UNIVERSITATEA DE STAT DIN M O L D O V A

Facultatea Relaţii Internaţionale,

Ştiinţe Politice şi Administrative
Catedra Ştiinţe Administrative

Aurel SÎMBOTEANU

TEORIA ADMINISTRA ŢIEIPUBIICE

SUPORT DE CURS

Aprobat de Consiliul
Facultăţii Relaţii Internaţionale,
Ştiinţe Politice şi Administrative

C H I Ş I N Ă U 2008
CEP USM
r
UNIVERSITATEA DE STAT DIN M O L D O V A
Facultatea Relaţii Internaţionale,
Ştiinţe Politice şi Administrative
Catedra Ştiinţe Administrative

Aurel SÎMBOTEANU

TEORIA ADMINISTRA ŢIEI PUBLICE

SUPORT DE CURS

Aprobat de Consiliul
Facultăţii Relaţii Internaţionale,
Ştiinţe Politice şi Administrative

C H I Ş I N Ă U 2008
CEP USM
C Z U 351/374 (075.8)
CUPRINS
S 56

Prefaţă 7
Foreword 9
Предисловие 11
Lucrarea este recomandată spre editare de Catedra
Ştiinţe Administrative şi de Comisia de Asigurare a Calităţii I. O b i e c t u l de s t u d i u şi izvoarele disciplinei Teoria Administra­
din c a d r u l Facultăţii Relaţii Internaţionale, Ştiinţe Politice şi ţiei Publice 13
A d m i n i s t r a t i v e a Universităţii de Stat din M o l d o v a 1.1. O r i g i n e a şi evoluţia administraţiei ca f e n o m e n social. Particula­
rităţile administraţiei publice şi administraţiei p r i v a t e 14
1.2. R o l u l teoriei administraţiei în studierea f e n o m e n u l u i a d m i n i s ­
trativ. Teoria Administraţiei Publice ca ştiinţă şi obiect de studiu 16
Recenzenţi: 1.3. M e t o d e l e de c e r c e t a r e şi analiză a fenomenului administrativ.... 17
1.4. I z v o a r e l e disciplinei Teoria Administraţiei Publice 18
Valeriu Moşneaga, doctor habilitât în ştiinţe politice, profesor universitar
Sergiu Cornea, d o c t o r în ştiinţe politice, conferenţiar universitar II. L o c u l şi rolul a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e în s i s t e m u l social-global 25
2.1. C o n c e p t u l de societate şi sistem social. Sistemul social-global
şi administraţia p u b l i c ă 26
2.2. I n t e r a c ţ i u n e a dintre administraţia p u b l i c ă şi stat. P r e m i s e l e de
D e s c r i e r e a C I P a C a m e r e i N a ţ i o n a l e a Cărţii apariţie a statului şi a administraţiei p u b l i c e 27
Sîmboteanu, Aurel 2.3. Funcţiile statului. A d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă şi exercitarea funcţiei
Teoria Administarţiei Publice: Suport de curs / Aurel Sîmboteanu, executive a statului 29
U m v . d e Stat d i n M o l d o v a . F a c . Relaţii I n t e r n a ţ i o n a l e , Ştiinţe Poli­ 2.4. Rolul administraţiei p u b l i c e în exercitarea puterii de stat 31
tice şi A d m i n i s t r a t i v e . C a t e d r a Ştiinţe A d m i n i s t r a t i v e . - Chişinău-
CEP al USM, 2008.-221 p. Ш . E v o l u ţ i a viziunilor c o n c e p t u a l e privind administraţia publică 33
3.1. V i z i u n i privind g u v e r n a r e a c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e în gîndirea p o ­
Bibliogr.: p.193-199 (110 tit.). 50 ex. + 100 ex. litică a înaintaşilor din l u m e a antică 34
ISBN 978-9975-70-727-5 3.2. G î n d i r e a politică privind viziunile a s u p r a actului de g u v e r n a r e
din e p o c a Renaşterii şi d i n cea a I l u m i n i s m u l u i 35
3.3. P r o b l e m e l e exercitării guvernării în doctrinele politice: liberală,
conservatoare, marxistă, s o c i a l - d e m o c r a t ă 38
3.4. E s e n ţ a şi c o n ţ i n u t u l viziunilor c o n c e p t u a l e privind o r g a n i z a r e a
şi funcţionarea guvernării şi administraţiei publice în sec. al XX-lea
© A u r e l S î m b o t e a n u , 2008 şi t e n d i n ţ e l e a c e s t o r viziuni în etapa actuală 40
© U S M , 20081
IV. C o n s t i t u i r e a şi d e z v o l t a r e a ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i 43
4 . 1 . Condiţiile istorice şi premisele constituirii ştiinţei administraţiei.
Precursorii ştiinţei administraţiei 44

3
4.2. P r e l u a r e a şi d e z v o l t a r e a ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i în spaţiul VIII. Principiile şi funcţiile administraţiei p u b l i c e 93
românesc 8.1. N o ţ i u n e a de principiu. Suporturile şi tipologia principiilor admi­
4 . 3 . D e z v o l t a r e a ştiinţei administraţiei în etapa actuală nistraţiei p u b l i c e 94
4.4. Caracterul interdisciplinar al ştiinţei administraţiei, interacţiunea 8.2. Principiile generale ale administraţiei publice 96
ei cu alte ştiinţe 8.3. Principiile speciale ale administraţiei publice 103
8.4. Funcţiile administraţiei publice, clasificarea şi c o n ţ i n u t u l lor .... 106

V. Teoriile clasice şi c o n t e m p o r a n e privind administraţia publică

IX. S i s t e m e ( m o d e l e ) i n t e r n a ţ i o n a l e de a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă ... 111
5.1. T e o r i a birocraţiei a lui M a x Weber. Birocraţia ca formă supe­
9.1. Factorii influenţabili asupra formării sistemelor de administra­
rioară de o r g a n i z a r e a activităţii instituţiei
ţie publică şi suporturile lor doctrinare ., 112
5.2. M a n a g e m e n t u l ştiinţific a lui Frederick Taylor, rolul lui în c o n ­
9.2. Sistemul continental (francez) de administraţie publică 114
c e p e r e a administraţiei c a p r o c e s
9.3. Sistemul de a d m i n i s t r a ţ i e anglo-saxon (britanic) 116
5.3. Principiile de o r g a n i z a r e şi funcţionare a administraţiei p u b l i c e
9.4. P a r t i c u l a r i t ă ţ i l e sistemului mixt (german) de administraţie
în concepţiile lui H e n r y F a y o l
5.4. T e o r i i l e c o n t e m p o r a n e p r i v i n d a d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă : t e o r i a publică
resurselor u m a n e ; teoria dezvoltării organizaţionale; teoria con­
X. O r g a n i z a r e a a d m i n i s t r a t i v ă a teritoriului 123
tingenţei
10.1. Politica de stat în d o m e n i u l organizării teritoriului - parte c o m ­
p o n e n t ă a organizării administraţiei p u b l i c e 124
VI. O r g a n i z a r e a administraţiei p u b l i c e ( S t r u c t u r a a d m i n i s t r a ­ 10.2. Criteriile de o r g a n i z a r e administrativ-teritorială a statului 126
ţiei publice) 10.3. Clasificarea unităţilor administrativ-teritoriale 127
6.1. N o ţ i u n e a de sistem al administraţiei publice. Criteriile de orga­ 10.4. Influenţa organizării administrativ-teritoriale asupra eficienţei
nizare a administraţiei publice administraţiei p u b l i c e 130
6.2. Sistemul administraţiei publice centrale şi raporturile ei cu p u ­
terea executivă XI. A u t o n o m i a locală, locul şi rolul ei în s i s t e m u l a d m i n i s t r a ţ i e i
6.3. Sistemul administraţiei publice locale, particularităţile orga­ publice 135
nizării şi funcţionării lui 11.1. E s e n ţ a şi conţinutul a u t o n o m i e i locale. M e c a n i s m e l e delegării
6.4. F o r m e de organizare a administraţiei publice: centralizarea, con­ de atribuţii 136
centrarea, d e s c o n c e n t r a r e a , descentralizarea, esenţa şi limitele lor .... 11.2. A u t o n o m i a locală - expresie a capacităţilor c o m u n i t ă ţ i l o r lo­
cale de a se a d m i n i s t r a de sine stătător 139
VTI. S i s t e m u l de relaţii în a d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă 11.3. Carta europeană: exerciţiul autonom al puterii locale - d o c u ­
7.1. N a t u r a şi tipurile de relaţii în care sînt implicate o r g a n e l e a d m i ­ ment reglatoriu privind a u t o n o m i a locală 141
nistraţiei p u b l i c e 11.4. F u n d a m e n t a r e a constituţională şi legală a a u t o n o m i e i locale ... 144
7.2. Relaţii în cadrul sistemului de administraţie p u b l i c ă
7.3. Relaţiile organelor administraţiei publice cu elemente exterioare XII. R e s u r s e l e a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e 147
sistemului de administraţie 12.1. A n s a m b l u l resurselor n e c e s a r e p e n t r u funcţionarea a d m i n i s ­
7.4. I n t e r d e p e n d e n ţ a dintre formele de organizare a administraţiei traţiei p u b l i c e , i n t e r d e p e n d e n ţ a dintre ele 148
p u b l i c e , gradul de d e m o c r a t i z a r e a societăţii şi tipurile de relaţii 12.2. î n s e m n ă t a t e a resurselor materiale în funcţionarea administraţiei
existente în administraţia publică publice 149

4 5
12.3. R e s u r s e l e financiare ale administraţiei publice
12.4. Rolul şi funcţiile resurselor informaţionale ale administraţiei
publice
X I I I . S e r v i c i u l public şi politica de p e r s o n a l în a d m i n i s t r a ţ i a
publică
13.1. Rolul şi funcţiile resurselor u m a n e în administraţia publică
13.2. Structura Serviciului public şi raporturile lui cu administraţia
publică
13.3. Statutul j u n d i c al funcţionarului public
13.4. C o n ţ i n u t u l şi î n s e m n ă t a t e a politicii de p e r s o n a l în a d m i n i s ­
traţia p u b l i c ă
X I V . C o n t r o l u l î n s i s t e m u l administraţiei p u b l i c e
14.1. E s e n ţ a , misiunile controlului în sfera administraţiei p u b l i c e şi
cerinţele faţă de exercitarea lui
14.2. F o r m e l e şi metodele controlului de stat în administraţia publică
14.3. Instituţiile şi structurile specializate de control
14.4. N a t u r a şi particularităţile controlului obştesc în sfera a d m i ­
nistraţiei p u b l i c e
X V . A d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă şi i n t e g r a r e a e u r o p e a n ă
15.1. D i m e n s i u n i l e şi p r o s p e c t a r e a administraţiei p u b l i c e
15.2. C o n c e p t u l de r e o r g a n i z a r e , reformare şi m o d e r n i z a r e a a d m i ­
n i s t r a ţ i e i p u b l i c e în c o n t e x t u l t r a n z i ţ i e i şi al p r o c e s e l o r i n t e g r a -
ţioniste
15.3. Caracteristicile şi tendinţele în evoluţia m o d e l u l u i e u r o p e a n
de administraţie
15.4. P l a n u l d e A c ţ i u n i : U n i u n e a E u r o p e a n ă - R e p u b l i c a M o l d o v a
şi p r e v e d e r i l e de ajustare a a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e la s t a n d a r d e l e
europene
Bibliografie
Anexă
6
151 PREFAŢĂ
153 Evoluţia democratică a sistemului politic, instituţionalizarea noilor raporturi
sociale în condiţiile statului independent, transformările din administraţia publică
desfăşurate în această perioadă, aspiraţiile proeuropene ale Republicii Moldova
impun necesitatea unei preocupări adecvate privind pregătirea cadrelor pentru
15"
administraţia publică, menite să asigure eficientizarea activităţii administrative şi
151
a procesului de modernizare a ţării.
încă la începutul anilor nouăzeci ai secolului trecut, o dată cu demararea, în
15S contextul evoluţiilor de ordin politic din Republica Moldova, a reformei adminis­
16^ traţiei publice, era clar că succesul transformărilor în toate sferele vieţii sociale va
depinde de nivelul de competenţă al cadrelor din administraţia publică.
16( Printre măsurile de edificare a unui sistem nou de pregătire a cadrelor pentru
administraţia publică se înscrie, în primul rînd, deschiderea în anul 1993 a
17: Academiei de Studii în Domeniul Administrării Publice pe lîngă Guvernul Re­
publicii Moldova, redenumită în 1998 Academia de Administrare Publică, iar în
2003 reorganizată în Academia de Administrare Publică pe lîngă Preşedintele
1l l
Republicii Moldova. Anume în cadrul acestei instituţii de învăţămînt, în calitate
1 li de Centru naţional de promovare a politicii de stat în domeniul administraţiei
181 publice, de instruire a personalului din serviciul public şi de asigurare ştiinţifică şi
metodică a activităţii autorităţilor publice, a fost constituit un sistem nou de
183 instruire iniţială şi continuă a cadrelor pentru administraţia publică, de care nu am
dispus în trecut.
181 Procesele transformatoare din administraţia publică, permanent impun
necesitatea formării unei generaţii noi de funcţionari, capabili să promoveze
185
insistent tehnologiile manageriale modeme şi să asigure continuitatea şi
ireversibilitatea proceselor democratice din societate. In acest context se înscrie şi
extinderea procesului de pregătire a cadrelor cu studii superioare pentru admi­
19( nistraţia publică, preluarea lui, în ultimul deceniu, de către alte instituţii superioa­
re de învăţămînt din Republica Moldova, inclusiv de către Universitatea de Stat
192 din Moldova, ponderea căreia în formarea specialiştilor pentru acest domeniu este
semnificativă.
Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul Bologna presupu­
195 ne o reconceptualizare de structură, conţinuturi şi finalităţi a învăţămîntului supe­
rior. In scopul eşalonării judicioase a conţinutului, din perspectiva logicii interne
de formare profesională în domeniul administraţiei publice, precum şi a rigorilor
201
procesului de instruire şi a consecutivităţii formării competenţelor necesare unui
funcţionar public, a fost elaborat Standardul academic şi profesional al specialis­
209 tului cu studii superioare în domeniul administraţiei publice'", care are menirea să
' Vezi: Caietul Ştiinţific al Institutului de Ştiinţe Administrative din Republica
Moldova, 2008, nr.2.
asigure adaptarea parametrilor învăţămîntului superior din acest domeniu Ia exi
genţele europene. Aceasta se asigură printr-o temeinică pregătire teoretică a spe
cialiştilor, precum şi prin cultivarea, la viitorii specialişti, a unor aptitudini practice.
Cursul normativ „ Teoria Administraţiei Publice", propus în continuare, este <
disciplină fundamentală, prevăzută de Standardul nominalizat şi de Panul di
învăţămînt pentru studenţii specialităţii „Administraţie publică". Cursul est
menit să contribuie, alături de alte unităţi de curs, la pregătirea teoretice
conceptuală şi la formarea sistemului de competenţe a specialistului pentru dome
niul administraţiei publice, care îi permit abordarea sistemică a procesuk
administrativ, conceperea locului şi rolului administraţiei publice în sistemi
social-global.
Cursul este elaborat în conformitate cu Curriculumul disciplinei respective <
conţine formularea şi realizarea obiectivelor cursului în ansamblu: la nivel d
cunoaştere, de aplicare, de integrare, precum şi al obiectivelor fiecărei teme în partt
Conţinutul temelor este expus în aşa fel ca studenţii să cunoască originea «
evoluţia administraţiei publice ca fenomen social, să conceapă legităţile ei d
evoluţie şi dezvoltare, să explice factorii care contribuie la eficientizarea activi
taţii administrative. Cunoştinţele acumulate şi competenţele formate în cadrul cui
sului îi ajută specialistului să conceptualizeze procesele din administraţia publică, si
influenţeze benefic asupra sporirii eficienţei activităţii administrative actuale.
După fiecare temă a cursului sînt formulate subiectele de evaluare şi auto
evaluare care îi permit studentului să se antreneze în verificarea cunoştinţelo
însuşite şi aplicarea competenţelor formate la tema respectivă, precum şi să si
pregătească de orele practice, de probele de evaluare curentă şi finală la disciplin;
respectivă. Fiecare temă conţine lista literaturii recomandate studenţilor pentn
consultare, analiză şi studiere în cadrul lucrului individual şi în vederea pregătiri
către seminare şi către activităţile de evaluare.
Fiind predestinat, în primul rînd, pentru studenţii specialităţii „Administraţii
publică" din sistemul învăţămîntului superior din Republica Moldova, cursu
respectiv poate fi de real folos şi pentru funcţionarii publici în exerciţiu. în cadru
procesului de instruire continuă a acestora, precum şi pentru toţi acei, pentru car<
tematica abordată prezintă interes.
Autorul
8
FOREWORD
The democratic evolution of the political system, the institutionalization of the
new social relationships in the independent state conditions, public administration
transformations in this period, pro-European aspirations of the Republic of Mol­
dova, impose the necessity of the adequate concern regarding the training of the
public servants, designated to assure efficient administration and the country mo­
dernization process.
From the early nineties of the last century, in the Republic of Moldova poli­
tical evolution framework, includinhg the public administration reform, it was
evident that transformations success in all social life's areas will depend on the
public servants' competence level.
Among the measures of public administrators' new training building system
are included, first of all, the Academy of Public Administration Studies under the
Government of the Republic of Moldova opened in 1993, and reorganized in 2003
in Academy of Public Administration, office of the President of the Republic of
Moldova. Namely, in this institution there was created a national Center of public
administration state policy, the training of public service staff and the providing
of the methodological and scientific background for public authorities activity,
there was created a new initial and continuous training system for the public ser­
vants, which was not before.
Public administration transformation processes, continuously impose the
necessity for a new civil servant generation formation, able to insistently promote
modern managerial technologies and to assure continuity and irreversibility of the
democratic process in society. This framework includes public administration
staff training extension, followed in the last decade, by other universities in the
Republic of Moldova, including Moldova State University, which plays an
important role in this area.
The Republic of Moldova joined the Bologna Process on 19 May 2005, which
implies a reconceptualization of the structures, contents and results in the high
education area. In order to phase reasonably contents, from the logical point of
view of the professional formation in the public administration area, as well as the
training process requirements and consecutive competence formation necessary
for a civil servant, there was elaborated "The professional and academic standard
of the specialist with a university degree in public administration" , which must
meet the requirements of the European university education levels. It is assured
through a solid theoretic teaching, as well as the cultivation of the practical
abilities of the future specialists.
The normative course „Public Administration Theory" is a fundamental sub­
ject stipulated by the mentioned Standard and Education Plan for the students
Ibidem.
9
who specialize in „Public Administration". The course is designated to contribute,
besides other courses, to the theoretic preparation and competence system forma­
tion for the specialist in public administration, conceiving the place and the rol
of public administration in the socio-global system.
The course was elaborated in concordance with the subject Curriculum and!
contains all the course's objectives: on the level of knowledge, application, integ
ration, as well as each topic's objectives.
The topic's content shows to students the origins of public administration as
social phenomenon, helps them to understand its development and evolutio
rules, the factors that contribute to make public administration more efficient. Th
obtained knowledge and competence will be helpful for the specialists t
understand public administration's processes, will positively influence the presen
day of public administration.
At the end of each unit there are overviews and test papers which help sh
dents to train themselves in revising his/her knowledge after the unit, which come
out of the three levels: knowledge, application and integration, as well as to pre
pare for practical lessons, current test papers and the final test on this very subject.
Also, at the end of each unit there is a bibliography list to be consulte
analyzed and studied individually for check-ups and test papers.
Being addressed, first of all, to the public administration students from th
Republic of Moldova universities, this course can be really helpful for publi
servants in office, in the framework of continuing the education process, as we
as for everybody who are really interested in this topic.
Audio
10
ПРЕДИСЛОВИЕ
Демократическая эволюция политической системы, институционализа-
ция новых общественных отношений в условиях независимого государства,
преобразования в публичном управлении, происходящие за этот период,
проевропейские устремления Республики Молдова предопределяют, соот­
ветственно, проблему подготовки кадров для осуществления эффективной
управленческой деятельности в процессе модернизации страны.
Ещё в начале девяностых годов прошлого столетия, одновременно с ре­
формированием политической системы Республики Молдова и эволюции
публичного управления, стало очевидным, что успех предпринимаемых
преобразований во всех областях общественно-политических отношений
будет зависеть от уровня компетентности и профессионализма кадров.
Среди принятых мер по созданию новой системы по подготовке кадров
для публичного управления, отметим в первую очередь открытие в 1993
году Академии Публичного Управления при Правительстве Республики
Молдова, реорганизованной в 2003 в Академию Публичного Управления
при Президенте Республики Молдова. Именно в этом учебном заведении в
качестве национального центра по проведению государственной политики в
области публичного управления, подготовки кадров для государственной
службы и для научно-методического обеспечения деятельности органов
публичного управления была создана исключительно новая система подго­
товки и переподготовки кадров для публичного управления.
Преобразовательные процессы в области публичного управления по­
стоянно требуют формирования нового поколения служащих, способных
применять современные управленческие технологии и обеспечивать после­
довательность и бесповоротность социальных демократических процессов.
В этот контекст вписывается и расширение процесса подготовки кадров
для публичного управления и в других высших учебных заведениях, в том
числе и в Государственном Университете Молдовы, доля которого в подго­
товке кадров для публичного управления является существенной.
Присоединение Республики Молдова 19 мая 2005 года к Болонскому
Процессу предопределяет необходимость пересмотра структуры, содержа­
ния и финального результата высшего образования. В целях логического
эшелонирования содержания обучения кадров для публичного управления и
определения системы компетенций для государственных служащих, разра­
ботан ,,Академический и профессиональный стандарт для специалиста с
высшим образованием в области публичного управления", целью которого
является адаптирование подготовки кадров для публичного управления к
европейским стандартам 4 Это достигается посредством фундаментальной
3
Ibidem.
11
теоретической подготовки специалистов, а также привития им определён I. O B I E C T U L DE S T U D I U ŞI IZVOARELE DISCIPLINEI
ных практических навыков. TEORIA ADMINISTRA ŢIEI PUBLICE
Настоящий нормативный учебный курс «Теория публичного управления»
является фундаментальной учебной дисциплиной, предусмотренной выше ,, Teoria este o formă a cunoaşterii raţionale,
названным стандартом и учебным планом для специальности «Публичное un ansamblu de cunoştinţe conceptuale ordonate sistematic,
управление». Курс способствует, наряду с другими учебными дисципли decurgînd din unui sau mai multe principii generale şi oferind
нами, формированию фундаментальных теоретических знаний и привитику o descriere şi o explicaţie a unui domeniu al realităţii"
практических навыков и компетенций в области публичного управления.
Учебный курс разработан в соответствии с Куррикулумом по данной] Dicţionarul enciclopedic român.
дисциплине и предусматривает задачи как в целом по курсу, так и для! Editura Politică, Bucureşti, 1966
каждой темы в отдельности. Содержание учебного материала излагается
1
таким образом, чтобы студенты осмыслили генезис и эволюцию публичного
управления как социального явления, осознали закономерности его разви
Obiective:
тия, уяснили факторы, способствующие повышению эффективности управ-]
ленческой деятельности.
После каждой темы приводятся контрольные вопросы и задачи, призван Studierea temei privind obiectul de studiu şi izvoarele disciplinei
ные помочь студентам ориентироваться в усвоении материала, а также спо-Ш Teoria Administraţiei Publice va contribui la:
собствовать в подготовке к практическим занятиям и к з а к л ю ч и т е л ь н о м у !
экзамену по данному курсу. - cunoaşterea factorilor care au condiţional apariţia şi evoluţia admi­
По каждой теме даётся список учебной литературы, рекомендуемой сту nistraţiei publice ca fenomen social şi identificarea particularităţilor
дентам для индивидуальной работы, для подготовки к семинарским заня administraţiei publice şi private;
тиям и оценивания уровня усвоения учебного курса.
Будучи предназначенным в первую очередь для студентов по специа
- perceperea misiunilor Teoriei Administraţiei Publice în calitate de
льности «Публичное управление», настоящий учебный курс может быть
ştiinţă şi obiect de studiu, evidenţierea rolului ei în cercetarea şi cunoaş­
полезен и для государственных служащих в процессе их самообразования и
terea fenomenului administrativ;
плановой переподготовке, а также для всех тех, кто интересуется изложен­
ным материалом.
- identificarea metodelor de cercetare şi analiză a fenomenului admi­
Автор nistrativ şi aplicarea lor ulterioară în procesul de studii şi în activitatea
practică;

- familiarizarea cu izvoarele disciplinei Teoria Administraţiei Publice,

utilizarea lor în activitatea de studii, în procesul de cercetare şi în
activitatea administrativă practică.

12 13

1.1. O r i g i n e a şi evoluţia administraţiei ca f e n o m e n social.
Particularităţile administraţiei publice şi a d m i n i s t r a ţ i e i private
Administraţia ca fenomen social îşi are originea în adîncurile istorie
O perioadă îndelungată oamenii au trăit în lipsa unei administraţii i n ş i
tuţionalizate. Evoluţia societăţii u m a n e , sub influenţa diferiţilor factori,
contribuit la apariţia administraţiei. Printre factorii care au influent
apariţia administraţiei au f o s t :
Factorul economic - dezvoltarea societăţii umane de la gospodar
naturală la gospodăria ( e c o n o m i a ) bazată pe s c h i m b u l de mărfuri. A c e a s
a c o n d u s la stratificarea societăţii şi la apariţia diferenţierii de avere, ca
la rindul său a dat naştere unor proprietari care îşi a s u m ă cu t i m p u l rol
de c o n d u c ă t o r i .
Factorul social - dezvoltarea e c o n o m i c ă a c o n d u s la unele s c h i m b ă
de ordin social, c u m ar fi apariţia o a m e n i l o r bogaţi şi săraci, î m p ă r ţ i r e a I
după genul de ocupaţii în agricultori, meşteşugari, negustori ca rezultat
diviziunii muncii. Toate acestea ne vorbesc despre o nouă organizare social
Factorul politic - schimbările de ordin e c o n o m i c şi social atrag du
sine şi schimbări în organizarea politică a societăţii, apar clasele şi stat
ca instituţie politică. Apariţia statului presupune existenţa administraţi
c h e m a t ă să participe la realizarea funcţiilor acestuia.
Astfel, cu timpul, pe măsura evoluţiei sociale administraţia se c o n s
tuie într-un sistem b i n e conturat de instituţii, n o r m e şi m e c a n i s m e de co
ducere cu societatea. Administraţia p r e s u p u n e o activitate organizată. Prţ
organizare înţelegem un sistem planificat de eforturi c o m u n e în ca
fiecare participant are un rol recunoscut, cu sarcini şi atribuţii c o n c r e
care u r m e a z ă să le îndeplinească.
Din p u n c t de v e d e r e etimologic termenul de administraţie p r o v i n e
latinescul „ a d m i n i s t e r " care î n s e a m n ă servitor, ajutor, îngrijitor. Prefix
„ a d " subliniază direcţia spre un scop, spre realizarea unui obiecti
Dicţionarul limbii r o m â n e explică verbul „a a d m i n i s t r a " prin: a c o n d u c e ,
c î n n u i , iar t e r m e n u l „ a d m i n i s t r a ţ i e " ca totalitatea autorităţilor administr
tive existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se o c u p ă de problemei
administrative ale unei instituţii sau agent e c o n o m i c . In literatura de sp
cialitate se întîlnesc şi alte definiţii ale acestui termen.
Administraţia ca fenomen social poate fi clasificată în mai multe tipii
O primă clasificare este împărţirea administraţiei în administraţie privată
¡4
administraţie publică. Această clasificare se face în baza criteriilor care prevăd
scopul urmărit de administraţie, mecanismele de exercitare a administraţiei.
Administraţia privată urmăreşte un scop, un avantaj personal al pro­
prietarului. De regulă, el se reduce Ia căpătarea unor profituri din acti­
vităţile desfăşurate. O atare administraţie este realizată fie în mod direct
de către proprietar, fie de către un grup de m a n a g e r i care pun în aplicare
scopurile proprietarului.
Administraţia publică urmăreşte realizarea interesului general, c o m u n
al societăţii, adică îndeplinirea doleanţelor o a m e n i l o r ca o c o m u n i t a t e , fie
la nivel naţional, fie la nivel regional ori local. Pornind de la aceasta,
pentru realizarea administraţiei publice, c o m u n i t a t e a u m a n ă respectivă
(naţională, regională, locală) formează unele instituţii, o r g a n e , autorităţi,
abilitate cu dreptul de a c o n d u c e din n u m e l e comunităţii şi de a realiza
scopul c o m u n , general al său.
Intre administraţia privată şi cea publică există atît a s e m ă n ă r i , p r e c u m
şi deosebiri. Dintre asemănări m e n ţ i o n ă m că atît administraţia privată, cît
şi cea publică realizează un proces administrativ. A m b e l e tipuri de admi­
nistraţie se c o n d u c în activitatea lor de un cadru legislativ d e t e r m i n a t de
stat. Abilităţile angajaţilor din administraţia privată şi administraţia pub­
lică sînt aceleaşi.
Vorbind despre deosebiri v o m sublinia, în primul rînd, scopurile dife­
rite pe care le u r m ă r e s c aceste d o u ă tipuri de administraţie, şi a n u m e :
scopul realizării unui avantaj particular de către administraţia privată şi
scopul satisfacerii interesului general al comunităţii, urmărit de către
administraţia publică. în afară de aceasta, angajaţii din administraţia pub­
lică au statut de funcţionar public, pe cînd cei din administraţia privată nu
posedă acest statut. Finanţarea instituţiilor administraţiei publice se face
din finanţele publice (de stat ori locale), iar a instituţiilor private din finan­
ţele proprii.
Noi vom fi preocupaţi în cadrul prezentului curs de administraţia pub­
lică, adică de acea administraţie care are ca scop realizarea şi satisfacerea
interesului general al societăţii. Administraţia publică poate fi e x a m i n a t ă
sub mai m u l t e accepţiuni 4 .
Administraţia ca structură reprezintă m o d u l în care sînt ordonate
elementele constitutive ale ei şi relaţiile care se stabilesc între acestea. In
cest sens administraţia ca structură semnifică organizarea ei.
Mihai T. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucureşti, Cerma, 1996, pag.25-40.
15
 Administraţia ca instituţie reprezintă o organizaţie socială, un apară Teoria Administraţiei Publice ca obiect de studiu p r e s u p u n e însuşirea
instituţional, adică un aparat de funcţionari care au a n u m i t e sarcini şi atri rezultatelor investigaţiilor ştiinţifice de către persoanele antrenate în
butii. Instituţiile administrative interacţionează între ele. activitatea administrativă într-o strînsă legătură cu practica administrativă.
Administraţia ca activitate reprezintă procesul în care sînt implicat Găsirea unei proporţii o p t i m e între teoria şi practica administrativă consti­
instituţiile a d m i n i s t r a t i v e , activităţile de zi cu zi ale a d m i n i s t r a ţ i e tuie o sarcină i m p o r t a n t ă pentru eficientizarea procesului de administrare.
p u b l i c e p e n t r u a satisface i n t e r e s u l g e n e r a l al m e m b r i l o r c o m u n i t a r Ca obiect de studiu, Teoria Administraţiei Publice se a x e a z ă pe următoa­
umane. rele c o m p o n e n t e :
Prin u r m a r e , administraţia publică reprezintă o varietate de activită - Identificarea rolului şi locului administraţiei publice în sistemul so-
ale unui a n s a m b l u de o r g a n e învestite prin legislaţie, în regim de pute cial-global şi, respectiv, în sistemul politic al societăţii;
publică, să a d u c ă la îndeplinire legile, să realizeze valorile politice, s o c i a - G e n e z a şi evoluţia viziunilor conceptuale clasice şi c o n t e m p o r a n e
şi e c o n o m i c e care e x p r i m ă interesul general al societăţii. pivind administraţia publică;
- O r g a n i z a r e a administraţiei publice şi sistemul de relaţii în care sînt
implicate autorităţile administraţiei publice;
1.2. R o l u l teoriei administraţiei în s t u d i e r e a f e n o m e n u l u i - Sisteme internaţionale de administraţie publică, aspecte c o m p a r a t e
administrativ. T e o r i a Administraţiei P u b l i c e între diferite m o d e l e administrative şi suporturile lor teoretico-concep-
ca ştiinţă şi obiect de studiu tuale;
- R e s u r s e l e administraţiei publice, m e c a n i s m e l e de a d m i n i s t r a r e în
D u p ă c u m se cunoaşte, orişice d o m e n i u de activitate p o a t e fi abord condiţiile centralizării, descentralizării administrative şi autonomiei locale;
din două dimensiuni: teoretică (sau c o n c e p t u a l ă ) şi practică (sau apli - Locul şi rolul controlului în activitatea administrativă şi misiunile
cativă). Administraţia nu este o excepţie. Pe parcursul evoluţiei administ acestuia în sporirea eficienţei administraţiei publice;
raţiei ca fenomen social o m e n i r e a a a c u m u l a t o bogată experienţă practic - Administraţia publică în contextul proceselor de globalizare şi de
privind administraţia publică. integrare e u r o p e a n ă , pronosticarea administraţiei publice.
Dar în acelaşi t i m p o m e n i r e a a a c u m u l a t şi un bogat arsenal teoreti Ca ştiinţă şi obiect de studiu Teoria Administraţiei Publice are urmă­
sub formă de teorii, concepte, doctrine, care au încercat să explice fen toarele funcţii: de cunoaştere (cognitivă), de analiză (analitică), de prog-
menul administrativ, să identifice legităţile lui de apariţie, evoluţie şi de nozare (pronosticare), de educare, de dirijare. F u n c ţ i a de dirijare înglo­
voltare, să a r g u m e n t e z e avantajele ori dezavantajele diferitelor sisteme bează în sine toate celelalte funcţii şi reprezintă acţiunea integratoare a
administraţie, să p r o g n o z e z e şi să m o d e l e z e căile de sporire a eficient administraţiei publice.
administrative.
T o a t e acestea au făcut posibilă apariţia unei ştiinţe speciale m e n i t ă s 1.3 M e t o d e l e de c e r c e t a r e şi analiză a fenomenului administrativ
cerceteze şi să studieze procesele administrative. A c e a s t a este ştiin'
administraţiei şi c o m p o n e n t a ei Teoria Administraţiei Publice, care se pre
Orişice ştiinţă, alături de obiectul de studiu, m a i p o s e d ă şi m e t o d e l e
zintă în d o u ă ipostaze: ca ştiinţă şi ca obiect de studiu.
sale proprii de cercetare. Pornind de la specificul administraţiei publice ca
Teoria Administraţiei Publice ca ştiinţă are ca sarcină efectuare fenomen social, în practica investigaţională se utilizează o m u l t i t u d i n e de
investigaţiilor ştiinţifice privind organizarea şi funcţionarea administraţie metode, printre cele mai importante fiind u r m ă t o a r e l e :
publice, identificarea legităţilor de evoluţie a ei şi a factorilor care îi deter metoda structural-organizatorică p e r m i t e efectuarea analizei admi­
mină dezvoltarea, abordarea altor aspecte conceptuale şi doctrinar nistraţiei ca structură şi instituţie. Esenţa acestei m e t o d e constă în studie-
privind administraţia publică. elementelor constitutive ale administraţiei în scopul perfecţionării lor
VtT">X
16
 administrative în evoluţia lor istorică, inclusiv a proceselor actuale din
şi, respectiv, optimizării parametrilor de structură şi organizare a sistem or

dministraţia publică;
lui de administraţie publică;
- izvoarele bibliografice contemporane constituie literatura de spe-
- metoda funcţională p r e s u p u n e analiza funcţiilor şi atribuţiilor org
ialitate care e l u c i d e a z ă diferite aspecte t e o r e t i c o - c o n c e p t u a l e privind
nelor administraţiei publice, corespunderea lor structurii şi misiunii
acestor organe, într-o strînsă c o n e x i u n e cu solicitările sociale care p e r administraţia publică. O particularitate a acestor izvoare c o n s t ă în faptul
nent formulează noi exigenţe faţă de activitatea administrativă; c
ă valorificînd d o c t r i n a clasică, ele a d a p t e a z ă d e z v o l t a r e a ştiinţei a d m i ­

- metoda istorico-evolutivă prevede analiza proceselor şi instituţii] nistraţiei la condiţiile actuale de organizare şi funcţionare a administra­
administrative în aspect evolutiv, de transformare şi dezvoltare a lor s ţiei publice.
influenţa diferiţilor factori care în dependenţă de mediul e c o n o m i c , soci in cadrul prezentului curs vor fi analizate, la temele respective, mai
juridic şi politic în care funcţionează administraţia publică îi determi multe izvoare bibliografice care elucidează diferite aspecte teoretico-con­
structura şi misiunile activităţii acesteia; ceptuale privind administraţia publică. Ceea ce ne p r o p u n e m pentru m o ­
- metoda comparativă se utilizează în cazurile în care sînt neces ment este prezentarea succintă şi introductivă doar a unor izvoare biblio­
analize c o m p a r a t i v e ale unor sisteme de administraţie, fie din diferite ţ grafice care constituie iniţierea unor abordări în acest d o m e n i u .
sau din diferite regiuni ale uneia şi aceleiaşi ţări şi are m e n i r e a să identi în acest sens, v o m m e n ţ i o n a lucrarea lui Minai O r o v e a n u „Tratat de
ce laturile c o m u n e , precum şi particularităţile caracteristice pentru subie Ştiinţa Administraţiei"5. Este o lucrare fundamentală care dezvăluie toate
ţii administrativi analizaţi în scopul optimizării activităţii desfăşurate; aspectele administraţiei, începînd de la definirea noţiunii de administraţie,
metoda sistemică asigură analiza în c o m p l e x a administraţi analiza mediului în care activează administraţia, identificarea principiilor
publice, ca structură, şi a proceselor administrative, ca activitate, prin er ştiinţei administraţiei, caracteristica structurii şi tipologiilor administraţiei
minarea administraţiei ca fiind un sistem integru de funcţionare în ba şi terminînd cu evaluarea importanţei resurselor administraţiei şi descrie­
principiilor interdisciplinarităţii. rea menirii d o c u m e n t ă r i i administrative.
Pot fi utilizate şi alte m e t o d e de cercetare şi analiză a administraţi Această lucrare,unică în felul său, cuprinde cercetarea aprofundată şi
publice. De regulă, metodele de cercetare se folosesc în unitatea şi ansambl sintetică, în m o d unitar, a întregii părţi generale a ştiinţei administraţiei.
lor, astfel aducînd rezultate mai b u n e . în totalitatea lor, acestea alcătuie Din conţinutul său rezultă că o administraţie legală, raţională, eficientă şi
suportul m e t o d o l o g i c al cercetării administraţiei publice. morală se poate realiza dacă structura şi activitatea sa sînt fundamentate în
mod teoretic şi conceptual şi adaptate p e r m a n e n t la evoluţia vieţii sociale.
O altă sursă de referinţă privind aspectele teoretice ale administraţiei
1.4. Izvoarele disciplinei Teoria Administraţiei Publice 6
este lucrarea lui loan Alexandru „Administraţia publică" . Este o
lucrare care are în subtitlu precizările: teorii, realizări, p e r s p e c t i v e . In
Studierea administraţiei publice, în ansamblu, şi a teoriei administraţi
această lucrare sînt descrise, analizate şi apreciate teoriile clasice privind
publice, în particular, p r e s u p u n e folosirea diferitelor izvoare. Ele sînt
mai m u l t e categorii: administraţia publică. Un compartiment aparte este dedicat teoriei
cercetării a d m i n i s t r a ţ i e i publice, se e l u c i d e a z ă a s p e c t e l e g e n e r a l e privind
- izvoarele doctrinare clasice alcătuiesc o p r i m ă g r u p ă de izvoa
instrumentele de investigare şi tipurile de analiză a f e n o m e n u l u i a d m i ­
privind studierea p r o b l e m e l o r teoretico-conceptuale ale administraţi
publice. Acestea sînt, în primul rînd, operele gînditorilor clasici lăsa nistrativ, importanţa interdisciplinarităţii în cercetarea administraţiei
m o ş t e n i r e posterităţii. A n u m e în baza lor şi din ele aflăm despre c o n c e p t * publice.
le filosofilor antici privind guvernarea, concepţiile gînditorilor din e p o
5
Renaşterii, cea a Iluminismului şi a lumii m o d e r n e . Aceste izvoare servei Mihai T. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucurşti, Cerma, 1996.
ca suport m e t o d o l o g i c pentru analiza şi explicarea structurilor şi procese loan Alexandru, Administraţia publică, Bucureşti, Lumina Lex, 1999.

19
18
 Lucrarea n o m i n a l i z a t ă mai este utilă şi prin faptul că în ea se
Uzează m o d e l e l e de administrare din diferite ţări ale lumii, din p e r s p e c t llocul şi rolul acestora în sistemul administraţiei publice. V o m m e n ţ i o n a că
instituţiilor şi a m e c a n i s m e l o r de funcţionare a administraţiei publice,]
conţin unele viziuni privind perspectivele administraţiei publice, inchj
cele interferenţe cu procesul de integrare e u r o p e a n ă .
In lucrarea autorului I o a n Vida, întitulată „Puterea executivă şi ac
nistraţia publică"7, se îmbină reuşit abordarea p r o b l e m e l o r teoretice
administraţiei, c u m ar fi formele de organizare ale administraţiei, ese
puterii executive şi raporturile ei cu administraţia publică, cu analiza
aspecte practice ale activităţii unor instituţii administrative.
permite de a c o n c e p e rolul m e t o d o l o g i c al abordărilor teoretice în orga
zarea şi desfăşurarea activităţii administrative.
Printre izvoarele bibliografice a u t o h t o n e v o m evidenţia, în primul rîj
cele elaborate de Mihail Platon. în acest context v o m m e n ţ i o n a că la în
putui anilor nouăzeci ai secolului douăzeci, în condiţiile democrati2
a s c e n d e n t e a societăţii, se cerea elaborarea unei noi viziuni asupra dezv^
tării de mai d e p a r t e a administraţiei publice. Acestea p u t e a u fi realizate
calea iniţierii, alături de pregătirea cadrelor, a u n o r cercetări ştiinţifice
nite să a r g u m e n t e z e teoretic locul şi rolul administraţiei publice în nc
context politic condiţionat de procesele d e m o c r a t i c e din societate şi
condiţiile funcţionării statului independent.
Iniţiativa în acest d o m e n i u îi aparţine lui Mihail Platon, fondate
A c a d e m i e i de Studii în D o m e n i u l Administrării Publice pe lîngă G u v e r
Republicii M o l d o v a , reorganizată ulterior în A c a d e m i a de A d m i n i s t n
Publică pe lîngă Preşedintele Republicii M o l d o v a . Studiile elaborate
această instituţie cu începere din 1993 au p u s b a z e l e ştiinţei autohton)
administraţiei publice, de care în prezent sînt p r e o c u p a t e şi alte cen
ştiinţifice şi de î n v ă ţ ă m î n t din ţară.
Lucrarea lui Mihail Platon „Introducere în ştiinţa administraţiei public^
este una dintre p r i m e l e lucrări a u t o h t o n e privind analiza c o m p l e x ă a adu
nistraţiei publice. Fiind elaborată în baza studierii experienţei altor ţărij
avînd un bogat suport d o c u m e n t a r şi bibliografic, în lucrare se dă r ă s p i
la m u l t e întrebări privind natura şi organizarea administraţiei publid
7
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994.
Mihail Platon. Introducere înştiinţa administraţiei publice, Chişinău, 1999.
20
funcţiile ei, structura organelor administraţiei publice centrale şi locale,
9
•rcetările efectuate de autor în această şi alte investigaţii servesc drept
I
surse utile de referinţă pentru studierea administraţiei publice, inclusiv a
aspectelor ei teoretico-conceptuale.
Un d o m e n i u investigational important referitor la sfera p r o c e s e l o r
transformatoare din societate îl constituie p r o b l e m e l e reformării a d m i ­
nistraţiei p u b l i c e şi ajustării ei la mediul d e m o c r a t i c de f u n c ţ i o n a r e . în
acest sens se înscriu şi unele studii ale s u b s e m n a t u l u i 1 0 . Astfel, lucrarea
Aced
„Reforma administraţiei publice în Republica Moldova" este consacrată
fundamentării c o n c e p t u a l e a reformei administraţiei publice, analizei
esenţei şi e t a p e l o r de desfăşurare a ei, caracteristicii particularităţilor
administraţiei p u b l i c e aflate în tranziţie, a r g u m e n t ă r i i rolului p e r s o ­
nalului în realizarea reformei. T e m a t i c a reformării a d m i n i s t r a ţ i e i publice
din Republica M o l d o v a , ajustării ei la rigorile e u r o p e n e le e l u c i d ă m şi în
alte studii.
Ştiinţa a u t o h t o n ă a administraţiei publice m a i are în vizorul său stu­
dierea p r o b l e m e l o r istorico-conceptuale privind organizarea şi funcţiona­
rea administraţiei publice în diferite etape istorice. In acest d o m e n i u se
evidenţiază studiile efectuate de Sergiu C o r n e a " , Alexandru R o m a n 1 2 ,
Mihail Platon, Teoria şi practica administraţiei publice. Chişinău, 1999;
IServiciul public în Republica Moldova, Chişinău, 1997; Administraţia publică în
\Republica Moldova: probleme actuale ale reformei, Chişinău, 1998.
Aurel Sîmboteanu, Reforma administraţiei publice în Republica Moldova,
Museum, 2001; Evoluţia reformei administraţiei publice în contextul Planului de
Acţiuni: Uniunea Europeană - Republica Moldova II Analele Ştiinţifice ale
Universităţii de Stat din Moldova, voi. 2, 2006; Cincisprezece ani de independen­
ţă: dimensiunile ajustării administraţiei publice din Republica Moldova la stan­
dardele europene II Materialele Sesiunii Ştiinţifice ISAM, Caiet ştiinţific, 2007,
n r l ; Capacitatea administrativă în contextul descentralizării şi autonomiei lo­
cale II Revistă de Filosofie, Sociologie şi Ştiinţe Politice, AŞM, 2007, nr.2.
Sergiu Cornea, Organizarea administrativă a Basarabiei (1812-1818), Cahul,
2003; Unele consideraţii privind organizarea administrativă a teritoriului sta­
tului II Administrarea publică, 2004, nr.1-2 ş.a.
Alexandru Roman, Evoluţia universală a sistemelor de administrare publică,
Chişinău, 1998; Controversele sistemului sovietic de administrare II Administra­
rea publică, 1997, nr.1-2 ş.a.
21
Elena A r a m ă
13
şi alţii. Studierea aspectelor i s t o r i c o - c o n c e p t u a l e ale ad
nistraţiei publice din perspectiva principiului obiectivismului istoric s
veste drept o b u n ă bază m e t o d o l o g i c ă pentru c o n c e p e r e a p r o c e s e l o r ac
de analiză şi cercetare a administraţiei se poate dobîndi o abordare siste-
mică atît a aspectelor teoretico-conceptuale, precum şi a celor aplicative
ale administraţiei publice.

Ie din administraţia publică.

