Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
1
CUPRINS
Argument ................................................................................................................................... 3
1. Funcţia publică ....................................................................................................................... 5
2. Funcţionarul public ................................................................................................................ 5
2.1. Conceptul de “funcţionar public” ................................................................................... 5
2.2. Categorii de funcţionari publici ...................................................................................... 6
2.3. Cariera funcţionarilor publici.......................................................................................... 7
2.3.1 Recrutarea funcţionarilor publici ......................................................................... 7
2.3.2 Numirea funcţionarilor publici ............................................................................ 8
2.3.3 Promovarea funcţionarilor publici ....................................................................... 8
2.4. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici ................................................................ 9
2.5 . Răspunderea funcţionarilor publici ......................................................................... 10
3. Etica funcţionarilor publici .................................................................................................. 12
3.1. Consideraţii generale .................................................................................................... 12
3.2. Rolul eticii în funcţia publică ........................................................................................ 15
3.3. Scopul principiilor etice ................................................................................................ 17
3.4. Principii etice ................................................................................................................ 17
3.5. Etica în administraţia publică........................................................................................ 17
4. Deontologia funcţionarilor publici ....................................................................................... 18
4.1.Definirea termenului de ‘deontologie’ ........................................................................... 18
4.2. Deontologia magistraţilor ............................................................................................. 19
4.2.1. Principiile deontologice specifice magistraţilor..................................................... 19
4.2.2. Deontologia Magistraţilor în România, potrivit reglementărilor actuale............... 20
4.3. Se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici? ............................................ 21
4.3.1. Principiile deontologiei administrative .................................................................. 22
4.3.2. Dreptul deontologic al funcţionarilor din administraţia publică ............................ 23
4.3.3. Concluzii privind deontologia administrativă ........................................................ 24
Concluzii .................................................................................................................................. 26
Bibliografie selectivă ............................................................................................................... 30
2
Argument
Una dintre cărămizile societăţii moderne, dacă o putem numi aşa, este funcţia publică.
Această parte importantă a dezvoltării umane a apărut din cele mai vechi timpuri, odată cu cei
care strângeau taxele de la oameni. Aceştia au fost primii funcţionari publici. În zilele noastre
funcţia publică are mai multe ramuri, pe cât de neînsemnate, pe atât de importante în societate
În prezenta lucrare am tratat problemele referitoare la etica si deontologia funcţionarilor
publici din mai multe puncte de vedere, după cum urmează:
În primul capitol am considerat necesară abordarea problemei din prisma funcţiei
publice. Astfel ne-am axat atenţia asupra generalităţilor ce ţin de funcţia publică.
În cel de-al doilea capitol am dezvoltat noţiunea de funcţionar public. Am expus de
asemenea aspectele ce ţin de cariera acestuie, din momentul numirii în funcţie până la
promovarea în funcţia publică. Am enumerat de asemenea drepturile şi obligaţiile
funcţionarilor publici.
Cel de-al treilea capitol a fost dedicat eticii, în aceeaşi măsură tratării unor aspecte
privind etica funcţionarilor publici, cât şi a unor aspecte de etică în genere şi principii ale
acesteia.
În cel de-al patrulea capitol ne-am îndreptat atenţia asupra unor aspecte generale ale
deontologiei, evidenţiind-o în domeniul funcţionarilor publici, evidenţiindu-se şi unele aspecte
din terţe domenii, cum ar fi magistratură şi medicină. Am tras de asemenea şi o serie de
concluzii privind dreptul deontologic al funcţionarilor publici şi deontologia administrativă.
Concluziile regăsite în partea finală a lucrării reflectă atât opiniile specialiştilor în
domeniu, cât şi opinia personală.
Viaţa socială a pus dintotdeauna multiple probleme, îndeosebi de ordin administrativ.
Nevoia a dus la apariţia funcţiei publice şi a funcţiilor care să o îndeplinească. Comunitatea
umană n-ar fi avut acces la progres dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social, căruia i-a
dat viabilitate prin personalul investit în diversitatea de funcţii statornicite de-a lungul timpului.
Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publica necesită o
extrem de variată gamă de prestaţiuni realizate prin serviciile publice, ca şi un personal cu
pregătire profesională diversă. Satisfacearea nevoilor cotidiene ale colectivităţii, a nevoilor
omului care trăieşte într-o grupare organizată, rămâne finalitatea esenţială şi singura justificare
a administraţiei publice, atât de diversificată, mai ales in prestaţiunile sale către populaţie.
3
Privită din punct de vedere sociologic, administraţia publică nu reprezintă altceva decât o suma
de colectivităţi umane care organizează anumite acţiuni în favoarea altor oameni. Din acest
punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă o importanţă
considerabilă. Oricât de perfectă ar fi organizarea unui organism social şi oricât de bune legi şi
decizii ar fi, rămâne doar o simplă schemă, fără viabilitate, dacă nu există oameni competenţi,
activi şi devotaţi pentru realizarea scopului stabilit.
Funcţia în cadrul administraţiei publice poate fi definită ca un ansablu de atribuţii
stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care
le indeplineşte o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are
abilitatea legală de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice.
Administraţia publică presupune, indiferent de natura sistemului administrativ,
responsabilitatea exercitării actului în sine şi direcţionarea lui prioritară spre cetăţean, cu
întreaga lui arie de preocupări, interese şi trebuinţe.
