Sunteți pe pagina 1din 8

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Gina Scutelnicu

CONTROLUL EXERCITAT DE INSTITUŢIA AVOCATUL POPORULUI ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ROMÂNEŞTI

Abstract

The article entitled The Control of the Romanian Ombudsman Over the Public Administration

presents the attributions, functions and the way the Romanian Ombudsman succeed in controlling the

activity of the public administration. The second part of the paper presents the actual activity of the

Romanian Ombudsman during May 18 th 1997 and December 31 st 1998, because there is no availability for

recent data. The article concludes with some recommendations for the success of the Romanian institution.

S-a afirmat de multe ori că aparatul guvernamental “este instituit pentru a proteja drepturile guvernanţilor asupra celor guvernaţi şi nu invers” 1 şi că pentru limitarea puterii guvernanţilor s-au impus constituţionalismul, statul de drept, controlul constituţionalităţii legilor şi autonomia locală. Toate acestea au fost constituite pentru respectarea drepturilor cetăţenilor. Instituţia Ombudsmanului corespunde tocmai acestei idei, atribuţia sa principală fiind protecţia drepturilor cetăţenilor care se confruntă cu administraţia publică. Avocatul Poporului este denumirea sub care instituţia Ombudsmanului este cunoscuta la noi in ţara. Lucrarea de faţă îşi propune o prezentare a instituţiei româneşti, precum şi rolul pe care îl are Avocatul Poporului în a-l apăra pe cetăţeanul român care este lezat în drepturile sale de către administraţia publică. Cea de-a doua parte a lucrării va prezenta activitatea propriu-zisă pe care a desfăşurat-o Avocatul Poporului în perioada 18 iunie 1997 – 31 decembrie 1998. După cum se ştie, această instituţie este foarte puţin cunoscut în ţara noastră. Prin această lucrare sperăm să informăm o cât mai largă parte a publicului românesc despre rolul, atribuţiile şi activitatea pe care a desfăşurat-o până acum Avocatul Poporului în ţara noastră.

1 Gerald Caiden, The International Handbook of the Ombudsman, Greenwood Press, London, 1983, capitolul The Institution of Ombudsman, pag, 11

130

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Într-o societate democratică este foarte important să ştim ce drepturi avem atunci când administraţia publică ne-a încălcat drepturile. Prin urmare, nu este suficient să cunoaştem ceea ce face administraţia publică dacă nu-i cunoaştem limitele activităţii.

Trăsăturile şi poziţia instituţiei în cadrul societăţii româneşti

În accepţiunea actuală cuvântul Ombudsman şi instituţia propriu-zisă semnifică ideea asigurării unui control independent asupra administraţiei, realizat în principal, prin examinarea plângerilor formulate de cetăţenii lezaţi în drepturi. Avocatul Poporului este un împuternicit al Parlamentului, cu autoritate deplină, însărcinat de legislativ cu controlul executivului în probleme referitoare exclusiv la administraţia publică, fără a putea să le înlocuiască imediat sau să le modifice direct acţiunile. Spre deosebire de cele trei puteri publice clasice: legislativă, executivă şi judecătorească, Avocatul Poporului nu are putere de decizie. Puterea lui reală se bazează pe autoritatea sa morală, aceasta din urmă fiind o caracteristică fundamentală a instituţiei. Experienţa ţărilor Scandinave a arătat că Ombudsmanul poate fi eficient dacă are destulă personalitate şi autoritate morală. Funcţia principală a Avocatului Poporului constă în constatarea formală a corectitudinii sau incorectitudinii acţiunilor administrative. Un alt lucru important îl constituie faptul că Avocatul Poporului nu este un organ care să se substituie altora ci, alături de alte autorităţi publice, sprijină respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, fiind astfel un protector al tuturor. În toate sistemele de drept instituţia Ombudsmanului există în paralel cu alte mijloace de control la nivelul statului precum recursul ierarhic, tribunalele administrative, tribunalele ordinare etc. În exercitarea atribuţiilor sale, Avocatul Poporului este independent faţă de orice autoritate publică. Independenţa Avocatului Poporului nu trebuie înţeleasă într-o manieră rigidă. În îndeplinirea atribuţiilor sale, el trebuie să colaboreze cu celelalte autorităţi publice. O altă caracteristică a instituţiei constă în faptul că, spre deosebire de instanţele de judecată, el nu are nici o împuternicire legală de a lua hotărâri cu forţă executorie. Influenţa sa asupra administraţiei se sprijină pe autoritatea sa. Cu toate acestea, practica