Subiecte de e v a l u a r e :
Problemele ce vizează aspectele de drept, cele teoretico-aplicative, p
1. N o m i n a l i z a ţ i şi caracterizaţi factorii care au condiţionat apariţia
cum şi d e m o c r a t i z a r e a administraţiei publice, întreţinerea unor relaţii p
administraţiei ca fenomen social.
lice eficiente, m o d e r n i z a r e a administraţiei publice locale sînt elucidate
2. Identificaţi particularităţile administraţiei publice şi administraţiei
elaborările cercetătorilor M ă r i a O r l o v 1 4 , Victor P o p a 1 5 , I o n C r e a n g
private.
Tatiana Şaptefraţi 1 7 , Vasile Cioaric 1 8 , Valeriu D i d e n c o 1 ' , T e o d o r Popesc 3. Analizaţi administraţia publică din perspectiva celor trei accepţiuni:
T u d o r D e l i u 2 1 şi alţii. ca structură; ca instituţie; ca proces.
De m e n ţ i o n a t că cercetările autorilor autohtoni sînt realizate într-o 4. Evidenţiaţi misiunile Teoriei Administraţiei Publice ca ştiinţă, argu­
nieră ştiinţifică originală, se bazează pe concepţiile doctrinare ale ştiirt mentaţi necesitatea efectuării investigaţiilor ştiinţifice şi utilitatea lor
administraţiei şi ţin s e a m ă de particularităţile administraţiei publice J , pentru practica administrativă.
Republica M o l d o v a , aflată în proces de reformare. Dar ele nici pe depa 5. Formulaţi obiectul de studiu al Teoriei Administraţiei Publice şi
nu acoperă toate necesităţile în investigarea fenomenului administrativ ş| identificaţi rolul m e t o d o l o g i c al ei în studierea fenomenului administrativ.
proceselor desfăşurate astăzi în administraţia publică. Amplificarea 6. C o m p a r a ţ i m e t o d e l e de cercetare şi analiză a f e n o m e n u l u i adminis­
diversificarea cercetărilor ştiinţifice în d o m e n i u l administraţiei publ trativ, evidenţiind m e c a n i s m e l e şi potenţialul investigational al fiecăreia
alcătuiesc un deziderat al zilei de azi, de la realizarea căruia ar avea de c dintre ele.
tigat atît teoria, cît şi practica administraţiei publice. 7. Argumentaţi avantajele metodei sistemice în investigarea adminis­
traţiei publice.
In concluzie v o m menţiona că rolul teoriei administraţiei în studie
8. Clasificaţi izvoarele disciplinei Teoria Administraţiei Publice.
fenomenului administrativ este de o primă necesitate. Folosind m e t o d
9. Expuneţi conţinutul principalelor izvoare doctrinare clasice şi iden­
13
tificaţi interferenţele conceptuale cu izvoarele bibliografice c o n t e m p o r a n e .
Elena Aramă. Din istoria administraţiei publice in Moldova medievală
10. Efectuaţi o succintă descriere şi analiză a izvoarelor bibliografice
Administrarea publică, 1994, nr.3-4; 1995, nr.l.
14
Maria Orlov, Drept administrativ, Chişinău, 2001; Descentralizare administr contemporane consacrate aspectelor teoretice ale administraţiei publice.
tivă în baza autonomiei locale în Republica Moldova II Administrarea public
revistă metodico-ştiinţifică, 2000, nr.3-4. Literatura r e c o m a n d a t ă :
13
Victor Popa, Autorităţile publice ale Republicii Moldova, Chişinău, 2004.
'6 Ion Creangă, Curs de drept administrativ, voi.1-2, Chişinău, 2005. 1- loan Alexandru, Administraţia publică. Bucureşti, 1999, pag.95-114;
Tatiana Şaptefraţi, Concepţii cu privire la teoriile clasice şi contemporane 127-140; 181 -203.
administrare II Administrarea publică, 2000, nr.3-4; Concepţii şi teorii privi 2. M a r i a n J a l e n c u , Semnificaţia şi sfera de cuprindere a managemen­
dezvoltarea administraţiei II Administrarea publică, 2003, nr.4* tului în administraţia publică // Materialele conferinţei ştiinţifico-practice,
8
Vasile Cioaric, Relaţiile publice: istorie, teorie, practică, Chişinău, 2003; G Cri
"Şinâu, A A P , 2 0 0 1 , pag.102-112.
tionarea crizelor de imagine, Chişinău, 2005.
3- Boris N e g r u , Alina N e g r u , Teoria generală a dreptului şi stalului,
Valeriu Didenco, Democraţie şi administraţie publică locală, Chişinău, 1998 c
"'Şinău, 2006,pag.38-53.
Teodor Popescu, Linele probleme în organizarea administrativă II Administ
4- M i n a i T. O r o v e a n u , Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucureşti,
rea publică, 1997, nr.3. 1 9 9
Tudor Deliu, Administraţia publică locală, Chişinău, 1998. 6 , pag.25-52, 95-104.

22 23
 5. M a r i a Orlov, Drept administrativ, Chişinău, 2 0 0 1 , pag.3-27.
6. H e r b e r t A . S i m o n , Victor A. T h o m s o n , D o n a l d
Administraţia publică, C h i ş i n ă u , 2 0 0 3 , pag.27-53.
7. Aurel S î m b o t e a n u , Reforma administraţiei publice
Moldova, Chişinău, M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.7-14.
II. L O C U L Ş I R O L U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
W.Smithbui ÎN SISTEMUL SOCIAL-GLOBAL
în Republi ,, Ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenţei
individului în secolele aristocratice este că suveranul nu se
însărcina singur cu guvernarea şi administrarea cetăţenilor,
era obligat să lase în parte această grijă membrilor aristocraţiei
în aşa fel încît puterea socială, fiind întotdeauna împărţită, să nu
apese niciodată în întregime şi în acelaşi fel pe fiecare om"

Alexis de Tocqueville

Obiective:

La identificarea locului şi rolului administraţiei publice în sistemul

tcial-global vă va ajuta:

- definirea conceptului de societate şi sistem social, din perspectiva

uncţionării acestuia sub acţiunea factorilor de putere, inclusiv prin reali-
irea misiunilor administraţiei publice;

identificarea genezei, căilor şi mijloacelor de interacţiune dintre

administraţia publică şi stat, conceperea interferenţă a premiselor de
mpariţie a statului şi a administraţiei publice;

- perceperea funcţiilor complexe ale statului, evidenţierea particula­

rităţilor manifestate în exercitarea funcţiei executive ale acestuia prin
ntermediul şi cu participarea nemijlocită a administraţiei publice;

cunoaşterea structurilor, mecanismelor şi instituţiilor prin care

administraţia publică participă la exercitarea puterii în stat la nivel local,
\egional şi naţional.

24 25
 2 . 1 . C o n c e p t u l de societate şi sistem social. Instituţii politice
S i s t e m u l social-global şi a d m i n i s t r a ţ i a publică (Decizii politice)

A d m i n i s t r a ţ i a publică
Studierea sistemică a fenomenului administrativ p r e s u p u n e utiliz (Executarea deciziilor politice)
unor noţiuni şi c o n c e p t e . Printre acestea sînt noţiunile şi c o n c e p t e l e fu^ S o c i e t a t e a civilă
m e n t a l e în a c e a s t ă m a t e r i e , c u m ar fi: societate, sistem social, stat, pu (Beneficiari)
executivă, administraţie publică, instituţie administrativă.
Societatea nu este altceva decît un m o d o r g a n i z a t de existenţă a în aşa fel, administraţia publică asigură s u b autoritatea puterii politice
o a m e n i l o r . Ea p r e s u p u n e existenţa c o m u n i t a r ă a u n o r indivizi. Sc ixecutarea deciziilor politice avînd ca scop satisfacerea n e v o i l o r m e m b r i ­
logia, ştiinţa d e s p r e societate, indică formele existenţei c o m u n i t a r e , lor societăţii, a d i c ă a beneficiarilor. Prin u r m a r e , a d m i n i s t r a ţ i a publică
ar fi: familia, p r o p r i e t a t e a , ierarhia, teritoriu c o m u n , interese c o m l letine locul de executor în sistemul social-global.
î n t r a j u t o r a r e , a l t r u i s m , p r e c u m şi forme de exercitare a a d m i n i s t r a ţ i ^
comunitatea umană. 2.2. I n t e r a c ţ i u n e a dintre a d m i n i s t r a ţ i a publică şi stat.
N u c l e u l unei societăţi este o r d i n e a n o r m a t i v ă c o m p o r t a m e n t a l ă P r e m i s e l e de apariţie a statului şi a a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e
care viaţa unei populaţii este o r g a n i z a t ă în mod colectiv. Ace
n e c e s i t ă e x i s t e n ţ a u n o r valori şi n o r m e care c o n s t i t u i e regulile de între administraţia publică şi stat există legături strînse. înainte de a
vieţuire c o m u n i t a r ă . Pot fi valori şi n o r m e morale şi valori şi n o r m j :xamina interferenţa dintre aceste d o u ă instituţii să a n a l i z ă m succint pre-
drept ori juridice. A c e a s t a este n e c e s a r din cauza că d i n c o l o de c o n ţ nisele apariţiei statului şi, respectiv, a administraţiei publice prin prisma
şi de î n t r e p ă t r u n d e r e a i n t e r e s e l o r m a i există nevoia unui mecanisit nai multor teorii.
c o n s t r î n g e r e , a d i c ă de interpretare autoritară a o b l i g a ţ i u n i l o r n o r m a j
Teoria teologică p r o m o v e a z ă ideea că statul a provenit datorită unei
instituţionalizate.
brţe divine. în conformitate cu această teorie la originea statului stau nişte
î n a i n t e de e x a m i n a r e a noţiunii de sistem social să clarificăm peJ brţe supranaturale, care d e t e r m i n ă apariţia şi dezvoltarea lui.
^
î n c e p u t n o ţ i u n e a de sistem, în general. Sistemul reprezintă o totalităţi
Teoria patriarhală consideră că statul este rezultatul unirii familiilor în
elemente care, luate împreună, formează un tot întreg. Conform teorii
unţi, a ginţilor în triburi, apoi a triburilor în organizaţii statale.
s i s t e m e l o r ( B o g d a n o v , Bertalanfi) societatea c o n s t ă din m a i m u l t e sil
Teoria violenţei promovează ideea că statul este rezultatul supunerii
m e . A c e s t e a sînt s i s t e m u l e c o n o m i c , politic, spiritual, fiecare d i n f
grupurilor mici şi mai slabe de oameni grupurilor mari şi mai puternice.
avînd funcţiile sale. A c e s t e s i s t e m e f o r m e a z ă în t o t a l i t a t e a lor s i s t e j
Teoria psihologică d e d u c e geneza statului din genialitatea o m u l u i de
social-global, a d i c ă sistemul care integrează t o a t e părţile c o n s t i t u t i v e ]
îşi organiza viaţa socială. C o n f o r m acestei teorii unii o a m e n i sînt psiho­
societăţii.
logic predispuşi să c o n d u c ă , iar alţi o a m e n i să fie c o n d u ş i .
A d m i n i s t r a ţ i a publică este şi ea o parte c o m p o n e n t ă a sistemi] Teoria contractului social împărtăşeşte ideea că statul este rezultatul
social-global. Ea r e p r e z i n t ă acel e l e m e n t al sistemului politic, pniu contract î n c h e i a t între guvernaţi şi guvernanţi în c o n f o r m i t a t e cu care
c o n s t ă din a n s a m b l u l structurilor, m e c a n i s m e l o r şi instituţiilor cu Cei
guvernaţi c e d e a z ă o parte din drepturile lor naturale g u v e r n a n ţ i l o r care
vitate executivă. D e a s u p r a instituţiilor administraţiei p u b l i c e sînt insd :x
e r c i t ă puterea.
ţiile politice ( a u t o r i t a t e a legislativă, g u v e r n a m e n t a l ă , a şefului statuii In fiecare din aceste teorii se face o î n c e r c a r e de a identifica factorii
Astfel, administraţia publică apare ca o structură intermediară \\ ai
" 'e au contribuit la f o r m a r e a statului şi, respectiv, a administraţiei pub-
autorităţile politice şi societatea civilă. ice. De fapt, a s u p r a acestui proces c o m p l i c a t şi î n d e l u n g a t au influenţat

26 27
un a n s a m b l u de factori e c o n o m i c i , sociali, politici care au condiţi
organizarea societăţii u m a n e în stat.
P a r c u r g î n d c a l e a de la gospodăria naturală spre relaţiile e c o n o
b a z a t e pe s c h i m b u l de mărfuri, societatea u m a n ă a fost s u p u s ă unei
rentieri sociale p r o n u n ţ a t e , care a atras d u p ă sine schimbări în organi
politică a societăţii şi, în cele din urmă, a d u s Ia apariţia statului.
Se î n t î l n e s c foarte m u l t e definiţii d a t e noţiunii de stat. î n t r - o fo
sau alta t o a t e c o n ţ i n ideea că statul este forma instituţionalizată de o
nizare politică a unei colectivităţi umane, constituite istoric şi locaT
geografic pe un anumit teritoriu, în care un grup de indivizi defî
puterea ca expresie a voinţei suveranităţii poporului i-o impune ace
ca voinţă general-obligatorie.
Altfel s p u s , statul a p a r e ca o colectivitate u m a n ă istoriceşte co
t u i t ă şi o r g a n i z a t ă pe un a n u m i t teritoriu, c a r e se s t r u c t u r e a z ă polit
g r u p u l de g u v e r n a n ţ i şi restul populaţiei. Din definiţiile de m a i ;
p u t e m cu u ş u r i n ţ ă d e d u c e e l e m e n t e l e c o n s t i t u t i v e ale statului, şi an
teritoriul, p o p u l a ţ i a , p u t e r e a politică s u v e r a n ă .
Teritoriul r e p r e z i n t ă f o r m a geografică a vieţii sociale, a d i c ă c
tituie d i m e n s i u n e a spaţială a statului. Teritoriul este acel e l e m e n t
p e r m i t e s i t u a r e a statului în spaţiu şi d e l i m i t a r e a Iui de alte state. în
sens, teritoriul c o n s t i t u i e u n a dintre p r e m i s e l e m a t e r i a l e , naturalei
existenţei statului.
Populaţia este o formă superioară de c o m u n i t a t e u m a n ă , produsul
î n d e l u n g a t p r o c e s istoric, avînd la bază c o m u n i t a t e a etnică, de limb
cultură, de religie. Din acest punct de vedere pot fi state naţionale şi
multinaţionale.
Puterea politică suverană ori a u t o r i t a t e a p o l i t i c ă e x c l u s i v ă es
formă s u p e r i o a r ă de o r g a n i z a r e socială şi de f u n c ţ i o n a r e a o r g a n i s m
social. A c e a s t a î n s e a m n ă că în interiorul frontierelor sale statul e x e
o p u t e r e e x c l u s i v ă , d e ţ i n e d r e p t u l de a c o m a n d a , c o n t r o l a şi s a n c ţ i o n
mod suveran.
V o r b i n d d e s p r e interferenţa d i n t r e stat şi a d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă
menţiona, că o dată cu edificarea statului se edifică şi administraţia pub
d r e p t e x p r e s i e a autorităţii politice e x c l u s i v e a statului. A d m i n i s t
publică, în acelaşi t i m p , nu p o a t e fi c o n f u n d a t ă cu statul însuşi. M'
n i l e a d m i n i s t r a ţ i e i nu sînt n i c i o d a t ă p r i m a r e , ele sînt s e c u n d a r e în ra
cu p u t e r e a politică. Ele c o n s t a u în a îndeplini sarcinile pe c a r e o r g a
f u n d a m e n t a l e ale statului i le î n c r e d i n ţ e a z ă .
28
2.3. F u n c ţ i i l e statului. A d m i n i s t r a ţ i a publică şi e x e r c i t a r e a
funcţiei e x e c u t i v e a statului
O parte c o m p o n e n t ă a sistemului social-global este sistemul politic,
lături de cel e c o n o m i c şi cel spiritual.
Sistemul politic cuprinde: instituţiile politice, relaţiile politice şi cultura
"litică. Aceste elemente ale sistemului politic sînt într-o legătură indisolubilă.
De la faptul c u m acestea interacţionează, sistemul politic c a p ă t ă anumite
aracteristici. O caracteristică a sistemului politic este regimul politic, care
prezintă un m o d c o n c r e t de organizare şi funcţionare a acestuia, expri-
ând raportul dintre o r g a n e l e de c o n d u c e r e din societate şi cetăţeni. O
lta caracteristică este puterea politică, care reprezintă c a p a c i t a t e a u n o r
rupuri de o a m e n i de a-şi i m p u n e voinţa în organizarea şi c o n d u c e r e a de
samblu a societăţii.
Deci, sistemul politic are un rol de c o n d u c e r e a societăţii şi în această
alitate serveşte interesele generale ale societăţii şi cele individuale. U n a
intre instituţiile principale ale sistemului politic este statul, care în cadrul
cestui sistem îşi are funcţiile sale concrete. Am p u t e a d e m o n s t r a aceasta
nalizînd s c h e m a 1 de la p a g i n a 30.
După c u m v e d e m din s c h e m ă , administraţia publică se află într-o
omplexitate de relaţii cu întregul sistem politic în realizarea valorilor prin
are se e x p r i m ă interesele g e n e r a l e ale societăţii o r g a n i z a t e în stat.
Statul la rîndul său are trei funcţii de bază: legislativă, executivă şi
decătorească. C e l e m a i a m p l e şi c o m p l e t e relaţii există între administra-
a publică şi p u t e r e a executivă, puterea care asigură c o n d u c e r e a şi
ontrolul întregului sistem al administraţiei publice în scopul realizării
uterii statului. Din aceasta rezultă că administraţia publică participă prin
stituţiile sale la exercitarea puterii executive a statului. Altfel spus,
iministraţia publică este o acţiune a puterii executive. Sarcinile ei sînt de-
rminate de destinaţia acesteia pentru satisfacerea necesităţilor în ansamblu
' 'a nivelul individual al membrilor societăţii.
Prin u r m a r e , s c h e m a p r o p u s ă n e p e r m i t e s ă e v i d e n ţ i e m a c e l e categorii
n
° ţ i u n i ale s i s t e m u l u i social-global c a r e t r e b u i e p a r c u r s e p e n t r u a
ţelege ce este a d m i n i s t r a ţ i a publică, care e s t e locul şi rolul a c e s t e i a în
c
' e t a t e , c a r e sînt relaţiile c u celelalte părţi c o m p o n e n t e ale s i s t e m u l u i .
29
 Sehe
2.4. Rolul administraţiei publice în e x e r c i t a r e a puterii de stat

Sistemul s o c i a l - g l o b a l
Administraţia publică, d u p ă c u m a fost menţionat deja, nu p o a t e fi coli­
ndată cu statul însuşi. Acţiunile administraţiei publice sînt s e c u n d a r e ,
imatul aparţinînd puterii politice care îi d e t e r m i n ă sarcinile, îi asigură
sursele financiare, îi creează cadrul normativ. Administraţia p u b l i c ă par-
Puterea politică Sistemul politic R e g i m u l politic ipă la exercitarea puterii de stat prin „filiera" sa e x e c u t i v ă folosind
mătoarele modalităţi:
- executarea în direct a deciziilor politice prin acţiuni care duc la
deplinirea unor activităţi conţinute în deciziile politice;
Relaţii politice Instituţii politice C u l t u r a politi - organizarea executării deciziilor politice de către instituţiile sub-
donate, agenţi e c o n o m i c i cu diferite tipuri de proprietate, p r e c u m şi de
tre populaţie.
Deci, administraţia publică în realizarea valorilor politice care e x p r i m ă
teresele generale ale întregii societăţi organizate în stat este strîns legată
Partide politice Statul Organizaţii obşte
puterea de stat. Ea întreţine relaţii cu puterea legislativă, executivă şi
decătorească.
Administraţia publică, astfel, îşi are locul şi rolul său în societate, în
sternul politic, în puterea de stat. In d e p e n d e n ţ ă de regimul politic
Puterea legislativă Puterea executivă Puterea 'istent în societate, se formează şi activează o a n u m i t ă putere politică,
judecătoreas" ercitată prin instituţiile statului, inclusiv de către instituţiile administra-
i publice. _

A d m i n i s t r a ţ i a publică
Subiecte de e v a l u a r e
1. Definiţi conceptul de societate, sistem social şi sistem social-global.
2. Nominalizaţi şi clasificaţi valorile şi normele de convieţuire comunitară.
D e stat Locală 3. Elaboraţi o s c h e m ă prin care să se identifice rolul administraţiei
blice ca intermediar între instituţiile politice şi societatea civilă.
4. Demonstraţi g e n e z a statului şi administraţiei publice din perspectiva
feritelor abordări teoretico-conceptuale.
Centrală Teritorială
5. Caracterizaţi e l e m e n t e l e constitutive ale statului şi a r g u m e n t a ţ i inter-
renţa lor cu administraţia publică.
6- Argumentaţi rolul de c o n d u c e r e al sistemului politic în societate şi
ecanismele de interconexiune cu sistemul e c o n o m i c şi spiritual.
• Identificaţi funcţiile statului şi demonstraţi necesitatea participării
'ninistraţiei publice la exercitarea puterii executive.
• Indicaţi s c h e m a t i c structura sistemului social-global cu specificarea
cul
u i administraţiei publice în acest sistem.
30
3i
 9. Explicaţi e s e n ţ a şi m o t i v a r e a divizării administraţiei publice în ac
III E V O L U Ţ I A V I Z I U N I L O R C O N C E P T U A L E P R I V I N D
nistraţie publică de stat, respectiv centrală şi teritorială, şi adminisuj
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
publică locală.
10. Evidenţiaţi structurile, m e c a n i s m e l e şi instituţiile prin care a d m j „ Un lucru se poate studia mai bine cînd îl
traţia publică participă la exercitarea puterii de stat. cercetăm în devenirea lui continuă de la început"

Aristotel
Literatura recomandată:

1. l o a n Alexandru, Administraţia publică. Bucureşti, 1999, pag.43 Obiective:

2. N a d e j d a D u r b a l ă , Puterea de stat şi administraţia publică în
rite regimuri de guvernare // Materialele conferinţei ş t i i n ţ i f i c o - p r a c | Posedarea cunoştinţelor despre evoluţia viziunilor conceptuale privind
C h i ş i n ă u , A A P , 2 0 0 1 , pag.87-93. \dministraţia publică va contribui la:
3. M i n a i T. O r o v e a n u , Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucur
1996, p a g . 2 5 - 5 2 . - identificarea rolului viziunilor conceptuale în gîndirea filosofică şi
wlitică a înaintaşilor din lumea antică privind mecanismele de guvernare
4. B o r i s N e g r u , Alina N e g r u , Teoria generală a dreptului şi stat\
C h i ş i n ă u , 2 0 0 6 , p a g . 102-153. i comunităţilor umane şi influenţa acestora asupra progresului social:

5. B o r i s N e g r u , Statul de drept: concept, exigenţe // A d m i n i s t r J

- conştientizarea caracterului progresist al viziunilor privind actul de
publică, revistă metodico-ştiinţifică, 2 0 0 3 , nr.2, pag.81-89.
guvernare, elaborate în epoca Renaşterii şi în cea a Iluminismului şi
6. A u r e l S î m b o t e a n u , Reforma administraţiei publice în Repul
contribuţia lor la constituirea administraţiei publice moderne:
Moldova, C h i ş i n ă u , M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.15-58.
7. T a t i a n a Şaptefraţi, Unele aspecte ale organizării sistemului
- familiarizarea cu viziunile controversate privind exercitarea guver-
conducere // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 2(

I
nării în doctrinele politice: liberală, conservatoare, marxistă, social-de-
nr.4, pag.25-30.
rnocrată şi aprecierea rolului fiecăreia dintre ele la constituirea sisteme­
8. Ж . Т . Т о щ е н к о , Социология, М о с к в а , 1994.
lor politice şi administrative contemporane;
9. l o a n Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucur
1994.
- conceperea esenţei şi conţinutului abordărilor conceptuale privind
\organizarea şi funcţionarea guvernării şi administraţiei publice în sec.XX şi
I tendinţele acestor viziuni la etapa actuală în condiţiile societăţii tranzitorii.

32 33
 3 . 1 . V i z i u n i privind g u v e r n a r e a c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e Ideile lui Aristotel au fost preluate şi dezvoltate de gîndirea politica din
în gîndirea politică a înaintaşilor din l u m e a a n t i c ă »rioada ulterioara, contribuind substanţial la conceperea guvernării moderne.
" j n a n s a m b l u l său, gîndirea politică din l u m e a antică constituie u n su-
P r o b l e m e l e statului, politicii, puterii se conţin deja în m i t o l o g i a ort informaţional important, care iniţiază c o n c e p t u a l i z a r e a procesului de
teană, greacă, indiană, chineză, r o m a n ă , iudaică. Treptat ele se cristal' uvernare prin formularea unor viziuni adecvate t i m p u l u i şi perioadei în
ză în nişte viziuni filosofice şi politice care încercau să explice proc are au fost e x p u s e .
care se p e t r e c e a u în societate. P r i m e l e viziuni c o n c e p t u a l e privind gi
narea u n o r c o m u n i t ă ţ i de o a m e n i îşi au originea în g î n d i r e a politi 3.2. Gîndirea politică privind viziunile a s u p r a actului de g u v e r n a r e
înaintaşilor din l u m e a antică. din e p o c a R e n a ş t e r i i şi din cea a I l u m i n i s m u l u i
Un loc deosebit le revine gînditorilor antici: Confucius (551-479 î.
Platon (427-347 î . H r . ) , Aristotel (384-322 î . H r . ) , Polibiu (201-120 î. O etapă importantă în dezvoltarea gîndirii politice, care, la rîndul său, a
Ciceron (106-43 î . H r . ) şi alţii. In lucrările lor se fac încercări de a s vut o influenţă m a r e a s u p r a actului guvernării, ţine de e p o c a Renaşterii,
m a t i z a şi de a descrie formele de organizare statală c u n o s c u t e la ti ezvoltarea intensă în secolele X I V - X V a relaţiilor marfă-bani a dat naş-
respectiv. Au fost făcuţi primii paşi de analiză e m p i r i c ă a realităţii pol ere crizei feudalismului şi, în virtutea acestor procese, societatea capătă
loi dimensiuni spirituale, inclusiv se constituie o ideologie politică nouă,
şi administrative din acel t i m p , iniţiindu-se utilizarea noţiunilor de
urtătoare a căreia era b u r g h e z i a în devenire.
tică, stat, drept, morală, putere, republică, monarhie, aristocraţie -
Eliberarea gîndirii politice de concepţiile scolastice m e d i e v a l e au ca
ţiuni prin c a r e se explică procesele politice şi administrative ce se rr
onsecinţă elaborarea u n o r m e t o d e noi de c u n o a ş t e r e a societăţii, politicii,
festau drept relaţii între o a m e n i , între comunităţi de o a m e n i , între state
tatului şi, respectiv, formelor de exercitare a guvernării.
Un rol aparte le revine lui Platon şi Aristotel. Astfel, P l a t o n car~
Un reprezentant de v a z ă al acestei epoci este Nicolo Machiavelli
unul dintre discipolii lui Socrate, în lucrarea sa „Republica" îşi ex
1469-1527), gînditor italian căruia îi aparţine meritul de a p r o m o v a ideea
viziunile sale a s u p r a aşa-numitului stat ideal. In viziunea lui statul i ecesităţii obiective şi legităţilor de dezvoltare a societăţii. Prin această
reprezintă o ierarhie a celor trei pături sociale, şi a n u m e : a) ţăranii şi rismă el e x a m i n e a z ă în lucrarea sa „Principele" termenul de stat, ca o
teşugarii; b) militarii şi funcţionarii; c) conducătorii înţelepţi. Anume oima de organizare a unui a n u m i t teritoriu şi ca un m o d de g u v e r n a r e .
gurarea unor relaţii a r m o n i o a s e între aceste pături sociale constituie El împarte statele în republici sau principate ereditare, în state (principate)
v i z i u n e a lui Platon, e s e n ţ a statului ideal. are au o formă de g u v e r n a r e civilă şi state (principate) care au o formă de
O m o ş t e n i r e preţioasă a lăsat în acest d o m e n i u şi Aristotel. Fiind d' uvernare absolută 2 2 . In aceste abordări se conţin deja ceea ce am n u m i
pol al lui Platon, el a fost preocupat, alături de p r o b l e m e l e legate de stazi m e c a n i s m e ale administrării, pîrghii prin care se efectuează guver-
coperirea logicii, şi de aspectele organizării şi funcţionării instituţiilo area comunităţilor u m a n e .
guvernare. Revoluţiile b u r g h e z e din O l a n d a (Ţările de Jos) şi A n g l i a din secolul
E l p l e d a p e n t r u m o n a r h i e c a formă d e g u v e r n a r e , d a r e r a î m p o t VII au impulsionat dezvoltarea gîndirii politice din e p o c a I l u m i n i s m u l u i ,
tiraniei. In lucrarea sa „Politica", descriind statul atenian, Arist n u m e în această p e r i o a d ă a fost elaborată doctrina dreptului natural
s u g e r e a z ă i d e e a separaţiei puterilor în stat. El m e n ţ i o n e a z ă că în : azatcipe ipoteza contractului social. î n t e m e i a t ă de către o l a n d e z u l Hugo
stat t r e b u i e să f u n c ţ i o n e z e t r e i p ă r ţ i , şi a n u m e : a) adunarea gener rotim, ea a fost preluată, dezvoltată şi amplificată de alţi gînditori din
er
b) corpul funcţionarilor; c) corpul judecătoresc. ' o a d a ulterioară. Această c o n c e p ţ i e a influenţat substanţial evoluţia vie-

„ P o l i t i c a " lui Aristotel realizează o adevărată m i c r o s o c i o l o g i e a ra

turilor de c o n d u c e r e , d o v e d i n d o subtilă surprindere a f e n o m e n e l o r s , . ^ e z i : Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, Bucureşti
u
fice statului sclavagist, al cărui c o n t e m p o r a n era. °l,pag.64.

34 35
ţii sociale, inclusiv viziunile asupra exercitării actului de g u v e r n a r
secolele X V I I - X V I I I statul era c o n c e p u t ca rezultat al u n u i p a c t sau
tract social între guvernaţi şi grupul minoritar, care este învestit de a
cu p r e r o g a t i v e de a-i administra.
în c o n f o r m i t a t e cu această concepţie, p o p o r u l , c a r e este titularul s
ranităţii, d e l e a g ă exerciţiul puterii sale suverane unor indivizi în schi
acceptării de către aceştia a a n u m i t o r condiţii. Evident, pactul p o a
desfăcut oricînd de popor, d a c ă acesta este n e m u l ţ u m i t de m o d u l în
este guvernat. Printr-un astfel de contract social, poporul scapă de an
tulburări şi conflicte sociale, iar guvernanţii capătă în s c h i m b dreptul
administra, în s c h i m b u l obligaţiei de a i m p u n e şi a a p ă r a o r d i n e a so
în beneficiul egal al indivizilor întregii c o m u n i t ă ţ i sociale.
C e i m a i de v a z ă reprezentanţi ai doctrinei dreptului natural şi te
contractului social au fost: în Anglia, Thomas Hobbes (1588-167
John Locke (1632-1704), în Franţa, Jean-Jacques Rousseau (1712-1
Ei şi-au e x p u s viziunile lor în operele care le aparţin.
Astfel, Thomas Hobbes în lucrarea sa ,J.eviathan " arată că p
asigurarea şi a d m i n i s t r a r e a păcii între o a m e n i trebuie să existe o v
unică a indivizilor, realizată prin r e n u n ţ a r e a de către fiecare p e r s o a
p r o p r i a v o i n ţ ă egoistă în favoarea voinţei s u p r e m e a u n u i singur in
sau a unei a d u n ă r i înzestrate cu putere de constrîngere.
Transferul m u t u a l al dreptului inerent, pe c a r e îl are fiecare indi '
calitate de propriul său arbitru, este calificat de H o b b e s ca fiind con"
sau p a c t u l s o c i a l 2 3 .
în c o n c e p ţ i a lui John Loch, e x p r i m a t ă în lucrarea „Al doilea
despre cîrmuire " se conţine ideea, că acolo u n d e un n u m ă r de o a m e n i
reunit într-o societate, încît fiecare să renunţe la puterea sa executiv
d e c u r g e din legea naturală şi să o încredinţeze forţei obştei, a c o l o exi
societate civilă sau politică. L o c k e m a i susţinea ideea că nici un indivi
p o a t e fi scos din starea sa naturală şi supus puterii politice a altcuiva
c o n s i m ţ ă m î n t u l său. Singurul m o d în care cineva r e n u n ţ ă el singur *
bertatea sa naturală şi intră în legăturile societăţii civile este acela în
se înţelege cu alţi o a m e n i pentru a se alătura şi uni într-o c o m u n i t a t e 2 4 .
în viziunile lui Jean-Jacques Rousseau e x p u s e în l u c r a r e a „Contr
social", c o n s i d e r a t ă de mulţi comentatori ca fiind contradictorie, cea
Ibidem, pag. 79.
24
Ibidem.
36
uternică garanţie a drepturilor individuale este suveranitatea poporului.
norul, consideră Rousseau, este în drept să limiteze puterea guver-
anţilor,' iar suveranul trebuie să acţioneze n u m a i prin legi c a r e sînt acte
le voinţei generale.
Doctrina dreptului natural şi contractului social a constituit, în pofida
turor neajunsurilor sale, un pas înainte în dezvoltarea concepţiilor politi-
• privind m o d u l de convieţuire în societate şi edificarea unei guvernări
cceptate de membrii societăţii. Sub influenţa acestor idei şi concepte, s-au
esfăşurat procesele politice ulterioare. D e v e n i n d nişte idei-forţă, aceste
oncepţii au mobilizat gîndirea politică şi practica socială ulterioară la
ăutarea căilor pentru soluţionarea conflictelor sociale şi, prin aceasta, la
rfecţionarea formelor de guvernare şi administrare a comunităţilor umane.
O abordare calitativ nouă a procesului de g u v e r n a r e şi administrare îi
parţine lui Montesquieu (1689-1755). In lucrarea sa „Despre spiritul
gilor" el f o r m u l e a z ă principiul separaţiei puterilor în stat. Enunţată
nterior de către L o c k e , ideea separaţiei puterilor în stat, în formularea pe
are a dat-o M o n t e s q u i e u , se r e z u m ă în a sublinia că o c o n c e n t r a r e a
ncţiilor legislativă, executivă şi j u d e c ă t o r e a s c ă ale statului în mîinile
nei singure p e r s o a n e sau în ale unui grup de p e r s o a n e este de natură să
ună în primejdie libertatea indivizilor şi să d u c ă la tiranie. Remediul
entru o a s e m e n e a situaţie este c o n t r a p u n e r e a la putera tiranică. Această
oluţie dată de M o n t e s q u i e u a revoluţionat gîndirea şi practica politică şi
dministrativă a statelor lumii şi a fundamentat, de fapt, esenţa separaţiei
elor trei puteri în stat.
Sub influenţa doctrinei lui Montesquieu, principiul separaţiei puterilor
stat şi-a găsit materializare pentru p r i m a dată în Constituţia Statelor
nite ale Americii din 1787, apoi în Constituţia Franţei din 1791. Acest
nncipiu a devenit ulteror generator de m o d e r n i z a r e a sistemelor de
uvernare în multe ţări ale lumii.
Alături de principiul separaţiei puterilor în stat, lui M o n t e s q u i e u îi
parţine meritul de a a r g u m e n t a priorităţile regimului reprezentativ de
vernare. El considera că în statele m o d e r n e poporul nu este în stare să
xercite el însuşi nici puterea legiuitoare, nici pe cea executivă, el îşi poate
xercita puterea d o a r prin reprezentanţii său.
Aceste abordări c o n s e m n a u la timpul lor o expresie a maturităţii gîndi-
1
P°litice, p o r n i n d de la contextul concret istoric, şi constituiau o acţiune
enefică pentru procesul de edificare a unei administraţii noi, completa-
ente deosebită de cea din trecut, bazată pe absolutism.
37
 3.3. P r o b l e m e l e exercitării guvernării în d o c t r i n e l e politice:
liberală, c o n s e r v a t o a r e , marxistă, s o c i a l - d e m o c r a t ă
O dezvoltare intensă a cunoscut gîndirea politică în secolul X I X ,
alimentată din m e d i u l unei dezvoltări a s c e n d e n t e a c a p i t a l i s m u l u i
începutul acestui secol pe arena istorică apare liberalismul, formul
doctrinele lui Constant (1767-1830) şi continuate în cele ale lui Spe
(1820-1903).
Liberalismul a apărut în perioada revoluţiilor b u r g h e z e ca o altern
de gîndire politică la vechea organizare şi c o n d u c e r e politică şi a
nistrativă bazată pe sistemul monarhiei absolute.
Esenţa liberalismului ca doctrină politică constă în p r o m o v a r e a
schimbări care derivă din condiţiile istorice noi apărute şi vizează li
tatea politică şi e c o n o m i c ă a individului, rolul redus al statului în or
zarea şi c o n d u c e r e a societăţii. Conform doctrinei liberale, statul nu tre
să intervină în toate sferele de activitate a individului, dar trebuie n u m
garanteze respectarea drepturilor şi libertăţilor lui şi să-i a s i g u r e pârtie
rea activă în viaţa c o m u n i t a r ă .
In sfera politică liberalismul se b a z a pe r e c u n o a ş t e r e a şi garant
drepturilor o m u l u i , pe separaţia puterilor în stat, pe ideile statului de dr
Liberalismul pleda în sfera guvernării şi administrării pentru mona!
constituţională, ceea ce era, pentru acel timp, o viziune progresistă. Spe
p r o m o v e a z ă în lucrarea sa „Individul împotriva statului" ideea primat?
individului faţă de stat. Prin aceasta se reliefează o a b o r d a r e n o u ă a m
nismelor de exercitare a actului de guvernare a comunităţii u m a n e .
C o n f o r m acestei abordări, prioritate, în raport cu statul, se dă libei
individului şi participării lui active în viaţa c o m u n i t a r ă . Prin acţiunile
individul influenţează evoluţia dezvoltării societăţii.
Ideile liberalismului, în general, şi în sfera politică, în particular,
incompatibile cu concepţiile şi ideile conservatismului. Aceasta e
doctrină care pleda în sfera organizării şi conducerii societăţii pentru p
rărea structurilor politice tradiţionale şi a m e c a n i s m e l o r vechi de efect
a guvernării.
C o n s e r v a t i s m u l apare în timpul revoluţiilor b u r g h e z e ca o reacţi
principiile doctrinei liberale. F o n d a t o r se consideră Ed. Burke. In lucr
sa „Reflecţii asupra revoluţiei franceze" el se p r o n u n ţ ă în a p ă r a r e
păstrarea ordinei sociale tradiţionale, împotriva s c h i m b ă r i l o r radicale
societate impulsionate de revoluţionarii francezi. Adepţii conservatism
38
onsiderau că principiile politice trebuie adaptate, s u b o r d o n a t e obiceiuri-
r tradiţiilor, instituţiilor social-politice stabilite deja în societate.
Aceasta afectează, desigur, procesul de m o d e r n i z a r e a m e c a n i s m e l o r
guvernare şi administrare a comunităţilor u m a n e , mai ales dacă are o
xpresie categorică. în rest, conservatismul, ca şi liberalismul, are la bază
'eile libertăţii individului, statului de drept, pluralismului e c o n o m i c . Idei-
conservatoare şi neoconservatoare s-au dovedit a fi destul de puternice
n perioada ulterioară stînd la baza exercitării guvernării şi administrării în
uite ţări ale lumii.
La mijlocul secolului XIX a apărut o nouă direcţie în gîndirea politică
are a avut o influenţă mare asupra întregii istorii politice ulterioare marxis­
tul, fondatori Karl Marx (1818-1883) şi Fridrih Enghels (1820-1895).
n baza unei analize a gîndirii politice, filosofice şi e c o n o m i c e anterioare,
ndeosebi a ideilor socialiste, Marx şi Enghels au înaintat concepţia în
onformitate cu care relaţiile politice, statul şi dreptul nu pot fi explicate
i afara existenţei materiale a societăţii împărţită în clase.
Pornind de la această idee, marxismul absolutizează esenţa de clasă a
aţiilor politice, care au o influenţă nemijlocită şi asupra identificării
ecanismelor de guvernare şi administrare. Statul este e x a m i n a t de
arxism ca un product al înstrăinării muncii în condiţiile existenţei pro-
rietăţii private. Din aceasta derivă viziunea destructiva a marxismului
rivitor la puterea politică şi la realizarea ei pe calea instaurării dictaturii
roletariatului. în conformitate cu doctrina marxistă, statul şi birocraţia, ca
rmă de exercitare a guvernării şi administrării, treptat vor dispare, fiind
locuite cu autoadministrarea poporului.
Sub influenţa ideilor marxiste şi în mediul realităţilor politice, e c o n o -
n c e din a doua j u m ă t a t e a secolului al XIX-lea ia naştere doctrina social
emocrată. Ideea principală a acestei doctrine în etapa iniţială era prezen­
ta in formularea marxistă care susţinea că în conformitate cu legităţile
biective de dezvoltare a societăţii apare inevitabilitatea înlocuirii capita-
smului cu o nouă societate, numită c o m u n i s m , avînd o p r i m ă treaptă de
ezvoltare, n u m i t ă socialism.
Pe parcursul timpului, social-democraţia devine n e o m o g e n ă , îndeosebi
pioblemele stabilirii căilor prin care se poate dobîndi organizarea şi
onducera democratică a societăţii. La modul general, spre sfîrşitul seco-
U1
al XIX-lea, putem vorbi despre două curente ale social-democraţiei.
Primul curent vedea atingerea acestui deziderat pe calea reformelor,
md ca repere oportunismul şi p r a g m a t i s m u l . Pe această cale a m e r s
39
social-democraţia occidentală, asigurînd o evoluţie treptată a soci
spre valorile d e m o c r a t i c e , general-umane în baza principiilor egalitâ
dreptăţii sociale. A n u m e acest curent al social-democraţiei, ca nici o
doctrină, a contribuit n e s p u s de mult la constituirea sistemului social-
tic al lumii c o n t e m p o r a n e , avînd la bază autentice valori d e m o c r a t i c e .
Al doilea curent îl alcătuia gîndirea politică din cadrul social-dem
ţiei de factură extremistă, care v e d e a atingerea aceluiaşi deziderat pe
revoluţionară, şi care ulterior a format o doctrină distinctă - doctrin
munistă. Ideologul principal al acestei doctrine a fost Lenin, ca
materializat în practică această doctrină, la începutul secolului al X
în Rusia. D u p ă cel de-al doilea război mondial prevederile acestei doc
au fost i m p l e m e n t a t e şi într-un şir de ţări din Europa, astfel p u n î n d te
unui sistem totalitar de administrare.
Prin urmare, doctrinele politice apar în nişte condiţii c o n c r e t istori
sub influenţa a n u m i t o r factori e c o n o m i c i , politici şi de altă natură. E
rîndul lor, determină conţinutul şi mecanismele de guvernare şi adminis
3.4. E s e n ţ a şi conţinutul viziunilor c o n c e p t u a l e privind
o r g a n i z a r e a şi funcţionarea guvernării şi administraţiei public
în sec. al XX-lea şi tendinţele a c e s t o r viziuni în e t a p a a c t u a l ă
Sistemul de g u v e r n a r e şi administrare este într-o strînsă interferen
gîndirea politică şi acţiunile de i m p l e m e n t a r e a prevederilor doctri
politice. Doctrinele, care, d u p ă natura lor, p r o m o v e a z ă valori d e m o c r
dau naştere la sisteme de administraţie publică bazate pe prin
democratice, şi invers, doctrinele politice de factură extremistă
naştere sistemelor totalitare de administrare.
Evoluţia gîndirii politice şi a practicii sociale din secolul al XX-lea
demonstrat acest lucru. Fiind unul dintre secolele cele mai încărca
e v e n i m e n t e , fenomene şi procese politice, el şi-a d e p ă n a t timpul în
runtarea celor d o u ă sisteme social-politice şi e c o n o m i c e diferite.
Făcînd abstracţie de detalii, v o m m e n ţ i o n a că a n u m e pe parc
acestui secol istoria a verificat veridicitatea şi eficacitatea doctrinelor
tice p r o m o v a t e şi durabilitatea sistemelor de adminisUare existente,
avîndu-şi originea în sistemele, d e m o c r a t i c sau totalitar, p u r t a u a m p
acestor sisteme manifestîndu-se atît structural, cît şi funcţional într-o
mă centralizată ori descentralizată.
40
Din punct de vedere istoric este demonstrat că sistemele de administ-
are bazate pe doctrina centralizării pot aduce unele rezultate pozitive doar
n anumite condiţii istorice şi într-un interval de timp limitat. A n u m e din
ceasta cauză, la timpul lor, s-au destrămat cele mai mari imperii din lume.
Sistemul centralizat de administrare, având la temelie doctrina conm­
ista, nu a putut supravieţui şi a pierdut competiţia în aspect global la sfîr-
jtul secolului al XX-lea, cedînd locul sistemelor descentralizate, bazate
e principii şi valori democratice, care, d u p ă natura lor, sînt mai durabile,
istemele d e m o c r a t i c e de administrare presupun dreptul comunităţilor de
oate nivelurile de a se administra ele însele, p o r n i n d de la dreptul natural
1 acestora de a-şi organiza viaţa socială şi de la interesele indivizilor care
ormează această comunitate.
Gîndirea politică de la începutul secolului al XXI-lea continuă să
ămînă n e o m o g e n ă . Ea d e p i n d e de nivelul dezvoltării e c o n o m i c e a ţărilor,
le potenţialul intelectual al naţiunilor, de realităţile concret istorice din
are gîndirea politică se alimentează. Dar cît de multe particularităţi nu le-ar
vea doctrinele politice c o n t e m p o r a n e privind modalităţile de guvernare şi
dministrare, se observă o tendinţă generală spre d e m o c r a t i z a r e a şi des-
entralizarea activităţii administrative.
Anume această cale se întrevede ca o condiţie de eficientizare a
dministraţiei publice. Pe aceste principii se c o n c e p , a c t u a l m e n t e , proce­
de integraţioniste I a nivel global şi, îndeosebi, european.
Subiecte de e v a l u a r e :
1. Definiţi conţinutul şi î n s e m n ă t a t e a abordărilor mitologice privind
róblemele guvernării.
2. Caracterizaţi viziunile gînditorilor antici asupra procesului de admi-
istrare a comunităţilor u m a n e .
3. Evidenţiaţi meritele lui Platón şi Aristotel în c o n c e p e r e a actului de
uvernare.
4. Analizaţi conţinutul gîndirii politice cu referire la guvernarea comu­
t a ţ i l o r " m a n e a reprezentanţilor epocii Renaşterii.
• Descrieţi aportul reprezentanţilor epocii Iluminismului în explicarea
roblemelor guvernării.
uter | E s t " 1 1 a ţ l r o l u l Montesquieu î n formularea principiului separaţiei
ri
or în stat şi în aprecierea regimului reprezentativ de guvernare,
volut' 0 m P a r a ' i v i z i u n i l e d o c t r i n e l o r liberale ş i conservatoare asupra
l u i ' V ' e î n s o c i a l e d i n P e r s p e c t i v a libertăţii individului ş i a rolului sta-
111
organizarea socială şi administrativă a c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e .
41
 IV C O N S T I T U I R E A ŞI D E Z V O L T A R E A ŞTIINŢEI
8. C o m e n t a ţ i caracterul destructiv al doctrinei marxiste privitor la ADMINISTRAŢIEI
terea politică şi realizarea ei pe calea instaurării dictaturii p r o l e t a r i a t u l u i
9. Formulaţi conţinutul principal al viziunilor c o n c e p t u a l e p r i v j
organizarea şi funcţionarea guvernării şi administraţiei publice în s e | „Atunci vor fi fericite noroadele, cînd filosofii
XX-lea. vor fi împăraţi sau împăraţii vor fi filosofi"
10. Argumentaţi caracterul m e t o d o l o g i c al viziunilor c o n c e p t i É
privind g u v e r n a r e a şi administraţia publică pentru e x p l i c a r e a şi e v a l u a j Platon
proceselor administrative la etapă actuală.

