REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr.

2(5)/2000

Gina Scutelnicu

CONTROLUL EXERCITAT DE INSTITUŢIA AVOCATUL POPORULUI ASUPRA

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ROMÂNEŞTI

Abstract

The article entitled The Control of the Romanian Ombudsman Over the Public Administration
presents the attributions, functions and the way the Romanian Ombudsman succeed in controlling the
activity of the public administration. The second part of the paper presents the actual activity of the
Romanian Ombudsman during May 18th 1997 and December 31st 1998, because there is no availability for
recent data. The article concludes with some recommendations for the success of the Romanian institution.

S-a afirmat de multe ori că aparatul guvernamental “este instituit pentru a proteja
drepturile guvernanţilor asupra celor guvernaţi şi nu invers”1 şi că pentru limitarea puterii
guvernanţilor s-au impus constituţionalismul, statul de drept, controlul constituţionalităţii
legilor şi autonomia locală. Toate acestea au fost constituite pentru respectarea drepturilor
cetăţenilor.
Instituţia Ombudsmanului corespunde tocmai acestei idei, atribuţia sa principală
fiind protecţia drepturilor cetăţenilor care se confruntă cu administraţia publică.
Avocatul Poporului este denumirea sub care instituţia Ombudsmanului este
cunoscuta la noi in ţara. Lucrarea de faţă îşi propune o prezentare a instituţiei româneşti,
precum şi rolul pe care îl are Avocatul Poporului în a-l apăra pe cetăţeanul român care
este lezat în drepturile sale de către administraţia publică. Cea de-a doua parte a lucrării
va prezenta activitatea propriu-zisă pe care a desfăşurat-o Avocatul Poporului în perioada
18 iunie 1997 – 31 decembrie 1998. După cum se ştie, această instituţie este foarte puţin
cunoscut în ţara noastră. Prin această lucrare sperăm să informăm o cât mai largă parte a
publicului românesc despre rolul, atribuţiile şi activitatea pe care a desfăşurat-o până
acum Avocatul Poporului în ţara noastră.

1
Gerald Caiden, The International Handbook of the Ombudsman, Greenwood Press, London, 1983,
capitolul The Institution of Ombudsman, pag, 11

130
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Într-o societate democratică este foarte important să ştim ce drepturi avem atunci
când administraţia publică ne-a încălcat drepturile. Prin urmare, nu este suficient să
cunoaştem ceea ce face administraţia publică dacă nu-i cunoaştem limitele activităţii.

Trăsăturile şi poziţia instituţiei în cadrul societăţii româneşti

În accepţiunea actuală cuvântul Ombudsman şi instituţia propriu-zisă semnifică

ideea asigurării unui control independent asupra administraţiei, realizat în principal, prin
examinarea plângerilor formulate de cetăţenii lezaţi în drepturi.
Avocatul Poporului este un împuternicit al Parlamentului, cu autoritate deplină,
însărcinat de legislativ cu controlul executivului în probleme referitoare exclusiv la
administraţia publică, fără a putea să le înlocuiască imediat sau să le modifice direct
acţiunile.
Spre deosebire de cele trei puteri publice clasice: legislativă, executivă şi
judecătorească, Avocatul Poporului nu are putere de decizie. Puterea lui reală se bazează
pe autoritatea sa morală, aceasta din urmă fiind o caracteristică fundamentală a instituţiei.
Experienţa ţărilor Scandinave a arătat că Ombudsmanul poate fi eficient dacă are destulă
personalitate şi autoritate morală. Funcţia principală a Avocatului Poporului constă în
constatarea formală a corectitudinii sau incorectitudinii acţiunilor administrative.
Un alt lucru important îl constituie faptul că Avocatul Poporului nu este un organ
care să se substituie altora ci, alături de alte autorităţi publice, sprijină respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, fiind astfel un protector al tuturor. În toate sistemele
de drept instituţia Ombudsmanului există în paralel cu alte mijloace de control la nivelul
statului precum recursul ierarhic, tribunalele administrative, tribunalele ordinare etc.
În exercitarea atribuţiilor sale, Avocatul Poporului este independent faţă de orice
autoritate publică. Independenţa Avocatului Poporului nu trebuie înţeleasă într-o manieră
rigidă. În îndeplinirea atribuţiilor sale, el trebuie să colaboreze cu celelalte autorităţi
publice.
O altă caracteristică a instituţiei constă în faptul că, spre deosebire de instanţele de
judecată, el nu are nici o împuternicire legală de a lua hotărâri cu forţă executorie.
Influenţa sa asupra administraţiei se sprijină pe autoritatea sa. Cu toate acestea, practica