Pentru a pune bazele unei administraţii publice eficiente şi moderne pentru a imbunătăţi
serviciile oferite de aceasta cetăţeanului trebuie elaborate standarde de performanţă în baza
cărora să fie creată o matrice a interacţiunii dintre cetăţeni şi funcţionari.
Nu se poate face nici un fel de abstracţie în promovarea principiilor administrative
publice de calitatea deciziilor, de calitatea personalului angajat în susţinerea, în urmărirea lor,
de calitatea serviciilor oferite şi garantate membrilor comunităţii, de calitatea actelor de
comunicare şi informare.
Pentru a putea ocupa o funcţie publică, indiferent de tipul sistemului administrativ, este
necesară îndeplinirea unor cerinţe de tip educaţional. Dacă mai demult pregătirea avea loc, de
cele mai multe ori, la locul de muncă, acum pregătirea iniţiala are un rol determinat. O mare
importanţă se acordă şi perfecţionării continue a funcţionarilor publici.
Dar una din problemele celel mai importante cu care se confruntă administraţiile este
migraţia funcţionarilor publici, dinspre şi înspre mediul politic respectiv sectorul public şi cel
privat.
4
1. Funcţia publică
2. Funcţionarul public
1
Legea nr. 188/1999, privind statul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin
Legea nr.161/2003, Titlul III - Reglementări privind funcţia publică şi funcţionarii publici
5
investirea urmată de încheierea unui contract de muncă sau prin simpla încheiere a unui contract
de muncă.
Facem precizarea că învestirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă
este un acord de voinţă.
Funcţionarii din administraţia publică locală pot fi grupaţi în mai multe categorii, în
raport de criteriile folosite :
a) în raport de gradul de independenţă în exercitarea funcţiei nominalizăm :
-înalţi funcţionari publici, categorie nouă de funcţionari publici reglementată prin
Legea nr. 161/2003 ;
-funcţionarii cu munci de răspundere, deci funcţionarii de decizie şi control; aceştia au
ca principale atribuţii conducerea şi coordonarea activităţii celorlalţi angajaţi,
putând adopta şi acte decizionale;
-funcţionarii de execuţie, aceştia desfăşoară mai mult o activitate faptică, fie de
pregătire a actelor decizionale, fie de punere a lor în executare, activitatea lor fiind
strict îndrumată.
Este necesar un echilibru între numărul funcţionarilor de decizie şi control şi acela al
funcţionarilor de execuţie, echilibru care este strict uniform (funcţiile de conducere fiind de
maxim 12% din numărul total al funcţiilor publice).
6
Categoria B – solicitanţii supuşi definitivării trebuie să fi urmat studii
superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
Categoria C – absolvenţii cu studii medii, liceale sau postliceale, cu diplomă.
Nivelul studiilor funcţinarului public determină şi activităţile pe care le poate desfăşura
acesta, astfel:
o Funcţionari publici din categoria A pot să desfăşoare activităţi de aplicare şi executare
a legilor, de control, consiliere, coordonare, conducere, elaborare de reglemantări,
luare a deciziilor sau alte activităţi care necesită cunoştinţe superioare de specialitate.
o Funcţionarii publici din categoria B efectuează activităţi de aplicare şi executare a
legilor, studii, îndrumare, elaborare a unor proiecte de reglmentări, lucrări
pregătitoare pentru luarea deciziilor, unele activităţi de conducere, precum şi alte
activităţi care necesită pregătire superioare de scurtă durată.
o Funcţionarii publici din categoria C efectuează activităţi de aplicare şi executare a
legilor şi a altor reglementări, activităţi de birou sau de control care necesită o cultură
generală medie şi cunoştinţe tehnice sau profesionale de nivel mediu.
Această ierarhizare a categoriilor funcţionarilor publici conform studiilor determină
deci şi domeniul activităţilor pe care le pot desfăşura. Se stabileşte, astfel, un sistem piramidal,
în cadrul căruia fiecare funcţionar public ocupă un loc şi are competenţe corespunzătoare
nivelului său de pregătire.
Se pune astfel punct unui sistem potrivit căruia studiile nu erau determinante în
ocuparea unor posturi. Potrivit legii există astfel garanţia că fiecare funcţionar public se va situa
în postul potrivit competenţei sale. Se poate spera în acest fel că într-un viitor previzibil,
cetăţeanul care se va adresa funcţionarului public va veni în contact cu o persoană competentă,
care ocupă un loc potrivit cu pregătirea sa profesională.
7
e)are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată
pe bază de examen medical de specialitate ;
f)îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică ;
g)îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice ;
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unor infracţiuni (contra umanităţii,
contra statului, de serviciu, a unor fapte de corupţie);
h)nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
i)j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită de lege.
Ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire
şi concurs.
2
Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, art.55, alin. (2)
8
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice
superioare vacante. Promovarea într-o funcţie publică superioară vacantă se face prin concurs
sau examen.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie din
gradul profesional superior, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii
minime :
să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul
profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional
asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite ;
să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii 2 ani,
cel puţin calificativul „foarte bine" ;
să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului. Pentru ocuparea
funcţiilor publice de conducere pot participa persoanele care îndeplinesc
următoarele condiţii:
sunt absolvente ale programelor de formare specializată şi perfecţionare în
administraţia publică ;
au fost numite într-o funcţie publică din clasa I;
îndeplinesc cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi condiţiile de
vechime.
Astfel sunt necesari: minimum doi ani, pentru funcţiile de şef de birou, şef serviciu şi
secretar al comunei şi minimum cinci ani pentru celelalte funcţii publice.
