Sunteți pe pagina 1din 7

REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT Nr.

3, 2015

Instituţia Avocatului Poporului


(ombudsmanul) şi
„dreptul discreţionar”
Gheorghe AVORNIC,
doctor habilitat în drept, profesor universitar
Dumitru POSTOVAN,
ex-Procuror General al Republicii Moldova, competitor
După mai bine de 20 de ani de independență a Republicii Moldova, organele de drept și judiciare au fost supuse unor
serioase transformări, modificări nu doar de formă, ci, în primul rând, de esență, de conținut. Reformele inițiate continuă
a fi implementate și în prezent, se aduc în concordanță cu principiile de organizare și funcționare a acestor organe într-o
societate democratică. Totodată, RM preia din țările cu o democrație avansată și unele instrumente de protecție a omului
anterior necunoscute sau chiar neacceptate.
Unul dintre aceste instrumente este instituția Ombudsmanului sau Avocatul Poporului.
Este o instituție nouă nu numai pentru RM, ci relativ și pentru majoritatea statelor europene. Solicitările acestei instituții,
interesul față de activitatea sa sunt în continuă creștere.
Această instituție a fost creată în RM în 1997. A urmat adoptarea a două legi respectiv. Instituția Avocatul Poporului în
Republica Moldova este necesară, însă Avocatul Poporului să nu dubleze activitatea altor organe.
Cuvinte-cheie: Avocatul Poporului (Ombudsmanul); ONG; societatea civilă; garant principal; sistemul judecătoresc;
protecție; drepturi și libertăți; lege; organe de drept; mijloace juridice de apărare; Curtea Constituțională; CEDO; CtEDO;
Constituția RM.
***
Au cours de plus de 20 ans d’indépendance de la République de Moldova, l’application de la loi et judiciaire ont
subi des changements sérieux et des modifications, non seulement la forme, surtout l’essence, le contenu. Les réformes
engagées continuent à être mises en oeuvre et aujourd’hui se mettent en accord avec les principes d’organisation et du
fonctionnement dans une société démocratique.
En même temps, la RM prend des pays à démocratie avancée et certains instruments de protection des droits aupara-
vant inconnus, même innacceptables.
L’un de ces outils est l’institution de l’Ombudsman ou Défenseur du peuple. C’est une nouvelle institution non seule-
ment en RM mais pour la plupart des États européens. Les demandes à cette institution, l’intérêt pour son travail sont en
augmentation.
Cette institution a été créée dans la RM en 1997. À la suite ont été adoptées deux lois. L’institution l’Avocat du Peuple
est nécessaire mais l’Avocat du Peuple dans la RM ne doit pas reproduire le travail d’autres organes.
Mots-chefs: l’Avocat du Peuple (l’Ombudsman); ONG; société civile; garant; système judiciaire; protection; droits et
libertés; loi; force de l’ordre; moyens légaux de défense; Cour constitutionnelle; CEDH; Constitution de la RM.

C onform pct.3 art.1 din Constituţie [1], Repu-


blica Moldova este un stat de drept, democra-
tic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile
şi locale, instanţele judecătoreşti, organele de ocrotire
a normelor de drept, organizaţiile nonguvernamenta-
le, asociaţiile obşteşti, mass-media, societatea civilă,
sale, libera dezvoltare a personalităţii umane, drepta- fiecare dintre ele conform obiectivelor, sarcinilor,
tea şi pluralismul politic – reprezintă valori supreme competenţei, rolului pe care îl joacă în viaţa socială,
şi sunt garantate. în problemele de dezvoltare a tânărului stat, a societă-
Acest deziderat constituţional este piatra de teme- ţii în întregime, dar şi a fiecărui membru al societăţii
lie a instituţiei fundamentale a unui stat de drept: apă- în parte.
rarea drepturilor şi libertăţilor omului, protecţia per- Un segment aparte, important în această operă,
soanei, precum şi a unui stat democratic: pluralismul le revine instituţiilor de stat, chemate să soluţioneze
politic. cazuri concrete, cu referire la apărarea drepturilor
Statul de drept, democratic garantează libera omului, a cetăţeanului, a persoanei, atunci când aces-
dezvoltare a personalităţii umane, demnitatea omului, te drepturi sunt încălcate. Aceasta este o obligaţiune
dreptatea. De rând cu alte prevederi constituţionale, a tuturor ministerelor şi departamentelor, a adminis-
aceste valori general-umane sunt asigurate de către tot traţiei publice locale, a oricărui funcţionar public în
sistemul social-politic, economic, dar şi de sistemul limitele competenţei.
de drept, juridic al statului. Totodată, sunt create şi instituţii speciale, a că-
Realizarea acestor valori se efectuează de către ror menire este tocmai de a face dreptate, de a apăra
instituţiile democratice ale statului: Parlamentul, Gu- drepturile şi interesele legale ale cetățenilor. Tradiţi-
vernul, organele executive şi administrative centrale onal, acestea sunt poliţia şi procuratura, alte organe

