor, funcionarii publici au obligaia s
acioneze conform prevederilor legale i s i exercite capacitatea de apreciere n
mod fundamentat i imparial. Funcionarilor publici le este interzis s promit
luarea unei decizii de ctre autoritatea sau instituia public, de ctre ali
funcionari publici, precum i ndeplinirea atribuiilor n mod privilegiat.
n exercitarea atribuiilor specifice funciilor publice de conducere, funcionarii
publici au obligaia s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la
dezvoltarea carierei n funcia public pentru funcionarii publici din subordine.
Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu
obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din
subordine, atunci cnd propun ori aprob avansri, promovri, transferuri, numiri
sau eliberri din funcii ori acordarea de stimulente materiale sau morale,
excluznd orice form de favoritism ori discriminare37.
Este interzis folosirea de ctre funcionarii publici, n alte scopuri dect cele
prevzute de lege, a prerogativelor funciei publice deinute. Prin activitatea de
36
n relaiile cu reprezentanii altor state, funcionarilor publici le este interzis s exprime opinii personale privind
aspecte naionale sau dispute internaionale. n deplasrile externe, funcionarii publici sunt obligai s aib o
conduit corespunztoare regulilor de protocol i le este interzis nclcarea legilor i obiceiurilor rii gazd.
37
Se interzice funcionarilor publici de conducere s favorizeze sau s defavorizeze accesul ori promovarea n
funcia public pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile amintite.

30
luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de
evaluare sau de participare la anchete ori aciuni de control, funcionarilor publici
le este interzis urmrirea obinerii de foloase sau avantaje n interes personal ori
producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane.
Funcionarilor publici le este interzis s foloseasc poziia oficial pe care o
dein sau relaiile pe care le-au stabilit n exercitarea funciei publice, pentru a
influena anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite
msuri. Funcionarilor publici le este interzis s impun altor funcionari publici s
se nscrie n organizaii sau asociaii, indiferent de natura acestora, ori s le
sugereze acest lucru, promindu-le acordarea unor avantaje materiale sau
profesionale.
Funcionarii publici sunt obligai s asigure ocrotirea proprietii publice i
private a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, s evite producerea
oricrui prejudiciu, acionnd n orice situaie ca un bun proprietar 38.
Orice funcionar public poate achiziiona un bun aflat n proprietatea privat
a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, supus vnzrii n condiiile legii,
cu excepia urmtoarelor cazuri:
a) cnd a luat cunotin, n cursul sau ca urmare a ndeplinirii atribuiilor de
serviciu, despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmeaz s fie vndute;
b) cnd a participat, n exercitarea atribuiilor de serviciu, la organizarea vnzrii
bunului respectiv;
c) cnd poate influena operaiunile de vnzare sau cnd a obinut informaii la
care persoanele interesate de cumprarea bunului nu au avut acces.

38
Funcionarii publici au obligaia s foloseasc timpul de lucru, precum i bunurile aparinnd autoritii sau
instituiei publice numai pentru desfurarea activitilor aferente funciei publice deinute. Funcionarii publici
trebuie s propun i s asigure, potrivit atribuiilor care le revin, folosirea util i eficient a banilor publici, n
conformitate cu prevederile legale. Funcionarilor publici care desfoar activiti publicistice n interes personal
sau activiti didactice le este interzis s foloseasc timpul de lucru ori logistica autoritii sau a instituiei publice
pentru realizarea acestora.

31
nclcarea dispoziiilor codului de conduit atrage rspunderea disciplinar a
funcionarilor publici, n condiiile legii. Comisiile de disciplin au competena de
a cerceta nclcarea prevederilor codului de conduit i de a propune aplicarea
sanciunilor disciplinare, n condiiile legii.
Funcionarii publici nu pot fi sancionai sau prejudiciai n niciun fel pentru
sesizarea cu bun-credin a comisiei de disciplin competente, n condiiile legii,
cu privire la cazurile de nclcare a normelor de conduit.

3.3. Particulariti ale deontologiei aplicabile unor categorii speciale de


funcionari publici
Exist, n sfera puterii publice, anumite categorii de funcionari sau
demnitari publici,care, prin specificul activitii prestate, se supun unor norme
deontologice speciale.
1. Unul dintre acesta este statutul diplomatului39
ntr-o lucrare de referin n materie 40, se rein urmtoarele elemente care
contureaz deontologia diplomatului: patriotism; disciplin contiinciozitate,
punctualitate; cultur, abilitate, calm, perseveren; respect pentru adevr, cinste,
loialitate, integritate. Harold Nicolson considera dragostea de adevr drept prima
din virtuile unui diplomat.
Statutul personalului diplomatic i consular a fost aprobat prin Legea nr.
269/200341, care prevede, n articolul 1 alin. (2), c membrii Corpului diplomatic
i consular sunt, de regul,diplomai de carier, i au un statut socio-profesional

39
Cuvntul diplomat provine din grecescul ,,diploocare nseamn dublez, fiind vorba de dublarea actelor oficiale
din care unul era dat ca scrisoare de mputernicire, iar cellalt era pstrat la arhiv.Purttorul documentului se numea
diplomat, iar activitatea desfurat de el diplomaie. n timp sintagma a ajuns s fie folosit pentru a desemna o
categorie distinct de funcionari publici, care desfurau activitate dipomatic, adic acea activitate desfurat de
unele autoriti publice prin care se urmrea realizarea politiciiexterne a statului i aprarea drepturilor statului
respective n strintate.
40
MALIA Mircea. Diplomaia. Bucureti: Editura tiinific, 1969.
41
Publicat n Monitorul Oficial nr.441/23 VI 2003.

32
specific. Membrii acestui corp depun jurmntul de credin, al crui coninut
este prevzut de lege. Tuturor le revine obligaia de a-i ndeplini cu
responsabilitate, profesionalism, loialitate, corectitudine, promptitudine i
contiinciozitate ndatoririle de serviciui s obin de la orice fapt care ar putea
aduce prejudicii Romniei (subl. ns.-V.V.).
Ei trebuie s acioneze cu loialitate, demnitate i rspundere pentru
nfptuirea politicii interne i externe a rii, n care scop le revin obligaii
specifice, dintre care le enunm pe acelea care au i o semnificaie deontologic
i una juridic:
- s promoveze interesele statului i ale cetenilor romni n activitatea
politic extern pe care o realizeaz;
- s respecte secretul de stat, de serviciu i confidenialitatea;
- s aib n toate mprejurrile o conduit profesional i moral ireproabil i
s dea dovad de demnitate i resposabilitate n ndeplinirea lor;
- s respecte legile statelor n care i desfoar activitatea, fr a aduce
atingere regimului privilegiilor i imunitilor i s nu se lase implicai n
activiti care ar reprezenta un amestec n treburile interne, ar afecta relaiile
Romniei sau ar aduce atingere statului personalului diplomatic i consular;
- s nu abuzeze de privilegiile i imunitile de care beneficiaz n strintate.
Trebuie adugat faptul c legea instituie un regim de incompatibiliti i
interdicii pentru membrii personalului diplomatic i consular, cum ar fi
interdicia de a face parte din partide politice (cu excepia ministrului, a
secretarilor i subsecretarilor de stat), de a face propagand unui candidat la
ocuparea unei funcii, precum i de a solicita sau accepta daruri sau alte avantaje
care ar aduce atingere loialitii i prestigiului lor.

33
2. Funcionarul public din cadrul Administraiei prezideniale
Dac, n general, statutul juridic al funcionarilor publici oblig la un
comporatment profesional dar i moral, n egal msur, exist o categorie de
funcionari care au un statut special, n care se regsete n mod pregnant o
dimensiune etic, i anume personalul Administraiei prezideniale, reglementat
de Ordonana de Urgen a Guvernului nr.1/2001 42.
Prin aceast ordonan s-a modificat Legea nr.47/1994 privind organizarea
i funcionarea Preediniei Romniei43, denumire care, potrivit art. 2 din OUG
nr.1/2001, se nlocuiete cu acela de ,,Administraie prezidenial. 44
Potrivit acestui act normativ, se consacr o categorie aparte de funcionari,
denumit generic personalul Administraiei prezideniale, care este alctuit din
persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i din alte
autoriti publice, precum i din persoane ncadrate direct pe funciile sau
posturile pe care urmeaz s le ocupe. Terminologic, aceast categorie este
evocat prin sintagma ,,personalul administraiei prezideniale. Legiuitorul s-a
oferit s folosesc termeni ca ,,funcionari publici sau ,,salariai; el a optat
pentru aceast denumire care are o vocaie exhaustiv, n sensul c se pot
introduce n aceast categorie att persoane care au statut de funcionari publici
ct i persoane care au statut de salariai.
Adoptarea acestei reglementri este legitim, dac avem n vedere
semnificaia instituiei Preedintelui Romniei, care ndeplinete cea mai nalt
magistratur din stat, statutul constituional al preedintelui, rolul acestuia, de
reprezentant al poporului romn pe plan intern i extern.

42
Ordonana de Urgen nr.1/4 ianuarie 2001, publicat n Monitorul Oficial nr.12 din 10 ianuarie 2001,pentru
modificarea i completarea Legii nr. 47/1994 privind organizarea i funcionarea Preedintelui Romniei.
43
Publicat n Monitorul Oficial nr.175/11 iulie 1994.
44
Cu privire la statutul juridic al acestei categorii de funcionari publici, a se vedea VEDINA Verginia, Regimul
juridic al funcionarilor publici din cadrul administraiei prezideniale, n Studii de Drept romnesc, ianuarie- iunie
2001, Editura Academiei Romne, nr. 1-2, p. 57-64.

34
Toate acestea sunt argumente care ne determin s susinem soluia
consacrat de legiuitor, conform creia personalul Administraiei prezideniale
trebuie s fie format din oameni de cea mai nalt inut profesional dar i etic,
i crora le este necesar un plus de fidelitate fa de restul persoanelor care
desfoar o anumit activitate, funcionari publici sau salariai.
Astfel, o condiie obligatorie la ncadrare pe care o impune legea este
ncrederea acordat de Preedintele Romniei, dublat de semnarea unui
angajament de loialitate, stabilit n conformitate cu prevederile Regulamentului
prevzut de lege.

3.4. Incompatibiliti i conflicte de interese n exercitarea funciei publice


Regimul juridic al incompabilitilor i al conflictului de interese n
exercitarea oricrei funcii publice a fost reglementat, aa cum precizam, prin
Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n
exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri,
prevenirea i sancionarea corupiei. 45
Titlul IV din Partea I a legii reglementeaz conflictul de interese i regimul
incompatibilitilor ce pot interveni n exercitarea demnitilor i funciilor publice,
dispoziiile sale aplicndu-se persoanelor care exercit urmtoarele demniti
publice i funcii publice:
a) Preedinte al Romniei;
b) deputat i senator;
c) consilier prezidenial i consilier de stat din Administraia Prezidenial;
d) prim-ministru, ministru, ministru delegat, secretar de stat, subsecretar de
stat i funciile asimilate acestora, prefect i subprefect;
e) magistrai;
45
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003.

35
f) alei locali;
g) funcionari publici.
Deci, cu alte cuvinte, legea are n vedere toate persoanele care ocup o
funcie sau o demnitate public ntr-una din autoritile prin care se exercit cele
trei puteri ale statului.
Noiunea de conflict de interese este definit ca fiind acea situaie n care
persoana ce exercita o demnitate public sau o funcie public are un interes de
natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a
atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative.
Limitarea conflictului de interese doar la situaia existenei unui interes
personal de natur patrimonial reprezint o soluie criticabil a legii, fiind evident
c obiectivitatea unei persoane care deine o demnitate public sau o funcie
public poate fi influenat la fel de uor, dac nu chiar mai uor i de interese de
natur politic, ori de alt natur, care, n mod inexplicabil, au fost ignorate de
legiuitor.
Totui, nu a fost vorba de o simpl omisiune, ci de o adevrat filozofie a
legii, ceea ce rezult cu eviden din dispoziiile art. 72 alin. (1), potrivit crora,
persoana care exercit funcia de membru al Guvernului, secretar de stat,
subsecretar de stat sau funcii asimilate acestora, prefect ori subprefect este
obligat s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu
ia sau s nu participe la luarea unei decizii n exercitarea funciei publice de
autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soul/soia ori rudele
sale de gradul I, legiuitorul continund s limiteze conflictul de interese la noiunea
de folos material46.

46
E.Albu, op.cit., p.94.

36
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese n exercitarea
demnitilor publice i a funciilor publice sunt, potrivit legii, imparialitatea,
integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public.
Astfel, potrivit art. 72 din lege, persoana care exercit funcia de membru al
Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcii asimilate acestora,
prefect ori subprefect este obligat s nu emit un act administrativ sau s nu
ncheie un act juridic ori s nu ia sau s nu participe la luarea unei decizii n
exercitarea funciei publice de autoritate, care produce un folos material pentru
sine, pentru soul/soia ori rudele sale de gradul I.
nclcarea acestor obligaii constituie abatere administrativ, dac nu este o
fapt mai grav, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice
ncheiate prin nclcarea acestor obligaii sunt lovite de nulitate absolut.
La fel, primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului
Bucureti sunt obligai s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act
juridic ori s nu emit o dispoziie, n exercitarea funciei, care produce un folos
material pentru sine, pentru soul/soia ori rudele sale de gradul I, iar actele
administrative emise sau actele juridice ncheiate ori dispoziiile emise cu
nclcarea acestor obligaii sunt lovite de nulitate absolut.
Conflictele de interese pentru preedinii i vicepreedinii consiliilor
judeene sau consilierii locali i judeeni sunt prevzute n art. 47 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001, potrivit cruia, acetia nu pot lua parte
la deliberare i la adoptarea hotrrilor consiliului dac, fie personal, fie prin so,
soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, au un interes patrimonial n
problema supus dezbaterilor consiliului local sau judeean, dup caz. Hotrrile
adoptate de consiliul local sau de consiliul judeean, dup caz, cu nclcarea
acestor interdicii, sunt nule de drept, nulitatea urmnd a se constatata de ctre

37
instana de contencios adiministrativ, ca urmare a unei aciuni care poate fi
introdus de orice persoan interesat.
n ceea ce l privete pe funcionarul public administrativ, acesta este n
conflict de interese dac, potrivit art. 79 din lege, se afl n una din urmtoarele
situaii:
- este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea
deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter
patrimonial;
- particip n cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu
funcionari publici care au calitatea de so sau rud de gradul I;
- interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I pot
influena deciziile pe care trebuie s le ian exercitarea funciei publice.
Astfel, n cazul existenei unui conflict de interese, funcionarul public este
obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la
luarea unei decizii i s-l informeze de ndat pe eful ierarhic cruia i este
subordonat direct.
La rndul su, eful ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul
public, este obligat s ia msurile care se impun pentru exercitarea cu imparialitate
a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin, iar
conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea efului ierarhic cruia
i este subordonat direct funcionarul public n cauz, va desemna un alt funcionar
public, care are aceeai pregtire i nivel de experien.
n ceea ce privete incompatibilitile, nainte de a vedea care este regimul
juridic al acestora, aa cum este el reglementat de dispoziiile Legii nr. 161/2003,
cu modificrile i completrile ulterioare, considerm necesar s prezentm
nelesul noiunii de incompatibilitate, care nu este definit de lege.

38
Termenul general de incompatibilitate a intrat n limba romn prin
intermediul limbii franceze, unde s-a format prin compunere, din cuvntul
compatible, format la rndul su din cuvntul latin comparo, compati, care
nsemna a pune alturi, a pune fa n fa.
Astfel, n limba francez, prin termenul incompatibilit, n sens juridic, se
nelege situaia n care dou funciisau dou activiti nu pot exercitate, n mod
legal, dectre una i aceeai persoan, neles pe care l regsim ntocmai i n
limba romn. 47
Potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003, cu modificrile i completrile
ulterioare, incompatibilitile privind demnitile publice i funciile publice sunt
cele reglementate de Constituie, de legea aplicabil autoritii sau instituiei
publice n care persoanele ce exercit o demnitate public sau o funcie public i
desfoar activitatea, precum i de dispoziiile Titlului IV din aceast lege.
Calitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei
funcii publice de autoritate, potrivit Constituiei, cu excepia celei de membru al
Guvernului.
Dup cum se observ, legea preia, prin excepia la care se refer, o
incompatibilitate care i-a gsit consacrare constituional (art. 71 alin. (2) din
Constituie), dei principiul separaiei puterilor n stat ar fi trebuit s constituie
suficient temei pentru ca funciile de membru al Guvernului i de parlamentar s
nu poat fi cumulate n minile aceleiai persoane.
Aa dup cum am mai spus, reamintim c instituirea posibilitii ca un
membru al Guvernului s fie i deputat sau senator, ori invers, ca un deputat sau
senator s fie i membru al Guvernului, constituie, cel puin, o nclcare a
principiului separaiei puterilor n stat, fiind necontestat c parlamentarii aparin
puterii legislative, iar membrii Guvernului aparin puterii executive, iar argumentul
47
Larousse, op. cit., p. 365; DEX, op. cit., p. 483.

39
c puterile statului trebuie s colaboreze nu este n msur s justifice cumulul
celor dou funcii de ctre aceeai persoan.
n acest sens, este edificatoare soluia Constituiei Franei care a prevzut c
funciile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricrui mandat
parlamentar, a oricrei funcii de reprezentare profesional i a oricrui serviciu
public sau activiti profesionale, ceea ce demonstreaz c soluiile legale sunt
ntotdeuna consecinele voinei puterii politice.
Aceeai soluie, a incompatibilitii funciei de membru al Guvernului cu
aceea de parlamentar se regsete i n SUA, precum i n alte 25 de state 48 ceea ce
ne ntrete convingerea c soluia Constituiei i legislaiei subsecvente acesteia
este conform cu interesele puterii politice din Romnia, iar nu cu experiena
statelor cu cea mai avansat democraie din lume. 49
n sensul Legii nr. 161/2003, prin funcii publice de autoritate, incompatibile
cu calitatea de deputat sau de senator, se neleg funciile din administraia public
asimilate celor de ministru, funciile de secretar de stat, subsecretar de stat i
funciile asimilate celor de secretar de stat i subsecretar de stat din cadrul
organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funciile
din Administraia Prezidenial, din aparatul de lucru al Parlamentului i al
Guvernului, funciile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autoriti i
instituii publice, funciile de consilieri locali i consilieri judeeni, de prefeci i
subprefeci i celelalte funcii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor,
funciile de primar, viceprimar i secretar al unitilor administrativ-teritoriale,
funciile de conducere i execuie din serviciile publice descentralizate ale
ministerelor i celorlalte organe din unitile administrativ-teritoriale i din aparatul
propriu i serviciile publice ale consiliilor judeene i consiliilor locale, precum i

48
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1998, p. 437.
49
Emanuel Albu, op. cit., 2005, p. 108.