9
Exercitarea drepturilor de funcţiune este, deci, obligatorie pentru funcţionarul
public şi din această cauză el este apărat în mod special faţă de acei care ar căuta să aducă o
atingere exerciţiului atribuţiilor sale.
Drepturile personale sunt drepturi oricum comune pentru toţi funcţionarii publici, printre
care se numără : dreptul de a i se asigura un loc de muncă, dreptul la salariu (salariu de bază, de
merit, indemnizaţie de conducere, sporuri), dreptul la stabilitate în muncă, dreptul la opinie (este
interzisă orice discriminare pe criteriul opiniilor politice, sindicale, filozofice sau religioase),
dreptul la promovare în categorii de încadrare sau funcţii superioare; dreptul la asociere
sindicală, dreptul la grevă; dreptul la concediu şi la repaus săptămânal; dreptul la folosirea bazei
materiale; dreptul la perfecţionare profesională; dreptul la asigurări sociale.
b)Obligaţiile funcţionarilor publici sunt, de asemenea, de două categorii, distincţia
bazându-se pe aceleaşi criterii ca şi în cazul drepturilor. Prima categorie o formează obligaţia
de funcţiune prevăzută de normele juridice de reglementare a organizării şi funcţionării, iar
refuzul îndeplinirii lor constituie infracţiune. A doua categorie o formează obligaţiile
personale care decurg din calitatea de salariat, iar încălcarea lor constituie abatere disciplinară.
Deci, funcţionarii au ca obligaţii : respectarea programului de lucru şi folosirea
integrală şi cu eficienţă a timpului de muncă, ridicarea necontenită a nivelului de calificare
profesională, îndeplinirea sarcinilor de subordonare ierarhică, prin care se asigură o unitate de
acţiune în diferitele domenii de activitate ale administraţiei publice şi totodată se realizează
autoritatea ierarhică.
O altă obligaţie importantă este aceea de a păstra secretul şi discreţia în legătură cu
problemele de serviciu, atât în interiorul instituţiei unde lucrează, cât şi în afara acesteia.
10
-nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter
;
-manifestări care aduc atingerea prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea ;
-desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
-refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu ;
-încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de
interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
-stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea
soluţionării cererilor acestora.
-Sancţiunile disciplinare sunt:
-mustrarea scrisă;
-diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
-suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau după caz, de
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1-3 ani;
-trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la l an, cu
diminuarea corespunzătoare a salariului,
-destituirea din funcţia publică.
În Statutul funcţionarilor publici este reglementată instituţia „cazierului administrativ",
definit ca fiind actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care
nu au fost radiate în condiţiile legii.
Acest document este necesar în următoarele situaţii:
-desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru
recrutarea funcţionarilor publici;
-desemnarea unor funcţionari publici în calitate de preşedinte şi membru în comisia
de disciplină;
-desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară ;
-ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici
sau categoriei funcţionarilor publici de conducere.
11
3. Etica funcţionarilor publici
12
Deveniţi de curând “manageri publici”, unii dintre conducătorii instituţiilor publice se
află constant în faţa unor decizii cu implicaţii etice şi sunt adesea obligaţi să opteze între
aspiraţii personale şi responsabilităţi instituţionale.
Interesul public face necesar un cadru moral în care managerii să poată opta. Acest
cadru moral este circumscris unor valori de tipul: demnitate personală, libertate, respect pentru
ordine şi lege. Ei au datoria să abordeze raţional propriul rol în sensul eficienţei (să obţină cel
mai bun rezultat cu cel mai scăzut cost). Din acest motiv abordarea lor trebuie să fie, pe lângă
cea deontologistă (legată mai ales de statutul lor de implementatori de legi) şi una utilitaristă:
acţiunea unui administrator public este moral corectă dacă produce cea mai mare utilitate
pentru cel mai mare număr de oameni.
Nu toţi managerii sunt funcţionari publici şi nu toţi funcţionarii publici sunt manageri.
Poate părea un joc de cuvinte dar nu este deloc aşa.
Potrivit lui Harold F. Gortner (1986), manager într-o instituţie publică este: Oricine
produce politici publice sau se îngrijeşte de implementarea politicilor publice. Cei care
utilizează resurse publice care au impact asupra indivizilor sau grupurilor dintr-o societate.
Oricine joacă un rol de lider într-o birocraţie.
Este important să facem distincţia între lideri şi manageri, deşi etica în administraţia
publică vizează ambele categorii.
Funcţionarii de nivel mediu şi cei situaţi pe prima linie joacă un rol foarte important în
administraţie, inclusiv din perspectivă etică şi politică. Raţiunile pentru care considerăm că ar
trebui să aibă acest rol sunt, în principal, următoarele:
- controlează informaţia care ajunge la legislativ şi la manageri şi consiliază ambele categorii
(controlul asupra informaţiei este o formă esenţială a puterii);
- fac lobby pentru diferite grupuri de interese;
- orice program de guvernare, indiferent de nivelul căruia i se adresează, trebuie implementat
şi aceasta depinde de administraţia publică ;
- conformismul, în sensul supunerii la norme, primează asupra convingerilor personale şi este
criteriu de menţinere şi promovare în administraţie;
Un manager într-o organizaţie publică trebuie să ţină cont, în ultimă instanţă, de
următoarele aspecte cu valenţe etice:
1. Interesul public general: soluţiile date de această categorie afectează viaţa
oamenilor; sunt formulate în numele interesului public; aplicarea lor antrenează resurse
publice.