2
Nr. 3, 2015 REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

de ocrotire a normelor de drept, iar garantul principal „Ombudsman” – cuvânt suedez, în traducere – cel
– este sistemul judecătoresc. ce pledează pentru altul [4].
Art.10 al Codului civil al Republicii Moldova in- „Ombudsman” (din limba scandinavă veche (anti-
dică expres: „Apărarea drepturilor civile încălcate se că) – împuternicire, însărcinare – persoană civilă sau
face pe cale judiciară”, iar pct.3 al aceluiaşi art. pre- funcţionar de stat, care are funcţie de control în res-
vede dreptul de a ataca în instanţă hotărârea emisă pe pectarea echităţii şi intereselor unor grupe de cetăţeni
cale administrativă, de către cel ce nu este de acord cu în activitatea organelor executive şi persoanelor cu
acea hotărâre [2]. funcţii de răspundere.
După mai bine de 20 de ani de independenţă a Oficial funcţia de Ombudsman Parlamentar este
Republicii Moldova, organele de drept şi judiciare instituită în Suedia în 1809, în conformitate cu con-
au fost supuse la serioase transformări, modificări nu stituţia acestei ţări.
doar de formă, ci, în primul rând, de esenţă, de conţi- Mult timp ideea creării instituţiei Ombudsmanului
nut. Reformele inițiate continuă și în prezent pentru a nu a fost acceptată de sistemele de drept ale altor ţări.
fi aduse în concordanţă cu principiile de organizare şi Prima a instituit această funcţie Finlanda în 1919,
funcționare a acestor organe într-o societate democra- apoi Norvegia în 1952, Danemarca în 1953, mai apoi
tică, în care principiile supremaţiei legii, echităţii, nu şi alte state europene. Noua Zeelandă – stat neeuro-
sunt doar declarative, iar drepturile omului sunt real pean, în 1962. Actualmente este instituită în mai mult
protejate. de 100 de state [5].
Prin prisma Acordului de Asociere cu Uniunea Eu- La aceeaşi întrebare răspunde C. Brânzan în lucra-
ropeană, exigenţele faţă de activitatea organelor de rea sa Avocatul Poporului – o instituţie la dispoziţia
drept şi judiciare sunt în creştere. Vorba este că nu de cetăţeanului [6].
fiecare dată cetăţeanul Republicii Moldova îşi găseşte Iată unele constatări, aprecieri, opinii făcute de el
dreptate la el acasă şi este nevoit să se adreseze Curții în opera sa:
Europene pentru Drepturile Omului, miile de plângeri Cuvântul „ombudsman” este de origine suedeză
sunt dovezi elocvente în acest sens, multe dintre ele şi are semnificaţia de reprezentant, agent, delegat,
sunt admise, petiţionarilor li se dă câştig de cauză, iar împuternicit, procuror parlamentar, garant parla-
statul plăteşte drept despăgubire sume considerabile. mentar al drepturilor cetăţeanului, adică o persoană
De aceea, odată cu reforma în domeniul justiţiei, autorizată să acţioneze în numele şi serviciul cuiva
perfecţionarea altor structuri de stat, Republica Mol- [6, p.57].
dova preia din ţările cu o democraţie avansată şi unele A apărut prima dată în Suedia. În anul 1713, regele
instrumente de protecţie a omului anterior necunoscu- Suediei Carol XV a emis un act normativ prin care s-a
te sau chiar neacceptate. creat instituţia Konnunges Högsta Ombudsmänen (cel
Unul dintre aceste instrumente este instituţia Om- mai înalt reprezentant al regelui), care era obligat să
budsmanului sau Avocatul Poporului. exercite un control general privind modul de îndepli-
Republica Moldova a apelat la această formă de nire a obligaţiunilor de serviciu de către toţi funcţio-
apărare a drepturilor omului prin adoptarea de către narii, care aplicau ordonanţele legale.
Parlament la 17.10.1997 a Legii cu privire la Avocaţii Acest înalt funcţionar al regelui era împuternicit
Parlamentari [3]. să emită ordine în numele regelui şi să dispună trimi-
Este o instituţie nouă, nu numai pentru Republica terea în judecată a funcţionarilor care îşi îndeplineau
Moldova sau statele ce aparţineau sistemului socialist, atribuţiile de serviciu în mod incorect.
ci relativ şi pentru majoritatea statelor europene. So- În 1719 instituţia îşi schimbă denumirea în Cance-
licitările acestei instituţii, interesul față de activitatea lar de Justiţie, care avea sarcina de a controla activita-
sa sunt în continuă creştere. tea judecătorilor şi a celorlalţi funcţionari, şi obligaţia
În activitatea sa, ombudsmanul verifică cum sunt de a prezenta în faţa Parlamentului un raport detaliat
respectate drepturile omului de către autorităţile pu- asupra activităţii sale.
blice, administrative. În caz de depistare a abaterilor Din 1766, deja Parlamentul, nu regele, numeşte
de la normele juridice, el dispune de mijloace de a Cancelarul de Justiţie, care controlează activitatea
corija situaţia. justiţiei şi a administraţiei.
În acest context, apar și întrebările: Care este lo- Cancelarul de Justiţie avea dreptul să primească
cul, rolul, competenţa acestei instituţii? Ce atribuţii plângeri de la persoanele fizice, el devenind indepen-
are ombudsmanul, şi dacă utilizează în activitatea sa dent faţă de organele pe care le controla din numele
„dreptul discreţionar”? poporului.
Pentru a răspunde la aceste întrebări, mai întâi să În anul 1809, în Suedia, a fost adoptată Constituţia
relatăm, în linii generale, ce este Ombudsmanul. Exis- statului, care a prevăzut expres existenţa şi funcţiona-
tă mai multe lucrări ştiinţifice, dar şi convenţii inter- rea instituţiei Ombudsmanului pentru justiţie şi avea
naţionale, care fac lumină în această materie. rolul de a supraveghea aplicarea în mod corect a dis-

