1 Suport de Curs - Bazele Administratiei Publice

NUNIVERSITATEA „ LUCIAN BLAGA” DIN SIBIU
FACULTATEA DE DREPT
DEPARTAMENTUL PENTRU ÎNVAŢAMÂNT LA DISTANŢA
VESMAŞ DAIANA MAURA
-BAZELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE-
SUPORT DE CURS
pentru uzul studenţilor de la
învaţamântul la distanţa
Sibiu
2018
1
C U P R I N S.
1. GHID DE UTILIZARE A MANUALULUI DE STUDIU
2. PREZENTAREA MANUALULUI DE STUDIU ŞI A DISCIPLINEI
3. BIBLIOGRAFIE ROMÂNA GENERALA, SELECTIVA ŞI ACTUALIZATA, RECOMANDATA PENTRU

TEMELE 1-14
4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMA PRIVIND (TEHNO-)REDACTAREA TEMELOR PENTRU ACASA

ŞI/SAU A TEMELOR DE CONTROL
5. CONŢINUTUL ANALITIC AL MANUALULUI:
T1: NOŢIUNI FUNDAMENTALE PENTRU STUDIUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

 Întrebari recapitulative. Teste de autoevaluare. Teste de evaluare. Bibliografie selectiva pentru tema 1
T2:.INTERDISCIPLINARITATEA ŞI PLURIDISCIPLINARITATEA CERCETARII FENOMENULUI
ADMINISTRATIV CONTEMPORAN
T3:.NOŢIUNEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICA DIN PERSPECTIVA COMPARATIVA
T4:. FUNCŢIILE STATULUI CONTEMPORAN ŞI SFERA GUVERNARII
 Jurisprudenţa relevanta a CEJ. Întrebari recapitulative. Teste de autoevaluare. Teste de evaluare.
Bibliografie selectiva pentru tema 4
T5:.RAPORTURILE DINTRE NOŢIUNILE DE PUTERE EXECUTIVA ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICA
Întrebari recapitulative. Teste de autoevaluare. Teste de evaluare. Bibliografie selectiva pentru tema 5 .
T6: CONCEPŢIILE ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
T7: RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICA ŞI MEDIUL POLITIC
T8: RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICA ŞI MEDIUL SOCIAL
T9: RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICA ŞI MEDIUL ECONOMIC
T10: NOŢIUNEA JURIDICA A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. DREPTUL APLICABIL ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE.
T11: PRINCIPIILE REGIMULUI JURIDIC APLICABIL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
T12: SERVICIUL PUBLIC. DOMENIUL PUBLIC
T13: FUNCŢIA PUBLICĂ

 Întrebari recapitulative. Teste de autoevaluare. Teste de evaluare. Bibliografie selectiva pentru tema 13.
T14: DREPTURILE, ÎNDATORIRILE, INCOMPATIBILITAŢILE ŞI RASPUNDEREA FUNCŢIONARILOR
PUBLICI.
2
1. GHID DE UTILIZARE A MANUALULUI DE STUDIU
Introducere
Prezentul manual de studiu reprezinta o sinteza a conţinutului disciplinei BAZELE AMINISTRAŢIEI PUBLICE,
care este comuna învaţamântului la forma de zi şi la forma de învaţamânt la distanţa, conform planurilor de învaţamânt în
vigoare.
El este destinat studenţilor de la forma de învaţamânt la distanţa (ID) şi constituie materialul bibliografic minim
necesar pentru parcurgerea, însuşirea şi evaluarea disciplinei respective.
Manualul este structurat în conformitate cu standardele şi procedurile de uz larg în învaţamânt naţional şi

internaţional, care se adreseaza învaţarii individuale pe baze interactive. Parcurgerea manualului, pe baza prezentelor
instrucţiuni asigura reţinerea informaţiilor de baza, înţelegerea fenomenelor fundamentale şi aplicarea cunoştinţelor dobândite
la rezolvarea unor probleme specializate.
Manualul este structurat pe 14 teme de studiu. Tema de studiu reprezinta o parte omogena din componenţa
manualului, caracterizata de un numar limitat de termeni de referinţa (cuvinte-cheie), care poate fi parcurs şi însuşit printr-un
efort continuu de concentrare intelectuala care sa nu depaşeasca 2-6 ore (intervalul se refera la conţinutul de idei al modulului
de studiu şi nu ia în calcul întrebarile recapitulative, temele pentru acasa, testele de autoevaluare sau pe cele de evaluare).
Fiecare unitate de studiu are o structura proiectata din perspectiva exigenţelor autoinstruirii.
Rezultatele efective ale utilizarii manualului se vor suprapune pe rezultatele aşteptate doar cu condiţia respectarii
întocmai a procedurii de parcurgere a modulelor de studiu, procedura care este prezentate în cele ce urmeaza.
Totalul general al orelor de studiu necesare parcurgerii şi înţelegerii t1-t14 este de 28. Orele necesare studiului
individual al disciplinei sunt cele corespunzatoare numarului de credite transferabile alocate disciplinei înmulţite cu 24 ore
pentru fiecare credit.
Procedura de învaţare în sistem de autoinstruire
Utilizarea manualului de studiu individual se face pe baza unui program de autoinstruire.

Recomandam câteva reguli de baza în procedura de realizare a programului de autoinstruire pe baza manualului de
faţa:
1. Temele de studiu se parcurg în ordinea în care sunt prezentate în manual, chiar în cazul în care studentul apreciaza
ca ar putea ”sari” direct la o alta unitate de studiu. Criteriile şi modalitatea de ”înlanţuire” a modulelor de studiu sunt
prezentate la fiecare modul de studiu şi ele trebuie respectate întocmai, sub sancţiunea nerealizarii la parametrii maximali a
programului de autoinstruire;
2. Fiecare modul de studiu conţine şi un test de evaluare şi/sau tema pentru acasa pe care studentul trebuie sa le
realizeze, cu scopul evaluarii gradului şi corectitudinii înţelegerii fenomenelor ţi proceselor descrise sau prezentate în
modulul de studiu;
3. Întrebarile de autocontrol, testele de evaluare sau tema pentru acasa nu sunt de perspicacitate, deci nu trebuie
rezolvate cotra cronometru;
4. Ordinea logica a parcurgerii unitaţii de studiu este urmatoarea:
 se citesc obiectivele şi competenţele modulului de studiu
 se citesc termenii de referinţa (cuvintele cheie)
 se parcurg ideile principale ale modulului sintetizate în rezumat
 se parcurge conţinutul dezvoltat de idei al modulului
 se parcurge bibliografia recomandata
 se raspunde la întrebarile recapitulative, revazând, daca este necesar, conţinutul dezvoltat de idei al
modulului
 se efectueaza testul de autoevaluare ţi se verifica, prin confruntare cu raspunsurile date la sfârşitul
manualului, corectitudinea raspunsurilor
 se efectueaza testul de evaluare şi/sau tema pentru acasa sau de control (dupa caz)
OBS.: Este recomandabil ca, înainte de efectuarea testelor de autoevaluare, sa se faca o pauza de 30 de minute sau o
ora. De asemenea este recomandabil ca la fiecare 2 ore de studiu sa se faca o pauza de 30 de minute.
3
5. Nu este recomandabil sa se parcurga mai mult de 1-2 teme de studiu pe zi, pentru a nu se periclita însuşirea
temeinica şi structurala a materiei. În funcţie de necesitaţile şi posibilitaţile de studiu ale studentului, studiul unui modul
poate fi fracţionat pe mai multe zile, dedicând cel puţin 30 de minute pe zi studiului.
TEMA PENTRU ACASA (TA) reprezinta un exerciţiu obligatoriu de reflecţie pentru fiecare tema de studiu. Ea se
constituie într-un instrument indispensabil de studiu individual necesar înşirii şi mai ales înţelegerii temei. Rezolvarea ei se
poate face în aprox. 1-2 or2.
TEMA DE CONTROL (TC): reprezinta un exerciţiu obligatoriu mai amplu, cu caracter integrativ, care are rolul
de a realiza un liant noţional şi cognitiv între temele studiate anterior şi de a provoca capacitatea sitentica şi creativa a
studentului. Pregatirea ei necesita un efort mai îndelungat (aprox.10 ore), implica stapânirea temelor anterioare precum şi
consultarea tutorelui de disciplina. Cele doua teme de control se regasesc pe parcursul manualului astfel încât sa acopere cele
mai importante parţi ale acestuia.
COORDONATOR DE DISCIPLINA:
Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaş
TUTORI DISCIPLINA:
Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaş

Asist.univ.dr. Laurenţiu Şoneriu
4
2. PREZENTAREA MANUALULUI DE STUDIU ŞI A DISCIPLINEI
Manualul de studiu ”Bazele administraţiei publice” reprezinta o sinteza realizata în maniera interactiva a cursului
corespondent utilizat la forma de învaţamânt zi.
Conţinutul de idei nu a fost redus ci doar sintetizat, în principiu, într-o maniera mai accentuat enunciativa, elementele
de detaliu sau de explicaţie redundanta (necesare pentru atingerea scopului pedagogic al fixarii şi corelarii cunoştinţelor)
putând fi gasite de catre student în bibliografia de specialitate recomandata.
Obiectul general al cursului ”Bazele administraţiei publice”:
Obiectul cursului îl reprezinta prezentarea principalelor instituţii ale „Dreptului administrativ”.
Obiectivele disciplinei:
Manualul de BAZELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE îşi propune ca obiectiv cunoaşterea şi însuşirea de catre
studenţii anului I a principalelor caracterisitici şi elemente de specificitate ale dreptului administrativ. De asemenea disciplina
vizeaza înţelegerea şi însuşirea particularitaţilor specifice ale administratiei publice ca sistem, precum si a relatiilor dintre
elementele componentele ale sistemului administrativ.
Obiective principale:
a) înţelegerea mecanismelor generale ale apariţiei şi evoluţiei notiunii de administraţie publicaş
b) abordarea corecta notiunilor de centralizare, deconcentrareşi descentralizare administrativa;
c) înţelegerea şi familiarizarea cu dreptul admnistrativ ca ramura a dreptului public.
d) înţelegerea notiuniilor de serviviu public, domuniu public si privat al statului
e) formarea unui vocabular juridic necesar abordarii dreptului românesc din perspectiva dreptului administrativ .
Descrierea structurii manualului:

Manualul este structurat în conformitate cu rigorile studiului individual (autoinstruire) şi este compartimentat în teme
de studiu. Structura fiecarei teme de studiu este urmatoarea:
I. Obiective (rezultatele aşteptate ale temei)
II. Competenţele dobândite de student (utilitatea temei pentru student)
III. Termeni de referinţa (concepte cheie)
IV. Structura temei de studiu
V. Rezumatul ideilor principale
VI. Conţinutul dezvoltat de idei al temelor
VII. Bibliografia recomandata
VIII. Întrebari recapitulative
IX. Teste de autoevaluare, teste de evaluare, teme de casa
Prezentul manual constituie bibliografia generala minimala obligatorie pentru studiul disciplinei Drept comunitar
european I. El reprezinta minimul de informaţie necesara pentru înţelegerea şi însuşirea noţiunilor fundamentale ale
disciplinei.
5
3. BIBLIOGRAFIE ROMÂNA GENERALA, SELECTIVA ŞI ACTUALIZATA RECOMANDATA PENTRU
TEMELE 1-14:
3.1. BIBLIOGRAFIE MINIMALA

1. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ, Vol.1, Teoria generala şi organiyarea administraţiei publice, Editura
Universitaţii Lucian Blaga, Sibiu, 2005
2. Marius Profiroiu, Bayele Administraţiei Publice, Editura Economica, Bucureşti, 2010
3. V. Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia X, Editura Universul Juridic Bucureşti, 2018
3.2. BIBLIOGRAFIE COMPLEMENTARA

4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.1, Editura C.H.Beck, Buc.2014
5. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Alma Mater, Sibiu 2011
6. Rodica Narcisa Petrescu,Drept administrativ,Ed.Hamagiu,Bucuresti,2009
7. Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publica, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
8. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitaţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 2007
9. V. Vedinaş, Constanţa Calinoiu, Statutul funcţionarului politic european, ediţia a II-a, Universul Juridic, Bucureşti,
2007
10. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol, 1, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2005
11. Paul Negulescu, Tratat de Drept administrativ, Vol.I, Principii generale, Editura Universala Alcalay, Bucureşti, 1936
3.3. LEGISLAŢIE RECOMANDATA

 Constituţia României
 Legea adminitrsţiei publice locale nr.215/2001
 Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia.
 Legea nr.554/2004 legea contenciosului administrativ
 Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, M.Of. nr. 365/29 mai 2007
 Legea nr. 47/2004 privind codul de conduita a funcţionarilor publici, M. Of. nr. 157/23 febr. 2004
 Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizarii
 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative
 Carta europeana a auitonomiei locale, ratificata de Romania prin Legea nr. 199/1997.
 Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului
 Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Presedintelui Romaniei
 Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatii publice, a
functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei
 O.U.G. nr. 17/2009 privind desfiintarea Cancelariei Primului Ministru si stabilirea unor masuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului
 OUG nr. 3/2009 pentru modificarea si completarea unor acte normative referitoare la organizarea si functionarea
unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului
 H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici
 H.G. nr. 1066/2008 pentru aprobarea normelor privind formarea profesionala a funcţionarilor publici
4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMA PRIVIND (TEHNO-)REDACTAREA TEMELOR PENTRU ACASA

ŞI/SAU A TEMELOR DE CONTROL:
a. Referatul trebuie sa aiba o structura logica şi echilibrata care se va prezenta în cuprinsul acestuia
b. Referatul trebuie sa fie redactat într-un limbaj academic cu utilizarea corecta şi riguroasa a conceptelor şi noţiunilor
de specialitate
c. Referatul va fi elaborat şi redactat cu utilizarea a cel puţin 3 surse bibliografice actuale şi diferite, care vor fi
identificate la sfârşitul lucrarii precum şi cu utilizarea corecta a trimiterilor bibliografice în subsolul paginilor.
d. Referatul se va tehnoredacta cu font Times New Roman CE, caractere de 14, la un rand
e. Intinderea referatului va fi de 6-15 pagini
6
f. Depunerea referatului se face electronic pe adresa tutorelui de disciplina pâna cel mai târziu la data înscrisa în
calendarul activitaţilor didactice şi de evaluare.
g. Referatele care prezinta actualitate şi originalitate precum şi cele care discuta probleme controversate vor putea fi
selectate pentru publicare în una din publicaţiile oficiale ale Facultaţii (Revista Acta Universitatis Cibiniensis Seria
Jurisprudentia sau într-una din publicaţiile Centrelor de Cercetare Ştiinţifica din cadrul Facultaţii.)
7
5. CONŢINUTUL ANALITIC AL DISCIPLINEI:
TEMA 1
NOŢIUNI FUNDAMENTALE PENTRU STUDIUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Obiective: Înţelegerea noţiunii de administraţie publica ca sistem cu toate componentele sale cât şi relaţiile dintre acestea.
Fundamentarea termenilor de putere publica, interes public şi serviciu public. Explicarea principiului separaţiei puterilor în
stat, notiunea de stat şi funcţţiile acestuia.
Cuvinte cheie: stat, putere publica, interes public, administraţiei publica.
Rezumat capitol:
1. Noţiunea de administraţie publica
2. Administraţia publica abordata ca sistem
3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ
4. Conţinutul activitaţii administraţiei publice
5. Puterea publica, interesul public şi serviciul public
6. Statul şi puterea publica
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.
6.2. Caracteristicile puterii publice.
6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat
6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat
Teme de control:
2. Separaţia puterilor in stat
Timpul alocat parcurgerii şi înţelegerii temei: 2 ore.
1. Noţiunea de administraţie publica

Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latina fiind format din prepoziţia „ad” - care se traduce prin
„la”, „catre” - şi „minister”, cu semnificaţia „servitor”, „îngrijitor”, „ajutator”. Din aceste traduceri, cuvântul „administer” ne
apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directa: „ajutor al cuiva”, „executant”, „slujitor”, şi o semnificaţie figurativa
de „unealta”, „instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a administra” semnificaţia de a conduce, a cârmui, a
gospodari o întreprindere, instituţie etc., iar prin „administraţie” înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În limbajul curent termenul „administraţie” este utilizat în mai multe sensuri, reprezentând dupa caz:
 conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executiva;
 compartimentul funcţional (direcţie, departament, secţie, etc.) dintr-o întreprindere sau instituţie, însarcinat cu
administrarea acesteia;
 sistemul de autoritaţi publice care înfaptuiesc puterea executiva;
 conducerea unui agent economic sau unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie, preocuparile teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au
axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publica.
Pentru a defini administraţia publica, este necesar, în primul rând, sa se determine graniţele generale ale acesteia şi
sa se enunţe principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei.
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie sa releve locul şi rolul acesteia în contextul politic,
economic şi social al statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat.
Plecând de la aceste constante, vom face o succinta trecere în revista a eforturilor facute în doctrina de specialitate
pentru definirea noţiunii de administraţie publica.
Astfel, în lucrarea sa „Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), autorul
Richard Stillman prezinta, în sinteza, definiţiile formulate de diferiţi autori americani, astfel3:
1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifica şi Enciclopedica, Bucureşti 1983, p. 38
2
*** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti
3
Ioan Alexandru, Administraţia publica. Teorii. Realitaţi. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 65-66
8
1. John J. Corson şi J.P. Harris definesc administraţia publica drept „activitatea prin care se realizeaza scopurile şi
obiectivele guvernului.”
2. John Pfiffner şi Robert Presthus considera ca „administraţia publica, ca domeniu de activitate, este în principal
preocupata de mijloacele pentru implementarea valorilor politice.”
3. James W. Davis apreciaza ca „administraţia publica poate fi cel mai bine identificata ca ramura executiva a
guvernarii.”
4. Nicholas Henry formuleaza în mod complex definiţia administraţiei publice „aceasta diferind de tendinţele
politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii şi
metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale”.
Citând aceste enunţuri învederam faptul ca diversitatea lor releva un element de netagaduit al administraţiei publice,
şi anume complexitatea acesteia.
A administra înseamna a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul ca nu se obţine nimic fara acţiune şi nu se
pastreaza nimic din momentul în care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în activitatea ei permanenta,
continua.
Acţiunea administrativa, spunea Traian Herseni, „nu constituie un scop în sine, ea trebuie sa serveasca realitaţile
sociale în veşnica mişcare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu înseamna oriunde acelaşi
lucru. Ceea ce este valabil într-o ţara, nu este valabil pentru orice ţara”1.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva concepţii exprimate în doctrina franceza, cu impact
deosebit asupra doctrinei şi organizarii administraţiei publice din ţara noastra.
Constituţia franceza din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare a executivului şi administraţiei publice.
Astfel, profesorul André de Laubadere defineşte administraţia ca fiind „ansamblul de autoritaţi, agenţi şi
organisme, însarcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului modern”2.
Într-o alta opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptul de administraţie are în limbajul curent doua sensuri, respectiv
o activitate - aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de alta parte, desemneaza organele (structurile)
care exercita aceasta activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic3.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul delimiteaza administraţia atât faţa de alte forme
de activitate publica (activitatea legislativa şi activitatea de exercitare a justiţiei), precum şi de cea a particularilor, persoane
fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul administraţiei, autorul releva ca este acela de a satisface interesul public.
Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul itereaza ideea de putere publica. Daca raporturile
particularilor se fundamenteaza pe egalitatea juridica a parţilor, administraţia, care trebuie sa satisfaca interesul general, nu se
poate situa pe picior de egalitate cu particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere publica care semnifica un
ansamblu de prerogative acordate administraţiei publice pentru a face sa prevaleze interesul general, atunci când acesta este
în conflict cu interesul particular4.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei franceze în evoluţia celei germane5, s-au încadrat şi
ele în curentul de gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativa, judecatoreasca şi executiva. Ca şi în alte
ţari şi în Germania sfera administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptata ca baza a interpretarii
principiului separaţiei şi respectiv, a principiului colaborarii între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens opinia
lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a tuturor titularilor de putere publica, care nu
este legiferare şi nici justiţie.”6
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie publica, prof. E. Forsthoff releva ca administraţia se
ocupa de propriile sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativa.7 Faţa de justiţie, a carei datorie este aceea de a face
aplicarea dreptului în cazuri determinate, datoria administraţiei este aceea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza
dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca o funcţie activa a statului, care are un caracter tehnic deosebit de caracterul
politic al legislativului „administraţia nu se justifica numai ca aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al
serviciilor publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”8
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea ca administraţia apare ca o putere autonoma a statului, alaturi de
puterea legislativa şi judecatoreasca.
În România, perioada care a urmat adoptarii Constituţiei din 19239, a fost deosebit de productiva în ceea ce priveşte
fundamentarea teoriilor şi conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în doctrina europeana, privind
acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei puterilor în stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români, majoritatea dintre ei
acceptând teza separaţiei celor trei puteri, subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborarii dintre ele.
1
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942, Bucureşti, pp. 469-476
2
André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J., 1973, p.11
3
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
4
Idem, p. 14
5
Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont), Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969
6
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol. I, p. 28
7
Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42
8
Idem, p. 55
9
Publicata în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
9
Unul dintre reprezentanţii de seama ai acestei perioade a fost profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca
fiind o colectivitate aşezata pe un anumit teritoriu, organizat sub forma de guvernanţi şi guvernaţi, care are o activitate
continua prin care cauta sa-şi îndeplineasca scopurile sale, activitate organizata prin lege, denumita „administraţiune”.1
Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germana, prof. Paul Negulescu considera ca administraţia
cuprinde întreaga activitate a statului, care, însa, nu este nici legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de referinţa care delimiteaza sfera administraţiei, considera ca „administraţia cuprinde
activitatea statului reglementata prin lege”2.
Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţioneaza ca aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor
publice destinate sa asigure satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin continua aplicare a legilor, asigura
principalele nevoi ale societaţii (serviciul de poliţie, serviciul apararii naţionale, serviciul educaţiei naţionale, servicii de
comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.). Aceasta misiune a administraţiei îl determina pe autor sa o califice ca fiind o
activitate tehnica (influenţa germana), dar în acelaşi timp şi juridica, în sensul ca fiecare serviciu public desfaşoara o varietate
de operaţiuni tehnice, care însa trebuie sa se desfaşoare potrivit legii.3
Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte administraţia publica ca fiind o instituţie complexa
care reuneşte toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale.
Autorul mai releva, de asemenea, faptul ca administraţiile publice (statul, judeţul, comuna) „sunt personificate”,
adica sunt persoane juridice „politico-teritoriale”, ceea ce înseamna ca au iniţiativa, raspundere şi capacitatea juridica de a
face acte de putere publica, care, la nevoie, pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului.
Cu unele nuanţari, administraţia publica îşi gaseşte aceeaşi interpretare şi în opiniile altor reputaţi autori de drept
public din perioada interbelica, dintre care citam pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu şi Erast Diti Tarangul.
În literatura de specialitate din perioada postbelica întâlnim în mod frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie
de stat, administraţie publica, activitate executiva, autoritate executiva, autorii atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie semnificaţii
diferite.
Când se utilizeaza sintagma „administraţie de stat” autorii o circumscriu, de regula, la anumite organe ale statului,
respectiv „organele administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activitaţi) ale acestora, considerând ca sintagmele
„activitate administrativa” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executiva” sau „organe
executive”.4
Alţi autori, dimpotriva, considera ca nu se poate pune semnul de egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea
executiva”, definind administraţia de stat ca „activitate ce se desfaşoara pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a
funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat”5. În aceasta opinie, autorii considera ca activitatea executiva,
se divide în doua activitaţi distincte: activitatea executiva propriu-zisa şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare
realizând numai o activitate executiva, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de
dispoziţie. Evident aceasta teza nu-şi mai poate gasi astazi aplicabilitatea, Constituţia României, republicata, consacrând în
art. 120 principiile descentralizarii, autonomiei locale şi deconcentrarii serviciilor publice.
În legatura cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executiva”, „autoritate administrativa”,
„administraţie de stat (publica)”, prof. Ioan Muraru considera ca toate aceste sintagme exprima acelaşi lucru, şi anume funcţia
şi organele (autoritaţile) care implica executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificata.6
Într-o opinie diferita7, (Al. Negoiţa, Mircea Preda şi C. Voinescu) se considera ca administraţia publica şi puterea
executiva nu se identifica, prima având o sfera mai larga decât cea de a doua. Independent de aceasta diversitate de opinii,
majoritatea autorilor considera, în conformitate cu principiile Constituţiei României, ca noţiunea de administraţie publica are
un dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea sa;
b. un sens material-funcţional, care vizeaza activitatea.
În primul sens, prin administraţie publica se înţelege „ansamblul mecanismelor (organe, autoritaţi publice,
instituţii şi unitaţi publice), care pe baza şi în executarea legii realizeaza o activitate cu un anumit specific bine
conturat”8.
Conceputa şi organizata sistemic, administraţia publica este alcatuita dintr-o serie de elemente componente fiecare
având o structura şi atribuţii precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-se o gama variata de relaţii (colaborare,
subordonare, cooperare).
Sistemul administraţiei publice este format din urmatoarele autoritaţi şi instituţii publice:
a) Preşedintele României, care în mod incontestabil exercita atribuţii de natura administrativa (conform art.87 din
Constituţia României, republicata, poate lua parte la şedinţele Guvernului, în care se dezbat probleme de interes
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72
2
Paul Negulescu, op. citata, p. 41
3
Idem, p. 43
4
Ilie Iovanaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactica şi Pedagogica, Bucureşti, 1977, p. 10
5
I. Vîntu, M. Anghene, M. Straoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13
6
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137
7
Mircea Preda, Autoritaţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33
8
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
10
naţional privind politica interna şi externa, apararea ţarii şi asigurarea ordinii publice, etc.), este considerat
autoritate a administraţiei publice şi şef al executivului.1
b) Guvernul, care exercita conducerea generala a administraţiei publice şi este şef al executivului, cu precizarea
absolut necesara ca între Preşedintele României şi Guvern nu exista raporturi de subordonare, ci raporturi de
colaborare;
c) ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate (Secretariatul de Stat
pentru Culte, Autoritatea Naţionala pentru Protecţia Drepturilor Copilului, Biroul Român de Metrologie Legala,
etc.);
d) autoritaţile autonome ale administraţiei centrale (Consiliul Suprem de Aparare al Ţarii, Serviciul Român de
Informaţii, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, etc.);
e) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unitaţile administrativ-
teritoriale;
f) prefecţii;
g) autoritaţile autonome ale administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii, consiliile judeţene) şi
instituţiile publice subordonate acestora;
h) serviciile publice aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene (regii autonome, instituţii publice,
societaţi comerciale).
Activitatea administraţiei publice se realizeaza în regim de putere publica, aidoma activitaţii desfaşurate de
Parlament şi puterea judecatoreasca, ceea ce înseamna ca interesul general (public) este ocrotit, uneori chiar în detrimentul
interesului particular.
Prin putere publica se înţeleg acele prerogative, drepturi speciale, exorbitante pe care organul administrativ le
deţine, în sensul de autoritate care reprezinta şi apara interesul public (general)2.
Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ,
ca fiind „interesul care vizeaza ordinea de drept şi democraţia constituţionala, garantarea drepturilor, libertaţilor şi
îndatoririlor fundamentale ale cetaţenilor, prevazute de Constituţie sau de lege”.3
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie publica se înţelege activitatea de organizare a
executarii şi de executare în concret a legilor, în principal de catre parţile care compun acest mecanism, urmarindu-se
satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei funcţionari a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii catre
particulari”.4
Prof. Antonie Iorgovan plecând, de asemenea, de la cele doua accepţiuni ale administraţiei publice (formal-
organica şi material-funcţionala) o defineşte într-o formula concentrata ca fiind: „ansamblul activitaţilor Preşedintelui
României, Guvernului, autoritaţilor administrative autonome locale şi, dupa caz, structurile subordonate acestora
prin care, în regim de putere publica, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se presteaza servicii publice”.5
Formele concrete prin care autoritaţile administraţiei publice organizeaza executarea şi executa legea sunt: actele
administrative, faptele material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale şi actele politice.
Trebuie însa relevat faptul ca formele concrete menţionate sunt efectuate uneori şi de autoritaţi aparţinând puterii
legislative sau/şi de autoritaţi aparţinând puterii judecatoreşti, precum şi de catre societaţi comerciale, regii autonome,
instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii private.
Aşa spre exemplu, activitatea desfaşurata de Preşedintele Camerei Deputaţilor, în calitate de şef al compartimentelor
funcţionale compuse din funcţionari publici, este o munca administrativa, numirea şi eliberarea din funcţie a acestora
facându-se prin acte administrative de autoritate. Aceeaşi situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una dintre camerele
acestuia fac diverse numiri în funcţie. Spre pilda, conform art. 142 alin. (3) din Constituţia României, republicata, trei dintre
judecatorii Curţii Constituţionale sunt numiţi de catre Camera Deputaţilor şi trei de Senat; potrivit art. 140 alin. (4) consilierii
de conturi sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci când preşedintele judecatoriei, tribunalului sau curţii de apel numeşte în funcţie, ca urmare a
desfaşurarii unor concursuri, pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a instituţiei şi a bazei
materiale pe care o gestioneaza în calitate de conducator al instituţiei, desfaşoara o activitate administrativa.
În toate aceste cazuri, activitaţile menţionate ne apar ca fiind subsidiare celor specifice, iar autoritaţile care le
realizeaza nu sunt în astfel de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau judecatoreşti, ci autoritaţi publice care exercita atribuţii
administrative, inclusiv emiterea unor acte administrative.
Aceasta teza consacrata în doctrina de specialitate a fost tranşata şi prin actuala lege a contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica în vederea executarii legii, dând naştere,
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a, restructurata, revazuta şi adaugita, vol. I, 2001, pp. 58-59
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 73
3
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificarile şi completarile ulterioare
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citata, p. 20
5
Antonie Iorgovan, op. citata, p. 70
11
modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
încheiate de autoritaţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publica;
- executarea lucrarilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.”
În opinia noastra, din analiza definiţiei legale a actului administrativ, forma concreta juridica specifica autoritaţilor
administraţiei publice, se pot desprinde urmatoarele concluzii:
a) actul administrativ se emite de o autoritate publica, având accepţiunea „orice organ de stat sau al unitaţilor
administrativ-teritoriale care acţioneaza, în regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate
autoritaţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public”.1
b) actele administrative se emit în vederea organizarii şi executarii în concret a legii, cu alte cuvinte în cadrul
activitaţii executive a statului;
c) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice specifice, respectiv
raporturi de drept administrativ;
d) legiuitorul asimileaza actelor administrative anumite contracte specifice încheiate de autoritaţile publice,
denumite contracte administrative.
În concluzie, faţa de aceasta diversitate de opinii cu privire la conţinutul şi corelaţia dintre noţiunile de „putere
executiva”, „autoritate administrativa”, „administraţie de stat” etc., achiesam celei potrivit careia „… în fond, toate aceste
denumiri exprima unul şi acelaşi lucru şi anume funcţia şi organele de stat (autoritaţile) care implica executarea legilor”,
terminologia nuanţata exprimând acelaşi conţinut „executivul”2.

Dupa Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastra s-a trecut la reorganizarea sistemului administrativ bazat pe
autonomia locala şi descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se experienţa naţionala din perioada interbelica, cu cea a
statelor cu democraţii consacrate. Acest proces a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, care sa asigure
posibilitatea schimbarilor instituţionale, respectiv trecerea de la statul supercentralizat la cel descentralizat, proces care
aidoma celor din celelalte state est şi central europene parcurge o perioada de profunde reforme structurale.
O prima şi stringenta problema care s-a ridicat în faţa specialiştilor a constituit-o definirea organizarii sistemice a
statului. Astfel, sub aspect formal, trebuia sa se stabileasca modul de organizare al celor trei puteri statale (legislativa,
executiva şi judecatoreasca), stabilindu-se autoritaţile care le exercita şi, în acelaşi timp, sa se evidenţieze raporturile şi
relaţiile dintre aceste autoritaţi.3 În acest sens, se impune observaţia ca deşi nu consacra în mod explicit principiul separaţiei
puterilor în stat, Constituţia din 19914 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autoritaţi prin care se exercita
puterea statala.
Aşa cum am aratat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formal-organica, administraţia publica este definita ca
fiind un sistem de autoritaţi publice „chemate sa execute legea sau, în limitele legii sa presteze servicii publice, uzând în acest
scop de prerogativele specifice puterii publice”5.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structura organizaţionala care, potrivit Constituţiei şi legii, are
personalitate de drept public şi acţioneaza, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de servicii publice, în limitele
legii, sub controlul, direct sau indirect al Parlamentului”6.
Potrivit acestor determinari conceptuale şi în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, administraţia publica este
formata dintr-un sistem de autoritaţi care are urmatoarea structura:
I. Administraţia de stat centrala formata din urmatoarele categorii de autoritaţi:
a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv Preşedintele României şi Guvernul, fiind acreditata teza
unui executiv bicefal;
 Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil atribuţii de natura administrativa, fiind considerat
autoritate a administraţiei publice şi unul din şefii executivului, alaturi de Guvern. Dintre atribuţiile sale
enumeram urmatoarele: poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes
naţional privind politica interna şi externa, apararea ţarii şi asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din
1
A se vedea art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2204 – legea contenciosului administrativ
2
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II, pp.340-342
4
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991. Principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri statale este
consacrat expres în art. 1 alin. (4) din Constituţia României, republicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003
5
Antonie Iorgovan, op. citata, vol. II, 1996, p. 340
6
Ibidem, p. 342
12
Constituţie); poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţa deosebita (art. 86);
încheie tratate internaţionale ce au fost, în prealabil, negociate de Guvern supunându-le spre ratificare
Parlamentului (art. 91 alin. l); aproba înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte
funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Ţarii (art.92) etc.
 Guvernul României - este şef al executivului împreuna cu Preşedintele României, rol consfinţit de art. 101
din Constituţie, potrivit caruia „asigura realizarea politicii interne şi externe a ţarii şi exercita conducerea
generala a administraţiei publice, atribut care rezulta şi din art. 11 lit.a) al Legii nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.
Este necesar sa precizam ca între Preşedintele României şi Guvern nu exista raporturi de subordonare, ci raporturi de
colaborare.
b) organele centrale de specialitate, respectiv:
 ministerele şi alte organe subordonate Guvernului.
În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/20011 „Ministerele se organizeaza şi funcţioneaza numai în
subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi”.
Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţioneaza şi alte autoritaţi, precum: Biroul Român de Metrologie
Legala, etc.
 autoritaţi (organe) autonome, dintre care citam: Avocatul Poporului, Consiliul Suprem de Aparare a Ţarii,
Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenţei etc.
Acestea nu se afla în raporturi de subordonare faţa de Guvernul României, ci faţa de alte autoritaţi publice:
Parlament, Preşedintele României, etc.
 instituţiile bugetare, regiile autonome şi societaţile comerciale subordonate organic sau, dupa caz,
funcţional ministerelor şi celorlalte organe centrale autonome.
II. Administraţia de stat din teritoriu, formata din:
a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1 alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului2 sunt reprezentanţii Guvernului pe plan local;
b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unitaţile administrativ-teritoriale,
organizate ca direcţii generale, inspectorate, oficii, etc.
III. Administraţia publica locala autonoma formata din:
a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeţene;
d) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societaţile comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale
şi judeţene.
Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autoritaţile administraţiei publice, prin care se realizeaza autonomia
locala în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”, iar art. 122 stabileşte „Consiliul
judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activitaţii consiliilor comunale şi oraşeneşti, în vederea
realizarii serviciilor publice de interes judeţean”. Alegerea acestor autoritaţi se face prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat în condiţiile Legii nr. 67/20043, modul de constituire, organizare, funcţionare şi principalele competenţe
fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/20014 - legea administraţiei publice locale, precum şi de alte acte normative.
3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ

Faţa de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune concluzia ca sistemul autoritaţilor administraţiei publice
este deosebit de complex, format dintr-o multitudine de autoritaţi, între care se stabileşte o paleta variata de raporturi.
În calitate de şef al executivului, Guvernul exercita conducerea generala a administraţiei publice şi îndeplineşte
potrivit dispoziţiilor art.1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificarile şi completarile ulterioare, urmatoarele funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care asigura elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin intermediul careia asigura elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în
vederea realizarii obiectivelor stabilite;
c) funcţia de administrare a proprietaţii statului, prin care se asigura administrarea domeniului public şi privat
al statului, precum şi gestionarea serviciilor publice de interes naţional;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigura, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificarile şi completarile ulterioare
3
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritaţilor administraţiei publice locale, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie
2004
4
13
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea şi controlul aplicarii şi respectarii reglementarilor
în domeniul apararii, ordinii publice şi siguranţei naţionale precum şi domeniile economic şi social şi al
funcţionarii instituţiilor şi organismelor care îşi desfaşoara activitatea în subordinea sau sub autoritatea
Guvernului.
Este evident faptul ca, în mod implicit, legiuitorul a abilitat Guvernul cu conducerea acestui sector vital al ţarii, care
reprezinta administraţia publica.
În aceasta calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte componente ale sistemului administrativ, pe de alta parte,
se stabileşte o gama variata de raporturi (relaţii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhica faţa de ministere, celelalte autoritaţi ale administraţiei centrale subordonate
şi prefecţi.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea nr. 90/2001, potrivit carora „conduce şi
controleaza activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa”.
În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului
Administraţiei şi Internelor prevede „realizeaza, în numele Guvernului, controlul ierarhic de specialitate asupra activitaţii
prefecţilor şi aparatului prefecţilor”1;
b) raporturi de colaborare cu autoritaţile administraţiei publice centrale de specialitate autonome şi organismele
sociale nestatale;
c) raporturi de tutela administrativa, faţa de autoritaţile administraţiei publice locale, prin prefecţi, în calitatea lor
de reprezentanţi ai Guvernului în teritoriu.
Se impune aici precizarea ca deşi sunt autonome, autoritaţile administraţiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind
supuse unui control administrativ specific, denumit control de tutela administrativa, exercitat de administraţia de stat, centrala
sau teritoriala.
Aceasta forma a controlului are în vedere apararea intereselor publice, în concret legalitatea şi se particularizeaza, de
asemenea, şi prin faptul ca se poate exercita numai daca legea îl instituie în mod expres şi numai cu respectarea procedurilor
şi producând efectele stabilite de lege.
Tutela administrativa îmbraca doua forme şi anume: tutela asupra existenţei organelor tutelate şi tutela asupra
activitaţii acestora.2
Prima forma, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbraca aspecte mai dure, în sensul ca organul de tutela are
dreptul de a dispune demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.
Tutela administrativa, exercitata asupra activitaţii, se caracterizeaza prin faptul ca organul de tutela supravegheaza
legalitatea actelor emise de autoritaţile tutelate, sesizând, în cazul în care apreciaza ca actul este ilegal, o autoritate aparţinând
puterii judecatoreşti, care are competenţa de a decide. Aceasta forma de tutela administrativa a fost reglementata, în mod
implicit, prin art. 123 alin.(5) din Constituţie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea privind prefectul şi instituţia prefectului nr.
340/2004, fiind exercitata de prefect asupra actelor adoptate de autoritaţile administraţiei publice locale autonome.
Odata cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instituţia tutelei administrative este
consacrata în mod expres pentru prima data în legislaţia noastra de dupa razboi.3
Astfel, conform art. 3 din Lege sunt consacrate doua autoritaţi învestite cu exercitarea tutelei administrative, dupa
cum urmeaza:
a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autoritaţile administraţiei
publice locale, daca le considera nelegale;
b) Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele
autoritaţilor publice centrale şi locale prin care se încalca legislaţia privind funcţia publica.
În acelaşi timp, este necesara precizarea ca între prefect, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi
consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare, teza consfinţita de
art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.
De asemenea, se impune remarcat faptul ca în conformitate cu dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 -
legea administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre autoritaţile administraţiei locale şi consiliul judeţean, pe de o parte,
precum şi între consiliul local şi primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare”.
4. Conţinutul activitaţii administraţiei publice

Deosebit de complexa, activitatea desfaşurata de autoritaţile administraţiei publice se înfaptuieşte prin trei categorii
de forme concrete, dupa cum urmeaza: acte administrative (ordonanţe şi hotarâri ale guvernului, hotarâri ale consiliilor locale
şi judeţene, dispoziţii emise de primari, etc.), fapte material juridice şi operaţiuni tehnico-materiale.
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locala şi integrarea europeana, Editura All Beck, Bucureşti, 1999, p. 53
3
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ
14
Actele administrative sunt manifestari unilaterale de voinţa, provenite, de regula, de la autoritaţile administraţiei
publice, facute în exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de a produce efecte juridice şi care la nevoie pot fi puse în
executare prin forţa de constrângere a statului.
Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurari (evenimente) naturale care determina transformari în
lumea materiala şi produc în acest mod efecte juridice, fara sa existe o manifestare de voinţa facuta în acest sens. (Ex.
demolarea unei construcţii, naşterea, trasnetul etc.)
Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de manifestare a activitaţii executive, care nu produc prin ele
însele efecte juridice, dar servesc la pregatirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul actelor administrative. (Ex.
avizul, referatul, ancheta etc.)
Din punct de vedere al specificitaţii obiectului, activitaţile administraţiei publice sunt clasificate în trei categorii şi
anume1:
Activitaţi de dispoziţie - sunt acele activitaţi care permit administraţiei publice sa stabileasca prin acte administrative
ce trebuie şi este permis sa faca persoanele fizice sau juridice şi ce le este interzis acestora. De asemenea, prin aceste acte se
stabilesc şi sancţiunile proprii sau cele prevazute de lege în situaţiile în care se încalca conduita prescrisa de ele, masuri de
coerciţie ce pot fi aplicate persoanelor vinovate de catre autoritaţile administraţiei publice.
Activitaţi de asigurare a bunei funcţionari a serviciilor publice – care vizeaza masurile pe care trebuie sa le
întreprinda administraţia pentru a asigura funcţionarea continua şi regulata a serviciilor, în scopul satisfacerii interesului
general. Fiind abilitate de lege sa organizeze servicii publice, autoritaţile administraţiei publice au în acelaşi timp obligaţia de
a pune la dispoziţia acestora resursele materiale, financiare, umane şi informaţionale necesare, astfel încât ele sa poate
funcţiona în condiţii corespunzatoare.
Activitaţi de prestaţii - pe care administraţia publica şi funcţionarii sai le efectueaza în cele mai variate domenii de
activitate, cum ar fi: gospodaria comunala, starea civila, protecţia sociala, evidenţa informatizata a persoanei, încasarea
impozitelor şi taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii reprezinta una din modalitaţile prin care se asigura calitatea vieţii în cadrul
colectivitaţilor locale. Autoritaţilor administraţiei publice le revine obligaţia legala de a satisface cerinţele cetaţenilor, prin
organizarea sau prestarea în mod direct a unor servicii publice. În fapt, acest gen de activitaţi se înfaptuiesc pe baza şi în
executarea legii şi reprezinta specificul activitaţii executive.
Prestaţiile administraţiei publice se concretizeaza fie în acte juridice, fie în fapte material-juridice ori operaţiuni
tehnico-materiale.
În concluzie, putem afirma ca în toate situaţiile ne aflam în prezenţa unor activitaţi prin intermediul carora se
înfaptuieşte în concret politica statului, de catre autoritaţile administraţiei publice. Altfel spus, administraţia publica poate fi
considerata, atât sub aspect formal-organizatoric, cât şi din punct de vedere material-funcţional, ca totalitate a serviciilor
publice menite sa satisfaca nevoile şi interesele legitime ale cetaţenilor, sub un dublu aspect, la nivelul întregii societaţi,
precum şi al fiecarei colectivitaţi locale.
5. Puterea publica, interesul public şi serviciul public

Puterea publica este definita în literatura de specialitate ca fiind ansamblul prerogativelor (drepturi speciale,
exorbitante) cu care este înzestrata o autoritate publica, în scopul de a reprezenta şi apara interesul public (general), care
trebuie sa prevaleze în faţa interesului individual2. Aşadar, ea este specifica autoritaţilor publice din sfera celor trei puteri
statale (legislativa, executiva şi judecatoreasca) şi rezulta în principal din Constituţia României, precum şi dintr-o serie de
legi organice.
Specific autoritaţilor din sistemul administraţiei publice le este faptul ca, pe acest temei, adopta în mod unilateral
acte administrative de autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot executa în mod direct, la nevoie
apelându-se la forţa de constrângere a statului. Spre deosebire de celelalte organe ale statului, organele administrative pot
aplica ele însele aceste masuri de constrângere, prin propriile organe, chiar daca ele s-au stabilit de catre instanţele
judecatoreşti, prin sentinţele definitive şi irevocabile3.
Acest lucru, nu trebuie însa sa ne conduca la concluzia ca regimul de putere publica permite autoritaţilor
administrative savârşirea unor excese de putere în dauna celor administraţi. Dimpotriva, într-un stat de drept, democratic,
cetaţenii beneficiaza de protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei, fiindu-le acordate diferite cai de atac
împotriva administraţiei. Iata de ce, printre altele, a fost creat contenciosul administrativ, instituţie de protecţie a
particularului, care trebuie privit ca fiind o componenta a regimului de putere publica şi nu ca un element exterior acestuia.
Aplicarea legii presupune din partea autoritaţilor administrative desfaşurarea unor activitaţi laborioase, şi anume:
1
2
A. Iorgovan, op. citata, 1994, p. 90
3
Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii contravenţionale cu sancţiunea obligarii contravenientului la prestarea unei
activitaţi în folosul comunitaţii, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21 mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare
mandatul de executare emis de instanţa, stabilind: - conţinutul activitaţii ce urmeaza a fi prestata de contravenient, - condiţiile în care faptuitorul executa
sancţiunea, - programul de lucru.
15
 activitaţi de organizare, de pregatire a executarii, care consta în activitaţi de dispoziţie, materializate prin
adoptarea de acte normative (ordonanţe şi hotarâri ale guvernului, hotarâri ale consiliilor locale şi judeţene,
dispoziţii ale primarilor, etc.);
 activitaţi de executare în concret a legii, concretizata prin acte administrative cu caracter individual,
efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale, încheierea unor contracte etc.
Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de ordine publica, securitate publica, interes public,
servicii publice etc. au semnificaţii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate, în funcţie de interesul
acestuia la un moment dat.
Prin interes public trebuie sa înţelegem „acele activitaţi ce sunt necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale,
apreciate ca atare de puterea politica”1, care constituie însaşi raţiunea de a fi a administraţiei publice.
Scopul sistemului de autoritaţi ce aparţin administraţiei publice nu poate fi altul decât satisfacerea nevoilor generale
ale societaţii, altfel spus, satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al organizaţiilor private care urmaresc
realizarea profitului. Se impune însa precizarea ca nu orice activitate, deşi utila, este de interes public. Acreditarea unei nevoi
sociale la „rangul” de interes public implica în mod obligatoriu şi o reglementare legislativa pentru a permite acţiunea
administraţiei.
Aşadar, atâta vreme cât nu exista o minima reglementare legala, nu ne vom gasi în prezenţa interesului public şi, în
consecinţa, autoritaţilor administraţiei publice nu le incumba nici o obligaţie juridica.
Concluzionam prin a releva faptul ca interesul public variaza prin conţinutul sau în raport de voinţa politica la un
anume moment dat.
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizata sau autorizata de o autoritate publica în scopul
satisfacerii, dupa caz, a unui interes public”2.
Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi funcţionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi
analizate într-unul din capitolele urmatoare.
6. Statul şi puterea publica
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.

Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu
exercitate asupra unei populaţii aflate în acel loc şi care realizeaza conducerea sociala în ansamblul ei, sprijinindu-se, la
nevoie, pe constrângerea proprie, în vederea aplicarii dreptului.”3
Prof. Tudor Draganu defineşte statul drept „o instituţie având ca suport o grupare de oameni aşezata pe un spaţiu
delimitat, capabila de a-şi determina singura propria sa competenţa şi organizata în vederea exercitarii unor activitaţi care pot
fi grupate în funcţiile: legislativa, executiva şi jurisdicţionala”.4
Caracterul instituţional al statului rezulta din faptul ca el reprezinta o organizaţie umana ce se întemeiaza pe un set
de reguli de drept, organizaţie ce desfaşoara activitaţi menite sa satisfaca nevoi sociale determinate. Statul, deşi are calitatea
de reprezentant oficial al societaţii, nu trebuie confundat cu societatea şi nici cu întreaga populaţie, deosebindu-se de acestea
prin modul de compunere şi prin structura autoritaţilor sale. În cadrul unei societaţi democratice, statul nu se situeaza şi nici
nu trebuie sa se situeze deasupra sau în afara societaţii, el trebuind sa exercite conducerea sociala atât în folosul societaţii în
ansamblul ei, a diverselor comunitaţi regionale şi locale, precum şi al indivizilor priviţi ca entitaţi distincte.
În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are doua accepţiuni5. Într-o prima accepţiune, statul este
înţeles ca suma a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în sensul puterii organizate statal).
În aceasta accepţiune, noţiunea de „stat” este sinonima cu noţiunea de „ţara” şi include civilizaţia, resursele, oamenii,
teritoriul, frontierele, autoritaţile, etc.
În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat” desemneaza forma organizata a puterii poporului,
mai precis mecanismul sau aparatul statal. Aceasta accepţiune este strict juridica.
Statul a aparut ca o soluţie unica şi optima pentru dezvoltarea materiala şi spirituala a societaţii, cât şi pentru
conservarea valorilor umane.
Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Draganu, statul reprezinta o instituţie. Acesta se deosebeşte însa
de alte instituţii, în primul rând, prin specificitatea activitaţilor fundamentale pe care le îndeplineşte, activitaţi care, în mod
uzual, sunt denumite funcţii ale statului. Doctrina clasica a dreptului constituţional considera ca statul îndeplineşte trei
funcţii, şi anume: funcţia legislativa, funcţia executiva şi funcţia judecatoreasca (jurisdicţionala).
1
2
Art.2 alin.1 lit. k din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
3
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj – Napoca, 2003, p. 59
4
Tudor Draganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 116
5
Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revazuta şi adaugita, Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 10
16
Funcţia legislativa – reprezinta acea activitate a statului, care consta în edictarea unor norme de conduita
a.
sociala, cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de aplicabilitate repetata, fiind astfel susceptibile de a fi
sancţionate prin intervenţia forţei de constrângere a statului;
b. Funcţia executiva – constituie activitatea statului care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor
publice, organizarea aplicarii şi executarii în concret a legilor de catre organele care constituie, în ansamblul lor
administraţia unui stat;
c. Funcţia judecatoreasca (jurisdicţionala) – este acea activitate a statului având ca obiect soluţionarea cu putere
de adevar legal şi în deplina independenţa, în cadrul unei proceduri publice şi contradictorii a conflictelor
juridice, adica a acelor situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi pretind în contradictoriu cu alţii ca ordinea de
drept a fost violata.
Statul îşi determina singur propria competenţa, în sensul ca activitatea agenţilor sai nu poate suferi vreo limitare prin
deciziile unei autoritaţi superioare. Aceasta caracteristica a statului de a-şi determina singur competenţa se numeşte
suveranitate. Din aceste motive, unii autori au definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”.
Trebuie menţionat faptul ca, pâna de curând, se credea ca ideea de suveranitate nu accepta recunoaşterea unei
autoritaţi superioare, oricare ar fi fost aceasta, învestita cu dreptul de a limita deplina libertate de acţiune a statului. Însa
aceasta concepţie absoluta a ideii de suveranitate nu mai este împartaşita astazi, recunoscându-se, în general, ca regulile
dreptului internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, sa margineasca libera determinare a statelor. În plus, în prezent se
mai admite faptul ca statul este obligat sa respecte, la fel ca şi indivizii, regulile dreptului subiectiv. 1
6.2. Caracteristicile puterii publice.

Aşa cum am aratat, puterea publica sau puterea de stat este unul din cele trei elemente componente ale statului.
Doctrina nu a formulat o definiţie unitara a ceea ce numim „puterea publica” pentru diferitele epoci de dezvoltare. Daca, în
cazul monarhiilor absolute, „puterea de stat” se confunda cu o singura persoana („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt eu”
spunea regele Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne, puterea de stat apare ca un sistem de organe competente
sa exercite funcţiile statului: legislativa, executiva şi judecatoreasca. În prezent, noţiunea de „putere publica” exprima, în
mod abstract, ideea ca pe un anumit teritoriu, un sistem de organe realizeaza funcţiile legislativa, executiva şi judecatoreasca
în condiţii care exclud subordonarea lui faţa de o autoritate superioara sau concurenta.
Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în societate au aparut diverse puteri sociale, unele
având chiar caracter politic, care aveau sau nu trasaturi asemanatoare puterii publice (de exemplu, caracter politic organizat
teritorial şi coercitiv), însa puterea de stat are o serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte puteri sociale, de
tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale, diverselor asociaţii etc.
Profesorul Ioan Santai distinge urmatoarele caractere ale puterii publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic,
suveran al puterii publice şi deplin.2
Caracterul politic al puterii de stat consta în faptul ca promoveaza în mod organizat şi prin mijloace specifice,
interese sociale filtrate prin conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administraţiei, caracterul politic al puterii
publice se manifesta în modul de formare şi organizare a Guvernului, alegerea consiliilor locale şi a primarilor, desemnarea
prefecţilor, în programul (politic) de guvernare etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezida în exercitarea ei asupra unei colectivitaţi umane aşezata în mod
permanent pe un anumit spaţiu geografic delimitat de frontiere, iar apartenenţa la acesta (inclusiv domiciliul ori reşedinţa
persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezinta un criteriu important în ceea ce priveşte modul de manifestare a
legaturii dintre stat şi subiectul de drept, precum şi în privinţa manifestarii jurisdicţiei sale asupra acestuia, stabilind totodata
limitele geografice în care şi pâna la care se manifesta puterea publica.
Caracterul organizat al puterii publice consta în exercitarea acesteia prin intermediul unor structuri instituţionalizate
(denumite autoritaţi publice sau puteri în stat) ce îndeplinesc unele atribuţii sau funcţii specifice (legislativa, executiva şi
judecatoreasca) şi sunt formate din persoane care au o calitate determinata (parlamentari, funcţionari publici şi magistraţi).
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezida în posibilitatea de a impune prin forţa voinţa care consacra juridic
interesele sociale generale oricarui individ, categorie sau colectivitate sociala, inclusiv celor care au încalcat legea. Într-o
societate, puterea de stat deţine monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace proprii şi adecvate realizarii ei,
rol ce revine spre executare unor autoritaţi executive specializate (poliţie, jandarmerie, executori judecatoreşti, etc.).
Caracterul unic al puterii publice consta în aceea ca pe teritoriul unui stat nu este posibila coexistenţa mai multor
puteri publice. Acest caracter trebuie perceput ca un ansamblu omogen ce promoveaza în mod unitar aceleaşi interese
generale, dar care sub aspect organizatoric cunoaşte cele trei sisteme de autoritaţi publice (legislativa, executiva şi
judecatoreasca).
Caracterul suveran al puterii de stat presupune faptul ca ea este prioritara oricarei alte puteri sociale interne (faţa de
care este suprema) sau puteri politice externe (faţa de care este independenta). Acest lucru semnifica limitarea oricarei puteri
sociale interne în exercitarea ei la condiţiile stabilite sau recunoscute de puterea publica. Pe plan extern, alte state sau
1
Tudor Draganu, op. citata, p. 116
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003, pp. 60-61
17
organisme internaţionale nu pot, de regula, sa-şi impuna voinţa printr-o imixtiune în afacerile altui stat care respecta normele
unanim admise ale dreptului internaţional, precum şi prevederile tratatelor la care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicata:
„(1) Suveranitatea naţionala aparţine poporului român, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite
prin alegeri libere, periodice şi concrete, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoana nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.”
Caracterul deplin al puterii publice consta în modul nelimitat în care se exercita, în comparaţie cu oricare „putere
sociala” legal constituita, care are un domeniu mai restrâns de acţiune (partide, sindicate, asociaţii, etc.) şi care nu poate
împiedica realizarea puterii publice.
Evoluţia societaţii umane a demonstrat ca puterea publica nu trebuie conferita unei singure persoane sau autoritaţi.
Din acest motiv, statul este format din mai multe organe de stat sau autoritaţi publice, care îndeplinesc numeroase activitaţi
esenţiale pentru desfaşurarea normala a vieţii sociale, constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. În cadrul
lor întâlnim aşa-numitele „puteri” ce realizeaza funcţiile sau activitaţile fundamentale ale statului, şi anume funcţia
legislativa, executiva şi judecatoreasca.
6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat

6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat
Principiul separaţiei puterilor în stat reprezinta „o condiţie primordiala a statului de drept şi a
constituţionalismului”.1 Separarea puterilor în stat apare ca o regula fundamentala în organizarea, funcţionarea şi activitatea
autoritaţilor în ansamblul lor, regula conform careia puterea publica se manifesta prin existenţa puterilor legislativa, executiva
şi judecatoreasca, ce funcţioneaza în mod independent una faţa de alta, dar în relaţiile de colaborare şi control reciproc.
Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch. Montesquieu, au acreditat opinia potrivit careia
regimul reprezentativ, fara separaţia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul în care naţiunea ar delega toate
funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupari de persoane,
ceea ce ar constitui o ameninţare a libertaţii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlatura este, în concepţia acestor autori, separaţia puterilor statului, adica
atribuirea diferitelor funcţii ale statului unor organe distincte şi independente unele faţa de altele. Trebuie subliniat faptul ca
Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodata de principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel create trebuie sa fie independente unele faţa de
altele, în sensul ca nici unele nu pot sa exercite funcţia încredinţata celeilalte. În acest mod, este cu neputinţa ca un organ al
statului sa fie subordonat altuia, deoarece activitatea fiecaruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori straini.
Originea principiului separaţiei puterilor statului o regasim deopotriva în Anglia şi Franţa. Filozoful englez John
Locke este cel care i-a dat prima forma doctrinara, subliniind importanţa unei separari a puterilor statului pentru garantarea
libertaţii individuale.
Dupa Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite: funcţia legislativa, executiva şi federativa. Deşi
filozoful englez distinge trei funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, acesta nu considera însa ca fiecare dintre
ele trebuie încredinţate unor organe separate. În opinia sa, doar funcţia legislativa şi cea executiva trebuie sa fie exercitate de
titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea federativa şi cea executiva nu pot fi decât contopite. Referitor la funcţia
judecatoreasca, Locke nu preconizeaza separarea ei de celelalte funcţii ale statului, ci considera ca ea se încadreaza în mod
firesc în funcţia legislativa.
Ideile lui John Locke au constituit principala sursa ideologica din care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci când a
reluat şi, totodata, a aprofundat problema separaţiei puterilor statului în opera sa „De l’Esprit des lois”. Aceasta lucrare a
facut din Ch. Montesquieu adevaratul parinte al teoriei separaţiei puterilor statului, teorie careia i-a dat o noua forma şi
consistenţa.
În sinteza, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea ca în oricare stat exista trei puteri distincte, şi anume: puterea
legislativa, puterea executiva şi puterea judecatoreasca, noţiunea de „puteri” fiind utilizata de autor pentru a desemna
activitaţile fundamentale ale statului. Autorul considera ca cele trei puteri menţionate trebuie sa fie atribuite unor organe
separate şi independente unele de altele. Explicaţia data de Montesquieu a fost aceea ca „orice om care are o putere este
înclinat sa abuzeze de ea”. Din acest motiv, trebuie gasita o modalitate prin care aceasta tendinţa a naturii omeneşti sa fie
stavilita. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi înlaturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de catre
putere („puterea sa opreasca puterea” – „que le pouvoir arrête le pouvoir”).
Teza lui Ch. Montesquieu este astazi tot atât de actuala ca şi în trecut. Orice autoritate publica, indiferent de natura
ei, are tendinţa de a-şi extinde sfera de acţiune, puterea pe care o exercita. De aceea, echilibrul puterilor presupune,
„limitarea reciproca a acţiunii autoritaţilor publice în funcţie de statutul lor constituţional şi legal”.2 Separaţia puterilor
1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţionala şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale din România., în „Revista de Drept Public”,
nr. 2/1995, p. 27
2
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului de drept, în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12
18
asigura ca puterea în stat sa nu poata fi concentrata în mâna unei singure autoritaţi, altfel spus, ca puterea în stat sa se exprime
prin mai multe „pârghii”.
Totodata, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi colaborarea lor în realizarea specializarii
funcţionale a fiecarei autoritaţi. În caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplica în diferite regimuri democratice prin intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi,
sistem care difera nu numai în funcţie de specificul sistemului constituţional dintr-un stat sau altul, ci şi, mai ales, în funcţie
de evoluţia politica a societaţii, de jocul forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru cucerirea şi
exercitarea puterii.
Principiul separaţiei şi colaborarii puterilor statale asigura ca acestea sa nu-şi depaşeasca limitele constituţionale şi
legale ce definesc statutul fiecarei autoritaţi publice în parte, precum şi ca activitatea acestor autoritaţi sa se exercite în
temeiul şi cu respectarea legii. Din acest motiv, separaţia şi colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de
drept care, în ceea ce priveşte componentele structurii statale, impune ca activitatea fiecarui sistem de autoritaţi sa fie
întemeiata pe lege.
Principiul separaţiei şi colaborarii celor trei puteri statale a fost consacrat ca atare în Constituţia României,
republicata, care, în articolul 1 alin. (4), prevede „Statul se organizeaza potrivit principiului separaţiei şi echilibrului
puterilor – legislativa, executiva şi judecatoreasca – în cadrul democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresa a acestui
principiu în Constituţia României, republicata, are avantajul pe care întotdeauna o norma expresa îl prezinta faţa de acela
rezultat în mod implicit din interpretarea diferitelor norme. Principiul neaga opusul sau, cel al puterii unice, care întotdeauna
a fost o caracteristica a statului totalitar, dictatorial.
Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele democratice trebuie perceput într-un dublu sens,
dupa cum urmeaza:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autoritaţi care exercita puterea publica, respectiv puterea legislativa, executiva şi
judecatoreasca se organizeaza ca entitaţi distincte, cu atribuţii proprii;
b) pe de alta parte, activitatea desfaşurata de cele trei puteri statale se interfereaza, influenţându-se una pe cealalta,
într-o stare de echilibru şi control reciproc.
Spre pilda, în relaţia dintre puterea legislativa şi cea executiva, regimul de separaţie are un „caracter suplu”1.
Parlamentul (organul reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţarii) este abilitat sa investeasca
Guvernul, care raspunde politic exclusiv în faţa sa, iar Guvernul la rândul sau, reprezinta principalul partener de lucru al
Parlamentului, îndeosebi în procesul legislativ. Tot astfel, Preşedintele României, prin promulgarea legilor, încheie procesul
legislativ, având şi posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul termenului de promulgare.
Faţa de autoritatea judecatoreasca, regimul de separaţie este însa rigid, nici una din autoritaţile publice ce
configureaza puterea legiuitoare şi cea executiva neavând posibilitatea sa influenţeze sau sa exercite o ingerinţa ce ar afecta
independenţa justiţiei.
Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile dintre legislativ şi executiv, asigurând un grad
diversificat de colaborari, cu caracter specializat, între autoritaţile publice specifice acestor puteri şi rigid în relaţiile dintre
legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea judecatoreasca, pe de alta parte, reprezinta o particularitate a regimului
constituţional din ţara noastra. Este o particularitate nu pentru ca asemenea diferenţe nu s-ar gasi şi în alte regimuri
constituţionale, ci ţinând seama de specificul relaţiilor de colaborare dintre autoritaţile publice, în vederea asigurarii, de catre
fiecare, a specializarii sale funcţionale, a competenţelor constituţionale şi legale ce îi revin.
Intrebari recapitulative :
1.)Explicaţi semnificaţiile atribuite de doctrina conceptului de „administraţie publica”;

____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
2.)Enumeraţi autoritaţile publice care,potrivit legislaţiei în vigoare şi doctrinei,formeaza administraţia de stat centrala .Care
autoritaţi reprezinta administraţia de stat din teritoriu ?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
1
Ibidem, p. 13
19
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
3.)Precizaţi care sunt categoriile de raporturi în care Guvernul României se afla faţa de celelalte autoritaţi ale administraţiei
publice de stat,sau,dupa caz,ale administraţiei publice locale autonome
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
4.)Definiţi actul administrativ;

____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
5.) Enunţaţi şi explicaţi semnificaţia activitaţilor care formeaza obiectul administraţiei publice;
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
6.)Care este semnificaţia conceptului de executiv ?

____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
7.)Principiul separaţiei puterilor în stat afecteaza caracterul unilateral al statului ?

____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
8.)Ce înţelegeţi prin putere publica ?
20
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
9.)Explicaţi semnificaţia conceptului de interes public.

____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
10.)Definiţi conceptual de “autoritate publica”

____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
TEST DE EVALUARE
1.)Administraţia publica desfaşoara o activitate fundamentala a statului care consta în :
a.) adoptarea legilor;
b.)organizarea şi executarea în concret a legilor precum şi organizarea şi prestarea de servicii publice;
c.) distribuirea justiţiei;
d.) conducerea şi coordonarea mijloacelor mass-media.
2.)Administraţia publica locala autonoma este subordonata:

a)prefectului ;
b.)primarului;
c.)nu este subordonata;
d.)preşedintelui consiliului judeţean;
3.)Potrivit Constituţiei României,republicata,executivul are o conducere:

a.)unitara;
b.)bicefala(duala);
c.)este autonom;
4.)Actele administrative,forme concrete prin care se realizeaza conţinutul administraţiei publice,sunt :

a.)manifestari unilaterale de voinţa;
b.)manifestari bilaterale de voinţa;
c.)manifestari multilaterale de voinţa;
5.)Potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat,statele democratice îşi organizeaza puterea publica în :
a.)puterea legislativa;
b.)puterea economica;
c.)puterea executiva;
d.) puterea judecatoreasca.
21
6.) Este adevarat sau fals ca mass-media exercita prerogative de putere publica?
a) adevarat
b) fals
Raspunsuri corecte : 1b;2 c;3 b;4 a; 5 a,c,d; 6 b
BIBLIOGRAFIE MINIMALA PENTRU TEMA I.
1. Daiana Maura Vesmaş, Bazele Administraţiei Publice, Suport de curs pentru învaţamântul la distanţa, Editura
3. Marius Profiroiu, Bazele Administraţiei Publice, Editura Economica, Bucureşti, 2010
4. Daiana Maura Vesmaş, Drept administrativ, Vol.1, Teoria generala şi organizarea administraţiei publice, Editura
5. Constituţia României
TEMA 2.
INTERDISCIPLINARITATEA ŞI PLURIDISCIPLINARITATEA CERCETARII FENOMENULUI

ADMINISTRATIV CONTEMPORAN
Obiective: Înţelegerea modului şi perspectivelor din în care trebuie analizat fenomenul administrativ statal la nivelul
cercetarii caruia se întrepatrund noţiuni şi metode de cercetare aparţinând mai multor ştiinţe. Înţelegerea dialecticii dintre
politic şi juridic în sistemul administrativ-statal contemporan, ca fenomen şi realitate sociala faptica complexa, ce exclude
abordarile unilaterale şi simplificatoare şi presupune o perspectiva specifica a demersului ştiinţific.
Cuvinte cheie: fenomen administrativ statal, fenomen politic, fenomen juridic
Rezumat capitol:
1. Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan

2. Interdisciplinaritatea cercetarii
3. Pluridisciplinaritatea cercetarii
Teme pentru acasa : Perspectivele ştiinţelor politice şi juridice în cercetarea fenomenului administrativ
1. Caracteristicile fenomenului administrativ statal şi particularitaţile cercetarii acestuia
1. Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan
Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, în complexitatea elementelor care îl genereaza,

fundamenteaza, circumscriu şi direcţioneaza, constituie un demers ambiţios, extravagant şi potenţial riscant ce nu poate fi
supus unui regim conceptual abstract al abordarii tematicii specifice şi nici unor reguli de investigare specializata, oricât de
analitice s-ar dovedi acestea.
In mod paradoxal, aspiraţia de a realiza o orientare globala asupra unei problematici sau alteia, inclusiv în ceea ce
priveşte fenomenul administrativ, a fost supusa mereu tendinţelor de simplificare, de reducţie. In acest sens stau dovada chiar
demersurile unor gânditori de rascruce precum Jean J. Rousseau sau Karl Marx, totuşi, ideile simplificatoare au condus, în
mod constant, la eşuarea sistemelor de gândire pe care le-au fundamentat.
Încercarile doctrinei de a identifica şi defini ceea ce este comun tuturor administraţiilor publice indiferent de loc, de
timp şi de structura sistemelor social-statale, au constituit cel puţin parţial, demersuri nereuşite pâna în prezent.1
1
Roman Herzog, Allgemeine Staatslehre, Verlag Vahlen , Frankfurt am Main , 1971, pag. 35, 36
22
În lucrari de referinţa ale unor autori de prestigiu universal precum Georg Jellinek, Max Weber, Herbert Krueger,
Roman Herzog, Martin Kriele sau Thomas Fleiner-Gerster 1 se recunoaşte aceasta realitate aratându-se ca, în pofida
încercarilor de a cuprinde într-un studiu atotcuprinzator elementele comune, cu valoare de constanta, ale tuturor statelor,
inclusiv neeuropene, tezele formulate nu au reuşit sa depaşeasca graniţele, extrem de relative, ale teoretizarii tipului de stat
european.
În înţelegerea fenomenului adminstraţiei publice actuale, cercetarea modalitaţilor de realizare a voinţei politice şi
juridice a guvernanţilor, în interiorul şi în exteriorul graniţelor statale, este esenţiala pentru orientarea practicii politice,
administrative şi juridice în conformitate cu scopurile şi obiectivele statale şi întru înţelegerea, respectarea şi acoperirea
cerinţelor şi coordonatelor interesului public.
Societatea contemporana este o stare comuna de fapt, complexa, politica şi juridica. Realizarea voinţei politice sau
juridice a guvernanţilor într-o astfel de societate, nu se mai poate face nici prin apel la soluţii simple, la principii şi metode
clare, sau prin statuarea unor obiective politice declarative, rupte de nevoile reale ale societaţii unui anumit moment istoric
dat, şi nici prin recurgerea la forţa.
Practica politica a dobândit astazi sarcini reglatoare, respectiv acelea de a gasi soluţiile de echilibru şi de compromis
între nevoile şi interesele sociale multiple şi uneori puternic antagonice, cum ar fi raportul dintre cerinţele unui mediu social
favorabil dezvoltarii sectorului privat şi tipologia intervenţiei statale, între comandamentele descentralizarii administrative şi
reglementarea centralizata a diferitelor sectoare de activitate, cu privire la organizarea unor anumite servicii publice în
contextul unei imense cereri de servicii pe piaţa libera, între principiul libertaţii şi principiul egalitaţii între cetaţeni şi în faţa
legii, între cerinţele ordinii publice şi principiul libertaţii, etc.
Dintr-o asemenea perspectiva politicul, oscilând între cutezanţa şi înţelepciune, între moderaţie şi aventura, între
certitudine şi risc, ne apare ca un proces decizional viu, dinamic, prin care se regleaza permanent stari diferite şi diferenţiate,
în permanenta mobilitate, ale sistemului social global, în contextul în care juridicul reprezinta constanţa, starea de
conservare, uneori de imobilitate a aceluiaşi sistem. Reglarea permanenta a echilibrului societaţii prin intermediul politicului
şi juridicului trebuie însa sa aiba un caracter optim, în sensul ca ele nu trebuie sa se preocupe doar de asigurarea
funcţionalitaţii sistemului ci, în special, de dezvoltarea acestuia pentru viitor, în interes public.
În mod constant doctrina europeana de specialitate subliniaza ca rolul principal al politicului astazi este acela de a
interveni pentru limitarea excesului de centralizare birocratica a statului, a excesului de reglementare şi lipsei transparenţei
atât a reglementarii cât şi a activitaţii executive şi administrative, pentru implicarea şi accentuarea participarii cetaţeneşti la
procesul de adoptare a deciziilor, etc, iar principala funcţie a juridicului este de a limita, controla şi sancţiona excesul de
putere şi tendinţa de autonomizare a puterii politicului în raport cu aceeaşi societate.2
O prima observaţie care se impune însa este aceea ca, pe de o parte, pentru realizarea unui astfel de echilibru este
nevoie de o experienţa şi o practica statala democratica îndelungata şi de o educaţie specifica în acest domeniu, şi, pe de alta
parte ca realitaţile politico-juridice ale practicii statale din ultimii zece ani în Romania demonstreaza ca demersul ştiinţific în
acest domeniu se impune cu necesitate cu speranţa ca “în timp, guvernanţii vremii se vor lasa influenţaţi de ideile exprimate,
vor medita la ele, alegând soluţia considerata optima“ şi, mai ales ca, “cel puţin noilor jurişti, ajunşi la rândul lor în poziţii
de conducere, le va fi conturata calea de urmat.”3
Importanţa administraţiei publice pentru stat, societate şi economie a crescut în mod constant în ultimul
secol. Ea reprezinta astazi, mai mult ca oricând coloana vertebrala a societaţii organizate în stat, de funcţionarea
careia depinde esenţial mobilismul sau imobilismul statului, prestigiul internaţional al acestuia, pacea, siguranţa,
starea de bine şi prosperitatea cetaţenilor sai.
Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, în complexitatea elementelor care îl genereaza,

fundamenteaza, circumscriu şi direcţioneaza, constituie un demers ambiţios, extravagant şi potenţial riscant ce nu poate fi
supus unui regim conceptual abstract al abordarii tematicii specifice şi nici unor reguli de investigare specializata, oricât de
analitice s-ar dovedi acestea.
Administraţia publica, în ansamblul structurilor şi formelor ei de expresie specifice, autonome, constituie un
fenomen complex ce nu poate fi analizat decât în interdependenţa cu fenomenul politico-juridic care-l determina şi cu
fenomenul social asupra caruia se manifesta. Între cele trei fenomene esenţiale pentru orice comunitate umana organizata în
stat exista, astazi, o reţea de relaţii de determinare şi/sau influenţare reciproca, ce nu mai poate fi negata de nimeni. Astfel,
daca statul, prin intermediul administraţiei sale, direcţioneaza şi gestioneaza dezvoltarea generala sau crizele societaţii,
asupra voinţei statutului şi administraţiei preseaza permanent societatea prin grupuri organizate de interese şi prin forme
organizate ale opiniei publice, influenţând uneori decisiv procesul decizional, politic sau juridic, de la nivelul autoritaţilor
1
A se vedea în acest sens Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 Auflage, 7. Neudruck, Darmstadt 1960, pag. 48 şi urm, Max Weber, Gesammelte
Aufsaetze zur Wissenschaftslehre (1922), 2 Auflage, hrsg. von Johannes Winkelmann, Tuebingen, 1951, Herbert Krueger, Allgemeine Staatslehre, 2.
Auflage, Stuttgart u.a, 1966, pag. 1 şi 83, Martin Kriele, Einfuehrung in die Staatslehre, Reinbek bei Hamburg 1975, 2 Auflage. Opladen 1981, pag.11,
Thomas Fleiner-Gerster, Allgemeine Staatslehre, Berlin u.a. Neuaflage, 1981.
2
a se vedea cu titlu de exemplu Guenter Puettner, Verwaltungslehre, 2. Auflage, C.H.Beck Verlag, Munchen, 1989, pag.32.
3
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, Consideraţii introductive, pag. 2.
23
reprezentative sau executive. Daca este adevarat ca cele trei fenomene pot fi analizate în mod autonom, paralel sau separat,
din perspectiva diferitelor ramuri ale ştiinţelor sociale, economice sau juridice, este tot atât de adevarat ca o asemenea analiza
izolata, apare neîndestulatoare şi nesatisfacatoare. Aspectele relationale dintre politic şi juridic la nivelul administraţiei
publice reprezinta manifestari ale aceluiaşi fenomen social global, pornind de la care şi în legatura cu care, administraţia
publica îşi exercita funcţiile specifice.
Perspectiva juridica, a dreptului public în general, şi a dreptului administrativ în special, dominanta pentru lucrarea
de faţa, nu reuşeşte sa epuizeze problematica fenomenului administrativ întrucât, pe de o parte, conţinutul complex al acestuia
nu poate fi comensurat în mod exhaustiv în norme juridice iar, pe de alta parte, se impune cu necesitate şi cercetarea
obiectului supus ordonarii prin norme juridice, respectiv a relaţiilor sociale care determina şi sunt organizate prin decizii cu
caracter politic şi juridic adoptate la nivel statal şi la nivelul administraţiei publice.
Statul şi administraţia publica nu pot fi cercetate în afara fenomenului constituţional, formând elementele centrale, de
referinţa ale acestuia. Statul modern şi contemporan este fundamentat prin Constituţie, indiferent de forma pe care o îmbraca
aceasta. Fenomenul statal în general şi fenomenul administrativ în special, nu pot fi abordate fara perspectiva dreptului
constituţional care statueaza competenţele statale, organizeaza autoritaţile interne ale statului, instituie sarcini şi obiective
statale, organizeaza activitaţi statale.
În al doilea rând cercetarea normelor juridice în interferenţa cu diferitele forme ale deciziei politice dar şi cu
realitaţile sociale ce urmeaza a fi ordonate în scopul dezvoltarii societaţii implica, în scopul fundamentarii lor, o incursiune
obligatorie în sfera valorilor protejate şi promovate prin norme cu caracter constituţional sau legal. Înţelegerea fenomenului
administrativ nu mai este posibila astazi fara o raportare la noţiuni ce exced obiectului propriu zis de cercetare al diferitelor
ramuri ale ştiinţei dreptului public, precum: interesul public, binele public, securitatea juridica a cetaţeanului, ordinea
publica, treburile publice, etc.
Tehnicitatea ştiinţei dreptului constituţional ori administrativ pot oferi astfel, numai o perspectiva unilaterala în
interpretarea unor norme constituţionale sau legale. Constituţia cuprinde prevederi formulate vag, generale, cu caracter
principial, de aceea ea este departe de a constitui un text deschis, pe care este suficient sa-l citeşti pentru a-ţi clarifica
problemele supuse reglementarii. În ceea ce priveşte legile, în special cele cu caracter organic, este valabil acelaşi lucru. La
interpretarea nevoilor de modificare a unor norme juridice este, de aceea, nevoie de înţelegerea prealabila, conştienta sau
subconştienta, a fenomenului supus reglementarii. Recunoaşterea importanţei centrale a necesitaţii înţelegerii prealabile a
fenomenului care fundamenteaza normele juridice, în vederea direcţionarii lor sociale, nu înseamna ca puterea sau chiar
obligaţia celui care interpreteaza se subordoneaza ideilor proprii, arbitrare, preconcepute în statul autoritar, pentru ca s-ar
deschide în acest fel calea spre iraţionalism, corupţie şi abuz. Aceasta înţelegere prealabila trebuie sa fie în primul rând
motivata, apoi sistematizata, şi în fine, adusa în faţa criticii raţionale şi astfel raţionalizata prin ea însaşi. Fara o asemenea
perspectiva ce precede şi excede perspectivei juridice, sunt aproape imposibil de înţeles teoria separaţiei puterilor în stat,
teoria guvernarii, principiul pluralismului politic, conceptul de realizare a dreptului, rolul executivului, conţinutul activitaţii
administrative, teoria puterii autonome, discreţionare, a autoritaţilor administrative, etc.
În acest sens, ne permitem sa credem, în acord cu teza formulata de un prestigios autor german contemporan, ca
astazi obiectul dreptului public nu se mai poate limita la cercetarea normelor juridice care privesc statul şi societatea ci
trebuie sa aiba în vedere şi fenomenele sociale care apar în legatura cu realizarea acestor norme.1
Perspectiva politica, respectiv a ştiinţelor politice care au ca obiect fundamental studiul fenomenelor politice,
descrierii şi analizei sistemelor politice şi a comportamentului politic2 respectiv geneza, esenţa şi manifestarile politicului în
contextul societaţii, nu estea nici ea singura suficienta pentru comensurarea fenomenului administrativ contemporan în
ansamblul elementelor, condiţionarilor şi relaţiilor structurale şi funcţionale care îl compun şi direcţioneaza.
Cu toata dezvoltarea actuala excepţionala atinsa de ştiinţele politice, structurate la rândul lor în ramuri şi subramuri
ştiinţifice specializate3, unii autori incluzând în sfera ştiinţelor politice chiar şi ştiinţa administraţiei sau ştiinţa administraţiei
publice4, încadrare faţa de care avem însa rezerve, nu reuşesc sa epuizeze cercetarea fenomenului administrativ contemporan
nici macar sub aspectul sau politic datorita incapacitaţii şi ineficacitaţii date de metodele de cercetare specifice în materia
analizei şi evaluarii dimensiunii şi rolului dreptului aplicabil la nivelul administraţiei publice contemporane .
O serie de alte puncte de vedere, precum perspectiva sociologica şi/sau economica, nu reuşesc sa satisfaca nici ele
nevoia pluralista de informaţii şi date cerute de conţinutul problematicii supuse cercetarii. Este, pe de alta parte, indiscutabil
faptul ca cine se ocupa astazi de administraţia publica nu poate ignora cel mai important domeniu al societaţii - economia -
eliminând perspectiva de cercetare a ştiinţelor economice.
Studiul administraţiei publice contemporane nu poate fi, de asemenea, realizat fara adoptarea unei anumite
poziţii valorice, iar cu studiul valorilor se ocupa filosofia, fie în înţeles general, fie în înţelesul unor subramuri specializate
precum filosofia statului şi/sau filosofia dreptului.
Pentru a face, exemplificativ, referire numai la unul dintre cele mai importante curente ale filosofiei dreptului, care
este relativismul juridic, acesta arata ca, în principal, este imposibila delimitarea ştiinţifica a unor valori fundamentale,
1
Hans Herbert von Arnim, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Verlag Vahlen, Studienreihe Jura, Muenchen, 1984.
2
Sergiu Tămaş, Dicţionar Politic, Casa de Editură şi presă “Şansa” S.R.L., Bucureşti 1996, pag. 243
3
cum ar fi: teoria şi filosofia politică, sisteme politice, analiza politică, relaţiile internaţionale, politici publice, ş.a.
4
Idem, pag. 244
24
absolute în timp şi spaţiu. Cei mai importanţi reprezentanţi ai acestui curent, Georg Jellinek (1851-1911), Max Weber (1864-
1920) sau Gustav Radbruch (1878 - 1949) au formulat în acest domeniu doua categorii de teze opuse, dar valabile în aceeaşi
masura :
 Prima porneşte de la om, ca valoare ultima şi absoluta, ca scop în sine al oricarui demers cognitiv în materie, ca
singur titular de interese în cadrul societaţii.
 Cea de a doua porneşte, dimpotriva, de la stat, ca singura valoare absoluta, ca scop în sine şi supraordonat
oricaror altor scopuri individuale sau de grup. 1
Potrivit primei teze, preocuparea principala a statului este omul, potrivit celei de a doua, preocuparea principala
a omului este statul care nu trebuie sa se epuizeze pentru a servi bunastarii omului, el este un scop în sine, care se realizeaza
de la sine, şi nu numai prin intermediul omului.
Modul de raportare la problema fundamentala expusa mai sus determina cai diferite de identificare a valorilor
subsecvente pentru orice sistem supus determinarilor valorice.
Constituţia României din 19912, similar celorlalte constituţii contemporane, se decide înca din cuprinsul art.1,
pentru una dintre direcţiile de gândire ale doctrinei relativismului valorilor, cuprinzând enunţul, formal nerevizuibil, potrivit
caruia omul constituie valoarea suprema, careia trebuie sa i se subordoneze toate acţiunile şi activitaţile statale, indiferent de
natura lor politica sau juridica.3
Constituţia actuala a Românie se fundamenteaza, deci, pe ceea ce Roman Herzog ar numi “o concepţie
antropocentrica“4, caracterizata prin aceea ca omul cu nevoile, obiectivele şi valorile sale individuale este elementul de
referinţa fundamental, prim şi ultim al tuturor obiectivelor, funcţiilor şi activitaţilor statale. Care sunt valorile
individuale care se pot delimita în subordinea tezei antropocentrice fundamentale a Constituţiei ramâne însa o problema
deschisa.
Prin urmare, descrierea statului şi societaţii, a administraţiei publice contemporane, explicarea critica, evaluarea şi
dezvoltarea valorizatoare a normelor care fundamenteaza aceste instituţii sau fenomene, impune o metodologie de cercetare
plurala şi interdisciplinara. Utilizarea şi aplicarea metodologiei pluraliste, diversificate, juridice, politologice, sociologice sau
filosofice, constituie condiţii prealabile obligatorii ale cercetarii administraţiei publice din perspectiva juridica, normativa.
Statul şi administraţia publica sunt astazi pluridisciplinare5 sau nu sunt deloc este, de altfel, şi concluzia unor
prestigioşi jurişti, cercetatori ai fenomenului juridic statal şi administrativ contemporan. 6
Obiectul general al temei consta în cercetarea, din perspectiva juridica, a dialecticii fenomenului administrativ
contemporan, ca fenomen şi realitate sociala faptica complexa, ce exclude abordarile unilaterale şi simplificatoare. Ea
reprezinta o incursiune normativa în sfera înţelegerii structurii şi mecanismelor de funcţionare concreta a administraţiei
publice în comunitaţile statale actuale, cu privire speciala asupra funcţionalitaţii administraţiei publice în România în
contextul comandamentelor dezvoltarii eficiente şi integrarii în noile structuri ale Europei şi lumii. În înţelegerea fenomenului
adminstraţiei publice actuale, cercetarea modalitaţilor de realizare a voinţei politice şi juridice a guvernanţilor, în interiorul şi
în exteriorul graniţelor statale, este esenţiala pentru orientarea practicii politice, administrative şi juridice în conformitate cu
scopurile şi obiectivele statale şi întru înţelegerea, respectarea şi acoperirea cerinţelor şi coordonatelor interesului public.
Societatea contemporana este o stare comuna de fapt şi de drept, politica şi juridica. Realizarea voinţei politice sau
juridice a guvernanţilor într-o astfel de societate, nu se mai poate face nici prin apel la soluţii simple, la principii şi metode
clare, sau prin statuarea unor obiective politice declarative, rupte de nevoile reale ale societaţii unui anumit moment istoric
dat, şi nici prin recurgerea la forţa.
Politicul a dobândit astazi, mai mult ca oricând, sarcini reglatoare, respectiv rolul de a gasi soluţiile de echilibru şi de
compromis între nevoile şi interesele sociale multiple şi uneori puternic antagonice, cum ar fi raportul dintre cerinţele unui
mediu social favorabil dezvoltarii sectorului privat şi tipologia intervenţiei statale, între comandamentele descentralizarii
administrative şi reglementarea centralizata a diferitelor sectoare de activitate, cu privire la organizarea unor anumite servicii
publice în contextul unei imense cereri de servicii pe piaţa libera, între principiul libertaţii şi principiul egalitaţii între cetaţeni
şi în faţa legii, între cerinţele ordinii publice şi principiul libertaţii, etc.
1
A se vedea pentru detalii, Georg Jellinek, Die Erklaerung de Menschen- und Buergerrechte, ein Beitrag zur modernen Verfassungsgeschichte, Muenchen
u.a. , 1919, pag.44 şi urm., Max Weber, Die Obiektivitaet sozialwissenschaftlicher und sozialpolitischer Erkenntnisse, (1922), în Op.cit, pag.146, 148 şi
urm., Gustav Radbruch, Rechtsphylosophie, 6. Auflage, Stuttgart 1963, pag. 100 şi urm.
2
Constituţia României, adoptată în şedinţa Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, aprobată prin referendum naţional şi intrată în vigoare la data
de 8 decembrie 1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.250 din 14 decembrie 1991, modificată şi completată prin Legea de
revizuire a Constituţiei României nr.429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi intrată în vigoare la data de 29
octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003 a Hotărârii Curţii Constituţionale a României nr.3
din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituţiei
României.
3
A se vedea în acest sens, în primul rând, Raportul General al Comisiei pentru elaborarea Proiectului Constituţiei României, aşa cum este redat şi comentat
de Preşedintele acestei comisii, Prof. dr. Antonie Iorgovan în Odiseea Elaborării Constituţiei - fapte şi documente, oameni şi caractere, cronică şi
explicaţii, dezvăluiri şi meditaţii -, Editura Uniunii Vatra Românească, Târgu Mureş, 1998, pag.154 şi urm.
4
Roman Herzog, Op.cit. pag.141
5
Pluridisciplinaritatea poate fi definită ca fiind acea operaţiune organizată pe baza unei ipoteze, cu tehnici şi metode adecvate obiectivelor
urmărite, operaţiune la care concură diferite ştiinţe, păstându-şi fiecare independenţa, specificul, capacitatea euristică şi epistemologică.
6
Hans Herbert von Arnim . Op.cit.pag. 10.
25
Dintr-o asemenea perspectiva politicul, oscilând între cutezanţa şi înţelepciune, între moderaţie şi aventura, între
certitudine şi risc, ne apare, în cadrul administraţiei publice, ca un proces decizional viu, dinamic, prin care se regleaza
permanent stari diferite şi diferenţiate, în permanenta mobilitate, ale sistemului social global, în contextul în care juridicul
reprezinta constanţa, starea de conservare, uneori de imobilitate a aceluiaşi sistem. Reglarea permanenta a echilibrului
societaţii prin intermediul politicului şi juridicului trebuie însa sa aiba un caracter optim, în sensul ca ele nu trebuie sa se
preocupe doar de asigurarea funcţionalitaţii sistemului ci, în special, de dezvoltarea acestuia pentru viitor, în interes public.
În mod constant doctrina europeana de specialitate subliniaza ca rolul principal al politicului astazi este acela de a
interveni pentru limitarea excesului de centralizare birocratica a statului, a excesului de reglementare şi lipsei
transparenţei atât a reglementarii cât şi a activitaţii executive şi administrative, pentru implicarea şi accentuarea participarii
cetaţeneşti la procesul de adoptare a deciziilor, etc, iar principala funcţie a juridicului este de a limita, controla şi
sancţiona excesul de putere şi tendinţa de autonomizare a puterii politicului în raport cu aceeaşi societate. 1
Pentru realizarea unui astfel de echilibru este nevoie, desigur, de o experienţa şi o practica statala democratica
îndelungata şi de o educaţie specifica în acest domeniu iar realitaţile politico-juridice ale practicii statale din ultimii
doisprezece ani în Romania demonstreaza ca o asemenea abordare se impune cu necesitate cu speranţa ca “în timp,
guvernanţii vremii se vor lasa influenţaţi de ideile exprimate, vor medita la ele, alegând soluţia considerata optima” şi, mai
ales ca, “cel puţin noilor jurişti, ajunşi la rândul lor în poziţii de conducere, le va fi conturata calea de urmat.”2
În fine, importanţa administraţiei publice pentru stat, societate şi economie a crescut în mod constant în
ultimul secol. Ea reprezinta astazi, mai mult ca oricând coloana vertebrala a societaţii organizate în stat, de funcţionarea
careia depinde esenţial mobilismul sau imobilismul statului, prestigiul internaţional al acestuia, pacea, siguranţa, starea de
bine şi prosperitatea cetaţenilor sai.
O experienţa proprie de peste 15 ani în activitatea administrativa efectiva, de execuţie sau decizionala, atât în
regimul politic trecut cât şi în cel instituit în Romania dupa anul 1989, ne întemeiaza pragmatic asemenea afirmaţii şi ne
îndreptaţeşte sa susţinem ca juristul, chiar pasionat de dreptul public, plasat într-o poziţie executiva, sau chiar tehnic-
administrativa, în stat, trebuie sa înveţe sa dobândesca capacitatea de a-şi depaşi graniţele şi prin aceasta aroganţa propriei
pregatiri profesionale de specialitate, sa dobândeasca o viziune de ansamblu şi sa apeleze la cunoştinţe şi metode specifice
altor ştiinţe, sa coopereze şi sa gaseasca un limbaj comun cu specialişti din domenii profesionale dintre cele mai diverse, sa
soluţioneze probleme complexe, sa formuleze strategii şi tactici de organizare şi dezvoltare, sa evalueze rezultatele
implementarii propriilor decizii, sa comunice cu opinia publica şi cu mediul social în legatura cu care se manifesta efectele
deciziilor sale. Ne propunem în acest sens sa oferim prin acest manual universitar, viitorilor jurişti şi funcţionari publici, un
instrument de studiu interesant şi util şi o cheie de acces în pentru ei necunoscutul şi pentru noi fascinantul tarâm al
administraţiei publice contemporane şi dreptului aplicabil acesteia.
Printr-o orientare problematica vom încerca, atunci când tematica abordata o impune, sa diferenţiem, cât mai clar cu
putinţa, între domeniile şi metodele de cercetare aparţinând altor ştiinţe, încercând sa identificam elementele comune, de
interes din perspectiva dreptului. Suntem conştienţi în acest demers ca ne asumam riscul de a intra uneori pe “nisipurile
mişcatoare“ ale cercetarii din domeniul atât de controversat al ştiinţelor administrative. De asemenea suntem conştienţi de
faptul ca nimeni nu mai poate astazi sa se considere specialist în toate domeniile, asumându-ne deci, parţial, şi riscul
diletantismului.
2. Interdisciplinaritatea cercetarii
Ideea integrarii cunoştinţelor cumulative, de la nivelul mai multor ştiinţe, în cercetarea fenomenului administrativ , s-a
dezvoltat în timp, pe un parcurs sinuos în care a fost pe rând negata vehement ori dimpotriva susţinuta fervent.
În doctrina occidentala de la începutul secolului XIX, fenomenul statal, în general, forma obiectul exclusiv de studiu
al ştiinţei statului ( Staatswissenschaft). În a doua jumatate a secolului XIX, se produce separaţia disciplinelor de specialitate
prin individualizarea pe de o parte a pozitivismului juridic şi, pe de alta parte, a pozitivismului sociologic, ambele
caracterizate prin curaţenie metodologica.
Pozitivismul juridic s-a caracterizat în primul rând prin identificarea unor tehnici juridice specifice de aplicare a
dreptului la cazurile concrete. Aceste metode se întemeiau pe subordonarea unei situaţii de fapt faţa de norma juridica
aplicabila, considerându-se ca oricarei situaţii de fapt, i se poate aplica un silogism juridic. Interpretarea dreptului,
presupunea în aceasta concepţie, aplicarea unor metode pur juridice, cu ignorarea aspectelor istorice, economice şi sociale,
politice, s.a., ale unei situaţii de fapt. Pozitivismul juridic, fundamentat pentru prima data de Carl Friedrich v. Gerber şi
Paul Laband, a fost adus la apogeu prin contribuţia lui Hans Kelsen. Paralel pozitivismului juridic s-a dezvoltat
pozitivismul sociologic dezvoltat în special prin opera lui Max Weber, care considera ca descrierea evenimentelor sociale, a
efectelor diferitelor decizii politice asupra societaţii, constituie obiectul exclusiv de studiu al sociologiei (Sozialwissenschaft).
Gândirea pozitivista a fundamentat de altfel şi dualismul concepţiei lui Jellinek despre stat, care şi-a dezvoltat teoria despre
stat în doua dimensiuni fundamentale : teoria dreptului de stat (Staatsrechtlehre) şi teoria sociala a statului (soziale
Staatslehre). Pozitivismul juridic şi sociologic au avut cu siguranţa în comun un negativum, respectiv acela potrivit caruia nu
1
a se vedea cu titlu de exemplu Guenter Puettner, Verwaltungslehre, 2. Auflage, C.H.Beck Verlag, Munchen, 1989, pag.32.
2
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, Consideraţii introductive, pag. 2.
26
facea parte din obiectul de cercetare al doctrinei lor, studiul valorilor, considerat neştiinţific şi irelevant. În ceea ce priveşte
problematica efectelor deciziei politice asupra dreptului şi societaţii, ambele doctrine considerau, de comun acord, ca
cercetarea ei aparţine sferei politicii ori filosofiei. Pe aceasta concepţie îşi fundamenteaza şi Hans Nawiaski1 delimitarea
trihotomica a teoriei sale despre stat în teoria dreptului de stat (Staatsrechtslehre), teoria societaţii statale
(Staatsgesellschaftslehre) şi teoria ideilor despre stat (Staatsideenlehre) precum şi Rudolf Laun2,care dezvolta o teorie
juridica a statului, o teorie sociologica a statului şi teoria ideilor cu privire la stat.
Astazi, se admite aproape în unanimitate, ca metodele pozitivismului juridic în cercetarea fenomenului statal, eşueaza
tocmai când trebuie sa furnizeze soluţii pentru situaţii dificile, problematice, fundamentale pentru propriul domeniu de
cercetare. Astfel, spre exemplu, pozitivismul juridic eşueaza în materia cercetarii Constituţiei pentru ca legea
fundamentala este, parţial, de neînţeles fara înţelegerea ideilor care au condus la un anumit conţinut al normelor
constituţionale. Cercetarea pur juridica a normelor constituţionale este artificiala şi sterila iar limitele revizuirii Constituţiei
ori necesitatea revizuirii constituţionale, precum şi necesitatea stabilitaţii unor norme în contextul dinamicii raporturilor
sociale, ramân de neînţeles. Juristul nu mai poate astazi ignora, în cercetarea diferitelor aspecte ale dreptului public, valorile şi
dezvoltarile din realitatea sociala care se contopesc, şi trebuie sa se contopeasca, cu norma juridica mai ales în procesul de
interpretare a normelor constituţionale sau legale.
Încercarea de raţionalizare a influenţelor ideilor şi realitaţilor, duce la concluzia ca acestea trebuie combinate
într-o viziune unitara. O asemenea abordare nu intra în contradicţie cu concepţia pozitivista, care recunoaşte ca orice teorie
despre stat trebuie sa aiba în vedere sistemul normativ juridic, sistemul social şi valorile statale, diferenţa constând în aceea ca
nu se poate proceda la o abordare separata, paralela, ci la o abordare unitara care sa utilizeze cele trei perspective în cercetarea
fenomenului abordat.
3. Pluridisciplinaritatea cercetarii
Doctrina occidentala moderna şi contemporana, din domeniul administraţiei publice, a adoptat, aproape în
unanimitate, modelul pluri- şi/sau interdisciplinaritaţii în cercetarea fenomenului administrativ. Cele mai actuale
preocupari în domeniu, sintetizate în publicaţiile de specialitate şi exprimate cu prilejul diferitelor manifestari ştiinţifice
internaţionale de ultima ora, demonstreaza cu prisosinţa acest lucru. Este suficient sa amintim în acest sens activitatea
Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative, cu sediul la Bruxelles, a instituţiilor sale specializate, precum Grupul
European pentru Administraţie Publica(GEAP) sau Asociaţia Internaţionala a Şcolilor şi Institutelor de Administraţie
Publica(AIISA), a Institutului de Cercetari al Şcolii Superioare de Administraţie din Speyer, Germania, sau a Şcolii
Naţionale de Administraţie din Franţa.3 Trebuie de asemenea observat ca însaşi tratatele şi manualele de Teorie generala a
dreptului, de Drept constituţional ori administrativ, cuprind astazi capitole şi analize, de neconceput pentru susţinatorii
pozitivismului juridic.4
În ceea ce priveşte România, se poate afirma ca în ţara noastra exista, în general, o puternica tradiţie a
interdisciplinaritaţii5, inclusiv în cercetarea fenomenului administrativ.
1
Hans Nawiaski, Allgemeine Staatslehre, 4 Teile. Einsiedeln u.a., Tuebingen, 1958, pag.1.şi urm.
2
Rudolf Laun, Allgemeine Staatslehre im Grundriss, 8.Aufl., Schloss Blechede an der Elbe, 1961, pag.10 şi urm,
3
Cu titlu exemplificativ menţionăm unele publicaţiile de specialitate ale acestor instituţii, precum Revue Internationale des Sciences Administratives sau
Forschungsberichte des Forschungsinstituts fuer Oeffentliche Verwaltung bei der Hochschule fuer Verwaltungswissenschaften Speyer, publicaţii de altfel
utilizate în documentarea lucrării de faţă.
4
A se vedea în acest sens cuprinsul unor extrem de actuale şi valoroase cursuri de specialitate din doctrina occidentală precum, spre exemplu, Rene Chapus,
Droit administratif general, Tome I, II, 13. ed., Montchrestien, Paris 2000, Andrew Le Sueur, Javan Herberg, Rosalind English, Principles of Public
Law,2.nd Ed.,Cavendish Publishing, London, 1999, Christoph Degenhart, Staatsrecht I,II, C.F.Mueller Verlag, Heidelberg 1994, sau Franz - Joseph
Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., C.F.Mueller Verlag, Heidelberg, 2000, s.a.
5
Etapele cercetări de tip interdisciplinar în România, relevă aspecte particulare. În ceea ce priveşte interdisciplinaritatea în general, materialele istorice
cercetate ne-au relevat trei modele de investigaţie inter-disciplinară, elaborate de trei cărturari români : modelul enciclopedic al lui Dimitrie Cantemir (
secolul XVIII -lea ) preluat şi dezvoltat de Bogdan Petriceicu Haşdeu în spiritul secolului XIX, modelul sociologic al lui Dimitrie Gusti ( prima jumătate
a secolului XX ) şi modelul sistemic al lui Ştefan Milcu ( a doua jumătate a secolului XX ). Modelul enciclopedic, oglindeşte interdisciplinaritatea ca o
formă proprie de a cugeta enciclopedic temele sau problemele ridicate de ştiinţa timpului. A se vedea în acest sens, opera lui Dimitrie Cantemir în care
autorul trece în revistă toate aspectele ştiinţifice ale temei abordate monografic pentru a reuşi integrarea fenomenelor abordate în ştiinţa vremii despre
societatea respectivă.- Divanul sau gâlceava înţeleptului cu lumea (1698), Istoria Imperiului Otoman (1714-1716), Descrierea Moldovei ( 1716), Hronicul
vechimei a româno-moldo-vlahilor (1717), Sistema religiei mahomedane (1722) etc. Bogdan Petriceicu Haşdeu, preluând modelul de tip interdisciplinar
iniţiat de D.Cantemir, justifică analogia şi comparativismul în orice investigaţie, nevoia de a surprinde şi trata paralelismele şi convergenţele dintr-o miltiplă
perspectivă - ontică, epistemică şi logică totodată. Aceasta rezultă din toate operele lui majore Istoria critică a Românilor (1872), Cuvente den betrani (
1878-1881), Etymologicum Magnum Romaniae ( 1887 - 1889) ca şi din celellate lucrări.
Modelul sociologic al lui Dimitrie Gusti reflectă o restructurare a investigaţiei de tip interdisciplinar în ştiinţa românească, trecându-se la investigaţia
impersonală, colectivă, sistematică, unitară, din perspectiva sociologiei, considerată ştiinţa fundamentală cea mai integratoare de ştiinţe umaniste.
Interdisciplinaritatea e concepută la un nivel precis de elaborare ştiinţifică - sociologia generală - , şi subordonată scopurilor teoretice şi aplicative ale
sociologiei. Operele sale cele mai reprezentative în acest sens sunt Îndrumătorul pentru monografiile sociologice , sau Ştiinţa naţiunii, s.a.. Un deosebit
suport al lucrării noastre l-a constituit studiul lui D.Gusti - Individ, societate şi stat în Constituţiunea viitoare, apărut in volumul Noua Constituţiune a
României - 23 prelegeri publice organizate de Institutul Social Român,editat de tiparul Cultura Naţională, Bucureşti,1922 şi reprodus în volumul Constituţia
din 1923 în dezbaterea contemporanilor, editat de Editura Humanitas Bucureşti, în anul 1990. Trebuie precizat că autorul este fondatorul Şcolii sociologice
de la Bucureşti, care inaugurează în ştiinţa românească cercetările colective, de tip interdisciplinar. A se vedea în acest sens lucrările elaborate sub patronajul
acestei Şcoli, precum Nerej - un village d une region archaique ( trei volume, 1939), Clopotiva, un sat din Haţeg ( două volume, 1940), Drăguş - un sat din
27
Amintim, în acest sens, tradiţia creata de activitatea Institutului de Ştiinţe Administrative al României, membru
fondator al Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative cu sediul la Bruxelles, fondat de Prof. Paul Negulescu în anul
1925, reflectata în Revista de Drept Public a acestuia care a fost editata pe parcursul anilor 1925-1938, precum şi de
activitatea Institutului Social Român, sau de preocuparile Şcolilor de drept economic-administrativ de la Bucureşti şi
Sibiu în perioada anilor 1970 - 1989.
În perioada anilor de dupa Revoluţia din decembrie 1989, asistam la un nou val al cercetarii interdisciplinare a
fenomenului administrativ, concretizat în activitatea Institutului de Ştiinţe Administrative al României Paul Negulescu1,
reînfiinţat în anul 1995 cu sediul la Sibiu, din iniţiativa Prof.dr. Antonie Iorgovan şi unui grup de cadre didactice
universitare din Bucureşti şi Sibiu împreuna cu un numar de funcţionari publici şi demnitari de stat, care a reluat şi editarea
Revistei de Drept Public, activitatea Institutului Român de Administraţie Publica, înfiinţat la Bucureşti din iniţiativa
Prof. Ioan Alexandru, activitatea, începând cu anul 2001, din cadrul Institutului Naţional de Administraţie2, activitatea de
cercetare ştiinţifica desfaşurata la nivelul Şcolii Naţionale de Ştiinţe Politice şi Administrative, a secţiilor de specialitate din
cadrul instituţiilor de învaţamânt superior din Bucureşti, Sibiu, Cluj-Napoca sau Arad, sau desfaşurata la nivelul Centrelor
regionale de formare continua pentru administraţia publica locala3.
Concluzionând, aratam ca, în studiul nostru, ne preocupa atât studiul unor norme juridice concrete, dar şi modul de
organizare şi procedurile care fundamenteaza decizia politica şi juridica, precum şi influenţa normelor juridice asupra
aşezamintelor din interiorul structurilor şi activitaţii administrative.
Centrul de greutate al studiului nostru cade, aşadar, pe actorii, normele şi procedurile conturarii şi realizarii
voinţei politice generale, exprimata în conţinutul legii, ce trebuie realizata de catre administraţia publica.
Sensul unei asemenea abordari integrate este acela de a cauta raspunsuri la întrebarea daca ordinea politico-juridica a
societaţii româneşti actuale este echilibrata şi corecta, pentru ca de asemenea raspunsuri depinde caracterul raţional,
legalitatea, oportunitatea şi corectitudinea oricarei decizii cu caracter normativ sau individual. Fara asemenea caracteristici,
statul îşi pierde legitimitatea în ochii cetaţenilor sai şi prin aceasta forţa vitala interna
Daca oamenii nu mai înţeleg sensul activitaţii statale, statul este în pericol. Şi cât de adevarata este aceasta
afirmaţie daca o raportam numai la realitaţile statale şi sociale româneşti de la începutul anilor 1989 sau 2000. Împotriva unui
asemenea pericol este orientata şi aceasta lucrare.
ÎNTREBARI PENTRU EXAMEN:
1. Care este rolul politicului în administraţia publica contemporana