13
2. Scopurile politice pentru care lucrează: administraţia publică implementează politici
publice.
3. O înţelegere a actorilor implicaţi.
4. Dinamica organizaţiilor în care lucrează .
5. Personalitatea celor cu care interacţionează .
Primele imperative cu care se confruntă managerii publici sunt următoarele:
- să satisfacă standardele de performanţă profesională, comportamentală şi etică ;
- să adere la ceea ce le impun guvernul, politicile publice, publicul însuşi;
- să împace cerinţele legii cu situaţiile reale din viaţa zilnică, pentru fiecare angajat;
- să împace morala privată cu cerinţele codului profesional.
Managerii publici au două priorităţi care uneori pot să fie contradictorii: publicul şi
propria instituţie. Ei lucrează sub presiune iar presiunea cea mai frecventă o reprezintă cea dată
de politicile fiscale, de recompensare, etc. În acelaşi timp ei au şi calitatea de angajaţi ai
publicului şi de cetăţeni. În calitate de angajaţi ai publicului ei nu au dreptul să facă politici
partizane ; atfel ar determina neglijarea obligaţiei legale de a servi publicul. În calitate de
cetăţeni ei participă la procesul politic. Dacă se izolează de politică îşi neglijează îndatoririle
de cetăţeni.
Caracteristicile personale ale funcţionarilor publici contează în mod semnificativ,
tocmai din cauza particularităţii muncii lor.
Ei se află într-o aşa numită "zonă gri" în care nu pot să fie nici total altruişti (orientaţi
exclusiv pe interesul public), nici egoişti, orientaţi doar spre interese proprii. Funcţionarii
publici lucrează în comunităţi în care au rude, prieteni, şefi, persoane de care sunt legaţi prin
interese proprii. Lor li se cere să se orienteze neutru şi detaşat spre "public". Prin urmare, ei nu
pot să fie decât resurse umane competente pentru funcţiile pe care le ocupă.
Funcţionarii publici trăiesc într-un climat politic în schimbare, prin urmare, etica lor este
una situaţională. În consecinţă, ataşamentul rigid faţă de un anumit set de valori este
disfuncţional. Dacă vor urma strict procedurile, vor sluji ordinii, stabilităţii, egalităţii de
tratament şi eficienţei. Uneori însă "aplicarea multiplelor proceduri" poate să creeaze efecte
nedrepte unor cetăţeni, în raport cu alţii. Datoria morală a funcţionarilor publici este cea de
dezvoltare a integrităţii profesionale.
14
3.2. Rolul eticii în funcţia publică
Ce îi este necesar funcţionarului public pentru a efectua o activitate etică? În primul
rând activitate etică este acea activitate care nu contravine cu scopul iniţial pentru care a fost
delegat, iar in ceea ce priveşte etica, ca şi conduita, este acel mod de organizare al ativităţii
administrative care are ca scop deservirea cetăţeanului, a contribuabilului conform regulilor
stabilite de către stat, în conformitate cu nevoile sectorului pe care administraţia îl deserveşte.
O activitate etică este o activitate eficientă, având în vedere definiţiile pe care le-am dat mai
sus. Astfel, ce îi este necesar funcţionarului public pentru a efectua o activitate etică? După
parerea celor mai mulţi dintre noi răspunsul este destul de simplu şi radical. Funcţionarul nu ar
avea nevoie de nimic, pentru că oricum nu se va schimba absout nimic. Dezamăgirea
cetăţeanului român faţă de sistemul actual este mult prea mare pentru a mai crede în schimbare,
cu toate că aceasta este eminentă şi inevitablilă.
Cel puţin în plan teoretic există elemente care aduc schimbarea, elemente care sunt
reglementate de Codul de conduită. În primul rând funcţionarul public are oblgaţia de a asigura
un serviciu de calitate, în beneficiul cetăţenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi
la transpunrea lor în practică. De asemenea funcţionarii publici au obligatia de a avea un
comportament profesionist, precum şi de a asigura transparenţă administrativă pentru a câştiga
şi menţine încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi
instituţiilor publice. în conformitate cu atribuţiile care le revin şi cu respectarea eticii
profesionale, funcţionarii publici au obligaţia de a respecta şi a fi loiali Constituţiei României,
loiali faţă de autorităţile statului şi instituţiile publice.
Lăsând la o parte ceea ce este scris pe hârtie rămâne credinţa oamenilor care sunt în
definitiv funcţionari publici, şi anume regulile în care aceştia cred, cultura care le-a fost
administrată până la această oră, propria nemulţumire faţă de “sistem”, stresul la care sunt
supuşi în căminul propriu, condiţiile de la serviciu, presiunile la care sunt supuşi la locul de
muncă şi aşa mai departe! În aceeaşi măsură un rol decisiv îl joacă gradul de cultură, luat la
propriu. Adevărul este că cea mai mare parte a funcţionarilor publici nu au acea pregătire
specială pe care ar trebui să o aibă. Vârsta joacă de asemenea un rol important în
comportamentul funcţionarilor cărora le este destul de greu să se dezobişnuiască de sistemul
trecut şi să îmbraţişeze noul sistem. Aceştia nu conştientizează locul lor în societatea
românească, menirea pe care o au, şi anume de a deservi cetăţeanul. Chiar dacă acestea sunt
prevederi ale unei legi, funcţionarii par să nu fie deranjaţi de faptul că cetăţenii sunt de cele
mai multe ori dezamăgiţi de serviciile publice. Calitatea lor este dată de felul în care sunt primiţi
15
de funcţionari la ghişeuri, de starea de spirit pe care aceştia o generează, de felul în care primesc
contribuabilii, funcţionari care sunt de cele mai multe ori plictisiţi şi gata sa plece lăsându-ne
cu problemele noastre.