131
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

arată că acest lucru nu prejudiciază în nici un fel eficienţa activităţii acelui Ombudsman
care este capabil să-şi clădească autoritatea necesară şi care beneficiază de toate
mijloacele de realizare a acesteia.
Activitatea Avocatului Poporului este determinată de două principii de bază ale
sale, şi anume, că este un mecanism extrajudiciar şi nu se substituie autorităţilor publice.
În consecinţă, acestuia îii rămân mijloacele pledoariei, ale convingerii părţilor, pe de o
parte cetăţeanul şi pe de altă parte organele statului.
Succesul pledoariei nu constă în forţa mijloacelor folosite, ci în capacitatea de a
face cunoscute celor două părţi, administraţia şi cetăţenii, noţiunile cu privire la drepturile
omului şi importanţa respectării lor.
Avocatul Poporului ocupă o poziţie de prestigiu în societatea românească. Potrivit
art.6(2) al legii 35 din 1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul
Poporului “ poate să fie numit în această funcţie orice cetăţean care îndeplineşte
condiţiile de numire prevăzute pentru judecătorii Curţii Constituţionale.” Dispoziţiile
art.33(3) ale aceleiaşi legi prevăd că funcţia de Avocat al Poporului se asimilează funcţiei
de ministru.
Misiunea esenţială a Avocatului Poporului o constituie controlul respectării
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor de către administraţia publică, inclusiv de către
forţele armate, penitenciare şi Ministerul de Interne. Activitatea Avocatului Poporului se
opreşte, în marea majoritate a cazurilor la porţile instanţelor judecătoreşti, asigurându-se,
astfel, independenţa acestora.
Avocatul Poporului prezintă celor două Camere ale Parlamentului atât raportul
anual cât şi rapoarte speciale. Rapoartele speciale se referă la lacunele din legislaţie, la
cazurile de corupţie cât şi la nerespectarea legilor ţării. Raportul anual nu conţine numai
constatări rezultate din examinarea plângerilor cetăţenilor, ale căror drepturi au fost
încălcate de autorităţile administraţiei publice, ci şi concluzii privitoare la atitudinea
autorităţilor publice faţă de aceste plângeri, precum şi propuneri cu privire la
reexaminarea materialului legislativ privitor la reglementarea relaţiilor dintre autorităţi şi
cetăţeni, insistându-se pe latura respectării drepturilor omului.

Funcţia de control a instituţiei Avocatul Poporului

132
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

În reglementarea legală a ţării noastre Avocatul Poporului apare ca o instituţie

prin intermediul căreia Parlamentul controlează şi asigură respectarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor în raport cu autorităţile publice. Din modul în care este reglementat
rolul instituţiei Avocatul Poporului în primul articol al legii, se poate desprinde ideea că
sfera de competenţă a instituţiei priveşte, pe de o parte, numai cetăţenii români iar, pe de
altă parte, raporturile acestora cu toate autorităţile publice. În realitate sfera de
competenţă a Avocatului Poporului are alte determinări. Astfel, din cuprinsul legii se
desprinde ideea că activitatea Avocatului Poporului nu se limitează la apărarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor români şi nici nu are în vedere toate autorităţile
publice ci doar pe cele ale administraţiei publice.
În îndeplinirea atribuţiilor sale Avocatul Poporului îndeplineşte mai multe funcţii:
de control, de receptare, de informare… În această lucrare vom vorbi doar despre funcţia
de control, aceasta fiind cea mai importantă. Există două opinii cu privire la controlul
exercitat de Avocatul Poporului. Prima opinie se referă la controlul mixt exercitat de
Ombudsman, care este definit ca un control ce îşi trage forţa din susţinerea
Parlamentului, exercitându-şi însă misiunea sub formă administrativă, iar rezultatul
intervenţiei sale aparţine judecătorului.2
Potrivit celei de-a doua opinii controlul exercitat de Avocatul Poporului este una din
formele specifice prin care se exercită controlul parlamentar,3opinie la care ne raliem şi
noi.
Constituţia României consacră în art.55-57 instituţia Avocatul Poporului care
răspunde numai în faţa Parlamentului, având obligaţia de a prezenta acestuia rapoarte.
Din nevoia de a se implica într-o măsură mai mare la asigurarea legalităţii
administraţiei publice şi corectarea unor inconveniente ale controlului exercitat direct de
Parlament, legiuitorul constituant a introdus sistemul Ombudsmanului ca o modalitate
indirectă a controlului parlamentar.4