3
REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT Nr. 3, 2015

poziţiilor legale de către autorităţile civile şi militare, nivelul de independenţă a ombudsmanilor, pe de o


în scopul protecţiei drepturilor individuale. parte, cât şi de importanţa activităţii lor pentru cetă-
În perioadele ulterioare, activitatea acestei institu- ţeni, stat, societate, pe de altă parte.
ţii şi-a demonstrat utilitatea, extinzându-şi competen- Într-o măsură mai mare sau mai mică diferă de la
ţele şi asupra organelor municipale, şi a altor autorităţi stat la stat şi competenţa Ombudsmanului. Distingem,
publice. în acest sens, competenţa materială, procesuală, teri-
Actualmente, în Suedia activează 4 Ombudsmani torială; există o oarecare varietate în reglementările
Parlamentari (numiţi de Parlament), pentru o perioadă constituţionale şi legislative.
de 4 ani, care au ca principală atribuţie supravegherea În statele din nordul Europei, cum ar fi Suedia
aplicării a corecte legilor şi regulamentelor în cadrul sau Finlanda, controlul exercitat de Ombudsman se
activităţii publice. întinde atât asupra autorităţilor administrative, cât şi
Orice persoană care consideră că i-au fost încălca- asupra celor judecătoreşti, pe când în celelalte state el
te drepturile, prin aplicarea abuzivă a unui act norma- nu acoperă decât zona administraţiei publice, însă în
tiv de către funcţionarul abilitat să aplice acel act, se foarte puţine cazuri controlul cuprinde şi autorităţile
poate adresa cu o plângere scrisă în instituţia Ombud- publice reprezentative sau pe cele care deţin poziţiile
smanului Parlamentar. Ombudsmanul se poate sesiza cele mai importante în stat.
şi din oficiu, dacă constată o încălcare a dreptului in- Din punct de vedere teritorial, controlul Ombud-
dividual. smanului din Suedia cuprinde întreg teritoriul, iar din
În afară de ombudsmanii desemnaţi de Parlament, punct de vedere material – activitatea autorităţilor ad-
în Suedia mai funcţionează ombudsmanii desemnaţi ministrative centrale şi locale, a tribunalelor, precum
de Guvern: Ombudsmanul pentru protecţia consuma- şi a oricărei activităţi care implică exercitarea autori-
torilor, cel contra discriminării etnice, cel al copiilor, tăţii de stat [7, p.24].
cel al publicului pe lângă presă şi cel al persoanelor cu Ombudsmanul trebuie să supravegheze activitatea
handicap, dar şi cel pentru egalitatea şanselor. tuturor funcţionarilor care au obligaţia de a fi obiectivi
Fiecare dintre aceşti ombudsmani examinează şi imparţiali în modul de aplicare a legilor, precum şi
plângerile individuale privitor la încălcarea drepturi- de a respecta toate drepturile şi libertăţile fundamen-
lor din domeniile respective. Ei au dreptul la inspecţii tale prevăzute în Constituţia Suediei.
la birourile organelor administraţiei de stat, tribunale, În ceea ce priveşte activitatea tribunalelor, compe-
închisori, autorităţi militare pentru a verifica modul de tenţa Ombudsmanului este limitată numai la aspectele
respectare a drepturilor omului. Acţionează şi decid referitoare la respectarea drepturilor procedurale ale
conform competenţelor, iar rezultatul activităţii con- justiţiabililor, fără a putea controla temeinicia şi lega-
tribuie la corectarea situaţiei atât din punct de vedere litatea hotărârilor pronunţate [6, p.103].
legislativ, a situaţiei de fapt în general, cât şi în cazu- Ombudsmanii sunt abilitaţi să intenteze o acţiune
rile concrete [6, p.70-80]. în justiţie împotriva oricărui funcţionar care ar dovedi
În diferite ţări instituţia poartă denumiri diferite, neglijenţă în îndeplinirea obligaţiunilor de serviciu, să
de exemplu în Portugalia această instituţie poartă de- solicite aplicarea de sancţiuni disciplinare, mergând
numirea de Provedor de la Justiça (Slujitorul Drep- chiar până la desfacerea contractului de muncă al unui
tăţii), în Spania – Defensor del Pueblo (Apărătorul funcţionar, sau să exercite căile de atac legale împotri-
Poporului), în Macedonia – Avocatul Public, în Aus- va deciziilor unei autorităţi care refuză să sancţioneze
tria, România – Avocatul Poporului, în Franţa – Me- un salariat vinovat de încălcarea atribuţiilor de servi-
diatorul Republicii, esenţa însă fiind aceeaşi: apărarea ciu; ei pot adresa direct avertismente funcţionarilor.
drepturilor omului [6, p.59]. În materia procedurilor privind desfăşurarea pro-
Ombudsmanii sunt numiţi de Parlament sau de ceselor judiciare, ombudsmanii pot face declaraţii în
Guvern, de alte autorităţi publice, dar şi de organiza- scopul aplicării uniforme a reglementărilor juridice.
ţii nonguvernamentale; este numit un singur Ombud- Deciziile şi sancţiunile ombudsmanilor pot fi fă-
sman sau mai mulţi (2-4), activează pe tot teritoriul cute publice, iar în situaţia în care constată existenţa
statului sau sunt regionali, locali, au o competenţă ge- unor deficienţe legislative, ei pot prezenta Parlamen-
nerală sau departamentală, pentru o anumită categorie tului sau Guvernului propuneri de lege ferenda pentru
de persoane; diferite sunt şi competenţele, împuterni- corijarea acestor deficienţe.
cirile, nivelul de independenţă. Competenţe similare au şi ombudsmanii din Fin-
Dar aceste deosebiri, particularităţi nu influenţea- landa [6, p.104].
ză esenţa instituţiei: apărarea drepturilor omului de Sarcina principală a Ombudsmanului din Norve-
acţiunile abuzive ale organelor administrative. gia constă în a garanta că nu se comite nici o nedrep-
Faptul că statutul instituţiei Ombudsmanului este tate, nici o injustiţie, nici o încălcare a legii de către
unul constituţional – adică numirea şi competenţa lui organele administraţiei de stat în raporturile acestora
sunt prevăzute în Constituţia statelor, vorbeşte despre cu cetăţeanul individual.