Nimeni nu spune că funcţionarii publici nu trebuie să aibă probleme sau nu ar trebui să
simtă stres, supărare, nemulţumire, dar înţelegând rolul pe care aceştia îl joaca în viaţa civilă,
rol care este extrem de important. Aceştia ar trebui să calmeze, să fie sprijin pentru cei care le
plătesc onorariul, nu să fie izvor şi cauză de stres.
Altă părere ar fi că tocmai pentru că îşi înţeleg rolul şi puterea pe care o au, funcţionarii
publici abuzează de aceasta în nenumarate feluri. Cel mai des utilizat fel este modalitatea lentă
de a rezolva problemele cetăţenilor, sau modul deficitar şi lacunar de rezolvare.
Funcţionarul ideal ar trebui să fie prietenos, deschis conversaţiilor cu publicul în
probleme care ţin de competenţa sa, ar trebui să răspundă prompt cererilor cetăţenilor în
vederea eficientizării serviciilor publice şi a creşterii încrederii în acest serviciu. Funcţionarilor
publici le este interzis să se implice în viaţa politică de orice natură. Aceştia ar tebui să se
comporte respectuos faţă de cetăţeni atât ca oameni, cu atât mai mult ca funcţionari care
deservesc interese publice şi care sunt strict în serviciul contribuabilului, care de altfel, cum
am amintit, este plătit de către cel pe care ar trebui să îl deservească impecabil.
Remuneraţia funcţionarului public ar trebui să fie un factor important în modelarea
comportamentului acestuia. Acesta ar trebui să fie pe măsura muncii şi efortului depus în
soluţionarea problemelor de serviciu. Salariile în sectorul public nu sunt nici pe departe
stimulante, şi de aceea în sectorul privat, unde salariile sunt cu mult mai mari, vom găsi o
servire incomparabilă cu cea din sectorul public.
Etica în activitatea serviciului public dă eficienţă acestui sector. Codul deontologic
conţine prevederi mai mult decât de ajuns pentru a crea o activitate etică. Tot ceea ce este
necesar este voinţă şi deschiderea funcţionarilor de a permite schimbarea. Toate aceste aspecte
sunt deja implementate noilor generaţii de funcţionari publici, pe care noi le reprezentăm, care
învaţă înca de pe băncile şcolii că bunăstarea cetăţeanului este bunăstarea şi mulţumirea unei
naţiuni. Şi dacă acest lucru stă în mâna a câtorva sute de oameni, şi daca acesti oameni suntem
noi, de ce să nu realizăm acest lucru? De ce să nu fim veriga în acest lanţ? De ce să nu lăsăm
la o parte interesele personale egoiste în favoarea intereselor generale ale societăţii care oricum
ne va recompensa într-un fel sau altul?
16
3.3. Scopul principiilor etice
Scopul principiilor etice este de a crea un cadru favorabil menţinerii unei încrederi depline în
administraţia publică şi în funcţionarii publici, stabilind următoarele principii generale:
Funcţionarii publici trebuie să-şi desfăşoare activităţile în mod conştiincios şi corect,
astfel încât încrederea în ei şi în administraţiile publice să fie menţinută. Organismele
de conducere şi angajaţii acestora trebuie să acţioneze astfel încât să se supună acestui
principiu.
Un comportament corect în activitate este sprijinit de existenţa documentaţiei adecvate,
precum şi de menţinerea jurnalelor şi a evidenţelor deciziilor luate.
17
obligaţii faţă de normele de organizare birocratică;
obligaţii faţă de profesie şi profesionalism;
obligaţii faţă de familie şi prieteni;
obligaţii faţă de sine;
obligaţii faţă de colectivităţile cu care vin în contact;
obligaţii faţă de interesul public sau bunăstarea generală;
obligaţii faţă de umanitate sau lume;
obligaţii faţă de Dumnezeu sau religie.
Waldo afirmă despre aceste obligaţii că nu pot fi ierarhizate în funcţie de importanţă,
iar numărul lor poate creşte indefinit, el făcând doar o trecere în revistă a celor mai importante
reguli etice în viziunea lui. El tratează aceste obligaţii la nivelul datoriei individuale, datoria
fiecăruia faţă de moralitatea personală şi nu datoria faţă de organizaţie. Waldo face referinţă la
nevoia de a înţelege etica în contextul teoriei politice.
Waldo este un teoretician al eticii în administraţie care vrea sa explice acest fenomen
complex fără a construi însa nişte reguli clare de urmat în acest domeniu. El conştientizează
faptul că cele mai multe dileme etice din administraţie sunt de cele mai multe ori conflicte între
diferitele coduri etice.
În concluzie drepturile omului, interesul public, cerinţele profesionale sunt norme de
care lucrătorii publici trebuie să ţină cont în desfăşurarea activităţii lor şi nu trebuie să se lase
influenţaţi de nici o formă de manipulare sau presiune exercitată asupra lor spre a fi apţi de a
lua decizii corecte din punct de vedere etic.