40
funciile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le dein s candideze n
alegeri.
De asemenea, calitatea de deputat i senator este incompatibil cu:
- funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator,
membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale,
inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele
financiare, precum i la instituiile publice;
- funcia de preedinte sau se secretar al adunrilor generale ale acionarilorsau
asociailor la societile comerciale prevzute mai sus;
- funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor
comerciale prevzute mai sus;
- funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor
autonome, companiilor i societilor naionale;
- calitatea de comerciant persoan fizic;
- calitatea de membru al unui grup de interes economic;
- o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii
prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte.
Totui, deputaii i senatorii pot exercita funcii sau activiti n domeniul
didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice, iar cei care sunt
avocai, au posibilitatea s exercite i profesia de avocat, fr a putea ns s acorde
asisten juridic nvinuiilor sau inculpailor n cauzele penale privind:
- infraciunile de corupie, infraciunile asimilate infraciunilor de corupie,
infraciunile n legtur direct cu infraciunile de corupie, precum i infraciunile
mpotriva intereselor financiare ale Comunitilor Europene 50;

50
Prevzute n Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, cu
modificrile i completrile ulterioare

41
- infraciunile prevzute de Legea nr. 143/2000 privind combaterea traficului i
consumului ilicit de droguri, cu modificrile i completrile ulterioare;
- infraciunile privind traficul de persoane i infraciunile n legtur cu traficul
de persoane, prevzute n Legea nr. 678/2001 privind prevenirea i combaterea
traficului de persoane, cu modificrile i completrile ulterioare;
- infraciunea de splare a banilor, prevzut n Legea nr. 656/2002 pentru
prevenirea i sancionarea splrii banilor, cu modificrile ulterioare;
- infraciunile contra siguranei statului, prevzute n art. 155-173 din Codul
penal;
- infraciunile care mpiedic nfptuirea justiiei, prevzute n art. 259-272 din
Codul penal;
- infraciunile contra pcii i omenirii, prevzute n art. 356-361 din Codul
penal.
De asemenea, deputatul sau senatorul avocat nu poate s pledeze n cauzele
civile sau comerciale mpotriva statului, a autoritilor sau instituiilor publice, a
companiilor naionale n care acestea sunt pri i nici n procese intentate statului
romn, n faa instanelor internaionale.
Funcia de judector i procuror este incompatibil, aa cum a statuat foarte
clar i concis legiuitorul, la art. 101 din Legea nr. 161/2003, cu orice alt funcie
public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior.
De asemenea, magistrailor le este interzis:
- s desfoare activiti de arbitraj n litigii civile, comerciale sau de alt
natur;
- s aib calitatea de asociat, membru n organele de conducere, administrare
sau control la societi civile, societi comerciale, inclusiv bnci sau alte instituii
de credit, societi de asigurare sau financiare, companii naionale, societi
naionale ori regii autonome;
42
- s desfoare activiti comerciale, direct sau prin persoane interpuse;
- s aib calitatea de membru al unui grup de interes economic;
- s fac parte din partide politice ori s desfoare activiti cu caracter politic;
- s i exprime sau s-i manifeste convingerile lor politice;
- orice manifestare contrar demnitii funciei pe care o ocup ori de natur s
afecteze imparialitatea sau prestigiul acesteia;
- s participe la judecarea unei cauze, n calitate de judector sau procuror:
a) dac sunt soi sau rude pn la gradul IV inclusiv ntre ei;
b) dac ei, soii sau rudele lor pn la gradul IV inclusiv au vreun interes n
cauz.
Judectorul care devine avocat nu poate pune concluzii la instana unde a
funcionat, timp de 2 ani de la ncetarea calitii de judector.
Procurorul care devine avocat nu poate acorda asisten juridic la organele
de urmrire penal din localitatea unde a funcionat, timp de 2 ani de la ncetarea
calitii de procuror.
nclcarea interdiciilor de mai sus constituie abateri disciplinare i se
sancioneaz, n raport cu gravitatea abaterilor, cu:
- suspendarea din funcie pe timp de maximum 6 luni;
- ndeprtarea din magistratur.
Sanciunile disciplinare se aplic de ctre Consiliul Superior al Magistraturii,
potrivit procedurii stabilite n Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, iar judectorul sau
procurorul sancionat cu ndeprtarea din magistratur nu poate ocupa nicio funcie
de specialitate juridic timp de 3 ani.
Totui, magistraii pot participa la elaborarea de publicaii sau studii de
specialitate, a unor lucrri literare ori tiinifice sau la emisiuni audiovizuale, cu
excepia celor cu caracter politic i pot fi membri ai unor comisii de examinare sau
43
de elaborare a unor proiecte de acte normative, a unor documente interne sau
internaionale.
Incompatibilitile incidente n cazul funcionarilor publici sunt reglementate
n mod separat de dispoziiile art. 94-96 din Legea nr. 161/2003, care consacr ca
principiu faptul c statutul de funcionar public este declarat incompatibil cu orice
alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu orice funcie
privat, remunerat sau neremunerat.
Astfel, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie
public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public.
Mai mult, funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura
alte activiti, remunerate sau neremunerate, n cadrul autoritilor sau instituiilor
publice, n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul
public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale,
n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop
lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca
persoan fizic autorizat sau n calitate de membru al unui grup de interes
economic.
Potrivit art. 118 din lege, grupul de interes economic reprezint o asociere
ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituit pe o perioad
determinat, n scopul nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor
si, precum i al mbuntirii rezultatelor activitii respective.
Nu se afl n situaie de incompatibilitate funcionarul public care este
desemnat printr-un act administrativ, emis n condiiile elgii, s reprezinte sau s
participe n calitate de reprezentant al autoritii ori instituiei publice n cadrul
unor organisme sau organe colective de conducere constituite n temeiul actelor
normative n vigoare.

44
De asemenea, funcionarii publici51 care, n exercitarea funciei publice, au
desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la societi comerciale sau
alte uniti cu scop lucrativ, nu pot s-i desfoare activitatea i nu pot acorda
consultan de specialitate la aceste societi timp de 3 ani dup ieirea din corpul
funcionarilor publici.
Potrivit art. 95 nu sunt permise raporturile ierarhice directe n cazul n care
funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I, interdicie care se
aplic i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar , situaie n
care persoanele n cauz va trebui s opteze, n termen de 60 de zile, pentru
ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar.
Totui, potrivit art. 96 din lege, funcionarii publici pot exercita funcii sau
activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice.
De asemenea, funcionarul public poate candida pentru o funcie eligibil
sau poate fi numit ntr-o funcie de demnitate public, situaie n care raportul de
serviciu al funcionarului public se suspend, pe durata campaniei electorale, pn
n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales pn la ncetarea funciei eligibile sau
a funciei de demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau
numit.
Potrivit art. 98 din lege, funcionarilor publici le este interzis s fie membri
ai organelor de conducere a partidelor politice i s exprime sau s apere n mod
public poziiile unui partid politic.
De asemenea, funcionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria
nalilor funcionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sanciunea
destituirii din funcia public respectiv.

51
De asemenea, funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu
funcia public pe care o exercit.

45
n vederea asigurrii exercitrii funciilor i demnitilor publice n condiii
de imparialitate, integritate, transparen i a verificrii conflictelor de interese,
precum i de sesizare a incompatibilitilor, a fost adoptat Legea nr. 144/2007
privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate. 52
Potrivit competenelor legale, Agenia ncepe verificarea conflictelor de
interese, precum i a incompatibilitilor, dac n urma verificrii prealabile rezult
probe sau indicii temeinice referitoare la nclcarea prevederilor legale i
ntocmete un act de constatare dac, n urma probelor aflate la dosar, rezult c
una dintre eprsoanele supuse dispoziiilor legale privind conflictele de interese a
emis un act administrativ, a ncheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat
la luarea unei decizii, cu nclcarea obligaiilor legale privind conflictul de interese,
precum i atunci cnd una dintre persoanele prevzute de lege se afl n stare de
incompatibilitate.
n cazul unui conflict de interese sau al unei stri de incompatibilitate, toate
actele juridice sau administrative ncheiate direct sau prin persoane interpuse, cu
nclcarea dispoziiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate
absolut.

52
Publicat n Monitorul Oficial al romniei, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007, modificat prin Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 138/2007, aprobat prin Legea nr. 105/2008 i legea nr. 94/2008.

46
Cap.4. Exerciiul patologic al funciei publice

4.1. Corupia, risc major pentru exercitarea deontologic a funciei publice


Veche de cnd lumea, prezent n toate timpurile i spaiile, corupia a fost,
este i va fi o boal a omenirii care macin, ncet dar sigur, orice organizare statal.
Faptul c, totui omenirea a evoluat nsoit fiind de, aceast "boal" demonstreaz
faptul c aceasta poate fi, ct de ct, stpnit, ns niciodata strpit. De ce?
Rspunsul este pe ct de simplu, pe att de complicat. Acest amestec al omului, de
bine i ru de "nger i demon", de spirit i materie are n el dihotomia
mecanismului. Depinde ns de ponderea binelui sau a rului n aceast ecuaie att
de abil i att de complicat, n acelai timp. n opinia filosofilor, moralitilor sau
a clericilor cauza cauzelor corupiei este lcomia. Cum poate fi aceasta inut n
fru ne spune religia, filosofia i morala i nu n ultimul rnd dreptul.
ncercnd o analiz cronologic, dintre toate fenomenele patologice ale
exerciiului funciei publice, corupia a fost considerat, ntotdeauna i peste tot n
lume, o form malign de comportament social care nu are dect efecte nefaste.
Corupia constituie o ameninare real, pentru democraie, pentru supremaia
dreptului, echitii sociale i a justiiei, erodnd principiile unei administraii
eficiente, subminnd economia de pia i punnd n pericol stabilitatea instituiilor
statului53. Conceptul fiind deosebit de complex este aproape imposibil de studiat n
deplintatea manifestrilor i valenelor sale astfel nct, din totalitatea domeniilor
unde se manifest corupia s analizm incidena acesteia numai n cadrul

53
Laura Grunberg, Unesco i bioetica n Romnia, n Revista Bioetica n Romnia: teme i dileme, Bucureti, 1999,
p.13-16.

47
administraiei publice, iar n cadrul acesteia s subliniem manifestarea
fenomenului, ndeosebi asupra funcionarilor publici. Pe de alt parte, corupia este
studiat i analizat din punctul de vedere al sociologilor, al politologilor,
moralitilor, filozofilor i nu n ultimul rnd al juritilor.
Corupia vine din latinescul corrumpere, coruptio prin care romanii defineau
ceea ce reprezint n bogata lor via social-economic i politic a distruge, a
nimici, a strica, a vicia.
n DEX corupia reprezint 1. O stare de abatere de la moralitate, cinste,
corectitudine i datorie; 2. A face ca un fenomen social sau un sentiment s-i
piard integritatea i puritatea.
Termenii care stabilesc sensul corupiei transmit un dublu mesaj, pe de o
parte ei confer corupiei semnificaia unei stri de abatere de la normalitate,
reglementat prin legi i norme de conduit n societate, pe de alt parte aceeai
termeni ne arat c prin amploarea sa, corupia puncteaz ntregul spectru de via
i contiin a oamenilor. De aici i complexitatea deosebit a acestui fenomen
antisocial, fapt care l face abordabil din diverse unghiuri de vedere.

4.1.1. Cauzele corupiei i condiiile favorizante


Deontologia funciei publice poate fi definit ca fiind ansamblul normelor
etice i legale, care contureaz un anumit comportament profesional i privat, n
cadrul exercitrii sau n legtur cu exercitarea unei funcii publice, n una dintre
ramurile puterilor statului54.
Chiar dac ne-am propus sa facem, n general, o abordare juridic a acestui
fenomen considerm totui important s abordm acest fenomen i din punct de
vedere existenial, religios, moral, filozofic sau cultural.

54
Emanuel Albu, op.cit., p.165.

48
Dac n Evul Mediu alchimitii cutau "piatra filozofic" prin intermediul
creia s transforme metalele obinuite n metale preioase sau obsesia fizicienilor,
i nu numai a lor, de a confeciona acel "perpetuum mobile" vom ncerca s gsim
cauza cauzelor corupiei, adic veriga primordial de la captul lanului cauzal.
Acest flagel comportamental a fost nfierat nc de la nceputurile omenirii
cnd indivizii au nceput s se organizeze social. Mrturie n acest sens stau
scrierile din Vechiul i Noul Testament care prin pildele lor ncercau s dea nu
numai un diagnostic dar s identifice i comportamente morale i religioase.
Astfel, Moise i ndeamn pe oameni sa nu accepte mit "pentru c mita l
orbete pe nelept i l face pe cel care rostete adevrul s mormie". La fel, o
pild din Evanghelie spune: "mai uor trece cmila prin urechile acului dect
bogatul prin Porile Raiului". Pentru Democrit lcomia de bani era: "dorina care
nu se satur niciodat, mai rea dect cea mai rea srcie" i " una dintre rdcinile
nedreptii". Profund ni s-a prut de asemenea i introspecia pe care poetul
Ovidiu i-o face propriei sale contiine ajungnd la o concluzie, pe ct de fatalist,
pe att de adevarat: "vd i aprob ce e mai bun n mine i totui urmez ce e mai
ru". Ct de actual i de peren este aceast constatare i ci dintre noi nu
procedm la fel? Pitagora iese din sfera introspeciei personale i asociaz
termenul puterii - aducndu-l, n opinia noastr, foarte aproape de epoca modern
n care trim. Astfel el afirma: "Cenzori ai Republicii! Supravegheai-i pe capii
poporului! De la ei ncepe corupia mulimii" 55.
Plutarh, marele nelept al antichitii, discutnd problema puterii
discreionare a celor puternici i previne pe contemporanii si c "cineva care poat
s fac ce vrea este o mare primejdie ca s nu voiasc ce nu trebuie".
Pentru a se manifesta, n concret, aceast cauz a cauzelor are ca factor
favorizant existena unei mprejurri iar una dintre aceste mprejurri favorizante
55
Pitagora, Legile morale i politice, Editura ANTET, 1996, Bucureti, p. 226.

49
este puterea. Aa cum se exprima P.P. Carp: "D-i omului bani sau putere ca s-i
afli caracterul" iar puterea, de regul corupe. Ce altceva este funcia public? n
expresie modern: putere. mprejurrile favorizante genereaz oportuniti care, pe
planul concretului, sunt decisive n svrirea actelor de corupie 56.
Pornind de la general la particular, considerm c putem identifica mai bine
cauzele speciale ale corupiei ca fenomen patologic al funciei publice.
Multitudinea informaiilor, a domeniilor i direciilor de manifestare a
corupiei fiind att de largi i atotcuprinztoare este imposibil a face o cercetare
tiinific a fenomenului n general, astfel nct ne-am ales exclusiv acest domeniu
al funciei publice innd cont de cadrul general i de context. Astfel, vom ncerca,
mai nti, s evideniem, sintetic i succint cauzele generale ale corupiei, dup care
s revenim asupra cauzelor specifice corupiei funciei publice.
Principalele cauze generate ale coruptiei sunt:
a. Slbiciunile i incoerena legislativ Aici avem n vedere, pe de o parte,
lacunele legislaiei, apoi inconsecvena legislativ i n ultimul rnd
"inflaia"legislativ.
b. Monopolul i renta Se tie c monopolul reprezint dreptul exclusiv al
unei persoane fizice sau juridice, privat sau public de a dispune de un bun sau
serviciu, iar realizarea de supraprofit i a altor ctiguri conduc la denumirea
generic de rent.
c. Politicile restrictive i de intervenie ale statului Se tie c orice
constrngere sau restricionare 57 conduce la o multitudine de cauze de corupie.
d. Tranziia58 Reprezint aceast trecere de la un sistem social i politic la un
alt sistem astfel nct se creeaz "rupturi" n continuitatea unui proces ce
declaneaz o mulime de fenomene negative, inclusiv corupia.

56
A se vedea i Verginia Vedina, V., op.cit., p. 195.
57
Exemplu: salarizarea sczut a funcionarilor este o posibil cauz de corupie.

50
e. Existena celorlalte fenomene59 patologice ale funciei publice Aa cum
am constatat corupia reprezint "regina" exerciiului patologic al funciei publice
sau mai bine zis suprema manifestare a malpraxisului n funcia public.
f .Conflictul de interese Din redactarea textelor legale am dedus anumite
incoerene pe care le vom sublinia la cauzele specifice.
g. Lipsa transparenei decizionale Are n vedere i ngrdirea accesului liber
la informaii publice precum i "ascunderea" datelor i actelor publice n vederea
"acoperirii" practicilor patologice.
h. Controlul averilor funcionarilor publici
i. Lipsa informatizrii administraiei
j. Schimbarea de fond a relaiei cetean-funcionar
k. Lipsa controlului administrativ
n literatura de specialitate, sunt recunoscute i alte cauze ale corupiei 60:
- cauze politice;
- cauze economice;
- cauze instituionale.
Dup cum se observ am fcut doar o succint trecere n revist a unor cauze
generale ale corupiei care se manifest n toate domeniile de activitate. Pornind
ns de la aceste cauze generale vom analiza, n continuare, cauzele speciale ale
corupiei ca manifestare patologic a funciei publice.
n lucrarea de fa am ncercat s realizm identificarea cauzelor specifice
ale corupiei, ca manifestare patologic a funciei publice. Dup ce am ncercat s
identificm cauzele generale ale corupiei, ca fenomen patologic social, vom
ncerca s identificm cauzele speciale, grupate pe schema logic enunat anterior.

58
A se vedea Ioan Alexandru, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 109 i urm.
59
Celelalte cauze ale corupiei sunt: birocraia; abuzul de putere; politizarea funciei publice.
60
Pavel Abraham, Corupia, Editura Detectiv, Bucureti, 200, pag. 81-133.

51
a. Slbiciunile i incoerena legislativ din domeniul funciei publice i a
funcionarilor publici
Sub acest subtitlu vom face urmtoarele grupri ale acestor cauze:
a.1. Lipsa unor acte normative eseniale
Nu exist elaborat, pn n prezent, un Cod Administrativ care s cuprind
modul de organizare i funcionare a administraiei publice, n general, n
Romnia, unde s fie stipulate principii generale valabile tuturor segmentelor de
organizare. Au existat mai multe variante ale acestui cod, dar pn n prezent nici
una din ele nu s-a materializat. Dac va fi legiferat unul dintre proiectele codului,
el va reprezenta acea form superioar de sistematizare a actelor normative care
const n procesul de prelucrare i alctuire a unui singur act normativ cu putere de
lege, numit cod, din toate sau aproape toate actele normative ntr-o ramura de
drept.61
Astfel, principiul legalitii trebuie neaprat scos de la nivelul administraiei
publice locale i pus n "fruntea principiilor administraiei publice".
Apoi, celelalte principii trebuie neaparat susinute 62, altfel nu se pot explica
instituii fundamentale de drept public, cum ar fi cel al serviciului public, sau
funcia public, de care am fcut att de mult vorbire.
Lipsa unui Cod de proceduri administrative conduce la o diversificare att de
mare a modului de realizare a unor practici administrative, nct acesta difer att
de mult de la o unitate administrativ - teritorial la alt unitate administrativ -
teritorial nct avem impresia c ne gsim ntr-un stat federal.
Astfel, de exemplu, procedurile de aplicare a Legii nr. 544/2001 a accesului
liber la informaii publice sau Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional

61
Ion Dogaru, Elemente de teoria general a dreptului, Editura Oltenia, Craiova, 1994, p. 203.
62
De exemplu principiul interesului general, principiul ierarhizrii, etc.