Literatura recomandată: Obiective:

1. Aristotel, Politica, O r a d e a , 1996. Familiarizarea cu procesul de constituire şi dezvoltare a ştiinţei

2. B a g d a s a r N., B o g d a n Virgil, Narly C, Antologie filosofică - administraţiei vă va permite:
sofii străini, C h i ş i n ă u , 1996.
3. Z i n a i d a C h i t o r o a g ă , Conceptul de frumos în antichitatea greaC - cunoaşterea condiţiilor istorice şi a premiselor de constituire şi
A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1995, nr.4, pag.71- evoluţie a ştiinţei administraţiei cu identificarea aportului precursorilor
4. V i c t o r J u c , Cronicarii moldoveni despre puterea de stat // Ac icesteia în procesul ei de devenire;
nistrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, nr.4, pag.128-132.
5. M a c h i a v e l l i N . , Principele, Bucureşti, 1960. - perceperea caracterului universal al ştiinţei administraţiei şi al
6. M o n t e s q u i e u , Despre spiritul legilor, vol. I, Bucureşti, 1964. mecanismelor de preluare şi dezvoltare a ei în spaţiul românesc;
7. Platon, Opere, vol.I şi II, Bucureşti, 1974, 1976.
8. Victor P o p a , Regimul reprezentativ - regim democratic // Ad - identificarea particularităţilor de dezvoltare a ştiinţei administraţiei
nistrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1995, n r . 3 , p a g . 4 8 - 5 4 . fa etapa actuală şi antrenarea în activităţile investigaţionale privind
9. V i c t o r Popa, Rolul autorităţilor publice reprezentative locale studierea procesului administrativ;
A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, nr.4, pag.49-Ê
10. R o u s s s e a u , Contractul social, Bucureşti, 1957. - distingerea caracterului interdisciplinar al ştiinţei administraţiei şi
11. S e r g i u R o ş e a , Filosoful I. Fichte despre om, stat şi drept // Adij cunoaşterea formelor de interacţiune a ei cu alte ştiinţe.
nistrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1996, nr.2, pag.96-102.
12. S e r g i u R o ş e a , Din istoria filosofiei Greciei antice // Administi
rea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, nr.l, p a g . 1 2 9 - 1 4 1 .
13. M a r i n Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, Bucureşti, 1992
 Unul din cameralişti este L o r e n z von Stein ( 1 8 1 5 - 1 8 9 0 ) , profesor la
4.1. C o n d i ţ i i l e istorice şi p r e m i s e l e constituirii ştiinţei a d m i n i s t r a
' ersităţile din K e i n şi V i e n a . In lucrarea sa „Teoria administraţiei"
P r e c u r s o r i i ştiinţei administraţiei
oncepe ştiinţa administraţiei ca pe o ştiinţă politică, c o n s i d e r î n d că
C
% t a r e a administraţiei n u m a i din punct d e v e d e r e j u r i d i c este i n c o m p -
F e n o m e n u l a d m i n i s t r a t i v a fost studiat din m o m e n t u l în c a r e r
Ei pleda pentru o a b o r d a r e politico-juridică a administraţiei publice,
apărut. Pentru î n c e p u t el a căpătat aprecieri în gîndirea filosofică. V ta
ă

ntele c a m e r a l e erau p r e o c u p a t e nu n u m a i de cercetări p u r teoretice,

nile a s u p r a a d m i n i s t r a ţ i e i şi actului de g u v e r n a r e au e v o l u a t pe parc
efectuau şi studii aplicative. A n u m e datorită acestui fapt, Austro-
istoriei. A s u p r a lor au influenţat condiţiile c o n c r e t istorice de ordin
rigaria a avut pe parcursul secolului al X I X - l e a o a d m i n i s t r a ţ i e bine
nomic, social, politic.
ganizată şi eficientă.
In d o m e n i u l e c o n o m i c în secolele X V I I - X V I I I se r e s i m t e un p r o
Unul din discipolii lui L o r e n z von Stein a fost L. G u m l p l o w i c z (1838-
al dezvoltării forţelor de p r o d u c ţ i e , c a r e c a p ă t ă un c a r a c t e r b u r g h e
907) specialist în d o m e n i u l sociologiei şi dreptului, care considera că
mai p r o n u n ţ a t . Relaţiile capitaliste ( b u r g h e z e ) d e p r o d u c ţ i e atrag
atul este organizaţia stăpînirii minorităţii a s u p r a majorităţii. El extinde
sine modificări în structura socială a p o p u l a ţ i e i şi în rolul pe c a r e îl j
rcetările şi asupra altor aspecte ale administraţiei, de rînd cu cele
diferite pături sociale, c u m ar fi: burghezia, m u n c i t o r i i salariaţi, păi
nanciare, considerînd importantă cercetarea c o m p l e x ă şi interdisciplinară
negustoreşti, ţ ă r ă n i m e a şi altele, în noile condiţii istorice.
fenomenului administrativ.
A p a r i ţ i a u n i u n i l o r p r o f e s i o n a l e şi lupta pentru lărgirea drepţii
în a d o u a j u m ă t a t e şi, î n d e o s e b i , spre sfîrşitul secolului al XIX-lea,
e c o n o m i c e , politice şi de altă natură d u c treptat la apariţia şi cristali
iinţele c a m e r a l i s t e suferă un a n u m i t declin. A c e a s t a s-a î n t î m p l a t din
s i s t e m e l o r e l e c t o r a l e . A c e a s t a , de rînd cu apariţia p a r t i d e l o r poli
uza că ele au fost, într-o a n u m i t ă m ă s u r ă , absorbite de ştiinţa politică
care exprimau interesele diferitor pături sociale, au influenţat
re se afla la acel t i m p în a s c e n s i u n e , iar pe de altă parte, ştiinţele
evoluţia actului d e g u v e r n a r e , e l a b o r a r e a m e c a n i s m e l o r d e f o r m a
meraliste au fost influenţate serios de către c o n c e p ţ i a franceză a d r e p -
funcţionare a puterii de stat şi, respectiv, m o d a l i t ă ţ i l e de funcţiona
lui administrativ.
administraţiei p u b l i c e .
Practica administrativă i m p u n e a necesitatea cercetării fenomef In acest sens, vom menţiona, că un aport considerabil la conceperea
administrativ într-o a b o r d a r e c o m p l e x ă . Această sarcină putea fi reali nomenului administrativ a fost adus de către doctrina franceză. Repre-
de către o ştiinţă specializată, care cu timpul d e v i n e ştiinţa administr ntanţii ei au fost: Charles-Jean Boitin şi Alexandre-François Vivien,
Ea n-a apărut simultan şi pe un loc gol, dar s-a constituit treptat pe re se consideră întemeietorii ştiinţei administraţiei în Franţa. Lui Bonin
arsenalului teoretic şi conceptual a c u m u l a t pe parcursul istoriei, pri aparţine lucrarea „Principiile ştiinţei administraţiei", iar lui Vivien
viziunile a s u p r a actului de guvernare şi administrare. La b a z a apariţi crarea „Studii administrative". în aceste studii ei califică ştiinţa admi-
dezvoltării ştiinţei administraţiei stau viziunile doctrinare anterioar istraţiei drept o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. A c e a s t ă
acest sens, putem vorbi de precursorii ştiinţei administraţiei, de ncepţie separă dreptul administrativ de ştiinţa administraţiei care, avînd
reprezentanţi, care alcătuiesc veriga iniţială în studierea speciali n caracter pluridisciplinar, cercetează administraţia în c o m p l e x i t a t e a şi
administraţiei publice. inamica sa, identificînd regulile şi principiile raţionale de desfăşurare a
ocesului administrativ.
In a d o u a j u m ă t a t e a secolului al XVIlI-lea şi pe parcursul secolu
XIX-lea precursorii ştiinţei administraţiei se manifestă prin p r o m o Reprezentanţii doctrinei franceze î m b i n a u lucrul de cercetare cu acti-
ştiinţelor camerale sau cameraliste. Acestea erau nişte studii spe îtaţile de răspîndire a cunoştinţelor privind administraţia publică. Astfel,
a ţ l e a
despre administrarea finanţelor publice, care ulterior s-au extins « t o r i t ă ţ i i lui Vivien, în Franţa s-a înfiinţat, în anul 1848, o şcoală
cuprins şi studierea altor domenii de activitate a statului. Aceste stu administraţie, care a contribuit mult la răspîndirea ideilor şi a cunoştin-
lor ad
întîlnim în cadrul învăţămîntului universitar din G e r m a n i a şi Austria. ministrative în mediul societăţii franceze. Activitatea acestei şcoli

44 45
a influenţat benefic întregul m e d i u informaţional e u r o p e a n , c o n t r i b u i n
amplificarea concepţiilor privind ştiinţa administraţiei.
F o n d a t o r al ştiinţei administraţiei a m e r i c a n e se c o n s i d e r ă W o o d
Wilson (1856-1924), fost preşedinte al Statelor Unite ale A m e r i c i i . B
rina a m e r i c a n ă privind ştiinţa administraţiei porneşte de la acest a
care p r o m o v a ideea că administraţia publică este distinctă de p u t e r e a
tică. D e z v o l t a r e a ştiinţei administraţiei publice a m e r i c a n e s-a p r o d u s
d e s c h i d e r e a unei reţele de şcoli de administraţie publică în cadrul s"
mului de î n v ă ţ ă m î n t universitar. Aceasta a contribuit la înviorarea in
gaţiilor ştiinţifice în d o m e n i u l administraţiei publice şi la î m b u n a t ă
substanţială a activităţii administrative practice.
Sub influenţa, în temei, a doctrinei franceze şi a celei a m e r i c a n e , uite'
cercetătorii au formulat diferite concepţii privind ştiinţa a d m i n i s t r
considerate drept contribuţie la studiul acestei ştiinţe. In c o n f o r m i t a t
aceste concepţii, ştiinţa administraţiei este c o n c e p u t ă ca o ştiinţă a pri
piilor raţionale ale administraţiei, ca o ştiinţă politică, ca o ştiinţă poli
şi economică, ca o ştiinţă tehnică, ca o ştiinţă a organizării administr
ca o ştiinţă a eficienţei administrative. Această m u l t i t u d i n e de
explică prin complexitatea activităţii administrative. Numai
a n s a m b l u l lor ele pot explica activitatea administrativă, constituind c
nutul ştiinţei administraţiei.
4.2. P r e l u a r e a şi d e z v o l t a r e a ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i
în spaţiul r o m â n e s c
Ştiinţa administraţiei chiar de la originea sa poartă un c a r a c t e r uni
sal. Aceasta rezultă din caracterul universal al administraţiei publice. M
din concepţiile privind administraţia publică, elaborate în ţările c u r o
au fost preluate şi dezvoltate de unii reprezentanţi ai ştiinţei r o m â n e ş t i .
O apreciere care este dată ştiinţei administraţiei ţine de calificare
drept o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. Ea a fost fo
lată pentru p r i m a dată de către doctrinarii francezi şi preluată la răsc
secolelor X I X - X X de către reprezentanţii ştiinţei r o m â n e ş t i . U n u l din
fost profesorul Constantin Dissescu de la facultatea de d r e p t
B u c u r e ş t i 2 5 . In v i z i u n e a lui Dissescu, ştiinţa administraţiei t r e b u i e tra
Mihai T. Oroveanu, Tratat de Şiinţa Administraţiei, Bucureşti, Cerma, 1996, pag.
46
parat de dreptul administrativ. El pledează pentru caracterul pluridisci-
lîiiar al ştiinţei administraţiei. în viziunea lui, ştiinţa administraţiei cerce-
ază administraţia în d i n a m i c a ei, urmărind ca scop stabilirea unor reguli,
unor principii raţionale, potrivit cărora ar u r m a sa se desfăşoare procesul
e administrare şi de gestionare a afacerilor publice.
într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei este considerată drept o ştiinţă
olitică. Avîndu-şi originea sa încă în concepţiile lui Stein, această abordare a
st preluată de profesorul Paul Negulescu, care a activat în sistemul uni-
ersitar din Bucureşti şi care a promovat această ştiinţă în sistemul de învă-
mînt în perioada interbelică 2 6 . El considera că ştiinţa administraţiei nu are
n caracter pur juridic, dar urmăreşte o analiză mai amplă a administraţiei
in punct de vedere al resurselor, mijloacelor şi rezultatelor obţinute, for-
îulînd nişte reguli, care fiind aplicate în activitatea administrativă să ducă
creşterea eficienţei acesteia. în concepţia lui Negulescu, ştiinţa admi-
istraţiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic, de organizare.
în anul 1925, Paul N e g u l e s c u a înfiinţat Institutul de Ştiinţe A d m i n i s -
ative din R o m â n i a cu sediul la Bucureşti. în cadrul acestui Institut a fost
opini laborată doctrina r o m â n e a s c ă unitară a ştiinţei administraţiei, se orgam-
luat au conferinţe anuale pe diferite p r o b l e m e de profil administrativ, au fost
abilite relaţii cu instituţii similare din străinătate. Institutul dispunea de
ea mai mare bibliotecă de specialitate din R o m â n i a , avînd şi o publicaţie
imestrială întitulată „Revista de drept public", care a apărut în perioada
îlor 1926-1943. în această revistă se publicau studii elaborate de autori
mâni, precum şi s e m n a t e de specialişti recunoscuţi din alte ţări.
Importante pentru spaţiul r o m â n e s c sînt şi concepţiile profesorului
27
raian Herseni . Fiind sociolog, dar beneficiind şi de o pregătire juridică
meinică, el p r o m o v e a z ă ideea că valoarea administraţiei nu trebuie
preciată doar d u p ă d o c u m e n t e l e emise, dar d u p ă realizările obţinute. în
oncepţia lui Traian Herseni, îmbunătăţirea activităţii administraţiei
ebuie precedată de cercetări ştiinţifice, rezultatele cărora u r m e a z ă să fie
iplementate în practica administrativă. întrucît viaţa socială este c o m p l e -
a s va
ţ r i a t ă de la caz la caz, evoluînd permanent, se cere o a b o r d a r e inter-
isciplinară a fenomenului administrativ. Analiza a m p l ă şi aprofundată a
nonienului administrativ efectuată de Traian Herseni constituie o cerce-
jb'dem, pag. 166.
I
bidem, P ag.l84.
47
tare valoroasă atât în d o m e n i u l ştiinţei administraţiei, p r e c u m şi în d
niul sociologiei administraţiei.
Ştiinţa administraţiei publice în spaţiul românesc a c u n o s c u t şi pe
de de declin. Aceasta s-a manifestat îndeosebi d u p ă cel de-al doilea r"
mondial, cînd sub influenţa sistemului sovietic de administrare s-au
dus schimbări serioase atît în abordările teoretico-conceptuale pri
administraţia publică, precum şi în practica administrativă. în anul 1
în condiţiile regimului comunist instaurat. Institutul de Ştiinţe A d m i n i
tive din R o m â n i a a fost desfiinţat.
I m p l e m e n t a r e a sistemului totalitar de administrare era însoţit de i
rărea principiilor ştiinţei administraţiei şi de înlocuire a lor cu d o g
caracteristice unei guvernări totalitare. Aceasta a d i m i n u a t cu m u l t s
tul ştiinţific al administraţiei publice şi a afectat substanţial activi
practică din administraţia publică.
Către anii'70 ai secolului al XX-lea în ţările occidentale tot mai m
discuta despre rolul ştiinţei administraţiei în promovarea progresului s
Sub influenţa acestor discuţii, dar şi din necesitatea practică, avînd
rienţa perioadei interbelice, ştiinţa administraţiei a fost reintrodusă în
ţămîntul universitar din România. După 1989, în România, iar de la înc
anilor'90 ai secolului trecut şi în Republica Moldova, ştiinţa adminis
ocupă un loc important în învăţămîntul universitar şi postuniversitar,
aduce aportul la pregătirea cadrelor pentru sistemul administraţiei p u b ţ
la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice în domeniul administraţiei public
4.3. D e z v o l t a r e a ştiinţei administraţiei în e t a p a actuală
Constituirea ştiinţei administraţiei s-a p r o d u s într-o perioadă dest
îndelungată. Discuţiile purtate în jurul autonomiei ştiinţei administra
au desfăşurat începînd cu a d o u a j u m ă t a t e a secolului al XIX-lea şi p
mijlocul secolului al XX-lea. în această perioadă au fost depăşite şi î
rate m u l t e concepţii negativiste privind a u t o n o m i a ştiinţei administ
In etapa actuală, a u t o n o m i a acestei ştiinţe este unanim r e c u n o s c u t ă .
C o n f o r m opiniei lui Mihai Oroveanu expuse în lucrarea sa „Tra
Ştiinţa Administraţiei"28, ştiinţa administraţiei a parcurs în evoluţia
multe etape, pentru care sînt proprii anumite caracteristici.
Mihail T. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Adinislraţiei, Bucureşti, Cenna, 1996, pag.
48
Prima etapă c o n s t ă în stabilirea u n o r c o n c e p t e , care a p a r în b a z a
. - logice a u n o r activităţi a d m i n i s t r a t i v e p r a c t i c e . în a c e s t sens,
tem spune că apariţia şi d e z v o l t a r e a ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i se d a t o r e ş t e
ticii A n u m e p r a c t i c a a d m i n i s t r a t i v ă serveşte ca p u n c t de p o r n i r e în
aliza ştiinţifică.
A doua etapă în d e z v o l t a r e a ştiinţei administraţiei începe atunci c m d
nstatările practice a c u m u l a t e s u b formă de e x p e r i e n ţ ă sînt p r e l u a t e de
reticieni, care le g e n e r a l i z e a z ă şi, sub diferite forme, le e x p l i c ă şi
elora care nu practică activitatea a d m i n i s t r a t i v ă . Astfel, se e x t i n d e ra-
nalismul sub formă de r e c o m a n d ă r i ale r e p r e z e n t a n ţ i l o r ştiinţei, adre-
te practicienilor.
A treia etapă ţine de r e c u n o a ş t e r e a a u t o n o m i e i ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i
explicarea f e n o m e n u l u i administrativ. Prin a c e a s t a se r e c u n o a ş t e că
iinta administraţiei cercetează întreaga complexitate a activităţilor
ministrative, interacţionînd cu o serie de alte ştiinţe.
Această etapă, c r o n o l o g i c , c o i n c i d e cu a d o u a j u m ă t a t e a secolului al
X-lea, cînd se fac paşi rapizi privind d e z v o l t a r e a ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i ,
nume în aceşti ani s-a c o n ş t i e n t i z a t rolul d e o s e b i t al studiului a d m i n i s -
ţiei şi importanţa abordării ştiinţifice a activităţii a d m i n i s t r a t i v e . în
est scop se f o r m e a z ă instituţii specializate în d o m e n i u l a d m i n i s t r a ţ i e i
blice.
La nivel naţional a p a r instituţii de c e r c e t a r e şi de î n v ă ţ ă m î n t în d o -
eniul administraţiei publice în majoritatea ţărilor. Astfel în Portugalia,
recia funcţionează instituţii publice specializate de instruire, separat,
ntru domeniul administraţiei publice centrale şi, respectiv, locale. In
nele ţări mai mari, c u m ar fi Franţa, G e r m a n i a , S p a n i a , de rînd cu insti­
29
tuie naţionale există şi unităţi de instruire şi c e r c e t a r e r e g i o n a l e .
In Republica M o l d o v a o astfel de instituţie specializată, şi a n u m e
cademia de Studii în D o m e n i u l Administrării P u b l i c e pe lîngă G u v e r -
"1 Republicii M o l d o v a 3 0 , a fost d e s c h i s ă în anul 1993, din 2 0 0 3 reorga-
Pubhc Service Training sistems in OECR COUNTRIES. Support Improvement
uvernance and Management in Central and Eastern European Coutries. SIGMA
l
///^' ^ 9 8 ; A- Sîmboteanu, Reforma administratei publice în Republica
oMova, Chişinău, Museum, 2001, pag. 129-133.
ezi Decretul Preşedintelui Republicii Moldova din 21 mai 1993 privind pre-
ea cadrelor pentru organele administraţiei de stat si de autoadministrare loca-
" Adm"•nistrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică a ASDAP, 1993, nr.l.
49

nizată în Academia de Administrare Publică pe lîngă Preşed.
31
R e p u b l i c i i M o l d o v a . Facultăţi şi specialităţi de a d m i n i s t r a ţ i e p u b l
fost d e s c h i s e , în ultimul deceniu, şi în alte instituţii s u p e r i o a r e de î J
mînt din ţară, c u m ar fi: Universitatea de Stat din M o l d o v a , A c a d e -
Studii E c o n o m i c e din M o l d o v a , Universitatea d e Stat „ B . P . H a s d e
C a h u l . I n v ă ţ ă m î n t u l în d o m e n i u l administraţiei publice este însoţi
efectuarea, în aceste instituţii, a cercetărilor ştiinţifice, fapt confi
m a i m u l t e elaborări ştiinţifice de profil.
De activităţi ştiinţifice în acest d o m e n i u este preocupat, cu înce
anul 2 0 0 6 , şi Institutul de Ştiinţe Administrative din R e p u b l i c a M
c a r e are m i s i u n e a , conform Statutului său de Asociaţie O b ş t e a s c ă ,
j i n e A d m i n i s t r a ţ i a de stat în v e d e r e a promovării reformei şi asi
m o d e r n i z ă r i i administraţiei publice centrale şi locale în conformi
aspiraţiile Republicii M o l d o v a de a se integra în structurile europe*
c o n s o l i d e z e şi să extindă cadrul participativ al societăţii în pr
decizional, oferind posibilităţi de dezvoltare profesională a funcţio
dm administraţia publică. In vederea realizării acestor m i s i u n i , In
de Ştiinţe Administrative din Republica Moldova organizează
sesiuni ştiinţifice, în cadrul cărora se discută cele mai stringente pro
din teoria şi practica administraţiei publice din R e p u b l i c a M o l d o
etapa actuală, prin aceasta aducîndu-şi aportul la elaborarea do
naţionale administrative, m e n i t ă să contribuie la reconceptualiza
f u n d a m e n t a r e a teoretică a transformărilor din administraţia publi
contextul p r o c e s e l o r integraţioniste din E u r o p a , la perfecţionarea
laţiei ce r e g l e m e n t e a z ă organizarea şi funcţionarea administraţiei pu
la ajustarea administraţiei publice din R e p u b l i c a M o l d o v a la stand
europene .
32
La nivel european f u n c ţ i o n e a z ă Institutul E u r o p e a n de A d m i n i
31
Vezi: Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr. 1113-III din 12 feb
2003 privind reorganizarea Academiei de Administrare Publică pe lîngă Gu
Republicii Modova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.20-22
februarie 2003.
,2
Vezi: Administraţia publică in perspectiva integrării europene II Materi
sesinii de comunicări ştiinţifice din 27-28 octombrie 2006, Caietul Ştiinţific
al ISAM, Chişinău, 2007; Administraţia publică şi buna guvernare II Ma
ale sesiunii de comunicări ştiinţifice din 27 octombrie 2007, Caietul Ştiinţifi
al ISAM, Chişinău, 2008.
50
33
lică de la M a a n s t r i c h t ( O l a n d a ) . El a devenit un C e n t r u de p r o m o -
=> a concepţiilor şi teoriilor c o n t e m p o r a n e privind o r g a n i z a r e a şi func-
iarea administraţiei publice în ţările U n i u n i i E u r o p e n e . In cadrul
stui Institut se generalizează practica ţărilor e u r o p e n e privind activita-
administrativă, se efectuează cercetări ştiinţifice şi se instruiesc cadrele
domeniul administraţiei publice.
La nivel internaţional activează Institutul Internaţional de Ştiinţe
ministrative cu reşedinţa la Bruxelles (Belgia), care este p r e o c u p a t de
iliza practicii internaţionale privind administraţia publică. El e s t e orga-
atorul multor forumuri ştiinţifice internaţionale în domeniul administraţiei
jlice, inclusiv a congreselor internaţionale de ştiinţe a d m i n i s t r a t i v e .
D u p ă cum v e d e m , în p r e z e n t se p o a t e vorbi d e s p r e e x i s t e n ţ a unui
:em naţional, e u r o p e a n şi internaţional de c e r c e t a r e şi studii a d m i -
trative. Dintre principalele d o m e n i i de p r e o c u p a r e a ştiinţei a d m i n i s t r a -
i la etapa actuală pot fi m e n ţ i o n a t e u r m ă t o a r e l e :
- reevaluarea rolului statului în procesul de g u v e r n a r e d e m o c r a t i c ă ;
- problemele administraţiei în condiţiile globalizării vieţii politice,
m o m i c e şi administrative;
- activitatea administraţiei publice şi procesele integraţioniste din Europa;
- descentralizarea administrativă şi creşterea rolului autoadministrării;
- interacţiunea dintre administraţia publică şi societatea civilă;
- democratizarea procesului decizional în administraţia publică;
- problemele sporirii eficienţei activităţii administrative, şi altele.
Ştiinţa administraţiei în R e p u b l i c a M o l d o v a este u n a dintre cele mai
ere ştiinţe. Ea se află în p r o c e s de constituire şi afirmare. C e r c e t a r e a
nţifică se î m b i n ă cu pregătirea cadrelor pentru sistemul administraţiei
blice, după c u m a fost m e n ţ i o n a t mai sus, în m a i m u l t e instituţii de
'aţamint superior din ţară. S-a constituit, de a s e m e n e a , un s i s t e m de per-
-ţionare continuă a cadrelor din administraţia publică. Cu î n c e p e r e din
93, sub egida A c a d e m i e i de A d m i n i s t r a r e Publică, se e d i t e a z ă revista
înţifico-metodică „ A d m i n i s t r a r e a p u b l i c ă " . T o a t e acestea influenţează,
viziunea noastră, benefic funcţionarea sistemului de administraţie publică,
at ln
P r o c e s d e reformare ş i ajustare l a rigorile ştiinţei administraţiei.
Robert Polet, Privire asupra istoriei şi dezvoltării Institutului European de
tninistraţie Publică (IEAP) II în culegerea: Continuitate şi schimbare în proce-
de
mtegrare europeană, ediţie îngrigită de Christofor Demmke şi Christian
S e l ' Chişinău, 2004.
51
 4.4.CaracteruI interdisciplinar al ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e i ,
. • definiţia de mai sus rezultă destul de reliefat caracterul inter-
interacţiunea ei cu alte ştiinţe
Jinar al ştiinţei administraţiei. Ea î m b i n ă în sine analiza juridică, po-
i' P aică sociologică, e c o n o m i c ă a administraţiei, exercitînd o funcţie
D u p ă c u m am putut observa din cele expuse m a i sus, ştiinţa
° atoare între aceste ştiinţe şi asigurînd o a b o r d a r e c o m p l e x ă , interdis-
nistraţiei are particularităţile sale. U n a dintre ele c o n s t ă în faptul
linară a fenomenului administrativ.
poartă un caracter interdisciplinar. Prin aceasta, ea a s i g u r ă interfi
mai m u l t o r ştiinţe în explicarea fenomenului administrativ.
Subiecte de e v a l u a r e :
In procesul de d e v e n i r e ca ştiinţă, în j u r u l ştiinţei a d m i n i s t r a ţ i e
1 Descrieţi condiţiile istorice şi nominalizaţi premisele constituirii
format m a i m u l t e opinii. într-o p r i m ă viziune, ştiinţa administraţiei
ntei administraţiei.
r e c u n o s c u t ă ca ştiinţă de către reprezentanţii concepţiilor negativis
motiva prin faptul că ea se contopeşte cu dreptul administrativ, al 2 Estimaţi rolul ştiinţelor cameraliste în procesul de d e v e n i r e a ştiinţei
obiect de studiu este analiza relaţiilor sociale în sfera puterii execuţi ministraţiei.
într-o a d o u a concepţie, ştiinţa administraţiei era c o n s i d e r a t ă d 3 Determinaţi aportul doctrinei franceze a dreptului administrativ in
ştiinţă politică şi era delimitată de dreptul administrativ. nstituirea ştiinţei administraţiei.
într-o altă viziune, se considera, că ştiinţa administraţiei este o ştii 4. Analizaţi procesul de preluare şi dezvoltare a ştiinţei administraţiei
cială şi economică, întrucît ea studiază condiţiile sociale în care se ma spaţiul r o m â n e s c .
administraţia şi analizează aspectele ei economice. Mai exista părerea că 5. Definiţi ştiinţa administraţiei şi nominalizaţi principalele ei componente.
administraţiei este o parte a sociologiei, sau o sociologie a administrării. 6. Enumeraţi etapele de dezvoltare a ştiinţei administraţiei şi eviden­
Analizînd a c e s t e viziuni, v o m m e n ţ i o n a , că ştiinţa administraţiei ţi caracteristicile fiecărei etape.
adevăr, are n e v o i e de o a b o r d a r e multidimensională. A d m i n i s t r a 7. Clasificaţi şi caracterizaţi instituţiile specializate de cercetare şi de instruire
p o a t e exista în afara n o r m e l o r de drept şi, în acest sens, ştiinţa domeniul administraţiei publice de nivel naţional, european şi internaţional.
nistraţiei a n a l i z e a z ă m e d i u l j u r i d i c în care activează administraţia, 8. Caracterizaţi procesul de devenire şi principalele d o m e n i i de pre-
se r e d u c e n u m a i la aceasta. upare a ştiinţei administraţiei în Republica M o l d o v a la etapa actuală.
Administraţia, de a s e m e n e a , nu poate exista în afara sistemului 9. Argumentaţi caracterul interdisciplinar al ştiinţei administraţiei şi
aceasta p r e s u p u n î n d şi analiza mediului politic în care funcţionează eracţiunea ei cu alte ştiinţe.
nistraţia, activitate de care se p r e o c u p ă şi ştiinţa administraţiei. 10. Expuneţi în viziune proprie perspectivele dezvoltării ştiinţei a d m i -
De rînd cu aceasta, administraţia activează într-un m e d i u soc straţiei în Republica M o l d o v a .
e c o n o m i c concret, cere-i influenţează structura şi funcţiile. Fără cun Literatura r e c o m a n d a t ă :
rea caracteristicilor acestui m e d i u social-economic, administraţia n-
1. loan Alexandru, Administraţia publică, Bucureşti, 1999, pag.99-102;
tea să-şi îndeplinească misiunile sale. Astfel, ştiinţa administraţiei e
7-229.
procesul administrativ într-o strînsă c o n e x i u n e cu mediul social şi e
2- Boris Melnic, Coraportul ştiinţă-administraţie publică în procesul
mic în care funcţionează administraţia.
egătirii funcţionarilor de stat // Administrarea publică, revistă metodico-
Generalizînd cele expuse mai sus, am putea spune că ştiinţa ad,
"nţifică, 2 0 0 1 , n r . 3 , pag.13-16.
traţiei este o ştiinţă social-politică, care are drept obiect studierea g 3
- Alexandru N e g o i ţ ă , Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
(generală) a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor loc
"cnreşti, 1993.
toate implicaţiile, relaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului s 4
- Mihai T. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucureşti,
în scopul realizării funcţiilor ce-i revin în cadrul sistemului social-gl 96
> P a g . 5 5 - 9 3 ; 153-197.
52 53
 TEORIILE CLASICE Şl C O N T E M P O R A N E PRIVIND
5. R o b e r t Polet, Privire asupra istoriei şi dezvoltării Instit v

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
European de Administraţie Publică //în culegerea: C o n t i n u i t a t e şi s
b a r e în procesul de integrare e u r o p e a n ă , C h i ş i n ă u , 2004, pag. 147-16
„Semnul înţelepciunii este ca din cele văzute
6. Mihail Platon, Introducere în ştiinţa administraţiei publice, Chi şi auzite a adulmeca cele nevăzute şi neauzite
1999.
şi a socoti cele viitoare din cele trecute "
7. Aurel S î m b o t e a n u , Reforma administraţiei publice şi rolul
naiului în desfăşurarea ei / / A d m i n i s t r a r e a publică, revistă m e t o d i c o Dimitrie Cantemir
ţifică, 1995, n r . 3 , pag.39-47.
8. T a t i a n a Şaptefraţi, Forme şi metode în administraţia pub
Obiective:
A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 2 0 0 3 , nr.l, pag.2
9. T a t i a n a Şaptefraţi, Concepţii şi teorii privind dezvo însuşirea teoriilor clasice şi contemporane privind administraţia
administraţiei // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică.
Mică va contribui la:
nr.4, pag.26-32.

conceperea birocraţiei ca formă superioară de organizare a activi-

it instituţiilor administrative şi ca o totalitate de relaţii sociale din sfera
nducerii;

- identificarea misiunilor taylorismului ca procedeu al managementu-

i ştiinţific şipîrghie de eficientizare a activităţii administrative;

- cunoaşterea principiilor de organizare şi funcţionare a administrat iei

blicedin perspectiva elementelor constitutive ale procesului de conducere;

estimarea rolului teoriilor contemporane în eficientizarea activităţii

dministrative şi influenţa acestora asupra calităţii guvernării.

55
54
 5.1. T e o r i a birocraţiei a Iui M a x W e b e r . B i r o c r a ţ i a ca f o r m ă
s u p e r i o a r ă de o r g a n i z a r e a activităţii instituţiei
Progresul social, politic, e c o n o m i c şi cultural-ştiinţific al unui st
d e t e r m i n a t , în m a r e măsură, de calitatea administraţiei sale. F o r m e
exercitare a administraţiei publice au evoluat într-o strînsă legat
gîndirea politică. F e n o m e n u l administrativ a fost influenţat pe par
secolelor de diferite curente şi viziuni doctrinare, care i-a diversific
m e l e şi i-a stimulat dezvoltarea.
Un rol aparte în dezvoltarea viziunilor a s u p r a organizării a d m ini
aparţine teoriilor clasice, prin care subînţelegem teoriile a p ă r u t e în a
j u m ă t a t e a secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea.
Un reprezentant de vază al acestei perioade este Max Weber (1864-
sociolog g e r m a n . In concepţiile Iui, un rol deosebit îl o c u p ă proble
rocraţiei într-o strînsă legătură cu exercitarea puterii politice. D u p ă
Weber, birocraţia se manifestă ca o formă superioară de o r g a n i z a r e
vităţii instituţiei bazate pe principiul raţionalităţii şi pe cel al analizei
ţifice. In acest sens, birocraţia reprezintă o totalitate de relaţii socia
sfera conducerii, stabilite între structurile care conduc şi masele condus
Pentru ca acest proces să se efectueze conform unui tip ideal al bi
ţiei, el trebuie, în viziunea lui M a x Weber, să c o r e s p u n d ă a n u m i t o r
ţe, şi a n u m e :
- în activitatea de c o n d u c e r e să se ţină s e a m ă de faptul că
norme juridice c o n c r e t e d e t e r m i n a t e de legi sau de reguli a d m i n i s t r a t
- organizarea şi activitatea administrativă se b a z e a z ă pe diviz
muncii, asigurînd prin aceasta sporirea capacităţilor de a d m i n i s t r a r e ;
- autoritatea care d i s p u n e de dreptul de a c o m a n d a şi de a da s
este stabilită d i n a i n t e şi nu poate fi arbitrară;
- m a n a g e m e n t u l birocratic se bazează pe documente scrise car
păstrate sub f o r m ă de dosare în formele lor originale;
- o r g a n i z a r e a activităţii administrative şi a funcţionarilor este
pe ierarhie, fiecare funcţionar fiind supus astfel controlului
unui funcţionar de r a n g superior;
- p e r s o n a l u l încadrat în procesul de administrare este selectat pe
rii de calificare profesională şi recrutarea se b a z e a z ă pe examina:
diplome de absolvire a instituţiilor ce pregătesc cadre de profilul resp
56
Aceste e l e m e n t e luate în a n s a m b l u , consideră M a x W e b e r , constituie
ţinutul birocraţiei ca formă de o r g a n i z a r e a conducerii. Utilizarea ei
buie să c o n d u c ă la sporirea activităţii o m u l u i prin acţiuni clare, precise
re ar asigura continuitatea procesului de administrare, r e d u c e r e a costu-
or materiale şi de personal şi crearea unui c l i m a t productiv în condiţiile
ei subordonări stricte.
După cum p u t e m observa, organizarea birocratică este un sistem bine
donat, bazat pe s u b o r d o n a r e , control şi acţiuni desfăşurate într-o b u n ă
nsecutivitate, care au capacitatea să asigure eficienţa procesului
mimstrativ.
Modelul vveberian de administrare are la bază c o n c e p t u l de d o m i n a ţ i e
gitimă care, d u p ă W e b e r 3 4 , este de trei tipuri: dominaţia tradiţională, ba­
tă pe cutură şi pe obiceiul înrădăcinat al o m u l u i de a o respecta; domi-
ţia carismatică, b a z a t ă pe v a l o a r e a e x e m p l a r ă a unei p e r s o a n e ; domina-
raţională, bazată pe regulile stabilite în m o d raţional şi care este carac-
ristică pentru statul m o d e r n .
încă o caracteristică a m o d e l u l u i weberian de administrare este expri-
ată în necesitatea supunerii administraţiei faţă de puterea politică. Apa­
rul birocratic trebuie să a c ţ i o n e z e întru realizarea voinţei puterii politice.
impune, în viziunea lui W e b e r , o divizare a funcţionarilor în d o u ă
tegorii: funcţionari de carieră, pe de o parte, şi funcţionari politici, pe de
tă parte, ultimii deosebindu-se de primii prin faptul că pot fi mutaţi sau
şi în disponibilitate oricînd.
Modelul w e b e r i a n de organizare şi funcţionare a administraţiei a j u c a t
rol esenţial în cercetarea şi practica administrativă, contribuind la
nstituirea u n o r idei pe care s-a î n t e m e i a t ştiinţa administraţiei. Aceste
ei au jucat un rol d e t e r m i n a n t nu numai în explicarea teoretică a fenome-
lui administrativ, dar şi în stabilirea unor reguli c o n c r e t e în acţiunea
actică a administraţiei.
Anume p o r n i n d de la aceasta, m o d e l u l w e b e r i a n constituie un impor-
Punct de referinţă în e v o l u ţ i a studiului şi practicii administraţiei pub-
e c n a r
. ' ' î n ciuda opiniilor critice ale u n o r cercetători din d o m e n i u l
unţelor sociale, care consideră că W e b e r a analizat n u m a i aspectele
din
m i a l e ale birocraţiei, neţinînd s e a m ă de e l e m e n t e l e disfuncţionale ce pot
area i n activitatea practică a administraţiei.
anTl W e b e r ' L e s a v a m e I l a politique, Pion, 1959, pag.113-114, Citat după:
A
'exandru, Administraţia publică. Bucureşti, 1999, pag. 172-173.
57
 5.2. M a n a g e m e n t u l ştiinţific a lui F r e d e r i c k T a y l o r ,
rolul lui în c o n c e p e r e a administraţiei ca proces
Un alt r e p r e z e n t a n t al filosofiei formaliste privind organizarea ad
nistraţiei este Frederick Taylor (1856-1915). La sfirşitul secolului al XIX-1
şi începutul secolului al XX-lea în S U A , ţara de baştină a Iui Taylor,
devenit foarte active preocupările de raţionalizare şi de organizare tehnic
ştiinţifică a muncii.
Acţiunile respective erau impuse din necesitatea de a spori r a n d a m e
tul m u n c i i şi de a influenţa, prin aceasta, asupra utilizării raţionale a resu
selor n a t u r a l e şi a s u p r a ameliorării vieţii social-economice şi politice a *
rii, care era afectată de multe procese negative, care îşi aveau originea
imoralitatea politică, în gradul înalt de răspîndire a corupţiei, în ineficien
activităţii administrative.
în baza analizei realităţilor existente, fiind, totodată şi inginer de profesi
Taylor a lansat unele idei care sînt axate pe aspectele tehnice ale procesul
de administrare şi care au căpătat denumirea de taylorism Aceste idei şi-
găsit reflectare în lucrarea sa „Principiile managementului ştiinţific
publicată în 1911 Ia New-York.
în viziunea lui Taylor un management sistemic este bazat pe reguli, legi
principii obligatorii pentru toţi angajaţii, pe o activitate bine planificată,
acţiuni de cooperare în activitatea de muncă, pe necesitatea angajării un
oameni cu calităţi organizatorice şi capabili să aplice managementul sistemi
M e t o d e l e p r o p u s e de Taylor în vederea atingerii eficienţei a primit d
n u m i r e a de management ştiinţific, care presupune aplicarea conştientă
raţionalismului în m u n c a oamenilor, avînd în vedere, în primul rînd, ac
vitatea lor în m u n c a industrială.
în efectuarea m a n a g e m e n t u l u i , T a y l o r considera importantă necesitat
analizei postului şi studierea lui în evoluţie, folosind pentru analiza acti
taţii u m a n e tehnici similare, folosite pentru obiectele fizice. A c e a s t ă ab
dare m e c a n i c i s t ă privind activitatea angajaţilor a căpătat aprecieri c o n t
versate din partea u n o r manageri şi reprezentanţi ai sindicatelor.
Analizînd doctrina lui Taylor din punct de vedere al ştiinţei a d m i n i
raţiei, p u t e m m e n ţ i o n a că ea prevedea următoarele:
- î n l o c u i r e a e m p i r i s m u l u i prin organizarea sistemică a fiecărui elem
al muncii, ce face ca managementul să capete substrat ştiinţific şi să infl
teze benefic activitatea angajaţilor;
- c o o p e r a r e a voluntară a oamenilor în procesul muncii, privită ca
mijloc de efîcientizare a muncii oamenilor;
58
- d i v i z a r e a muncii, pornind de la particularităţile fiecărei activităţi,
inclusiv s e p a r a r e a funcţiilor de execuţie de funcţiile de o r g a n i z a r e pentru
sporirea calităţii, specializarea, pregătirea şi instruirea permanentă a angaja­
ţilor prin cele m a i avansate m e t o d e , în scopul menţinerii şi amplificării
performanţelor de muncă;
- analiza sistemică a randamentului m a x i m al o a m e n i l o r şi maşinilor
pentru a interveni în vederea îmbunătăţirii lui;
- r e m u n e r a r e a stimulativă a angajaţilor şi a c o r d a r e a de înlesniri finan­
ciare pentru a lucra mai eficient şi pentru o mai b u n ă selectare a persona­
lului, sporind motivarea angajaţilor pentru m u n c a prestată;
- a c o r d a r e a priorităţilor în efectuarea m a n a g e m e n t u l u i subdiviziunilor
funcţionale şi crearea unor state-majore de specialităţi, care intervin direct
pe lîngă p e r s o a n e l e de execuţie.
Prin cele e x p u s e în doctrina sa, T a y l o r a arătat că birocraţia poate
influenţa şi m a n i p u l a angajatul, astfel reducînd gradul de ineficientă zilni­
că în activitatea oamenilor. Meritul lui constă în propunerile şi intenţiile
de raţionalizare a muncii, acţiune care face m u n c a angajaţilor mai eficientă.
C o n c e p ţ i i l e lui Taylor au avut parte şi de critică. O p o n e n ţ i i lui conside­
rau că m a n a g e m e n t u l ştiinţific p r o m o v a t de el este un instrument al patro­
nului, este o m e t o d ă care limitează manifestarea iniţiativei angajatului în
activitatea sa. Alţii considerau, că metodele p r o m o v a t e de T a y l o r provoacă
şomaj, nu oferă siguranţă angajaţilor şi face ca munca lor să devină monotonă.
In pofida acestor critici, taylorismul reprezintă o doctrină care a
influenţat foarte mult dezvoltarea gîndirii teoretice şi acţiunilor practice
privind raţionalizarea activităţii administrative, punînd bazele m a n a g e ­
mentului ştiinţific.
Discipoli ai lui Taylor şi adepţi ai mişcării de raţionalizare a muncii au
fost Frank C. Gilbreth şi Henry Ford. Primul, în studiile sale, a acordat o
mai m a r e atenţie o m u l u i , marcînd, de fapt, o n o u ă e t a p ă în dezvoltarea
m a n a g e m e n t u l u i şi o abordare psihotehnică în o r g a n i z a r e a ştiinţifică a
muncii. Cel de-al doilea a r e c o m a n d a t o o r g a n i z a r e raţională a muncii,
întemeiată pe principiile productivităţii, intensificării şi economisirii, idei
Preluate de ştiinţa administraţiei şi dezvoltate în c o n t i n u a r e de ea. M a n a ­
gementul ştiinţific, elaborat de T a y l o r şi dezvoltat de discipolii săi, a j u c a t
?' continuă să j o a c e un rol important în sfera efectuării unei c o n d u c e r i
eficiente. El este un serios punct de referinţă pentru ştiinţa administraţiei
5' pentru practica administrativă actuală.
59
 5.3. P r i n c i p i i l e de o r g a n i z a r e şi f u n c ţ i o n a r e a
a d m i n i s t r a ţ i e i publice î n c o n c e p ţ i i l e lui H e n r y F a y o l
O c o n c e p ţ i e care a exercitat o influenţă m a r e a s u p r a dezvoltării teorie
şi practicii administraţiei publice îi aparţine lui Henry Fayol (1841-1925
L o c u i n d în F r a n ţ a şi fiind p r e o c u p a t de activitatea întreprinderilor,
a d a u g ă la funcţiile t e h n i c e , c o m e r c i a l e financiare, de securitate şi c o n t a b
le, exercitate de acestea, funcţia administrativă, considerînd-o ca fiind ce
mai complexă.
Principiile lui F a y o l privind activitatea întreprinderilor p o t fi utiliza
şi in administraţia publică. Abordările întreprinse de F a y o l în ştiinţa a d m i
nistraţiei se b a z e a z ă pe cinci e l e m e n t e , şi a n u m e : planificare previzională,
o r g a n i z a r e , c o m u n i c a r e ( c o m a n d ă ) , c o o r d o n a r e şi control.
Planificarea previzională iniţiază orişice p r o c e s de administrare.
spune că n o ţ i u n e a de administrare este inseparabilă de c e a de p r e v e d e r e
planificare. C u n o s c î n d finalitatea la care trebuie să ajungă şi posibilităţii
sale, întreprinderea (instituţia) dobîndeşte încredere în activitatea sa. Exist
previziuni pe t e r m e n e scurte şi pe termene lungi. Prin programul de a c ţ i u n i
se trasează căile de d o b î n d i r e a celor planificate prin participarea a g e n ţ i l o l
cointeresaţi în aceasta.
Organizarea reprezintă un e l e m e n t principal în procesul de a d m i n i s t J
rare. Fayol p u n e a c c e n t pe s c h e m a organizării, c a r e reprezintă o e x p u n e r e
grafică a organizaţiei (instituţiei) şi prin care se identifică m o d u l de inte«
racţiune dintre diferite structuri ale organizaţiei şi din care rezultă respon-î
sabilităţile acesteia.
Organizarea presupune, de asemenea, asigurarea întreprinderii (instituţiei)
cu resurse u m a n e , financiare, materiale, folosirea lor raţională pentru do-
bîndirea unei m a i b u n e performanţe. Activitatea administrativă, în sens de
o r g a n i z a r e , m a i p r e s u p u n e stabilirea p r o g r a m u l u i de acţiune, selectarea
personalului şi definirea precisă a atribuţiilor lui, încurajarea iniţiativelor,
respectarea disciplinei şi alte activităţi desfăşurate în cadrul instituţiei.
Comunicarea (comanda) p r e s u p u n e punerea în mişcare, în
organizaţiei. în exercitarea acestei activităţi un rol aparte îi revine condu­
cătorului. Fiind adeptul conceptului de c o m a n d ă , conform căruia fiecare
angajat p r i m e ş t e o r d i n e n u m a i de Ia superiorul său ierarhic, Fayol consi­
deră că c o n d u c ă t o r u l trebuie să-şi c u n o a s c ă t e m e i n i c personalul, să fiel
c u r e n t cu raporturile de m u n c ă din colectiv, să aibă un personal auxilif
pentru c o r e s p o n d e n ţ ă şi planificare.
60
Ţinînd seama de importanţa administraţiei în activitatea u m a n ă , Fayol
consideră necesară înfiinţarea învăţămîntului administrativ, care ar trebui
să cuprindă mai multe trepte. T o a t ă lumea, sublinia Fayol, t r e b u i e să aibă
noţiuni de d o c t r i n ă administrativă, aceasta contribuind la organizarea unei
activităţi a d m i n i s t r a t i v e raţionale.
Coordonarea î n s e m n ă . în viziunea lui Fayol, acţiuni de a r m o n i z a r e a
activităţii administrative. Aceasta mai semnifică unificarea şi sincroniza­
rea eforturilor tuturor subdiviziunilor întreprinderii (instituţiei) şi orienta­
rea lor la atingerea scopului formulat în previziune. C o o r d o n a r e a ca atri­
bui al conducerii se regăseşte a p r o a p e la toate nivelurile structurilor admi­
nistrative şi reprezintă un e l e m e n t al dirijării care asigură interacţiunea
subdiviziunilor structurale ale organizaţiei.
Controlul ca e l e m e n t al conducerii reprezintă acţiunea de verificare a
îndeplinirii p r o g r a m u l u i organizaţiei. Controlul trebuie să s e m n a l i z e z e la
Pute
timp erorile c o m i s e în procesul de administrare şi să fie urmat de sancţiuni,
în aşa fel, controlul asigură îndeplinirea sarcinii trasate şi este exercitat
pentru o m a i b u n ă desfăşurare a procesului de administrare de către un
personal bine pregătit în acest scop.
Deci, noţiunea de administraţie se c o m p u n e , d u p ă Fayol, din cele cinci
funcţii principale: planificarea previzională, organizarea, c o m u n i c a r e a ,
coordonarea şi controlul. Viziunile lui Fayol au m u l t c o m u n cu cele ale lui
Taylor, dar totodată îşi au particularităţile lor, şi a n u m e , sînt concentrate
pe problemele psihologiei u m a n e , pe necesitatea spiritului de c o e z i u n e a
structurilor unei organizaţii. Aceste viziuni au contribuit esenţial la c o n c e ­
perea conţinutului funcţiei administrative a întreprinderii (instituţiei), ca
una care îi asigură dezvoltarea şi mobilitatea.
Tot de filosofía formalistă aparţin şi concepţiile lui Luther Gulick şi
Lyndal Urwick, reprezentanţi ai concepţiei praxiologice de administraţie
eficientă. Abordarea praxiologică p r e s u p u n e studiul activităţii eficiente a
administraţiei prin analiza structurii generale a acţiunilor u m a n e şi a con­
diţiilor eficacităţii lor. C o n c e p ţ i a de la care porneşte praxiologia constă în
afirmarea că există unele cerinţe generale pentru realizarea oricărei activi­
funcţiune j
tăţi administrative eficiente.
bi cartea autorilor menţionaţi, d e n u m i t ă „Documente asupra ştiinţei
c
'dministraţiei" sînt definite cerinţele care contribuie la exercitarea unei
administraţii eficiente. Printre aceste cerinţe sînt nominalizate: planifica-
r e a
ca mijloc de stabilire a sarcinilor care u r m e a z ă să fie realizate, orga­
nizarea ca acţiune ce p r e s u p u n e stabilirea structurii formale a instituţiei şi
61
p u n e r e a ei în aplicare, selectarea personalului ca o condiţie de asigurare
asistenţei generale şi de specialitate, conducerea ca a c ţ i u n e ce asigur
bunul m e r s al administrării, coordonarea ca un mijloc de interacţiune
informare şi a u t o i n f o r m a r e privind activitatea desfăşurată, elaborarea bu
getului ca o sinteză a optimizării acţiunilor desfăşurate şi condiţie de asi
gurare a eficienţei activităţii administrative.
Reprezentanţii conceptului de administrare eficientă au contribuit
c o m p l e t a r e a elaborărilor teoretice privind exercitarea administraţiei şi, *_
special, a aspectelor ei praxiologice.
în general, reprezentanţii abordării formalist-raţionaliste: Weber, T a y l o
Gilbreth, Ford, Fayol, Gulick, Urwick au contribuit esenţial la studi
administraţiei publice, aducîndu-şi aportul la c o n c e p e r e a administraţiei c
o funcţie importantă a c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e . în acelaşi t i m p , se cere
m e n ţ i o n a t că concepţiile lor reflectă realităţile t i m p u l u i în c a r e ei au tr
şi au activat, astfel fiind m a r c a t e şi de unele deficienţe, legate în t e m e i <
insuficienţa abordării iniţiativei şi activismului angajaţilor în e x e r c i t a n
administraţiei.
Astfel, teoriile clasice privind administraţia publică s-au format şi
evoluat sub influenţa realităţilor social-economice şi politice din c a r e
fost alimentate. Ele servesc drept p u n c t de plecare în c o n s t i t u i r e a şi de
voltarea ştiinţei administraţiei şi au contribuit esenţial a s u p r a evoluţi
administraţiei publice.
5.4. Teoriile c o n t e m p o r a n e privind a d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă :
teoria resurselor u m a n e ; teoria dezvoltării
o r g a n i z a ţ i o n a l e ; teoria c o n t i n g e n ţ e i
D e z v o l t a r e a ştiinţei administraţiei este într-o strînsă legătură cu evolu­
ţia socială şi dinamica vieţii politice şi e c o n o m i c e . Condiţiile concret ista
rice, formate în u r m a celui de-al doilea război m o n d i a l , au influenţi
simţitor dezvoltarea ştiinţelor social-politice, inclusiv ştiinţa administraţi»
Polarizarea lumii în cele două sisteme social-economice şi politice d i a m e t ş
o p u s e a influenţat întregul m e r s al istoriei ulterioare, lăsîndu-şi a m p r e n l
şi asupra conceperii, în m o d diferit, a sistemelor de administraţie publicai
In linii mari, putem vorbi de d o u ă abordări ale administraţiei. I 'na es#
caracteristică pentru ţările lagărului socialist, care c o n c e p e a u a d m i n i s t r a
publică ca o acţiune a statului sub forma dictaturii proletariatului, b a z a
62
pe principiul c e n t r a l i s m u l u i d e m o c r a t i c , desfăşurată într-o unitate absolută
cu activitatea partidului unic, care îi stabileşte sarcinile şi înfăptuieşte
controlul asupra îndeplinirii lor.
A d o u a abordare este caracteristică pentru ţările occidentale dezvoltate,
care c o n c e p e a u administraţia publică în condiţiile existenţei statului de
drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat şi pluralismului poli­
tic. Această, din urmă, abordare este rezultatul evoluţiei fireşti a societăţii
şi are la bază o p o r t u n i s m u l reformist, prin adaptarea sarcinilor administra­
ţiei la satisfacerea cît mai deplină a nevoilor celor administraţi.
Către mijlocul secolului al XX-lea în ţările occidentale ia a m p l o a r e
dezvoltarea pragmatismului şi a realismului politic, concepţii p r o m o v a t e ,
în primul rînd, de reprezentanţii ştiinţelor politice, dar care influenţează,
în virtutea utilităţii lor, viziunile privind administraţia publică.
Se evidenţiază, în acest sens, concepţiile lui Chars Merriam (1874-1953),
fondatorul ştiinţei politice a m e r i c a n e , Garold Lassouell (1902-1979), con­
tinuatorul acestei şcoli şi adeptul abordării behavioriste a proceselor
politice şi administrative, Gans Morghentau (1904-1980), fondatorul şcolii
americane a p r a g m a t i s m u l u i şi realismului politic. C o n c e p ţ i i l e acestor trei
mari reprezentanţi ai ştiinţei politice a m e r i c a n e se b a z a u pe postulate
pragmatice, care reieşeau din noile realităţi social-economice şi politice şi
promovau utilizarea activă în procesele politice şi administrative a pîrghn-
lor comportamental-psihologice.
Aceasta a c o n s e m n a t iniţierea unei abordări noi, c o n t e m p o r a n e a acti­
vităţii politice şi administrative. Ea se baza, în temei, pe analiza factorului
uman şi influenţa lui asupra caracterului şi naturii activităţii politice şi
administrative. P u t e m evidenţia, în acest sens, cîteva teorii c o n t e m p o r a n e
privind a b o r d a r e a administraţiei publice.
Teoria resurselor umane prin esenţa sa e x p r i m ă şi a c c e n t u e a z ă rolul
deosebit pe care îl are în activitatea administrativă personalul implicat în
procesul de exercitare a funcţiilor publice. La intersecţia anilor cmcizeci-
Şaizeci ai secolului trecut, se face observată intensificarea reevaluării rela-
ţiilor u m a n e din societate, în general, şi din cadrul activităţii administra­
r e , î n particular. Aceasta influenţează ş i dezvoltarea cercetărilor ştiinţi­
fice în d o m e n i u l respectiv, care se axează pe investigarea noilor raporturi
de muncă, a sistemelor de evaluare şi apreciere a activităţii o a m e n i l o r .
Important este de menţionat, că cercetările efectuate de reprezentanţii
ac
estei teorii, c u m ar fi C. Arghziis, M. Gregor, R. Lickert au scos în evidenţă
°Pt'Unile pe care le exprimă oamenii ca participanţi la procesul de administrare.
63