2. Care este rolul juridicului în administraţia publica contemporana
3. Ce înţelegeţi prin interdisciplinaritatzea cercetarii. Dar prin pluridisciplinaritate.
4. Cum aţi caracteriza evoluţia doctrinei privind cervcetarea fenomenului administrativ contemporan. Ce se
întâmpla în România.
BIBLIOGRAFIE MINIMALA PENTRU TEMA 2.
1. Daiana Maura Vesmaş, Fenomenul guvernarii-repere fundamentale, Editura Burg, Sibiu, 2003
6. Constituţia României
Ţara Oltului-Făgăraş ( 1941), Enciclopedia României ( patru volume, 1938-1943), elaborate cu scopul declarat de a perfecta ştiinţa naţiunii române.
Modelul sistemic al lui Ştefan Milcu, elaborat în decadele 6 şi 7 ale secolului XX, a fost ideat în grupele de cercetări complexe ale Academiei R.S.R. şi
se caracterizează prin faptul că cercetarea interdisciplinară nu mai este subordonată unei ştiinţe fundamentale cu trena ei de ştiinţe auxiliare şi particulare, ci
e ordonată la nivelul sistemului de ştiinţe contemporane, în care toate ştiinţele sunt egale în cercetare şi rezultatele lor coordonate contribuie sistemic la
explicaţiile de ansamblu urmărite. A se vedea în acest sens studiul Atlasul complex “ Porţile de Fier “ apărut în ediţie română şi engleză în 1972, elaborat
sub coordonarea Acad. St.Milcu, de o echipă de cercetare de cca. 400 persoane în perioada 1965-1972. De asemenea lucrările ulterioare ale Comisiei de
Studii interdisciplinare din Bucureşti, reflectă nu numai tradiţia remarcabilă în acest domeniu dar, mai ales, că în teoria şi metodologia
interdisciplinarităţii s-au înregistrat, în ştiinţa românească, progrese remarcabile care au contribuit sistematic la eficientizarea cercetării ştiinţifice, la
reformularea unor parametri de control precum şi la rezultate concrete tot mai aplicative.
1
Pentru care, încă din anul 2001, au fost demarate formalităţile legale de dobândire a statutului de stabiliment de utilitate publică în baza O.G.26/2000, cu
privire la asociaţii şi fundaţii.
2
Înfiinţat ca instituţie publică de interes naţional, sub patronajul Primului-ministru al României, prin Ordonanţă a Guvernului, publicată în Monitorul
Oficial al României nr.542/1.09.2001
3
Înfiinţate, începând cu anul 1999, sub titulatura de Centre teritoriale de formare continuă pentru administraţia publică locală şi reorganizate prin
Ordonanţa Guvernului României ce reglementează înfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie Publică, ca instituţii publice, cu personalitate juridică,
aflate sub coordonarea metodologică a Institutului.
28
TEMA 3.
NOŢIUNEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICA DIN PERSPECTIVĂ COMPARATIVĂ
Obiective: Parcurgerea principalelor reglementari constituţionale actuale privind executivul şi administraţia publica.
Înţelegerea elementelor comune şi a diferenţierilor faţa de reglementarile cuprinse în Constituţia României. Parcurgerea
principalelor curente din doctrina contrmporana comparata privind modul de înţelegere a noţiunii de administraţie publica
Cuvinte cheie: executiv, administraţie publica, constituţionalitatea administraţiei publice, executiv, guvern, şeful statului
Rezumat capitol:
1. Puterea executiva şi administraţia publica în unele reglementari constituţionale contemporane,

2. Aspecte comparative privind şefii de stat şi guvernele în unele state ale Uniunii Europene
Teme pentru acasa :
1. Raportul dintre executiv şi administraţia publica în sistemele constituţionale contemporane
1. Puterea executiva şi administraţia publica în unele reglementari constituţionale contemporane
Identificarea relaţiei dintre doua din noţiunile fundamentale ale dreptului public contemporan, executivul şi
administraţia publica, în pofida diversitaţii de opinii din doctrina, nu se poate face în afara analizei comparative a modului în
care cele doua instituţii sunt reglementate formal în constituţiile lumii .
In debutul unei astfel de analize trebuie observat ca unele constituţii conserva limbajul clasic al teoriei separaţiei
puterilor în stat folosind termenul de putere respectiv organ, altele, printre care şi Constituţia actuala a României, opereaza cu
o terminologie adaptata stadiului actual de dezvoltare a doctrinei de specialitate, folosind termeni precum autoritate publica,
funcţie statala,etc.
Aceasta nu înseamna însa ca în reglementarile actuale s-a pastrat cadrul rigid al clasicei trinitaţi a puterilor,
transformarile putând fi identificate în modul în care sunt reglementate procedurile legislative, formarea rolul şi funcţionarea
guvernelor, desemnarea judecatorilor, contenciosul constituţional şi administrativ, autoritaţile constituţionale autonome
precum Ombudsman-ul sau Curtea Constituţionala, etc.
Pe de alta parte, aşa cum remarca Prof.Antonie Iorgovan, “faptul ca o reglementare constituţionala depaşeşte
cadrul unei teorii, fie ea cât de celebra, nu înseamna ca reglementarea nu are baza ştiinţifica ci ca teoria a devenit desueta .
Pierre Pactet scrie în acelaşi sens: “Pentru teoreticienii actuali, adevarata divizare nu este între puterea de a face legea şi
cea de a o executa, ci între puterea care aparţine organelor executive de a conduce politica naţionala, utilizând în acest sens
aparatul administrativ de care dispun, pe de o parte, şi libertatea lasata organelor deliberative (se au în vedere adunarile
parlamentare) de a controla acţiunea Guvernului, pe de alta parte.”Potrivit aceluiaşi autor, limitarea puterilor potrivit noilor
soluţii constituţionale se realizeaza prin: independenţa autoritaţii jurisdicţionale, încadrarea juridica a puterii, dezvoltarea
corpurilor intermediare, a organismelor publice sau private care sunt însarcinate cu gestionarea propriilor afaceri.
In fine, ceea ce caracterizeaza reglementarile constituţionale contemporane este intenţia evidenta a legiuitorilor
constituanţi de a face delimitarea, uneori expresa şi neechivoca, între sfera preponderent politica a Executivului şi zona
tehnico-administrativa a acestuia. In acest sens, în limbaj constituţional contemporan, prin expresia de Executiv se evoca, de
regula, şefii puterii executive, respectiv monarh, preşedinte sau organ colegial (ex. Consiliul Federal Elveţian) în sistemele
care consacra un executiv monocratic, şi monarh sau preşedinte şi guvern, în sistemele care consacra un executiv dualist1,
precum şi miniştri şi alţi demnitari.2
1
Cu privire la distincţia dintre executivul monocratic şi executivul dualist a se vedea I.Vida, Puterea Executivă şi Administraţia Publică, Ed. Regia
Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994, p.29-37
2
In acest sens Prof. Antonie Iorgovan clarifică limbajul Constituţiei României din 1991 arătând “ Convenim ca în spiritul doctrinei occidentale…, să
utilizăm expresia de “executiv” pentru a evoca, printr-o formulare generică, pe cei doi şefi ai “ puterii executive”, pe miniştri şi alţi demnitari, “ pentru a
29
Astfel, Constituţia Belgiei 1 prevede în art. 29 ca puterea executiva aparţine Regelui. În virtutea acestei calitaţi,
Regele numeşte miniştri, inclusiv pe Primul Ministru, care formeaza Consiliul de Miniştri, precum şi pe secretarii de stat, care
împreuna cu Consiliul de Miniştri, constituie Guvernul. Atribuţiile secretarilor de stat sunt stabilite de Rege. Potrivit aceleiaşi
Constituţii, atribuţiile Regelui se propaga şi în sfera administraţiei locale, potrivit art.108 Regele ratificând alegerea
preşedintelui Colegiului Executiv al comunelor şi exercita tutela administrativa asupra colectivitaţilor locale.
Prevederi asemanatoare privitoare la configuraţia puterii executive gasim şi în Constituţia Danemarcei2, în
conformitate cu care Regele este împuternicit sa-i numeasca şi sa-i revoce pe miniştri, inclusiv pe Primul Ministru, şi sa le
repartizeze sarcinile, exercitând autoritate suprema asupra tuturor treburilor Regatului. Miniştri constituie Consiliul de
Miniştri a carui preşedinţie aparţine Regelui. Executivul se remarca prin existenţa unui cabinet care poarta denumirea de
Consiliul Cabinetului, din care fac parte miniştri, care delibereaza sub conducerea Primului-Ministru, Regele având dreptul de
a accepta deciziile acestuia sau de a le supune Consiliului de Miniştri.
Potrivit art.26 din aceeaşi Constituţie, Regele numeşte şi revoca din funcţie, potrivit statutului, funcţionarii publici.
Constituţia Spaniei 3 stabileşte, expresis verbis, ca Regele este şeful statului (art.56) şi ca Guvernul exercita funcţia
executiva şi puterea reglementara ( art.97). El conduce politica interna şi externa, administraţia civila şi militara şi apararea
statului fiind responsabil în faţa Parlamentului. Alaturi şi sub conducerea Guvernului, îşi desfaşoara activitatea administraţia
publica, subordonata principiilor eficacitaţii, ierarhiei, descentralizarii şi coordonarii, supunându-se legii şi dreptului ( art
103).
Constituţia Olandei4, confera noi dimensiunii reglementarii constituţionale a puterii executive. Potrivit acestei legi
fundamentale Regele, împreuna cu miniştrii formeaza Guvernul dar Primul ministru şi miniştri sunt numiţi şi revocaţi prin
Decret Regal. Miniştri formeaza Consiliul de Miniştri, care este prezidat de Primul ministru, pentru a delibera şi hotarî asupra
politicii generale a Guvernului şi pentru a favoriza unitatea acestei politici. In privinţa legiferarii, art.81 prevede ca legile sunt
stabilite în comun de catre Guvern şi Parlament, la propunerea Regelui sau a unuia ori mai mulţi parlamentari.
Monocraţia Executivului contemporan cunoaşte cea mai rigida expresie în regimurile politice prezidenţiale cu forma
lor cea mai reprezentativa consacrata în Constituţia S.U.A.5 În aceste regimuri politice Executivul este redus la Preşedintele
statului acesta fiind responsabil de aplicarea sau de executarea legii. Potrivit art.2 al Constituţiei SUA puterea executiva este
exercitata de catre Preşedintele SUA. Ceea ce este specific acestui mod de existenţa a Executivului este faptul ca limitele sale
nu sunt determinate de Constituţie ci de factori politici extraconstituţionali 6. In cadrul acestui sistem, în care apropierea de
concepţia clasica a separaţiei puterilor este poate cea mai evidenta, Executivul nu se confunda cu administraţia dar el este cel
care orienteaza şi controleaza acţiunile acesteia chiar daca asupra legalitaţii acţiunilor sale se pronunţa autoritaţile
judecatoreşti.
Cu toata rigiditatea reglementarii constituţionale doctrina contemporana nord-americana recunoaşte colaborarea
Executivului cu Congresul dar şi cu întreg mediul politic şi social în exercitarea puterii, colaborare care uneori este de
neseparat. Astfel un prestigios specialist american în abordarea actuala a separaţiei puterilor, Louis Fisher scrie: O iniţiativa în
domeniul Legislativului provoaca imediat o serie de acţiuni compensatorii la nivelul executivului. Acestea au uneori caracter
cooperativ alteori antagonic. Iniţiativele Executivului provoaca şi stimuleaza semnale legislative. In acelaşi timp atât
Legislativul cât şi Executivul funcţioneaza într-un cadru politic mai larg - care include Curţile de justiţie, birocraţia
federala, comisiile regulatorii autonome, administraţiile federale şi locale, partidele politice, grupurile de interese, şi mediul
internaţional - care formeaza şi circumscriu fenomenul complex al guvernarii. 7
Modelul prezidenţial al S.U.A s-a extins în state sud-americane, africane şi de curând, prin adoptarea Constituţiei
Federaţiei Ruse, şi în Europa şi Asia. În unele din aceste state alaturi de Preşedintele Republicii apare Guvernul, dar aceasta
inovaţie instituţionala nu modifica natura regimului politic datorita competenţelor pe care preşedintele le are în legatura cu
preciza în continuare “ In concluzie, la ora actuală, executivul în România, ca funcţii, este format din Preşedintele României, primul-ministru, miniştrii şi
secretarii de stat. “ A.Iorgovan, Op.cit.vol.1, pag.78.
1
adoptată la 7 februarie 1831, Constituţie a modelului clasic care arată în art. 25 că puterile emană de la naţiune şi sunt exercitate în maniera stabilită de
Constituţie. A se vedea în acest sens şi Les Constitutions de l Europe des Douze, Textes et documents rassembles et presentes par Henri Oberderff, La
documentation francaise, Paris, 1992, p.67 şi urm.
2
adoptată la 5 iunie 1953, Constituţie care se menţine şi ea în nota clasică, consacrând chiar în art 3: Puterea legislativă este exercitată în comun de către
Rege şi Folketing. Puterea executivă este exercitată de cătreRrege. Puterea judecătorească este exercitată de către tribunale.”
3
din 27 decembrie 1978. Textul a fost analizat pe baza traducerii efectuate de Ovidiu Ţinca în, Constituţii şi alte texte de drept public, Ed.Imprimeriei de
Vest Oradea, 1997, pag.639 şi urm.
4
Adoptată la 17 februarie 1983.
5
Adoptată la 17 septembrie 1787 şi amendată cu XXVI amendamente, ultimul datând de la 1971.
6
A se vedea C.Herman Prichett, The American Constitutional System, Mc.Graw-Hill Book Company, New-York, 1976, p.43 şI urm. citat de I. Vida în
Op.cit. p.33
7
Louis Fisher, The Politics of Shared Power, Congress and the Executive, Third Ed., Library of Congress, Congressional Quarterly Inc., 1993, pag. 17 şi
urm.
30
formarea şi funcţionarea acestei componente a Executivului. 1 In multe din aceste state modelul american a fost deformat,
transformându-se în regim politic prezidenţialist.2
Regimurile parlamentare sunt, prin esenţa lor dualiste, ele dispun de un şef de stat, desemnat de parlament, şi de un
guvern care are în fruntea sa un premier, care exercita funcţia de şef al executivului. Funcţia şefului de stat este influenţata de
rolul partidelor politice iar cea de şef al guvernului de regulile majoritaţii parlamentare.
In Republica Federala Germania 3 legea fundamentala opereaza cu terminologia clasica (art.20) aratând ca poporul
exercita puterea prin organele special investite cu putere legislativa, executiva şi judecatoreasca. Puterea legislativa este legata
prin ordinea constituţionala, puterile executiva şi judecatoreasca sunt legate prin lege şi drept. Puterea executiva federala este
acordata unei persoane care îndeplineşte, în condiţii de neresponsabilitate, potrivit regulilor regimului parlamentar, funcţia de
şef de stat, şi unui organ colegial, Guvernul federal, prin natura sa esenţialmente responsabil. Guvernul se compune din
Cancelarul federal şi miniştri federali. Specificul Executivului german rezida în concentrarea puterii executive în mâna
Cancelarului federal care stabileşte liniile politicii interne şi externe a statului şi îşi asuma responsabilitatea politica, astfel
încât constituie personajul cheie al sistemului politic german, slujit în buna masura de codecizia partidelor politice reflectata
prin instituţiile specific germane ale votului de neîncredere constructiv şi moţiunii de încredere ale Bundestagului (art.67,68).
Miniştri federali îşi conduc departamentele (ministerele) în mod autonom şi sub proprie responsabilitate în cadrul marilor
orientari politice stabilite de Cancelar (art.65). In ceea ce priveşte reglementarea constituţionala a administraţiei publice ea
este cuprinsa în cap. VIII al Legii fundamentale a R.F.G intitulata: Executarea legilor federale şi Administraţia Federala,
reglementând principiile repartizarii competenţelor privind executarea legilor între federaţie şi land-uri, organizarea
administraţiei şi procedura administrativa. Când federaţia executa legile cu ajutorul unei administraţii federale, al
colectivitaţilor de drept public sau instituţiilor de drept public legate direct de ea (Koerperschaften und Anstalten des
oeffentlichen Rechtes), Guvernul federal emite dispozitii administrative cu caracter normativ general, cu excepţia cazurilor
pentru care legea prevede altfel. El conduce şi reglementeaza organizarea administraţiilor federale (art.86).
Constituţia Italiei4 consacra un Executiv bicefal, compus din Preşedintele Republicii şi un Cabinet care are în
fruntea sa un Preşedinte al Consiliului de Miniştri. Preşedintele Republicii este şeful statului şi reprezinta unitatea naţionala,
dar, are şi importante atribuţii administrative. Consiliul de Miniştri se compune din Preşedintele Consiliului de Miniştri şi
miniştri iar, potrivit art. 95, Preşedintele Consiliului de Miniştri conduce politica generala a Guvernului şi este raspunzator
pentru ea. El menţine unitatea orientarilor politice şi administrative. Miniştri sunt raspunzatori în mod solidar pentru actele
Consiliului de Miniştri şi individual pentru actele departamentului lor.Constituţia Italiei consacra sub titlul III, intitulat:
Guvernul, o a doua secţiune intitulata: Administraţia Publica, ceea ce ne obliga sa observam ca nici în acest stat, cel putin la
nivelul reglementarii constituţionale, nu se realizeaza o cumulare a Executivului cu administraţia publica., deosebirile dintre
autoritaţile cu caracter executiv sau administrativ fiind precizate expres, prin texte constituţionale.
Constituţia actuala a Franţei5, consacra şi ea un Executiv bicefal, compus dint-un Preşedinte, ales prin vot direct
începând cu anul 1962, şi Guvern - Consiliul de Miniştri - condus de Primul-ministru, care stabileşte şi pune în aplicare
politica naţiunii, dispunând de administraţie şi forţele armate (art.20). Primul Ministru dirijeaza acţiunea Guvernului. El este
responsabil de apararea naţionala şi asigura respectarea legilor. El deţine puterea reglementara în toate domeniile sub rezerva
dispoziţiilor cuprinse în art.13 coroborat cu art.37 al Constituţiei.
Ceea ce este specific regimului Executivului francez este faptul ca imixtiunea Preşedintelui în treburile Guvernului
este apropiata regimurilor moniste sau monocratice. Astfel Preşedintele conduce lucrarile Consiliului de Miniştri şi semneaza
ordonanţele şi decretele adoptate în acest organ, numeşte în funcţii civile şi militare fie singur fie în Consiliul de Miniştri.
In Franţa, Executivul se caracterizeaza printr-o evoluţie contradictorie a aplicarii principiului separaţiei puterilor în
stat,de la prima Constituţie elaborata la 1791 şi pâna la cea actuala, care da posibilitatea Guvernului de a legifera în anumite
domenii6
Nici în Franţa reglementarea constituţionala nu realizeaza o confuziune structurala între Executiv şi administraţia
publica, mai mult limbajul constituţional nu include fortele armate în expresia administraţie publica.(art.20).
Multe din Constituţiile fostelor state socialiste, adoptate dupa 1989, consacra expres principiul separaţiei puterilor
în stat astfel: Bulgaria, Moldova, Ungaria, Polonia, Cehia, Slovacia etc7. Şi la nivelul acestor reglementari constituţionale,
1
Spre exemplu art. 80-1 din Constituţia Federaţiei Ruse, adoptată la 12 dembrie 1993, prevede: Preşedintele Federaţiei Ruse este şeful statului…..
Preşedintele Federaţiei Ruse, conform Constituţiei Federaţiei Ruse şi legilor federale, determină orientările fundamentale ale politicii interne şi externe ale
statului. Potrivit art.83 el prezidează şedinţele Guvernului federal pe care îl poate şi demite. Art. 110-1 arată că Guvernul exercită puterea executivă iar Cap
VIII reglementează în cuprinsul a 4 articole autoadministraţia locală,
2
I.Vida. Op.cit.p 34.
3
Legea fundamentală a Republicii Federale Germania a fost adoptată la 23 mai 1949 şi completată cu tratatul de unificare din 31 august 1990,
4
Adoptată la 27 decembrie 1947
5
Adoptată la 4 octombrie 1958
6
A se vedea Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.Actami, Bucureşti, 1993,Vol.II,p.12
7
a se vedea Constituţia Republicii Bulgaria din 12 iulie 1991, Constituţia Republicii Moldova din 29 iulie 1994, Constituţia Republicii Ungaria din 20
august 1949, Legea constituţională privind relaţiile reciproce dintre puterea legislativă şi puterea executivă a Republicii Polonia şi autoadministrarea
teritorială din 17 octombrie 1992 şi Constituţia Republicii Polonia din 22 iulie 1952, menţinută în vigoare prin legea constituţională din 1992, Constituţia
Republicii Cehia cuprinsă în Legea constituţională a Consiliului Naţional Ceh din 16 decembrie 1992, Constituţia Republicii Slovacia din 1 septembrie
1992.
31
dupa modelul constituţional al statelor de drept din Europa occidentala, se realizeaza delimitarea terminologica între Executiv
şi administraţia publica cu referire în principal la categoriile de organe sau autoritaţi care le exercita.
Un model constituţional contemporan anacronic, şi prin aceasta inedit, il constituie Constituţia Republicii Populare
Chineze1 care, folosind o terminologie variata, consacra un regim socialist de dictatura democratica populara în care organele
de stat funcţioneaza conform principiului centralismului democratic. Organele administrative, organele judecatoreşti şi
parchetele, care emana de la adunarile populare, sunt responsabile în faţa acestora din urma şi se supun controlului lor.
Repartizarea atribuţiilor între organele de stat ale autoritaţii centrale şi cele ale autoritaţilor locale se face conform
principiului de a pune, din plin, în joc iniţiativa şi dinamismul puterilor locale menţinând, în acelaşi timp, direcţia unica a
puterii centrale (art.3). Art.4 reglementeza autonomia locala şi regionala iar art.5 al aceleiaşi Constituţii prevede: nici o lege,
nici o reglementare administrativa, nici o reglementare locala nu poate intra în contradicţie cu Constituţia. Preşedintele şi
Vicepreşedintele Republicii Populare Chineze sunt aleşi de catre adunarea Populara Chineza (art.79) care este organul
suprem al puterii de stat (art.57), iar Consiliul Afacerilor de Stat, adica Guvernul popular central, este executivul organului
suprem al puterii de stat, organul administrativ suprem de stat. art.85) Acest din urma organ este compus din Primul-
ministru, viceprim-miniştri, miniştri de stat, miniştri, preşedinţii de comisii, preşedintele Comisiei de Conturi, secretarul
general. Potrivit art 89 acest organ exercita funcţiile şi puterile administrative şi reglementare enumerate în art.89.
In ceea ce priveşte actuala Constituţie a României aceasta consacra, potrivit celei mai numeroase parţi a doctrinei
de specialitate, un Executiv bicefal, dualist, reprezentat de doua autoritaţi publice, Preşedintele României şi Guvernul. Potrivit
art 102, Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne şi externe a
ţarii şi exercita conducerea generala a administraţiei publice. Alineatul 2 al aceluiaşi articol prevede, în opinia noastra într-o
viziune deosebit de avansata comparativ cu majoritatea constituţiilor analizate mai sus, ca în îndeplinirea atribuţiilor sale
Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate.
Din analiza reglementarii din Titlul III în ansamblul sau precum şi din cap. V al acestuia, în lumina noilor
fundamentari din dreptul public contemporan, putem scoate în evidenţa delimitarea pe care legiuitorul constituant a dorit sa o
faca între noţiunea de executiv şi ce de administraţie, “mai precis între zona preponderent politica a Executivului şi zona
tehnico-administrativa a acestuia“2. Aşa cum explica Prof.A.Iorgovan, legiuitorul constituant a dorit sa arate ca autoritaţile
publice din cap.V, Titlul III, al Constituţiei fac numai administraţie publica, atât la nivel central cât şi la nivel local, şi nu
jocuri politice.3 Din analiza celorlalte texte constituţionale, printre care un loc special îl ocupa art.524, rezulta neîndoielnic ca
sfera administraţiei publice este mai mare decât sfera de activitate a autoritaţilor publice reglementate în Cap.V. al
Titlului III. In ceea ce priveşte sintagma de puteri statale, Constituţia României o foloseşte într-un sens politic şi nu riguros
juridic-constituţional, în cuprinsul art.80 alin.2 când, dupa ce în alineatul precedent consacra rolul Preşedintelui României ca
reprezentant al statului, instituie rolul acestuia de mediator public între puterile statului, precum şi între stat şi societate,
facând nu numai apel la trinitatea exercitarii puterii dar şi la rolul societaţii civile în exercitarea puterii publice.
In finalul succintei abordari comparative a unora din reglementarile constituţionale actuale care realizeaza din,
perspectiva terminologiei constituţionale, delimitarea între Executiv şi administraţia publica, este necesar sa subliniem, din
perspectiva rolului pe care societatea şi legislaţia internaţionala îl joaca în raport cu dreptul intern, ca majoritatea
constituţiilor contemporane reglementeaza raportul dintre dreptul intern şi dreptul internaţional recunoscând, în anumite
materii, prioritatea acestuia din urma 5. Constituţiile statelor membre ale Comunitaţii europene sau ale altor organizaţii
internaţionale, cu sau fara caracter supranaţional, conţin, de asemenea, reglementari prin care recunosc fie efectul direct şi
nemijlocit, fie influenţa dreptului internaţional asupra sistemului juridic intern. 6
2. Aspecte comparative privind şeful statului şi guvernele
2.1. Şeful statului
Importanţa instituţiei Şefului statului pentru Executiv şi administraţia publica poate fi examinata sub cel puţin 3
aspecte: al reprezentativitaţii la nivel statal, al rolului în cadrul procesului legislativ, al arbitrajelor în viaţa politica a statului şi
societaţii.
Chiar daca în unele state, puterile Şefului statului nu sunt decât reprezentative, el are un rol important în relaţiile
externe, rol integrat, într-un mod sau altul, în administraţia publica centrala care îndeplineşte şi o funcţiune de protocol. Pe de
alta parte, posibila intervenţie a Şefului statului în procedura legislativa realizeaza un liant integrator, câteodata esenţial, la
nivelul unui sistem administrativ a carui buna funcţionare revine unui secretariat al Guvernului, oricare ar fi denumirea şi
poziţia instituţionala a acestui din urma organ administrativ. Mai mult, prin stabilitatea mandatului sau în raport cu mandatul
1
Din 4 decembrie 1982, in Ovidiu Ţinca, Op.cit.pag. 435 urm.
2
A.Iorgovan, Tratat…., vol.II, pag.70.
3
A.Iorgovan, Idem.p.71
4
Cu privire la delimitarea sferei administraţiei publice în baza art.52 (fost 48) din Constituţia României din 1991, a se vedea A.Iorgovan, Ibidem, vol.1,
pag. 71 - 74.
5
A se vedea şi art.11 coroborat cu art.20 din Constituţia României din 1991
6
Spre pildă Titlul XV al Constituţiei Franţei intitulat “ despre Comunităţile Europene şi despre Uniunea Europeană “ sau art.23 intitulat” Uniunea
Europeană” precum şi art. 24 şi 25 ale Legii Fundamentale a R.F.G,
32
guvernamental, şi prin autoritatea sa politica şi morala, Şeful statului reprezinta, impreuna cu armata, celalalt stâlp de
rezistenţa al aparatului statal pe care mecanismele democraţiei parlamentare sunt de natura sa-l anime şi sa-l faca sa
funcţioneze într-un sens liberal.
Diversitatea mecanismelor de alegere a Şefului statului, în statele Uniunii Europene, din care aproape jumatate sunt
monarhii parlamentare, demonstreaza ca legitimitatea democratica este mai puţin importanta decât realizarea funcţiilor
constituţionale ale acestei instituţii. Şapte state ale Uniunii Europene din 15 sunt monarhii constituţionale (Belgia,
Danemarca, Spania, Luxemburg, Olanda, Suedia, Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord) 1, sisteme ce asigura, cel
puţin în principiu, o stabilitate puternica la acest nivel al conducerii statului, care este totalmente depolitizat. În perioade
de normalitate guvernamentala, succesiunea la tron nu este nicidecum o miza politica, ceea ce, alegerea Şefului statului, este
întotdeauna. În ceea ce priveşte opţiunea partidelor politice de a face din problema monarhica o problema politica se poate
afirma ca, la ora actuala, la nivelul monarhiilor constituţionale europene exista, deşi nu a fost întotdeauna aşa2, un real consens
în privinţa stabilitaţii şi utilitaţii instituţiei monarhiei şi persoanei monarhului.
În trei state ale Uniunii Europene, Preşedintele Republicii este ales cu sufragiu universal direct. În Franţa, ca
urmare a reformei constituţionale din 1962, promovata de Generalul de Gaulle, Preşedintele Republicii Franceze este ales
pentru 7 ani, cu majoritatea absoluta voturilor legal exprimate, cu un scrutin în doua tururi. Mandatul prezidenţial poate fi
reînoit fara nici un fel de limitare. Astfel, alegerea Preşedintelui Republicii a devenit evenimentul politic cel mai important al
vieţii politice franceze, începând cu anul 1965, anul primei sale alegeri cu sufragiu universal direct. Reşedinţa oficiala a
Preşedintelui Franţei este în Palatul Elysee din Paris, unde se ţin, dupa tradiţia franceza, şi şedinţele Consiliului de Miniştri.
În Irlanda, pe baza Constituţiei din 1937, Preşedintele Republicii este ales cu sufragiu universal direct, pentru un mandat de 7
ani, ce poate fi reactualizat, o singura data, dupa sistemul irlandez al votului unic transferabil. Alegerea Preşedintelui nu
constituie, nici pe departe, o miza politica comparabila cu cea franceza. În aceasta ţara se întâmpla frecvent ca reinvestirea
unui Preşedinte3, care îşi încheie mandatul, sa nu dea naştere unor alegeri, partidele politice punându-se de acord şi
neprezentând alţi candidaţi opozanţi. În Portugalia, Constituţia din 1976 s-a inspirat din sistemul francez al celei de a V-a
Republici, instituind alegerea Preşedintelui Republicii cu sufragiu universal direct şi scrutin majoritar în doua tururi dar pentru
un mandat de numai 5 ani. Succesiunea mandatelor este permisa numai de doua ori. Un fost Preşedinte nu se poate prezenta în
alegeri, în vederea dobândirii unui al treilea mandat decât dupa expirarea a 5 ani de la încheierea ultimului sau mandat.
În celelalte state ale Uniunii Europene, Preşedintele Republicii este ales în mod indirect. În Germania, pe baza
Legii fundamentale din 1949, Preşedintele federal (Bundespraesident), este ales cu sufragiu universal indirect 4, de catre
Adunarea federala (Bundesversammlung) pentru un mandat de 5 ani. Mandatul nu poate fi reactualizat decât o singura data.
Fara a constitui o miza majora a vieţii politice germane, alegerea Preşedintelui, reprezinta însa o buna ocazie politica de a
solidariza o schimbare de alianţe guvernamentale. În Grecia, de la Constituţia din 1975, Preşedintele Republicii este ales,
pentru un mandat de 5 ani, de catre Camera Deputaţilor, cu majoritatea a doua treimi din numarul membrilor Camerei. la al
treilea tur, este suficienta majoritatea de trei cincimi, dar daca ea nu este atinsa, Camera este automat dizolvata şi, dupa
alegeri, majoritatea necesara se diminueaza la fiecare tur atingând, în al treilea tur, forma majoritaţii relative. Reânoirea
mandatului este posibila o singura data, cu exceţia preşedintelui demisionar care nu poate sa se prezinte imediat în alegeri,
pentru un nou mandat. Alegerea Preşedintelui Republicii joaca un rol deloc neglijabil în viaţa politica greaca, întrucât ea
obliga majoritatea şi opoziţia politica la cooperare ceea ce, în general, nu constituie un fenomen foarte des întâlnit în viaţa
politica greaca. În Italia, începând cu Constituţia din 1947, Preşedintele Republicii este ales, prin sufragiu universal indirect,
pentru un mandat de 7 ani, de catre un colegiu electoral compus din deputaţi, senatori, şi trei delegaţi regionali, desemnaţi de
consiliile regionale, cu majoritatea calificata de doua treimi din membrii colegiului sau, începând cu al doilea tur de scrutin,
cu majoritatea absoluta a membrilor sai. Acest sistem poate duce la un numar mare, succesiv, de tururi de scrutin 5. Mandatul
poate fi reactualizat şi este posibil şi un numar nedeterminat de mandate prezidenţiale succesive.6
1
Şeful de stat al Belgiei este din 1951 Regele Baudoin I, cu reşedinţa la castelul Lacken, lângă Bruxelles; cel al Danemarcei este Margarethe a II-a,
Regină a Danemarcei din 1972, cu reşedinţa la Palatul Amalienborg, la Copenhaga; cel al Spaniei este Juan-Carlos I, Rege al Spaniei din 1975, cu
reşedinţa la Palatul regal din Madrid; cel al Luxemburgului, din 1964, Marele Duce Jean, suveran al Marelui Ducat de Luxemburg; cel al Olandei, este
din 1980, Regina Beatrix, Regina Ţărilor de Jos, cu reşedinţa în Huis ten Bosch, în pădurea de lângă Haga; în Regatul Unit, Elisabeta a II-a, Regină a
Marii Britanii şi Irlandei de Nord şi Şef al Commonwealth-ului din 1952, cu reşedinţa la Palatul Buckingam, Londra.
2
Arătăm, cu titlu de exemplu, unele “crize ale problemei regale” precum: cea din anul 1951, din Belgia, când, criza politică declanşată în jurul problemei
atitudinii Regelui Leopold al III-lea ar fi putut să degenereze într-o criză majoră pentru forma de guvernământ şi chiar structura statului belgian, dacă acesta
nu ar fi avut înţelepciunea să abdice în favoarea fiului său, Baudoin I; criza declanaşată în Spania, după moartea lui Franco, în 1975, Regele Juan Carlos I,
reuşind însă să garanteze caracterul pacifist al tranziţiei democratice, dovedindu-se cel mai bun garant al democraţiei în timpul tentativei de puci a
colonelului Tejero, la 23 februarie 1981; precum şi crizele care, pe fondul compromiterii interne a unor regimuri dictatoriale şi lipsei flerului politic al unor
monarhi ai vremii au dus la dispariţia, ca urmare a referendumului negativ, a monarhiei italiene, la 16 iunie 1947, precum şi a monarhiei greceşti care, în
plus, nu beneficiase niciodată de un real sprijin popular, la data de 18 decembrie 1947.
3
Preşedintele Irlandei are reşedinţa oficială la vechea reşedinţă a viceregelui (Viceregal Lodge) la Phoenix Park, în Dublin.
4
În perioada anterioară, a Republicii de la Weimar, Preşedintele federal era ales prin sufragiu universal direct.
5
Spre exemplu, Şaisprezece înainte de alegerea lui M.Sauro Pertini în 19t8 dar un singur tur în 1985 pentru alegerea lui M.Francesco Cossiga sau, în
1992, a lui M.Oscar Luigi Scalfaro.
6
Cu toate acestea, doctrina arată că, începând cu alegerea lui M.Giuseppe Saragat, în 1964, s-a stabilit la nivelul forţelor politice italiene, un fel de
convenţie tacită pentru realizarea unei alternanţe între un preşedinte democrat-creştin şi un preşedinte originar dintr-un partid laic, ceea ce ar împiedica de
fapt o realegere a fostului preşedinte.
33
În toate statele Uniunii Europene, Şeful statului are un anumit numar de atribuţiuni constituţionale cu caracter
executiv, care îi sunt conferite pentru ca el întruchipeaza statul. Exerciţiul acestora depinde însa, în cele mai multe cazuri, de
Şeful de Guvern, cu excepţia Franţei, în timpul celei de a V-a Republici. Ratificarea tratatelor şi acreditarea ambasadorilor,
numirea unor funcţionari superiori, comanda armatei, promulgarea legilor, etc., sunt în general prerogative ale Şefului statului
dar necesitatea unei contrasemnaturi deplaseaza puterea catre cosemnatar care, spre deosebire de Şeful statului, este
responsabil direct, din punct de vedere politic. Fara a avea consecinţe administrative importante, ne apare necesar sa
subliniem, în acest context, poziţia particulara a monarhului spaniol: Constituţia Spaniei din 1978 , face din el Şeful statului
dar nu şi titularul nominal al puterii executive, precum alte constituţii monarhice din cadrul Uniunii Europene, care menţin
aceasta ficţiune.
Un studiu constituţional şi politic ar cere o analiza mai rafinata a puterilor proprii ale Şefului statului precum şi a
puterilor pe care acesta le împarte cu alte instituţii constituţionale (Şeful guvernului şi uneori Preşedinţii unor Camere
parlamentare), a ponderii exacte a exigenţei constituţionale a contrasemnaturii, a consecinţelor intervenţiei în procesul
legislativ înclusiv prin posibilitatea de declanşare a referendumului popular, etc. În ceea ce ne priveşte, consideram ca, la acest
moment este suficient sa menţionam principalele instrumente şi modalitaţi reale de intervenţie a Şefului statului în calitate de
arbitru politic, respectiv de garant al continuitaţii statului, care fac din el unul dintre stâlpii de rezistenţa ai construcţiei
instituţionale a puterii de stat. Funcţia de arbitraj a Şefului statului este subliniata în Constituţia celei de a V-a Republici, în
Franţa, dar practica constituţionala a facut din arbitru un adevarat ghid al vieţii politice, pentru a folosi expresia Generalului
de Gaulle. Funcţia de arbitraj este în mod similar subliniata în Constituţia Greciei care însa instituie un numar de mecanisme
cu caracter aproape automatic, a caror utilizare lasa Preşedintelui un spaţiu extrem de restrâns al intervenţiei politice
personale. Constituţia Portugaliei, instituind o dubla responsabilitate guvernamentala (în faţa Parlamentului şi în faţa
Preşedintelui Republicii), instituie un model constituţional asemanator cu cel al celei de a V-a Republici franceze dar, dar
practica constituţionala a atribuţiilor prezidenţiale într-un sistem politic conjunctural, caracterizat, în general prin instabilitate,
a determinat limitarea de facto a exerciţiului acestora, conform tradiţiei parlamentare a altor state europene, în scopul
asigurarii şi garantarii ramânerii în funcţie, pe durata mandatului. Preşedintele Republicii portugheze prezideaza Consiliul de
stat, compus din Primul-ministru, Preşedintele Adunarii naţionale, Preşedintele Curţii Constituţionale, un numar de mediatori
şi preşedinţi ai executivelor regiunilor autonome, precum şi cinci persoane desemnate de el şi cinci persoane desemnate de
Parlament. Constituţiile Italiei şi Belgiei confera Şefului statului o serie de posibilitaţi de intervenţie politica în sfera medierii
acordului dintre partidele politice, desemnarii şefului Guvernului, aprobarii demisiei acestuia, puterea de intervenţie în
procedura de dizolvare a Parlamentului. În ceea ce priveşte monarhiile parlamentare europene contemporane, rolul politic al
Şefului statului se reduce la acela de sfetnic al clasei politice, dispunând de o remarcabila putere de influenţa şi experienţa
politica, rol care îi permite se contribuie, de cele mai multe ori decisiv, la desemnarea şefului Guvernului şi la soluţionarea
unor crize politice guvernamentale, de altfel extrem de rare în Regatul Unit dar frecvente, spre exemplu, în Danemarca,
Luxemburg sau Olanda.
În materia intervenţiei în procesul legislativ, în Belgia, Regele poate refuza promulgarea unei legi pentru motive
morale.1 Spre deosebire de aceasta ţara, în Constituţiile Danemarcei, Germaniei, Spaniei, Luxemburgului, Olandei şi
Regatului Unit, aceasta posibilitate nu exista, Şeful statului având o putere extrem de limitata de refuz, cu variaţii minore de
la stat la stat. În Franţa, Grecia, Italia sau Portugalia, Preşedintele Republicii dispune de puterea de a cere reanalizarea legii
sau, dupa caz, de un drept de veto pentru motive de legalitate şi/sau oportunitate. În Irlanda, legea poate fi trimisa de catre
Preşedinte spre analiza Curţii Supreme, dupa aprobarea ei de catre Consiliul de Stat, numai pentru motive de
neconstituţionalitate. În fine, în Italia, potrivit doctrinei majoritare, autoritatea de a înainta proiecte de lege catre camerele
parlamentare, poate fi refuzata Guvernului de catre Preşedinte, pentru motive de legalitate, sub controlul Curţii
Constituţionale.
Practica exercitarii atribuţiilor prezindeţiale de catre Generalul de Gaulle şi succesorii sai, beneficiind, în general, de
sprijinul unor majoritaţi parlamentare favorabile, a extins, în timp, rolul Preşedintelui Republicii Franceze, dincolo de
prerogativele strict constituţionale de arbitraj politic între puterile statului. Nici principiul alegerii sale prin sufragiu universal
şi direct, nici atribuţiile constituţionale, nu sunt în masura sa explice statutul de autoritate reala pe care l-a dezvoltat instituţia
prezidenţiala în Franţa comparativ cu instituţiile analoage din Europa occidentala. Acest fenomen de expansiune reala a
atributelor constituţionale este explicat de doctrina şi practica constituţionala franceza contemporana pe baza unei concepţii
prezidenţialiste a poporului francez, dezvoltata în ultimele decenii de practica a statului democratic.Rolul Preşedintelui se face
în mod semnificativ simţit şi în practica administrativa la nivelul careia, aceeaşi doctrina, vorbeşte despre superpoziţia unei
reţele formale de influenţa constituite la nivelul Cabinetului Preşedintelui şi a Secretariatului general al Preşedenţiei
francezeÎn ceea ce priveşte dreptul de graţiere, acesta este atribuit, în general şi în mod tradiţional, Şefului statului deşi, un
studiu detaliat, care însa nu a fost realizat pâna în prezent, ar putea, spre exemplu, arata daca un asemenea rol ar fi oportun sa
aparţina şi Ministerului Justiţiei sau nu.
2.2. Guvernele
1
În pofida disputelor doctrinare cu privire la constituţionalitatea sau neconstituţionalitatea unei asemenea sancţiuni, precedentul creat de refuzul Regelui
Baudoin de promulgare a legii privind legalizarea avortului la 3 aprilie 1990, este relevant în aceaastă materie. În faţa ameninţării declansării unei puternice
crize guvernamentale, Guvernul a găsit, la momentul respectiv, un artificiu de procedură pentru ca legea să poată fi totuşi promulgată)
34
Caracterul parlamentar al majoritaţii democraţiilor europene contemporane determina similitudini considerabile dar
şi caracteristici diferenţiabile în materia organizarii şi rolului instituţiilor guvernamentale. Unele din aceste caracteristici sunt
strict politice şi nu au repercursiuni administrative, altele determina însa marile trasaturi ale structurilor ministeriale interne.
Stabilitatea guvernamentala, de care depinde, previzibil, mediul politico-administrativ imediat, este condiţionata de
numeroşi factori dintre care cei mai importanţi sunt, fara îndoiala, compoziţia şi caracteristicile sistemului partidelor politice
şi uzanţele politice în materia constituirii Guvernului. Mecanismele constituţionale şi legale nu acţioneaza, în acest context,
decât ca factor de limitare a jocului politic şi consecinţelor acestuia. Instabilitatea guvernamentala nu presupune neaparat o
schimbare a titularilor majoritaţii portofoliilor ministeriale cu prilejul fiecarui mandat guvernamental. Longevitatea
ministeriala poate sa coexiste cu o instabilitate guvernamentala cronica, cum a fost cazul în Franţa, în timpul celei de a III-a şi
a IV-a Republici sau în Italia, ceea ce determina efecte specifice asupra administraţiei guvernamentale. Desigur ca este
aproape imposibil de a identifica un catalog comun al factorilor de instabilitate sau stabilitate guvernamentala la nivelul
statelor din Uniunea Europeana. Pentru acest motiv, ne vom limita, în continuare, la prezentarea unor exemple, relevante în
opinia noastra, în aceasta materie.
În Belgia, Regele poseda autoritatea constituţionala a a numi membrii Guvernului. Desemnarea Primului-ministru
este condiţionata şi limitata de configuraţia politica a Parlamentului, dar atâta vreme cât alianţele guvernamentale se încheie,
de regula, dupa alegeri, Regele dispune de o putere de influenţa deloc neglijabila în acest proces, în timpul caruia va interveni
prin desemnarea unui formator. Formatorul are rolul de a forma echipa guvernamentala, pe baza consultarii conducerii
partidelor politice şi a Şefului statului, cu respectarea principiului echilibrului coaliţiei guvernamentale celei mai
viabile.Succesiunea în funcţie a unui Prim-ministru nu este în nici un caz garantata, nici chiar prin rezultatul alegerilor,
întrucât factorii care determina o coaliţie guvernamentala sunt nu numai forţa parlamentara a partidelor care o compun ci, mai
ales, prioritaţile guvernamentale ale perioadei. Daca formatorul reuşeşte sa obţina consensul factorilor implicaţi, Regele
numeşte Primul - ministru dar Guvernul nu va putea intra în funcţiune decât dupa ce va obţine majoritatea voturilor membrilor
celor doua Camere parlamentare, ceea ce în general însa, constituie o simpla formalitate întrucât formatorul are datoria sa se
asigure, în prealabil, ca echipa guvernamentala propusa dispune de susţinerea parlamentara necesara. Durata necesara formarii
Guvernului este, în medie, de 7 saptamâni, variind de la 9 zile la aproape 150 de zile. Nu exista incompatibilitate între
funcţiile guvernamentale şi parlamentare, membrii guvernului putând avea concomitent şi calitatea de membri ai unei Camere
parlamentare.Durata funcţionarii unei echipe guvernamentale este variabila: la fel de rar se întâmpla ca un Guvern sa acopere
o legislatura întreaga cum, la fel de rar, funcţioneaza mai puţin de un an. În practica, Primul ministru nu aşteapta sa fie pus în
minoritate în Parlament, prezentând Regelui demisia Guvernului sau. Regele poate refuza aceasta demisie daca apreciaza ca
tensiunile politice interne de la nivelul Parlamentului sunt conciliabile şi coaliţia are şanse de funcţionare. În ceea ce priveşte
instituţia remanierii guvernamentale, datorita regulilor constituţionale speciale privind proporţiile de respectat în timpul
formarii Guvernului , se întâmpla foarte rar ca un Guvern sa fie remaniat în timpul mandatului sau
În Danemarca, Regina numeşte membrii Guvernului. Desemnarea Şefului Guvernului (Staatminister) este
dependenta de configuraţia partidelor parlamentare. Şeful statului desemneaza candidatul la funcţia de Staatsminister daca
rezultatele alegerilor sunt nehotarâtoare şi daca nu exista un acord de coaliţie în jurul unui posibil candidat. Acesta îşi
compune echipa guvernamentala pe baza ponderii partidelor politice ce formeaza alianţa guvernamentala şi trebuie sa obţina
votul de încredere al Parlamentului (Folketing). Daca o moţiune de cenzura este votata în Parlament, Ministrul de stat trebuie
sa-şi prezinte demisia daca Regina nu dizolva Parlamentul la cererea sa, ceea ce se întâmpla însa destul de des în sistemul
constituţional danez. Noul profil politic al Parlamentului, rezultat în urma alegerilor anticipate, va determina menţinerea la
putere a Guvernului sau nu. Constituţia daneza permite Parlamentului sa se pronunţe asupra responsabilitaţii politice
individuale a miniştrilor, alţii decât Ministrul de stat, cu toate acestea remanierea guvernamentala în timpul unui mandat este
extrem de rara. Nu exista incompatibilitate între funcţiile guvernamentale şi calitatea de parlamentarÎn Germania,
constituirea Guvernului federal (Bundesregierung) depinde de alegerea Cancelarului federal (Bundeskanzler) de catre Dieta
federala (Bundestag), la propunerea Preşedintelui federal (Bundespraesident), pe baza unui mecanism de parlamentarism
raţionalizat, care este irelevant în materia bunei funcţionari a sistemului de partide. În timpul campaniei electorale, partidele
politice sau coaliţiile de partide prezinta Dietei candidaţii proprii la cancelaria federala (Bundeskanzleramt) şi prezinta
intenţiile de alianţa politica în vederea formarii coaliţiei guvernamentale şi asigurarii voturilor pentru cancelarul federal dupa
alegeri. Ruptura coaliţiei guvernamentale, în timpul legislaturii (precum în 1966 sau 1982), produce efecte politice şi cu
privire la persoana cancelarului. Reaşezarea guvernului, ca urmare a alegerii cancelarului, face obiectul negocierilor între
partidele politice care se încheie cu un acord de coaliţie în care se fixeaza detaliile programului politic de guvernare precum şi
componenţa nominala a Guvernului. Nu exista incompatibilitate între calitatea de membru al Guvernului şi membru al Dietei
federale (Bundestag) dar ocuparea unei funcţii guvernamentale este incompatibila cu calitatea de membru a Parlamentelor sau
Guvernelor Land-urilor precum şi cu calitatea de membru al Consiliului federal (Bundesrat). Guvernele (federal şi de Land-
uri) funcţioneaza pe durata mandatului Legislativului (4 ani) cu excepţia situaţiilor de rupere a coaliţiei guvernamentale sau
demiterii Cancelarului federal de catre propriul partid (Konrad Adenauer în 1963). Remanierea Guvernului este posibila în
cursul unui mandat, la iniţiativa Cancelarului dar cu acordul tuturor partidelor din coaliţia guvernamentala. Aceasta face ca
Germania este de departe statul care, în cadrul Uniunii Europene, se bucura de cea mai mare stabilitate guvernamentala şi
ministeriala. Legea fundamentala reglementeaza un mecanism perfecţionat de declanşare a responsabilitaţii ministeriale:
35
moţiunea de cenzura constructiva (konstruktives Misstrauensvotum). Daca iniţiativa aparţine Dietei federale, Cancelarul poate
fi demis numai cu alegerea concomitenta a unui nou Cancelar. Acest mecanism a fost utilizat o singura data de la intrarea în
vigoare a legii fundamentale în anul 1949, respectiv în anul 1982 când partidul liberal (FDP) a rupt coaliţia guvernamentala cu
partidul social-democrat (SPD) înlocuindu-l pe cancelarul Helmuth Schmidt cu preşedintele partidului creştin-democrat
(CSU), Helmuth Kohl. La rândul sau, Cancelarul poate declanşa procedura de dizolvare a Dietei de catre Preşedintele federal,
prin introducerea unei moţiuni de neîncredere împotriva acesteia. Acest mecanism a fost utilizat de doua ori: în anul 1972, de
catre Cancelarul Willy Brandt, pentru a obţine o majoritate zdrobitoare în urma noilor alegeri şi de catre Cancelarul Helmuth
Kohl, în anul 1983, pentru a sancţiona prin electorat, accesul sau la cancelaria federala ca urmare a ruperii coaliţiei
guvernamentaleÎn Grecia, Constituţia din 1975 reglementeaza, în cele mai mici amanunte, alegerea şefului Guvernului, care
este Primul-ministru. Acesta este numit de Preşedintele Republicii, care nu dispune însa de nici o libertate de opţiune. Primul-
ministru trebuie sa fie şeful partidului care a obţinut majoritatea absoluta în Parlament în urma alegerilor sau, în lipsa acestei
majoritaţi, al partidului care, dispunând de cele mai multe mandate parlamentare, este în masura sa asigure alegerea sa
indirecta cu sufragiu universal. Daca ultimul nu reuşeşte sa formeze un Guvern majoritar, Preşedintele este obligat sa propuna
pentru aceasta funcţie pe şeful celui de al doilea, apoi al treilea partid, în ordinea numarului de mandate deţinute. Fiecare
propunere de formare a Guvernului este valabila timp de maximum trei zile. În caz de eşec, Preşedintele Republicii este
obligat sa propuna formarea unui Guvern la nivelul caruia sa fie reprezentate toate partidele parlamentare , cu scopul de a
organiza noi alegeri, sau, daca este posibil, sa încredinţeze aceasta sarcina Preşedintelui Consiliului de Stat sau al Curţii de
Conturi. Demisia Primului-ministru sau, dupa caz, adoptarea unei moţiuni de cenzura de catre Parlament, provoaca reluarea
procedurii aratate mai sus. Membrii Guvernuluii sunt numiţi şi revocaţi la cererea Primului-ministru, de catre Preşedintele
Republicii. Nu exista nici o incompatibilitate între funcţiile parlamentare şi guvernamentale. Daca un ministru nu deţine şi o
funcţie parlamentara el nu va avea acces la lucrarile Parlamentului numai în calitate de membru al Guvernului. Doctrina
subliniaza ca experienţa ultimilor 20 de ani arata ca acest sistem detaliat şi relativ rigid poate determina o lunga stabilitate
guvernamentala daca un partid politic dispune de majoritatea parlamentara absoluta dar, în caz de criza guvernamentala el
contribuie indiscutabil la complicarea acesteia. Stabilitatea guvernamentala poate fi însoţita de o foarte puternica instabilitate
ministeriala daca poziţia şi personalitatea Primului-ministru îi permit acestuia sa domine partidul majoritar, cum a fost
îndeosebi cazul Primului-ministru socialist, Andreas Papandreu.
În Spania, contrar tradiţiei altor monarhii parlamentare, numirea Primului-ministru (Presidente del Gohierno) nu se
face de catre Rege singur. Regele Spaniei propune, cu contrasemnatura Preşedintelui Congresului, un candidat la funcţia de
Prim-ministru, candidat care va trebui sa obţina votul de încredere al Congresului adoptat cu majoritate absoluta sau, daca
aceasta nu este posibila, cu majoritate simpla într-o procedura reluata dupa 48 de ore, înainte de a fi desemnat oficial şi a-şi
prezenta echipa guvernamentala. Nu exista incompatibilitate între funcţiile guvernamentale şi parlamentare dar, daca
majoritatea membrilor Guvernului sunt deputaţi, şi acei care nu cumuleaza aceasta calitate vor avea acces la lucrarile
Parlamentului, în calitate de membru al Guvernului. Mandatul guvernamental înceteaza la data încetarii mandatului legislativ,
prin demisia Primului-ministru, în cazul adoptarii, de catre Congres, a unei moţiuni de cenzura constructive, dupa modelul
german sau respingerii votului de încredere, caz în care dizolvarea Parlamentului este exclusa. Stabilitatea Guvernului spaniol
se datoreaza, potrivit doctrinei, mai mult existenţei unui partid de guvernamânt majoritar decât mecanismelor
parlamentarismului raţionalizat instituite prin Constituţie
În Franţa, potrivit Constituţiei celei de a V-a Republici, şeful Guvernului francez, Primul-ministru (Le Premiere
ministre), este desemnat şi numit de catre Preşedintele Republicii de o maniera discreţionara. Alegerea sa are, ca unica
condiţie, existenţa unei majoritaţi favorabile Preşedintelui Republicii la nivelul Adunarii Naţionale. Cutuma constituţionala a
instaurat caracterul facultativ al angajarii responsabilitaţii Primului ministru pentru propriul sau Guvern în faţa Adunarii
Naţionale dar puterile sale dobândesc forţa juridica dupa numirea în funcţie. În acest caz noul Premier îşi asuma riscul unei
moţiuni de cenzura iniţiata de opoziţie. Acest mecanism determina faptul ca Primul-ministru poate guverna daca nu are
împotriva sa majoritatea absoluta a membrilor Adunarii Naţionale şi a obţinut, prin angajarea raspunderii pentru programul
sau de guvernare sau pentru o declaraţie de politica generala cel puţin majoritatea relativa a voturilor deputaţilor. Ceilalţi
membri ai Guvernului sunt desemnaţi, în comun, de catre Primul-ministru şi Preşedintele Republicii. Calitatea de membru al
Guvernului este incompatibila cu orice mandat parlamentar, motiv pentru care, prin lege organica, a fost instituita instituţia
supleantului, în cazul parlamentarilor care au dobândit funcţii guvernamentale şi au obligaţia de a renunţa la exerciţiul
mandatului parlamentar. În mod frecvent, în Franţa, sunt desemnaţi în calitate de miniştri, persoane care nu au exercitat
niciodata vreun mandat parlamentar. Durata mandatului guvernamental depinde, în primul rând, de voinţa Preşedintelui
Republicii. Cu toate ca, la nivelul Constituţiei, nu se prevede expres responsabilitatea Guvernului în faţa Şefului statului,
conjunctura politica este cea care a impus regula dupa care Primul-ministru îşi va înainta demisia daca Preşedintele îi va cere
acest lucru. Demisia Guvernului va atrage dupa sine, chiar daca aceasta regula nu este prevazuta în Constituţie ci generata de
“uzul republican”(usage republicain), alegeri la nivelul Adunarii Naţionale şi prezidenţiale. Evoluţia în acest sens a
mecanismelor constituţionale şi ale sistemului politic în mod corelativ cu “prezidenţializarea regimului”constituţional
(presidentialisation du regime) au permis instituirea unui sistem de stabilitate guvernamentala absolut opus regimului de
instabilitate din perioada celei de a III-a şi a IV-a Republici franceze. Frecventele remanieri guvernamentale declanşate la
iniţiativa Premierului sau Preşedintelui Republicii au adus cu sine însa o relativa instabilitate ministeriala
36
1. Executivul şi administraţia publica în Constituţia Franţei

2. Seful de stat şi guvernul în constituţia şi doctrina franceza
3. Executivul şi administraţia publica în Constituţia R.F.Germania
4. Seful de stat şi guvernul în constituţia şi doctrina germana
BIBLIOGRAFIE MINIMALA PENTRU TEMA 3.
6. Dr.Ovidiu Ţinca, Constituţii şi alte texte de drept public, Editura Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997
TEMA 4 – 5.
FUNCŢIILE STATULUI CONTEMPORAN ŞI SFERA GUVERNARII. RAPORTUL DINTRE
NOŢIUNILE DE PUTERE EXECUTIVA ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICA
Obiective: Înţelegerea funcţiilor statului contemporan şi a sferei guvernarii care acopera domeniul cooperarii dintre
funcţia executiva şi funcţia legislativa a statului. Definirea şi explicarea funcţiilor statului şi a sferei guvernarii din
perspectiva politico-juridica. Înţelegerea noţiunii de executiv şi a celi de administraţie publica ca parte tehnico-administrativa
a executivului.
Cuvinte cheie: funcţia statului, guvernarea, executivul, administraţia publica
Rezumat capitol:
1. Funcţiile statului contemporan şi sfera guvernarii