2
Charles Debbash – Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, pag.695
3
Ioan Muraru – Drept Constituţional şi instituţii politice,Editura Actami, Bucureşti 1997, pag.364
4
Tudor Drăganu – Drept Constituţional şi instituţii politice vol.I, Targu-Mures,1995, pag.275

133
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Avocatul Poporului îşi exercită rolul său fundamental de apărare a drepturilor şi

libertăţilor cetăţenilor din oficiu sau la cererea persoanelor lezate, şi în raport cu
autorităţile executive, adică primarul şi preşedintele Consiliului Judeţean, dar şi cu
Consiliile Locale şi Judeţene.
Aşadar, controlul parlamentar este exercitat şi prin Avocatul Poporului la nivelul
administraţiei publice locale. Antonie Iorgovan vorbeşte despre “un control parlamentar
modern, asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, prin
intermediul unor autorităţi ce depind de Parlament, fără a fi în subordinea acestuia:
Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.”5
După expunerea acestor date teoretice, vom prezenta în continuare activitatea
instituţiei româneşti de la începerea propriu – zisă a activităţii sale pînă la sfârşitul anului
1998.

Activitatea desfăşurată de instituţia Avocatul Poporului

Din 18 mai 1997 - dată la care instituţia şi-a început activitatea propriu-zisă şi
până la 31 decembrie 1998 Avocatul Poporului a desfăşurat mai multe tipuri de activităţi.
După numirea în funcţie a Avocatului Poporului, pe adresa acestuia au început să
sosească scrisori, plângeri şi sesizări prin care i se aduceau la cunoştinţă abuzuri ale
autorităţilor publice. Pe lângă cererile adresate direct, Avocatul Poporului a primit un
număr relativ mare de plângeri prin intermediul unor senatori, deputaţi, Ministerul
Justiţiei, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Preşedinţia României şi de
la Centrul de relaţii cu publicul al Guvernului. De asemenea, s-au primit sesizări de la
diverse structuri ale societăţii civile, organizaţii neguvernamentale, sindicate, asociaţii
etc.
În 1997 din 1168 de cereri primite au fost analizate şi expediate 1131 răspunsuri
şi s-au întocmit 83 de dosare care au intrat în activitatea instituţiei. La data de 31

5
Antonie Iorgovan – Drept administrativ, vol.II, Editura Hercules, Bucureşti, 1993, pag.148

134
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

decembrie 1998 totalul cererilor înregistrate era de 2985 din care 2614, adică aproximativ
91% au fost luate în lucru, întocmindu-se peste 200 de dosare.6
Din numărul cererilor luate în lucru, aproximativ 82 % au fost respinse datorită
faptului că nu intrau în competenţa Avocatului Poporului. Însă, în urma examinării
acestora s-a formulat un răspuns către fiecare petiţionar, acest lucru fiind înţeles ca o
muncă de informare a publicului, pentru a face cunoscute atribuţiile instituţiei şi pentru a-
i oferi cetăţeanului îndrumări în unele situaţii critice. Mai trebuie menţionat faptul că 69,
4 % din cererile respinse provin din mediul urban restul de 30, 6 % provenind din mediul
rural. Această situaţie reflectă, mai curând, ponderea importantă a cererilor care provin
din mediul urban şi mai puţin gradul de cunoaştere a atribuţiilor instituţiei Avocatul
Poporului.
Mai trebuie menţionat faptul că în primele trei luni ale anului 1999 au fost
înregistrate 1312 de noi cereri, din care s-au deschis deja alte 186 de dosare. 7
Pentru rezolvarea dosarelor s-a efectuat o corespondenţă voluminoasă, în perioada
decembrie 1997- decembrie 1998 instituţia Avocatul Poporului expediind 1296 de adrese,
dintre care 712 către autorităţile administraţiei publice locale şi centrale. Semnificativ
este faptul că Avocatul Poporului a primit 888 de răspunsuri şi reveniri, dintre care 317
din partea autorităţilor publice sesizate. 8
Atunci când a constatat că obiectul sesizării se înscrie în limitele competenţei
sale şi în cazul informaţiilor obţinute din presă Avocatul Poporului s-a autosesizat.
Dintre sursele de sesizare ale Avocatului Poporului nu pot fi omise audienţele şi
consultaţiile date telefonic. În anul 19989 s-au înregistrat un număr total de 2011
audienţe, cele mai multe (53,8 % ) acordându-se persoanelor cu domiciliul în Municipiul
Bucureşti. Cei mai numeroşi solicitatori de audienţe au fost pensionarii (70%) şi
intelectualii ( peste 50% ). Din discuţiile purtate în timpul audienţelor, s-a constatat că
majorităţii reclamanţilor le lipseşte informaţia juridică elementară, fapt care îi împiedică
să-şi susţină în mod eficient drepturile.