U n a din aceste opţiuni constă în faptul că o a m e n i i aspiră ca prin m u n c a
prestată să nu le fie satisfăcute d o a r necesităţile fizice şi financiare, dar şi
recunoaşterea publică a meritelor sale, a potenţialului de care dă d o v a d ă în
exercitarea funcţiei. în acest sens, adepţii acestei teorii a c o r d ă un loc şi un
rol deosebit conducătorilor de colective u m a n e . Aceştia au menirea să apre­
cieze obiectiv activitatea angajaţilor, implicîndu-i în procesul de adoptare
a deciziilor şi de control a s u p r a realizării lor, prin aceasta oferindu-le posi­
bilitatea de a se manifesta.
Din aceasta derivă încă un c o m p o n e n t al acestei teorii, şi a n u m e , pro­
m o v a r e a c o n c e p t u l u i de m a n a g e m e n t participativ. A c e a s t a p r e s u p u n e asi­
gurarea unei cooperări productive dintre conducători şi subordonaţi, atît la
etapa stabilirii obiectivelor, repartizării responsabilităţilor, precum şi în
activităţile de realizare practică a sarcinilor.
O altă idee promovată de această teorie constă în aceea de a vedea o cala
de sporire a eficienţei m u n c i i în cultivarea unui spirit de echipă d e z v o l t a i
care e considerat un atribut i m p o r t a n t al m a n a g e m e n t u l u i participativ.
C o n c e p ţ i i l e p r o m o v a t e de teoria resurselor umane sînt utilizate destul
de larg în activitatea administrativă actuală şi se înscriu în modalităţile caii
asigură activităţii administrative m a i m u l t ă eficienţă.
Teoria dezvoltării organizaţionale constituie o continuare, o dezvoltări
a concepţiei privind resursele u m a n e . Ea c o n c r e t i z e a z ă şi identifică u n e i
căi concrete de eficientizare a activităţii administrative.
Printre reprezentanţii acestei teorii îi putem n o m i n a l i z a pe W.Bennis
R. Black, I.S. Mouton, P.Lawrence, J.W. Lorsclt. In c o n f o r m i t a t e cu pr<
vederile acestei teorii, orişice activitate trebuie să fie asigurată, de rînd c
altele, şi de o susţinere organizaţională. A c e a s t ă susţinere are m e n i r e a i
dea procesului administrativ un caracter procedural b i n e determinat, pri
p r o m o v a r e a u n o r schimbări planificate şi logic orînduite. A c e a s t a se refel
atît la activitatea resurselor u m a n e , p r e c u m şi la asistenţa tehnică a activ
taţii administrative.
O caracteristică a acestei teorii constă în faptul că ea a b o r d e a z ă schin
bările atît la nivelul p r i m a r al organizaţiei, cît şi la nivelul sistemului
subsistemelor organizaţionale, ca o necesitate p e r m a n e n t ă de perfecţiona
a lor, în scopul îmbunătăţirii calităţii vieţii indivizilor administraţi, precu
şi a performanţelor organizaţiei, instituţiei, în a n s a m b l u .
Pentru ca aceasta să devină o realitate, teoria respectivă p r o m o v e a
ideea asigurării flexibilităţii şi adaptabilităţii organizaţiilor şi instituţiill
64
administrative la schimbările intervenite în societate. Iar pentru aceasta este
necesar de a diagnostica şi de a analiza p r o b l e m e l e cu care se confruntă
sistemul administrativ de către experţi versaţi în m a t e r i e de a observa
tendinţele de d e z v o l t a r e a instituţiilor administrative.
în aşa fel, teoria dezvoltării organizaţionale a b o r d e a z ă s i s t e m i c activi­
tatea administrativă prin planificarea acţiunilor, a d a p t a r e a lor la schimbă­
rile sociale, utilizarea posibilităţilor organizaţionale ale sistemului a d m i ­
nistrativ, pentru o mai b u n ă funcţionare a lui.
Teoria contingenţei c o n c e p e procesul administrativ ca fiind un p r o c e s
generat nu n u m a i de nişte circumstanţe sociale generale, dar şi în funcţie
de circumstanţe specifice. Aceasta se referă atît la p r o b l e m e l e resurselor
umane, cît şi la p r o b l e m e l e organizaţionale ale unei instituţii (organizaţii).
în acest sens, se consideră că nu există forme unice de organizare, con­
ducere a instituţiei şi de motivare a activităţii administrative. Din aceasta
rezultă, că m o d u l de abordare a oricărei p r o b l e m e u r m e a z ă să fie adecvat
mediului în care activează instituţia, contingentului de colaboratori ai săi
şi, desigur, trăsăturilor specifice şi particularităţilor fiecărui tip de activita­
te prestată de instituţia respectivă.
Aceasta p r e s u p u n e p r o m o v a r e a în activitatea administrativă a descentra­
lizării, ca mijloc de urgentare a adoptării deciziilor, delegarea de atribuţii
de la nivelele superioare ale structurilor organizaţionale spre nivelurile
mai inferioare, pentru a stimula creativitatea şi m o t i v a r e a funcţionarilor
subordonaţi. De rînd cu aceasta, promotorii acestei teorii susţin că trebuie
să fie un c o r a p o r t o p t i m între sarcinile instituţiei, n u m ă r u l angajaţilor ei şi
posibilităţile exercitării unei conduceri eficiente a personalului.
In aşa fel, teoria contingenţei, prin ceea ce p r o m o v e a z ă , facilitează
soluţionarea eficientă a problemelor cu care se confruntă orişice instituţie
administrativă în procesul său de funcţionare, sporeşte gradul de participa­
re activă în procesul administrativ a angajaţilor şi măreşte gradul de moti­
vare şi responsabilitate a lor în activitatea administrativă.
Teoriile contemporane, privind funcţionarea organizaţiilor, instituţiilor,
constituie în a n s a m b l u l lor o bază metodologică pentru activitatea organe­
lor administraţiei publice, contribuind, prin aceasta, la identificarea căilor
de sporire a eficacităţii activităţii administrative, oferindu-le funcţionarilor
Publici logica raţionamentelor în activitatea practică. Ele au prin natura lor
u
' i caracter universal şi prevederile lor se i m p l e m e n t e a z ă în toate sisteme­
le democratice de administrare, luîndu-se în v e d e r e particularităţile şi tră­
săturile specifice ale fiecărei ţări.
65
 S u b i e c t e de evaluare:
1. N o m i n a l i z a ţ i şi clasificaţi teoriile clasice şi c o n t e m p o r a n e privin ^ ( S T ^ l I ^ T r ^ A ^ ^ ^ ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
administraţia publică şi sistemele de guvernare. (STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE)
2. Definiţi noţiunea de birocraţie din perspectiva viziunilor lui Ma
W e b e r şi determinaţi principalele exigenţe faţă de c o n d u c e r e a birocratcă. „ Libertatea politica nu se găseşte decît
3. Caracterizaţi taylorismul şi misiunile managementului ştiinţific din în guvernările moderate, dar ea nu există
perspectiva asigurării unui proces administrativ eficient. întotdeauna nici în statele moderate decît
4. Expuneţi şi analizaţi c o m p o n e n t e l e procesului de c o n d u c e r e reieşin atunci cînd nu se abuzează de putere "
din concepţiile lui Henry Fayol.
5. Elaboraţi un tabel în baza unor criterii proprii, prin care aţi pute Montesquieu
identifica asemănările şi deosebirile dintre teoriile clasice privind a d m i Obiective:
nistraţia publică.
6. Evidenţiaţi esenţa şi conţinutul teoriei resurselor umane, p r e c u m
influenţa acesteia asupra eficienţei administrative c o n t e m p o r a n e . Studierea organizării administraţiei publice în complexitatea ei va da
7. Estimaţi rolul teoriei dezvoltării organizaţionale în asigurarea flexJ posibilitate să cunoaşteţi structura acesteia şi va contribui la:
bilităţii şi adaptabilităţii instituţiilor administrative la evoluţia socială.
8. Analizaţi teoria contingenţei din perspectiva c i r c u m s t a n ţ e l o r speci - definirea şi înţelegerea noţiunii de sistem al administraţiei publice,
fice ale instituţiilor administrative. cunoaşterea criteriilor de organizare şi funcţionare a ei;
9. C o m p a r a ţ i şi identificaţi interferenţele dintre teoriile clasice şi te
riile c o n t e m p o r a n e privind administraţia publică. - identificarea caracteristicilor sistemului administraţiei publice cent­
10. Argumentaţi rolul metodologic al teoriilor clasice şi c o n t e m p o r a rale şi conceperea raporturilor ei cu puterea executivă;
ne pentru activitatea administrativă actuală.
- cunoaşterea sistemului administraţiei publice locale şi evidenţierea
Literatura recomandată: particularităţilor de organizare şi funcţionare a lui;

1. l o a n Alexandru, Administraţia publică, Bucureşti, 1999, pag. 107-11

2. l o a n Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrativ - însuşirea formelor de organizare a administraţiei publice, cum ar fi:
vol.I, Bucureşti 1996, pag.74-81. centralizarea, concentrarea, desconcentrarea, descentralizarea, estima­
3. Mihai T. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucureşti, 199 rea esenţei şi stabilirea limitelor acestora.
pag.55-74.
4. Elvira Perju, Evoluţia doctrinei cu privire la funcţia publică *
Republica Moldova // Materialele conferinţei ştiinţifico-practice, Chişină"
AAP, 2004, pag.132-135.
5. Alexandru S. Roşea, Raportul dintre libertate şi justiţie socia
(Gîndirea şi practica anglo-saxonă), Iaşi, 2003.
6. T a t i a n a Şaptefraţi, Dezvoltarea teoriilor administrative / / M a t e r i
lele conferinţei ştiinţifico-practice, Chişinău, AAP, 2002, pag.36-44.
7. T a t i a n a Şaptefraţi, Concepţii cu privire la teoriile clasice şi co t
temporane de administrare // Administrarea publică, revistă m e t o d i
ştiinţifică, 2000, nr.3-4, p a g . 13-20.

66
67
 Pentru organizarea raţională a administraţiei publice, trebuie să se ţină
6.1. N o ţ i u n e a de sistem al administraţiei publice. 35
seama de următoarele c e r i n ţ e :
Criteriile de o r g a n i z a r e a administraţiei publice
- crearea unor o r g a n e ale administraţiei publice strict necesare pentru
îndeplinirea sarcinilor care stau în faţa comunităţii u m a n e ;
Prin sistem se subînţelege o totalitate de e l e m e n t e care, luate împreună, - c o r e l a r e a instituirii organelor administraţiei publice cu posibilităţile
formează un tot întreg. N o ţ i u n e a de sistem poartă un caracter u n i v e r s a B financiare şi materiale ale comunităţii u m a n e ;
Există sisteme fizice, biologice, sociale. - o p t i m i z a r e a organizării (structurii) administraţiei publice în depen­
Administraţia publică aparţine de sistemul social. Sistemul social, la denţă de evoluţia socială, prin adaptarea ei la schimbările de ordin politic,
rîndul său, constă din mai multe subsisteme, c u m ar fi cel e c o n o m i c , c e l social, e c o n o m i c şi de altă natură;
politic, cel spiritual. Fiecare subsistem privit în forma sa iniţială, originală - a p r o p i e r e a administraţiei şi a serviciilor prestate de ea de locuitorii
formează un sistem separat. In acest sens, administraţia publică este I circumscripţiilor administrativ-teritoriale în scopul cunoaşterii şi satisface­
parte c o m p o n e n t ă a sistemului politic, iar privită în forma sa iniţială f o r l rii cerinţelor acestora.
m e a z ă un sistem aparte. Organizarea administraţiei publice se efectuează în baza a n u m i t o r
Prin sistem al administraţiei publice se subînţelege totalitatea autorităi criterii. Primul îl constituie criteriul teritorial. în conformitate cu acest
ţilor administraţiei publice, care au sarcini c o m u n e de a satisface i n t e r e s a i criteriu, administraţia publică se divizează în d e p e n d e n ţ ă de raza terito­
le generale ale o a m e n i l o r organizaţi în societate. Din sistem mai fac p a ™ rială de acţiune şi colectivitatea de o a m e n i deservită de această adminis­
relaţiile existente între autorităţile administraţiei publice şi normele c a i i traţie. P o r n i n d de la aceasta, administraţia publică se î m p a r t e în adminis­
r e g l e m e n t e a z ă relaţiile din cadrul sistemului. Adică pentru un sistem al traţie publică centrală şi administraţie publică locală.
administraţiei publice sînt caracteristice existenţa: autorităţilor a d m i n i s t r a Administraţia publică centrală, prin organele sale, îşi extinde atribu­
ţiei publice; relaţiilor dintre aceste autorităţi; n o r m e l o r care r e g l e m e n t e a M ţiile asupra întregului teritoriu al statului şi activează în interesul colectivi­
activitatea lor şi relaţiile dintre ele. tăţii naţionale, a d i c ă tuturor locuitorilor statului. Acest tip de administraţie
în afară de aceste e l e m e n t e de bază ale sistemului, mai sînt şi uneli se mai n u m e ş t e administraţie de stat. Deci, administraţia de stat acţionea­
e l e m e n t e s u p l i m e n t a r e ale lui, c u m ar fi: cultura administrativă; program ză în raza hotarelor întregului stat şi contribuie la satisfacerea interesului
şi proiecte de activitate; tehnologii administrative; modalităţi de pregătire general al comunităţii naţionale.
şi perfecţionare a cadrelor din administraţia publică şi altele. T o a t e aceste Administraţia publică locală, prin organele sale, îşi extinde atribuţiile
e l e m e n t e ( c o m p o n e n t e ) luate în a n s a m b l u formează sistemul adminisuTl doar asupra unei părţi din teritoriul ţării, n u m i t unitate administrativ-ten-
ţiei publice, care prin esenţa sa constituie structura sau organizarea admi­ torială. Sînt unităţi administrativ-teritoriale primare, sau de p r i m u l nivel,
nistraţiei publice. Şi unităţi administrativ-teritoriale intermediare, de nivelul doi. In unele
Sistemul administraţiei publice se constituie în scopul î n d e p l i n i i ţări, cu un teritoriu m a i extins, pot fi şi unităţi administrativ-teritoriale
unor sarcini sociale. P e n t r u a satisface cît mai b i n e aceste sarcini sociafl intermediare de nivelul trei sau chiar de nivelul patru.
administraţia publică se o r g a n i z e a z ă , adică ia nişte forme s t r u c t u r a l In diferite ţări aceste unităţi administrativ-teritoriale se n u m e s c în m o d
c o n c r e t e . Spre d e o s e b i r e de organizarea s i s t e m e l o r fizice sau b i o l o g i c i diferit, c u m ar fi: la nivel primar - sate, c o m u n e , parohii, oraşe, municipii,
o r g a n i z a r e a (structura) administraţiei publice este stabilită prin acte noi 'ar la nivelul intermediar - districte, regiuni, j u d e ţ e , raioane, ţinuturi,
mative. De aici provine o diversitate de sisteme ale a d m i n i s t r a ţ i e i p u b i comitate, voievodate ş. a.
ce cu diferite organizări şi structuri, adică cu d i v e r s e structuri o r g a n ™
torice. Ele diferă de la ţară la ţară, iar c î t e o d a t ă chiar de la o r e g i u n e | Mihai T. Oroveanu, Opera citată, pag.215.
alta, în cadrul aceleiaşi tări.
60
68
 Autorităţile administraţiei publice, care activează în aceste uni tăi
Schema 2
administrativ-teritoriale şi au ca scop satisfacerea intereselor populaţiei c
locuiesc în ele, constituie sistemul administraţiei publice locale. In unei
Administraţia publică centrală
ţări administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a
re mai este calificată drept administraţie publică regională, sau de nive
intermediar, şi nu este inclusă în sistemul administraţiei publice locale.
Al doilea criteriu, în conformitate cu care are loc o r g a n i z a r e a administ­
raţiei publice, este criteriul funcţional sau al competenţei materiale. In Generală Specială
conformitate cu acest criteriu, administraţia publică se d i v i z e a z ă în depen­
denţă de funcţiile exercitate şi competenţele cu care este abilitată. Reieşind^
din acest criteriu, autorităţile administraţiei publice se împart în autorităţi cu
competenţă generală şi autorităţi cu competenţă specială sau de specialitate, j
Autorităţile administraţiei publice cu competenţă generală activează
atît la nivel central, cît şi la nivel local. Ele se caracterizează prin faptul că]
în sfera lor de c o m p e t e n ţ ă intră p r o b l e m e l e generale ale comunităţii, fie«
naţionale, dacă este vorba de administraţia publică centrală, fie localei
dacă este vorba de administraţia publică din unităţile administrativ-teritqj Generală Specială
riale. Aceste autorităţi sînt preocupate de toate d o m e n i i l e vieţii c o m u n i t a r e
şi sînt abilitate cu dreptul de a decide a s u p r a lor.
La nivel central acesta este G u v e r n u l , iar la nivel local a c e s t e a sî După c u m p u t e m observa, în sistemul administraţiei publice se disting
organele deliberative şi executive din unităţile administrativ-teritoriale (c cîteva subsisteme, şi a n u m e :
denumiri diferite în diferite ţări: consilii, a s a m b l e e , d u m e , primari, burgo a) administraţia publică centrală, cu autorităţile cu competenţă generală
miştri si altele). şi specială;
Autorităţile administraţiei publice cu competenţă specială sau de spe b) administraţia publică locală, cu autorităţile cu c o m p e t e n ţ ă generală
cialitate activează, de a s e m e n e a , atît la nivel central, cît şi la nivel loca şi specială;
Sfera lor de c o m p e t e n ţ ă ţine de un a n u m i t d o m e n i u sau r a m u r ă de activi c) administraţia publică cu c o m p e t e n ţ ă generală de nivel central şi
tate, c u m ar fi: industria, agricultura, învăţămîntul, cultura, protecţia socia nivel local;
lă, telecomunicaţiile şi altele. Ele gestionează afacerile publice şi decid d) administraţia publică cu c o m p e t e n ţ ă specială de nivel central şi
nivel local.
d o a r în d o m e n i u l în care sînt abilitate p r i n lege, sub c o n d u c e r e a o r g a n e l o r
cu c o m p e t e n ţ ă generală. O altă clasificare a organelor administraţiei publice ţine de împărţirea
lor în o r g a n e : unipersonale şi colegiale; deliberative şi executive; alese şi
La nivel central a c e s t e a sînt ministerele, d e p a r t a m e n t e l e , a g e n ţ i i l e ]
numite.
serviciile, birourile n a ţ i o n a l e , alte autorităţi ale a d m i n i s t r a ţ i e i public
In cazul o r g a n e l o r unipersonale, deciziile se adoptă pe calea manifestă-
centrale de specialitate, iar la nivel local a c e s t e a sînt serviciile p u b l i c n
> de voinţă a unei singure p e r s o a n e , iar în cazul organelor colegiale deci-
ale autorităţilor administraţiei publice locale din unităţile a d m i n i s t r a t i v z,
d e se adoptă pe cale deliberativă, adică prin discuţii, dezbateri şi vot.
teritoriale.
Organele deliberative sînt organe colegiale, iar cele executive p o t fi co-
S c h e m a t i c , sistemul administraţiei publice ar putea fi reprezentat în e
giale ori unipersonale, care pun în aplicare şi organizează îndeplinirea
felul următor:
deciziilor a d o p t a t e de organele deliberative.

70 71
 Clasificarea organelor administraţiei publice în organe alese şi org
numite se face d u p ă criteriul modului de formare a lor. O r g a n e l e alese
fi unipersonale sau colegiale, deliberative ori executive, d e s e m n a t e p
vot a unui c o r p electoral, iar organele n u m i t e sînt d e s e m n a t e de o a u t o j
tate ierarhic superioară, abilitată cu această funcţie.
Prin u r m a r e , sistemul administraţiei publice reprezintă totalitatea a u f l
rităţilor administraţiei publice de nivel central şi local, cu c o m p e t e n ţ ă gl
nerală şi de specialitate, unipersonale ori colegiale, alese ori numite, сац
au sarcina de a e x e c u t a legile şi de a satisface interesele generale ale
munităţii respective.
6.2. S i s t e m u l administraţiei publice centrale şi r a p o r t u r i l e
ei cu puterea executivă
După c u m a fost menţionat anterior, administraţia publică reprezin
acţiune a puterii executive. T o t o d a t ă m e n ţ i o n ă m că administraţia nu
unica sarcină a puterii executive, dar este o sarcină exclusivă a acest
Aceasta î n s e a m n ă că puterea executivă îndeplineşte şi o serie de sari
extraadmilustrative sau politice, exercitate în raporturile constituţional
parlamentul sau în relaţiile internaţionale.
Vorbind despre sistemul administraţiei publice centrale, vom menţi
că el se constituie din autorităţile puterii executive, în m ă s u r a în ci
acestea exercită funcţii administrative, şi din organele administraţiei p
lice centrale de specialitate, care activează sub c o n d u c e r e a n e m i j l o c i t
puterii executive.
In sensul cel mai larg, puterea executivă, fiind una din ramurile puteri Л
stat, exercită a n u m i t e funcţii care alcătuiesc la nivel central obiectul acti­
vităţii unor autorităţi publice distincte, c u m ar fi Şeful Statului şi G u v e r n a
Autorităţile puterii executive alcătuiesc primul grup al autorităţilor
administraţiei publice centrale, împuternicite cu c o m p e t e n ţ ă generală
care mai poartă d e n u m i r e a de executivul central. In aspect universal 4
c u n o s c u t e d o u ă forme ale executivului, şi a n u m e :
- executivul monocratic presupune deţinerea funcţiei executive
către o singură entitate statală. Acesta poate purta d e n u m i r e a de re
împăiat, preşedinte, entităţi unipersonale, sau directorat care, cu toate
este colegial, reprezintă o singură entitate statală, c u m ar fi, de exempl
Consiliul Federal Elveţian. Monocraţia p r e s u p u n e un rol deosebit în reM
72
zarea puterii executive a şefului statului. Un e x e m p l u clasic de m o n o c r a ţ i e
rezidenţială sînt Statele U n i t e ale Americii;
executivul dualist presupune deţinerea funcţiei executive de către
două entităţi statale, şi a n u m e , de către un organ u n i p e r s o n a l , c u m ar fi
Şeful Statului, şi de către un organ colegial, c u m ar fi Guvernul, care are în
fruntea sa un p r e m i e r şi care exercită funcţia de şef al executivului. A c e s t e
organe au atribuţii distincte pe care le exercită în m o d relativ a u t o n o m . Un
aşa executiv mai poartă d e n u m i r e a de executiv bicefal. E x e c u t i v u l dualist
ori bicefal este caracteristic mai m u l t p e n t r u r e g i m u r i l e p a r l a m e n t a r e .
Sub c o n d u c e r e a directă a executivului, de regulă în subordinea nemijlo­
cită a Guvernului, activează cel de-al doilea grup al autorităţilor administraţiei
publice centrale, care reprezintă administraţia publică centrală de specialitate.
Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate, spre d e o s e ­
bire de cele cu c o m p e t e n ţ ă generală, sînt în putere să exercite atribuţii
numai într-un a n u m i t d o m e n i u sau r a m u r ă de activitate.
La m o d u l general, p u t e m s p u n e că o r g a n e l e administraţiei publice
centrale de specialitate sjnt_o_parte c o m p o n e n t ă a aparatului de stat, care
sînt abilitate cu dreptul de a efectua d i n n u m e l e statului o activitate eco­
nomică, social-culturală ori politico-administrativă. Deci autorităţile a d m i ­
nistraţiei publice c e n t r a l e de specialitate sînt în exclusivitate autorităţi ale
administraţiei de stat.
Reieşind din d i m e n s i u n i l e teritoriale ale statelor şi din particularităţile
dezvoltării s o c i a l - e c o n o m i c e a ţărilor respective, sistemul a c e s t o r autori­
tăţi reprezintă o diversitate de o r g a n e , atît d u p ă atribuţiile exercitate, pre­
cum şi d u p ă d e n u m i r i l e pe care le poartă. De regulă, la o r i g i n e a acestor
autorităţi stă r e c u n o a ş t e r e a existenţei unei r a m u r i a vieţii social-economi­
ce care necesită un m a n a g e m e n t separat în virtutea importanţei pe care o
deţine în sistemul social.
Principalul organ al administraţiei publice c e n t r a l e de specialitate în
multe ţări este ministerul. Ministerul este un o r g a n central de specialitate,
care se înfiinţează în condiţiile legii p e n t r u a p u n e în aplicare politica
guvernului. D a r , în afară de ministere, m a i a c t i v e a z ă şi alte o r g a n e ale
a
dministraţiei p u b l i c e centrale de specialitate, care p o a r t ă d e n u m i r i diferi­
te* c u m ar fi: departamente, agenţii, servicii, birouri, centre, camere,
|j
inspectorate şi alte tipuri de o r g a n e de acest nivel. D i n p u n c t de v e d e r e
str
u c t u r a l , aceste o r g a n e au în c o m p o n e n ţ a lor diferite subdiviziuni, c u m
ar
fi: direcţiile, secţiile, sectoarele, r e s p o n s a b i l e de a n u m i t e sfere c o n c r e t e
de
activitate din cadrul lor.
73
 Indiferent de tipologia organelor administraţiei centrale de specialitaţţ
şi de locul pe care ele îl o c u p ă în sistemul administraţiei publice, acestţ
organe au nişte misiuni c o m u n e , şi a n u m e :
- e l a b o r a r e a politicii de stat în d o m e n i u l de care se p r e o c u p ă , care |j
găseşte reflectare în diferite concepţii şi strategii de dezvoltare a ramuri
respective;
- o r g a n i z a r e a realizării politicii de stat c o n ţ i n u t ă în legi şi în alte act
n o r m a t i v e referitoare la d o m e n i u l de activitate încredinţat;
- asigurarea organizatorică, normativă, tehnico-materială şi de alta
natură a o r g a n e l o r şi instituţiilor subordonate şi efectuarea c o n t r o l u l
a s u p r a activităţii lor;
- prestarea nemijlocită ori organizarea prestării de servicii prin insti
ţiile s u b o r d o n a t e către populaţie ori către alte instituţii şi organizaţii
în funcţie de particularităţile şi de tradiţiile administrative e x i s t e n t e i
a n u m i t e ţări, pot exista şi alte misiuni ale organelor administraţiei publice
de specialitate.
Aşadar, sistemul administraţiei publice centrale constă din i n s t i t u i
Şefului Statului şi instituţia G u v e r n u l u i , ca autorităţi executive c e n t r i
care, alături de funcţiile politice, exercită şi funcţii administrative, şi din
autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate care activează
sub c o n d u c e r e a puterii executive.
6.3. S i s t e m u l administraţiei publice locale,
particularităţile organizării şi funcţionării lui
A d m i n i s t r a ţ i a publică locală este o parte c o m p o n e n t ă a oricărui sistert
naţional de administraţie publică. El se deosebeşte de sistemul administra­
ţiei publice centrale prin faptul că este constituit dintr-un sistem de orga»
distinct de o r g a n e l e de stat. N i c i un stat nu este singurul gestionar al s e r i
ciilor publice. O p a r t e din serviciile publice sînt luate sub gestiunea colel
tivităţilor locale.
O r g a n i z a r e a şi funcţionarea sistemului de administraţie publică locali
are la o r i g i n e a sa existenţa intereselor locale, care derivă din c a r a c t e l
natural al c o m u n i t ă ţ i l o r locale ca entităţi anterioare apariţiei statului. fl|
aceasta rezultă dreptul lor de a se administra ele însele.
De regulă, se evidenţiază două niveluri ale intereselor locale, şi a n u m e
36
Aurel Sîmboteanu, Reforma administraţiei publice în Republica Moldo
Chişinău, 2001, pag.79-80.
74
a) primar - include interesele comunităţilor locale din sate, c o m u n e ,
oraşe şi din alte unităţi teritoriale care există la nivelul iniţial de delimitare
a cadrului spaţial al statului;
b) regional - include interesele comunităţilor din unităţile administra­
tiv-teritoriale intermediare, situate între nivelul p r i m a r şi administraţia
centrală a statului.
A m b e l e niveluri îşi au particularităţile lor, sferele prioritare de activi­
tate au structuri ale puterii care trebuie să reflecte interesele locale. Evi­
denţa şi realizarea intereselor locale ocupă un loc important în politica
internă a oricărui stat. Interesele locale constituie, astfel, baza politico-
socială a organizării şi funcţionării administraţiei publice locale.
Funcţionarea sistemului de administraţie publică locală, la modul general,
este reglementată de Constituţia statului, iar la m o d u l concret de o lege ori
de un set de legi privind administraţia publică locală. Atît la nivelul primar
al comunităţilor locale, precum şi la nivelurile intermediare, se formează un
sistem de organe care asigură gestionarea afacerilor publice din unitatea
administrativ-teritorială respectivă. Ele sînt de mai multe categorii, şi anume:
- organe deliberative care sînt alese în condiţiile legii prin sufragiu
electoral universal şi în sarcina cărora sînt puse asigurarea conducerii
comunităţii respective. Aceste o r g a n e se c o n v o a c ă periodic în şedinţe şi
deţin dreptul de a d e c i d e şi de a soluţiona, în u r m a dezbaterilor, cele m a i
importante p r o b l e m e ale comunităţii. Ele sînt responsabile în activitatea
lor faţă de sursa de învestire, adică faţă de electorat, care poate, în condi­
ţiile legii, să le r e v o c e în caz de necesitate.
- organe executive care sînt formate, fie direct prin scrutin electoral
(cazul primarului în Republica Moldova), fie alese ori numite de către
organul deliberativ (cazul preşedintelui raionului în Republica Moldova).
Organele executive locale pot fi unipersonale ori colegiale ( p n m a r , comitet
executiv) şi au sarcina de a executa nemijlocit ori de a organiza executarea
deciziilor o r g a n e l o r deliberative locale şi a o r g a n e l o r ierarhic superioare.
- servicii publice locale de specialitate care sînt formate de către
0r
g a n e l e deliberative şi executive din unitatea administrativ-teritorială
respectivă, a c t i v e a z ă sub c o n d u c e r e a lor nemijlocită şi poartă răspundere
111
faţa acestora. Sarcina principală a lor este organizarea şi prestarea
nemijlocită a serviciilor publice pentru c o m u n i t a t e a locală respectivă.
O r g a n i z a r e a administraţiei publice locale în Republica M o l d o v a cores­
punde acestor rigori organizatorice şi funcţionale. Sistemul administraţiei
Publice locale este organizat pe două niveluri:
75
 - nivelul unu îl constituie autorităţile administraţiei publice ale sate
în cazul organizării centralizate, autorităţile administraţiei publice
( c o m u n e l o r ) , oraşelor (municipiilor). Acestea sînt consiliile locale,
cen
t r a l e pot s u s p e n d a sau chiar anula actele a d o p t a t e de autorităţile a d m i ­
autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive;
nistraţiei publice locale, pot recurge la aplicarea sancţiunilor disciplinare,
- nivelul doi îl constituie autorităţile administraţiei publice ale rai
mclusiv la r e v o c a r e a din funcţie a unui angajat sau a organului local în
nelor, ale municipiului Chişinău şi ale U T A G ă g ă u z i a , respectiv, Coni
întregime. G r a d u l de d e p e n d e n ţ ă a administraţiei publice locale de admi­
liile raionale, Consiliul municipal şi A d u n a r e a Populară, ca autorităţi de
nistraţia publică centrală reprezintă criteriul care d e o s e b e ş t e sistemele
berative, şi preşedintele raionului, primarul general şi guvernato
(başcanul), ca autorităţi executive. centralizate de cele descentralizate.
Atît la nivelul unu, cît şi la nivelul doi al administraţiei publice loc Centralizarea se înfăptuieşte în două forme, şi a n u m e :
sînt organizate servicii publice, pentru satisfacerea intereselor m e m b r i - concentrarea administrativă presupune gruparea tuturor autorităţilor
c o m u n i t ă ţ i l o r respective, care poartă răspundere faţă de autorităţile deli administraţiei publice centrale Ia sediul puterii executive centrale, adică în
rative şi executive. ^ capitala ţării. T o a t ă activitatea de dirijare se înfăptuieşte direct din acest
P r i n urmare, sistemul administraţiei publice locale reprezintă un sist centru, fără a avea o r g a n e intermediare. Un astfel de sistem supraîncarcă
de autorităţi deliberative, executive şi instituţii de prestări servicii q sarcinile administraţiei publice centrale şi g e n e r e a z ă tensiuni între a d m i ­
funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale de nivelurile p r i m a r nistraţia publică centrală şi administraţia publică locală;
i n t e r m e d i a r şi care au ca sarcină satisfacerea intereselor c o m u n i t ă ţ i - desconcentrarea administrativă reprezintă un pas spre recunoaşterea
u m a n e respective. diversităţii intereselor locale. Ea p r e s u p u n e existenţa u n o r autorităţi ale
administraţiei publice centrale în unităţile administrativ-teritoriale, de re­
gulă, la nivel intermediar.
6.4. F o r m e de o r g a n i z a r e a a d m i n i s t r a ţ i e i publice:
centralizarea, c o n c e n t r a r e a , d e s c o n c e n t r a r e a , Aceste autorităţi reprezintă autorităţile centrale ale statului, dar sînt des-
d e s c e n t r a l i z a r e a , e s e n ţ a şi limitele lor concentrate, adică plasate în teritoriu. De aici şi provine pentru acest tip de
administraţie d e n u m i r e a de administraţie de stat teritorială. Ea este reali­
Sub f o r m ă de organizare a administraţiei publice se subînţelege mo zată în unele ţări prin instituţia reprezentantului şefului statului ori a guver­
htatea de structurare a ei şi de interacţiune între diferite niveluri ale ad nului în teritoriu, prin serviciile desconcentrate ale autorităţilor administ­
nistraţiei publice, p r e c u m şi m o d u l de p l a s a m e n t al administraţiei de raţiei publice centrale de specialitate, precum şi prin alte autorităţi publice.
la nivelurile intermediare şi primare ale administraţiei publice. Aceasta dă posibilitate să se evite, într-o oarecare măsură, consecinţele
Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi Io negative ale unei stricte centralizări, dar, cu toate acestea, organizarea des-
se c a r a c t e r i z e a z ă prin grade diferite de d e p e n d e n ţ ă faţă de centru, concentrată a administraţiei publice păstrează caracteristicile unui sistem cent­
acest p u n c t de v e d e r e se cunosc mai m u l t e forme de o r g a n i z a r e a ad ralizat, deoarece aceste autorităţi sînt o prelungire a administraţiei centrale.
nistraţiei publice: b) Organizarea descentralizată a administraţiei publice
a) Organizarea centralizată a administraţiei publice Esenţa descentralizării administraţiei publice c o n s t ă în transferarea
O r g a n i z a r e a centralizată a administraţiei publice reprezintă un sist unor c o m p e t e n ţ e şi atribuţii ale autorităţilor administraţiei publice centrale
administrativ, în cadrul căruia autorităţile administraţiei publice ierar c
ătre autorităţile administraţiei publice locale. O astfel de o r g a n i z a r e a
inferioare sînt s u p u s e unui grad m a r e de s u b o r d o n a r e faţă de o r g a n administraţiei publice generează creşterea rolului autorităţilor administra­
ierarhic superioare. Aceasta p r e s u p u n e un control riguros a s u p r a autori t e i publice locale în exercitarea funcţiilor sale privind gestionarea afaceri­
ţilor administraţiei publice locale din partea autorităţilor a d m i n i s t r a lor publice din unitatea administrativ-teritoriaiă respectivă. Prin aceasta
publice centrale. administraţia publică devine mai operativă şi mai eficientă.