4
Nr. 3, 2015 REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

În Spania, Apărătorul Poporului are obligaţia de Redăm perceperea acestei instituţii de către Aimée
a apăra drepturile şi libertăţile fundamentale ale ce- Paquet, care a activat în calitate de Mediator al Repu-
tăţenilor prevăzute de Constituţie. În acest scop, are blicii Franceze (Ombudsman); şi a stabilit următoare-
competenţa să verifice activitatea întregii administra- le deziderate:
ţii spaniole. Ombudsmanul:
Ombudsmanul Naţional Olandez are sarcina prin- − protejează, ajută, apără, repară;
cipală de a ancheta comportamentul funcţionarilor din − adaptează, reformează, transformă;
organele administrative [6, p.108]. − cooperează cu administraţia şi participă la trans-
În Franţa, Mediatorul nu primeşte direct sesizarea formarea ei;
despre încălcarea legilor de către serviciile publice, − cooperează strâns cu Parlamentul, fără de care
ci de la un deputat sau senator, căruia i s-a adresat instituţia Mediatorului ar fi insignifiantă [8, p.5].
petiţionarul. Referitor la apariţia instituţiei Ombudsmanului în
Însă în majoritatea statelor cetăţenii se adresează Spania, Margarita Retuerto Buades, Defensor de Pue-
cu sesizări direct Ombudsmanului, care are şi dreptul bla în funcţie din 1993, arată că această instituţie a apă-
să se autosesizeze. rut pentru a completa cadrul instituţiilor de garantare
Consecinţele juridice ale controlului efectuat de a drepturilor cetăţenilor şi de control al exercitării pu-
ombudsmanii europeni nu se limitează doar la cazul terii printr-un instrument legat de Parlament – o „lon-
în speţă sesizat, ci la un nivel mai general, la felul ga manus” a camerelor, care, luând notă de plângerile
cum funcţionează administraţia publică. Ei fac anu- cetăţenilor, să permită de o manieră directă, gratuită,
al rapoarte în acest sens Parlamentului, formulează fără rechizitoriul prealabil sau alte forme excesive şi
propuneri de lege ferenda; în unele state (Spania, uzând de o procedură flexibilă, corectarea abuzurilor
Portugaia, Polonia) au dreptul să sesizeze Curtea Administraţiei sau ale celor ce o servesc, a actelor sale
Constituţională; în Danemarca, Ombudsmanul poa- neconstituţionale sau ilegale evitând încercarea cetă-
te recomanda Comisiei juridice a Parlamentului de a ţeanului de a face apel la justiţie [9, p.8].
face obiectul unei anchete penale dacă un ministru a Biroul Ombudsmanului European a fost creat în
săvârşit o infracţiune în exercitarea atribuţiilor de ser- 1993, ca parte a conceptului de cetăţenie a Uniunii
viciu. Mediatorul francez poate stabili un termen pre- Europene. Parlamentul European a ales primul Om-
cis de executare a unei sentinţe judecătoreşti în cazul budsman în 1995. Rolul Ombudsmanului este de a
neexecutării ei benevol. El poate iniţia o procedură efectua anchete care vizează administrarea defectu-
disciplinară sau introduce o acţiune penală împotriva oasă în activitatea instituţiilor, organelor, oficiilor şi
unui agent al statului. agenţiilor Uniunii, cu excepţia Curţii de Justiţie în
Specificul activităţii Ombudsmanului austriac con- exercitarea funcţiilor jurisdicţionale ale acesteia, din
stă în caracterul mult mai precis al controlului şi în propria iniţiativă sau pe baza plângerilor.
faptul că urmările juridice au incidenţă juridică asupra Ombudsmanul îşi exercită funcţiile în deplină in-
situaţiei care i-a fost sesizată. dependenţă.
Ombudsmanii polonezi (Apărătorul Drepturilor Fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a adresa
Civice) au o competenţă materială generală. La se- o plângere Ombudsmanului. De asemenea, pot adresa
sizările cetăţenilor sau din oficiu ei verifică faptele, plângeri rezidenţii, întreprinderile şi asociaţiile.
care denotă că este posibil să se fi săvârşit o violare a Scopul principal urmărit de Ombudsman este de
drepturilor şi libertăţilor cetăţeanului. a garanta, în primul rând, că cetăţenii UE îşi exercită
El are împuterniciri şi mai vaste, şi mai concrete: drepturile pe deplin şi, în al doilea rând, de a spori
să intervină pe diferite căi pentru a înlătura încălcarea calitatea administraţiei UE [10, p.4].
drepturilor cetăţeanului, pentru a-i sancţiona pe cei vi- Carta drepturilor fundamentale şi Tratatul de la
novaţi prin intentarea acţiunilor civile şi să participe Lisabona, care conferă Cartei caracter juridic obliga-
la proces, având atribuţiile procurorului, ca şi în pro- toriu, au întărit rolul cetăţenilor faţă de administraţia
cedurile administrative să atace deciziile administrati- UE. Acestea prevăd o participare crescută a cetăţeni-
ve, să atace cu recurs unele hotărâri intrate în vigoare, lor în procesul decizional european şi introduc dreptul
să sesizeze Tribunalul Constituţional [6, p.119]. la buna administrare, drept care se află în centrul acti-
În linii generale, Ombudsmanul se poate defini ca vităţilor Ombudsmanului European.
o instituţie a statului de drept, consacrată de Consti- Pentru a atinge acest scop, Ombudsmanul în acti-
tuţie, independentă şi beneficiind de imunitate, care vitatea sa are trasate mai multe obiective şi priorităţi.
are ca scop primordial apărarea drepturilor cetăţenilor Aceste obiective şi priorităţi au fost dictate de rezulta-
în raporturile cu administraţia, printr-o procedură ne- tele sondajelor între cetăţenii UE.
contencioasă, precum şi îmbunătăţirea legislaţiei prin Astfel, 72% dintre respondenţi consideră că nu
propunerile de lege ferendă, făcute în special cu ocazia sunt informaţi despre Carta drepturilor fundamentale
prezentării raportului anual de activitate [6, p.123]. a UE. Ombudsmanului îi revine un rol major pentru o

