Realitatea demonstrează că, raportat la obiectul de activitate, între dreptul administrativ

şi ştiinţa administraţiei există o legătură indisolubilă, după cum urmează:

- atât dreptul administrativ cât şi ştiinţa administraţiei au un obiect comun, respectiv activitatea
administrativă a statului şi colectivităţilor locale, utilizând însă metode şi principii sensibil
diferite;
- dacă dreptul administrativ abordează administraţia publică prin prisma normelor juridice care
îi guvernează activitatea, este evident că, deşi această abordare este prioritară în studiul
administraţiei publice, nu putem reduce mecanismul administrativ doar la aspectul normativ,
formal, fiind necesară o abordare interdisciplinară asigurată prin ştiinţa administraţiei;
- a accepta faptul că eficientizarea administraţiei publice se poate asigura doar prin abordarea
interdisciplinară a fenomenului administrativ, cu ignorarea normelor juridice care îi
reglementează activitatea şi care fac obiectul de studiu al dreptului administrativ, ar fi o
chestiune nefundamentată juridic; dimpotrivă, respectarea legii este o condiţie a obţinerii
eficienţei economice şi sociale
Ca urmare, dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei se intercondiţionează reciproc,
studierea administraţiei publice având ca premisă fundamentală dreptul administrativ, iar
eficientizarea acesteia impunând abordarea interdisciplinară a fenomenului administrativ în
cadrul ştiinţei administraţiei.
Pentru a fi cât mai expliciţi în analizarea celor două discipline, arătăm că, dreptul
administrativ studiază fenomenul administrativ numai din punct de vedere juridic, iar obiectul
ştiinţei administraţiei este mult mai larg, studiind fenomenul administrativ atât din punct de
vedere juridic (sens în care putem afirma că dreptul administrativ constituie baza de cercetare
a ştiinţei administraţiei), cât şi sub aspect politic, psihologic, sociologic, economic, demografic,
etc.

Etape în evoluţia instituţională a cercetării ştiinţei administraţiei în România

I.4.1. De la Institutul Regal de Ştiinţe Administrative la Institutul de Ştiinţe
Administrative al României

Ştiinţa administraţiei din România este legată în mod indestructibil de numele

profesorului Paul Negulescu, care, după predecesorul său Constantin Dissescu, face referiri la
ştiinţa administraţiei în al său ”Tratat de drept administrativ”, apărut în anul 1906. În Tratat se
precizează că ştiinţa administraţiei are un caracter practic, tinzând să formeze administratori,
fapt pentru care studiază organizarea autorităţilor administrative, noţiunea de stat, teoria
funcţiunii publice, centralizarea şi descentralizarea precum şi organizarea administrativă a ţării,
pe când, „dreptul administrativ este totalitatea regulilor după care se exercită aceste activităţi",
respectiv el „guvernează drepturile şi îndatoririle reciproce ale administraţiei şi cele ale
administraţilor"
Urmare a acestei concepţii pragmatice asupra cercetării administraţiei de stat - strâns
legată de formularea de propuneri pentru ameliorarea acesteia, propuneri cu caracter complex
(politic, economic, social, juridic) - s-a dezvoltat tot mai mult în rândul profesorilor de drept
administrativ şi al practicienilor"22 ideea, materializată Institutul de ştiinţe administrative,
spune Paul Negulescu a început să funcţioneze în anul 1926,23 momentul fiind marcat şi de
publicarea unei reviste trimestriale „Revista de drept public", apărută apoi, cu regularitate între
anii 1926-1943. Obiectivul urmărit de Institut era:
■ fixarea unei doctrine româneşti de drept administrativ şi ştiinţa administraţiei şi de a ţine
legătura cu institute similare din străinătate;

■ de a face propuneri pentru mai buna organizare administrativă, folosind o metodă realistă şi
experimentală (ancheta administrativă);
■ de a organiza şcoli de documentare şi ştiinţe administrative;
■ de a populariza principiile administrative (prin conferinţe publice, prin ziare);
■ de a realiza schimburi de experienţă „cu toate ţările din Europa şi chiar cu cele de dincolo de
ocean".
Institutul de Ştiinţe Administrative al României a reuşit, într-un timp relativ scurt, să-şi
constituie una dintre cele mai mari biblioteci de specialitate din ţară, ce cuprindea, în anul 1930,
de pildă, peste 4500 de volume, 12000 de fişe şi 60 de reviste de specialitate, la care se adaugă
numeroase planuri de sistematizare ale marilor oraşe din întreaga lume, ca şi a multor lucrări
de urbanism etc.