52
au n vedere metodologii att de diferite, de la o unitate administrativ teritorial
la alta, nct ceteanul este complet derutat.
Nu suntem adepii monolitismului n practica administrativ, agreem
unitatea n diversitate ns, n multe domenii s-ar impune o omogenizare a
practicii. Fr intenia de a epuiza subiectul, lista reglementrilor legale, ce pot
constitui poteniale cauze ale corupiei, rmne, bineneles, deschis pentru a fi
completat.
a.2. Incoerena legislativ
i aici vom avea n vedere numai domeniile ce au tangen strict cu funcia
public.
La aceast rubric menionm:
- Legea nr. 188/1999 - aa cum a fost ea modificat i completata - cuprinde
o serie de "slbiciuni"(chiar definirea funciei publice, n general, nu numai a
funciei publice administrative).
Astfel, la nivelul principiilor funciei publice s-a renunat la acele principii
enunate iniial ce au o puternic ncrctura moral 63.
Apoi, condiiile de acces la o funcie public nu au n vedere nici cel puin o
singur condiie care s fac trimitere la prestigiul de care trebuie s se bucure un
viitor candidat la o astfel de funcie. Pe de alt parte, condiia de la art. 49. lit. h, i
gsete pe deplin justificarea pentru a fi inclus la acest capitol, enumerarea legal
restrictiv care permite ptrunderea n serviciile publice a unor elemente certate nu
numai cu legea, dar mai ales cu morala (a se vedea infraciunile a cror punere n
micare se face la plngerea prealabila a persoanei vtmate i care spun foarte
multe despre viitorul candidat ce poate avea cazierul "curat", dar care reprezint un
real i potenial pericol social).

63
De exemplu fostul art.4 lit. a din lege.

53
n aceeai lege considerm inadmisibil interdicia "diluat" de a face sau nu
parte din partide a diferitelor categorii de funcionari publici. Dac pentru nalii
funcionari publici interdicia nregimentrii politice este binevenit, nu acelai
lucru se poate spune despre funciile publice de execuie.
Tot la aceast seciune avem n vedere lipsa din cuprinsul Legii nr. 188/1999
a conflictului de interese i a incompatibilitilor, precum i a declaraiilor de avere
pe care trebuie s le cutm n Legea nr. 161/2003. Aici menionm inexistena
unei structuri logice a actului normativ sus-menionat.
Am mai menionat c am ntlnit ndatoriri ale funcionarilor publici nu la
capitolul respectiv din Legea nr. 188/1999, ci la dispoziiile finale ale declaraiei de
interese sau de avere. Pe de alt parte, conflictul de interese face referire numai la
factorul material, neglijnd total factorul uman, moral, de care am mai vorbit,
uitndu-se practic definiia corupiei dat anterior chiar de legiuitor n H.G. nr.
1.065/2001 i nr. 231/2005.
Aa cum este definit conflictul de interese, el las "poarta" liber
elementelor negative ale comportamentului uman pentru a folosi, n interes propriu
o funcie public, iar atunci cnd am vorbit despre conflictul de interese, am
descris, pe larg, anomalia 64 legislativ respectiv65.
n opinia noastr ns, cea mai grav "anomalie" a aplicrii Legii nr.
188/1999 - ce are consecine directe asupra proliferrii corupiei la nivelul funciei
64
Anomalia sesizat de noi a fost corectat de Legea nr. 278/2006 care introduce n Codul Penal art. 253(1)
sancionnd toat gama de servicii sau foloase, de orice natur nu numai pe cele materiale, ridicnd pedeapsa,
aplicat conflictului de interese la rangul cel mai grav, cel al infraciunii. Pe de alt parte, declaraia de avere a
funcionarilor publici nu este acoperitoare (ca i a celorlali de altfel). Nu nelegem de ce nu se declar exact averea
fiecruia, fr a se folosi fel de fel de tertipuri legale (iniial peste 10.000 Euro, apoi sub 10.000 euro, apoi pragul a
sczut la 5.000 euro conform OUG nr. 24/2004 .a.m.d) sau de ce nu exist un regim clar, precis al statutului
cadourilor primite de funcionarii publici [actualmente aspect rezolvat de art. 14 din Legea nr. 7/2004] (valabil i
pentru celelalte categorii!) . De asemenea, am vzut anomaliile din domeniul rspunderii patrimoniale, n contextul
n care statutul funcionarilor publici a preluat "grosso modo" variantele vechiului Cod al Muncii (de care s-a
debarasat noul Cod al Muncii), adic procedurile desuete ale deciziei de imputare i ale angajamentului de plat pe
de alt parte de care am mai fcut vorbire.
65
Vezi Ivanoff Ivan Vasile, Deontologia funciei publice, Editura University Press, Trgovite, 2008, p. 156.

54
publice - este dezechilibrul evident ntre regimul ndatoririlor, incompatibilitilor
i conflictului de interese, pe de o parte, i cel al drepturilor funcionarilor publici,
pe de alt parte. Mai precis aceast lege are reglementate foarte bine restriciile
funcionarilor publici i foarte "palide" reglementrile drepturilor acestora.
Astfel, nu exist nc, pn n momentul de fa o lege a salarizrii
funcionarilor publici, ci numai a bugetarilor. Acestea denot fie o desconsiderare a
acestei categorii sociale, o nesocotire a lor, fie o ignorare a acestora sau poate, pur
i simplu, nici nu se contientizeaz importana unei astfel de legi.
S nu uitm c srcia este un factor uman intrinsec ce duce la corupie. De
ce se preteaz funcionarul public la mit sau primete foloase necuvenite?
Rspunsul, de multe ori, este dat i din cauza srciei.
a.3. Inflaia legislativ
Aa cum lipsa reglementrilor poate constitui o cauz real a corupiei,
opusul acesteia reprezint, n opinia noastr, o alt cauz a corupiei. Existena prea
multor legi creeaz la un moment dat un grad de suprasaturaie 66 ce ine de maniera
practic de aplicarea a legilor.
Surplusul i reglementrile greoaie au ca scop creterea confuziei, a
"perdelei de fum" care opacizeaz administraia astfel nct, sub protecia acestui
"crepuscul" pot prolifera foarte bine toate bolile exerciiului funciei publice, mai
ales corupia. Din pcate, legiuitorul romn nu aplic cugetrile lui Jellinek care
afirma: "Legiuitorul trebuie s gndeasc ca un filosof i s se exprime ca un
ran"; la noi este tocmai invers 67.

66
Existena formularisticii prea stufoase, a procedurilor incoerente i contradictorii cuprinse n diferite acte
normative conduc la imposibilitatea cetenilor de a se descurca n acest "hti" de legi i atunci acetia apeleaz la
"serviciile" sau "bunvoina" funcionarilor publici pentru a-i ajuta s se descurce.
67
Exprimrile neclare, alambicate, filosofice i complicate fac ca textele de lege s fie foarte greu nelese i mai
greu aplicate.

55
n Occident, exist state care au "servicii de delegiferare" care au drept scop
tocmai epurarea mediului legislativ de acest "balast", care nu aduce dect
disconfort.
Recenta codificare fiscal este binevenit deoarece acest domeniu reprezint
un astfel de exemplu, dar existena normelor metodologice de aplicare a Codului
fiscal merge pe urmele "inflaiei" legislative complicnd, din nou, mediul
legislativ. Exemplele sunt multiple i totodat sunt posibilele cauze ale corupiei
funciei publice.
b. Monopolul i renta
Un alt gen de cauze posibile ale corupiei, ca exerciiu patologic al funciei
publice, l reprezint monopolul i renta.
Cum se manifest acestea la nivelul administraiei i al funciei publice n
special? Se tie foarte bine c anumite ministere sau regii autonome, n care exist
funcii publice, dup Revoluie i-au pstrat i i pstreaz nc monopolul unor
domenii care atrag dupa sine corupia. Astfel, se manifest chiar, la nivelul
Guvernului tendine ca ministerele i organele administraiei publice centrale, n
loc s se ocupe cu politici i strategii naionale n domeniile sectoriale n care au
fost create acestea se ncarc cu foarte multe atribuii de gestionare, de administrare
a acestor domenii - n loc s fie descentralizate aceste activiti ctre autoritile
publice locale.
Astfel, de exemplu, plile pe anumite programe de preaderare la U.E. s-au
fcut numai cu girul anumitor ministere, n care lucreaz, bineneles, funcionari
publici. Acestora li se poate cere bunvoina cu mijloace specifice, balcanice i
bizantine68. Unele aprobri nu se dau dect de la centru, iar cei ce aprob nu au
ntotdeauna criterii obiective de apreciere.

68
Un exemplu clar de centralizare i opacitate la spargerea acestui monopol le reprezint chiar serviciile fostului
Minister de Interne.

56
Descentralizarea presupune i controlul local nu numai rspunderea asupra
activitii, aducndu-se astfel decizia ct mai aproape de cetean. Vorbim foarte
mult despre subsidiaritate la nivel european, iar noi suntem nc la nivele destul de
modeste.
Monopolul a o serie de servicii publice a condus i conduce la profituri
imense pentru civa demnitari i funcionari publici, care i permit din lefuri de
bugetari sa-i construiasc vile i s posede averi uimitor de mari, din salarii
minime pe economie.
c. Politicile restrictive i de intervenie ale statului
Avem n vedere aici diferitele politici ale statului care, conduc n final la
corupie. Astfel emiterea licenelor 69 de export sau import conduce la nlesniri
numai pentru unii i restricii vamale pentru alii, ducnd implicit o relaie corupt -
coruptor.
Nu ntmpltor corupia, la nivel nalt, mai este denumit "infraciunea
gulerelor albe" deoarece este att de subtil i de elegant nct aproape trece
neobservat.
Pe de alt parte, politicile intervenioniste ale statului, cum ar fi: subvenii,
compensri, deducii fiscale etc. conduc imediat la avantajarea unor categorii i
dezavantajarea altor categorii70.
d. Tranziia, ca atare - surs cauzal multipl a corupiei
Ca i ntreaga societate romneasc i administraia public se afl n "
tranziie" ceea ce semnific trecerea - uneori lent, alteori brusc - de la o stare, de
la o situaie, de la o idee, la alta. 71

69
De multe ori, n acest domeniu, emiterea licenelor se face preferenial, iar cei care le emit au, bineneles, un
ctig al lor.
70
Tot aici avem n vedere i politicile restrictive ale statului privind salarizarea.
71
I. Alexandru, op.cit., p. 109.

57
Astfel, conceptul este definit ca trecerea mai mult sau mai puin abrupt de
la starea administraiei publice n statul totalitar anterior anului 1989, la o nou
stare, la o nou administraie public potrivit unui stat democratic bazat pe
separaia puterilor, pluralism politic, descentralizarea serviciilor publice i
supremaia legii72.
Tranziia, aa cum a fost definit, nu are nimic intrinsec care s conduc la o
calificare a acesteia drept cauza a corupiei ns dac o asociem conceptului de
criz capt adevrata relevan.
n concepia profesorului Ioan Alexandru criza administraiei 73 nseamn
manifestarea accentuat a unor neconcordane i contradicii n funcionarea
acesteia, fenomene care genereaz o perioad de tensiune, de turbulene nsoit de
ncercri - de cele mai multe ori nereuite de eliminare a acestora. Aadar, o stare
comparabil cu momentul critic care precede vindecarea sau agravarea unei boli 74.
Dup Revoluie, tranziia a antrenat o transformare radical a ntregii
economii i societi, presupunnd un proces de distrugere creativ a unor structuri
social - economice i politice constituind altele noi. Dac cele dou momente ale
procesului de transformare - distrugerea i creaia - nu sunt simultane, se creeaz
decalaje, "spaii libere" un fel de "teren al nimnui" n care structurile vechi sunt
demolate ns cele noi nu sunt nc create.
Astfel, s-a nlocuit un stat totalitar cu un stat de drept, o administraie de stat
"piramidal" cu principii vechi, cu o administraie public modern, de fapt un
model de organizare cu un alt model.
e. Existena celorlalte fenomene patologice ale funciei publice

72
Ibidem.
73
Aa cum relev autorul susmenionat analiza crizei nu este dect un alt mod de a descrie modelul, modelul
instabil, a crui instabilitate explic i variantele i crizele pe care le cunoate i care sunt modurile sale de a
funciona sau mai exact de a se transforma.
74
Idem, p.108.

58
Aa cum am mai afirmat, n opinia noastr, din punctul de vedere al
fenomenelor patologice ale funciei publice corupia ocup ultima verig "vrful
piramidei rului" i cea mai important prin gravitatea manifestrii acesteia. Care
este lanul cauzal al acestor fenomene? Considerm c politizarea este primul pas
ctre direcia greit a exerciiului funciei publice.
Astfel, structura birocratic nu se nate profesionist-structural, normal, ca
urmare a unui interes general ce reclam acel serviciu public, ci acea structur se
nate prin voina politic, a decidentului politic, care nu are niciun fel de tangen
cu interesul general ci cu interesul politic, de grup.
De notorietate a fost, ca exemplu, HG nr. 103/1992 privind stabilirea
organigramei cadru a aparatului propriu a unui consiliu judeean care, sugera
aleilor numirea a doi vicepreedini ai consiliilor judeene.
Datorit ns negocierilor politice ntr-un jude, de exemplu, s-au numit n
loc de 2 vicepreedini, trei vicepreedini ai consiliului judeean, [n primul
mandat] care apoi i-au subordonat fiecare cte o directie, i-au numit cte un
director i cte un ef .a.m.d. "nflorind" structura birocratic nu ca urmare a
vreunui interes general al populaiei judeului respectiv ci ca urmare a unui interes
particular, de grup politic.
Pe de alt parte, foarte muli funcionari publici selectai necorespunztor
doresc ocuparea unei funcii publice exclusiv pentru a se folosi de aceast funcie
public n interes personal, ceea ce constituie corupie 100%75.
f . Conftictul de interese
Aici avem n vedere existena grupurilor de interese care preseaz
administraia public n rezolvarea unor probleme ce in de aceste grupuri. Este
adevrat c prin apariia Legii nr. 161/2003 exist, n momentul de fa cadrul

75
Prin urmare, aceste fenomene negative se "hrnesc" unele din altele, alimentndu-se reciproc la fel cum aerul
alimenteaz arderea combustibilului.

59
normativ legal aprobat ns noiunile i fenomenele sunt att de noi nct marea
majoritate a funcionarilor publici nici nu neleg aceste noiuni cu att mai mult s
le aplice.
Avem n vedere aici pe cei de bun credin, ns cei de rea credin s-au
specializat n astfel de manopere de corupere. Ne referim aici la aa-zisele "crtie"
funcionari publici care dein anumite funcii, ce devin foarte uor "marf" pe piaa
neagr a corupiei.
De exemplu, organizarea unei razii de ctre poliie sau garda financiar este
deconspirat, la timp, de aceste "crtie" infiltrate n aceste funcii publice care
deconspir raziile respective iar cei certai cu legea scap de braul lung al legii cu
ajutorul complicitii unor funcionari publici. Ce avantaje au acetia? De toate, de
la cele materiale imediate, la cele morale n timp. Aceste "servicii" sunt pltite
foarte subtil, prin avansri n funcie, prin ocuparea unor demniti publice care
sunt greu de detectat. Pe de alt parte, licitaiile electronice au simplificat mult
procedurile de tip coruptiv, constituind o grea lovitur dat corupiei, dar s nu
uitm, c aceasta ca i tenia, sau balaurul din poveste, se regenereaz iar i ia
ulterior amploare.
Astfel, mai exist moda "ncredinrilor directe" practicate nc de serviciile
publice. Ideal, n acest sens este "eliminarea clientelismului, reducerea mijloacelor
de corupie prin oficializarea lobby-ului, scderea faptelor de trafic de influen i
darea de mit precum i crearea unui mediu legal de aprare i protejare a
intereselor economice"76.
g. Lipsa transparenei n exercitarea funciilor publice
Am ntlnit n practica administraiei cazuri care intr sub incidena acestei
cauze. Astfel, dupa unificarea Ministerului Administraiei Publice cu cel al

76
Romeo Paul Postelnicu, Combaterea, prevenirea i sancionarea corupiei n sistemul romnesc, Revista Economie
i administraie public, Nr. 8/92/anul VIII, august 2003, p. 8.

60
Ministerului de Interne, n intenia de a omogeniza salarizarea aparatului propriu al
ministerului, s-a emis de ctre noul ministru un ordin prin care, de sporul de
dispozitiv se bucur toate structurile organizatorice ale acestui minister. Dac, pn
aici, nelegem, ct de ct, raiunea ordinului nu nelegem extinderea acestuia i n
teritoriu, respectiv asupra aparatului propriu al prefecturilor n contextul n care
prefectul este reprezentantul Guvernului n teritoriu, chiar dac este n subordinea
ministrului administraiei i internelor.
Astfel, s-a creat la nivel judeean o inechitate salarial fa de aparatul
propriu al consiliilor judeene, iar salarizarea funcionarilor publici n loc s fie
fcut prin lege, se face pe lng lege, prin ordin al ministrului. De fapt, astfel de
anomalii se ntlnesc la nivelul aproape a fiecrui minister, ajungndu-se la
"ieirea" din logica Legii nr. 188/1999 - ca un funcionar public s aib un nivel fix
de salarizare la care s se adauge un nivel variabil (sporuri, indemnizaii etc.). Se
ajunge astfel ca prin sporuri, nivelul variabil s fie mai mare dect nivelul fix ceea
ce nu este posibil s se ntlneasc ntr-un stat de drept n care legea s fie
suprem77.
h. Instituirea i ntrirea controlului administrativ
Orice act managerial lipsit de control este sortit eecului n momentul de
fa, managementul funciei publice nu are nc aceast component. Aceasta nu
reprezint un control ierarhic sau de tutel administrativ ci un control specializat
(respectiv o supraveghere), aa cum exist i n alte domenii de activitate pentru a
se cultiva astfel un climat corect, clar i legal n domeniul funciei publice, recent
aprut n democraia noastr i care are, deja attea boli, inclusiv corupia.
i. Schimbarea de fond a relaiei cetean-funcionar public

77
Astfel de ordine, nu sunt publicate, cetenii nu le cunosc, cu toate c banii sunt pltii din fonduri publice,
nclcndu-se astfel transparena decizional. Pe de alt parte, controlul averilor, prin acele declaraii de avere, nu
este real atta timp ct nu se trece efectiv cuantumul acesteia.