76 77
 Descentralizarea, la rîndul său, c u n o a ş t e d o u ă forme, şi anume, 3. D e m o n s t r a ţ i , elaborînd o s c h e m ă , sistemul administraţiei publice,
descentralizarea administrativă şi descentralizarea tehnică. evidenţiind principalele lui c o m p o n e n t e p o r n i n d de la principiile: teritorial
Descentralizarea administrativă înseamnă recunoaşterea dreptului şi funcţional.
c o m u n i t ă ţ i l o r locale de a se administra ele însele. O colectivitate locală se 4. Clasificaţi o r g a n e l e administraţiei publice d u p ă modalităţile de
c o n s i d e r ă descentralizată cînd ea beneficiază de titlul de p e r s o a n ă juridică, investire şi c o m p e t e n ţ e l e decizionale.
adică are c a p a c i t a t e a şi posibilitatea de a fi o entitate distinctă, cînd 5. Identificaţi tipologia o r g a n e l o r administraţiei publice c e n t r a l e şi for­
d i s p u n e de autorităţi administrative proprii, formate în condiţiile legii, dar mulaţi principalele lor misiuni.
nu n u m i t e de către stat, cînd colectivitatea locală este s u p r a v e g h e a t ă de 6. Specificaţi raporturile dintre sistemul administraţiei p u b l i c e centrale
administraţia publică centrală n u m a i prin intermediul u n o r forme stabilite şi puterea executivă.
d e lege. 7. Evidenţiaţi particularităţile organizării administraţiei p u b l i c e locale.
D e s c e n t r a l i z a r e a administrativă nu î n s e a m n ă i n d e p e n d e n ţ a totală a CQ> 8. Caracterizaţi forma de o r g a n i z a r e centralizată a administraţiei pub­
lectivităţilor locale faţă de statul în care sînt organizate. Statul îşi-rezer- lice prin manifestarea concentrată şi d e s c o n c e n t r a t ă a acesteia.
v e a z ă dreptul de efectuare a controlului asupra activităţii administraţiei 9. Expuneţi şi estimaţi esenţa organizării descentralizate a administra­
publice locale în strictă conformitate cu prevederile legale. In evoluţia ţiei publice.
administraţiei publice, descentralizarea administrativă reprezintă o tendin­ 10. Evaluaţi formele de organizare a administraţiei publice din R e p u b ­
ţă spre realizarea a u t o n o m i e i locale. lica M o l d o v a Ia etapa actuală şi formulaţi u n e l e propuneri privind optimi­
Descentralizarea tehnică se realizează prin a c o r d a r e a u n o r instituţii de zarea lor.
utilitate publică, din sfera serviciilor publice, a dreptului de p e r s o a n ă ju­
ridică şi scoaterea lor de sub controlul ierarhic superior, cu plasarea Literatura r e c o m a n d a t ă :
acestora s u b tutela administrativă.
D u p ă c u m v e d e m , în condiţiile organizării descentralizate a adminis­ 1. I o a n A l e x a n d r u , Administraţia publică, Bucureşti, 1999, pag.236-
traţiei publice, pe calea delegării de atribuţii de la administraţia publică 248; 330-422.
centrală spre administraţia publică locală, se c r e e a z ă condiţii mai favora­ 2. Ion Creangă, Curs de Drept administrativ, Chişinău, 2 0 0 5 , pag.59-94.
bile pentru eficientizarea activităţii administraţiei publice.
3. A n d r e i Cuşcă, Centralizarea, desconcentrarea şi descentralizarea
In R e p u b l i c a M o l d o v a , cu î n c e p e r e din 1990, are loc o tranziţie treptatt
- modalităţi de dezvoltare a administraţiei publice / / M a t e r i a l e l e conferin­
de la o r g a n i z a r e a centralizată a administraţiei publice, caracteristică pentru
ţei ştiinţifico-practice, Chişinău, AAP, 2004, p a g . l 16-121.
sistemul totalitar, la forma de organizare descentralizată a administraţiei
4. M i h a i T. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucureşti,
publice, cu folosirea desconcentrării, caracteristice pentru sistemele de­
1996, p a g . 1 0 7 - 1 2 1 ; 2 1 3 - 2 2 5 .
m o c r a t i c e de administraţie. Aceasta c o r e s p u n d e cu t e n d i n ţ a globală spre
5. M ă r i a Orlov, Drept administrativ, C h i ş i n ă u , 2 0 0 1 , p a g . 4 0 - 4 5 .
descentralizarea administrativă şi sporirea rolului administraţiei publice
6. Mihail Platon, Introducere în ştiinţa administraţiei publice, Chişinău,
locale în satisfacerea intereselor comunităţilor u m a n e .
!999, pag.23-68.
7- V i c t o r P o p a , Autorităţile publice ale Republicii Moldova, Chişinău,
Subiecte de evaluare: 2004, pag.8-17.
1. Definiţi n o ţ i u n e a de sistem al administraţiei publice şi identificaţi
8- T e o d o r Popescu, Unele probleme în organizarea administrativă II
c o m p o n e n t e l e lui.
Administrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, n r . 3 , p a g . 17-24.
2. N o m i n a l i z a ţ i şi caracterizaţi criteriile în b a z a cărora se efectuează 9
- Aurel S î m b o t e a n u , Administraţia publică centrală. Chişinău, 1998.
organizarea (structurarea) administraţiei publice.
79
78
 10. Aurel Sîmboteanu, Reforma administraţiei publice: aspec
VII. S I S T E M U L DE RELAŢII ÎN A D M I N I S T R A Ţ I A P U B L I C Ă
instituţionale şi funcţionale // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodic
ştiinţifică, 2 0 0 1 , nr.l, pag. 19-30.
11. A u r e l Sîmboteanu, Coraportul dintre reformarea administraţi
„ Administraţia nu există decît prin diferenţele
publice în Republica Moldova şi procesele de globalizare a descentraliz ' care se manifestă în interiorul ei, între elementele
administrative // Materialele conferinţei ştiinţifico-practice, AAP, 20 care o constituie şi între aceste elemente şi mediul lor.
pag.5-14. Administraţia nu este decît un sistem de relaţii"
12. K.A. Т и х о м и р о в , Публичное право, М о с к в а , 1995, с.82-158.
13. l o a n Vida, Puterea executivă şi administraţia publică. Bucure G e r a r d Timsit
1994, pag.9-26.
Obiective:

Cunoaşterea sistemului de relaţii în administraţia publică va permite

conceperea administraţiei publice ca proces şi va contribui la:

- definirea noţiunii de relaţii în administraţia publică, conceperea

naturii şi familiarizarea cu tipurile de relaţii în care sînt implicate orga­
nele administraţiei publice;

- sistematizarea tipurilor de relaţii din cadrul sistemului de admi­

nistraţie publică şi conceperea lor în calitate de mecanisme de realizare a
procesului administrativ;

- perceperea relaţiilor organelor administraţiei publice cu elemente

exterioare sistemului de administraţie ca pîrghii de exercitare a colabo­
rării între ramurile puterii de stat;

- conştientizarea interdependenţei dintre formele de organizare a

administraţiei publice, gradul de democratizare a societăţii şi tipurile de
relaţii existente în administraţia publică.

80
81
 7.1. N a t u r a şi tipurile de relaţii în c a r e sînt i m p l i c a t e o r g a n e l e
administraţiei publice
Relaţiile administrative îşi au originea în procesul de constituire
administraţiei publice. O dată cu apariţia diferitelor entităţi a d m i n i s t r a ţ i a
apar şi a n u m i t e relaţii între ele. în acest sens, p u t e m spune că a d m i n i i
traţia constituie un sistem de relaţii.
Acest sistem cuprinde, pe de o parte, relaţiile din cadrul sistemului de a d m l
nistraţie publică, dintre elementele constitutive ale lui, iar pe de altă parte, r e l l
ţiile dintre sistemul administraţiei publice şi alte sisteme exterioare a c e s t u i *
Existenţa administraţiei în afara a n u m i t o r relaţii nu poate fi concepută!
pentru că administraţia, în aşa caz, nu ar p r o d u c e activitate, nu ai'-fL prfl
ces. Relaţiile în care sînt implicate organele administraţiei publice s î f l
d u p ă natura lor, de m a i multe categorii, c u m ar fi relaţii le fundamentalei
relaţiile derivate.
Relaţiile fundamentale reprezintă acele relaţii care asigură în a n s a m b l
interacţiunea administraţiei publice, ca sistem, cu principalele instituţii al
statului. în viziunea lui Ioan Alexandru la relaţiile fundamentale p o t j
atribuite relaţiile administraţiei publice cu instituţiile politice, instituţiile
e c o n o m i c e , societate, precum şi cu instituţiile administrative înseşi 3 7 .
Prin instituţii politice se subînţelege a n s a m b l u l instanţelor unipersonal
ori colegiale care dispun în stat de o putere iniţială, legislativă ori guvej
n a m e n t a l ă , c u m ar fi P a r l a m e n t u l , instituţia Şefului Statului, G u v e r n u l .
Prin instituţii e c o n o m i c e se subînţelege ansamblul agenţilor, organiza
ţiilor şi a altor entităţi care sînt p r e o c u p a t e de viaţa e c o n o m i c ă sau intervii
în ea şi c a r e contribuie la satisfacerea intereselor materiale şi spirituale ale
comunităţii.
Prin societate, în înţelesul relaţiilor întreţinute cu aceasta de către orgaj
nele administraţiei publice, se subînţelege ansamblul indivizilor, grupu­
rilor sau asociaţiilor u m a n e asupra cărora statul îşi exercită autoritatea sa.]
Prin instituţii administrative se subînţelege ansamblul organelor a d m i
nistraţiei publice, a funcţionarilor, agenţilor publici, colectivităţilor organi­
zate în unităţi administrativ-teritoriale, care dispun doar de o putere executivă.
Relaţiile derivate reprezintă acele relaţii care derivă, rezultă din relaţii!
fundamentale 3 8 . Altfel spus, derivarea constă în d e s c o m p u n e r e a relaţiei furi
damentale în relaţii de ordin mai concret din sfera ori domeniul respectiv.
Ioan Alexandru, Administraţia publică. Bucureşti, 1999, pag.250.
Ibidem, pag. 258.
82
Se c u n o s c d o u ă feluri de derivaţii: derivaţia liniară ori sintagmatică,
care constă în fragmentarea relaţiei fundamentale în secvenţe mai mici,
care întrunesc instituţii de acelaşi tip ca şi relaţia f u n d a m e n t a l ă de la care
e
a porneşte; şi derivaţia în cerc ori paradigmatică, care uneşte instanţele
asociate în relaţia fundamentală cu instanţe de tip diferit.
Deci, d u p ă natura lor, relaţiile în care sînt implicare o r g a n e l e admi­
nistraţiei publice sînt relaţiile fundamentale şi relaţiile derivate, ultimele
specificîndu-se în relaţii derivate liniare (sintagmatice) şi relaţii derivate
în cerc ( p a r a d i g m a t i c e ) .
în procesul realizării funcţiilor sale organele administraţiei publice sînt
implicate în mai m u l t e tipuri de relaţii, c u m ar fi:
Relaţii de autoritate ce sînt d e t e r m i n a t e de structura ierarhică a autori­
tăţilor administraţiei publice. Stuctura organizatională şi funcţională a sis­
temului autorităţilor administraţiei publice este alcătuită prin subordona­
rea din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi pînă la organul de vîrf, c u m
este G u v e r n u l c a r e exercită c o n d u c e r e a generală a administraţiei publice.
Relaţii de cooperare ce se realizează prin pîrghiile de colaborare şi co­
operare a activităţii agenţilor publici competenţi în realizarea unor scopuri
comune. Relaţiile de cooperare pot fi formalizate, adică stabilite prin acte
normative, sau neformalizate, cărora li se mai zice facultative. Cooperarea,
în sensul relaţiilor existente între diferiţi agenţi, este o acţiune de colaborare
în exercitarea atribuţiilor cu care sînt abilitate autorităţile administraţiei pub­
lice. Acest tip de relaţii presupune o înaltă cultură politică şi administrativă.
Relaţii de reprezentare realizate pe calea stabilirii r e c i p r o c e sau unila­
terale a unor reprezentanţi ai unei autorităţi publice într-o altă autoritate
publică. De regulă, relaţiile de reprezentare iau naştere în raporturile cu
elementele exterioare sistemului de administraţie publică, d a r se practică
şi între autorităţile administraţiei publice din cadrul sistemului.
Relaţii de control ce presupun dreptul unei autorităţi a administraţiei pub­
lice de a efectua controlul activităţii altei autorităţi a administraţiei publice.
Controlul poate fi efectuat ca urmare a subordonării ierarhice sau funcţionale
ori determinat de funcţiile de control specializat, exercitat de o autoritate pub­
lică. Controlul constituie o parte componentă a procesului de conducere.
Relaţii de prestări servicii ce se realizează prin acordarea u n o r servicii,
Prestate de către o autoritate a administraţiei publice altei autorităţi sau,
u
" p ă cum este foarte răspîndit, acest tip de relaţii se realizează în relaţiile
c
" cetăţenii, prin prestarea d e servicii către populaţie. A d m i n i s t r a ţ i a pub-
''că, în acest sens, o r g a n i z e a z ă o reţea largă de servicii p u b l i c e prestate
Populaţiei, fie direct, fie prin agenţi specializaţi de a presta aceste servicii.
83

D u p ă c u m v e d e m , în administraţia publică se folosesc m a i m u l t e tip
de relaţii, c u m ar fi: cele de autoritate, de c o o p e r a r e , de reprezentare,
control şi de prestări servicii. Sistemul de relaţii în care sînt implica
autorităţile administraţiei publice se realizează atît în cadrul sistemului d
administraţie publică, precum şi cu e l e m e n t e exterioare lui.
7.2. Relaţii în c a d r u l sistemului de a d m i n i s t r a ţ i e publică
D u p ă c u m a m a i fost menţionat, sistemul administraţiei publice repr
zintă totalitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi autorităţii
administraţiei publice locale cu c o m p e t e n ţ ă generală şi cu c o m p e t e n ţ ă
specialitate, p r e c u m şi relaţiile dintre aceste autorităţi care se stabilesc
procesul lor de funcţionare. între e l e m e n t e l e sistemului a d m i n i s t r a ţ i
publice se realizează întreg spectrul de relaţii e x a m i n a t e mai sus. Pentru
mai clară înţelegere a relaţiilor din cadrul sistemului de a d m i n i s t r a t
publică, le v o m clasifica în cîteva grupe de relaţii.
a) Relaţii în sfera administraţiei publice centrale
Sfera administraţiei publice centrale reprezintă un segment al sistemul
de administraţie publică, în cadrul căruia se utilizează o gamă largă de reiaţi*
Un prim grup de relaţii la acest nivel sînt relaţiile dintre autoritatea
vîrf a administraţiei publice centrale, c u m ar fi G u v e r n u l şi autorităţi
administraţiei publice centrale de specialitate, ministerele, agenţiile, se
ciile, birourile şi alte autorităţi centrale de specialitate. Aceste relaţii si
relaţii dc autoritate, deoarece Guvernul este abilitat cu funcţia de a exd
cita c o n d u c e r e a generală a administraţiei publice, inclusiv a administraţie
publice centrale de specialitate, şi în exercitarea acestei funcţii e m i t e act
j u r i d i c e obligatorii pentru aceste instituţii. A c e a s t a p r e s u p u n e suborde
narea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate faţă (
G u v e r n şi dreptul acestuia de a controla activitatea acestor instituţii. D
aceasta rezultă că aceste relaţii mai sînt şi relaţii de control.
Un al doilea grup de relaţii la acest nivel sînt relaţiile dintre ministe
şi dintre celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specia­
litate, în virtutea faptului că aceste instituţii sînt de acelaşi tip, r e l a ţ i a
între ele sînt relaţii de cooperare.
Luînd în considerare că autorităţile administraţiei publice centrale J
specialitate p r o m o v e a z ă politica de stat într-o a n u m i t ă ramură, ele sînt abili'
tate şi cu unele funcţii de control în ramura dată, care se răsfrîng, în anumft
84
condiţii, şi asupra relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice centrale
j e specialitate. C o o p e r a r e a interramurală determină ş i existenţa, între aceste
instituţii, a relaţiilor de reprezentare şi a relaţiilor de prestări servicii.
b)Relaţii în sfera administraţiei publice locale
Administraţia publică locală reprezintă un subsistem a u t o n o m din cadrul
sistemului administraţiei publice şi aceasta determină, în mare măsură, şi sis­
temul de relaţii existente între autorităţile administraţiei publice de acest nivel.
Un prim grup de relaţii la acest nivel îl reprezintă relaţiile dintre au­
torităţile deliberative şi executive, c u m ar fi, de e x e m p l u , relaţiile dintre
consiliul local şi primar, consiliul raional şi preşedintele raionului.
Luînd în v e d e r e că consiliul local este o autoritate deliberativă, iar pri­
marul una executivă, am p u t e a vorbi, într-un a n u m i t sens, de existenţa,
între cele d o u ă autorităţi, a relaţiilor de autoritate. A c e a s t a se confirmă şi
prin faptul că deciziile consiliului local sînt obligatorii pentru executare de
către primar. Intre aceste d o u ă autorităţi mai există relaţii de control,
precum şi relaţii de colaborare, care rezultă din atribuţiile exercitate de
către ele. A s e m ă n ă t o a r e cu acestea sînt şi relaţiile dintre consiliul raional,
ca autoritate deliberativă, şi preşedintele raionului, ca autoritate executivă.
Un al doilea grup de relaţii îl constituie relaţiile dintre autorităţile
administraţiei publice locale cu competenţă generală, de primul şi de al
doilea nivel, adică dintre consiliul local, consiliul raional, primar, pre­
şedintele raionului, pe de o parte, şi serviciile locale descentralizate de
specialitate, pe de altă parte. Aceste relaţii sînt de autoritate, dat fiind
faptul că serviciile nominalizate sînt subordonate ierarhic instituţiilor
respective, care le stabilesc sarcinile şi le controlează activitatea.
Al treilea grup de relaţii din administraţia publică locală sînt relaţiile
dintre autorităţile administraţiei publice locale de nivelul unu şi de nivelul
doi. Intrucît aceste autorităţi activează în baza principiului a u t o n o m i e i
locale, între ele există relaţii de cooperare. Ele colaborează în soluţionarea
Problemelor ce ţin de satisfacerea intereselor comunităţilor din unităţile
administrativ-teritoriale primare şi intermediare, respectînd prevederile
e
gale şi executînd deciziile autorităţilor ierarhic superioare.
c
) Relaţii dintre administraţia publică centrală şi administraţia
Publică locală
e a
ca i ^ ' t i ' l e dintre administraţia publică centrală şi administraţia publică lo-
reprezintă raporturile care determină forma de organizare a administra-
85
ţiei publice, fie centralizată ori descentralizată. în sistemele centralizat
aceste relaţii sînt în exclusivitate relaţii de autoritate, bazate pe o subordona,
re strictă a autorităţilor administraţiei publice locale faţă de autorităţi^
administraţiei publice centrale. în sistemele descentralizate aceste relaţjj
reprezintă o varietate de raporturi care rezultă din particularităţile funcţio.
nării în regim de autonomie a autorităţilor administraţiei publice locale. Ele
pot fi de autoritate, de control, de cooperare, precum şi de reprezentare.
Astfel, relaţiile dintre autoritatea de vîrf a administraţiei publice cent.
rale, c u m este Guvernul, şi autorităţile administraţiei publice locale cu
c o m p e t e n ţ ă generală, de nivelul unu şi nivelul doi, sînt relaţii de auto­
ritate, generate de c o m p e t e n ţ a pe care o are Guvernul de a exercita condu­
cerea generală a administraţiei publice.
î n această calitate Guvernul e m i t e acte j u r i d i c e obligatorii pentru a u l
rităţile locale respective şi efectuează, prin Direcţiile teritoriale control
administrativ ale Ministerului Administraţiei Publice Locale, controlul de
legalitate, iar în cazul atribuţiilor delegate, prin organele abilitate, şi cont­
rolul de oportunitate a deciziilor adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale. V o m sublinia, că autoritatea G u v e r n u l u i a s u p r a organelor
locale cu c o m p e t e n ţ ă generală trebuie exercitată strict în limitele legii şi
cu respectarea întocmai a prevederilor autonomiei locale. Aceasta înseamnă
că relaţiile de autoritate, în cazul dat, poartă un caracter limitat.
A s e m ă n ă t o a r e sînt şi relaţiile dintre Guvern şi autorităţile a d m i n i s o B
ţiei publice locale de specialitate. Relaţiile de autoritate, în acest caz, sînt
d e t e r m i n a t e de structura unitară a administraţiei publice şi de dreptul de
control general pe care îl are autoritatea de vîrf a administraţiei publice,
exercitat direct sau prin organele sale desconcentrate în teritoriu.
Un alt grup de relaţii îl reprezintă relaţiile dintre autorităţile a d m i n »
raţiei publice centrale de specialitate, c u m ar fi: ministerele, agenţiile, sM
viciile, birourile şi alte autorităţi de acest tip şi autorităţile a d m i n i s t r a ţ i
publice locale cu c o m p e t e n ţ ă generală. întrucît aceste autorităţi sînt situate
în subsisteme diferite, d e t e r m i n a t e de criteriul fundamental al c o m p e t e l
ţelor, relaţiile dintre ele sînt relaţii de cooperare. în unele cazuri aceste relaţii
pot fi relaţii de control, d e t e r m i n a t e de delegarea pe care o au unele a u t o p
taţi ale administraţiei publice centrale de specialitate de a controla o anunţi
activitate exercitată de autorităţile administraţiei publice locale respectiv
D u p ă c u m p u t e m observa, atît la nivelul administraţiei publice cenţi
le, cît şi la nivelul administraţiei publice locale, p r e c u m şi în procesul
interacţiune dintre administraţia publică centrală şi administraţia publi
locală se foloseşte întreaga g a m ă a tipurilor de relaţii: de autoritate, de co­
operare, de control, de reprezentare, de prestări servicii. Aceasta d e p i n d e
locul şi rolul fiecărei autorităţi în sistemul administraţiei publice şi de
modalităţile de interacţiune cu alte autorităţi publice.
7.3. Relaţiile o r g a n e l o r administraţiei publice cu e l e m e n t e
e x t e r i o a r e sistemului de a d m i n i s t r a ţ i e
Alături de relaţiile din cadrul sistemului, autorităţile administraţiei
publice mai sînt implicate şi în relaţii cu e l e m e n t e exterioare acestui
sistem. La ele se referă relaţiile cu autorităţile publice care exercită pute­
rea legislativă, relaţiile cu autorităţile publice care exercită puterea j u d e c ă ­
torească, relaţiile cu organizaţiile n o n g u v e r n a m e n t a l e , relaţiile autorită­
ţilor administraţiei publice cu cetăţenii. Să e x a m i n ă m fiecare dintre aceste
categorii de relaţii.
a) Relaţiile administraţiei publice cu autorităţile publice care exercită
puterea legislativă
Relaţiile administraţiei publice cu autorităţile publice care exercită pu­
terea legislativă trebuiesc e x a m i n a t e prin prisma principiului separaţiei şi
colaborării puterilor în stat. în acest sens, relaţiile respective au particula­
rităţile lor.
Astfel, G u v e r n u l ca autoritate de vîrf a puterii executive şi responsabil
de conducerea generală a administraţiei publice, în virtutea principiului
separaţiei şi colaborării puterilor în stat, nu poate să se afle în relaţii de
autoritate ierarhică cu autoritatea care exercită puterea legislativă. Aceste
relaţii sînt, în primul rînd, de cooperare şi au ca obiectiv realizarea politi­
cii interne şi externe a ţării.
Ele mai sînt şi relaţii de control, determinate de dreptul Parlamentului
de a exercita controlul parlamentar asupra activităţii G u v e r n u l u i şi de a-i
retrage, în a n u m i t e circumstanţe prevăzute de Constituţie, î n c r e d e r e a acor­
dată, ceea ce î n s e a m n ă , de fapt, demiterea lui.
Un al doilea grup de relaţii din această sferă sînt relaţiile dintre auto-
rrtaţile administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţile care
x
e r c i t ă puterea legislativă. Aceste relaţii, de a s e m e n e a , sînt relaţii de
colaborare şi de control, realizate fie direct între aceste instituţii, fie indi-
rec
t , adică prin G u v e r n . Ele î m b r a c ă o g a m ă întreagă de modalităţi, c u m
ar
fi întrebările, interpelările adresate de către P a r l a m e n t acestor autorităţi,
87

precum şi dările de s e a m ă care pot fi prezentate de ele în faţa Pariam
tului la solicitarea acestuia.
Al treilea grup de relaţii la acest c o m p a r t i m e n t îl reprezintă relaţii
dintre autorităţile administraţiei publice locale prin care se realize*
a u t o n o m i a locală la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale şi auto;
taţi le care exercită puterea legislativă. Pornind de la esenţa autonomiei I
cale realizată în condiţiile descentralizării administrative, aceste relaţii st
relaţii de colaborare şi de control.
b) Relaţiile administraţiei publice cu autorităţile care exercită pui
rea judecătorească
Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice şi autorităţile care exm
cită puterea judecătorească derivă, de asemenea, din principiul separaţiei şi
colaborării puterilor în stat. Avînd funcţii diferite, dar contribuind, pm
acţiunile desfăşurate la satisfacerea intereselor oamenilor, aceste două tipt^
de autorităţi, în activitatea practică de zi cu zi, îşi conjungă eforturile în
asigurarea legalităţii şi creării unui mediu favorabil de convieţuire umană,
în virtutea acestui fapt, relaţiile dintre aceste autorităţi sînt relaţii J
colaborare. între ele pot interveni şi relaţii de control, care rezultă
dreptul unor autorităţi ale administraţiei publice de a efectua control
unei autorităţi judecătoreşti, c u m ar fi, de e x e m p l u , controlul a c t i v i ™
financiare a acesteia. Controlul poate fi efectuat, în condiţiile legii, şi din
partea unei autorităţi judecătoreşti de contencios administrativ asupŞ
activităţii unei autorităţi a administraţiei publice privind asigurarea leg;
taţii deciziilor adoptate de această autoritate.
c) Relaţiile administraţiei publice cu organizaţiile nonguvernamental
In condiţiile de d e m o c r a t i z a r e a societăţii şi de amplificare a iniţiali
civice un rol tot mai m a r e revine organizaţiilor n o n g u v e r n a m e n t a l e , ci
îşi a s u m ă a n u m i t e responsabilităţi privind organizarea vieţii c o m u n i »
In virtutea caracterului nonstatal al acestora, autorităţile administraţiei pm
lice întreţin cu aceste organizaţii relaţii de c o o p e r a r e şi de reprezentare. I
Relaţiile de cooperare presupun excluderea subordonării organizatul'
nonguvernamentale autorităţilor administraţiei publice. în condiţiile pre>
zute de lege, autorităţile administraţiei publice colaborează cu o r g a n i z a n
nonguvernamentale pe principii de parteneriat, folosind pe larg p o s i b i l i t a
acestora de a se include în soluţionarea multor probleme ale comunităţii.
88
d) Relaţiile administraţiei publice cu cetăţenii
jvlisiunea administraţiei publice este de a satisface, prin ceea ce face.
interesele m e m b r i l o r comunităţii u m a n e . în exercitarea acestei misiuni,
administraţia publică întreţine cu cetăţenii tot ansamblul de relaţii: de
autoritate, de cooperare, de control, de prestări servicii, de reprezentare.
Relaţiile de autoritate, de exemplu, sînt d e t e r m i n a t e de dreptul auto­
rităţilor administraţiei publice de a-şi i m p u n e voinţa sa unilaterală cetă­
ţenilor prin adoptarea deciziilor obligatorii pentru aceştia. Aceste acţiuni
ale autorităţilor administraţiei publice rezultă din atribuţiile cu care ele
sînt abilitate prin lege.
Relaţiile de cooperare dintre administraţia publică şi cetăţeni sînt cele
mai v o l u m i n o a s e . Prin aceste relaţii se asigură, de fapt, participarea cetă­
ţenilor la realizarea afacerilor publice, inclusiv la procesul decizional.
Relaţiile de c o o p e r a r e cu cetăţenii pot fi realizate pe cale directă, cînd
cetăţenii în mod individual ori grupaţi în a n u m i t e e c h i p e participă la reali­
zarea unor sarcini p r o m o v a t e de administraţia publică, sau pe cale indirec­
tă, cînd cetăţenii sprijină acţiunile administraţiei publice fără a participa
nemijlocit la aceste acţiuni.
Relaţiile de control derivă din dreptul autorităţilor administraţiei pub­
lice de a corifrola e x e t u t a r e a de către cetăţeni a prevederilor legislaţiei,
precum şi a propriilor decizii, care prevăd participarea cetăţenilor în anu­
mite acţiuni. Aceasta se referă la achitarea de către cetăţeni către administ­
raţia publică a a n u m i t o r prestaţii, c u m ar fi, de e x e m p l u , plata diferitelor
categorii de impozite, taxe şi altele.
Relaţiile de prestări servicii presupun organizarea de către autorităţile
administraţiei publice a unor servicii, care. fiind puse la dispoziţia cetă­
ţenilor. Ie satisface unele necesităţi materiale şi spirituale. Acest tip de
relaţii se realizează între toate autorităţile administraţiei publice şi cetă­
ţeni, dar îndeosebi se manifestă la nivelul administraţiei publice locale, în
special, a celui de nivelul unu, care este situată cel mai aproape de cetăţeni
Şi cunoaşte cel mai bine doleanţele acestora.
Relaţiile de reprezentare dintre autorităţile administraţiei publice şi
cetăţeni se reăTizeaiă priiTmăi m u l t e forme. Cetăţenii pot delega, în anu­
mite circumstanţe, reprezentanţii lor, fie direct în autorităţile adminis-
tra
ţ i e i publice, fie în diferite formaţiuni de lucru, create r e g u l a m e n t a r de
c
ătre autorităţile administraţiei publice, în scopul soluţionării a n u m i t o r
Probleme. Aceasta p e r m i t e m e m b r i l o r comunităţii de a p r o m o v a mai hotă-
89
rît interesele cetăţenilor, iar autorităţilor administraţiei publice - de a ţ h i
seama mai bine de doleanţele acestora.
Prin urmare, relaţiile dintre administraţia publică şi cetăţeni au o g a f l
largă de manifestare şi sînt o expresie de conjugare a eforturilor p e n t |
satisfacerea reciprocă a intereselor p r o m o v a t e de autorităţile a d m i n i s t r a ţ i i
publice, pe de o parte, şi de către cetăţeni, pe de altă parte. în c o n d i ţ i i !
democratizării societăţii şi instituirii statului de drept are loc a r m o n i z ă r i
acestor interese, c e e a ce constituie şi o cale de sporire a eficienţei activi-
tatii administrative.
7.4. I n t e r d e p e n d e n ţ a dintre formele de o r g a n i z a r e
a administraţiei publice, gradul de d e m o c r a t i z a r e a societăţii
şi tipurile de relaţii existente în a d m i n i s t r a ţ i a p u b l i c ă
Sistemul ş i tipurile d e relaţii examinate mai sus prin esenţa lor sînt u i
versale, adică sînt caracteristice pentru orişice sistem administrativ. Dar
raporturile proporţionale dintre diferite tipuri de relaţii depind de mai
mulţi factori.
In p r i m u l rînd, această proporţie depinde evident de forma de organi­
zare a administraţiei publice. Pentru organizarea centralizată a
raţiei publice este caracteristică folosirea cu p r e p o n d e r e n ţ ă a relaţiilor de
autoritate şi a relaţiilor de control. Aceasta generează sisteme autoritare sau
chiar totalitare de administraţie, cînd totul se decide de un centru pres­
tabilit, căruia i se subordonează rigid toate verigile administraţiei p u b l i c »
Pentru organizarea descentralizată a administraţiei publice este proprie
folosirea cu p r e p o n d e r e n ţ ă a relaţiilor de cooperare, de r e p r e z e n t a r e , astfel
sporind rolul şi iniţiativa fiecărei verigi administrative, mai ales a celei de
nivel local şi a celei de nivel intermediar. Aceasta g e n e r e a z ă sisteme mai
eficiente de administraţie publică, bazate pe delegare de atribuţii de la
autorităţile administraţiei publice centrale spre autorităţile a d m i n i s t r a ţ i i
publice locale.
In al doilea rînd, proporţia dintre diferite tipuri de relaţii d e p i n d e şi de
gradul de democratizare a societăţii. într-o societate cu un grad r e d u s de
d e m o c r a t i z a r e , care îşi găseşte expresie în imperfecţiunea instituţiilor p o l
tice şi administrative, într-un activism insuficient al societăţii civile, accq
se pune pe relaţiile de autoritate, ignorîndu-se relaţiile de c o o p e r a r e .
90
într-o societate cu un grad înalt de democratizare, accent se p u n e pe
includerea activă în procesul administrativ, pe celea abilitării cu c o m p e ­
tenţe şi atribuţii largi, a autorităţilor administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale, îndeosebi din cele primare. Nucleul relaţiilor într-un
aşa sistem de administraţie îl constituie relaţiile de colaborare, reprezen­
tare şi prestări servicii.
Sistemul administraţiei publice se află permanent în evoluţie şi dezvoltare.
Modificările din sistemul politic influenţează implicit organizarea admi­
I
nistraţiei publice şi, respectiv, sistemul de relaţii din administraţia publică.
Căile de a r m o n i z a r e a relaţiilor din administraţia publică, atît în cadrul
sistemului, p r e c u m şi cu e l e m e n t e exterioare lui, ţin de: d e m o c r a t i z a r e a
sistemului politic al societăţii; implementarea principiilor d e m o c r a t i c e de
administrare; susţinerea tendinţelor de descentralizare administrativă; spo­
rirea culturii politice şi administrative a angajaţilor din administraţia pub­
lică; ajustarea legislaţiei administrative la standardele e u r o p e n e ; reeva­
luarea rolului statului în exercitarea puterii şi creşterea rolului administ­
raţiei publice locale în procesul administrativ; consolidarea societăţii
civile capabile să c o o p e r e z e cu autorităţile administraţiei publice în exer­
citarea administraţiei.
administ­ Prin urmare, sistemul de relaţii în administraţia publică este destul de
complex şi constituie un c o m p o n e n t - c h e i e al sistemului. De felul c u m se
utilizează tipurile de relaţii, în cadrul sistemului şi cu e l e m e n t e exterioare
lui, depinde, în m a r e măsură, gradul de eficienţă a administraţiei publice.
Subiecte de e v a l u a r e :
1. Definiţi noţiunea de sistem de relaţii în care sînt implicate organele
administraţiei publice.
2. Clasificaţi tipurile de relaţii din sfera administraţiei publice.
3. Exemplificaţi şi explicaţi tipurile de relaţii din sfera administraţiei
publice centrale.
4. E n u m e r a ţ i şi comentaţi tipurile de relaţii din sfera administraţiei
Publice locale.
5. N u m i ţ i în o r d i n e a priorităţii tipurile de relaţii practicate între auto­
rităţile administraţiei publice centrale şi locale în condiţiile descetralizării
?' desconcentrării administrative.
6
- Identificaţi tipurile de relaţii ale administraţiei publice cu e l e m e n t e
ex
t e r i o a r e sistemului d e administraţie.
91
 PRINCIPIILE ŞI FUNCŢIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
7. Caracterizaţi particularităţile relaţiilor administraţiei publice
autorităţile publice care exercită p u t e r e a legislativă.
8. Analizaţi relaţiile administraţiei publice cu organizaţiile nonguvj „Administraţia publică se cere a fi organizată
namentale. fundamentat, pe principii şi metode ale bunei guvernări,
9. Evidenţiaţi şi enumeraţi în ordinea priorităţii tipurile de relaţii consacrate internaţional în ţările democratice şi prospere"
administraţiei publice cu cetăţenii.
10. A r g u m e n t a ţ i interdependenţa dintre formele de o r g a n i z a r e a ad Traian Herseni
nistraţiei publice, gradul de d e m o c r a t i z a r e a societăţii şi tipurile de rel
existente în a d m i n i s t r a ţ i a publică. Obiective:

Literatura recomandată: Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice are loc în baza

anumitor principii sub formă de idei călăuzitoare, cunoaşterea cărora
1. l o a n Alexandru, Administraţia publica, Bucureşti, 1999, pag.249-2 va contribui la:
2. l o a n A l e x a n d r u , Structuri, mecanisme şi instituţii administrat*
vol.l, Bucureşti, 1996, pag.99-109. - perceperea legităţilor de organizare şi funcţionare a administraţiei
3. M i n a i T. O r o v e a n u , Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucure publice,clasificarea şi specificarea principiilor după sfera şi modalităţile
1996, pag.258-274. lor de manifestare;
4. M i h a i l Platon, Introducere în ştiinţa administraţiei publi
C h i ş i n ă u , 1999, p a g . 2 4 3 - 2 6 0 . - conştientizarea proceselor ce derivă din aplicarea principiilor ge­
5. Aurel S î m b o t e a n u , Administraţia publică centrală, Chişinău, 19 nerale ale administraţiei publice ca bază metodologică a activităţii admi­
pag.21-24. nistrative;
6. Aurel S î m b o t e a n u , Reforma administraţiei publice: aspecte in
tuţionale şi funcţionale / / A d m i n i s t r a r e a publică, revistă m e t o d ico-ştii^ - identificarea particularităţilor principiilor speciale ale administ­
fîcă, 2 0 0 l , n r . l , pag. 19-30. raţiei publice utilizate în domeniile de organizare şi conducere, metodele
7. Aurel S î m b o t e a n u , Cincisprezece ani de independenţă: dimens de activitate folosite în sfera administrativă;
nile ajustării administraţiei publice din Republica Moldova la standard
europene//Caietul Ştiinţific nr.l al I S A M , C h i ş i n ă u , 2 0 0 6 , pag.92-99. - clasificarea funcţiilor administraţiei publice, explicarea şi argu­
8. Ion Spătari, Considerente privind relaţiile Prefectului cu alte a" mentarea conţinutului acestora şi analizapîrghiilor de implementare a lor.
rităţi publice // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 20
nr.2, p a g . l 11-116.
9. loan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1