Concepţii privind ştiinţa administraţiei

Anii şaizeci ai secolului al XX-lea au marcat, în mod spectaculos, dezvoltarea studiilor privind
ştiinţa administrativă, dezvoltare care însă nu a fost lipsită de tensiuni. Intitulată „ştiinţa
administrativă", aceasta are în vedere cercetări care privesc obiecte variate şi întreprinse din
perspective diferite35.
Trei concepţii esenţiale coexistă în acest cadru:
A. Concepţia juridică al cărei scop esenţial este de a reuşi o mai bună cunoaştere a structurii
şi funcţionării administraţiei publice, din perspectiva reglementărilor.
B. Concepţia managerială, orientată către cercetare şi tehnicile de gestiune cele mai eficace,
care înţelege să depăşească clivajul public-privat.
C. Concepţia sociologică. Această concepţie conturează atât analiza administraţiei publice din
perspectiva sociologiei organizării cât şi abordarea acesteia din perspectiva sociologiei
politice, evidenţiindu-se că administraţia publică este direct implicată în exercitarea puterii
şi că nu există o barieră etanşă între sfera administrativă şi cea politică.

Diseminarea conceptului de guvernare la nivel instituţional

Definiţiile date conceptului de guvernare la nivel instituţional au ca referinţă fie modul de

exercitare a puterii, fie asocierile necesare în mecanismele decizionale, după cum urmează :
1. Banca Mondială defineşte guvernarea ca fiind “maniera în care este exercitată puterea în
administrarea resurselor economice şi sociale ale unei ţări”. Banca Mondială identifică trei
aspecte distincte ale guvernării85:
- forma regimului politic;
- procesul prin care autoritatea este exercitată în gestionarea resurselor economice şi sociale ale
unei ţări în scopul dezvoltării;

- capacitatea guvernului de a proiecta, formula şi pune în aplicare politici şi de a-şi îndeplini

funcţiile.
În acelaşi timp, în Raportul de Monitorizare a Guvernării pe anul 200686 , Banca Mondială
defineşte guvernarea sectorului public prin prisma bunurilor şi serviciilor publice, aceasta
reprezentând „modul în care statul îşi câştigă şi exercită autoritatea pentru a oferi şi a conduce
bunurile şi serviciile publice”.
2. În accepţiunea Programului Naţiunilor Unite Pentru Dezvoltare (PNUD), guvernarea este
exercitarea autorităţii economice, politice şi administrative în gestionarea afacerilor unei ţări la
toate nivelurile. Ea cuprinde mecanisme, procese şi instituţii prin care cetăţenii şi grupurile îşi
articulează interesele, îşi exercită drepturile legale, îşi îndeplinesc obligaţiile şi îşi mediază
diferenţele87.
3. Comisia Europeană a definit guvernarea europeană ca reprezentând un set de principii şi
instrumente pentru procesul de luare a deciziei în contextul existenţei unor multiple straturi de
actori şi decidenţi în UE: instituţiile europene la nivel comunitar, guvernele şi parlamentele
naţionale la nivelul statelor membre (naţional), autorităţile regionale şi locale la nivel
subnaţional, precum şi alţi actori, precum grupurile de interese private, partenerii sociali,
societatea civilă.
Prin Cartea Albă a Guvernării Europene, Comisia Europeană88 defineşte conceptul de
guvernare (governance) ca reprezentând ’’regulile, procesele şi comportamentele care
influenţează modalităţile de exercitare a puterii la nivel european, în particular în sensul
deschiderii, participării, responsabilităţii, eficacităţii şi coerenţei.``