61
n cadrul acestei relaii este necesar s se instituie adevrate relaii cetean-
funcionar. Cine este stpnul, cine este servitorul? 78 Etimologia cuvntului
administraie ne conduce deja la un rspuns corect care ns este uitat de
funcionarii publici. Pn cnd funcionarul public nu va nelege c adevratul
stpn al su este "contribuabilul" i anume ceteanul de rnd, nu se va ntmpla
nicio metamorfozare a mentalitilor acestora din noua administraie astfel nct
corupia i manipularea ceteanului de ctre funcionarul public nu va nceta.
Pe de alt parte, ceteanul trebuie s renune la atitudinea de obedien fa
de funcionarul public i sa-i tot ctige "bunvoina" prin fel de fel de metode
coruptive i s neleag adevarata sa for asupra funcionarului. Din pcate
democraia i legea mai trebuie s fie nvate de ctre ambele pri ale acestei
relaii.
j. Refacerea ecuaiei: acces - promovare - salarizare
Chiar dac pare puin abrupt formularea este de fapt o sintez a ctorva
cauze anterioare. Avem, aa cum am artat, o reglementare privind accesul la o
funcie public, cu neajunsurile ei, alta privind promovarea funcionarilor publici,
i carenele privind salarizarea funcionarilor publici. Din nsumarea acestor
concepte rezult o viciere a "triunghiului" de care am fcut vorbire conducnd,
implicit, la o consecin pe care dorim s-o evitm, i anume, corupia. Corect ni s-
a prut, din punctul de vedere al structurrii cauzelor specifice ale corupiei
funciei publice, normele juridice cuprinse n HG nr. 1065/2001 i cele din H.G. nr.
231/2005 - una dintre reglementrile cele mai cuprinztoare i oportune din
domeniu. Astfel, la pct. 2.2. din norme [H.G. nr. 1065/2001] legiuitorul
menioneaz: filosofia programului este dezvoltat plecnd de la ideea c
fenomenul corupiei este o disfuncie de sistem i deci i are proveniena i

78
n dreptul englez conceptului de funcie public i corespunde expresia civil service care se traduce prin servitor
civil.

62
afecteaz cadrul normativ, sistemul instituional i relaiile interumane specifice
instituiilor sociale.
A. Cadrul normativ - influeneaz n mod determinant fenomenele
antisociale, excesul normativ, fetiizarea legislativ, multiplicarea datorat
incoerenei i redundanei, oportunitile pentru corupie, lipsa reglementrilor
legale alimenteaz ntr-un spaiu de vid normativ, factorii de risc pentru corupie.
B. Cadrul instituional - cuprinde structurile care au atribuii de prevenire i
combatere a corupiei. Prin stabilirea clar a competenelor i prin cooperare,
potrivit dispoziiilor legale, se creeaz condiiile unei eficiene instituionale.
C. Pragul de selecie, recrutare, perfecionare i control al resurselor umane -
trebuie s asigure funcionarea instituiilor n condiii de eficien i legalitate.
Dup cum observm exist foarte multe similitudini cu genurile de cauze
speciale avansate de noi. Din analiz am identificat cteva cauze speciale incidente
n corupia funciei publice 79:
1. Existena nc a unei puteri discreionare prea mari a autoritilor statului.
Aceasta poate fi o nuan a "monopolului", de care am mai vorbit, ns are
fizionomia lui proprie mai ales prin soluiile propuse de legiuitor de combatere a
altor cauze - respectiv reducerea rolului statului. Din punct de vedere doctrinar am
fost surprini s constatm o astfel de soluie avansat de un Guvern social-
democrat (pentru 2000-2004), idee vehiculat de regul de liberali ns, se pare c
soluiile de rezolvare a problemei nu mai in de doctrinele politice atta timp ct
vor da rezultate.
2. Existena suprapunerilor instituionale i de competene ntre DNA, Garda
Financiar i alte instituii de control. De la acest enun i pn n prezent s-a mai
facut un pas n sensul de a trece sub jurisdicia controlului unic a acestor

79
A se vedea i Emanuel Albu, op.cit., p.189.

63
organisme. Oricum, cauza persist i reprezint una din multiplele motivri ale
exercitrii corupiei. Prea multe instituii de control creeaz haos n control 80, iar
haosul este mediul cel mai propice de proliferare a corupiei. i n dezbaterile
internaionale ca i n dezbaterile naionale se identific acelai paradox: se discut
foarte mult despre corupie, despre lupta sau combaterea corupiei, despre
programele i msurile ce trebuie luate pentru strpirea acestui flagel ns aproape,
n nici un studiu, nu se discut despre cauzele corupiei i despre definirea acesteia.
n opinia noastr este necesar a se defini, mai nti corupia adic trebuie
cunoscut "adversarul", trebuie apoi aflate cauzele care determin aceast atitudine
i abia dup aceea s se identifice factorii favorizani, pentru ca n final s se
descrie formele de manifestare i lupt, sau soluiile adoptate pentru eradicarea sau
limitarea acestui fenomen negativ. Astfel, ponderea informaiei identificate ca
"int" mpotriva corupiei "pctuiete" n aceast schem logic oferindu-ne o
mulime de ci de lupt, de mijloace de aciune fr ns s pun accentul pe cauze.
Este ca i cnd ai lupta cu efectele unei inundaii fr ns s cunoti cauza
producerii ei. De aceea, noi inversm acest raionament i punem accentul att de
mult pe cauzele corupiei81.
Se spune, pe drept cuvnt, c este mai uor s previi dect s combai.
Aceast maxim este, n opinia noastr axiomatic, fapt pentru care o i apreciem
foarte mult i punem accentul pe acest gen de logic i n abordarea tiinific pe
care o facem asupra fenomenului.
n dezbaterile internaionale am constatat o confruntare a dou mari curente,
sau preri:

80
Se ntmpl, n practic, ca unii ageni economici sunt prea mult controlai, de diferite organe, iar alii, deloc. Aici
mai depindem nc de "comanda politic" care trebuie s nceteze la nivelul funciei publice.
81
i n acest caz ne-am inspirat din medicin, care pune accentul pe identificarea cauzelor bolilor, combaterii,
prevenirii acestora i n secundar pe lupta mpotriva manifestrii bolii.

64
- una susine, c ar exista mai multe cauze simultane ale corupiei, cu aciune
diferit n perioade i ri diferite;
- alta susine c ar exista o cauz general, din care deriv numeroase cauze.
Astfel, specialitii Bncii Mondiale, care, pragmatici cum sunt, de obicei
"bancherii" nu se complic prea mult cu reflexii meditative mai profunde, explic
apariia corupiei prin cauze strict imediate i pe ct posibil cuantificabile sub
forma unui "coeficient de tentaie". Este o abordare preponderent pragmatic,
tipic cerinelor Bncii Mondiale care, ocolind speculaiile teoretice, ofer materie
prim, informaional pentru modelri econometrice ale fenomenului. Pe aceast
linie se nscrie, de exemplu, Sanjay Pradhan, economistul principal al Raportului
Bncii Mondiale asupra dezvoltrii n lume n 1997.
n concepia acestuia abuzul puterilor publice n scopuri private ar fi
simptomul degradrii motivaiilor, corupia prosper acolo unde perversiunile
politicii i legislaiei i las timp liber i unde contraponderile instituionale sunt
slabe, prima - respectiv profitul oamenilor politici i funcionarilor publici ofer
mai multe posibiliti de corupie, generalizarea corupiei este, de asemenea,
favorizat de ctre venalitatea justiei: "corupia se ntlnete adesea acolo unde
exist ntre salariile publice i private un decalaj prea mare" 82.
Dei reale, toate aceste cauze nu rspund totui la ntrebarea logic: ce
anume determin aceast degradare, venalitatea justiiei i decalajul dintre salarii?
Este evident c trebuie s existe o cauz a corupiei.
n general, aceeai schem de gndire a cauzelor corupiei o folosesc i ali
economiti de seam ai Bncii Mondiale. Astfel, pentru Cheryl W. Gray i Daniel
Kaufmann, corupia ar avea drept cauze: atracia puternic a profitului, exacerbat
de srcie, existena monopolului i a puterilor discreionare ale funcionarilor
publici, reglementrile vagi ale proceselor economice i ale comportamentului
82
Sanjay Pradham, apud. P.Abraham, op.cit., p. 204.

65
agenilor economici, concurena politic, responsabilizarea slab a instituiilor etc.
Fr ndoial c toate aceste mprejurri sunt cauze reale are corupiei i c srcia
le poate exacerba. Dar cum s-ar explica prezena corupiei i n rile bogate? i
cum se explic nsi atracia puternic a profitului? n acest context economistul
italian Paulo Mauro aducnd la zi unele teze afirmate prin 1970 susine c n
apariia corupiei exist o cauz ultim, c aceasta const n oportunitatea obinerii
unor profituri excesive i c aceste profituri duc la restriciile i la intervenia
statului. Din acest studiu fcut de experii Bncii Mondiale, economiti de profesie,
extragem cteva cauze specifice corupiei funciei publice. Acestea sunt:
- politizarea funciei publice;
- nerespectarea drepturilor salariale ale funcionarilor publici i creterea
decalajului ntre salariile acestora i cele din sectorul privat;
- puterea discreionar a funcionarilor publici.
Prin urmare, dou in de alte fenomene patologice iar una are rdcini
economice rezultate ns dintr-un decalaj prea mare de salarii. O cauz specific
susinut de Convenia ONU privind combaterea criminalitii organizate
transnaionale83 ar fi ascunderea provenienei ilicite a bunurilor, prin transformare,
convertire sau amestecate cu alte bunuri, dobndite n mod illicit. Convenia ONU
mpotriva corupiei84 impune statelor asigurarea unei remunerri adecvate i
baremuri de tratament echitabil, n funcie de nivelul de dezvoltare economic a
statului i iniierea de programe speciale de formare profesional, de educaie, care
s le permit s se achite de obligaiile impuse de exercitarea funciei n mod
corect, onorabil i adecvat, contieni fiind de expunerea la riscurile de corupie

83
A fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 565/16. octombrie 2002 [publicat n M. of. 813/8.11.2002)
84
A fost ratificat de Romnia prin Legea nr. 365/15.09.2004

66
inerente funciei, considernd inexistena acestei remunerri drept cauza principal
a corupiei85.
Prin Rezoluia nr. (97) 24 noiembrie 1997 Comitetul de Minitri al
Consiliului Europei a adoptat cele douzeci de principii directoare privind
combaterea corupiei, elaborate de Grupul Multidisciplinar privind corupia
(GMC)86.

4.1.2. Principii, efecte i manifestri ale corupiei


Avnd n vedere diversitatea domeniilor de activitate n care se pot stabili
reele de corupie, delictele de corupie pot mbrca o gam i o varietate extrem de
diverse87. Specialitii dreptului penal, criminologii i sociologii criminalitii
consider c exist trei forme mai importante ale fenomenului de corupie88.
a. Corupia profesional
Aceasta include majoritatea delictelor de serviciu sau comise n timpul
serviciului de ctre funcionarii publici sau alte persoane din sectorul public care
ncalc sau transgreseaz normele deontologiei profesionale, prin ndeplinirea
condiionat i preferenial a atribuiilor legale. n cazul acestor delicte,
persoanele care ndeplinesc funcii publice sau primesc diferite avantaje materiale
ori accept tacit sau expres, direct sau indirect promisiunea unor avantaje materiale
sau morale prin nendeplinirea sau ndeplinirea condiionat a obligaiilor legale
sau ca urmare a exercitrii unor influene.
b. Corupia economic

85
Aceeai convenie identific drept cauz a corupiei inexistena rspunderii penale a persoanelor juridice i
existena unui termen de prescripie prea scurt pentru descoperirea infraciunilor privind crima organizat i
pedepsirea celor vinovai.
86
Dac i experii internaionali sunt surprini de aceste realiti crude, atunci cum mai putem fi surprini de
magnitudinea corupiei din administraie i din rndul funcionarilor publici ? Nu nsprind sanciunile vom stvili
fenomenul corupiei ci acionnd asupra cauzelor acestora.
87
A se vedea Verginia Vedina, op.cit., p.192-202.
88
Dan Banciu, Elemente de sociologie juridic, Ed. lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 254.

67
Include actele i faptele ilicite i ilegale comise de indivizi, asociaii sau
societi n legtur cu derularea unor afaceri i tranzacii financiare etc. Aceste
forme de corupie economic sunt destul de greu de identificat i evaluat datorit
faptului c exist numeroase lacune n legislaia economic, iar unele dintre ele nu
sunt incriminate n legislaia penal a multor ri ceea ce ngreuneaz enorm
depistarea, prevenirea i neutralizarea lor n timp util.
c. Corupia politic
Aceasta include ansamblul de acte, funcii i competene care deviaz moral
i legal de la ndatoririle oficiale ale exercitrii unui rol public de ctre anumite
persoane sau care transgreseaz normele privind interdicia exercitrii anumitor
forme de influen politic n scopul obinerii unor avantaje personale. n cadrul
corupiei politice se includ, din pcate, activitile de finanare i subvenionare
ilegal a campaniilor electorale, cumprarea voturilor, promovarea preferenial n
funcii guvernamentale pe criterii politice, etc.
Din punct de vedere al opiniei publice actele de corupie se clasific aa cum
arat John A. Gardiner89 astfel: corupia neagr, corupia cenuie i corupia alb.
Corupia neagr exist atunci cnd actul ilicit este condamnat de opinia
public i de elitele societii i se dorete pedepsirea lui.
Corupia cenuie exist atunci cnd numai unii membrii ai societii i
ndeosebi elitele, doresc pedepsirea actului ilicit.
n fine, corupia alb este ntlnit n situaia cnd att opinia public, ct i
elitele nu sprijin cu entuziasm ncercarea de a pedepsi o form anumit de
corupie, pe care ele o gsesc tolerabil .
Acelai autor consider c manifestrile de corupie sunt influenate i de
regimul politic. "Astfel, regimurile permisive, tolerante, lipsite de autoritate,

89
John A. Gardnier - apud Vasile Dobrinoiu, Corupia n dreptul penal romn, Bucureti, Ed. Atlas Lex, 1995, pag.5.

68
ngreuneaz aceste manifestri prin capacitatea redus de a le sanciona, se merge
pn acolo nct se consider corupia un simptom al libertii cetenilor. Dar
regimurile dictatoriale sfresc prin a institui corupia de la nivelurile superioare
ale ierarhiei, ca efect al suprapunerii politice cu cele administrative".
Sintetiznd opiniile formulate n literatura de specialitate referitoare la
abordrile prin care se poate analiza corupia distingem mai multe dimensiuni.
O prim dimensiune este cea statistic care, prin sistemul de nregistrare a
delictelor de corupie, permite cunoaterea specificului i contextului diferitelor
sectoare, rareori i instituii (publice sau private) n care se constat frecvena i
amploarea cea mai ridicat a factorilor de corupie.
Cea de-a doua dimensiune este cea normativ, de care am vorbit pn acum
i pe care o vom avea n vedere, n continuare - are n vedere principalele
reglementri juridice, n special cele din dreptul penal.
O alt dimensiune este cea sociologic, care furnizeaz informaii despre
cauzele i condiiile care guverneaz actele i manifestrile de corupie diverse din
care ne-au inspirat atunci cnd am artat "schema logic" de prezentare a acestui
fenomen.
Tot aici intr i factorii de risc care exist n anumite sectoare de activitate.
Dimensiunea psihologic a corupiei are n vedere impactul fenomenului n
mare, structura i personalitatea indivizilor i grupurilor de coruptori i corupi,
motivaiile, mobilurile i efectele urmrite prin acte de corupie, atitudinea labil,
comportamental a celor implicai precum i reacia public.
Dimensiunea economic se refer la evaluarea, cuantificarea actelor de
corupie ca i aprecierea prejudiciilor produse de acest fenomen.
n final, o ultim dimensiune este cea prospectiv care pune la ndemna
organelor specializate de control social o serie de date i informaii privind
tendinele de evolute n via a actelor de corupie.
69
Pregtirea terenului i a echipei de atac
Am definit astfel acest prim principiu deoarece const n pregtirea terenului
i a echipei de atac. Ca n orice joc, aceasta implic existena a dou categorii
de juctori: coruptori i corupi. Primii sunt cei care mituiesc, iar secunzii cei
care sunt mitui.
Acest principiu este pus n funciune de dou mecanisme care asigur
funcionarea jocului:
a. participarea convenit a ambelor pri la repartizarea foloaselor create de
corupie
b. solidaritatea mutual n caz de pericol (control, acionare n judecat,
etc.)
Cine sunt coruptorii i cine sunt corupii? De regul, coruptorii sunt
conductorii firmelor care au interese economice cu structurile publice, reelele
mafiote ale crimei organizate, etc.
Corupii pot fi conductori ai structurilor autoritilor publice, ai marilor
partide guvernamentale i parlamentare, funcionari publice, magistrai, etc.
Crearea deliberat a strii de confuzie
Considerm crearea deliberat a strii de confuzie 90 i prelucrarea sau
rstlmcirea adevrului ca fiind al doilea principiu al corupiei.
Nu ntmpltor legislaia de corecie a intit acest punct nevralgic prin
coerena legilor financiare, prin transparena decizional i accesul liber la
informaie pentru a risipi fumul creat de acei maetri ai diversiunii.
Aruncarea n costurile serviciului public a riscurilor
Nu ntotdeauna ns destul de des ntr-o complicitate dubioas, se trec pe
costuri sume care n mod normal ar fi trebuit imputate.

90
Aceste confuzii se creeaz att n evidenele contabile ct i n luarea deciziilor ce privesc bugetul serviciului
public respectiv.

70
Am ntlnit astfel, n multe situaii, funcionari publici care pactizeaz cu
cei care au diferite pretenii oneroase de la serviciul public respectiv, pretenii
care nu ntotdeauna sunt i legale. Atunci ncepe s intre n funciune mecanismul,
se regizeaz un proces, se mimeaz o aprare, se epuizeaz cile de atac, iar
situaia se rezolv legal, pe baza unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile, care nu ine de culpa vreunei persoane din interiorul serviciului public
dar l oblig pe acesta la o sum de bani91.
Crearea de servicii fantom
n contextul apariiei unor acte normative care reduc numrul de personal,
imaginaia instituiilor ntr n aciune. Astfel, se externalizeaz din aparatul
propriu servicii publice pentru a nu deranja reeaua protagonitilor, eludndu-se
astfel spiritul legii care dorete reducerea birocraiei, de exemplu n cazul mai sus
menionat sau botezarea altfel a unor obiective pentru a nu fi pierdute din
domeniul privat. Este cazul caselor de oaspei care au primit formal alte destinaii
sau alt denumire, dar care, n realitate, continu s fie ceea ce au fost, fiind locuri
ideale de formare i consolidare a relaiilor personale ale unor funcionari publici.
Plasarea de crtie n sistemul instituiilor statului
Dintre mecanismele de funcionare a corupiei nu trebuie uitat principiul
crtiei, folosit mai ales n domeniul marii corupii i crimei organizate, de tip
mafiot. Acest principiu presupune colaborarea infractorilor cu anumite persoane
plasate pe post de crtie n sistemul instituional al statului.
Aceste crtie, fiind nzestrate cu o lcomie devastatoare, accept s
presteze anumite servicii numai contra unor sume de bani. Astfel de crtie sunt
plasate mai ales n asemnea instituii publice ca: puncte vamale i de trecere a

91
Exemplele despgubirilor la Legea nr. 112/1995, Legea nr. 10/2001 sau n cazul Legii nr. 18/1991 sunt
edificatoare.

71
frontierei, poliie, gard financiar, organe de control economico-financiare,
justiie, parlament i guvern, primrii, etc.
n funcie de galeriile subterane n care sunt amplasate i acioneaz
profesional crtiele ndeplinesc atribuii specifice. Unele asigur trecerea
nestingherit a frontierei, altele anun din timp anumite controale sau razii
efectuate de respectivele autoriti, altele fac lobby n Parlament sau Guvern pentru
anumite acte normative sau licene de import export .a.m.d. Sistemul este vechi
de cnd lumea i ct se poate de actual, nc.
Cert este c, prin mecanismul crtielor, marii infractori reuesc s
stabileasc relaii chiar cu instituiile de stat menite s combat sever corupia i
crima organizat.
Ca mecanisme ale corupiei, mai precis dorina de a deslui alchimia care
determin un individ sau o societate s devin corupt au existat nenumrate studii
i cercetri.
Astfel, teoria asocierii difereniale cunoscut i ca socializarea spre un grup
deviant susine c: sincopele de funcionare ale unui sistem social pot determina
deviana, iar primul element al eecului l reprezint lipsa controlului social iar
teoria asocierii difereniale arat c: de regul, comportamentul deviant se nva i
este determinat de frecven i gradul de intimitate, mai mare sau mai mic, al
contactelor individului cu cele dou tipuri de comportament, deviant sau corect92.