5
REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT Nr. 3, 2015

informare mai bună a cetăţenilor cu privire la Cartă. veghere a respectării legilor; Ombudsmanul poate fi
Al doilea, ca importanţă, potrivit opiniei respon- calificat şi ca procuror, şi ca mediator; şi ca un garant
denţilor, este dreptul la buna administrare, urmat de (în Norvegia: garant să nu se comită nici o încălcare a
dreptul de a adresa plângeri Ombudsmanului. legii, o nedreptate, o injustiţie); în Spania este califi-
Satisfacţia faţă de administraţia UE este, în general, cată ca „o lungă mână” a Parlamentului; are misiunea
scăzută când vine vorba despre eficacitate, serviabili- de ajustare a normelor juridice într-un sistem de drept;
tate şi transparenţă. 42% dintre respondenţi se decla- contribuie la înfăptuirea justiţiei prin forme indirecte
ră nesatisfăcuţi de nivelul de transparenţă din cadrul ş.a.
administraţiei UE. Acest rezultat îi întăreşte hotărârea În textele unor constituţii şi legi organice cu privi-
Ombudsmanului European de a ajuta instituţiile UE re la Ombudsman găsim că sarcina de bază a acestuia
să devină mai deschise, mai eficace şi mai aproape este garanţia respectării drepturilor omului, garantul
de cetăţeni, de unde şi nivelul sporit de respectare a drepturilor omului, protecţiei persoanei, buna funcţi-
drepturilor cetăţenilor UE. onare a autorităţilor publice, supraveghetor al respec-
Majoritatea respondenţilor (52%) consideră că tării legilor ş.a.
funcţia cea mai importantă a Ombudsmanului este de Ombudsmanul, numit, de regulă, de Parlament, are
a asigura că cetăţenii UE îşi cunosc drepturile şi ştiu menirea de a supraveghea administraţia în relaţia sa
cum să le exercite. În acest sens, este necesară colabo- cu cetăţeanul, de a încerca să deblocheze conflictele
rarea Ombudsmanului European cu Avocaţii Poporu- cetăţean-administraţie publică, conflicte generate în-
lui din statele membre. În atare context, este justifica- deosebi de birocraţie.
tă expresia „Omul, care nu-şi cunoaşte drepturile sale, Mediatorul administrativ (după modelul britanic
nu le are”, cu atât mai mult nu ştie cum să le exercite sau francez) este numit de executiv şi are ca scop
(pentru că nici nu bănuieşte că le are). ameliorarea relaţiilor cotidiene dintre administraţie şi
Educaţia publicului, comunicarea cu cetăţenii vine utilizatori [12, p.1-2].
să acopere acest neajuns. T.Drăganu, în lucrarea sa Drept Constituţional şi
Există şi un Mediator European care se află în frun- Instituţii politice, motivează crearea instituţiei Om-
tea Asociaţiei Ombudsmanilor Europeni [11, p.4-11]. budsmanului în Europa, inclusiv în România: „con-
Teoreticienii în domeniu, analizând rolul şi impor- trolul parlamentar asupra activităţii executive are
tanţa Ombudsmanului privind apărarea drepturilor un caracter politic; parlamentarii nu trebuie să aibă
şi libertăţilor omului, îl califică drept instituţie fun- o calificare specială, care să-i abiliteze să verifice
damentală a statului de drept. În multe state europe- legalitatea actelor normative, iar aprecierile lor sunt
ne, statutul juridic al Ombudsmanului este prevăzut determinate de motivaţia politică; Parlamentul nu
în Constituţie. Deşi, cu excepţia ţărilor scandinave, poate sancţiona ilegalitatea sau neoportunitatea unui
această instituţie în restul statelor europene are o vâr- act administrativ decât prin mijloace politice. Ţinând
stă relativ tânără, fiind creată în anii ‘50 al secolului seama de aceste limitări şi piedici, dar şi de nevoia de
trecut, serviciile oferite de ombudsmani sunt în creş- a implica în cea mai mare măsură şi în condiţii optime
tere, iar instituţia are un grad înalt de credibilitate în prestigiul organului reprezentativ pe plan naţional la
rândurile populaţiei, deşi încă multă lume nu a auzit asigurarea legalităţii în administraţia de stat, în une-
de această structură statală, iar cei ce sunt informaţi le ţări cu regim parlamentar a fost introdusă instituţia
nu-i cunosc specificul de activitate. Ombudsmanului” [13, p.344-345].
În fiecare stat, de rând cu instanţele judecătoreşti, Teoreticienii încearcă să determine natura juri-
există mai multe organe statale şi nestatale care au dică a instituţiei Ombudsmanului, cât şi locul ei în
atribuţii de protecţie a drepturilor omului. structurile statale. Există mai multe şi variate opinii
Teoreticienii susţin că aceste instituţii nu activează în acest sens, generalizându-le, se poate concluziona:
suficient în acest domeniu, de aceea a fost necesară instituţia Ombudsmanului nu poate fi încadrată doar
apariţia Ombudsmanului ca o alternativă, alături de în una din ramurile tradiţionale ale dreptului public,
instituţii existente într-o societate democratică, care s-ar putea număra printre instituţiile studiate în cadrul
de la stat la stat au competenţe variate. protecţiei drepturilor omului cu caracter interdiscipli-
Datorită acestor varietăţi şi instituţia Ombudsma- nar; calificată ca un mijloc de control parlamentar, nu
nului variază, după cum s-a menţionat, de la stat la se încadrează nici în sistemul organelor judecătoreşti,
stat având un statut juridic diferit. nici în cel al autorităţilor administrative şi nici nu face
Deosebirea ţine de obiectivele instituţiei şi de spe- parte integrantă din autoritatea legislativă.
cificul acţiunilor pe care le întreprind. În cadrul garanţiilor ce au ca scop protecţia per-
Instituţia Ombudsmanului este catalogată şi ca for- soanei, un loc central îl ocupă reglementările consti-
mă de control (parlamentar) a autorităţilor publice în tuţionale ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale,
scopul îmbunătăţirii activităţii lor (combaterea corup- întrucât ele asigură încadrarea juridică a fenomenelor
ţiei şi birocraţiei, a abuzurilor); şi ca organ de supra- politice, acestea constituind în ansamblul lor politica