4. În accepţiunea Organizaţiei de Cooperare şi Dezvoltare Economică, conceptul de

guvernare se referă la “folosirea autorităţii politice şi exercitarea controlului în raport cu
gestionarea resurselor sale pentru dezvoltarea economică şi socială. Această definiţie largă
cuprinde rolul autorităţilor publice în crearea mediului în care funcţionează agenţii economici
şi în determinarea distribuţiei beneficiilor, ca şi natura relaţiei dintre cel care stabileşte reguli şi
cel căruia regulile i se aplică”93.
5. Comisia de Guvernare Globală defineşte guvernarea ca sumă a numeroaselor modalităţi
prin care indivizi şi instituţii, publice şi private, îşi gestionează afacerile proprii. La nivel
global, guvernarea a fost privită în primul rând ca reprezentând relaţii interguvernamentale, dar
acum trebuie înţeleasă ca implicând şi organizaţiile neguvernamentale, mişcările cetăţeneşti,
corporaţiile multinaţionale şi piaţa globală de capital. În interacţiune cu toate acestea se află
mass-media”.94
6. Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative defineşte guvernarea ca proces în care
societatea civilă foloseşte puterea şi autoritatea, influenţând atât politicile şi deciziile care
privesc viaţa publică cât şi dezvoltarea economică şi socială, presupunând o interacţiune între
instituţiile publice şi societatea civilă95.
7. Potrivit Institutului pentru Guvernare din Otawa96 , guvernarea cuprinde instituţii, procese
şi convenţii în societate care determină modul în care este exercitată puterea, modul în care sunt
elaborate deciziile publice importante pentru societate, precum şi varietatea intereselor care
sunt satisfăcute prin aceste decizii.
8. Institutul Tehnologiei din Tokio97 arată că, conceptul de guvernare se referă la un set
complex de valori, norme, procese şi instituţii prin care societatea conduce propria dezvoltare
şi soluţionează conflictele, acest demers implicând statul, societatea civilă, la nivel local,
naţional, regional şi global.

Principiile ştiinţei administraţiei

1. Principiul legalităţii,Principiul legalităţii reprezintă, în esenţă, principiul fundamental al

organizării şi funcţionării administraţiei publice al oricărui stat de drept.
Potrivit acestui principiu, administraţia publică, sub aspectul structurii şi al activităţii sale,
trebuie să se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura şi forma de
guvernământ a statului, administraţia publică, prin rolul conferit în cadrul societăţii, are
obligaţia de a se supune, în mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei respective.
Aceste comandamente sunt cu mult mai evidente în cazul statului de drept şi „democratic",
bazat pe separarea puterilor în stat şi pe respectul drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor. Se poate deci afirma că, în acest cadru, întronarea legalităţii sau asigurarea
supremaţiei principiului legalităţii, constituie piatra unghiulară a oricărei societăţi libere şi
democratice. Conţinutul principiului legalităţii se
regăseşte în trei cerinţe esenţiale148 corespunzător a trei coordonate fundamentale ale acţiunii
administrative, cum sunt:

1. legalitatea reprezintă limita acţiunii administrative, care semnifică faptul că actul

administrativ nu trebuie să contravină regulilor de drept generale şi impersonale care îi sunt
aplicabile;
2. legalitatea este fundamentul acţiunii administrative, care precizează faptul că administraţia
nu poate acţiona prin emiterea de acte juridice decât atunci când este abilitată printr-o normă
de drept să o facă sau, altfel spus, decât dacă este competentă să realizeze acele acte;
3. legalitatea obligă administraţia publică să acţioneze în sensul efectiv de respectare a
legii sau, mai precis, administraţia trebuie să acţioneze permanent pentru restabilirea
legalităţii efective. In acest sens, administraţia este obligată să facă cunoscută, prin publicare
sau prin orice altă formă de comunicare, legea. De asemenea, atunci când administraţia publică
aduce atingere legalităţii, trebuie să pună de îndată capăt situaţiei ilegale pe care a creat-o, în
caz contrar, aplicându-i-se sancţiunea legală.

2. Principiile descentralizării şi autonomiei locale

Principiul descentralizării în administraţia publică este specific statului de drept şi presupune