4.1.3. Efectele corupiei


n ce privete efectele corupiei acestea sunt foarte diverse, precum:
Afectarea demnitii, a probitii profesionale i a credibilitii
funcionarului public

92
Julie Horney, Waine Osgood apud. P.Abraham, Corupia, Editura Detectiv.,Bucureti, p.133 i urm.

72
Din acest enun, analizat de ctre noi, la capitolul efecte ale corupiei,
surprindem, n primul rnd, deficitul de imagine i erodare a unor elemente morale
sunt ireversibile. Am mai afirmat, c demnitatea, cinstea, corectitudinea se ctig
foarte greu, se pstreaz i mai greu i se pierd incredibil de repede. Aceast
eroziune a elementelor de ordin moral este ireversibil, afectnd concomitent trei
factori i anume:
1. Funcionarul public
2. Serviciul public
3. Ceteanul, respectiv colectivitatea, beneficiari ai serviciiilor publice
Dac funcionarul corupt poate fi i este, n opinia noastr, fr scrupule de
ordin moral, n schimb consecinele pentru serviciul public respectiv i pentru
cetean sunt de-a dreptul dezastruoase.
Astfel, ntr-un studiu al organizaiei Transparency International privind
nivelul corupiei pentru anul 2007, n cazul Romniei este de 2,60 din 10, ara
noastr fiind situat pe locul 87 din 102 ri evaluate. Astfel de atribute au
implicaii directe asupra nivelului de ncredere al investitorilor strini, asupra
mediului politic i de afaceri din exterior i implicit afectnd profilul rii noastre
n procesul de aderare la structurile europene i euro-atlantice93.
Cu toate eforturile susinute i resursele legislative lansate de ctre Guvern,
fenomenul nu a fost diminuat, astfel nct, n ianuarie 2004, Romnia a fost pus
sub semnul ntrebrii n U.E., abia trecnd la limita de promovabilitate examenul
din cadrul comisiei de politic extern a ParlamentuluI European. Prin urmare,
principiile morale, ridicate la rang de norm juridic, nu mai pot fi nclcate att de
uor, n prezent exist i un Cod de conduit care se presupune c va aduce, ct de
ct, puin lumin n comportamentul funcionarilor publici.

93
Guvernul Romniei, Combaterea corupiei n Romnia Msuri pentru accelerarea strategiei naionale, Bucureti,
12 decembrie 2002, p.18.

73
n acest context, consecina imediat, economic, palpabil a corupiei, n
planul nerespectrii normelor de conduit atrage scderea investiiilor strine, dar
i autohtone, avnd de suferit cetenii sau autoritile locale din zonele respective
(lipsa investiiilor duce la scderea numrului locurilor de munc, a surselor de
venituri, conducnd la srcie, cu toate consecinele ei sociale, culturale,
educaionale, etc.)94.
Fondurile destinate realizrii obiectivelor de interes public sunt deturnate
pentru realizarea unor interese private
n acest caz, serviciul public ncheie contracte de antrepriz cu firma
ctigtoare n licitaie ns ulterior, prin diverse contracte de subantrepriz n care
patroni sunt rude apropiate ale demnitarilor sau funcionarilor publici, fondurile
publice ajung n conturile celor care gestioneaz banii publici, astfel nct sub
aparena legalitii mecanismul corupiei acioneaz subtil i nestingherit.
Corupia contribuie la agravarea srciei i la slbirea sistemului de
servicii ctre ceteni
Ceea ce am relevat anterior este i mai explicit expus la acest efect. Astfel,
slbind administraia public, cea care este chemat s realizeze drepturile
fundamentale ale cetenilor implicit realizarea drepturilor fundamentale ale
acestora este pus sub semnul ntrebrii95.
Iat de ce corupia nu trebuie tratat superficial deoarece aceasta creeaz
raporturi sociale greu de corectat. Astfel, societatea romn post decembrist tinde
s se polarizeze periculos de mult. Pe de o parte, unii au devenit extraordinar de
bogai pe ci cinstite i sunt ca atare demni de admirat i de urmat, fiind exemple

94
Emanuel Albu, op.cit., p.299.
95
Cetenii ncep s-i piard ncrederea n prestana serviciului public respectiv, se instaleaz treptat o anumit
stare de anomie, dnd natere la derut n rndul populaiei, de refuz, de integrare social iar de aici pn la anarhie
nu este dect un pas.

74
pozitive pentru societate. Pe de alt parte, la polul opus stau cei muli, care abia i
duc existena, de azi pe mine.
Acetia sunt contribuabilii care susin, din puinul lor, ntregul aparat de
stat, inclusiv funcionarii corupi care mai au i tupeul s-i sfideze n exerciiul
funciei publice.
De fapt cine este sluga i cine este stpnul? n opinia noastr stpnul
este ceteanul, contribuabilul, iar sluga este funcionarul. Dac cel din urm ar
nelege aceast relaie ar fi inutil studiul nostru, n-ar mai exista nicio manifestare
patologic a exerciiului funciei publice. Din pcate, nu se cunosc sau nu se vrea
s se cunoasc aceste relaii i atunci consecina se impune de la sine.
Corupia reprezint atentat la sigurana naional a statului
Chiar dac pare exagerat, aceast exprimare este ns foarte real i actual.
Recurgnd iar la medicin, creia i suntem tributari cu multe sensuri i nelesuri,
am putea face urmtoarea comparaie: fenomenele patologice ale funciei publice
sunt ca i bolile dermatologice care nsoesc organismul public, statal. Unele boli
sunt incurabile96, dar pot fi reduse la un oarecare disconfort al organismului statal,
pe cnd boala netratat poate duce chiar la moartea organismului respectiv, n spea
noastr, duce la afectarea siguranei naionale a statului.
Corupia afecteaz procesul legislativ i altereaz reglementrile conform
anumitor interese private
Principiul separaiei puterilor n stat determin acea diviziune a muncii, a
puterilor n stat, prin care puterea legislativ elaboreaz legile, puterea executiv le
execut iar puterea judectoreasc controleaz executarea legilor. Corupia, ca
fenomen patologic, atinge toate cele trei puteri i, aa cum am vazut, ntlnim
funcii publice n toate aceste autoriti publice.

96
De exemplu corupia.

75
Subliniind enunul efectului vom studia modul n care corupia afecteaz
procesul legislativ, deopotriv cu procesul de aplicare a legii. n procesul legislativ
acioneaz grupurile de interese care includ, bineneles i funcionarii publici.
Dac factorii politici contureaz decizia politic, de implementarea acesteia n
decizia administrativ sunt responsabili funcionarii publici. Astfel, factorii
decizionali ai grupurilor de interese dau direcia, sensul, iar acesta conduce clar
ctre realizarea intereselor economico financiare i politice ale acestora.
Astfel, am ntlnit iniiative legislative de genul celor care privesc numai
grupurile de interese. n aceast sfer menionam, de exemplu, iniiativa legislativ
privind conservarea privilegiilor parlamentarilor i dup ieirea din mandat (pensii,
paapoarte diplomatice, etc.)97
Guvernul Romniei98 calific o astfel de situaie care afecteaz procesul
legislativ ca fiind: o corupie cu tendin ctre statul captiv. Dincolo de aceast
constatare, adevarata corupie exist ns n interiorul administraiei publice
deoarece ntotdeauna cel care aplic legea are tendina de a o aplica n favoarea lui!
De regul, puterea executiv este cea care are tendina permanent de a iei din
limitele constituionale impuse. Cum altfel se manifest inflaia ordonanelor de
urgen sau a organelor jurisdicionale din cadrul administraiei?
De aceea sunt i prevzute cile constituionale de readucere n parametri
constituionali99 a acestei puteri care tinde permanent s devin abuziv.

97
Asemenea iniiative sunt puse n practic de funcionari publici aflai n astfel de structuri deliberative care au i ei
partea lor de profit (prime, sporuri speciale). ntrebarea care se pune: sunt necesare astfel de demersuri ceteanului
de rnd? Bineneles c nu, deoarece prvilegiile de care aminteam anterior sunt exclusiv pentru un segment foarte
mic (civa parlamentari, ctiva funcionari) care ns doresc ca din banii publici s-i conserve privilegiile, iar o
astfel de situaie am calificat-o anterior ca fiind un efect al corupiei.
98
Guvernul Romniei, Combaterea corupiei n Romnia Msuri pentru accelerarea strategiei naionale, Bucureti,
12 decembrie 2002, p.16.
99
Din partea puterii legislative exist instituia ntrebrilor i a interpelrilor care are ca scop aducerea la realitile
constituionale a administraiei expansive, iar din partea puterii judectoreti exist instituia contenciosului
administrativ care are acelai rol.

76
Corupia poate constitui un factor major de provocare a unei crize
economice
Acest efect ne-a fost sugerat de un studiu efectuat de ctre o Comisie
Independent de Lupt mpotriva Corupiei din Coreea100, care a considerat
corupia ca fiind unul din factorii majori care au cauzt criza economic din 1997.
Prin erodarea credibilitii instituiilor statului, prin alungarea investiiilor,
prin accentuarea srciei populaiei, prin atentarea la sigurana naional prin toate
celelalte consecine la care se adaug inflaia galopant, corupia poate conduce,
oriunde n lume, la disoluia instituiilor statului, la crize economice astfel nct
consecinele ar putea fi dezastruoase (rzboi civil, etc.).
Prin urmare, implicarea funcionarilor publici n manoperele coruptive
despre care am fcut vorbire anterior, pot conduce la astfel de consecine 101.
Dac pn acum am prezentat dimensiunile corupiei, nivelul la care se poate
manifesta, cauzele, principiile i efectele acesteia, vom ncerca s conturm cteva
forme de manifestare clasic ale corupiei pentru a nelege mai bine fenomenul.
Astfel dup organizarea statului pe principiile moderne, democratice i a
funcionrii guvernelor prin votul politic de investire dat de ctre parlamente,
aceste guverne au trecut de la susinerea politic a unor programe guvernamentale
la implementarea acestor programe politice de guvernare n acte normative
obligatorii pentru toi membrii societii, nu numai pentru membri partidului
respectiv.
Dup instaurarea Guvernului i a structurilor acestuia n teritoriu, unul din
paii urmtori este aplicarea Statutului funcionarului public.

100
Cristina Coan, Raportul anual al Comisiei Independente de Lupt mpotriva Corupiei din Coreea (KICOC), n
Revista Economie i Administraie Public, nr.8/92, Anul VIII, august, 2003, p.38.
101
Noi nu am fcut dect s folosim ingredientele reelelor unor posibile scenarii ce se pot desfura dac nu se
contientizeaz pericolul pe care l reprezint corupia astfel nct s putem forma o opinie public bine informat i
activ care s cunoasc identitatea dumanului pentru a-l putea anihila astfel.

77
Aici intervin curentele de opinie, cum este corect a se face selecia
funcionarilor publici, pe criterii politice sau profesionale. Dup diferite
experimente s-a dovedit c selecia dup criterii profesionale este mai bun dect
selecia pe criterii politice 102, deoarece asigur stabilitatea n funcie a
funcionarului public i implicit constinuitatea i ritmicitatea serviciului public
respectiv, beneficiar al acestor servicii fiind ceteanul, n primul rnd.
n administraia public funciile de demnitate public sunt ocupate, de
oamenii politici (minitri, secretari de stat, primari) care, la rndul lor numesc n
funciile de subordine oameni, de regul, din partidul lor. Accesul se face n funcii
publice vacante i dup procedura legal. De fapt legea permite acest lucru, ca un
ef politic s numeasc un funcionar public al aceluiai partid deoarece funciile
publice de execuie nu sunt exceptate de la nregimentarea politic.
n momentul n care eful administraiei publice d o anumit dispoziie
preponderent politic, n calitate de ef politic al funcionarului subordonat, atunci
suntem n prezena unei forme de corupie.
n caz contrar nu suntem, legal, n situaia unei manifestri a corupiei. De
fapt, aceast form de manifestare a corupiei poate fi uor evitat prin interzicerea
nregimentrii politice pentru toi funcionarii publici, deci i pentru cei cu funcii
de execuie.
Dac, oricum, legea are ncrctur politic, fiind la originile ei parte dintr-
un program de guvernare atunci, pe cale de consecin, eful politic al
administraiei i poate realiza i dezideratele politice fr s mai treac fragila
grani dintre legalitate i corupie prin politizare 103.

102
Tendina de a nu renuna la selecia politic era i este foarte mare pentru guvernani deoarece astfel se asigur
loialitatea funcionarului public far de cel care l-a numit n funcia public.
103
Prin urmare, evitarea unei manifestri clasice, tipice de corupie prin politizare, se poate face foarte uor, fr a
cheltui bani, a schimba mentaliti sau a trece nu tiu cte generaii. Rezultatul este simplu i imediat. Se modific
legea n aces sens, se interzice nregimentarea politic a funcionarului public i astfel scpm de una din formele

78
De fapt aici avem de a face cu distincia dintre caracterul politic i cel
administrativ al ordinului pe care-l emite eful adminsitraiei publice respective.
Se tie c administraia este definit ca aparat de execuie a deciziei politice,
de aceea atta timp ct decizia politic este n sensul realizrii scopului stabilit de
lege al organului respectiv nu suntem n perimetrul corupiei, ns n momentul n
care acest scop este deturnat de la misiunea lui administrativ de indicaiile
politicienilor atunci intrm, din nou n sfera de aciune a corupiei.
Dac aceste nuane complementare ar fi nelese de cei care conduc destinele
serviciilor publice, iar funcionarii publici ar cunoate sensul existenei lor n acele
servicii publice, atunci aceste manifestri ale corupiei vor intra n analele istoriei
fiind studiate doar de teoreticieni cu prilejul diferitelor dizertaii, ns lucrurile nu
stau aa, iar corupia iese din sfera istoric i teoretic i intr n practica de zi cu zi
producnd efecte, de care am vorbit n capitolul anterior.
Un alt caz de manifestare clasic a corupiei n cadrul serviciilor publice se
ntlnete n selecia i promovarea funcionarilor publici.
Conform legii aceast selecie i promovare se face pe criterii legale,
tiinifice care ar trebui s exclud orice promovare pe alte criterii dect cele ale
competenei i profesionalismului.
Din pcate, realitatea a demonstrat chiar i n statele democratice c printre
metodele de promovare tiinifice se nregistreaz i metoda bazat pe
subiectivism. n aceast situaie corupia poate fi ntlnit n dou ipostaze:

de manifestare a corupiei prin politizare - fr eforturi prea mari. E nevoie numai de voin politic, la nivelul
nalt, decizional.

79
n prima ipostaz aceasta poate avea o direcie ascendent adic, de la
baza de vrf, prin mituirea efilor din treapt n treapt, sau ascendent prin
ordin de sus n jos pentru numirea sau promovarea unui funcionar 104.
n situaia a doua, demnitarul din vrful ierarhic sugereaz sau, mai ru,
chiar ordon ierarhicului inferior s angajeze sau s promoveze n funcie o
anumit persoan, situaie cunoscut de favoritism.
Oricum, n ambele cazuri lipsete motivaia corect, realizarea sarcinilor de
serviciu i instalarea motivaiei false105. Soluia de a nu avea o astfel de manifestare
a corupiei este evitarea sistemului interior i apelarea la expertiza unui sistem
exterior care s instrumenteze promovarea funcionarului public excluznd din
ecuaie att sensul ascendent ct i cel descendent al corupiei.
Prin urmare i aceast soluie nu implic dect voin politic, la nivel
superior, pentru a adapta legea la aceste deziderate legale nlturnd, pe cale de
consecin, o astfel de manifestare a corupiei n cadrul serviciilor publice.

4.2. Alte manifestri patologice ale funciei publice


4.2.1. Birocraia
Alturi de corupie n fruntea ierarhiei fenomenelor patologice i
secondnd-o n toate manifestrile ei se gsete birocraia.
Birocraia reprezint un element pozitiv ct timp principiile de organizare
administrativ legale, raionale sunt respectate, n momentul n care se ncalc cel
puin un principiu, n acel moment structura se dezechilibreaz iar sensul pe care
ncepe s-l capete birocraia este cel patologic, de manifestare a funciei publice.

104
n aceast situaie funcionarul n cauz i va asigura, mai nti sprijinul efului ierarhic deoarece acesta
propune promovarea directorului sau efului ierarhic. Acest sprijin se obine prin atenii, favoruri, mit etc. Sunt
implicai funcionarii publici pn la nivelul din vrful ierarhiei.
105
Obinerea de avantaje materiale pe alte ci dect munca.

80
4.2.2. Abuzul de autoritate
Abuzul de autoritate poate fi definit ca fiind fapta ilegal a funcionarului
public care i depete atribuiile , folosind n mod exagerat puterea cu care a fost
nvestit, n vederea impunerii celor pe care i deservete, a unui comportament
obligatoriu, nefiresc.

4.2.3. Politizarea funciei publice


Politizarea administraiei publice mpiedic procesul de reform a funciei
publice, avnd repercursiuni negative n desfurarea activitii administraiei
publice, n condiiile n care prin intermediul funcionarilor publici sunt
reprezentate i administrate interesele comunitilor locale, regionale i naionale.
Eliminarea politicului din administraie va permite funcionarilor s-i
ndeplineasc cu bun credin atribuiile de servici i va crete orientarea acestora
ctre nevoile cetenilor deoarece administraia public trebuie s slujeasc
interesul general i nu interesele diferitelor partide ce dein la un moment dat
puterea. Chiar dac exist o legtur ntre politic i administraie, aceasta trebuie s
se limiteze strict pn la un anumit nivel (de exemplu pn la nivelul secretarilor
de stat) i nu s cuprind ntregul corp al funcionarilor publici.