93
92
 8.1. N o ţ i u n e a de principiu. S u p o r t u r i l e şi tipologia principiilor
administraţiei publice
Administraţia publică este organizată şi funcţionează în b a z a anumitor
principii. Prin noţiunea de principiu se subînţelege o teză iniţială, o idee
călăuzitore, conducătoare, o regulă fundamentală de organizare şi activitate.
Principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice consti­
tuie, în acest sens, acele teze iniţiale, călăuzitoare, c o n d u c ă t o a r e şi regu'
fundamentale care îi asigură eficienţa. Principiile actuale ale a d m i n i s
ţiei publice au la bază cîteva suporturi.
In primul rînd, principiile de organizare şi funcţionare a administraţi
publice decurg din spiritul valorilor generale ale democraţiei. Valorii
principii universale c u m sînt libertatea, egalitatea, suveranitatea p o p o r u l
au fost a c u m u l a t e şi formate pe parcursul secolelor, o dată cu evoluf
istorică a popoarelor. M u l t e concepţii c o n t e m p o r a n e t ă l m ă c e s c aceste v
lori mai pe larg, a d ă u g i n d la ele aşa valori ca drepturile o m u l u i , s u p r e m
ţia legii, echitatea socială, pluralismul. Alcătuind în totalitatea lor o vizîf
ne m o d e r n ă a dezvoltării societăţii, valorile g e n e r a l - u m a n e servesc dre^
suport esenţial al principiilor administraţiei publice.
Un alt suport important al principiilor actuale ale administraţiei publi
este tradiţia istorică naţională a administraţiei19. Evoluţia formelor ist;
rice de administrare în M o l d o v a ne mărturiseşte că, deşi destul r
convenţional pentru etapa iniţială a statului m o l d o v e n e s c , totuşi pute
defini d o u ă d o m e n i i ale sistemului de administrare ce se constituia
parcurs - administraţia centrală a statului şi sistemul de a d m i n i s t r a
locală. Satele ca cele m a i vechi unităţi teritoriale erau a d m i n i s t r a t e
uz
persoane alese de săteni ( J 0 - A d m i n i s t r a r e a oraşelor (tîrgurilor) se efe
tua de consilii alese anual. Caracterul eligibil al acestor o r g a n e ne vorbeş
despre tradiţiile d e m o c r a t i c e naţionale, avînd, desigur, specificul perioad
lor istorice respective.
Structurile administraţiei publice locale şi centrale din M o l d o v a istor
că foloseau în activitatea lor şi alte e l e m e n t e care prin natura lor avea
caracter d e m o c r a t i c . Esenţa problemei abordate rezidă în faptul că cel
mai progresiste m o d e l e de administrare din l u m e au la bază, de rînd cu al
™ M. Platon, S.Roşea, A. Roman, T. Popescu, Istoria administraţiei publice d
Moldova, Chişinău, 1999.
94
factori, şi tradiţia istorică. în această ordine de idei, un suport al principii­
lor actuale de o r g a n i z a r e şi funcţionare a administraţiei publice îl consti­
tuie tradiţia istorică naţională.
Un alt suport al acestor principii îl constituie experienţa altor state,
acumulată în sfera de organizare şi funcţionare a administraţiei publice.
Dacă e să vorbim despre raporturile dintre diferitele niveluri ale administ­
raţiei publice, atunci această experienţă îşi găseşte expresie în Carta euro­
peană: exerciţiul a u t o n o m al puterii locale, adoptată de Consiliul Europei
în 1985 4 0 . A c e s t d o c u m e n t dezvăluie esenţa a u t o n o m i e i locale, prevede
atribuirea drepturilor administrării comunităţilor locale, organelor repre­
zentative ale acestora, recunoaşterea colectivităţilor locale ca subiecte ale
administrării, a c o r d a r e a c o m p e t e n ţ e l o r exclusive organelor administraţiei
locale, posedarea mijloacelor financiare de către aceste o r g a n e pentru
exercitarea atribuţiilor ce le revin. Principiile administraţiei publice locale
din ţara noastră d e c u r g din conţinutul Cartei e u r o p e n e şi aceasta î n s e a m n ă
că ele reflectă nivelul m o d e r n al democraţiei în sfera puterii, dirijării,
drepturilor o m u l u i .
Administraţia publică trebuie să servească relaţiile sociale pornind de
la dinamica lor concretă. In acest sens, menţionăm că fiecare popor trebuie
să-şi făurească o administraţie publică proprie, iar limitele şi caracterul
acestei administraţii vor d e p i n d e de regimul politic al statului respectiv, de
relaţiile e c o n o m i c e d o m i n a n t e şi, desigur, d u p ă c u m a fost m e n ţ i o n a t mai
sus, de istoria şi tradiţiile poporului, care îşi găsesc reflectare în principiile
administraţiei.
F o r m u l a r e a principiilor administraţiei publice contribuie la determina­
rea, la m o d u l general, a direcţiilor concrete ale politicii de stat în domeniul
respectiv. A c e s t fapt reprezintă utilitate teoretică şi practică, deoarece for­
mularea şi aplicarea principiilor asigură dezvoltarea ştiinţei administraţiei,
precum şi o j u d i c i o a s ă organizare şi funcţionare a administraţiei publice.
întrucît administrarea nu este un scop în sine, formularea p r i n c i p n l o r
administraţiei publice şi i m p l e m e n t a r e a lor adecvată în fiecare situaţie stă
la baza rezolvării sarcinilor ei concrete şi trebuie să faciliteze realizarea
obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general. Pe de altă parte,
activitatea administraţiei publice, fiind d u p ă natura sa o activitate c o m p -
40 -
A
Carta europeană: exercţiul autonom al puterii locale. Versiunea romană, ger-
ma
n ă şi ungară, Strasburg, 1993.
95
lexă, p r e s u p u n e şi existenţa unor trăsături specifice ale diferitor d o m e
de activitate. Pornind de la aceasta, formularea principiilor administrat'
publice trebuie să faciliteze realizarea acestor obiective specifice şi saf
facerea intereselor generate de ele.
Reieşind din cele expuse mai sus, deosebim două categorii de princi
- principii generale sau fundamentale, care stau la baza întregii acti
taţi administrative a statului şi a colectivităţilor locale şi au ca scop facilita
realizării obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general;
- principii speciale, care se aplică n u m a i în a n u m i t e d o m e n i i de a~
vitate ale administraţiei publice, c u m ar fi organizarea, c o n d u c e r e a , utii
zarea m e t o d e l o r de activitate, sau sînt aplicate în organizarea şi funcţidf
rea administraţiei publice de diferite niveluri, c u m ar fi, de e x e m p l
administraţia publică locală.
In continuare vom e x a m i n a aceste două categorii de principii evidenţii
particularităţile fiecăreia din ele.
8.2. P r i n c i p i i l e g e n e r a l e ale a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e
Activitatea administraţiei publice, care, de fapt, este s u b o r d o n a t ă re
zării doleanţelor şi necesităţilor o m u l u i , este organizată şi funcţionează
baza principiilor generale ale ştiinţei administraţiei ce stau la baza î n t r e
activităţi administrative a statului şi a colectivităţilor locale. A c e s t e prin;
pii formează un cadru teoretic şi m e t o d o l o g i c pentru administraţia publi
permit a b o r d a r e a c o m p l e x ă a oricăror p r o b l e m e din această sferă şi s !
utile în activitatea practică a autorităţilor administraţiei publice.
Principiul suveranităţii naţionale este unul din principiile
tale care reiese din articolul 2 al Constituţiei Republicii M o l d o v a şi preve
că suveranitatea naţională aparţine poporului şi se exercită în m o d direct
prin organele sale reprezentative. Nici o persoană particulară, nici o pa
din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiu
obştească nu poate exercita puterea de stat în n u m e l e propriu. U z u r p a
puterii de stat constituie cea mai gravă c r i m ă î m p o t r i v a poporului.
Dacă primele d o u ă e l e m e n t e definitorii ale statului, teritoriul şi pa
41
laţia, consideră loan A l e x a n d r u , au un caracter obiectiv-material, atu
4
loan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, vol.I, Bucure
1996, pag.56.
96
c
el de-al treilea e l e m e n t esenţial, suveranitatea naţională, are un caracter
biectiv-voliţional şi î n s e a m n ă că dreptul de c o m a n d ă aparţine naţiunii,
pacă în cazul r e f e r e n d u m u l u i s î n t e m în p r e z e n ţ a unei forme de guver­
nare directă de către p o p o r , apoi în cazul exercitării s u v e r a n i t ă ţ i i naţio­
nale p n n o r g a n e l e sale r e p r e z e n t a t i v e p u t e m vorbi de o g u v e r n a r e indi­
rectă, ceea ce î n s e a m n ă că poporul d e l e a g ă d r e p t u l de g u v e r n a r e u n o r
organe r e p r e z e n t a t i v e .
Dreptul d e l e g a t de a fi r e p r e z e n t a t oferă o r g a n u l u i r e p r e z e n t a t i v un
aspect colectiv. A c e a s t a d e c u r g e din caracterul electiv al autorităţilor
publice r e p r e z e n t a t i v e . Prin alegeri autorităţile î n v e s t i t e cu d r e p t u l de a
guverna în n u m e l e p o p o r u l u i obţin calitatea de a fi r e p r e z e n t a t i v e şi
publice.
Autorităţile p u b l i c e r e p r e z e n t a t i v e se mai e v i d e n ţ i a z ă şi printr-o c o m ­
petenţă m a t e r i a l ă a b s o l u t ă . Acest c a r a c t e r este şi el legat indisolubil de
noţiunea de s u v e r a n i t a t e , d e o a r e c e p e n t r u a r e a l i z a d r e p t u l p o p o r u l u i de
a dispune de el însuşi, de a fi stăpîn pe soarta sa, autorităţile care-1 r e p ­
rezintă t r e b u i e să d i s p u n ă de p l e n i t u d i n e a atribuţiilor, fiind limitate d o a r
de constituţie şi de lege. La a c e a s t a se cere de a d ă u g a t că o r g a n e l e repre­
zentative t r e b u i e să e x e r c i t e atribuţiile lor p e r m a n e n t . A c e a s t a este posi­
bil n u m a i a s i g u r î n d u - s e stabilitatea autorităţilor r e p r e z e n t a t i v e prin reg­
lementare c o n s t i t u ţ i o n a l ă , legitimîndu-se astfel actul de e x e r c i t a r e a pu­
terii p u b l i c e .
Principiul separaţiei şi colaborării puterilor e s t e fixat în art.6 al
Constituţiei R e p u b l i c i i M o l d o v a . El se d e d u c e şi din d e l i m i t a r e a c o m p e ­
tenţelor şi atribuţiilor î n t r e autorităţile p u b l i c e atît pe o r i z o n t a l ă , în
puterea legislativă, e x e c u t i v ă şi j u d e c ă t o r e a s c ă , cît şi pe verticală, între
fundam autorităţi ale a d m i n i s t r a ţ i e i publice c e n t r a l e şi autorităţi ale a d m i n i s t r a ­
ţiei publice locale.
Separaţia p u t e r i l o r în stat este c o n s i d e r a t ă o n e c e s i t a t e a d e m o c r a t i ­
zării vieţii p o l i t i c e în o r i c e sistem de g u v e r n ă m î n t , fie m o n a r h i c , fie re­
publican. P r i v i n d la e v o l u ţ i a istorică a acestui p r i n c i p i u p î n ă la f o r m u ­
larea definitivă şi a p l i c a r e a lui, se pot e v i d e n ţ i a mai m u l t e e t a p e . P r o b ­
lema separaţiei p u t e r i l o r în stat şi r a p o r t u r i l e dintre ele s-a p u s deja din
antichitate de istoricii H e r o d o t , T u c i d i d e , X e n o f o n , filosofii P l a t o n ,
Euripide, c a r e ne-au lăsat dovezi şi reflecţii d e s p r e o r g a n i z a r e a p u t e r i l o r
Şi începuturile divizării ei în Sparta şi Atena.
A c e s t e p r o b l e m e le întîlnim la A n s t o t e l ( 3 8 4 - 3 2 2 î . H r . ) , c a r e a suge-
ra
t ideea separaţiei p u t e r i l o r în stat descriind statul a t e n i a n . în lucrarea sa
97
„Politica " el m e n ţ i o n e a z ă că „în orice stat sînt trei părţi: a d u n a r e a gen
42
lă, corpul magistraţilor şi corpul j u d e c ă t o r e s c " .
O c o n c e p ţ i e m a i conturată îi aparţine filosofului englez John LocjjL
(1632-1704), care în lucrarea „Schiţă privind guvernarea civilă" menţio^
că în stat sînt trei puteri: puterea legislativă, puterea executivă şi
federativa .
Părintele principiului separaţiei puterilor în stat este considerat filosoful
francez Charles L o u i s Montescquieu (1689-1755). î n cartea s a „ D e n
spiritul legilor" arată că în fiecare stat sînt trei puteri: legislativă, execu-
tivă şi judecătorească, care trebuie să fie separate în scopul înlăturării
d e s p o t i s m u l u i , asigurării echilibrului şi armonizării forţelor s o c i a l e 4 4
Acest principiu a fost considerat ca generator de libertăţi politice, o
tituind unul din principiile de b a z ă ale Constituţiei S U A din 1787, Coni
tuţiei franceze din 1 7 9 1 . M a i tîrziu, acest principiu a fost preluat şi de a]
state. Aplicarea lui a suferit cu timpul unele modificări, trecîndu-se di
separaţia rigidă a puterilor la separarea lor prin c o l a b o r a r e .
V o m m e n ţ i o n a , că sistemul sovietic de a d m i n i s t r a ţ i e n-a recunosj
p r i n c i p i u l separaţiei şi colaborării puterilor în stat, c o n t r a p u n î n d u - i aci
tuia principiul unicităţii puterii, care a şi g e n e r a t un sistem totalitar
administrare.
în prezent, principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat a fost
preluat şi se i m p l e m e n t e a z ă în toate ţările care şi-au ales calea democi
tică de dezvoltare. Astfel, Constituţia Republicii M o l d o v a în titlul III
mit „Autorităţile p u b l i c e " r e g l e m e n t e a z ă puterile publice, c o m p e t e n ţ a
şi raporturile dintre ele. El este structurat în deplină c o n f o r m i t a t e cu pri
cipiul separaţiei celor trei puteri: legislativă, executivă şi j u d e c ă t o r e a s
Fiecare dintre aceste trei puteri este învestită cu a n u m i t e prerogative, n
una din ele n-are posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celorlalte puteri. înj
o r g a n e l e care exercită prerogativele unei a n u m i t e puteri există o legat
funcţională, o c o l a b o r a r e strînsă, m e n i t ă să asigure a r m o n i a procesului
c o n d u c e r e a societăţii şi că î m p i e d i c e abuzul unei puteri faţă de altă puj
re. Din aceste c o n s i d e r e n t e , la baza principiului separaţiei puterilor se a>
42
Aristotel, Politica, Cartea VI: Despre democraţie şi oligarhie. Despre cele
puteri în stat, Capitolul XI, pag.204, Oradea, Editura ANTET, 1996.
Bagdasar N., Bogdan Virgil, Narly C, Antologie fdosofică - filosofii stră'
Chişinău, 1996, pag.282.
Marin Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, Bucureşti, 1992, pag.95-97.
98
ecanismul de verificare reciprocă între puteri şi de asigurare a unui echi­
45
libru funcţional între e l e .
principiul legalităţii presupune s u p r e m a ţ i a Constituţiei şi legalităţii.
Anume legea f u n d a m e n t a l ă stabileşte principiile, m o d u l de o r g a n i z a r e şi
Cfcl
funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, şi raporturile dintre aceste
autorităţi şi cetăţeni. T o a t e o r g a n e l e publice, cît şi funcţionarii care acti­
vează în ele, sînt obligaţi nu n u m a i ei înşişi să respecte legile, dar să asi­
gure respectarea lor de către cetăţeni.
întreaga activitate a administraţiei publice, inclusiv aplicarea principii­
lor sale, urmează să se efectueze într-un cadru legal şi să decurgă din celelalte
acte n o r m a t i v e pe care ea le execută. Acest principiu f o r m e a z ă cadrul
activităţii autorităţii statului în limita legilor, asigură stabilitatea juridică,
drepturile şi libertăţile o m u l u i şi î n s e a m n ă s u b o r d o n a r e a tuturor activită­
ţilor autorităţilor publice voinţei s u p r e m e a naţiunii c o n s e m n a t ă în princi­
piile şi n o r m e l e pactului fundamental statuat în Constituţie.
Dacă pentru puterea legislativă voinţa juridică supremă în care trebuie să
se încadreze propria activitate este Constituţia, pentru celelalte activităţi ale
statului exercitate prin puterea executivă şi cea judecătorească, cadrul de le­
galitate peste care nu se poate trece, îl constituie atît Constituţia, cît şi legile.
într-un stat de drept, aplicarea acestui p r i n c i p i u este obligatorie, în
acest mod asigurîndu-se legalitatea şi realizarea unei administrări raţionale
şi eficiente, la un nivel calitativ superior, în interesul cetăţenilor şi întregii
societăţi.
E de m e n ţ i o n a t că în perioada de tranziţie de la un stat totalitar la un
stat democratic, e t a p ă prin care trece a c t u a l m e n t e R e p u b l i c a M o l d o v a ,
aplicarea principiului legalităţii se confruntă cu m u l t e dificultăţi. Este
foarte răspîndit nihilismul j u r i d i c . Administraţia publică suferă nu n u m a i
din cauza lipsei de legi, dar şi din c a u z a necunoaşterii legislaţiei în vigoa-
re
Şi, respectiv, depăşirii foarte lente, în legătură cu aceasta, a dificultăţilor
ue
aplicare a lor. N e c u n o a ş t e r e a prevederilor legilor, pe de o parte, şi ne-
dorinţa u n o r a de a le aplica, pe de altă parte, c r e e a z ă o situaţie c a r e d u c e la
scăderea eficienţei activităţii din partea autorităţilor administraţiei publice.
Pentru a a v e a o administraţie publică raţională şi eficientă, se cere a
a
P h c a în î n t r e g i m e principiul legalităţii. Aplicarea lui ţine să asigure egali-
ta
t e a în drepturi a cetăţenilor în faţa legilor şi a autorităţilor publice, fără
45
Boris Negni, Caracterul autorităţilor publice II Administrarea publică, 1997,
m
' l , pag. 23-27.
99
privilegii şi discriminări. Autorităţile administraţiei publice sînt c h e m
să asigure deplina egalitate în drepturi în toate d o m e n i i l e vieţii e c o n o m i c a
politice, j u r i d i c e , sociale şi culturale pentru toţi cetăţenii ţării fără deose.
bire de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex. de opj.
nie, de a p a r t e n e n ţ ă politică, de avere sau origine socială. în acest fel se ga.
rantează posibilitatea participării tuturor cetăţenilor la viaţa politică, & iCQ.
n o m i c ă . socială şi culturală.
Principiul priorităţii şi garantării drepturilor personalităţii preveede
z
că activitatea administraţiei publice trebuie să fie f u n d a m e n t a t ă pe b
morale, ca c e v a obligatoriu, dar nu facultativ. D r e p t u r i l e o m u l u i sînt
valoare s u p r e m ă , toate autorităţile administraţiei publice poartă răspun­
dere faţă de cetăţeni pentru respectarea lor. Aceasta decurge din prevede­
rile constituţionale, conform cărora demnitatea o m u l u i , drepturile şi liber­
tăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii u m a n e , dreptatea rep
zintă valori s u p r e m e şi sînt garantate.
E n u n ţ a r e a acestui principiu are m e n i r e a să d u c ă la î m b u n ă t ă ţ i r e a aci
vităţii administraţiei publice, dat fiind faptul că în fiecare m o m e n t ad
nistraţia publică este expusă unei mari tentaţii, şi a n u m e , de a se considera
pe ea însăşi ca propriul său scop, sistemul administrativ n e a v î n d alte justi­
ficări, în faţa acelora care-1 pun în mişcare, decît perfecţionarea funcţio­
nării şi a r m o n i a m e c a n i s m e l o r sale. Democratizarea administraţiei trebuie
să c u r m e amplificarea acestei tentaţii, care are tendinţa de a deveni echi­
valentul administrativ al raţiunii de stat, depărtîndu-se astfel de interesul
o a m e n i l o r care trebuie serviţi.
De aceea, administraţia publică şi angajaţii său nu trebuie să u i t e f l
existenţa lor c o n s t ă în a servi. Dezvoltarea administraţiei publice nu poate
fi c o n c e p u t ă fară d e m o c r a ţ i e , dreptate şi morală în serviciul omului
Aceasta constituie p r i m a misiune şi obligaţie a administraţiei publice. De
aceea, orice funcţionar public în activitatea sa trebuie să tie a n i m a t de
acest principiu general al administraţiei publice, de a servi o m u l , pe care
u r m e a z ă să-1 a p l i c e cu onestitate, în profunda sa semnificaţie.
î n c e p î n d cu anul 1997, în Republica M o l d o v a funcţionează institut»
Avocatului p a r l a m e n t a r care are menirea să p r o m o v e z e şi să apere drepW'
rile şi libertăţile o m u l u i în conformitate cu tratatele şi convenţiile interna­
ţionale la care statul nostru este p a r t e 4 6 .
16
Legea cu privire la avocaţii parlamentari II Monitorul Oficial al Republicii Moldoj
1997, nr. 82-83.
100
Administraţia publică are m i s i u n e a de a servi fiecare o m , p r e c u m şi
colectivitatea în întregime, astfel satisfacînd interesul public. Desigur,
s
uma intereselor individuale care c o m p u n interesul general are m a i m a r e
Importanţă decît interesul u n u i singur o m . De aceea, în activitatea sa
administraţia publică este obligată să satisfacă interesul general, chiar
sacrificînd drepturile şi interesele individuale atunci cînd interesul general
impune o a s e m e n e a soluţie. Ierarhizarea satisfacerii cerinţelor sociale de
către administraţia publică nu încalcă semnificaţia şi finalitatea principiu­
lui că administraţia publică este în serviciul o m u l u i , d e o a r e c e t o c m a i inte­
resul acestuia i m p u n e să se dea prioritate satisfacerii interesului general.
Principiul unităţii poporului şi integrităţii teritoriale reiese din adevă­
rul că unitatea este generată de egalitatea între cetăţeni şi serveşte ca un fun­
dament al statului care recunoaşte şi garantează, prin Constituţie, dreptul
tuturor cetăţenilor la păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor etni­
ce, culturale, lingvistice şi religioase. Recunoaşterea pluralismului în socie­
tate serveşte drept o condiţie şi în acelaşi timp este o garanţie a democraţiei.
Manifestarea pluralismului politic, cultural, religios trebuie să se desfăşoare
în condiţiile legii. Partidele politice, asociaţiile culturale, comunităţile reli­
gioase sînt c h e m a t e să contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei cetă­
ţenilor, în domeniul respectiv, dar numai în condiţiile respectării suve­
ranităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii de drept, principiilor de­
mocraţiei, asigurării unităţii poporului ca fundament al statului.
Alineatul unu al articolului 10 al Constituţiei stabileşte că Republica
Moldova este patria c o m u n ă şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor ei. Aceasta
presupune atît teoretic, cît şi practic integritatea teritorială a ţării. Asigura­
rea integrităţii teritoriale este o datorie a fiecărui cetăţean şi o sarcină
importantă în activitatea autorităţilor publice. A n a l i z a trecutului istoric ne
mărturiseşte că spiritul integrităţii teritoriale a fost p e r m a n e n t prezent în
evoluţia statalităţii noastre. Acest principiu are pentru R e p u b l i c a M o l d o v a
0
semnificaţie d e o s e b i t ă la e t a p a actuală de dezvoltare cînd p r o b l e m e l e
depăşirii tendinţelor de d e z m e m b r a r e teritorială şi asigurării unităţii p o p o ­
rului continuă să persiste în activitatea autorităţilor publice.
Garantul unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, c o n f o r m articolului 77
a
' Constituţiei, este Preşedintele Republicii M o l d o v a . Realizarea acestei
funcţii este într-o strînsă legătură cu exercitarea funcţiei de reprezentare şi
depinde în m a r e m ă s u r ă de m o d u l utilizării u n o r aşa posibilităţi c u m ar fi
contracararea pe plan intern şi extern a acţiunilor care pot p u n e în pericol
101

atributele s u v e r a n e ale ţării. E v o l u ţ i a conflictului şi situaţia a c t u a L
partea de Est a R e p u b l i c i i M o l d o v a , n e c e s i t a t e a soluţionării problem ^
existente î n a c e a s t ă z o n ă d e m o n s t r e a z ă d e s p r e actualitatea prii
unităţii p o p o r u l u i şi integrităţii teritoriale.
Principiul publicităţii şi transparenţei presupune asigurarea
informări largi a c e t ă ţ e n i l o r d e s p r e activitatea o r g a n e l o r ad mi nistru
p u b l i c e şi î n t r e ţ i n e r e a u n o r legături strînse între cetăţeni şi aceste orc
Articolul 34 al C o n s t i t u ţ i e i p r e v e d e d r e p t u l persoanei de a avea acces f
orice i n f o r m a ţ i e de interes public. Autorităţile publice, potrivit competent
ţelor ce le revin, sînt o b l i g a t e să asigure i n f o r m a r e a corectă a cetăţenii
asupra t r e b u r i l o r p u b l i c e şi a s u p r a p r o b l e m e l o r de interes personal. Norrn'
c o n s t i t u ţ i o n a l ă m a i p r e v e d e că dreptul la informaţie nu trebuie să p r e j u
dicieze m ă s u r i l e de p r o t e c ţ i e a cetăţenilor sau siguranţa naţională.
F o a r t e i m p o r t a n t este ca mijloacele de i n f o r m a r e publică, de stat sau
private, să a s i g u r e i n f o r m a r e a c o r e c t ă a opiniei publice. P r o b l e m e l e trans­
parenţei a d m i n i s t r a t i v e se c e r a fi rezolvate astfel, încît să asigure un g ra{ j
înalt de i m p a r ţ i a l i t a t e şi obiectivitate. N u m a i în aşa fel transparenţa va
contribui la s o l u ţ i o n a r e a c o r e c t ă a sarcinilor atribuite acestor autorităţi
Principiul r e s p e c t i v m a i are şi a d o u a latură de aplicare. Desigur, este
foarte i m p o r t a n t ca cetăţenii să fie informaţi d e s p r e activitatea autorităţilor
publice. D a r nu m a i puţin i m p o r t a n t ă este şi informarea autorităţilor pub­
lice despre năzuinţele şi doleanţele cetăţenilor. Aceasta se asigură în variate
m o d u r i , c u m ar fi efectuarea sondajelor de opinii pe diverse probleme de
interes c o m u n , g e n e r a l i z a r e a propunerilor, sugestiilor e x p u s e de cetăţeni
pe diferite căi, inclusiv folosirea dreptului constituţional de a se adresa
autorităţilor p u b l i c e prin petiţii formulate în n u m e l e semnatarilor
dreptul o r g a n i z a ţ i i l o r legal constituite de a se adresa cu petiţii exclusiv;
n u m e l e c o l e c t i v e l o r pe c a r e le reprezintă.
Prin a c e s t e mijloace cetăţenii, colectivităţile u m a n e contribuie la veri
carea îndeplinirii deciziilor o r g a n e l o r administraţiei publice. în caz
necesitate, s u b influenţa opiniei publice, p o a t e avea loc c o r e c t a r e a deci:
lor o r g a n e l o r a d m i n i s t r a ţ i e i publice, a d u c e r e a lor în c o n c o r d a n ţ ă cu r a i
tăţile sociale aflate în c o n t i n u ă s c h i m b a r e . T o t o d a t ă , o p i n i a publică pol
să influenţeze a s u p r a iniţierii, pregătirii şi adoptării u n o r noi decizii
scopul soluţionării p r o b l e m e l o r apărute.
R e a l i z a r e a principiului publicităţii şi transparenţei în deplina sa predes-
tinaţie p r e s u p u n e un înalt nivel de cultură a cetăţenilor, a colectivităţi
102
autorităţilor publice, p r e c u m şi a reprezentanţilor mijloacelor de
" r rmare în masă.
form
urmare, principiile generale ale administraţiei publice, analizate
prin
5 constituie un ansamblu de reguli f u n d a m e n t a l e care d e t e r m i n ă
mai utătile de organizare şi funcţionare a administraţiei p u b l i c e în c o n d i -
nioda""*. . . . . . .
j ^ u n e i s o c i e t ă ţ i democratice ş i a statului d e drept.
8.3. Principiile speciale ale a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e
Principiile speciale ale administraţiei publice, spre deosebire de cele
generale, se aplică numai în anumite domenii de activitate 4 7 , c u m ar fi orga­
nizarea, conducerea, metodele de activitate şi altele. Ele au ca suport princi­
piile generale ale ştiinţei administraţiei, se b a z e a z ă pe ele şi se aplică în do­
meniile respective conform particularităţilor acestor d o m e n i i de activitate.
Primul grup al principiilor speciale v i z e a z ă organizarea administraţiei
publice. Diversitatea formelor în activitatea de organizare a d e t e r m i n a t
cerinţa elaborării unei concepţii de organizare unitară a administraţiei
publice. Utilitatea teoretică şi practică a u n u i a s e m e n e a principiu c o n s t ă în
faptul că evită tendinţele divergente ce pot a p ă r e a în d o m e n i u l organizării
din cauza n u m ă r u l u i m a r e şi variat al instituţiilor administraţiei publice.
Elaborarea şi aplicarea acestui principiu r e i e s e din cerinţele sociale, dat
fiind faptul că o diversitate de organizare p r e z i n t ă deficienţe în efectuarea
proceselor de dirijare.
Pe de altă parte, nu putem absolutiza c o n c e p ţ i a de o r g a n i z a r e unitară a
administraţiei publice, deoarece instituţiile ei pot şi t r e b u i e să beneficieze
de o anumită a u t o n o m i e relativă, fiind c a p a b i l e de autoreglare. Iată de ce
in cadrul şi în c o n c o r d a n ţ ă cu principiul de o r g a n i z a r e unitară a administ­
raţiei publice mai acţionează principiul autonomia de organizare. Dacă
instituţiile administraţiei publice n-ar a v e a o a n u m i t ă a u t o n o m i e , nu ar
Putea fi raţional organizate. La înfiinţarea ori r e o r g a n i z a r e a unei instituţii
a
administraţiei publice, trebuie să se ţină s e a m ă de particularităţile func­
ţiilor pe care u r m e a z ă să le exercite, de c a r a c t e r i s t i c a şi capacitatea subst­
r a t u r i l o r de a fi autoreglabile.
Respectarea principiului a u t o n o m i e i în d o m e n i u l organizării ştiinţifice
Presupune stimularea caracteristicilor de a u t o r e g l a r e a organelor administ-
MihaiT. Oroveanu, Tratat de Ştiinţa Administraţiei, Bucureşti, 1996, pag. 137-152.
103
raţiei publice. N u m a i o c o r e l a r e o p t i m ă a acestor d o u ă principii - de org a ,
nizare unitară a administraţiei publice şi a u t o n o m i a de o r g a n i z a r e - poate
crea condiţii favorabile pentru o activitate raţională şi eficientă a administ.
raţiei publice.
AI doilea grup al principiilor speciale se referă la conducerea a d m i n i ^
V
un
aţiei p u b l i c e . în c o n c o r d a n ţ ă cu organizarea unitară se m a i evidenţiază
principiu special al administraţiei publice - conducerea unitară. îjj
administraţia publică, organizarea şi c o n d u c e r e a u r m e a z ă a fi înfăptuită în
mod unitar. Realizarea unei concepţii de c o n d u c e r e unitară este o cerinţă
obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii sociale.
Unitatea de gîndire şi de acţiune nu este incompatibilă cu un schimb
liber de păreri în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite.
Mai mult ca atît, în faza de elaborare a orientărilor şi deciziilor trebuie
asigurate condiţii pentru dezbaterea a m p l ă şi aprofundată a problemelor,
pentru realizarea unei largi confruntări a opiniilor şi p r o p u n e r i l o r pentru o
fundamentare cît m a i t e m e i n i c ă a soluţiilor ce u r m e a z ă a fi a d o p t a t e . Dar o
dată ce s-a ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine
obligatorie pentru toţi, chiar şi pentru cei care au o altă părere. Această
deosebit îl ocupă principiul special definirea prealabilă a problemei de
.e?olvat. E bine cunoscut că în administraţia publică nu se poate ajunge la
0
decizie raţională şi eficientă decît dacă p r o b l e m a c a r e u r m e a z ă a fi
rezolvată este mai întîi exact definită. M e t o d a definirii prealabile consti­
tuie un imperativ, deoarece nu se poate rezolva j u d i c i o s o p r o b l e m ă insufi­
cient cunoscută sau eronat expusă. Aceasta î n s e a m n ă că, înainte de a se
lua o decizie, trebuie să se formuleze precis definiţia problemei respective
pentru a şti ce a n u m e u r m e a z ă a fi rezolvat.
D i n a m i c a vieţii sociale p u n e în faţa administraţiei p u b l i c e noi proble­
me, din ce în ce mai c o m p l e x e şi mai imprevizibile, c a r e nu mai pot fi
rezolvate prin p r o c e d e e l e tradiţionale oricît au fost ele de v a l o r o a s e sau
de eficiente la timpul lor. Astfel, se i m p u n e în m o d n e c e s a r p r i n c i p i u l
special că orice problemă nouă cere metode noi. Acest principiu este
foarte actual în timpul de faţă cînd a d m i n i s t r a ţ i a publică trece prin nişte
procese r e f o r m a t o a r e foarte profunde, care cer o m a r e flexibilitate de
gîndire şi atitudine, o mentalitate n o u ă , curajoasă şi inventivă. Pentru a
se aplica o a s e m e n e a m e t o d ă m o d e r n ă de a d m i n i s t r a r e , este n e c e s a r ă o
concepţie f u n d a m e n t a t ă pe d e m o c r a ţ i e , d r e p t a t e şi m o r a l ă , o r i e n t a t ă la

procedură c o r e s p u n d e principiilor fundamentale de organizare şi conducere. satisfacerea interesului general.

Pe de altă parte, c o n d u c e r e a unitară nu neagă participarea funcţionari­ în c o n d i ţ i i l e în c a r e în o r g a n e l e a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e se i m p l e m e n ­

lor la c o n d u c e r e a instituţiilor administraţiei publice, ba, d i m p o t r i v ă , o pre­ tează m e t o d e noi de activitate, ele n u m a i d e c î t t r e b u i e să se refere şi la
supune. P o r n i n d de la aceasta, se p o a t e formula principiul participării raporturile dintre diferitele niveluri ale administraţiei. Optimizarea
funcţionarilor la conducerea instituţiilor. El presupune consultarea siste­ acestor raporturi se face pe calea delegării atribuţiilor şi evitării unei

matică a acestora asupra stabilirii sarcinilor ce le revin. Pentru a crea un supravegheri p r e a r i g u r o a s e .

a s e m e n e a climat de colaborare, un c o n d u c ă t o r eficient cere, ori de cîte on Delegarea atribuţiilor de către nivelurile de vîrf c r e e a z ă un climat
are posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. A c e a s t ă m e t o d ă are favorabil pentru activitatea autorităţilor administraţiei publice şi
efecte psihologice profunde. Dacă funcţionarii participă la elaborarea prog­ reprezintă un principiu special util pentru toate nivelurile ierarhice ale
ramului sau la a d o p t a r e a deciziilor, le consideră ca fiind personale şi în structurilor a d m i n i s t r a t i v e . Prin posibilitatea a c o r d a t ă funcţionarilor de a
consecinţă se simt răspunzători şi de îndeplinirea lor. lua măsuri, în cadrul atribuţiilor lor, a c e ş t i a devin m u l t mai interesaţi şi
în legătură cu aplicarea acestui principiu, se cere de m e n ţ i o n a t că func­ •nai r e s p o n s a b i l i , faţă de ei şi colectiv, pentru o b ţ i n e r e a u n o r rezultate
bune.
ţionarii publici îşi î m b u n ă t ă ţ e s c rezultatele cu atît mai mult cu cît sînt mai
bine informaţi asupra p r o b l e m e l o r referitoare la realizarea sarcinilor. Co­ M e t o d a delegării atribuţiilor t r e b u i e înţeleasă ca o formă de c o l a b o ­
m u n i c a r e a dă un sens atît acţiunilor realizate, cît şi colaborării dintre rare a funcţionarilor publici situaţi pe diferite trepte i e r a r h i c e . O a s e m e ­
c o n d u c e r e şi funcţionari. nea m e t o d ă are avantajul de a-l d e g r e v a pe c o n d u c ă t o r de o serie se sar­
Al treilea g r u p al principiilor speciale ţine de metodele de activitatea cini, dîndu-i posibilitatea să-şi utilizeze timpul mai raţional, p e n t r u stu­
administraţia publică. In d o m e n i u l m e t o d e l o r adecvate, utilizate pentru a dierea u n o r p r o b l e m e c a r e solicită o pregătire s u p e r i o a r ă în cadrul insti­
satisface cerinţele administraţilor, p r e c u m şi interesul general, un loc tuţiei. T o t o d a t ă , d e l e g a r e a atribuţiilor c o n s t i t u i e o m e t o d ă de a stimula

104 105
pe tinerii funcţionari, de a le descoperi capacităţile în d o m e n i u l de organi­
zare şi a-i pregăti pentru funcţii de c o n d u c e r e .
Un alt g r u p de principii îl reprezintă principiile administraţiei publice
locale, care stau la b a z a organizării şi funcţionării autorităţilor administra-
jiei publice de acest nivel. în acest sens, ele pot fi atribuite la pincipiil e
speciale ale administraţiei publice, dar care sînt fundamentate constituţional.
Astfel, articolul 109 al Constituţiei Republicii M o l d o v a p r e v e d e că
administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se î n t e m e i a z ă p e
următoarele principii: autonomia locală; descentralizarea serviciilor pub­
lice; eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale; consultarea
cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.
Principiile n o m i n a l i z a t e presupun că c o m p e t e n ţ e l e î n c r e d i n ţ a t e colecti­
vităţilor locale trebuie să fie în m o d n o r m a l depline şi integre. Ele nu pot
fi p u s e în c a u z ă sau limitate de către o autoritate centrală sau regională
decît numai în cadrul legii. Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît
posibil, în t i m p util şi de o m a n i e r ă apropiată în cursul procesului de pla­
nificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct. 1
D u p ă c u m o b s e r v ă m , principiile speciale ale administraţiei publice se
aplică în organizarea, c o n d u c e r e a , precum şi în utilizarea m e t o d e l o r de
activitate a o r g a n e l o r administraţiei publice. N u m a i aplicarea lor concomi­
tentă poate asigura un nivel eficient de activitate a administraţiei publice.
Ele sînt r e c o m a n d a b i l e atît pentru administraţia publică centrală, cît şi
pentru administraţia publică locală.
în c o n c l u z i e , v o m m e n ţ i o n a că edificarea unui sistem nou de administ­
raţie este de n e c o n c e p u t fară elaborarea şi i m p l e m e n t a r e a u n o r principii
noi de o r g a n i z a r e şi funcţionare a administraţiei publice. A c e s t e principii
reflectă o stare calitativ n o u ă a societăţii bazate pe d e m o c r a ţ i e , pluralism,
diversitate. Atît principiile generale ale administraţiei publice care stau la
b a z a întregii activităţi administrative a statului şi a colectivităţilor locale,
p r e c u m şi cele speciale, inclusiv principiile administraţiei publice locale,
f o r m e a z ă în totalitatea lor baza m e t o d o l o g i c ă de activitate a administraţiei
publice şi de edificare a unui sistem m o d e r n de administraţie.
8.4. Funcţiile administraţiei publice, clasificarea şi c o n ţ i n u t u l lor
Intr-o strînsă legătură cu principiile sînt şi funcţiile administraţiei pub-
lice n n o ţ i u n e a de funcţie se subînţelege un cerc de obligaţiuni, SÎ
106
pe care le exercită o autoritate a administraţiei publice ori sistemul a d m i ­
nistraţiei publice luat în a n s a m b l u . Ele reiese din sarcinile care stau în faţa
administraţiei publice, care la rîndul lor sînt d e t e r m i n a t e de destinaţia ei
pentru realizarea valorilor politice în scopul satisfacerii necesităţilor
membrilor societăţii. Se disting d o u ă grupuri de funcţii: funcţii de c o n d u ­
cere şi organizare, şi funţii de prestaţie.
Funcţiile de conducere şi organizare sînt c o n s e c i n ţ e ale funcţiei tra­
diţionale a statului de a reglementa activitatea m e m b r i l o r societăţii şi cons­
tituie o activitate cu caracter de dispoziţie prin care se o r g a n i z e a z ă execu­
tarea legilor în diferite d o m e n i i ale vieţii sociale. Ele p r e s u p u n e l a b o r a r e a
politicilor p u b l i c e , administrarea acestor politici, p r e c u m şi exercitarea
funcţiilor cu caracter reglatoriu şi de control a s u p r a realizării lor.
Funcţiile de prestaţie derivă din funcţiile statului m e n i t e să asigure
membrii societăţii cu diferite servicii pentru satisfacerea necesităţilor
materiale şi spirutuale. Ele presupun activităţi de suport tehnic, informa­
ţional, m e t o d i c , d o c u m e n t a r , p r e c u m şi activităţi de prestări servicii în di­
ferite d o m e n i i .
Funcţiile m e n ţ i o n a t e pe care le exercită administraţia publică sînt într-o
strînsă legătură cu locul pe care ea îl o c u p ă în sistemul social. Caracteri-
zînd administraţia publică drept o activitate în primul rînd organizatorică,
putem m e n ţ i o n a poziţia de intermediar pe care o are între planul c o n d u c e ­
rii politice şi planul u n d e aceste valori politice se realizează 4 8 . A c e a s t ă
poziţie i n t e r m e d i a r ă nu e x c l u d e activitatea de c o n d u c e r e a administraţiei
publice, ci d i m p o t r i v ă , o p r e s u p u n e în a n u m i t e d o m e n i i şi direcţii de acti­
vitate. Pornind de la aceasta, v o m afirma că activitatea de c o n d u c e r e reali­
zată de către administraţia publică se desfăşoară la un nivel s u b o r d o n a t
conducerii din P a r l a m e n t , dar superior conducerii ce se realizează la nive­
lul agenţilor de diferite profiluri.
Funcţiile care ţin de poziţia pe care o au autorităţile administraţiei p u b ­
lice în raport cu puterea politică în calitate de m e c a n i s m intermediar de
execuţie sînt:
- Funcţia de pregătire a deciziilor politice şi de participare la adopta­
ta lor. în exrcitarea acestei funcţii, G u v e r n u l , ca organ care înfăptuieşte
c
° n d u c e r e a generală a adminisraţiei publice, are dreptul la iniţiativă
e
' gislativă pregătind proiecte de legi pe care le p r o p u n e Parlamentului
loan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, vol.I, Bucureşti,
199
6 , pag.45-50.
107
p e n t r u a d o p t a r e . în a ş a fel, G u v e r n u l participă la elaborarea politicii
publice. De regulă, reprezentanţii G u v e r n u l u i participă la procesul de dis­
cutare a p r o i e c t e l o r de legi prezentate, exprimîndu-şi opiniile. Această
m o d a l i t a t e de pregătire a deciziilor politice lărgeşte posibilităţile de parti­
cipare în acest p r o c e s de m a r e r ă s p u n d e r e a acelor o r g a n e care u r m e a z ă să
organizeze ulterior i m p l e m e n t a r e a lor.
- Funcţia de organizare şi asigurare a executării deciziilor politice.
M e n ţ i o n ă m că aceasta, fiind una din cele m a i v o l u m i n o a s e funcţii ale
administraţiei publice, se realizează folosind o m u l ţ i m e de m e t o d e şi forme
de activitate, î n c e p î n d cu planificarea previzională, c o n t i n u î n d cu orga­
n i z a r e a şi c o o r d o n a r e a activităţilor desfăşurate şi t e r m i n î n d cu exercitarea
controlului. E s t e n e c e s a r ca un a s e m e n e a conţinut c o m p l e x de activitate a
autorităţilor administraţiei publice să se realizeze pe b a z e ştiinţifice.
N u m a i în a ş a fel ele pot satisface exigenţele m e r e u crescînde ale oameni­
lor, să r e d u c ă costul activităţii sale, r ă m î n î n d în p e r m a n e n ţ ă sub controlul
opiniei p u b l i c e .
în realizarea acestei funcţii, autorităţile administraţiei publice folosesc
un şir de mijloace şi pîrghii (fie prin convingere, fie prin constrîngere),
care pun în m i ş c a r e şi în regim de execuţie o r g a n e l e administraţiei publice
ierarhic inferioare. M e n ţ i o n ă m aici că e x e c u t a r e a directă, la concret, a de­
ciziilor politice de către organele administraţiei publice centrale, de exemplu,
servesc ca m o d e l de soluţionare a p r o b l e m e l o r vizate p e n t r u celelalte
organe ale administraţiei publice. Iată de ce la toate nivelurile organelor admi­
nistraţiei publice se cere competenţă, clarviziune şi consecutivitate în acţiuni.
- Funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membri­
lor societăţii şi de întreprindere a măsurilor de satisfacere a lor. La etapa sa
actuală, se o b s e r v ă o creştere c o n t i n u ă a sarcinilor administraţiei. Aceasta
se explică prin c o m p l e x i t a t e a vieţii sociale şi prin cerinţele din ce în ce
mai crescînde ale o a m e n i l o r . Sporirea sarcinilor administrative se observă
îndeosebi în p e r i o a d a de tranziţie, dat fiind faptul că cetăţenii se confruntă
cu un şir de obstacole e c o n o m i c e , social-culturale şi p s i h o l o g i c e . Organele
administraţiei publice sînt c h e m a t e să soluţioneze operativ p r o b l e m e l e cu
care se confruntă populaţia. M u l t e din ele cer analize p r o f u n d e şi adopta­
rea u n o r decizii, care ar p u n e o b a z ă organizatorică, materială, financiara
pentru soluţionarea lor. Funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesi­
tăţilor membrilor societăţii presupune nu numai cunoaşterea cerinţelor sociale
actuale, dar şi p r e v e d e r e a cerinţelor viitoare. N u m a i în aşa fel organele
administraţiei publice vor putea realiza o activitate raţională şi e f i c i e n t ă . »
108
Al doilea g r u p de funcţii, cele de prestaţii, sînt funcţii derivate, care se
referă în sensul cel mai larg al cuvîntului la o r g a n i z a r e a şi c o o r d o n a r e a
acţiunilor desfăşurate de toate organele administraţiei publice în vederea
îndeplinirii deciziilor politice şi efectuării controlului, executării legilor şi
actelor n o r m a t i v e , cît şi activitatea prestatore a administraţiei publice.
în aşa fel, funcţiile administraţiei publice ţin de elaborarea politicilor
publice, a d m i n i s t r a r e a acestor politici, efectuarea controlului a s u p r a reali­
zării lor, p r e c u m şi prestarea unei g a m e largi de servicii către populaţie.
Subiecte d e e v a l u a r e :
1. Definiţi n o ţ i u n e a de principiu, în general, şi principiu al administra­
ţiei publice, în particular.
2. N o m i n a l i z a ţ i şi caracterizaţi suporturile principiilor actuale ale
administraţiei p u b l i c e .
3. Clasificaţi tipologia principiilor administraţiei publice, specificând
caracteristicile fiecărei categorii de principii.
4. Explicaţi istoricul apariţiei şi formulării principiilor generale actuale
ale administraţiei publice.
5. E n u m e r a ţ i în ordinea priorităţii şi importanţei lor, din punctul de
vedere propriu, principiile generale ale administraţiei publice, argumen-
tînd alegerea făcută.
6. Specificaţi categoriile principiilor speciale ale administraţiei publice
şi nominalizaţi d o m e n i i l e lor de aplicare.
7. F o r m u l a ţ i d e n u m i r e a principiilor administraţiei publice locale şi
explicaţi succint conţinutul şi semnificaţia lor teoretico-conceptuală.
8. Comparaţi principiile generale ale administraţiei publice cu principiile
speciale ale administraţiei publice din perspectiva interdependenţei dintre ele.
9. A r g u m e n t a ţ i caracterul şi însemnătatea m e t o d o l o g i c ă a principiilor
generale şi speciale ale administraţiei publice pentru activitatea practică.
10. Clasificaţi funcţiile administraţiei publice şi analizaţi m e c a n i s m e ­
le de i m p l e m e n t a r e a lor.
Literatura r e c o m a n d a t ă :
1. I o a n A l e x a n d r u , Administraţia publică, Bucureşti, 1999, pag.82-
9
5:103-107.
2. Ion Creangă, Curs de Drept administrativ, Chişinău, 2005, pag.73-88.
109
 IX. S I S T E M E ( M O D E L E ) I N T E R N A Ţ I O N A L E D E
3. M i n a i T. O r o v e a n u , Tratat de Stanţa Administraţiei, Bucureşti ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
1996, p a g . 123-151.
4 . / M i h a i Platon, Introducere în ştiinţa administraţiei publice, Chişinău „ Cu toate că s-a păstrat o influenţă a gîndirii
1999, p a g . 2 6 7 - 2 8 4 . juridice engleze asupra celei americane, se
5. A l e x a n d e r T u r k , Transparenţa şi comitologia // In c u l e g e r e a : Con­ observă o evoluţie comună a celor două sisteme
tinuitate şi s c h i m b a r e în procesul de integrare e u r o p e a n ă , C h i ş i n ă u , 2004 administrative, dar şi anumite particularităţi"
pag.185-210.
6. Aurel S î m b o t e a n u , Principiile autoadministrară în contextul de, V.D. Zlătescu
mocraţiei locale II A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică,
1995, n r . 3 , p a g . 3 9 - 4 7 . Obiective:
7. A u r e l S î m b o t e a n u , Reforma administraţiei publice în Republica
Moldova, C h i ş i n ă u , M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.42-58. Studierea sistemelor (modelelor) internaţionale de administraţie
publică va contribui la:

- cunoaşterea factorilor influenţabili asupra formării sistemelor

(modelelor) de administraţie publică şi identificarea suporturilor
doctrinare ale acestora;

- familiarizarea cu condiţiile istorice de apariţie şi evoluţie a siste­

mului continental ( francez) de administraţie publică şi analiza caracte­
risticilor lui la etapa actuală;

- conceperea esenţei şi conţinutului sistemului de administraţie anglo-

saxon (britanic) şi rolului acestuia în evoluţia şi dezvoltarea autoadminis­
trară comunităţilor locale;

- identificarea particularităţilor sistemului mixt (german) de adminis­

traţie publică şi influenţa lui asupra modernizării administraţiei publice
europene.

111
110
 9 . 1 . F a c t o r i i influenţabili a s u p r a formării s i s t e m e l o r d e
a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă şi s u p o r t u r i l e lor d o c t r i n a r e
Pe parcursul istoriei, în procesul de evoluţie a vieţii sociale, se al
m u l e a z ă o a n u m i t ă e x p e r i e n ţ ă de o r g a n i z a r e şi f u n c ţ i o n a r e a admini s
traţiei publice. în acest p r o c e s se o b s e r v ă atît a c u m u l a r e a u n o r caracte-
ristici c o m u n e , p r e c u m şi a unor caracteristici diferite a administraţiei
publice din a n u m i t e ţări luate în parte ori a unui g r u p de ţări. Cu tinip U |
aceste caracteristici se cristalizează în nişte s i s t e m e distincte de adminis.
traţie publică. A s u p r a formării unui sistem de a d m i n i s t r a ţ i e sau altuia au
influenţat un a n s a m b l u de factori, c u m ar fi cel geografic, social, politic
j u r i d i c etc.
F a c t o r u l ( m e d i u l ) geografic îşi găseşte e x p r e s i e în spaţiul teritorial
care se f o r m e a z ă şi funcţionează a d m i n i s t r a ţ i a publică, fie î n c h i s , numi
şi insular, ori în spaţiul teritorial d e s c h i s , n u m i t şi c o n t i n e n t a l . Deosebi
rea dintre a c e s t e d o u ă tipuri de spaţii geografice c o n s t ă , în p r i m u l rînl
:
într-un grad diferit de influenţă informaţională din e x t e r i o r şi un grai
diferit de a c c e s la valorile din afara spaţiului teritorial respectiv. Aceasta
isia
influenţează î n t r e a g a viaţă socială a c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e de pe aceste
teritorii, inclusiv o r g a n i z a r e a administraţiei publice.
F a c t o r u l ( m e d i u l ) social influenţează formarea sistemului de adm:
nistraţie p u b l i c ă în sensul că acest sistem este un p r o d u s al evoluţiei
societăţii. M e d i u l social al administraţiei este a n s a m b l u l factorilor exte­
riori ai săi, care îi influenţează structura, formele şi c o n ţ i n u t u l acţiuni
sale, p s i h o l o g i a şi c o m p o r t a m e n t u l celor care a d m i n i s t r e a z ă şi c e l o r caT
sînt a d m i n i s t r a ţ i . Aceşti factori ţin de c o m p o n e n ţ a d e m o g r a f i c ă a popu­
laţiei, de mijloacele de c o m u n i c a r e , de gradul de d e z v o l t a r e a locali
ţilor u r b a n e şi rurale, de alţi indicatori ai vieţii sociale.
Factorul ( m e d i u l ) politic influenţează organizarea şi funcţionarea
administraţiei p u b l i c e prin m e c a n i s m e l e pe care i le c r e e a z ă . Administra­
ţia, d u p ă c u m c u n o a ş t e m , a c ţ i o n e a z ă sub c o n d u c e r e a instituţiilor politice
care, la rîndul lor, e v o l u e a z ă şi se d e z v o l t ă . O dată cu e v o l u ţ i a şi dezvol­
tarea instituţiilor politice ale statului, se modifică, se a d a p t e a z ă , se re
g a n i z e a z ă şi sistemul de a d m i n i s t r a ţ i e publică. A c e s t sistem reflectă gr
dul de m a t u r i t a t e politică a societăţii.
F a c t o r u l ( m e d i u l ) juridic r e p r e z i n t ă o totalitate de n o r m e , fie cai
miare, fie scrise care reglementează întreaga viaţă socială, inc
112
anizarea şi funcţionarea administraţiei p u b l i c e . A c e a s t a face ca acţiu-
administrativă să nu să se efectueze în mod arbitrar, d a r în cadrul
n
n0l
- r e g u l i care g a r a n t e a z ă obiectivitate în funcţiune.
Factorii n o m i n a l i z a ţ i influenţează asupra m o d u l u i de o r g a n i z a r e şi
funcţionare a administraţiei din fiecare ţară în parte şi, în virtutea inter­
ferenţei lor, c o n t r i b u i e la formarea unor sisteme mai m u l t sau mai puţin
omogene de a d m i n i s t r a ţ i e , cu m u l t e caracteristici c o m u n e , care cu
timpul devin şi sînt r e c u n o s c u t e ca sisteme ( m o d e l e ) i n t e r n a ţ i o n a l e de
administraţie.
Aceste s i s t e m e p o s e d ă şi a n u m i t e suporturi doctrinare. Subiectul-
clieie de la c a r e p o r n e ş t e constituirea unui sistem distinct de a d m i n i s ­
traţie este sistemul de relaţii care se stabileşte între administraţia publică
centrală şi administraţia publică locală. în acest sens se cunosc mai multe
abordări şi viziuni d o c t r i n a r e .
Doctrina etalistă p r o m o v e a z ă ideea c o n f o r m căreia rolul decisiv în
soluţionarea t u t u r o r p r o b l e m e l o r dintr-o c o m u n i t a t e , fie n a ţ i o n a l ă ori
teritorială, t r e b u i e să-1 j o a c e statul. Adepţii acestei d o c t r i n e m i n i m a l i z e a ­
ză rolul individului şi, respectiv, al c o m u n i t ă ţ i l o r locale în efectuarea
administraţiei. A c e s t e idei îşi au originea în viziunile lui Aristotel,
Maciiiave!li, H o b b e s , Heghel care d ă d e a u , la t i m p u l lor, prioritate statu­
lui în raport cu societatea civilă.
Doctrina individualistă p r o m o v e a z ă ideea restrîngerii sferei de activi­
tate a statului. Potrivit acestei d o c t r i n e , statul t r e b u i e să a c o r d e individu­
lui deplina şi n e î n g r ă d i t a libertate de d e z v o l t a r e . Iar individul se m a n i ­
festă în cadrul unei c o m u n i t ă ţ i primare de o a m e n i . De aici, deci, rezultă
rolul decisiv al c o m u n i t ă ţ i i locale în raport cu statul. A c e s t e idei îşi au
originea în viziunile lui M o n t e s c q u i e u , R o u s s e a u , M a r x , B a c u n i n care
dădeau prioritate societăţii civile în raport cu statul. Ţările care au mers
pe această cale au format şi dezvoltat sisteme d e s c e n t r a l i z a t e de a d m i ­
nistraţie, care s-au d o v e d i t a fi destul de eficiente.
Doctrina dualistă p r o m o v e a z ă ideea îmbinării rolului statului şi al
comunităţilor locale în e x e r c i t a r e a administraţiei c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e .
Ea r e p r e z i n t ă o s i m b i o z ă între a b o r d a r e a etatistă şi cea individualistă şi
Presupune î n d e p l i n i r e a de către autorităţile locale, de rînd cu atribuţiile
Proprii, şi a u n o r atribuţii statale. Adepţii acestei d o c t r i n e sînt înclinaţi a
recunoaşte d r e p t u r i l e indivizilor şi, respectiv, al c o m u n i t ă ţ i l o r locale de
a participa Ia p r o c e s u l de a d m i n i s t r a ţ i e , dar fără d i m i n u a r e a rolului firesc
Pe care t r e b u i e să-1 j o a c e statul în acest p r o c e s .
113
 S u b influenţa factorilor analizaţi supra şi în b a z a s u p o r t u r i l o r doctri­
nare e x a m i n a t e , în p r o c e s u l de e v o l u ţ i e a administraţiei p u b l i c e tot mai
mult se c o n t u r e a z ă nişte sisteme de a d m i n i s t r a ţ i e care î n t r u n e s c în sine
n u m e r o a s e caracteristici c o m u n e , fapt ce le identifică ca sisteme
distincte de a d m i n i s t r a ţ i e . Din m u l t i t u d i n e a de s i s t e m e cele mai caracte­
ristice sînt: sistemul continental (francez), sistemul anglo-.sa.xon (brita­
nic) şi sistemul mixt (german).
F i e c a r e din a c e s t e s i s t e m e de administraţie are particularităţile sale de
o r g a n i z a r e şi funcţionare. în c o n t i n u a r e vom face analiza fiecărui din
aceste trei s i s t e m e de a d m i n i s t r a ţ i e .
9.2. S i s t e m u l c o n t i n e n t a l ( f r a n c e z ) d e a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă
Sistemul de a d m i n i s t r a ţ i e c o n t i n e n t a l îşi are o r i g i n e a în s i s t e m u l fran­
cez de a d m i n i s t r a ţ i e , c a r e a î n c e p u t să se c o n t u r e z e ca sistem cu nişte ca­
racteristici proprii la sfîrşitul secolului al XVIII-lea şi î n c e p u t u l secolu­
lui al X I X - l e a .
Istoria d e z v o l t ă r i i c o n s t i t u ţ i o n a l e a F r a n ţ e i , în general, şi a dezvoltării
sistemului a d m i n i s t r a t i v francez, în particular, r e p r e z i n t ă un interes
deosebit, d e o a r e c e pe p a r c u r s u l istoriei s-au p e r i n d a t succesiv mai multe
forme d e g u v e r n ă m î n t , c u m sunt: m o n a r h i a absolută, m o n a r h i a consti­
tuţională, i m p e r i u l , republica p a r l a m e n t a r ă , iar în p r e z e n t republica
semiprezidenţială.
Pentru sistemul a d m i n i s t r a t i v francez, î n c e p î n d cu M a r e a Revoluţie
F r a n c e z ă de la 1789, era caracteristică existenţa unei a d m i n i s t r a ţ i i cen­
tralizate. A c e a s t a se e x p r i m a prin a c e e a că o r g a n e l e c e n t r a l e ale statului,
pornind de la ideea ca Franţa reprezintă o naţiune unitară, idee lansată în
cadrul revoluţiei, s u p u n e a u unui control total activitatea autorităţilor
administraţiei locale. Mijloacele prin care a c e a s t a se realiza e r a u : anu­
larea sau s u s p e n d a r e a actelor a d o p t a t e de o r g a n e l e a d m i n i s t r a ţ i e i locale;
d i z o l v a r e a o r g a n e l o r administraţiei locale; n u m i r e a şi r e v o c a r e a cadrelor
din aceste o r g a n e şi altele. A c e s t e a erau nişte rclaii de a u t o r i t a t e şi aveau
ca s c o p s u b o r d o n a r e a strictă a o r g a n e l o r locale c e l o r c e n t r a l e .
O instituţie-cheie în sistemul francez de a d m i n i s t r a ţ i e d e v i n e Prefec­
tul, care avea un rol d u b l u : era, pe de o p a r t e , r e p r e z e n t a n t u l statului î"
d e p a r t a m e n t ( u n i t a t e administrativ-teritorială i n t e r m e d i a r ă - A.S.), iar pe
n
de altă parte, era autoritatea executivă a Consiliului d e p a r t a m e n t a l . l
114
această calitate el efectua un c o n t r o l rigid a s u p r a activităţii o r g a n e l o r
administraţiei locale şi p r o m o v a interesele statului în unitatea a d m i n i s ­
trativ-teritorială respectivă.
Acest sistem centralizat a existat în F r a n ţ a a p r o a p e d o u ă sute de ani.
pe parcursul a c e s t u i t i m p s-au făcut mai m u l t e încercări de a s c h i m b a
raportul de forţe dintre administraţia centrală a statului şi a d m i n i s t r a ţ i a
locală, dar, în virtutea tradiţiei înrădăcinate, sistemul francez de adminis­
traţie c o n t i n u a să r ă m î n ă unul centralizat.
O reformă r a d i c a l ă în acest sens s-a p r o d u s în anul 1982, cînd s-a
purces la e f e c t u a r e a u n o r schimbări de esenţă privind raporturile dintre
administraţia c e n t r a l ă a statului şi administraţia publică teritorială şi lo­
cală. R e f o r m a a fost c o n t i n u a t ă în anii u r m ă t o r i . în c o n f o r m i t a t e cu pre­
vederile acestei r e f o r m e s-au lărgit cu mult libertăţile, d r e p t u r i l e şi c o m ­
petenţele unităţilor administrativ-teritoriale: a c o m u n e l o r , d e p a r t a m e n t e ­
lor, regiunilor. în total în Franţa există 26 de regiuni, 100 d e p a r t a m e n t e
şi 36 559 de c o m u n e ( m u n i c i p a l i t ă ţ i ) .
Cadrul legislativ a d o p t a t în t i m p u l acestei reforme a p r e v ă z u t o deli­
mitare clară a c o m p e t e n ţ e l o r între aceste unităţi administrativ-teritoriale,
modalitatea de a l e g e r e a o r g a n e l o r administraţiei publice teritoriale şi
locale, formele de finanţare a lor, r e g l e m e n t a r e a privind lucrul cu
cadrele, p a r t i c i p a r e a c e t ă ţ e n i l o r în procesul d e c i z i o n a l , d e z v o l t a r e a şi co­
operarea r e g i o n a l ă şi altele.
Ca rezultat al acestei r e f o r m e a avut loc o r e d i m e n s i o n a r e a rolului
statului în c o n d u c e r e a şi a d m i n i s t r a r e a c o m u n i t ă ţ i l o r teritoriale şi locale.
Temelia s i s t e m u l u i de a d m i n i s t r a ţ i e în Franţa o constituie comuna, care
este c o n d u s ă de un Consiliu ca organ deliberativ, ales prin scrutin uni­
versal. C o n s i l i u l a l e g e din rîndurile sale p r i m a r u l (le m a i r e ) , c a r e este
organ executiv şi care poartă responsabilitate în activitatea sa faţă de
organul care 1-a învestit. La nivel de c o m u n ă se soluţionează cele mai
importante p r o b l e m e referitoare la satisfacerea intereselor m e m b r i l o r ei.
N o i d i m e n s i u n i au căpătat în cadrul reformei şi autorităţile administ­
raţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e , adică
din regiuni şi departamente. Aceste unităţi administrativ-teritoriale, de
asemenea, sînt c o n d u s e de Consilii alese prin sufragiu universal direct.
Aceste autorităţi p u b l i c e teritoriale beneficiază de o d e m o c r a ţ i e legitimă,
c
a r e îşi găseşte e x p r e s i e în absenţa ierarhiei unei colectivităţi teritoriale
asupra alteia. R e g i u n i l e nu au putere ierarhică a s u p r a d e p a r t a m e n t e l o r ,
115