rezolvarea problemelor locale de către autorităţi alese de colectivităţile locale (nu numite de la
centru), care nu se subordonează ierarhic autorităţilor centrale, funcţionând autonom, în
condiţiile legii. Ca o consecinţă directă, actele lor (chiar şi cele ilegale) nu pot fi anulate decât
de autorităţi din sfera altei puteri a statului, respectiv de instanţele judecătoreşti.
Descentralizarea reprezintă procesul transferului de autoritate şi responsabilitate
administrativă şi financiară de la nivel central la nivel local. Procesul de descentralizare se
desfăşoară în interesul cetăţeanului prin întărirea puterii şi rolului administraţiei publice locale
în scopul dezvoltării economico-sociale durabile a unităţilor administrativ-teritoriale.
Descentralizarea administrativă este reglementată în ţara noastră prin Legea nr. 195/2006,
legea cadru a descentralizării166, care prevede şi principiile pe baza cărora se desfăşoară
procesul de descentralizare, acestea fiind următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea
administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care
dispune de capacitate administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu
competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în
furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli
obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să
limiteze autonomia locală financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice
şi de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autorităţile administraţiei
publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale
ale bugetelor locale.
În fapt desconcentrarea administrativă coexistă cu descentralizarea, care permite
colectivităţilor locale să îşi administreze singure problemele de interes local, sub controlul
puterii naţionale.
Ex. consiliul local – autoritate locală autonomă
Prefectul – exercită controlul legalităţii actelor adoptate de consiliul local.

2. Principiile deschiderii şi participării

La nivel european, conceptul de deschidere (”openness”) este menţionat într-o varietate de

domenii, cum sunt dezvoltarea economiei statelor, politica de concurenţă a Uniunii Europene,
funcţia judiciară sau educaţia.
Varietatea de domenii în care este folosit conceptul de deschidere este dată şi de varietatea de
sensuri a acestuia, termenul putând fi explicitat ca ”metodă corectă de vorbire sau
comportament în maniera de a nu ascunde ceva”, ”tendinţa de a accepta noi idei, metode,
schimbări”, ”faptul că o suprafaţă nu este împrejmuită de ceva anume”169.
Primul act legislativ care garantează libertatea de informare a fost promulgat de Rikstag-ul
suedez (Parlamentul) în 1766, Legea Accesului la Documentele Publice prevăzând că
documentele oficiale „vor fi puse imediat la dispoziţia oricui le solicita , la cerere, în mod
gratuit.

3. Principiile responsabilităţii, eficacităţii şi eficienţei

Etimologic, „accountability” (responsabilitate, răspundere) este de origine anglo-

normandă174. Din punct de vedere istoric şi semantic este strâns legat de contabilitate
(account), în sensul literal de „a ţine un registru”. În discursul politic contemporan,
„accountability” (responsabilitate, răspundere) şi „accountable” (răspunzător) nu mai evocă
imaginea rigidă a „ţinerii de registre” (contabilitate) şi a administraţiei financiare, ci implică
sensul de bună şi echitabilă guvernare175.

Metode în ştiinţa administraţiei

V.1. Concepte şi metode de cercetare aplicate în administraţia publică

În general, cercetarea este ceea ce se întreprinde în vederea găsirii unor noi aspecte (aspecte-
posibilităţi multiple de explicare, înţelegere critică şi analiză, găsirea răspunsului la întrebări
esenţiale) într-o manieră sistematică în scopul adâncirii cunoaşterii ştiinţifice.
Metoda reprezintă, pentru ştiinţă, în general, mijlocul prin care se caută şi se alege o cale,
ea este determinată de însuşi obiectul de cercetare ştiinţifică şi, în acelaşi timp, trebuie să fie
în concordanţă cu legile obiective ale ştiinţei respective222. Metoda înseamnă un mod
organizat, sistematizat de gândire şi activitate şi implică o direcţie susceptibilă de a fi definită
şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale.

Metodologia este de două tipuri:

-metodologia cunoaşterii,
-metodologia acţiunii.
Metodologia cunoaşterii în administraţia constă dintr-un ansamblu de mijloace şi proceduri
utile, pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. A aplica metodologia
cunoaşterii la obiectul de cercetare alcătuit de administraţie, înseamnă a constitui un sistem
coerent de investigare, care asigură posibilitatea de a percepe şi înţelege realitatea
administrativă din oricare domeniu. Metodologia cunoaşterii facilitează înţelegerea realităţii
administrative şi implicit definirea obiectului cercetat.
În accepţiunea metodologiei acţiunii, metodologia constituie folosirea coerentă a diferitelor
mijloace, în vederea obţinerii unui rezultat. Prin prisma acestui conţinut dual, metodologia se
găseşte implicată în acţiunea dinamică şi contribuie la cercetarea eficienţei. Finalitatea sa constă
în a contribui la o mai bună cunoaştere pentru a acţiona mai bine.