81
Cap.5. Rspunderea funcionarilor publici

5.1. Responsabilitate i rspundere n exercitarea funciei publice


n limba romn, termenii de rspundere i responsabilitate, precum i cei de
rspunztor i responsabil, sunt prezentai ca fiind sinonimi. Astfel, termenul de
rspundere este prezentat, din punct de vedere juridic, ca fiind consecina rezultat
din nendeplinirea unei obligaii legale; iar termenul de responsabilitate este
przentat ca fiind obligaia de a rspunde, de a da socoteal de ceva, de a accepta i
suporta consecinele; rspundere 106.
n literatura juridic de specialitate exist autori care prezint cei doi termeni
ca fiind purttorii unor ncrcturi juridice diferite, responsabilitatea fiind cea care
107
precede rspunderii i o poate elimina , responsabilitatea presupunnd
respectarea benevol de ctre individ a valorilor acceptate de ctre o comunitate,
iar atunci cnd sistemul de valori este negat, omul nceteaz s mai fie responsabil
i, astfel, el devine rspunztor pentru comportamentul su ilicit 108.
Aa cum arat un autor, distincia dintre responsabilitate i rspundere a fost
construit pe distincia fcut n sfera cercetrii fenomenului rspunderii sociale,
unde s-a teoretizat existena unei relaii dialectice ntre responsabilitatea social i
rspunderea social 109.
Cu alte cuvinte, termenul de responsabilitate desemneaz ceea ce se nelege
n literatura juridic francez prin responsabilitate moral (responsabilite morale),

106
DEX, op.cit.,p.891 i 919
107
Verginia Vedina, op.cit.,p.169
108
Mihai Florea, Responsabilitatea aciunii sociale, Editura Academiei, Bucureti,1976,p.78
109
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti,2001,vol.I,p.612.

82
n timp ce termenul rspundere desemneaz ceea ce se nelege n literatura juridic
francez prin responsabilitate juridic ( responsabilite juridique ).
ntr-adevr, responsabilitatea moral const n capacitatea unei persoane de
a lua n mod voluntar i contient o hotrre fr s se raporteze, n prealabil, la o
autoritate superioar care s-i confere motivele actelor sale i fr s fie judecat
pentru acestea.
Astfel, n cazul unui titular al unei funcii publice, n general, i n cazul unui
funcionar public, n special, responsabilitatea nseamn existena unei atitudini
pline de solicitudine fa de problemele cetenilor, implicarea lor cu obiectivitate
i profesionalism n realizarea sarcinilor funciilor lor, funcii nelese ca adevrate
misiuni sociale. Pentru un funcionar public caracterizat de un nalt spirit de
responsabilitate nu exist o valoare mai important dect ndeplinirea, cu o
convingere reieit din nelegerea raional a fenomenelor, a sarcinilor funciei
sale.Un asemenea tip de funcionar este stpnit de un sentiment de vinovie cnd
ceva nu a fost n ordine n munca sa, chiar dac e vorba de un aspect mai puin
important, care pentru un ochi neavizat nu este sesizabil110.
Un alt autor, susinnd existena deosebirii dintre responsabilitatea juridic i
rspunderea juridic, afirm c, spredeosebire de responsabilitate ( care este o
rspundere n abstract, o capacitate, o vocaie la rspundere ), rspunderea juridic
este rspunderea concret stabilit dup o anumit procedur de autoritatea
competent ( instan sau autoritatea administrativ ) finalizat ntr-o sanciune,
nsoit sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea situaiei anterioare, fixarea
despgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele constatate, luarea msurilor
de siguran aplicate sau acordate conform unei proceduri prevzute de lege 111.

110
Idem,op.cit.,p.613
111
Valeric Dabu, Rspunderea juridic a funcionarului public, Editura Global Lex, Bucureti,p.39.

83
Rspunderea titularului unei funcii publice intervine numai dup ce acesta a
comis o fapt prin care se va situa n afara reglementrilor juridice, situaie n care
va interveni una sau mai multe dintre formele rspunderii juridice.
Tradiional, specialitii n drept administrativ, atunci cnd se ocup de
formele rspunderii titularilor de funcii publice, trateaz doar aspectele legate de
rspunderea juridic a acestora.
Formele rspunderii titularilor funciilor publice sunt clasificate dup diverse
criterii, cel mai important fiind acela al naturii reglementrii juridice a acesteia.
Astfel, din acest punct de vedere, avem rspundere politic sau
constituional, rspundere penal, rspundere civil, rspundere administrativ,
rspundere de dreptul muncii etc.
n cadrul lucrrii de fa, am clasificat funciile publice, n raport de
prerogativele de putere public aflate n coninutul lor, n funcii publice
legislative, funcii publice aparinnd autoritilor judectoreti i, respectiv, funcii
publice executiv-administrative, ajungnd astfel, i la concluzia existenei unei
deontologii a parlamentarilor, o deontologie a funcionarilor publici administrativi.
Din aceast cauz, formele rspunderii juridice vor prezenta anumite aspecte
specifice, n raport cu domeniul n care este exercitat funcia public respectiv.
Astfel, numai n cazul funciilor publice legislative, precum i n cazul
anumitor funcii publice executive, denumite i demniti publice, poate interveni
rspunderea politic a titularilor acestor funcii, sub forma suspendrii sau
destituirii efului statului, suspendrii, revocrii sau destituirii unui membru a
Guvernului, n condiiile dispoziiilor constituionale sau ale Legii nr.115/1999
privind rspunderea ministerial 112.

112
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei,Partea I nr.300 din 28 iunie 1999, republicat n Monitorul Oficial al Romniei,Partea I nr.334 din
20 mai 2002.

84
Deci, cu alte cuvinte, legislaia actual face distincie ntre rspunderea unui
om politic i rspunderea unui judector sau procuror ori a unui funcionar public,
omul politic fiind expus nu numai unei rspunderi juridice, ca orice titular de
funcie public, ci este expus i unei rspunderi politice, care poate aciona separat
sau mpreun cu rspunderea juridic.
La fel, n cazul judectorilor i a procurorilor, rspunderea acestora prezint
unele aspecte caracteristice, n raport cu rspunderea parlamentarilor i a celorlali
demnitari publici, dar i n raport cu funcionarii publici administrativi.
Astfel, judectorii i procurorii rspund civil, disciplinar i penal, ca orice alt
titular al unei funcii publice, dar judectorii , procurorii i magistraii-asisteni pot
fi percheziionai, reinui sau arestai preventiv numai cu ncuviinarea seciilor
Consiliului Superior al Magistraturii, iar n caz de infraciune flagrant, Consiliul
Superior al Magistraturii va fi informat de ndat de ctre organul care a dispus
reinerea sau percheziia.
De asemenea, potrivit art.96 din Legea nr.303/2004 privind Statutul
judectorilor i procurorilor, republicat 113, statul este cel care va rspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare i numai dup ce
prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul hotrrii irevocabile statul se poate
ndrepta cu o aciune n despagubiri mpotriva judectorului sau procurorului care,
cu rea-credin sau grav neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare de
prejudicii.
Judectorii i procurorii rspund disciplinar pentru abaterile de la ndatoririle
de serviciu, precum i pentru faptele care afecteaz prestigiul justiiei, fiind
considerate abateri disciplinare :

113
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.576 din 29 iunie 2004, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.826 din
13 septembrie 2005.

85
- nclcarea prevederilor legale referitoare la declaraiile de avere,
declaraiile de interese, incompatibiliti i interdicii privind judectorii
i procurorii;
- interveniile pentru soluionarea unor cereri, pretinderea sau acceptarea
rezolvrii intereselor personale sau ale membrilor familiei ori a altor
persoane, altfel dect n limita cadrului legal reglementat pentru toi
cetenii, precum i imixtiunea n activitatea altui judector sau procuror;
- desfurarea de activiti publice cu caracter politic sau manifestarea
convingerilor politice n exercitarea atribuiilor de serviciu;
- nerespectarea secretului deliberrii sau a confidenialitii lucrrilor care
au acest caracter;
- nerespectarea n mod repetat i din motive imputabile a dispoziiilor
legale privitoare la soluionarea cu celeritate a cauzelor;
- refuzul nejustificat de a primi la dosar cererile, concluziile, memoriile sau
actele depuse de prile din proces;
- refuzul nejustificat de a ndeplini o ndatorire de serviciu;
- exercitarea funciei cu rea-credin sau grav neglijen, dac fapta nu
constituie infraciune;
- efectuarea cu ntrziere a lucrrilor, din motive imputabile;
- absenele nemotivate de la serviciu, n mod repetat;
- atitudinea nedemn n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu fa de
colegi, avocai,experi,martori sau justiiabili;
- nendeplinirea obligaiei privind transferarea normei de baz la instana
sau parchetul la care funcioneaz;
- nerespectarea dispoziiilor privind distribuirea aleatorie a cauzelor;

86
- participarea direct sau prin persoane interpuse la jocurile de tip
piramidal, jocuri de noroc sau sisteme de investiii pentru care nu este
asigurat transparena fondurilor n condiiile legii.
Sanciunile disciplinare care se pot aplica judectorilor i procurorilor,
proporional cu gravitatea, sunt :
- avertismentul;
- diminuarea indemnizaiei de ncadrare lunar brut cu pn la 15 % pe o
perioad de la o lun la 3 luni;
- mutarea disciplinar pentru o perioad de la o lun la 3 luni la o instan
sau la un parchet, situate n circumscripia aceleiai Curi de apel ori n
circumscripia aceluiai parchet de pe lng acesta;
- excluderea din magistratur.
Sanciunile prezentate mai sus se aplic de Secia pentru judectori a
Consiliului Superior al Magistraturii,dac este vorba de un judector sau de Secia
pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, dac este vorba de un
procuror, potrivit procedurii reglementate de Legea nr.317/2004 privind Consiliul
Superior al Magistraturii, republicat 114.
Dup cum am mai menionat, rspunderea juridic a funcionarilor publici
poate mbrca mai multe forme: rspunderea disciplinar, rspunderea
contravenional, rspunderea civil i rspunderea penal, urmnd ca n
continuare s ne ocupm de fiecare n parte.

5.2. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici


Rspunderea disciplinar intervine n cazul nclcrii de ctre un funcionar
public, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu i a normelor de conduit

114
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.599 din 2 iulie 2004, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr.827 din
13 septembrie 2005.

87
profesional i civil prevzute de lege, fapte care constituie abateri disciplinare i
atrag sancionarea disciplinar a acestuia.
a) Abaterile disciplinare
Art. 77 alin(2) din Legea nr.188/1999, republicat, enumer limitativ faptele
care constituie abateri disciplinare:
- ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;
- neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor;
- absene nemotivate de la serviciu;
- nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
- interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara
cadrului legal;
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu
acest caracter;
- manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei
publice n care i desfoar activitatea;
- desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter
politic;
- refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
- nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti,
conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii
publici;
- alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din
domeniul funciei publice i funcionarilor publici.
b) Condiiile rspunderii disciplinare sunt, n general, cele ale oricrei forme
de rspundere juridic, dar cu anumite particulariti:

88
- trebuie s existe o abatere disciplinar, adic o fapt ilicit prevzut de
lege, comisiv sau omisiv, care s aduc atingere relaiei sociale
protejate buna activitate a autoritii sau instituiei publice;
- urmarea svririi faptei ilicite trebuie s constea ntr-o perturbare a
desfurrii normale a activitii autoritii sau instituiei publice ori o
atingere adus prestigiului acesteia;
- ntre fapta ilicit svrit i urmarea produs trebuie s existe o legtur
de cauzalitate, n sensul c rezultatul perturbator al activitii este efectul
faptei ilicite cauzatoare a acestuia;
- autorul faptei ilicite trebuie s fie funcionarul public legal nvestit, care a
acionat n exercitarea atribuiilor de serviciu sau n legtur cu acesta;
- funcionarul public trebuie s fi acionat cu vinovie, sub forma inteniei
sau a culpei, iar n favoarea acestuia nu opereaz un caz de exonerare de
rspundere ( cazul fortuit, stare de necesitate,etc.).
c) Sanciunile disciplinare
n situaia n care sunt ntrunite cumulativ toate elementele rspunderii
disciplinare, funcionarului public i se va aplica una dintre sanciunile enumerate la
art.77 alin.(3) din Legea nr.188/1999, republicat:
- mustrare scris;
- diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3
luni;
- suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz,
de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
- retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public
pe o perioad de pn la un an;
- destituirea din funcia public.
d) Principiile rspunderii disciplinare
89
Rspunderea disciplinar, ca form a rspunderii juridice, este guvernat de
urmtoarele principii de drept:
- principiul legalitii, n sensul c rspunderea disciplinar nu poate opera
dect n cazurile prevzute n mod expres de lege i anume cele
reglementate la art.77 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicat;
- principiul prezumiei de nevinovie, n sensul c autoritatea sau instituia
public este obligat s efectueze o cercetare administrativ prealabil
asupra faptei imputate i funcionarului public vizat;
- principiul unicitii rspunderii disciplinare, ca o consecin a regulii non
bis in idem, n sensul c pentru o fapt ilicit exist o singur
sanciune.Dar, ca excepie, o fapt ilicit poate nclca norme juridice de
natur diferit, astfel c o condamnare penal a funcionarului public se
va putea cumula cu obligarea sa la plata unor despgubiri civile i cu
destituirea din funcia public;
- principiul proporionalitii rspunderii, potrivit cruia, la
individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i
gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost
svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea
general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de
existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu
au fost radiate n condiiile Legii nr.188/1999, republicat;
- principiul celeritii i operativitii tragerii la rspundere disciplinar,
ceea ce nseamn c autoritatea sau instituia public, prin termenele
prevzute de lege, este obligat ca aplicarea sanciunii s fie ct mai
apropiat de momentul comiterii abaterii disciplinare, n scopul sporirii
rolului educativ-preventiv al sanciunii;

90
- principiul garantrii dreptului la aprare care oblig autoritatea sau
instituia public, n cadrul cercetrii administrative prealabile, s
procedeze la audierea funcionarului public cercetat, care poate fi asistat
de un avocat sau de un reprezentant i s cear administrarea de probe;
- principiul contradictorialitii procedurii de cercetare prealabil, n sensul
c funcionarul public cercetat are dreptul s ia cunotin de toate actele
dosarului, cu privire la care i poate exprima punctele de vedere proprii.
De menionat c aceste principii stau i la baza activitii comisiilor de
disciplin care funcioneaz n cadrul autoritilor sau instituiei publice potrivit
H.G. nr.1344/2007115.

5.3. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici


Rspunderea contravenional a funcionarilor publici este angajat n cazul
n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de
serviciu.
Faptele care constituie astfel de contravenii nu mai sunt enumerate n
Statutul funcionarilor publici sau n Statutele unor categorii speciale de funcionari
publici, ele fiind reglementate prin legi, ordonane, hotrri ale Guvernului, ale
consiliilor locale i judeene.
Aa cum rezult din art.83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999, republicat,
aceste contravenii trebuie svrite de o persoan care are calitatea legal de
funcionar public, nu de simpl persoan angajat, precum i s fi fost svrit n
timpul exercitrii i n legtur cu atribuiile i sarcinile de serviciu.

115
H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr.768 din 13 octombrie 2007.

91
n principiu, constatarea i aplicarea sanciunii contravenionale se face de
ctre efii de servicii i de direcii mputernicii de ctre conductorul autoritii
sau instituiei publice.
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei
circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit
funcionarul public sancionat.
Plngerea formulat mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare
a contraveniei suspend executarea sanciunii contravenionale.
n aceast materie prevederile legii nr.188/1999, republicat, se completeaz
cu prevederile generale ale O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravenilor116.

5.4. Rspunderea civil a funcionarilor publici


Rspunderea civil a funcionarilor publici este o form de rspundere
specific acestei categorii de subiecte de drept pentru care se cere ndeplinirea
cumulativ, pe lng condiiile prevzute de dreptul comun, a celor dou condiii
speciale :
- fapta trebuie s reprezinte o nclcare a ndatoririlor de serviciu;
- persoana trebuie s aib calitatea de funcionar public.
Aceast form de rspundere stabilit n sarcina funcionarilor publici este o
form specific a rspunderii delictuale prevzut de art.998 din Codul civil,
potrivit cruia orice fapt a omului care cauzeaz altuia un prejudiciu, oblig pe
acela din a crui greeal s-a produs, s-l repare.

O.G. nr.2/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 i a suferit mai multe modificri i
116

completri, ultimele prin Legea nr.526/2004.

92
Potrivit art. 84 din Legea nr. 188/1999, republicat, rspunderea civil a
funcionarului public se angajeaz:
- pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau
instituiei publice n care funcioneaz;
- pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit;
- pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de
comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile.
Repararea pagubelor produse n dauna autoritii sau instituiei publice se
dispune prin emiterea de ctre eful acesteia a unui act administrativ, n termen de
30 de zile de la constatarea pagubei sau prin asumarea unui angajament de plat al
funcionarului public.
n cazul pagubelor provenite din daunele pltite de autoritatea sau instituia
public n calitate de comitent unor teri, repararea pagubei se va face pe baza
hotrrii judectoreti definitive i irevocabile.
Emiterea actului administrativ de recuperare a pagubei se prescrie n termen
de 3 ani de la data producerii pagubei117.

5.5. Rspunderea penal a funcionarilor publici


Rspunderea penal a funcionarului public pentru infraciunile svrite n
timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se
angajeaz potrivit legii penale.
Noiunea de funcionar public n sensul Legii nr.188/1999, republicat,
difer de noiunea de funcionar public definit de art.147 alin.(1) din Codul penal,

117
mpotriva actului administrativ de recuperare a pagubei, funcionarul public vizat se poate adresa instanei de
contencios administrativ competente.

93
potrivit cruia, prin funcionar public se nelege orice persoan care exercit
permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o nsrcinare
de orice natur,retribuit sau nu, n serviciul unei uniti dintre cele la care se
refer art.145 (autoriti publice, instituii publice, instituii sau alte persoane
juridice de interes public, servicii de interes public), precum i de noiunea de
funcionar definit de alin.2 al aceluiai articol, potrivit cruia prin funcionar se
nelege persoana menionat n alin.1, precum i orice salariat care exercit o
nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele prevzute n acel
alineat.
Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de servicu sau n
legtur cu serviciul ( luarea de mit, abuzul sau neglijena n serviciu etc. ) ori alte
categorii de infraciuni specifice exercitrii sau n legtur cu exercitarea unei
funcii publice (delapidarea, falsul material, insubordonarea etc.).
De asemenea exist reglementri speciale viznd funcionarii publici altele
dect Codul penal, precum Legea nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i
sancionarea faptelor de corupie, Legea nr.86/2006 privind Codul vamal al
Romniei118 etc.
Alturat sanciunii penale se mai pot aplica i pedepse complementare care
se execut dup executarea pedepsei principale, constnd n interzicerea uneia sau
unora dintre urmtoarele drepturi :
- dreptul de a alege i de a fi ales n organele puterii sau pe funcii
echivalente;
- dreptul de a ocupa o funcie ce implic exerciiul autoritii publice;
- dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura celei de
care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii;

118
Legea nr.86/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.350 din 19 aprilie 2006.

94
Legea nr.188/1999, republicat, s-a ocupat de clarificarea situaiei
funcionarului public, n faza cercetrii penale i judectoreti, pn la intervenirea
unei hotrri definitive.
Astfel, potrivit art.86 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicat, n cazul n
care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni de
natura celor prevzute la art.54 lit.h) (contra umanitii, contra statului sau contra
autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea
justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu
intenie, care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice), persoana care
are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea
funcionarului public din funcia public pe care o deine.
Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului
penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv
i va relua activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii
penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va
fi sesizat comisia de disciplin competent.
De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul
public poate influena cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia
public are obligaia s dispun mutarea temporar a funcionarului public n
cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii
ori instituiei publice.
Dac ns, funcionarul public este condamnat definitiv pentru o fapt
prevzut de art.54 lit.h) din Legea nr.188/1999, republicat, msura suspendrii
din funcie se transform n msura ncetrii de drept a raportului de serviciu,
potrivit art.98 alin.(1) lit.f) din lege.
95
Aceast msur va atrage i eliminarea din Corpul funcionarilor publici i
pierderea tuturor drepturilor dobndite n carier.