acestea, la rîndul lor, nu au avantaje asupra autorităţilor c o m u n a l e
( m u n i c i p a l e ) . T o a t e p r o b l e m e l e privind elaborarea, a d o p t a r e a şi realiza­
rea politicilor p u b l i c e teritoriale au la b a z ă relaţiile de c o o p e r a r e dintre
autorităţile a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e respective.
M ă s u r i l e î n t r e p r i n s e în cadrul reformei ne v o r b e s c d e s p r e o evidentă
politică de d e s c e n t r a l i z a r e a d m i n i s t r a t i v ă . Efectuînd a c e a s t ă r e f o r m ă a
descentralizării a d m i n i s t r a t i v e , statul şi-a păstrat, în acelaşi t i m p , dreptul
de a avea r e p r e z e n t a n t u l său în unităţile a d m i n i s t r a t i v - t e r i t o r i a l e inter­
m e d i a r e în p e r s o a n a Prefectului. D a r r e f o r m a d e s c e n t r a l i z ă r i i a pus capăt
atotputerniciei t r a d i ţ i o n a l e a acestei instituţii în e ş a l o n u l teritorial. Func­
ţiile Prefectului au d e v e n i t m u l t mai limitate decît erau în t r e c u t şi, în te­
mei, se r e d u c la controlul legalităţii actelor a d o p t a t e de autorităţile admi­
nistraţiei teritoriale şi locale şi la c o n d u c e r e a serviciilor d e s c o n c e n t r a t e
ale statului dm teritoriul respectiv.
D u p ă c u m v e d e m , sistemul francez de a d m i n i s t r a r e , c a r e a c ă p ă t a t de­
n u m i r e a de sistem continental, a e v o l u a t de la o formă c e n t r a l i z a t ă spre o
formă d e s c e n t r a l i z a t ă cu păstrarea funcţiei de c o n t r o l a statului, exerci­
tată prin insituţia Prefectului a s u p r a autorităţilor a d m i n i s t r a ţ i e i teritoriale
şi locale. E s e n ţ a acestui sistem de a d m i n i s t r a ţ i e c o n s t ă în î m b i n a r e a for­
m e l o r d e s c e n t r a l i z a t e c u cele d e s c o n c e n t r a t e d e a d m i n i s t r a ţ i e publică.
A c e s t sistem a fost p r e l u a t de mai m u l t e ţări e u r o p e n e ca Italia,
Portugalia, R o m â n i a , R e p u b l i c a M o l d o v a şi altele.
9.3. Sistemul de administraţie anglo-saxon (britanic)
Ca tip istoric de stat, statul e n g l e z s-a format într-un spaţiu geografic
î n c h i s datorită despărţirii Angliei de c o n t i n e n t , c a r e era c o n v u l s i o n a t de
lupte politice şi cu un nivel relativ scăzut al forţelor de p r o d u c ţ i e . Condi­
ţiile geografice şi politice în c a r e s-a format statul e n g l e z şi, respectiv,
sistemul său de g u v e r n a r e şi a d m i n i s t r a r e au fost i n s u l a r i t a t e a şi izolarea
relativă de alte influenţe şi practici a d m i n i s t r a t i v e . Aceşti factori ai>
influenţat filosofía şi practica politică şi a d m i n i s t r a t i v ă britanică.
î n c ă în secolul al XIV-Iea instituţiile politice b r i t a n i c e erau deja
c o n t u r a t e , iar s p r e sfîrşitul secolului al XVl-lea ele c a p ă t ă un contur
definitiv, fiind rodul unei foarte d e z v o l t a t e gîndiri politice în a c e s t spaţiu
pentru acea vreme.
116
Se p o a t e s p u n e că sistemul britanic de a d m i n i s t r a ţ i e s-a f o r m a t şi a
funcţionat s u b „ d o m n i a legii", în sensul existenţei u n o r reguli de c o n v i e ­
ţuire, fie c u t u m i a r e ori scrise. De rînd cu aceasta, se m a i c e r e m e n ţ i o n a t ă
o trăsătură p r o p r i e sistemului de g u v e r n a r e britanic, şi a n u m e a b s e n ţ a
unei constituţii scrise în sensul formal al c u v î n t u l u i . D a r aceasta nu
înseamnă lipsa unei constituţii în sens material. C o n s t i t u ţ i a b r i t a n i c ă r e p ­
rezintă un a n s a m b l u de c u t u m e la care se a d a u g ă şi u n e l e t e x t e j u r i d i c e
referitoare la p r o c e s u l de g u v e r n a r e şi a d m i n s t r a r e .
P r o c e s u l de f o r m a r e a instituţiilor de g u v e r n a r e a fost î n d e l u n g a t . M a i
întîi s-a format C o r o a n a ca simbol al autorităţii p u b l i c e . M a i t î r z i u a p a r e
Parlamentul ca o reacţie a burgheziei î m p o t r i v a a b s o l u t i s m u l u i regalităţii
manifestat d e s e o r i în forme v i o l e n t e . Se c o n s i d e r ă că regimul parlamen­
tar britanic s-a f o r m a t în secolul al X V I I I - l e a şi s-a c o n s o l i d a t pe par­
cursul secolului al XLX-lea.
Spre deosebire de sistemul continental (francez), sistemul anglo-
saxon (britanic) are la originea sa principiul descentralizării şi a unei
largi a u t o n o m i i a c o m u n i t ă ţ i l o r locale. El mai este c u n o s c u t s u b d e n u m i ­
rea de „ s e l f - g o v e r n m e n t " , c e e a ce î n s e a m n ă a u t o g u v e r n a r e sau auto-
administrare.
P a r l a m e n t u l b r i t a n i c s-a îngrijit de faptul şi a a d o p t a t pe p a r c u r s u l se­
colelor, î n d e o s e b i în secolul al XFX-lea, m a i m u l t e legi c a r e creează
suportul j u r i d i c al a u t o a d m i n i s t r ă r i i britanice. E l e a s i g u r ă m u n i c i p a l i t ă ­
ţilor ( c o m u n i t ă ţ i l o r locale) a u t o n o m i a autorităţilor a d m i n i s t r a t i v e , stabi­
lesc relaţiile dintre autorităţile administraţiei p u b l i c e c e n t r a l e şi cele
locale, m o d a l i t a t e a de exercitare a controlului din p a r t e a instituţiilor sta­
tale a s u p r a o r g a n e l o r r e p r e z e n t a t i v e locale. Legislaţia p r e v e d e delimi­
tarea c o m p e t e n ţ e l o r între o r g a n e l e centrale ale a d m i n i s t r a ţ i e i şi o r g a n e l e
locale ale municipalităţilor.
Ca u n i t a t e administrativ-teritorială p r i m a r ă în M a r e a B r i t a n i e este
considerată parohia ( c o m u n a ) . Avîndu-şi o r i g i n e a deja în p e r i o a d a m e ­
dievală, p a r o h i i l e aveau pentru î n c e p u t u n e l e e l e m e n t e de o r g a n i z a r e re­
ligioasă, iar ulterior, o dată cu convertirea Angliei la catolicism, are loc
disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice şi constituirea
unor structuri a d m i n i s t r a t i v e distincte, c u m ar fi consiliile de p a r o h i e
a
lese prin scrutin direct şi responsabile de toate serviciile locale.
Ca unităţi administrativ-teritoriale intermediare între parohii
(comune) şi stat sînt c o n s i d e r a t e districtele şi comitatele. Atît în distric-
117

te, c a r e u r m e a z ă direct d u p ă p a r o h i i , p r e c u m şi în c o m i t a t e , ca unităţi
administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e de nivel superior, administraţia
este e x e r c i t a t ă de consilii alese, fiecare din ele fiind abilitate cu compe­
tenţe proprii. Astfel, de c o m p e t e n ţ a consiliilor de c o m i t a t ţine planificarea
strategică, rutele a u t o , traficul, serviciile sociale, î n v ă ţ ă m î n t u l , protecţia
c o n s u m a t o r i l o r şi altele, iar de c o m p e t e n ţ a consiliilor de district -
u r b a n i s m u l local, a s i g u r a r e a cu locuinţe, igiena p u b l i c ă , serviciile de
a g r e m e n t , t u r i s m u l şi alte servicii.
O particularitate a sistemului de administraţie anglo-saxon este
a b s e n ţ a la nivelul i n t e r m e d i a r al r e p r e z e n t a n ţ i l o r o r g a n e l o r c e n t r a l e de
stat cu funcţii de e x e r c i t a r e a tutelei a d m i n i s t r a t i v e ( d e tipul Prefectului
din F r a n ţ a ) . A c e a s t a nu î n s e m n ă că lipseşte c o n t r o l u l efectuat de stat a
activităţii a u t o r i t ă ţ i l o r a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e locale. Cu u n e l e funcţii de
control a s u p r a administraţiei locale sînt abilitate m i n i s t e r e l e şi departa­
m e n t e l e c e n t r a l e . în ultimele d o u ă decenii se o b s e r v ă c h i a r o inten­
sificare a acestui c o n t r o l . Au fost formate b i r o u r i l e r e g i o n a l e ale guver­
nului central cu funcţii de c o o r d o n a r e a politicilor g u v e r n a m e n t a l e la
nivel r e g i o n a l . D a r t o a t e aceste activităţi se fac în l i m i t e l e respectării
p r i n c i p i u l u i a u t o n o m i e i locale.
P o r n i n d de la particularităţile organizării statale, în M a r e a B r i t a n i e se
o b s e r v ă o diversitate a structurilor administraţiei locale şi de nivel inter­
m e d i a r în fiecare din cele p a t r u c o m p o n e n t e ale ei: A n g l i a , Irlanda de
N o r d , Scoţia şi Ţ a r a Galilor.
N a t u r a f r a g m e n t a r ă a sistemului britanic de a d m i n i s t r a ţ i e nu afectea­
ză cu n i m i c e l e m e n t u l său de esenţă, şi a n u m e m e c a n i s m u l de autoadmi-
nistrare a c o m u n i t ă ţ i l o r l o c a l e . A v î n d tradiţii a d î n c i , autoadminstrarea
r e p r e z i n t ă c r a c t e r i s t i c a de referinţă a sistemului a n g l o - s a x s o n (britanic)
de a d m i n i s t r a ţ i e . A c e s t sistem ( m o d e l ) a c ă p ă t a t r ă s p î n d i r e în Statelele
U n i t e ale A m e r i c i i , C a n a d a , Australia şi în alte ţări.
9.4. Particularităţile sistemului mixt ( g e r m a n )
de administraţie publică
O p a r t i c u l a r i t a t e a sistemului politic şi a d m i n i s t r a t i v g e r m a n est*
o r g a n i z a r e a statală federală, ca o r e m i n i s c e n ţ ă a stătuleţelor (principate*
lor) i n d e p e n d e n t e din E v u l M e d i u . î n e p o c a m o d e r n ă c o n t i n u ă farîmiţ*'
118
e a teritorială, fiecare stătuleţ avînd un c o n d u c ă t o r local i n d e p e n d e n t
r
care e x e r c i t a o c o n d u c e r e autoritară.
R ă z b o a i e l e n a p o l e o n i e n e au grăbit unificarea G e r m a n i e i p r o d u s ă în
1871 în c a d r u l Prusiei, iar p r ă b u ş i r e a I m p e r i u l u i H a b s b u r g i c în 1 9 1 8 a
avut ca u r m a r e c o n s t i t u i r e a G e r m a n i e i ca stat i n d e p e n d e n t cu o formă de
guvernămînt r e p u b l i c a n ă . T o a t e a c e s t e p r o c e s e au avut o influenţă d i r e c ­
tă a s u p r a formării sistemului de administraţie, c a r e s-a c o n s t i t u i t treptat
şi care a c ă p ă t a t ulterior d e n u m i r e a de sistem m i x t ( g e r m a n ) de a d m i ­
nistraţie.
S i s t e m u l mixt (german) de a d m i n i s t r a ţ i e îşi are o r i g i n e a în reformele
administrative efectuate în Prusia de către b a r o n u l L o r e n z von Stein cu
îcepere din anul 1807. E s e n ţ a acestei reforme c o n s t a în p r o m o v a r e a şi
dezvoltarea s i s t e m u l u i de a u t o a d m i n i s t r a r e a c o m u n i t ă ţ i l o r locale.
Aceasta p r e s u p u n e a e x i s t e n ţ a în c o m u n e l e u r b a n e , alături de un o r g a n
reprezentativ, şi a unui organ e x e c u t i v colegial, c a r e se n u m e a magistrat,
în frunte cu un burgomistru. care era c o n c o m i t e n t şi p r e ş e d i n t e al orga­
nului r e p r e z e n t a t i v .
De a c u m a în a c e a s t ă reformă se î n t r e v e d e a ideea de a înlătura parale­
lismul dintre o r g a n e l e de stat şi o r g a n e l e de a u t o a d m i n i s t r a r e locală prin
unificarea lor într-un singur sistem. Aceasta î n s e m n a că o r g a n e l e de
autoadministrare locală u r m a u să soluţioneze d o u ă g r u p e de sarcini, şi
anume: sarcini locale proprii şi sarcini delegate de stat, ceea ce î n s e m n a
că ele sînt abilitate cu funcţii duble, sau mixte.
A c e a s t ă a b o r d a r e , în linii g e n e r a l e , s-a păstrat şi p î n ă în z i u a de
astăzi. C o n f o r m d o c t r i n e i g e r m a n e actuale, o r g a n e l e federale şi o r g a n e l e
landurilor ( 1 6 la n u m ă r ) nu sînt u n i c e l e o r g a n e ale a d m i n i s t r a ţ i e i de stat.
Funcţii şi sarcini statale î n d e p l i n e s c şi o r g a n e l e de a u t o a d m i n i s t r a r e din
comune, districte şi circumscripţii.
Din a c e a s t a d e r i v ă şi sistemul de relaţii dintre autorităţile a d m i n i s -
traţiei p u b l i c e de diferite niveluri. Astfel, autorităţile publice federale
exercită c o n t r o l u l legal şi s u p r a v e g h e r e a a d m i n i s t r a t i v ă privind aplicarea
'egii de către autorităţile publice din landuri. în acelaşi t i m p , landurile,
conform C o n s t i t u ţ i e i federale, se b u c u r ă de a u t o n o m i e în d o m e n i u l acti­
vaţii legislative, e x e c u t i v e şi j u d e c ă t o r e ş t i .
C o m u n e l e , districtele şi c i r c u m s c r i p ţ i i l e sînt p l a s a t e s u b tutela autori-
ta
tilor publice ale landurilor. De rînd cu aceasta, autorităţile landurilor
ac
° r d ă a u t o n o m i e c o m u n e l o r , districtelor şi c i r c u m s c r i p ţ i i l o r în confor­
m a t e c u legea.
119
 P o r n i n d de la structura federală a statului, se mai e v i d e n ţ i a z ă o parti­ 3. C a r a c t e r i z a ţ i suporturile doctrinare ale sistemelor (modelelor)
cularitate a s i s t e m u l u i g e r m a n de a d m i n i s t r a ţ i e , şi a n u m e - o r g a n i z a r e a internaţionale de a d m i n i s t r a ţ i e publică.
administraţiei nu este u n i f o r m ă p e n t r u toate landurile. A c e a s t a se î n t î m p . 4. Descrieţi g e n e z a şi e v o l u ţ i a sistemului c o n t i n e n t a l ( f r a n c e z ) de
lă din c a u z a că în G e r m a n i a nu exis-tă o lege federală privind o r g a n i z a r e a administraţie publică.
şi funcţionarea a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e locale. O astfel de lege are fiecare 5. Identificaţi d i m e n s i u n i l e actuale ale sistemului continental (francez)
land în parte, care ţine s e a m a de specificul şi tradiţiile c o m u n i t ă ţ i l o r de a d m i n i s t r a ţ i e publică.
locale din l a n d u l respectiv. A c e a s t a are d r e p t rezultat e x i s t e n ţ a mai 6. E v i d e n ţ i a ţ i e t a p e l e de c o n s t i t u i r e şi e v o l u ţ i e a s i s t e m u l u i a n g l o -
m u l t o r m o d e l e de o r g a n i z a r e a d m i n i s t r a t i v ă a c o m u n e l o r , c u m ar fi: saxon ( b r i t a n i c ) de a d m i n i s t r a ţ i e publică.
m o d e l u l C o n s i l i u l u i din G e r m a n i a d e N o r d , m o d e l u l b u r g o m i s t r u l u i din 7. Analizaţi conţinutul autoadministrară ca o caracteristică de
Germania de Sud, modelul magistratului. referinţă a s i s t e m u l u i a n g l o - s a x o n ( b r i t a n i c ) de a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă .
8. Estimaţi particularităţile sistemului m i x t ( g e r m a n ) de a d m i n i s t r a ţ i e
Un astfel de sistem de a d m i n i s t r a ţ i e c u m este cel mixt ( g e r m a n )
publică.
c o r e s p u n d e d o c t r i n e i d u a l i s t e , î n c o n f o r m i t a t e c u care o r g a n e l e munici­
9. Explicaţi procesul de integrare şi de interferenţă d i n t r e c e l e trei
pale în exercitarea administraţiei depăşesc dimensiunile intereselor
sisteme ( m o d e l e ) i n t e r n a ţ i o n a l e d e a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă .
locale şi, respectiv, a c ţ i o n e a z ă ca i n s t r u m e n t e ale administraţiei de stat.
10. C o r a p o r t a ţ i sistemul actual de a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă din R e p u b ­
El este caracteristic pentru Austria, J a p o n i a şi pentru alte ţări.
lica M o l d o v a la p r o c e s e l e interferenţe dintre c e l e trei s i s t e m e ( m o d e l e )
A n a l i z î n d cele trei sisteme de a d m i n i s t r a ţ i e : continental (francez),
de a d m i n i s t r a ţ i e publică.
anglo-saxon ( b r i t a n i c ) şi mixt ( g e r m a n ) vom sublinia că în condiţiile
actuale de d e z v o l t a r e a administraţiei publice, cînd au loc p r o c e s e
Literatura recomandată:
integraţioniste foarte p r o n u n ţ a t e , a c e s t e s i s t e m e nu se mai r e g ă s e s c în
stare pură. Ele s-au influenţat r e c i p r o c şi au preluat unul de la altul multe
1. A l b e r t Grard, Sistemele internaţionale administrative şi transpa­
elemente. De exemplu, sistemul administrativ actual al Republicii
renţa II A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1996, nr.l,
M o l d o v a a p a r ţ i n î n d , în t e m e i , sistemului c o n t i n e n t a l (francez) are şi
pag. 70-75.
u n e l e e l e m e n t e d i n cel anglo-saxon (britanic), dînd prioritate a u t o n o m i e i
2. G e o r g H a i b a c h , S v e n S e r o n g , Structura şi sarcinile Landurilor şi
locale, p r e c u m şi din cel mixt ( g e r m a n ) , c u m ar fi e x e r c i t a r e a de către
districtelor administrative în structura politică federală a Germaniei //
autorităţile a d m i n i s t r a ţ i e i publice locale a u n o r atribuţii d e l e g a t e de stat.I
In c u l e g e r e a : N i v e l u l i n t e r m e d i a r al a d m i n i s t r a ţ i e i în ţările e u r o p e n e ,
Prin u r m a r e , o m o g e n i z a r e a sistemelor de a d m i n i s t r a ţ i e este un proces
Chişinău, 2 0 0 2 , p a g . 8 7 - 1 1 8 .
obiectiv şi este c o n d i ţ i o n a t ă de procesele integraţioniste care se manifes­
3. S t e v e Martin, Administrarea nivelului intermediar în Regalul
tă tot mai activ în u l t i m e l e decenii şi care îşi lasă a m p r e n t a asupra
Unit sau fragmentarea nivelului mediu // în culegerea: Nivelul interme­
dezvoltării u m a n e , în general, şi asupra dezvoltării şi evoluţiei a d m i n i s ­
diar al a d m i n i s t r a ţ i e i în ţările e u r o p e n e , C h i ş i n ă u , 2 0 0 2 , p a g . 4 0 9 - 4 3 4 .
traţiei p u b l i c e , în particular.
4. F r a n c k Petiteville, Regiunile, departamentele, prefecţii, inter-
comunităţile: reţeaua administraţiei teritoriale în Franţa // în culegerea:
Subiecte de evaluare: Nivelul i n t e r m e d i a r al a d m i n i s t r a ţ i e i în ţările e u r o p e n e , C h i ş i n ă u , 2 0 0 2 ,
Pag. 197-220.
1. Definiţi n o ţ i u n e a de sistem ( m o d e l ) internaţional de administraţie
5. A l e x a n d r u Roman, Controversele sistemului sovietic de adminis­
publică.
trare II A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, n r . 3 ,
2. Clasificaţi factorii care au influenţat formarea sisteme»
Pag.35-46; n r . 4 , p a g . 3 5 - 4 8 .
( m o d e l e l o r ) i n t e r n a ţ i o n a l e de administraţie publică.
120 121
 I
6 Aurel Sîmboteanu, Sistemul administraţiei publice în Portugalia // X. O R G A N I Z A R E A A D M I N I S T R A T I V Ă A T E R I T O R I U L U I
A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1997, nr.4, pag.65-76.
7 Aurel Sîmboteanu, Sistemul de guvernare şi administraţie ,, Experienţa trebuie să ne înveţe două lucruri:
unul, că multe din cele efectuate trebuie schimbate,
publică în Suedia // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă m e t o d i c o - ş t n n ţ i t i c ă ,
şi doi, că nu trebuie schimbate prea multe "
2002, nr.2, pag.123-131.

E. Delacroix

Obiective:

Studierea temei privind organizarea administrativă a teritoriului va

permite:

- definirea politicii de stat în domeniul organizării teritoriului ca

parte componentă a organizării administraţiei publice şi determinarea
componentelor ei;

- determinarea criteriilor şi a principiilor de organizare administra­

tiv-teritorială a statului conform priorităţii lor;

- clasificarea unităţilor administrativ-teritoriale, pornind de la intere­

sele comunităţilor reprezentate în aceste unităţi administrativ-teritoriale;

- evaluarea organizării administrativ-teritoriale, analiza impactului ei

asupra eficienţei administraţiei publice şi elaborarea soluţiilor de moder­
nizare a organizării teritoriului.

123
122
\
1 0 . 1 . P o l i t i c a de stat în d o m e n i u l organizării teritoriului - parte
c o m p o n e n t ă a organizării a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e
A d m i n i s t r a r e a colectivităţilor u m a n e p r e s u p u n e , alături de altele, şi
p r o m o v a r e a unei a n u m i t e politici în d o m e n i u l organizării administrative a
teritoriului. D u p ă c u m c u n o a ş t e m , statul are trei părţi constitutive, una din
ele fiind teritoriul, alături de populaţie şi de puterea politică exclusivă.
Teritoriul statului este spaţiul geografic alcătuit din sol, subsol, a p e i
precum şi din c o l o a n a aeriană aflată deasupra solului şi apelor, asupra
căruia statul îşi exercită suveranitatea sa exclusivă şi deplină. Deci teri­
toriul constituie una dintre premisele materiale ori naturale ale statului.
întrucît organele statului îşi exercită autoritatea în limitele unui spaţiu
determinat, este necesar de a preciza natura raporturilor dintre stat şi teri­
toriu. Au existat m a i m u l t e teorii privind raporturile dintre stat şi teritoriu.
Ele au evoluat o dată cu evoluţia societăţii şi au reflectat aceste raporturi
reieşind din nivelul conceperii generale a raporturilor sociale şi p o r n i n d de
la gradul de dezvoltare a societăţii. Printre aceste teorii, în literatura de
specialitate, se n o m i n a l i z e z ă u r m ă t o a r e l e 4 9 :
Teoria teritoriului-obiect p r o m o v a ideea că teritoriul statului
altceva decît proprietatea de drept a suveranului, adică a m o n a r h u l u i care
avea dreptul ca d u p ă m o a r t e a sa să-1 împartă între u r m a ş i . Teritoriul în
acest caz era considerat ca un obiect exterior statului.
Teoria teritoriului-subiect considera că teritoriul nu este un
exterior statului, dar un e l e m e n t care alcătuieşte personalitatea juridică a
statului. Deci teritoriul este, în viziunile reprezentanţilor acestei teorii, un
subiect, un e l e m e n t indisolubil legat de puterea publică.
Teoria teritoriului-limită afirma că teritoriul statului nu este nici obiec­
tul unui drept real al statului, nici o parte c o m p o n e n t ă a personalităţii juri­
dice a acestuia, ci p u r şi simplu un cadru spaţial, în limitele căruia statul
îşi exercită puterea de c o m a n d ă asupra voinţei individuale a locuitorilor.
A c e s t e teorii a p ă r u t e pe parcursul t i m p u l u i e x p l i c a u r a p o r t u r i l e dintre
stat şi teritoriu reieşind din stadiul respectiv de d e z v o l t a r e a cunoş­
tinţelor d e s p r e stat, a d m i n i s t r a ţ i e şi p u t e r e a publică. D e z v o l t a r e a acestor
c u n o ş t i n ţ e a d u s ulterior la c o n c e p e r e a mai c o m p l e x ă a raporturilor
dintre stat şi teritoriu.
49
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, Bucureşti,
pag.195-196.
124
C o n f o r m doctrinei contemporane, puterea statului asupra teritoriului
este o manifestare a dreptului pe care poporul aşezat pe acest teritoriu îl
are a s u p r a lui, a d i c ă o expresie a suveranităţii poporului respectiv. în aşa
fel, teritoriul c a p ă t ă o valoare politică, i n d e p e n d e n t ă de v a l o a r e a sa e c o n o ­
mică sau militară.
In acest sens, statul exercită asupra întregului său teritoriu autoritatea
sa manifestată în trei aspecte generale:
- plenitudine, ceea ce î n s e a m n ă că statul exercită în limitele sale terito­
riale întreaga putere prin organele sale centrale şi teritoriale;
- exclusivitate, ceea ce semnifică că pe teritoriul său statul exercită în
mod liber întreaga sa autoritate, fiind exclusă intervenţia sau amestecul
altui stat;
- opozabilitate faţă de orice alt stat, care r e z u l t ă din legitimitatea şi
recunoaşterea internaţională a constituirii unui stat pe un a n u m i t teritoriu.
I m p o r t a n ţ a stabilirii teritoriului unui stat implică şi o delimitare precisă
a frontierelor sale. Alături de alte caracteristici, teritoriul statului m a i are
două caracteristici, şi a n u m e , el este inalienabil, adică nu p o a t e fi înstrăi­
nat altui stat, şi indivizibil, aceasta semnificînd unitatea lui. D e c i teritoriul,
nu este fiind un e l e m e n t constitutiv al statului, nu poate fi divizat şi înstrăinat
altor state.
Indivizibilitatea teritoriului statului nu se referă la organizarea a d m i ­
nistrativ-teritorială internă, care se efectuează ca un rezultat al manifestării
obiect
de voinţă a statului conform politicii p r o m o v a t e de el în acest d o m e n i u .
Esenţa acestei politici constă în organizarea teritoriului statului pe calea
împărţirii lui în unităţi administrativ-teritoriale, în scopul exercitării con­
ducerii eficiente a statului.
Aceasta se p r o d u c e din cauza că este imposibil ca organele centrale ale
statului să îndeplinească singure, direct şi operativ pe întreg teritoriul sta­
tului, activităţile de satisfacere a tuturor necesităţilor populaţiei ţării. De
aceea este necesar să se creeze în cadrul teritoriului statului un n u m ă r de
unităţi administrativ-teritoriale, înzestrate cu o r g a n e proprii c h e m a t e să
exercite administraţia publică la nivelul comunităţilor respective şi să asi­
gure în ele b u n a desfăşurare a vieţii publice.
Deci, prin o r g a n i z a r e a administrativă a teritoriului se subînţelege deli­
mitarea teritoriului statului în unităţi administrative în scopul îndeplinirii
Pe teren a sarcinilor statului. In acest sens, organizarea teritoriului se p r e -
?|
n t ă ca o parte c o m p o n e n t ă a organizării administraţiei publice.
125
 10.2. C r i t e r i i l e de o r g a n i z a r e administrativ-teritorială a statului apartenenţă istorică a comunităţii date la o a n u m i t ă unitate administrativ-
teritorială;
O r g a n i z a r e a administrativă a teritoriului reprezintă un e l e m e n t esenţial - criteriul etnic presupune oportunitatea şi utilitatea amplasării în aceeaşi
în politica oricărui stat. A d m i n i s t r a r e a c o m u n i t ă ţ i l o r u m a n e presupune unitate administrativ-teritorială a comunităţilor c o m p a c t aşezate în care lo­
existenţa u n o r pîrghii de influenţă şi control a s u p r a lor. U n a dintre aceste cuieşte p o p u l a ţ i e de aceeaşi etnie.
pîrghii este o r g a n i z a r e a administrativă a teritoriului prin care statul îşi In afară de aceste criterii, în organizarea a d m i n i s t r a t i v ă a teritoriului
realizează politica sa. mai pot fi folosite şi alte criterii, c u m ar fi: luarea în considerare a opiniei
O r g a n i z a r e a administrativă a teritoriului statului nu t r e b u i e să se facă publice; îmbinarea intereselor naţionale şi loca/e; folosirea experienţei
în m o d arbitrar. Politica de stat în d o m e n i u l organizării teritoriului presu­ altor ţări şi altele.

p u n e utilizarea în acest scop a u n o r criterii care ar asigura optimizarea In o r g a n i z a r e a administrativ-teritorială trebuie să se aplice c o n c o m i t e n t
efectelor p r o d u s e în rezultatul implementării unei astfel de politici şi ar toate criteriile e n u n ţ a t e mai sus, reieşind din unitatea lor şi din capacitatea
îmbunătăţi gestionarea a u t o n o m ă a treburilor publice de nivel local. Expe­ acestora de a se c o m p l e t a unul pe altul şi de a interacţiona între ele. Nici
unul din criterii nu trebuie să o c u p e o poziţie d o m i n a n t ă ori să fie înlătu­
rienţa a c u m u l a t ă în plan global ne vorbeşte despre o p o r t u n i t a t e a utilizării
rat. A c e a s t a poate să p r o v o a c e erori serioase, care pot da naştere u n o r ten­
unui c o m p l e x de criterii, c u m ar fi 5 0 :
siuni sociale cu c o n s e c i n ţ e negative.
- criteriul economic p r e v e d e analiza posibilităţilor unităţilor administra­
In acelaşi t i m p , criteriile n o m i n a l i z a t e nu trebuie aplicate m e c a n i c şi
tiv-teritoriale de a asigura dezvoltarea e c o n o m i c ă a teritoriului prin:
într-un m o d d o g m a t i c . E l e trebuie aplicate creator, p o r n i n d de la contextul
a m p l a s a r e a raţională a forţelor de producţie şi folosirea eficientă a resurse­
relaţiilor istorice c o n c r e t e , din condiţiile care, în fiecare c a z aparte,
lor naturale şi u m a n e ; c r e a r e a bazei impozabile care are m e n i r e a să asigu­
influenţează procesul de o p t i m i z a r e şi de m o d e r n i z a r e a organizării a d m i ­
re partea de venituri a b u g e t e l o r publice a unităţilor administrativ-terito­
nistrativ-teritoriale.
riale; a s i g u r a r e a dezvoltării în c o m p l e x a teritoriului, inclusiv a infrastruc­
O altă cerinţă faţă de organizarea administrativ-teritorială c o n s t ă în
turii sociale ce c o r e s p u n d e tendinţelor descentralizării; c r e a r e a condiţiilor
faptul că ea trebuie efectuată nu n u m a i pentru a înlesni exercitarea c o n d u ­
favorabile de c o o p e r a r e e c o n o m i c ă cu alte unităţi administrativ-teritoriale
cerii din partea autorităţilor publice, dar, în primul rînd, pentru a îmbunătăţi
din ţară şi de peste hotare pe bază de parteneriat şi relaţii reciproc avantajoase;
funcţionalitatea societăţii şi a satisface mai deplin necesităţile o a m e n i l o r .
- criteriul demografic are la bază analiza indicilor referitori la numărul
Prin u r m a r e , delimitarea cadrului spaţial al statului în unităţi a d m i ­
populaţiei ce locuieşte în unitatea administrativ-teritorială, densitatea ei la
nistrativ-teritoriale nu este un scop în sine. A c e s t e unităţi administrative
un k i l o m e t r u pătrat, structura socială a populaţiei d u p ă vîrstă, ocupaţii şi
sînt o r g a n i z a t e în interesul unei m a i b u n e deserviri a intereselor colectivi­
alţi indicatori, p r o g n o z a pivind d i n a m i c a de creştere ori de descreştere a
tăţilor de o a m e n i .
populaţiei, p r o c e s e l e migraţioniste;
- criteriul geografic p r e s u p u n e o a m p l a s a r e în aceeaşi unitate administ­
rativ-teritorială a comunităţilor c o m p a c t dislocate în spaţiul învecinat şi 1 0 . 3 . Clasificarea unităţilor administrativ-teritoriale
existenţa căilor de c o m u n i c a r e între localităţile ce fac p a r t e din unitatea
administrativ-teritorială respectivă; O r g a n i z a r e a administrativ-teritorială a orişicărui stat este fundamen­
- criteriul istoric p r e v e d e respectarea tradiţiilor şi asigurarea continuită­ tată, în primul rînd, constituţional, în virtutea faptului că a n u m e legea fun­
ţii în o r g a n i z a r e a administrativ-teritorială bazată pe factorii obiectivi de damentală a ţării stabileşte organizarea teritoriului statului sub aspect
administrativ la m o d u l cel mai general, care apoi îşi g ă s e ş t e c o n c r e t i z a r e
50 'n stipulările legale c h e m a t e să r e g l e m e n t e z e detaliat p r o b l e m e l e organi­
Aurel Sîmboteanu, Reforma administraţiei publice în Republica Moldova,
c i i administrativ-teritoriale a ţării.
Chişinău, 2001, pag.78-79.

126 127
 N u m ă r u l şi tipologia unităţilor administrativ-teritoriale va d e p i n d e de
d i m e n s i u n i l e teritoriale ale statului, de forma de o r g a n i z a r e a lui, de poli­
tica de stat p r o m o v a t ă în acest d o m e n i u , de tradiţiile existente în statul
respectiv privind organizarea teritoriului şi de alţi factori.
P r i n u n i t a t e administrativ-teritorială se subînţelege o parte a teritoriului
statului delimitată prin lege ca entitate distinctă în scopul efectuării mai
eficiente a administraţiei pe teritoriul respectiv. S i n t a g m a administrativ-
teritorială semnifică că partea respectivă de teritoriu are o administraţie
proprie, adică organele sale de administraţie sînt distincte de cele ale statului.
Unităţile administrativ-teritoriale pot fi clasificate în: a) unităţi adminis­
trativ-teritoriale p r i m a r e şi b) unităţi adminstrativ-tentoriale i n t e r m e d i a r e . !
Unităţile administrativ-teritoriale primare sînt acele formaţiuni care si
o r g a n i z e a z ă la nivelul iniţial de delimitare spaţială a teritoriului. Pornind
de la aceasta, ele se mai n u m e s c unităţi administrativ-teritoriale de bază.
în diferite ţări ele poartă denumiri diferite, cele mai răspîndite fiind comu­
nele (rurale ori u r b a n e ) , satele, oraşele, municipalităţile, parohiile. Proce­
durile de formare a acestor unităţi administrativ-teritoriale, de asemenea,
diferă de la ţară la ţară, d a r ceea ce p o a t e fi considerat c o m u n este că prin
lege se stabileşte n u m ă r u l de populaţie necesar pentru formarea unei astfel
de unităţii administrativ-teritoriale şi că la formarea lor se ţine s e a m a de
criteriile e x a m i n a t e mai sus.
în general, fiecare din unităţile administrativ-teritoriale are semnele
sale distincte cantitative şi calitative care identifică a p a r t e n e n ţ a lor la un
a n u m i t g r u p de subiecţi administrativi. Aceasta este într-o strînsă legătură
cu următorii indici caracteristici pentru unitatea administrativ-teritorială:
- gradul de dezvoltare e c o n o m i c ă şi social-culturală;
- p r e z e n ţ a structurilor edilitar-gospodăreşti, industriale şi comerciale;
- î n c a d r a r e a populaţiei în diferite sfere şi d o m e n i i de activitate cum ar
fi: industria, agricultura, prestările de servicii, activitatea intelectuală,
ştiinţifică şi politică.
Pornind de la aceste s e m n e distincte, vom defini în c o n t i n u a r e unităţii*
administrativ-teritoriale primare din Republica M o l d o v a , care se caracteri­
zează d u p ă c u m u r m e a z ă :
Satul este o unitate administrativ-teritorială care c u p r i n d e populaţi*
rurală unită prin teritoriu, condiţii geografice, relaţii e c o n o m i c e , social'
culturale, tradiţii şi obiceiuri. D o u ă sau mai m u l t e sate, în funcţie de cof
diţiile e c o n o m i c e , social-culturale, geografice şi demografie, se pot un1.
128
fonnînd o singură unitate administrativ-teritorială, n u m i t ă c o m u n ă . în aşa
ca
z , satul în care îşi au sediul autorităţile administraţiei p u b l i c e locale ale
comunei se n u m e ş t e sat-reşedinţă.
Oraşul e s t e o u n i t a t e administrativ-teritorială mai d e z v o l t a t ă decît
satul din p u n c t d e v e d e r e e c o n o m i c ş i social-cultural, care c u p r i n d e p o ­
pulaţia u r b a n ă , cu structuri edilitar-gospodăreşti, i n d u s t r i a l e şi c o m e r ­
ciale c o r e s p u n z ă t o a r e , a cărei p o p u l a ţ i e în m a r e p a r t e este î n c a d r a t ă în
industrie, în sfera deservirii p u b l i c e şi în diferite d o m e n i i de activitate
intelectuală, în viaţa c u l t u r a l ă şi politică. In c o n d i ţ i i l e legii u n e l e oraşe
pot fi d e c l a r a t e m u n i c i p i i .
Municipiul e s t e o localitate de t i p urban, cu un rol d e o s e b i t în v i a ţ a
economică, social-culturală, ştiinţifică, politică şi a d m i n i s t r a t i v ă a ţării,
cu i m p o r t a n t e structuri industriale, c o m e r c i a l e şi instituţii din d o m e n i u l
învăţămîntului, ocrotirii sănătăţii şi culturii. T o a t e unităţile a d m i n i s ­
trativ-teritoriale p r i m a r e a u p e r s o n a l i t a t e j u r i d i c ă , d i s p u n d e p a t r i m o n i u ,
au dreptul la iniţiativă în c e e a ce priveşte a d m i n i s t r a r e a t r e b u r i l o r p u b ­
lice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, a u t o r i t a t e a în limitele a d m i ­
nistrativ-teritoriale.
Totalitatea autorităţilor administraţiei publice din unităţile administra­
tiv-teritoriale p r i m a r e constituie sistemul administraţiei publice locale de
nivelul unu.
Unităţile administrativ-teritoriale intermediare sînt acele formaţiuni
care se instituie la nivelurile situate între unităţile administrativ-teritoriale
primare şi stat. Unităţile administrativ-teritoriale intermediare, ca şi cele
primare, poartă diverse d e n u m i r i în diferite ţări, c u m ar fi: comitate,
departamente, provincii, regiuni, voievodate, judeţe, raioane, districte. In
dependenţă de d i m e n s i u n i l e teritoriului statului, unităţile administrativ-
teritoriale i n t e r m e d i a r e pot fi de un singur nivel, ca în R o m â n i a , Lituania,
Republica M o l d o v a , de d o u ă niveluri, ca în Franţa, Ucraina, sau chiar de
trei niveluri, c u m sînt, de e x e m p l u , în Federaţia Rusă.
Diferă şi modalitatea de formare a autorităţilor administraţiei publice din
unităţile administrativ-teritoriale intermediare. în ţările europene se observă,
de exemplu, trei modalităţi mai pronunţate de instituire a acestor autorităţi'' .
c
orbjom Larsson, Organizarea administraţiei intermediare în ţările europene II în
u
egerea: Nivelul intermediar al administraţiei în ţările europene. Democraţie în
° 'da complexităţii, Institutul European de Administraţie Publică, Maastricht
U(
anda, 1999, pag. 11-28.
129
 într-un caz, nivelul intermediar poate fi instituit şi controlat de către gu.
vernul central, în alt caz, el poate fi controlat de către nivelul de baza, adică
de colectivităţile locale şi, în al treilea caz, aceste autorităţi de nivel interme­
diar pot primi un m a n d a t direct de la populaţia din unitatea administrativ-
teritorială respectivă. în unele ţări aceste modalităţi şi principii de instituire
a autorităţilor administraţiei publice de nivel intermediar se combină.
D u p ă c u m a fost m e n ţ i o n a t , în Republica M o l d o v a există un singur
nivel intermediar, reprezentat de unităţile administrativ-teritoriale de nive­
lul doi, acestea sînt raioanele, m u n i c i p i u l Chişinău şi U T A G ă g ă u z i a .
Raionul este o unitate administrativ-teritorială alcătuită din sate
( c o m u n e ) , oraşe, unite prin teritoriu, relaţii e c o n o m i c e şi social-culturale.
Hotarele administrative ale raionului reprezintă perimetrul suprafeţei
localităţilor incluse în c o m p o n e n ţ a acestuia şi care c o i n c i d e cu hotarele
dintre localităţile raionului dat şi localităţile raionului limitrof.
Ca unităţi administrativ-teritoriale de nivelul doi sînt, de rînd cu raioa­
nele, municipiul Chişinău şi UTA Găgăuzia care au în c o m p o n e n ţ a lor
unităţi administrativ-teritoriale p r i m a r e , de nivelul u n u . Totalitatea autori­
tăţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e constituie
sistemul administraţiei publice locale de nivelul doi.
în a ş a fel, u n i t a t e a administrativ-teritorială, fie p r i m a r ă ori interme­
diară, d e v i n e d i m e n s i u n e a spaţială a a d m i n i s t r a ţ i e i p u b l i c e , iar comuni­
tatea u m a n ă din a c e a s t ă unitate administrativ-teritorială c o n s t i t u i e baza
socială a ei.
10.4. Influenţa organizării administrativ-teritoriale a s u p r a
eficienţei administraţiei publice
D u p ă c u m a fost menţionat supra, organizarea administrativ-teritorială
nu este un scop în sine, ea este un mijloc prin care se influenţează calitatea
administraţiei publice. în acest sens, nu putem vorbi despre un sistem admi­
nistrativ eficient d a c ă el nu are la bază o organizare j u d i c i o a s ă a teritoriului.
în aspect universal, organizarea administrativ-teritorială a c u n o s c u t şi
c o n t i n u ă să c u n o a s c ă diferite d i m e n s i u n i cantitative şi calitative. Multe
ţări au trecut prin p e r i o a d e de farîmiţare a unităţilor administrativ-terito­
riale, atît de nivel p r i m a r , cît şi intermediar, ca apoi să p u r c e a d ă la conso­
lidarea lor prin e x t i n d e r e a dimensiunilor teritoriale, majorarea numărului
de populaţie ce locuiesc în ele şi, respectiv, creşterea potenţialului econo­
mic şi financiar al lor. T o a t e aceste acţiuni s-au făcut în scopul sporirii efi­
cienţei administraţiei publice.
A c e s t p r o c e s s-a petrecut, de exemplu, în Suedia care, avînd o p o p u ­
laţie de 8,5 m l n . locuitori, avea în 1952 un n u m ă r de 2 5 0 0 de c o m u n e ,
5 3 % dintre care aveau un n u m ă r mai puţin de 1000 locuitori. D u p ă p r i m a
etapă de reorganizare, n u m ă r u l c o m u n e l o r a fost redus pînă la 1037, iar la
cea de-a d o u ă etapă, către 1976, pînă la 278 c o m u n e , din care 5 2 % din
comune au o populaţie de 12 mii locuitori, 1 3 % - de la 15 p î n ă la 20 mii
locuitori, 2 5 % - de la 20 pînă Ia 50 mii locuitori şi 9% cu o populaţie de
mai m u l t de 50 mii locuitori 5 2 .
Acelaşi lucru s-a produs în D a n e m a r c a care, avînd o populaţie de 5 mln.
locuitori, a r e d u s în 1975 n u m ă r u l c o m u n e l o r de la 1388 pînă la 275 uni­
tăţi. Pe calea reducerii n u m ă r u l u i de c o m u n e a m e r s şi Belgia care, avînd
o populaţie de 9,9 m l n . locuitori, a redus n u m ă r u l de c o m u n e c a r e în 1961
constituia 2 6 6 3 unităţi pînă la 589 unităţi în 1980, m e d i a pentru o c o m u n ă
alcătuind 16 mii locuitori.
Un alt g r u p al ţărilor e u r o p e n e , c u m ar fi Franţa, Elveţia, Austria,
Italia, Spania, în virtutea a n u m i t o r c a u z e bazate în t e m e i pe tradiţii au o
atitudine mai m o d e r a t ă faţă de unificarea c o m u n e l o r în unităţi mai mari.
De e x e m p l u , Franţa, avînd o populaţie de 58 m l n . locuitori, are trei nive­
luri de a d m i n i s t r a ţ i e , fiind divizată în 26 regiuni, 100 d e p a r t a m e n t e şi
aproape 3 7 0 0 0 d e c o m u n e . U n n u m ă r d e 3 2 0 0 0 d e c o m u n e sau 8 6 % î l
constituie c o m u n e l e cu o populaţie sub 2 0 0 0 locuitori. în ultimii douăzeci
de ani s-a reuşit să se reducă doar un n u m ă r de 2 0 0 0 de c o m u n e 5 3 . Un
mijloc de a r e m e d i a farîmiţarea c o m u n e l o r franceze este c o o p e r a r e a inter-
comunală care este destul de răspîndită.
După c u m observăm, organizarea administrativ-teritorială d e p i n d e foarte
mult de tradiţiile ţării, de particularităţile etapei c o n c r e t istorice prin care
trece ţara, de situaţia e c o n o m i c ă şi, desigur, de posibilităţile financiare.
Aceste condiţii sînt caracteristice şi pentru Republica M o l d o v a . D o b î n -
direa i n d e p e n d e n ţ e i şi-a găsit expresie în toate sferele vieţii sociale, inclu-
Sl
v în dreptul de a decide organizarea administrativ-teritorială. Evoluţia
0l
'ganizării teritoriului ţării noastre s-a desfăşurat destul de contradictoriu
Ş' într-o strînsă legătură cu gradul de d e m o c r a t i z a r e a societăţii, cu dina-
New Trends in Local Government in Western and Eastern Europe, Edited by
Gerald Marcon and Imre Verebelji, Brussels, 1993, pag.38-39.
4n introduction to French Administration, Paris, 1996, pag. 121-123.
131
 stanţial bazele e c o n o m i c e şi financiare ale a u t o n o m i e i locale şi au a d u s
m i c a relaţiilor e c o n o m i c e , c o m p l e x i t a t e a şi profunzimea s c h i m b ă r i l o r în
prejudicii procesului de ajustare a administraţiei publice la rigorile europene.
viaţa socială, p r e c u m şi cu evoluţia mentalităţii ca factor de conştientizare
Toate aceste modificări în organizarea administrativ-teritorială au
a oportunităţilor de s c h i m b a r e . De la d o b î n d i r e a i n d e p e n d e n ţ e i au avut lo c
influenţat asupra eficienţei activităţii administrative. Găsirea unei structuri
trei organizări administrativ-teritoriale.
optime de organizare administrativ-teritorială reprezintă pentru fiecare stat
P r i m a s-a p r o d u s în anul 1994, p r i n care de fapt a fost r e c o n f i r m a t sis­
o p r e m i z ă importantă de sporire a eficienţei administraţiei publice.
temul p r e c e d e n t de organizare administrativă a teritoriului, format din 40
de r a i o a n e şi care era raportat la condiţiile unei e c o n o m i i de planificare
Subiecte de evaluare:
centralizată şi a m e c a n i s m u l u i de repartizare, caracteristic p e n t r u această
1. Definiţi noţiunea de politică de stat în d o m e n i u l organizării terito­
e c o n o m i e . Acest sistem din start v e n e a în contradicţie cu e v o l u ţ i a democ­
riului, ca parte c o m p o n e n t ă a organizării administraţiei publice.
ratică a societăţii care i m p u n e a necesitatea adaptării structurii administra­
2. Caracterizaţi părţile constitutive ale statului din perspectiva organi­
tiv-teritoriale la noile c o n d i ţ i i 5 4 .
zării administrative a teritoriului.
A d o u a o r g a n i z a r e administrativ-teritorială a avut loc în anul 1998 ,
cînd în locul c e l o r 40 de raioane au fost create 12 unităţi administrăriv- 3. A r g u m e n t a ţ i în ce constă valoarea politică a teritoriului, i n d e p e n ­

teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv 10 j u d e ţ e , m u n i c i p i u l Chişinău şi dentă de valoarea e c o n o m i c ă sau militară.