2. Realizarea dreptului şi dimensiunile guvernarii în statul român contemporan
3. Raportul dintre executiv şi administraţia publica
Teme pentru acasa : Perspectivele ştiinţelor politice şi juridice în cercetarea fenomenului administrativ
1. Caracteristicile fenomenului administrativ statal şi particularitaţile cercetarii acestuia
1. Funcţiile statului contemporan şi sfera guvernarii
Istoria constituţionala a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formala a dobândirii şi exercitarii
puterii de catre guvernanţi în raport cu guvernaţii, istoria efortului de a concilia voinţa şi interesele indivizilor şi societaţii
asupra carora se exercita actul de guvernare, cu voinţa şi interesele subiectelor titulare ale autoritaţii politice exclusive, cu alte
cuvinte de a stabili un raport între legitimarea sociala şi legitimitatea în sine dezvoltata de orice putere statala. Cuceririle
teoretice ale secolului XX, care în plan politico-juridic au consacrat conceptul statului de drept, democratic şi social, au
generat realitatea unor state în care puterea a fost structurata şi supusa dreptului, un drept, stabilit în competiţia
dintre interese şi valori promovate în raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puţin eficient, în slujba
cetaţenilor sai.
Conţinutul dreptului este stabilit în jocul politic la care participa ca actori nu numai instituţiile statului cu
competenţa de reglementare dar şi societatea civila prin intermediul partidelor politice, grupurilor de interese şi de presiune,
37
mass-mediei, sau societatea internaţionala, care sunt interesate, deopotriva, şi în realizarea acestui drept. Statul contemporan
de drept nu este numai statul asigurarii drepturilor cetaţeneşti (statul de drept formal) dar şi statul realizarii drepturilor
cetaţeneşti (statul de drept material) , care alaturi de binele public, securitatea juridica şi bunastarea generala formeaza
conţinutul valoric fundamental al reglementarilor constituţionale occidentale contemporane.1
In doctrina actuala exista o serie de conceptii tinzând spre depaşirea, dintr-o perspectiva funcţionalista2, a distincţiei
clasice dintre funcţia legislativa şi executiva a statului, respectiv dintre funcţia de stabilire a conţinutului dreptului şi aceea de
realizare materiala, efectiva, a dreptului. Dintre acestea, unele confunda funcţiile statului cu natura activitaţii organelor statale,
astfel în cadrul concepţiilor binare, dualiste privind diviziunea funcţiunilor statului, distincţia dintre legislativ şi executiv este
transpusa, într-o prima categorie de concepţii, înspre distincţia dintre funcţiunea politica şi funcţiunea administrativa a
statului, distincţie în conformitate cu care legea devine un cadru de principiu, stabilind o orientare politica generala,
guvernamântul acţionând în interiorul acestui cadru. Funcţiunea politica este exercitata de o pluralitate de organe, Guvern,
Parlament, Şeful statului, etc. şi cea administrativa de asemenea, neexistând nici un impediment ca aceeaşi autoritate (spre
pilda Guvernul ) sa contribuie la exerciţiul ambelor funcţiuni.3
O alta categorie de concepţii binare este generata de constatarea ca sarcinile între Guvern şi Parlament nu se mai
repartizeaza în democraţiile actuale dupa distincţia între puterea de a lua decizii primare şi puterea de a executa
aceste decizii. Astfel, se afirma ca: Noţiunea de putere guvernamentala depaşeşte cu mult noţiunea tradiţionala de putere
executiva. Ea i se opune chiar într-un sens : ideea de executiv implicând ca Guvernul intervine în al doilea rând, ca el nu are
iniţiativa acţiunii. Dimpotriva, Guvernul modern are în mod esenţial un rol de impulsiune : în cadrul maşinii politice, el este
motorul“ Guvernul, are, în aceasta accepţiune, rolul de a planifica activitatea naţionala prin orientarea iniţiativei
legislative, prin definirea politicii generale, prin trasarea programelor de acţiune. El nu se mai rezuma la a executa legile
votate de Parlament, ci participa activ la elaborarea lor, pe de o parte prin activitaţi de impulsiune politica şi pe de alta parte
prin activitaţi de direcţie generala. Funcţiunea deliberativa, înţeleasa ca putere de limitare, pe de o parte, şi ca putere de
revendicare pe de alta parte, aparţine Parlamentului, şi are o dimensiune a priori, prin stabilirea cadrului general al acţiunii
guvernamentale, şi o dimensiune a posteriori exprimata prin activitatea legislativa şi prin puterea bugetara. Puterea de
revendicare se manifesta prin transformarea Parlamentului într-un fel de birou de reclamaţii pentru cetaţeni, grupuri de
interese şi opoziţie. De aceea: existenţa libertaţilor ramâne legata în fapt de existenţa Parlamentelor
In fine, o a treia categorie de concepţii vizeaza distincţia între funcţiunea guvernamentala şi funcţiunea
administrativa a statului.
Trebuie sa consideram, arata in acest sens Georges Burdeau, ca organele statului sunt alimentate de o putere a
carei sursa este exterioara mecanismelor constituţionale. Opinia publica, revendicarea maselor, voinţa naţionala, acestea
sunt forţele care, încadrate prin intermediul partidelor politice, cauta în agenţii statali instrumentele realizarii lor. Sunt deci
natura şi intensitatea acestor surse de forţa politica, care, fara nici o deferenţa pentru formele teoretice şi în cea mai perfecta
indiferenţa faţa de textele constituţionale, vor comanda diviziunea Puterii care va fi în mod efectiv realizata în stat.. In
aceasta accepţiune funcţiunea guvernamentala cuprinde puterea de a face legea, acţiunea diplomatica, actele îndeplinite de
Guvern în calitate de organ politic, etc., unind, într-un tot indisolubil activitatea organelor statului care “ introduc pentru prima
data o chestiune în domeniul dreptului “
Pe de alta parte, funcţiunea administrativa pune în mişcare o putere secundara, derivata. La acest eşalon: nu întâlnim decât
reguli ce dezvolta şi precizeaza o regula preexistenta, acte facute în executarea unei reguli anterioare sau ale caror efecte
sunt comandate de o reglementare prestabilita Daca adepţii primelor categorii de concepţii absolutizeaza rolul pe
care diferite autoritaţi ale statului îl dobândesc în cadrul procesului de exercitare a puterii, încercând sa funcţionalizeze
vechiul cadru al separaţiei puterilor în stat, alţi autori, distingând între caracterul politic şi caracterul juridic al activitaţii
autoritaţilor statale, propun definirea funcţiilor statului în funcţie de natura politica sau juridica a actelor pe care le
îndeplinesc organele statului,, distingându-se între funcţiunile de decizie, de executare, de consultare şi de control ale
statului. In ceea ce ne priveşte, consideram ca toate aceste concepţii încearca sa explice exercitarea puterii publice
doar la nivelul statului ceea ce duce, in mod fatal, la imposibilitatea configurarii generale a funcţiunilor statale. Din punctul
nostru de vedere, societatea este o structurare a relaţiilor interumane în vederea coexistenţei libertaţilor, tot mecanismul social
concurând la aceasta. Legea reprezinta mijlocul prin care statul şi societatea realizeaza acest scop. Chiar daca conlucrarea
şi echilibrul dintre modul cum diferite autoritaţi statale realizeaza o funcţie statala sau alta, este în contemporaneitate dificil de
delimitat, nu putem sa nu observam ca daca autoritaţile executive dobândesc uneori o poziţie dominanta în raport cu
autoritatea legislativa aceasta se petrece pentru ca el contribuie în mod esenţial la exerciţiul funcţiei legislative, care
este primordiala.
1
A se vedea în acest sens studiul nostru: Conceptul statului de drept, în Analele Universităţii Româno-Germane din Sibiu, Seria Ştiinţe Juridice, nr.1/2002,
Editura Burg, Sibiu, 2002, pag.23
2
“ Pentru a distinge din punct de vedere juridic diversele funcţiuni ale statului - arată Leon Duguit - trebuie să ne plasăm exclusiv sub unghiul de vedere
material, adică să considerăm actele îndeplinite în natura lor internă, abstracţie făcând în mod complet de organul, agentul care a intervenit.” t.n
3
In acest sens , H.Goodnow, arată, încă de la 1900, că există două funcţiuni statale esenţiale, primare, care tind să se diferenţieze în funcţiuni minore,
secundare. ( H.Goodnow, Politics and Administration, New York, 1900, p.17, citat de Dan Claudiu Dănişor în op.cit .vol.2, pag. 300) iar Maurice
Duverger arată că “funcţiunea politică este caracterizată prin luarea deciziilor de principiu, iar cea administrativă prin precizarea, adaptarea şi aplicarea lor.
(M.Duverger, Institutions politique et droit constitutionnel, P.U.F, Paris, 1963, p.174 )
38
Legea se plaseaza, în statul de drept, în centrul edificiului social în ansamblul sau şi în raport cu ea trebuiesc
configurate toate celelalte funcţiuni statale. In acest sens nici încercarea de a funcţionaliza vechiul cadrul al separaţiei
puterilor şi nici modul organic de a determina funcţiunile statului ori de a gasi noi funcţiuni care sa explice rolul autoritaţilor
statului contemporan, nu ne pot satisface. In schimb, daca introducem constatarile contemporane, cu privire la rolul
organelor de stat, într-un nou cadru general, care nu se rezuma la nivelul instituţional statal ci cuprinde şi nivelul
societaţii civile şi pe cel internaţional, şi daca definim legea în sens material şi nu formal şi legam funcţiunile de rolul
autoritaţilor statale, nimic nu ne impiedica sa pastram, in acest cadru extins, împarţirea în funcţiune legislativa,
funcţiune executiva şi funcţiune jurisdicţionala.
Din perspectiva restrânsa a modului cum diferite autoritaţi statale realizeaza aceste funcţiuni, respectiv din
perspectiva rolului diferitelor organe statale în executarea mandatului reprezentativ statal, parlamentele deţin rolul
predominant în exercitarea funcţiunii legislative, deţinând nu numai rolul legislativ propriu-zis dar mai ales rolul de
control şi limitare a tuturor celorlalte impulsuri legislative, în primul rând ale guvernelor, iar guvernele rolul
predominant în activitatea de realizare a legii, sens în care conduc aparatul administrativ. Guvernele participa însa, cu
largul concurs al tehnocraţiei, şi la exercitarea funcţiunii legislative, prin intermediul a cel puţin 5 proceduri: orientarea şi
iniţiativa legislativa, în unele sisteme chiar exclusiva,1 participarea la dezbaterile parlamentare2, participarea la stabilirea
ordinii de zi şi organizarea dezbaterilor parlamentare3, procedura votului de încredere cu privire la un text legislativ4,
delegarea legislativa5.
Funcţia executiva se exercita, cel puţin formal constituţional, la nivelul Executivului. Ca şi în cazul funcţiei
legislative, o pluralitate de organe concura la exerciţiul ei : Guvern, Şeful statului, administraţia publica, Parlamentul,
instanţele judecatoreşti. Executivul este cel care are oficial rolul de a organiza executarea legii şi de a executa, prin acte
de realizare concreta, legea. Împarţirea atribuţiilor în acest sens între organul colegial şi cel unipersonal este diferita dupa
cum Şeful statului este şi Şeful guvernului sau nu. Pentru a organiza executarea legii, Guvernul emite acte cu caracter general,
obligatorii erga omnes, dar care au o forţa juridica inferioara legii, în sensul ca ele nu pot introduce o reglementare primara în
ordinea juridica. Când suntem în prezenţa unei executari concrete a legii, Guvernul emite acte individuale.Ambele categorii de
acte trebuie sa fie cenzurabile pe cale judiciara daca nu sunt expres exceptate de la control, printr-o lege.
Este adevarat ca Parlamentul, spre pilda nu poate adapta direct reglementarea generala la situaţiile particulare, dar a
putea impune, din afara, o anumita aplicare, prin mijloacele de control şi sancţiune pe care le are la dispoziţie,
înseamna a exercita indirect funcţiunea executiva.
In statul contemporan, daca Şeful statului este plasat in mod formal în cadrul Executivului în majoritatea
constituţiilor occidentale, rolul sau în exerciţiul celorlalte funcţiuni statale este de necontestat. Daca ne referim numai la rolul
sau în exercitarea funcţiei legislative observam cel putin 4 procedee: sancţiune6, promulgare7, dreptul de a cere o noua
deliberare8, veto-ul legislativ.
Şeful statului poate de asemenea influenţa legiferarea prin dreptul de a dizolva Parlamentul. Când acest drept exista,
ceea ce constituie regula, el poate fi utilizat ca o arma pentru a obţine un anumit efect legislativ.
In fine, indiferent de rolul pe care constituţiile şi legile îl rezerva administraţiei, este de necontestat ca aceasta joaca
un rol crucial în materia politicii publice, atât din perspectiva stabilirii ei prin legiferare cât şi din perspectiva realizarii ei prin
executare.
In primul rând administraţia ofera informaţia necesara oricarei legiferari: a informa inseamna a selecta, iar a
selecta înseamna a decide. Parlamentele şi Guvernele nu vad intotdeauna realitatea ci imaginea pe care administraţia o
ofera despre aceasta realitate, uneori chiar în interes propriu, promovând sau minimalizând anumite cerinţe sociale.
In al doilea rând datorita complexitaţii şi mai ales caracterului tehnic al problemelor actuale, administraţiei îi revine
rolul de a pregati proiectele de decizie legislativa sau executiva întrucât ea dispune de experţii necesari. Dupa cum
1
Vezi în acest sens, precum şi pentru sistemele în care guvernul este privat de iniţiativa legislativă, M.Duverger, op.cit. p.155-156, Marcel Prelot, Jean
Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 199o, p.840-841, Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politique,
Monchrestien, Paris, 1991, p.259.
2
Sistemul este cel mai bine ilustrat de prezenţa deputaţilor funcţionari. M.Duverger, Op.cit.p.156
3
In Marea Britanie,spre exemplu, programul fiecărei sesiuni este stabilit de o comisie formată în sânul Cabinetului de preşedinţii Camerelor şI Chief Whip.
Guvernul organizează dezbaterile - Allocation of time orders - după procedeul ghilotinei.
4
Este vorba despre situaţiile în care Guvernul presează asupra Parlamentului prin procedura angajării răspunderii asupra unui text legislativ, consacrată şI
în Constituţia actuală a României în cuprinsul art.113.
5
Procedeul decretelor -legi şI al ordonanţelor prin care se transferă legiferarea de la o autoritate -Parlament- la alta -Guvern- . vezi în acest sens,
exemplificativ, art. 114 din Constituţia actuală a României sau art. 37 al Constituţiei actuale a Franţei, şi pentru detalii Pierre Pactet, Institutuins politiques,
Droit constituţionnel, Masson, Paris, 1986, p.116.
6
Acest sistem este adoptat de constituţiile monarhice în care fără sancţiunea Sefului statului legea este imperfectă din punct de vedere juridic.
7
In acest sens şi art. 77 al.1corob. Cu art.78 din Constituţia actuală a României. “ Promulgarea este puterea de a face executorie o decizie a Camerelor: chiar
votată, aceasta rămâne neaplicabilă atâta timp cât n-a fost promulgată “ M. Duverger, Op.cit. p.156.In ceea ce priveşte promulgarea legilor, a se vedea şi
lucrarea lui J,B,Herzog, şi G.Vlachos-La promulgation, la signature et la publication des textes legislatifs en droit compare, travaux et recherches de l
Institute de Droit compare de l Universite de Paris, 1961- care demonstrează că atunci când promulgarea, deşi obligatorie, nu este legată de vreun termen, ea
devine o armă redutabilă în raport cu exerciţiul funcţiei legislative, putând chiar să o paralizeze.
8
Vezi şi Art..77 al. 2 şi 3 din Constituţia României 1991. Asupra variantelor veto-ului legislativ al Şefului Statului, a se vedea şi lucrarea lui M.Maier - Le
veto legislatif du Chef de L Etat. Librairie de L Univerite Georg & C-ie, Geneva, 1948.
39
remarca un autor contemporan: Tehnicienii administraţiei sunt doar asistenţi. Dar aceasta asistenţa pune autoritatea formala
de decizie într-o situaţie de dependenţa.1
In al treilea rînd, actele administraţiei sunt acte creatoare, întrucât, în opinia noastra, în condiţiile statului
contemporan, decizia politica consacrata în lege, nu mai trebuie sa fie doar executata, adica aplicata, ci realizata
eficient, în beneficiu public. Executarea este decizia continuata prin alte mijloace şi cu alţi agenţi decizionali, chiar daca
discursul filosofic, politic sau juridic persista în a ignora aceasta mutaţie.2
In fine, astazi, administraţia funcţioneaza ca un puternic grup de presiune, organizat în marginea
organigramei instituţionale decizionale şi care foloseşte atribuţiile şi mijloacele puse la dispoziţia (autoritaţi administrative
şi agenţi care realizeaza servicii publice) pentru a influenţa decizia în interesul membrilor sai.
În ceea ce priveşte funcţia jurisdicţionala, departe de a se rezuma la a aplica legea la cazuri concrete, justiţia,
constituţionala sau ordinara, o re-creaza. Dreptul jurisprudenţial reprezinta o parte importanta a dreptului, indiferent de
textele constituţionale.3
In sistemele în care, instanţele ordinare controleaza aplicarea legii de catre administraţie, judecatorul participa
şi la aplicarea legii din punct de vedere administrativ. El poate anula pentru ilegalitate actele administraţiei, ceea ce
reprezinta deja un amestec în exercitarea funcţiei executive, dar poate chiar sa oblige administraţia sa emita un anumit
act, caz în care se substituie acesteia în opera de executare. Cum acest control se manifesta de regula şi asupra actelor
Guvernului este evident ca judecatorul participa la guvernare, deci nu este strain de exerciţiul funcţiei executive.
Daca am reusit sa demonstram succint ca, la nivelul statului contemporan nu ne mai putem raporta propriu-zis,
la un nivel instituţional divizat în centre distincte de impuls politic, acesta fiind macinat de impulsiuni contrare numai la
suprafaţa, trebuie sa observam ca statul tinde, indiferent care ar fi nivelul instituţional ce acţioneaza, sa reglementeze
totul, sa încadreze juridic orice comportament individual sau de grup. Acestei tendinţe i se opune tendinţa societaţii
civile de a scapa de aceasta reglementare, de a exercita puterea publica în afara cadrului normativ propriu-zis. Societatea
este în acest sens politic activa, ea cauta sa alimenteze şi sa domine nivelul instituţional statal, reacţia sa în faţa constrângerilor
statale nu mai este fuga, ci atacul.
Participarea cetaţenilor, partidelor politice, grupurilor de presiune şi interese, mass-mediei, la procesul de
guvernare, nu pot fi ignorate, caci în organismul social nu exista nimic izolat sau izolabil, chiar daca aceasta participare
comporta grade diferite în sistemele constituţionale actuale. Daca modul cum aceste elemente ale societaţii civile participa la
exercitarea funcţiei legislative excede studiului nostru 4, nu putem ignora cîteva aspecte ale participarii lor exercitarea funcţiei
executive şi realizarea administraţiei.
In ceea ce priveşte partidele politice un autor contemporan scria: structura partidelor, dimensiunea şi alianţele lor,
influenţeaza asupra autoritaţii guvernamentale5 Fara a intra în amanuntele modului în care structurarea interna a partidelor şi
modul conjuncţiei lor în sistem o au asupra formarii şi funcţionarii Executivului, aratam doar ca ele au o influenţa majora
asupra executarii legii, dominând, uneori subordonându-şi chiar, funcţia executiva a statului. Executivul este dependent
de sprijinul partizan şi, deci, se va face exponentul intereselor partizane atunci când aplica el însuşi legea sau când controleaza
aplicarea legii de catre aparatul administrativ, ca şi atunci când numeşte pe anumiţi funcţionari ai administraţiei din subordine.
Când statul de drept nu este suficient de consolidat, cum este cazul în România de astazi, dar şi în alte state cu o
istorie constituţionala framântata de contradicţii , aceasta influenţa imbraca forma nepermisa a translegalitaţii, în care
politicul reuşeşte, în parte sau în totalitate, sa-şi subordoneze partinic ideea de legalitate şi ideea de interes public.
Daca conducerea statului şi conducerea partidelor nu este pastrata distincta, organizarea şi funcţionarea instituţiilor va avea de
suferit. Nu întâmplator, în unele sisteme, Preşedintele trebuie sa renunţe la apartenenţa la un partid, pentru a fi un arbitru între
forţele politice.6
Prezenţa grupurilor de presiune şi interese în exercitarea funcţiei executive este marcata prin participarea
acestora la comisiile guvernamentale, prin cooptarea lor la procesul decizional, prin întâlnirile oficiale cu reprezentanţii
Guvernului, prin campaniile pe care acestea le susţin pentru a influenţa opinia publica, prin demersurile lor pe lânga partide şi
conducatorii acestora, prin manifestaţii, greve şi alte forme ale acţiunii directe, prin tentativele de blocare a sistemului
administrativ sau a aplicarii deciziilor politice, ş.a.
Mass media concura şi ea la executarea legii prin influenţa pe care o are prezenţa şi acţiunea sa asupra stilului
guvernanţilor, care acorda din ce în ce mai puţin timp guvernarii şi din ce în ce mai mult formarii imaginii lor mediatice, prin
1
Y.Meny, Politique comparee, Montchrestien, Paris 1991, p.327.
2
Idem, p.328
3
Cel mai evident ne apare aceasta la nivelul sistemului anglo-saxon. Aici deciziile tribunalelor sunt sursă formală de drept, putănd avea trei tipuri de
autoritate : res judicata, autoritatea precedentului şi autoritatea judge-made-law sau case-law. In acest din urmă caz decizia capătă o valoare generală,
comparabilă cu cea a legii, ea aplicându-se tuturor. “ In loc să fie sursă doar interpretativă, ea devine sursă creatoare a dreptului, judecătorul într-un fel face
legea.” Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionnel, Iie edition, Les Editions Yvon Blais Inc., Cowansville, Quebec, 1990, p.22-24. Chiar în sistemul
romano-germanic, judecătorul crează dreptul desigur nu cu aceeaşi anvergură.
4
A se vedea în acest sens, M.Prelot, J.Boulouis, op.cit.p.83-85, G.Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politique, L.G.D.J, Paris,1966,p.132,
Pierre Pactet, op.cit, p.91, G.Burdeau, Op.cit,.p.133-135, M. Guillaume - Hofmung, Le referendum, P.U.F, Paris,1987, Y.Meny, op.cit., p.190-205,
P.Pactet, L evolution contemporaine de la responsabilite gouvernamentale dans le democraties pluralistes, în Melanges G.Burdeau, L.G.D.J., Paris
1977,p.148. etc.
5
M.Duverger, Les partis politiques, A.Colin, Paris,1951,p.449
6
A se vedea şI art. 84 al.1 din Constituţia actuală a României.
40
relevarea unor nevoi şi interese sociale, generale sau locale, în raport cu altele, prin influenţa pe care o pot avea asupra unei
masuri guvernamentale datorita susţinerii sau respingerii ei, prin influenţa asupra realegerii guvernanţilor, etc.
Daca în procesul decizional partidele politice, grupurile de presiune şi mass media deţin un rol mai important, în
procesul administrarii directe a treburilor publice participarea directa a cetaţenilor devine mai accentuata, fie sa ne
referim numai la atitudinea pasiva, neconstructiva, în legatura cu implementarea unei anumite decizii administrative care face
imposibila realizarea acesteia lipsind de finalitate orice reglementare.
In sistemul anglo-saxon de guvernamânt aceasta participare este nu numai tradiţionala dar chiar instituţionalizata1.
Sistemele moderne de guvernamânt romano-germanic acorda şi ele o importanţa din ce în ce mai pronunţata acestei
influenţe.2
Legea administraţiei publice locale, din România 3, consacra şi ea, în conformitate cu Charta Europeana a Autonomiei
4
Locale , , principiul consultarii cetaţenilor în probleme de interes local deosebit, ca şi principiu fundamental al administraţiei
publice locale.
Societatea internaţionala participa şi ea la executarea legilor prin controlul pe care îl exercita asupra aplicarii lor
în materia drepturilor omului. Acest control îmbraca diferite forme şi cunoaşte diferite intensitaţi.5 Se poate afirma însa ca
exista câteva tendinţe clare, În primul rând, se constata o independenţa, din ce în ce mai accentuata, a controlului
internaţional faţa de state, în al doilea rând, o juridicizare a acestuia şi o jurisdicţionalizare a lui. In al treilea rând se
constata o prezenţa din ce în ce mai larga a individului în calitate de subiect de drept internaţional, când este vorba de
încalcarea drepturilor omului.6 Intervenţia nivelului internaţional se face pornind de la cenzura unui act de aplicare a legii.
Individul are in acest context cai eficiente şi deschise prin care poate ataca în faţa unei instanţe internaţionale, actele
interne de aplicare a legii când aceastea încalca drepturile omului. Cum a controla exerciţiul funcţiunii inseamna a participa la
aceasta se poate afirma ca societatea internaţionala participa, într-o masura mai larga sau mai restrânsa, la exerciţiul
funcţiei executive în statul contemporan.
Între aceste centre de impuls politic, cel instituţional statal, cel al societaţii civile şi cel al societaţii internaţionale,
justiţia, în special cea constituţionala, joaca un rol de arbitru, de pivot. Jurisdicţia constituţionala şi administrativa
limiteaza puterea statului asupra societaţii şi, în acelaşi timp, tendinţa prea accentuata de eliberare a societaţii civile prin,
de exemplu, posibilitatea de a interzice unele partide politice pentru ca ele submineaza ordinea constituţionala.
Analizând, pe de o parte ,interdependenţele dintre diferitele categorii de autoritaţi la nivel instituţional statal, şi, pe
de alta parte, dintre acest nivel şi celelalte elemente ale sistemului social global, vom încerca sa delimitam sfera guvernarii7 şi
sa observam daca, şi în ce cadru se poate pune problema distincţiei dintre Executiv şi administraţia publica în statul
contemporan, problema clasica în doctrina de drept public, inclusiv româneasca.8
Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile şi coordonatele formale şi de conţinut ale statului de drept,
democratic şi social, contemporan, impune obligatoriu o viziune teleologica,orientata spre scopul şi finalitatea activitaţii
1
A se vedea cu privire la instituţiile : Open meeting laws, Open records laws, Administrative Procedure Acts, Advisory committees, Citizen surveys ,
Citizens participation, Public access : Ann O.M.Bowman, Richard C. Kearney , State and Local Government, Houghton Mifflin Company, Boston, 1990,
p.137-142., de asemenea, Ronald A.Cass, Colin S.Driver, Administrative law-Cases and Materials-, Little, Brown and Company, Boston-Toronto, 1987,
p.785 şI urm.
2
Legea fundamentală a R.F.G. din 23 mai 1949 consacră în art. 20 pct.4,chiar un drept la insurecţie, ce aparţine tuturor germanilor, şi constă în dreptul de a
opune rezistenţă, dacă nu există alt remediu cu putinţă, oricui ar încerca să răstoarne ordinea constituţională şI legală în stat. “ Acest drept, privit ca o
garanţie a statului de drept, este îndreptat împotriva titularilor puterii de stat “, autorii contemporani legitimând ceea ce ce cheamă în doctrina germană “ Ein
ziviles Ungehorchsamsrecht”, (dreptul la nesupunere civilă t.n)., oricând autoritatea de stat, inclusiv administrativă, acţionează contra legem .Christoph
Degenhart, Staatsrecht I, 10.Auflage, C.F.Mueller, Heidelberg, 1994, pag.129-131. Vezi de asemenea, cu privire la aceeaşi problematică, Hans Wolfgang
Arndt, Walter Rudolf, Oeffentliches Recht, Verlag Franz Vahlen, Munchen, 1994, pag. 30 şi urm.
3
Legea nr.215/2001, publicată în Monitorul Oficial al României nr.204 din 23 aprilie 2001, art.2
4
Document al Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr.119 din 1997, publicată în M.Of. al
României, nr. 331 din 26 noiembrie 1997.
5
Cele mai eficiente sisteme de protecţie internaţională a drepturilor omului sunt sistemele jurisdicţionale europene. Dacă la început Curtea de Justiţie a
Comunităţilor Europene a fost timidă în materie, apoi ea a afirmat chiar superioritatea dreptului comunitar asupra constituţiilor naţionale ale statelor
membre.(Decizia Handelsgesellschaft din 17.dec.1970, afacerea 11/70, Rec.CJ.CE,p.1125) Cum controlul se exercită asupra actelor de aplicare, se poate
vorbi de o clară intervenţie în executarea internă a legilor, căci deciziile C.E.J dispun de o autoritate jurisdicţională aparte.
6
In privinţa controlului exercitat de Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, se constată o reală efectivitate a deciziilor acesteia, cel puţin pe două
planuri: mai întîi, statele membre ale Convenţiei, execută din ce în ce mai des deciziile Curţii şi apoi deciziile Curţii exercită o influenţă asupra
jurisprudenţei interne. Vezi în acest sens, Yves Madiot, Droit de l homme, Masson, Paris, 1991, p.201 şi urm.
7
Termenul de “ guvernare “( lat. gubernare - a dirija) este utilizat în foarte multe sensuri, in special în limbaj politic şi mai puţin în limbaj juridic strict.
Potrivit lui David Robertson ( Dictionary of Politics, Penguin Books, London, 1993, p.211) acesta desemnează fie ( în sensul de guvernământ) un sistem
constituţional în ansamblul său, fie ( în sens de conducere) activitatea autorităţilor care realizează, la nivel naţional, regional sau local, autoritatea politică.
Sergiu Tămaş ( Dicţionar Politic, Ed.Şansa, Bucureşti 1996, p.123) arată că “guvernarea” are un sens larg, acela de exercitare a conducerii şi controlului
asupra afacerilor publice prin intermediul instituţiilor puterii centrale şi locale care utilizează un aparat specializat, şi un sens restrâns, respectiv acela de
activitate executivă a unui guvern care se realizează prin funcţia de orientare generală a dezvoltării, funcţia de coordonare a diferitelor sectoare de acztivitate,
funcţia de îndrumare a administraţiei de stat. In fine, tot cu titlu exemplificativ, menţionăm definiţia lui Peter Eichhorn ( Verwaltungslexikon, 2.te Aufl.,
Nomos Verlag, Baden-Baden, 1991,) care arată la pag.279 că nu se poate face o delimitare între guvernare ( Regierung) şi administraţia publică ( offentliche
Verwaltung) în cadrul Executivului, şi la pag.705, că aparatul de guvernare ( Regierungsapparat) poate fi privit ca structură a sistemului politic la nivelul
căreia se adoptă decizii cu caracter politic, compusă dintr-un domeniu de input , respectiv din deciziile ce reflectă raporturile politice dintre societate şi stat şi
un domeniu de output , respectiv sistemul sarcinilor şi prestaţiilor statale.
8
A se vedea în acest sens remarcabila sinteză realizată de Antonie Iorgovan în Tratat de drept administrativ, vol.1, Partea I, cap.I şI II, pag. 5 - 97.
41
statale. Daca, din aceasta perspectiva, privim statul de drept ca fiind statul pus în slujba cetaţenilor sai, faţa de care îşi asuma o
serie de obligaţii constituţionale, fiind chemat sa realizeze, în regim de putere publica, o serie de sarcini ce decurg din nevoile
sociale valorizate politic şi consacrate legislativ ca intrând în sfera interesului general, suntem obligaţi sa privim şi scopul
guvernarii, în ansamblul sau, ca pe un ansamblu de sarcini statale, obligatorii pentru autoritaţile publice, sarcini ce
vor fi realizate, prin activitaţi specifice, în conformitate cu competenţa constituţionala şi legala a acestor autoritaţi, în
beneficiu public. Aceasta realizare este condiţionata şi limitata de influenţa şi concursul tuturor elementelor sistemului social
global, aşa cum am încercat sa demonstram mai sus.
Sfera guvernarii cuprinde, în opinia noastra, ansamblul activitaţilor autoritaţilor publice care fixeaza, cu
putere normativa, în limitele cadrului constituţional existent, scopuri politice şi mijloace de acţiune, necesare realizarii
valorilor fundamentale ale statului, reprezentarii externe şi integrarii în societatea internaţionala.
Dintre aceste activitaţi, unele au caracter originar, fiind instituite, la nivel naţional, de catre autoritatea
reprezentativa suprema a poporului, în forma legii, beneficiind de o forţa juridica superioara oricaror altor reglementari
normative şi aparând ca o manifestare directa a suveranitaţii poporului.
Alte activitaţi au un caracter derivat, actele îndeplinite de autoritaţile publice competente a le realiza la nivel
central, regional sau local, nu mai constituie expresia directa a organului reprezentativ ci se impun respectului general în
temeiul legii, care determina condiţiile şi organele de care pot fi emise. Dintre acestea unele exced, datorita importanţei lor
sau situaţiilor excepţionale în care sunt emise, controlului judecatoresc prin contenciosul administrativ putând fi supuse doar,
aşa cum se exprima Prof. A.Iorgovan, controlului prin recurs pentru exces de putere, atunci când se estimeaza ca ele nu
aplica ci încalca legea, cu depaşirea sferei atribuţiilor fixate prin Constituţie şi legi Prima categorie de activitaţi
formeaza conţinutul politic şi juridic al funcţiei legislative, iar cea de a doua categorie, conţinutul politic şi juridic al
funcţiei executive a statului, la realizarea carora contribuie, într-o masura diferenţiata constituţional şi legal, diferite
autoritaţi publice, dar şi societatea în ansamblul sau.
Daca funcţia legislativa a statului se infaptuieşte numai prin acte juridice, subordonate normelor constituţionale, cu
caracter general şi impersonal, în cadrul funcţiei executive se procedeaza atât pe cale de acte juridice generale şi impersonale,
cât şi pe cale de acte individuale, fapte materiale juridice şi operaţiuni tehnico-materiale individuale şi concrete.
Daca, definim funcţia executiva a statului ca fiind ansamblul de activitaţi prin care se realizeaza conţinutul legii, care
au ca obiect “organizarea aplicarii şi aplicarea în concret a legilor, asigurarea bunei funcţionari a serviciilor publice
instituite în acest scop, precum şi emiterea de acte normative şi individuale sau efectuarea de operaţiuni materiale, prin care,
pe baza legii, se intervine în viaţa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaţii“1 , precizam, în
acord cu Prof.A.Iorgovan, ca la ora actuala, tinându-se seama de noile realitaţi constituţionale, doctrina opereaza cu
noţiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea publica ce nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizata de autoritaţi cu
caracter constituţional şi cu origine politica, care impulsioneaza administraţia publica, formând, de fapt, conducerea
acesteia
Funcţia executiva nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult mai larg, cuprinzând realizarea
integrala a legii, în cadrul ei putându-se recurge nu numai la emiterea de norme cu caracter general, secundum legem,
ci, în anumite cazuri legea acorda autoritaţilor administrative o adevarata putere discreţionara2, în temeiul careia
acestea, alegând în anumite limite între anumite soluţii, adopta norme praeter legem.
Daca regimul de putere publica este fundamental pentru exercitarea oricarei activitaţi ce ţine de procesul guvernarii,
funcţia executiva, cu alte cuvinte realizarea legii, presupune atât activitaţi de conducere şi organizare a executarii, având
un conţinut politic şi un caracter normativ, activitaţi de asigurare a executarii, având un conţinut tehnic-administrativ şi un
caracter normativ, dar şi activitaţi de executare concreta a legii prin acte administrative individuale sau încheierea de
contracte administrative.
Subiectele care realizeaza guvernarea în dimensiunea ei executiva au fie calitatea de persoane juridice
politico-teritoriale (statul şi unitaţile administrativ teritoriale) fie calitatea de autoritate publica. Toate celelalte
subiecte de drept public, instituţii de stat, regii autonome şi societaţi comerciale cu capital integral sau parţial de stat prin
intermediul carora se presteaza servicii publice, persoane private ( instituţii, organizaţii neguvernamentale, alte organizaţii cu
sau fara personalitate juridica, societaţi comerciale, indivizi) special autorizate a presta servicii publice, constituie structuri
publice ori de interes public, prin intermediul carora se implementeaza masurile cu caracter executiv, administrativ. Folosind
o terminologie de sorginte anglo-saxona, acestea poarta denumirea generica de agenţii publice ori de interes public sau
folosind terminologia doctrinei româneşti interbelice, stabilimente publice ori de interes public3. In aceasta activitate de
implementare, subiectele enumerate mai sus sunt supuse unui regim de drept public, realizând sarcini administrative,
în baza unei delegaţii speciale din partea autoritaţilor publice.
In concluzie, noţiunea de guvernare, mai precis sfera guvernarii, poate fi privita, în opinia noastra într-un sens larg
care cuprinde ansamblul activitaţilor ce formeaza conţinutul funcţiilor legislativa şi executiva ale statului, care au ca
1
Definiţia aparţine Prof. Tudor Drăganu în Drept constituţional şI instituţii politice - Tratat elementar, Vol.I, Ed.Lumina lex, Bucureşti 1998, p.214.
2
Pentru notiunea puterii discretionare a administratiei publice a se vedea unica monografie din doctrina românească contemporană în această materie: Dana
Apostol Tofan, Puterea discretionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed.All Beck, Bucureşti, 1999, respectiv Capitolul 2. Puterea
discreţionară şi excesul de putere la nivelul administraţiei publice. pag. 275 şi urm.
3
A se vedea pe larg, Paul Negulescu, Tratat de Drept Administrativ, Ed. E.Marvan, Bucureşti, 1934, Vol.1, p.118 şI urm.
42
scop realizarea valorilor şi sarcinilor statale cuprinse în reglementari cu caracter constituţional, dar poate fi privita şi
într-un sens restrâns la sfera executivului, ca ansamblu de activitaţi prin care, se realizeaza efectiv, comandamente
statale, nevoi şi interese publice, consacrate ca atare în conţinutul legii. 1
In acest din urma sens restrâns, putem conferi Executivului atât o dimensiune politico-administrativa,
decizionala, cuprinsa în norme cu caracter general şi impersonal, subordonate legii, elaborate de autoritaţi publice cu
competenţa politico-decizionala generala, cât şi o dimensiune tehnic-administrativa, cuprinsa în norme de asigurare a
executarii şi în acte de aplicare concreta a legii, elaborate de autoritaţi administrative cu competenţa speciala şi
specializata.
2. Realizarea dreptului şi dimensiunile guvernării în statul român contemporan
Daca concluziile la care am ajuns pâna acum ne ajuta sa privim noţiunea de administraţie publica integrata şi
inseparabila de cea de executiv, ambele constituind noţiuni cheie ale fenomenului guvernarii în sens restrâns, credem
necesar sa facem câteva precizari cu privire la aspectele ce le diferenţiaza în procesul realizarii dreptului.
Dreptul este determinat de scopuri care se impun, de regula, acţiunii, fiind legat nemijlocit de sarcinile majore ale
acţiunii de conducere a societaţii2. Eficienţa legii are la baza mecanisme psihosociale complexe care se reflecta în modalitaţile
de realizare a dreptului şi în evaluarea lui sociala. Realizarea dreptului este o confruntare a modelului general de conduita,
instituit de legiuitor, cu realitatea sociala concreta.3
În statul de drept, valorile ce urmeaza a fi realizate sunt cele cuprinse în Constituţie şi în lege, înţeleasa ca act juridic
al Parlamentului. În acest sens legea are un conţinut valoric care trebuie realizat şi nu numai declarat formal, ori tocmai
aceasta realizare constituie esenţa funcţiei executive, la înfaptuirea careia participa, într-o modalitate proprie,
administraţia publica. Decizia, cu privire la valorile care fac obiectul reglementarii prin lege, excede funcţiei executive
chiar daca autoritaţile care o realizeaza participa, uneori esenţial, la selectarea lor. Totalitatea valorilor cuprinse în
legi, dar mai ales conduita sociala ceruta pentru înfaptuirea lor, formeaza conţinutul dreptului a carui realizare revine
Executivului.
Executivul, în ansamblul sau, asigura, în sistemul constituţional românesc actual, realizarea politicii interne şi
externe a ţarii în primul rând pe calea conformarii liber consimţite a subiectelor de drept la prescripţiile normelor
juridice, ca rezultat firesc al conformitaţii lor cu interesele şi sentimentele unor categorii mai largi sau mai restrânse ale
populaţiei.4
Pentru a asigura o realizare a dreptului cât mai cuprinzatoare pe aceasta cale, executivul foloseşte metode şi forme
politice şi juridice pentru detalierea şi explicitarea conţinutului şi scopului legii, cooperând cu organismele sociale
interesate.
Aplicarea dreptului constând în elaborarea şi realizarea unui sistem de acţiuni statale în vederea transpunerii în
practica a dispoziţiilor şi sancţiunilor normelor de drept 5 reprezinta o alta modalitate de realizare a dreptului6 inclusiv prin
Executiv.
Administraţia publica, a carei conducere generala este exercitata de catre Guvern, participa şi ea, în nume
propriu dar în temeiul puterii publice, la aplicarea dreptului, în limitele de competenţa ale fiecareia dintre autoritaţile care o
alcatuiesc structural.1
1
Cu privire la un sens larg şI un sens restrâns al noţiunii a se vedea şi doctrina noastră interbelică din care am extras următorul pasaj semnificativ în opinia
noastră : “ Termenul guvern are mai multe accepţiuni în dreptul public . Intr-un sens general însemnează exercitarea suveranităţii de către suveran, adică
suveranitatea în acţiune. Într-un sens mai restrâns guvern însemnează numai puterea executivă.” Paul Negulescu, Curs de politică administrativă, fascicola
1, făcut la Centrul de Pregătire Profesională Administrativă, Bucureşti, 1938, p.50.
2
A se vedea în acest sens, Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Ed.Actami, Bucureşti 1996, pag.250.
3
Idem.pag. 251.
4
Pentru detalii cu privire la impactul dreptului în societate a se vedea: N.Popa, Op.cit. pag. 253-255. Potrivit opiniei autorului : realizarea dreptului poate
fi definită ca procesul transpunerii în viaţă a conţinutului normelor juridice, în cadrul căruia oamenii, ca subiecte de drept, respectă şi execută dispoziţii
normative, iar organele de stat aplică dreptul, în temeiul competenţei lor.
5
Idem. pag. 258
6
Dintre alte opinii cu privire la conceptul de realizare a dreptului menţionăm următoarele: Ioan Santai, defineşte realizarea dreptului ca fiind : acea etapă a
existenţei sale ce constă în respectarea prevederilor sale ori îndeplinirea sau executarea lor de către subiectele de drept, precum şi aplicarea dispoziţiilor
legale de către organele de stat consecinţă a încălcării legii ori a actului indiviual bazat pe ea ( I.Santai, Introducere în studiul dreptului. Ed. A VI.a,
nerevizuită, Pentru uzul studenţilor, ECO Copy-Print Sibiu, 1996, p.146.) , Gheorghe Boboş, scrie , după ce enumeră ca forme ale realizării dreptului,
respectarea, executarea şi aplicarea normelor juridice: Există însă şi procedee sau mijloace care nu au caracter juridic, dar care crează condiţii necesare
pentru realizarea drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de lege, cum sunt, de pildă, anumite măsuri economice, politice sau culturale (Gh.Boboş, Teoria
generală a dreptului, Ed.Dacia, Cluj-Napoca,1994, p.227), Genoveva Vrabie, arată, în acelaşi context că: Normele juridice sunt create în vederea realizării
unor sarcini ale societăţii, sarcini complexe, orientate în direcţia asigurării unei conduceri eficiente a acesteia. Privite prin prisma rolului statului, normele
juridice apar ca mijloace fundamentale de realizare a acestuia. (G.Vrabie, Sofia Popescu, Teoria generală a dreptului, Ed.Stefan Procopiu, Iaşi, 1995,
p.107.) iar Ioan Ceterchi, precizează: Realizarea dreptului este dependentă de factori macrosociali, dar, în acelaşi timp, ea implică în cel mai înalt grad
personalitatea fiecărui individ al cărui comportament este reglementat de normele juridice, libertatea individului care poate să respecte sau nu prevederile
legale.( Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Introducere în Teoria generală a dreptului, Ed.All, Bucureşti, reed.1996, p.92). Complementar trebuie avută în vedere
şi opinia lui Mircea Djuvara, care, foarte subtil, observă: Un text de lege care se aplică, nu are putere numai pentru că este text de lege şi pentru că poate
pune în mişcare forţa public, dar fundamentul lui raţional stă în faptul că el răspunde unei necesităţi morale a societăţii respective. Legea nu poate să fie
imorală, altfel se prăbuşeşte chiar fundamentul şi explicaţia ei logică. ( M.Djuvara Teoria generală a dreptului, Bucureşti 1930,vol.II, p.47)
43
Spre deosebire de realizarea dreptului sub forma respectarii liber consimţite a prescripţiilor normelor juridice de catre
subiectele de drept carora li se adreseaza, în aplicarea dreptului autoritaţile statului îşi exercita, în nume propriu,
prerogativele de putere ce le sunt conferite prin lege, pe baza competenţei legale de care dispun.
De regula în raporturile juridice de acest gen, autoritaţile administraţiei publice trebuie doar sa constate drepturile şi
obligaţiile ce revin subiectelor şi nicidecum sa le stabileasca, ex novo. Drepturile şi obligaţiile subiectelor raporturilor juridice
îşi au izvorul, de regula, în normele de drept a caror aplicare este în sarcina autoritaţilor abilitate ale statului. În acest mod,
atât autoritaţile administraţiei publice cât şi alte autoritaţi publice abilitate sa aplice dreptul, sunt ţinute sa se
conformeze întocmai legilor şi celorlalte acte normative emise, în baza legilor, de catre autoritatea legiuitoare sau
autoritaţile executive competente.
Din aceasta perspectiva, am putea privi raportul dintre executiv şi administraţia publica, ca un raport în care,
în contextul general al formelor şi mijloacelor prin care dreptul se poate realiza, administraţia, în accepţiunea ei
clasica, este chemata, prin structurile sale specializate, sa asigure executarea legii şi sa aplice în concret legea, pe când
executivul, cu dimensiunea lui politico-constituţionala,mai larga, este chemat sa decida cu competenţa generala şi cu
considerarea tuturor factorilor de care depinde actul de guvernare, cu privire la conducerea şi organizarea acestei
executari.
Prin urmare, se poate face o delimitare între “zona preponderent politica a executivului“ şi “zona tehnico-
administrativa“ a acestuia, delimitare facuta şi de legiuitorul constituant român de la 1991 2, şi evidenţiata ca atare în doctrina
de drept public românesc contemporan 3
Autoritaţile publice care realizeaza, ca atribuţiune principala, funcţia executiva a statului român contemporan, se pot
grupa aşadar, dupa cum realizeaza dimensiunea politico-administrativa a guvernarii sau numai dimensiunea tehnico-
administrativa a acesteia.
In cadrul primei categorii, o poziţie speciala este ocupata de Preşedintele României, ca autoritate reprezentativa a
statului român, garant al independenţei şi integritaţii teritoriale a României, şi mediator public între puterile statului precum
şi între stat şi societate pentru buna funcţionare a autoritaţilor publice şi respectarea Constituţiei .4
Fara a intra într-o analiza detaliata a acestei instituţii aşa cum a fost reglementata în Titlul III Cap.II al Constituţiei
României din 1991, analiza ce ar extinde prea mult şi nejustificat studiul de faţa, trebuie sa observam, în primul rând ca ea nu
poate fi integrata, fara dificultate, în sistemele constituţionale tipice, trebuind raportata, nemijlocit, la împrejurarile istorico-
politice în care a fost adoptata noua Constituţie a României.5 Cert este ca din cuprinsul art.80 rezulta ca Preşedintele, ca şi
reprezentant al statului român, este garantul valorilor superioare ale poporului român, privit în ansamblu, ca şi titular al
suveranitaţii naţionale. Acelaşi rol rezulta de altfel şi din conţinutul juramântului pe care Preşedintele îl depune, în
conformitate cu art. 82. Legitimitatea şi suportul electoral al Preşedintelui din partea titularului suveranitaţii, sunt
identice cu cele ale Parlamentului, deşi legiuitorul constituant le confera roluri diferite în sistemul organizarii statale a
puterii publice, împrejurare de natura a explica, în esenţa sa, filosofia constituţionala privind raporturile dintre
Parlament şi Preşedinte.6 Din ansamblul reglementarilor din Cap.II, al Constituţiei, chiar daca ne apare problematice atât
calitatea Preşedintelui de şef al statului cât şi calitatea acestuia de şef al executivului 7, şi chiar daca legiuitorul constituant a
evitat, voit credem noi, orice caracterizare, întâlnita frecvent în alte constituţii contemporane,în acest sens, creând, în opinia
noastra, o anumita preeminenta, a Parlamentului în raport cu Preşedintele şi a Guvernului în raport cu acesta 8 în
guvernarea statului, este indiscutabil ca acest rol exista şi se manifesta şi în sfera executivului printr-o serie de atribuţii
constituţionale şi mai ales, prin puterea de a putea emite, este adevarat numai în situaţii cu caracter excepţional sau de urgenţa,
decrete cu caracter normativ.
1
A se vedea în acest sens Cap.V. art.115-122 din Constituţia României din 8 dec.1991.
2
Aceasta rezultă din analiza sensului reglementării constituţionale din Titlul III în ansamblul său, precum şi din Cap. V al acestuia, din Constituţia României
din 1991.
3
A.se vedea în acest sens, A.Iorgovan, Tratat……., vol.I, p. 70. Pentru o opinie contrară a se vedea T.Drăganu, Op.cit.,Vol.II, pag.224.
4
A se vedea art. 80 al Constituţiei României din 1991, care consacră rolul Preşedintelui.
5
In acest sens, cea mai monumentală lucrare cu privire la contextul, extrem de complex, în care s-a demarat şi desăvârşit procesul de adoptare a Constituţiei
României din 1991, este lucrarea Prof. A.Iorgovan .“ Odiseea Elaborării Constituţiei - fapte şi documente, oameni şi caractere, cronică şi explicaţii,
dezvăluiri şi meditaţii, Ed. Uniunii Vatra Românească, Târgu Mureş, 1998, ptr. tema în discuţie, p.292 şi urm.
6
A se vedea în acest sens art.73,77,82(2),84(3),85(1),89,90,91-93, din Constituţia României. Analizând aceste instituţii, Prof.T.Drăganu, arată: După cum
se vede, separaţia puterilor statului îmbracă, în lumina reglementărilor Constituţiei din 1991, contururi care o singularizează atât în raport cu regimurile
prezidenţiale cât şi faţă de cele parlamentare. Sub acest aspect, o primă caracteristică a Constituţiei din 1991 constă în faptul că potrivit ei, două organe cu
o existenţă proprie bine delimitată se formează : Preşedintele Republicii şi Parlamentul ( T.Drăganu, Op.cit.vol.1,p.231.)
7
Arătăm, ca punct de vedere diferit faţă de nota dominantă în doctrina românească actuală de drept public potrivit căreia Preşedintele României îndeplineşte
rolul de şef al statului si/sau de şef al executivului, opinia d-nei conf. Maria Vesmaş, potrivit căreia: In virtutea rolului şi a prerogativelor sale
constituţionale instituţia Preşedintelui României ne apare ca o instituţie de drept constituţional, de sine stătătoare, care nu poate fi integrată în nici una din
puterile clasice ale statului şi de aceea, având rolul de mediere între acestea în scopul prezervării statului de drept, realizează conlucrarea, colaborarea şi
echilibrul dintre puterile statului în vederea bunei funcţionări a autorităţilor publice organizate după principiul separaţiei puterilor în stat. (M.Vesmaş,
Rolul şi locul Preşedintelui României în sistemul autorităţilor publice ale statului român, lucrare prezentată la sesiunea ştiinţifică naţională cu tema
“Administraţia publică în statul de drept“ a Institutului de Ştiinţe Administrative al României, Iaşi, 1998, publicată în Revista de Drept Public a aceluiaşi
Institut, nr.1/1998)
8
Spre pildă, Ordonanţele Guvernului prin care în baza art. 114, se modifică legi ordinare nu trebuie să fie semnate de Preşedintele României, şI nici nu pot
fi atacate pentru neconstituţionalitate de către acesta în faţa Curţii Constituţionale în baza art.144 ( a) al Constituţiei. Pe de altă parte, Constituţia nu conferă
Preşedintelui dreptul discreţionar de a-l revoca pe Primul Ministru, şi nici căi procedurale eficiente prin care acesta să influenţeze hotărârile Guvernului.
44
Autoritatea centrala prin intermediul careia se exercita,în cea mai mare masura, funcţia executiva a statului, este
Guvernul României, caruia, Constituţia îi confera atât un rol politico-administrativ decizional cât şi un loc suprem în cadrul
autoritaţilor administrativ-statale, respectiv o competenţa generala şi naţionala. Astfel, potrivit art.101 al Constituţiei,
Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne şi externe a ţarii şi
exercita conducerea generala a administraţiei publice. Din cuprinsul acestui articol coroborat cu celelalte articole care se
refera la atribuţiile şi actele Guvernului, rezulta pe de o parte ca politica interna şi externa a tarii, se stabileşte în afara
sferei executivului dar cu largul concurs al acestuia, la nivelul Parlamentului, prin lege, şi pe de alta parte ca în
asigurarea realizarii acestei politici, Guvernului i se confera o competenţa generala şi o larga putere discreţionara,
politica şi reglementara . In ceea ce priveşte dimensiunea tehnic-administrativa a guvernarii, Guvernul este plasat în vârful
piramidei administrative de unde exercita conducerea generala a acesteia. Din aceast plasament rezulta în primul rând ca
actele tuturor celorlalte autoritaţi administrative, autonome sau subordonate ierarhic, au o forţa juridica inferioara
actelor administrative ale Guvernului, neputând fi contrare acestora. (Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, actele
conducatorilor altor organe centrale de specialitate subordonate ministerelor, actele prefectului, ale comisie administrative
judeţene,actele conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate, pe de o
parte, şi pe de alta parte actele conducatorilor autoritaţilor centrale administrative autonome, actele autoritaţilor publice locale
autonome, consilii judeţene şi autoritaţile subordonate acestora, consilii locale, primari.)
Şeful Guvernului este Primul Ministru şi prin aceasta, în opinia noastra, şeful propriu-zis al Executivului, chiar
daca acest rol, sub aspectul formal al reprezentarii statului, poate fi atribuit şi Preşedintelui, 1 şi chiar daca, în postura sa de
candidat la aceasta demnitate în stat, este desemnat şi apoi numit în funcţie de catre Preşedintele României, pe baza votului de
încredere al Parlamentului în condiţiile art.85(1). Aceasta poziţie rezulta şi din instituţia remanierii guvernamentale
reglementata de acelaşi art.în al.(2) potrivit caruia iniţiativa remanierii aparţine Primului Ministru, dar şi dintr-o serie de alte
texte constituţionale, daca ar fi sa amintim numai cu titlu de exemplu, art.99 al.(2) potrivit caruia decretele normative ale
Preşedintelui sunt supuse contrasemnarii din partea Primului Ministru.
La nivel teritorial, rolul Guvernului, în ambele sale dimensiuni este realizat prin intermediul instituţiei Prefectului,
care este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi
celorlaltor organe centrale din unitaţile administrativ-teritoriale. Constituţia României din 1991 plaseaza instituţia
Prefectului în Secţiunea a 2-a a Cap.V al Titlului III, intitulata: Administraţia publica locala, nu cu scopul de a conferi acestei
autoritaţi o dimensiune locala sau descentralizata, ci pentru a sublinia, în opinia noastra, ca, prin intermediul prefectului,
Guvernul realizeaza la nivel local o tutela administrativa restrânsa, asupra autoritaţilor administrative cu competenţa
administrativa politico-decizionala generala şi locala.
O alta categorie de autoritaţi prin intermediul carora se realizeaza dimensiunea politico-administrativa
decizionala a funcţiei executive în statul român contemporan, este compusa din autoritaţile autonome ale administraţiei
publice locale : Consiliile locale, primari, consiliile judeţene şi structurile subordonate acestora, preşedinţii consiliilor
judeţene.
Având în vedere principiul fundamental al autonomiei autoritaţilor administraţiei publice locale, consacrat în art.119
al Constituţiei şi definit în cuprinsul art.3 şi 4 ale Legii nr. 215/2001- legea administraţiei publice locale -, principiu potrivit
caruia: autonomia locala reprezinta dreptul şi capacitatea efectiva a autoritaţilor administraţiei publice locale, de a rezolva
şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivitaţii locale pe care le reprezinta, treburile publice, în condiţiile legii precum
şi principiul eligibilitaţii directe a consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene,dupa modificarea legislativa intervenita
prin Legea 25/1996, se poate afirma nu numai ca autoritaţile care realizeaza la nivel teritorial autonomia administrativa
locala au o competenţa materiala generala dar şi ca au o origine politica, respectiv o competenţa politico-decizionala
proprie, limitata numai de lege, sens în care actele lor sunt supuse controlului judecatoresc de legalitate ce poate fi
declanşat de prefect.
In acest sens puterea discreţionara a acestor autoritaţi, tipic administrative, se întinde şi în sfera politicului,
ele fiind chemat sa deserveasca nevoi şi interese cu caracter local sau regional.
Schimbând datele tutelei administrative faţa de perioada interbelica, Constituţia României, a schimbat şi modul de
reglementare a competenţei acestor autoritaţi, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie reieşind ca
consiliile locale, primarii, consiliile judeţene, pot avea atribuţii în orice domeniu daca nu exista o interdicţie expresa
sau implicita a legii. De aici rezulta principiul dupa care orice serviciu public care, nu mai este organizat sau autorizat de stat,
dar care rezolva treburi publice din comune, oraşe sau judeţe, devine de plin drept, un serviciu public local, în sarcina
autoritaţilor administrative autonome locale. Din punct de vedere al relaţiilor în cadrul sistemului administraţiei publice
din România, activitatea acestor autoritaţi se subordoneaza doar legii, în sens larg, şi din aceasta perspectiva Guvernului,
imputernicit constituţional sa conduca şi sa organizeze executarea legii.
Din perspectiva autoritaţilor care realizeaza, în principal, dimensiunea tehnic-administrativa, respectiv
speciala şi specializata, a funcţiei executive, la nivel central Constituţia reglementeaza administraţia ministeriala2 şi
1
A se vedea, pentru opinii mai nuanţate, A.Iorgovan, Tratat……, Vol.II, p.452 şi urm, T.Drăganu, op.cit. Vol.II, p. 238 şi urm.
2
prin administraţie ministerială se înţeleg, în doctrina administrativă, organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent
dacă au denumirea de ministere sau nu. Titularul lor făcând parte, de drept din Guvern, dar există în fiecare ţară, şI organe care poartă alte denumiri (
comitet, consiliu, agenţie,etc) al căror conducători nu fac parte din Guvern,. In acest sens, A.Iorgovan, Op.cit.p.522
45
administraţia centrala autonoma, iar la nivel local, serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte
organe centrale în teritoriu.
Fara a intra într-o discuţie de fond cu privire la conceptul de serviciu public în doctrina contemporana, consideram
totuşi ca, aceste din urma organe sunt în primul rând autoritaţi publice, şi în acest sens adopta acte administrative prin care, cu
competenţa speciala şi specializata, organizeaza ţi realizeaza servicii publice în sectorul (ramura) lor de activitate, la nivelul
unitaţilor administrativ-teritoriale. De aceea, credem ca termenul de serviciu public descentralizat, utilizat de legiuitorul
constituant, încearca sa plaseze doar aceste autoritaţi în sfera administraţiei specializate, lucrative şi nu deliberative, şi
nu sa nege rolul acestora de organe de stat prin intermediul carora se realizeaza autoritatea de stat la nivel teritorial.
Din perspectiva relaţiilor lor administrative cu Guvernul, ministerele se pot organiza numai în subordinea acestuia,
prin lege, alte organe centrale de specialitate se organizeaza fie în subordinea directa a Guvernului, fie în subordinea
ministerelor, fie ca autoritaţi administrative autonome. Autoritaţile administrative descentralizate în teritoriu se organizeaza
în subordinea ierarhica a ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei de specialitate.
Autoritaţile autonome ale administraţiei centrale de specialitate se înfiinţeaza fie direct în baza Constituţiei fie prin
lege organica, activitatea lor, autonoma din punct decizional şi funcţional faţa de Guvern, fiind supusa unui control
parlamentar special , prevazut de Constituţie. Daca cu privire la natura juridica a unor autoritaţi centrale autonome înfiinţate
direct de Constituţie (spre ex. Curtea de Conturi sau Avocatul Poporului, dar şi altele) exista controverse în literatura de
specialitate, aceasta problematica nu formeaza obiectul studiului nostru.
Desigur ca viziunea cu privire la modalitaţile în care nevoile şi interesele sociale pot fi servite prin structurile de
guvernare ale statului de drept, democratic şi social, sunt diferite şi uneori controversate, chiar antagonice. Procesul în care
se stabilesc prioritaţi politice în conţinutul legii şi se realizeaza efectiv conţinutul legal, este un proces complex, ce
trebuie sa se desfaşoare însa în cadrul democratic şi descentralizat, conceput de Constituţie.
Realizarea sarcinilor statale înseamna pentru toate elementele sistemului social global, un drum lung şi complicat,
imprevizibil şi dependent de natura presiunilor politice, profesionalismul guvernanţilor, resursele existente, receptivitatea şi
disponibilitatea sociala. De la formularea scopurilor statale în conţinutul legii şi pâna la decizia concreta cu privire la
realizarea lor în acest proces sunt implicaţi o multitudine de factori, autoritaţi publice, partide politice, grupuri de presiune şi
interese, cetaţeni, societatea internaţionala, fiecare având nevoi şi interese proprii, de grup sau individuale, uneori opuse celor
cu caracter general. Faptul ca statul democratic, descentralizat şi diversificat ridica cerinţe valorice şi de profesionalism, de
toleranţa şi înţelepciune, nu înseamna ca el este neguvernabil şi ineficient, realitate demonstrata de altfel de istoria statelor
dezvoltate ale lumii, ci ca poporul ca titular suveran al puterii publice a ales, prin legiuitorul sau constituant, sa
instituie un sistem de guvernare, intemeiat pe competiţia politica, naţionala, regionala şi locala, dintre nevoi, interese şi
valori.
1. Arataţi care sunt factorii care concura la realzarea funcţiei executive a statului
2. Definiţi noţiunea de guvernare şi delimitaţi sfera guvernarii
3. Care sunt subiectele care realizeaa dimensiunea politico-decizionala a executivului
4. Care sunt subiectele care realiyeaa dimensiunea administrativa a funcţiei executive
5. Precizaţi care este raportul dintre executiv şi administraţia publica în Constituţia României.
BIBLIOGRAFIE MINIMALA PENTRU TEMA 4-5.
5. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Edit.C.H.Beck, Bucureşti, 2005
TEMA 6.
CONCEPŢIILE ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Obiective: Înţelegerea celor trei concepţii fundamentale privind locul şi rolul administraţiei publice în sistemul
statal contemporan. Înţelegerea principalelor elemente de asemanare dar şi de diferenţiere între cele 3 concepţii: politica,
manageriala şi juridica. Înţelegerea modelului continental european de administraţie publica.
Cuvinte cheie: administraţie publica, administraţie privata, administrator,
46
1. Delimitari conceptuale şi metodologice. Administraţia privata şi administraţia publica.
2. Concepţiile asupra administraţiei publice

2.1. Concepţia managerială
2.2. Concepţia politică
2.3. Concepţia juridică
Teme pentru acasa : Arataţi cele mai importante elemente de diferenţiere dintre cele 3 concepţii fundamentale privind
administraţia publica.
1. .Delimitari conceptuale şi metodologice. Administraţia privata şi administraţia publica.
Ca activitate umana instituţionalizata şi organizată, administraţia publică face parte din sfera acelor fenomene sociale
ce însoţesc şi influenţează permanent viaţa oamenilor şi comunităţilor sociale de la ănaştere şi până la dispariţie.
Datorită gradului mare de varietate a activitAţilor acoperite, noţiunea de administraţie publicA nu este uşor de definit
din perspectivA ştiinţificA.
În doctrina mai veche sau mai nouA, inclusiv româneascA, administraţia publicA a fost cercetatA, distinct sau
împreunA, din cel puţin trei perspective fundamentale: politicA, juridicA şi economicA (managerialA). Fiecare din
aceste perspective au oferit şi oferA repere valorice şi abordAri instituţionale diferite formulând atât metode şi pachete
informaţionale distincte, cât şi definiţii proprii ale fenomenului administrativ, în general, şi ale administraţiei publice, în
special.
Ceea ce poate fi considerat ca fiind comun celor trei perspective de abordare a fenomenului administrativ este
faptul cA:
a. Toate vAd administraţia publicA atât ca activitate de reglementare (regulatoare) cât şi ca activitate de prestaţie;
b. Spre deosebire de administraţia privatA, administraţia publicA serveşte nevoi şi interese cu caracter public, fiind
circumscrisA de noţiuni precis determinate precum Constituţia, puterea publicA sau suveranitatea, legea, competenţa, etc.,
dar şi de o serie de noţiuni imprecis determinate în conţinutul lor, precum interesul public, ordinea publicA, bunAstarea
generalA sau binele public, etc;
c. Administraţia publicA, înţeleasA în sensul ei cel mai larg, include ideea de acţiune orientatA spre realizarea unor
scopuri politice, este ea însAşi politicA ori se aflA în strânsA legAturA cu procesul politico-decizional, este
concentratA la nivelul funcţiei executive a statului şi se realizeazA, prin intermediul unor organe investite cu
competenţA legalA, într-un regim de putere publicA (suveranitate).
d. Scopul fundamental al administraţiei publice este realizarea conţinutului legii, respectiv organizarea executArii,
asigurarea executArii şi executarea în concret a legilor şi a tuturor celorlalte acte normative adoptate la nivelul
autoritAţilor publice. În statul de drept, administraţia publicA este limitatA de cAtre lege în scop şi în acţiune, şi
diferA de administraţia întreprinderilor, instituţiilor şi celorlalte grupuri de interese private cu care este însA obligatA sA
coopereze.
Astfel, administraţia publicA se deosebeşte de administraţia privatA din cel puţin trei puncte de vedere: cadrul
constituţional de manifestare şi acţiune, natura interesului de realizat, poziţia pe care se plaseazA în raport cu forţele şi
legitAţile pieţii economice libere şi, desigur, regimul sAu juridic, derogatoriu faţA de dreptul comun.
În primul rând, în statele constituţionale ale lumii, Constituţia delimiteazA şi circumscrie principial fenomenul
administrativ în raport cu toate celelalte fenomene sociale, cu caracter statal sau nestatal. Constituţia fragmenteazA puterea
de decizie şi controlul asupra administraţiei publice, plasând-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul şi
puterea judecAtoreascA. Deşi în mod tradiţional monarhul, preşedintele şi/sau şeful guvernului sunt consideraţi a fi şefii
executivului şi prin aceasta ai administraţiei publice, trebuie observat cA, în realitatea constituţionalA contemporanA atât
legislativul cât şi puterea judecAtoreascA posedA cel puţin tot atâta autoritate cât şi executivul în raport cu sfera de
activitate publicA pe care o denumim administraţia publicA.
Legislativul are puterea constituţionalA de a crea, prin lege, organe administrative, departamente şi agenţii
guvernamentale, alte categorii de autoritAţi publice, de a le fixa competenţele, dimensiunile, numArul, statutul personalului şi
bugetul, de a le determina scopul, organizarea, subordonarea şi structurile interne, plasamentul teritorial şi locaţia, procedura
de control, etc., exercitând el însuşi un drept de control direct asupra activitAţii administrative.
În mod similar instanţele judecAtoreşti exercitA puterea de control asupra activitAţii administraţiei publice. În
baza acesteia, instanţele judecAtoreşti participA activ, chiar dacA indirect, la definirea drepturilor şi obligaţiilor legale, la
47
stabilirea naturii rAspunderii pentru eventualele încAlcAri ale legii, ale autoritAţilor administrative şi funcţionarilor publici
dar şi ale indivizilor şi grupurilor de indivizi în raport cu care acţioneazA administraţia.
Extinderea puterii legislativului şi autoritAţii instanţelor judecAtoreşti asupra administraţiei publice
limiteazA puterea şefilor executivului asupra sferei de activitate a administraţiei publice, aceştia dispunând în realitate
de mult mai puţinA autoritate decât cea pe care o regAsim de regulA la nivelul şefilor executivi din administraţia privatA cu
caracter de profit ori non-profit. Sub Constituţie, şefii executivului din sectorul public îşi exercitA competenţa constituţionalA
şi legalA conferitA de legislativ dar, este neobişnuit şi improbabil ca legislativul însuşi sA nu fie direct interesat şi implicat în
activitAţi specifice ale administraţiei publice.
Separaţia puterilor conferA, fiecArei categorii de organe, autoritate în raport cu administraţia publicA, şi
poate acţiona în detrimentul ideii de coordonare şi colaborare dintre aceste categorii de autoritAţi şi, prin consecintA, a
activitAţii administrative în ansamblul sAu.
ştiinţele politice contemporane aratA cA atât legislativul cât şi executivul şi puterea judecAtoreascA sunt sensibile
la presiunile politice de cele mai diverse origini şi naturi. Dreptul constituţional contemporan aratA cA, autoritatea de
legiferare poate fi delegatA de la legislativ cAtre executiv în anumite domenii ale reglementArii, dar cA legislativul,
datoritA naturii şi specificului activitAţii sale, are dificultAţi în a exercita, prompt şi eficient, controlul cu privire la uzul sau
abuzul de autoritate delegatA. Parlamentul nu poate, dincolo de Constituţie, sA investeascA cu competenţA executivA
unele autoritAţi plasate sub controlul sAu, precum spre pildA Curtea de Conturi, iar şeful executivului nu poate folosi fonduri
bugetare pentru scopuri interzise expres de Parlament.
Pe de altA parte Constituţiile contemporane au creat sisteme de descentralizare a autoritAţii politice sau
administrative care, dupA caz, au fragmentat şi mai mult autoritatea, îngreunând conlucrarea şi colaborarea eficientA
dintre cele trei puteri statale clasice în realizarea eficientA a unor scopuri şi sarcini cu caracter administrativ. Astfel, sistemele
constituţionale federale realizeazA o distincţie clarA între guvernarea federalA şi guvernarea statelor membre ale federaţiei
(federalismul dual din perioada clasicA a doctrinei nordamericane), instituind puteri, competenţe şi programe separate, în baza
principiului subsidiaritAţii.
În sistemele constituţionale ale statelor unitare contemporane, existA forme diferite de descentralizare
administrativA, care merg pânA la autonomia politico-administrativA puternicA a unor structuri administrativ-teritoriale
interne (comitate, provincii, departamente, judeţe, regiuni, etc).
Aceste sisteme de exercitare a autoritAţii guvernamentale îngreuneazA evident coordonarea activitAţii
administraţiei publice la nivel statal, motiv pentru care doctrina contemporanA admite interimixtiunea nivelului federal cu
nivelul statal de guvernare (federalismul cooperativ), precum şi a administraţiei centrale cu administraţia teritorialA
(principiul solidaritAţii) în realizarea în comun a unor sarcini administrative
În concluzie cadrul constituţional al separArii puterilor creazA un mediu constituţional foarte complex pentru
administraţia publicA contemporanA. AceastA complexitate rezultA în primul rând din fragmentarea autoritAţii care se
exercitA asupra administraţiei publice, fragmentare care nu existA, de regulA, în sectorul privat. Chiar dacA restricţiile şi
cerinţele legii afecteazA managementul privat, totuşi nu fragmenteazA autoritatea care se exercitA asupra sa şi nici nu creazA
atâtea organisme cu puteri legale sau statutare egal îndreptAţite de de a interveni şi exercita controlul asupra deciziilor şi
mAsurilor organizatorice adoptate de acesta. Cu alte cuvinte, în sectorul public în general, şi în administraţia publicA în
special, eficienţa actului de decizie administrativA, respectiv a atingerii obiectivelor strategice prin implementarea actului de
decizie, este de cele mai multe ori subordonatA unor valori şi comandamente externe precum principiul politic al
reprezentativitAţii, principiul juridic al competenţei legale potrivit cAruia delegata potestas non delegatur, puterii de
interpretare şi decizie a instanţelor judecAtoreşti, etc.
În al doilea rând, obligaţia constituţionalA a administraţiei publice de a promova şi realiza interesul public,
se delimiteazA esenţial de comandamentele managementului privat. Deşi, în general, este dificil de precizat ce anume este
interesul public, totuşi în doctrinA nu existA nici un fel de controversA cu privire la obligaţia administraţiei publice de a-l
considera elementul central şi ghidul întregii activitAţi proprii. Neîndeplinirea acestei obligaţii fundamentale ori dupA caz
plasarea interesului privat sau de grup deasupra interesului public în îndeplinirea competenţei legale, atrage dupA sine
sancţiuni specifice, politice şi/sau juridice, pentru autoritatea ori funcţionarul public vinovat.
În legislaţiile de specialitate ale lumii contemporane au fost promovate de-a lungul timpului numeroase reglementAri
care sA garanteze cA exercitarea puterii publice se face în interes public şi nu în scopuri partizane sau private. Astfel au fost
elaborate statute ale funcţionarilor publici, reglementAri cu privire la diferite incompatibilitAţi şi/sau conflicte de interese,
legi instituind rAspunderi specifice în sarcina guvernanţilor pentru exercitarea necorespunzAtoare a atribuţiilor lor, etc. toate
fundamentate pe ideea loialitAţii în realizarea interesului public.
Prin comparaţie, în sectorul privat, întreprinderile economice servesc şi ele, în ultimA instanţA, interesul general dar,
scopul lor principal este realizarea viguroasA a interesului lor economic privat, respectiv a profitului. Acest interes poate fi
vAzut în primul rând ca eficienţA în competiţia de piaţA. În societAţile capitaliste avansate, profitul este considerat a fi nu
numai rezultatul pozitiv al bilanţului financiar-contabil ci, mai ales un bun economic şi social. Întreprinderile economice sunt
împiedicate de lege sA producA prejudicii angajaţilor, comunitAţii, mediului înconjurAtor, sAnAtAţii publice, etc., iar rolul
de a garanta, prin putere proprie de reglementare şi control, cA activitAţile din sectorul privat nu afecteazA interesul public,
revine administraţiei publice.
48
Cu alte cuvinte, administraţia publicA are o misiune specificA în raport cu administraţia privatA a întreprinderilor
economice. DacA, pe de o parte, administraţia are obligaţia de a crea un mediu favorabil dezvoltArii liberei iniţiative şi a
libertAţii economice, ea are, pe de altA parte, şi obligaţia de a supraveghea ca activitAţile productive, comerciale ori
de servicii ale întreprinderilor economice sA nu genereze fenomene negative, prejudiciabile pentru societate în general,
precum : exploatarea muncii infantile, condiţii abuzive de muncA şi salarizare pentru angajaţi, promovarea muncii la negru,
poluare, etc. Este nerealist sA considerAm cA întreprinderile private resimt de la sine o obligaţie moralA, nonlegalA, de a
evita sA creeze externalitAţi prejudiciante pentru alţii.
Istoriceşte vorbind, efectele negative ale activitAţii întreprinderilor în economiile libere, capitaliste, de piaţA, au fost
vAzute adeseori ca şi costuri pe care trebuie sA le preia societatea şi/sau statul. În economiile avansate existA la ora actualA
puternice presiuni sociale asupra guvernelor de a reglementa şi sancţiona asemenea practici, mergând pânA la închiderea
întreprinderilor care produc efecte negative severe asupra comunitAţii sau mediului înconjurAtor. Se poate considera cA, în
administraţia contemporanA, existA foarte puţine practici prejudiciabile pe care, o datA identificate, administraţia publicA sA
nu fie obligatA sA le îngrAdeascA ori sA le stopeze. AceastA perspectivA obligA administraţia publicA sA preia o paletA
din ce în ce mai largA de responsabilitAţi, sA-şi dezvolte flexibilitatea, mobilitatea şi adaptabilitatea la cerinţele realitAţii
economico-sociale. În acest sens este plauzibilA concluzia potrivit cAreia rolul administraţiei publice este în continuA
creştere şi dezvoltare în epoca contemporanA, dobândind alAturi de caracterul tehnic şi din ce în ce mai specializat, conotaţii
deontologice şi morale semnificative.
În al treilea rând, administraţia publicA nu se confruntA cu competiţia liberA de piaţA în mod direct, chiar
dacA, activitatea ei trebuie sA fie circumscrisA şi de unele cerinţe specifice administraţiei private, precum productivitate,
eficienţA, atractivitate, gestionare optimA a resurselor, bilanţ şi balanţA financiarA pozitive, etc, concepte introduse în
cercetarea ştiinţificA asupra administraţiei publice de doctrina nordamericanA şi preluate ulterior în întreaga doctrinA
contemporanA europeanA. Spre deosebire de administraţia privatA, preţurile şi tarifele pentru diversele bunuri ori servicii
publice sunt stabilite prin reglementAri bugetare ori prin alte acte normative, şi nu fixate prin tranzacţii libere între pArţi
contractante. DacA veniturile publice sunt realizate, în mod tradiţional din impozite şi taxe, administraţia contemporanA
recurge din ce în ce mai des la instituirea unor surse proprii de venit ori, dupA caz, la contribuţii, voluntare şi rambursabile,
ale usagerilor actului de administraţie, cu care se finanţeazA diferite proiecte de interes public.
În activitatea prestatoare de servicii publice, administraţia publicA acţioneazA în interesul general al
societAţii, având obligaţia de a institui accesul universal la serviciul public prin tarife fixe, egale, suportabile şi stabile,
indiferent de costurile necesare organizArii, funcţionArii şi menţinerii serviciului public respectiv.
Piaţa liberA constrânge mai puţin sectorul public decât cel privat cu toate cA, în anumite condiţii, piaţa va sancţiona
corespunzAtor mAsurile şi activitAţile administrative care nu-i respectA legitAţile obiective specifice. Astfel este, spre pildA,
notoriu faptul cA, pe termen lung, fiscalitatea excesivA din sectorul public, menitA sA acopere activitatea unei administraţii
publice ineficiente ori abuzive, va eroda baza de impozitare, determinând dezvoltarea unor presiuni de piaţA specifice. În
asemenea cazuri, într-o societate liberA, indivizii şi agenţii economici vor opta fie pentru ieşirea din sistem, prin mutarea sub
o altA administraţie, fie pentru alte mijloace şi metode de naturA a eluda constrângerile fiscale resimţite ca fiind prea severe.
În alte cazuri, consumatorii actului de administraţie vor exercita presiuni pentru privatizarea anumitor sectoare ( poştA şi
telecomunicaţii, transportul public, distribuţia de energie electricA şi/sau termicA, etc) pe care administraţia publicA
respectivA ar prefera sA le menţinA sub gestiune proprie şi sub monopol. Ca şi pe piaţa economicA liberA consumatorii de
servicii publice vor cAuta sA alterneze sursele de bunuri şi servicii, veniturile administraţiei publice descrescând
corespunzAtor. Trebuie avut în acest sens în vedere şi faptul cA alAturi de administraţia publicA, întreprinderile publice şi
întreprinderile economice private, pe piaţa serviciilor de utilitate publicA existA întotdeauna şi oferta organizaţiilor nonprofit
şi/sau dupA caz a organizaţiilor neguvernamentale, dispuse sA intre în competiţia pentru prestarea unui serviciu de interes
general, aducAtor de venituri. Prin urmare administraţia publicA care nu ia deloc în considerare legitAţile obiective ale pieţei
libere va pierde, mai devreme sau mai târziu, controlul asupra serviciilor publice aducAtoare de venit dar va fi în continuare
obligatA sA finanţeze servicii esenţiale, dar mari consumatoare de fonduri publice, precum apArarea naţionalA, poliţia,
reţeaua de drumuri publice, conservarea şi întreţinerea patrimoniului cultural şi artistic , întreţinerea bunurilor şi instituţiilor
publice, întreţinerea sistemului de asigurAri sociale, etc. fiind ameninţatA, în mod firesc, cu falimentul întrucât este îndeobşte
recunoscut cA, în contextul realitAţilor contemporane ale societAţii deschise, descentralizArii şi internaţionalizArii, bugetele
publice nu mai pot fi alimentate exclusiv din impozite şi taxe instituite în mod arbitrar şi abuziv.
Pe de altA parte, diminuarea acţiunii forţelor pieţei libere în sectorul public are consecinţe pozitive profunde
asupra cantitAţii şi calitAţii dar mai ales permanenţei şi continuitAţii serviciilor publice. Când accesul universal la
anumite bunuri şi servicii este resimţit de societate ca nevoie esenţialA, el va fi considerat de interes public, şi prin urmare
administraţia va fi obligatA sA îl realizeze. Ori accesul universal înseamnA accesul tuturor, indiferent de numArul, natura
şi cuantumul contribuţiei individuale, prin impozite şi taxe, la finanţarea serviciului public respectiv. Pe de altA parte, accesul
universal înseamnA cA fiecare membru al societAţii beneficiazA în mod egal de serviciul public, indiferent de venitul
individual, localizarea teritorialA, prosperitatea economicA a unitAţii administrativ teritoriale de domiciliu, etc. DacA
societatea beneficiazA în ansamblul ei de o reţea modernA de autostrAzi ori de un sistem de învAţAmânt ori sAnAtate de
calitate atunci tot societatea, ca întreg, şi nu numai utilizatorii ori beneficiarii direcţi, trebuie sA suporte unele din costurile
realizArii acestor bunuri sau servicii publice. Este indiscutabil cA dacA numai proprietarii de autovehicole ori numai
49
persoanele care au copii ar fi obligaţi sA suporte costurile pentru bunurile şi serviciile enunţate mai sus, atunci, inevitabil,
calitatea lor s-ar diminua vertiginos. Nu întâmplAtor, guvernele au preluat în timp, considerând cA este în interes public sA o
facA, responsabilitatea prestArii unor servicii publice de la organizaţii neguvernamentale, de multe ori de naturA religioasA,
considerând cA sAnAtatea publicA, asistenţa socialA sau nivelul de trai decent (numit charity - mila publica - în doctrina
mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe termen lung, pentru toţi membrii societAţii, numai de cAtre organizaţii private
supuse unor finanţAri fluctuante sau jocului liber de piaţA.
Diminuarea acţiunii forţelor pieţii libere în sectorul public face însA dificilA evaluarea eficienţei activitAţii
administrative. Cu alte cuvinte, mAsurarea performanţei şi evaluarea eficienţei în sectorul public, sunt operaţiuni deosebit de
dificil de realizat. Guvernele interesate în rezolvarea acestei probleme apeleazA de regulA la formula contractArii, în regim
de drept public, a realizArii unor sarcini administrative cu diferite întreprinderi ori organizaţii private. În acest fel,
teoretic cel puţin, organismele private respective vor intra în competiţie pe piaţA şi vor întreprinde toate mAsurile necesare
pentru a obţine şi a menţine, o afacere profitabilA în sectorul public. Desigur cA numArul activitAţilor administrative pe care
sectorul public le considerA potrivite pentru a fi contractate cu sectorul privat, este limitat. De asemenea nu este pe deplin clar
care sunt, pe termen lung, implicaţiile economice şi politice ale contractArii unor activitAţi administrative tradiţionale (ex.
serviciile de poştA şi telecomunicaţii, serviciile de transport pe cAile ferate, serviciile de pazA şi ordine, unele activitAţi de
urmArire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc) . Pe de altA parte trebuie avut în vedere cA, aşa cum am arAtat
mai sus, sectorul privat, fiind determinat de legitAţile economice ale pieţei libere, va fi dispus sA preia numai acele activitAţi
şi servicii potenţial producAtoare de venit.
În fine, regimul juridic în care se desfAşoarA activitatea administraţiei publice este regimul de putere publicA
(drept public) în care, autoritatea cu care este investitA administraţia publicA o plaseazA pe aceastA într-o poziţie de
inegalitate juridicA în raport cu toate celelalte subiecte de drept faţA de care are dreptul de a-şi manifesta şi impune voinţa
unilateralA.
Acţiunile administraţiei publice conţin, prin urmare, voinţa delegatA a titularului suveranitAţii, ceea ce înseamnA cA
deciziile adoptate la acest nivel au forţA normativA, respectiv putere reglementarA, fiind garantate în aplicarea lor de cAtre
forţa de constrângere a statului.
Mai mult decât atât, indiferent de natura lor, actele juridice, încheiate în sectorul privat dobândesc forţA juridicA
numai în condiţiile prestabilite de sectorul public. Fiind investitA cu exercitarea unui segment al suveranitAţii, administraţia
publicA este, în mod necesar, implicatA în procesul stabilirii şi implementArii politicii publice. Cu toate cA, în doctrina
tradiţionalA, întâlnim de cele mai multe ori dihotomia dintre politicA şi administraţie, în care administraţia este separatA de
politicA (respectiv consideratA apoliticA ori nonpoliticA) cu scopul de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori
electorale la acest nivel, totuşi, astAzi, doctrina contemporanA acceptA, aproape în unanimitate, cA: administraţia publicA are
un rol legitim şi activ în toate fazele ciclului politicii publice. Cu alte cuvinte, teoria şi practica administraţiei publice
contemporane, acceptA ideea cA sistemul politic trebuie sA profite de avantajul expertizei şi specializArii administraţiei
publice în toate fazele stabilirii şi implementArii politicii publice. De asemenea se admite ideea potrivit cAreia, adeseori,
administraţiei publice i se cere sA facA opţiuni politice, în procesul de executare a legii. AutoritAţile administraţiei publice
exercitA, în baza competenţei cu care au fost investite şi în limitele legii ce urmeazA a fi executatA, o putere discreţionarA
proprie, ce dobândeşte uneori conotaţii politice, pe baza cAreia face opţiuni selective în procesul de adoptare şi implementare
a deciziilor proprii. A admite ideea cA administraţia publicA participA în procesul de instituire şi realizare a politicii publice
nu înseamnA cA la nivelul ei se stabileşte politica publicA şi nici cA tot ceea ce face administraţia are de a face cu acest
proces. Pe de altA parte, indiferent ce face administraţia publicA, ea are nevoie, pentru realizarea şi eficienţa obiectivelor şi
sarcinilor pe care trebuie sA le atingA, de suportul membrilor legislativului, şefilor şi membrilor executivului, partidelor
politice şi grupurilor de interese, persoanelor individuale, publicului în sensul cel mai larg, ceea ce include şi principiul quid
pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau, dupA caz, adaptarea activitAţilor proprii la cerinţele instituite de
grupurile de interese cele mai semnificative sau mai puternice.
În contextul multiplelor condiţionAri faţA de care este supusA, se naşte, în mod firesc întrebarea dacA şi,mai ales,
cum poate administraţia publicA sA serveascA interesul general şi mai ales sA asigure garanţiile realizArii acestuia.
Conceptul elaborat de doctrina nordamericanA contemporanA pentru rezolvarea acestei probleme a fost acela de birocraţie
reprezentativA. Ideea fundamentalA din conţinutul acestui concept este aceea cA, orice demers de definire a noţiunii de
administraţie publicA trebuie, cu necesitate, sA includA ideea de public, respectiv ideea accentuArii participArii societAţii
civile la formularea şi implementarea actelor de politicA publicA. Doctrina administrativA şi de drept public europeanA a
preluat, în ultimii ani din ce în ce mai intens, aceste noţiuni, idei şi concepte.
Administraţia publicA fiind investitA cu exercitarea unui segment al autoritAţii publice, actele elaborate la
nivelul autoritAţilor care o compun sunt obligatorii şi executorii, putând fi aplicate, la nevoie, prin intervenţia forţei
coercitive a statului.
Activitatea de reglementare este, alAturi de activitatea de prestaţie, cu care adeseori se întrepAtrunde, o
componentA esenţialA a activitAţii administraţiei publice contemporane. Instituind norme imperative şi prohibitive, de
constrângere asupra societAţii civile, administraţia publicA intrA adeseori în conflict cu aceasta din urmA. Legalitatea
mAsurilor adoptate de administraţie constituie o problemA ce se soluţioneazA la nivelul instanţelor judecAtoreşti, astfel
50
autoritAţile judecAtoreşti şi procedura jurisdicţionalA sunt coordonate ce însoţesc permanent, cu relevanţA juridicA bazatA
pe ideea de constrângere, activitatea administraţiei publice contemporane.
2. CONCEPŢIILE ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
2.1. Concepţia managerială asupra administraţiei publice
Noţiunea de administraţie publicA a constituit şi constituie şi în contemporaneitate o noţiune fundamentalA pentru

ştiinţa conducerii (management).
Concepţia potrivit cAreia administraţia publicA trebuie privitA, cel puţin în ceea ce priveşte serviciul public
(activitatea prestatoare a acesteia), în mod funcţional, ca fenomen statal şi ansamblu de activitAţi specifice similare
managementului marilor întreprinderi private, la nivelul cArora se realizeazA obiective şi sarcini cu caracter statal, îşi are
originea în doctrina nordamericanA reformatoare a sec.XIX, fiind fondatA de Woodword Wilson şi dezvoltatA în sec. XX de
Leonard White şi Frederick Taylor, acesta din urmA fiind considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al
managementului ştiinţific (scientific management).
CaracterizatA prin reducerea, uneori substanţialA a distincţiei dintre sectorul public şi cel privat, aceastA concepţie
este asimilatA parţial, dupA cel de al doilea rAzboi mondial, de o parte a doctrinei europene, în special britanicA şi
scandinavA dar şi continental europeanA.
În viziunea reformatorilor, pornindu-se de la critica patronajului politic asupra administraţiei publice, care,
conduce la ineficienţA, corupţie şi dezvoltarea unei clase de politicieni-administratori (spoilsmen) incompetenţi a realiza
profesionist, conţinutul actul de guvernare, se concluzioneazA cA reforma serviciului public impune ca activitatea prestatoare
din cadrul fenomenului guvernamental (the business part of the government) sA se realizeze dupA regulile aplicabile în
managementul privat (in a businesslike manner). Pentru a funcţiona dupA aceste reguli administraţia trebuie sA devinA
apoliticA. Prin consecintA, investirea în funcţii publice trebuie sA se facA pe baza unor concepte noi, precum: meritul
personal (merit), competentA personalA (fittness), performanţA individualA (performance) şi eficienţA (efficiency), in
paralel cu instituirea, pentru funcţionarii publici (civil servants) a interdicţiei de a face parte din partide politice şi de a
participa activ, altfel decât prin vot, la procesul politic electoral.
Justificarea acestor noi criterii de selecţie şi recrutare a funcţionarilor publici se fAcea cu trimitere la natura
nonpoliticA şi conţinutul atribuţional, neutru politic, al funcţiei deţinute. În acest sens Wilson sublinia cA administraţia
publicA reprezintA un domeniu al afacerilor, iar teoreticienii începutului de secol XX arAtau cA managerii şi nu politicienii
trebuie sA deţinA controlul asupra administraţiei publice iar eficienţa trebuie sA fie consideratA ca bunul ultimativ, axioma
numArul unu în scara de valori a administraţiei.
Dintr-o asemenea perspectivA, conceptul de interes general (public) nu constituie un subiect de dezbatere
politicA ci un rezultat al analizei stiinţifice, raţionale.
Doctrina managerialA tradiţionalA a fost aceea care a dezvoltat şi promovat, pentru prima oarA, conceptul de
birocraţie (bureaucracy), în sensul de ansamblu organizat de agenţii guvernamentale specializate a realiza sarcinile
specifice ale administraţiei publice, precum şi principiile fundamentale ale acesteia: principiul specializArii funcţionale
(specialisation), principiul unitAţii şi ierarhiei organizArii (hierarchy), principiul neutralitAţii politice, al meritului(merit) în
selecţia, recrutarea şi promovarea funcţionarilor publici,etc.
Sintetizând viziunea managerialA clasicA asupra administraţiei publice, Harold Seidman, noteazA: “Teoria clasicA
este preocupatA de anatomia organizArii guvernamentale şi urmAreşte, în primul rând, sA se asigure cA: (1) fiecare funcţie
publicA este distribuitA/amplasatA în nişa corespunzAtoare din structura guvernamentalA; (2) elementele componente ale
ramurii executive sunt corespunzAtor relaţionate şi articulate; şi (3) atribuţiile de autoritate/decizie şi responsabilitAţile sunt
clar stabilite.”
Concepţia managerialA clasicA asupra administraţiei publice promoveazA o viziune obiectivA, neutrA, egalitaristA,
aproape “dezumanizatA” asupra individului uman, asimilându-l componentei unui mecanism tehnic, productiv, performant şi
eficient, indiferent de poziţia acestuia în raport cu administraţia publicA: funcţionar public, client sau victimA. AceastA
viziunea constituie virtutea principalA a acestei concepţii pentru care reperele valorice fundamentale sunt eficacitatea şi
eficienţa în exercitarea şi realizarea actului de guvernare.
Max Weber observA în acest sens: “Caracteristicile individuale ale unui angajat ocupând o funcţie publicA nu
trebuie sA aibA nici o relevanţA în raport cu calificarea ori clasificarea acelei funcţii.”
Din perspectivA cognitivA, aceastA concepţie dezvoltA şi promoveazA o metodA ştiinţificA proprie de
cunoaştere, al cArei fundament îl constituie ideea cA administraţia publicA se constituie într-o ştiinţA de sine stAtAtoare,
numitA ştiinţa administraţiei (science of administration) care are ca obiect propriu de studiu fenomenul administrativ
statal. Acest demers a rAmas însA insuficient fundamentat şi demonstrat pânA în prezent. Totuşi, o serie de concepte
specifice, au rAmas valabile pentru teoria şi practica contemporanA a administraţiei publice, dintre care subliniem: sistemul
raţionalizArii bugetare, mecanismul decizional raţional, expertiza ştiinţificA, recrutarea şi promovarea personalului
administrativ pe criterii de merit şi performanţA, etc.
51
2.2 Concepţia politică asupra administraţiei publice
Noţiunea de administraţie publicA a constituit şi constituie şi în contemporaneitate o noţiune fundamentalA şi pentru

ştiinţele politice.
Analizând administraţia publicA în complexitatea practicA a realizArii ei, în prima jumAtate a secolului XX,
Wallace Sayre, susţine necesitatea perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic, arAtând: “Administraţia
publicA preocupA, în ultimA instanţA, teoria politicA; problema fundamentalA într-o democraţie este responsabilitatea faţA
de controlul popular, iar responsabilitatea şi credibilitatea agenţiilor administrative şi a birocraţiei în faţa demnitarilor aleşi
(-electiv officials- şefii executivului şi reprezentanţii legislativului) este de importanţA centralA într-un guvernAmânt bazat, în
principal, pe exerciţiul puterii discreţionare de cAtre agenţiile administraţiei”.
Spre deosebire de concepţia managerialA, concepţia politicA asupra administraţiei publice, considerA administraţia
publicA ca fiind un sistem de interese, instituţionalizat şi organizat în jurul unor valori proprii, diferite şi nuanţate în
raport cu criteriile raţionale ale eficacitAţii şi eficienţei manageriale.
Cele mai importante dintre valorile care fundamenteazA şi circumscriu activitatea administraţiei publice, sunt
considerate a fi: reprezentativitatea, accesibilitatea şi credibilitatea, apropierea de cetAţean, responsabilitatea şi
transparenţa politicA a actului de guvernare, etc.
Astfel, se ajunge la critica principiului neutralitAţii politice, demonstrându-se caracterul politico-social al
sistemului administraţiei publice şi, în acest context, necesitatea şi avantajele pluralismului politic în administraţia
publicA. Motivându-şi punctul de vedere pe ideea cA realitatea practicA demonstreazA cA activitatea funcţionarilor publici
şi a agenţiile guvernamentale este indispensabil legatA de procesul realizArii politicii publice, desfAşurându-se, cu necesitate,
într-un mediu politic, Harold Seidman, noteazA: “structura ramurii executive este de fapt un microcosmos social. Inevitabil,
ea reflectA valorile, conflictele şi forţele competitive care se regAsesc în orice societate pluralistA. Idealul unei structuri
organizatorice simetrice, unitare şi lipsite de fricţiuni, este numai o iluzie periculoasA”, iar Norton Lang, afirmA: “Agenţiile
şi birourile sunt, mai mult sau mai puţin împotriva voinţei lor, implicate în procesul de realizare, menţinere şi consolidare a
propriului lor suport politic. Ele acţioneazA şi în mare parte sunt conduse de de cAtre diversele grupuri de interese a cAror
influenţA le menţine status quo-ul. În mod frecvent, ele conduc şi sunt conduse în direcţii conflictuale. Aceasta nu se
datoreazA unei relative incapacitAţi de a sesiza contradicţiile propriilor acţiuni ci, mai ales, este rezultatul naturii
contradictorii a suportului politic de care se bucurA”.
De altfel, într-o decizie, din anul 1926, a Curţii Supreme a S.U.A, pronunţatA în cazul Myers v.United States (272
U.S.52, 293) se subliniazA : “Doctrina separaţiei puterilor a fost adoptatA prin Convenţia din 1787 (Convenţia de la
Philadelphia, n.n.), nu cu scopul de a promova eficienţa ci pentru a prîntâmpina exerciţiul arbitrar al puterii. Scopul nu a fost
acela de a evita fricţiuni, ci dimpotrivA, întemeindu-se tocmai pe ideea inevitabilelor conflicte incidente distribuţiei puterii
guvernamentale între cele trei departamente, acela de a proteja poporul împotriva autocraţiei“.
Doctrina politicA susţine ideea cA, principiul eligibilitAţii şi reprezentativitAţii în administraţia publicA,
coroborat cu valorile politice specifice şi apropierea de cetAţeni, este crucial pentru procesul de menţinere a democraţiei
constituţionale, şi obligatoriu a fi incorporat în toate aspectele ce ţin de procesul guvernArii. AceastA ideea a determinat o
serie de reforme succesive ale administraţiei publice a S.U.A precum şi constituirea, prin lege, unor instituţii noi, specifice,
precum: comitetele de consultanţA pentru cetAţeni, adunArile participative ale acestora, conceptul de publicitate a
dezbaterilor şi adoptArii actelor administrative, controlul politic asupra administraţiei, etc .
Admiţând cA o serie de valori şi principii promovate de aceastA concepţie afecteazA, uneori sever, eficienţa actului
de administraţie în termenii duratei perioadei de adoptare, costurilor, compromisului, profesionalismul, tehnicitAţii etc,
teoreticienii acestei doctrine aratA cA, totuşi, ele constituie singura modalitate de integrare a indivizilor şi diferitelor
grupuri sociale într-un sistem cu adevArat democratic şi transparent, în care sA poatA sA-şi exercite drepturile şi
controlul, sA-şi promoveze interesele şi sA fie protejaţi împotriva arbitrariului şi abuzului. Interesele organizate sunt mai uşor
de identificat şi definit şi, în aceastA viziune iar noţiunea de interes public, obligatorie pentru administraţie, devine mai
palpabilA şi mai realistA.
Înţelesul fundamental al ideii de pluralism, din spatele administraţiei publice, este acela potrivit cAruia atâta
vreme cât executivul reprezintA un centru de elaborare şi realizare a politicii guvernamentale, el trebuie sA fie
structurat în aşa fel încât sA poatA fi în mAsurA sA autorizeze şi sA limiteze competiţia de interese, prin asigurarea
reprezentativitAţii politice pentru o varietate comprehensivA de grupuri politice, economice şi sociale active,
organizate la nivelul societAţii civile, în sens larg.
În mAsura în care schema de organizare a administraţiei publice este realizatA pe aceastA bazA, structura acesteia
dobândeşte caracter politic, astfel încât în interiorul ei se manifestA permanent presiunea intereselor organizate, în cAutare
de reprezentativitate. Fenomenele rezultante sunt uneori suprapunerea de programe şi soluţii de implementare, competiţia
şi/sau conflictul dintre diferite agenţii administrative, deplasarea responsabilitAţii şi deciziei de rezolvare a conflictelor spre
legislativ, şefii executivului, comitete interguvernamentale sau instanţe judecAtoreşti, creşterea numArului de autoritAţi şi
instituţii sau structuri interne ale acestora. Ele se datoreazA, într-o proporţie hotArâtoare, cererii politice, diversificate, de
52
reprezentare, la nivelul administraţiei publice, a diferitelor grupuri de interese organizate. Aceste fenomene au fost adeseori
avute în vedere pentru calificarea unor sisteme ca fiind neguvernabile, ineficiente şi costisitoare, partinice, etc.
Din punct de vedere cognitiv, aceastA concepţie foloseşte metode de cercetare specifice ştiinţelor politice, cum ar fi,
spre exemplu: argumentaţia, contra-argumentaţia şi consensul cu privire la ceea ce este general admis ca fiind adevArat/corect
sau nu, etc. Astfel, adeseori se apeleazA la sondarea opiniei publice, la punctele de vedere al diferitelor grupuri de interese sau
ale mass-mediei, la argumente politice ori rezultate ale unor dezbateri publice, etc.
În ceea ce priveşte interesul public, identificarea acestuia nu constituie subiect de expertizA ştiinţificA, rolul
stabilirii acestuia revine publicului, ori unor segmente ale acestuia.
O administraţie publicA informatA, reprezentativA (representative) şi apropiatA de public (responsive), este aceea
care reflectA opţiunea publicA, indiferent dacA, aceasta coincide sau nu cu generalizArile ce pot fi elaborate pe calea
demersului ştiinţific raţional.
Spre deosebire de concepţia managerialA care, trebuie recunoscut, a dominat pânA de curând doctrina
administrativA nordamericanA şi prin efect a influenţat puternic ştiinţele administrative din Europa postbelicA, doctrina
politicA concepe bugetele publice, în primul rând ca documente politice, şi mai puţin ca documente economice.
Alocaţiile bugetare reflectA, în primul rând, declaraţii de intenţii politice care, aratA nu cum resursele disponibile pot fi
utilizate mai eficient, ci, mai ales, prioritAţile şi valorile pe care nivelul guvernamental înţelege sA le promoveze la un
moment dat. Bugetul însuşi, este vAzut ca rezultat al competiţiei, între diferitele grupuri de interese, cu scopul de a
deveni beneficiari ai “banului public”.
Din punct de vedere al procesului decizional acesta este conceput în mod pluralist şi prin urmare limitat raţional şi
supus presiunilor şi constrângerilor politice. Aceasta înseamnA cA durata de adoptare a deciziilor se prelungeşte şi se
complicA în timp şi, mai ales cA, decizia de implementare a unor obiective politice cu caracter mai mare de generalitate nu
poate fi adoptatA decât gradual, pas cu pas, cu mAsurarea permanentA a gradului de suport ori opoziţie politicA şi, mai puţin,
cu calcularea eficienţei costurilor implementArii sau ca urmare a unei analize ştiinţifice raţionale.
2.2. Concepţia juridică asupra administraţiei publice
Originea, particularităţile şi actualitatea concepţiei juridice asupra administraţiei publice sunt indisolubil legate de
apariţia şi evoluţia dreptului administrativ pentru care constituie noţiunea şi obiectul fundamental de cercetare.
Dreptul administrativ este dreptul comun aplicabil administraţiei publice.
Ernst Forsthoff constată în legătură cu obiectul dreptului administrativ: “ De la bun început, ştiinţa dreptului
administrativ a fost stingheritA / încurcatA de definirea propriului ei obiect de cercetare, administraţia. Aceeasta nu se
datorează insuficientei rigurozitAţi a acestei ştiinţe. De fapt nu este vorba despre nici un fel de deficit al doctrinei. Este
vorba în primul rând despre specificul administraţiei publice care poate fi descrisA dar nu poate fi definitA. t.n.” AceastA
caracteristicA a administraţiei publice de a fi “un domeniu mereu în cAutare de sine” nu este neapArat o tezA europeanA
modernA ci mai degrabA o trAsAturA imanentA a sistemului de referinţA, aşa cum observA şi fondatorii dreptului
administrativ nordamerican.
Ceea ce este unanim recunoscut ca adevArat în observaţiile autorilor citaţi este că, întradevAr, nu existA şi nu poate
exista un concept juridic universal şi unitar, riguros şi limitativ circumscris, care sA fie utilizat ori de câte ori este
vorba de administraţia publicA ca noţiune fundamentalA ori ca obiect material sau formal de cercetare pentru dreptul
administrativ. Aceasta se explicA, pe de o parte, prin faptul cA este obligatoriu ca acest concept general sA rAmânA
permanent deschis pentru orice noi forme de manifestare ale vieţii sociale ce trebuiesc încadrate juridic şi, pe de altA parte,
prin faptul cA legiuitorul este îndrituit, la orice moment, sA reglementeze şi sA interpreteze noţiunile şi principiile
administrative speciale care îl compun. Descrierea în sine ni se pare însA insuficientA şi îngreuneazA cercetarea sistematicA
a administraţiei publice din perspectivA juridicA.
În doctrina clasicA au fost formulate numeroase şi variate definiţii juridice negative sau pozitive care
circumscriu noţiunea de administraţie publicA, în sensul material al acesteia.
Cea mai celebrA definiţie negativA aparţine fondatorului teoriei juridice generale a administraţiei germane
(Verwaltungsrechtslehre), Otto Mayer, care aratA cA administraţia reprezintA acea categorie de activitAţi statale care nu este
nici legiferare (Gesetzgebung) şi nici justiţie (Rechtsprechung) necesarA pentru îndeplinirea unor scopuri statale specifice,
sub un regim juridic propriu. AceastA concepţie a fost însuşitA ulterior de o serie de autori europeni celebri ai perioadei
clasice, precum şi de reprezentanţi de marcA ai doctrinei clasice româneşti.
Totuşi, deşi constituie poate cea mai sinteticA şi pragmaticA circumscriere juridicA a fenomenului administrativ
statal, aceastA definiţie negativA nu este nici ea de naturA a satisface în totalitate.
Administraţia publicA nu este şi nu poate fi ceea ce rAmâne dupA delimitarea pozitivA a conţinutului material al
celorlaltor funcţiuni statale ci, dimpotrivA constituie, în opinia noastrA, funcţiunea de bazA, constanta funcţionalA, a vieţii
sociale organizate politic, în stat. ActivitAţi şi acte cu caracter administrativ se regAsesc în acest sens şi în cadrul
procesului de legiferare precum şi a celui de înfAptuire a justiţiei. Neclare rAmân, într-o asemenea viziune, raportul cu
noţiunea de guvernare, respectiv cu dimensiunea politico-juridicA decizionalA a executivului precum şi întreaga
53
problematicA a autonomiei funcţionale a administraţiei care nu poate fi, în nici un caz, încorsetatA între legislativ şi puterea
judecAtoreascA.
Delimitarea juridicA a actelor administrative de autoritate precum şi sfera drepturilor persoanelor vAtAmate de
autoritAţile publice, respectiv sfera contenciosului administrativ, devin, din aceastA perspectivA, destul de problematice.
În paralel, doctrina clasicA europeanA a fost preocupatA şi de elaborarea unor definiţii pozitive ale administraţiei
publice care fie stabilesc anticipat, axiomatic, care anume activitAţi sunt publice sau administrative (ansamblul
definiţiilor descriptive) fie încearcA sA surprindA numai ceea ce este tipic administraţiei în comparaţie cu toate celelalte
activitAţi statale fArA a lua în considerare activitAţile cu caracter administrativ care se desfAşoarA la nivelul celorlalte
autoritAţi ale statului şi fArA a reuşi sA delimiteze activitAţile administrative de cele ce ţin de procesul de guvernare.
Concluzia generalA la care se ajunge este şi ea corectA dar neândestulAtoare, şi anume cA administraţia publicA reprezintA
exerciţiul puterii executive sub un regim de putere publicA.
Doctrina clasicA din ţara noastrA conţine şi ea, în spiritul doctrinei occidentale a vremii, ample discuţii şi dispute
teoretice precum şi o varietate de soluţii asupra conţinutului şi sferei noţiunii de “administraţie a statului”, raportului dintre
executiv şi administraţie, raporturilor dintre puterea executivA şi celelalte puteri statale în cadrul constituţional al separaţiunii
puterilor în stat, etc.În acelaşi timp, utilizându-se categoriile clasice ale teoriei generale a statului şi dreptului, noţiunea de
administraţie publicA este definitA într-un sens material, identificându-se elementele materiale, de conţinut, ale activitAţii
subiectelor de drept administrativ, precum şi într-un sens formal, identificându-se elementele formal-juridice ale organizArii
şi actelor aceloraşi subiecte .
Evoluţia doctrinei europene de drept administrativ în perioada modernA şi contemporanA, a fost puternic marcatA
de dezvoltarea şi liberalizarea vieţii constituţionale şi sociale care au impus reconsiderarea unor concepte clasice precum:
serviciul public, interesul public, ordinea publicA, domeniul public, funcţia publicA, decizia administrativA şi actul
administrativ, ierarhia administrativA, relaţia dintre legiferare, administraţie şi justiţie în procesul guvernArii, contenciosul
administrativ etc. De asemenea, au fost preluate şi internalizate anumite concepte aparţinând doctrinei anglo-saxone şi
nordamericane deschizându-se şi complicându-se, fArA precedent, sfera raporturilor sociale supuse reglementArii prin norme
de drept administrativ.
Dreptul internaţional public şi dreptul comunitar european au produs şi ele în perioada contemporane mutaţii
profunde în legAturA cu sfera de autoritate şi acţiune a autoritAţilor administrative în anumite domenii de activitate,
supunându-le deciziilor unor organe externe, cu caracter suprastatal. Acest fenomen a determinat necesitatea adaptArii şi
uniformizarea unor concepte, reguli şi proceduri aplicabile administraţiei publice din statele europene, la norme juridice
cuprinse în acte normative cu caracter internaţional sau supranaţional.
În acelaşi timp, în mod aproape unanim, se admite ideea cA participarea diferitelor autoritAţi publice la treburile
administrative variazA în funcţie de regimurile politice, cA în toate regimurile politice în fruntea administraţiei sunt
plasate autoritAţi constituţionale de sorginte politicA, cA acte administrative se pot regAsi în sfera de activitate a
oricArei autoritAţi publice, cA autoritAţi administrative pot dobândi prin Constituţie putere de reglementare primarA, cA
domeniile de competenţA ale diferitelor autoritAţi administrative sunt stabilite prin decizia politicA a unor autoritAţi interne
sau internaţionale, consacratA în conţinutul legii, etc.
Pentru delimitarea concepţiei juridice asupra administraţiei publice în statul de drept contemporan trebuie aşadar
avute în vedere, alAturi de dreptul administrativ pozitiv ca drept comun în materie, dreptul constituţional la nivelul cAruia
se instituie şi garanteazA, în condiţii de egalitate şi echitate, drepturile şi libertAţile individuale ale cetAţenilor în raport cu
activitatea autoritAţilor publice indicându-se şi remediile împotriva violArii unor drepturi ori interese legitime. În acelaşi timp
trebuie avut în vedere normele de drept internaţional şi comunitar european cu efecte asupra competenţei administrative
precum şi ansamblul de norme juridice, inclusiv procedurale, care reglementeazA şi circumscriu procesul de soluţionare a
conflictelor dintre particulari şi autoritAţile publice. Nu de puţine ori, judecAtorul, prin pronunţarea soluţiei, creazA ori
interpreteazA norme de drept administrativ, inclusiv de competenţA. De altfel, doctrina contemporanA recunoaste, în
general, practica instanţelor de contencios administrativ ca izvor al dreptului administrativ, fiind imperios necesar ca şi
doctrina şi legislaţia româneascA contemporanA sA admitA, mai devreme sau mai târziu, aceastA realitate.
Conceptul statului de drept şi/sau principiul legalitAţii (rule of law) impune prioritatea concepţiei juridice asupra
administraţiei publice în statul contemporan, respectiv revalorizarea dreptului în concepţia asupra administraţiei publice.
El implicA un sistem normativ aplicabil administraţiei publice, circumscris de o serie de valori şi principii
constituţionale fundamentale, supreme. Astfel, spre exemplu, în sistemul constituţional românesc sub imperiul
Constituţiei din 1991, activitatea administraţiei publice nu poate aduce, decât în condiţiile excepţionale prevAzute de lege,
atingere, vAtAmAri, restrângeri ori îngrAdiri (art.53) demnitAţii şi liberei dezvoltAri a personalitAţii umane, drepturilor şi
libertAţilor fundamentale cetAţeneşti, justiţiei ori pluralismului politic (art.1(3)). CetAţenii români sunt egali în faţa legii şi a
autoritAţilor publice, fArA privilegii ori discriminAri (art.16) având dreptul sA se adreseze autoritAţilor publice prin petiţii şi
sA primeascA rAspuns (art.51), sA pretindA recunoaşterea şi repararea drepturilor subiective vAtAmate prin acte ale
autoritAţilor publice (art.52), sA aibA acces liber la justiţie (art.21) etc.
În al doilea rând, autoritAţile administraţiei publice nu pot acţiona decât în virtutea unei abilitAri juridice speciale,
prealabile şi limitative (competenţa administrativA) şi orice folosire a forţei publice trebuie sA fie bazatA pe o normA
juridicA preexistentA. Exercitarea puterii se transformA într-o competenţA instituitA şi încadratA de drept.
54
Reglementarea primarA, respectiv instituirea primarA a normelor de drept se realizeazA la nivelul unor
autoritAţi plasate în exteriorul sistemului autoritAţilor administrative, administraţia fiind obligatA sA realizeze
conţinutul acestor norme (acţiune secundum legem) sub putere proprie, autonomA, de decizie (puterea discreţionarA). În
mAsura în care organele de stat sunt ţinute sA respecte normele juridice superioare, statul de drept tinde sA se prezinte sub
aspectul formal al ierarhiei normelor.
AutoritAţile administrative acţioneazA praeter legem dar nu pot acţiona contra legem.Legalitatea activitAţii
administraţiei publice în statul de drept este garantatA prin instituirea unui control jurisdicţional special, realizat fie de
cAtre instanţe de drept comun fie de cAtre tribunale speciale, plasate în afara sistemului autoritAţilor administrative.
JudecAtorul, independent şi inamovibil, este cel chemat sA se pronunţe şi sA decidA asupra conţinutului unor acte
administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de a proteja în acelaşi timp drepturile şi interesele legitime
ale celor administraţi împotriva abuzurilor puterii dar şi ordinea juridicA împotriva atingerilor ce i-ar putea fi aduse. Statul de
drept legitimeazA astfel creşterea în putere a autoritAţii jurisdicţionale, mai întâi a judecAtorului administrativ, apoi cea a
judecAtorului constituţional în sfera de activitate a administraţiei publice.
La nivel politic, mecanismele juridice tind sA-şi amplifice rolul în jocul politic, prin reformularea mizelor politice în
termeni juridici. Avântul şi autoritatea jurisdicţiilor constituţionale şi administrative contemporane tinde sA modifice
în profunzime echilibrul politic. Deşi libertatea de apreciere este lAsatA la îndemâna aleşilor politici, judecAtorul
constituţional sau administrativ tinde sA devinA un actor de fapt al jocului politic, iar jurisprudenţa sa, sA aparA ca un
argument de greutate în dezbaterile politice. Pe de altA parte, invocarea constrângerii juridice permite eschivarea
responsabilitAţii politice a aleşilor şi poate regla avantajos anumite conflicte politice în situaţii de crizA. Cu tot pericolul
potenţial de juridicizare a politicului nu se poate afirma cA, în statul de drept, administraţia publicA contemporanA este
numai juridicA sau cA politica este sau poate fi pusA în întregime sub dominaţia dreptului.
2.4. Noţiunea juridicA a administraţiei publice
1. Conţinutul material al noţiunii de administraţie publicA