131

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

arată că acest lucru nu prejudiciază în nici un fel eficienţa activităţii acelui Ombudsman care este capabil să-şi clădească autoritatea necesară şi care beneficiază de toate mijloacele de realizare a acesteia. Activitatea Avocatului Poporului este determinată de două principii de bază ale sale, şi anume, că este un mecanism extrajudiciar şi nu se substituie autorităţilor publice. În consecinţă, acestuia îii rămân mijloacele pledoariei, ale convingerii părţilor, pe de o parte cetăţeanul şi pe de altă parte organele statului. Succesul pledoariei nu constă în forţa mijloacelor folosite, ci în capacitatea de a face cunoscute celor două părţi, administraţia şi cetăţenii, noţiunile cu privire la drepturile omului şi importanţa respectării lor. Avocatul Poporului ocupă o poziţie de prestigiu în societatea românească. Potrivit art.6(2) al legii 35 din 1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului “ poate să fie numit în această funcţie orice cetăţean care îndeplineşte condiţiile de numire prevăzute pentru judecătorii Curţii Constituţionale.” Dispoziţiile art.33(3) ale aceleiaşi legi prevăd că funcţia de Avocat al Poporului se asimilează funcţiei de ministru. Misiunea esenţială a Avocatului Poporului o constituie controlul respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor de către administraţia publică, inclusiv de către forţele armate, penitenciare şi Ministerul de Interne. Activitatea Avocatului Poporului se opreşte, în marea majoritate a cazurilor la porţile instanţelor judecătoreşti, asigurându-se, astfel, independenţa acestora. Avocatul Poporului prezintă celor două Camere ale Parlamentului atât raportul anual cât şi rapoarte speciale. Rapoartele speciale se referă la lacunele din legislaţie, la cazurile de corupţie cât şi la nerespectarea legilor ţării. Raportul anual nu conţine numai constatări rezultate din examinarea plângerilor cetăţenilor, ale căror drepturi au fost încălcate de autorităţile administraţiei publice, ci şi concluzii privitoare la atitudinea autorităţilor publice faţă de aceste plângeri, precum şi propuneri cu privire la reexaminarea materialului legislativ privitor la reglementarea relaţiilor dintre autorităţi şi cetăţeni, insistându-se pe latura respectării drepturilor omului.

Funcţia de control a instituţiei Avocatul Poporului

132

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

În reglementarea legală a ţării noastre Avocatul Poporului apare ca o instituţie prin intermediul căreia Parlamentul controlează şi asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor în raport cu autorităţile publice. Din modul în care este reglementat rolul instituţiei Avocatul Poporului în primul articol al legii, se poate desprinde ideea că sfera de competenţă a instituţiei priveşte, pe de o parte, numai cetăţenii români iar, pe de altă parte, raporturile acestora cu toate autorităţile publice. În realitate sfera de competenţă a Avocatului Poporului are alte determinări. Astfel, din cuprinsul legii se desprinde ideea că activitatea Avocatului Poporului nu se limitează la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor români şi nici nu are în vedere toate autorităţile publice ci doar pe cele ale administraţiei publice. În îndeplinirea atribuţiilor sale Avocatul Poporului îndeplineşte mai multe funcţii:

de control, de receptare, de informare… În această lucrare vom vorbi doar despre funcţia de control, aceasta fiind cea mai importantă. Există două opinii cu privire la controlul exercitat de Avocatul Poporului. Prima opinie se referă la controlul mixt exercitat de Ombudsman, care este definit ca un control ce îşi trage forţa din susţinerea Parlamentului, exercitându-şi însă misiunea sub formă administrativă, iar rezultatul intervenţiei sale aparţine judecătorului. 2 Potrivit celei de-a doua opinii controlul exercitat de Avocatul Poporului este una din formele specifice prin care se exercită controlul parlamentar, 3 opinie la care ne raliem şi noi.