96
Cap.6. Preocupri deontologice europene privitoare la
funcia public

6.1. Preocupri la nivelul Consiliului Europei


Aa dup cum am artat, adoptarea Codului de conduit a funcionarilor
publici, prin Legea nr.7/2004, precum i a Codului de conduit a personalului
contractual din autoritile i instituiile publice, prin Legea nr.477/2004, au fost
consecine ale Recomandrii nr.R(2000)10 a Comitetului Minitrilor Consiliului
Europei, care a recomandat statelor membre s promoveze adoptarea unor coduri
naionale de conduit pentru funcionarii publici, urmnd s se inspire din Codul
model de conduit pentru funcionarii publici, anexat la recomandarea respectiv.
De altfel, n expunerile de motive ale celor dou legi, se menioneaz n mod
expres c acestea au fost adoptate n conformitate cu prevederile Recomandrii
nr.10/2000 a Comitetului Minitrilor Consiliului Europei. Adoptarea recomandrii
nr.R(2000)10 s-a impus ca urmare a faptului c scopul Consiliului Europei este de
a realiza o unitate mai mare ntre membrii si, iar administraiile publice joac un
rol esenial n societile democratice i funcionarii publici sunt elementul cheie al
administraiei publice, fiind necesar s dispun de un cadru juridic i material
corespunztor pentru a putea s se achite de sarcinile lor ntr-un mod adecvat.
De asemenea, adoptarea Recomandrii nr.R(2000)10 s-a impus ca urmare a
faptului c fenomenul corupiei reprezint o ameninare serioas mpotriva statului
de drept, a democraiei, a drepturilor omului, a echitii i justiiei sociale, precum

97
i c acest fenomen mpiedic dezvoltarea economic, pune n pericol stabilitatea
instituiilor democratice i a fundamentelor morale ale societii.
Totodat, la adoptarea acestei recomandri, Comitetul Minitrilor
Consiliului Europei i-a manifestat convingerea c sensibilizarea opiniei publice i
promovarea valorilor etice constituie mijloace importante pentru prevenirea,
combaterea i limitarea corupiei.
La adoptarea acestei recomandri119, Comitetul Minitrilor a avut n vedere o
serie de alte documente, precum :
- recomandrile Conferinelor a 19-a i a 21-a ale minitrilor europeni ai
Justiiei ( La Valette, 1994, i respectiv Praga,1997)
- programul de aciune contra corupiei adoptat de Comitetul Minitrilor n
1996;
- recomandarea Comitetului Minitrilor Consiliului Europei nr.R(81)19
privind accesul la informaie deinut de autoritile publice;
- recomandarea Comitetului Minitrilor al Consiliului Europei nr.R(2000)6
privind Statutul funcionarilor publici din Europa;
- declaraia final i Planul de aciuni adoptate de efii de stat i de Guvern
din Consiliul Europei la cea de a 2-a ntlnire la vrf care s-a inut la
Strasbourg, n zilele de 10 i 11 octombrie 1997;
- rezoluia (97)24 referitoare la cele 20 de principii directoare n lupta
contra corupiei;
- rezoluiile (98)7 i (99)5 privind autorizarea i respectiv adoptarea
Acordului parial lrgit care stabilete Grupul de State contra corupiei
GRECO, instituie care are ca scop mbuntirea capacitii membrilor

119
Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Minitrilor Consiliului Europei privind codurile de conduit pentru
funcionarii publici

98
si de a lupta contra corupiei prin vegherea punerii n practic a
angajamentelor lor n acest domeniu.
Scopul declarat al adoptrii Codului model de conduit pentru funcionarii
publici a fost unul triplu, i anume :
- precizarea regulilor privind integritatea i conduita pe care funcionarii
publici trebuie s le respecte;
- ajutarea funcionarilor publici n cunoaterea, nelegerea i respectarea
acestor norme;
- informarea publicului asupra conduitei la care acesta este ndreptit s se
atepte din partea funcionarilor publici.
Domeniul de aplicare a Codului model de conduit pentru funcionarii
publici este prezentat la art.1, unde se precizeaz c acest cod se aplic tuturor
funcionarilor publici (agents publics, n limba francez), dar trebuie menionat c,
n documentele europene, noiunea de funcionar public are accepiune mult mai
larg dect n legislaia romn.
Astfel, tot la art.1 se precizeaz c, n sensul acestui cod, termenul de
funcionar public include orice persoan aflat n serviciul unei autoriti
publice, precum i c dispoziiile prezentului cod pot fi, de asemenea, aplicate
oricrei persoane aflate n serviciul unor instituii private care efectueaz servicii
publice, fiind exclui reprezentanii alei, membrii guvernului i persoanele care
exercit funcii judectoreti.
Codul model de conduit pentru funcionarii publici traseaz un set de
principii generale care trebuie s se regseasc n codurile de conduit elaborate i
adoptate de statele membre ale Consiliului Europei, astfel c este necesar o
succint prezentare a acestora.
Conformitatea cu legea, cu celelalte reglementri legale i cu normele
deontologice, este primul principiu consacrat la art.4 pgf.1, unde se precizeaz c
99
funcionarul public trebuie s se achite de toate ndatoririle sale n respectul legii,
al instruciunilor legale i al regulilor deontologice referitoare la funcia sa.
Neutralitatea funcionarului public este un alt principiu pe care l gsim
statuat la art.4, la pgf.2, care statueaz c funcionarul public trebuie s acioneze
de o manier politic neutr, astfel nct s nu contracareze politicile, deciziile sau
aciunile legitime ale autoritii publice.
Loialitatea funcionarului public l oblig pe acesta s serveasc n mod loial
autoritii naionale, locale sau regionale constituite conform legii.
Principiul probitii, imparialitii i eficacitii, l oblig pe funcionarul
public s fie cinstit, imparial i eficient, s-i ndeplineasc ndatoririle sale la cel
mai nalt nivel de capacitate al su, cu competen, echitate i nelegere, nelund
n considerare dect interesul public i circumstanele pertinente ale problemei.
Natura curtenitoare i politicoas a comportamentului trebuie s
caracterizeze relaiile funcionarului public cu cetenii pe care i servete, precum
i relaiile sale cu superiorii, colegii i subordonaii.
Principiul obiectivitii i al tratamentului egal l oblig pe funcionarul
public s nu acioneze n mod arbitrar i nici n detrimentul vreunei persoane, grup
de persoane sau entiti, oricare ar fi ele, fiind necesar s in cont de drepturile,
obligaiile i interesele legitime ale celorlali. n procesul de luare a deciziilor,
funcionarul public trebuie s acioneze conform cu legea i s-i exercite puterea
sa de apreciere n mod imparial, innd cont numai de circumstanele pertinente.
Principiul evitrii conflictului de interese l oblig pe funcionarul public s
evite ca interesele sale personale s intre n conflict cu funciile sale publice, fiind
n responsabilitatea sa s evite asemenea conflicte, indiferent dac sunt reale,
poteniale sau aparente.
Interdicia de a cere sau primi foloase trebuie s caracterizeze n permanen
ntregul comportament al funcionarului public, care este obligat ca, prin poziia sa
100
oficial, s nu accepte avantaje necuvenite, n interesul su personal sau pentru
alii.
Loialitatea fa de autoritatea sau instituia public l oblig pe funcionarul
public s se comporte astfel nct s pstreze i s ntreasc ncrederea publicului
n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor publice.
Principiul subordonrii ierarhice prevede c funcionarul public este
rspunztor n faa superiorului su ierarhic imediat, cu excepia unor dispoziii
contrare legii, ceea ce l oblig ca, n activitatea sa, s execute dispoziiile acestuia,
cu excepia unor cazuri de nelegalitate flagrant.
Confidenialitatea este un alt principiu care trebuie s ghideze conduita
funcionarilor publici, care innd cont n mod corect de dreptul de acces la
informaiile oficiale, trebuie s prelucreze n mod adecvat, cu toat
confidenialitatea necesar, toate informaiile i toate documentele obinute n
exercitarea, sau cu ocazia exercitrii atribuiilor sale.
Alturi de principiile la care ne-am referit succint mai sus, Codul model de
conduit pentru funcionarii publici prescrie o serie de reguli instituite n scopul
asigurrii efectivitii principiilor respective n comportamentul oricrui funcionar
public, pe care le vom prezenta n continuare.
Regula ntocmirii unui raport ctre superiorul ierarhic, de obicei, este
prevzut n urmtoarele situaii de la art.12 din Codul model :
- funcionarul public care consider c i se cere s acioneze ntr-un mod ilegal,
imoral sau contrar eticii, putnd s provoace nclcarea jurmntului sau care
este n contradicie n oricare alt mod cu prezentul cod, trebuie s semnaleze
acest fapt conform legii;
- funcionarul public trebuie s semnaleze autoritilor competente, conform
legii, orice violare a przentului cod de ctre ali funcionari publici despre care
el sau ea a aflat;
101
- funcionarul public care a semnalat autoritilor competente, conform legii, un
caz precum cel prevzut mai sus i care consider c rspunsul nu este
satisfctor, poate s informeze acest lucru n scris efului rspunztor de
funcia public;
- atunci cnd un caz nu poate fi rezolvat de o manier acceptabil pentru
funcionarul n cauz prin procedurile i cile de recurs prevzute de legislaia
privind funcia public, funcionarul trebuie s execute instruciunile legale pe
care le-a primit;
- funcionarul public trebuie s semnaleze autoritilor competente orice dovad,
afirmaie sau bnuial de activitate ilegal sau criminal privind funcia public
despre care are cunotin n sau cu ocazia exercitrii funciilor sale;
- administraia public trebuie s vegheze ca funcionarul public care
semnaleaz un caz prevzut mai sus, n baza unor bnuieli rezonabile i de
bun credin, s nu sufere niciun prejudiciu;
Regulile pentru evitarea sau rezolvarea unui conflict de interese sunt
prevzute la art.13-15 din Codul model de conduit, astfel :
- conflictul de interese se nate n situaia n care un funcionar public are un
interes personal de natur s influeneze sau s par a influena exercitarea
imparial i obiectiv a funciilor sale oficiale;
- interesul personal al funcionarului public cuprinde orice avantaj pentru sine
sau n favoarea familiei sale, a prinilor, prietenilor sau persoanelor apropiate,
sau a persoanelor sau organizaiilor cu care a avut relaii de afaceri sau politice,
precum i orice obligaie financiar sau civil la care este constrns
funcionarul public;
- innd cont c funcionarul public este singurul care poate s tie dac se afl n
aceast situaie,exist obligaia personal :
- s fie atent la orice conflict de interese real sau potenial;
102
- s ia msuri pentru a evita un asemenea conflict;
- s informeze superiorul su ierarhic despre orice conflict de interese din
momentul n care a luat cunotin de acesta;
- s se conformeze la orice decizie final care i pretinde s se retrag din
situaia n care se gsete sau s renune la avantajul care se afl la
originea conflictului;
- atunci cnd i se cere, funcionarul public trebuie s declare dac el sau ea are
sau nu un conflict de interese;
- orice conflict de interese declarat de ctre un candidat la administraie sau la un
nou post n funcia public trebuie rezolvat nainte de numire;
- funcionarul public care ocup o poziie n care interesele sale personale sau
private ar putea fi afectate de ctre ndatoririle sale oficiale, trebuie s declare
conform legii, din momentul numirii sale,apoi la intervale regulate i atunci
cnd are loc orice schimbare a situaiei, care este natura i dimensiunea acestor
interese;
- funcionarul public nu are dreptul s se ocupe de nicio activitate sau tranzacie
i nici s ocupe vreun post sau funcie,remunerat sau nu, incompatibil cu
buna exercitare a funciilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora, iar
atunci cnd nu-i este clar dac o activitate este compatibil,trebuie s cear
prerea superiorului;
- sub rezerva legislaiei aplicabile, funcionarul public este dator s informeze i
s obin aprobarea angajatorului su n funcia public nainte de a exercita
anumite activiti, remunerate sau nu, sau de a accepta anumite posturi sau
funcii, oricare ar fi ele, exterioare postului su n cadrul funciei publice;
- funcionarul public trebuie s se conformeze oricrei obligaii legale de
declarare a filiaiei sau apartenenei la organizaii susceptibile de a duna
funciei sale sau exerciiului corect al atribuiilor ca funcionar public.
103
Reguli privind activitatea politic sau public a funcionarului public prevd
c:
- funcionarul public care trebuie s se conformeze respectrii drepturilor
fundamentale i constituionale, trebuie s vegheze ca participarea sa la
activiti politice sau implicarea sa n dezbateri publice sau politice s nu
altereze ncrederea publicului sau a celor care l-au angajat, referitor la
capacitatea sa de a se achita de misiunea sa cu imparialitate i loialitate;
- funcionarul public, aflat n exercitarea atribuiilor de serviciu, nu trebuie s
ofere ocazia utilizrii sale n scopuri politice partizane;
- funcionarul public trebuie s se conformeze oricrei restricii, impus n
conformitate cu prevederile legale, anumitor categorii de funcionari publici, n
ceea ce privete exercitarea unei activiti politice datorate poziiei lor sau
naturii atribuiilor lor.
Regulile privind cadourile, influenele i reacia necesar n faa oferirii de
foloase necuvenite, reprezint o preocupare separat a codului model de conduit
pentru funcionarii publici:
- funcionarul public nu trebuie nici s solicite nici s accepte cadouri, favoruri,
invitaii sau orice alt avantaj care i este destinat lui sau familiei sale, prinilor
si sau prietenilor apropiai, sau unor persoane sau organizaii cu care
funcionarul public are sau a avut relaii de afaceri sau politice, care pot
influena imparialitatea cu care i exercit atribuiile sale sau pot constitui sau
par a constitui o recompens n raport cu acestea, fr ca aici s fie inclus
ospitalitatea convenional i nici cadourile minore;
- atunci cnd funcionarul public nu tie dac poate accepta un cadou sau un gest
de ospitalitate, trebuie s cear prerea superiorului su ierarhic;

104
- dac funcionarul public se afl n situaia n care i s-a propus un avantaj
necuvenit, trebuie s ia toate msurile urmtoare, astfel nct s-i asigure
protecia:
- s refuze avantajul respectiv, fiind interzis s-l accepte n scopul de a-l utiliza
ca prob;
- s ncerce s identifice persoana care a fcut oferta;
- s evite contactele prelungite, cu toate c i cunoaterea motivului ofertei ar
putea s-i fie util ntr-o depoziie;
- n cazul n care cadoul nu poate fi nici refuzat nici napoiat expeditorului, el
trebuie pstrat manipulndu-l ct mai puin posibil;
- s ncerce s aib martori, de exemplu colegi care lucreaz n apropiere;
- s redacteze, n cel mai scurt timp, un document despre aceast tentativ, de
preferin ntr-un registru oficial;
- s semnaleze imediat ce este posibil aceast tentativ ctre superiorul su
ierarhic sau direct la autoritile competente n materi de aplicare a legii;
- s continue s lucreze normal, n special la lucrarea n legtur cu care
avantajul necuvenit i-a fost oferit.
- Funcionarul public nu trebuie s se lase pus sau s par c a fost pus ntr-o
situaie care s-l oblige s acorde n schimb o favoare unei persoane sau entiti
oricare ar fi ea. De asemenea comportamentul su, att public, ct i privat, nu
trebuie s-l fac vulnerabil la influena nepotrivit a altuia.
Reguli privind abuzul de poziie oficial i prelucrarea informaiilor sunt, la
rndul lor, prevzute la art.21-22 din Codul model de conduit:
- funcionarul puiblic nu trebuie s ofere avantaje legate n nici un mod de
situaia sa de funcionar public, atta timp ct nu a fost autorizat n mod legal n
acest sens;