Astfel, în realiatea administraţiei publice nu tot ceea ce e legal este şi etic. Fie că ne
place sau nu, funcţionarii publici lucrează cu anumite norme legale care nu sunt neapărat etice
în criteriu general.
18
Ansamblu al normelor de conduită şi obligaţiuni pe care trebuie să le respecte un
funcţionar.
Doctrină privitoare la normele de conduită şi la obligaţiile etice ale unei profesiuni.
Etică profesională
19
Valorile universale ale activităţii judiciare au generat principiile specifice ale
deontologiei judiciare. Potrivit lui N. Cochinescu3, acestea sunt:
1. Magistratul trebuie să apere suprematia legii;
2. Magistratul trebuie să apere independenţa puterii judecătoreşti;
3. Magistratul trebuie să apere prestigiul puterii judecătoreşti;
4. Magistratul trebuie să promoveze imparţialitatea justiţiei;
5. Magistratul trebuie să apere egalitatea cetăţenilor în faţa legii;
6. Magistratul trebuie să respecte şi să apere demnitatea justiţiabililor;
7. Magistratul trebuie să asigure exercitarea dreptului de apărare al justiţiabililor;
8. Magistratul trebuie să apere respectarea prezumţiei de nevinovăţie;
9. Magistratul trebuie să promoveze proporţionalitatea măsurilor coercitive, privative sau
restrictive de drepturi, pe care le ia în virtutea legii;
10. Magistratul trebuie să promoveze celeritatea procedurilor pentru restabilirea cât mai
grabnică a ordinii de drept încălcate.
Din cele prezentate rezultă că, în cazul Magistraţilor, suntem în prezenţa unei
deontologii, în sensul strict al termenului, deoarece: profesiunea este organizată prin lege;
organelor profesiunii le este recunoscută capacitatea de a stabili reguli deontologice şi de a
sancţiona încălcarea lor; există un drept deontologic.
Caracteristic pentru deontologia Magistraţilor este reglementarea strictă a obligaţiilor
profesionale şi exigenţa deosebită faţă de conduita membrilor acestei profesiuni.
3
N. COCHINESCU, Introducere în deontologia judiciara, DREPTUL Nr.4/1995, p.6.
4
art.124 alin.3
5
art. 125 alin.1
20
- „propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt
de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice”6;
- „funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu exceptia
funcţiilor didactice din învăţământul superior”7;
-„ judecătorii nu pot face parte din partide politice”8.
6
art.125 alin.2
7
art.125 alin.3
8
art.art.40 alin.3
21
Vom studia, în continuare, situaţia juridică a funcţionarilor din administraţia publică,
pentru a vedea dacă suntem în prezenţa unor profesiuni, dacă acestea posedă o deontologie, şi,
dacă da, care sunt particularităţile acestei deontologii .
22
Trebuie să precizăm că fiecare corp de funcţionari publici serveşte o anumită
colectivitate, într-un anumit domeniu de activitate. Acestea sunt determinantele formelor de
exprimare a principiilor deontologice comune, precum şi a principiilor deontologice specifice
corpului respectiv.
În fine menţionăm că, după cel de-al doilea război mondial, s-a generalizat instituirea
comisiilor paritare, care funcţionează la nivelul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei
publice. Acestea sunt compuse din reprezentanţi ai funcţionarilor şi din reprezentanţi ai
conducerii administraţiei respective, şi au ca scop ameliorarea activităţii administraţiei,
inclusiv sub aspect deontologic, precum şi îmbunătăţirea
condiţiilor de muncă.
23
Dintre acestea, încalcă în mod evident deontologia faptele descrise la literele d, e si i.
În ceea ce priveşte sancţiunile disciplinare, ele sunt expres şi limitativ prevăzute de statute, şi
sunt de gravităţi diferite, potrivit principiului general al proporţionalităţii pedepselor.
Sancţiunea disciplinară cea mai uşoara este ”avertismentul”. Urmează sancţiunile ce vizează
diminuarea salariului, apoi cele ce
afectează cariera, fie prin retrogradarea în funcţie, fie prin suspendarea dreptului de avansare.
În fine, sancţiunea cea mai gravă este destituirea din funcţie. Procedura de aplicare a
sancţiunilor disciplinare are la bază întotdeauna o anchetă administrativă menită să conducă la
stabilirea exactă a faptelor, a
circumstanţelor în care acestea s-au produs şi a vinovăţiei. Respectarea prezumţiei de
nevinovăţie şi a dreptului la apărare a funcţionarului în cauză este imperativă. De regulă,
ancheta administrativă este condusă de o comisie formată din funcţionari publici din aceeaşi
institutie, independentă de conducerea acesteia, în faţa căreia se aplică principiul
contradictorialităţii. Lucrările comisiei se încheie printr-o propunere adresată conducerii
instituţiei, care aplică sancţiunea. Sancţiunea astfel aplicată poate fi contestată, de regulă, la
instanţa de contencios administrativ, ceea ce constituie o altă specificitate a regimului juridic
aplicabil funcţionarilor din administraţia publică.
24
Organizarea corpurilor de funcţionari publici este realizată actualmente prin legi, care
poartă denumirea de statute. Reţinem însă că, spre deosebire de profesiunile libere care s-au
organizat singure, organizarea lor fiind recunoscută ulterior de stat prin acte normative,
organizarea funcţiei publice este opera ab initio a statului. Abia mai târziu apar şi se dezvoltă
diverse asociaţii ale funcţionarilor publici, de natură profesională sau sindicală, care îşi aduc
contribuţia la organizarea profesiunii. Este şi firesc să fie aşa, întrucât funcţia publică este un
corolar al edificării statului de drept public.