Constituţia României consacră în art.55-57 instituţia Avocatul Poporului care răspunde numai în faţa Parlamentului, având obligaţia de a prezenta acestuia rapoarte. Din nevoia de a se implica într-o măsură mai mare la asigurarea legalităţii administraţiei publice şi corectarea unor inconveniente ale controlului exercitat direct de Parlament, legiuitorul constituant a introdus sistemul Ombudsmanului ca o modalitate indirectă a controlului parlamentar. 4

2 Charles Debbash – Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, pag.695

3 Ioan Muraru – Drept Constituţional şi instituţii politice,Editura Actami, Bucureşti 1997, pag.364

4 Tudor Drăganu – Drept Constituţional şi instituţii politice vol.I, Targu-Mures,1995, pag.275

133

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Avocatul Poporului îşi exercită rolul său fundamental de apărare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor din oficiu sau la cererea persoanelor lezate, şi în raport cu autorităţile executive, adică primarul şi preşedintele Consiliului Judeţean, dar şi cu Consiliile Locale şi Judeţene. Aşadar, controlul parlamentar este exercitat şi prin Avocatul Poporului la nivelul administraţiei publice locale. Antonie Iorgovan vorbeşte despre “un control parlamentar modern, asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, prin intermediul unor autorităţi ce depind de Parlament, fără a fi în subordinea acestuia:

Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.” 5 După expunerea acestor date teoretice, vom prezenta în continuare activitatea

instituţiei româneşti de la începerea propriu – zisă a activităţii sale pînă la sfârşitul anului

1998.

Activitatea desfăşurată de instituţia Avocatul Poporului

Din 18 mai 1997 - dată la care instituţia şi-a început activitatea propriu-zisă şi până la 31 decembrie 1998 Avocatul Poporului a desfăşurat mai multe tipuri de activităţi. După numirea în funcţie a Avocatului Poporului, pe adresa acestuia au început să sosească scrisori, plângeri şi sesizări prin care i se aduceau la cunoştinţă abuzuri ale autorităţilor publice. Pe lângă cererile adresate direct, Avocatul Poporului a primit un număr relativ mare de plângeri prin intermediul unor senatori, deputaţi, Ministerul Justiţiei, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Preşedinţia României şi de la Centrul de relaţii cu publicul al Guvernului. De asemenea, s-au primit sesizări de la diverse structuri ale societăţii civile, organizaţii neguvernamentale, sindicate, asociaţii etc.

În 1997 din 1168 de cereri primite au fost analizate şi expediate 1131 răspunsuri şi s-au întocmit 83 de dosare care au intrat în activitatea instituţiei. La data de 31

5 Antonie Iorgovan – Drept administrativ, vol.II, Editura Hercules, Bucureşti, 1993, pag.148

134

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

decembrie 1998 totalul cererilor înregistrate era de 2985 din care 2614, adică aproximativ 91% au fost luate în lucru, întocmindu-se peste 200 de dosare. 6

Din numărul cererilor luate în lucru, aproximativ 82 % au fost respinse datorită faptului că nu intrau în competenţa Avocatului Poporului. Însă, în urma examinării acestora s-a formulat un răspuns către fiecare petiţionar, acest lucru fiind înţeles ca o muncă de informare a publicului, pentru a face cunoscute atribuţiile instituţiei şi pentru a- i oferi cetăţeanului îndrumări în unele situaţii critice. Mai trebuie menţionat faptul că 69, 4 % din cererile respinse provin din mediul urban restul de 30, 6 % provenind din mediul rural. Această situaţie reflectă, mai curând, ponderea importantă a cererilor care provin din mediul urban şi mai puţin gradul de cunoaştere a atribuţiilor instituţiei Avocatul Poporului.

Mai trebuie menţionat faptul că în primele trei luni ale anului 1999 au fost înregistrate 1312 de noi cereri, din care s-au deschis deja alte 186 de dosare. 7

Pentru rezolvarea dosarelor s-a efectuat o corespondenţă voluminoasă, în perioada decembrie 1997- decembrie 1998 instituţia Avocatul Poporului expediind 1296 de adrese, dintre care 712 către autorităţile administraţiei publice locale şi centrale. Semnificativ este faptul că Avocatul Poporului a primit 888 de răspunsuri şi reveniri, dintre care 317 din partea autorităţilor publice sesizate. 8

Atunci când a constatat că obiectul sesizării se înscrie în limitele competenţei sale şi în cazul informaţiilor obţinute din presă Avocatul Poporului s-a autosesizat.

