Cursul 8: FUNCŢIA PUBLICĂ ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Dreptul funcţiei publice

Noţiunea de funcţie publică reprezintă o noţiune fundamentală a dreptului public, în

general, a dreptului administrativ, în special, strâns legată de noţiunea de organ, autoritate,
activitate administrativă etc. Funcţionarea oricărei autorităţi sau instituţii publice presupune trei
elemente: competenţă, mijloace materiale şi financiare şi personal (resurse umane) structurat pe
compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care doar unele sunt funcţii publice. Titularul
unei funcţii publice este de regulă, dar nu întotdeauna, un funcţionar public. În toate ţările există
tradiţii privind reglementarea funcţiei publice, ce nu trebuie însă confundate cu apariţia unui
statut general.

Noţiunea de funcţie publică, contrar aparenţelor, este dificil de tradus cu exactitate în

diferite ţări europene, într-o analiza comparativă, riscurile de contrasens fiind mai numeroase
decât în cazul altor instituţii referitoare la administraţie. Pentru a nu lua decât două exemple,
vom arăta că noţiunea de fonction publique (funcţie publică) în FRANŢA este explicată prin
noţiunea civil servant (în traducere literară, serviciu civil) şi prin cea de öffentlicher Dienst (în
traducere literară, serviciu public) în GERMANIA. În aceste două ţări, aceşti termeni servesc
simultan pentru a desemna colectiv, funcţionarii şi au devenit sinonime cu administraţia în
vorbirea curentă. Or, aceste două denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o ţară la
alta. Unul din contrasensurile cel mai des întâlnite constă în compararea efectivelor funcţiei
publice franceze (4 milioane şi jumătate de agenţi), pe când în GERMANIA, deşi numărul
funcţionarilor este mai mic decât în FRANŢA, de doar 2 milioane, statutul funcţionarilor publici
se aplică la mai puţin de jumătate din personalul administrativ, în timp ce în FRANŢA, se aplică
la toate funcţiile publice permanente. De aici concluzia potrivit căreia termenul de personal
administrativ ar fi cel mai acoperitor.

În cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, personalul administrativ reprezenta de
la 5 la 8% din populaţie la începutul anilor ’90: LUXEMBURG (aproximativ 6,8%),
GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANŢA (aproximativ 7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%),
SPANIA (aproximativ 5,6%) etc. DANEMARCA constituie o excepţie cu aproape 18% din
populaţie în raport cu OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; în GRECIA procentul
este de 2,5% .

Examenul statistic pentru fiecare din ţările Uniunii permite identificarea a trei grupe de
ţări. În prima grupă, funcţia publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ, fiind
vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, OLANDA şi PORTUGALIA.
Într-o a doua grupă, formată din GERMANIA şi LUXEMBURG, există o delimitare între
funcţionarii cu statut de drept public, pe de-o parte şi angajaţii şi lucrătorii din administraţie, ce
se supun regulilor dreptului muncii, pe de altă parte. În DANEMARCA şi în ITALIA (din 1993),
situaţia este şi mai netă, doar o mică parte a personalului administrativ, din administraţia de Stat
în principal, poate fi calificată ca intrând în categoria funcţionarilor, în sensul strict al noţiunii. În
toate ţările Uniunii Europene, dreptul funcţiei publice presupune un nucleu central de reguli
aplicabile unor agenţi, care corespunde definiţiei stricte a funcţionarului, nucleu în jurul cărora
gravitează dispoziţii mai restrânse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajaţi din
administraţie.

În doctrina europeană se poate vorbi de un drept comun aplicabil funcţiei publice, în

sensul cel mai strict al definiţiei recunoscută pentru fiecare ţară. În ce priveşte reglementarea
funcţiei publice, potrivit dreptului comparat, în ţările Uniunii Europene se menţine, chiar şi în
prezent, vechea dispută între concepţia dominantă de altfel, axată pe ideea statutului legal, ce
conduce la un regim juridic unilateral de drept public, şi concepţia statutului contractual, ce
conduce la regimul dreptului privat. Fără să se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit
vorbi despre funcţia publică ca statut legal sau despre funcţia publică ca un raport de drept privat,
fără ca una să fie opusă cu necesitate celeilalte. Natura ne-contractuală a funcţiei publice a fost
pusă în discuţie în mai multe ţări, dar mai ales în FRANŢA. În general, din perspectiva dreptului
comparat vom distinge după cum accentul este pus pe exerciţiul suveranităţii prin agenţii publici
sau pe acţiunea lor de gestiune, admiţând sau nu autonomia funcţiei publice, în raport cu
modalităţile de muncă în întreprinderile particulare.