Referitor la competenţa organelor profesiunii din cadrul funcţiei publice, aceasta se
deosebeşte substanţial de competenţa organelor profesiunilor libere. Dacă în cazul
profesiunilor libere, organelor profesionale le este recunoscută o largă competenţă decizională
şi jurisdicţională, în cazul funcţiei publice legea le stabileşte un rol limitat. Ele sunt consultate
pentru rezolvarea problemelor funcţionarilor publici,
inclusiv în ceea ce priveşte elaborarea normelor deontologice şi asigurarea respectării lor. De
asemenea ele participă la aplicarea sancţiunilor disciplinare. Însă în ambele situaţii decizia
aparţine conducerii administraţiei din care fac parte funcţionarii publici respectivi.
Misiunea socială a corpului funcţionarilor publici – realizarea interesului general şi
asigurarea serviciilor publice, la nivelul executiv – determină o serie de principii deontologice
comune tuturor funcţionarilor publici. Aceste principii pot avea forme de exprimare diferite, la
diferitele corpuri de funcţionari publici. Diferenţele sunt determinate de interesele colectivităţii
pe care o serveşte corpul respectiv, precum şi de domeniul de activitate. De asemenea, la
principiile deontologice comune se pot adăuga reguli specifice, potrivit particularităţilor
corpurilor de funcţionari. În ceea ce priveşte dreptul deontologic, acesta se exprimă sub forma
dreptului disciplinar prevăzut în statutele funcţionarilor, iar în unele cazuri şi/sau în acte
normative distincte. Astfel, statutele prevăd abaterile disciplinare, sancţiunile disciplinare,
procedura de aplicare a sancţiunilor şi reglementează jurisdicţia disciplinară.
Pe baza celor învederate, putem afirma că funcţia publică posedă o deontologie
proprie, în sensul strict al termenului, pe care o vom denumi, după autorii francezi, Deontolgie
administrativă. Ea prezintă următoarele caracteristici:
I. Deontologia administrativă aparţine unei profesiuni heterogene, în sensul că include o
multitudine de subgrupuri cu roluri şi specializări profesionale diferite.
II. În pofida diversităţii corpurilor de funcţionari publici şi a specializărilor profesionale,
accesul în funcţia publică, cariera şi conduita funcţionarilor publici respectă anumite condiţii
şi principii deontologice comune. La acestea se adaugă condiţii şi reguli deontologice specifice
diferitelor corpuri de funcţionari.
25
III. Organele profesiunii au o competenţă limitată. Ele sunt consultate cu privire la regulile
deontologice şi participă la aplicarea sancţiunilor disciplinare, dar decizia aparţine
administraţiei din care fac parte. De
aceea putem afirma că deontologia administrativă este autoritară, spre deosebire de deontologia
profesiunilor libere care este democratică. În final, trebuie să precizăm că elementele prezentate
formează latura obiectivă a deontolgiei administrative. Ca şi în cazul celorlalte profesiuni,
pentru a ne
afla în prezenţa unei deontologii reale, trebuie să existe şi latura subiectivă. Aceasta nu se poate
realiza decât printr-un învăţământ adecvat şi prin promovarea unei culturi corespunzătoare în
cadrul administraţiei publice.
Concluzii
9
Djuvara, M., Teoria generală a dreptului, Bucureşti, vol. II, 1930, p. 16
26
statut general al funcţiei publice, în Spania anului 1852. În România, reglementarea funcţiei
publice, în sensul modern al accepţiunii, a fost realizată prima dată de Regulamentele Organice.
Urmează cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris şi ale Legii
electorale din timpul lui Cuza, precum şi cele ale Constituţiei din 1866, pentru ca abia prin
Constituţia din 1923 să se considere oportun momentul adoptării unui statut al funcţionarilor
publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, în vigoare până în 1940. Evoluţia ulterioară
a reglementărilor în materie a fost determinată de cursul evenimentelor care au îndepărtat
societatea românească de pe calea unei democraţii autentice. Un moment relevant în scurta
prezentare a istoricului reglementării funcţiei publice este adoptarea Constituţiei României din
1991, iar în temeiul acesteia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului funcţionarului public,
prin Legea nr. 188/1999.
Doctrina juridică nu a avut şi nu are un punct de vedere unitar asupra problematicii
funcţiei publice, cu atât mai mult cu cât reglementările în materie diferă în funcţie de perioada
istorică şi de realitatea statală la care ne raportăm uneori, aceste reglementări nefiind altceva
decât un instrument de impunere a unor concepţii politice. Asupra naturii juridice a funcţiei
publice s-au exprimat diferite puncte de vedere, cele mai semnificative fiind cele constituite în
teoria situaţiei contractuale şi în teoria statului legal. Prima teorie a încercat definirea funcţiei
publice fie prin intermediul unor instituţii de drept civil (contractul de mandat), fie prin
intermediul unor instituţii de drept administrativ (contractul administrativ). Mai recent, s-a
făcut apel la instituţii ale dreptului muncii (contractul individual de muncă) pentru a explica
natura juridică a funcţiei publice. Cea de-a doua teorie importantă infirmă caracterul
contractual al funcţiei publice şi o înţelege ca pe un statut legal, instituit printr-un act de
autoritate, concepţie care, aşa cum vom arăta, este preluată şi de legiuitorul nostru constituant.