Delimitarea conţinutului material al noţiunii de administraţie publicA presupune identificarea domeniilor de
activitate proprii ale acesteia precum şi a trAsAturilor caracteristice care-i conferA autonomie şi specificitate, în condiţiile
raportArii limitative la scopul rezolvArii treburilor publice.
În limbaj politico-juridic, substantivul public desemneazA un numAr nedeterminat de persoane. Prin consecinţA
administraţia publicA, poate fi vAzutA, în primul rând, ca administraţie a treburilor unui numAr neidentificat şi
neidentificabil de persoane.
În al doilea rând, în acelaşi limbaj, atributul public desemneazA o anumitA categorie specialA a generalitAţii, un
anumit grup de persoane neidentificabile, un grup de persoane cu anumite caracteristici comune, anumite nevoi, interese
sau valori etc. Astfel, prin cuvântul public se înţelege polis, populus, respectiv o anumitA comunitate politic constituitA,
poporul în stat, colectivitAţile locale în comune, oraşe, judeţe sau regiuni, reprezentanţii colectivitAţilor locale în asociaţii de
comune, reprezentanţii popoarelor sau colectivitAţilor locale în asociaţii şi organizaţii internaţionale sau transfrontaliere, etc.
DacA prin noţiunea de administraţie publicA înţelegem asumarea si rezolvarea unor treburi publice atunci
noţiunea înseamnA, în sens material, cA o colectivitate umanA, politic organizatA, poate avea, independent de numArul şi
nevoile individuale ale membrilor sAi, anumite interese generale ce trebuiesc identificate şi rezolvate în beneficiul tuturor.
Faptul cA aceste interese reprezintA nevoi generale, esenţiale, şi nu întâmplAtoare sau colaterale, ale tuturor membrilor
colectivitAţii, transformA o colectivitate umanA, politic organizatA, într-o comunitate de interese cu caracter public.
Treburile publice sunt, prin urmare, treburile comunitAţilor politico-teritoriale precum şi ale membrilor acestor comunitAţi, în
general.
Nu orice administrare a treburilor publice constituie însA administraţie publicA în sens material. Pentru a
delimita conţinutul activitAţii administraţiei publice de orice alte activitAţi care servesc realizArii intereselor generale ale
comunitAţilor politico-teritoriale, este nevoie şi de formularea unui criteriu formal limitativ. Din ansamblul activitAţilor de
interes general, administraţia publicA realizeazA numai acele treburi publice care sunt recunoscute ca atare în
conţinutul legii, fiind asumate şi realizate de cAtre o varietate de subiecte specializate ale unei comunitAţi politico-
teritoriale. RezultA cA, pentru a vorbi de administraţie publicA trebuie sA ne plasAm într-un anumit sistem politico-juridic
de referinţA, respectiv în cadrul unei comunitAţi umane politic organizate, la nivelul cAreia interesele generale ale membrilor
neidentificaţi şi neidentificabili ai acesteia, consfiinţite ca atare în cuprinsul legii, se pot asigura pentru toţi în mod unitar şi
continuu, planificat şi orientat spre realizarea anumitor scopuri politice. Într-un asemenea sistem, subiecţii politici ai
organizaţiei fixeazA, prin intermediul organelor lor reprezentative, scopurile administraţiei publice şi determinA, la fiecare
moment istoric dat, care anume dintre activitAţile de interes general vor fi considerate ca având caracter public, respectiv vor
fi obligatorii de realizat, ca atare, de cAtre administraţia publicA.
Într-un regim politic democratic, subiecţii politici originari sunt poporul organizat în stat şi colectivitAţile locale
organizate în unitAţi administrativ-teritoriale, care dobândesc calitatea de persoane politico-teritoriale, dispunând de
capacitate juridicA deplinA de drept public şi privat, spre deosebire de organele reprezentative ale acestora care dispun
55
numai de competenţA constituţionalA sau legalA, respectiv de putere publicA delegatA şi limitatA prin lege. Subiecţii
politici originari stabilesc direct sau prin organele lor reprezentative, acele activitAţi care urmeazA a fi extrase din sfera
individualA de interese, supuse unui proces de evaluare politicA şi de consacrare normativA, urmând a fi îndeplinite ca
treburi publice.
Treburile publice dobândesc astfel, pentru guvernanţi, caracterul unor sarcini statale care reclamA intervenţia
autoritAţile administraţiei publice şi altor subiecte calificate, sub un regim de drept public. Administraţia publicA înseamnA,
prin consecinţA, realizarea organizatA a sarcinilor statale consfinţite în cuprinsul legii, ca fiind publice. Aceasta înseamnA
cA sensul material al noţiunii cuprinde acea categorie de activitAţi a autoritAţilor publice care are ca obiect
realizarea, în interes public, a unor scopuri şi obiective statale cu caracter politic. Sarcinile autoritAţilor administrative
sunt astfel dependente de puterea politicA iar caracterul, semnificaţiile şi implicaţiile acestora sunt diferite de la un regim
politic la altul, şi chiar de la un stat la altul. În acest context poate fi identificat parţial, şi sensul funcţional al noţiunii de
administraţie publicA, respectiv al formelor şi modalitAţilor juridice sau nejuridice prin care, în regim de putere
publicA, se realizeazA sarcini statale în cele mai variate domenii ale vieţii sociale. Noţiunea de administraţie publicA
evocA astfel acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se executA legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin
organizarea sau, dupA caz, prestarea directA de servicii publice.
Realizarea organizatA a sarcinilor administrative presupune aşadar atât conducerea şi organizarea activitAţilor
complexe de executare a legii pe baza unor acte juridice de autoritate, cât şi asigurarea executArii sau, dupA caz, prestarea de
servicii publice care nu implicA, în mod obligatoriu, exercitarea puterii reglementare secundum legem, a autoritAţilor publice
ci realizarea, nemijlocitA sau mijlocitA, a unor activitAţi de gestiune, operaţiuni tehnico-materiale sau activitAţi de prestaţie
propriu-zisA în domeniul serviciilor publice.
În conţinutul material al noţiunii de administraţie publicA, aşa cu l-am formulat, pot fi cuprinse aşadar şi
serviciile publice realizate, pe bazA de delegaţie ori autorizaţie, de cAtre diferite persoane sau structuri organizatorice
de drept privat. Realizarea concretA, materialA a unor sarcini şi obiective de interes public de cAtre persoane de drept
privat, pe bazA de autorizaţie, nu scoate activitAţile realizate de aceste persoane din sfera de reglementare a dreptului public
pozitiv ci exprimA dezvoltarea dinamicA a societAţii şi, consecvent, lArgirea sferei de cuprindere şi a rolului social pe care
administraţia publicA l-a dobândit în epoca contemporanA.
Încercând o sistematizare sinteticA a treburilor publice ce pot compune sfera de activitate a administraţiei publice
putem considera urmAtoarele categorii exhaustive:
 activitAţi administrative propriu-zise (sAnAtatea publicA, învAţAmântul public, igiena publicA, gospodArirea
comunalA, crearea şi asigurarea reţelelor publice comerciale, de transport, etc)
 activitAţi administrative cu caracter nestatal, desfAşurate sub un regim special de drept public (asistenţa şi
reprezentarea juridicA, activitatea de notariat, radio-televiziunea publicA, etc.)
 activitAţi administrativ-statale nemijlocite ( apArarea naţionalA, poliţia şi asigurarea ordinii publice,
administrarea finanţelor publice, evidenţa populaţiei, etc)
 activitAţi administrativ-statale mijlocite (administraţia publicA localA, administrarea unor fonduri publice,
etc)
În concluzie, administraţia publicA în sens material înseamnA asumarea şi rezolvarea, în baza şi sub rezerva
legii, prin intermediul unor subiecte calificate, investite cu capacitate şi/sau competenţA de drept administrativ, a unei
diversitAţi de treburi publice cu caracter statal sau nestatal, în interesul comunitAţilor politico-teritoriale şi
membrilor acestora, sub un regim de drept public.
2. Caracteristicile specifice ale administraţiei publice în sens material

1. Administraţia publică este, în sens material, acţiune orientatA spre rezolvarea unor treburi publice . În acest sens,
vorbim de caracterul activ al administraţiei publice. Ea este deci mai mult decât executarea sau aplicarea concretA a legii.
Ea îşi asumA, nemijlocit, identificarea, promovarea, realizarea efectivA, diferenţiatA şi adecvatA condiţiilor concrete, precum
şi finalitatea unor activitAţi cu caracter public.Administraţia are în acest sens un rol regulator, o putere decizionalA proprie,
instituitA la nivelul autoritAţilor publice investite cu competenţA administrativA. Ea are, în acelaşi timp un important rol
consultativ, de aviz şi asistenţA de specialitate pentru autoritAţile publice cu caracter politico-decizional în procesul de
guvernare. În fine, administraţia publicA are rolul de a proceda la executarea legii în raporturi juridice concrete precum şi
rolul de a presta sau, dupA caz, de a organiza şi asigura prestarea unor servicii publice.
2. Activităţile ce compun sfera de activitate a administraţiei publice, sunt pre- şi extern determinate. În acest sens,
vorbim de caracterul extern determinat al administraţiei publice. Sarcinile, scopurile, condiţiile, limitele, formele şi
modalitAţile acţiunii administrative, precum şi competenţele autoritAţilor administrative, se stabilesc în afara sistemului
administraţiei publice, prin Constituţie, legi şi alte acte normative ale autoritAţilor politico-decizionale. Administraţia publicA
îndeplineşte şi aplicA, cu putere de constrângere proprie, politica publicA stabilitA şi realizatA la nivelul autoritAţilor
politico-decizionale competente. În acest sens administraţia publică este o activitate subordonatA faţA de activitatea de
56
instituire a politicii publice, la nivel statal guvernamental. Conducerea administraţiei publice se realizeazA de autoritAţi
care au origine politicA şi competenţA generalA, politico-decizionalA. Aceasta înseamnA cA activitatea administraţiei
publice este, în acelaşi timp, dependentA de caracterul, nivelul de dezvoltare şi coerenţa politicii publice şi dreptului
pozitiv. Administraţia publicA nu este însA limitatA rigid şi strict la executarea deciziilor condiţional preexistente ale
autoritAţilor guvernamentale. Ea dispune de atribuţiiîn virtutea cArora acţioneazA, din proprie iniţiativA, în vederea
menţinerii şi dezvoltArii relaţiilor sociale existente şi reglementate la nivelul societAţii organizate politic, la un moment
istoric dat. Complexitatea acestor relaţii sociale (juridice, economice, tehnologice, culturale, financiare,etc) obligA
administraţia publicA sA se informeze şi sA identifice modalitAţile specifice şi oportune în care se poate raporta la
caracteristicile concrete ale mediului social. În aceste condiţii, administraţia publicA trebuie sA poatA decide, în mod
autonom şi sub proprie responsabilitate, asupra modalitAţilor concrete în care, cu mijloacele avute la îndemânA, vor fi
realizate obiectivele şi scopurile politice obligatoriu de îndeplinit ca sarcini statale. Astfel, autoritAţile administrative
competente realizeazA ele însele ori deleagA altor subiecte realizarea concretA a acestor sarcini, controlând procesul
de implementare a deciziilor politico-juridice şi a deciziilor administrative proprii. Administraţia publicA îşi creazA
astfel propriul mediu, propria sferA autonomA de decizie şi acţiune, în care trebuie înţeleasA executarea legii. AceastA sferA
autonomA, circumscrisA de regulile principiului specialitAţii, nu poate fi, în statul de drept al separaţiunii exercitArii
funcţiilor statului, supusA unor ingerinţe sau încAlcAri din partea autoritAţilor legislative sau judecAtoreşti.
3. ActivitAţile realizate de administraţia publicA sunt orientate spre exterior, spre beneficiarii sau usagerii acţiunii
administrative, respectiv comunitAţile politico-teritoriale şi membrii acestora. În acest sens, vorbim de caracterul
extern orientat al administraţiei publice. Acţiunile administraţiei publice au ca finalitate realizarea interesului public.
Societatea civilA are în acest raport dreptul de a pretinde administraţiei publice sA instituie şi sA menţinA ordinea publicA,
sA organizeze şi sA asigure realizarea unor servicii publice ori de interes public, sA protejeze şi sA serveascA individul şi
asociaţiile de interese particulare ale acestuia, ca membri ai societAţii. Prin consecinţA, administraţia publicA, ca specie a
activitAţii publice, este o activitate de deservire a vieţii sociale, pe care nu o produce, nu o conduce, dar o înlesneşte, o
faciliteazA, şi o promoveazA ca viaţA publicA. Asigurarea funcţionArii vieţii publice implicA, în acest sens, nu numai
activitAţi de prestaţie ci şi activitAţi de dirijare, organizare, echilibrare şi stabilizare a acesteia în interes public şi pentru
realizarea binelui public. Administraţia publicA nu deţine însA monopolul realizării şi asigurării binelui public.
Asigurarea binelui public constituie scopul fundamental al întregii activitAţi statale, cu alte cuvinte al activitAţii tuturor
autoritAţilor publice, dar şi al unor organizaţii cu caracter neguvernamental, care din proprie iniţiativA îşi propun a servi şi
servesc acelaşi obiectiv şi aceeaşi categorie de interese.
4. Administraţia publică acţionează sub proprie responsabilitate fiind supusA unor diferite forme de control asupra
modului în care îşi îndeplineşte sarcinile şi atribuţiile conferite de lege. Complexitatea activitAţilor care îi compun
conţinutul material determinA complexitatea controlului ce se exercitA asupra administraţiei publice şi actelor sale.
Astfel, controlul care se exercitA asupra administraţiei publice poate fi intern sau extern iar natura sa poate fi de strictA de
specialitate, juridicA sau de legalitate, bugetarA sau financiarA, disciplinarA, politicA, etc. În atari condiţii, administraţia
publicA nu poate, în pofida puterii discreţionare de care dispune, sA acţioneze în mod arbitrar sau abuziv, fiind cenzuratA şi
cenzurabilA pe calea unor proceduri specifice de drept administrativ (revocarea şi anularea actelor administrative) ori pe calea
recursului (acţiunii) pentru exces de putere. Administraţia publicA este ţinutA, în statul de drept, la respectarea
prescripţiilor formal juridice ale dreptului pozitiv în procesul de derulare a activitAţilor sale specifice. Aceasta nu
înseamnA cA toate raporturilor administraţiei cu cei administraţi sunt, pot fi sau trebuiesc reglementate prin norme speciale de
drept administrativ şi nici cA activitatea administraţiei publice este de drept administrativ atunci când se desfAşoarA în
conformitate cu legea. Dreptul privat fundamenteazA adeseori diferite raporturi ori situaţii în care administraţia publicA este
chematA sA intervinA ori sA acţioneze, iar acţiunea ilegalA a administraţiei atrage dupA sine rAspunderea acesteia. Acesta
este motivul pentru care administraţia publicA nu acţioneazA formal juridic în conformitate cu legea ci în baza (sub
prioritatea) şi sub rezerva legii.
5. Autorităţile administraţiei publice dispun de autoritate publicA, respectiv de putere publicA delegatA. Puterea
publicA cu care sunt investite, prin lege, autoritAţile administraţiei publice, este o putere legalA. Ea este în acelaşi timp o
putere limitatA la sfera de competenţA cu care au fost investite aceste autoritAţi. Competenţa autoritAţilor care compun
administraţia publicA este o competenţA specialA şi specializatA. Ea rezultA din natura intereselor şi activitAţilor pe care
autoritAţile administrative sunt chemate sA le realizeze. Acestea sunt, dupA caz, interesele şi treburile publice ale întregii
comunitAţi statale, ale unor comunitAţi politico-teritoriale sau ale membrilor neidentificaţi şi neidentificabili ai acestora.
Puterea publicA de care dispune administraţia este, prin consecinţA, şi o putere legitimA care are ca scop, realizarea
intereselor cu caracter public, în cadrul unei ordini juridice, materiale, specifice. În cadrul acesteia interesul public
prevaleazA, datoritA faptului cA profitA tuturor, asupra interesului privat al oricAror persoane identificabile în cadrul
comunitAţii. În raporturile care privesc asigurarea interesului public, subiectele care realizeazA administraţia publicA se
plaseazA într-o poziţie de inegalitate faţA de celelalte subiecte de drept, acţionând cu drepturi (posibilitAţi, facultAţi,
prerogative sau puteri) exorbitante faţA de dreptul comun. Inegalitatea juridicA în raporturile de drept administrativ ce se
stabilesc între douA sau mai multe autoritAţi publice investite cu putere sau cu autoritate publicA delegatA este datA de
principiul specializArii competenţei administrative.
57
6. Regimul juridic aplicabil administraţiei publice este regimul de drept public, dreptul aplicabil administraţiei
publice fiind dreptul administrativ, ca drept comun în materie.
În concluzie, Administraţia publicA reprezintA într-o formulare genericA, ansamblul activitAţilor cu caracter
statal şi nestatal care se realizeazA sub un regim de putere publicA de cAtre subiecte special investite de lege cu
facultAţi, prerogative sau drepturi legale exorbitante faţA de dreptul comun, în scopul realizArii treburilor publice.
Treburile publice se înţeleg ca fiind adevArate sarcini statale, respectiv obiective obligatorii ale activitAţii statale care
circumscriu şi/sau determinA conţinutul concret al interesului public, fiind prevAzut expres sau implicit în Constituţie şi lege.
3. Noţiunea administraţiei publice în sens organizatoric si formal organic.

Delimitarea sensului organizatoric si formal al noţiunii de administraţie publicA presupune identificarea subiectelor
care realizeazA administraţia publicA în sens material precum si a condiţiilor formal juridice în care aceastA realizare
se produce sau se poate produce.
Conţinutul material al administraţiei publice este realizat, în sens organizatoric, de o varietate de subiecte, persoane
individuale sau colective de persoane, cArora normele de drept administrativ le recunosc drepturi (facultAţi,
prerogative si puteri) si/sau obligaţii în cadrul si pentru realizarea funcţiei executive a statului. Sensul organizatoric pe
care îl avem în vedere este un sens larg care cuprinde ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal şi nestatal
care participA, în calitate de subiecte calificate, sub un regim de drept public, la realizarea sarcinilor si activitAţilor ce
compun sfera administraţiei publice în sens material.
Într-un sens mai restrâns, formal-organic, administraţia publicA este realizatA de autoritAti publice si/sau organe
investite, prin norme imperative de drept administrativ, cu competenţA legalA în cadrul si pentru realizarea funcţiei executive
a statului. Sensul formal-organic vizeazA asadar ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal care sunt
investite cu autoritate publicA delegatA în baza cAreia acţioneazA, cu putere proprie de decizie, în vederea conducerii
si organizArii activitAţilor ce compun sfera administraţiei publice în sens material.
Sensul formal al noţiunii de administraţie publicA vizeazA totodatA si ansamblul cerinţelor si condiţiilor procedurale
obligatorii privind regimul juridic al actelor administrative precum si jurisdicţiile administrativ
ÎNTREBĂRI PENTRU EXAMEN:
1. Precizaţi care sunt caracteristicile comune ale administraţiei publice din perspectivă economică, politică şi juridică
2. Explicaţi deosebirea dintre regulile aplicabile administraţiei publice şi cele aplicabile administraţiei private
3. Precizaţi care este regimul juridic aplicabil administraţiei publice
4. În ce constă principiul birocraţiei reprezentative
5. Care sunt principalele deosebiri dintre administraţia publică şi administraţia privată.
6. Care sunt principalele repere teoretice ale concepţiei economice (manageriale) asupra administraţiei publice.
7. Care sunt principalele repere teoretice ale concepţiei politice asupra administraţiei publice.
8. Care sunt principalele repere teoretice ale concepţiei juridice asupra administraţiei publice.
9. Care sunt elementele fundamentale ce compun continutul material al noţiunii de administraţie publică
10. Care sunt activitătile care compun administraţia publică privită din punct de vedere material.
11. Definiţi administratia publică din punct de vedere al continutului ei material
12. Enumeraţi caracteristicile fundamentale ale administraţiei publice
13. Precizati ce se înţelege prin sensul organizatoric al noţiunii de administraţie publică
14. Precizati ce se înţelege prin sensul formal al noţiunii de administraţie publică
ÎNTREBARI DE AUTOEVALUARE:
1. In perioada post decembrista:

a. notiunile de “administratie de stat” si “administratie publica” erau considerate sinonime;
b. administratia publica avea o sfera mai larga decat administratia de stat;
c. administratia de stat includea administratia publica;
d. intre administratia publica si administratia de stat nu se putea stabili o corelatie de tipul intreg-parte.
Raspuns corect:b
1. Administratia publica:
a. se identifica cu puterea executiva;
58
b. include executivul, in sens restrans;
c. este o dimensiune a puterii executive;
d. depaseste sfera puterii executive, in ce priveste administratia scop.
Raspuns corect: c
1. Administatia scop include :
a.activitatea administrativa din cadrul Curti Constitutionale;
b. activitatea principala a autoritatilor administratiei publice locale;
c.activitatea administrativa desfasurata de catre autoritatea legiuitoare;
d.activitatea principala a instantelor judecatoresti.
Raspuns corect: b
4.Are rolul de a asigura pastrarea echilibrului dintre puterile statului:
a.Consiliul Suprem de Aparare al Tarii;
b.Guvernul Romaniei;
c.Curtea Constitutionala;
d. Parlamentul
Raspuns corect: c
5. Potrivit art. 52 din Constitutia republicata, pot emite acte administrative:
a. numai autoritatile administratiei publice;
b. atat autoritatile administratiei publice cat si orice alte autoritati publice;
c. numai autoritatile administratiei publice, precum si anumite structuri nestatale care asigura satisfacerea unui interes
public;
d. numai autoritatile administratiei publice, precum si orice alte autoritati publice, cu excluderea structurilor nestatale
care asigura satisfacerea unui interes public.
Raspuns corect: b
ÎNTREBARI DE EVALUARE:
1.Prin expresia “ serviciu public administrativ “ se intelege;
a) activitatea organizata sau autorizata de orice autoritate publica in vederea satisfaceri interesului public;
b) activitatea organizata sau autorizata de o autoritate a administratiei publice in vederea satisfacerii unor nevoi de
interes public;
c) acele drepturi speciale, exorbitante de care dispun autoritatile administratiei publice pentru a asigura satisfacerea
interesului public.
2. O structura infiintata de catre stat, care desfasoara preponderent o activitate de serviciu public este, ca natura:
a) o autoritate publica;
b) o institutie de utilitate publica;
c) o institutie publica;
d) o institutie de interes public.
3. O persoana juridica privata, autorizata sa desfasoare o activitate de serviciu public este ,ca natura:
4. O structura dotata cu o competenta decizionala semnificativa, care exercita prerogative de putere publica pentru
satisfacerea interesului public este, ca natura:
d) o institutie de interes public.
5. Notiunea de “autoritate publica”, in sens restrans, asa cum rezulta acesta din interpretarea dispozitiilor
constitutionale, nu include:
59
a) Presedintele Romaniei;
b) Consiliul Superior al Magistraturii;
c) Consiliul Suprem de Aparare al Tarii;
d) Curtea de Conturi.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ PENTRU TEMA 6:
3. Ioan Santai, Drept administrativ şI ştiinţa administraţiei. Vol.I, Edit. Risoprint, Cluj-Napoca, 2010
4. Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2008
TEMA 7.
RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI MEDIUL POLITIC
Obiective: Înţelegerea raportului dialectic și a influențelor pe care politicul (partide politice, grupuri de interese
politice, grupuri constituite ad-hoc) le exercită asupra sistemului administrației publice (autorități publice, funcționari publici
de conducere sau de execuție, servicii publice) și a modalităților în care sistemul poate să reziste presiunilor politice.
Cuvinte cheie: partide politice, funcționari de decizie, servicii publice, spațiul public, spațiul administrativ
Teme pentru acasa : Aspecte pozitive și negative ale influenței partidelor politice în spațiul public administrativ
În epoca actuală, administraţia publică crează, în sistemul democraţiei contemporane, un mediu deosebit de
complex al coexistenţei politice, concurenţiale şi cooperative deopotrivă, dintre nivelul naţional şi nivelul teritorial al
organizării politico-administrative şi exercitării puterii publice. Relaţiile constituţionale actuale dintre autorităţile centrale şi
locale dezvăluie complexitatea unor interdependenţe reciproce, care depăşesc cadrul clasic al raporturilor ierarhice din
administraţia publică tradus în superioritatea centrului faţă de bază. Astfel, astăzi, în planul orizontal al raporturilor dintre
centru şi periferie (nivelul naţional şi cel al comunităţilor locale), se creează deseori situaţii ambivalente, de tensiune precum
şi necesităţi obiective de cooperare politică şi administrativă, în cadrul cărora raportul de forţe nu înclină, întotdeauna, în
favoarea centrului, ci dimpotrivă.
Dimensiunea teritorială a separaţiei exercitării puterii este variabilă, de la un sistem constituţional la altul, dar
analiza constituţională nu este, în opinia noastră suficientă, pentru a identifica factorii locali ce influenţează viaţa politică
naţională, în, spre exemplu, materia recrutării elitelor politice, a alegerilor, a funcţionării sistemului partidelor politice sau
chiar exercitarea, de către stat, a funcţiei sale guvernamentale.
Astfel, în sistemele politice unde există o separaţie puternică între nivelul central şi local al vieţii politice (Regatul
Unit, Statele Unite ale Americii), elitele politice naţionale sunt în principal preocupate de statutul şi funcţiunea lor
parlamentară şi mai puţin de exerciţiul responsabilităţilor locale ce le-ar putea reveni în calitate de reprezentanţi ai unor
circumscripţii electorale. În sistemele de reprezentare proporţională şi puternică structurare partizană, aparatele
centrale de partid, hotărăsc asupra listelor de candidaţi, şi decid asupra ordinii înscrierii candidaţilor, creând situaţii
privilegiate pentru membrii lor cei mai prestigioşi. În acelaşi timp, ele vor include, pe aceleaşi liste, reprezentanţi locali de
marcă, pentru a da consistenţă votului ce se realizează la nivelul circumscripţiilor electorale. Cum cursul politic este în
general ascendent, se produce, de regulă, accesul din treaptă în treaptă, a reprezentanţilor locali spre elita centrală de partid,
ceea ce îndreptăţeşte afirmaţia lui Karl von Beyme potrivit căruia, în Germania, : “membrii elitelor politice îşi
fundamentează cariera la nivel local”1 În Franţa, care se prezintă ca un fel de arhetip al ideii de centralizare, este instituit un
sistem uninominal de scrutin pentru autorităţile centrale, dar factorul local este, în mod paradoxal, tot atât de important.
Marea majoritate a membrilor elitelor centrale de partid au utilizat, la începutul carierei lor, filiera locală de acces politic. Pe
de altă parte, prezenţa, la nivel local, unor personalităţi politice consacrate ale partidelor politice, asigură pentru acestea,
1
K.von Beyme, The political system of the F.G.R, citat de Yves Meny, în Politique comparee, Ediţia a V-a, Editura Montchrestien, Paris, 1996, pag.443.
60
premisele necesare cuceririi anumitor mandate locale. În Franţa, peste 90% din parlamentarii francezi au deţinut şi deţin cel
puţin 2 mandate, iar mulţi dintre ei, caracterizaţi, de doctrină, ca şi “collectionneurs”, chiar 4 sau 5 mandate.1 Cartea locală
este, prin urmare, esenţială în jocul politic şi, potrivit lui A.Mabileau : “l integration d une partie des elites locales au
sommet du systeme politique facilite le communication entre le centre et la peripherie; elle contribue a la stabilisation du
systeme en assurant une communaute des elites dirigeantes. Mais elle accentue la resistance au changement en raison de l
interet commun des deux categories d elites pur la conservation de structures et de circuits de relations qui conditionnement
leur maintien au pouvoir.”2
Existenţa sau inexistenţa interdependenţelor dintre mediul politic local şi aparatul central de partid nu se manifestă
însă numai la nivelul recrutării candidaţilor ci prezintă un impact relevant şi în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului
politic, în ansamblul său. Ele se manifestă şi datorită existenţei unor niveluri guvernamentale intermediare (Etats, Laender,
regions, etc) precum şi a unor autorităţi administrative municipale, deosebit de influente şi puternice (consiliile municipale şi
conducerea administrativă a marilor metropole). Administrarea unui mare oraş sau deţinerea unei funcţii executive la nivel
regional sau municipal constituie, în efect, pentru aspiranţii la un rol politic naţional 3, trambulina ideală pentru demonstrarea
calităţilor lor de leaderi. În orice caz, cucerirea puterii locale devine o miză în jocul politic general, şi, în particular, la
nivelul competiţiei politice între majoritatea guvernamentală şi opoziţie. Alegerile locale, oricum ar putea fi ele calificate
(administrative, politice, locale) constituie fenomenul şi barometrul politic major ce se produce în ultimul an înaintea
alegerilor naţionale. Obiectivele, mizele, campaniile electorale, vor avea astfel o inevitabilă tendinţă de depăşire a cadrului
priorităţilor şi personalităţilor locale, realizând liantul necesar între nivelul politic local şi cel naţional.
Raporturile dintre mediul politic central şi local precum şi ale acestuia din urmă cu administraţia publică sunt
deosebit de importante întrucât autorităţile infrastructurii instituţionale constituie eşalonul fundamental al executării deciziilor
politice adoptate în plan naţional. În Regatul Unit, unde executivul nu are organizate agenţii sau servicii descentralizate la
nivel teritorial, această problemă devine cu atât mai clară cu cât mesajele şi obiectivele politice guvernamentale se transferă
către administraţia locală prin intermediul mediului politic. În aceeaşi măsură, afirmaţia este adevărată şi pentru Germania
federală dar, în acest caz, diviziunea dintre concepţia politică federală şi executivul statelor federate este estompată de
instituirea şi evoluţia principiului “federalismului cooperativ”4. De fapt, se poate afirma, fără teama de a greşi, că toate
statele Europei occidentale se confruntă cu aceleaşi categorii de probleme relaţionale între nivelul politic central, decizional,
şi nivelul politico-administrativ, autonom, local, indiferent dacă Guvernul central are, potrivit Constituţiei, instituite sau nu
autorităţi de tutelă administrativă sau servicii administrative proprii în plan teritorial. Este semnificativă, spre exemplu,
tentativa de clarificare şi constituire a unor blocuri omogene de competenţă - blocs de competences- administrativă între
nivelul central, departamental şi local în Franţa, prin Legea Defferre din 1982-1984,5 devenită caducă în foarte scurt timp,
care nu face decât să demonstreze, în plus, faptul că, la ora actuală, relaţiile dintre diferitele nivele de administraţie, respectiv
de decizie politico-administrativă, sunt marcate de o relativă confuziune de competenţă şi reclamă cu necesitate, formule
specifice de negociere şi cooperare generalizată. Renate Maynz, rezumând această problematică afirmă: 6 “L application
effective d une politique est toujour le resultat d une combination ou interviennent les characteristiques du programme, le
comportament des organismes d execution et les reactions du groupe cible”. Acelaşi proces, care nu vizează altceva decât
implementarea efectivă a deciziilor politice naţionale în plan teritorial, i-a determinat pe John Pressman şi Alan Wildavsky
să se întrebe, cu umor: “How great expectations in Washington are dashed in Oakland or, why its amazing that Federal
programs work at all.”7 Altfel spus, cunoaşterea mecanismelor de aplicare a politicii este fundamentală pentru înţelegerea
reţelelor de influenţă şi a raporturilor interorganizaţionale sau interguvernamentale, la nivelul oricărui stat.
1
Yves Meny, Op.cit, pag.444
2
În traducerea noastră: “Integrarea unui segment al al elitelor locale la vârful sistemului politic înlesneşte comunicarea dintre centru şi periferie; ea
contribuie la stabilizarea sistemului şi asigură o comunitate de elite conducătoare. Dar ea accentuează şi rezistenţa la schimbare din raţiunea unor interese
comune pentru ambele categorii de elite, şi anume de a conserva structurile şi circuitul relaţiilor ce condiţionează menţinerea lor la putere”A.Mabileau, La
limitation du cumul des mandats et culture politique, illusion electoraliste ou modernisation democratique, Annuaire des Collectivites Locales, 1986,
G.R.A.L, Edit.Litec, pag.8
3
Stau exemplu menţionăm în acest sens, în Germania, ascensiunea lui Willy Brandt (Berlin) sau Helmuth Kohl (Rhenania de Nord-Westfalia) precum şi
prestigiul administrativ dobândit de Joseph Rau sau Oskar Lafontaine în Rhenania de Nord şi Regiunea Saar, care le-au permis ascensiunea politică până
la disputarea conducerii SPD, actualmente partid de guvernământ. În Franţa, numărul miniştrilor, foşti primari ai unor mari orase, este atât de mare încât cu
greu se mai poate evidenţia. Cabinetul lui Pierre Mauroy era compus, în cea mai mare parte a sa, din foştii săi consilieri din Lille, unde a funcţionat ca
primar, iar exemplul lui Jaques Chirac este, de asemenea, notoriu în această materie.
4
Cu privire la principiul federalismului cooperativ, care circumscrie, în sistemul politico-juridic german, raporturile politico-administrative dintre statul
federal şi Land-uri, având ca şi coordonate fundamentale: loialitatea politică faţă de organizarea federală (Bundestreue), conduita politică cooperativă,
profederală (Bundesfreundliches Verhalten) conduita politică cooperativă faţă de autonomia regională (Laenderfreundliches Verhalten), precum şi un catalog
de drepturi şi obligaţii politice reciproce între statul federal şi structurile regionale (Pflichten von Gesamtstaat und Mitgliedstaaten), a se vedea Heinz
Laufer, Das Foederative System der Bundesrepublik Deutschland, Edit. Bayerische Landeszentrale fuer politische Bildungsarbeit, Muenchen, 1981, pag. 63
şi urm.
5
A se vedea în acest sens, Yves Meny, Op.cit., pag.448.
6
În traducerea noastră: “Aplicarea efectivă a unei decizii politice este astăzi rezultatul unei combinaţii în care intervin, în aceeaşi măsură, caracteristicile
programului politic, conduita organismelor executive precum şi reacţiile grupurilor ţintă”. Renate Maynz, Les bureaucraties publiques et la mise en ouvre
des politiques, Revue Internationale des Sciences sociales, nr.4/1992.
7
În traducerea noastră: “Cum marile speranţe de la Washington eşuează la Oakland sau, cum e posibil ca programe federale să fie implementate totuşi”
J.Pressman, A.Wildavsky, Implementation, University of California Press, Berkeley, 1973.
61
Aşa cum am încercat să evidenţiem mai sus, dimensiunea locală a politicului nu poate fi identificată prin simpla
examinare a actorilor care participă la procesul politic decizional. Aşa cum sublinia Fritz W. Scharpf : “este improbabil,
dacă nu imposibil, ca politica publică de o asemenea consistenţă să fie rezultatul deciziei unui singur actor politic. Formarea
şi aplicarea politicului sunt, inevitabil, rezultatul interacţiunii dintre actori diferiţi, cu interese, obiective şi strategii
diferite.1 Nu este exagerat să considerăm, în acest context, politicile promovate de diferiţi actori politici ca fiind relevante
pentru autorităţile administraţiei publice locale, din moment ce procesul de aplicare a politicii permite substituirea voinţei
politice cu voinţa autorităţii titulare de competenţă decizională.
În perioada contemporană, mai mult ca niciodată, dezvoltarea statului bunăstării generale (Welfare State) la nivelul
Europei occidentale, a constrâns guvernele centrale să apeleze la verigi executive intermediare pentru aplicarea politicii lor la
nivel local, iar autorităţile locale propriu-zise, constituie instrumente esenţiale în acest proces. Dar, în pofida eforturilor
statelor de a crea instrumente de comandă şi control eficiente (planificare, transferuri financiare, reforme structurale, norme
cu caracter tehnic, etc), aplicarea politicii nu a putut fi totalmente încadrată în bariere normative. În plus, recurgerea la
sprijinul din ce în ce mai masiv al autorităţilor locale în implementarea politicii guvernamentale, desigur sub controlul
autorităţii ierarhice, a permis debutul şi dezvoltarea unei perioade de adevărată “ucenicie instituţională” pentru acestea din
urmă. Spre exemplu, în Franţa, după o îndelungată perioadă în care autorităţile locale erau obligate să aplice, fără o
intervenţie proprie, politicile concepute la nivel central, treptat, ele au început să revendice un drept la “politică publică
proprie”. Chiar dacă aproape s-a realizat numai înlocuirea unui tip de exces cu altul în demersul de afirmare a originalităţii
politicilor locale, se poate afirma că acest proces a înseamnat, în cele din urmă, şi o multiplicare creativă a acestor politici, în
special în domeniul utilizării energiei, al economiei locale şi comerţului, cultural, de mediu înconjurător, etc. Prin urmare,
aplicarea politicii publice obligă la coordonarea susţinută a activităţii diferiţilor intervenienţi în acest proces. 2
Această realitate, explică de ce, în toate statele Europei occidentale, fără excepţie, se manifestă astăzi acut, tendinţa
de revigorare a nivelurilor administrative locale precum şi diluarea, cât de puternic posibilă, a relaţiilor de
subordonare ierarhică de la nivelul aparatului administrativ precum şi între diferitele niveluri ale administraţiei
publice.
Complexitatea noilor categorii de raporturi politico-administrative instituite la nivelul administraţiilor publice
occidentale, dublată de refluxul relaţiilor de autoritate, au fost circumscrise de Scharpf, Reissert şi Schnabel prin patru
categorii sau concepte: Problem-solving (identificarea problemelor), Persuation (convingere, persuasiune), Bargaining
(negociere,decizie) şi Coercition (coerciţie, control).3 Dacă prima categorie care presupune un acord general asupra
obiectivelor şi elementelor obiective ale problemelor ce trebuiesc soluţionate, desemnează, indiscutabil, o “depolitizare” a
politicii considerate (latura pur administrativă) celelalte (convingerea, negocierea, decizia şi controlul) constituie elementele
clasice ale dezbaterii şi jocului politic. Majoritatea autorilor subliniază că, în cazul unor blocaje sau în absenţa consensului,
singura problemă cu adevărat de interes pentru procesul de aplicare a politicilor publice este aceea a evitării conflictelor, iar
această evitare poate fi obţinută numai printr-o reducţie a complexităţii deciziilor. 4 Această strategie califică procesul de
aplicare a politicii publice ca fiind un proces secvenţial (sequential decision-making)5 sau un proces de coordonare negativă
(negative coordination process)6 şi tinde să divizeze ansamblul decizional complex la un număr limitat de decizii fragmentate
şi evaluate separat în cursul diverselor faze ale procesului decizional. Probabilitatea conflictului este astfel semnificativ
redusă, prin metoda specializării, la regula neintervenţiei (non interference) în sfera de decizie a altuia. Desigur că această
strategie poate aduce după sine, pe lângă avantajul evitării conflictelor, o serie de dezavantaje precum inconsistenţa,
incoerenţa şi diminuarea capacităţii de soluţionare a problemelor. O altă strategie de evitare a unor conflicte în procesul de
aplicare a politicii publice constă în limitarea conţinutului acestei politici cu scopul obţinerii unui acord asupra celui mai mic
numitor comun.7 Subliniem, încă o dată, că absenţa consensului şi a cooperării complică procesul de aplicare a politicii
publice şi reclamă intervenţia punctuală şi repetată a guvernului central dar, conducerea şi supravegherea directă a unei bune
executări a unei politici publice în plan local reclamă, pe de altă parte: un număr cât mai mic de colectivităţi locale de
controlat, instrumente juridice rigide de încadrare a activităţii acestora, instrumente severe de presiune precum şi instrumente
sancţionatorii eficace. Radicalizând în beneficiul eficienţei raporturile dintre nivelurile politico-decizionale în Regatul Unit,
politica lui Margaret Thatcher a suspendat orice idee de cooperare şi interdependenţă între aceste nivele. Vincent Wright,
rezumând situaţia creată, scria: ”Guvernul central a recurs, din ce în ce mai mult, la un stil unilateral, autoritar, de impunere
a politicii sale. Astfel el a schimbat, cu brutalitate, regulile jocului, fără consultarea prealabilă a părţilor implicate,
distrugând legăturile de complicitate care, în mod tradiţional, legau nivelul central de nivelul local al deciziei
administrative. El nu a căutat realizarea nici unui consens dar a exploatat la maximum majoritatea sa zdrobitoare din
camera Comunelor pentru a-şi impune propriile proiecte. Noul stil autoritar a provocat apariţia, de o manieră eclatantă prin
ea însăşi, a Consiliului Consultativ asupra finanţelor guvernamentale locale, creat în 1975, pentru a facilita o consultare
1
F.W.Scharpf, B.Reissert, E.Schnabel, Policy effectiveness and conflict avoidance in Intergovernmental Policy formation, în K.Hanf, F.Scharpf,
Interorganisational Policy-Making, Sage Publications, Londra, 1978, pag.347.
2
A se vedea, în acest sens, Yves Meny, Op.cit., pag. 451.
3
F.W.Scharpf, B.Reissert, E.Schnabel, Op.cit., pag.100
4
A se vedea în acest sens, C.E. Lindblom, The Intelligence of Democracy, Free press, New York, 1965. pag.63
5
In acest sens, C.E. Lindblom, Idem
6
În acest sens, R.Mayntz şi F.Scharpf în Op.cit.
7
C.E. Lindblom, Op.cit., pag.64
62
strânsă între nivelurile centrale şi locale asupra tuturor problemelor privind mijloacele financiare disponibilizate de stat,
dar la nivelul căruia, fără nici un fel de negocieri, guvernul central îşi comunica colectivităţilor locale propria politică,
ignorând criticile acestora fără putere de influenţare”1
Acelaşi Wright, afirmă în continuare că, şi în acest context, colectivităţile locale erau conştiente de rolul pe care îl joacă,
realizându-se un acord general asupra importanţei lor la nivel local în procesul de gestionare a politicii publice. Astfel se
arată că autorităţile locale dispun de o puternică capacitate de respingere sau, dimpotrivă de asimilare a politicii
guvernamentale, care depinde esenţial de formula: maximizarea ajutorului şi minimizarea controlului venit din exterior.2
Odată evidenţiată interdenpendenţa dintre autorităţile centrale şi locale în procesul de realizare a politicii publice,
alegerea soluţiilor devine relativ simplă: fie practicarea unei politici autoritare, centralizatoare, pentru garantarea unei corecte
execcutări a deciziilor adoptate la nivel superior, fie elaborarea unor instrumente de colaborare de natură a facilita obţinerea
consensului şi crearea unui sistem de interdependenţa. Margaret Thatcher a ales, evident, varianta unei politici rigide şi
centralizatoare. Astfel, în vederea reducerii cheltuielilor locale, a determinat adoptarea a Local Government Planning Act
(1980) şi a Local Government Finance Act (1982) odată cu întărirea controlului asupra finanţelor locale prin crearea, în
anul 1983, a Audit Commission, obligând totodată autorităţile locale să plătească serviciile publice la preţurile impuse prin
Housing Act (1980), Education Act (1980) şi Health and Social Security Act (1983). Orice depăşire a cheltuielilor
aprobate era supusă unor penalităţi financiare precum şi sancţiunii de diminuare corespunzătoare a subvenţiilor de la bugetul
central. După a 3-a victorie consecutivă în 1987, premierul britanic a radicalizat şi mai mult politica sa în raporturile cu
colectivităţile locaale, operând o redistribuire a competenţelor în favoarea guvernului central în domeniile politicii de locuit şi
educaţiei. În această perioadă s-a realizat şi privatizarea societăţilor regionale de distribuţie a apei potabile şi a instituit atât de
impopulara şi contestata “Poll Tax” datorată de toţi cetăţenii, indiferent de capacitatea contributivă a fiecăruia.
Aceste antagonisme dintre puterea centrală şi autorităţile locale, care s-au adâncit în timp în Regatul Unit, au
constituit principala şi cea mai puternică excepţie de la tendinţa “cooperativă” generală existentă şi manifestă în cadrul
celorlalte state ale Europei occidentale. Dacă despre principiul “federalismului cooperativ” se poate vorbi, propriu-zis, la
nivelul S.U.A şi R.F.Germania, pentru a desemna colaborarea din ce în ce mai strânsă şi mai formalizată dintre diferitele
nivele guvernamentale autonome, principiu ce a înlocuit la începutul anilor 60, principiul federalismului clasic, totuşi,
fenomenul cooperării nu a fost şi nu este propriu numai sistemelor federale. Sistemele unitare practică şi ele un asemenea gen
de cooperare, cu metode şi instrumente, este adevărat, specifice, care nu diferă fundamental de cele utilizate de sistemele
federale. Aceste metode şi instrumente politice, administrative şi financiare sunt din ce în ce mai formalizate şi tind să
înlocuiască definitiv cooperarea clasică, autonomia funcţională şi tutela administrativă tradiţională.
Instrumentele formalizate ale cooperării interguvernamentale sunt extrem de numeroase şi importante în
Germania.3 Astfel, una dintre cele mai vechi forme de cooperare a fost instituită la nivelul Conferinţei Miniştrilor
Educaţiei (Bildungsministerkonferenz) şi comportă numeroase structuri interne: o adunare generală, comitete de specialitate,
un secretariat general, etc. Ea este prezidată, prin rotaţie, de câte un ministru de Land care, concomitent, are şi rolul de
purtător de cuvânt şi reprezentant al forumului cooperativ în raport cu structurile statului federal şi partenerii străini.
Conferinţe analoage există şi la nivelul altor sectoare ministeriale, inclusiv la nivelul Primilor-miniştri de Land-uri. pe de altă
parte, au fost instituite Comitete de cooperare de toate naturile cu scopul de a facilita dicutarea, negocierea şi concilierea
problemelor de interes comun ale statului federal şi Land-urilor. Printre cele mai celebre forumuri de acest gen pot fi
menţionate: Consiliul pentru Ştiinţă (Wissenschaftsrat), Consiliul pentru Educaţie (Bildungsrat), sau, în materie
economică, Consiliul de Planificare a Finanţelor (Finanzplanungsrat). Un pas suplimentar în sensul instituţionalizării
acestui tip de cooperare a fost realizat în anul 1969, cu ocazia revizuirii Legii Fundamentale, care, incepând cu acel moment,
recunoaşte şi formalizează aceste practici cooperative, consacrându-le ca sarcini administrative comune
(Gemeinschaftsaufgaben), în unele sectoare precis determinate, precum: construcţia şi dezvoltarea unor universităţi, politica
economică regională, politica agricolă şi construcţia de diguri, etc. Guvernul federal poate interveni, în acest context
formalizat, în cofinanţarea proiectelor comune ale Land-urilor şi contribui, astfel, la o bună distribuţie a resurselor şi o
repartizare justă, în profitul Land-urilor mai puţin dezvoltate economic. Această reformă, declanşată de “marea coaliţie” a
epocii (CDU-CSU-SPD), în pofida vehementelor păreri pro-şi contra exprimate, a reuşit să fie implementată în Germania, cu
cooperarea, mai mult sau mai puţin formalizată, a tuturor nivelurilor administrative.
Italia şi Franţa nu şi-au constituit astfel de instituţii, formalizate, dar nici aceste state nu au ignorat diferitele
mecanisme de cooperare între puterea centrală şi puterea locală. În Franţa, principalul instrument juridic al acestei politici
cooperative a fost contractul administrativ, care, deşi nu se încheie între parteneri perfect egali, reuşeşte să substituie
dialogul şi negocierea unei relaţii de tip ierarhic. Contracte ale statului, ale oraşelor mijlocii, ale oraşelor de periferie,
contracte de planificare şi dezvoltare, sunt numai câteva dintre tipurile de contracte administrative care s-au practicat şi
multiplicat în cursul ultimilor 20 de ani. Chiar dacă regimul juridic al unor astfel de acorduri rămâne, şi în continuare,
1
V.Wright, Le parti conservateur et les collectivites locales en Grande Bretagne, Annuaire des collectivites locales, 1987, Edit.LITEC-G.R.A.L, Paris,
1987, pag.130
2
Idem, pag.131
3
A se vedea în acest sens, Heinz Laufer, Op.cit., pag. 449 şi urm.
63
controversat, esenţială este noua tendinţă a guvernului de reaşezare a raporturilor sale cu teritoriul, tendinţă ce constituie un
aspect primordial al conceptului relaţional centru-periferie (centre-peripherie)1
În ceea ce priveşte Italia, modelul de cooperare stat-regiuni, este unul inspirat după modelul german, chiar dacă nu
este atât de dezvoltat şi formalizat. Sabino Cassese scrie, în acest sens: “În diverse sectoare, care solicită sprijin şi finanţare
pentru construcţia universităţilor, diferite acţiuni culturale, probleme de combatere a şomajului, agricultură, sănătate,
politica de locuinţe, etc, operează comisii compuse din reprezentanţii statului şi ai regiunilor. Astfel de comisii au propriul
lor aparat administrativ de lucru care acţionează atât în domeniile de competenţă statală cât şi în domeniile de competenţă
regională, cu rolul de mediatori de interese, de a preveni conflicte, de a realiza schimbul de informaţii, de a facilita
deliberări comune în probleme de interes comun, etc. Curtea Constituţională italiană, preluând principiul german al
loialităţii faţă de federaţie (Bundestreue) a evocat necesitatea “cooperării loiale dintre stat şi regiuni”. Prin Legea din iunie
1990, privind reforma statutului colectivităţilor teritoriale italiene, s-au instaurat multiple forme de cooperare contractuală
de tip vertical (comunităţi locale-provincii-regiuni) sau de tip orizontal (între comune).2
În toate aceste state, raporturile formalizate, instituţionalizate, sunt dublate, întărite sau eventual suplinite de o serie
de relaţii informale care nefiind atât de stabile şi solide ca celelalte constituie totuşi punţi de legătură esenţiale între puterea
centrală şi autorităţile administraţiei publice locale.
Acest tip de relaţii poate îmbrăca, desigur, forme diferite: cumulul de mandate şi reglementări încrucişate, politico-
administrative, în Franţa; articularea centru-periferie prin intermediul organizaţiilor partizane în Germania; instituirea de
către puterea centrală a unor purtători de cuvânt locali sau regionali în Italia; constituirea unor asociaţii ale primarilor sau
preşedinţilor de regiuni în Franţa şi Italia, crearea unor misiuni ale Land-urilor coordonate de la Berlin de către Ministrul
pentru probleme federale (Minister fuer Bundesangelegenheiten) în Germania, constituirea unor lobby-uri politice locale sau
naţionale, etc. În mod particularizat au fost create, pe o bază sectorială sau verticală, ceea ce nord-americanii ar califica ca
“policy-networks”(reţele politice) sau “policy clusters”, respectiv alianţe informale ce grupează segmente ale puterii centrale
sau federale precum şi ale puterii locale şi regionale cu grupuri de interese economice sau sociale, preocupate de anumite
probleme politice concrete.3 Acest tip de relaţii de cooperare sunt, printre altele, înlesnite de faptul că, în pofida eforturilor de
raţionalizare normativă, repartizarea competenţelor administrative nu este niciodată perfectă, riguroasă şi clară. Suprapunerea
de competenţă apare însă, în condiţiile instituirii unor mecanisme şi instrumente adecvate de cooperare, ca o sursă de diluare
a nenumăratelor blocaje pe care un sistem autoritar nu le-ar putea evita.
În fine, cooperarea dintre autorităţile politico-administrative centrale şi locale îmbracă şi dimensiunea financiară în
sensul că finanţările încrucişate (de stat şi locale), subvenţiile de la bugetul central şi de la bugetele locale, precum şi alte
mecanisme fiscale şi financiare, sunt de natură a crea un sistem complex de relaţii de interdependenţă. Doctrina de
specialitate precizează însă că, în lumea contemporană, cu rare excepţii, autonomia fiscală locală este o amăgire. Remy
Proudhomme scria în acest sens: “nu există impozite locale bune pentru simplul motiv că niciodată nu se poate realiza o
compatibilizare între localizarea resurselor şi localizarea nevoilor locale, cu atât mai puţin în ţările unde, precum Franţa,
teritoriul este divizat între multiple entităţi. Pentru a depăşi aceste probleme există mai multe căi: naţionalizarea veniturilor,
precum în Italia sau Olanda, ajustări şi rectificări bugetare precum în Franţa sau raţionalizarea şi distribuirea echitabilă în
cadrul sistemului, precum în Germania”4
În Franţa, raporturile financiare arată incapacitatea autorităţilor locale de a realiza resursele necesare concomitent cu
nevoile impuse de jocul complex care se derulează între nivelul central, nivelul intermediar şi cel de bază. Situaţia este
caracterizată prin transferuri, în cascadă, sub forma transferurilor globale sau subvenţiilor specifice. Sub presiunea puternică
a anumitor lobby-uri locale dar şi pentru a permite statului francez să-şi modernizeze propriul sistem de impozite,
transferurile globale au dobândit în Franţa o amploare considerabilă, în deztrimentul subvenţiilor categoriale, foarte criticate
şi criticabile. departamentele şi, în subsidiar, regiunile sunt cele care poartă actualmente responsabilitatea deciziei în materia
distribuirii subvenţiilor specifice pentru comune, statul renunţănd astfel la dreptul de finanţare directă a numeroase activităţi
locale.5
În ceea ce ne priveşte, cea mai echitabilă, chiar dacă imperfectă, redistribuire a resurselor între diferitele niveluri
guvernamentale ne apare a fi cea instituită la nivelul Germaniei unde sistemul financiar crează un fel de partaj, oricând
revizuibil, între diferitele niveluri administrative. Într-un asemenea sistem toate nivelurile suportă beneficiile sau, după caz,
pierderile rezultate din conjunctura economică, pentru că toate sunt îndreptăţite la o fracţiune din totalitatea veniturilor care
provin din impozite cu randament mai ridicat sau mai scăzut, mai elastic sau mai rigid. (în timp ce în alte ţări guvernele
centrale tind să îşi rezerve monopolul asupra impozitelor şi taxelor celor mai moderne şi profitabile, lăsând impozitele mai
puţin rentabile la nivelele inferioare). Spre exemplu, în anul 1982, statul Federal a obţinut 48% din totalul impozitelor şi
taxelor, Land-urile 34,6 %, comunele 13,2, restul fiind repartizat bugetului C.E.E. (4,2%)6
1
În acest sens, Yves Meny, Op.cit, pag. 453
2
S.Cassese, Regions, Etats, Europe, Pouvoirs nr.19, Regions., 1981,pag.23
3
De exemplu, reunind în cadrul unor întâlniri de discuţii: ministrul industriei, conducerea politico-administrativă a localităţilor afectate de criza siderurgică,
patronatul care solicită sprijin şi sindicatele interesate în prezervarea locurilor de muncă, etc.
4
citat de Yves Meny, în Op.cit. pag. 454.
5
Idem, pag.455
6
Sursa: Deutschland în Zahlen, Institut der deutschen Wirtschaft, Koeln, 2001.
64
În concluzie, diviziunea teritorială a puterii rămâne o componentă esenţială a sistemului politic şi administrativ
contemporan. Nivelul teritorial de bază a reprezentat şi va reprezenta pentru totdeauna baza reprezentării politice şi gestiunii
publice. Toate tentativele de substituire a unei reprezentări de tip funcţional au eşuat (regimurile autoritare) sau au rămas la
nivelul unor fenomene marginale (neo-corporatismele). Pe de altă parte, segmentarea exercitării puterii între autorităţi
politico-administrative mai mult sau mai puţin autonome, este singura de natură să realizeze acele contraponderi, checks and
balances, fără de care democraţia riscă să-şi piardă suflul vital.
În fine, implementarea conceptului statului bunăstării generale şi a statului-providenţă nu s-a realizat în beneficiul
aparatului central de stat. Autorităţile locale sunt de fapt cele care realizează prestarea serviciilor publice, care asigură
cetăţenilor o viaţă cotidiană mai bună, stabilesc standarde de viaţă a căror conţinuturi şi modalităţi de realizare nu sunt şi nu
pot fi fixate de autorităţi superioare. Comunităţile sociale şi politice, iniţial, reţeaua de distribuţie a serviciilor publice,
ulterior, şi, actualmente, colectivităţile locale politico-teritoriale, reprezintă sinteza unei puternice tradiţii politice europene de
promovare a binelui public, social, la care îşi aduc o contribuţie deloc neglijabilă.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ PENTRU TEMA 7:
3. Ioan Santai, Drept administrativ şI ştiinţa administraţiei. Vol.I, Edit. Risoprint, Cluj-Napoca, 2010
4. Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul juridic, Bucureşti, 2008
TEMA 8.
RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI ECONOMIE
Obiectiv: Înțelegerea cauzală și deterministă a fenomenului economic în general și a periodicității crizelor economice în
special și a raporturilor sale cu sectorul public pentru care se transformă în factor generator de performanță a actului de
guvernare și a proiectelor de dezvoltare a sectorului public.
Cuvinte cheie : stat, economie, interventionism statal, politica economică, sistem economic, sector public
Rezumat :
1. Repere fundamentale ale intervenției statului în economie
2. Secorul public și performanțele economice ale acestuia
1. Repere fundamentale ale intervenției statului în economie
Raporturile dintre stat și economie, dintre autoritatea statală și dinamica vieții economico-sociale reale au constituit de
secole nu numai o temă centrală a oricărei strategii politico-statale dar si o permanentă temă de reflecție pentru științele
despre societatea statală. Cu intensitate diferită și instrumente din cele mai diverse orice orînduire statală, din orice epocă
istorică, a încercat, potrivit concepției și orientării sale politice specifice să asigure o capacitate optimă de funcționare și
eficiență a economiei. Mutațiile intervenite în perioada contemporană în înțelegerea rolului și rostului statului pentru
societatea civilă privită în sens larg1, au condus spre o reconsiderare profundă a ideii și mijloacelor de intervenție politico-
juridică a statului în economie. Influența dreptului internațional și a dreptului Uniunii Europene au reușit nu numai să
refundamenteze dar mai ales să revigoreze dreptul de intervenție regulatoare al statului în economie, contribuind astfel la
dezvoltarea și dinamizarea unui adevărat drept public economic ca parte integrantă a dreptului public intern în general și a
dreptului administrativ, in special.
1
Noţiunea de societate civilă, precum şi aceea de stat, este înţeleasă astăzi, în două sensuri. Un sens larg, prin care se descrie întreaga societate, respectiv
sistemul social care conţine societatea civilă propriu-zisă şi statul, şi un sens restrâns prin care se înţelege acea parte organizată a societăţii separată de stat.
Ceea ce deosebeşte societatea civilă (în sens larg) respectiv societatea care conţine societatea civilă de altele este, prin urmare, imposibilitatea recunoaşterii
unei autorităţi superioare. Societatea civilă poate superviza şi se poate opune statului. Ea nu se prosternează în faţa acestuia. Conform celui mai influent
critic al ei, Karl Marx, societatea civilă este adevărata autoritate, iar puterea statului, sau chiar independenţa lui, nu este decât o formă de manifestare a
acesteia. Acesta este sensul mai extins al noţiunii de societate civilă : se referă la o societate în ansamblu, în cadrul căreia instituţiile non-politice nu sunt
dominate de cele politice şi nu sufocă indivizii.Într-o formulare preliminară, societatea civilă în sens restrâns poate fi considerată partea societăţii care rămâne
după sustragerea statului şi care se contrapune legitim şi eficient acestuia. A se vedea, D.Vesmas, Fenomenul guvernării-repere fundamentale-, Edit.Burg,
Sibiu, 2005, p.146
65
Independent de faptul că cercetarea istorică a relației dintre stat și economie nu trebuie neapărat justificată pe postulate
prealabile de necesitate, dezbaterile contemporane asupra acestor raporturi pot fi corect fundamentate numai dacă sunt privite
și din perspectiva liniilor antemergătoare de dezvoltare și analiză. Dacă astăzi raporturile dintre stat și economice sunt
conceptualizate și reglementate mai mult sau mai puțin rigid în constituțiile și legislațiile lumii aceasta se datorează și
faptului că aceste reglementări au fost precedate, nu de putine ori, de puternice crize economice care au afectat uneori esențial
și definitiv stabilitatea sistemelor politico-statale. Ințelegerea cauzală și deterministă a fenomenului economic în general și a
periodicității crizelor economice în special, poate să constituie oricând să susțină orice proiect modernist de reformă a
intervenționismului de stat în economie. Această ințelegere însă nu schimbă nimic din realitatea potrivit căreia contextul în
care economiile au fost supuse reglementărilor statale s-a modificat mereu, de-a lungul secolelor si se va modifica într-un
mod permanent și uneori imprevizibil.
Astfel, în evul mediu nu se poate vorbi despre o intervenție regulatoare generală și principială a statului în economie.
Epoca modernă timpurie a cunoscut primele formațiuni teritorial-statale ca structuri premergătoare ale statului modern dar
este discutabil dacă la nivelul acestora puterea politico-statală a vremii a avut capacitatea de a institui un adevărat drept de
intervenție regulatoare a statului în economie. Acest atribut, astăzi firesc pentru orice stat contemporan, reprezintă rezultatul
unei lungi evoluții supuse unei complexități de influențe și determinări. Progresul tehnologic dramatic din perioada
contemporană a modificat fundamental condițiile cadru ale politicii economice a statelor. In principal tehnologiile din
domeniul comunicațiilor, al transporturilor sau din domeniul energetic au adus și facilitează astăzi pentru state un un modus
operandi cu deschidere mondială integrat într-o dinamică mondială independentă și specifică.
Rădăcinile unui intervenționism statal in economie se regăsesc în evul mediu târziu deși, evident, în această perioadă nu
se poate vorbi despre exercitarea puterii statale în înțeles constituțional modern și contemporan. In această perioadă însă
economia și societatea, domnia și dreptul, au început să se întrepătrundă într-o rețea de raporturi dinamice care au determinat
modificări substanțiale ulterioare ale acestor structuri. Parametrii esențiali ai acestor schimbări au fost dinamica demografică
și socială care au generat, pe de o parte, o puternică migrație a populației rurale sărace spre orașe și, pe de altă parte, o
puternică vitalizare a comerțului pe piețele interne dar și externe. Odată cu îmbunătățirea mijloacelor și rețelelor de transport
și cu transformarea economiei bazate pe schimb într-o economie bazată pe fundamente monetare, orașele s-au transformat în
adevărate centre ale comerțului și circulației centralizate cu mărfuri și bunuri. Importanța piețelor orășenești pentru
dezvoltarea economiilor din epoca feudalismului târziu și ulterioară nu trebuie nicidecum subestimată. Trecerea de la o
economie bazată pe unități economice mici, autonome, orientate spre producerea bunurilor de consum propriu spre o
economie a supraproducției în scopul comercializării pe piață este indisolubil legată cu apariția și evoluția conceptului de
profit și a pricipiului economic al profitului ca principiu economic fundamental. Pentru sistemul feudal al producției agricole
această mutație a însemnat prima deschidere spre sistemul economiei de piață iar pentru stăpânii feudali o reorientare de la
concepția de economie de consum propriu spre o economie monetaristă, de piață. In paralel, s-a modificat treptat și concepția
despre drept potrivit căreia acesta nu putea fi modificat pe cale de autoritate ci numai pe cale cutumiară. Centrelor laice de
putere a început să le fie recunoscută din ce în ce mai mult competența de a crea drept nou ceea ce a avut o influență
covârșitoare asupra dezvoltării economice a orașelor : procedeele mai vechi ale asigurării ordinii publice, precum actele
arbitrare (obligații comunitare individuale asumate pe bază de jurământ) s-au transformat în decizii asumate de comunitatea
orașelor în interes public.
2. Sectorul public şi performanţele economice ale acestuia

Sectorul public este prezent în viaţa economicã în mai multe modalitãţi. Nu existã economie de piaţã în care sectorul
public, mai mult sau mai puţin sã nu se regãseascã, direct sau indirect, între factorii care influenţeazã şi orienteazã agenţii
economici, respectiv activitatea acestora.
În general, sectorul public este legat de intervenţia statului în economie şi de activitatea guvernului. Existã multe
aspecte ale vieţii noastre care capãtã atributul de public şi prin urmare, sunt corelate cu sectorul public: învãţãmânt public,
bunuri publice, cheltuieli publice, finanţe publice, întreprinderi publice, alegere publicã, opinie publicã, relaţii publice, interes
public, servicii publice etc. Multe alte activitãţi economice reflectã întrepãtrunderile dintre sectorul public şi cel privat,
Ameliorarea performaţelor sectorului public reprezintă un obiectiv care are un rol important în agenda politică a
tuturor ţărilor industrializate. Performanţele sectorului public sunt în general strâns legate de performanţele economice
globale ale diferitelor ţări.
66
Majoritatea ţărilor consideră că îşi pot ameliora funcţionarea sectorului public prin utilizarea bunelor practici ale altor
ţări. Încă de la început, trebuie să reamintim faptul că pe decursul secolului XX şi în special între cel de-al doilea război
mondial şi sfârşitul anilor ’70, sectorul public a cunoscut o expansiune formidabilă. Mărimea sa, măsurată prin volumul
cheltuielilor publice totale şi prin produsul intern brut, s-a triplat, cel puţin, în unele ţări mărindu-se chiar de circa patru ori,
pentru ca la începutul anilor ’90 să atingă o pondere de aproximativ 40-50% în aproape toate ţările OCDE. De abia în anii
’90, fiscalitatea a fost stabilizată şi în numeroase ţări chiar redusă.
Sectorul public înglobează un anumit număr de sarcini pe care societăţile occidentale moderne nu le pot lăsa doar în
seama mecanismelor pieţei. Este vorba despre bunuri colective (publice) (1) şi bunuri individuale ce implică externalităţi
(efecte externe importante)(2) (Musgrave, Musgrave, 1984). Este motivul pentru care statul este responsabil de funcţiile
sociale importante precum administraţia publică, educaţia, îngrijirile de sănătate şi serviciile sociale, protecţia socială,
securitatea şi ordinea publică. Cu toate acestea, statul nu trebuie, în mod necesar, să furnizeze el serviciile care decurg din
aceste funcţii, ci poate delega această sarcină către organisme private fără scop lucrativ (şcoli, spitale) şi către societăţi
comerciale (întreprinderi de construcţii şi întreprinzători de lucrări de infrastructură). Un al doilea mijloc de a apăra interesul
public constă în a regla jocul pieţei cu ajutorul legilor şi reglementărilor.
În legătură cu sectorul public adeseori se ridică întrebări privind structura şi rolul său în economie şi în societate, dacă
este sau nu prea dezvoltat, dacă este pus în mod real în slujba publicului şi dacă este eficient. Unele din răspunsurile date sunt
în funcţie de epoci şi de ideologii.
Într-un model tradiţional, sectorul public, aşa cum precizează Lane (1993), serveşte publicului printr-un set de
structuri ierarhice sensibile faţă de politicieni. Aceştia din urmă sunt cei care au în vedere latura normativă a lucrurilor,
urmărind interesele publice deoarece ei depind de publicul alegător, iar serviciile administrative (birocraţia) sunt cele care
trebuie să asigure, în mod efectiv, ca scopurile să fie atinse. Acest model poate fi pus însă uşor la îndoială în ceea ce priveşte
veridicitatea, eficienţa şi aplicabilitea sa deoarece, în opinia noastră, el este rupt de realitate.
Definirea sectorului public în economie trebuie precedată de selectarea unui criteriu de distincţie între sectorul public
şi cel privat din varietatea celor existente la ora actuală.
Criteriile cele mai frecvente de delimitare a sectorului public precum criteriul administraţiei publice, criteriul
autorităţii publice, criteriul proprietăţii publice sunt în opinia noastră unilaterale. Aceasta deoarece identificarea sectorului
public cu administraţia publică sau cu autoritatea publică, prin accentul pus asupra funcţiei bugetare, respectiv asupra funcţiei
legislative a statului, oferă o imagine mult prea îngustă a sectorului public faţă de dimensiunea sa actuală reală.
Criteriul proprietăţii publice este de asemenea insuficient. Cea mai sintetică contestaţie care i se poate aduce este
taxonomia acţiunilor publice propusă de Barr (1990). În opinia acestuia, în funcţie de modul de finanţare şi de producere,
acţiunile publice se împart în:
 acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse în organizaţii publice (apărare, justiţie, ordine publică
etc.);
 acţiuni cu finanţare publică pentru bunuri şi servicii produse de întreprinderi private (efecte militare, alimente pentru
cantine publice);
 acţiuni cu finanţare privată pentru bunuri şi servicii produse în întreprinderile publice (energie, poştă,
telecomunicaţii etc.).
Brown şi Jackson (1986) menţionează în acest sens tendinţa de a aborda sectorul public în strânsă corelaţie cu
67
instituţiile politice, punând accentul pe regulile reale de luare a deciziilor, şi nu pe latura normativă a opţiunilor publice.
Având în vedere toate aceste neajunsuri, vom porni în definirea sectorului public referindu-ne la criteriul pozitiv
bazat pe natura procesului de decizie. Astfel, putem considera că sectorul public sau statul este constituit din ansamblul
organizaţiilor în care prevalează modul de decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul politic din acel stat: dictatură,
monarhie, democraţie reprezentativă sau directă. Aceste organizaţii sunt în principal:
 administraţiile publice, prin care înţelegem guvernele, fie ele naţionale, regionale sau locale;
 organismele de securitate socială însărcinate cu organizarea sistemelor de pensii pentru limită de vârstă, pentru
invalididate, cât şi a asigurărilor de sănătate, pentru accidente şi pentru şomaj. Faptul că acestea fie constituie adevărate
servicii ale administraţiei, fie că sunt relativ independente nu schimbă cu nimic această definiţie, întrucât ele sunt direct
supuse controlului puterii politice.
Conform conceptelor şi normelor contabilităţii naţionale şi principalelor statistici privind cheltuielile şi veniturile
publice, criteriul reţinut nu se poate aplica întreprinderilor publice, care în mod tradiţional sunt considerate drept
„întreprinderi” şi aparţin sectorului instituţional.
Din punctul de vedere al analizei economice a sectorului public, această soluţie este nesatisfăcătoare deoarece între
cele două categorii de întreprinderi publice, pe care le putem distinge, una aparţine în mod indiscutabil sectorului public.
Astfel:
 primă categorie este formată din întreprinderile de drept privat, al căror capital este în întregime sau în
majoritate în mâinile statului, fie pentru că acesta le-a creat, fie pentru că acestea au fost naţionalizate. Chiar dacă puterea
publică poate exercita un control asupra lor, în virtutea participării sale financiare, aceste firme sunt asimilabile
întreprinderilor private, deoarece ele vând bunuri şi servicii private şi sunt gestionate conform principiilor comerciale care
prevalează în societăţile private, adică au ca prioritate obţinerea de profit. Acestea reprezintă statul ca actor economic, care
se conduce după principii comerciale la fel ca orice alt subiect economic din sectorul privat, care adoptă decizii în funcţie de
semnalele pieţei şi nu urmăreşte un obiectiv derivat din procesul de decizie politică. Deşi formularea este aparent paradoxală,
realitatea confirmă existenţa unui „sector privat al statului“, iar criteriul deciziei publice exclude statul ca „antreprenor“ din
sfera sectorului public.
 în schimb, întreprinderile de drept public, respectiv privat, care produc bunuri sau servicii cu caracter colectiv şi
care sunt finanţate în principal de stat, prin participaţii de capital, împrumuturi şi/sau subvenţii, fac parte din sectorul public
pentru că statul le impune, în detrimentul rentabilităţii, luarea în considerare a unor obiective de redistribuire, de ocupare, de
dezvoltare regională sau respectarea unor norme de calitate specifice.
Luând în considerare modul de luare a deciziilor drept criteriu de delimitare a sectorului public de cel privat, vom
analiza în continuare caracteristicile acestui proces în cadrul celor două sectoare.
Luarea deciziei în cadrul pieţei este un proces descentralizat. Agenţii economici îşi modifică opţiunea în mod
independent unii faţă de alţii. În timp ce consumatorii îşi exprimă cererea în funcţie de preferinţe, de venit şi de preţul
bunurilor pe care ar dori să le cumpere, întreprinderile iau în considerare tehnologia, costul resurselor productive (salarii, rata
dobânzii, dividendele, renta etc.) şi preţul la care ei cred că vor putea vinde bunul pe care îl oferă.
Rezultatul acestor nenumărate decizii individuale, cantităţile totale cerute şi oferite se întâlnesc pe piaţă, unde, în
68
principiu, după o perioadă de tatonări, ele se egalizează pe baza unui preţ de echilibru.
Luarea deciziei politice este un proces centralizat, într-o mai mare sau mai mică măsură, în funcţie de regimul politic,
deoarece această caracteristică este mult mai predominantă în cadrul dictaturilor, decât în democraţiile directe.
Cu toate acestea, chiar dacă sunt bazate pe o constrângere aparentă, politicile publice (programele de cheltuieli,
alegerea impozitelor etc.) fac şi ele obiectul unei cereri şi al unei oferte.
Cererea de politici publice emană de la cetăţeni, care se exprimă fie în mod individual, prin intermediul alegerii
reprezentanţilor, a dreptului la iniţiativă, referendumului, a dreptului la politic, la grevă şi manifestaţii, fie în mod colectiv,
prin intermediul unor organisme precum partidele politice, sindicatele sau grupurile de presiune. Chiar dacă acest mod de
exprimare a preferinţelor este mai curând grosier, el permite comunităţii să-şi manifeste aşteptările în raport cu politica
publică. Bogăţia informaţiei astfel transmise depinde, în mod direct, de uşurinţa cu care cetăţenii se pot exprima din punct de
vedere politic, cu alte cuvinte, ea depinde de costul acţiunii politice.
Datorită acestui fapt, în cadrul dictaturilor informaţia este foarte săracă şi se îmbogăţeşte odată cu lărgirea
posibilităţilor de exprimare oferite de diferitele regimuri democratice.
Oferta de politici publice emană de la executiv, parlament şi administraţie, care concep şi iniţiază politicile cerute,
încercând să satisfacă într-o cât mai mare măsură cererea. O analiză mai aprofundată demonstrează că, de cele mai multe ori,
oamenii politici (ce acţionează în parlamente şi guverne trebuind să facă pe placul electoratului lor pentru a fi realeşi) vor
înclina, ca şi funcţionarii, să exploateze orice marjă de manevră de care ar putea beneficia pentru a-şi atrage un avantaj
personal.
Confruntarea opţiunilor exprimate de cetăţeni sau de organismele de stat constituite pentru a apăra interesele acestora
cu politicile concepute de puterea politică şi funcţionarii săi va conduce spre elaborarea unui ansamblu de soluţii care tind, ca
şi în cadrul pieţei, către un echilibru.
Trebuie să remarcăm însă faptul că împărţirea tradiţională a economiei în cele două sectoare, public si privat, nu mai
este satisfăcătoare si ridică numeroase semne de întrebare.
Pe de o parte, în secolul XX au cunoscut o largă dezvoltare organizaţiile private fără scop lucrativ, care produc, pe o
bază voluntară, servicii ce răspund unor nevoi colective ale unor categorii de populaţie. Numărul şi importanţa lor au făcut
ca ele să formeze astăzi un sector care se distinge de cel al economiei private. Spre exemplu, asociaţiile de consumatori sunt
organisme care urmăresc un obiectiv social de protecţie şi de informare a cumpărătorilor de bunuri şi a utilizatorilor de
servicii, cu prioritate în favoarea membrilor lor afiliaţi. Această activitate nonguvernamentală ar putea fi asimilată unui
serviciu colectiv, întrucât de difuzarea informaţiilor beneficiază nu numai membrii acestor asociaţii, ci ansamblul populaţiei.
Sindicatele, asociaţiile de automobilişti, organizaţiile caritabile sau religioase, anumite spitale sau şcoli constituie alte
exemple de organisme care aparţin acestui sector specific.
Pe de altă parte, statul recurge, în mod regulat, la reglementări pentru a constrânge ramurile economice să-şi
conducă afacerile în concordanţă cu obiectivele politice pe care el le urmăreşte. Această formă de intervenţie prin legi şi
reglementări contribuie, în egală măsură, la imposibilitatea de a trasa o frontieră între sectorul public şi privat.
Criteriul care oferă imaginea cea mai cuprinzătoare a sectorului public, ţinând cont de relaţia actuală stat-economie,
este în opinia noastră criteriul producţiei publice (Iancu, 1998). Conform acestui criteriu, sectorul public poate fi identificat
69
cu sistemul de producţie a bunurilor şi serviciilor publice, într-o accepţiune care cuprinde, pe de o parte, procesul de formare
a cererii şi ofertei de bunuri şi servicii publice, iar, pe de altă parte, sistemul instituţional specific acestuia (proprietate publică
asupra avuţiei, decizie publică, mecanism de realizare a interesului public etc.). Acest criteriu permite abordarea sectorului
privat, înţelegerea legitimităţii sectorului public, dar şi a disfuncţionalităţilor acestuia.
Admiţând că graniţele dintre sectorul public şi sectorul privat nu sunt strict delimitate, sectorul public sau statul în
sens economic poate fi definit drept „ansamblul tuturor activităţilor desfăşurate de stat”. În acest context, componentele
principale ale sectorului public sunt:
Instituţiile publice, care operează cu venituri de la bugetul public şi care cuprind:
 Administraţiile publice centrale şi locale, care produc bunuri cu caracter public (servicii colective) destinate întregii
societăţi, respectiv colectivităţii locale. Repartizarea competenţelor pe diferite niveluri administrative (central, local, regional
etc.) depinde de natura bunului public (de deschiderea spaţială a efectelor sale), de diferenţele de gusturi şi preferinţe
existente de la o regiune la alta şi, nu în ultimul rând, de gradul de descentralizare admis de sistemul deciziei publice.
 Organismele de protecţie socială direct subordonate puterii publice şi în care prevalează acelaşi mod de decizie
colectiv. Organizat iniţial sub forma unor societăţi mutuale muncitoreşti care, pe baza cotizaţiilor obligatorii, asigurau
prestaţii doar pentru membrii lor, sistemul de asigurări sociale s-a transformat profund de-a lungul timpului, căpătând pe
lângă funcţia de asigurare şi funcţia de atenuare a inegalităţilor economice, de unde şi denumirea actuală de organisme de
protecţie socială.
 întreprinderile publice care operează cu venituri obţinute din vânzarea pe piaţă a producţiei proprii, cu subvenţii sau
transferuri guvernamentale şi care cuprind:
 regiile autonome, companiile naţionale (de regulă monopoluri naturale, care nu sunt concurate de firmele private);
 societăţile mixte, cu capital de stat si privat (aflate în concurenţă cu firmele private, fac parte din sectorul public,
dar sunt mai apropiate ca mod de funcţionare de sectorul privat);
 bănci si societăţi de asigurări cu capital de stat.
Aşadar, putem spune că nu există o definire exactă a „sectorului public sau a economiei publice”. Teoria
microeconomică nu este de acord cu o abordare pragmatică a sectorului public, privit ca rezultat al proceselor istorice şi
compromisurilor politice, o instituţie organică în evoluţie care s-a schimbat ca răspuns la imperativele siguranţei naţionale şi
la modificarea aşteptărilor sociale privitoare la statul bunăstării. Se sugerează o definire a sectorului public prin evidenţierea
distincţiei dintre „piaţa privată” şi „piaţa publică” sau, cel mai adesea, prin descrierea activităţilor (rolurilor) sectorului public
(sau ale guvernului). Dar niciuna din aceste abordări nu ne furnizează o definire categorială clară.
Încercând să punem în opoziţie cele două sectoare tradiţionale, putem descrie sectorul privat ca fiind un sector
nereglementat, în care producătorii decid ce să producă în funcţie de voinţa de a plăti a consumatorului, iar alocarea de bunuri
şi servicii se face în ultimă instanţă în funcţie de existenţa sau absenţa profiturilor, în timp ce sectorul public este un furnizor
de servicii care sunt produse nu în funcţie de cerinţele pieţei, ci în funcţie de deciziile luate în cadrul proceselor democratice,
iar alocarea serviciilor se face în funcţie de nevoile celui care primeşte.
Ca urmare, termenul de sector public trebuie adesea utilizat într-o manieră puţin nuanţată (Kuhry, Van der Torre,
2002):
70
 în sens juridic, sectorul public cuprinde statul şi organismele de drept public;
 în sens financiar, el înglobează statul, organismele de drept public, dar şi instituţii private finanţate în mare parte de
stat, precum şi organizaţiile fără scop lucrativ din domeniul educaţiei şi sănătăţii;
 în sens funcţional, sectorul public cuprinde toate instituţiile din administraţia publică, securitatea socială, siguranţa şi
ordinea publică, educaţia, sănătatea şi serviciile sociale şi culturale, oricare ar fi sursele lor de finanţare şi forma juridică a
producătorului.
Stabilirea performanţei unei organizaţii nu este un lucru uşor şi cu atât mai mult pentru o organizaţie publică. În
principiu, în sectorul public există o serie de dificultăţi în definirea noţiunii de performanţă:
 prima se referă la sensul dat conceptului de performanţă;
 a doua dificultate ţine de modalitatea de obţinere a performanţelor,
 iar a treia are în vedere identificarea criteriilor şi a indicatorilor de performanţă, altfel spus, evaluarea acesteia.
Măsurarea performanţelor sectorului public presupune luarea în considerare a distincţiei dintre următoarele aspecte ce
apar într-un proces de producţie, şi anume: mijloacele utilizate (input), procesul (troughput), produsul (output) şi rezultatul,
efectul (outcome). Din această perspectivă, putem stabili o legatură, pe de o parte, între prestaţiile publice şi mijloacele
folosite pentru a le obţine şi, pe de altă parte, între obiectivele realizate prin aceste prestaţii.
Tema pentru acasă : Eseu de min 5 pagini asupra raporturilor dintre stat și economie.
TEMA 9.
RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI MEDIUL SOCIAL
1. Societatea contemporană . Unele considerații introductive. Definiție
În sfera fenomenelor sociale, co-există două fenomene distincte, având fiecare o funcţionalitate proprie, societatea şi
statul, respectiv societatea civilă şi guvernarea în sfera statală. De trăsăturile, compatibilitatea, conlucrarea şi natura relaţiilor
ce se stabilesc între aceste fenomene depinde esenţial existenţa, caracterul, stabilitatea, dezvoltarea şi eficienţa sistemului
social-politic, şi în acest cadru a ordinii normative formale instituite de către stat.1
În acest context ideatic nu este prin urmare lipsit de importanţă dacă privim statul, ca instituţie politico-juridică
înzestrată cu putere publică, înţeleasă ca putere suverană, într-o relaţie de supraordonare faţă de societate, ca formă
superioară, instituţionalizată, a acesteia sau dimpotrivă, ca parte integrantă, dispunând de o anumită autonomie funcţională, a
societăţii organizate politic şi juridic într-un sistem social statal global.
Realizarea ordinii normative formale, respectiv a dreptului obiectiv, instituit şi sancţionat de stat, constituie
finalitatea principală a funcţiei executive a acestuia, şi în acest context, a administraţiei publice. Realizarea dreptului se face
într-un cadru instituţionalizat, care reprezintă nucleul organizatoric şi funcţional al societăţii, respectiv terenul politic de
competiţie în care se desfăşoară, cu consecinţe juridice, jocul politic, adică raporturile şi tensiunile dintre existenţa
comunitară a indivizilor şi tendinţa naturală a guvernării, înzestrată cu putere statală, de a-şi subordona şi uneori de a anihila
orice alte centre de putere constituite la nivelul diferitelor forme de organizare a acestora. 2
O problemă importantă ce poate fi pusă în discuţie în acest context este aceea a legitimităţii ordinii normative a
societăţii. Este îndeobşte recunoscut faptul că sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile şi limitele impuse
membrilor societăţii. Exercitarea puterii politice impune existenţa un anumit grad de legitimare, indiferent de natura acestei
1
Pentru acest motiv noţiunea de societate sau după caz, fenomenul administrativ în contextul mai general al fenomenului social, sunt abordate în cuprinsul
marii majorităţi a lucrărilor din doctrina de drept public contemporan, inclusiv în România. Oferim, în acest sens, numai câteva exemple, din doctrina
românească de drept administrativ, elaborate după intrarea în vigoare a noii Constituţii a României din 1991 precum : Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol.1,Ediţia a III-a rev.şi adăugită, Edit.Nemira Bucureşti, 2000, pag. 5-18, Ioan Alexandru, coord., Alexandru Negoiţă, Ioan Santai,
Dumitru Brezoianu, Ioan Vida, Stelian Ivan, Ion Popescu Slăniceanu, Drept administrativ, Edit.Omnia, Bucureşti, 1999, pag. 5-11, Ioan Santai, Drept
administrativ şi ştiinţa administraţiei, Edit.Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, pag.15-16; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Edit. Servo Sat, Cluj-
Napoca, 1999, ş.a.
2
În acest sens, Prof. dr. Ioan Alexandru, analizând conceptul de societate, arată : Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală, prin
care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv.Ca ordine, ea conţine valori şi norme atât diferenţiate cât şi particularizate, toate cerând referinţe
culturale pentru a fi semnificative şi legitime. Ca o colectivitate, ea manifestă o concepţie delimitată despre calitatea de membru, care face distincţia dintre
acei indivizi care aparţin şi care nu aparţin de ea., I.Alexandru coord., Op.cit. pag.6, precum şi în lucrarea: Administraţia publică, Teorii, realităţi,
perspective; edit.Lumina Lex, Bucureşti 1999, pag.44.
71
legitimări. Menţinerea unei ordini normative presupune existenţa unui compromis între conţinutul legii şi aşteptările
comportamentale stabilite prin norme şi valori etice existente la nivelul societăţii la un moment istoric dat.
De aceea, nu întâmplător, doctrinele de ştiinţe sociale şi de drept public contemporane, folosesc, aproape fără
excepţie, referiri la termenul de socializare a ordinii normative, socializare în măsură a realiza baza consensuală a oricărei
comunităţi statale, pe fondul existenţei stabile şi prealabile normei juridice a unor interese comune, a unor solidarităţi şi
tradiţii, credinţe şi obligaţii reciproce, ale membrilor comunităţii respective.
Alături de această socializare, consens şi întrepătrundere a intereselor, constrângerea juridică îşi găseşte sensul
social în nevoile sociale legate de necesitatea unei interpretări autoritare a obligaţiilor juridice instituţionalizate, în scopul
aplicării legii, şi este prin urmare legată în principal de realizarea funcţiei executive a statului.
Numai în acest context poate fi privită, în opinia noastră atât relaţia dintre executiv şi administraţia publică cât şi mai
ales relaţia dintre executiv şi celelalte funcţii fundamentale ale statului de drept contemporan, şi poate fi înţeleasă, în sensurile
ei contemporane, teoria separaţiei puterilor în stat. 1
Termenul de societate civilă, desemnând iniţial, în mod generic, societatea şi statul într-o unitate indisolubilă, adică
societatea politică, statul ca formă superioară de organizare politico-juridică a societăţii, astăzi el desemnează, ca noţiune
fundamentală a ştiinţelor sociale şi politice, formele şi modalităţile de organizare socială şi economică prin norme, statuturi şi
instituţii ce nu ţin direct şi nemijlocit de stat. 2
Sintagma societate civilă, derivând din latinescul civilis societas, a intrat în uzul european în jurul anului 1400, cu un
mănunchi de semnificaţii pe care I le-a dat Cicero în sec. I î.Chr. Prin ea erau desemnate nu doar statele individuale ci şi
condiţia vieţuirii într-o comunitate politică civilizată, îndeajuns de avansată încât să existe oraşe, un cod de legi propriu - ius
civile, şi o doză de civilitate şi urbanism, de parteneriat civic - a trăi şi a fi cărmuit în conformitate cu ius civilis, şi de
rafinamente ale vieţii civile şi artelor comerciale. 3
În gândirea politică contractualistă, mai cu seamă în scrierile lui John Locke, societatea civilă sau politică, era pusă
în contrast cu autoritatea paternă şi cu starea din natură. Implicaţia era o economie bazată pe bani, schimbul lesnicios în cadrul
a ceva de genul pieţei libere, dezvoltarea tehnologică ce asigură confort şi viaţă decentă, unor persoane civilizate şi
inteligente, precum şi o ordine politică reglemetată prin legi.
Hegel şi Marx au răsturnat această judecată morală implicită. Societatea civilă (buergerliche Gesellschaft) însemna
pentru ei stadiul de dezvoltare umană atins în vremea lor de popoarele avansate, dar ea se caracteriza prin egoism şi avariţie
lipsindu-i căldura şi coeziunea morală proprie societăţii primitive. În concepţia lor sintagma desemna o ordine economică şi
socială ce funcţionează în conformitate cu propriile principii, independent de exigenţele etice ale legii şi ale asocierii politice.
Marx considera spre exemplu că în condiţiile societăţii civile legea acţionează în realitate numai în folosul burgheziei
privilegiate.4
Pentru autorii care se plasează în tradiţia lui Hegel şi cea a lui Marx, societatea civilă a ajuns să însemne
aranjamentele sociale, economice şi etice ale societăţii moderne, occidentale, industrial-capitaliste, considerate separate de
stat. În uzul curent, actual, sintagma societate civilă nu are conotaţii morale şi se referă la aspectele nonpolitice şi
nonjuridice ale ordinii sociale contemporane, astfel încât, de pildă, se poate discuta dacă există sau nu congruenţă sau
disonanţă între societatea civilă şi stat.5
Noţiunea de societate civilă, precum şi aceea de stat, este înţeleasă astăzi, în două sensuri. Un sens larg, prin
care se descrie întreaga societate, respectiv sistemul social care conţine societatea civilă propriu-zisă şi statul, şi un sens
restrâns prin care se înţelege acea parte organizată a societăţii separată de stat.
Ceea ce deosebeşte societatea civilă (în sens larg) respectiv societatea care conţine societatea civilă de altele
este, prin urmare, imposibilitatea recunoaşterii unei autorităţi superioare. Societatea civilă poate superviza şi se poate
opune statului. Ea nu se prosternează în faţa acestuia. Conform celui mai influent critic al ei, Karl Marx, societatea
civilă este adevărata autoritate, iar puterea statului, sau chiar independenţa lui, nu este decât o formă de manifestare a
acesteia. Acesta este sensul mai extins al noţiunii de societate civilă : se referă la o societate în ansamblu, în cadrul căreia
instituţiile non-politice nu sunt dominate de cele politice şi nu sufocă indivizii.
Într-o formulare preliminară, societatea civilă în sens restrâns poate fi considerată partea societăţii care rămâne după
sustragerea statului şi care se contrapune legitim şi eficient acestuia.
1
Ne gândim în principal la instituţia delegării legislative, reglementată şi de Constituţia României din 1991 în cuprinsul art.114, precum şi la raportul
constituţional înstituit prin aceeaşi lege fundamentală între Ministrul Justiţiei şi Ministerul Public în cuprinsul art. 131.
2
În acest sens Prof. Ioan Alexandru afirmă “ societatea este constituită atât dintr-un sistem normativ de ordine, cât şi din statusuri, drepturi şi obligaţii
aparţinând membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri în cadrul comunităţii. Pentru a supravieţui şi a se dezvolta, comunitatea socială trebuie să
menţină integritatea unei orientări culturale comun împărtăşite (general, dar nu în mod. necesar uniform şi unanim, de către membrii săi, ca bază pentru
identitatea socială. Totuşi, ea trebuie să satisfacă, de asemenea, exigenţele condiţionale privind integrarea membrilor săi ( şi relaţiilor lor cu mediul fizic) şi
a personalităţilor. Toţi aceşti factori sunt în mod complex interdependenţi, totuşi fiecare este un focar pentru cristalizarea unui tip distinctiv de mecanism
social. I.Alexandru, Idem, pag.6
3
A. Ferguson, An Essay on the History of Civil Society (1767), editat de D.Forbes, University Press, Edinburgh, 1966, pag.38. sintagma a evoluat apoi şi în
direcţia teoretizării şi definirii conceptului de societate internaţională.
4
Totuşi, termenul buergerliche Gesellschaft, putea fi aplicat şi la societăţi precapitaliste şi este regretabil că el a fost retradus uneori prin societate burgheză
şi alteori prin societate civilă.
5
A se vedea în acest sens, A. Black, Guilds and Civil Society în European Political Thoughts from the Twelfth Century to the Present , Ed. Methuen,
Londra, 1984, pag.163 şi urm.
72
2. Apariţia, caracteristicile şi rolul societăţii civile
În ultimele decenii societatea civilă a renăscut în Europa Occidentală ca un nou ideal, cercetătorii preocupaţi până
atunci de această noţiune putând fi categorisiţi ca simpli istorici ai ideilor, interesaţi probabil de doctrina lui John Locke ori a
lui Hegel.
În contemporaneitate, ea a fost dintr-o dată scoasă la lumină, ştearsă de praf, devenind un simbol strălucitor pentru
zone vaste ale doctrinei sociale, inclusiv juridice şi administrative, în care lipsea semnificaţia, scopul, finalitatea.
S-a constatat de asemenea că absenţa ei a avut consecinţe acute în societăţile în care toate aspectele vieţii fuseseră
puternic centralizate, unde o ierarhie ideologică, economică şi administrativă unică nu tolera nici un rival şi aceeaşi viziune
definea nu numai adevărul ci şi corectitudinea individuală. Drept urmare, restul societăţii trebuia să corespundă unei condiţii
atomizate faţă de care nesupunerea devenea un semn al crizei sau, în terminologia ideocraţiei moderne, definea un duşman al
poporului.
În termenii teoriilor marxiste ale sec. XX societatea civilă este o escrocherie. Ideea unei pluralităţi instituţionale,
opunându-se statului dar şi echilibrându-l, nu reprezintă din punctul de vedere marxist decât un pretext pentru o dominaţie
obscură şi nocivă. Marxismul pretinde că demască ambii participanţi la escrocherie - statul, care protejează societatea civilă, şi
societatea civilă care asigură o contrapondere statului. Amândouă sunt condamnate ca excesive şi dăunătoare. 1
În cele din urmă adevărata experienţă a societăţilor construite după ideologiile de tip marxist a subminat formula
teoretică pe care s-au fundamentat aceste societăţi.
În ciuda unor repetate încercări de liberalizare2, marcate de ideea eliberării teoriei marxiste iniţiale de presupusele
deformări,3 eşecul tehnic şi moral al acestor societăţi a devenit de necontestat.4
Suprapunerea marxismului cu teologia şi tradiţiile bizantine s-a dovedit dezastruoasă până în anii 80 dacă nu şi mai
devreme, inclusiv în România. Unificarea tuturor ierarhiilor - Statul , Biserica şi managerii economici - într-o singură
nomenclatură politică au instaurat monopolul asupra puterii şi deciziilor politice, autoritatea supremă, recunoscută, a
instituţiilor centrale5, susţinute de o oarecare modernizare tehnologică administrativă şi de comunicaţii.
Unificarea tuturor ierarhiilor a impus şi o administraţie politizată, arogantă şi imuabilă, ai cărei membrii erau mai
mult preocupaţi de poziţia lor în sistem decât de eficienţa tehnică, care nu le-ar fi adus decât dezavantaje.6
Interesate să obţină beneficii şi supunere garantată, statul-partid şi administraţia sa au permis comunităţilor locale să
se autoadministreze în anumite limite, obligându-le să furnizeze produse sau forţă de muncă sub ameninţarea pedepsei.
Eficienţa obţinută a fost însă minimă iar efectele contrare, provocând dezvoltarea unui comunitarism local segmentar ritualic,
autoadministrat şi parţial sau total autonom, la fel de dăunător însă ca şi autoritarismul centralizat. 7
În aceste condiţii, era nevoie de un nou ideal, o contraviziune sau cel puţin un contrast de sloganuri care a fost găsit,
destul de inspirat, în noţiunea modernă de societate civilă, în care separarea organizării politice de formele arhaice ritualice
sau religioase, de alte forme segmentare de dominare a individului, să facă posibilă libertatea individuală. În acest sens
noţiunea de societate civilă a devenit sloganul central al desfiinţării societăţii marxiste în statele Europei Centrale şi de Est. 8
Redescoperirea idealului societăţii civile în aceste state în ultimele două decenii, afirmă Gellner, a reamintit statelor
şi societăţilor liberale de pe ambele ţărmuri nord-atlantice, ceea ce posedă şi ar trebui să preţuiască 9, şi a revitalizat
1
În acest sens Karl Marx arătase că nu este nevoie de o astfel de formulă: o dată ce exploatarea a luat sfârşit, va apărea o ordine socială care nu va mai
trebui consolidată prin constrângere. Numai o divizare internă patologică a creat necesitatea unui stat; depăşirea acelei condiţii înlătură de la sine această
necesitate. Statul nu va mai fi necesar şi în felul acesta nu vor fi necesare nici instituţiile adiţionale care să contrabalanseze autoritatea centrală de ordine. (
citat de Roman Szporluk, în Comunism and Nationalism, Karl Marx versus Friedrich List, Oxford University Press, Oxford/New York, 1988, pag. 136 şi
urm.)
2
Dacă ar fi să amintim numai dezgheţul hrusciovian după moartea lui Stalin sau, mai recent, în anii 80, liberalizarea din timpul lui Mihail Gorbaciov în
Uniunea Sovietică, cu consecinţe directe asupra tuturor statelor socialiste aflate sub dominaţia politică şi economică sovietică.
3
A existat şi mai există încă, inclusiv în Romania contemporană, sentimentul că ideea esenţială rămâne validă în timp ce doar aplicare ei a eşuat, precum şi
credinţa că, din punct de vedere tehnic, comunismul poate fi eficient, iar din punct de vedere moral, poate fi demn de admirat dacă este purificat de
deformările sale, evaluat corijat şi aplicat corect.
4
În ceea ce priveşte superioritatea morală, în mod straniu şi paradoxal, perioadele de liberalizare au fost mai corozive pentru imaginea credinţei în comunism
decât teroarea de tip stalinist, totală, atotpătrunzătoare şi masiv distructivă. Teroarea, cel puţin putea fi considerată, şi a fost adeseori văzută într-o astfel de
lumină, ca o prevestire dramatică a apariţiei unei noi ordini sociale, a unui om nou, ca o apariţie a unei noi umanităţi sfinţită prin sânge. Dar e dificil de
crezut că sărăcia sordidă, mizeria globalizată şi umilinţa, chiar într-un regim relativ tolerant cu cei ce nu se opun în mod activ şi nu ameninţă direct sistemul,
pot prevesti un nou început pentru omenire.
5
Autonomia administrativă formală, şedinţele şi deciziile electorale şi administrative nu mai erau decât un teatru recunoscut ca atare.
6
Pe de altă parte sistemul a dus la formarea unei clase de administraţi, care au învăţat foarte repede cum să înşele sistemul, a unei mase de individualişti
fără posibilităţi, izolaţi, amorali, cinici, abili în jocuri de cuvinte şi oportunişti, dar niciodată capabili de o iniţiativă reală.
7
Ni se pare suficient să reamintim în acest sens exemplul comunităţilor ritualice de crescători de ovine din Mărginimea Sibiului, a altor comunităţi locale
necooperativizate din România şi bineînţeles nu numai, predominante în zonele care generează un pastoralism migrator ori în zonele izolate, greu accesibile
(muntoase, deşertice, cele din delta marilor fluvii, cele lipsite de căi de comunicaţii, etc.) unde acestea au devenit aproape total independente, funcţionând
după o organizare proprie, tradiţională şi de cele mai multe ori despotică, opunându-se şi refuzând permanent şi efectiv cererile de impozite, taxe, alte
corvoade faţă de stat, serviciul militar, de învăţământ, etc.
8
In acest sens E.Gellner arată : Aspiraţia către societatea civilă s-a născut din condiţia socială a Europei de Est şi a lumii sovietice. E.Gellner, Op.cit.pag. 62
9
Idem, pag. 26-27.
73
semnificaţia şi importanţa sintagmei societăţii civile, privită inclusiv în contextul experienţei relaţiilor cu statele şi societăţile
din lumea islamică şi orientală contemporană.
Definiţia cea mai simplă dată societăţii civile moderne este aceea că ea reprezintă, dincolo de opoziţia bipolară dintre
pluralism şi monocentrism, un ansamblu de persoane şi instituţii nonguvernamentale diverse, suficient de bine organizate şi
structurate pentru a contrabalansa puterea statului şi care, fără a-l împiedica să-şi îndeplinească rolul de menţinere a păcii
interne şi externe şi de a judeca imparţial cu privire la interesele publice, este totuşi capabil să-l împiedice să domine şi să
atomizeze restul societăţii.
O asemenea societate , care a depăşit perspectiva segmentară ritualică ori religioasă, este capabilă să se opună cu o
forţă egală statului, fie ca opoziţie internă concertată fie ca aliat condiţionat al acestuia.
Ea se caracterizează prin existenţa asociaţiilor de echilibrare, politice şi non-politice plurale şi a instituţiilor
economiei libere, de piaţă, într-un context legal permisiv.
Cu toate acestea, condiţiile economice şi politice ale societăţii civile sunt destul de dificil de creat prin lege. Dacă
anumite tipuri de iniţiative, în special cele ţinând de sectorul prestărilor de servicii şi al micii industrii, care de altfel apar într-
o formă semi-legală în majoritatea dictaturilor, cu excepţia celor totale şi represive, par relativ uşor de reglementat prin
elaborarea unor acte normative, o adevărată piaţă deschisă are nevoie de o clasă întreprinzătoare şi de instituţii juridice care
nu pot apărea şi nu se pot consolida decât într-un sistem coerent, reformat politic şi juridic. Aproape acelaşi lucru este valabil
şi pentru instituţiile politice, partide şi ideologii, care, altfel, se transformă într-un fel de cluburi elitiste, focalizate spre
realizarea intereselor proprii, de grup şi individuale ale membrilor lor.
Pe de altă parte, asociaţiile cu baze şi definiţii etnice şi naţionaliste sunt capabile de o cvasi-imediată organizare şi
stabilizare odată cadrul juridic fiind creat.1 Privită din această perspectivă, se explică de ce, alianţa dintre naţionalişti şi
liberalişti este posibilă atâta vreme cât, confruntaţi cu o autoritate care combină dogmatismul cu centralismul, cei ce aspiră la
libera opinie şi cei ce doresc autonomia propriului lor stâlp totemic cultural, vor forma o coaliţie împotriva centrului. 2
În acelaşi timp societatea civilă este o societate amorală.
Sub regimul comunist adevărul, puterea, societatea şi dreptatea au fuzionat. Autoritatea politică era privită nu ca un
avantaj ci ca implinire şi agent al unei înţelegeri fundamentale, profunde, a naturii condiţiei umane şi a schemei istorice,
precum şi ca agent al aplicării ei. Această autoritate, de natură sacramentală, morală, a fost garantul dreptăţii absolute,
reprezentând-o şi pregătind terenul pentru venirea sa. Scopul ei era virtutea totală, de tipul sacrificiului de sine, şi nu
diminuarea neajunsurilor din societate. În consecinţă logică, opoziţia faţă de autoritate, privită ca pericol social maxim, trebuia
şi a fost aspru condamnată moral şi prin lege 3, închizându-se astfel, în mod riguros, cercul adevărului, ierarhiei, meritului
individual, justiţiei şi realităţii sociale.
Apariţia societăţii civile a însemnat ruperea cercului dintre credinţă, putere şi societate, instituind un separatism
clar între realitate şi valoare, o viziune rece, instrumentală şi non-sacramentală asupra autorităţii.
Reglementarea prin norme de drept internaţional şi intern a unor drepturi şi libertăţi individuale precum catalogul
cuprins in Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, în pactele adiţionale la aceasta, în Convenţia Europeană asupra
Drepturilor Omului şi în altele de acest gen care au produs esenţiale modificări ale constituţiilor şi legislaţiilor interne în
statele semnatare, a determinat la nivelul societăţilor din aceste state o serie de modificări de substanţă. Cetăţeanul devotat al
acestor societăţi, beneficiind de dreptul de a se exprima liber, de a avea opinie proprie cu privire la fenomenele politice,
sociale, juridice, administrative, culturale etc, de a avea o viaţă privată în conformitate cu convingerile sale culturale,
religioase şi sexuale, de a se bucura de tratament egal nediscriminatoriu în faţa legii şi autorităţilor statale, etc., acordă liber un
fel de legitimitate condiţionată societăţii căreia îi apartine şi statului căruia îi recunoaşte obligaţia de a o apăra şi de a-I
respecta regulile, chiar dacă el încearcă să le schimbe. Menirea lui nu mai este aceea să sacralizeze structura puterii sau să
venereze ierarhizarea societăţii. Devotamentul lui nu mai presupune credulitate. Cel situat deasupra lui este norocos sau are
1
Ar fi de dorit ca şi alte aspecte ale vieţii sociale, altele decât dorinţa arzătoare a omului de identificare cu categoria sa culturală distinctivă şi de garantare a
convergenţei dintre mediul său instituţional şi propria sa cultură să-şi facă la fel de prompt apariţia. Dar realitatea ultimilor 10 ani, ne place sau nu să
recunoaştem acest lucru, este alta. Mai mult decât atât, asociaţiile între persoane private, cu scop profitabil sau nonprofit, sunt privite încă cu prejudecată, cu
ostilitate şi, mai periculos, cu ipocrizie. Tot ce ţine de autoritatea de stat este bun, sigur, legal, util şi al tuturor. Tot ce ţine de sfera privată este dimpotrivă,
exploatator, ilegal, necinstit, periculos şi nociv. Nu putem să nu privim, în acest context, atitudinea discriminatorie, emoţională, sfidând Constituţia, a
Guvernelor României anilor de după 1991, dar şi a politicienilor şi a unei mari părţi a electoratului, faţă de învăţământul privat de orice grad, faţă de orice
alt tip de servicii ori activităţi productive, chiar de utilitate publică, prestate de agenţi privaţi, faţă de fenomenul privatizării în general, inclusiv în materia
proprietăţii imobiliare. Nu putem să nu amintim, în acelaşi context al discuţiei, criteriul discriminatoriu instituit spre pildă de Legea nr.41 din 18 iunie
1994, privind organizarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi Societăţii Române de Televiziune, prevede în art.15 b. că cele două
societăţi publice au ca obiect de activitate difuzarea programelor prin staţii de emisie şi linii pentru transmiterea programelor aflate în proprietate sau prin
închirierea reţelelor de telecomunicaţii audiovizuale, radioelectrice, aflate (numai) în proprietatea regiilor autonome sau a societăţilor cu capital majoritar
de stat, inclusiv prin satelit, cablu sau alte mijloace tehnice şi multe alte exemple din legislaţia şi practica statală românească a ultimi.lor ani.
2
Credem totuşi, şi realitatea guvernărilor de coaliţie din perioada 1996-2000 în România a demonstrat-o de altfel, că o asemenea alianţă nefirească, nu are
sorţi de izbândă pe termen lung. În timp ce liberalismul, în oricare din formele sale, reprezintă o simplă opţiune politică şi economică pe termen lung, dacă
societatea civilă se dovedeşte capabilă să concureze cu rivalii săi ( a se vedea în acest sens şi faimoasa lucrare a lui Karl Popper Open Society and its
Enemies, Ediţia a V-a, Princeton University Press, Princeton 1966.), identitatea etnică şi naţională reprezintă o motivaţie şi o opţiune pe termen scurt,
imperativă, de tipul “câştigătorul ia totul” percepută imediat. Mai firescă, mai compatibilă şi cu mai mulţi sorţi de izbândă, chiar dacă de nedorit, ni se pare
coaliţia partidelor naţionaliste ori cu coloratură etnică, cu acelea care promovează valori similare, proprii sistemelor atomiste, centralizate şi excesiv
controlate, cum sunt partidele de factură totalitară (socialiste sau fasciste după caz), promovând ierarhiile unice şi nepermiţând învinşilor să supravieţuiască.
3
74
merite speciale. Criteriile adevărului, eficienţei sociale, ierarhia socială şi distribuirea avantajelor în cadrul societăţii nu mai
sunt în legătură indisolubilă, iar cetăţeanul poate trăi cu conştiinţa clară a clivajului dintre ele şi cu conştiinţa că ordinea
socială nu este sacră şi că sacrul nu trebuie abordat prin social. Examinarea adevărului şi obligaţia de menţinere a ordinii
sociale sunt distincte. Socialul poate deveni instrumental şi opţional deopotrivă. 1
În Occident, tranziţia de la un sistem social care cel puţin pretindea că promovează o ordine profund morală ( în care
adevărurile morale şi cosmologice se amestecau cu realităţile vieţii de zi cu zi şi le sprijineau) către un compromis funcţional,
pragmatic şi tolerant, unde o asemenea credinţă nu mai apare sau cel puţin nu mai este luată în serios, a fost un proces lent şi
complex, facilitat de prosperitate şi dezvoltare economică.
Societatea civilă este înainte de toate, în prezent, o societate a cărei ordine publică nu este sacralizată sau mai curând
este sacralizată doar cu ambiguitate, ironie şi nuanţă.2
Ordinea publică reprezintă astăzi un instrument şi nu deţinătorul sau agentul absolutului. Totuşi, ea solicită anumite
valori şi un simţ al obligaţiei, devotamentului şi loialităţii din partea membrilor săi, guvernanţi şi guvernaţi deopotrivă.
Noţiunea de ordine publică, utilizată frecvent în doctrină dar mai ales în conţinutul legii, trebuie înţeleasă în sensul ei
real, ca stare de fapt fundamentată, circumscrisă şi delimitată de ordinea juridică (ordinea formal normativă instituită şi
sancţionată de stat). Funcţie de cum se stabilesc limitele juridice ale ordinii publice ea va fi asimilată, internalizată şi
respectată de bună voie de către membrii societăţii, sau nu.
În ceea ce priveşte raportul ideatic şi institutional dintre noţiunea de democraţie şi aceea de societate civilă se
impun o serie de precizări.
În primul rând, aşa cum am încercat să demonstrăm în cuprinsul capitolelor precedente, democraţia reprezintă un
anumit model procedural şi imperfect menit să valideze şi să legitimeze, din perspectiva voinţei membrilor societăţii,
constituirea şi baza decizională a autorităţii politico-juridice în statul contemporan. Ea presupune ideea de opţiune şi
pe aceea de egalitate într-o societate a cărei Constituţie proclamă un acces egal şi simetric la adevăr. Când dreptul la
opţiune şi egalitatea se raportează deopotrivă, pentru guvernanţi şi guvernaţi, numai la conţinutul legii, vorbim despre
un stat de drept.
În al doilea rând, teoreticienii democraţiei şi ai statului de drept care operează în abstracto, fără a se referi la condiţii
istorice şi sociale concrete, sfârşesc în opinia noastră printr-o justificare a democraţiei ori ca statului de drept ca ideal
general, dar apoi sunt obligaţi să recunoască faptul că, în multe societăţi, idealul nu este realizabil. Ei rămân cu un ideal,
universal justificat, dar unul care în acelaşi timp este irelevant pentru multe societăţi, probabil pentru majoritatea dintre ele,
deorece este considerat inaccesibil. Nu este oare mai înţelept a include anumite pre-condiţii în noţiunea ordinii dorite pentru
societatea în care trăim şi să operăm cu elemente reale, mai curând decât cu abstractizări? Modelul abstract presupune în
mod incidental un anumit tip de om şi îl consideră, în mod eronat în opinia noastră, omul-în-general.
În al treilea rând considerăm că în raport cu orice discuţie politico-juridică despre democraţie şi/sau statul de drept,
societatea civilă este o noţiune reală care specifică şi include propriile ei condiţii ( libertatea şi iniţiativa individuală,
economia liberă de piaţă, asociaţii libere şi egale de persoane, cu caracter neguvernamental, legitime şi funcţionale, etc); ea
nu recunoaşte ca atare condiţiile impuse, declarându-se apoi inaccesibilă pentru majoritatea omenirii, din cauza absenţei
pre-condiţiilor adecvate.
În concluzie dacă democraţia sau statul de drept pot exista, instituţiile şi contextul social sunt singurele care le
fac posibile şi care contează cu adevărat. Fără realizarea pre-condiţiilor instituţionale, prin intermediul juridicului,
democraţia nu are nici semnificaţie, nici forţă şi nici aplicabilitate. În acest context, ne place sau nu să recunoaştem,
dreptul are menirea şi funcţia de a transforma morala şi cultura publică şi individuală.
Pentru că evidenţiază acele pre-condiţii instituţionale şi contextul istoric şi cultural necesar, societatea civilă este, în
opinia noastră, o noţiune mai utilă şi mai edificatoare decât democraţia sau statul de drept, în cercetarea posibilităţilor şi
condiţiilor de dezvoltare ale acelui fragment al realităţii sociale pe care îl denumim generic, fenomenul administrativ.
1
Unul din sloganele contemporane cele mai uzitate în limbajul politic actual intern şi internaţional al reprezentanţilor societăţilor civile occidentale este “
Trăieşte şi lasă şi pe altul să trăiască “ ( Leben und leben lassen; live and let live “ etc), slogan de exprimă noua filosofie a individului social în raport cu
ceilalţi membri ai societăţii cu convingeri, practici şi atitudini care nu concordă nici cu adevărurile individuale şi nici cu anumite adevăruri cu caracter
absolut la care, din perspectivă politică, religioasă , pur culturală ori chiar sexuală trebuie să se conformeze toţi membrii unei societăţi. Aceasta nu înseamnă
că la realitatea contemporană a societăţilor liberale s-a ajuns uşor şi fără convulsiuni şi nici nu înseamnă că trecerea de la un sistem sacralizat de gândire şi
atitudine spre un sistem liberal şi permisiv este simplu de făcut. Este în fond vorba de atât de declamata problemă a mentalităţilor, asupra căreia se aruncă, în
România ultimilor 10 ani, vina pentru toate eşecurile politice, administrative, economice, de reformă structurală ,etc, ale deopotrivă guvernanţilor şi
guvernaţilor care par în continuare a gândi fiecare că deţine cheia unor adevăruri absolute numai de ei ştiute, iar ceilalţi trebuie să se conformeze
corespunzător. Este întradevăr dificil, dacă nu aproape inutil, să discuţi despre principiile şi realităţile societăţii civile într-un stat în care, pentru peste trei
sferturi din populaţie, conform sondajelor de opinie ale ultimului deceniu, oferă încrederea lor primordială unor instituţii precum Armata ori Biserica, dintre
care prima are şi trebuie să aibă un rol social activ major numai în perioade excepţionale, de criză, iar cealaltă, deşi despărţită constituţional de stat, cultivă şi
a cultivat întodeauna ideea de autoritate sacralizată şi de adevăr absolut atât în plan religios cât şi politic sau juridic, şi care ridică locaşe de cult extrem de
costisitoare în loc să-şi destineze resursele, deloc neglijabile, construirii unor aşezăminte de ajutor social pentru bătrâni, copii străzii, handicapaţi şi alte
categorii de minorităţi defavorizate, femeilor supuse abuzurilor de tot felul, ţiganilor etc, contribuind astfel, ca în toate societăţile civile occidentale, ca
element social activ, neguvernamental, la susţinera statului în eforturile de dezvoltare a societăţii. Nu este fără importanţă să amintim aici nici controversele
interminabile şi emoţionale cu privire la problematica retrocedării bunurilor către alte culte care le-au deţinut anterior, toleranţei cu privire la aceste culte,
homosexualităţii, perversiunilor sexuale, prostituţiei, legalizării consumului de droguri, ş.a. De altfel, o glumă moscovită de ultimă oră sună cam aşa : Ce
este mai rău decât orânduirea socialistă. Orânduirea ce urmează acesteia !.
2
E.Gellner, Op.cit.pag.138.
75
3. Problemele şi perspectivele societăţii civile
În identificarea problemelor şi perspectivelor societăţii civile contemporane, trebuie să pornim de la evidenţierea