În timp ce FRANŢA şi GERMANIA înclină spre prima tendinţă, iar S.U.A., spre a doua,
în dorinţa de a evita birocraţia, în restul statelor occidentale constatăm că se tinde la apropierea
statutului funcţionarilor publici de cel al agenţilor din sectorul privat. În nici o ţară a Uniunii
Europene, ansamblul personalului din administraţie nu se supune unui statut juridic unic şi
identic. Dimpotrivă, trebuie să ne ferim de ideea, răspândită în GERMANIA dar şi în FRANŢA,
că statutul naţional al funcţionarilor s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabilă. Se poate
afirma însă, că un Statut juridic particular al funcţionarilor, statut supus regulilor dreptului public
cu caracter unilateral, conţinând dispoziţii legislative şi regulamentare, se regăseşte în toate ţările
Uniunii Europene, alcătuind un drept al funcţiei publice, distinct de dreptul muncii. În egală
măsură, se poate susţine că este posibil să întâlneşti în toate aceste ţări, angajaţi în administraţie,
al căror statut este definit printr-un contract de muncă supus principiilor dreptului comun al
muncii. Ceea ce variază de la o ţară la alta este proporţia în care se aplică cele două tipuri de
reglementări. Rămâne de văzut dacă diferenţa dintre dreptul funcţiei publice şi dreptul muncii
este sau nu foarte importantă.

2. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice

În ce priveşte constituţionalitatea funcţiei publice, dacă ne raportăm la ţările Uniunii

Europene constatăm că în fiecare din ţările care au constituţii scrise se regăsesc principii ale
funcţiei publice. Numărul articolelor din Constituţie referitoare la funcţia publică diferă însă, de
la o ţară la alta, după cum diferă şi tehnica sau conţinutul reglementării. Într-un prim grup de
state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA, SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA,
SUEDIA, AUSTRIA şi FINLANDA), Constituţia prevede competenţa legiuitorului de a stabili
regulile aplicabile funcţiei publice. În alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei
competenţe este implicită şi rezultă chiar din supremaţia legiuitorului, care poate interveni pentru
a reglementa materia. Se ştie, de pildă, că separarea Republicii IRLANDA de tradiţia britanică s-
a realizat prin votarea Constituţiei din 1937, care la rândul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege
privind funcţia publică (Civil Service Regulation Act), votată cu 13 ani mai înainte. Aceeaşi este
situaţia şi pentru LUXEMBURG încă din anul 1872. În aceste state, puterea reglementară nu
posedă decât competenţa de aplicare şi de executare a legii.
 Un al treilea grup de state se caracterizează printr-o partajare, în baza dispoziţiilor
constituţionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcţiei publice. În BELGIA, Şeful
Statului dispune de competenţă în materie de statut al funcţionarilor, în baza prerogativelor sale
regale. Astfel, în BELGIA, chiar Constituţia îi conferă această putere Regelui, stabilindu-i
competenţa de a numi în funcţiile din administraţia generală dar mai ales precizând expres că,
puterea executivă îi aparţine acestuia. În cazul FRANŢEI există de asemenea o dublă
competenţă, dar chiar dacă Constituţia lasă puterii reglementare competenţa de drept comun,
situaţia nu este aceeaşi ca în cazul primei grupe de state. Pe de-o parte, această competenţă de
drept comun poate fi prezervată contra intruziunii Parlamentului, dacă Guvernul o doreşte, în
baza art.37 din Constituţie, iar pe de altă parte, art.34 atribuie Parlamentului o competenţă destul
de largă, rezervându-i reglementarea „garanţiilor fundamentale acordate funcţionarilor”. Aproape
toate constituţiile enunţă principii aplicabile dreptului funcţiei publice şi indică autoritatea
competentă pentru a le stabili; este în special cazul, principiului liberului acces la funcţiile
publice. Uneori, textul constituţional este şi mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile aplicabile
accesului la funcţia publică, ci şi regulile privind funcţionari deja numiţi.