Dintr-o asemenea perspectivă, definirea funcţiei publice nu pare a fi o sarcină prea uşoară. În
doctrina interbelică, funcţia publică a fost înţeleasă ca fiind „complexul de puteri şi competenţe,
organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip
temporar, de un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în limitele
competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea“10. Într-o
definiţie mai recentă, funcţia publică este considerată „situaţia juridică a persoanei fizice –
învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice – ce constă în
ansamblul drepturilor şi obligaţilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana
10
Negulescu, P., Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Institutul de Arte Grafice Bucureşti,
1934, p. 522.
27
fizică respectivă şi organul care l-a investit“11. Prezentarea a două dintre definiţiile de referinţă
în materie nu a avut pretenţia de epuizare a posibilelor perspective de analiză a noţiunii de
funcţie publică, cu atât mai mult cu cât potrivit definiţiei legale, întâlnită în Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarului public, art. 3 şi în actele normative care îşi au temeiul în această
Lege, funcţia publică este ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea şi
instituţia publică în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale. 3. După o scurtă
prezentare a istoricului reglementării funcţiei publice şi a principalelor probleme care au fost
ridicate de către doctrina juridică în ceea ce priveşte natura juridică şi definirea noţiunii de
funcţie publică, vom încerca în cele ce urmează să oferim un punct de vedere asupra
semnificaţiei unor prevederi ale Constituţiei României în legătură cu funcţia publică.
Cele mai importante prevederi ale Constituţiei privind funcţia publică se întâlnesc în
art. 16 alin. (3) şi art. 73 alin. (3) lit. j). În art. 16 din Constituţia României din 1991, modificată
în 2003, se consacră principiul potrivit căruia funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare
pot fi ocupate, în condiţiile legii, de către persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în
ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor
funcţii şi demnităţi. Prin legea de revizuire a Constituţiei a fost eliminată condiţia de avea
numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi sau funcţii publice, fiind aşadar
posibilă ocuparea de funcţii publice şi de către persoanele care au dublă cetăţenie, fapt mai
apropiat de spiritul reglementărilor europene. Art. 73 alin. (3) din Constituţie, care statuează
categoriile de legi pe care le adoptă Parlamentul, în enumerarea tuturor domeniilor care sunt
reglementate prin lege organică, menţionează statutul funcţionarilor publici la litera j) şi,
separat, la lit. p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi
protecţia socială. Semnificaţia acestei prevederi este diferenţierea între regimul statutar al
funcţionarilor publici şi regimul contractual al celorlalte categorii de salariaţi, pentru că, în
concepţia legiuitorului constituant român, funcţionarul public aparţine ramurii dreptului public,
deosebindu-se fundamental de salariat. Totodată prin faptul că domeniul de reglementare a
statutului funcţionarului public este cel al legii organice, este subliniată şi importanţa deosebită
pe care funcţia publică şi funcţionarul public le au în sistemul constituţional şi legal. O discuţie
interesantă este legată de determinarea funcţiilor publice şi implicit a categoriilor de funcţionari
publici. Interpretarea art. 40 alin (3) şi art. 54 alin. (2) din Constituţie, în coroborare cu
prevederile altor articole din Constituţie care fac referire la alte categorii de funcţii publice, ne
11
Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, Editura All Beck, 2001, p. 554.
28
îndreptăţesc să considerăm că au calitatea de funcţionari publici nu doar persoanele care ocupă
o funcţie publică în autorităţile sau organele administraţiei publice, ci şi judecătorii Curţii
Constituţionale, magistraţii, cadrele active ale armatei, poliţiştii, personalul didactic (din
învăţământul de stat), personalul vamal, personalul silvic. Categoriilor de funcţionari amintite
li se aplică prevederile unor legi speciale, alături, desigur, de dispoziţiile generale din materie
ale Constituţiei şi ale Statutului funcţionarului public. Mai amintim faptul că funcţia de
demnitate publică, menţionată de Constituţie în art. 16 alin. (3) nu presupune a fi exercitată de
către un funcţionar public, existând diferenţe semnificative între funcţionarul public şi
demnitarul public (preşedintele României, deputaţii şi senatorii, miniştrii, preşedintele
consiliului judeţean, consilierii consiliului judeţean, prefectul, primarul, consilierii locali).
Legea 188/1999 în art. 5 face precizarea că persoanele numite sau alese în funcţie de demnitatea
publică nu intră sub incidenţa dispoziţiilor ei, iar un alt act normativ, Legea 154/1998,
defineşte, în art. 3, funcţia de demnitate publică ca fiind acea funcţie publică care se ocupă prin
mandat direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Stadiul actual al
evoluţiei legislaţiei româneşti nu oferă o unitate de concepţie asupra problematicii funcţiei
publice, impunându-se cu necesitate anumite modificări pentru corelarea prevederilor
diferitelor categorii de acte normative şi pentru aşezarea acestora la temelia unor raporturi
juridice viabile. Ne exprimăm speranţa că evoluţia procesului integrării europene, pus uneori
sub semnul incertitudinii, va însemna şi o reaşezare a realităţilor juridice, a reconsiderării
funcţiei publice.
29
Bibliografie selectivă
Legislaţie
1. Constituţia României
2. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici
3. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici
4. Legea nr.554 din 2 decembrie 2004 privind Contenciosul administrative,
reactualizată în 02.08.2007
5. Codul penal
6. Codul de procedură penală
7. Codul de conduită al magistraţilor
30