6
Nr. 3, 2015 REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

legislativă a statului, inclusiv garanţiile constituţiona- tensiunea de a discuta cu o parte adversă” [7, p.23].
le ale acestor drepturi şi libertăţi [6, p.26]. „Rolul fundamental al Avocatului Poporului este
Constituţia asigură Parlamentului o oarecare pre- de a apăra drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, îndeo-
eminenţă în raport cu celelalte autorităţi statale. Însă sebi în raport cu autorităţile publice şi în special cu
Parlamentul nu este singura autoritate publică chema- cele executive” [16, p.371].
tă să vegheze protecţia persoanei. Examinând cazuri concrete, activitatea Avocatului
Activitatea de organizare a aplicării şi de aplicare Poporului vizează în fapt legalitatea administraţiei pu-
în concret a normelor juridice este realizată de către blice, măsura în care autorităţile publice din domeniul
autorităţile publice executive şi administrative. Func- administraţiei se încadrează în marjele legale existen-
ţia executivă nu se reduce doar la aplicarea legilor în te şi nu depăşesc cadrul discreţionarităţii de care pot
cazuri concrete. Ele sunt învestite şi cu o competenţă dispune pentru a transgresa în domeniul arbitrarului
de reglementare proprie: ele pot emite norme juridice şi al abuzului de putere, oferind protecţie cetăţenilor
cu caracter de generalitate în limitele prestabilite prin alături de alte instanţe existente într-o societate demo-
lege. În anumite cazuri, legea acordă autorităţilor ad- cratică [17, p.268].
ministrative o adevărată putere discreţionară, în teme- Activitatea Avocatului Poporului „priveşte nu atât
iul căreia acestea nu se mărginesc să aplice legea, ci apărarea drepturilor şi libertăţilor unei persoane anu-
au autoritatea de a alege, în anumite limite, între două me, cât depistarea şi combaterea fenomenelor care
sau mai multe soluţii. Aşa cum puterea discreţionară conduc la încălcarea acestora, ea fiind axată pe princi-
a legiuitorului are anumite limite, cum ar fi drepturile piul respectării legalităţii şi pe necesitatea îmbunătă-
şi libertăţile persoanelor, tot astfel şi în cazul com- ţirii continue a activităţii organelor de stat în vederea
petenţei discreţionare a autorităţilor administrative. respectării intereselor legitime ale cetăţenilor” [18,
Unul din criteriile care trebuie să stea la baza alegerii p.131].
între soluţiile posibile este eficienţa protecţiei persoa- Ombudsmanul constituie un organ extraordinar de
nei. Actele normative emise pe baza unor competenţe control al administraţiei publice, situat în afara proce-
stabilite de lege sunt obligatorii pentru indivizi şi au- durilor obişnuite de atacare a acestora. Datorită creş-
torităţile statale întocmai ca şi legea [14, p.214, 335]. terii rolului administraţiei publice, pericolul abuzuri-
„A face justiţie înseamnă a face dreptate, iar a face lor săvârşite de acesta este şi el în creştere.
dreptate înseamnă, fără îndoială, a proteja drepturi, li- Prin urmare, o rejudecare a activităţii administrati-
bertăţi şi interese legitime” [15, p.184]. ve devine extrem de interesantă, mai ales în contextul
Justiţia, prin excelenţă, înfăptuieşte o activitate insuficienţei mecanismelor de control eficient, cu ris-
centrală pe protecţia persoanei, iar Curtea Constitu- cul de a ne confrunta cu o creştere a intervenţionismu-
ţională a României a statuat că justiţia este garantul lui statal. Pentru a ajunge la o armonie între libertate
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (p.42). şi autoritate, este necesar controlul activităţii statale
Jurisprudenţa pe cale de interpretare „parvine ade- şi în special al activităţii administrative. În prezent,
sea să corijeze, să recupereze sau să completeze tex- interesul pentru această instituţie este sporit datorită
tele deficiente în sensul unei mai bune concordanţe cu legăturii sale strânse cu protecţia drepturilor omului
interesul general”. (Jean Dabân. Theorie générale du [7, p.24].
droit, Nouvelle édition. Paris: Dallaz, 1969, p.397). Locul şi rolul instituţiei Ombudsmanului pot fi
Acest ansamblu de garanţii permite, într-o bună identificate prin următoarele:
măsură, reechilibrarea raportului juridic, prin definiţie − independenţa instituţiei;
de inegalitate, în care se află persoana faţă de autorită- − modalitatea de sesizare: la cerere sau din oficiu;
ţile statului să-i aplice normele juridice. Controlul de − metodele de instrucţiune – fixate, în principiu,
legalitate nu poate acoperi întreaga problematică pri- prin lege;
vind statutul social, economic şi politic al persoanei. − mijloacele de acţiune diferă de la stat la stat – ca
De aceea, din constatarea acestor neajunsuri ale ga- o caracteristică generală – raportul anual despre acti-
ranţiilor de ordin strict juridic, s-a ajuns la instituirea vitate prezentat Parlamentului;
unor organe însărcinate cu protecţia persoanei într-un − nu pot anula sau modifica vreun act, pot doar să
cadru mult mai larg, cum ar fi Ombudsmanul sau Avo- formuleze recomandări, în unele cazuri – interpreta
catul Poporului. legi;
„Ombudsmanul constituie o formă de control in- − poate fi clasificată ca o instituţie similară procu-
dependent şi depolitizat al autorităţilor publice sau cel rorului sau mediatorului.
puţin al operaţiunilor lor administrative. El se prezintă Şi în zilele noastre, în Suedia ombudsmanii supra-
ca o opţiune pentru corectarea greşelilor administra- veghează şi instanţele judecătoreşti. În varianta fran-
ţiei publice, întrucât pentru cetăţeni el este un agent ceză, ei sunt numiţi procurori – procurori parlamen-
– expert şi imparţial a cărui activitate nu atrage nici tari. Într-adevăr, competenţele acestor ombudsmani
o cheltuială pentru reclamaţii, fără tergiversări, fără seamănă mult cu atribuţiile procurorului sovietic (Pro-