U T A G ă g ă u z i a . N u m ă r u l unităţilor administrativ-teritoriale d e primul 4. N o m i n a l i z a ţ i criteriile de organizare administrativă a teritoriului, în

nivel s-a m i c ş o r a t de la 826 pînă la 6 4 4 unităţi pe calea c o m a s ă r i i localită­ ordinea priorităţii şi importanţei lor.
ţilor cu o p o p u l a ţ i e m a i m i c ă de 2 5 0 0 de locuitori. în noile dimensiuni 5. Clasificaţi unităţile administrativ-teritoriale ale statului în b a z a indi­
teritoriale, c o m e n s u r a b i l e cu cele e u r o p e n e , a î n c e p u t să se implementeze cilor caracteristici privind dezvoltarea e c o n o m i c ă , structurile edilitar-gos-
şi noi m e c a n i s m e de a d m i n i s t r a r e , folosindu-se pîrghiile desconcentrării podăreşti, activitatea intelectuală, ştiinţifică şi politică a populaţiei.
administrative, priorităţile descentralizării şi a u t o n o m i e i locale. Acesta a 6. Identificaţi particularităţile unităţilor administrativ-teritoriale de n i ­
fost un p a s real de ajustare a organizării administrative a teritoriului la vel primar.
s t a n d a r d e l e e u r o p e n e şi la cele de c r e a r e a condiţiilor favorabile de efi- 7. Analizaţi misiunile unităţilor administrativ-teritoriale i n t e r m e d i a r e .
cientizare a activităţii autorităţilor administraţiei publice. 8. A r g u m e n t a ţ i influenţa organizării administrativ-teritoriale asupra
A treia o r g a n i z a r e administrativ-teritorială a avut loc în anul 2003, eficienţei administraţiei publice.
cînd, m a i m u l t din c o n s i d e r e n t e politice, s-a revenit la instituirea a 32 de 9. Estimaţi gradul de eficienţă a evoluţiei organizării administrativ-
r a i o a n e şi s-a m ă r i t n u m ă r u l unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul teritoriale a Republicii M o l d o v a în condiţiile statului independent.
unu de la 6 4 4 p î n ă la 9 1 5 u n i t ă ţ i 5 6 . A c e a s t a s-a p r o d u s din c a u z a micşoră­
rii n u m ă r u l u i m i n i m de p o p u l a ţ i e necesar pentru formarea unei unităţi Literatura r e c o m a n d a t ă :
administrativ-teritoriale de n i v e l u l u n u , de la 2 5 0 0 la 1500 locuitori.
A c e s t e acţiuni de f r a g m e n t a r e administrativ-teritorială au d i m i n u a t sub- 1. Valeriu Bulgari, Reforma administrativ-teritorială, aspect impor­
tant al reformei administraţiei publice // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă
>4
Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova metodico-ştiinţifică, 1997, nr.4, pag.7-20.
din 07 noiembrie 1994 II Monitoral Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr.3-4. 2. Sergiu C o r nea, Consideraţii privind organizarea administrativă a
55
Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova teritoriului statului // Administrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică,
din 12 noiembrie 1998II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr.l 16-118- 2004, n r . l - 2 , pag.26-33.
56
Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova 3. Ion Creangă, Oleg Uţica, Organizarea administrativă a teritoriu-
nr.764-XV din 27 decembrie 2001 II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, V Chişinău, 2 0 0 1 .
nr.16/53 din 29 ianuarie 2002.
133
132
 XI. A U T O N O M I A L O C A L Ă , L O C U L Ş I R O L U L E I Î N
4. Ion Creangă, Curs de Drept administrativ, Chişinău, 2 0 0 5 , pag. 11 -58.
SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
5. M i h a i l Platon, Aurel Sîmboteanu, T e o d o r P o p e s c u , T u d o r Deliu,
Reforma administraţiei publice în Moldova: realizări şi perspective, „ Prin autonomie locală se înţelege dreptul
C h i ş i n ă u , A A P , 2 0 0 1 , pag.68-99. şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale
6. New Trends in Local Goverment in Western and Eastern Europe, de a rezolva şi de a gera în cadrul legii, sub propria
Edited by G e r a r d M a r c o n a n d I m r e Verebelji, Brussels, 1993, pag.31 -48. lor răspundere şi în favoarea populaţiilor, o parte
7. A u r e l Sîmboteanu, Reforma administraţiei publice în Republica importantă din treburile publice"

Moldova, C h i ş i n ă u , M u s e u m , 2 0 0 1 , pag.75-90.
Carta europeană: exerciţiul autonom al puterii locale
8. Л. Гранин, Административно-территориальная организация
капиталистического государства, Москва, 1984. Obiective:
9. Ion U n g u r e a n u , Găgăuz-Yeri este o parte a unui tot întreg // Admi­
nistrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 1995, nr.l, pag. 18-21. Studierea autonomiei locale căreia îi revine un loc deosebit în siste­
mul administraţiei publice presupune:

- cunoaşterea esenţei şi a conţinutului relaţiilor sociale exprimate

sub forma autonomiei locale şi perceperea mecanismelor de delegare a
atribuţiilor în sfera administraţiei publice;

- conceperea autonomiei locale ca expresie a capacităţilor comunităţi­

lor locale de a se administra de sine stătător în cadrul legal stabilit de stat;

- familiarizarea cu prevederile „Cartei europene: exerciţiul autonom

al puterii locale" ca document reglatoriu al relaţiilor sociale din sfera
autonomiei locale;

- recunoaşterea necesităţii fundamentării constituţionale şi legale a

autonomiei locale în scopul asigurării durabilităţii şi ireversibilităţii pro­
ceselor ce derivă din condiţiile autonomiei locale.

135
134
 1 1 . 1 . E s e n ţ a şi conţinutul a u t o n o m i e i locale.
M e c a n i s m e l e delegării d e atribuţii
D u p ă c u m se c u n o a ş t e , conform criteriului teritorial, într-o viziune tra­
diţională, a d m i n i s t r a ţ i a publică se împarte în administraţie publică centra­
lă şi a d m i n i s t r a ţ i e publică locală. Autorităţile administraţiei publice cent­
rale a c ţ i o n e a z ă în interesul întregii comunităţi naţionale, adică la nivelul
statului, iar autorităţile administraţiei publice locale sînt p r e o c u p a t e de
soluţionarea intereselor comunităţilor locale, adică din unităţile adminis­
trativ-teritoriale. A c e s t e interese trebuie a r m o n i z a t e cu interesele generale
ale comunităţii naţionale.
între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală se
stabilesc diferite tipuri de relaţii, care pot fi de autoritate, de colaborare,
de control, de reprezentare, de prestări servicii. Practica administrativă
c u n o a ş t e , în temei, d o u ă forme de organizare a administraţiei publice, şi
anume: centralizarea şi descentralizarea. V o m sublinia că a u t o n o m i a locală
ţine de o r g a n i z a r e a descentralizată a administraţiei publice.
Esenţa autonomiei locale c o n s t ă în stabilirea unui statut distinct al
c o m u n i t ă ţ i l o r locale din unităţile administrativ-teritoriale şi al autorităţilor
administrative ale acestora în raport cu administraţia de stat, fie centrală,
fie d e s c o n c e n t r a t ă în teritoriu.
Dreptul stabilirii acestui statut distinct al c o m u n i t ă ţ i l o r locale şi al
autorităţilor administrative ale acestora au la b a z ă cîţiva factori, şi a n u m e :
a) primatul colectivităţilor locale faţă de stat, c a r e îşi g ă s e ş t e expresie
în faptul că c o m u n i t ă ţ i l e locale istoriceşte sînt m a i vechi decît statul, ce a
apărut la o a n u m i t ă treaptă de dezvoltare a societăţii ca rezultat al unifică­
rii acestor c o m u n i t ă ţ i . Atare comunităţi au existat un t i m p î n d e l u n g a t în
lipsa statului, avînd forme specifice de convieţuire socială b a z a t e pe reguli
c u t u m i a r e locale, care au servit m u l t t i m p ca suport j u r i d i c al organizării
vieţii c o m u n i t a r e la nivel local. Din aceasta rezultă ideea c o n f o r m căreia
c o m u n i t ă ţ i l e locale au dreptul la un a n u m i t grad de i n d e p e n d e n ţ ă şi auto­
n o m i e chiar şi în condiţiile existenţei statului, care îşi a s u m ă obligativi­
tatea de a contribui la satisfacerea interesului general la nivelul comuni­
tăţii naţionale.
în evoluţia instituţionalizării statale se observă o t e n d i n ţ ă generală de
însuşire de către stat a u n o r atribuţii, care de fapt tradiţional aparţineau co­
munităţilor locale. Aceste tendinţe, amplificîndu-se, au dat naştere, ulterior,
sistemelor centralizate de administraţie, care prin esenţa lor limitează drep-
136
tu
r i l e c o m u n i t ă ţ i l o r locale şi consolidează nejustificat drepturile organelor
administraţiei centrale. Din aceasta derivă cel de-al doilea factor care
vorbeşte în favoarea necesităţii stabilirii statutului distinct pentru c o m u n i ­
tăţile locale s u b forma a u t o n o m i e i locale;
b) descentralizarea activităţii administrative ca rezultat al procesului
de democratizare a societăţii. Noţiunea de democraţie este indisolubil legată
de noţiunea de putere. In sens larg, d e m o c r a ţ i a este o formă politico-
statală de o r g a n i z a r e a societăţii în care poporul este r e c u n o s c u t în calitate
de u n i c ă sursă a puterii şi are posibilitate să şi-o realizeze, fie în m o d
direct, fie prin organele sale reprezentative. D i n aceasta se p o a t e trage
concluzia: cînd se folosesc termenii de d e m o c r a ţ i e directă şi cînd cei de
democraţie reprezentativă. Realizarea acestor valori la nivel local a dat
naştere t e r m e n u l u i de d e m o c r a ţ i e locală, ce-şi găseşte expresie în a u t o n o ­
mia locală.
Deci, conţinutul autonomiei locale constă în exercitarea descentrali­
zată a atribuţiilor de către autorităţile administraţiei publice locale în scopul
satisfacerii intereselor comunităţilor locale. Dar, pentru ca aceasta să se
întîmple, trebuie pus în funcţiune mecanismul de delegare a competenţelor.
Prin delegare de competenţe se subînţelege procesul de transmitere a
unor împuterniciri, c o m p e t e n ţ e de la un deţinător al lor la un alt deţinător
în scopul exercitării m a i eficiente a administraţiei. M e c a n i s m u l general de
delegare a c o m p e t e n ţ e l o r are următoarea s c h e m ă :
a) cetăţenii (electoratul) încredinţează consiliului local, ca autoritate
colegială deliberativă din administraţia publică locală, soluţionarea prob­
lemelor de interes local, ceea ce constituie şi interesul lor propriu;
b) statul d e l e g h e a z ă o parte din c o m p e t e n ţ e l e sale administraţiei pub­
lice locale, în p e r s o a n a autorităţilor cu c o m p e t e n ţ ă generală sau specială,
constituite pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unită­
ţilor administrativ-teritoriale;
c) autorităţile publice locale deleghează o parte din competenţele lor sta­
tului, care are menirea să satisfacă interesele întregii c o m u n i t ă ţ i naţionale.
D u p ă c u m o b s e r v ă m , procesul de delegare a c o m p e t e n ţ e l o r nu este un
act unilateral, îndreptat într-o singură direcţie, de regulă, de sus în j o s ,
după c u m deseori se tratează. M e c a n i s m u l delegării c o m p e t e n ţ e l o r derivă
din condiţia că titular al suveranităţii este poporul, care iniţiază procesul
de delegare a competenţelor, prin folosirea posibilităţilor democraţiei di­
recte, a organelor deliberative ale administraţiei publice locale.
137
 Statul, la rîndul său, în condiţiile unei societăţi d e m o c r a t i c e , descentra­
lizează procesul de exercitare a puterii publice delegînd o parte din com­
petenţele sale administraţiei publice locale care, la rîndul ei, încredinţează
statului o parte din împuternicirile primite de la cetăţeni.
Găsirea unei proporţii optime în procesul de delegare a competenţelor
constituie condiţia care determină gradul de eficienţă a administraţiei publice.
Experienţa m u l t o r state în d o m e n i u l delimitării c o m p e t e n ţ e l o r între
administraţia de stat şi administraţia publică locală mărturiseşte despre
faptul că delegarea competenţelor, ca proces, trebuie să c o r e s p u n d ă anu­
m i t o r reguli, şi a n u m e :
- delegarea c o m p e t e n ţ e l o r nu este un act de o singură manifestare, dar
un p r o c e s p e r m a n e n t şi continuu în activitatea statului, reieşind din dina­
m i c a şi evoluţia vieţii sociale;
- delegarea c o m p e t e n ţ e l o r î n s e a m n ă nu numai t r a n s m i t e r e a dreptu­
rilor, dar şi a c o r d a r e a mijloacelor materiale, financiare, organizatorico-
juridice n e c e s a r e p e n t r u realizarea acestor drepturi;
- delegarea c o m p e t e n ţ e l o r se face numai în cazul cînd în u r m a acestui
proces comunităţile locale au de cîştigat în dezvoltarea social-economică
şi asigurarea unui nivel de viaţă decent;
- c o m p e t e n ţ e se a c o r d ă numai comunităţilor p e r m a n e n t e , care au
condiţii stabile de viaţă, precum şi resurse suficiente pentru realizarea lor;
- delegarea c o m p e t e n ţ e l o r poate fi efectuată pe d u r a t a unui t i m p neli­
mitat ori pentru o perioadă de t i m p concretă cu indicarea t e r m e n e l o r de
iniţiere şi de finalizare a lor;
- delegarea c o m p e t e n ţ e l o r poate să d e c u r g ă în d o u ă e t a p e . în prima
etapă, printr-un act legislativ c o m u n , se d e l e g h e a z ă c o m p e t e n ţ e l e pentru
toate organele administraţiei publice locale. Pe m ă s u r a acumulării expe­
rienţei de către organele administraţiei publice locale şi creării condiţiilor
favorabile, statul p o a t e să a c o r d e împuterniciri s u p l i m e n t a r e unor organe
ale administraţiei publice locale din unele unităţi administrativ-teritoriale;
- delegarea c o m p e t e n ţ e l o r de sus în j o s , p r e c u m şi de j o s în sus, se
efectuează benevol în b a z a intereselor reciproce ale c o m u n i t ă ţ i l o r locale şi
comunităţii naţionale în persoana statului.
Prin u r m a r e , m e c a n i s m u l delegării c o m p e t e n ţ e l o r este un procedeu
prin care se c r e e a z ă condiţiile necesare de realizare a a u t o n o m i e i locale-
Găsirea unor proporţii o p t i m e în procesul de delegare a competenţelor
constituie condiţia care d e t e r m i n ă gradul de centralizare ori descentraliza'
re a administraţiei publice şi nivelul de eficienţă a ei.
138
11.2. A u t o n o m i a locală - e x p r e s i e a c a p a c i t ă ţ i l o r c o m u n i t ă ţ i l o r
locale de a se administra de sine s t ă t ă t o r
Dicţionarul explicativ al limbii r o m â n e lămureşte sensul t e r m e n u l u i de
autonomie" ca drept al unui stat, al unei regiuni, al unei naţionalităţi sau
al unei minorităţi naţionale de a se administra în m o d a u t o n o m , în cadrul
unui stat c o n d u s de o putere centrală.
Prin a u t o n o m i e locală, în conformitate cu Carta e u r o p e a n ă : exerciţiul
a u t o n o m al puterii locale, „se subînţelege drepul şi capacitatea efectivă a
colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gera în cadrul legii, sub propria
lor răspundere şi în favoarea populaţiilor, o parte importantă din trebu­
rile publice"5 A c e a s t a p r e s u p u n e satisfacerea intereselor c o m u n i t ă ţ i l o r
locale fără a m e s t e c u l organelor administraţiei centrale, în condiţiile orga­
nizării descentralizate a administraţiei publice.
Din definiţia e x p u s ă m a i sus, d e d u c e m cîteva c o m p o n e n t e ale a u t o n o ­
miei locale asupra caracteristicii cărora intenţionăm să ne oprim succint în
continuare.
în p r i m u l rînd, a u t o n o m i a locală d u p ă c u m reiese din definiţie p r e v e d e
că colectivităţile locale posedă dreptul de a rezolva şi de a gera treburile
publice. Aceasta provine din calitatea comunităţilor locale, ca entităţi
anterioare statului, care locuiesc în unităţile administrativ-teritoriale pri­
mare. Acest drept este exercitat de consilii sau adunări compuse din membri
aleşi prin v o t liber, secret, direct şi universal, care pot dispune de organe
executive responsabile în faţa lor.
în al doilea rînd, a u t o n o m i a locală p r e v e d e nu numai dreptul, dar şi ca­
pacitatea de a rezolva şi de a gera treburile publice. A c e a s t a p r e s u p u n e
existenţa resurselor proprii suficiente colectivităţilor locale pentru exerci­
tarea c o m p e t e n ţ e l o r cu care sînt abilitate. Resursele financiare ale colecti­
vităţilor locale t r e b u i e să fie proporţionale cu c o m p e t e n ţ e l e prevăzute de
legislaţie. Colectivităţile locale trebuie să aibă, în acelaşi t i m p , acces, con­
form legii, la piaţa naţională de capitaluri.
în al treilea rînd, atît dreptul, precum şi capacitatea colectivităţilor lo­
cale de a rezolva şi a gera treburile publice u r m e a z ă să fie realizate în cad-
i'ul legii. Aceasta î n s e a m n ă că a u t o n o m i a locală nu poate fi acceptată ca
11,1
regim de o totală independenţă, ca o izolare a organelor administraţiei
tarta europeană: exerciţiul autonom al puterii locale, Varianta română, ungară
Şl
germană, art.3, Strasbourg, 1993, pag.25.
139
publice locale de organele centrale ale administraţiei publice. Ea este con­
cepută ca o putere de decizie liberă, ca o facultate p r e v ă z u t ă strict de
legislaţie şi desfăşurată în cadrul legislaţiei, de a decide într-o a n u m i t ă
sferă de atribuţii locale.
în al patrulea rînd, activităţile de soluţionare şi de gestionare a trebu­
rilor locale t r e b u i e să se desfăşoare sub propria răspundere a colectivităţi­
lor locale şi în favoarea lor. Aceasta î n s e a m n ă că a u t o n o m i a locală
constituie n u m a i o totalitate de drepturi, dar şi de responsabilităţi pentru
ceea ce întreprind autorităţile administraţiei publice locale, activînd în
regim de a u t o n o m i e locală. Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie să
revină de preferinţă acelor autorităţi care sînt cele m a i apropiate de cetă­
ţeni, adică din unităţile administrativ-teritoriale p r i m a r e .
în al cincilea rînd, a u t o n o m i a locală p r e v e d e r e z o l v a e a şi gestionarea la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale a unei părţi importante din tre­
burile locale. Aceasta î n s e a m n ă , că nu toate treburile, dar n u m a i o parte a
lor, apreciate ca fiind i m p o r t a n t e şi reflectă pe deplin interesele locale. 0
altă parte a treburilor publice de interes naţional pot fi în g e s t i u n e a autori­
tăţilor centrale ori regionale.
în caz de î m p u t e r n i c i r e de către o autoritate centrală sau regională,
colectivităţile locale trebuie să dispună, pe cît posibil, de libertatea de a
adapta acţiunea lor la condiţiile locale. Colectivităţile locale trebuie, de
a s e m e n e a , să fie consultate, pe cît posibil, în t i m p util şi de o manieră
apropiată, vis-a-vis de procesul de planificare şi de a d o p t a r e a deciziilor
pentru toate chestiunile care privesc direct activitatea lor.
A u t o n o m i a locală nu poate avea n u m a i atribuţii strict locale, deoarece
colectivităţile locale sînt integrate în cadrul statului, care îşi realizează
funcţiile sale-atît direct, prin instituţiile administraţiei publice centrale,
p r e c u m şi indirect, prin autorităţile administraţiei publice locale. Autono­
m i a locală nu poate înfăţişa independenţa acordată unei colectivităţi poli­
tice, de aceea este vorba nu de o a u t o n o m i e politică, dar de o autonomie
administrativă 5 8 .
Deci, autonomia locală este un fenomen c o m p l e x şi destul de complicat,
avînd substrat de v o i n ţ ă politică, capacitate financiară, valenţă dimensio­
nală, suport juridic, manifestări de responsabilitate.
5!i
Victor Popa, Tatiana Manóle, Ion Mihăiluţă, Administraţia publică locală o
Republicii Moldova, Comentarii legislative, Chişinău, Museum, 2000, pag.8-9.'%
140
11.3. Carta europeană: exerciţiul autonom al puterii
locale - d o c u m e n t reglatoriu privind a u t o n o m i a locală
A u t o n o m i a locală ca fenomen administrativ îşi are originea în procese­
le de afirmare a relaţiilor d e m o c r a t i c e şi liberale manifestate în perioada
luptei cu absolutismul. Afirmarea legalităţii şi a democraţiei în statele
nu europene au făcut posibilă, îndeosebi d u p ă cel de-al doilea război mon­
dial, să se c o n c e a p ă în mod distinct şi fenomenul autonomiei locale.
Desfăşurarea acestor procese este legată de activitatea Consiliului
Europei, organizaţie formată în anul 1949 şi care are ca s c o p p r o m o v a r e a
democraţiei, a drepturilor şi libertăţilor o m u l u i , o m o g e n i z a r e a dezvoltării
politice a ţărilor e u r o p e n e . La ziua de astăzi Consiliul Europei întruneşte
45 de state. R e p u b l i c a M o l d o v a a devenit m e m b r ă a acestei organizaţii
europene la 13 iulie 1995.
De la înfiinţarea sa, Consiliul Europei a elaborat şi a a d o p t a t un şir de
Convenţii, Declaraţii şi alte d o c u m e n t e prin care îşi e x p u n e ataşamentul
pentru dezvoltarea democraţiei şi a valorilor politice şi administrative
benefice pentru evoluţia a s c e n d e n t ă a proceselor d e m o c r a t i c e din Europa.
Printre aceste d o c u m e n t e se înscrie şi Carta europeană: exerciţiul
autonom al puterii locale. Pregătirea şi adoptarea acestui d o c u m e n t îşi are
istoria sa. Ca o instituţie prodemocratică Consiliul Europei a recunoscut
încă din primii ani de existenţă a sa importanţa colectivităţilor locale,
instituind un organ reprezentativ la nivel european, n u m i t C o n v e n ţ i a Per­
manentă a Puterilor Locale şi Regionale din Europa. Deja în anii '60-70 ai
secolului al XX-lea Consiliul Europei a încercat, prin intermediul C o n v e n ­
ţiei P e r m a n e n t e a Puterilor Locale şi Regionale, să a d o p t e o Declaraie a
principiilor autonomiei locale. D a r dm cauza unor viziuni divergente asupra
problemei nominalizate, exprimate de reprezentanţii ţărilor-membre, aceste
intenţii b u n e nu şi-au găsit realizare la acel t i m p .
In anul 1981 Consiliul Europei revine la acest subiect, de data aceasta
Prin intermediul Congresului Puterilor Locale şi Regionale din Europa
(aşa a fost r e d e n u m i t ă între t i m p Convenţia P e r m a n e n t ă a Puterilor locale
Şi Regionale - A.S.), care a decis să se refuze de la o simplă Declaraţie de
Principii privind a u t o n o m i a locală, accent punîndu-se pe necesitatea adop­
tării unor a n g a j a m e n t e obligatorii pentru ţările contractante. Astfel a apă­
rut proiectul d o c u m e n t u l u i „Carta europeană: exerciţiul a u t o n o m al puterii
'ocale", care d u p ă traversarea tuturor procedurilor, a fost adoptată de
Consiliul Europei la 15 octombrie 1985. Carta a intrat în vigoare pentru
141
ţările s e m n a t a r e la 01 s e p t e m b r i e 1988 d u p ă ratificarea ei de către statele- cale, care trebuie să fie recrutat pe principiile de m e r i t şi de c o m p e t e n ţ ă ,
sa r e u n e a s c ă condiţiile a d e c v a t e de formare, de r e m u n e r a r e şi de perspec­
m e m b r e ale Consiliului E u r o p e i .
tivă în cariera profesională.
R e p u b l i c a M o l d o v a a semnat Carta autonomiei locale la 02 m a i 1996,
Stabilind în linii generale statutul aleşilor locali, Carta e u r o p e a n ă a
a ratificat-o c o n f o r m procedurii la 02 o c t o m b r i e 1997, iar la 02 februarie
autonomiei locale indică condiţiile de exercitare a responsabilităţilor acestora
1998, d u p ă expirarea unei perioade de trei luni de la data depunerii instru­
la nivel local. Se p u n e accentul pe faptul că aleşilor locali trebuie să le fie
mentului de ratificare, ea a intrat în vigoare pentru ţara noastră.
asigurat liberul exerciţiu al mandatului lor, să li se acorde c o m p e n s a ţ i a
Acest d o c u m e n t , prin conţinutul său, c o m p e n s e a z ă lipsa normelor
financiară a d e c v a t ă cheltuielilor cauzate în exerciţiul m a n d a t u l u i de ales
c o m u n i t a r e pentru protecţia drepturilor colectivităţilor locale, care sînt
local şi o asigurare socială corespunzătoare.
cele mai a p r o a p e de cetăţeni şi care oferă posibilitatea de a participa
O problemă importantă privind autonomia locală se referă la efectuarea
efectiv la a d o p t a r e a deciziilor referitoare la viaţa lor cotidiană. C a r t a auto­
controlului administrativ al acţiunii colectivităţilor locale. în a c e a s t ă pri­
nomiei locale p r o m o v e a z ă ideea că unul din mijloacele prin care se poate
vinţă, C a r t a p r e v e d e că orice control administrativ asupra colectivităţilor
realiza o u n i u n e m a i strînsă între m e m b r i i Consiliului E u r o p e i este
locale nu poate fi exercitat decît potrivit cu formele şi în cazurile prevă­
încheierea între ei a acordurilor în d o m e n i u l administrativ.
zute de C o n s t i t u ţ i e şi lege. A c e s t control trebuie să fie orientat la asigura­
Aceste acorduri trebuie să reiasă din dreptul cetăţenilor de a participa la
rea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale. în acelaşi t i m p ,
gestiunea treburilor publice ca opţiune c o m u n ă pentru toate statele-membre,
controlul administrativ poate să cuprindă şi un control de oportunitate
din convingerea că acest drept poate fi exercitat în modul cel mai direct la
exercitat de autorităţile de nivel superior în ceea ce priveşte sarcinile a
nivelul local şi din conştientizarea faptului, că apărarea şi consolidarea puterii
căror execuţie este delegată colectivităţilor locale. Şi într-un caz, şi în
locale în ţările europene reprezintă o contribuţie importantă la edificarea unei
altul, controlul administrativ al colectivităţilor locale t r e b u i e să fie exer­
Europe fondate pe principiile democraţiei şi ale descentralizării puterii.
citat respectînd raportul dintre a m p l o a r e a intervenţiei autorităţii care exer­
C a r t a e u r o p e a n ă e x p u n e conceptul de autonomie locală, care a fost
cită controlul şi importanţa intereselor pe care ea înţelege a le prezerva.
examinat de noi în t e m a precedentă, d e t e r m i n ă raza de acţiune a autono­
A u t o n o m i a locală este de nerealizat fără asigurarea colectivităţilor
miei locale. In acest din u r m ă sens se subliniază, că colectivităţile locale
locale cu resursele financiare necesare. în acest sens, C a r t a p r e v e d e că
dispun în cadrul legii de t o a t ă latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice
colectivităţile locale au dreptul în cadrul politicii e c o n o m i c e naţionale la
chestiune care nu este exclusă din c î m p u l c o m p e t e n ţ e l o r lor sau care este
resurse proprii suficiene pentru exercitarea c o m p e t e n ţ e l o r ce le revin. O
atribuită unei alte autorităţi. C o m p e t e n ţ e l e încredinţate colectivităţilor
parte cel puţin din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să
locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în
provină din impozitele locale, a căror rată poate fi fixată, în limitele legii,
cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decît
de către autorităţile administraţiei publice locale. Carta prevede şi posibili­
n u m a i în cadrul legii. Aceasta se referă şi la protecţia limitelor teritoriale
tăţile de sprijin al colectivităţilor locale mai slabe, pe calea punerii în apli­
ale colectivităţilor locale. Pentru orice modificare a limitelor teritoriale
care a procedurilor de repartizare financiară j u s t ă sau de m ă s u r i echiva­
locale, Carta p r e v e d e necesitatea consultării în prealabil, eventual unde
lente efectuate în scopul corijării efectelor repartiţiei inegale a resurselor
legea o p e r m i t e , pe cale de referendum a colectivităţilor locale în cauză.
financiare. Se subliniază ideea, că a s e m e n e a proceduri şi m ă s u r i , inclusiv
O p r e v e d e r e importantă a Cartei e u r o p e n e a a u t o n o m i e i locale se refe­ a
tribuirea de subvenţii, nu trebuie să aducă prejudicii libertăţii fundamen­
ră la potrivirea structurilor şi mijloacelor administrative cu misiunile
tale a colectivităţilor locale în d o m e n i u l lor propriu de responsabilitate.
colectivităţilor locale.
C o n f o r m ei, colectivităţile locale trebuie să poată defini ele însele struc­ Carta e u r o p e a n ă : exerciţiul a u t o n o m al puterii locale m a i p r e v e d e şi
turile administrative interne de care ele au nevoie şi să aibă dreptul de a l e dreptul de asociere a colectivităţilor locale. în acest sens se stipulează că
adapta la necesităţile lor specifice, avînd ca scop dobîndirea unei gestiun' colectivităţile locale au dreptul, în exerciţiul competenţelor, de a c o o p e r a
n
eficiente a treburilor publice. Acest lucru se e x a m i n e a z ă într-o strîns» ' cadrul legii, de a se asocia cu alte colectivităţi locale pentru realizarea
de
legătură cu statutul personalului din autorităţile administraţiei publice 1°' sarcini d e interes c o m u n . Carta a c c e n t u e a z ă faptul c ă dreptul colectivi-

142 143
taţilor locale de a adera la o asociaţie pentru p r o m o v a r e a intereselor co­
m u n e şi acelea de a adera la o asociaţie internaţională de colectivităţi loca­
le trebuie să fie recunoscut în fiecare stat.
în părţile a d o u a şi a treia a Cartei se conţin prevederi p r o c e d u r a l e pri­
vind adoptarea, s e m n a r e a , ratificarea şi intrarea în vigoare a Cartei, pre­
cum şi reglementări privind anularea apartenenţei la ea.
Adoptarea de către Consiliul Europei în anul 1985 a Cartei europene:
exerciţiul autonom al puterii locale şi implementarea prevederilor ei în majo­
ritatea ţărilor europene a jucat şi continuă să j o a c e un rol important în organi­
zarea şi funcţionarea administraţiei publice în baza principiului descentralizării.
Carta a devenit un document-cadru al autonomiei locale pentru ţările
care au aderat la ea. Acest document serveşte drept o sursă de referinţă în
procesul de elaborare a legislaţiilor naţionale privind administraţia publică
locală şi activitatea ei în condiţiile descentralizării şi autonomiei locale.
Carta reprezintă o expresie a aprecierii obiective privind democratizarea
relaţiilor dintre administraţia publică centrală şi administraţia publică locală.
11.4. F u n d a m e n t a r e a constituţională şi legală a a u t o n o m i a i locale
O r g a n i z a r e a descentralizată a administraţiei publice sub forma autono­
miei locale c e r e să a i b ă la bază a n u m i t e garanţii c a r e i-ar asigura o dezvol­
tare firească reieşind din evoluţia vieţii sociale. Aceasta p r e s u p u n e respec­
tarea a n u m i t o r principii, c u m ar fi cel al continuităţii, al consecutivităţii şi
al imparţialităţii. Astfel de garanţii pot fi asigurate d o a r prin fundamen­
tarea constituţională şi legală a a u t o n o m i e i locale. Iată de ce C a r t a euro­
peană a a u t o n o m i e i locale acordă o m a r e importanţă acestui lucru, stipu-
lînd în articolul doi că ,,principiul de autonomie locală trebuie să fie
recunoscut in legislaţia internă şi, pe cît posibil, în Constituţie ".
Aceasta î n s e a m n ă că a u t o n o m i a locală capătă o protecţie constituţio­
nală şi legală. Majoritatea ţărilor s e m n a t a r e a Cartei e u r o p e n e a autono­
miei locale au fixate prevederi constituţionale privind a u t o n o m i a locală.
Aceste prevederi constituţionale îşi găsesc apoi c o n t i n u a r e în diferite legi,
care c o n c r e t i z e a z ă diverse aspecte ale a u t o n o m i e i locale şi facilitează
toate schimbările din administraţia publică. Ele se referă la aspectele
structural-organice şi funcţionale ale administraţiei publice, la relaţiile din
cadrul administraţiei, precum şi la raporturile dintre administraţia publică
şi celelalte e l e m e n t e ale sistemului politic al societăţii.
A d o p t a r e a Constituţiei Republicii M o l d o v a la 29 iulie 1994 şi punere»
ei în aplicare la 27 august 1994 a constituit o condiţie foarte important»
144
pentru edificarea unui sistem nou de administraţie publică, bazat pe prin­
cipii m o d e m e .
în primul rînd, a d o p t a r e a Constituţiei a dat posibilitate ca toate schim­
bările intervenite în sistemul politic, în condiţiile statului independent, să-şi
găsească r e g l e m e n t a r e constituţională, astfel devenind o p r e m i s ă pentru
schimbările din administraţia publică, în general, şi administraţia publică
locală, în particular.
în al doilea rînd, adoptarea Constituţiei a fost un pas real pe calea creării
cadrului legislativ al statului de drept, iniţiindu-se, într-o strînsă legătură cu
aceasta, elaborarea suportului legislativ, inclusiv în domeniul administraţiei
publice. Consfinţind principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice, Constituţia asigură un echilibru real al puterilor şi creează condiţii
favorabile pentru evoluţia democratică a administraţiei publice.
în al treilea rînd, pe acest fundament j u r i d i c şi în spaţiul politic condi­
ţionat de a d o p t a r e a Constituţiei au î n c e p u t să se edifice instituţii noi, spe­
cifice unei administraţii publice m o d e r n e şi, în consecinţă, să se conş­
tientizeze priorităţile pe care le oferă a u t o n o m i a locală. D u p ă c u m v e d e m ,
pe m ă s u r a constituirii n o u l u i sistem politic bazat pe d e m o c r a ţ i e şi diversi­
tate se c r e e a z ă p r e m i s e adecvate pentru i m p l e m e n t a r e a a u t o n o m i e i locale.
Astfel, articolul 109 al Constituţiei Republicii M o l d o v a p r e v e d e că
administraţia publică locală se b a z e a z ă pe u r m ă t o a r e l e principii: al auto­
nomiei locale; al descentralizării serviciilor publice; al eligibilităţii autori­
tăţilor publice locale; al consultării cetăţenilor în p r o b l e m e l e locale de
interes deosebit. A c e s t e principii sînt p r e v ă z u t e şi în L e g e a privind a d m i ­
nistraţia publică locală, precum şi în alte acte normative. Deci, fiind funda­
mentate constituţional şi legal, acestea rezultă dm filosofía Cartei e u r o ­
pene a a u t o n o m i e i locale şi semnifică o c o r e s p u n d e r e de iure a administ­
raţiei publice locale cu rigorile e u r o p e n e .
Subiecte de evaluare:
1. Definiţi noţiunea de a u t o n o m i e locală şi evidenţiaţi esenţa ei ca for­
mă de exercitare a relaţiilor sociale în sfera conducerii.
2. Descrieţi regulile cărora trebuie să le c o r e s p u n d ă procesul de dele­
gare a c o m p e t e n ţ e l o r în sfera administraţiei publice.
3. E n u m e r a ţ i c o m p o n e n t e l e a u t o n o m i e i locale şi caracterizaţi conţinu­
turile acestora.
4. Exprimaţi-vă a s u p r a dimensiunilor a u t o n o m i e i locale şi referitor la
''mitele ei în condiţiile unei societăţi d e m o c r a t i c e .
145
 5. E x p u n e ţ i istoricul elaborării şi adoptării „Cartei e u r o p e n e : exerciţiul
XII. R E S U R S E L E A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E
a u t o n o m al puterii l o c a l e " .
6. Estimaţi prevederile „Cartei e u r o p e a n e : exerciţiul a u t o n o m al pute­
instituţiile Administraţiei pot realiza o activitate
rii l o c a l e " şi coraportaţi-le Ia gradul de d e m o c r a t i z a r e a relaţiilor sociale în
raţională şi eficientă, dacă pe lîngă un personal temeinic
sfera c o n d u c e r i i .
pregătit profesional dispun şi de mijloace materiale şi
7. A r g u m e n t a ţ i necesitatea fundamentării c o n s t i t u ţ i o n a l e şi legale a
financiare necesare, precum şi de o fundamentare
a u t o n o m i e i locale.
documentară organizată pe baze ştiinţifice
8. C o m p a r a ţ i o r g a n i z a r e a şi funcţionarea administraţiei publice în ţări­
le e u r o p e n e din perspectiva evoluţiei a u t o n o m i e i locale. Mihai T. Oroveanu
9. Apreciaţi gradul de i m p l e m e n t a r e a a u t o n o m i e i locale în sistemul de
a d m i n i s t r a ţ i e p u b l i c ă din R e p u b l i c a M o l d o v a . Obiective:
10. Elaboraţi unele propuneri privind accelerarea procesului de imple­
mentare a autonomiei locale în administraţia publică din Republica Moldova. Activitatea administraţiei publice este de neconceput fără anumite
resurse, studierea cărora va contribui la:
Literatura recomandată:

1. l o a n Alexandru, Administraţia publică, Bucureşti, 1999, pag.375-418. - cunoaşterea ansamblului resurselor necesare pentru funcţionarea
2. Sergiu Cornea, Rolul autonomiei locale în afirmarea democraţiei II administraţiei publice şi a procesului de interdependenţă dintre ele;
A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţifică, 2 0 0 2 , nr.4, pag.35-39.
3. S e r g i u C o r n e a , N i c o l a e C o r n e a , Autonomia locală - instrument de - conceperea însemnătăţii deosebite a resurselor materiale în funcţio­
garantare şi realizare a drepturilor omului I/ M a t e r i a l e l e conferinţei narea adminisraţiei publice şi influenţei lor asupra procesului de moder­
ştiinţifice i n t e r n a ţ i o n a l e , C h i ş i n ă u , A A P , 2 0 0 4 , p a g . 113-120. nizare a ei;
4. Anatol Chetraru, Autonomia locală reală - factor important al refor-
mei//Administrarea publică, revistă metodico-ştiinţifică, 2000, nr.2, pag.33-38.
- conştientizarea misiunilor resurselor financiare pentru asigurarea
5. C a r t a e u r o p e a n ă : exerciţiul a u t o n o m al puterii locale // Versiu­
eficienţei administraţiei publice şi dezvoltării durabile a comunităţilor
nea r o m â n ă , g e r m a n ă şi ungară, Strasburg, 1993 // A d m i n i s t r a r e a publică, umane;
revistă metodico-ştiinţifică, 1997, nr.4, pag.77-84.
6. M ă r i a Orlov, Descentralizare administrativă în baza autonomiei
identificarea rolului şi funcţiilor resurselor informaţionale ca mediu
locale în Republica Moldova /I A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-
de asigurare documentară şi transparentă de reformare a administraţiei
ştiinţifică, 2 0 0 0 , nr.3-4, pag.97-104.
publice.
7. Mihail Platon, Introducere în ştiinţa administraţiei publice. Chişinău,
1999,pag.285-312.
8. M. P l a t o n , A . S î m b o t e a n u , T. P o p e s c u , T. D e l i u , Reforma admi­
nistraţiei publice în Moldova: realizări şi perspective. Chişinău, AAP, 2001 •
9. П о я с н и т е л ь н ы й к о м м е н т а р и й к Е в р о п е й с к о й Х а р т и и мест­
н о г о с а м о у п р а в л е н и я // A d m i n i s t r a r e a publică, revistă metodico-ştiinţi­
fică, 1996, nr.l, p a g . 2 1 - 2 3 ; n r . 4 , pag.123-132.
10. A u r e l S î m b o t e a n u , Capacitatea administrativă în contextul des­
centralizării şi autonomiei locale I/ R e v i s t ă de Filosofie, Sociologie Ş1
Ştiinţe Politice, A Ş M , 2 0 0 7 , nr.2, pag.59-68.

146 147