3. Statutul funcţionarilor publici

De regulă, Statutul funcţionarilor publici îşi află originea în dispoziţii constituţionale ale
statelor Uniunii Europene, care fixează competenţele în materie, enunţând în unele cazuri chiar şi
regulile de fond ce leagă autorităţile publice. Denumirea de statut, provenind de la cuvântul latin
statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifică un ansamblu de
norme juridice ce cuprinde voinţa Statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie
de raporturi sociale ori instituţii juridice. Statutul funcţionarilor publici sau dreptul comun al
funcţiei publice, într-o formulare mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca
ansamblul regulilor referitoare la situaţia juridică a funcţionarului. În acest sens, mai peste tot în
statele Uniunii Europene se regăseşte un Statut al funcţionarilor publici. Dar, ordonarea formală
a acestui statut este mai mult sau mai puţin omogenă, neputând fi identificat un text unic care să
poată fi calificat drept “statutul general al funcţiei publice”.

Prima ţară care a adoptat un Statut al funcţionarilor publici a fost SPANIA, în anul 1852,
urmată de LUXEMBURG, în anul 1872 şi apoi de DANEMARCA, unde prima lege despre
funcţionari datează din anul 1899. Primul Statut al angajaţilor civili ai Statului a fost adoptat în
ITALIA în anul 1908 iar prima lege irlandeză referitoare la funcţia publică datează din anul
1922. OLANDA a adoptat prima lege cu privire la funcţionari, în anul 1929 şi Regulamentul
general privind funcţionarii Regatului, în anul 1931. În GERMANIA a existat încă din anul
1806 un Cod bavarez al funcţiei publice, dar prima lege de codificare generală a dreptului
funcţiei publice, s-a adoptat în timpul regimul naţional socialist, abia, în anul 1937. În
FRANŢA, deşi tradiţiile privitoare la funcţia publică sunt anterioare Revoluţiei de la 1789, iar
Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul Statut al funcţiei
publice a fost adoptat abia în anul 1941. La rândul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general
al funcţionarilor, în anul 1951, inspirându-se din Statutul francez, din dreptul german şi din
dreptul englez al funcţiei publice. Tot din perspectiva dreptului comparat, existenţa unor statute
sau Coduri, cu rol de drept comun al funcţiei publice ridică două probleme legate de sfera
funcţionarilor publici şi anume: în ce măsură se aplică statutul, personalului din administraţie sau
cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcţionari publici ce intră sub incidenţa Statutului şi care
este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în Statut ? Înainte de a examina, ce semnifică
exact statutul ne-funcţionarului, trebuie stabilit sistemul de repartiţie între funcţionari şi ne-
funcţionari.

Într-o primă grupă de ţări, cea mai consistentă, statutul funcţionarilor publici este în
principiu, aplicabil tuturor agenţilor permanenţi din administraţia Statului, a colectivităţilor
locale şi a autorităţilor administrative autonome (BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA,
IRLANDA, OLANDA şi PORTUGALIA). Este şi cazul ITALIEI, după reglementarea adoptată
în anul 1993. În GERMANIA şi în LUXEMBURG se face în mod tradiţional distincţie între
funcţionarii supuşi unui statut de drept public unilateral şi angajaţii şi lucrătorii pe bază de
contract. Distincţia se bazează pe diferenţa dintre funcţii: în principiu, doar funcţionarii pot
exercita prerogative de putere publică sau atribuţii de satisfacere a interesului general, funcţii
care trebuie asumate de funcţionari, o dată ce activitatea pe care o realizează prezintă un caracter
permanent. Situaţia din DANEMARCA este de asemenea o situaţie mai specială, chiar dacă
prezintă unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. Diferenţa esenţială între
aceste ţări se referă la faptul că tradiţia funcţiei publice daneze era mai degrabă cea a supunerii
unei mari majorităţi a agenţilor, statutului funcţionarilor publici. Reforma funcţiei publice din
1969 a declanşat un proces de contractualizare a acesteia, obiectivul principal constând în
rezervarea statutului funcţionarilor, agenţilor de autoritate precum şi celor care au atribuţii de
concepţie şi de control al politicilor publice în administraţia de Stat, categorii care nu ar trebui să
depăşească 20% din ansamblul efectivelor.

În ce priveşte semnificaţia statutului de ne-funcţionar, dreptul francez se dovedeşte a fi

mai complex, întrucât, obligă a se face delimitarea între funcţionari, agenţi publici şi agenţi de
drept privat care prestează activităţi în administraţie. În dreptul francez, spre exemplu, stagiarii
nu sunt funcţionari, în sensul că lor nu li se aplică un statut general al funcţiei publice, ci doar
unele reguli speciale. Noţiunea de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în
majoritatea ţărilor Uniunii Europene, fiind necesară pentru funcţionari, o perioadă de stagiu,
înainte de a fi efectiv numiţi, perioadă ce variază de la 6 luni, în BELGIA, până la maxim 5 ani,
în GERMANIA. Cu excepţia SPANIEI, FRANŢEI şi PORTUGALIEI, stagiarii sunt consideraţi
ca funcţionari şi beneficiază de statutul general, mai puţin în ce priveşte garantarea funcţiei, după
cum este de la sine înţeles.