7
REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT Nr. 3, 2015

curatura în Rusia a fost creată prin Decretul lui Petru I Petiţionarii, cunoscând acest lucru, se adresează în
în 1722, posibil a împrumutat-o de la suedezi). organele cu putere de exercitare reală, directă. Şi nu-
Din cele relatate, autorul monografiei citate mai când aceste organe manifestă neglijenţă, abuz,
C.Brânzan constată unele funcţii specifice doar in- nu-şi onorează obligaţiunile pe care le au, cetăţenii
stituţiei Avocatului Poporului: funcţia de receptare a apelează la Ombudsman, ca la o alternativă. Din
informaţiilor, funcţia de control, funcţia de mediere, acest punct de vedere, Ombudsmanul completează
funcţia de constrângere indirectă, funcţia de informa- cadrul instituţiilor de garantare a drepturilor omului
re şi funcţia de alterare. şi de control al exercitării puterii.
Ombudsmanul este o instituţie cu caracteristici Totuşi, este necesar a face la nivel legislativ o dis-
speciale. Spre deosebire de celelalte autorităţi publice tincţie mai clară între scopurile, competenţele, atribu-
clasice: legislativă, executivă şi judecătorească, om- ţiile, mecanismele de realizare ale Ombudsmanului şi
budsmanii nu au putere de decizie. Puterea lor reală se a altor instituţii similare, pentru a evita dublările.
bazează pe autoritatea lor morală, pe prestigiul lor.
Ombudsmanii sunt personalităţi notorii, au simţul (Va urma)
echilibrului şi echităţii în vederea detectării actelor in-
corecte ale administraţiei. Referințe:
Această autoritate statală, considerată o instituţie
fundamentală a statului de drept, fără atribuţii directe 1. Constituţia Republicii Moldova. Chişinău, 2004.
de acţiune politică, are sarcina de a garanta legalitatea 2. Codul civil al Republicii Moldova.
administraţiei publice în scopul ca cetăţenii să aibă o 3. Legea cu privire la Avocaţii Parlamentari. În: MO al
altă cale pentru apărarea intereselor lor. RM, nr.82-83/671 din 11.12.1997.
Avocatul Poporului este întotdeauna analizat ca o 4. Manda C.C., Predescu O., Slăniceanu I.P. Ombud-
smanul, instituţie fundamentală a statului. București: Lu-
autoritate specială şi specializată; este expresia unei
mina Lex, 1997, p.40-43.
tendinţe moderne a statului de drept. 5. Омбудсмен. (Материал из Википедии –
Deşi are o consacrare constituţională, instituţie свободной энциклопедии (https://ru.wikipedia.org/wiki/
fundamentală a statului de drept cu scopuri şi obiecti- омбудсмен)
ve majore coracteristice pentru astfel de instituţii, nu 6. Brânzan C. Avocatul Poporului – o instituţie la dis-
are la dispoziţie şi instrumentele adecvate pentru a re- poziţia cetăţeanului. Bucureşti: Editura juridică, 1997.
aliza scopurile, a atinge obiectivele. 7. Maiorano J.L. Ombudsmanul şi protecţia drepturilor