unor idei cu caracter fundamental :
a. Dacă statul învinge şi distruge sau subjugă societatea civilă, într-o lume pluralistă mai largă, în care bunăstarea
naţională şi creşterea ei au o foarte mare importanţă, întreaga societate se supune consecinţelor, în final trebuind
să îndrepte şi să anuleze, pe costuri proprii, această dezastruoasă victorie, în căutarea stabilităţii economice fără
de care nu-şi poate menţine nici stabilitatea socială, nici propria cultură sau propriile tradiţii, care vor fi
subminate de superioritatea străină.
b. La nivelul societăţii se produce separarea între activităţile economice şi cele sociale, pe de o parte, şi cele
centralizate, răspunzătoare de menţinerea ordinii publice pe de altă parte. În acest sens există societăţi în care
această separare fără subordonare poate avea loc, şi societăţi în care această separare nu există. Societatea civilă
nu se poate produce în societăţile în care structura puterii şi structura comunitaristă sunt mai mult sau mai puţin
identice. Ea poate avea loc în societăţi despotice în care puterea fără limite domină comunităţile (ex. China); şi
nu poate avea loc în societăţi în care ierarhiile economice şi politice coincid (ex. statele bolşevice, socialiste
tradiţionale). Separarea nu poate exista pe de altă parte în societăţi în care sectorul productiv este atomizat,
neajutorat şi inert (ex.Romania,) şi nici într-un sistem în care, dincolo de un anumit grad de bunăstare economică,
unica şi exclusiva sacralizare a unei credinţe face imposibil pluralismul (ex.statele musulmane).
c. Înainte ca noţiunea de societate civilă să poată face tranziţia de la starea de instrument oarecum depăşit al analizei
academice la cea de slogan şi instrument politico-juridic cu rezonanţă puternică, cu adevărat stimulativ, trebuie să
dispară monopolul de constrângere şi comandă (de altfel inerente organizării politice în condiţii moderne)
asupra economicului. Nu trebuie să uităm că experimentul dezastruos al doctrinei care, în numele desfiinţării
politicului, al sacralizării şi eliberării economicului, a unificat şi a centralizat laolaltă politicul, juridicul,
economicul şi ideologicul, a promovat de fapt, sintagma societăţii civile în domeniul unor idealuri politice
luminoase.
În al doilea rând, trebuie observat că majoritatea statelor cu un asemenea tip de societate, au acordat dezvoltării
economice şi inovaţiei tehnologice un rol primordial şi esenţial, care nu este însă suficient pentru a putea caracteriza o
societate ca fiind o societate civilă.
În acest sens trebuie de asemenea să observăm că, în prezent, mai ales în Asia Răsăriteană, societăţi a căror
performanţă economică este strălucită, nu au totuşi prea multe în comun cu caracteristicile societăţilor civile occidentale. 1
Chiar dacă dinamismul economic este incompatibil cu centralizarea totală, de tip bolşevic, nici lipsa libertăţii politice,
intelectuale şi sociale, şi nici perpetuarea unui spirit de familie confucianist nu par să inhibe performanţa economică. 2
În fine, este incontestabil că selecţia socială concurenţială, întemeiată pe merit determină în prezent performanţa
economică şi a devenit un criteriu de performanţă raportat la toate celelalte domenii ale realităţii sociale în sens larg.
În ceea ce priveşte scena internaţională, perspectivele societăţii civile sunt destul de promiţătoare. Marile puteri
industriale sunt aderente sau convertibile la ea, fie printr-o tradiţie îndelungată (democraţiile atlantice), fie prin înfrângere
militară (naţiunile militariste romantice care au înţeles că se poate asigura mai multă putere prin comerţ şi producţie decât prin
sabie) fie prin înfrângere economică (marile naţiuni marxiste). Alianţa neoficială a superputerilor, ivită în acest context
general (chiar eterogen), poate domina cu uşurinţă lumea şi, cât timp nu este prea dezbinată, poate stopa încercările de şantaj
sau de obţinere a unor poziţii din care şantajul ar deveni posibil. Se poate deci trăi cu sisteme politice care nu împărtăşesc
spiritul societăţii civile, atâta timp cât ele însele sunt capabile să menţină acea dominaţie.
Prin urmare, problemele şi perspectivele societăţilor care doresc în prezent să instaleze societatea civilă prin decizie
politico-juridică nu sunt deloc puţine şi nici simple. În România aceasta nu se poate realiza decât prin efort propriu, intens şi
concret3 atât din partea guvernanţilor cât şi din partea guvernaţilor, şi credem, că în acest proces, administraţia publică,
descentralizată şi autonomă, constituie domeniul cheie în care aceste eforturi pot şi trebuiau de mult să înceapă să se producă.
1
Japonezii, spre pildă, ale cărei întreprinderi sunt renumite pentru trăsăturile lor feudale, paternaliste, pentru felul în care preţuiesc loialitatea, oferă siguranţa
vieţii, respectă rangul, ierarhia etc, posedă o economie excelentă.
2
Conducerea politică chineză din ultimul deceniu, în timp ce a experimentat în mod efectiv şi, după câte se pare, cu succes liberalizarea economică, se opune
în continuare liberalizării politice şi nu a ezitat să recurgă şa forţă şi să rişte pierderea de vieţi omeneşti prin aplicarea acestei politici. Ea a optat pentru o
dictatură de dezvoltare ideologic oportunistă care, în interesul stabilităţii, perpetuează organizarea politică, disciplina şi, oficial, ideologia totalitarismului
marxist.
Deosebit de interesant este cazul societăţilor musulmane. Fără a dovedi o performanţă economică deosebită, aceste societăţi au impus un sistem atomist în
care o religie pre-industrială beneficiază de condiţiile determinate de industrializare. Scripturalismul, orientarea dominantă către reguli, puritanismul,
reglementarea (dar nu sacralizarea) vieţii economice, monoteismul, ritualismul reţinut şi individualismul religios (dar nu politic) au produs o religie
mondială care, cel puţin până în prezent, a rezistat secularizării şi prezintă o tendinţă crescândă de a domina sistemele politice în cadrul cărora deţine
majoritatea.
3
Faptul că libertatea nu este dependentă exclusiv de virtuţile umane, şi că anumite trăsături umane relativ neutre, precum consumerismul, capacitatea de a
face din convingerile religioase o problemă de rutină, dorinţa de câştig şi bunăstăre individuală,etc, incurajează apariţia societăţii civile, există, fără îndoială,
destule perspective pentru realizarea societăţii civile şi la noi în ţară.
76
Opţiunea alternativă, în pofida apariţiei unei clase instabile de îmbogăţiţi, nu poate fi în opinia noastră decât
întoarcerea la o societate agrar-pastorală segmentară şi ritualică tradiţională, încapabilă să protejeze, în condiţiile
internaţionale date, stabilitatea statului şi a frontierelor sale1.
Din analiza cu caracter social politic de mai sus rezultă că societatea civilă este o noţiune cu dublă funcţie. Ea ne
ajută să înţelegem cum funcţionează de fapt o societate analizată dar şi cum diferă ea de formele alternative de organizare
socială. În acelaşi timp, societatea civilă ne ajută să clarificăm, prin raportare la scop, conţinutul (compatibil sau nu cu această
noţiune) al normelor juridice cu care operăm.
Prin urmare putem desprinde o serie de concluzii utile pentru tematica supusă dezbaterii, precum :
a. Societatea civilă este societatea în care sistemul politic şi cel economic sunt distincte, unde politicul este instrumental, dar
poate împiedica şi împiedică extremele interesului individual, iar statul, la rândul lui, este controlat de instituţii cu o bază
economică.
b. Statul se bazează pe creşterea economică, iar aceasta, necesitând progresul cognitiv, face imposibil monopolul ideologic.
c. Din perspectiva scopului urmărit prin cercetarea de faţă, noţiunea de societate civilă, comparativ cu cea de democraţie,
evidenţiază nu doar mecanica, ci şi puterea de atracţie a tipului de societate la care aspirăm.
d. Societatea civilă se bazează şi pe separarea sistemului politic de viaţa socială (de fapt de societatea civilă în sensul ei mai
restrâns, adică ceea ce rămâne ca social după ce se scade guvernarea), combinată cu absenţa dominării politico-juridice a
vieţii sociale de către diriguitorii puterii.
e. Centralismul politic este esenţial, deoarece în lumea modernă, unităţile economice şi sociale pur şi simplu nu pot juca şi
rolul de elemente de menţinere a ordinii publice. Pluralismul economic, departe de a fi total, este compatibil cu controlul
politic asupra aspectelor economice strategice. Autonomia economiei este necesară pentru a asigura un pluralism politic
cu o bază economică.
f. Pluralismul economic impune pluralism intelectual sau ideologic. Economia în creştere, indispensabilă sistemului, este
imposibilă fără ştiinţă, iar aceasta din urmă este incompatibilă cu o viziune a lumii sprijinită şi impusă social, dotată cu
autoritate a priori.
g. Societatea civilă în context internaţional este o societate deschisă care produce nu numai internaţionalizarea economiei şi
a mobilităţilor individuale, dar şi apariţia şi dezvoltarea raporturilor transfrontaliere libere între grupuri şi organizaţii
sociale precum şi între comunităţi administrative locale şi/sau regionale, cu efecte asupra omogenităţii culturale, a
mentalităţilor individuale şi de grup, a anumitor structuri şi convingeri sociale tradiţionale. Multe dintre aspectele
internaţionalizării comportă un grad relativ ridicat de risc cu privire la securitatea internă.
h. Circumstanţele istorice şi culturale proprii pot afecta ataşamentul faţă de societatea civilă, născând tensiuni între
susţinătorii şi inamicii acesteia, tensiuni ce pot avea şi au adesea finaluri imprevizibile, de aceea, odată făcută opţiunea, el
trebuie cultivat şi salvgardat la nivelul central al deciziei politico-juridice statale.
4. Structurile fundamentale ale societăţii
Societatea civilă, în sensul ei cel mai larg, reprezintă un concept atotcuprinzător aplicat asupra tuturor aspectelor
convieţuirii dintre oameni2. Ea reprezintă, în acelaşi timp un sistem de relaţii, de cooperare ori de opoziţie după caz, între
persoane fizice sau juridice, care dobândesc prin lege, într-un context instituţionalizat, statute,funcţii şi sarcini, drepturi şi
obligaţii specifice. Noţiunea de societate civilă se deosebeşte de aceea de comunitate în sensul că ea nu reprezintă, în mod
necesar, un ansamblu e persoane grupate pe criteriul limbii comune, al etniei, al convieţuirii comune îndelungate, al valorilor
ori tradiţiilor comune, ci sunt grupate în primul rând, pe criteriul intereselor comune şi a voinţei colective de atingere a unor
scopuri comune3 care, în context normativ, reprezintă interesul şi binele public reflectat în conţinutul legii.
În ceea ce priveşte sensul restrâns al noţiunii de societate civilă (ceea ce rămâne din societate după ce a fost extras
statul), trebuie încă o dată precizat că activitatea politică guvernamentală se aplică unei realităţi date, deja constituite, ce
1
Credem cu convingere că , mai devreme sau mai târziu, această parte a lumii va fi integrată într-o structură europeană viitoare cu caracter statal. Şi credem
de asemenea, cu îngrijorare, că de noi depinde esenţial şi urgent din punct de vedere economic şi politic, dacă integrarea se va produce cu privire la statul
român unitar.
2
Prin noţiunea de societate se mai înţelege o colectivitate umană, un ansamblu de grupuri sociale, ce pot fi delimitate în spaţiu şi temporal, funcţie de
anumite caracteristici de referinţă, între limite mai largi ori mai înguste. Astfel în limbajul unor ştiinţe diferite, putem vorbi despre societatea antică,
societatea Renaşterii, societatea contemporană, societatea de consum, societatea americană, societatea globală, societatea internaţională, societatea
umană, etc. În limbajul juridic ea este întâlnită ca noţiune în dreptul privat în care desemnează o anumite formă de asociere, cu sau fără personalitate
juridică, între persoane fizice sau juridice. ( societatea civilă, societatea agricolă, etc.) În dreptul comercial, prin noţiunea de societate se înţelege, o
anumită categorie de persoane juridice, subiecte de drept comercial, compuse dintr-o o entitate colectivă căreia, în anumite condiţii (dacă sunt întrunite
elementele constitutive) legea îi recunoaşte o capacitate de drept comercial, respectiv facultatea (abstractă şi generală) de a dobândi drepturi şi de a-şi
asuma obligaţii specifice. Noţiunea poate fi întâlnită şi ca denumire a unor instituţii publice ori private, asociaţii, fundaţii, ori forme asociative fără
personalitate juridică.( Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea filateliştilor, Societatea de înmormântare,etc)
3
A se vedea în acest sens Fischer Lexicon - Staat und Politik, Editat de Ernst Fraenkel şi Karl Dietrich Bracher, Fischer Buecherei, Frankfurt a. Main,
1957, pag.108 precum şi Verwaltungslexicon, Editat de Peter Eichhorn s.a., Nomos Verlag Baden-Baden, 1991, pag. 347.
77
există independent de ea. Această realitate, pe care o putem numi societatea civilă în sens restrâns, este istoriceşte constituită.
Ea este rezultatul unui trecut care I-a conferit anumite structuri economice şi sociale, anumite trăsături de caracter, o anumită
mentalitate şi este exclusă pretenţia de a o revoluţiona sau de a o considera, aşa cum notează Georges Burdeau, ca “o materie
primă pentru experienţele politice”1. Ea este “natural” dată, în sensul că indivizii şi grupurile (familiile de exemplu) ce o
constituie posedă o esenţă şi proprietăţi faţă de care orice lezare este “contra naturii” - adică în acelaşi timp absurdă şi imorală;
la fel stau lucrurile cu drepturile care privesc persoana (a dispune liber de sine, de activitatea sa şi de produsele acesteia,
libertatea de exprimare, de comunicare, de asociere, etc) - având drept corolar obligaţiile corespunzătoare exigenţelor vieţii
colective.
Această exterioritate fundamentală a statului şi a societăţii civile în sens restrâns, a ordinii publice şi a ordinii
private, implică independenţa unora faţă de celelalte. Însă deşi această independenţă este dată, ea trebuie să fie instituită şi
garantată prin Constituţie şi prin ordinea formal normativă internă.
Lorenz von Stein este primul teoretician care tratează raporturile de opoziţie dintre stat şi societatea civilă ca
raporturi conflictuale între interesele individuale şi interesele statului de menţinere a ordinii publice.2 Conform teoriei lui,
statul are ca sarcină principală să regleze şi să remedieze din exterior, prin politica regenţei sociale (t.n.) - Politik des sozialen
Koenigtums-, diviziunea internă ireconciliabilă şi în forma ei industrială de neînlăturat, a societăţii în clase sociale. 3
Prin urmare, persoanele fizice şi juridice care alcătuiesc societatea se grupează în anumite grupuri de interese4 care
participă, direct sau indirect, în cadrul societăţii, ca“actori”la “jocul politic” şi la “competiţia pentru putere”5.
Pentru a obţine un tablou satisfăcător asupra modului în care este compusă societatea civilă în sens larg, este
necesară, mai întâi, o clasificare a diferitelor structuri ale societăţii, din perspectiva unor criterii şi tipologii generale comune6.
În vederea realizării unei asemenea clasificări pornim în primul rând de la teoria că statul, ca structură instituţională
centrală şi complexă, investită cu putere publică, face parte integrantă din societatea civilă ( sensul larg al noţiunii).
În al doilea rând, pornim de la ideea că grupul social de interese reprezintă elementul fundamental al oricărei
societăţi umane organizate ca societate civilă. În acest sens grupurile de interese se deosebesc de grupurile de presiune
(pressure groups), care reprezintă numai o categorie a acestora, respectiv aceea care participă, influenţează sau aspiră la
exercitarea puterii politice.
În al treilea rând, trebuie să avem în vedere că noţiunea de interese este înţeleasă aici în sensul ei cel mai larg
incluzând interesele individuale, cele de grup şi interesul public.
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere faptul că structurile care participă la exercitarea puterii (grupele de interese
cu caracter politic), pot dezvolta şi de cele mai multe ori dezvoltă, interese de proprii, de grup, care concordă sau nu cu
interesul public, general.
În consecinţă, tabloul structurilor fundamentale ale societăţii, considerate ca grupuri de interese, organizaţii şi
asociaţii de persoane grupate pe criteriul interesului comun, arată, în opinia noastră, după cum urmează:
I. Din perspectiva rolului social fundamental pe care îl dobândesc la nivelul societăţii, se pot identifica:
1. Grupuri de interese de scop7, incluzând organizaţii şi asociaţii de persoane constituite pe criteriul acţiunii în vederea
atingerii unor scopuri comune cu caracter politic direct (participarea la guvernare şi exercitarea în sine a puterii) sau cu
caracter politic indirect (influenţarea exercitării puterii, în interes comun).
1
Georges Burdeau, Le liberalisme, Edit. Seuil, Paris, 1979, pag.152
2
Intreaga teorie a lui Lorenz von Stein se regăseşte în monumentala lucrare în 7 volume, Verwaltungslehre (teoria administraţiei) , editată şi publicată la
Struttgart între anii 1865-1868 şi reeditată în Handbuch der Verwaltungslehre, 3 volume, Stuttgart, 1888.
3
Din perspectiva acestei teorii, Lorenz von Stein este considerat părintele fondator al teoriei social-politice despre stat. Concepţia sa despre Organismul
social ( das soziale Organismus) pe care il delimitează foarte subtil de concepţia social-biologică dezvoltată de Auguste Compte, fundamentează şi
influenţează şi în prezent doctrina contemporană germană de teorie generală a statului şi dreptului (Staatsrechtslehre) precum şi teoria despre stat elaborată
de Otto von Gierke (1841-1921-jurist german şi profesor de drept) în care acesta din urmă fundamentează natura şi rolul asociaţiilor voluntare de
persoane, teorie privită adesea ca o versiune timpurie a teoriei pluraliste a statului. A se vedea în acest sens Fischer Lexicon, Op.cit., pag. 111.
4
Teoria grupurilor de interese aparţine doctrinei nordamericane ( Grouptheorie, elaborată de Arthur Bentley şi David Truman) preluată în ultimele
decenii şi dezvoltată de întreaga doctrina europeană, care diferenţia între grupe politice primare (parlamentul, administraţia, partidele politice) aflate pe o
anumită parte a baricadei politice şi, grupuri politice secundare ( biserica, sindicatele şi alte grupuri de interese ori de presiune cu caracter permanent sau
temporar.) ca oponente ale primei categorii. Tot doctrinei americane I se atribuie şi paternitatea grupurilor de presiune ( pressure groups) . In acest sens a se
vedea, Cristian Ionescu, Op.cit. pag.332.
5
În acest sens, Antonie Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice - Teorie generală, Editura Galeriile J.L.Calderon, Bucureşti, 1994, pag.179 şi
urm.
6
În doctrina românească de drept public, asemeni doctrinei occidentale contemporane,o serie de autori realizează diferite clasificări ale grupurilor deinterese/
presiune. Asfel, Prof.Antonie Iorgovan, clasifică grupurile de presiune pe care le defineşte ca organizaţii constituite pentru a apăra interesele unei
categorii a populaţiei, exercitând presiuni asupra puterilor publice până obţin o decizie conform acestor interese şi enumeră cele trei condiţiile cumulative
pentru existenţa lor, respectiv : să reprezinte asocierea unor persoane pentru apărarea unor interese comune care pot fi materiale sau morale, să aibă o
organizare permanentă şi durabilă, presiunea pe care o exercită asupra puterii să nu urmărească cucerirea puterii pentru sine, în următoarele categorii
şcoală : grupurile de interese profesionale (inclusiv sindicatele), grupurile de idei (grupurile confesionale, grupurile ideologice de apărare a valorilor
umane, notariale, morale,etc), grupurile de influenţă (societăţi ştiinţifice, şcolile de formare a guvernanţilor,etc) arătând însă că realitatea este mult mai
complexă. A.Iorgovan, Op.cit.pag. 184-186 iar Prof. Cristian Ionescu defineşte grupurile de presiune ca pe un evantai larg şi eteroclit de asociaţii, grupări,
comitete, ligi (permanente sau efemere), cluburi etc, care influenţează în mod legal şi indirect “jocul politic” adică raporturile între factorii guvernamentali
şi chiar conduita, acţiunea separată a unuia sau a altuia dintre aceştia. Cristian Ionescu, Op.cit.pag.331.
7
în formularea originală din doctrina germană - Leistungsgruppen. În acest sens, a se vedea Fischer Lexicon - Staat und Politik, Op.cit. pag.109
78
2. Grupuri de interese de stare1 , incluzând organizaţii şi asociaţii constituite pe criterii ale apartenenţei şi convieţuirii
umane, personale şi de comunitate.
1.1. Grupurile de interese de scop se pot subclasifica la rândul lor, pe criteriul teleologic şi al funcţiei sociale pe care o
exercită, după cum urmează:
a. Grupuri care realizează funcţia politică a societăţii:
 Statul, (în sensul său restrâns, instituţional şi juridic - de ansamblu al autorităţilor publice care asigură
guvernarea, adică al aparatului prin care se realizează directionarea politico-juridică a societăţii2 -Parlamentul,
Guvernul, administraţia de statală.)
 Colectivităţile administrative locale, învestite prin constituţie şi lege cu personalitate de drept public distinctă
de cea a statului şi cu autonomie administrativă funcţională, respectiv cu capacitatea adoptării, la nivelul
autorităţilor lor reprezentative a unor decizii politico-juridice cu caracter teritorial.
 Partidele, coaliţiile de partide şi celelalte formaţiuni politice ( ca organizaţii ale cetăţenilor din democraţiile
constituţionale, care contribuie la definirea şi exprimarea voinţei politice a acestora 3). Din acest motiv în unele
sisteme legislative contemporane partidelor politice şi diferitelor forme de asociere ale acestora, li s-a conferit
prin lege, calitatea de persoane de drept public4.
b. Grupuri care realizează funcţia economică a societăţii :
 Agenţii economici şi formele lor specifice de asociere (întreprinderi, societăţi comerciale, firme, companii,
corporaţii, concerne, organizaţii financiare, bănci, societăţi, asociaţii, etc)
 Sindicatele şi organizaţiile sindicale (sindicate, federaţii sindicale, confederaţii, etc)
 Patronatele
 Alte forme de asociere pe criterii profesionale ale angajaţilor (ligi, comitete, asociaţii, cluburi,etc)
 Alte forme de asociere ale angajatorilor (cluburi ale oamenilor de afaceri, asociaţii profesionale ale liber
profesioniştilor, etc.)
 Asociaţii mixte ale angajatorilor şi angajaţilor ( comitete, grupuri de dezbatere şi consultanţă, etc).
 Cluburi elitiste (societăţile secrete, Rotary Club, Lions Club, etc)
 Grupuri constituite temporar sau ad-hoc cu interese însă puternice de grup ( depunătorii la FNI, depunătorii
la Caritas, părinţii copiilor respinşi la examenul de capacitate, etc.)
c. Grupuri care realizează funcţia educaţională şi culturală a societăţii :
 Mass media
 Organizaţii, instituţii, asociaţii, fundaţii, etc. cu scop educaţional şi de formare continuă
 Societăţile şi asociaţiile ştiinţifice, culturale şi artistice
 Asociaţiile de idei
 Organizaţiile de sondare a opiniei publice
 Organizaţii şi asociaţii de asistenţă şi consultanţă pentru membrii societăţii
 Organizaţii şi asociaţii de protecţie a mediului înconjurător (organizaţiile ecologiste, organizaţiile de
protecţie a animalelor, etc.)
d. Grupuri care realizează funcţia de prezervare şi asigurare a calităţii societăţii
 Organizaţiile şi asociaţiile cu caracter umanitar
 Organizaţiile şi asociaţiile de apărare a demnităţii şi valorilor fundamentale ale omului
 Organizaţiile şi asociaţiile de protecţie a unor categorii speciale de persoane (veterani de război,
revoluţionari, văduve, persoane cu handicap, etc)
 Organizaţiile şi asociaţiile de întrajutorare ( societăţi de împrumut şi ajutor reciproc, societăţi şi asociaţii de
luptă împotriva fumatului, drogurilor, abuzurilor în familie, societăţi de înmormântare, etc.)
1
în formularea originală din doctrina germană - Lebensgruppen. Idem, pag.109
2
A se vedea A.Iorgovan, Op.cit., pag.140 precum şi în acelaşi sens, Ion Deleanu, în colectiv, Constituţia României- comentată şi adnotată, Regia
Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1992, pag.6. Prof. Ioan Muraru, analizând relaţia stat-popor, defineşte statul ca fiind, în accepţiunea restrânsă,
juridică a termenului : forma organizată a puterii poporului, mai exact mecanismul sau aparatul de stat. I.Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice,
Editura Actami, Bucureşti, 1998, pag.252. Prof. Genoveva Vrabie, arată, cu deosebită acurateţe că : 1. În sens larg prin stat înţelegem o societate
organizată, având o conducere autonomă (suverană în raport cu alte puteri), 2. În sens restrâns prin stat înţelegem un sistem organizaţional care
realizează în mod suveran conducerea politică a unei societăţi, deţinând în acest scop monopolul creării şi aplicării dreptului, 4. Statul astfel conceput - ca
sistem organizaţional ce exercită conducerea unei societăţi- nu trebuie înţeles ca un scop în sine, ci ca mijloc pentru înfăptuirea puterii suverane a
poporului, putere orientată în sensul apărării, conservării şi dezvoltării fundamentale a acesteia (ale societăţii date), 7. statul o idee, un concept, dar acest
concept are “acoperire” în viaţa reală, desemnează o realitate, un sistem de organizaţii care fiinţează şi acţionează pe un teritoriu, asupra unei populaţii
statornicite aici. G.Vrabie. Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.I, Ediţia a patra revăzută şi întregită, Editura “Cugetarea” a Fundaţiei pentru
Cultură şi Ştiinţă “Moldova”, Iaşi, 1997, pag.58 şi 59.
3
A se vedea în acest sens şi art.8 corob.cu art.37 din Constituţia României din 1991.
4
În România partidelor politice constituite în conformitate cu legea li s-a conferit personalitate de drept public potrivt art. 1 din Legea nr.27 din 26 aprilie
1996, Legea partidelor politice, publicată în M.O. nr.87 din 29 aprilie 1996.
79
e. Grupuri care realizează funcţia integrativă a societăţii:
 Biserica (înţeleasă ca ansamblul cultelor şi asociaţiilor religioase recunoscute de către lege)
 Grupurile confesionale (alte forme de asociere pe criterii religioase nerecunoscute formal de către stat dar
care funcţionează fără încălcarea legii)
1.2. Grupurile de interese de stare, organizate pe alte criterii decât criteriul teleologic, se pot subclasifica, la rândul lor în
mai multe categorii.
a. Grupuri de stare primare, constituite pe afinităţi şi criterii de legătură directă şi/sau convieţuire
imediată între membrii lor, astfel :
 Familia
 Vecinătatea
 Comunitatea locală (care nu se identifică în mod obligatoriu cu unitatea administrativ teritorială respectiv cu
colectivitatea administrativă locală)
 Colectivul de lucru (echipa de lucru, colegii)
 Comunitatea de afinitate personală (prietenii şi anturajul)
b. Grupuri de stare secundare, constituite ca urmare a apartenenţei mai largi la anumite paliere sau
niveluri ale societăţii, fără o legătură directă necesară între membrii acestor grupuri.
 Membrii societăţii cu un anumit statut social (medicii, profesorii, juriştii, şoferii, ziariştii, bijutierii,
politicienii, gunoierii, etc)
 Membrii societăţii aparţinând unei anumite clase sau caste sociale (muncitorii, ţăranii, burghezii, aristocraţii,
etc)
 Membrii societăţii aparţinând unor categorii sociale specifice (femeile, afro-americanii, homosexualii,
sportivii, artiştii, fumătorii, vegetarienii , rockerii, etc)
c. Grupuri de stare de rang superior, constituite ca urmare a unei legături indirecte, intrinsecă unei
anumite apartenenţe sociale comune:
 comunitatea naţională ( incluzând persoanele aparţinând unei comunităţi etnice, culturale şi lingvistice
organizată ca naţiune: naţiunea română, naţiunea maghiară, naţiunea germană, etc. )
 comunitatea etnică (incluzând persoanele aparţinând unor comunităţi culturale şi lingvistice care nu sunt
organizate ca naţiune: ex. ţiganii, ruşii lipoveni, indienii apaşi, negrii zulu, eschimoşii, etc.)
 poporul (incluzând toate persoanele convieţuind pe un teritoriu delimitat prin frontiere, organizat în stat,
respectiv componenta personală a noţiunii de stat în sens larg)
II. Din perspectiva participării la procesul politico-decizional se pot deosebi
a. Grupuri de interese care participă direct la procesul politico-decizional respectiv au ca scop principal deţinerea
şi exercitarea puterii de guvernare ( statul, partidele politice de guvernământ ori reprezentate în Parlamente,
celelalte partide politice).
b. Grupurile de presiune (pressure groups), respectiv organizaţii care participă indirect, având ca scop (permanent
ori temporar) promovarea, prin presiune ori influenţă, a intereselor lor de grup ori ale membrilor lor, la nivelurile
la care se adoptă decizii politico-juridice de guvernare. (dintre acestea, cele mai influente sunt grupurile de stare
care exercită funcţia economică a societăţii-sindicate, patronate, etc-, dar şi unele grupuri cu caracter integrativ
ori cultural-educaţional precum Biserica ori mass-media, diferite alianţe civice, etc.).
c. Grupuri de interese fără participare directă ori indirectă, din perspectiva scopului urmărit, la procesul politico-
decizional, dar care, fiind înzestrate cu opinie politică, conştiinţă, voinţă şi interese proprii, trebuie avute în
vedere ca destinatari ai actului de guvernare ( unele grupuri de interese de scop, majoritatea grupurilor de stare).
III. Din perspectiva formei juridice de constituire şi manifestare, diferitele categorii de grupuri de interese ne apar ca şi:
a. Persoane de drept public (statul şi unităţile administrativ-teritoriale1, partidele politice, alte categorii, care se
organizează şi funcţionează în baza Constituţiei şi legii)
b. Persoane de drept privat (organizate în baza unor acte normative prin statute, regulamente, etc, ori situaţii mixte
când pentru organizarea şi funcţionarea acestora s-au elaborat atât acte juridice normative cât şi acte de natură
reglementară internă)
c. Asociaţii permanente, temporare ori spontane, de persoane fizice sau juridice, fără personalitate juridică proprie
(organizate prin acte de asociere diverse -acorduri, convenţii, protocoluri, etc- ori prin asocieri spontane, de fapt.)
Unele dintre aceste categorii (statul şi unităţile administrativ teritoriale,etc) avându-se în vedere rolul lor politico-
social complex, sunt investite, prin Constituţie şi lege, cu o dublă personalitate, de drept public şi de drept privat.
1
In ceea ce priveşte calitatea de persoane de drept public a autorităţilor publice, aceasta formează obiect distinct de discuţie în cadrul unui capitol ulterior al
prezentei lucrări.
80
IV. Din perspectiva duratei existenţei lor se pot deosebi :
a. grupuri de interese cu caracter permanent
b. grupuri de interese cu caracter temporar
c. grupuri de interese cu caracter ad-hoc şi spontan. În această categorie intră atât asociaţiile spontane de persoane
cu interese comune cât şi diferite alte forme de asociere şi presiune cu caracter spontan dar eterogene din punct de
vedere al interesului promovat (manifestaţii de stradă, proteste publice, atitudini şi declaraţii comune etc).
Dincolo de aspectul academic şi oarecum didactic al clasificării structurilor fundamentale ale societăţii, concluzia
care se desprinde indiscutabil în urma realizării acesteia este că, în cadrul societăţii care conţine societatea civilă, şi în care
puterea publică este deţinută ca detentor primar de către poporul suveran, ne apare dificilă şi neconvingătoare distincţia
clasică dintre guvernanţi şi guvernaţi. Această idee comportă o serie de precizări suplimentare:
În primul rând, statul, ca formă instituţională, deţinătoare a puterii publice în urma delegării acesteia, sub diferite
forme de către popor, reprezintă o parte integrantă a societăţii, respectiv nucleul organizatoric al acesteia. În acest sens forma
şi structura instituţională a statului are un caracter temporar, fiind determinată de acte de voinţă ale titularului originar,
consacrate în acte juridice cu caracter fundamental (constituţii, legi fundamentale, alte acte de drept public).
Rolul fundamental al statului, ca detentor secundar al puterii publice, este acela de a realiza, sub controlul
constituţionalităţii şi legalităţii deciziilor sale, anumite funcţii sociale fundamentale (ordinea publică, apărarea şi securitatea
internă şi externă, asigurarea nivelului de trai şi calităţii vieţii cetăţenilor,etc) în scopul realizării interesului public şi asigurării
priorităţii acestuia faţă de orice alte interese comune de grup ori individuale ale membrilor societăţii. În acest sens stabilitatea
formei şi structurii instituţionale a statului, depinde esenţial de efectele şi rezultatele sociale ale actului de guvernare. În
acelaşi sens, titularul originar al puterii este obiectiv îndreptăţit să sancţioneze,de la simpla opoziţie până la extrema
desfiinţării, orice abateri ori devieri ale statului de la realizarea acestui rol social fundamental pentru care a fost investit cu
putere publică, competenţă generală şi naţională . Schimbarea formei şi structurii instituţionale a statului se realizează de
regulă prin revizuirea actelor fundamentale prin care s-a constituit iar dezinvestirea de putere se realizează de cele mai multe
ori, aşa cum istoria mai veche sau mai nouă ne arată, prin violenţă (insurecţie sau război). Aceasta demonstrează că şi statul
poate dezvolta interese proprii de grup, care, la un moment istoric dat pot deveni opuse intereselor generale al societăţii.
Unele constituţii ale lumii contemporane consacră de altfel, dreptul la insurecţie al titularului suveran al puterii 1.
În vederea realizării rolului său fundamental, statul deţine monopolul reglementării, respectiv monopolul instituirii şi
realizării dreptului2 sub control constituţional şi legal. Când realizarea dreptului decurge, în principal prin conformarea, de
bună voie a membrilor societăţii faţă de norma de drept, aceasta înseamnă recunoaşterea de către aceştia din urmă a
conţinutului social al normei ca fiind conform cu interesul public. Când însă societatea dezvoltă o mentalitate nepăsătoare,
ostilă sau contrară ordinii normative formale, iar aplicarea dreptului sub forma constrângerii se multiplică, statul, considerat a
reprezenta alte interese decât interesul public, îşi pierde autoritatea şi este ameninţat, chiar dacă numai sub forma
imposibilităţii realizării rolului său fundamental. Aceste fenomene reprezintă semnale de alarmă cu privire la legitimitatea şi
stabilitatea ordinii publice şi, mai ales semnale că se impune, cu necesitate, o reformă structurală instituţională ori
reglementară. În pofida posibilităţilor multiple de manipulare şi/sau ameninţare, societatea va sancţiona activ, mai devreme
sau mai târziu, abuzurile de putere ale autorităţilor publice.
Societatea civilă participă la actul de guvernare, direct, indirect ori ca destinatari activi înzestraţi cu opinie şi
voinţă politică. În acest sens, societatea nu mai poate fi considerată ca o masă pasivă de guvernaţi, administraţi, supuşi
necondiţionat puterii centrale, supreme a statului. Măsura în care, diferitele forme organizatorice asociative ale societăţii civile
participă la actul de guvernare, este diferenţiată atât din perspectivă temporală, istorică, cât şi din perspectivă culturală şi
organizatorică.
În fine, trebuie observat că în societatea contemporană,3 rolul statelor ca instrumente centrale ale realizării funcţiei
şi scopurilor politice ale societăţii, sporeşte şi nu descreşte. Creşterea rolului statului îmbracă forma instituţională a
diferenţierii, diversificării şi specializării tot mai accentuate a aparatului de stat, ceea ce înseamnă, din perspectiva partidelor
politice interesate de accesul la guvernare, necesitatea fortificării interne, necesitatea racolării unui număr cât mai mare şi mai
1
Spre exemplu art.20 (Principii constituţionale fundamentale, dreptul la rezistenţă) al Legii Fundamentale a Republicii Federale Germania din 23 mai
1949, prevede expres: (1) RFG este un stat federal, democratic şi social. (2) Întreaga putere de stat emană de la popor. Ea se exercită de către popor prin vot
şi aprobare precum şi prin intermediul unor organe special investite în cadrul puterii legislative, puterii executive şi puterii judecătoreşti. (3) Puterea
legislativă este limitată de ordinea constituţională, puterile executivă şi judecătorească sunt limitate prin lege şi drept. (4) Toţi germanii au dreptul la
rezistenţă (opoziţie) împotriva oricui ar încerca să răstoarne această ordine de drept, dacă nu există alt remediu cu putiinţă. (tn. din Grundgesetz mit
Umsetzung des Maastrcht Vertrages, Menschenrechtskonvention, Asylrechtsreform, Parteiengesetz, 30.Auflage, Beck-Texte im dtv, Deutscher Taschenbuch
Verlag, C.H.Beck, Muenchen, 1993, pag. 19). Pentru o altă traducere românească a se vedea Dr.Ovidiu Ţinca, Constituţii şi alte texte de drept public,
Edit.Imprimeriei de Vest, Oradea, 1997, pag.483.
2
A se vedea în acest sens, Genoveva Vrabie, Op.cit. pag.58, unde autoarea arată în continuare, în nota 35 “Chiar dacă pe plan intern sunt obligatorii şi
unele norme ale dreptului internaţional, această obligativitate decurge tot din manifestareas suverană de voinţă a statului (reflectată în actul ratificării
tratatelor internaţionale
3
Aici trebuie precizat şi că doctrina contemporană de ştiinţe sociale vorbeşte, în contextul globarizării, din ce în ce mai mult despre societatea internaţională
(globală) şi influenţele acesteia asupra societăţilor statale tradiţionale. Nu am considerat însă necesar, a ne referi la acest moment al analizei, la conceptul de
societate globală şi caracteristicile contemporane ale acesteia.
81
divers de specialişti şi personalităţi din toate domeniile de activitate, necesitatea clarificării ideologice şi a priorităţilor
programatice, necesitatea stabilităţii financiare, necesitatea realizării unor asocieri ori coalitii politice, necesitatea atragerii
sprijinului ori măcar simpatiei unor alte grupuri de interese puternice la nivelul societăţii. Aceasta explică, la nivelul
societăţilor civile deja consolidate, existenţa unui număr relativ restrâns de partide politice suficient de puternice şi credibile,
pentru a avea şanse de a accede la guvernare. Prin contrast, la nivelul societăţilor civile încă neconsolidate, este de asemenea
explicabil atât numărul ridicat de partide şi formaţiuni politice prezente în alegeri cât şi, mai ales confuziunea, suprapunerea
neclaritatea ideologică şi instabilitatea existenţială a acestora.
Dacă în ceea ce priveşte partidele politice, există în general reglementări detaliate la nivelul legilor organice cu
privire la constituirea, organizarea, funcţionarea acestora, celelalte grupuri de interese, mult mai numeroase, constituite la
nivelul societăţii civile, nu se bucură de aceeaşi atenţie din partea legiuitorilor din diferitele sisteme statale 1, cu excepţia poate
a sindicatelor, deşi rolul şi influenţa pe care o exercită în contemporaneitate asupra procesului de stabilire a voinţei politice
cuprinse în conţinutul legii este în continuă creştere, mergând până acolo unde afectează însăşi conţinutul noţiunii de interes
general, aşa cum subliniază un important autor german contemporan. 2
TEMA 10.
DREPTUL APLICABIL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Obiective: Însuşirea definiţiei, noţiunii şi trasaturilor fundamentale ale dreptului administrativ, normelor şi raporturilor de
drept administrativ, precum si înţelegerea succesiunii izvoarelor dreptului administrativ.
Cuvinte cheie:drept administrativ, norma de drept administrativ, raport de drept administrativ, iyvor de drept administrativ.
Rezumat capitol:
1. Dreptul administrativ - ramura a dreptului public
2. Obiectul, definiţia şi trasaturile dreptului administrativ
3. Normele dreptului administrativ
4. Izvoarele dreptului administrativ
5. Raporturile de drept administrativ
5.l. Noţiune, trasaturi
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ
5.3. Elementele raportului juridic administrativ
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ
Tema de control: Dreptul administrativ – noţiune, norme, raporturi, izvoare
1. Dreptul administrativ - ramura a dreptului public

Normele juridice au fost grupate înca din timpul Imperiului Roman în doua mari categorii: norme de drept
„public” şi norme de drept „privat”.
Evoluţiile ulterioare ale societaţii omeneşti şi implicit ale dreptului nu au înlaturat separaţia dintre cele doua mari
categorii şi nici nu au creat altele noi, ramurile de drept aparute ulterior încadrându-se într-una sau alta dintre ele.
Trebuie menţionat totuşi faptul ca „teoria generala a dreptului socialist” din ţara noastra nu mai recunoştea
împarţirea dreptului în public şi privat, asupra acestei teorii revenindu-se dupa Revoluţia din 1989.3
Facând o sinteza a studiilor întreprinse în materie, putem afirma ca „dreptul public” cuprinde normele juridice care
reglementeaza urmatoarele domenii:
 organizarea şi funcţionarea statului;
 raporturile dintre autoritaţi;
1
În România, constituirea, organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice este reglementată în mod similar cu modelul legislaţiilor europene, prin
art. 8 coroborat cu art.37 din Constituţia României din 1991, prin Legea nr. şi prin legile electorale nr.
2
Hans Herbert von Arnim, în Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, Vahlen Verlag, Muenchen, 1984, pag.284.
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2005, p. 7, pct. 7 subsol
82
 raporturile dintre stat, celelalte autoritaţi, pe de o parte şi particulari, persoane fizice şi juridice, pe de alta parte;
 raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate în funcţie de obiectul lor de reglementare în ramuri distincte de drept, din dreptul public
facând parte urmatoarele ramuri de drept: constituţional, administrativ, penal, procesual penal şi procesual civil, internaţional
public, celelalte ramuri de drept alcatuind dreptul privat.
Prof. Paul Negulescu arata ca: „Dreptul public se ocupa de interesele generale, studiaza organizarea politica a
colectivitaţii, stabileşte organele ei, arata raporturile care exista între aceste organe, între aceste organe şi între alte grupuri
sociale, precum şi raporturile dintre particulari şi aceste grupari; el stabileşte normele dupa care au sa procedeze, în limitele
stabilite de lege, deţinatorii puterii publice; pe câta vreme dreptul privat se ocupa cu satisfacerea şi regularea intereselor
particulare.”1
Autorul considera ca este importanta distincţia dintre dreptul public şi dreptul privat, între cele doua ramuri de drept
existând deosebiri de esenţa, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile decât cele de drept public, ultimele fiind mult mai
elastice şi variabile întrucât depind în mod direct de factorul politic;
b) în dreptul privat, oricine poate sa fie titular al unui drept, indiferent daca este sau nu cetaţean al statului, fara
deosebire de naţionalitate, religie şi sex, deosebit de dreptul public care are norme specifice, impunând unele interdicţii; (Spre
exemplu, dreptul de a alege autoritaţile administraţiei publice locale aparţine doar cetaţenilor români care au împlinit vârsta
de 18 ani şi se exercita în comuna, oraşul sau municipiul de domiciliu, conform art. 3 din Legea nr. 67/20042 privind alegerea
autoritaţilor administraţiei publice locale; domiciliul într-o anumita unitate administrativ-teritoriala - condiţioneaza mandatul
primarului - art. 72 alin. (2) lit. c) din Legea nr.215/2001 privind administraţia publica locala etc.);
c) în timp ce dreptul public se bazeaza pe forţa de constrângere a statului în cazul încalcarii normelor sale, în dreptul
privat este aplicabil principiul potrivit caruia „tot ceea ce nu este interzis este permis”; (De exemplu, caracterul executoriu din
oficiu al actului de autoritate din dreptul administrativ, deosebit de contractul civil de vânzare - cumparare etc.).
d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia familiei, constatam un caracter lucrativ
(profitabil), spre deosebire de instituţiile de drept public unde primeaza satisfacerea interesului general, public (ex. contractul
de vânzare-cumparare, locaţiune etc., comparativ cu serviciile publice de sanatate, cultura, etc.).
e) în dreptul public „publicitatea” constituie esenţa sa, viaţa publica desfaşurându-se în mod public, spre deosebire
de dreptul privat guvernat de confidenţialitatea operaţiunilor; (De exemplu, şedinţele consiliului local, ale instanţelor
judecatoreşti - sunt publice, deosebit de dreptul civil, dreptul muncii - salariul, contul în banca etc. - sunt secrete)3.
2. Obiectul, definiţia şi trasaturile dreptului administrativ

Activitatea desfaşurata de autoritaţile administraţiei publice este foarte diversa şi complexa precum la fel de diverse
şi complexe sunt problemele celor pe care-i administreaza, persoane fizice şi juridice. Aceasta activitate, dupa cum am vazut
deja, este reglementata de un complex de norme juridice, dintre acestea un grup special formând ramura dreptului
administrativ.
În consecinţa, se poate afirma ca obiectul dreptului administrativ îl constituie acel grup de norme juridice care
reglementeaza anumite relaţii sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi ale colectivitaţilor locale, alte categorii
de relaţii sociale fiind reglementate prin norme aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul
civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul ca normele dreptului administrativ reglementeaza organizarea, funcţionarea şi activitatea
administraţiei publice în principal, normele dreptului administrativ aplicându-se administraţiei publice împreuna şi cu alte
norme juridice aparţinând altor ramuri de drept.
Pe de alta parte, normele dreptului administrativ nu acţioneaza exclusiv în sfera de activitate a autoritaţilor
administraţiei publice, ci aşa cum am mai relevat, se aplica şi autoritaţilor care exercita puterea legislativa sau judecatoreasca,
în anumite situaţii.
Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice reglementate de dreptul administrativ împreuna cu alte
ramuri ale dreptului public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei situaţii, dupa cum urmeaza:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei ramuri de drept (ex. dreptul constituţional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu alte ramuri (ex. dreptul internaţional public).
În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice sunt reglementate de dreptul administrativ
împreuna cu ramuri ale dreptului privat şi nu ale dreptului public precum în exemplele sus-menţionate. În aceste situaţii,
dreptul administrativ cu încarcatura sa politico-statala de putere publica, joaca rolul de „drept comun” pentru anumite
instituţii juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc.,
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
3
Paul Negulescu, op. citata, pp. 35-37
83
guvernând şi orientând aceste reglementari în sfera administraţiei publice. Aceasta întregire şi mijlocire dintre normele
diferitelor ramuri de drept, are drept consecinţa crearea unor reglementari complexe, dând naştere unor instituţii mixte de
drept administrativ şi de drept civil sau de drept administrativ şi dreptul familiei ori de dreptul muncii.
În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisa teza potrivit careia normele de drept administrativ, în condiţiile
prevazute de lege, pot reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului administrativ” care mijloceşte realizarea competenţei
altor organe de stat decât cele administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teza consacrata şi în art. 52 din
Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce regimul administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc şi nu ca scop
în sine, este firesc sa apreciem ca el intervine într-un raport subsecvent faţa de alte regimuri, mijlocind însa realizarea
acestora.
În contextul prezentat, dreptul administrativ poate fi definit ca ramura a dreptului public care reglementeaza
relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natura conflictuala, dintre autoritaţile
administraţiei publice sau alte autoritaţi statale, pe de o parte, şi cei vatamaţi în drepturile lor prin acte
administrative ale acestor autoritaţi, pe de alta parte1.
Din definiţie putem desprinde urmatoarele trasaturi ale dreptului administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramura a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea şi funcţionarea autoritaţilor administraţiei
publice, a serviciilor publice, precum şi raporturile dintre ele.
Aceste norme de natura administrativa le regasim în: Constituţie, legi organice, legi ordinare, precum şi în acte
administrative (ordonanţe şi hotarâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotarâri ale consiliilor locale etc.).
Tocmai pentru aceste considerente normele de drept administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele
administrative, iar, pe de alta parte, actele administrative pot sa cuprinda norme specifice altor ramuri de drept, spre exemplu,
de drept financiar, civil, de dreptul muncii etc. În acelaşi timp însa, dreptul administrativ nu cuprinde toate normele juridice
care reglementeaza administraţia, ele rezultând din norme ale dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul
administraţiei publice, spre exemplu), de drept financiar etc.
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl formeaza relaţiile sociale specifice administraţiei
publice, denumite raporturi juridice de drept administrativ.
d) Existenţa unui ansamblu de reguli specifice activitaţilor administrative, care se diferenţiaza de cele care
reglementeaza relaţiile dintre particulari, reguli care constituie „regimul juridic administrativ” şi care deosebeşte
dreptul administrativ de dreptul privat, în special de dreptul civil.
În principiu, problemele care apar în activitatea organelor administraţiei publice se pun în alţi termeni faţa de cele
nascute între particulari, diferenţa generata de faptul ca organele administraţiei sunt înzestrate cu putere publica şi acţioneaza
în scopul satisfacerii interesului general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmaresc satisfacerea intereselor
proprii, rezultând de aici, în mod evident, specificitatea administraţiei.
Pe de alta parte, tehnica juridica de acţiune a autoritaţilor administraţiei publice este diferita de cea utilizata de
particulari în raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se realizeaza cu îndeplinirea unor formalitaţi procedurale
premergatoare, concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor condiţii de fond şi forma ale actului administrativ, spre
deosebire de actele civile – în care opereaza principiul consensualismului.
De asemenea, autoritaţile administraţiei publice pot hotarî, în mod unilateral, organizarea şi funcţionarea unor
servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept administrativ, în care este implicata administraţia publica.
e) Caracterul de mobilitate superior faţa de dreptul privat, caracter care decurge din necesitatea adaptarii sale la
specificul administraţiei, acela de a servi interesul public, aflat într-o continua transformare.
Ca o consecinţa fireasca a acestei realitaţi sociale, în dreptul administrativ asistam deseori la modificari, completari
şi abrogari de acte normative, spre deosebire de dreptul privat unde legislaţia se bucura de o stabilitate mult mai mare.
f) În dreptul administrativ, interesul public are prioritate faţa de cel privat.
Ideea de baza a acestei trasaturi este aceea ca într-un stat democratic voinţa politica este exprimata în lege, ea
reprezinta interesele statului şi ale colectivitaţilor locale şi-n consecinţa prevaleaza în faţa interesului privat.
Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modalitaţi, astfel încât particularul sa nu sufere abuzuri din
partea administraţiei publice.
Aşa de exemplu, art.52 din Constituţia României precum şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 confera
persoanelor fizice şi juridice posibilitatea de a se adresa instanţelor judecatoreşti, ori de câte ori considera ca administraţia
publica le-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistenţa unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor şi frecventele schimbari care survin în legislaţia de natura administrativa, au
determinat inexistenţa unei codificari a dreptului administrativ, acest demers fiind foarte dificil de realizat.
h) Raspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea o particularitate a acestuia.
1
Antonie Iorgovan, op. citata, vol. I, 2001, p. 121
84
În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi autoritaţile administraţiei publice şi funcţionarii
publici care le compun sa raspunda pentru acţiunile lor, cazurile concrete de raspundere şi pedepsele aplicabile facând
obiectul unor reglementari speciale (Legea nr. 115/19991 privind responsabilitatea ministeriala, Legea nr. 188/19992 privind
Statutul funcţionarilor publici, cu modificarile şi completarile ulterioare etc.).
3. Normele dreptului administrativ

Normele de drept administrativ reglementeaza conduita subiecţilor care participa într-o forma sau alta la înfaptuirea
administraţiei publice şi se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi:
a) reglementeaza raporturi sociale care se stabilesc între autoritaţile administraţiei publice, precum şi între acestea şi
particulari (persoane fizice şi juridice), în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind întâlnite practic în aproape toate domeniile şi sectoarele
de activitate;
c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea
executarii legii.
În ceea ce priveşte structura lor, la fel ca la oricare norma juridica, la normele dreptului administrativ întâlnim o
structura logico-juridica şi una tehnico-juridica.
Structura logico-juridica este formata din trei elemente respectiv: ipoteza, dispoziţie şi sancţiune, cu
particularitatea ca ipoteza este deseori foarte dezvoltata, iar dispoziţia se prezinta, de regula, în termeni imperativi.
Ipoteza prevede împrejurarile şi condiţiile în care se aplica, precum şi subiecţii la care se refera dispoziţia. Tot în
ipoteza sunt cuprinse şi alte parţi ale normei, cum sunt: definiţiile, principiile, scopul activitaţii unui organ, înţelesul unor
termeni etc.
Dispoziţia normei releva conduita pe care trebuie sa o urmeze subiectele la care se refera (ce trebuie sa faca sau sa
nu faca acestea).
În general este categorica, imperativa, deoarece relaţiile sociale care fac obiectul reglementarii dreptului
administrativ se desfaşoara în procesul de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de drept administrativ au o
dispoziţie cu caracter onerativ (prin care subiectele de drept sunt obligate la o anumita conduita, prestaţie) sau cu caracter
prohibitiv (cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni, obligaţii de abţinere) şi, mai rar, normele au caracter permisiv.
Sancţiunea normei arata consecinţele juridice care decurg din nerespectarea normei. La fel ca şi în alte ramuri de
drept şi sancţiunea normei de drept administrativ nu rezulta întotdeauna în mod expres, şi poate fi dedusa în mod logic din
conţinutul normei juridice respective, sau poate exista aceeaşi sancţiune pentru mai multe norme.
Structura tehnico-juridica a normei juridice de drept administrativ are în vedere forma de exprimare a conţinutului
normei, modul de redactare al acesteia.
Dreptul comun în materie îl constituie Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea
actelor normative3. Normele de tehnica legislativa stabilesc parţile constitutive ale unui act normativ, structura, forma şi
modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare
şi abrogare a actelor normative, limbajul şi stilul acestora etc.
Elementul structural de baza al parţii dispozitive îl constituie articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate dupa mai multe criterii, astfel:
a) Dupa obiectul reglementarii distingem norme organice, norme de drept material şi norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care reglementeaza înfiinţarea, organizarea,
funcţionarea şi desfiinţarea unor autoritaţi ale administraţiei publice precum şi raporturile dintre aceste autoritaţi.
Normele de drept material reglementeaza drepturi şi obligaţii ale subiectelor de drept administrativ, iar normele de
drept procesual reglementeaza principiile şi procedura dupa care se desfaşoara activitatea autoritaţilor administraţiei publice.
b) Dupa sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi:
 norme generale - care au o sfera larga de reglementare;
 norme speciale - care reglementeaza numai o anumita problematica sau se refera la o anumita categorie
de subiecţi;
 norme de excepţie - care reglementeaza situaţii aparute în mod excepţional (calamitaţi, catastrofe etc.,
sau cazul ordonanţelor de urgenţa - emise conform art. 114 alin. 4 din Constituţie).
c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept administrativ se clasifica în:
 norme onerative - care obliga subiectele carora li se adreseaza sa efectueze o anumita acţiune
(prestaţie);
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu modificarile şi completarile ulterioare, republicata în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr.251 din 22 martie 2004, cu modificarile ulterioare, modificata şi completata prin Legea nr.251 din 23 iunie 2006, publicata
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
3
Republicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
85
 norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni;
 norme permisive - care lasa la latitudinea subiecţilor de drept sa desfaşoare sau nu anumite acţiuni.
4. Izvoarele dreptului administrativ

Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de exprimare ale normelor de drept administrativ
care nasc, modifica sau sting raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt urmatoarele:
a) Constituţia României - legea fundamentala a statului nostru care este înzestrata cu o forţa juridica suprema, toate
celelalte acte normative trebuind sa fie conforme Constituţiei.
Constituţia este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor administraţiei publice. Printre normele
constituţionale care pot fi considerate ca au şi o natura administrativa menţionam, cu titlu exemplificativ pe cele referitoare la
Preşedintele României, Guvern, administraţia publica centrala de specialitate, administraţia publica locala, norme privind
drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetaţenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci când conţine norme de drept administrativ.
În cadrul legilor, pe primul plan se situeaza legea organica al carui obiect îl constituie problemele precizate în art. 73
alin. (3) din Constituţie (organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Aparare al Ţarii, statutul funcţionarilor publici,
contenciosul administrativ, regimul general al autonomiei locale, etc.).
Urmeaza apoi legea ordinara care, în masura în care cuprinde norme ce reglementeaza raporturi juridice
administrative, constituie izvor al dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în munca a persoanelor cu handicap, cu modificarile şi
completarile ulterioare1, prevede o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte organe centrale şi autoritaţi ale administraţiei
publice locale referitoare la locurile de munca în care, în limita solicitarilor, pot fi încadrate numai persoanele handicapate.
Aceasta lege este considerata a fi izvor al dreptului administrativ, cât şi a altor ramuri de drept, reglementând raporturi sociale
de natura diferita (administrativa, comerciala, procesuala, dreptul muncii etc.).
c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au caracter normativ şi conţin norme de drept
administrativ.
Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când declara mobilizarea totala sau parţiala a forţelor
armate şi când stabileşte masuri în caz de agresiune armata îndreptata împotriva ţarii, instituirea starii de asediu sau a starii de
urgenţa, potrivit Constituţiei etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţa nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu şi regimul starii de
urgenţa2: „Starea de asediu sau starea de urgenţa se instituie de Preşedintele României, prin decret, contrasemnat de primul-
ministru şi publicat de îndata în Monitorul Oficial al României.”
d) Hotarârile şi ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineînţeles
atunci când acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigura realizarea
politicii interne şi externe a ţarii şi exercita conducerea generala a administraţiei publice, înfaptuind realizarea în concret a
prevederilor cuprinse în legi.
Prin hotarârile Guvernului sunt reglementate organizarea, funcţionarea şi atribuţiile celor mai multe ministere şi
organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi implicit, activitatea în domeniile şi sectoarele respective.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducatorilor celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în domeniul propriu de activitate în
care este organizat ministerul al carui conducator a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de activitate.
Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care
intra sub incidenţa sa, indiferent daca exista sau nu raporturi de subordonare.
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei centrale, denumite decizii sau dispoziţii - numai în masura în care au caracter normativ.
g) Actele juridice adoptate de autoritaţile administraţiei publice judeţene şi locale sunt, în multe cazuri, izvoare de
drept administrativ, acestea având o competenţa materiala generala şi, implicit, dreptul de a adopta acte cu caracter normativ.
Aceste acte sunt: hotarârile consiliilor judeţene, hotarârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc.
h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar numai în masura în care au caracter normativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, prefectul are
competenţa de a emite astfel de ordine (asigurarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice, luarea
masurilor corespunzatoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apararea drepturilor cetaţenilor etc.).
i) Tratatele şi convenţiile internaţionale
1
Aprobata cu modificari prin Legea nr. 519/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificarile şi
completarile ulterioare
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobata cu modificari şi completari prin Legea nr. 453/2004, publicata
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
86
Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului administrativ a constituit subiect de dezbatere al
doctrinei de specialitate o buna perioada de timp.
În prezent, aceasta problema şi-a gasit soluţionarea, art. 11 din Constituţie stipulând ca „Statul român se obliga sa
îndeplineasca întocmai şi cu buna credinţa obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte”, tratatele ratificate de
Parlament, potrivit legii, facând parte din dreptul intern.
Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale dreptului administrativ, daca îndeplinesc cumulativ
urmatoarele condiţii:
 au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din Constituţie;
 stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de reglementare a dreptului administrativ;
 convenţiile internaţionale sa fie de aplicare directa, nemijlocita.
j) Doctrina
Referitor la doctrina relevam ca opiniile exprimate sunt neunitare, uneori i se recunoaşte iar alteori i se neaga
caracterul de izvor de drept administrativ.
În literatura de specialitate din perioada interbelica1 s-a considerat ca doctrina nu poate constitui un izvor formal al
dreptului administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat ca doctrina serveşte ca un îndreptar pentru judecatori şi pentru
legiuitor, reprezentând un semnal de alarma asupra reglementarilor care trebuie schimbate, pe care administraţia nu îl poate
ignora.
Preluând ideile şcolii franceze, în lucrarile de specialitate se apreciaza ca doctrina îndeplineşte în mod indubitabil
„un rol de neînlocuit” şi-n consecinţa, constituie izvor al dreptului administrativ. 2
k) Referitor la jurisprudenţa - de asemenea opiniile exprimate în literatura au fost diverse, în Franţa de exemplu,
considerându-se ca fiind izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care considera ca, în masura în care se va forma o practica relevanta a instanţelor de contencios
administrativ, aceasta va constitui izvor de drept administrativ3.
5. Raporturile de drept administrativ
5.l. Noţiune, trasaturi

Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate de normele dreptului administrativ, a caror
formare, modificare sau desfiinţare se realizeaza prin manifestarea de voinţa exclusiva a autoritaţilor publice în cadrul şi
pentru realizarea activitaţii executive a statului.4
Într-o exprimare succinta, raportul juridic administrativ poate fi definit ca acea relaţie sociala reglementata de norma
juridica administrativa5 sau, într-o alta opinie, raportul de drept administrativ este de fapt norma de drept administrativ în
acţiune6.
De aici, rezulta concluzia ca nu orice relaţie sociala este reglementata de norme juridice, iar, pe de alta parte, ca nu
poate fi conceput un raport juridic în absenţa normelor juridice.
Analizând particularitaţile raporturilor de drept administrativ comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof.
Ioan Santai constata urmatoarele trasaturi7:
a) unul dintre subiecte, este întotdeauna un organ sau o autoritate a administraţiei publice, subiect calificat de drept,
cu o anumita calitate predeterminata prin lege sau printr-un alt act normativ.
În mod excepţional, acest subiect poate fi o alta autoritate de stat ori o structura nestatala autorizata sa presteze un
serviciu public, alaturi sau în locul unei autoritaţi a administraţiei publice.
Pe de alta parte, trebuie menţionat faptul ca autoritaţile administraţiei publice pot fi subiecte şi în raporturile de drept
civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.
b) raportul juridic de drept administrativ nu se poate forma, modifica sau desfiinţa fara manifestarea unilaterala de
voinţa a autoritaţii administraţiei publice;
c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în cadrul unei activitaţi sau acţiuni de administrare,
care vizeaza mai buna organizare a unor sarcini de utilitate publica, ce deservesc interesul general în detrimentul celui
personal, privat;
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 46
3
4
Ioan Santai, op. citata, vol. I, p. 25
5
6
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25
7
Ioan Santai, op. citata, vol. I, pp. 25-26
87
d) sunt relaţii ce se stabilesc în cadrul activitaţii executive a statului, motiv pentru care ele nu pot aparea în
raporturile dintre persoanele fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice, dar nici în cadrul altei forme de exercitare a
puterii de stat (legislativa sau judecatoreasca);
e) este un raport de putere publica care apare în sfera relaţiilor reglementate de normele dreptului administrativ.
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ

Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot forma, modifica sau desfiinţa ca urmare a
efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale şi normative);
b) faptele material–juridice;
c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în baza legii1.
1. Actul administrativ individual creeaza, modifica sau stinge drepturi subiective şi obligaţii în favoarea sau în
sarcina uneia sau a mai multor persoane predeterminate şi, în consecinţa, el constituie un izvor direct al raportului juridic
administrativ.
Aşa de exemplu, astfel de acte sunt: dispoziţiile de numire (eliberare) din funcţie emise de primar pentru funcţionarii
publici din aparatul de specialitate al primarului; autorizaţiile de construire eliberate, dupa caz, de catre preşedinţii consiliilor
judeţene şi primari; procesele verbale de sancţionare contravenţionala etc. Aceste acte sunt manifestari unilaterale de voinţa
ale autoritaţilor din sfera puterii executive, care confera drepturi şi/sau instituie obligaţii, în favoarea unor persoane fizice sau
juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere (în situaţia autorizaţiei de construcţie) sau, din
oficiu (situaţia procesului verbal de constatare - sancţionare a contravenţiei).
2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de conduita cu caracter impersonal, ceea ce înseamna ca
raporturile sociale pe care le reglementeaza au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind necesar sa intervina anumite
fapte carora legea le recunoaşte relevanţa juridica, respectiv faptele juridice.
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi şi obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina
subiectelor de drept, ceea ce înseamna ca aceste acte pot da naştere în mod direct la raporturi juridice concrete. Aşa de
exemplu, obligaţia conducatorilor auto de a respecta normele privind circulaţia pe drumurile publice decurge direct din actul
normativ care reglementeaza aceasta sfera de raporturi sociale, respectiv Ordonanţa de urgenţa nr. 195 din 12 decembrie 2002
privind circulaţia pe drumurile publice2.
3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti producatoare de efecte juridice, independent de
existenţa unei manifestari de voinţa în acest scop (spre exemplu, contravenţiile), precum şi fenomenele naturale (moartea,
trasnetul, etc.).
De exemplu, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de catre o persoana fizica sau juridica fara
autorizaţie de construire (demolare - dupa caz), acţiuni omeneşti - dau naştere unor raporturi juridice de drept administrativ
între primar şi particularii în cauza, primarul fiind competent sa încheie procesul-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei (direct sau prin delegare de competenţa).
4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot naşte direct pe baza legii, fara sa mai intervina
vreun fapt juridic.3
Aşa de exemplu, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,
prevede ca Guvernul exercita conducerea generala a administraţiei publice. Avem în vedere ipoteza stipulata de art. 101 şi
102 din Constituţie, respectiv Guvernul a fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea
Parlamentului, iar primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai Guvernului au depus individual juramântul prevazut de
art.82 din Constituţia României, republicata.
În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de organizare şi funcţionare a Guvernului, iau naştere
raporturi juridice administrative între Guvern şi ministere având ca obiect conducerea şi controlul activitaţii acestora.
5.3. Elementele raportului juridic administrativ

Oricare raport juridic, în consecinţa şi raportul de drept administrativ este constituit din 3 elemente, şi anume:
subiecţi, conţinut şi obiect.
1. Subiecţii raportului juridic administrativ
1
Antonie Iorgovan, op. citata, vol. I, 2001, pp. 142-143
2
Reublicata în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, publicata în Monitorul
Oficial al României; Partea I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 519 din 15 iunie 2006, în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 670 din 3 august 2006
3
Tudor Draganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970,
p. 30
88
Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doua parţi, denumite subiecţi ai raportului juridic. De regula, în
raporturile administrative, unul dintre subiecţi este titular de drepturi iar celalalt titular de obligaţii, existând însa şi situaţii în
care ambii subiecţi sunt titulari atât de drepturi, precum şi de obligaţii.
Subiectul titular de drepturi se numeşte şi subiect activ al raportului juridic de drept administrativ, iar subiectul
titular de obligaţii se numeşte subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi reprezentaţi de o persoana, autoritatea publica etc., dar şi
de doua sau mai multe autoritaţi sau particulari.
Autoritaţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte calificate de drept administrativ au o capacitate proprie
şi specifica de a participa la raportul juridic, denumita capacitate administrativa, a carei întindere şi conţinut sunt determinate
de competenţa autoritaţii respective. Spre deosebire de capacitatea juridica civila a persoanei, care are caracter general,
capacitatea administrativa este speciala, limitata de lege şi de alte acte normative.
Pe de alta parte, capacitatea administrativa are şi un caracter unitar ea neputându-se diviza în capacitate de folosinţa
şi de exerciţiu precum capacitatea persoanei în dreptul civil, întrucât exercitarea competenţei de catre autoritaţile
administraţiei publice are un caracter obligatoriu. Aceste autoritaţi pot fi:
 unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
 colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealalta parte a raportului juridic administrativ nu trebuie sa aiba o anumita capacitate juridica predeterminata
putând fi orice subiect de drept, persoana fizica sau persoana juridica.
Persoana fizica poate sa fie cetaţean român, strain sau apartrid, minor sau major, cu domiciliul în ţara sau în
strainatate. Daca acesta este principiul, trebuie precizat faptul ca în anumite situaţii şi în cadrul unor raporturi administrative
determinate, persoanei fizice i se pretinde o anumita calitate (cetaţenie, vârsta, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot aparea, de asemenea, ca parţi ale raportului administrativ, atunci
când aceasta calitate este ceruta de normele şi dreptul administrativ, în condiţiile legii. Astfel, potrivit art. 19 alin.1 din Legea
administraţiei publice nr. 215/2001 cu modificarile şi completarile ulterioare stipuleaza: „Unitaţile administrativ-teritoriale
sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridica deplina şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de
drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscala şi ale conturilor deschise la unitaţile teritoriale de trezorerie, precum şi
la unitaţile bancare. Unitaţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele
privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu
alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”.
Din textul legal citat, rezulta în mod evident faptul ca în funcţie de subiecţii raportului de drept administrativ,
distingem doua categorii de raporturi, şi anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi sunt autoritaţi ale administraţiei publice;
b) raporturi juridice administrative în care un subiect aparţine sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea
subiect persoana fizica şi/sau persoana juridica din afara sistemului.
Menţionam faptul ca spre deosebire de raporturile de drept civil particularizate prin poziţia de egalitate a parţilor, în
raporturile de drept administrativ subiectul pasiv se gaseşte, de regula, într-o poziţie subordonata faţa de subiectul activ
reprezentat de o autoritate publica. Cu alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se modifica sau se sting exclusiv prin
voinţa autoritaţii publice.
2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formeaza totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care revin
subiecţilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte
normative, care formeaza competenţa acesteia.
Atribuţiile autoritaţilor administraţiei publice reprezinta drepturile cu care acestea sunt investite prin lege, a caror
exercitare este o obligaţie, iar la nevoie pot fi puse în executare prin forţa de constrângere a statului. Aşadar, exercitarea
atribuţiilor de catre o autoritate a administraţiei publice se constituie într-un drept şi o obligaţie legala în acelaşi timp.
În marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea administraţiei publice solicita, pretinde celuilalt
subiect al raportului juridic, pe baza şi în temeiul legii, sa-şi conformeze conduita cu prescripţiile actului administrativ.
Corelativ, subiectului pasiv îi revine obligaţia de a respecta legea şi actele administrative emise sau adoptate de organele
administraţiei publice.
Drepturile autoritaţilor (organelor) administraţiei publice din raporturile administrative se exercita în vederea
valorificarii unui interes determinat de scopul pentru care autoritatea respectiva a fost creata şi a sarcinilor pe care le are de
îndeplinit.
În concordanţa cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciaza ca urmatoarele trasaturi particularizeaza conţinutul
raportului administrativ:
 drepturile autoritaţii administraţiei publice faţa de celalalt subiect al raportului juridic, se prezinta sub forma unei
îndatoriri faţa de lege, care decurge din caracterul obligatoriu al competenţei;
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27
89
 drepturile şi obligaţiile din raporturile administrative nu pot constitui obiectul unor renunţari sau tranzacţii din
partea subiecţilor de drept o astfel de conduita fiind fara relevanţa juridica, întrucât conţinutul relaţiei este
predeterminat de lege;
 indiferent de persoana titulara a drepturilor (autoritate publica sau particular), raportul juridic îşi pastreaza
caracterul de autoritate şi relaţia de subordonare, întrucât este rezultatul voinţei de stat manifestata în realizarea
puterii publice.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbraca o natura foarte variata putând avea, dupa caz:
 caracter patrimonial (plata impozitului, a amenzii contravenţionale, plata unor servicii etc.);
 caracter nepatrimonial (dreptul la petiţionare, avertismentul ca sancţiune contravenţionala etc.);
 caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la învaţatura).
3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita, respectiv acţiunea sau inacţiunea parţilor din relaţia
juridica, ca titulare de drepturi şi obligaţii.
Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ – autoritatea administraţiei publice, (ex. acţiuni de coordonare,
îndrumare, control, acţiuni de decizie şi de execuţie a actelor juridice şi a operaţiunilor tehnico-materiale), pe de o parte, sau
acţiuni de executare a actelor juridice, de execuţia a unor lucrari, prestarea unor servicii etc. provenite de la celalalt subiect,
constituie obiectul raporturilor juridice administrative.
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Literatura de specialitate din perioada interbelica, nu a insistat asupra clasificarii raporturilor de drept administrativ,
consacrând spaţii largi „subiectelor administrative de drepturi”, sau asupra „persoanelor morale de drept public”, spre
deosebire de literatura postbelica, care a acordat o atenţie deosebita acestei chestiuni, conturându-se mai multe curente de
opinie.
Astfel, într-o prima opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovanaş, etc., susţineau ca raporturile de drept administrativ
îmbraca o singura forma, cea a raportului de subordonare, întotdeauna organele administraţiei publice fiind subiecţii
supraordonaţi ai raporturilor de drept administrativ.
Ulterior, în perioada 1973 – 1974, s-a conturat o noua teza, cea a pluralitaţii de forme a raportului de drept
administrativ, susţinându-se existenţa a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de subordonare, de
participare şi de colaborare1, sau, dupa caz, existenţa a doua categorii: de subordonare şi de colaborare.
Într-o alta opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de raporturi, denumite raporturi de utilizare a serviciilor
publice, în care includ diversele prestaţii administrative din cadrul activitaţii executive.
În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciaza ca exista doua categorii de raporturi de drept administrativ de sine
statatoare, şi anume: raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare3.
Cu nuanţarile la care am facut referire, majoritatea autorilor de drept administrativ grupeaza (clasifica) raporturile de
drept administrativ în doua mari categorii:
 raporturi care se formeaza în cadrul sistemului de autoritaţi ale administraţiei publice;
 raporturi în care un subiect aparţine sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect este o persoana
fizica sau juridica, din afara acestui sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formeaza în cadrul sistemului administraţiei publice.
Este evident ca o mare parte a raporturilor de drept administrativ se formeaza în cadrul sistemului administraţiei
publice, aceste raporturi referindu-se la formarea, organizarea şi funcţionarea sistemului, ambii subiecţi ai raportului - activ şi
pasiv - fiind organe ce aparţin puterii executive.
În aceasta categorie de raporturi distingem doua situaţii, dupa cum urmeaza:
a) Raporturi de subordonare
În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de drept se afla, de regula, în cadrul unei ierarhii
administrative, subiectul activ fiind titularul unei competenţe, pe care o exercita ca autoritate ierarhic superioara faţa de
subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul acestui raport competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea
subiecţilor de drept subordonaţi.
Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţa de ministere sau faţa de prefecţi şi a miniştrilor faţa de conducatorii
serviciilor deconcentrate organizate în teritoriu.
b) Raporturi de colaborare - în cadrul carora subiecţii raportului de drept administrativ se afla pe poziţii de egalitate
şi conlucreaza între ei pentru îndeplinirea unor activitaţi administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/20051 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului
Sanataţii, în îndeplinirea funcţiilor şi obiectivelor sale generale Ministerul Sanataţii „colaboreaza cu Ministerul Muncii,
1
Alexandru Negoiţa, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ român, 1996, pp. 26-
27
2
Alexandru Negoiţa, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citata, p. 53
3
90
Solidaritaţii Sociale şi Familiei, cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, dupa caz, pentru
coordonarea metodologica a activitaţii instituţiilor specializate care asigura servicii de asistenţa medico-sociala.”
Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificarile şi completarile ulterioare, stabilind ca:
„(1) Raporturile dintre autoritaţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi autoritaţile
administraţiei publice de la nivel judeţean se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitaţii, responsabilitaţii, cooperarii şi
solidaritaţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autoritaţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, precum şi între consiliul local şi
primar, nu exista raporturi de subordonare”.
Uneori însa, chiar daca ambii subiecţi se afla plasaţi pe acelaşi nivel ierarhic în sistemul organelor administraţiei
publice, spre exemplu, doua ministere, se pot stabili între acestea raporturi de subordonare. Este cazul Ministerului Finanţelor
Publice care, atunci când emite ordine sau instrucţiuni cu privire la gestionarea banilor publici sau execuţia bugetului de stat,
celelalte ministere, mai precis miniştrii, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie sa se conformeze, sa le
respecte.
B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine sistemului administraţiei publice, iar cel de-al
doilea subiect este o persoana fizica sau juridica din afara sistemului.
Administraţia publica privita ca activitate de organizare a executarii şi de executare în concret a legii, precum şi ca
sistem de autoritaţi, stabileşte o multitudine de relaţii sociale cu persoanele fizice şi juridice care constituie mediul social
extern în care acestea acţioneaza. În mod exemplificativ menţionam: raporturile care se stabilesc între autoritaţile
administraţiei publice şi cetaţeni cu prilejul emiterii şi executarii diferitelor acte de autoritate, raporturile dintre contravenienţi
(persoane fizice şi juridice) şi administraţie, raporturile dintre agenţii economici prestatori de servicii şi administraţie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de subordonare, subiectul activ, investit cu putere
publica, situându-se pe o poziţie supraordonata faţa de celalalt subiect, care trebuie sa îndeplineasca prescripţiile cuprinse în
actul administrativ care îl vizeaza.
În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei publice, pe baza competenţei pe care o au potrivit
legii şi în executarea acesteia pot:
 sa stabileasca în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru particulari, persoane fizice şi persoane juridice;
 pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi sa procedeze la executarea legii prin operaţiuni tehnico-
materiale şi/sau material-juridice, mergând pâna la executarea silita.
Pe de alta parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste raporturi juridice are loc în cadrul unei conduite pe care
subiecţii pasivi trebuie sa o urmeze, conformându-se legii, pusa în executare de catre organele administraţiei publice sau/şi
actelor administrative de autoritate emise (adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din aceasta categorie consta în
modelarea comportamentului subiecţilor participanţi la raporturile juridice potrivit dispoziţiilor cuprinse în normele de drept
administrativ.
Poziţia supraordonata a organului administraţiei publice faţa de celalalt subiect al raportului juridic, nu trebuie
înţeleasa ca o lipsire de drepturi a acestuia, particularul având dreptul de a-i cere primului sa respecte legea, în sens larg, pe
de o parte, şi sa-i fie respectate drepturile şi libertaţile, pe de alta parte.
În acelaşi timp, cetaţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-şi apara drepturile şi pentru a se plânge împotriva
activitaţii desfaşurate de organele administraţiei. Astfel, art. 51 din Constituţie garanteaza cetaţenilor dreptul la petiţionare şi
obliga autoritaţile publice sa raspunda la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, consacra dreptul persoanei care se considera
vatamata într-un drept al sau recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul
nejustificat al unei autoritaţi de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa instanţei de
contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
Pe lânga raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o opinie2 se considera ca între autoritaţile
administraţiei publice şi particulari (persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi raporturi de utilizare a serviciilor publice
(servicii de apa canal, încalzire, cultura, sanatate, transport public etc.).
În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia legala sa realizeze prestaţia corespunzatoare pentru
cei administraţi, iar aceştia au dreptul sa se foloseasca de ea şi sa pretinda funcţionarea ei în bune condiţii.
Intrebari recapitulative:
1.)Definiţi „Dreptul public” şi „Dreptul privat”,ramuri distincte ale ştiinţei dreptului
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
2
Alexandru Negoiţa, op. citata, p. 24
91
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
__________
2.)Enumeraţi deosebirile relevate în doctrina de specialitate între dreptul public şi dreptul privat
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
__________
3.)Enunţaţi trasaturile Dreptului administrativ ca ramura de sine-statatoare a Dreptului public