105
- funcionarul public nu trebuie s ncerce s influeneze n scopuri personale nici
o persoan sau entitate oricare ar fi aceasta, inclusiv ali funcionari publici,
folosindu-se de poziia sa oficial, sau propunndu-le acestora avantaje
personale;
- funcionarul public, innd cont de cadrul general al legislaiei naionale privind
accesul la informaiile deinute de autoritile publice, nu va comunica
informaii dect cu respectarea reglementrilor i exigenelor aplicabile
autoritii angajatoare;
- funcionarul public trebuie s ia msurile corespunztoare pentru a garanta
securitatea i confidenialitatea informaiilor care sunt n responsabilitatea sa
sau despre care are cunotin;
- funcionarul public nu trebuie s caute s aib acces la informaiile care nu-i
sunt atribuite i nu-i este permis s utilizeze n mod neadecvat informaii pe
care le poate obine n sau cu ocazia exercitrii atribuiilor sale;
- funcionarul public nu trebuie s procedeze la reinerea de informaii oficiale
care pot fi sau vor deveni n mod legitim transmise public, i nici s difuzeze
informaii despre care tie sau are motive rezonabile s cread c sunt inexacte
sau neltoare.
Reguli privind conduita n raport cu resursele autoritilor sau instituiilor
publice prevd c, n exercitarea puterii sale discreionare, care i confer un drept
de apreciere a oportunitii aciunilor sale, funcionarul public trebuie s vegheze
ca, pe de o parte personalul i pe de alt parte bunurile, instalaiile, serviciile i
resursele financiare, care i sunt n credinate, s fie administrate i folosite n mod
util, eficace i economic, fiind strict interzis ca acestea s fie utilizate n scopuri
private, cu excepia cazurilor cnd exist o autorizaie legal n acest sens.
Reguli privind responsabilitile efilor ierarhici, prevzute de Codul model
de conduit pentru funcionarii publici, prescriu urmtoarele:
106
- funcionarul public care are responsabiliti n ceea ce privete recrutarea,
promovarea sau numirea, trebuie s vegheze la faptul ca verificrile privind
integritatea candidatului s fi fost efectuate conform legii, iar atunci cnd nu
este sigur n legtur cu decizia care trebuie luat, este necesar s cear sfaturi
corespunztoare;
- funcionarul public nsrcinat cu controlul sau conducerea altor funcionari
publici trebuie s realizeze aceste activiti n conformitate cu politicile i
obiectivele autoritii publice angajatoare, urmnd s rspund de actele i
omisiunile subordonailor care sunt contrare acestor politici i obiective, dac
nu a luat msurile pe care promptitudinea normal le pretinde de la o persoan
n poziia sa, pentru a mpiedica astfel de acte sau omisiuni;
- funcionarul public nsrcinat cu controlul sau conducerea altor funcionari
publici trebuie s ia msurile necesare pentru a mpiedica subordonaii si de a
se angaja n acte de corupie care au legtur cu serviciul lor. Aceste msuri pot
fi : atragerea ateniei i aplicarea legii i reglementrilor, asigurarea unei
instruiri adecvate contra corupiei, s fie ateni la dificultile financiare sau
altele pe care le poate ntmpina personalul su i s dea prin comportamentul
su personal, un exemplu de integritate.
Reguli privind unele incompatibiliti speciale constituie pentru funcionarul
public interdicii suplimentare, dup cum urmeaz:
- funcionarul public nu are voie s profite n mod abuziv de funcia sa public
pentru a obine o posibilitate de angajare n afara funciei publice;
- funcionarul public nu trebuie s permit ca perspectiva unei alte angajri s-i
creeze un conflict de interese real, potenial sau susceptibil de a aprea ca atare,
fiind obligat s semnaleze imediat superiorului su ierarhic orice ofert de
angajare concret susceptibil de a crea un astfel de conflict, precum i
acceptarea oricrei oferte de angajare;
107
- fostul funcionar public, conform dispoziiilor legale, n timpul unei perioade
corespunztoare, nu trebuie s acioneze n favoarea niciunei persoane sau
entiti, oricare ar fi aceasta, ntr-o problem pentru care a intervenit n numele
funciei publice sau pe care a consiliat-o i care ar putea s procure un anumit
avantaj pentru aceast persoan sau entitate;
- fostul funcionar public nu trebuie s utilizeze sau s divulge informaii
confideniale obinute n calitatea sa de funcionar public, cu excepia cazului n
care a fost autorizat s fac aceasta conform legii;
- funcionarul public trebuie s se conformeze tuturor regulilor stabilite potrivit
legii n ceea ce privete acceptarea unor angajamente atunci cnd nceteaz
atribuiile sale publice.
Regulile referitoare la caracterul obligatoriu al acestui cod i la respectarea
normelor sale sunt prevzute n finalul reglementrilor sale, prevzndu-se c :
- acest cod va fi publicat sub autoritatea ministrului sau efului funciei publice;
- funcionarul public este dator s se comporte conform codului i trebuie, n
consecin, s ia cunotin de dispoziiile i de toate modificrile acestuia, iar
atunci cnd nu este sigur n ce privete modul de a proceda, va trebui s cear
sfatul unei persoane competente;
- dispoziiile codului de conduit trebuie s fac parte din contractul de angajare al
funcionarului public, iar nclcarea lor poate duce la sanciuni disciplinare;
- funcionarul public care negociaz condiiile de angajare ale altor funcionari
publici trebuie s includ n contract o dispoziie, preciznd c prezentul cod
trebuie respectat i c acesta face parte din aceste condiii;
- este n sarcina funcionarului public nsrcinat cu controlul sau conducerea altor
funcionari publici de a veghea ca acetia din urm s respecte prevederile
codului i s ia sau s propun msuri disciplinare corespunztoare pentru a
sanciona orice nclcare a acestor dispoziii;
108
- administraia public, la intervale regulate, va reconsidera dispoziiile acestui
cod, urmnd s le adapteze n funcie de modificrile i transformrile sociale 120.

6.2. Preocupri la nivelul Uniunii Europene


Dreptul la o bun administraie (administrare) nu a cunoscut n Romnia o
consacrare constituional i nici legal, iar conceptele de bun administraie
(bonne administration) i, respectiv, proast administraie (mauvaise
administration) reprezint preocupri de dat recent pentru doctrina
administrativ din ara noastr 121.
n literatura de specialitate s-a fcut, n mod just, legtura dintre deontologia
funcionarului public european i dreptul la o bun administraie, respectiv, Codul
bunei conduite administrative 122.
ntr-adevr, deontologia funcionarului public european este i parte a
Codului bunei conduite administrative, iar acesta din urm, la rndul su, este
materializarea i concretizarea principiilor i regulilor dreptului la o bun
administraie n spaiul Uniunii Europene, ceea ce justific pe deplin prezentarea
acestor aspecte mpreun, n raport i de ultimul document fundamental pentru
evoluia spaiului european : Tratatul de la Lisabona.

120
Aa dup cum am spus deja, dispoziiile Codului model de conduit pentru funcionarii publici, adoptat prin
Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Minitrilor Europei, a constituit modelul i pentru Codul de conduit a
funcionarului public, adoptat prin Legea nr.7/2004, precum i pentru Codul de conduit a personalului contractual
din autoritile i instituiile publice, adoptat prin Legea nr.477/2004, n vigoare n Romnia.
121
Ioan Alexandru .a., Drept administrativ European, Editura Lumina Lex, Bucureti,2005,p.120,124,164. Emil
Blan, Dreptul la o bun administrare i impactul su asupra procedurilor administraiei publice, comunicare
prezentat la WORKSHOP-ul organizat de SNSPA la data de 28 martie 2008, avnd tema : Dreptul administrativ
contemporan, spre o concepie unitar n doctrina i practica romneasc.
Pentru detalii a se vedea i Em.Albu, Recomandarea CM/REC(2007)7 a Comitetului Minitrilor din statele member
ale Consiliului Europei i dreptul la o bun administraie, n Revista de Drept Comercial nr.10/2007, precum i
Dreptul la o buna administraie n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, n Curierul Judiciar
nr.12/2007.
122
Verginia Vedina, op.cit.,p.223 i urm.

109
Evoluia dreptului la o bun administraie, recunoscut iniial n favoarea
societii, a fost ndelungat 123 care, la art.41, denumete in terminis dreptul la o
bun administraie, ca un drept fundamental, detaliind i coninutul acestuia.
Astfel, potrivit art.41.1., orice persoan are dreptul ca problemele sale fie
rezolvate n mod imparial, corect i ntr-un termen rezonabil de ctre instituiile i
organele Uniunii.
Conform art.41.2. acest drept cuprinde, n special :
- dreptul fiecrei persoane de a fi ascultat nainte de luarea oricrei msuri
individuale care ar putea s o afecteze n mod nefavorabil;
- dreptul de acces al fiecrei persoane la dosarul propriu, cu respectarea
intereselor legitime legate de conficenialitatea i secretul profesional al
afacerilor;
- obligaia pentru administraie de a-i motiva deciziile.
De asemenea, n temeiul art.41.3., orice persoan are dreptul s cear
Comunitii repararea prejudiciilor produse de instituiile, organismele sau agenii
acestora, aflai n exerciiul funciilor lor, potrivit principiilor comune generale de
drept din statele membre.
Totodat, potrivit art.41.4., orice persoan se poate adresa instituiilor
Uniunii ntr-una din limbile tratatelor i are dreptul s primeasc rspunsul n
aceiai limb.
n strns legtur cu dreptul la o bun administraie, la care ne-am referit
mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este
prevzut dreptul oricrui cetean al Uniunii i a oricrei persoane fizice sau
juridice rezident sau avnd sediul social ntr-unul din statele membre, de a sesiza
Mediatorul Uniunii n caz de proast administraie n activitatea instituiilor sau

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (2000/C364/01) adoptat de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, prin
123

proclamaia solemn din data de 7 dec.2000, la Nisa, editat de Albrecht Weber, Munchen,2002.

110
organelor competente comunitare, cu excepia Curii Europene de Justiie i a
Tribunalului de Prim Instan, n ceea ce privete exerciiul funciilor lor
jurisdicionale.
Un rol deosebit de important n conturarea elementelor dreptului la o bun
administraie, precum i a noiunilor de bun administraie i, respectiv proast
administraie l-au avut jurisprudena Curii Europene de Justiie de la Luxemburg
i instituia Mediatorului European.
Astfel, Curtea European de Justiie i Tribunalul de prim instan,
respectiv de mare instan, au avut i au un rol important n soluionarea
contenciosului administrativ comunitar, acestea acionnd ca veritabile tribunale
administrative n examinarea cererilor persoanelor fizice i juridice i respectiv, a
recursurilor introduse de funcionarii instituiilor europene.
n jurisprudena celor dou instane ale Uniunii Europene, chiar nainte de
adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, principiile bunei
administraii i ale dreptului la o bun administraie au constituit temeiuri pentru
pronunarea unor soluii, la care ne-am referit ntr-o lucrare anterioar 124.
Dreptul la o bun administraie (administrare), alturi de celelalte drepturi
enunate n Carta European a drepturilor fundamentale, s-a regsit i n coninutul
Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa care, n Titlu V Drepturile
cetenilor, la art.II-101, a preluat integral coninutul art.41 din Cart 125.
Dup euarea procesului de ratificare a Tratatului de instituire a unei
Constituii i abandonarea acestui proiect al unei Constituii pentru Europa, o
problem care s-a pus a fost aceea a situaiei drepturilor fundamentale consfinite
n Carta European, ce fuseser preluate n Tratat, problem care i-a gsit
rezolvarea odat cu semnarea Tratatului de la Lisabona.

124
Em.Albu, Dreptul la o buna administraie n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, n Curierul Judiciar nr.12/2007.
125
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, adoptat la Roma, la 29 octombrie 2004, varianta final fiind publicat n JO
nr.C310/16.12.2004.

111
Astfel, potrivit art.6, Titlul I, din versiunea consolidat a Tratatului privind
Uniunea European, aa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona:
(1) Uniunea recunoate drepturile, libertile i principiile prevzute n
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel
cum a fost adaptat la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeai valoare
juridic cu cea a tratatelor.
Dispoziiile cuprinse n Cart nu extind n nici un fel competenele Uniunii
astfel cum sunt definite n tratate.
Drepturile, libertile i principiile prevzute n Cart se interpreteaz n
conformitate cu dispoziiile generale din Titlu VII al Cartei privind interpretarea i
punerea sa n aplicare i cu luarea n considerare n mod corespunztor a
explicaiilor menionate n Cart, care prevd izvoarele acestor dispoziii.
(2) Uniunea ader la Convenia european pentru aprarea drepturilor
omului i a libertilor fundamentale.Competenele Uniunii, astfel cum sunt
definite n tratate, nu sunt modificate de aceast aderare.
(3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenia
european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale i astfel
cum rezult din tradiiile constituionale comune statelor membre, constituie
principii generale ale dreptului Uniunii.
Deci, recunoscnd drepturile, libertile i principiile prevzute n carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 200, astfel cum a
fost adoptat la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, Tratatul de la Lisabona
recunoate n mod explicit i dreptul la o bun administraie (administrare) .
n strns legtur cu dreptul la o bun administraie, la care ne-am referit
mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este
prevzut dreptul oricrui cetean al Uniunii i a oricrei persoane fizice sau
juridice rezident sau avnd sediul social ntr-unul din statele membre, de a sesiza
112
Mediatorul Uniunii n caz de proast administraie n activitatea instituiilor sau
organelor comunitare, cu excepia Curii Europene de Justiie i a Tribunalului de
Prim Instan, n ceea ce privete exerciiul funciilor lor jurisdicionale.
Aa cum artam mai sus, un rol deosebit de important n conturarea
elementelor dreptului la o bun administraie, precum i a noiunilor de bun
administraie i respectiv proast administraie l-au avut jurisprudena Curii
Europene de Justiie de la Luxemburg, dar i instituia Mediatorului European.
n ce privete rolul Mediatorului European, trebuie precizat c aceast
instituie, cu competene proprii, distincte de competenele jurisdicionale ale
Tribunalului i Curii Europene de Justiie, a avut de asemenea o contribuie
major n conturarea elementelor dreptului la o bun administraie i a principiilor
noiunii de bun administraie n activitatea instituiilor i organelor Uniunii
Europene, precum i a funcionarilor acestora.
Instituia Mediatorului European exercit un mecanism de control
administrativ asemntor cu cel exercitat la nivel naional asupra autoritilor i
instituiilor publice de ctre Ombudsman, n unele ri, sau de Avocatul Poporului,
n ara noastr.
Mediatorul este numit de Parlamentul European i are competena de a
efectua anchete, la cererea oricrui cetean al Uniunii, ori persoan fizic sau
juridic rezident sau cu sediul social ntr-un stat membru, cu privire la cazurile de
administraie defectuoas n activitatea instituiilor i organelor Uniunii sau
agenilor acestora, cu excepia Curii Europene de Justiie i Tribunalului de Prim
Instan. Aflate n exercitarea funciilor lor jurisdicionale 126.
La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat hotrrea prin care a
aprobat un Cod al bunei conduite administrative, textul acestuia fiind redactat de
Mediatorul European, care a pornit de la art.41 i art.43 din Carta drepturilor
126
Ioan Alexandru .a., op.cit.,p.123

113
fundamentale a Uniunii i explicnd ntr-un mod amnunit ceea ce reprezint n
practic dreptul la o bun administraie menionat n Cart.
Tototdat Parlamentul European, aprobnd Codul bunei conduite
administrative, a adoptat i o rezoluie prin care a cerut Mediatorului European s-l
aplice n soluionarea cauzelor n care este sesizat pentru existena unor aspecte de
proast administraie n activitatea instituiilor i organelor Uniunii.
Definiia proastei administraii a fost propus de mediatorul European n
raportul anual pentru 1995, nsuit de Parlamentul European odat cu aprobarea
raportului respectiv.Potrivit acestei definiii, exist o proast administraie atunci
cnd un organism public al Uniunii nu acioneaz n conformitate cu o regul sau
un principiu care are for obligatorie pentru acel organism comunitar.
Rolul Codului bunei conduite administrative const, pe de o parte, n
promovarea transparenei i coerenei aciunii administrative i, pe de alt parte, n
asigurarea aplicrii uniforme a regulilor i principiilor pe care le conine, n
activitatea tuturor instituiilor i organelor Uniunii Europene.
De altfel, la art.1 se specific n mod expres c instituiile europene i
funcionarii lor au obligaia ca, n relaiile cu publicul, s respecte principiile
Codului bunei conduite administrative. Deci, n cmpul de aplicare a codului, intr
funcionarii i alti angajai ai Comunitaii Europene, instituiile i serviciile lor
avnd obligaia s ia msurile necesare pentru ca dispoziiile Codului s fie
aplicate n mod egal i altor persoane care lucreaz n serviciul lor, fie cu contracte
de drept privat, fie detaate din funcii publice naionale, fie ca stagiari.
Potrivit Codului, prin instituie se nelege o instituie sau un organ
comunitar, iar prin public se nelege persoanele fizice sau juridice, care au ori
nu au domiciliul/reedina sau sediul social ntr-unul din statele membre ale
Uniunii Europene n timp ce, prin funcionar se nelege un funcionar sau un alt
angajat al Comisie Europene.
114
De menionat c principiile i regulile enunate de Codul bunei conduite
administrative, pe care le vom prezenta n continuare, nu se aplic n privina
relaiilor dintre instituiile Uniunii Europene i funcionarii acestora, care sunt
guvernate de Statutul funcionarilor Uniunii Europene, ci se aplic exclusiv
relaiilor dintre instituiile comunitare i funcionarii acestora, pe de o parte i
persoanele fizice i juridice care au sau nu domiciliul/reedina sau sediul social
ntr-unul din statele membre, pe de alt parte.
Principiul legalitii. Potrivit acestui principiu, funcionarul trebuie s
acioneze n conformitate cu legea, fiind obligat s aplice regulile i procedurile
reglementate de legislaia comunitar. n acest scop, va trebui s vegheze ca
deciziile care afecteaz drepturile sau interesele persoanelor s aib o baz juridic,
iar coninutul lor s fie conform cu dreptul.
Principiul nediscriminrii i al egalitii de tratament. n virtutea acestui
principiu, funcionarul instituiilor comunitare este dator ca, la rezolvarea cererilor
formulate de persoanele fizice sau juridice i la luarea deciziilor, s acioneze cu
respectarea principiului egalitii de tratament n sensul c persoanele aflate n
aceeai situaie s fie tratate ntr-o manier similar.
n mod special, funcionarul va trebui s evite orice discriminare pe motive
de naionalitate, sex, ras, culoare, origine etnic sau social, caracteristici
genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alt opinie,
apartenen la o minoritate naional, avere, handicap, vrst sau orientare sexual.
Prin aceast enumerare exhaustiv, Codul european al bunei conduite
administrative a cutat s includ orice motiv de discriminare, precum i orice
form de discriminare direct sau disimulat, avnd n vedere i contribuiile
jurisprudenei Curii Europene de Justiie, la care ne-am referit mai sus 127.

127
Pentru detalii privind contribuia jurisprudenei Curii la conturarea conceptelor de egalitate i nediscriminare, a se vedea : Ioan Alexandru .a.,
op.cit.,p.249 i urm.

115
Principiul proporionalitii. Atunci cnd acioneaz pentru luarea unor
decizii, funcionarul instituiilor i organelor comunitare va trebui s vegheze ca
msurile luate s fie proporionale cu scopul urmrit. n acest sens, va cuta s
evite, n mod special, restrngerea drepturilor cetenilor sau s le impun
constrngeri, atunci cnd restrngerile sau constrngerile respective sunt
disproporionate n raport cu scopul aciunii angajate.
Principiul proporionalitii impune funcionarului ca, la luarea deciziilor, s
respecte un echilibru corect ntre interesele particularilor, persoane fizice sau
juridice i interesul public general.
Principiul evitrii abuzului de putere. Acest principiu impune ca din
conduita administrativ s lipseasc abuzul de putere, n sensul c funcionarul
comunitar va trebui s-i exercite prerogativele doar n scopul pentru care acestea
i-au fost conferite, urmnd s evite, n mod special, folosirea acestora fr un
temeinic fundament juridic sau pentru realizarea unor scopuri care nu sunt
justificate de un interes public.
Deci, dac n cazul nclcrii principiului proporionalitii este vorba de un
exces de putere n folosirea dreptului de apreciere din partea funcionarului
comunitar, n cazul abuzului de putere este vorba de o deturnare a prerogativelor ce
i-au fost conferite, aciunea sa administrativ fiind lipsit de orice fundament
juridic i strin de realizarea unui interes public 128.
Principiul imparialitii i independenei. Potrivit art.8 din Codul european
al bunei conduite administrative, funcionarul comunitar trebuie s fie imparial i
independent, n sensul c trebuie s se abin de la orice aciune arbitrar care s
vatme persoanele fizice sau juridice, precum i de la orice tratament preferenial.

128
Pentru detalii privind acest principiu general al aciunii administrative, a se vedea : Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de
putere al autoritilor publice, Editura All Beck, Bucureti,1999.

116
Astfel, conduita funcionarului comunitar nu trebuie s fie condus de
interese personale, familiale sau naionale, ori de presiuni politice i nici de
interese financiare proprii sau ale apropiailor si.

117