În doctrină au fost exprimate opinii critice cu pri- omului. În: Drepturile Omului, 1992, nr.1, p.24.
vire la competenţa Avocatului Poporului: „în ce ne 8. Paquet A. Raport du Médiateur au Président de la
priveşte, deşi se pot spune încă multe despre limitele République et au Parlement. Paris: Direction des Journaux
stabilite prin lege în organizarea şi funcţionarea aces- Officiels, 1978, p.5.
tei autorităţi publice, de neînţeles faţă de principiile 9. Buades-Retuerto M. Apărătorul Poporului. În: Drep-
generoase fundamentate de Constituţie, două elemen- turile Omului, 1993, nr.4, p.8.
te contribuie substanţial, în opinia noastră, la dimi- 10. Ombudsmanul European. Strategie de mandat. Sep-
tembrie 2010. www.ombudsman.europa.eu, p.4.
nuarea rolului Avocatului Poporului, şi anume, pe de
11. Sinteza Ombudsmanului. Ombusmanul European şi
o parte, restrângerea competenţei sale doar la autori- drepturile cetăţenilor. Eurobarometru special 07.07.2011,
tăţile administrative publice, ştiut fiindcă activitatea p.4-11.
de natură administrativă desfăşoară în subsidiar şi alte 12. Muraru I. Avocatul Poporului – instituţie de tip om-
autorităţi publice, iar pe de altă parte, posibilităţile ex- budsman. Bucureşti: All Beck, 2004, p.1-2.
trem de reduse de a acţiona”. 13. Drăganu T. Drept Constituţional şi Instituţii politi-
Dacă Avocatului Poporului i se refuză prin lege de ce: Tratat elementar. Vol. I. Bucureşti: Lumina Lex, 1998,
a face acte de sesizare în legătură cu activitatea unor p.344-345.
astfel de autorităţi, măcar în ideea de a le înfrâna ten- 14. Drăganu T. Declaraţiile de drepturi ale omului şi
dinţa spre abuz de putere, rolul său este mult diminuat repercusiunile lor în dreptul internaţional public. Bucu-
[17, p.273]. reşti: Lumina Lex, 1999, p.214, 335.
În statele europene, funcţiile Ombudsmanului su- 15. Muraru I., Constantinescu M. Studii constituţiona-
edez erau şi sunt îndeplinite de alte instituţii statale, le. Vol.I. Bucureşti: Actami, 1995, p.184.
inclusiv de procuratură. Deşi instituţia Ombudsma- 16. Muraru I. Drept constituţional şi instituţii politice.
Bucureşti: Actami, 1997, p.371.
nului împrumutată de la suedezi este prezentă în ma-
17. Tofan D. Puterea discreţionară şi excesul de putere
joritatea statelor europene de mai bine de jumătate a autorităţilor publice. Bucureşti: All Beck, 1999, p.268.
de secol, ea încă nu şi-a găsit pe deplin locul între 18. Constantinescu M., Deleanu I., Iorgovan A., Mura-
alte structuri ale statului. Şi aceasta, în opinia noas- ru I., Vasilescu F., Vida I. Constituţia României, comentată
tră, datorită dublărilor de competenţe, pe de o parte, şi adnotată. Bucureşti: Ed. Regia Autonomă, Monitorul
şi lipsa puterii reale de decizie – pe de altă parte. Oficial, 1992, p.131.