_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
__________
4.) Descrieţi structura logico-juridica a normei juridice de drept administrativ

_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
__________
5.)Raporturile de drept administrativ:noţiune,trasaturi

_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
92
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
__________
6.)Trataţi elementele raportului juridic de drept administrativ(subiecte,obiect,conţinut)

_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________________
__________
TEST EVALUARE
1.)Este adevarat sau fals ca normele dreptului public sunt mult mai dinamice faţa de normele dreptului privat?
2.)Structura logico-juridica a normei juridice de drept administrativ este formata din doua sau din trei elemente ?
Care sunt acestea ?
3.)Precizaţi daca în raporturile de drept administrativ subiecţii sunt:

a.)autoritaţi ale administraţiei publice;
b.)autoritaţi ale administraţiei publice şi persoane fizice sau juridice de drept privat;
c.)exclusiv persoane fizice şi persoane juridice
4.)Faptele material juridice sunt:

a.) acţiuni umane;
b.)evenimente naturale;
c.)manifestari de voinţa;
5.)Este adevarat sau fals ca izvoarele raporturilor juridice de drept administrativ pot fi :
a.)actele juridice ;
b.)acţiunile umane;
c.)evenimenetele naturale;
d.)legea.
Raspunsuri corecte :1.)adevarat:2.)trei elemente,respectiv:ipoteza,dispoziţie şi sancţiune;3.) a şi b;4.)a şi b;5.)a,b,c,d.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA LA TEMA 10.
 Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003
 Ioan Alexandru, Administraţia publica, teorii, realitaţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002
 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Ediţia a III-a, Bucureşti, 2001
 Paul Negulescu, Tratat de Drept administrativ, Vol.I, Principii generale, Editura Universala Alcalay, Bucureşti,
1936
 Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitaţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 2007
93
 Rodica Narcisa Petrescu,Drepadministrativ,Ed.Hamagiu,Bucuresti,2009
 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Alma Mater, Sibiu 2011
 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Lumina Lex, Buc.2004
 V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2011
 V. Vedinaş, Constanţa Calinoiu, Statutul funcţionarului politic european, ediţia a II-a, Universul Juridic, Bucureşti,
2007
 Tratatul de aderare a României la Uniunea Europeana, Saeculum Trading SRL, Bucureşti, 2006
II. Legislaţie
 Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor
 Legea nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si procurorilor
 Legea nr. 7/2006 privind statutul functionarului public parlamentar
 Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului
 Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministeriala
 Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale
 Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali
 Legea nr. 7/2004privind Codul de conduita a functionarilor publici
 OUG nr. 24/2007 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale
 OUG nr. 25/2007 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul aparatului de lucru al Guvernului
 OUG nr. 292/2000 privind stabilirea unor masuri privind reorganizarea si functionarea Secretariatului General al
Guvernului
 OUG nr. 64/2003 pentru stabilirea unor masuri privind infiintarea, organizarea, functionarea unor structuri din
cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administratiei publice
centrale si a unor institutii publice
 OUG nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii
 OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite
 OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor
94
TEMA 11. PRINCIPII ALE REGIMULUI JURIDIC APLICABIL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
CONTEMPORANE
1. Constituţionalitatea şi legalitatea activităţii administrative
Statul de drept contemporan este întotdeauna un stat de legalitate, în care ideea domniei legii nu reprezintã un
element formal sau material ci, un concept integrator, 1 care conexeazã caracteristici de conþinut ºi de expresie, într-o unitate
ce nu trebuie sã fie tratatã în mod divizat, pentru cã oamenii, fãrã de care statele ºi legile sunt de neconceput, sunt în primul
rând interesaþi de conþinutul dreptului ºi apoi de formele procedurale în care acesta se manifestã. Conþinutul material ºi
caracterul formal al legii asigurã condiþiile necesare ºi instituie tendinþa obligatorie pentru identificarea ºi promovarea
interesului public ºi binelui public, ca interese generale, cu caracter real, ale titularilor originari ai puterii publice precum ºi ale
membrilor acestora.
Scopul fundamental al oricãrui stat de drept este instituirea ºi menþinerea unei drepte ordini juridice materiale
ºi, în acest scop, orice act de exercitare a puterii este supus principiului legalitãþii, înþeles ca principiu al dreptãþii. Cu
privire la dreptate nu decide juridicul ci politicul, subordonat regulii domniei legii, a garantãrii libertãþii individuale ºi a
egalitãþii în faþa legii, a neretroactivitãþii deciziei politice consacrate prin lege.
Legea, ca act al puterii legiuitoare, articuleazã ºi mijloceºte în statul de drept raportul dintre voinþa individualã
sau de grup cu voinþa publicã, toate fiind generate de categorii de interese diferenþiate ºi diferenþiabile. Operând o
echilibrare a interesului individual sau de grup cu interesul public general real, puterea legiuitoare are ºi rolul de a limita, prin
forþa legii, forþa administraþiei birocratice în raport cu societatea civilã ºi membrii acesteia, precum ºi forþa judecãtorului în
raport cu cei supuºi judecãþii. Prin consecinþã, principiul legalitãþii în sens material este aplicabil atât activitãþii
legislative cât ºi activitãþii administrative sau judecãtoreºti, în cadrul oricãrui stat de drept. El se regãseºte ca principiu
fundamental integrator ºi în ordinea juridicã internã a Comunitãþii Europene, fiind recunoscut ca atare prin jurisprudenþa
Curþii Europene de Justiþie care, printr-o serie de decizii de interpretare a dreptului comunitar a statuat cã principiul
legalitãþii fundamenteazã orice act de elaborare sau executare a actelor juridice comunitare. 2 Tratatul de la Amsterdam3
consacrã de altfel, în mod expres, principiul legalitãþii ca ºi corolar al principiului fundamental al statului de drept,
modificând corespunzãtor art.6 al Tratatului privind Uniunea Europeanã. În cazul unor neconcordanþe între dreptul intern al
statelor membre ºi dreptul comunitar au prioritate, potrivit aceluiaºi articol modificat, normele de drept comunitar.
Principiul legalitãþii (rule of law) include, în statele cu constituþii scrise, principiul supremaþiei Constituþiei,
înþeles ca principiu structurant intern al întregii ordini normative 4 precum ºi principiul ierarhizãrii normelor juridice5.
Supremaþia Constituþiei înseamnã, în statul de drept, regula potrivit cãreia, prescripþiile constituþionale dobândesc
caracter suprem în ierarhia izvoarelor dreptului cu rolul de a asigura ºi ordona, prin caracterul lor principial obligatoriu,
unitatea ºi stabilitatea tuturor celorlalte categorii de acte juridice normative în raport cu anumite valori statale instituite ca
fundamentale ºi esenþiale pentru ordinea juridicã internã. Aceastã regulã se poate exprima sintetic ca relaþie între putere ºi
normativitate, între politic ºi juridic, prima cu tendenþialitate spre dominare ºi supunere, cealaltã cu tendenþialitate de
frânare ºi ordonare. Supremaþia Constituþiei înseamnã astfel ºi supremaþia legalitãþii în sfera politicului. În statele de
drept cu constituþii flexibile, cutumiare (sistemul anglo-saxon) aceastã regulã poartã denumirea de principiul supremaþiei
(domniei) legii - rule of law.
Prin consecinþã, Constituþia constituie izvor fundamental pentru toate categoriile de norme juridice ºi reglementeazã
cadrul normativ, politico-juridic, în interiorul cãruia autoritãþile statului (legiuitoare, executive sau judecãtoreºti) îºi
realizeazã funcþiile proprii, subordonându-se faþã de cele mai înalte aspecte ale principiului legalitãþii, respectiv faþã de
valorile fundamentale înþelese ca scopuri fundamentale, primordiale ºi esenþiale, ale statului: libertatea, demnitatea omului ºi
libera dezvoltare a personalitãþii umane. Aceste valori nu pot fi atinse nici de cãtre legiuitorul constituant, nici de cel ordinar
ºi nici de cãtre autoritãþi executive cu atribuþiuni decizional-normative.6 Statul constituþional este, în acest sens, întotdeauna
un stat al asigurãrii ºi garantãrii drepturilor cetãþeneºti în care prezumþia de constituþionalitate (legalitate) a
activitãþii autoritãþilor publice în raport cu societatea ºi membrii acesteia este întotdeauna, ºi numai, o prezumþie
1 1
Delf Buchwald, Prinzipien des Rechtsstaates, Shaker Verlag, Aachen, 1996, pag. 134
2
A se vedea în acest sens, J.Schwarze, Europãisches Verwaltungsrecht, Band.I, Ed. Nomos Verlag, Baden-Baden, 1988, pag.6)
3
de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeanã, Tratatele instituind Comunitãþile Europene ºi alte acte conexe, semnat la Amsterdam în 1997,
intrat în vigoare la data de 1 mai 1999.
4
În ceea ce priveºte fundamentarea ºtiinþificã a supremaþiei Constituþiei, credem, în acord cu Prof.Ioan Muraru cã: Fundamentarea ºtiinþificã a
supremaþiei constituþiei se regãseºte în totalitatea factorilor economici, sociali, politici ºi juridici, factori ce se aflã într-o strânsã legãturã ºi interacþiune
ºi, care trebuie priviþi în raport cu constituþia în indivizibilitatea lor. Ca atare, atunci când dorim sã ne explicãm prevederile unei constituþii, ca ºi poziþia
sa în sistemul juridico-statal, trebuie sã observãm cu atenþie starea materialã a societãþii date, relaþiile sociale dar ºi politice, ideologia ºi religia.
(Op.cit.pag.83-84)
5
Potrivit Prof.Antonie Iorgovan,: “forþa juridicã a unui izvor scris de drept este datã de conþinutul ºi caracterul acestuia determinate, la rândul lor, de
natura ºi poziþia (nivelul) autoritãþii publice de la care emanã” (Tratat…, Vol.1, Ed. III-a, 2001, pag.126)
6
Potrivit art.1 (3) din Constituþia României din 1991, valorile fundamentale ale statului de drept românesc contemporan sunt demnitatea omului, drepturile
ºi libertãþile cetãþeneºti, libera dezvoltare a personalitãþii umane, dreptatea ºi pluralismul politic.
95
relativã, ce poate fi rãsturnatã oricând, prin mijloace juridice specifice ale statului de drept, situaþie în care este obligatorie
acoperirea eventualelor prejudicii (materiale sau morale).
Statul de drept este în primul rând, aºa cum am arãtat mai sus, un stat al asigurãrii ºi garantãrii drepturilor cetãþeneºti,
în care se instituie proceduri care permit realizarea principiului prezumþiei uzului legal de libertate al cetãþenilor precum
ºi a principiului egalitãþii în faþa legii. Sistemul statului de drept presupune, pânã la proba contrarie, legalitatea uzului de
libertate, iar caracterul general al legii asigurã ºi garanteazã neintervenþia statalã în sfera libertãþii unor indivizi
predeterminaþi.Acest principiu presupune, în primul rând, cã nu manifestarea, respectiv exercitare libertãþii, trebuie
motivatã ºi/sau probatã ci dimpotrivã, intervenþia statalã în sfera libertãþii individuale presupune obligaþia motivãrii ºi se
poate realiza numai dacã sunt îndeplinite urmãtoarele condiþii:
- prin limitarea libertãþii se urmãresc anumite scopuri expres consacrate prin lege;
- intervenþia statalã are ca obiectiv tocmai realizarea acestor scopuri expres ºi limitativ consacrate prin lege;
- intervenþia statalã este absolut necesarã pentru realizarea acestor scopuri ºi nu existã alte mijloace de realizare a lor.1
Aceste coordonate formeazã conþinutul principiului proporþionalitãþii (Verhaeltnissmassigkeitsprinzip), care a
fost completat de doctrinã cu principiul echitãþii intervenþiei statale (Zumutbarkeit).2 Potrivit acestuia din urmã,
caracterizat, de doctrina germanã, ca principiul proporþionalitãþii în sens restrâns, intensitatea intervenþiei statale de limitare
a drepturilor cetãþeneºti trebuie sã fie proporþionalã cu scopul urmãrit ºi sã acopere eventualele prejudicii cauzate.
Aceste principii se fundamenteazã pe principiul constituþional al egalitãþii în faþa legii.3 Egalitatea în drept ºi/sau
simetria aplicãrii legii nu trebuiesc motivate. Pentru ambele se presupune, pânã la proba contrarie, legalitatea lor. Rezultã
astfel cã regulile juridice asimetrice trebuiesc motivate. Nu existã nici un motiv admisibil în statul de drept pentru
reglementarea sau aplicarea inegalã a dreptului în legãturã cu persoane, fapte sau situaþii egale. Numai faptele inegale pot
justifica reglementarea sau tratamentul lor juridic diferit, în condiþiile neâncãlcãrii drepturilor ºi intereselor legitime ale altora.
În fine, echitatea statului de drept este echitatea reglementãrii. Din punct de vedere juridic este drept numai ceea
ce este reglementat prin lege, iar aceastã reglementare se realizeazã numai pentru viitor. Statul de drept nu este determinabil
din punct de vedere material, ca stat al echitãþii. Cu toate acestea, încãlcarea criteriilor de echitate este de naturã sã
afecteze caracterul legitim al activitãþii statale. Trebuie avut însã în vedere cã atâta vreme cât în societate existã "superior"
ºi "inferior" va exista ºi o "echitate de sus" ºi o "echitate de jos". A þine seama de acestea este funcþia "statului social" ºi deci,
obiect al disputei politice.
Statul de drept nu este numai statul asigurãrii ºi garantãrii drepturilor fundamentale cetãþeneºti (statul de drept
formal) dar ºi statul realizãrii materiale, efective a acestora (statul de drept material). În acest sens, principiile
constituþionale sunt opozabile, nemijlocit ºi pe fond, oricãrei autoritãþi care elaboreazã sau executã legea (în sens larg).
Respectarea formalã a legii (în sens restrâns) nu este prin urmare suficientã pentru aprecierea legalitãþii activitãþii
administraþiei publice, care trebuie sã fie ºi constituþionalã. Subordonarea activitãþii administraþiei publice faþã de lege
(legalitatea) include deci, ºi dimensiunea constituþionalitãþii. Aceasta înseamnã cã ea trebuie sã respecte, sub proprie
responsabilitate, principiile fundamentale instituite prin Constituþie sau, dupã caz, statuate în jurisprudenþa constituþionalã,
atât în sfera de apreciere a modalitãþilor de realizare a interesului public, cât ºi în sfera elaborãrii sau aplicãrii unor acte cu
caracter normativ subordonate legii, sau la aplicarea unor acte normative anterioare intrãrii în vigoare a Constituþiei.
Executarea unor acte vãdit neconstituþionale nu acoperã ºi nu poate acoperi sau motiva, în statul de drept, inacþiunea
ºi iresponsabilitatea proprie a administraþiei pentru încãlcarea drepturilor omului, a egalitãþii în faþa legii, a
echitãþii juridice, a proprietãþii, pe scurt, a intereselor publice generale. Evident, neconstituþionalitatea unei legi formale
nu poate fi constatatã (în statele cu constituþii scrise) nici de justiþia ordinarã sau administrativã ºi nici de autoritãþile
executive sau administrative, astfel încât, pânã la adoptarea unei decizii de neconstituþionalitate la nivelul justiþiei
constituþionale, administraþia este þinutã de legea formalã, dar nu poate fi, în opinia noastrã, obligatã la executare. În acest
caz subzistã un drept implicit pentru subiectele care realizeazã administraþia publicã, la declansarea procedurii de contencios
constituþional (pe cale de acþiune directã în unele sisteme, pe cale de excepþie în altele) inclusiv pe temeiul interesului public
vãtãmat. În acest sens, invocãm ºi faptul cã, în toate legislaþiile avansate ale lumii, funcþionarul public poartã întreaga
responsabilitate pentru legalitatea exercitãrii atribuþiunilor ce compun conþinutul funcþiei sale. 4
Pe de altã parte, potrivit teoriei general acceptate în doctrina occidentalã ºi româneascã contemporanã, vãdita
neconstituþionalitate sau ilegalitate a unor acte administrative, emise în procesul de executare a legii, are ca ºi
1
A se vedea, în acest sens, Heinrich Siedentopf, Karl Peter Sommerman, Cristoph Hauschild, The Rule of Law in Public Administration, Speyerer
Forschungsberichte 122/1993, Forschungsinstitut fuer oeffentliche Verwaltung, Speyer, 1993, pag.8
2
A se vedea, în acest sens, Delf Buchwald, Prinzipien des Rechtsstaates, Shaker Verlag, Aachen, 1996, pag. 126 ºi urm.
3
În materia teoretizãrii principiului constituþional al egalitãþii, doctrina româneascã s-a îmbogãþit recent cu o monografie de o remarcabilã valoare
ºtiinþificã ºi practicã, a d-nei Simina Elena Tãnãsescu: Principiul egalitãþii în dreptul românesc, Editura All Beck, Bucureºti, 1999.
4
În aceastã materie, Legea românã nr.188/8 decembrie 1999 privind Statutul funcþionarilor publici, prevede în art.26 (1) cã dreptul la opinie al
funcþionarilor publici este garantat; la art.39 (1) cã funcþionarii publici beneficiazã în exerrcitarea atribuþiilor lor de protecþia legii; la art.43 (1) cã
funcþionarii publici rãspund, potrivit legii, de îndeplinirea atribuþiilor ce le revin din funcþia publicã pe care o deþin, precum ºi atribuþiilor ce le sunt
delegate. Art.43 (2) prevede obligaþia conformãrii ºi executãrii dispoziþiilor funcþionarilor cu funcþii publice de conducere, cãrora le sunt subordonaþi
direct, chiar dacã apreciazã cã acestea sunt ilegale ºi motiveazã în scris opinia lor, dacã dispoziþia este menþinutã de ºeful ierarhic ºi formulatã în scris.
(publicatã în M.Of. nr.600 din 8 decembrie 1999). În acest din urmã caz responsabilitatea sau, dupã caz, rãspunderea pentru ilegalitatea dispoziþiei se
transferã, firesc, în sarcina ºefului ierarhic.
96
consecinþã inexistenþa actului administrativ. Prin vãdita ilegalitate (în sens larg) este vorba de situaþiile în care un act
administrativ apare în mod evident ca ilegal. În cazul actelor administrative inexistente nu mai opereazã prezumþia de
legalitate, încãlcarea legii fiind atât de evidenþã încât oricine o poate sesiza. Punerea în executare a unui act administrativ
inexistent atrage ºi ea, de la sine, rãspunderea administraþiei publice, respectiv a funcþionarilor ei, pentru daunele cauzate.1 În
ceea ce priveºte controlul judecãtoresc cu privire la astfel de acte inexistente, nimic nu împiedicã judecãtorul sã constate
inexistenþa lor, inclusiv în materia actelor exceptate de la controlul judecãtoresc de legalitate, procedând la înlãturarea actului
respectiv din soluþia procesului care este dedus judecãþii. Excepþia cu privire la inexistenþa unui act administrativ se poate
ridica în faþa oricãrei instanþe, nu numai a instanþelor de contencios administrativ. 2
Privitã din perspectiva comandamentului realizãrii interesului public, legalitatea activitãþii administraþiei include,
aºa cum am mai arãtat, nu numai obligaþia de conformitate cu legea ci, în plus, obligaþia de a avea iniþiativã în vederea
asigurãrii punerii în aplicare a legii3, cu alte cuvinte a realizãrii interesului public consacrat în cuprinsul legii.
Sub aspect politic, teoria legalitãþii este spaþiul unui conflict între douã mari interese; pe de o parte existenþa
garanþiilor în avantajul celor administraþi, care tinde sã dezvolte la maximum limitarea administraþiei, iar, pe de altã parte,
necesitatea ca administraþia sã dispunã de o libertate de acþiune. Aceastã libertate este asiguratã cu ajutorul unor tehnici
diverse, din care una este puterea discreþionarã, de aplicaþie normalã ºi curentã, în vreme ce altele, excepþionale, îºi aflã
expresia în teoria circumstanþelor excepþionale ºi a actelor de guvernãmânt. 4
Teoria circumstanþelor excepþionale, construcþie juridicã elaboratã de jurisprudenþa Consiliului de Stat în Franþa5,
admite ca decizii administrative care, în condiþii normale ar fi ilegale, sã devinã legale în anumite circumstanþe, în care apar
ca necesare pentru asigurarea ordinii publice ºi bunei funcþionãri a serviciilor publice. Conþinutului legalitãþii normale i se
substituie astfel o legalitate de excepþie.6 Circumstanþele excepþionale corespund unor necesitãþi urgente, dar nu toate
situaþiile în care apare caracterul de urgenþã reprezintã, implicit, situaþii excepþionale.
Art.144 al 4 din Constituþia României, cere, pentru adoptarea de cãtre Guvern a unor ordonanþe de urgenþã, ca acte
administrative de naturã guvernamentalã 7, întrunirea cumulativã a douã condiþii: caracterul excepþional ºi cel de urgenþã. 8
Instituþia delegãrii legislative cãtre Guvern, consacratã în cuprinsul art. 114, instituie mecanismele constituþionale de
colaborare dintre puterea legislativã ºi executivã, ºi trebuie vãzut ca excepþie limitatã de la regula fundamentalã a exercitãrii
exclusive a funcþiei legislative de cãtre Parlament (art. 58 (1)).. Orice generalizare ca regulã a unei astfel de excepþii limitate,
constituie o încãlcare inadmisibilã a principiilor statului de drept, întrucât realizeazã un dezechilibru al prerogativelor de
guvernare în favoarea autoritãþii executive ºi prin aceasta un dezechilibru al exercitãrii puterii în stat. Mai mult, ea genereazã
preeminenþa interesului politic al partidului sau partidelor de guvernãmânt asupra interesului public general, ceea ce
în statul de drept este, de asemenea, inadmisibil. Nu considerãm cã este necesar sã insistãm, situaþia ultimilor 10 ani fiind
notorie în aceastã materie, asupra realitãþilor legislative actuale româneºti. Subliniem doar cã, în opinia noastrã, soluþia
statuatã de Curtea Constituþionalã a României în cuprinsul Deciziei cu privire la constituþionalitatea Legii pentru aprobarea
Ordonanþei de urgenþã nr. 88/1997 a Guvernului privind privatizarea societãþilor comerciale, potrivit cãreia: "ordonanþele
din prima categorie (ordonanþe simple, adoptate în condiþiile prevãzute de art. 114 al. 1, 2 ºi 3 - n.n.) se pot emite numai în
domeniile prevãzute în legea de abilitare pe când, pentru cele din a doua categorie(ordonanþe de urgenþã n.n.), prevederile
al. 4 al art. 114 din Constituþie nu reglementeazã în nici un fel domeniile prevãzute în care pot fi emise; aºa cum s-a arãtat
însã, aceste domenii nu pot privi legea constituþionalã." În continuare Curtea Constituþionalã argumenteazã "Interdicþia
abilitãrii Guvernului pentru a emite ordonanþe în domeniul legilor organice priveºte, în mod nemijlocit, pe leguitor, întrucât
alin. 1 al art. 114 dispune expres cã Parlamentul poate adopta o asemenea lege (de abiliare n.n.) în domenii care nu fac
obiectul legii organice. Pe cale de consecinþã, aceastã interdicþie priveºte ºi Guvernul, aºa cum în mod constant s-a statuat în
practica jurisdicþionalã a Curþii; o asemenea jurisdicþie nu este însã prevãzutã de alin. 4 al art. 114 referitor la
ordonanþele de urgenþã, deoarece cazul excepþional ce impune adoptarea unei mãsuri urgente pentru salvgardarea unui
interes public ar putea reclama instituirea unei reglementãri de domeniul legii organice, nu numai ordinare, care, dacã nu ar
putea fi adoptatã, interesul public avut în vedere ar fi sacrificat, ceea ce este contrar finalitãþii constituþionale a instituþiei."9
Curtea Constituþionalã ignorã, în opinia noastr, în cuprinsul acestei decizii, faptul cã în statul de drept, interesul public nu
1
Teoria inexistenþei actului administrativ existã atât în doctrina occidentalã cât ºi în doctrina româneascã, unde fondatorul ei este considerat a fi Prof. Paul
Negulescu, în perioada interbelicã.
2
Idem
3
a se vedea în acest sens, Guy Braibant, Le principe de proportionalite, în Melanges Waline, L.G.D.J, 1974, pag.195 ºi urm., citat de Dana Apostol Tofan
în Op.cit.pag.42
4
Dana Apostol Tofan , Idem, 42
5
, Ibidem, pag.45
6
Ibidem, pag.45
7
Fentru fundamentarea naturii juridice a Ordonanþei guvernamentale în doctrina românescã, a se vedea, Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonanþa
guvernamentalã - Doctrinã ºi jurisprudenþã, Ed.Lumina Lex, Bucureºti, 2000, pag.156 ºi urm.
8
În acest sens, Dana Apostol Tofan subliniazã: “Relativ recent, Curtea Constituþionalã a României a pus bazele unei noi practici în materie decizând în
cazul judecãrii excepþiei de neconstituþionalitate privind OUG nr.22/1997, pentru modificarea ºi completarea legii administraþiei publice locale nr.
69/1991, republicatã în 1996, cã în speþã nu au fost întrunite condiþiile cerute de Constituþie (urgenþa ºi caracterul excepþional) ºi prin urmare
dispoziþiile întregii ordonanþe sunt neconstituþionale. Este practic prima oarã de la adoptarea Constituþiei când o ordonanþã de urgenþã îºi înceteazã
aplicabilitatea în întregime, urmare a unui control exercitat de o autoritate publicã specialã ºi specializatî în asemenea activitate…” (Op.cit., pag.45)
9
publicatã în M.Of. al României, Partea I, nr. 88 / 25.02.1998
97
poate fi determinat decât în cadrul unui proces public, democratic, de dezbatere ºi valorizare politicã, prealabilã în
cadrul Parlamentului. Curtea Constituþionalã ignorã, asemenea, teza, clasicã de altfel, potrivit cãreia legea organicã, prin
esenþa ei, nu reglementeazã nici situaþii de urgenþã, nici situaþii de excepþie, cu atât mai puþin ambele, aºa cum rezultã
din filozofia art. 72 al Constituþiei. Pe de altã parte, nici un fel de interes politic unilateral, oricât de generos ar fi acesta,
nu poate, în statul de drept, care apãrã ºi garanteazã valoarea fundamentalã a pluralismului politic, întemeia reguli de
reglementare primarã cu caracter organic. Chiar dacã o interpretare literalã ºi strict juridicã ar putea admite argumentaþia
Curþii Constituþionale din decizia de mai sus, ea este în profund dezacord cu spiritul Constituþiei ºi cu principiile
fundamentale ºi generale de organizare ºi funcþionare a statului român ca stat de drept. De altfel, intervenþia neconstituþionalã
a Executivului în sfera Legislativului, prin practica excesivã a guvernãrii pe baza ordonanþelor guvernamentale, dincolo de
limitele instituþiei delegãrii legislative în statul de drept, a fost sesizatã ºi sancþionatã în Raportul 2002 al Comisiei Europene
asupra progreselor României pe calea integrãrii europene. 1
În concluzie, legalitatea în sens larg, (înþeleasã ºi în dimensiunea sa constituþionalã) reprezintã principiul
fundamental integrator al regimului juridic 2 al activitãþii executive ºi administrative în statul de drept. Prin legalitatea
activitãþii executive ºi administrative se înþelege conformarea acesteia cu normele ºi principiile constituþionale, cu legile
adoptate de Parlament, precum ºi cu actele normative care au o forþã juridicã superioarã, în scopul realizãrii interesului
public. Funcþia executivã a statului este exercitatã un sistem de autoritãþi, dispunând de competenþa legalã exclusivã de a
conduce ºi organiza executarea legii în raport cu toate categoriile de persoane supuse actului de guvernare, în interes public.
În acest sens, sistemul instituþional al forþei publice este plasat în mod tradiþional în interiorul sistemului autoritãþilor
administrative. Sistemul de autoritãþi care realizeazã funcþia executivã ºi administrativã a statului se bucurã de putere de
apreciere ºi autonomie decizionalã, în limitele competenþei legale. Astfel, puterea discreþionarã poate fi vãzutã ca
dimensiune a principiului legalitãþii 3. În aceastã privinþã, Prof. Antonie Iorgovan, subliniazã: "Datã fiind raþiunea
existenþei administraþiei publice -organizarea activitãþii de executare a legii, respectiv prestarea, în limitele legii, de
servicii public -, aspectele legalitãþii actelor administrative sunt foarte complexe ºi variate. Se impune a constata cu acest
prilej cã organele administative de stat realizeazã finalitatea administraþiei de stat, în primul rând, prin emiterea de norme.
De aceea legalitatea actelor administrative se fundamenteazã prin prisma corelaþiei dintre subsistemele sistemului
normativitãþii juridice. Astfel, într-o formulare genericã, prin legalitatea actelor administrative înþelegem conformarea
acestora cu legile adoptate de Parlament, precum ºi cu actele normative care au o forþã juridicã superioarã." iar Prof.
Jurgen Schwarze aratã cã relaþia legalitate-putere discreþionarã a administraþie-controlul instanþelor de contencios
administrativ reprezintã o problemã teoreticã fundamentalã a statului de drept. În acest sens se opreºte asupra acestei relaþii ºi
atunci când se ocupã de marile principii ale dreptului administrativ, concret de principiul proporþionalitãþii.
Principiul legalitãþii activitãþii administrative impune douã reguli fundamentale 4: regula adoptãrii actelor
administrative sub prioritatea legii (Vorrang des Gesetzes) ºi regula adoptãrii actelor administrative sub rezerva legii
(Vorbehalt des Gesetzes), deci numai în baza ºi în limita pe care legea o impune reglementãrii administrative. 5 Regimul
juridic de putere al actului administrativ este fundamentat teoretic de principiul prezumþiei de legalitate cãruia i se
subordoneazã alte douã prezumþii: prezumþia de autenticitate ºi prezumþia de veridicitate. Aceste prezumþii rezultã,
pentru sistemul constituþional românesc actual, din coroborarea mai multor texte contituþionale, respectiv: art. 1 al. 3, art. 16,
art. 21, art. 31, art. 48, art. 51, art. 54, art. 99, art. 107, art. 120 al. 2, art. 122 al. 4. Atâta vreme cât fiinþeazã, actul
administrativ se prezumã cã a fost emis cu respectarea tuturor condiþiilor de fond ºi de formã prevãzute de lege, de unde
ideea respectãrii lui apare desprinsã din ideea respectãrii legii. De aici, teoretizarea în toatã doctrina occidentalã a
principiului legalitãþii.6 Sancþiunea nerespectãrii acestor condiþii de valabilitate atrage dupã sine nulitatea sau, dupã caz,
1
Acesta prevede expres, în cuprinsul Cap.B. Criteria for membership, 1.1. democracy and the rule of law, urmãtoarea concluzie: “There has been little
progress improving the policy making process and the continued reliance on ordinances as a legislative tool is a cause for concern” ( 2002 - Regular
Report on Romania s Progress Towards Accesion - COM2002/700 final, pag.21, în Internet, http:// www.infoeuropa.ro/ )
2
În ceea ce priveºte noþiunea de regim juridic al actelor administrative, ne raliem definiþiei formulate de Prof.Antonie Iorgovan, potrivit cãruia: “Prin
regim juridic vom înþelege un ansamblu de reguli, de fond ºi de formã, care dau particularitate actelor administrative în circuitul juridic” (Op.cit. pag.
291).
3
În doctrina româneascã existã, tradiþional , douã mari curente de gândire în aceastã materie: Un prim curent de gândire, reprezentat de ªcoala de la Cluj,
potrivit cãruia legalitatea este calificatã drept o condiþie de valabilitate a actelor administrative, alãturi de oportunitate. Al doilea curent, ªcoala de la
Bucureºti, considerã cã legalitatea este corolarul condiþiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerinþã (o dimensiune) a legalitãþii. Prof.Antonie
Iorgovan, analizând tezele primei categorii de concepþii, concluzioneazã: “Suntem de pãrere cã aceastã opticã de abordare a legalitãþii nu poate fi
acceptatã, pentru simplul motiv cã ea lasã sã se înþeleagã cã ar exista o limitã a valabilitãþii actelor administrative “dincolo” de limitele legalitãþii. Ori,
actele administrative sunt supuse unui ansamblu de reguli de formã ºi fond, deci unui anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea lor,
principiul legalitãþii în sistemul constituþional actual fiind unul din principiile fundamentale ale administraþiei publice.” (Tratat de Drept Administrativ,
Vol.II, Ed. Nemira, Bucureºti, 1996, pag.292), opinie la care ahiesãm.
4
Aparþinând doctrinei contemporane germane, cu vocaþie de universalitate.
5
A se vedea în acest sens Arndt Rudolf, Oeffentliches Recht, 10.Aufl-, Verlag Vahlen, Muenchen, 1994, pag. 33; Reinhold Zippelius, Allgemeine
Staatslehre, Verlag.CH Beck, Muenchen, 1994, pag. 308; Klaus Konig, Heinrich Siedentopf, Oeffentliche Verwaltung in Deutschland, Nomos Vlg. Baden-
Baden, 1996/97, pag. 55 ºi urm., º.a.
6
Vezi în acest sens Antonie Iorgovan, Op. cit., Vol.II, pag. 314
98
anulabilitatea actului administrativ respectiv. 1 Prezumþia de legalitate este înlãturatã, de fapt ºi drept, în cazul inexistenþei
actului administrativ.
Din punct de vedere politic, regula, care guverneazã regimul juridic al activitãþii executive a statului, impune
asigurarea superioritãþii voinþei legiuitorului, legitimat democratic în mod nemijlocit, care consacrã în lege interesul
public general, asupra voinþei politice proprii a executivului. În conformitate cu aceastã regulã, nici un act sau o mãsurã a
puterii executive nu pot fi contrare legilor în vigoare. Astfel se asigurã atât securitatea juridicã a cetãþeanului cât ºi caracterul
transparent al activitãþii organelor executive, conferind cetãþenilor posibilitatea de a se orienta, în conduita ºi în relaþia cu
administraþia, în funcþie de criterii legale pe care le resimte ca legitime ºi nu abuzive. Aceastã regulã se extinde asupra
tuturor domeniilor de activitate administrativ statalã. Pentru a se putea realiza însã eficienþa ºi garanþia instituitã de ea în
beneficiul cetãþeanului trebuie sã existe posibilitatea sancþionãrii caracterului ilegal al actului administrativ ºi un mecanism
eficient de impunere a restabilirii legalitãþii.În aceast sens, revocabilitatea actului administrativ, ca ºi coordonata
fundamentalã ºi esenþialã a regimului juridic al actelor administrative, ne apare ca o regulã subordonatã, generatã implicit de
regula generalã de mai sus. Anularea sau declararea ca inexistent a actului administrativ ilegal este soluþia de ultimã instanþã
privind sancþionarea, în cadrul diferitelor forme de control instituite asupra administraþiei, a caracterului ilegal al unui act
administrativ. Constituþia României din 1991 fundamenteazã, în cuprinsul art. 21 coroborat cu art. 48, dreptul oricãrei
persoane de a se adresa justiþiei pentru apãrarea drepturilor, a libertãþilor ºi a intereselor sale legitime inclusiv când aceastã
lezare s-a produs prin acte administrative ale unor autoritãþi publice sau prin nesoluþionarea în termen legal a unei cereri,
fiind îndreptãþitã sã obþinã anularea actului vãtãmãtor cât ºi repararea pagubei cauzate. Nici o lege nu poate îngrãdi
exercitarea acestor drepturi, concepute ca drepturi garanþii.
Având în vedere cã ratio legis este, de fapt, realizarea interesului public real, acesta trebuie considerat ca fiind
limita legalã a dreptului de apreciere ºi autonomiei administrativ-decizionale (a oportunitãþii ºi puterii discreþionare),
limita la care trebuie sã se raporteze, în primã ºi în ultimã instanþã, administraþia publicã dar ºi judecãtorul de contencios
administrativ în soluþionarea recursurilor pentru exces de putere.
Prof. Antonie Iorgovan, întrebându-se: “dacã teza promovatã de literatura din þara noastrã, dupã care
oportunitatea este categoric altceva decât legalitatea ºi oricum nu poate fi cenzuratã de instanþele judecãtoreºti, mai poate fi
susþinutã”, concluzioneazã: "Litera ºi spiritul Constituþiei noastre, necesitatea penetrãrii instituþiilor europene
democratice ºi în practica instanþelor de contencios administrativ din þara noastrã ne îndreptãþesc sã susþinem cã,
indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecãtorul de contencios administrativ are dreptul sã verifice
dacã administraþia publicã nu a acþionat abuziv, contrar interesului public, aºa cum rezultã aceasta din legea pe care se
întemeiazã actul administrativ atacat."2
2. Prioritatea şi rezerva legii în activitatea administraţiei publice
Desfãºurarea activitãþii administraþiei publice sub prioritatea ºi rezerva legii, ca regulã fundamentalã a regimului
legalitãþii, impune ca toate activitãþile executive sau administrative, sã se desfãºoare în baza ºi în limitele prevãzute de
legislaþia în vigoare, respectiv cu respectarea condiþiilor de fond (material-juridice) ºi de formã (procedural juridice)
prevãzute de dreptul pozitiv, în interes public.
Doctrina germanã contemporanã asupra statului de drept, aratã cã aceastã regulã conþine, în primul rând, o
delimitare negativã, obligatorie, a conþinutului material al actelor administrative, prin care se impun limitele negative ale
acþiunii administraþiei publice, respectiv condiþiile subordonãrii administraþiei publice faþã de lege . Astfel:
 actele normative, cu caracter general/abstract (abstrakte Rechtsaetze), sunt nule dacã sunt contrare unor acte normative cu
forþã juridicã superioarã.
 actele de autoritate, cu caracter concret-aplicativ (konkrete Staatsakte), sunt anulabile dacã sunt contrare unor acte
normative valabile, cu forþã juridicã superioarã, chiar emise la nivelul administraþiei publice
Aceastã dimensiune negativã, vãzutã ca dimensiune a legalitãþii materiale a actelor administrative în statul de drept,
este valabilã pentru toate categoriile de activitãþi ce compun administraþia publicã. Ea rezultã, pe de o parte, din principiul
unitãþii puterii publice ºi, pe de altã parte, din caracterul unitar al sistemului juridic-normativ. Astfel, regulile de conduitã,
instituite în mod valabil, la nivelul autoritãþilor reprezentative ale titularului puterii publice, obligã sau, dupã caz,
1
În conformitate cu concepþia Prof.Antonie Iorgovan, prin noþiunea de anulabilitate se poate înþelege, cel puþin etimologic, nulitatea relativã . Prin
noþiunea de nulitate absolutã se evocã nulitatea care intervine atunci când este încãlcatã o condiþie de legalitate de mare importanþã, ce se stabileºte, în
concret, în funcþie de dispoziþiile normei juridice care contureazã regimul juridic al actului administrativ în discuþie, iar noþiunea de anulabilitate, pentru a
desemna nulitatea care intervine pentru nerespectarea unei condiþii de legalitate de mai micã importanþã….. .Numai în ipotezele în care legea spune expres
cã nerespectarea unei anumite condiþii atrage nulitatea de drept sau nulitatea care se poate constata ºi din oficiu, se poate spune cã în cazul actului lovit de
nulitate absolutã cei care nu-l executã, sau nu-l respectã executând, însã, calea de atac nu pot fi sancþionaþi, pe când actele administrative anulabile dau
naºtere obligaþiei de executare pânã în momentul anulãrii lor de cãtre organele de stat competente. Ca atare, toþi care nu îndeplinesc aceastã obligaþie pot fi
traºi la rãspundere. (Op.cit.Vol.II, pag. 326)
2
A. Iorgovan, Op. cit., pag. 299
99
îndreptãþesc, toate categoriile de subiecte pe care le vizeazã, în calitate de pãrþi integrante ale sistemului juridic normativ
general, subordonate regulilor fundamentale ale acestuia. 1
Din sensul negativ al legalitãþii materiale a activitãþii administraþiei publice rezultã o serie de exigenþe ºi limite
juridice imperative, potrivit cãrora acþiunile administraþiei sunt justificate ºi legale atâta vreme cât nu încalcã prescripþiile
dreptului pozitiv ºi nu sunt întreprinse cu depãºirea prerogativelor de competenþã cu care autoritãþile executive sau
administrative, înþelese ca organe ale statului, au fost investite prin Constituþie ºi lege. În acest sens actele administrative de
autoritate se emit, sub sancþiunea nulitãþii, numai în baza ºi în limitele unei competenþe legale, de cãtre autoritãþi/organe ale
statului, special abilitate de lege.
Legalitatea activitãþii administraþiei publice este circumscrisã, în vederea asigurãrii imperativului prioritãþii legii,
de o serie de determinãri de ordin material-juridic ºi procedural, ce se constituie în condiþiile de fond ºi de formã ale
valabilitãþii/legalitãþii actelor administrative. În acord cu opinia Prof.Antonie Iorgovan, credem cã: “condiþiile de
legalitate, inclusiv sub aspectul oportunitãþii, trebuie privite atât în sincronia, cât ºi în diacronia fenomenului administrativ
public”2 Astfel, în opinia noastrã, putem identifica, din perspectiva regulii generale a prioritãþii ºi rezervei legii, urmãtoarele
condiþii generale ºi speciale ale legalitãþii regimului juridic al actelor administrative, înþeleasã ºi în dimensiunea oprtunitãþii:
1. Condiþii generale ale principiului prioritãþii legii (subordonãrii administraþiei faþã de lege ºi drept):
a. Actul administrativ sã fie emis fãrã încãlcarea principiilor ºi prescripþiilor dreptului pozitiv, respectiv:
 cu respectarea principiilor fundamentale ºi în conformitate cu normele constituþionale în vigoare, aplicabile
în materie.( cu spiritul ºi litera Constituþiei)
 cu respectarea principiilor speciale ºi în conformitate cu legile, ordonanþele ºi normele dreptului administrativ
cu forþã juridicã superioarã, în vigoare (cu spiritul ºi litera legii)
 cu respectarea regulilor ºi condiþiilor de formã ºi procedurale, prevãzute de legislaþia în vigoare, în toate
fazele procesului de elaborare, adoptare, intrare în vigoare ºi executare ale acestuia.
b. Actul administrativ sã fie emis fãrã încãlcarea limitelor competenþei legale cu care a fost investitã
autoritatea administrativã emitentã, respectiv:
 În baza competenþei legale cu care a fost investitã autoritatea administrativã emitentã, respectiv în baza unor
prerogative, drepturi sau obligaþii speciale, expres conferite/atribuite prin lege.
 Cu respectarea limitelor de competenþã (materialã ºi/sau teritorialã) reglementate de lege în sfera de activitate
a subsistemului de autoritãþi executive sau administrative cãrora le aparþine autoritatea administrativã
emitentã (astfel, autoritãþile administrative ale unui oraº, trebuie sã se limiteze la administrarea treburilor ºi
intereselor publice ale oraºului respectiv, autoritãþile judeþene trebuie sã se limiteze la treburile publice ale
judeþului fãrã a putea interveni valabil în sfera de competenþã a unei autoritãþi locale; Guvernul, chiar dacã
exercitã conducerea generalã a administraþiei publice nu poate decide în sfera de competenþã exclusivã ºi
autonomã a autoritãþilor locale, Ministerul administraþiei publice, chiar dacã are competenþã teritorialã
naþionalã nu poate interveni legal, în sfera de competenþã exclusivã a autoritãþilor administraþiei publice
centrale sau locale, etc. )
 Cu respectarea limitelor impuse de principiul specializãrii competenþei administrative, atâta vreme cât acesta
este prevãzut expres în normele legale de atribuire a competenþei (de unde ºi întreaga filosofie a existenþei
unor autoritãþi administrative autonome ale administraþiei publice de specialitate)
2. Condiþiile activitãþii administraþiei publice sub rezerva legii
Alãturi de ideea de subordonare faþã de lege, principiul legalitãþii activitãþii administraþiei publice conþine ºi o
dimensiune pozitivã, ºi anume aceea a limitelor superioare pânã la care, activitatea administrativã necesitã o întemeiere legalã
1
S.Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, Nomos Verlag, Baden-Baden, 1997, pag. 104
2
A.Iorgovan (Op.cit., pag.301) care, în prealabil, analizând doctrina româneascã în aceastã materie aratã cã ea s-a caracterizat, în general, prin douã
orientãri teoretice distincte, bazate fie pe analiza condiþiilor de valabilitate numai într-o viziune sincronicã, axatã pe logica internã a sistemului
normativitãþii juridice ( concepþia Prof.R.Ionescu, P.Negulescu, Al. Negoiþã sau I Santai) , fie numai într-o viziune diacronicã, axatã pe fazele procesului
administrativ (concepþia Prof.I.Iovãnaº). Demonstrând caracterul relativ limitat a fiecãreia dintre aceste modalitãþi de abordare a problematicii analizate,
Prof.A.Iorgovan, conchide: “În lumina acestor consideraþii, urmeazã sã identificãm, pe de o parte, condiþii generale de legalitate, iar, pe de altã parte,
condiþii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate. În sfera condiþiilor generale, reþinem ºi noi: a) actul administrativ sã fie emis în
conformitate cu litera ºi spiritul Constituþiei; b) actul administrativ sã fie emis în conformitate cu literea ºi spiritul legilor ºi ordonanaþelor; c) actul
administrativ sã fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraþiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; d) actul
administrativ sã fie emis de organul administrativ numai în limitele competenþei sale; e) actul administrativ sã fie emis în forma ºi cu procedura prevãzutã
de lege.” Cât priveºte sfera condiþiilor de legalitate pe considerente de oportunitate, însuºindu-ºi criteriile identificate de Prof. I Iovãnaº încã din 1977,
respectiv: a. momentul în care este adoptat un act normativ; b) locul ºi condiþiile concrete în care urmeazã sã se aplice actul administrativ; c) mijloacele
materiale ºi spirituale pe care le angajeazã decizia administrativã precum ºi al duratei în timp pe care o reclamã aplicarea ei; d) conformitatea actului
administrativ cu condiþiile generale de viaþã ºi de culturã; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii; se face precizarea cã, cel de al cincilea
criteriu trebuie înþeles prin prisma interesului public ocrotit de lege (în ideea de scop al legii) fãrã a pune semnul egalitãþii între scopul legii ºi spiritul legii.
În acest sens se aratã: “scopul legii (ratio legis) este limita legalã a dreptului de apreciere (a oportunitãþii) limitã la care se raporteazã judecãtorul de
contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adicã excesul de putere”.(Idem, pag. 299-301)
100
expresã. Nici Constituþia ºi nici legea nu prevãd expres, de regulã, care sunt domeniile de activitate în care administraþia
dispune de putere discreþionarã1. Prin urmare, problematica activitãþii administraþiei publice sub rezerva legii nu poate viza
exclusiv sfera principiilor ºi exigenþelor constituþionale ºi legale în materia ocrotirii drepturilor ºi libertãþilor cetãþeneºti ºi a
mijloacelor juridice de garantare ºi protecþie a acestora ci dobândeºte o dimensiune generalã, caracteristicã sistemului
normativ al statului de drept, democratic, contemporan prin care autoritãþile administrative sunt legate direct de voinþa
poporului, consacratã prin lege. În acest fel se stimuleazã ºi întãreºte inclusiv, sau poate în primul rând, funcþia politicã ºi
legislativã a Parlamentului precum ºi raporturile politico-juridice dintre legislativ ºi executiv în procesul guvernãrii 2. Prin
urmare, câtã vreme nu existã o limitare expresã a legii, activitatea administraþiei publice este legalã atâta vreme cât:
a. Actul administrativ este emis în realizarea sarcinilor autoritãþii emitente, în vederea realizãrii
scopului legii (interesului public), de unde rezultã urmãtoarele obligaþii în sarcina autoritãþii emitente:
 de a avea iniþiativã ºi a-ºi exercita ºi realiza, fãrã întârziere ºi cu loialitate, atribuþiile în scopul îndeplinirii
sarcinile administrative prevãzute de lege. (ansamblul cerinþelor oportunitãþii privind momentul ºi finalitatea
urmãritã prin adoptãrii actului administrativ)
 de a urmãri ºi promova interesul public real, respectiv binele public, în exerciþiul atribuþiilor conferite de
lege ( ansamblul cerinþelor oportunitãþii privind locul, condiþiile concrete de aplicare, mediul specific social-
cultural al aplicãrii, etc.)
 de a acþiona în termenii neutralitãþii politice în sfera sa de autonomie decizionalã sau funcþionalã
 de a respecta regulile informale ºi metodele sau procedurile tehnico-administrative ºi materiale specifice
domeniului sãu de competenþã
 de a urmãri utilizarea în condiþii optime ºi eficiente a mijloacelor ºi resurselor materiale, umane ºi spirituale
avute la dispoziþie
 de a acþiona cu responsabilitate faþã de cetãþean ca usager ºi beneficiar al deciziei administrative ºi de a
asigura transparenþa3 actului decizional.
b. Actul administrativ este emis fãrã scopul de a împiedica/ îngreuna activitatea altor autoritãþi/organe
cu caracter public, respectiv:
 Cu colaborarea loialã ºi realã între organele ºi structurile interne ale unei autoritãþi, între autoritãþile/organele
aparþinând aceluiaºi subsistem structural sau funcþional, între autoritãþile administraþiei de stat ºi
autoritãþile administraþiei politico-teritoriale, etc.
 Cu scopul respectãrii, promovãrii ºi implementãrii cu bunã credinþã a principiilor ºi obiectivelor
fundamentale ale politicii guvernamentale
Neîndeplinirea uneia sau alteia dintre condiþiile de legalitate atrage aplicarea sancþiunilor specifice dreptului
administrativ. Dincolo de rãspunderea autoritãþii/organului administraþiei publice sau, dupã caz, a funcþionarilor publici,
vor interveni sancþiuni specifice cu privire la actul administrativ, într-o formulare genericã, se va pune problema nulitãþii
acestuia. Autorii de drept administrativ sunt unanimi în a aprecia cã nu toaate condiþiile de legalitate au aceeaºi valoare ºi, în
consecinþã, nu toate “fundamenteazã” acelaºi gen de nulitate. Este posibil ca pentru neîndeplinirea unor condiþii mai puþin
importante (de formã, de procedurã, sau chiar de oportunitate) sã intervinã numai anulabilitatea care îngãduie posibilitatea
“acoperirii” (teoria salvgardãrii actului administrativ). 4
Având în vedere, locul ºi rolul administraþiei publice ºi autoritãþilor acesteia, în sistemul constituþional actual,
principiile generale aplicabile precum ºi existenþa, într-un context de autonomie organizatoricã ºi/sau funcþionalã dupã caz, a
libertãþii de apreciere ºi puterii decizionale discreþionare, considerãm cã se pot formula, alãturi de exigenþele ºi limitãrile
legale ºi de oportunitate din sfera legalitãþii regimului lor juridic, ºi o serie de îndrituri legale, cu caracter general, principial,
ce exced sferei de competenþã expresã sau explicitã cu care au fost investite prin lege. Astfel, în limitele cadrului
constituþional ºi legal general, autoritãþile publice au, în opinia noastrã, urmãtoarele libertãþi de acþiune:
1
În acest sens, trebuie sã amintim însã, cu titlu de excepþie, art. 34 coroborat cu art. 37 al Constituþiei Republicii franceze, din anul 1958, potrivit cãrora
materiile care nu þin de domeniul legii (enumerate limitativ în cuprinsul art.34) au un caracter reglementar. Constituþia României, în cuprinsul art.72
limiteazã domeniul de reglementare al legilor constituþionale ºi organice dar lasã complet deschis domeniul de reglementare al legilor ordinare.
2
A se vedea în acest sens, S.Sobota, Op.cit, 1977, pag.107 ºi urm..)
3
de curând, Ministerul Informaþiilor Publice din România a elaborat un Proiect de lege privind transparenþa decizionalã în administraþia publicã.
Potrivit acestui proiect: legea are drept scop sã sporeascã gradul de responsabilitate a administraþiei publice faþã de cetãþean ca beneficiar al deciziei
administrative, sã stimuleze participarea activã a cetãþenilor în procesul de luare a deciziilor administrative ºi în procesul de elaborare a actelor normative
ºi sã sporeascã gradul de transparenþã la nivelul întregii administraþii publice.(Art.1 al.2) instituind urmãtoarele principii generale: 1. informarea
prealabilã, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeazã a fi dezbãtute de autoritãþile administraþiei publice centrale ºi locale
precum ºi asupra proiectelor de acte normative; 2. consultarea cetãþenilor ºi asociaþiilor legal constituite, la iniþiativa autoritãþilor publice, în procesul de
elaborare a proiectelor actelor normative; participarea activã la luarea deciziilor administrative ºi în procesul de elaborare a actelor normative.(art.2). Odatã
adoptate, aceste principii vor deveni principii speciale ale regimului juridic al activitãþii administraþiei publice în România, respectiv condiþii de legalitate a
pentru actelor autoritãþilor administrative. ( sursa: Internet, http:// www.mapgov.ro/, 11 martie 2003)
4
A se vedea, în acest sens, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, edit.III, Vol.II, Ed.All Beck, Bucureºti, 2002, pag. 50
101
a. Libertatea de a asigura sau acorda, în scopul realizãrii sarcinilor specifice, subvenþii, înlesniri, ajutoare
financiare ºi materiale, asistenþã, etc, în limitele prevãzute de bugetul propriu.
b. Libertatea de a încheia acte de drept privat în favoarea propriei organizaþii (stat, unitate administrativ teritorialã,
minister, instituþie publicã, întreprindere publicãetc) dacã, în acest sens nu existã interdicþii legale exprese
c. Libertatea de a concepe, în mod autonom, conþinutul concret ºi executarea, bugetul propriu de venituri ºi
cheltuieli, conform propriilor prioritãþi, în cadrul general prevãzut de lege.
d. Libertatea de a-ºi asuma, în mod autonom, sarcini ºi atribuþii excepþionale în situaþii excepþionale ºi/sau de
urgenþã.
e. Libertatea de a decide, cu respectarea principiilor ºi prescripþiilor sistemului normativ, prin norme juridice cu
caracter secundum ºi praeter legem sau prin acte juridice individuale, în domeniile de competenþã decizionalã
cu care au fost investite.
f. Libertatea de a desfãºura, în mod autonom, activitãþi specifice de relaþii cu publicul ºi de publicitate, precum ºi
de a colabora, în domeniile de autonomie organizatoricã ºi funcþionalã cu autoritãþi sau structuri similare, din
þarã ºi/sau strãinãtate.
g. Libertatea de a decide, în afara sistemului instituþional expres prevãzut de lege, cu privire la constituirea unor
structuri instituþionale proprii, cu caracter intern sau extern.
h. Libertatea de a decide ºi acþiona, în limitele prevãzute de lege ºi principiul specializãrii competenþei
administrative, ori de câte ori atingerea scopurilor prevãzute de lege în sarcina lor, impune cu necesitate acest
lucru.
În fine, o ultimã problemã se referã la succesiunea operaþiunilor în activitatea de investigare a respectãrii
principiului emiterii actelor administrative sub rezerva legii. Astfel:
a. dacã existã o reglementarã legalã prioritarã în aceeaºi materie care stabileºte scopul ºi sarcinile activitãþilor
administrative, puterea discreþionarã se manifestã numai în sfera libertãþii de apreciere a modalitãþilor concrete
de executare a legii, cu respectarea principiului egalitãþii ºi proporþionalitãþii.
b. dacã o asemenea reglementare nu existã, puterea discreþionarã se manifestã ºi în sfera instituirii unor reguli cu
caracter praeter legem, cu respectarea valorilor ºi scopurilor fundamentale ale statului precum ºi a limitelor
competenþei legale a autoritãþilor administrative emitente.
c. Puterea discreþionarã a administraþiei publice sub regula rezervei legii trebuie analizatã, prin consecinþã, atât
sub aspect instituþional cât ºi sub aspect funcþional.
d. Din perspectiva raportului cu normele dreptului comunitar european, regula în materie este circumscrisã de
principiul competenþei exprese ºi limitate. Potrivit acestei reguli, organele comunitãþii europene pot exercita
numai acele atribuþii conferite lor pe baza tratatelor constitutive, aºa numita competence d attribution,
reglementatã de art. 3 b ºi 5 ale Tratatului instituind Comunitatea Europeanã coroborate cu art. 5 al Tratatului
Uniunii Europene. Norme speciale în aceastã materie se regãsesc însã ºi într-o serie de alte texte ale dreptului
comunitar primar, astfel în art. 235 ºi 308 ale Tratatului instituind Comunitatea Europeanã, completate de
regulile doctrinei “implied powers”(puterilor implicite, t.n.) Potrivit acestor din urmã reguli, prevederile
Tratatului se completeazã implicit cu acele reglementãri indispensabile aplicãrii lor, în conformitate cu scopurile
ºi obiectivele comunitare. Prin consecinþã, constatarea care se impune este cã dreptul comunitar european
conþine prescripþii ºi imperative care, în mod obligatoriu, , vor fi executate, direct ºi nemijlocit, la nivelul
administraþiilor interne ale statelor membre sub sancþiuni specifice de drept comunitar. Acestã consecinþã
trebuie cunoscutã la nivelul României, ca stat care este puternic orientat spre integrarea, ca membru cu drepturi
depline, în sistemul instituþional ºi normativ al Comunitãþii Europene.
3. LIMITELE AUTONOMIEI ADMINISTRATIV- DECIZIONALE

3.1 Legalitatea activităţii administraţiei publice între libertate şi constrângere
Subordonarea administraþiei faþã de “lege ºi drept” are, aºa cum s-a vãzut, conotaþii relativ largi, care leagã
activitatea autoritãþilor administrative nu numai de prescripþiile exprese ale dreptului pozitiv ci de totalitatea principiilor ºi
regulilor generale ºi specifice ale sistemului normativ în ansamblul sãu. Aceasta include principiile generale ale dreptului
(elaborate la nivelul doctrinei ºi jurisprudenþei) ºi, în sfera “legii în acþiune”, regulile juridice statuate prin deciziile
obligatorii ale instanþele de contencios constituþional ºi administrativ, care dobândesc astfel, aproape de la sine, caracterul
unor izvoare de drept public. Acestor comandamente, cu caracter juridic în sens larg, li se adaugã totalitatea actelor ºi faptelor
de decizie politico-juridicã sau tehnic-administrativã întreprinse, cu caracter formal sau informal, în interiorul sistemului
administraþiei publice, la nivelul ºi între autoritãþile aflate în raporturi de subordonare ierarhicã unele faþã de altele.
102
Problematica limitelor de acþiune ale administraþiei publice nu se opreºte însã, stricto-sensu, aici. Inevitabil acþiunea
administrativã este supusã tensiunilor, uneori antagonice, alteori paralele sau chiar concorde, dintre cei doi “poli magnetici”
ai legalitãþii, care o creazã ºi o delimiteazã: libertatea ºi constrîngerea juridicã, atât în raporturile cu celelalte sisteme ale
exercitãrii puterii constituite în stat cât ºi, sau poate mai ales, cu societatea civilã ºi cetãþenii proprii. În sfera “constrîngerii
legale”, delimitatã, în primã ºi ultimã instanþã, de regula acþiunii sub prioritatea ºi rezerva legii, activitatea dispune de
puterea de apreciere asupra modalitãþilor concrete de acþiune în vederea realizãrii, atât a prescripþiilor impertive cât ºi a
scopului legii, înþeles ca interes public real. Prin consecinþã, sfera puterii discreþionare, de decizie ºi acþiune a
administraþiei publice, aparþine acelei problematici nedefinite ºi controversate, quaestio diabolica, a doctrinei administrative,
în care “mai ales în situaþii conflictuale ne lovim de o situaþie confuzã ºi haoticã, cu privire la care orientãrile obiective ºi
raþionale sunt posibile numai parþial” 1 În termenii autonomiei funcþionale fundamentale, constituþionale, (prioritatea ºi
rezerva legii), problema-cheie în materie conflictualã ne apare, evident aceea, a întinderii ºi formelor controlului
jurisdicþional asupra executãrii (înþeleasã ca realizare în interes public) ºi aplicãrii concrete a legii în activitatea
administraþiei publice, precum ºi a rãspunderii acesteia. În aceste materii, administraþia publicã este chematã sã se
conformeze, în statul contemporan de drept, care este nu numai separaþiei exercitãrii puterii dar ºi statul determinismului
social instituit în sfera juridicului, deciziilor de control asupra activitãþii sale din sfera puterii jurisdicþionale, dar,
concomitent, ºi principiului respectãrii drepturilor fundamentale cetãþeneºti, asigurat, la nivel tehnic-juridic prin prescripþii
ºi proceduri obligatorii de respectat de cãtre administraþie. În acelaºi timp trebuie avut în vedere cã regulile funcþional-
juridice proprii ale controlului jurisdicþional asupra activitãþii administraþiei publice nu poate oferi ºi nu oferã întotdeauna,
din considerentul limitelor de sistem, soluþii material-juridice concrete, judicioase ºi echitabile din perspectivã
administrativã. Astfel, poziþia administraþiei publice, în acest triunghi juridic de determinãri, trebuie echilibratã în
primul rând de cãtre legiuitor, care are în statul de drept, misiunea de a legitima puterea decizionalã, inclusiv
discreþionarã a administraþiei publice.2 În procesul de dimensionare a conþinutului ºi scopului legii, legiuitorul trebuie sã
aibã, permanent, în vedere faptul cã sfera libertãþii de apreciere ºi puterii decizionale discreþionare a administraþiei
constituie, de fapt, domeniul de manifestare a creativitãþii ºi flexibilitãþii administraþiei publice, domeniul soluþiilor
alternative ºi opþionale, adaptate nevoilor ºi realitãþilor sociale concrete ºi, de aceea, domeniul în care “se nasc, se
modificã sau se sting” ºansele oricãrei reforme administrative reale. În acest sens, doctrina administrativã contemporanã
vorbeºte despre necesitatea dezvoltãrii unui “drept administrativ kooperativ”3(kooperatives Verwaltungsrecht), respectiv a
unui drept la nivelul cãruia, în sfera puterii discreþionare a administraþiei publice trebuiesc instituite mecanisme juridice
specifice de implicare în procesul administrativ-decizional, a societãþii civile, respectiv a componentelor structurale ºi
membrilor acesteia, ca adresanþi, usageri sau beneficiari ai actului de administraþie.4
Subordonarea administraþiei publice faþã de lege ºi drept este puternicã din punct de vedere juridic atunci când
autoritatea investitã cu competenþã administrativã este obligatã sã execute o normã juridicã expresã ºi precisã, într-un
domeniu material determinat al activitãþii sale. Este vorba, evident, de executarea unor norme imperative care impun
autoritãþilor publice o conduitã conformã, o obligaþie de a face sau a nu face ceva, precum ºi termene de executare precis
delimitate, pentru anumite activitãþi. Administraþia este subordonatã astfel, ius strictum, scopurilor ºi consecinþelor juridice
logico-raþionale ale dreptului obiectiv, în baza principiului asigurãrii securitãþii juridice în statul de drept. Executarea
devine cu atât mai rigidã în domeniile în care sunt instituite ºi condiþii imperative de formã sau procedurale. Ea dobândeºte
un caracter rigid ºi în domeniile în care conþinutul normelor juridice are un înþeles ºi o semnificaþie neechivoce, rezultate
nemijlocit sau datorate unor interpretãri unitare, verificate de-a lungul timpului. O executare strictã a conþinutului legii se
impune, de asemenea, în domeniile în care legiutorul formuleazã el însuºi anumite definiþii legale, ca prescripþii obligatorii
de raportare ºi/sau acþiune, cu condiþia ca aceste formulãri sã nu conþinã ele însele noþiuni ºi repere juridice nedeterminate
sau, dupã caz, imprecis determinate. Orice act de executare a dreptului, depinde însã, dincolo de caracterul normei juridice,
de combinaþia inevitabilã a situaþiei de fapt cu situaþia juridicã consecventã, fiind rezultatul unui proces raþional-uman de
recunoaºtere, motivare, apreciere ºi evaluare, decizie ºi control, supus prin însãºi acest fapt, confuziunii ºi erorii. Rezultatele
acestui proces devin cu atât mai problematice cu cât cazul concret, faptic, apare mai îndepãrtat de cazul tipizat (modelul
imaginat care fundamenteazã conþinutul normei), ºi cu cât reglementarea însãºi este mai neclarã, în privinþa descrierii
circumstanþelor sau condiþiilor de producere a diferitelor efecte juridice.
Astfel, în realitate, întinderea libertãþii de apreciere nu depinde, în opinia noastrã, de precizia sau imprecizia
reglementãrii situaþiilor de fapt ºi de drept ale executãrii normei, nici de subsumarea acestora sau de reglementarea strictã a
consecinþelor juridice în cuprinsul normelor de drept. Ea depinde în primul rând, ca ºi interpretarea, de subordonarea faþã
de principiul realizãrii ordinii obiective de drept, înþeles ca ºi corolar juridic al realizãrii dreptãþii, consacratã de
Constituþie, ca valoare fundamentalã a întregii activitãþi statale.
1
Ossenbuehl/ Papier, Der Vorbehalt des Gesetzes und seine Grenzen, Ed. Goetz/Klein/Stark, Koeln, 1993, pag. 753.
2
Parlamentul însuºi este supus, în întreaga sa activitate, principiilor ºi normelor cuprinse în Constituþie ºi în propriile sale legi atâta vreme cât nu procedeazã
la modificarea acestora.
3
Hans J.Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober , Op.cit., pag. 441
4
A se vedea în acest sens ºi Dominique Maillard Desgrees du Lou, Droit des relations de l administration avec ses usagers, PUF, Paris, 2000, pag.15 ºi
urm.
103
Libertatea de apreciere dobândeºte în acest context o dimensiune juridicã, constituþionalã ºi legalã, iar acþiunile pe
care le genereazã la nivelul autoritãþilor administrative, precum ºi soluþiile aferente, trebuie sã poatã fi supuse, ºi din aceastã
perspectivã controlului general de legalitate, exercitat prin intermediul instanþelor judecãtoreºti.
În situaþiile ºi în mãsura în care, procesul de executare a legii poate fi conceput ºi realizat, ca proces logic, raþional
ºi precis, fãrã intervenþia unor manifestãri subiective de voinþã ale autoritãþilor publice ºi funcþionarilor acesteia, este de
preferat ca el sã se desfãºoare prin intermediul unor sisteme tehnice ºi/sau informatice obiective (desigur concepute de
oameni, de specialiºti), de naturã sã asigure celeritatea, egalitatea de tratament ºi eficienþa actului de administraþie.
Administraþia se subordoneazã legii ºi în situaþiile în care conþinutul material sau consecinþele normelor juridice
conþin noþiuni juridice imprecis determinate. Marea majoritate a normelor juridice aplicabile administraþiei publice conþin
formulãri de genul: bine public, interes public, ordine publicã, pericol public, siguraþã rutierã, dezvoltare armonioasã,
activitãþi dãunãtoare mediului înconjurãtor, stadiul de dezvoltare al tehnicii, etc, fiind supuse interpretãrii atât din partea
autoritãþilor administrative cât ºi din partea autoritãþilor jurisdicþional-administrative, în cazuri concrete. În acest sens,
trebuie avutã în vedere delimitarea necesarã între noþiuni juridice imprecis determinate, supuse interpretãrii ºi noþiunile cu
sensuri multiplu (persoanã, autoritate, instituþie, organizaþie, asociaþie, funcþie, autonomie, bunuri publice, etc) precis
determinate însã în contextul normei juridice. Interpretarea normelor juridice în vederea aplicãrii legii, este o operaþiune
juridicã abstractã ce þine mai mult de procesul de generare a dreptului decât de sfera executãrii sale, constituind una din
dimensiunile importante ale puterii de apreciere.
3.2. Sfera autonomiei administrativ - decizionale
Puterea discreþionarã (pouvoire discretionaire, discretionary power, Ermessensverwaltung, oportunitatea)

constituie un important domeniu de cercetare atât pentru ºtiinþa dreptului administrativ, cât ºi pentru practica administraþiei
publice contemporane, ca instrument general de orientare ºi acþiune. Ea reprezintã, în termeni generali, concretizarea ºi
evaluarea/aprecierea, cu caracter politico-juridic, a conþinutului ºi finalitãþii unor norme juridice cu caracter deschis,
instituite prin lege.
Este adevãrat cã, în doctrinã, nu existã, nici la ora actualã, o unitate de vederi cu privire la ponderea ºi, mai ales,
faþetele diverse ºi diversificate ale acestei noþiuni juridice fundamentale a dreptului public. “Teoria puterii discreþionare
þine mai mult de clasica sfera de confruntare dintre ºtiinþa ºi practica dreptului public” aratã un important autor
contemporan, subliniind cã, “în context european, problematica se complicã ºi mai mult în cadrul raporturilor dintre dreptul
comunitar european ºi dreptul intern al statelor membre ale Comunitãþii europene”.1
Identificarea ºi clarificarea unor caracteristici generale ale puterii discreþionare, valabile la nivelul totoror statelor
membre ale Uniunii Europene, este extrem de dificil de realizat. Nu ne propunem nici pe departe un asemenea demers,
încercând totuºi sã identificãm unele elemente comune ale doctrinei, utile în contextul lucrãrii de faþã. Astfel, o primã
observaþie ce poate fi desprinsã este aceea cã legiuitorul preferã adeseori, în contextul necesitãþii adaptãrii corecte, flexibile
ºi realiste a normelor juridice la activitatea concretã, precum ºi la deciziile cu caracter politico-administrativ ale Executivului
sau administraþiei publice, sã se limiteze, în cuprinsul legii la reglementarea scopurilor, principiilor ºi condiþiilor generale de
implementare a acesteia. Concomitent el renunþã însã la subordonarea strictã a administraþiei publice faþã de lege în acel
domeniu, precum ºi la controlul de strictã legalitate asupra activitãþii acesteia, legitimând-o la acþiune autonomã în vederea
realizãrii anumitor sarcini generale ce decurg din scopul declarat al legii. Legiutorul instituie o situaþie normativã dar lasã, în
acest caz, la aprecierea autoritãþii administrative decizia cu privire consecinþele juridice ale acesteia, respectiv asupra
modalitãþilor, cãilor ºi efectelor juridice, determinate sau nedeterminate, ale realizãrii obiectivelor reglementate prin lege.
Puterea de apreciere sau discreþionarã înseamnã, prin urmare, o autonomie decizionalã ºi funcþionalã în procesul de
realizare a obiectivelor ºi sarcinilor prestabilite prin lege. Doctrina contemporanã subliniazã în acest context cã puterea de
apreciere rezultã dintr-o situaþie legalã ºi nu dintr-o situaþie cognitivã, respectiv de aplicare a unor noþiuni ºi concepte
juridice neclare sau echivoce, supuse posibilitãþii interpretãrii arbitrare. 2 Prin urmare, autonomia decizional-
administrativã este legitimã ºi legalã, numai dacã existã o situaþie legalã preexistentã ºi exterioarã care o întemeiazã;
cu alte cuvinte, ea se întemeiazã pe lege ºi nu pe lipsa sau lacunele reglementãrii din anumite domenii de activitate
administrativã. Libertatea de apreciere ºi puterea decizionalã discreþionarã apar, în acest context, ca dimensiuni ale
principiului oportunitãþii, integrat principiului fundamental al legalitãþii, ca principiu structurant al întregii activitãþi
statale. Aceastã tezã este valabilã, aºa cum rezultã din jurisprudenþa Curþii Europene de Justiþie ºi din normele dreptului
comunitar european (Art.173 II ºi 230 II ale Tratatului instituind Comunitatea Europeanã; art.9 II ºi 13 din Codexul vamal
european) , dar aici problematica este îngreunatã de perspectivele diferite de apreciere ºi modalitãþile multiple ºi neunitare
de control asupra puterii discreþionare a administraþiei publice, în statele membre. Pentru acest motiv, doctrina
contemporanã de specialitate apreciazã, aproape unanim, cã domeniul autonomiei administrativ-decizionale a autoritãþilor
publice face parte dintre domeniile la nivelul cãrora trebuie sã se producã, cât mai curând posibil, armonizarea legislativã, în
1
G.Brinktrine, Verwaltungsermessen in Deutschland und England, 1998, pag. 447, citat de Hans J.Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober , Op.cit., pag. 454.
2
Schmidt/Assmann, Op.cit., pag.181
104
interesul aplicãrii unitare a dreptului administrativ.1 Sub acest aspect, deºi extrem de dificil de realizat, codificarea armonizatã
a procedurilor administrative necontencioase, poate sã aparã ca o soluþie necesarã.
Împotriva unei eventuale argumentaþii dupã care principiul statului de drept ar fi incompatibil cu exerciþiul puterii
discreþionare, credem cã, dimpotrivã, numai o administraþie care acþioneazã în nume propriu ºi sub proprie putere de
decizie, poate fi suficient de flexibilã ºi responsabilã, pentru a putea realiza, în situaþiile concrete ºi dinamice ale vieþii
sociale (care nu pot fi comensurate sau acoperite, nici mãcar schematic, prin texte legislative rigide), exigenþele principiului
dreptãþii ca principiu fundamental al statului de drept. Toate deciziile discreþionare sunt, de fapt, rezultatul unui proces
particularizat de apreciere ºi evaluare a intereselor publice ºi private incidente, ºi, prin consecinþã, susceptibile de a realiza
direct, la nivel concret, comandamentele acestui principiu. În schimb, toate deciziile cu caracter general sau concret ale
administraþiei publice, care intervin în sfera condiþionalã de protecþie a drepturilor ºi libertãþilor fundamentale
(supravegherea ºi urmãrirea personalã, instituirea obligaþiilor sau sarcinilor fiscale, limitarea dreptului de proprietate,
inviolabilitatea domiciliului sau sediului, integritatea fizicã ºi moralã etc) chiar nereglementate detaliat ºi precis la nivelul
legii, constituie praguri limitative absolute pentru manifestarea puterii discreþionare a administraþiei publice, putând fi
supuse controlului pentru exces de putere. Astfel, spre exemplu, instituirea temeiului ºi criteriilor materiale ºi procedurale,
ale autorizãrii diferitelor activitãþi ce compun sfera serviciilor publice, de interes sau utilitate publicã, nu poate face, în
opinia noastrã, obiectul puterii discreþionare ci constituie un domeniu exclusiv, rezervat legii. Problema se pune în aceeaºi
termeni în toate domeniile ce presupun o autorizare specialã din partea administraþiei publice (construcþii, desfãsurarea unor
activitãþi comerciale, circulaþia pe drumurile publice, etc).
Încãlcarea acestor limite absolute este neconstituþionalã ºi ilegalã, chiar ºi în lipsa unor prevederi exprese, de detaliu,
ale legii, motiv pentru care ea trebuie sã fie cenzurabilã la nivelul controlului de legalitate pentru exces de putere ºi, de ce nu,
chiar de constituþionalitate, pe calea acþiunii directe. Nu este necesar, sã mai subliniem, în acest context, cã nu puþine sunt
actele administrative normative (ordonanþe sau hotãrâri ale Guvern, alte categorii de acte administrative) care intervin, în
România, în domenii ce depãºesc puterea discreþionarã a autoritãþilor administrative. Unul dintre exemplele cele mai recente
în aceastã materie este reprezentat de Ordonanþa nr.174/2002 a Guvernului României, privind reglementarea unor mãsuri
pentru finanþarea învãþãmântului superior, prin care se instituie o taxã de 10%, cu titlul ºi sub regimul juridic al unei sarcini
fiscale, asupra veniturilor realizate de instituþiile de învãþãmânt superior particular din taxele încasate de la studenþi. În
pofida caracterului profund neconstituþional, inclusiv sub aspect discriminatoriu, sistemul jurisdicþional românesc nu
cunoaºte calea acþiunii directe în faþa Curþii Constituþionale, motiv pentru care instituþiile vizate, trebuie sã imagineze o
serie de artificii juridice ºi judiciare pentru a accede la instanþa de contencios constituþional. Din aceastã perspectivã,
legiuitorul constituþional ºi ordinar, ar trebui în opinia noastrã sã-ºi revizuiascã profund concepþia în materia accesului liber
la justiþie precum ºi controlului de legalitate (inclusiv constituþionalitate) a actelor administraþiei publice. În acelaºi context,
se impune ºi reconsiderarea locului, dar mai ales rolului instituþiei Avocatului Poporului care trebuie sã dobândeascã puterea
realã de contrapondere în faþa actele de exces de putere ale autoritãþilor guvernamentale ºi administrative.
Tributarã parþial, unui melange conceptual, rezultat al eforturilor de îmbinare a curentele mai vechi sau mai noi ale
dreptului administrativ românesc cu noua realitate constituþionalã ºi legalã, doctrina noastrã actualã de specialitate se
caracterizeazã printr-o relativã inconsecvenþã ºi divergenþã de pãreri.2 Cu toate acestea, teza care se detaºeazã net, în peisajul
concepþiilor privind raportul dintre legalitate ºi oportunitate, aparþinând Prof. Antonie Iorgovan, postuleazã, în baza
Constituþiei României din 1991, cã scopul legii reprezintã de fapt limita legalã a dreptului de apreciere, cu alte cuvinte, a
oportunitãþii, limitã la care trebuie sã se se raporteze judecãtorul de contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal
al unui act administrativ, respectiv excesul de putere3.
Este vorba despre o poziþie care ne permite sã înþelegem cu uºurinþã cã, în cercetarea excesului de putere, controlul
jurisdicþional constituie o prioritate esenþialã întrucât, implicaþiile teoretice ºi practice ale relaþiei dintre legalitate ºi
oportunitate produce efecte multiple ºi concrete, în primul rând în sfera jurisprudenþei administrative, întrucât respectarea
condiþiilor ºi regulilor ce limiteazã puterea discreþionarã nu poate fi controlatã decât de instanþele de contencios
administrativ sau constituþional.
Administraþiile contemporane se caracterizeazã prin restrângerea domeniilor de executare strictã a legii ºi,
corespunzãtor, prin lãrgirea sferei de intervenþie ºi apreciere în majoritatea domeniilor ce privesc organizarea executãrii ºi
asigurarea acesteia. În aceste din urmã domenii, autoritãþilor administraþiei publice le este permisã, precum oricãrui subiect
autonom de drept, libera apreciere asupra conduitei juridice proprii în raport cu situaþia concretã, de fapt, în care intervin sau
acþioneazã. Aceastã autonomie largã, cu caracter decizional sau funcþional, atrage dupã sine creºterea rolului ºi ponderii
administraþiei publice în ansamblul sistemului instituþional statal. De altfel, majoritatea reglementãrilor normative cu
caracter de lege permit intervenþia discreþionarã, cu caracter organizatoric, a autoritãþilor administrative, fãrã a institui limite
ferme ale acesteia. Alteori, legea lasã libertatea de apreciere asupra mãsurilor de aplicare concretã dar indicã administraþiei,
cu titlu de recomandare, cãile generale de urmat (Normele permisive de tip cadru). Astfel administraþia dobândeºte
capacitatea de constituire a unor structuri organizatorice noi (servicii interne sau externe îmbrãcând forme juridice diferite),
de reorganizare a propriei activitãþi din punct de vedere structural ºi al personalului,de asociere cu alte subiecte de drept în
1
Hans J.Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober , Op.cit., pag. 455
2
A se vedea pentru analizã ºi criticã, Dana Apostol Tofan, Op.cit. pag.180-184
3
A.Iorogovan, Op.cit., pag.306
105
vederea implementãrii unor mãsuri cu caracter public, de alegere autonomã, desigur pe criterii ºi dupã proceduri legale, a
subiectelor prestatoare de servicii publice, de planificare ºi coordonare a procesului de implementare a conþinutului legii prin
mãsuri proprii ºi sub proprie responsabilitate. Autonomia decizionalã se întinde ºi asupra formelor juridice de implementare a
conþinutului legii (acte sau fapte administrative cu caracter secundum sau praeter legem, administrarea autonomã a bugetului
public inclusiv prin acordarea unor subvenþii sau finanþãri, etc). Limitele acestei autonomii decizionale au fost deja indicate
ºi, numai asupra respectãrii lor, se va putea exercita controlul jurisdicþional.
Autonomia decizionalã se manifestã plenar, mai ales în domeniile cu caracter politico-juridic, respectiv domeniile
strategice, ale planificãrii ºi asigurãrii procesului de implementare a politicii publice, rezervate, în general, autoritãþilor
administrative cu competenþã materialã generalã sau, dupã caz, autoritãþilor autonome ale administraþiei publice centrale de
specialitate. În acest sens, administraþia dobândeºte un caracter creativ de drept, este adevãrat un drept secundar sau derivat,
ce rezultã din posibilitatea instituirii unor scopuri sau obiective administrative cu caracter politico-juridic, subordonate
sarcinilor statale consacrate în lege, pe baza evaluãrii ponderii diferitelor tipuri de interese ce intervin în procesul de realizare
a interesului public. În acest sens, administraþia publicã are ºi rolul de a echilibra, interesele concrete, faptice, cu caracter
public ale intervenienþilor sau, dupã caz ale destinatarilor concreþi ai actului de administraþie, cu cerinþele generale ale
interesului public real, statual în lege.
În acest proces, activitatea administraþiei publice dobândeºte, inevitabil, ºi un caracter politic. Ea nu se poate nici
detaºa ºi nici împotrivi, în sfera libertãþii sale de apreciere, impulsurilor politice ce preseazã din interiorul propriei
organizaþii sau, dupã caz, din mediul social cãruia i se adreseazã ºi la care se raporteazã de fapt, întreaga sa activitate. O
atitudine incompatibilã cu caracteristicile mediului politic ºi social concret va produce mari prejudicii în sfera finalitãþii
actului de administraþie în raport cu destinatarii acestuia, respectiv a realizãrii comandamentului interesului public real, dar ºi
în sfera rezultatelor electorale viitoare, respectiv a intereselor politice proprii ale structurilor de conducere ale autoritãþilor
cu caracter politico-administrativ decizional ale administraþiei publice. Ori, aºa cum am arãtat într-un capitol precedent,
pulsul politic al alegerilor generale se stabilizeazã la nivelul alegerilor locale a reprezentanþilor în structurile politico-
administrative colegiale deliberative.
Scopurile strategice, politico-juridice reglementate în acte administrative din sfera libertãþii de planificare ºi
organizare a realizãrii politicii publice, trebuie sã fie, de asemenea justiþiabile, respectiv cenzurabile pe calea conteciosului
administrativ sau constituþional, sau prin intermediul unor instituþii specializate de control subordonate Parlamentului
(Avocatul poporului, Curþile de conturi, Curtea constituþionalã etc) dacã modificã sau denatureazã scopul legii. Cetãþenii au,
în acest sens, un drept subiectiv originar, înþeles în termenii dreptului public obiectiv, la realizarea interesului public, drept
profund ancorat în litera ºi spiritul Constituþiei actuale a României, ºi, prin consecinþã, un drept la acþiune directã în justiþie
chiar dacã actul vãtãmãtor atacat nu i s-a adresat personal dar a luat cunoºtinþã, pe orice cale, de existenþa acestuia.
Evident, actele administrative politico-juridice strategice formeazã, alãturi de actele cu caracter pur politic
(programul de guvernare, declaraþii ºi mesaje, comunicate, informãri, declaraþii etc) obiectul controlului politic exercitat
asupra activitãþii Executivului ºi administraþiei publice, prin intermediul întrebãrilor ºi interpelãrilor parlamentare ºi desigur,
moþiunilor îndreptate împotriva Guvernului. Dintre acestea, aprobarea unei moþiuni de cenzurã de cãtre Parlament atrage
dupã sine demiterea Guvernului, consecinþã cu caracter preponderent politic dar ºi juridic-administrativ major.
În mãsura în care administraþia dispune de puteri car îi permit sã aducã atingere drepturilor ºi libertãþilor
cetãþeneºti, cum ar fi, spre exemplu, circumstanþele excepþionale, ea are dreptul de a le exercita numai în mãsura în care
acestea sunt justificate ºi necesare. Orice limitãri sau, dupã caz, încãlcãri ale drepturilor fundamentale devin ilegale atunci
când mãsurile întreprinse se dovedesc a fi zadarnice sau excesive în raport cu finalitatea urmãritã ºi cu situaþia de fapt cãreia
i se aplicã decizia administrativã. Raportul dintre situaþia de fapt -decizia juridicã -scopul politic este supus exigenþelor
principiului proporþionalitãþii ºi, din aceastã perspectivã, cenzurabil pe calea controlului de legalitate.
Proporþionalitatea, ca dimensiune a legalitãþii, permite ghidarea judecãtorului de contencios administrativ în
aprecierea sa asupra exerciþiului puterii discreþionare a administraþiei, fiind unul dintre principiile care ilustreazã cel
mai bine, fenomenul de inspiraþie reciprocã a sistemelor juridice ale statelor aparþinând Comunitãþii europene, în scopul
consolidãrii ºi dezvoltãrii unui sistem politico-juridic comun în materia organizãrii ºi regimului administrativ aplicabil
activitãþii autoritãþilor publice. În cadrul acestui sistem, depãºirea limitelor puterii discreþionare cu care autoritatea publicã
are dreptul sã acþioneze, formeazã conþinutul fundamental al controlului jurisdicþional pentru exces de putere.
Având în vedere consacrarea principiului proporþionalitãþii printre criteriile de restrângere a exerciþiului unor
drepturi sau libertãþi, în cuprinsul art.49 al Constituþiei României, ne întrebãm la rândul nostru, alãturi de autoarea singurei
monografii româneºti în domeniul cercetãrii puterii discreþionare ºi excesului de putere al autoritãþilor administraþiei publice
româneºti, dacã:
a. Art.49 al Constituþiei nu constituie de fapt fundamentul constituþional pentru o consacrare jurisprudenþialã a principiului
proporþionalitãþii?
b. Art.49 al Constituþiei nu poate privit, in extenso, ca un veritabil fundament constituþional pentru
1
o consacrare legislativã
ºi, în timp, jurisprudenþialã, a controlului actelor autoritãþilor publice pentru exces de putere?
1
A se vedea, în acest sens, Dana Apostol Tofan, Op.cit, pag.49
106
INTREBĂRI PENTRU EXAMEN:
1. In ce constă principiul proporţionalităţii

2. În ce constă principiul subsidiarităţii
3. Ce este puterea discreţionară a administraţiei publice şi ce este excesul de putere.
4. Care sunt limitele puterii discreţionare a administraţiei publice
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA TEMA 11:

2. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.1, Editura C.H.Beck, Buc.2014
3. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Alma Mater, Sibiu 2011
4. Rodica Narcisa Petrescu,Drept administrativ,Ed.Hamagiu,Bucuresti,2009
5. Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publica, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
6. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitaţii „Lucian Blaga”, Sibiu, 2007
7. V. Vedinaş, Constanţa Calinoiu, Statutul funcţionarului politic european, ediţia a II-a, Universul Juridic, Bucureşti,
2007
8. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol, 1, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2005
9. Paul Negulescu, Tratat de Drept administrativ, Vol.I, Principii generale, Editura Universala Alcalay, Bucureşti, 1936
TEMA 12.
SERVICIUL PUBLIC. DOMENIUL PUBLIC
Obiective: Înţelegerea cadrului principial de organizare şi funcţionare a serviciilor publice
Cuvinte cheie: serviciu public, interes public, institutii publice, organe publice, autoritati publice.
Rezumat capitol:
1. Noţiune
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice
2.1. Înfiinţarea serviciilor publice
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice
3. Sfera serviciilor publice
Tema de control.: Sfera serviciilor publice
1. Noţiune
Pentru satisfacerea diverselor cerinţe ale membrilor unei colectivitaţi umane (hrana, locuinţa, transport, cultura,
sanatate, paza şi ordine, asistenţa sociala, etc.), statul şi colectivitaţile locale pot înfiinţa anumite organisme, denumite servicii
publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea de „serviciu public” este utilizata într-un dublu
sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizeaza sensul organic, desemnând un organism, o persoana juridica, publica sau privata
prin care se realizeaza o activitate care satisface un interes public (general).
b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin care este desemnata activitatea desfaşurata de
organismul sau persoana juridica prestatoare a serviciului.
Doctrina din ţara şi strainatate a consacrat în decursul timpului mai multe definiţii care coexista şi astazi.
107
O prima definire, cea clasica, datând de la începutul secolului XX considera ca serviciul public este acea activitate
de interes general prestata exclusiv de persoane publice. Promotorii acestei definiţii au fost specialiştii francezi în dreptul
public, conceptele lor fiind preluate de majoritatea ţarilor europene.
Astfel, profesorul Duguit definea serviciul public ca fiind „activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi sa o presteze
în interesul celor guvernaţi”1, considerând ca într-un serviciu public sunt întrunite trei elemente:
„1. O misiune considerata ca obligatorie pentru stat;
2. un numar de agenţi instituiţi pentru a îndeplini aceasta misiune;
3. un oarecare numar de bunuri şi fonduri afectat pentru realizarea acestei misiuni”2.
Este evident ca autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de serviciu public sensul organic, natura juridica a
organului prestator, care trebuia sa fie în mod obligatoriu o persoana juridica de drept public, respectiv statul, judeţul, oraşul
sau comuna sau o instituţie înfiinţata de acestea.
Prof. Paul Negulescu, plecând de la opiniile exprimate în doctrina franceza, defineşte serviciul public dupa cum
urmeaza:
„Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, judeţ sau comuna, cu o competenţa şi puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraţiunii publice creiatoare pus la dispoziţia
publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, careia iniţiativa privata nu ar putea sa-i
dea decât o satisfacţiune incompleta şi intermitenta.”3
O alta teza, s-a conturat în anul 1939 fiind impusa de dezvoltarea economico-sociala din acea vreme. Faptul ca
serviciile publice nu puteau fi prestate decât de persoanele publice, coroborat cu dezvoltarea economica a perioadei şi
implicit cu necesitatea asigurarii unui numar sporit de servicii publice au devenit contradictorii, statul şi colectivitaţile locale
fiind nevoite sa încredinţeze prestarea unor servicii publice catre persoanele private.
Impusa de practica, doctrinarii au acceptat ideea prestarii unor servicii de interes general şi prin intermediul unor
firme private, dar sub controlul administraţiei, întrucât se aprecia ca persoana privata exercita în astfel de situaţii
prerogativele puterii publice.
Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o multitudine de variante, cu nuanţari de la un autor la
altul, majoritatea autorilor considera ca serviciului public îi sunt specifice urmatoarele trasaturi:
a) este un organism specializat care satisface un interes public.
Serviciile publice ale statului, judeţului şi comunei funcţioneaza, dupa caz, într-una din urmatoarele forme
organizatorice:
1) organe ale administraţiei publice (ministerele, serviciile deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe
centrale etc.);
2) instituţii publice (ex. universitaţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care în literatura de specialitate din perioada interbelica au fost denumite
„stabilimente publice”.4
Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari în scopul satisfacerii unor interese publice (asociaţii, fundaţii), s-a folosit
noţiunea de „stabilimente de utilitate publica”.
b) se înfiinţeaza prin lege sau pe baza legii.
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor Constituţiei, se înfiinţeaza prin lege sau pe baza legii, în
temeiul unui act de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau hotarâri ale guvernului).
În acelaşi sens, regiile autonome de interes public se înfiinţeaza aşa cum prevede art. 3 alin. (2) din Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unitaţilor economice de stat în regii autonome şi societaţi comerciale5, prin hotarâri ale
Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotarâri ale organelor administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele
de interes local.
Instituţiile publice, o alta categorie de servicii publice, se înfiinţeaza prin lege sau printr-un act administrativ de
autoritate, dupa caz.
În sfârşit, conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodarire comunala, cu
modificarile şi completarile ulterioare stabileşte: „Autoritaţile administraţiei publice locale au competenţa exclusiva (s.n.) cu
privire la înfiinţarea, organizarea, coordonarea, manifestarea şi controlul funcţionarii serviciilor publice de gospodarire
comunala, precum şi la crearea, administrarea şi exploatarea bunurilor proprietate publica din infrastructura edilitara a
unitaţilor administrativ-teritoriale.”6
c) activitatea se desfaşoara în realizarea puterii publice;
1
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417
2
Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
3
4
5
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 98 din 7 august 1990
6
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 359 din iulie 2001, cu modificarile şi completarile ulterioare
108
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii, puteri şi competenţe care sa le permita satisfacerea
interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regula funcţionari publici, cu drepturi şi
îndatoriri corespunzatoare exercitarii unei funcţii publice.
d) desfaşoara o activitate continua şi ritmica, dupa un program prestabilit şi adus la cunoştinţa publica;
Caracterul de continuitate pe care trebuie sa-l asigure un serviciu public rezida în interesul public pe care acesta îl
deserveşte, nefiind admisa întreruperea activitaţii.
e) baza materiala necesara activitaţii se asigura, în principal, din bugetul statului, judeţului sau comunei;
f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţa de serviciul public;
Deşi, unele servicii publice realizeaza venituri proprii (ex. transportul în comun, teatrele, universitaţile etc.) statul şi
unitaţile administrativ-teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, sa le subvenţioneze activitatea, raţiunea constând în
satisfacerea interesul general pe care statul îl urmareşte şi nu realizarea unui profit.
Faţa de particularitaţile relevate putem aprecia ca serviciul public este un organism specializat, înfiinţat sau autorizat
prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, în scopul de a satisface în mod continuu un interes public. Acest
organism este încadrat cu personal de specialitate care exercita funcţii publice, iar baza materiala îi este asigurata din bugetul
de stat, judeţean sau comunal dupa caz.1
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice
2.1. Înfiinţarea serviciilor publice

Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lunga perioada de timp, un atribut exclusiv de competenţa autoritaţilor
statale, atât în statele cu democraţii dezvoltate, precum şi în cele cu regimuri totalitare dar, raţiunile erau diferite.
Statul capitalist viza satisfacerea nevoilor cu caracter general ale cetaţenilor sai şi dorea sa o faca la un nivel cât mai
ridicat, prin intermediul organismelor publice şi private, în timp ce statul totalitar, de sorginte comunista nu dorea sa
transmita aceasta competenţa catre agenţi privaţi.
Evoluţia vieţii în statele democratice, dezvoltarea economica pe care au înregistrat-o, a facut necesara înfiinţarea
unui numar tot mai mare de servicii publice, care sa satisfaca o gama tot mai diversificata de interese publice. Aceste realitaţi
obiective, precum şi extinderea democraţiei sociale au generat spargerea monopolului de stat, acesta transferând competenţa
înfiinţarii unor servicii publice catre autoritaţile locale.
În perioada actuala, statul mai pastreaza monopolul numai în privinţa unor servicii publice de importanţa deosebita
şi de interes naţional, cum sunt: înfiinţarea serviciului legislativ, executiv şi judecatoresc, organizarea armatei şi poliţiei, a
protecţiei civile a populaţiei, a ministerelor etc., care pot fi organizate numai prin lege.
Concomitent însa, statul a dat în competenţa autoritaţilor administraţiei publice locale atributul de a crea servicii
publice şi instituţii de interes local, în mod diferit în funcţie de gradul de autonomie acordat colectivitaţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent în a consacra autoritaţilor administraţiei publice
locale competenţa de a crea servicii publice, sub diferite forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 a fost Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitaţilor economice de
stat ca regii şi societaţi comerciale, prevedea în art. 3 alin. (2) posibilitatea înfiinţarii regiilor autonome de interes local prin
hotarâri ale administraţiei publice judeţene şi locale.
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea nr. 69/1991 şi respectiv Legea nr. 215/20012), au
conferit consiliilor locale şi judeţene competenţa materiala generala de a înfiinţa servicii publice de interes local, în funcţie de
nevoile şi resursele fiecarei colectivitaţi locale.
În ceea ce priveşte gospodaria comunala, sector care înglobeaza serviciile publice de alimentare cu apa, canalizarea
şi epurarea apelor uzate şi pluviale, salubrizarea localitaţilor, alimentarea cu energie termica produsa centralizat, iluminatul
public, transportul public local, administrarea fondului locativ public şi administrarea domeniului public materia este
reglementata de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodarie comunala3.
Fara a ne propune sa realizam o enumerare exhaustiva a reglementarilor în materia serviciilor publice, relevam totuşi
faptul ca, pâna în prezent, nu exista o lege-cadru care sa stabileasca în mod generic înfiinţarea, funcţionarea, finanţarea,
desfiinţarea etc. serviciilor publice.
În acest context, doctrina şi legislaţia ne permit sa desprindem principiile care se cer a fi avute în vedere de
autoritaţile publice la înfiinţarea unui serviciu public, dupa cum urmeaza:
a) principiul dezvoltarii durabile;
b) principiul autonomiei locale;
c) principiul descentralizarii serviciilor publice;
1
Valentin Prisacanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generala, Editura All, Bucureşti 1996, p. 133
2
Republicata în temeiul art. III din Legea nr. 24 din 12 aprilie 1996, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.76 din 13 aprilie 1996, dându-
se articolelor şi alineatelor numaratoarea corespunzatoare, respectiv în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificarile
şi completarile ulterioare.
3
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu modificarile şi completarile ulterioare
109
d) principiul responsabilitaţii şi legalitaţii;
e) principiul participarii şi consultarii cetaţenilor;
f) principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului;
g) principiul corelarii cerinţelor cu resursele;
h) principiul protecţiei şi conservarii mediului natural şi construit;
i) principiul administrarii eficiente a bunurilor din proprietatea publica a unitaţilor administrativ-teritoriale;
j) principiul asigurarii mediului concurenţial;
k) principiul liberului acces la informaţiile privind serviciile publice.1
În legatura cu competenţa autoritaţilor administraţiei publice locale de a înfiinţa servicii publice, se impun
urmatoarele precizari:
 înfiinţarea serviciilor publice se face numai în temeiul competenţei conferite de lege sau de un alt act normativ;
Acest lucru trebuie înţeles şi în sensul de satisfacere a interesului local prin serviciul public nou creat şi nu a celui
naţional, crearea acestor servicii fiind apanajul Parlamentului sau Guvernului.
 autoritaţile administraţiei publice locale au dreptul de a desfaşura la nivel local servicii publice cu caracter statal,
situaţii în care raspunderea revine, dupa caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului conform art. 69 din
Legea nr.215/2001, legea administraţiei publice locale, cu modificarile şi completarile ulterioare sau prefecţilor,
în calitatea lor de reprezentanţi ai Guvernului în judeţe;
 autoritaţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii publice cu scop lucrativ (agenţi economici) sau cu
scop nelucrativ (instituţii sociale, culturale, învaţamânt etc.);
 înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se poate face numai în forma şi cu procedura prevazute
de lege.
În acest sens, precizam ca decizia administrativa, care de obicei se concretizeaza într-o hotarâre a consiliilor locale
comunale, oraşeneşti, municipale sau judeţene, trebuie sa cuprinda în mod obligatoriu urmatoarele elemente:
a) obiectul de activitate, care este necesar sa fie clar şi precis determinat, fiind interzisa depaşirea lui sub sancţiune
administrativa, denumirea şi sediul serviciului public;
b) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile imobile, mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu
caracter patrimonial cu care este înzestrat serviciul nou creat.
Bunurile pot aparţine domeniului public sau privat al unitaţii administrativ-teritoriale respective.
c) statutul juridic al serviciului public, respectiv daca serviciul public se înfiinţeaza cu personalitate juridica sau fara
personalitate juridica;
d) modul de gestionare a serviciului public (se subvenţioneaza din bugetul judeţean sau local, se autofinanţeaza sau
urmeaza un regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare);
e) organigrama, numarul de posturi şi statul de funcţii;
f) numirea conducatorului serviciului public;
g) autoritatea care înfiinţeaza serviciul public trebuie sa îi aprobe bugetul de venituri şi cheltuieli şi regulamentul de
organizare şi funcţionare, instrumente indispensabile pentru conducerea şi coordonarea oricarui serviciu public.
Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este reglementata de Legea nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale2, care în art. 19 stipuleaza urmatoarele:
„(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevazute la art. 1 alin.2 se aproba astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor externe nerambursabile,
de catre consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, dupa caz;
b) bugetele instituţiilor publice, de catre consiliile prevazute la lit. a), în funcţie de subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autoritaţile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor prevazute la alin. (1)
lit. a) şi b), în termen de 30 de zile de la data intrarii în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a
unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificarilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi
proceduri ca şi aprobarii iniţiale a acestora, cu excepţia termenlor din calendarul bugetar.”
În ceea ce priveşte controlul activitaţii, acesta se exercita pe plan intern de catre persoanele cu funcţii de conducere
sau de specialitate (ex. controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de alta parte, autoritatea care a
înfiinţat serviciul are un drept de control general, în virtutea raporturilor de subordonare.
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice

Referitor la modalitatea desfiinţarii unui serviciu public, este necesara, de regula, respectarea aceleiaşi proceduri
avute în vedere la înfiinţare, şi anume:
a) desfiinţarea unui serviciu public, înfiinţat prin hotarârea unui consiliu local, se realizeaza printr-o alta hotarâre a
aceluiaşi consiliu local;
1
A se vedea art. 5 din Legea nr. 326/2001, legea serviciilor publice de gospodarie comunala
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006
110
b) am utilizat sintagma „de regula” pentru ca, în situaţii de excepţie, un serviciu public poate fi desfiinţat şi printr-un
act cu forţa juridica superioara. Aşa de exemplu, un serviciu public creat printr-o hotarâre a guvernului poate fi desfiinţat prin
lege.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu public amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor
financiare necesare pentru subvenţionare, reorganizare administrativa etc.
3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ţara şi din strainatate nu a folosit aceleaşi criterii pentru clasificarea serviciilor publice,
ca o consecinţa fireasca a diversitaţii acestora şi modului diferit de abordare al autorilor.
Astfel, în perioada interbelica prof. Paul Negulescu considera ca serviciile publice „sunt de trei categorii: naţionale,
judeţene şi comunale, dupa natura serviciilor ce sunt destinate sa satisfaca”1. Din clasificarea facuta de reputatul specialist,
ne apare cu evidenţa faptul ca a dorit sa reliefeze doua aspecte şi anume:
a) organul competent sa înfiinţeze un serviciu public, care poate fi central sau local. În acest sens autorul spunea
„Creiarea unui serviciu public este, în principiu, rezervata parlamentului, care poate sa înfiinţeze orice serviciu public pentru
stat şi sa dea autorizare generala autoritaţilor judeţene sau comunale sa organizeze servicii publice pentru satisfacerea unor
anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca autoritaţile locale sa voiasca a înfiinţa serviciul public,
profitând de autorizarea de creiare data de legiuitor.”2
De asemenea, textul prezentat releva gradul de autonomie locala din administraţie, autoritaţile locale având
facultatea de a înfiinţa un serviciu public numai daca îl considera oportun pentru comunitate.
b) zona de raspândire a unui anumit serviciu public, respectiv întreg teritoriul ţarii sau, numai pe o anumita parte a
acestuia.
În fapt, clasificarea menţionata scoate în evidenţa cele doua forme de competenţa, materiala şi teritoriala pe care o
au autoritaţile administraţiei publice.
Într-o alta opinie şi perioada, prof. Valentin Prisacaru considera ca serviciile publice se clasifica, în principal, dupa
doua criterii, respectiv: forma de organizare şi obiectul de activitate.3
Dupa primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte serviciile publice în trei categorii:
1. organe ale administraţiei publice;
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem ca importanţa clasificarii dupa acest criteriu a serviciilor publice consta în faptul ca releva ceea ce le este
comun şi în acelaşi timp diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic, administrativ, etc. prezentând
importanţa atât pentru practicienii din administraţie, precum şi pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţioneaza ca organe ale administraţiei publice se caracterizeaza
prin urmatoarele elemente:
a) se înfiinţeaza, reorganizeaza şi desfiinţeaza numai prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de
Guvern, consilii judeţene sau consiliile locale, dupa caz;
b) scopul lor îl reprezinta satisfacerea unor interese publice speciale.
Astfel, Ministerul Apararii Naţionale împreuna cu serviciile sale deconcentrate, centrele militare judeţene, satisfac
interesul general de aparare al ţarii, dupa cum Ministerul Educaţiei şi Cercetarii, împreuna cu inspectoratele şcolare judeţene
satisfac interesul general al membrilor societaţii în învaţamântul preuniversitar, etc.
c) mijloacele financiare şi baza materiala necesare bunei funcţionari a acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat,
judeţean sau local, dupa caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionarii ministerelor şi serviciilor deconcentrate sunt asigurate din bugetul
de stat, miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod similar, prin bugetele judeţene şi locale se asigura fondurile
necesare pentru funcţionarea organelor judeţene şi locale ale administraţiei publice.
d) activitatea se desfaşoara la cerere sau din oficiu, de regula în mod gratuit.
Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi ordinii publice etc. sunt servicii care se presteaza din
oficiu, prin grija administraţiei, în timp ce alte servicii se asigura numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
autorizaţiilor, a certificatelor de stare civila, paşapoartelor, carţilor de identitate etc.
De regula, serviciile prestate de organele administraţiei publice sunt gratuite, existând însa anumite servicii pentru
prestarea carora se percep anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor şi avizelor de catre Inspectoratele judeţene de poliţie
sanitara, eliberarea paşapoartelor sau a carţilor de identitate etc. sunt precedate de perceperea taxelor prevazute de lege).
e) sunt încadrate cu personal care trebuie sa aiba pregatire în specialitatea respectiva şi competenţa profesionala,
activitatea având un caracter permanent.
1
P. Negulescu, op. citata, p. 137
2
Idem, p. 141
3
Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generala, Ediţia a II-a, revizuita şi adaugita, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137
111
f)ponderea în cadrul formelor concrete de realizare a activitaţii o au actele administrative de autoritate (hotarârile
consiliilor locale, dispoziţiile primarului, autorizaţii, procese-verbale de constatare a contravenţiilor etc.).
2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le releva, în principal, aceleaşi particularitaţi ca şi în cazul
organelor administraţiei publice, cu deosebirea ca acestea emit într-o mai mica masura acte administrative de autoritate, ele
desfaşurând activitaţi de învaţamânt, cercetare, ocrotirea sanataţii, protecţie sociala, cultura, arta, etc.
Pe de alta parte, în înţelesul art.2 pct.39 din Legea finanţelor publice locale nr. 273/20061 prin instituţii publice
locare trebuie sa percepem „denumirea generica incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti,
judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de
modul de finanţare a activitaţii acestora.”
Ne rezumam aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu al definiţiei, de natura a crea grave confuzii şi
incertitudini.
3) O a treia forma organizatorica şi de funcţionare a serviciilor publice o constituie regiile autonome de interes
public, denumite în literatura de specialitate interbelica şi stabilimente publice. Acestea se caracterizeaza prin urmatoarele
elemente:
a) se înfiinţeaza, reorganizeaza şi desfiinţeaza prin acte administrative de autoritate, respectiv prin hotarâri ale
Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale;
b) se înfiinţeaza în scopul de a satisface unele interese de specialitate ale societaţii sau colectivitaţilor locale;
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei publice şi instituţiilor publice, particularitatea
rezida în faptul ca satisfacerea intereselor generale se realizeaza prin activitaţi materiale, cu caracter economic şi nu prin acte
administrative. (ex. producerea de bunuri, executarea de lucrari, transportul persoanelor şi marfurilor, comunicaţii, poşta,
etc.).
c) mijloacele financiare se asigura în principal din venituri proprii şi numai în subsidiar prin subvenţii de la
bugetul de stat sau bugetele locale.
De regula, regiile autonome de interes public îşi desfaşoara activitatea şi presteaza serviciile contra cost, valorificând
patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare.
d) activitatea acestora se desfaşoara, în principal, la cerere, adica numai atunci când utilizatorii apeleaza la aceste
servicii. Se impune de asemenea precizarea ca o serie de astfel de servicii se presteaza pe baza de contract
încheiat între cele doua parţi, regia autonoma în calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o parte, şi
cetaţean, beneficiar al serviciului, pe de alta parte (ex. contract de furnizarea energiei electrice, termice, servicii
apa-canal, etc.).
e) activitatea lor are continuitate şi este asigurata de specialişti, potrivit specificului de activitate. Trebuie
menţionat faptul ca particularitatea personalului care deserveşte aceste regii autonome, consta în faptul ca
ponderea o reprezinta angajaţii care desfaşoara o activitatea manuala, tehnica, de specialitate şi numai o mica
parte a personalului ocupa funcţii publice şi desfaşoara o activitate corespunzatoare acestora.
Din cele menţionate, rezulta ca particularitaţile serviciilor publice care funcţioneaza sub forma regiilor autonome de
interes public, prezinta note comune cu cele care se asigura prin intermediul organelor administraţiei publice şi/sau
instituţiilor publice, evidenţiind tocmai caracterul lor de servicii publice.
În acelaşi timp însa, între aceasta din urma categorie de servicii publice şi primele doua exista şi unele deosebiri,
dupa cum urmeaza:
a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este preponderent economica, serviciile prestate de
organele administraţiei publice şi de instituţiile publice nu au acest caracter;
b) serviciile prestate de catre regiile autonome de interes public au caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate
prin organele administraţiei publice şi instituţiile publice, care, de regula, sunt gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de organele administraţiei publice şi instituţiile publice este finanţata în
întregime de la bugetul de stat sau al unitaţilor administrativ-teritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome
se bazeaza pe realizarea de venituri proprii.
Asemanarile şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente solide care pledeaza în favoarea gruparii acestor
organisme prestatoare de servicii publice, create de stat, judeţ sau comuna în cele trei categorii enunţate.
Dupa criteriul obiectului de activitate, autorul citat considera ca sfera serviciilor publice se împarte în:
a) servicii pentru pastrarea ordinii publice şi apararea ţarii;
b) servicii financiare şi fiscale;
c) servicii de învaţamânt;
d) asistenţa sociala şi igiena;
e) arta şi cultura;
f) activitaţi economice2.
1
2
Valentin Prisacanu, op. citata, p. 137
112
Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţioneaza atât la nivel central, precum şi la nivelul judeţelor, oraşelor şi
comunelor.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale - serviciile publice”1, serviciile publice sunt clasificate în
doua mari categorii şi anume:
 servicii publice administrative (SPA)
 servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii releva ca aceasta clasificare este susţinuta de diferiţi doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se
fundamenteaza pe urmatoarele criterii:
a) Regimul juridic care le guverneaza.
Astfel, serviciilor publice administrative fiindu-le aplicabile regimul juridic administrativ (caracterizat pe relaţii de
autoritate, exercitate în regim de putere publica şi subordonarea dintre autoritatea administrativa şi particular), în timp ce
serviciilor cu caracter industrial şi comercial îi este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizeaza prin
poziţia de egalitate a parţilor contractante;
b) Obiectul activitaţii.
Astfel, daca activitatea serviciului public este comparabila cu cea a unei firme private, suntem în prezenţa unui
serviciu public industrial şi comercial, iar în caz contrar ne gasim în prezenţa unui serviciu public administrativ.
c) Modul de finanţare a serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne gasim în prezenţa unui serviciu public industrial şi comercial atunci când serviciul îşi
acopera cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate şi, dimpotriva, suntem în prezenţa unui serviciu public
administrativ atunci când finanţarea se asigura din bugetul de stat sau local, dupa caz.
d) Modul de organizare şi funcţionare, în sensul ca ne gasim în prezenţa unui serviciu public administrativ atunci
când regulile în domeniu sunt derogatorii de la dreptul civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu public
industrial şi comercial.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii disting:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care autoritaţile publice nu le pot încredinţa altor
persoane”, cum sunt: protecţia civila, autoritatea tutelara, starea civila, autorizarea construcţiilor sau licenţierea
transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul carora enumera serviciile de salubritate, iluminatul
stradal, deratizarea, ecarisajul etc.2
Fara a ne situa în contradicţie totala cu opinia sus-citata, consideram ca este absolut necesara precizarea ca acest
criteriu nu este de natura a face distincţie între administraţia publica centrala şi cea locala.
Astfel, exista servicii publice de competenţa exclusiva a administraţiei centrale, cum sunt apararea naţionala,
activitatea diplomatica, organizarea poliţiei etc., aceste servicii publice neputând fi delegate pentru exploatarea unor
particulari, persoane fizice sau juridice.
Mai mult chiar, serviciul de stare civila, de exemplu, este organizat prin lege, în aplicarea careia fostul Departament
pentru Administraţie Publica Locala şi Ministerul de Interne au emis în comun Metodologia nr. l/1997, în concret fiind vorba
de Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civila, cu modificarile şi completarile ulterioare.
Din enumerarea realizata, rezulta ca doctrinarii utilizeaza în clasificarea serviciilor publice criterii asemanatoare, cu
nuanţari personalitate de la un autor la altul, toate însa având menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor publice.
Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public difera de la o perioada la alta în funcţie de voinţa
forţelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor publice şi implicit criteriile de clasificare a acestora, se afla într-o
continua dinamica.
În acest sens, prof. Paul Negulescu arata: „Transformarea unui serviciu public în stabiliment public este un procedeu
tehnic, întrebuinţat de guvernanţi de câte ori cred ca prin acest mijloc pot sa satisfaca mai bine interesele generale.”3
Aceasta teza consacrata în doctrina interbelica îşi gaseşte astazi suportul legal în Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30
ianuarie 2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificarile şi completarile ulterioare4. Astfel, potrivit art. 38 din actul
normativ citat, o asociaţie sau o fundaţie pot fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publica, daca
îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevazute în Capitolul VI al Ordonanţei.
În final, apreciem ca pentru clarificarea problemelor teoretice, dar mai cu seama pentru a se crea o practica unitara în
activitatea organelor administraţiei publice, se impune adoptarea unei legi care sa reglementeze materia serviciului public.
Intrebari recapitulative:
1.)Definiţi serviciul public(sensul organic şi sensul funcţional) şi menţionaţi trasaturile serviciului public
1
A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice locale-serviciile publice, Editura Economica, Bucureşti, 1999, pp. 11-
13
2
A. Parlagi ş.a., op. citata, p. 12
3
4
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificarile şi completarile ulterioare
113
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
2.)Precizaţi autoritaţile publice competente sa înfiinţeze servicii publice;cum se numesc actele juridice adoptate de
aceste autoritaţi ?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
3.)Enumeraţi elementele pe care trebuie sa le conţina în mod obligatoriu actul administrativ prin care se înfiinţeaza
un serviciu public
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
4.)Asociaţiile de dezvoltare intercomunitare :organizare şi funcţionare
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
5.)Intre autoritaţile administraţiei publice locale şi respectiv asociaţiile de dezvoltare intercomuntara,pe de o parte şi
prestatorii de servicii comunitare de utilitate publica,pe de alta parte,se stabilesc raporturi juridice de drept public
sau raporturi juridice de derept privat ? Explicaţi natura juridica a raporturilor.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________
114
TEST EVALUARE
1.)Este adevarat sau fals ca serviciul public constituie o activitate care satisface o nevoie de interes public şi/sau o
structura organizatorica ce presteaza aceasta activitate specializata?
2.)Este adevarat sau fals ca deosebirea dintre servicii publice şi serviciile cu caracter economic rezida din scopul şi
interesul satisfacut de acestea ? Motivaţi raspunsul.
3.)Organele administraţiei publice pot presta servicii publice? In caz afirmativ,exemplificaţi.

4.)Serviciile publice pot avea caracter economic sau nu ? Explicaţi şi exemplificaţi;
5.) Este adevarat sau fals ca toate serviciile publice se presteaza gratuit? Exemplificaţi.
6.)Precizaţi raspunsul corect la întrebarile urmatoare: noţiunile de interes public şi de interes naţional sunt:
a)identice
b.)nu sunt identice, între ele exista raportul întreg-parte
c.)nu,sfera conceptului de interes naţional fiind mai mare decât cea a interesului public
7.)Principiul egalitaţii cetaţenilor în faţa serviciului public semnifica:

a)modernizarea prestaţiilor în mod egal faţa de toţi utilizatorii
b.)toţi cetaţenii,beneficiaza în mod nediscriminator,indiferent de sex,naţionalitate,religie,cultura,nivel de pregatire
etc. de prestaţiile oferite
c.)toţi cetaţenii platesc taxe pentru prestaţiile de care beneficiaza
8.)Serviciie publice pot fi prestate de catre persoane juridice de drept privat ? Argumentaţi raspunsul.
Raspunsuri corecte :1.)activitate şi structura;2.)interesul public,eficacitatea ptr.serviciile publice,respectiv interesul

privat şi profitul pentru celelalte;3.)afirmativ;4.)afirmativ;5.)fals,6.)b;7.)b
8.)afirmativ;pot fi societaţi comerciale,ONG-uri,ş.a.agenţi economici autorizaţi de catre autoritaţile publice
competente sa presteze serviciul public.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA LA TEMA 12
I. Tratate, cursuri, monografii
1936
2007
II. Legislaţie şi Jurisprudenţa comunitara
115
Guvernului
TEMA 13
DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI UNITAŢILOR ADMINISTRATIV –

TERITORIALE
Obiective: Înţelegerea naturii juridice a domeniului public si a domeniului privat al statului si al unitaţilor administrativ
teritoriale. Înţelegrea sistemului proprietaţii consacrat de Constituţia României.
116
Identificarea particularitaţilor domeniului public si a domeniului privat, prin evidenţierea trasaturilor, regimului juridic si al
sferei bunurilor ce fac parte din domeniu. Înţelegrea procedurii de concesionare a bunurilor.
Cuvinte cheie: domeniul public, domeniul privat, unitate administrativ teritoriala, contract de concesiune, administrarea
domeniul public, inchirierea bunurilor proprietatepublica, folosinta gratuita a bunurilor proprietate publica. .
Rezumat capitol:
1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti
2. Sistemul proprietaţii consacrat de Constituţia României
2.1. Particularitaţile proprietaţii publice
2.2. Particularitaţile proprietaţii private
3. Domeniul public şi domeniul privat
3.1. Domeniul public
3.1.1 Noţiune, trasaturi
3.1.2. Clasificarea domeniului public
3.1.3. Regimul juridic al domeniului public
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
3.2. Domeniul privat al statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale .................
4. Regimul juridic al contractului de concesiune
4.1. Notiune
4.2. Parţile contractului de concesiune
4.3.Natura juridica a contractului de concesiune
4.4. Obiectul contractului de concesiune
4.5. Procedura de concesionare
4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune
4.7. Caracterele contractului de concesiune
5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuita a bunurilor aparţinând domeniului public
5.1. Administrarea bunurilor proprietate publica
5.2. Închirierea bunurilor proprietate publica
5.3. Transmiterea în folosinţa gratuita a bunurilor proprietate publica .....................
Teme de control
1. Proprietatea privata a unitaţilor administrativ teritoriale
2. Contractul de concesiune - elemente
1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti

Noţiunile de bun public şi de proprietate publica au fost prezente şi la noi în ţara din cele mai vechi timpuri, (ex.
proprietatea obştii sateşti), dar, Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei au fost primele acte juridice care s-au
apropiat de consacrarea moderna a terminologiei, chiar daca termenii nu erau utilizaţi ca atare.
Astfel, unele dispoziţii din cele doua Regulamente Organice referindu-se în capitolul consacrat „Finanţelor” la
sursele de venit ale statului, menţioneaza printre acestea „domeniile statului” (art. 67 pct.XII din Regulamentul Valahiei şi
art. 82 din Regulamentul Moldovei), în capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare ideea de
„uz public”, iar alte dispoziţii se refera la târgurile publice (art. 160 din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul
Moldovei), precum şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor private”, aparând în acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei domeniului public l-au avut însa reglementarile
adoptate în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care citam: Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene din 1864,
Legea pentru regularea proprietaţii rurale din 1864 şi Legea nr. 1378/1864 pentru expropriaţiune pentru cauza de utilitate
publica1.
În aceste reglementari a fost consacrata în mod expres noţiunea de domeniu public, inclusiv de domeniu public de
interes judeţean şi comunal.
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor judeţene2 stabileşte faptul ca aparţin domeniului
public judeţean: a) toate caile de comunicaţie şi podeţele judeţene, b) orice cladire sau stabiliment public pus în sarcina
judeţului, iar prin Legea pentru regularea proprietaţii rurale sunt trecute în proprietatea comunelor rurale, ca bunuri
aparţinând domeniului public comunal „toate locurile şi cladirile din cuprinsul vetrei satului (biserici, cimitire, case
comunale, şcolile, pieţele, etc.).
1
Publicata în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864
2
Publicata în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864
117
Pe de alta parte, Legea privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica stabilea posibilitatea statului şi a
unitaţilor administrativ-teritoriale (judeţe şi comune) de a-şi extinde domeniul public pe calea exproprierii. Exproprierea se
putea face numai dupa declararea ca bun de utilitate publica a unui teren sau a unei construcţii şi în schimbul unei prealabile
şi juste despagubiri.
Dupa acest început, reglementarea legala a proprietaţii în general şi-a gasit locul în legile fundamentale ale ţarii.
Astfel, Constituţia din 1866, aducând o serie de noutaţi în reglementare, menţinea în vigoare şi unele prevederi ale
Regulamentelor Organice, fapt însuşit de instanţele judecatoreşti ale vremii, art. 19 stipulând ca:
„Proprietatea de orice natura precum şi toate creanţele asupra statului sunt sacre şi neviolabile”, acelaşi articol
dispunând şi faptul ca „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauza de utilitate publica declarata în mod legal şi cu o
prealabila şi dreapta despagubire”1.
Din analiza textului citat, rezulta în mod indubitabil faptul ca legiuitorul constituant recunoştea o proprietate publica
şi, în acelaşi timp, o proprietate privata.
Constituţia din 19232 consacra o reglementare mai riguroasa şi mai adecvata terminologic în ceea ce priveşte
proprietatea.
Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietaţii şi garanţiile dreptului de proprietate privata, articolele
urmatoare statuând: modul de dobândire a proprietaţii, condiţia cetaţeniei (inclusiv cetaţenii naturalizaţi) pentru dobândirea
bunurilor imobile, reglementarea proprietaţii de stat şi a domeniului public.
Constituţia din 19383 a preluat în linii generale reglementarile anterioare, aducând în acelaşi timp unele îmbunataţiri
atât de fond, precum şi de redactare.
Art. 16 din Constituţia anului 1938 reglementa principiile fundamentale în materia proprietaţii private, precum şi a
proprietaţii publice. Dupa ce în primul alineat se arata ca „Proprietatea de orice natura precum şi creanţele, atât asupra
particularilor, cât şi asupra statului sunt inviolabile şi garantate ca atare”, în alineatul doi era consacrata regula potrivit careia
„Oricine poate dispune în mod liber de bunurile care-i aparţin dupa normele prevazute în legi”.
Alineatele urmatoare reglementeaza regimul proprietaţii publice, alin. (3) stipulând: „Bunurile care fac parte din
domeniul public sunt administrate şi nu pot fi înstrainate decât dupa reguli şi cu formele stabilite de lege”, în continuare fiind
reglementate: pedeapsa confiscarii averii şi exproprierea pentru cauza de utilitate publica.
În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietica, noţiunea de domeniu public a fost considerata
cazuta în desuetudine şi în consecinţa ignorata, ne mai regasindu-se în textele legilor fundamentale. În realitate, în toata
aceasta perioada proprietatea publica nu a disparut ci, dimpotriva, s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinzatoare, unicul
titular al sau fiind statul socialist.
Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra bunurilor comune aparţinând întregului popor, s-a
extins şi asupra unor bunuri care în mod firesc aparţineau circuitului civil, autorii de drept civil au considerat ca exista un
singur regim juridic aplicabil proprietaţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat recunoscându-li-se un drept real de tip
nou, dreptul de administrare directa (operativa) care era doar un dezmembramânt al dreptului de proprietate.
Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica tradiţionala a dreptului civil, socialist, un regim juridic civil,
înlaturându-se distincţia dintre regimul de drept privat şi regimul de drept public, dintre stat ca persoana juridica de drept
privat (calitate în care era proprietar de bunuri ca oricare alt particular) şi stat, ca persoana juridica de drept public, calitate în
care deţinea în proprietate bunurile aparţinând domeniului public.
2. Sistemul proprietaţii consacrat de Constituţia României

Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietaţii în doua articole şi anume:
a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile, libertaţile şi îndatoririle fundamentale”, text care
reglementa problema dreptului de proprietate privata.
b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia şi finanţelor publice”, care reglementa sistemul
proprietaţii, în general şi proprietatea publica, în special, text care avea urmatoarea redactare:
(1) „Statul ocroteşte proprietatea.
(2) Proprietatea este publica sau privata.
(3) Proprietatea publica aparţine statului sau unitaţilor administrativ-teritoriale.
(4) Bogaţiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic
valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice şi
ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietaţii publice.
(5) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. În condiţiile legii, ele pot fi date în administrarea regiilor
autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
1
Publicata în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
2
Publicata în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
3
Publicata în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
118
(6) Proprietatea privata este, în condiţiile legii, inviolabila.”
Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, vom constata ca alineatul (1) conţine o dispoziţie de principiu
(ocrotirea proprietaţii din partea statului), alineatul (2) consacra cele doua forme de proprietate (proprietatea publica şi
proprietatea privata), iar alin. (3)–(5) consfinţesc regimul proprietaţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor
doua tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul şi regimul juridic diferit aplicabil proprietaţii
publice şi respectiv, proprietaţii private).
Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale art. 41 din Constituţie intitulat „Protecţia
proprietaţii private”.
Modul în care a fost reglementata proprietatea în legea fundamentala a constituit un permanent prilej de dispute
politice şi doctrinare, în decursul timpului. Pentru aceste considerente, reformularea textelor care reglementeaza proprietate a
constituit unul dintre principalele obiective pentru revizuirea Constituţiei.
Constituţia României, republicata, reglementeaza dreptul de proprietate privata în art. 44, inclus în Titlul II intitulat
„Drepturile, libertaţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general al proprietaţii şi proprietatea publica fiind tratate de art.
136 din Titlul IV „Economia şi finanţele publice”.
Modificari de substanţa au fost aduse în reglementarea dreptului de proprietate privata care este „garantat” şi nu doar
„ocrotit”, relevante fiind în acest sens alineatul (2) al art. 44 care a fost reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia
revizuirii, în urmatoarea redactare:
„(2) Proprietate privata este garantata şi ocrotita în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetaţenii straini şi apatrizi
pot dobândi dreptul de proprietate privata asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României în Uniunea
Europeana şi din alte tratate internaţionale la care România este parte, pe baza de reciprocitate, în condiţiile prevazute prin
lege organica, precum şi prin moştenire legala.”
„(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte masuri de trecere silita în proprietatea publica a unor bunuri pe baza
apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice şi de alta natura discriminatorie a titularilor.”
Analiza comparativa a fostului articol 41 şi a actualului articol 44 din Constituţiei, ne permite sa formulam
urmatoarele observaţii:
a) textul actual garanteaza şi ocroteşte dreptul de proprietate privata indiferent de titular;
Garantarea dreptului de proprietate privata se concretizeaza în drept prin limitele impuse autoritaţilor publice cu
privire la naţionalizarea, exproprierea şi folosirea subsolului proprietaţilor imobiliare proprietate privata.
b) prin norma constituţionala se interzice în mod expres naţionalizarea sau orice alte masuri privind trecerea pe
cale silita în proprietatea publica a unor bunuri proprietate privata, având drept temei o apartenenţa sociala,
etica, religioasa, politica sau de alta natura;
c) se consacra în favoarea cetaţenilor straini şi apatrizilor dreptul de a dobândi proprietatea privata asupra
terenurilor dar numai în condiţiile rezultate din documentele de aderare a României în Uniunea Europeana,
precum şi din alte tratate internaţionale, drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire legala.
Alte garanţii ale dreptului de proprietate se regasesc în alin. (8) şi (9) ale art. 44 din Constituţie. Astfel, se interzice
confiscarea averii dobândite licit. Mai mult, Constituţia conţine şi o regula de procedura de mare eficienţa, în sensul careia
caracterul licit al dobândirii se prezuma. Pe cale de consecinţa, rezulta ca sarcina probei caracterului ilicit al averii revine
celui care afirma asemenea lucru1.
Regimul general al proprietaţii şi, în special, al proprietaţii publice este reglementat de art. 136 din Constituţia
României, republicata, care are urmatoarea redactare:
„(1) Proprietatea este publica sau privata.
(2) Proprietatea publica este garantata şi ocrotita prin lege şi aparţine statului sau unitaţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogaţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil de interes
naţional, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri
stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietaţii publice.
(4) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrarea regiilor
autonome ori instituţiilor publice, sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţa gratuita
instituţiilor de utilitate publica.
(5) Proprietatea privata este inviolabila, în condiţiile legii organice”.
Se poate observa ca textul conţine trei categorii de norme care privesc:
a) cele doua tipuri de proprietate;
b) principiile care guverneaza proprietatea publica;
c) principiul fundamental al proprietaţii private.
În al doilea rând, remarcam simetria de tratament juridic dintre cele doua tipuri de proprietaţi, publica şi privata,
textul alineatului 2 precizând, la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul ca: „proprietatea publica este garantata şi ocrotita prin lege”,
fiind menţionaţi şi titularii dreptului de proprietate publica, respectiv statul şi unitaţile administrativ-teritoriale.
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tanasescu, op. citata, p. 95
119
În sfârşit, constatam în alin. (3) al art. 136 unele modificari în ceea ce priveşte delimitarea sferei bunurilor
proprietate publica, faţa de reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), dupa cum urmeaza:
a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „caile de comunicaţie”.
Raţiunea acestei „omisiuni” este legata de privatizarea unor servicii publice, cum ar fi cele de furnizare a energiei
electrice, termice, gaze naturale etc. şi, implicit, de bunurile imobile indispensabile bunei funcţionari a acestora. În acest sens,
este elocventa opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform careia: „S-a considerat în Comisia de revizuire a
Constituţiei ca aceasta eliminare este necesara pentru ca, prin natura lor, unele cai de comunicaţie, cum ar fi conductele de
gaze, petrol sau linii de energie electrica pot fi şi în proprietate privata, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la
blocaje de netrecut în procesul de negociere în vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeana.” 1
b) vechea redactare, „bogaţiile de orice natura ale subsolului”, a fost reformulata în „bogaţiile de interes public ale
subsolului”, pentru a evidenţia faptul ca specific proprietaţii publice îi este afectaţiunea interesului general.
Bunurile aparţinând proprietaţii publice se supun unui regim juridic special de conservare, protecţie şi paza, în
ideea de a fi transmise generaţiilor viitoare;
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta 1991 „apele cu potenţial energetic valorificabil şi
acelea ce pot fi folosite în interes public” a devenit „apele cu potenţial energetic valorificabil de interes
naţional”. Actuala formulare conduce la concluzia ca pot deveni bunuri proprietate privata, apele cu potenţial
energetic valorificabil, care însa nu sunt de interes naţional.
În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil proprietaţii publice, observam ca potrivit art. 136 alin. (4)
din Constituţie bunurile proprietate publica sunt inalienabile, cu alte cuvinte sunt scoase din circuitul civil şi, în consecinţa,
nu pot fi înstrainate.
2.1. Particularitaţile proprietaţii publice

Consacrând cele doua forme ale proprietaţii, Constituţia şi legislaţia noastra le şi particularizeaza în acelaşi timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea publica nu poate aparţine decât statului (proprietatea
publica de interes naţional) şi unitaţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comuna) daca este vorba despre proprietatea
publica de interes judeţean, municipal, oraşenesc sau comunal.
În al doilea rând, proprietatea publica se caracterizeaza prin faptul ca este limitata, sfera acesteia fiind nominalizata
în alin. (3) al art. 136 din Constituţie, având drept criteriu „folosirea în interesul public”, alte categorii de bunuri fiind stabilite
prin lege organica, în concret fiind vorba de Legea nr. 213 din 17 noiembrie 1998 privind proprietatea publica şi regimul
juridic al acesteia2 care, în art. 3, stabileşte:
„(1) Domeniul public este alcatuit din bunurile prevazute la art.135 alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin.
(3) – s. n.), din cele stabilite în anexa care face parte integranta din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii
sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unitaţile administrativ-teritoriale prin
modurile prevazute de lege”.
Textul citat din legea speciala are menirea de a ne clarifica odata în plus faptul ca titulare ale dreptului de proprietate
publica pot fi numai statul şi unitaţile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane juridice de drept public, pe de o
parte, iar, pe de alta parte, detaliaza sfera bunurilor care aparţin domeniului public, cu precizarea ca enumerarea cuprinsa în
anexa la lege este exemplificativa şi nu restrictiva.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate publica consta în faptul ca acestea sunt scoase din circuitul civil ele
fiind declarate inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie, iar art. 11 din Legea nr. 213/1998 stabileşte ca: „Bunurile
din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile …”.
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publica, în literatura de specialitate din perioada interbelica3,
dar şi cea de data recenta4, s-a consacrat teza potrivit careia aceasta nu este absoluta ci relativa şi limitata, fiind determinata
de importanţa şi natura bunurilor, de interesul general caruia i-au fost afectate etc. Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o
integrare a acestor bunuri în circuitul economico-juridic, unele constituind dintotdeauna şi sursa de venituri pentru stat şi
unitaţile administrativ-teritoriale. Se impune însa precizarea ca aceste venituri nu au fost şi nu sunt privite ca un scop în sine,
pentru ca daca ar fi astfel nu ar mai exista nici o diferenţiere faţa de un bun privat, ci o modalitate de control a administraţiei
asupra utilizarii bunului public inclusiv de un particular (persoana fizica şi juridica), în vederea prestarii unui serviciu public
sau realizarii interesului public. Iata de ce, legislaţia şi doctrina au creat noţiunea de redevenţa, pentru a desemna plata (taxa)
datorata de un particular pentru utilizarea domeniului public.
În consecinţa, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4) precum şi art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au
prevazut modalitaţi specifice regimului de drept public, sau, dupa caz, modalitaţi ale dreptului comun, aflate însa în regim de
putere publica, pentru integrarea în circuitul juridico-economic şi anume:
a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor publice;
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tanasescu, op. citata, p. 293
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998
3
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernauţi, 1944, p. 365
4
120
b) concesionarea sau închirierea oricarui subiect de drept;
c) transmiterea în folosinţa gratuita unor instituţii de utilitate publica.
Menţionam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliaza sfera organelor (organismelor) care pot primi în administrare
bunuri din domeniul public, precizând:
„Bunurile din domeniul public pot fi date, dupa caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autoritaţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local”.
În sfârşit, a patra particularitate a proprietaţii publice rezida în faptul ca îi este aplicabil un regim juridic special
reglementat de Legea nr. 213/1998 şi de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menţionate precizând:
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publica este reglementat de prezenta lege, daca prin legi organice
speciale nu se dispune altfel”.
2.2. Particularitaţile proprietaţii private

Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan1, suportul constituţional al proprietaţii private se regaseşte în art. 41 din
Constituţie (actualul art. 44 din Constituţia României, republicata s.n.), la a carui redactare au fost avute în vedere unele
dispoziţii ale Constituţiei din 1923 (art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru civil, proprietatea privata
prezentând urmatoarele particularitaţi:
a) este exclusiva, faţa de proprietatea publica particularizata prin caracterul sau limitat, în sistemul proprietaţii
instituit de Constituţie proprietatea privata reprezentând regula, iar cea publica excepţia;
b) aparţine oricarui subiect de drept, persoana fizica (cetaţean român, cetaţean strain, apatrid în condiţiile
prevazute de art. 44 alin. (2) din Constituţia României, republicata) şi persoanei juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea ca statul, comuna, oraşul şi judeţul, în calitate de persoane juridice civile, de drept privat
deci, au în proprietate bunuri din domeniul privat.
Menţionam, de asemenea, ca în aplicarea dispoziţiilor constituţionale a fost adoptata Legea nr. 312 din 10 noiembrie
20052
c) bunurilor aparţinând proprietaţii private li se aplica regimul juridic de drept comun, altfel spus ele se afla în
circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privata de orice fel (imobiliara, mobiliara, intelectuala) este
garantata şi ocrotita în mod egal de lege, indiferent de titular.
Consideram ca potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României, republicata, mai putem desprinde o particularitate
şi anume: sunt interzise naţionalizarea sau orice masuri de trecere silita în proprietate publica a unor bunuri pe baza
apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de alta natura discriminatorie a titularilor.
În concluzie, apreciem ca dispoziţiile Constituţiei României, republicata, precum şi o serie de acte normative
speciale au consolidat regimul juridic al proprietaţii private.
3. Domeniul public şi domeniul privat
3.1. Domeniul public
3.1.1 Noţiune, trasaturi

Aşa cum am aratat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de specialitate din perioada de dupa cel de-al doilea
razboi mondial, nu au utilizat noţiunile de „domeniu public” şi „domeniu privat”.
În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioada utiliza sintagma „avuţia întregului popor”, care
reprezenta în drept şi în fapt atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogaţiilor solului şi subsolului, iar domeniul privat
şi, în general, proprietatea privata erau reduse la aşa-zisa „proprietate personala”.
Dupa Revoluţia din decembrie 1989 şi abolirea sistemului politic şi economic condus de partidul unic, Constituţia,
legislaţia şi doctrina au consacrat din nou conceptele de „domeniu public” şi „domeniu privat”, cunoscute la noi în ţara, în
special, în perioada interbelica.
Astfel, în perioada interbelica, prof. Paul Negulescu definea domeniul public ca „totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului general”3. Autorul
distingea doua categorii de domenii, respectiv:
 domeniul public, guvernat de regimul dreptului public;
 domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediţia a III-a restructurata, revazuta şi adaugita, Editura All Beck, 2002, p. 165
2
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor de catre cetaţenii straini şi apatrizi, precum şi de catre persoanele
juridice straine, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005
3
121
Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile afectate în mod direct unui serviciu public şi
utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate inalienabile şi
imprescriptibile.
Într-o alta opinie, exprimata în aceeaşi perioada, se considera ca domeniul public este constituit din totalitatea
bunurilor mobile sau imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit funcţionarii serviciilor publice. Fiind în legatura
directa cu interesul general (public), autorul considera ca acestor bunuri li se aplica un regim juridic special, adica erau
inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.1
Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcatuit din bunuri care nu erau afectate unui serviciu public şi în
consecinţa nu erau inalienabile şi imprescriptibile, cu alte cuvinte, se gaseau în circuitul juridic civil.
Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de esenţa în doctrina postrevoluţionara, un autor definind
domeniul public ca „totalitatea bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate publica, ce aparţin statului (domeniu public
al statului) sau unitaţilor administrativ-teritoriale (domeniul public al comunei, oraşului, judeţului, dupa caz).2
Prof. Antonie Iorgovan preocupându-se în detaliu de sistemul proprietaţii instituit de Constituţia României din 1991
defineşte domeniul public ca fiind constituit din „acele bunuri, publice sau private, care prin natura ori dispoziţia
expresa a legii trebuie pastrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes
public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, în care regimul de putere este determinant, fiind în
proprietatea sau, dupa caz, în paza persoanelor juridice de drept public”3.
Din definiţia prezentata, care îmbraca o forma exhaustiva, autorul releva un numar de 4 trasaturi pe care în mod
cumulativ trebuie sa le îndeplineasca un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin destinaţia expresa a legii sa intre în categoria celor care trebuie protejate şi transmise
generaţiilor viitoare;
b) sa aiba semnificaţia unei valori de interes public, în sensul ca aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric,
etc. naţional sau dupa caz, destinat unei folosinţe de interes public;
c) sa fie supus unui regim juridic administrativ sau, dupa caz, unui regim mixt de drept public şi de drept privat,
dar sub controlul regimului administrativ;
d) sa fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate publica) sau în paza unei persoane de drept
public (bunurile proprietate privata care ţin de domeniul public).4
În sinteza, trasaturilor menţionate, autorul le prezinta urmatoarea motivaţie5:
Prima trasatura are menirea de a reliefa faptul ca nu toate bunurile, ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând
societaţii trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare.
Astfel, deşi unei societaţi cu democraţie tradiţionala îi este asociata economia de piaţa, ceea ce echivaleaza cu faptul
ca majoritatea bunurilor sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus „consumului generaţiei respective”, totuşi, anumite bunuri
chiar daca sunt supuse comerţului, acesta trebuie sa fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe de alta
parte - alte bunuri, prin ipoteza, trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare în integralitatea lor. Faţa de aceasta
ultima categorie, autorul considera ca fiecare generaţie are dreptul dar şi obligaţia, de a le conserva valoarea, eliminând
posibilii factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în acelaşi timp, un element indispensabil vieţii
economico-sociale, poate fi folosita de oricine de la izvor, sub forma apei potabile, apei minerale, apei termale, etc.
Pe de alta parte, aceasta destinaţie poate rezulta şi dintr-o reglementare juridica expresa sau tacita, atunci când legea
reglementeaza anumite amenajari, construcţii edificate pe unele bunuri, cum ar fi de exemplu: construirea pe un teren
proprietatea publica sau privata a unui drum, a locurilor de joaca pentru copii, a unor pieţe, târguri, oboare, etc. Aceasta
distincţie are menirea de a clasifica domeniul public în natural şi artificial.
De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor viitoare mai poate fi data de normele juridice, fie
având în vedere valoarea lor deosebita sub aspect istoric, artistic, ştiinţific, etc. sau, având în vedere utilitatea lor publica.
A doua trasatura urmareşte sa scoata în evidenţa faptul ca bunurile domeniului public prezinta o importanţa
deosebita pentru societate, întrucât sunt destinate folosinţei de interes public. Acest lucru nu trebuie înţeles însa în sensul ca
toţi indivizii care compun societatea trebuie sa le foloseasca în mod direct, nemijlocit. Dimpotriva, distingem doua modalitaţi
distincte de utilizare, respectiv:
a) bunuri folosite în mod direct, fara nici o condiţionare şi, de regula, în mod gratuit cum ar fi, spre exemplu:
mersul pe strada, scaldatul în apa unui râu sau în apa marii etc.
b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile respective sunt puse în valoare prin intermediul unui
serviciu public, organizat de stat sau de administraţia publica locala, spre exemplu: utilizarea gazelor naturale, a
energiei electrice, a mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un muzeu, etc.
1
Constantin Rarincescu, op. citata., p. 208
2
Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
3
4
Antonie Iorgovan, op. citata, pp. 172-175
5
Antonie Iorgovan, op. citata, pp. 173-174
122
A treia trasatura reliefeaza faptul ca bunurile aparţinând domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept
public, care poate fi exclusiv de drept public sau un regim juridic mixt, de drept public şi de drept privat, dominant şi în acest
caz fiind regimul public.
Consecinţa fireasca a acestei particularitaţi, rezida în faptul ca în toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri,
unul dintre subiectele raportului juridic este în mod obligatoriu o persoana juridica de drept public, pentru ca în regimul
juridic de drept administrativ, raporturile se stabilesc întotdeauna între o persoana de drept public, pe de o parte, şi un alt
subiect de drept, persoana fizica sau persoana juridica, pe de alta parte.
Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica, ipoteza în
care, potrivit Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 19 din Legea nr. 215/2001 etc.) subiectul purtator al
autoritaţii publice nu poate fi decât statul sau unitatea administrativ-teritoriala.
Aceasta trasatura mai scoate în relief faptul ca litigiile care se nasc fie ca urmare a exercitarii dreptului de proprietate
publica, fie ca urmare a restrângerii exerciţiului la proprietatea privata pentru bunurile „afectate” domeniul public, sunt litigii
de contencios administrativ, lucru ce rezulta din dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr. 213/1998,
precum şi din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile pentru cauza de utilitate publica1.
A patra trasatura este apreciata ca fiind o consecinţa fireasca a celei expuse anterior, autorul aratând ca bunurile
domeniului public, sunt fie în proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza acestora.2
Astfel, când este vorba despre existenţa dreptului de proprietate publica, potrivit legislaţiei în vigoare, sfera
subiectelor titulare ale acestui drept se rezuma doar la stat şi unitaţile administrativ-teritoriale, în timp ce atunci când este
vorba despre paza bunurilor aparţinând domeniului public sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic orice persoana
juridica de drept public care acţioneaza în numele statului.
Autorul fundamenteaza aceasta trasatura pe dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie unde este înserata teza
„protejarii intereselor naţionale”, precum şi pe un argument invocat în doctrina interbelica, prof. Paul Negulescu apreciind ca
statul este „instrumentul de protecţie” a vieţii şi muncii cetaţenilor sai, „protectorul spiritului naţional care stapâneşte pe
fiecare cetaţean”.3
Se impune precizarea în sensul ca nu trebuie sa confundam dreptul de administrare a unui bun public de catre o regie
autonoma sau instituţie publica, respectiv regimul concesionarii sau închirierii unui bun, cu dreptul de paza şi protecţie.
Primele (administrarea, concesiunea şi închirierea) sunt regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public
proprietate publica, iar dreptul de paza şi protecţie este un regim de utilizare a unui bun aparţinând domeniului public, dar
care se afla în proprietatea privata a unei persoane fizice sau juridice.
3.1.2. Clasificarea domeniului public
În literatura noastra din perioada interbelica au fost formulate mai multe clasificari ale domeniului public, având la
baza concepţiile diferite ale autorilor în privinţa conţinutului şi sferei domeniului public.
O prima clasificare, cea a prof. Paul Negulescu4, identifica patru „dependinţe” ale domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritoriala
2. ţarmurile marii
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele ţarii)
c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile
d) domeniul public terestru în care includea:
1. şoselele, caile ferate etc.
2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor
3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii
unui interes general
4. bunurile mobile utilizate în interes general.
Într-o alta opinie, prof. E. D. Tarangul5 clasifica domeniul public dupa şapte criterii având o viziune mai analitica
asupra bunurilor care aparţin domeniului public.
Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborata cu legislaţia în vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasifica
domeniul public în funcţie de şapte criterii,6 astfel:
a) Din punctul de vedere al interesului pe care îl prezinta autorul distinge:
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
3
4
5
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”, Cernauţi, 1944, p. 361
6
123
a) domeniul public de interes naţional (domeniul public naţional) sau domeniul public al statului - conform
art. 3 alin.(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia;
b) domeniul public de interes judeţean (domeniul public judeţean), denumit astfel şi în art. 3 alin. (3) din
Legea nr.213/1998;
c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal), sau domeniul public al comunelor,
oraşelor şi municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr.213/1998.
b) Din punctul de vedere al modului de determinare, distingem:
a) bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
b) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
c) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritaţile administraţiei publice, în baza criteriilor din
Constituţiei şi legi.
c) Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului şi/sau autoritaţilor publice, distingem:
a) bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietaţii publice a statului sau unitaţilor administrativ-teritoriale;
b) bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietaţii private, dar afectate dreptului de paza şi protecţie al
statului.
d) Din punctul de vedere al modului de încorporare, distingem:
a) domeniul public natural;
b) domeniul public artificial;
e) Din punctul de vedere al modului de utilizare de catre public, distingem:
a) bunuri utilizate direct;
b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
f) Din punctul de vedere al serviciului public organizat, distingem:
a) bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
g) Din punctul de vedere al naturii bunurilor, distingem:
a) domeniul public terestru (bogaţiile de interes public ale subsolului, terenurile afectate utilitaţilor publice,
rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
b) domeniul public maritim (marea teritoriala, apele maritime teritoriale, ţarmurile marii, faleza şi plaja marii,
fundul apelor maritime interioare şi al marii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice şi ale
platoului continental, porturile maritime, etc.);
c) domeniul public fluvial (apele de suprafaţa: fluviile, râurile, canalele navigabile, lacurile navigabile,
barajele, lacurile de acumulare, etc.);
d) domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi de deasupra României;
e) domeniul public cultural (obiectele de arta - picturi, sculpturi, mobilier, etc. lucrari arhitectonice, curţi,
palate, cetaţi, manastiri, biserici, vestigii arheologice, monumente, ansambluri şi situri istorice, obiecte de
cult, carţile din bibliotecile publice, obiecte de muzeu, etc.);
f) domeniul public militar (cazarmile, cazematele, zidurile de aparare, amenajarile genistice şi diferite tipuri
de adaposturi, armamentul, muniţia, etc.).
3.1.3. Regimul juridic al domeniului public
3.1.3.1. Noţiune
Regimul juridic al domeniului public desemneaza ansamblul regulilor care se aplica bunurilor aparţinând
domeniului public al statului şi unitaţilor administrativ-teritoriale, pe de o parte, precum şi raporturile juridice care se
stabilesc între aceşti titulari ai dreptului de proprietate publica şi particulari (persoane fizice sau/şi juridice) cu privire la
aceste bunuri, pe de alta parte.
Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceza, literatura de specialitate din ţara noastra a limitat
regimul juridic la regula inalienabilitaţii domeniului public, pornindu-se de la ideea ca acest domeniu se identifica cu
dependinţele inalienabile ale domeniului.
Odata însa cu fundamentarea unui nou concept de domenialitate publica, doctrina şi jurisprudenţa au admis ca
domeniului public îi sunt aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şi-au gasit şi reglementarea legala în Capitolul II al
Legii nr. 213/1998, art. 7-17, dupa cum urmeaza:
a) sub aspectul modului de dobândire a dreptului de proprietate publica, fiind prevazute modalitaţi speciale (art. 7
şi urmatorii din Legea nr. 213/1998);
b) pentru amenajare - este instituit un regim special al lucrarilor publice (spre exemplu: pentru executarea
lucrarilor de investiţii sunt necesare anumite documente de urbanism, controlul utilizarii fondurilor se face de
catre Curtea de Conturi, etc.);
c) modalitaţi speciale de determinare a limitelor pentru domeniul public de interes naţional şi local1;
1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcatuiesc domeniul public al
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie 1999
124
d) pentru utilizarea bunurilor domeniale de catre particulari s-a instituit un regim special de folosinţa al acestei
categorii de utilizatori.
Regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietaţii publice este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi de alte
acte normative. Astfel, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5 stipuleaza
ca: (1) „Regimul juridic al dreptului de proprietate publica este reglementat de prezenta lege, daca prin legi organice speciale
nu se dispune altfel”, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar „Regimul juridic al proprietaţii publice”, de art. 122 al Legii
nr.215/2001 - legea administraţiei publice locale, de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc.1
În cele ce urmeaza, ne propunem sa relevam şi sa analizam cele mai importante reguli care formeaza acest regim
juridic.
3.1.3.2. Principiile care guverneaza regimul juridic al domeniului public
Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicata, statueaza principiul conform caruia bunurile
proprietate publica sunt inalienabile.
Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental al bunurilor aparţinând proprietaţii publice se
regasesc şi în alte acte normative, dintre care citam: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 – legea fondului funciar, art. 122 alin.
(2) al Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi
regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil, etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publica se înţelege faptul ca aceste categorii de bunuri nu pot fi
înstrainate (a aliena care are semnificaţia de a transmite cuiva un drept …)2 cu alte cuvinte, ele sunt scoase din circuitul civil.
Datorita caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra bunurilor proprietate publica nu poate fi transmis unei
alte persoane fizice şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale, dezmembraminte ale dreptului de
proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul, abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de alta parte, bunurile care compun domeniul
public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi gajul sau ipoteca.
În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public, regula inalienabilitaţii devine operanta numai în
cazul celor care au efectiv nevoie de o atare protecţie, spre pilda: operele de arta din muzee, colecţiile unor biblioteci, lacaşuri
de cult, tehnica militara, materialul rulant al cailor ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu, alienabile, dupa o procedura
speciala (licitaţie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: bancile unei şcoli, mobilierul unei instituţii publice etc.
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând domeniului public explicabila, întemeiata pe afectaţiunea
lor uzului şi/sau interesului general, trebuie sa precizam ca spre deosebire de caracterul inalienabil absolut şi general care se
aplica vechiului domeniu al „Coroanei”, de mai mult timp s-a impus teza potrivit careia inalienabilitatea domeniului public
are în prezent un caracter relativ şi limitat.
Caracterul relativ al inalienabilitaţii decurge din faptul ca regula nu se aplica decât domeniului public şi exclusiv pe
durata în care bunul mobil sau imobil aparţine acestui domeniu. Din momentul în care un bun nu mai face parte din domeniul
public putând fi, de exemplu, declasat (termen utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi aparţine
domeniului privat, regula inalienabilitaţii nu se mai aplica.
Pe de alta parte, în accepţiunea actuala a termenului, pentru determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute în
vedere natura bunurilor şi importanţa scopului de interes general pentru realizarea caruia au fost afectate bunurile. Astfel, deşi
în principiu, bunurile imobile sunt socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului public al tuturor
cetaţenilor, totuşi, cu condiţia respectarii scopului afectat şi a nestânjenirii liberei folosinţe a celorlalţi, s-a admis ocuparea
temporara a domeniului public prin concesiune sau închiriere (ex.: amplasarea chioşcurilor de presa, a tonetelor de tot felul, a
meselor în pieţe, târguri, oboare, etc.).
În concluzie, relevam ca în prezent regimul juridic al bunurilor ce compun domeniul public, nu mai poate fi
conceput uniform, supus în mod automat aceloraşi reguli riguroase, ci dimpotriva, ca un regim gradual, care presupune
aplicarea tuturor sau, dupa caz, numai a unor reguli, în funcţie de nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de bunuri).
Aceasta realitate este consacrata de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia, de
Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica3, precum şi de
Ordonanţa de urgenţa nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de concesiune de lucrari
publice şi a contractelor de concesiune de servicii4.
Al doilea principiu care guverneaza domeniul public îl constituie imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna
susţinându-se ca domeniul public nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât de lunga ar fi aceasta, el fiind imprescriptibil5.
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al domeniului public sub aspect achizitiv se exprima prin faptul ca dreptul de
proprietate asupra acestor bunuri nu poate fi dobândit de catre o alta persoana prin uzucapiune, în cazul bunurilor imobile,
sau prin posesia de buna credinţa, în cazul bunurilor mobile.
1
Republicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
2
*** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25
3
4
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobata cu modificari şi completari prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006,
publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
5
125
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie sa înţelegem faptul ca acţiunea în revendicare a unui astfel de
bun aparţinând domeniului public, nu se stinge prin neexercitare, fara nici un fel de excepţie, ea neputând fi paralizata prin
invocarea uzucapiunii ca în cazul bunurilor din domeniul privat sau proprietate privata.
Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului public, principiu care deriva, este o consecinţa
fireasca a inalienabilitaţii1.
Caracterul insesizabil al dreptului de proprietate publica trebuie înţeles în sensul ca bunurile din domeniul public nu
pot fi urmarite de creditorii celor care le stapânesc, în vederea realizarii creanţelor lor, prin executare silita.
Daca bunul ar putea fi urmarit de creditori, inalienabilitatea ar fi lipsita de conţinut, ar avea un caracter iluzoriu şi ar
putea fi ocolita, un creditor oarecare n-ar avea decât sa urmareasca bunul, şi în final sa-l vânda în mod silit, ceea ce
echivaleaza cu alienarea lui. Or, în legatura cu acest aspect, s-a consacrat teza potrivit careia statul şi unitaţile administrativ-
teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora stingându-se potrivit unor reguli derogatorii de la dispoziţiile de drept
comun referitoare la urmarirea silita. În acest sens, prof. George N. Luţescu2 afirma ca nu se poate pune problema executarii
silite a acestor bunuri, pentru simplu motiv ca statul este prezumat a fi întotdeauna solvabil, indiferent daca bunurile aparţin
domeniului sau public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale judeţului şi/sau comunei se lichideaza potrivit normelor
derogatorii de la dreptul comun.
Toate aceste principii care guverneaza şi în acelaşi timp dau particularitate regimului juridic al domeniului public şi-
au gasit consacrarea în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia, care are
urmatoarea redactare:
(1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, dupa cum urmeaza:
a) nu pot fi înstrainate; ele pot fi date numai în administrare, concesionare sau închiriere, în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executarii silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna credinţa, asupra
bunurilor mobile.
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul nostru a prevazut şi sancţiunea actelor juridice încheiate cu încalcarea
dispoziţiilor înscrise în alineatul 1, acestea fiind lovite de nulitatea absoluta.
Referitor la modalitaţile prin care se poate dobândi dreptul de proprietate publica, legea - cadru privind
proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998, stabileşte în articolul 7 urmatoarele moduri specifice:
a) calea naturala, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se poate forma ca urmare a producerii unor
evenimente naturale, independente de voinţa omului, al caror rezultat final conduce la întregirea domeniului
public terestru, maritim, fluvial etc.
b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauza de utilitate publica3;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, dupa caz, daca
bunul în cauza intra în domeniul public;
În legatura cu acest mod de dobândire, art. 123 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
cu modificarile şi completarile ulterioare stabileşte :
„Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dupa caz,
judeţean, cu votul majoritaţii consilierilor locali sau judeţeni, dupa caz, în funcţie”.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale, în domeniul
public al acestora, pentru cauza de utilitate publica;
f) prin alte moduri prevazute de lege.
În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publica, articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacra doua
modalitaţi specifice:
„(1) Dreptul de proprietate publica înceteaza, daca bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat”, alineatele 2 şi
3 stabilind autoritaţile competente sa dispuna trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat, precum şi pe cele
competente sa exercite controlul judecatoresc al acestei operaţiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale
se face, dupa caz, prin hotarâre a Guvernului, a consiliilor judeţene sau locale, sub condiţia ca aceste hotarâri sa nu contravina
dispoziţiilor înscrise în Constituţie sau în alte legi speciale.
Hotarârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ competente,
în condiţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia.
Al patrulea principiu care particularizeaza regimul juridic al domeniului public este cel care priveşte servituţile
asupra acestor bunuri.
În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit careia bunurile aparţinând domeniului public nu pot fi grevate
de nici o servitute.1
1
Ibidem, p. 207
2
G. N. Luţescu, Teoria generala a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162
3
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, publicata în Monitorul Oficial al Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu
modificarile şi completarile ulterioare
126
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 aceasta teza trebuie privita „într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii
în literatura de specialitate din Franţa dar şi din ţara noastra care susţin ca se pot stabili servituţi şi asupra bunurilor
aparţinând domeniului public (ex. servitutea de vedere sau de scurgerea apelor pluviale asupra unei strazi etc.).
Aceasta din urma teza îşi gaseşte consacrarea legala, articolul 13 din Legea nr. 213/1998 având urmatoarea
redactare:
(1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în masura în care aceste servituţi sunt
compatibile cu uzul sau interesul public caruia îi sunt destinate bunurile afectate.
(2) Servituţile valabil constituite anterior intrarii bunului în domeniul public se menţin, în condiţiile prevazute la
alin. (l)”.
Din analiza logico-gramaticala a textului legal menţionat, rezulta indubitabil faptul ca bunurile din domeniul public
pot fi afectate de servituţi, sub condiţia menţinerii uzului şi/sau interesului public caruia i-au fost destinate bunurile
respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil constituite, conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr.
213/1998, înainte de data intrarii în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
Dupa cum este cunoscut, servitutea este definita ca fiind o „sarcina impusa asupra unui imobil pentru uzul şi
utilitatea altui imobil, având un alt stapân”, „Este un drept asupra lucrului altuia, constituind un dezmembramânt al dreptului
de proprietate” 3.
Servitutea presupune în mod obligatoriu doua bunuri imobile (fondul dominant şi fondul aservit), care aparţin unor
proprietari diferiţi; este un drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile imobile prin natura lor.
Dupa izvorul lor, servituţile se clasifica în:
a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionarii loturilor de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de
scurgere a apelor naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de graniţuire, servitutea de
îngradire etc.).
b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea de trecere, servitutea de vedere, servitutea de
amplasare a plantaţiilor sau construcţiilor etc.).
c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice, dupa caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.
În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de proprietate publica, pe de o parte, şi titularii
dreptului de proprietate privata învecinaţi, pe de alta parte, o serie de sarcini sunt prevazute de diverse acte normative pentru
cei din urma. Sarcinile respective sunt cunoscute în literatura juridica de specialitate sub denumirea de servituţi
administrative.4
Trebuie relevat faptul ca servituţile administrative au totuşi un regim juridic diferit de regimul prevazut de Codul
civil pentru proprietatea privata, ele vizând de regula, obligaţia negativa impusa proprietarului vecin, de „a nu face” şi doar în
mod excepţional obligaţia „de a face ceva”, fiind stabilite pentru satisfacerea unui scop de utilitate publica generala.
Adeseori, ele sunt prevazute în interesul anumitor bunuri imobile beneficiare a caror protecţie şi utilizare optima
trebuie sa fie astfel asigurate.
Servituţile administrative rezulta fie direct din lege, fie dintr-un act administrativ unilateral emis de autoritatea
administraţiei publice competente, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legatura cu servituţile administrative
revine instanţelor de contencios administrativ.
În mod exemplificativ, relevam câteva dintre principalele servituţi administrative, astfel:
a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în legatura cu regimul de aliniere şi executarea
construcţiilor, cu întreţinerea faţadelor cladirilor, instalarea pe aceste cladiri a cablurilor electrice, telefonice;
realizarea unor lucrari în zonele de protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice; amplasarea
construcţiilor faţa de drumurile publice etc.;
b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o distanţa determinata de obiectivele cu caracter
militar, de circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate unitaţile militare, etc.);
c) în interesul aeroporturilor şi al securitaţii instalaţiilor de control şi dirijare a traficului aerian;
d) pentru prevenirea şi combaterea poluarii apelor curgatoare, a lacurilor, a apelor maritime interioare şi a marii
teritoriale etc.;
e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de executare a unor lucrari în zona, etc.);
f) pentru trecerea pe proprietaţile private a liniilor telegrafice, telefonice, de distribuţie a energiei electrice, a
reţelelor de canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor naturale, etc.
Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi altor persoane în folosul şi pentru utilizarea în
condiţii corespunzatoare a domeniului public, considerat fond dominant. Servituţilor administrative le sunt aplicabile regulile
inalienabilitaţii şi imprescriptibilitaţii domeniului public, protecţia lor juridica realizându-se prin mijloace variate ale
1
Gh. Luţescu, op. citata, p. 60
2
3
Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifica şi Enciclopedica, Bucureşti, 1980, pp. 478 - 479
4
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnica, Bucureşti, 1997, p. 77
127
diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt: raspunderea contravenţionala, demolarea
construcţiilor executate fara autorizaţie de construcţie etc.
În acelaşi timp însa, riveranilor domeniului public le sunt recunoscute şi unele drepturi speciale dintre care citam:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de ferestre sau porţi de acces;
b) dreptul de acces, care implica deschiderea unei porţi, accesul la imobilul proprietate privata, staţionarea pe
drumul public.
c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a apelor pluviale şi menajere etc.
Existenţa acestor drepturi a fost motivata în doctrina de faptul ca drumurile publice sunt destinate nu numai
circulaţiei, ci şi pentru accesul şi aprovizionarea persoanelor ale caror imobile sunt situate în vecinatatea drumurilor.
Pe lânga cele patru principii specifice regimului juridic al domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale şi alte legi speciale (Legea nr. 213/1998, Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica, Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de concesiune de lucari publice şi a contractelor de concesiune de
servicii) stabilesc şi alte reguli care asigura protecţia juridica a domeniului public, astfel:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor, oraşelor şi judeţelor s-a dat în competenţa exclusiva a
consiliilor locale şi judeţene (art. 38 alin.5, lit. a şi art. 104 alin.1lit. c din Legea nr. 215/2001). Aceste autoritaţi
deliberative autonome ale administraţiei publice locale hotarasc cu privire la concesionarea şi/sau închirierea
bunurilor aparţinând domeniului public (art. 125 din Legea nr. 215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr. 213/1998)
de interes local.
b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitaţie publica sau prin negociere
directa, în cazurile în care licitaţia publica nu a condus la desemnarea unui câştigator (art. 15 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din Ordonanţa de
urgenţa a Guvernului nr. 54/2006, privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica) sau
daca prevederile unor legi speciale stabilesc aceasta procedura.
c) bunurile proprietate publica pot fi date în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritaţilor
administraţiei publice centrale şi locale, şi/sau instituţiilor de utilitate publica;
Darea în administrare se realizeaza, dupa caz, prin hotarâre a Guvernului, a consiliilor judeţene şi locale şi a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, astfel cum prevad dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate sa posede, sa foloseasca bunul şi sa dispuna de el, în condiţiile actului prin
care i-a fost dat în administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai daca titularul sau nu-şi exercita
drepturile şi nu-şi executa obligaţiile nascute din actul de transmitere.
d) statul şi unitaţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din patrimoniul lor în folosinţa gratuita, pe termen
limitat, instituţiilor de utilitate publica ori serviciilor publice (art. 17 din Legea nr. 213/1998, art. 126 din Legea
nr.215/2001, modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia României, republicata).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun patrimoniul unitaţilor administrativ-teritoriale (art.
124 din Legea nr. 215/2001), precum şi evidenţierea distincta în contabilitatea statului şi a unitaţilor
administrativ-teritoriale a bunurilor care alcatuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr. 213/1998).
Conform art. 121 din Legea nr.215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificarile şi completarile
ulterioare, „Constituie patrimoniu unitaţii administrativ - teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public
şi domeniului privat al acestora, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public este necesar sa plecam de la dispoziţiile art. 136
alin. (3) din Constituţia României, republicata, care sub aspect tehnico-juridic utilizeaza trei procedee şi anume:
a) enumerarea concreta;
b) formularea generica;
c) norma de trimitere1.
Astfel, textul precizat enumera în mod expres bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietaţii publice şi anume:
a) bogaţiile de interes public ale subsolului;
b) spaţiul aerian;
c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional;
d) plajele;
e) marea teritoriala;
f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental (prevederi care reprezinta enumerarea
concreta şi formularea generica în acelaşi timp), iar pe de alta parte, se menţioneaza ca fac obiectul exclusiv al
proprietaţii publice şi alte bunuri prevazute de legea organica, ceea ce reprezinta norma de trimitere.
1
Antonie Iorgovan, op. citata, vol. II, 2002, p. 185
128
De asemenea, trebuie sa observam ca formularea „bogaţiile de interes public ale subsolului” reprezinta un criteriu
constituţional pentru calificarea unei „bogaţii a subsolului” ca fiind bun al proprietaţii publice şi implicit al domeniului
public. Pe de alta parte, referitor la apele cu potenţial energetic valorificabil1 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are
urmatorul conţinut:
„(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţa cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine
hidrografice ce depaşesc suprafaţa de 10 km2 , malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime
interioare, faleza şi plaja marii, cu bogaţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritoriala şi fundul apelor
maritime.
(2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine hidrografice ce nu depaşesc suprafaţa de 10 km2 , pe
care apele nu curg permanent, aparţin deţinatorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se formeaza sau curg …”.
În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei bunurilor ce aparţin acestuia, edificatoare sunt
dispoziţiile Legii nr.213/1998 care în articolul 3 stipuleaza ca:
„(1) Domeniul public este alcatuit din bunurile prevazute la art.135 alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin.
(3) – s.n.), din cele stabilite în anexa care face parte integranta din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau
prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unitaţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevazute de lege”.
Unii autori2, considera ca prin bunurile de uz public trebuie înţelese acele bunuri aparţinând domeniului public şi
destinate folosinţei generale prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa, târgurile, pieţele, oboarele etc., iar
prin „interes public” acele bunuri care intereseaza pe toţi membrii societaţii (sau ai colectivitaţilor locale), chiar daca aceştia
nu au acces direct la folosirea lor concreta, cum sunt şcolile, spitalele, muzeele, caile ferate etc.
Trebuie remarcat faptul ca Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia, reitereaza
principiile reieşite din art. 136 alin. (3) din Constituţie, în primul rând, iar, în al doilea rând, detaliaza sfera bunurilor care
alcatuiesc domeniul public al statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale, cu precizarea expresa ca enumerarea acestora în
anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de alta parte, statueaza regula potrivit careia aceste bunuri
pot fi dobândite numai prin modurile prevazute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr.213/1998 rezida în faptul ca stabileşte în mod expres
competenţa instanţelor judecatoreşti de a cerceta şi de a se pronunţa cu privire la valabilitatea titlurilor de proprietate ale
bunurilor aparţinând domeniilor publice şi/sau private ael statului şi ale unitaţilor administrativ-teritoriale, dobândite în
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).
Aşa cum am mai aratat, dreptul de proprietate publica aparţine statului şi unitaţilor administrativ-teritoriale, Legea
nr. 213/98 şi alte acte normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al statului, pe de o parte şi
domeniile publice judeţene, municipale, oraşeneşti şi comunale, pe de alta parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipuleaza ca:
„Domeniul public al statului este alcatuit din bunurile prevazute la art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.)
din Constituţie, din cele prevazute la pct. 1 din anexa, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate
ca atare prin lege”.
Din analiza textului legal citat, rezulta ca un bun poate aparţine domeniului public al statului numai daca
îndeplineşte cel puţin un criteriu din urmatoarele trei:
1) este prevazut în mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. (3) din Constituţia României,
republicata);
2) este prevazut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi
regimul juridic al acesteia;
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin lege, ceea ce înseamna ca declararea unor bunuri ca
fiind de uz sau interes naţional este atributul exclusiv al legiuitorului, Guvernul sau alta autoritate a
administraţiei publice neavând aceasta competenţa.
În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de principiu o regasim în art. 122 alin.1 al Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificarile şi completarile ulterioare, care precizeaza ca:
„Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz
sau interes public şi nu sunt declarate, prin lege de uz sau interes public naţional”.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formeaza domeniul public local sau judeţean trebuie avute în
vedere, în mod cumulativ urmatoarele doua criterii:
1) bunurile sa fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu naţional)
2) prin lege, bunurile respective sa nu fie declarate de interes naţional.
Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998
potrivit carora:
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea privata, în revista „Dreptul” nr. 8/1994, p. 32
129
a)domeniul public al judeţelor este alcatuit din bunurile prevazute la punctul II din Anexa la lege şi din alte bunuri
de uz sau interes public judeţean, declarate ca atare prin hotarâre a consiliului judeţean, daca, nu au fost
declarate prin lege de uz sau interes naţional;
b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcatuit din bunurile prevazute la punctul III din
Anexa şi din alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotarâre a consiliului local
respectiv; daca nu sunt declarate prin lege, bunuri de uz sau de interes public naţional sau judeţean.
În vederea delimitarii domeniului public aparţinând statului de cele aparţinâns unitaţilor administrativ-teritoriale,
Legea nr. 213/1998 prevede obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, în termen de 9 luni de la intrarea sa în
vigoare a legii (24 ianuarie 1999), operaţiune care s-a realizat dupa cum urmeaza:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de catre ministere şi de celelalte autoritaţi ale administraţiei
publice centrale care administreaza astfel de bunuri; centralizarea acestor inventare a fost facuta de catre
Ministerul Finanţelor, care a supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din lege;
b) pentru bunurile care alcatuiesc domeniul public al unitaţilor administrativ-teritoriale, inventarele s-au întocmit
de comisii speciale conduse de preşedinţii consiliilor judeţene sau primarii localitaţilor, dupa caz, şi s-au însuşit
de catre consiliile judeţene sau locale.
Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de catre consiliile judeţene, care au avut obligaţia de a le înainta
Guvernului, iar acesta, prin hotarâre, a atestat apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau local, pe întreg teritoriul
ţarii.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la delimitarea domeniului public aparţinând statului,
judeţelor, comunelor, oraşelor sau municipiilor au fost date în competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Opinam ca era necesar, fie ca legiuitorul în Legea nr. 213/1998, fie Guvernul în H.G. nr. 548/1999 privind aprobarea
Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcatuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor,
municipiilor şi judeţelor1 sa fi prevazut o procedura de conciliere administrativa pentru situaţiile în care doua sau mai multe
consilii locale şi/sau consiliul local şi judeţean şi-au înscris în inventare aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura
aplicarea Legii nr.213/98 într-un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natura sa creeze multe litigii între diferite
consilii locale şi/sau cele judeţene.
3.2. Domeniul privat al statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia
„Domeniul privat al statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunurile aflate în proprietatea lor şi care
nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitaţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate
privata”.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public
(al statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale) şi care, evident, nu aparţin persoanelor fizice sau juridice particulare.
Aceste bunuri se gasesc în circuitul civil general şi le este aplicabil „regimul juridic de drept comun, daca legea nu
dispune altfel” (art. 5 alin. 2 din Legea nr. 213/1998), adica pot fi înstrainate, concesionate, închiriate în condiţiile prevazute
de lege, ele pot fi dobândite de catre particulari (persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile,
inalienabile şi insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale nu se bucura de un regim juridic
special, privilegiat în raport cu cele care constituie domeniul privat al particularilor, în acest sens art. 44 alin. (2) din
Constituţie prevazând ca „Proprietatea privata este garantata şi ocrotita în mod egal de lege, indiferent de titular”.
Referitor la determinarea domeniului privat al unitaţilor administrativ-teritoriale, art. 123 alin.1 al Legii nr.
215/2001- legea administraţiei publice locale, cu modificarile şi completarile ulterioare, prevede ca „este alcatuit din
bunurile mobile şi imobile, altele decât cele prevazute la art.122 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în proprietatea
acestora prin modalitaţile prevazute de lege”.
Se indica astfel în mod expres, de pe o parte, ca nici un bun care aparţine domeniului public de interes local nu se
afla şi nu intra în domeniul privat local, iar pe de alta parte, se stabileşte ca aceste bunuri ale domeniului privat sunt cele care
se afla sau au intrat în proprietatea comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin caile şi mijloacele prevazute de lege.
În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse donaţiile şi legatele de bunuri.
În legatura cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al unitaţilor administrativ-teritoriale, acestea se supun
dispoziţiilor de drept comun, daca prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totuşi reţinut în acest context, faptul ca, regimul
dreptului comun nu se aplica în integralitatea sa bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele reguli
speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba despre modalitaţile de înstrainare şi de achiziţionare a
acestor bunuri.
Astfel, înstrainarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este interzisa, administraţia publica, în principiu,
neputând sa faca liberalitaţi. Pe de alta parte, înstrainarea cu titlu oneros, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea
imobilelor - trebuie sa fie aprobata de consiliul local prin hotarâre adoptata cu votul a 2/3 din numarul consilierilor în funcţie
1
130
şi sa aiba la baza o expertiza tehnica (art. 46 alin.21 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
modificarile şi completarile ulterioare).
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din domeniul privat se pot face numai prin licitaţie
publica, organizata în condiţiile legii.1
De la aceasta regula, exista şi unele excepţii prevazute în mod expres de lege sau de un alt act normativ.
Bunaoara, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale2, bunurile
imobile sau parţile acestora aflate în proprietatea publica a statului sau a unitaţilor administrativ-teritoriale, se trec în
proprietatea privata a acestora.
În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede ca: „(1) Concesionarea imobilelor în care funcţioneaza cabinetele
medicale înfiinţate conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998, republicata, cu completarile ulterioare, prevazute la art. 1
alin. (1) se face fara licitaţie publica şi potrivit dispoziţiilor prezentei hotarâri”.
Pe de alta parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al unitaţilor
administrativ-teritoriale este aplicabil un regim juridic complex, în sensul ca sunt aplicabile în acelaşi timp atât regulile
dreptului comun, precum şi o serie de reguli speciale.
Astfel, sub aspectul modalitaţilor de dobândire, bunurile din domeniul privat pot fi dobândite cu titlu oneros ori cu
titlu gratuit, prin cumparare sau prin legate ori donaţie, dupa caz. Cu alte cuvinte, modalitaţi de dobândire comune, în regim
juridic de drept civil.
În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept public atât la achiziţionarea bunurilor precum şi la
legate.
Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi private), lucrari şi servicii publice este
reglementata prin Ordonanţa de urgenţa nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de
concesiune de lucrari publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificarile şi completarile ulterioare3.
Potrivit art.3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de achiziţie publica este un contract cu titlu oneros,
încheiat în scris între una sau mai multe autoritaţi contractante, pe dee o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe
de alta parte, având ca obiect executarea de lucrari, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în mod gratuit, ne rezumam la regula instituita prin art.
123 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile şi completarile ulterioare, conform caruia:
„Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dupa caz, a consiliului judeţean, cu
votul majoritaţii consilierilor locali sau judeţeni, dupa caz, în funcţie.”
În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale le este
aplicabil regimul juridic de drept comun, cu excepţia situaţiilor în care legea speciala dispune altfel.
4. Regimul juridic al concesionarii
4.1. Noţiune
Aşa cum am mai aratat, bunurile proprietate publica şi cele proprietate privata a statului şi unitaţilor administrativ-
teritoriale pot fi concesionate, în condiţiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifica de exploatare a bunurilor proprietate publica ori privata
aparţinând statului şi unitaţilor administrativ-teritoriale, alaturi de exploatarea serviciilor şi lucrarilor publice.
În perioada interbelica, instituţia concesiunii a fost consacrata de doctrina dreptului public şi utilizata în practica
administraţiei publice româneşti, preluata fiind din doctrina şi practica Europei occidentale.4
Reprezentant de seama al perioadei, prof. Paul Negulescu definea concesiunea ca fiind „o forma de exploatare a
unui serviciu public în care un particular, persoana fizica sau morala, ia asupra sa riscurile exploatarii şi conducerea
activitaţii serviciului în schimbul dreptului de a percepe taxele pentru serviciile prestate”5, autorul relevând în acelaşi
timp ca „serviciile publice trebuie sa fie dominate de grija interesului public, iar concesiunea nu poate transforma serviciul
public într-o afacere privata.”6
Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma serviciului public, învedereaza ca pot face obiectul
concesiunii executarea lucrarilor precum şi bunurile proprietatea publica ori privata a statului sau a unitaţilor administrativ-
teritoriale.
1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
3
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobata cu modificari şi completari prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006,
publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
4
Vezi P. Negulescu, op. citata, pag. 154
5
P. Negulescu, op. citata, pag. 154
6
ibidem, pag. 155
131
Deosebit de important este însa faptul ca, în absenţa unei reglementari care sa se regaseasca în Codul civil şi/sau
Codul comercial prof. Paul Negulescu subliniaza ca regimul juridic al concesiunii nu trebuie confundat sau identificat nici cu
vânzarea şi nici cu închirierea.
În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamana cu vânzarea, caci nu are loc nici un transfer de proprietate
şi nici nu se constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate asemana nici cu închirierea, caci
concesionarul nu plateşte o chirie, din contra, el este autorizat sa perceapa taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul
concedat ... .”
Trebuie sa subliniem ca legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii au fost neunitare, uneori chiar contradictorii,
context în care s-au conturat mai multe teze cu privire la natura juridica a contractului de concesiune, considerându-se a fi:
a) un contract special;
b) un contract privat, asemanator contractului de vânzare-cumparare;
c) un act unilateral de putere publica;
d) un act bilateral de drept public (contract administrativ);
e) un act mixt, care cuprinde doua categorii de dispoziţii, de reglementare şi contractuale.
Analizând natura juridica a Contractului de concesiune prof. Paul Negulescu îl considera ca fiind „un act mixt, o
combinaţiune de dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”1
Astfel, în primul rând autorul releva ca urmarind satisfacerea interesului general, administraţia, printr-un act de
putere publica autorizeaza un particular sa presteze un serviciu public sau sa execute anumite lucrari publice şi-i confera
dreptul sa perceapa anumite taxe de la cei care doresc sa foloseasca serviciul sau lucrarile publice. Pe acest fond de idei,
autorul arata „caci ştim ca dreptul de a administra şi a întrebuinţa domeniul public, în vederea interesului general, este un
atribut al suveranitaţii. Un asemenea drept nu poate sa faca obiectul unui contract de drept privat. Statul este detentorul
suveranitaţii. În aceasta calitate, el organizeaza serviciul public, printr-un act de putere publica, autorizând pe un particular sa
faca lucrarile necesare pentru funcţionarea serviciului public şi sa exploateze acest serviciu în interesul public. Alaturi de
acest act de autoritate, intervine un contract, care, stabilind obligaţii reciproce, leaga administraţia faţa de concesionar.”2
Considerând partea reglementata ca fiind dominanta şi specifica contractului de concesiune, autorul sublinia ca
administraţia poate modifica organizarea şi funcţionarea serviciului public, în funcţie de interesul public la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de concesiune, format dintr-o parte reglementara şi o parte
contractuala, plecând de la constatarea ca, dupa 1990, aceasta teza doctrinara din perioada interbelica a fost consfinţita de
legislaţia în materia concesiunilor.
În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 3, în prezent abrogata şi de
art.53 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica nr. 54
din 28 iunie 2006.4
Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006: „Concedentul poate modifica unilateral
partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive excepţionale legate
de interesul naţional sau local, dupa caz”, asupra condiţiilor în care poate concedentul sa dispuna aceste modificari urmând sa
insistam într-unul din subcapitolele urmatoare.
Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul privat etc. nu au mai fost întâlnite în doctrine,
legislaţia şi jurisprudenţa din perioada comunista.
Dupa 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor proprietate publica şi privata a statului şi a unitaţilor
administrativ-teritoriale, a serviciilor şi activitaţilor publice le regasim în Constituţie, legi şi în alte acte normative, dintre care
menţionam:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitaţilor economice de stat ca regii autonome şi societaţi comerciale5;
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii construcţiilor şi unele masuri pentru realizarea locuinţelor6; Legea nr.
18/1991 – legea fondului funciar7;Hotarârea Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionarii,
închirierii şi locaţiei de gestiune8, abrogata; Legea petrolului nr. 134/19959 etc.
În anul 1998, a fost adoptata Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, 10 al carui scop era prevazut în mod
explicit în art.1 alin.1, care avea urmatoarea redactare: „Prezenta lege are ca obiect reglementarea şi organizarea regimului de
concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publica ori privata a statului, judeţului, oraşului sau comunei;
1
ibidem, pag. 155
2
ibidem, pag. 156
3
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu modificarile şi completarile ulterioare, abrogata prin Ordonanţa
de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
4
5
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu modificarile şi completarile ulterioare
6
Republicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu modificarile şi completarile ulterioare
7
Republicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu modificarile şi completarile ulterioare
8
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990, abrogata prin Legea nr. 219/1999
9
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu modificarile şi completarile ulterioare
10
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu modificarile şi completarile ulterioare
132
b) activitaţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.”
Ulterior, prin Hotarârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru1 de aplicarea Legii
privind 5regimul concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar în materia concesiunilor de bunuri,
activitaţi şi servicii publice.
În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor a fost abrogata prin Ordonanţa de
urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de concesiune de lucrari
şi a contractelor de concesiune de servicii, care a intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaţia noastra se fundamenteaza pe constatarea ca Ordonanţa de urgenţa nr. 34/2006 reglementeaza în principal
materia achiziţiilor publice şi numai în subsidiar şi în mod incomplet materia concesiunilor.
În concret, Ordonanţa de urgenţa nr. 34/2006 trateaza contractele de concesiune într-un singur capitol. Este vorba
despre Capitolul VII intitulat „Contractele de concesiune”, format din doua secţiuni, intitulate „Principii şi reguli generale de
atribuire a contractului de concesiune” şi respectiv „Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziţie publica de catre
concesionari”, normele fiind cuprinse în art.217 la art.228.
Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de urgenţa privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publica nr. 54 din 28 iunie 2006.2
Faţa de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor trei categorii de contracte de concesiune, în funcţie
de obiectul contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006:
„Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica, denumit în continuare contract de concesiune, este acel
contract încheiat în forma scrisa prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite, pe o perioada determinata, unei
persoane, denumite concesionar, care acţioneaza pe riscul şi raspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun
proprietate publica în schimbul unei redevenţe.”
Contractul de concesiune se încheie pentru o perioada care nu poate depaşi 49 de ani, îmcepând de la data semnarii
lui.
Durata de concesionare se stab8ileşte de catre concedent pe baza studiului de oportunitate şi poate fi prelungita
pentru o perioada de cel mult jumatate din cea iniţiala, prin simplul acord de voinţa al parţilor, prevederi reieşite în mod
expres din art.7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de urgenţa nr. 54/2006.
Definiţiile contractului de concesiune de lucrari publice şi a contractului de concesiune de servicii le regasim în
publice şi a contractelor de concesiune de servicii, dupa cum urmeaza:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrari publice este: „contractul care are aceleaşi
caracteristici ca şi contractul de lucrari, cu deosebirea ca în contrapartida lucrarilor executate contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autoritaţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrarilor pe
o perioada determinata sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.”
Întrucât legiuitorul utilizeaza o norma de trimitere, ne vedem obligaţi sa redam conţinutul art.4 din Ordonanţa de
urgenţa a Guvernului nr. 34/2006, care are urmatoarea redactare:
„(1) Contractul de lucrari este acel contract de achiziţie publica care are ca obiect:
a) fie execuţia de lucrari legate de una din activitaţile cuprinse în anexa nr.1 sau execuţia unei construcţii;
b) fie atât proiectarea, cât şi execuţia de lucrari legate de una dintre activitaţile cuprinse în anexa nr.1 sau
atât proiectarea, cât şi execuţia unei construcţii;
c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde necesitaţii şi obiectivelor autoritaţii
contractante, în masura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a şi b.
(2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege rezultatul unui ansamblu de lucrari de construcţii de
cladiri sau lucrari de geniu civil, destinat sa îndeplineasca prin el însuşi o funcţiew tehnica sau economica.”
B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1 lit. h ca fiind: „contractul care are aceleaşi
caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea ca în contrapartida serviciilor publice contractantul, în calitate de
concesionar, primeşte din partea autoritaţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o
perioada determinata sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.”
Având în vedere norma de trimitere utilizata în definiţie, constatam ca potrivit art.6 din Ordonanţa de urgenţa:
„(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publica, altul decât contractul de lucrari sau de furnizare,
care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt prevazute în anexele nr. 2A şi 2B.
(2) Contractul de achiziţie publica care are ca obiect principal prestarea unor servicii şi, cu titlu accesoriu,
desfaşurarea unor activitaţi dintre cele prevazute în anexa nr.1 este considerat contract de servicii.”
În Opinia noastra, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natura a lasa loc arbitrariului, interpretarilor şi
abuzurilor.
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
2
133
4.2. Parţile în contractul de concesiune.
Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia ca, în contractul de concesiune care are ca obiect, dupa caz,
bunurile proprietate publica, lucrarile publice ori serviciile identificam doua parţi, denumite în mod generic concedent şi
concesionar.
Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de concesiune, în funcţie de obiectul acestora, le
vom aborda în cele ce urmeaza în mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica
Conform art.5 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publica, are calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile proprietatea publica
a statului;
b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes
local, pentru bunurile proprietatea publica a judeţului, oraşului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica, româna ori straina astfel cum
prevad dispoziţiile art.6 din acelaşi act normativ. În toate cazurile însa, conform art.7 alin.1 din Ordonanţa de urgenţa nr.
54/2006, contractul de concesiune se va încheia în conformitate cu legea româna, indiferent de naţionalitatea sau cetaţenia
concesionarului.
Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune, cu alte cuvinte de a-şi selecta concesionarul prin
aplicarea procedurii licitaţiei, care reprezinta regula, ori prin negocierea directa, procedura care constituie excepţia de la
regula.1
În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate publica pot fi concesionate prin atribuire directa
companiilor naţionale, societaţilor naţionale sau societaţilor comerciale aflate în subordinea ministerelor, altor organe de
specialitate ale administraţiei centrale ori a consiliilor judeţene, municipale, oraşeneşti şi comunale.
Conform art.59 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 procedura atribuirii directe poate fi utilizata
numai daca sunt întrunite cumulativ urmatoarele condiţii:
a) societaţile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii autonome;
b) obiectul principal de activitate al societaţilor comerciale îl constituie gestionarea, întreţinerea, repararea şi
dezvoltarea respectivelor bunuri;
c) durata concesiunii nu poate depaşi data la care se finalizeaza privatizarea societaţii comerciale.
2. Contractele de concesiune de lucrari publice şi a celor de servicii
Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul ca şi în aceste tipuri ale contractului de concesiune
avem doua parţi şi anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractanta;
b) concesionarul, reprezentat de catre operatorul economic (persoana fizica sau persoana juridica, de drept public
sau de drept privat, ori grupa de astfel de persoane cu activitate în domeniul care ofera în mod licit pe piaţa’ produse, servicii
şi/sau executa lucrari), care a fost selectat prin procedura de atribuire organizata şi derulata de catre autoritatea contractanta.2
Daca, sub aspectul concesionarului consideram ca nu exista dubii, în sensul ca acesta trebuie sa fie desemnat
câştigatorul procedurii de atribuire, care poate îmbraca forma: licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse, dialogului competitiv,
negocierii, cererii de oferte sau a concursului de soluţii, unele precizari sunt necesare în legatura cu concedentul, respectiv
autoritatea contractanta.
Precizam ca sfera concedentului este foarte larga, art.8 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006
stipulând: „Este autoritate contractanta în sensul prezentei ordonanţe de urgenţa:
a) oricare organism al statului – autoritate publica sau instituţie publica – care acţioneaza la nivel central ori la nivel
regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele prevazute la lit.a, cu personalitate juridica, care a fost
înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fara caracter comercial sau industrial şi care se afla cel puţin în una din
urmatoarele situaţii:
 este finanţat, în majoritate, de catre o autoritate contractanta, astfel cum este definita la lit.a a, sau de catre
un alt organism de drept public;
 se afla în subordinea sau este supusa controlului unei autoritaţi contractante, astfel cum este definita la lit.
a, sau unui alt organism de drept public;
 în conponenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumatate
din numarul membrilor acestuia sunt numiţi de catre o autoritate contractanta, astfel cum este definita la lit.
a, sau de catre un alt organism de drept public.
1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica
2
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de
concesiune de lucrari publice şi a contractelor de concesiune de servicii
134
c) oricare asociere formata de una sau mai multe autoritaţi contractante dintre cele prevazute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevazute la lit. a) – d), care desfaşoara una sau mai multe dintre
activitaţile prevazute la Capitolul VIII Secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este acesta definit la
art.3, lit. t), acordat de o autoritate competenta, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publica sau încheie acorduri-
cadru destinate efectuarii respectivelor activitaţi.
Aşadar, se poate constatat cu uşurinţa paleta diversificata a instituţiilor publice care pot avea calitatea de autoritate
contractanta, implicit pe cea de concedent.
4.3. Natura juridica a contractului de concesiune
La începutul acestui capitol aratam ca în perioada interbelica, doctrina şi jurisprudenţa au calificat în diferite feluri
natura juridica a contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut şi în doctrina dreptului public românesc dupa anul
1990.
Ulterior, o parte însemnata a doctrinarilor, prin care prof. Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, Dana Tofan ş.a., au
susţinut natura administrativa a contractului de concesiune.
Aceasta teza doctrinara şi-a gasit şi confirmare legala în mai multe texte din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004,1 printre care amintim: art.2 lit. c, art.7, art.8 alin.2, art.18 alin.4 etc.
Chiar daca unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile şi completarile
ulterioare ni se par discutabile sau, mai grav, neconstituţionale,2 legiuitorul are meritul de a fi calificat ca fiind contract
administrativ contractul încheiat de autoritaţile publice care au ca obiect:
a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publica;
b) executarea lucrarilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziţiile publice.
Pe de alta parte, apreciem ca natura administrativa a contractului de concesiune rezulta şi dintr-o serie de dispoziţii
ale Ordonanţei de urgenţa nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica.
Astfel, conform art.53 din Ordonanţa de urgenţa, concedentul poate modifica în mod unilateral partea
reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive excepţionale legate de
interesul naţional sau local, dupa caz. Din textul menţionat rezulta cu evidenţa doua concluzii şi anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementara, impusa în mod unilateral de catre autoritatea publica, fara a
exista un acord de voinţa specific contractelor civile;
b) partea reglementara a contractului de concesiune are în vedere protecţia interesului general, care nu poate fi
facuta decât de o autoritate publica, în temeiul prerogativelor de putere publica pe care le exercita înzestrata fiind, în acest
sens de lege.
În al doilea rând, natura juridica administrativa a contractului de concesiune rezulta din faptul ca legiuitorul îi
confera concedentului dreptul de a-şi selecta, de a-şi alege dupa anumite proceduri riguroase, partenerul contractual,
concesionarul.
În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art.10, art.11, art.12 etc. din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006, potrivit
carora: „iniţiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza efectuarea unui studiu de oportunitate” sau „studiul de oportunitate
de aproba de catre concedent.”
Pe de alta parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fara echivoc: „(1) Contractul de concesiune cuprinde
clauzele prevazute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de parţile contractante, în completarea celor din caietul de
sarcini, fara a contraveni obiecvtivelor concesiunii prevazute în caietul de sarcini.”
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul urmarit şi de a selecta ofertanţii prin condiţiile
impuse în cele doua documente: studiul de oportunitate şi caietul de sarcini. În mod cert, este o specificitate care ţine de
esenţa dreptului public şi nu a dreptului privat.
În sfârşit, trebuie sa menţionam ca legiuitorul a urmarit sa contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce
s-ar putea ivi din partea unor autoritaţi publice, prin mai multe mijloace, astfel:
a) a stabilit în art.13 principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune (transparenţa, tratamentul egal,
proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţa);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase, obligatorii de urmat pentru toţi concedenţii;3
c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricarui act procedural al concedentului la instanţele specializate de
contencios administrativ1 etc.
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile şi completarile ulterioare, prin raportare la
principiul autonomiei locale consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia României, republicata
3
A se vedea: Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de concesiune de lucrari
publice şi a contractelor de concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica
135
În concluzie, consideram ca atât doctrina precum şi legislaţia specifica ne îndreptaţesc sa calificam contractul de
concesiune ca fiind contract administrativ.
4.4. Obiectul contractului de concesiune
Dupa cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul contractelor de concesiune este reglementat, în principal,
de doua acte normative.
O prima reglementare, o reprezinta Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Este necesar sa observam ca atât titlul actului normativ precum şi conţinutul acestuia au în vedere noţiunea de
serviciu, în sens larg şi nu pe cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizeaza concesionarea serviciilor
comerciale, economico-industriale, fara a folosi sintagma de „serviciu public”.
În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizeaza în diferite texte sintagma „utilitate publica”2, enumerând activitaţile relevante
din sectoarele apa, energie, transport, poşta, context care ne conduce la ideea de serviciu public.
Consideram regretabil faptul ca actul normativ nu clarifica fara echivoc materia concesionarii care, în opinia noastra,
trebuia sa se regaseasca într-o reglementare distincta de cea a achiziţiilor publice.
Având în vedere ambiguitaţile ordonanţei de urgenţa, apreciem ca obiectul contractului de concesiune publica,
guvernat de normele dreptului administrativ îl poate constitui atât o lucrare publica precum şi un serviciu public, dupa caz.
De altfel, aşa cum am aratat, ţine de esenţa concesiunii ca o autoritate publica, din sfera puterii executive – denumita
concedent, sa transmita, pentru o perioada limitata de timp, unui privat, persoana fizica sau persoana juridica dreptul şi
obligaţia de a exploata un serviciu public ori o lucrare publica, în schimbul unei redevenţe.
Apreciem ca, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl constituie un serviciu public, concedentul trebuie
sa însereze în caietul de sarcini clauze obligatorii care, ulterior sa fie preluate în partea reglementara a contractului.
Evident ca avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se asigura satisfacerea interesului general pentru care
serviciul public a fost înfiinţat, funcţionarea regulata şi continua a serviciului public dupa un program adus la cunoştinţa
publicului etc.
În concluzie, apreciem ca potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului
de concesiune îl poate constitui, dupa caz: o lucrare publica, un serviciu public ori un serviciu comercial.
O a doua reglementare în materie o regasim în Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica.
Scopul ordonanţei de urgenţa sus-menţionate rezulta explicit din art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa
„regimul juridic al contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica.”
Aşadar, din textul citat rezulta în mod indubitabil ca obiectul contractelor de concesionare îl pot constitui bunurile
proprietate publica din patrimoniul statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale.
O remarca absolut necesara a fi sesizata este aceea ca Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, abrogata
prin Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publica, a contractelor de
concesiune de lucrari publice şi a contractelor de concesiune de servicii, reglementa regimul concesionarii bunurilor
proprietatea publica ori privata a statului, judeţului, oraşului sau comunei. Or, comparând obiectul de reglementare al celor
doua acte normative rezulta cu evidenţa faptul ca s-a creat, cel puţin temporar o situaţie de vid legislativ, în sensul ca nu este
reglementata concesionarea bunurilor proprietatea privata a statului şi a unitaţilor administrativ-teritoriale.
Aceasta stare de fapt şi de drept a creat reale probleme autoritaţilor administraţiei publice în gestionarea domeniului
privat, pe de o parte, dând în acelaşi timp naştere la întrebarea daca legiuitorul mai doreşte sau nu sa consfinţeasca
posibilitatea concesionarii bunurilor proprietatea privata a statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de alta parte.
În ceea ce ne priveşte, consideram ca este vorba despre o eroare care speram noi va fi eliminata în mod operativ.
Aşadar, subliniem ca din conţinutul celor doua reglementari specifice în materia concesiunilor, obiectul unui
contract de concesionare îl poate constitui, dupa caz: un bun proprietate publica, o lucrare publica, un serviciu public ori un
serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţa cîteva dintre imperfecţiunile ori erorile celor doua ordonanţe de
urgenţa care reglementeaza materia concesiunilor. Aşa fiind, este firesc sa concluzionam în legatura cu obiectul contractelor
de concesiune, ţinând cont de doctrina în materie şi de legislaţia complementara obiectului de studiu.
Aşadar, concluzionam prin a releva ca în funcţie de obiectul concesiunii distingem doua categorii de contracte şi
anume:
1
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile şi completarile ulterioare; art.66 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica
2
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 34/2006
136
a) contracte de concesiune publica, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun proprietate publica, a unui
serviciu public ori a unei lucrari publice. Aceste contracte, împreuna cu cele de achiziţie publica formeaza categoria
contractelor administrative şi se supun exclusiv unui regim juridic de drept public. 1
b) contracte de concesiune privata, care pot avea ca obiect exploatarea unui bun proprietatea privata a statului,
judeţului, oraşului sau comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parţiala a acestei materii o regasim în art.13 alin.1 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executarii lucrarilor de construcţii, cu modificarile şi completarile ulterioare.
Astfel, conform art.15 coroborat cu art.13 alin.1 din legea sus-menţionata, terenurile aparţinând domeniului privat al
statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot concesiona fara licitaţie publica, cu plata taxei
de redevenţa, în urmatoarele scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate publica sau de binefacere, cu caracter social, fara scop lucrativ, altele
decât cele care se realizeaza de catre colectivitaţile locale pe terenurile acestora;
b) pentru realizarea de locuinţe de catre Agenţia Naţionala pentru Locuinţe, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri pâna la împlinirea vârstei de 35 ani;
d) pentru stramutarea gospodariilor afectate de dezastre, potrivit legii;
e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alaturate, la cererea proprietarului sau cu acordul acestuia;
f) pentru lucrari de protejare ori de punere în valoare a monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul
conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism avizate potrivit legii.
Trebuie observat ca Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de construcţii enumera doar, situaţiile
în care terenuri aparţinând domeniului privat al statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale pot fi concesionate, fara a
constitui o reglementare speciala a acestor terenuri.
Pe de alta parte, deşi nu rezulta expres din lege, apreciem ca în astfel de situaţii avem de a face cu aşa-zisele „acte
de gestiune”, guvernate de un regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil – în sens larg (ori comercial, în sens
restrâns), comandat de un regim de drept administrativ, putând fi considerata aceasta propunere „de lege ferenda”.
4.5. Procedura de concesionare
Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a subliniat în repetate rânduri necesitatea şi
oportunitatea unui Cod de proceduri administrative, în care sa se regaseasca o reglementare unitara a materiei, sub aspectul
procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorita complexitaţii şi diversitaţii activitaţilor cu care se
confrunta administraţia publica. Aşa fiind, procedurile administrative sunt reglementate printr-o multitudine de acte
normative, materia concesiunilor confirmând aceasta regula.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea publica a statului şi a unitaţilor administrativ-teritoriale
este reglementata prin Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a contractului de concesiune sunt urmatoarele:
a) licitaţia, procedura la care orice persoana fizica sau juridica interesata are dreptul de a depune oferta;
b) negocierea directa – procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv redevenţa, cu
unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
În acelaşi timp, art.15 stabileşte ca regula este reprezentata de atribuirea contractului de concesiune prin licitaţie,
negocierea directa fiind excepţia.
Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea unei persoane interesate.2
În toate cazurile, iniţiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza un studiu de oportunitate şi un caiet de sarcini
aprobate de catre concedent, prin act administrativ de autoritate.
Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale obligatorii, documentele care se întocmesc în diferitele
faze procedurale, caile de atac etc.
În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele întocmite se constituie în dosarul concesiunii care,
potrivit art.62 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006 trebuie sa conţina cel puţin urmatoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotarârea de aprobare a concesiunii şi, dupa caz, hotarârea de aprobare a subconcesiunii;
c) anunţurile prevazute de Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006 referitoare la procedura de atribuire a
contractului de concesiune şi dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentaţia de atribuire;
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citata, pag. 498-499
2
A se vedea art.9 şi urmatorii din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006
137
e) nota justificativa privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul în care procedura aplicata a fost alta decât
licitaţia deschisa;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a carui/a caror oferta/oferte a/au fost declarata/declarate câştigatoare şi
motivele care au stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotarârii de anulare a procedurii de atribuire, daca este cazul;
h) contractul de concesiune semnat.
Conform art.63 din Ordonanţa de urgenţa: „Dosarul concesiunii are caracter de document public.”
Pe de alta parte, menţionam ca norme procedurale în materia concesiunii lucrarilor publice şi a serviciilor regasim în
publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
În opinia noastra, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a reglementa materia concesiunilor în mai multe acte
normative, din punct de vedere al dreptului substanţial şi al celui procedural. Cu certitudine, aceasta maniera de reglementare
va genera o practica administrativa greoaie, neunitara determinata de ambiguitatea normelor.
Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regasim chiar în definirea conceptelor.
Astfel, conform art.3 lit. b din Ordonanţa de urgenţa nr. 34/2006 contractul de concesiune de lucrari publice este
„contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrari, cu deosebirea ca în contrapartida lucrarilor executate
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autoritaţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a
exploata rezultatul lucrarilor sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de urgenţa contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind
„contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebire ca în contrapartida serviciilor prestate
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autoritaţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a
exploata sarviciile sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor doua definiţii care, în mod firesc trebuia sa vizeze genul
proxim, pe de o parte, cu alte cuvinte sa realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste contracte cu contrcatul de
concesiune iar, pe de alta parte, sa releve diferenţa specifica, particularitatea fiecarui gen de contract.
Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „norma de trimitere”, de natura a crea confuzie şi incertitudine.
Sub aspect procedural, art.217 din Ordonanţa de urgenţa stabileşte principiile care stau la baza atribuirii contractului
de concesiune, astfel: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaştere reciproca, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa
utilizarii fondurilor şi asumarea raspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guverneaza materia achiziţiilor publice.
În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de realizare a proiectului, modul de transfer şi de recuperare
a obiectului concesiunii, modul de pregatire a documentaţiei de atribuire şi de aplicare a procedurilor ...”, Ordonanţa de
urgenţa prevede ca se vor stabili prin hotarâre a Guvernului.1
4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune
Capitolul IV al Ordonanţei de urgenţa nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publica reglementeaza aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia, regimul bunurilor,
subconcesionarea şi încetarea contractului de concesiune.
Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscita, supunem analizei noastre câteva aspecte, dupa cum
urmeaza:
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul
Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de selectare a concesionarului este facuta în mod
defectuos, imprecis, printr-o serie de norme de trimitere.2
Este regretabila aceasta superficialitate a legiuitorului, având în vedere importanţa deosebita a datei la care se
semneaza contractul de concesiune. În mod indubitabil, importanţa acesteia rezulta din conţinutul art.7 alin.1 al Ordonanţei
de urgenţa nr. 54/2006 conform caruia Contractul de concesiune se încheie în conformitate cu legea româna, pentru o
perioada care nu va putea depaşi 49 de ani, termen care începe sa curga de la data semnarii lui.
Or, aşa fiind, actul normativ trebuia sa prevada cu precizie termenul în care trebuie încheiat contractul cu ofertantul
declarat câştigator al licitaţiei şi sancţiunea aplicata parţii aflate în culpa.
În mod nefericit însa şi cu efecte nefaste credem noi, în practica administrativa şi jurisprudenţa, Ordonanţa de
urgenţa stabileşte sancţiunea aplicabila parţii aflate în culpa pentru neîncheiereacontractului de concesiune într-un termen de
20 de zile, momentul de la care începe aceasta fiind stabilit printr-o norma de trimitere.
Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţa nr. 54/2006 sunt urmatoarele:
1
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006
2
Ibidem, art.50, art.42 şi art.41
138
a) Articolul 50 potrivit caruia: „(1) Neîncheierea contractului de concesiune într-un termen de 20 de zile
calendaristice de la data împlinirii termenului prevazut la art.42 poate atrage plata daunelor-interese de catre partea în culpa;
(2) Refuzul ofertantului declarat câştigator de a încheia contractul de concesiune poate atrage dupa sine plata daunelor-
interese.”
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior stabileşte: „Concedentul poate sa încheie contractul de
concesiune numai dupa împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizarii comunicarii prevazute la
art.41 alin.1.”
c) Articolul 41 text la care ne trimite art.42 are urmatorul conţinut:
„(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de
concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucratoare de la emiterea acestora.
Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obliga sa formulam câteva concluzii, dupa cum urmeaza:
a) În primul rând, apreciem ca sunt ignorate în mod flagrant dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de
tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative care, constituie „dreptul comun” în ceea ce priveşte modul de
redactare al actelor normative.
Astfel, conform art.7 alin.2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de exprimare actul normativ trebuie sa asigure
dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de idei, art.33 alin. (1) prevede ca: „Actele normative trebuie
redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care sa excluda orice echivoc, cu
respectarea stricta a regulilor gramaticale şi de ortografie.”
Este evident ca, analizate prin prisma exigenţelor impuse de Legea nr. 24/2000 dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţa
nr. 54/2006 sunt ambigue, imprecise, neclare şi-n consecinţa nelegale din aceasta perspectiva.
b) În al doilea rând, subliniem ca Ordonanţa de urgenţa instituie în art.50 o norma cu caracter permisiv, utilizând
sintagma: „poate atrage plata daunelor-interese ...”
Din acest punct de vedere, cel puţin doua critici credem ca sunt pertinente şi concludente faţa de actul normativ în
cauza şi anume:
1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim legata de exercitarea puterii publice de catre
autoritaţi publice carora legea le confera calitatea de concedent.
Aşa fiind, în mod evident normele trebuie sa îmbrace un caracter imperativ, obligatoriu aceasta chestiune fiind
tranşata în mod indubitabil în doctrina.
În consecinţa, consideram inexplicabil şi de nepermis modul lacunar în care s-a redactat textul în cauza, de lege
ferenda impunându-se, în opinia noastra, reformularea adecvata a acestuia.
2) Data fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei permisive practica administrativa va fi neunitara, dar
legala.
Astfel, din interpretarea logico-gramaticala a art.50 al Ordonanţei de urgenţa se poate aprecia ca este legala conduita
„parţilor care încheie contractul de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii termenului
prevazut la art.42”, cu sau fara plata daunelor-interese.
Este o chestiune regretabila faptul ca a regasi într-un act normativ o astfel de lacuna, care de lege ferenda se cere a fi
înlaturata.
c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul ca legiuitorul nu a instituit cu claritate o sancţiune mai severa pentru
situaţia în care ofertantul declarat câştigâtor al procedurii de atribuire a contractului de concesiune refuza sa încheie
contractul.
În opinia noastra, sancţiunea instituita în art.50 alin.2 al Ordonanţei de urgenţa nu este de natura a rezolva situaţia.
Cu alte cuvinte, consideram ca pentru concedent nu poate fi satisfacatoare doar plata daunelor-interese de catre
ofertantul declarat câştigator care refuza încheierea contractului de concesiune. Apreciem ca se impunea stabilirea unei
sancţiuni mai severe şi anume decaderea din dreptul câştigat daca adjudecatorul nu încheie contractul într-un termen cert,
spre exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecarii.
d) În sfârşit, relevam ca termenul înauntrul caruia parţile trebuie sa încheie contractul de concesiune rezulta din
coroborarea dispoziţiilor art.42 şi art.41 alin.1 şi art.50 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 54/2006, care stabilesc
urmatoarele reguli:
 termenul începe sa curga de la data la care concedentul comunica decizia de atribuire a contractului de
concesiune care, este de 3 zile conform art.41 din Ordonanţa de urgenţa.
 Contractul de concesiune poate fi încheiat numai dupa împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice
de la data comunicarii deciziei de atribuire de catre concedent (art. 42 din Ordonanţa de urgenţa), în
urmatoarele 20 de zile calendaristice.
În alţi termeni, din formularile bizare şi ambigue ale actului normativ nu putem stabili cu certitudine un singur
termen, obligatoriu pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care fac obiectul Ordonanţei de urgenţa nr. 54/2006.
B) Specificitatea clauzelor contractuale