6
Raportul de activitate al instituţiei Avocatul Poporului din perioada 18 iunie 1997 – 31 decembrie 1998,
nepublicat
7
idem
8
ibidem

135
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Ca urmare a acestei activităţi instituţia Avocatul Poporului este abia la început. În

comparaţie cu instituţiile similare din alte ţări, Avocatul Poporului mai are mult de
muncit până să ajungă la succesul de care se bucură Ombudsmanii din statele cu o tradiţie
în acest sens. Astfel, Institutul Internaţional al Ombudsmanului10 cu sediul în Canada ne
oferă câteva date statistice cu privire la activitatea Ombudsmanilor din alte ţări. În
Danemarca la 5120 mii de locuitori sunt adresate anual 1518 plângeri(29,6 plângeri la
100000 de locuitori), în Franţa la 53480 de mii de locuitori sunt adresate 3751 de plângeri
(7,0 plângeri la 100000 de locuitori), iar în Suedia la 8290 mii de locuitori sunt adresate
3884 plângeri anual (42 de plângeri la 100000 de locuitori). Din aceste date statistice
rezultă faptul că în aceste ţări există un număr ridicat de plângeri raportat la populaţie şi
faptul că instituţia Ombudsmanului are o importanţă mare în statele care au o tradiţie în
acest sens.

Concluzii

Succesul instituţiei Avocatul Poporului în ţara noastră depinde de răspunsul

legislativului la recomandările şi sugestiile sale, de dezbaterile pe care acesta le va iniţia
pe tema rapoartelor sale anuale şi speciale. Sprijinul parlamentar condiţionează
credibilitatea sa şi consecvenţa cu care va acţiona. La fel de crucial este şi sprijinul mass-
mediei. În ciuda faptului ca Avocatul Poporului a prezentat deja Parlamentului doua
rapoarte de activitate, acestea încă nu au fost adoptate de organul legislativ românesc si,
prin urmare nici nu au fost publicate. Astfel, cetăţenii români nu ştiu care este activitatea
propriu-zisa a acestei instituţii şi nici dacă este sau nu eficientă pentru societatea
românească.
Avocatul Poporului este o instituţie democratică şi independentă, a cărei
implementare cere timp, cadru democratic, cultură şi autorităţi publice dispuse să
colaboreze şi să înlăture din activitatea lor orice greşeli sau abuzuri la adresa drepturilor
şi libertăţilor cetăţenilor.

9
ibidem

136
REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

În acest moment cetăţenii români sunt foarte nemulţumiţi pentru faptul că

autorităţile administraţiei publice nu-şi respectă întru totul atribuţiile care le revin.
Trebuie să înţelegem că nu apărarea drepturilor omului ci respectarea lor
reprezintă mai mult decât o activitate a tuturor instituţiilor publice, ele fiind esenţa
filozofiei care a stat la baza adoptării Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului.

BIBLIOGRAFIE

1. Caiden Gerald, The International Handbook of the Ombudsman, Greenwood

Press, London, 1983
2. Debbasch Charles, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971
3. Drăganu Tudor, Drept constituţional si instituţii politice, vol.I si II, Târgu-
Mureş, 1995
4. Iorgovan Antonie, Drept administrativ, vol.I şi II, Editura Hercules,
Bucureşti, 1993
5. Manda Corneliu, Predescu Ovidiu, Popescu I. Slăniceanu şi Manda Cezar
Corneliu, Ombudsmanul. Instituţie fundamentală a statului de drept, Editura
Lumina Lex, Bucureşti,1997
6. Muraru Ioan, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami,
Bucureşti, 1995
7. Raportul de activitate al instituţiei Avocatul Poporului din perioada 18 iunie
1997 – 31 decembrie 1998, nepublicat

10
vezi Corneliu Manda, Ovidiu petrescu, I. Popescu Slăniceanu şi Cezar Corneliu Manda , Ombudsmanul.
Instituţie fundamentală a statului de drept, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, pag. 45

137