Noţiunea de auxiliar este specifică dreptului francez, în timp ce în IRLANDA, şi

OLANDA este utilizată noţiunea de funcţionar cu titlu precar, cu aceeaşi semnificaţie. De
asemenea, o noţiune importantă în dreptul francez, cea a contractualilor de drept public nu se
regăseşte decât în PORTUGALIA. Aceasta se explică prin faptul că, noţiunea de contract
administrativ de muncă este necunoscută în sistemul de drept al altor state europene. În aceste
două ţări cea mai mare parte a contractualilor sunt agenţi de drept public. În alte state, agenţii
contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situaţia în mod special, în DANEMARCA,
GERMANIA, ITALIA și LUXEMBURG în care procentul de agenţi contractuali este
semnificativ.

În alte state precum FRANŢA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supuşi

regulilor dreptului privat sunt minime. În ce priveşte gradul de generalitate a dispoziţiilor
statutare, în doctrină se subliniază că, în majoritatea statelor occidentale există în realitate mai
multe funcţii publice statutare, ce se supun propriilor reglementări, şi nu doar unui singur Statut,
cu ale cărui reguli de fapt, se completează Statutele speciale. În BELGIA vom distinge între
funcţia publică a Statului, cea a comunităţilor şi regiunilor, stabilită chiar de Constituţie, cea a
colectivităţilor locale precum şi cea a stabilimentelor publice autonome. În DANEMARCA,
există o singură funcţie publică statutară, dar nu trebuie uitată, existenţa, alături de aceasta, a
unei foarte importante „funcţii publice contractuale”, care nu se supune legii privind funcţia
publică.

În GERMANIA, există sub aspect formal, atâtea tipuri de funcţii publice câte Landuri
sunt, cărora li se adaugă o funcţie publică federală. Totuşi, există o mare similitudine, între
statutul funcţiei publice federale şi dispoziţiile legii-cadru cărora li se conformează statutele
Landurilor. Funcţionarii locali se integrează la rândul lor, sub aspect juridic, funcţiei publice din
Landul căruia îi aparţin. În SPANIA vom distinge între funcţia publică de Stat, cea a
colectivităţilor locale şi cea a comunităţilor autonome. În FRANŢA, vom distinge între funcţia
publică propriu-zisă, ce se supune legii privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, pe
de-o parte, şi militarii şi magistraţii, pe de altă parte, supuşi fiecare unor reglementări specifice.
Dar în cadrul funcţiei publice propriu-zise putem identifica: funcţia de Stat, funcţia publică
teritorială şi funcţia publică din sănătate. S-ar mai putea adăuga: funcţionarii de la poştă şi cei ai
France Télécom, instituţii publice ce au statutul de “operatori publici”. În toate ţările Uniunii
Europene, anumite tipuri de funcţii sunt exercitate în cadrul unor reglementări statutare
particulare. Este vorba în primul rând, despre poliţie, supusă unei ierarhii speciale, private de
dreptul la grevă şi uneori, de cel sindical.

Este de asemenea, cazul judecătorilor, care deţin garanţii de independenţă speciale, chiar
dacă, în sens larg pot fi consideraţi ca funcţionari. Este în general, şi cazul diplomaţilor, supuşi
unor constrângeri privind mobilitatea şi adoptarea unei atitudini rezervate, dar beneficiind în
schimb de indemnizaţii semnificative. La rândul lor, profesorii universitari din instituţiile publice
dispun de garanţii de independenţă.

Bibliografie

1. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, ediţia a II-a revăzută şi

actualizată, Casa de Presă şi Editură “Tribuna”, Sibiu, 2003;

2. Dorina Tănăsescu, Felicia Dumitru, Marius Petrescu, Ion Cucui, Politici publice în
spatial euroatlantic, Editura Publishing, Cluj Napoca, 2011;

3. Luminița Gabriela Popescu, Politici publice și guvernanța Uniunii Europene, Editura

Economică, București, 2014;
 4. Jacques ZILLER, Administration comparées. Les systèmes politicoadministratifs de l’
Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993;

5. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en Europe,

Montchrestien, Paris, 1994.

6. Dana Apostol Ștefan, Instituţii administrative europene. Note de curs, București, 2008.