Dintre sursele de sesizare ale Avocatului Poporului nu pot fi omise audienţele şi consultaţiile date telefonic. În anul 1998 9 s-au înregistrat un număr total de 2011 audienţe, cele mai multe (53,8 % ) acordându-se persoanelor cu domiciliul în Municipiul Bucureşti. Cei mai numeroşi solicitatori de audienţe au fost pensionarii (70%) şi intelectualii ( peste 50% ). Din discuţiile purtate în timpul audienţelor, s-a constatat că majorităţii reclamanţilor le lipseşte informaţia juridică elementară, fapt care îi împiedică să-şi susţină în mod eficient drepturile.

6 Raportul de activitate al instituţiei Avocatul Poporului din perioada 18 iunie 1997 – 31 decembrie 1998, nepublicat

7 idem

8 ibidem

135

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Ca urmare a acestei activităţi instituţia Avocatul Poporului este abia la început. În comparaţie cu instituţiile similare din alte ţări, Avocatul Poporului mai are mult de muncit până să ajungă la succesul de care se bucură Ombudsmanii din statele cu o tradiţie în acest sens. Astfel, Institutul Internaţional al Ombudsmanului 10 cu sediul în Canada ne oferă câteva date statistice cu privire la activitatea Ombudsmanilor din alte ţări. În Danemarca la 5120 mii de locuitori sunt adresate anual 1518 plângeri(29,6 plângeri la 100000 de locuitori), în Franţa la 53480 de mii de locuitori sunt adresate 3751 de plângeri (7,0 plângeri la 100000 de locuitori), iar în Suedia la 8290 mii de locuitori sunt adresate 3884 plângeri anual (42 de plângeri la 100000 de locuitori). Din aceste date statistice rezultă faptul că în aceste ţări există un număr ridicat de plângeri raportat la populaţie şi faptul că instituţia Ombudsmanului are o importanţă mare în statele care au o tradiţie în acest sens.

Concluzii

Succesul instituţiei Avocatul Poporului în ţara noastră depinde de răspunsul legislativului la recomandările şi sugestiile sale, de dezbaterile pe care acesta le va iniţia pe tema rapoartelor sale anuale şi speciale. Sprijinul parlamentar condiţionează credibilitatea sa şi consecvenţa cu care va acţiona. La fel de crucial este şi sprijinul mass- mediei. În ciuda faptului ca Avocatul Poporului a prezentat deja Parlamentului doua rapoarte de activitate, acestea încă nu au fost adoptate de organul legislativ românesc si, prin urmare nici nu au fost publicate. Astfel, cetăţenii români nu ştiu care este activitatea propriu-zisa a acestei instituţii şi nici dacă este sau nu eficientă pentru societatea românească.

Avocatul Poporului este o instituţie democratică şi independentă, a cărei implementare cere timp, cadru democratic, cultură şi autorităţi publice dispuse să colaboreze şi să înlăture din activitatea lor orice greşeli sau abuzuri la adresa drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

În acest moment cetăţenii români sunt foarte nemulţumiţi pentru faptul că autorităţile administraţiei publice nu-şi respectă întru totul atribuţiile care le revin.

Trebuie să înţelegem că nu apărarea drepturilor omului ci respectarea lor reprezintă mai mult decât o activitate a tuturor instituţiilor publice, ele fiind esenţa filozofiei care a stat la baza adoptării Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului.

BIBLIOGRAFIE

1. Caiden Gerald, The International Handbook of the Ombudsman, Greenwood Press, London, 1983

2. Debbasch Charles, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971

3. Drăganu Tudor, Drept constituţional si instituţii politice, vol.I si II, Târgu- Mureş, 1995

Hercules,

4. Iorgovan

Antonie,

Drept

administrativ,

vol.I

şi

II,

Editura

Bucureşti, 1993

5. Manda Corneliu, Predescu Ovidiu, Popescu I. Slăniceanu şi Manda Cezar Corneliu, Ombudsmanul. Instituţie fundamentală a statului de drept, Editura Lumina Lex, Bucureşti,1997

Actami,

6. Muraru

Ioan,

Drept

constituţional

şi

instituţii

politice,

Editura

Bucureşti, 1995

7. Raportul de activitate al instituţiei Avocatul Poporului din perioada 18 iunie 1997 – 31 decembrie 1998, nepublicat