a) Contractul de concesiune cuprinde doua categorii de clauze şi anume:
139
Clauze prevazute în caietul de sarcini care constituie aşa-zisa parte reglementara a contractului de
concesiune.1 Aceste clauze au menirea de a evidenţia o particularitate fundamentala a contractului administrativ, guvernat de
normele dreptului public, faţa de contractul civil, guvernat de normele dreptului privat. Este vorba despre faptul ca,
autoritatea publica (concedentul) îşi exercita prerogativele de putere publica având abilitatea legala de a-şi alege viitorul
partener contractual, concesionarul, numai daca îndeplineşte şi achieseaza la condiţiile impuse prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţa prevede ca: „Concedentul poate modifica
unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive
excepţionale legate de interesul naţional sau local, dupa caz.”
Clauze stabilite prin acordul parţilor, „în completarea celor din caietul de sarcini, fara a contraveni
obiectivelor concesiunii prevazute în caietul de sarcini”, astfel cum prevad dispoziţiile art.51 alin.1 din Ordonanţa de urgenţa
nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului financiar stipulat în art.54 alin.1 din Ordonanţa
de urgenţa.
Acest principiu semnifica faptul ca între drepturile şi obligaţiile de natura contractuala ale celor doua parţi trebuie sa
existe un echilibru perfect.
Mai mult chiar, conform art.54 alin.2 din actul normativ menţionat: „Concesionarul nu va fi obligat sa suporte
creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care aceasta creştere rezulta în urma:
a) unei masuri dispuse de o autoritate publica;
b) a unui caz de forţa majora sau unui caz fortuit.
c) Ordonanţa de urgenţa instituie regula potrivit careia contractul de concesiune trebuie sa conţina interdicţia pentru
concesionar de a subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula enunţata, în sensul ca subconcesionarea este permisa în
condiţiile prevazute de art.59 alin.5 – alin.11 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de concesiune este stabilit de art.52 al Ordonanţei de
urgenţa.
Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii,
respectiv:
bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini concedentului la încetarea contractului
de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au facut obiectul concesiunii;
bunuri proprii, care la încetarea contractului de concesiune ramân în proprietatea concesionarului. Sunt
bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de catre acesta pe durata concesiunii.
Este cazul sa observam ca actuala reglementare a reformat substanţial aceasta materie, atât faţa de vechea
reglementare Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogata prin Ordonanţa de urgenţa nr. 34/2006 precum şi
de întreaga doctrina din perioada interbelica.
Pentru analiza comparativa, redam mai jos textul art.29 alin.2 din Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998
conform caruia: „În contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de
concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini concedentului, la expirarea
contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au facut obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în
urma investiţiilor impuse în caietul de sarcini;
bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, în masura în
care aceste din urma aşi manifesta intenţia de a prelua bunurile respective în schimbul plaţii unei compensaţii egale cu
valoarea contabila actualizata, conform dispoziţiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparţinut
concesionarului şi au fost utilizate de catre acesta pe durata concesiunii
bunuri proprii care, la expirarea contractului de concesiune, ramân în proprietatea concesionarului. Sunt
bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost folosite de catre acesta pe durata concesiunii, cu excepţia
celor prevazute la lit. b.
Aşadar, putem observa modificari esenţiale aduse de actuala reglementare şi anume:
 din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile realizate de concesionar pe durata concesiunii şi ca
urmare a clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem ca este o grava eroare a legiuitorului care, de lege ferenda propunem a fi cât mai urgent eliminata.
Afirmaţia noastra are în vedere urmatoarea argumentaţie:
bunurile proprietatea publica aparţinând statului şi unitaţilor administrativ-teritoriale care fac obiectul
Ordonanţei de urgenţa nr. 54/2006, nu pot fi înstrainate. Pe cale de consecinţa, ne este greu sa înţelegem modalitatea în care
s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri imobile, în ideea ca bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la
expirarea contractului de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni concesionarului.
De altfel, aceasta varianta o excludem întrucât nu rezulta în mod expres din Ordonanţa de urgenţa.
1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006
140
Iata de ce apreciem ca este vorba despre o grava eroare.
 Ordonanţa de urgenţa, în mod eronat şi regretabil, a scapat din vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri
care în mod indubitabil sunt utilizate de catre concesionar în derularea concesiunii, de lege ferenda impunându-
se eliminarea acestei carenţe.
e) Se instituie în art.58 alin.1 principiul potrivit caruia contractul de concesiune va fi încheiat în limba româna, în
doua exemplare, câte unul pentru fiecare parte.
Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o alta naţionalitate sau cetaţenie decât cea româna şi daca
parţile considera necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, doua în limba româna şi doua într-
o alta limba aleasa de ele.1
f) Încetarea contractului de concesiuni o regasim reglementata de art.57 al Ordonanţei de urgenţa, astfel:
1) regula o reprezinta încetarea la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta înainte de expirarea duratei pentru care a fost încheiat,
la iniţiativa uneia dintre parţi, dupa cum urmeaza:
 prin denunţarea unilaterala de catre concedent, dar numai în situaţiile în care interesul naţional sau local o
impune şi numai cu plata unei prealabile şi juste despagubiri în sarcina concedentului. daca parţile nu se
înţeleg cu privire la cuantumul despagubirii, va decide instanţa de judecata competenta.
 prin reziliere de catre concedent, cu plata unei despagubiri în sarcina concesionarului, în cazul în care
acesta nu îşi îndeplineşte obligaţiile contractuale;
 prin reziliere de catre concesionar, în cazul nerespectarii obligaţiilor contractuale de catre concedent, cu
plata unei despabugiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia bunului concesionat datorata unei cauze de forţa majora;
 prin renunţarea unilaterala a concesionarului, în situaţiile în care acesta se afla în imposibilitatea obiectiva
de a exploata bunul concesionat, fara plata unei despagubiri.
Menţionam ca art.66 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006 stabileşte fara echivoc competenţa instanţelor de
contencios administrativ în soluţionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea
contractelor de concesiune, precum şi a celor referitoare la despagubiri, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificarile şi completarile ulterioare.
4.7. Caracterele contractului de concesiune

În literatura de specialitate din perioada interbelica2, dar şi în cea de data mai recenta3 s-a considerat ca contractul de
concesiune este un contract:
a) sinalagmatic, adica un contract care genereaza de la data încheierii lui, obligaţii reciproce şi interdependente în
sarcina parţilor (concedentului şi concesionarului);
b) oneros, fiecare parte urmarind realizarea unui folos, a unei contraprestaţii în schimbul obligaţiei pe care şi-o
asuma;
c) solemn, ceea ce înseamna ca acest contract se încheie valabil, numai prin exprimarea într-o anumita forma
solemna a consimţamântului, prevazuta de lege ad validitatem.
În acest sens, art. 47 din Normele metodologice - cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998, aprobate prin H.G. nr.
216/1999 stipuleaza: „Contractul de concesiune va fi încheiat în forma scrisa, sub sancţiunea nulitaţii absolute”.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca acest contract de concesiune sa se încheie numai cu o anumita
persoana, predeterminata.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 219/1998, potrivit carora refuzul
ofertantului declarat câştigator de a încheia contractul de concesiune atrage dupa sine pierderea garanţiei de participare şi,
daca este cazul, plata de daune interese, determinând astfel concesionarul exclusiv în persoana ofertantului care a participat la
licitaţie sau negocierea directa şi a fost desemnata câştigatoare de catre concedent.
Mai mult chiar, la aceasta concluzie ne conduc şi dispoziţiile art.28 alin. (6) din lege, care prevad interdicţia pentru
concesionar de a subconcesiona, în tot sau în parte obiectul concesiunii.
e) cu executare succesiva, obligaţiile parţilor se executa în timp, printr-o prestaţie regulata şi continua;
f) comutativ - parţile cunoscând la încheierea contractului întinderea obligaţiilor şi drepturilor izvorâte din acesta,
apreciindu-le ca fiind echivalente.
5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuita a bunurilor aparţinând domeniului public

Reglementând regimul juridic al proprietaţii, Constituţia României, republicata, stabileşte în art.136 alin.4 teza I-a,
principiul conform caruia bunurile proprietate publica sunt inalienabile, teza a II-a statuând ca: „În condiţiile legii organice,
1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţa nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica
2
P. Negulescu, op. citata
3
Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista „Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17
141
ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea,
ele pot fi date în folosinţa gratuita instituţiilor de utilitate publica.”
Analiza textului constituţional citat, ne permite sa emitem câteva concluzii şi anume:
 bunurile proprietatea publica a statului şi a unitaţilor administrativ-teritoriale pot fi date în administrare,
închiriate ori date în folosinţa gratuita;
 transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea acestora se face în condiţiile prevazute de legea
organica, dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru darea în folosinţa a acestora.1
Astfel, precizam ca dispoziţii care reglementeaza aceasta materie regasim în cele doua legi organice şi anume: Legea
privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998,2 cu modificarile şi completarile ulterioare şi în Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificarile şi completarile ulterioare.3
5.1. Administrarea bunurilor proprietate publica

Reguli cu privire la administrarea bunurilor aparţinând domeniului public aparţinând statului şi al unitaţilor
administrativ-teritoriale regasim în art.12 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publica se face prin hotarâre, adoptata dupa caz de catre:
a) Guvern pentru bunurile proprietate publica a statului;
b) consiliile judeţene, municipale, oraşeneşti sau comunale pentru bunurile aflate în proprietatea publica a unitaţilor
administrativ-teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezulta din coroborarea art.136 alin.4 din Constituţia României, republicata, cu
art.12 alin.1 din Legea nr. 213/1998 şi pot fi, dupa caz: regiile autonome, prefecturile, autoritaţile administraţiei publice
centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.
Titularul dreptului de administrare exercita atributele dreptului de proprietate (posesia, folosinţa şi dispoziţia) dar,
numai în limitele stabilite prin actul administrativ de transmitere în administrare.
În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercita drepturile şi nu-şi executa obligaţiile nascute din
actul de transmitere, acesta poate fi revocat conform art.12 alin.3 din Legea nr. 213/1998.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept are calitate procesuala proprie, cu alte cuvinte
va sta în nume propriu în proces.
Pe de alta parte, în litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are
obligaţia sa arate instituţiei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit dispoziţiilor Codului de procedura civila.
5.2. Închirierea bunurilor proprietate publica

Închirierea bunurilor proprietate publica este reglementata în mod succint de legislaţia noastra.
La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea bunurilor proprietatea publica a statului şi a
unitaţilor administrativ-teritoriale se aproba, dupa caz, prin hotarâre a Guvernului ori a consiliilor judeţene, municipale,
oraşeneşti şi comunale.
Închirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitaţie publica, astfel cum rezulta din art.15 al Legii privind
proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art.125 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
cu modificarile şi completarile ulterioare.
Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecatorul licitaţiei care, poate fi dupa caz, persoana fizica sau persoana
juridica, româna ori straina şi va cuprinde clauze de natura sa asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului
acestuia.4
5.3. Transmiterea în folosinţa gratuita a bunurilor proprietate publica

La fel ca şi concesionarea, administrarea şi închirierea bunurilor proprietate publica, transmiterea în folosinţa
gratuita a acestora este de competenţa Guvernului, ori dupa caz, a consiliilor judeţene, municipale, oraşeneşti şi comunale,
prin hotarâre.
Aşa cum am mai aratat, legea fundamentala lasa legiuitorului organic competenţa de a stabili condiţiile de
transmitere în folosinţa gratuita a bunurilor proprietate publica precum şi beneficiarii acestui drept. În acest context
constituţional, consideram ca materia este reglementata în art.17 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul
juridic al acesteia şi de art.126 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Având în vedere caracterul novator al actului normativ care-i confera acestuia şi forţa juridica superioara,
consideram ca regulile privind transmiterea în folosinţa gratuita a bunurilor proprietate publica rezulta din art.126 al Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001, astfel:
1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tanasescu, Constituţia României, revizuita, comentarii şi explicaţii, Ed. All-
Beck, pag. 295
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificarile şi completarile ulterioare
3
4
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia
142
prin hotarâre pot fi transmise în folosinţa gratuita bunuri mobile sau imobile proprietate publica;
folosinţa gratuita se transmite pe termen limitat, stipulat în mod expres în hotarâre;
titularul dreptului de folosinţa gratuita poate fi dupa caz, o persoana juridica fara scop lucrativ, care
desfaşoara activitate de binefacere sau de utilitate publica ori un serviciu public.
În concluzie, trebuie reţinut faptul ca deşi sunt inalienabile bunurile proprietatea publica a statului şi a unitaţilor
administrativ-teritoriale pot fi concesionate, închiriate, date în administrare sau în folosinţa gratuita, în conformitate cu
dispoziţiile Constituţiei României, republicata şi a legii organice.
Intrebari de evaluare.
1.)Redaţi regimul juridic al proprietaţii consacrat de Constituţia României,republicata(formele de proprietate,regim
juridic)
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
2.)Definiţi domeniul public şi domeniul privat al statului şi al unitaţilor administrativ-teritoriale şi precizaţi care sunt
titularii dreptului de proprietate publica.Evidenţiaţi diferenţele dintre bunurile care formeaza cele doua domenii.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
3.)Enumeraţi şi explicaţi semnificaţia principiilor care formeaza regimul juridic al domeniului public.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
4.)Particularitaţile proprietaţii publice şi ale proprietaţii private.Tratare comparativa.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
5.)Enumeraţi modalitaţile prevazute de lege prin care se poate dobândi dreptul de proprietate publica
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
143
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
6.)Darea în administrare a bunurilor proprietate publica
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
7.)Contractul de concesionare-definiţie,parţile şi obiectul contractului,termen
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
8.)Redaţi şi explicaţi caracterele juridice ale contractului de concesiune;
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
9.)Redaţi categoriile de bunuri care fac obiectul contractului de concesiune şi prezentaţi regimul juridic care le
guverneaza;
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
10.)Care sunt drepturile şi obligaţiile concedentului ?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
11.)Enumeraţi drepturile şi obligaţiile concesionarului.
144
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
12.)Precizaţi subiectele de drept care pot primi dreptul de folosinţa gratuita asupra bunurilor proprietate publica.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
13.)Care este,potrivit legii,instanţa competenta sa soluţioneze litigiile generate de executarea contractelor de

concesiune ?
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
__
TEST EVALUARE
1.)Bunurile proprietate publica pot fi:
a)vândute;
b,)date în administrare;
c.)închiriate ;
d.)concesionate.
2.)Este adevarat sau fals ca titulare ale dreptului de proprietate publica pot fi numai persoanele juridice de drept
public? Nominalizaţi-le !
3.)Este adevarat sau fals ca bunurilor aparţinând domeniului public le este aplicabil un regim juridic diferit de
regimul juridic aplicabil domeniului privat ? Detaliaţi !
4.)Termenul maxim pentru care se poate încheia contractul de concesiune este de:
a.)10 ani ;
b.)99 ani ;
c.)49 ani
5.)Calitatea de concesionar o poate avea ,potrivit legii:

a.)orice persoana fizica sau juridica
b.)persoanele fizice şi personale juridice române
c.)persoanele fizice române
6.)Este adevarat sau fals ca principiul inalienabilitaţii bunurilor proprietate publica are caracter absolut? Explicaţi;
145
7.)Este adevarat sau fals ca bunurile aparţinând domeniului privat al statului sau al unitaţilor administrativ-teritoriale
sunt sesizabile?
8.)Potrivit Constituţiei României,republicata,dreptul de folosinţa gratuita pot fi date în folosinţa gratuita:

a.)instituţiilor de utilitate publica;
b.)societaţilor comerciale aflate în subordonarea consiliilor locale;
c.)regiilor autonome de interes naţional şi local.
9.)Litigiile generate de punerea în valoare a bunurilor proprietate publica sunt date spre soluţionare:
a.)prefectului
b.)instanţelor de drept comun
c.)instanţelor de contencios administrativ ?
10.)Alegeţi varianta corecta din urmatoarele întrebari:Bunurile proprietate privata ale unitaţilor administrativ-
teritoriale:
a.)nu pot fi închiriate
b.)pot fi înstrainate
c.)nu pot fi închiriate şi nici concesionate
11.)Contractul de concesiune poate avea ca obiect:

a.)numai bunurile proprietatea publica a statului
b.)bunurile publice,activitaţile şi serviciile publice
c.)numai bunurile proprietate privata ale statului şi unitaţilor administrativ-teritoriale
Raspunsuri corecte : 1) b,c,d,;2.)adevarat;statul şi unitaţile administrativ-teritoriale,prin reprezentanţii

legali;3.)regim juridic diferit;4.)c;5.)a;6.)fals,bunurile propr.publica pot fi concesionate,date în
administrare,închiriate conform legii;7.)adevarat;8.)a;9).c;10.)b.;11.)b.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA LA TEMA 11.
I. Tratate, cursuri, monografii
1936
2007
II. Legislaţie şi Jurisprudenţa comunitara
146
Guvernului
TEMA XIII – XIV: FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC
Obiective: Înţelegerea modului de reglementare a noţiunii de functie publica. Înţelegerea noţiunii de funcţionar fublic si a
regimului juridic aplicat investirii acestuia, precum şi drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici. Distincţia intre cele
patru forme de raspundere a funcţionarilor publici.
Cuvinte cheie: funcţie publica, funcţionar public, raport de serviciu, interdicţii, incompatibilitaţi, raspunder
Rezumat capitol:
TEMA XIII – FUNCŢIA PUBLICA

1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publica
2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organica
3. Noţiunea de funcţie publica
4. Clasificarea funcţiei publice
147
TEMA XIV -FUNCŢIONARII PUBLICI
1. Noţiune
2. Categorii de funcţionari publici
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici
3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice
3.2. Numirea funcţionarilor publici
3.3. Funcţionarul de fapt
3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilitaţi
4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici
4.1 Drepturile funcţionarilor publici
4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici
5. Raspunderea funcţionarilor publici
5.1. Raspunderea disciplinara
5.2. Raspunderea contravenţionala
5.3. Raspunderea civila
5.4. Raspunderea penala
Tema de control:
Timpul alocat parcurgerii şi înţelegerii temelor: 2+2 =4 ore.
TEMA XIII – FUNCŢIA PUBLICA

1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publica
Funcţia publica este o noţiune fundamentala a dreptului administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare
constanta atât a legislativului, precum şi a doctrinei de specialitate din ţara şi din strainatate.
În ţara noastra, s-a înregistrat o bogata tradiţie în ceea ce priveşte reglementarea şi definirea conceptului de funcţie
publica.
Primele reglementari în aceasta materie le regasim în Regulamentele Organice ale Moldovei şi Munteniei.
Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza care au vizat şi funcţionarii din administraţia de
stat.
Constituţia din 1866, consacra în art. 88 principiul conform caruia regele avea competenţa sa numeasca şi sa revoce
miniştrii şi de asemenea, numea sau confirma în „funcţiunile publice potrivit legii”. În acest spirit, art. 131 alin. (5) al legii
fundamentale prevedea adoptarea unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în funcţiunile
administraţiei publice”, care, din nefericire nu a mai fost adoptata.
În mod indubitabil, Constituţia din 1923 a reprezentat un progres de reglementare, articolul 8 statuând:
„(1) Nu se admite în stat nici o deosebire de naştere sau de clase sociale.
(2) Toţi Românii, fara deosebire de origine etnica, de limba sau de religie sunt egali înaintea legii şi datori a
contribui fara osebire la darile şi sarcinile publice.
(3) Numai ei sunt admisibili în funcţiile şi demnitaţile publice, civile şi militare.
(4) Legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici.
(5) Strainii nu pot fi admişi în funcţiunile publice decât în cazuri excepţionale şi anume statornicite de legi.”1
Pe baza principiilor constituţionale la data de 19 iunie 1923 a fost publicata Legea pentru Statutul funcţionarilor
publici2, care avea urmatoarea structura:
a) Partea I intitulata „Dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor publici” cu un numar de 7 capitole, dupa cum
urmeaza:
 Capitolul I: „Dispoziţii generale”
 Capitolul II: „Condiţii generale de accesibilitate în funcţiuni”
 Capitolul III: „Stabilitate”
 Capitolul IV: „Îndatoriri şi raspunderi”
 Capitolul V: „Incompatibilitaţi”
1
Publicata în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votata în Adunarea Naţionala Constituanta, în şedinţele de la 26 şi 27 martie 1923
2
Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923
148
 Capitolul VI: „Salarii, indemnizari, pensii şi concedii”
 Capitolul VII: „Asociaţiile de funcţionari”
b) Partea a II-a intitulata „Dispoziţiuni speciale” cu un numar de 7 capitole astfel:
 Capitolul I
 Capitolul II: „Condiţii de admisibilitate”
 Capitolul III: „Despre numiri şi înaintari”
 Capitolul IV: „Transferari”
 Capitolul V: „Disciplina”
 Capitolul VI: „Comisiile de disciplina”
 Capitolul VII: „Dispoziţii diverse şi tranzitorii”
Câteva luni mai târziu, a fost adoptat Regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului funcţionarilor publici care a
avut menirea de a detalia prevederile legii şi de a statua un cadru general, unitar, de aplicare a acesteia.1
În opinia noastra, importanţa celor doua acte normative rezida în faptul ca stabilesc regimul juridic al funcţionarului
public, un regim juridic diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de munca.
Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 cu unele modificari ulterioare, a fost abrogata odata cu
adoptarea Codului funcţionarilor publici la 8 iunie 1940. Şi acest Cod a suferit numeroase modificari care au impus
republicarea sa în Monitorul Oficial din 10 martie 1942, fiind abrogat dupa 23 august 1944.
Ulterior, materia a fost reglementata prin Legea nr. 746 din 22 septembrie 1946, abrogata prin Decretul nr. 418 din
16 noiembrie 1949, întrucât se afla în curs de legiferare primul Cod al muncii.
Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificarile şi completarile ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23
noiembrie 1972 pentru aprobarea Codului muncii al R.S.R.2, dispoziţiile lor fiind aplicabile tuturor categoriilor de „oameni ai
muncii”, inclusiv „aparatului de stat”.
În „aparatul de stat” era inclus „personalul încadrat în ministere şi alte organe centrale, în organele locale ale
administraţiei de stat, în justiţie, procuratura şi în alte instituţii …”3
Cu unele modificari explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a produs efecte juridice pâna la data de 1 martie 2003,
fiind abrogata de Legea nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.

Sediul materiei îl regasim în art. 16 şi art. 73 alin. (3) lit. j) din legea fundamentala şi în legea organica privind
statutul funcţionarilor publici.
Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituţiei din 1991 prevedea ca: „Funcţiile şi demnitaţile publice, civile sau militare, pot
fi ocupate de persoanele care au numai cetaţenia româna şi domiciliul în ţara.”
Textul citat instituia doua condiţii care trebuiau îndeplinite în mod cumulativ de catre persoanele care doreau sa
ocupe o funcţie publica, respectiv: cetaţenia româna şi domiciliul în ţara. Pe cale de consecinţa, strainii şi apatrizii nu puteau
sa ocupe astfel de funcţii.
Actuala Constituţie, a carei revizuire s-a impus, printre altele şi din perspectiva integrarii ţarii noastre în structurile
Uniunii Europene, a adus modificari de substanţa inclusiv în materia funcţiei publice, articolului 16 alin. (3) dându-i-se
urmatorul conţinut: „Funcţiile şi demnitaţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au
cetaţenia româna şi domiciliul în ţara. Statul român garanteaza egalitatea în şanse între femei şi barbaţi pentru ocuparea
acestor funcţii şi demnitaţi.”
Dintr-o analiza comparativa a celor doua variante ale textului art.16 alin. (3) din Constituţie, observam doua
modificari substanţiale şi anume:
a) a fost eliminata norma imperativa cu privire la cetaţenia româna, fiind înlocuita cu o norma permisiva; în
consecinţa, s-a lasat la latitudinea legiuitorului sa stabileasca condiţiile, funcţiile şi demnitaţile publice care pot
fi ocupate de cetaţenii straini sau apatrizi;
b) s-a prevazut garantarea egalitaţii dintre femei şi barbaţi în ceea ce priveşte accesul la funcţiile şi demnitaţile
publice, dispoziţie care se încadreaza într-un curent de idei specific pentru dezvoltarea democraţiilor
contemporane.
Referitor la modalitatea de reglementare a statutului funcţionarilor publici, atât Constituţia din 1991, precum şi
Constituţia revizuita consacra obligativitatea aprobarii acestuia prin lege organica (art. 73 lit. j).
Deşi, în mod declarativ, legea privind statutul funcţionarilor publici a constituit o prioritate pentru toate guvernele,
ea a fost adoptata cu mare întârziere, respectiv în anul 1999, prin angajarea raspunderii Guvernului în faţa Camerei
1
Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 189 din 23 noiembrie 1923
2
Publicat în Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972
3
Art. 58 din Legea nr. 10/1972
149
Deputaţilor şi Senatului reunite în şedinţa comuna, conform art. 113 din Constituţia României1. Consideram ca adoptarea
unei legi organice prin acest procedeu legislativ care elimina dezbaterea parlamentara, nu a constituit o alegere benefica,
dimpotriva, a rezultat o lege lacunara şi în mare masura inaplicabila.
Aceste afirmaţii sunt susţinute de faptul ca Legea nr. 188/1999 a suferit numeroase modificari într-un termen foarte
scurt, pe de o parte, iar, pe de alta parte, aplicarea multor dispoziţii din lege a fost condiţionata de norme pe care Guvernul
României le-a emis cu mare întârziere.
Totuşi, chiar daca Legea nr. 188/1999 a conţinut şi conţine o serie de dispoziţii lacunare sau discutabile, pozitiv
ramâne faptul ca a consfinţit regimul juridic al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.
3. Noţiunea de funcţie publica

Conceptul de funcţie publica s-a bucurat de o atenţie deosebita în literatura de specialitate fiind emise o multitudine
de definiţii, cu nuanţari de la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.
Astfel, în perioada interbelica prof. Paul Negulescu considera ca „Funcţiunea publica apare ca o grupare de
atribuţiuni, de puteri şi de competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor anumite interese generale, caci orice putere sociala
se legitimeaza numai prin scopul sau de interes public, neputându-se concepe ca o asemenea putere sa fie întrebuinţata pentru
scopuri personale”.2 În opinia autorului „funcţiunile publice” sunt organizari instituţionale, abstracte, care însa au menirea de
a realiza un triplu scop, respectiv: sa faca, sa pregateasca sau sa execute actele juridice. Întrucât actele juridice sunt
manifestari de voinţa proprii doar indivizilor „funcţiunile publice trebuie sa aiba titulari persoane fizice, care sa exercite
puterile atribuite funcţiunei, în limitele competenţei determinate de legiuitor…”3, cu alte cuvinte funcţiile publice trebuie
deservite de funcţionari publici.
În perioada 1949 – 1989 nu au existat reglementari privind funcţia publica şi funcţionarul public, fiind aplicabile
întregului personal dispoziţiile Codului muncii care a intrat în vigoare în 1950.
Cu toate acestea, doctrina de specialitate a învederat necesitatea elaborarii unor statute aplicabile diferitelor categorii
de funcţionari din administraţia de stat.4
Dupa anul 1990, doctrina de drept public din ţara noastra s-a preocupat în mod constant de abordarea conceptului de
funcţie publica, impunând legiuitorului adoptarea unei reglementari specifice.
Într-o opinie de referinţa, funcţia publica reprezinta „situaţia juridica a persoanei fizice învestita legal cu atribuţii în
realizarea competenţei unei autoritaţi publice şi consta în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formeaza conţinutul juridic
complex dintre persoana fizica respectiva şi organul care l-a învestit.”5
Prof. Alexandru Negoiţa defineşte funcţia publica ca fiind: „un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte
juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoana fizica angajata într-un organ al
administraţiei publice şi care are abilitatea legala de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.6
Într-o alta opinie, funcţia publica reprezinta „complexul drepturilor şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit
legii în scopul realizarii competenţei unei autoritaţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de catre persoane legal
învestite.”7
Funcţia publica este definita de prof. V. Vedinaş ca fiind „situaţia juridica legal determinata a persoanei fizice
învestita cu prerogative în realizarea competenţei unei autoritaţi publice, în regim de putere publica, având ca scop realizarea
în mod continuu a unui interes general.”8
În sfârşit, o abordare deopotriva explicita şi pragmatica o regasim la prof. Ioan Santai care atribuie noţiunii doua
accepţiuni.
În sens larg, funcţia publica reprezinta „o situaţie juridica predeterminata normativ constituita dintr-un complex
unitar de drepturi şi obligaţii prin a caror realizare se înfaptuieşte în mod specific competenţa unui organ de stat exercitându-
se puterea publica în conformitate cu atribuţiile ce revin autoritaţii respective.”9
În sens restrâns, autorul considera ca trebuie sa avem în vedere funcţia executiva sau administrativa, pe care o
defineşte ca „o categorie ce reprezinta situaţia juridica legal predeterminata, constând dintr-un complex unitar de drepturi şi
1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicata
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificarile ulterioare, modificata şi completata prin Legea nr. 251 din 23 iunie
2006, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934, p. 522
3
4
A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, pp. 306-309, M.T. Oroveanu, Consideraţii privind necesitatea,
principiile şi conţinutul unui statut al funcţionarilor din administraţia de stat, în revista „Studii şi Cercetari Juridice” nr. 3/1978, pp. 269-276 etc.
5
6
Alexandru Negoiţa, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 95
7
Rodica Narcisa Petrescu, op. citata., p. 437
8
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 404
9
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p. 77
150
obligaţii prin care se înfaptuieşte, de regula, competenţa unui organ al administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea
puterii publice executive în conformitate cu atribuţiile ce revin autoritaţii în cauza.”1
Analiza definiţiilor prezentate ne releva câteva elemente constante, cu alte cuvinte trasaturile specifice ale funcţiei
publice, dupa cum urmeaza:
a) funcţia publica reprezinta o situaţie juridica, o abstractizare care trebuie îndeplinita exclusiv de o persoana
fizica;
b) funcţia publica se obiectiveaza printr-un complex de drepturi şi obligaţii;
c) se creeaza prin lege sau prin acte administrative emise în temeiul legii, în scopul de a satisface interesul general;
d) se exercita în mod continuu, fara intermitenţe, întrucât este afectata satisfacerii interesului public;
e) funcţia publica se exercita în regim de putere publica, fie în mod direct prin emiterea de acte juridice, fie
indirect prin activitaţi de pregatire, executare sau control care presupun prerogative de putere politica;
f) are o anumita specializare care deriva din competenţa stabilita prin lege.
Faţa de cele relevate, consideram ca funcţia publica poate fi definita ca fiind o situaţie juridica predeterminata prin
„lege”, care consta dintr-un ansamblu de drepturi şi obligaţii de interes general, în scopul de a îndeplini, în regim de putere
politica, competenţa unei autoritaţi publice de catre funcţionari publici legal învestiţi.
În acelaşi timp, definiţia funcţiei publice o regasim şi în legislaţie.
Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: „Funcţia publica reprezinta ansamblul atribuţiilor şi
responsabilitaţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administraţia publica
centrala, administraţie publica locala şi autoritaţile administrative autonome.”2
În varianta iniţiala a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra urmatoarea definiţie: „Funcţia publica reprezinta ansamblul
atribuţiilor şi responsabilitaţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publica, în temeiul legii, în scopul realizarii
competenţelor sale.”
Pe de alta parte, legiuitorul stabileşte în Anexa la lege lista cuprinzând funcţiile publice.
Realizând o analiza comparativa a modalitaţii în care doctrina de drept public şi legiuitorul definesc noţiunea de
funcţie publica, apreciem ca necesare şi oportune câteva observaţii.
În primul rând, remarcam faptul ca legiuitorul a avut în vedere funcţia publica în sens restrâns, mai precis, funcţia
publica din administraţia publica centrala şi locala. Aceasta concluzie ne-o fundamentam pe doua argumente, respectiv:
a) prevederea expresa din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare;
b) lista funcţiilor publice prevazute în anexa aceleiaşi legi.
În acelaşi timp, subliniem ca nu exista identitate între funcţia publica administrativa şi funcţia publica executiva,
care nu constituie apanajul exclusiv al administraţiei publice, ea putându-se regasi şi în activitatea publica desfaşurata de alte
autoritaţi (parlament, justiţie, Preşedintele României). 3
În al doilea rând, relevam ca legiuitorul stabileşte conţinutul funcţiei publice ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi
responsabilitaţilor”. Daca, în mod tradiţional, doctrina de drept public înţelege prin atribuţii prerogativele cu care este
înzestrata o autoritate, o structura funcţionala sau o persoana, totalitatea atribuţiilor constituind competenţa autoritaţilor
publice, structurii funcţionale sau persoanei, dupa caz, inedita şi de natura a induce confuzie, ne apare utilizarea termenului
de responsabilitate.
Aşa cum s-a aratat în literatura de specialitate4, termenul de responsabilitate excede sferei de reglementare prin acte
normative, având mai mult o conotaţie politico-etica, decât una juridica. Altfel spus, termenul de responsabilitate nu se
identifica cu cel de raspundere juridica, responsabilitatea fiind strâns legata de morala, de civism etc. spre deosebire de
raspundere care, intervine atunci când este încalcata o obligaţie stabilita prin norma juridica.
În consecinţa, ne apare neadecvata şi de natura a crea confuzie inconsecvenţa legiuitorului în utilizarea
terminologiei, lasând doctrinei şi jurisprudenţei sarcina de a aduce clarificarile necesare.
4. Clasificarea funcţiei publice

Doctrina nu este unitara în identificarea criteriilor dupa care se pot clasifica funcţiile publice.
În perioada interbelica, prof. Paul Negulescu considera ca: „Pe lânga unele din aceste funcţiuni sunt stabilite
atribuţiuni şi competenţe necesare pentru conducerea serviciilor, alte funcţiuni au numai atribuţiuni de a prepara lucrarile şi a
documenta pe conducatorul serviciului, când urmeaza sa ia deciziunea; în fine, pe lânga alte funcţiuni, gasim puteri şi
competenţe pentru a putea executa masurile ordonate de organele de deciziune.”5
Prin descrierea facuta, autorul realiza o clasificare a funcţiilor publice dupa importanţa acestora, în doua categorii şi
anume:
a) funcţii de conducere, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor de decizie;
1
Ioan Santai, op. citata, pp. 79-80
2
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
3
A se vedea Ioan Santai, op. citata, vol. I, p. 80
4
A se vedea în acelaşi sens Ioan Santai, op. citata, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 111
5
P. Negulescu, op. citata, p. 522
151
b) funcţii de execuţie, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor de pregatire (organizare) şi executare a deciziei.
Acelaşi autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al competenţei, relevând ca funcţiile publice sunt
destinate, dupa caz: „1) unele sa faca acte juridice, adica manifestari de voinţa în scop de a produce efecte juridice; 2) altele
sa prepare facerea acestor acte; 3) iar altele sa execute actele juridice sau deciziunile administrative sau judecatoreşti”.1
În doctrina actuala de drept public, prof. A. Iorgovan realizeaza o ampla analiza a funcţiilor publice, inclusiv sub
aspectul clasificarii acestora, utilizând mai multe criterii, astfel:
a) din punct de vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor unei autoritaţi publice autorul distinge
doua mari categorii: funcţii de conducere şi funcţii de execuţie.
La rândul lor, funcţiile de conducere sunt clasificate dupa:
 conţinutul procesului decizional administrativ;
 sursa legislativa în temeiul careia a fost înfiinţata;
 gradul de complexitate şi raspundere;
 natura intrinseca a funcţiei;
 salariu.
b) Din punct de vedere al naturii lor, funcţiile de execuţie sunt clasificate în doua categorii, respectiv: funcţii pur
administrative (principale, auxiliare etc.) şi funcţii de specialitate (tehnice, economice, juridice etc.).
c) dupa gradul de stricteţe, sunt identificate doua categorii şi anume: funcţii civile şi funcţiile cu caracter militar.
d) dupa modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei categorii, dupa cum urmeaza:
 funcţii care presupun numirea titularilor;
 funcţii care presupun repartizarea titularilor;
 funcţii care presupun alegerea titularilor.
e) dupa regimul juridic aplicabil, se disting doua categorii, respectiv:
 funcţii carora li se aplica regimul dreptului comun, prin dreptul comun înţelegând regimul stabilit prin
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii carora li se aplica regimuri statutare speciale.2
Dupa intrarea în vigoare a Legii privind Statutul funcţionarilor publici, în literatura de specialitate s-au reformulat
criteriile de clasificare a funcţiilor publice, baza de referinţa constituind-o atât doctrina tradiţionala, precum şi legea organica
în materie.3
Înainte de a identifica criteriile dupa care sunt clasificate funcţiile publice prin Legea nr. 188/1999, consideram ca
sunt necesare doua precizari, astfel:
 funcţiile publice sunt clasificate de legiuitor utilizându-se atât criterii explicite precum şi criterii implicite;
 unele criterii sunt aplicabile tuturor funcţiilor publice (funcţiei publice în sens larg), în timp ce altele sunt
aplicabile exclusiv funcţiilor publice administrative (în sensul restrâns).
În opinia noastra, din conţinutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu
modificarile şi completarile ulterioare, se pot desprinde urmatoarele criterii de clasificare şi, pe cale de consecinţa,
urmatoarele categorii de funcţii publice:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem doua categorii:
 funcţii publice carora li se aplica dispoziţiile Legii nr.188/1999;
 funcţii publice carora le sunt aplicabile dispoziţiile unor statute speciale (art.5 din lege).
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 „Pot beneficia de statute speciale, funcţionarii publici care îşi
desfaşoara activitatea în cadrul urmatoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice şi consulare;
e) autoritatea vamala;
f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor;
g) alte servicii publice stabilite prin lege.”
Faţa de textul legal menţionat, consideram pertinente câteva observaţii şi comentarii.
În primul rând, ne exprimam opinia ca legea prevede prea multe excepţii putându-ne conduce la concluzia ca nu
constituie „dreptul comun” în materie.
1
Idem
2
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citata, pp. 565-570
3
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citata, p. 408; L. Giurgiu, A. Segarceanu, C.H. Rogoveanu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, pp. 78-
79
152
Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul funcţionarilor publici din 1923 stipula în art. 2: „Nu
intra în prevederile prezentei legi:
a) funcţiunile politice şi cele elective;
b) Mitropoliţii şi Episcopii;
c) funcţionarii corpurilor legiuitoare a caror organizare este stabilita de regulamentul interior al fiecarui corp
legiuitor în parte, care constituie statutul lor;
d) specialiştii straini carora li se încredinţeaza, vremelnic sau prin contract, o funcţiune publica;
e) lucratorii, precum şi personalul angajat pentru un timp determinat sau pentru o anume lucrare.”
Ne apare evident faptul ca reglementarea din perioada interbelica avea o aplicabilitate mult mai larga, constituind
„dreptul comun” sau „legea cadru” pentru toţi funcţionarii publici.
În al doilea rând, ni se pare bizar faptul ca legiuitorul organic utilizeaza o norma permisiva şi una de trimitere: „Pot
beneficia de statute speciale … lit. g: alte servicii publice stabilite prin lege”, atâta timp cât art. 73 alin. (3) lit. j) din
Constituţia României, republicata, instituie principiul conform caruia statutul funcţionarilor publici se aproba prin lege
organica.
În sfârşit, apreciem ca, în fapt, dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt aplicabile
unei sfere restrânse de funcţionari publici, respectiv celor din Guvern, din cadrul unor ministere şi altor organe ale
administraţiei publice centrale, unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor, parţial prefecturilor şi, mai ales,
funcţionarilor din aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene.
Pe de alta parte, conform art. 6 din lege: „Prevederile prezentei legi nu se aplica:
a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritaţilor şi instituţiilor publice care desfaşoara
activitaţi de secretariat, administrative, protocol, gospodarire, întreţinere-reperaţii şi de deservire paza, precum
şi altor categorii de personal care nu exercita prerogative de putere publica; persoanele care ocupa aceste funcţii
nu au calitatea de funcţionar public şi li se aplica legislaţia muncii;
b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, în cabinetul demnitarului;
c) corpului magistraţilor;
d) cadrelor didactice;
e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publica.”
2. Având drept criteriu natura atribuţiilor, distingem doua categorii de funcţii, respectiv: funcţii publice generale şi
funcţii publice speciale (art. 7 lit. a).
Funcţiile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilitaţilor cu caracter
general şi comun tuturor autoritaţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizarii competenţelor lor generale”, iar „Funcţiile
publice specifice reprezinta ansamblul atribuţiilor şi responsabilitaţilor cu caracter specific unor autoritaţi şi instituţii publice
stabilite în vederea realizarii competenţelor lor specifice sau care necesita competenţe şi responsabilitaţi specifice”1
3. Dupa nivelul studiilor, legea împarte funcţiile publice în trei clase, astfel:
a) clasa I-a cuprinde funcţiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de lunga durata, absolvite cu
diploma de licenţa sau echivalenta;
b) clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de scurta durata, absolvite
cu diploma;
c) clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a caror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale,
finalizate cu diploma de bacalaureat.
4. Dupa ponderea unor activitaţi în conţinutul funcţiei distingem funcţii publice de conducere şi funcţii publice de
execuţie.2 Funcţiile publice de conducere sunt stabilite în Anexa Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici
intitulata „Lista cuprinzând funcţiile publice”. Fara a realiza o enumerare exhaustiva, subliniem ca în cadrul funcţiilor publice
de conducere sunt incluse urmatoarele:
a) funcţiile publice corespunzatoare categoriei înalţilor funcţionari publici, în care se includ funcţiile de secretar
general al Guvernului şi secretar general adjunct în cadrul ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale;
b) funcţiile de director general din cadrul autoritaţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale;
c) secretar al unitaţilor administrativ – teritoriale (judeţe, municipii, oraşe şi comune);
d) director, şef serviciu, şef birou în aparatul de specialitate al primarilor sau al consiliilor judeţene etc.
Specific acestor funcţii le este prevalenţa activitaţilor de organizare, coordonare, îndrumare şi control faţa de cele de
execuţie.
Pe de alta parte, funcţiile publice de execuţie sunt împarţite de legiuitor în doua categorii, respectiv funcţii publice
generale şi specifice, particularizate prin ponderea activitaţilor de execuţie.
1
A se vedea art. 7 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor publici, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
A se vedea art. 12 şi 13 din Legea nr. 188/1999
153
5. Dupa vechimea în specialitate, distingem funcţii publice ocupate de funcţionari debutanţi şi funcţii publice ocupate
de funcţionari publici definitivi.
6. Din punct de vedere al rigurozitaţii disciplinei distingem: funcţii publice civile şi funcţii publice cu caracter militar.
7. Ultimele modificari şi completari aduse Legii nr. 188/19991 au consacrat o noua clasificare a funcţiilor publice,
astfel:
a) funcţii publice de stat, definite ca fiind acele funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul
ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autoritaţilor administrative
autonome;
b) funcţii publice teritoriale, în care se includ funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei
prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unitaţile administrativ – teritoriale;
c) funcţii publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al
autoritaţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.
Aşadar, putem constata ca legiuitorul a introdus o clasificare a funcţiilor publice, utilizând un criteriu complex,
respectiv natura şi nivelul ierarhic al autoritaţii publice, facând distincţie între autoritaţile administraţiei publice centrale (de
stat), pe de-o parte şi cele aparţinând administraţiei publice locale, pe de alta parte.
În opinia noastra, aceasta noua clasificare nu este întâmplatoare, urmând a se reflecta ca atare în viitoarea
reglementare privind salarizarea funcţionarilor publici.
5. Natura juridica a funcţiei publice

Determinarea naturii juridice a funcţiei publice a constituit şi constituie un teren al disputei în planul doctrinei.
Apreciem ca din diversitatea opiniilor exprimate în ţara şi în strainatate, s-au conturat doua teze fundamentale.
Astfel, o prima teza promovata de doctrina dreptului civil consacra „situaţia contractuala” a funcţiei publice.
Cu alte cuvinte, în aceasta opinie se susţine ca persoanelor angajate în baza unui contract de munca, precum şi
funcţionarilor care exercita o funcţie de stat (publica) li se aplica acelaşi regim juridic contractual.
Dimpotriva, reprezentanţii celei de a doua teze, doctrinarii dreptului administrativ susţin faptul ca funcţia de stat
(publica) are un statut legal, distinct de cel nascut în baza unui contract.2
Adepţii acestei teorii îşi bazeaza susţinerile pe doua argumente puternice şi anume:
a) raportul de funcţiune ia naştere în toate cazurile în temeiul unui act de autoritate şi nu ca urmare a
consimţamântului, acordului dintre parţi;
b) titularul funcţiei publice (funcţionarul public) exercita prerogative de putere publica reieşite direct din lege şi nu
drepturi nascute pe baza contractuala.
În acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Vararu: „Trebuie sa recunoaştem ca funcţionarii nu sunt nici
mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit în funcţie. Actul de numire nu este nici un
contract de natura civila pentru simplul motiv ca voinţa şi consimţamântul funcţionarului numit – elemente care joaca un rol
esenţial în contractele civile – nu au nici o importanţa la numire, nici mai târziu în exerciţiul funcţiunii. Între raporturile ce se
nasc între stat şi funcţionarii sai şi raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o apropiere. În primul
caz raporturile sunt de drept public, în cazul din urma, de drept civil. Funcţionarii nu deţin nici o putere şi nici un drept de la
autoritatea care i-a numit, ci competenţa lor atât ratione loci cât şi ratione materie o deţin de la o lege organica a funcţiunii.”3
Consideram ca aceasta problema a fost soluţionata de legea fundamentala, în sensul ca legiuitorul constituant a
stabilit cu claritate ca prin doua legi organice diferite se consacra statutul funcţionarilor publici (art. 73 alin. 2 lit. j) şi cel al
salariaţilor (art. 73 alin. 2 lit. p). În alţi termeni, se instituie doua regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil
funcţionarilor publici şi altul de drept privat, aplicabil salariaţilor, personalului contractual.
Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile
ulterioare, clarifica disputa doctrinara, statuând în art. 1 alin. (1): „Prezenta lege reglementeaza regimul general al raporturilor
juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publica locala, prin autoritaţile administrative autonome ori prin
autoritaţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.”
Iata aşadar, ca legiuitorul organic a consacrat o sintagma specifica, cu caracter de noutate, anume „raporturi de
serviciu” distincta de „raporturile de munca”, denumire ce sugereaza, în opinia noastra şi faptul ca funcţionarul public
presteaza un serviciu public.4
1
Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificata şi completata prin Legea nr. 251/2006 publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 574 din 4
iulie 2006
2
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, pp. 551-560
3
M. Vararu, Tratat de drept administrativ român, Editura Socec, Bucureşti, 1928, pp. 147-148
4
A se vedea şi capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu
154
Menţionam ca raportul de serviciu ia naştere şi se exercita în temeiul actului administrativ de numire, emis în
condiţiile legii, astfel cum prevad dispoziţiile art. 4 alin, 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare.
Pe de alta parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003 reglementeaza totalitatea raporturilor individuale şi
colective de munca bazate pe consimţamântul parţilor, cu alte cuvinte, pe contractul individual şi contractul colectiv de
munca.
Ne apare astfel, cât se poate de evident faptul ca, este vorba despre doua categorii de raporturi juridice distincte, şi
anume: raporturi de serviciu guvernate de normele dreptului public, pe de o parte, şi raporturi de munca guvernate de normele
dreptului privat, pe de alta parte.
155
TEMA XIV. FUNCŢIONARII PUBLICI . DREPTURI. INDATORIRI.INCOMPATIBILITĂŢI. RĂSPUNDERI
1. Noţiune
În perioada interbelica, noţiunea de funcţionar public o regasim în art. 1 al Legii pentru Statutul funcţionarilor
publici 1, conform caruia: „Sunt funcţionari publici cetaţenii români fara deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public
permanent (civil şi eclesiastic) la Stat, judeţ, comuna sau la instituţiunile al caror buget este supus aprobarii Parlamentului,
guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale.”
Prof. Paul Negulescu critica aceasta definiţie socotind-o lacunara, în sensul ca nu este suficienta doar condiţia
impusa de legiuitor (aprobarea bugetului) pentru a transforma o instituţie privata în serviciu public şi pe cale de consecinţa,
personalul acesteia sa aiba calitatea de funcţionar public. Astfel, deşi unele stabilimente de utilitate publica - persoane
juridice de drept privat - îşi supun bugetele de venituri şi cheltuieli spre aprobarea parlamentului, guvernului sau consiliilor
locale, funcţionarii acestora nu sunt funcţionari publici, pentru ca nu exercita prerogative de putere publica.
O trasatura specifica funcţionarilor publici o reprezinta numirea în funcţie care, nu poate fi facuta decât de
autoritatea publica, „caci numirea funcţionarilor publici este un act de autoritate, pe care nu-l pot face particularii.”2
Plecând de la aceste considerente autorul citat apreciaza ca o definiţie concludenta a funcţionarului public trebuie sa
ţina cont de urmatoarele constante:
a) desemnarea sau numirea funcţionarului trebuie sa se faca în conformitate cu legea sau cu regulamentul;
b) funcţionarul public trebuie sa exercite un serviciu permanent;
c) sa primeasca un salariu periodic;
d) învestirea funcţionarului cu atributele funcţiunei are loc în urma depunerii juramântului.3
În acest context, prof. Paul Negulescu formuleaza urmatoarea definiţie: „Funcţionarii publici sunt acei cetaţeni care,
fiind numiţi de autoritatea competenta şi învestiţi în mod legal, cu atributele funcţiunei lor, presteaza în mod permanent, o
anumita activitate, ce nu este exclusiv manuala, în scop de a face sa funcţioneze un serviciu public, în schimbul unui salariu
platit periodic.”4
Într-o alta opinie, aparţinând aceleiaşi perioade, prof. Anibal Teodorescu defineşte funcţionarul public ca fiind:
„persoana care, în schimbul unei remuneraţiuni, îndeplineşte sau colaboreaza în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu
public depinzând de autoritatea administrativa a statului, judeţelor sau comunelor.”5
Definirea noţiunii de funcţionar public a constituit o preocupare permanenta a doctrinei de drept administrativ
postrevoluţionare, atât înainte cât şi dupa intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Astfel, într-o alta concepţie, funcţionarul public este definit ca fiind „persoana legal învestita prin numire sau
alegere, într-o funcţie publica din structura unui serviciu public administrativ, în scopul îndeplinirii competenţei acesteia.”6
În opinia prof. Ioan Santai: „Titularul unei funcţii se numeşte funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se numeşte
funcţionar public. Titularul unei funcţii publice care implica şi exerciţiul autoritaţii se va numi funcţionar public de
autoritate.” Cu aceste precizari prealabile, autorul considera ca „Funcţionarul public este persoana fizica învestita în mod
legal cu exercitarea unei funcţii publice.”7
Rezumându-ne la aceste exemple din literatura de specialitate, relevam ca potrivit art. 2 din Legea nr. 188/19998
(varianta iniţiala a legii): „Funcţionarul public este persoana numita într-o funcţie publica”, iar prin articolul 5 se instituie
principiul conform caruia „Dispoziţiile prezentei legi se aplica tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute
proprii aprobate prin legi speciale, în masura în care acestea nu dispun altfel.”
Aşadar, remarcam ca spre deosebire de definiţiile din doctrina, foarte complexe, motivate de demersul ştiinţific de a
surprinde cât mai multe trasaturi specifice ale noţiunii, legiuitorul s-a rezumat la o definire deosebit de succinta.
Cu mici nuanţari, optica legiuitorului a fost menţinuta în timp. Astfel, conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare: „Funcţionarul public este
persoana numita, în condiţiile legii, într-o funcţie publica. Persoana care a fost eliberata din funcţia publica şi se afla în corpul
de rezerva al funcţionarilor publici îşi pastreaza calitatea de funcţionar public”.
În acelaşi timp, legiuitorul stabileşte prerogativele de putere publica pe care le poate exercita un funcţionar public
din cadrul autoritaţilor administraţiei publice centrale şi locale, dupa cum urmeaza:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
1
2
3
4
5
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Bucureşti, 1929, p. 261
6
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 79
7
8
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999
156
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementari specifice autoritaţii sau instituţiei publice,
precum şi asigurarea avizarii acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a
documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autoritaţii sau
instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritaţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice
de drept public sau privat, din ţara sau strainatate, în limita competenţelor stabilite de conducatorul autoritaţii
sau instituţiei publice în care îşi desfaşoara activitatea;
h) realizarea de activitaţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.1
În concluzie, relevam ca spre deosebire de salariaţi (personalul contractual), funcţionarilor publici le sunt specifice
unele particularitaţi şi anume:
a) sunt numiţi în funcţia publica prin act administrativ individual, emis în condiţiile legii;
b) exercita prerogative de putere publica specifice funcţiei publice în care au fost învestiţi în mod legal.
2. Categorii de funcţionari publici

Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcţionarilor publici în diferite categorii a constituit o preocupare
permanenta, autorii identificând diferite criterii de clasificare.
Fara a realiza o prezentare exhaustiva a demersurilor teoretice în materie, vom reda mai jos câteva opinii care ni se
par a fi edificatoare.
În perioada interbelica, prof. Paul Negulescu distingea trei categorii de funcţionari publici, utilizând drept criteriu de
departajare specificul activitaţii (obiectul principal al acesteia) şi anume2:
a) funcţionari de deciziune sau de direcţiune, „acei cari au conducerea unor servicii sau a unor subdiviziuni ale
unui serviciu sub direcţiunea superioara şi controlul funcţionarului public”;
b) funcţionari „de preparaţiune”, a caror misiune principala este aceea de a pregati deciziile administrative;
c) funcţionari de execuţiune, care pun în aplicare deciziile superiorilor.
În perioada postbelica, prof. Romulus Ionescu considera ca funcţionarii din administraţia de stat pot fi clasificaţi
dupa patru criterii, respectiv:
a) gradul de independenţa în exercitarea funcţiei, conform caruia distinge doua categorii: funcţionari cu munci de
raspundere şi funcţionari fara munci de raspundere;
b) gradul de stricteţe al disciplinei, dupa care identifica funcţionari civili şi funcţionari militari;
c) dupa gradul de tehnicitate, potrivit caruia distinge doua categorii de funcţionari, unii care exercita funcţii cu
caracter pronunţat tehnic şi alţii care exercita funcţii cu caracter preponderent productiv;
d) dupa modul de recrutare, autorul distinge funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi.3
Într-o alta opinie, funcţionarii din administraţia de stat sunt clasificaţi în trei categorii, în funcţie de rolul pe care îl
au în realizarea activitaţii executive şi anume: funcţionari de decizie, de control şi de execuţie.4
Alţi autori abordeaza concomitent clasificarea funcţiilor publice şi implicit a funcţionarilor publici.
Astfel, prof. Antonie Iorgovan identifica un numar de patru criterii dupa care realizeaza clasificarea funcţiei şi, în
mod implicit a funcţionarilor publici, iar prof. Ioan Santai realizeaza clasificarea funcţiilor şi funcţionarilor publici dupa şase
criterii, şi anume:
a) dupa natura competenţelor (grad de independenţa în exercitarea atribuţiilor şi mod de subordonare) distinge
funcţionari de conducere şi funcţionari de execuţie (operatorii);
b) dupa cerinţele privind nivelul studiilor absolvite;
c) dupa vechimea în munca şi modul de învestire (titularizare) conform caruia distinge între funcţionarii publici
debutanţi şi definitivi;
d) dupa modul de învestire, autorul distinge potrivit Statutului doua categorii: funcţionari publici şi personal
auxiliar din aparatul de lucru al autoritaţilor şi instituţiilor publice. (În opinia noastra, aceasta clasificare este
superflua întrucât se refera la doua categorii distincte de personal: funcţionari publici şi salariaţi - personal
contractual);
e) dupa competenţa teritoriala se disting doua categorii, respectiv: funcţionari centrali sau guvernamentali
(ministeriali sau departamentali) şi funcţionari teritoriali sau locali (ai prefecturilor, primariilor, serviciilor
publice descentralizate);
1
A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
3
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica şi Pedagogica Bucureşti, 1970, p. 181
4
Ilie Iovanaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1997, pp. 177-180
157
f) dupa gradul de stricteţe a disciplinei şi modului de subordonare, doua categorii respectiv funcţionari civili şi
funcţionari militari.
Într-o alta opinie, prof. Verginia Vedinaş identifica şase criterii potrivit carora realizeaza clasificarea funcţiilor
publice şi în mod implicit, a funcţionarilor publici, dupa cum urmeaza:
a) dupa regimul juridic aplicabil, se disting doua categorii şi anume: funcţionari supuşi statutului general şi
funcţionari supuşi unor statute speciale;
b) dupa rigurozitatea disciplinei, cu o nota de personalitate sunt identificate trei categorii: funcţionari publici civili,
funcţionari publici militari şi o categorie intermediara, în concret fiind vorba despre funcţionarii civili din
armata sau poliţie;
c) din punct de vedere al preponderenţei unor activitaţi în competenţa funcţiei distinge funcţionari publici de
conducere şi de execuţie;
d) dupa natura autoritaţii publice, se disting doua categorii, respectiv funcţionari publici care fac parte din structura
unor autoritaţi de natura statala şi funcţionari publici locali;
e) în funcţie de nivelul studiilor sunt identificaţi:
 funcţionari publici din categoria A, absolvenţi cu studii superioare de lunga durata, cu diploma de licenţa
sau echivalenta;
 funcţionari publici din categoria B, studii superioare de scurta durata, absolvite cu diploma;
 funcţionari publici din categoria C, cei care au studii medii liceale sau postliceale absolvite cu diploma;
f) în funcţie de statutul lor se disting doua categorii şi anume: funcţionari publici debutanţi şi funcţionari publici
definitivi.
În mod evident, opiniile citate nu au avut în vedere şi nici nu puteau sa ţina cont de dispoziţiile Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare, fiind anterioare acestora.
În ceea ce ne priveşte, vom realiza clasificarea funcţionarilor publici, cu precadere în funcţie de dispoziţiile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Pentru început, consideram ca trebuie remarcata preocuparea legiuitorului pentru obiectul analizei noastre, Capitolul
II al legii fiind intitulat „Clasificarea funcţiilor publice - Categorii de funcţionari publici”, iar Capitolul III are titlul
„Categoria înalţilor funcţionari publici”. Menţionam însa, ca regasim în mod explicit sau implicit criterii de clasificare ale
funcţionarilor publici şi în alte dispoziţii care nu sunt cuprinse în cele doua capitole.
Astfel, din analiza Statutului funcţionarilor publici am identificat urmatoarele criterii de clasificare şi categorii de
funcţionari publici:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem conform art. 5 din lege, doua categorii:
 funcţionari publici din cadrul autoritaţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale
carora li se aplica dispoziţiile Statutului aprobat prin Legea nr.188/1999, republicata, cu modificarile şi
comletarile ulterioare;
 funcţionari publici din cadrul unor autoritaţi şi instituţii publice ale administraţiei publice centrale şi locale
carora li se aplica dispoziţiile unor statute speciale.
2. Din punct de vedere al actualitaţii raporturilor de serviciu potrivit art. 2, alin. (2) din lege, identificam:
 corpul funcţionarilor publici în activitate, care se gasesc în raporturi de serviciu cu autoritaţile şi
instituţiile publice la care au fost numiţi şi învestiţi în funcţie;
 corpul funcţionarilor publici în rezerva, care include funcţionarii publici eliberaţi dintr-o funcţie
publica din motive neimputabile.
3. Sub aspectul funcţiei publice pe care o îndeplinesc astfel cum sunt clasificate şi definite în art. 7, alin. (1) lit. a
şi art. 7, alin. (2) din lege distingem:
 funcţionari publici care exercita funcţii publice generale;
 funcţionari publici care exercita funcţii publice specifice, enumerarea concreta a acestora fiind realizata
de legiuitor în anexa la lege.
În opinia noastra, aceasta clasificare este ambigua, de lege ferenda propunând abrogarea dispoziţiilor în cauza sau,
reformularea în termeni clari, fara echivoc.
4. Dupa nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei categorii, respectiv:
 funcţionari publici clasa I-a, din care fac parte funcţionarii care au studii superioare de lunga durata,
absolvite cu diploma de licenţa sau echivalenta;
 funcţionari publici clasa a II-a, în care se includ cei care au studii superioare de scurta durata, absolvite
cu diploma;
 funcţionari publici clasa a III-a, în cadrul careia se includ persoanele cu studii medii liceale, absolvite
cu diploma de bacalaureat.
5. Dupa nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, legea distinge în art. 9:
 categoria înalţilor funcţionari publici;
 categoria funcţionarilor publici de conducere;
158
 categoria funcţionarilor publici de execuţie.
Totodata, legiuitorul instituie în art. 9, alin. (2) regula conform careia funcţionarii publici numiţi în funcţii publice
corespunzatoare claselor a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie.
În legatura cu aceasta clasificare apreciem necesare câteva precizari şi comentarii pentru fiecare categorie în parte.
În ceea ce priveşte categoria înalţilor funcţionari publici, precizam ca potrivit art. 11 din lege sunt incluse în
aceasta categorie persoanele numite într-una din urmatoarele funcţii publice: secretar general al Guvernului şi secretar
general adjunct al Guvernului, secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental.
O prima observaţie este aceea ca, legiuitorul organic nu stabileşte norme generale, abstracte cu privire la funcţiile
publice corespunzatoare categoriei înalţilor funcţionari publici utilizând procedeul enumerarii care, evident este subiectiv. În
opinia noastra, aceasta categorie trebuia sa constituie un „vârf” al carierei funcţionarilor publici, la care sa se acceada pe baza
unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor, activitatea ştiinţifica, experienţa în administraţie etc., pe baza de examen
susţinut în faţa unei comisii formata din specialişti în domeniu, neangajaţi din punct de vedere politic.
O a doua observaţie are în vedere cuprinderea în categoria înalţilor funcţionari publici a prefecţilor şi subprefecţilor,
dispoziţiile analizate coroborându-se cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului,
conform carora: „Prefectul şi subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici”.
În opinia noastra, schimbarea regimului juridic al funcţiilor de prefect şi subprefect prin lege organica nu va rezista
în timp. Mai concret, ne exprimam mari rezerve în legatura cu depolitizarea funcţiilor de prefect şi subprefect, astfel cum
prevad dispoziţiile legale menţionate, în ipoteza posibila şi probabila a unor alternanţe la guvernare.
Printre altele, susţinerea noastra se fundamenteaza pe dispoziţiile art. 123 alin. 1 din Constituţia României,
republicata, potrivit carora: „Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti; alineatul 2 al aceluiaşi
articol stipulând ca: „prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local...” Or, în acest context constituţional consideram
ca o schimbare a guvernarii va atrage, pe criterii politice schimbarea din funcţie a prefecţilor şi subprefecţilor. Ramâne ca
viitorul sa ne confirme sau, dimpotriva, sa ne infirme opinia.
Categoria funcţionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit art. 12 din Legea nr. 188/1991 privind Statutul
funcţionarilor publici, persoanele numite într-una din urmatoarele funcţii publice:
a) director general şi director general adjunct din aparatul autoritaţilor administrative autonome, al ministerelor şi al
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
b) director şi director adjunct din aparatul autoritaţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
c) secretar al unitaţii administrativ – teritoriale;
d) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitaţile administrativ – teritoriale, în cadrul instituţiei
prefectului, în cadrul aparatului propriu al autoritaţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate
acestora, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
e) şef serviciu, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acesteia;
f) şef birou, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora.
Alineatul 2 al aceluiaşi articol confera autoritaţilor administrative autonome competenţa de a stabili funcţiile publice
prevazute la alin. 1 lit. e şi f (şef serviciu şi şef birou), precum şi alte funcţii publice prevazute de reglementarile specifice.
Pe de alta parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit careia funcţiile de director general şi director general
adjunct şi în cadrul autoritaţilor şi instituţiilor publice din administraţia publica locala cu un numar minim de cel puţin 150 de
posturi.
În art. 13 al legii sunt nominalizate funcţiile publice de execuţie, pe cele trei clase.
Astfel, din clasa I-a fac parte funcţionarii publici care îndeplinesc una din urmatoarele funcţii publice: expert,
consilier, inspector, consilier juridic şi auditor şi funcţiile publice asimilate acestora.
Sunt funcţionari publici din clasa a II-a cei care îndeplinesc funcţia publica de referent de specialitate, iar
funcţionari publici din clasa a III-a sunt persoanele numite în funcţia publica de referent.
Funcţionarii publici de execuţie, în funcţie de vechime, se clasifica în 4 grade profesionale, în urmatoarea
cronologie: debutant, asistent, principal şi superior, ca nivel maxim.
6. Dupa vechimea în specialitate corespunzatoare funcţiei publice distingem, conform art.10 din lege, funcţionari
publici debutanţi şi definitivi.
Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii
publice de grad profesional debutant.
Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi, dupa caz:
 funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevazuta de lege şi au obţinut
rezultat corespunzator la evaluare;
 persoanele care intra în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitate
corespunzatoare funcţiei publice de minim 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul
studiilor absolvite;
159
7.
Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din prevederile art. 5, coroborate cu art. 30 din lege
urmatoarele categorii:
 funcţionari publici civili;
 funcţionari publici militari;
 funcţionari publici civili cu statut special, în categoria carora intra categoriile de funcţionari
publici prevazute în art. 5 al legii.
Spre pilda, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului: „Poliţistul este funcţionar
public civil, cu statut special, înarmat, ce poarta, de regula, uniforma…”1.
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici
3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice

În doctrina de specialitate, se considera ca pentru a accede în corpul funcţionarilor publici candidaţii trebuie sa
îndeplineasca atât o serie de condiţii generale, precum şi condiţii speciale instituite pentru anumite funcţii publice.2
Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, pentru a ocupa o funcţie publica
persoana trebuie sa îndeplineasca în mod cumulativ urmatoarele condiţii:
a) cetaţenia româna şi domiciliul în România;
Faţa de textul iniţial al legii care stipula în art. 6 lit. a „are numai cetaţenia româna şi domiciliul în România”, se
poate spune ca legiuitorul a anticipat modificarea ce urma sa se produca cu ocazia revizuirii Constituţiei, actuala redactare a
art. 16 alin. (3) având urmatorul conţinut: „Funcţiile şi demnitaţile publice, civile şi militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii,
de persoanele care au cetaţenia româna şi domiciliul în ţara…”.
Aşadar, a fost eliminata din legea organica condiţia persoanei de a avea exclusiv cetaţenia româna, consacrându-se
în mod implicit, posibilitatea ca funcţiile publice sa poata fi exercitate de catre persoane cu dubla cetaţenie.
b) cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;
Este o condiţie fireasca, având un suport constituţional în art. 13 al legii fundamentale conform caruia: „În România,
limba oficiala este limba româna”.
În acelaşi timp însa, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituţia României, republicata: „În unitaţile administrativ-
teritoriale în care cetaţenii aparţinând unei minoritaţi naţionale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii
minoritaţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autoritaţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice
descentralizate, în condiţiile prevazute de legea organica.”
Legea organica a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificarile şi completarile ulterioare, cuprinde în
acest sens o serie de dispoziţii specifice cu privire la desfaşurarea şedinţelor consiliilor locale, publicitatea hotarârilor cu
caracter normativ etc.
În concluzie, se impune constatarea ca în anumite unitaţi administrativ-teritoriale funcţionarii publici trebuie sa
cunoasca şi limba unor minoritaţi naţionale.
c) vârsta de 18 ani împliniţi;
d) capacitate deplina de exerciţiu;
Aceasta condiţie are menirea de a exclude accesul la o funcţie publica a persoanelor puse sub interdicţie prin
hotarâre judecatoreasca, din motive de alienare sau debilitate mintala.
e) stare de sanatate corespunzatoare funcţiei publice pentru care candideaza, atestata pe baza de examen medical
de specialitate;
f) sa aiba studiile prevazute de lege pentru ocuparea funcţiei publice respective;
g) sa îndeplineasca condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective;
h) sa nu fi fost condamnata pentru savârşirea unei infracţiuni contra umanitaţii, contra statului sau contra
autoritaţii, de serviciu sau în legatura cu serviciul, care împiedica înfaptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de
corupţie sau a unei infracţiuni savârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea funcţiei publice,
cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituita dintr-o funcţie publica sau nu i-a încetat contractul individual de munca pentru motive
disciplinare în ultimii 7 ani;
j) nu a desfaşurat activitate de poliţie politica, astfel cum este definita de lege.
Consideram ca, îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificata de catre compartimentul de resurse umane al fiecarei
autoritaţi şi instituţii publice, pe baza unor documente justificative sau a unor declaraţii date pe proprie raspundere, dupa caz.
1
2
A se vedea Ioan Santai, op. citata, vol. I, p. 85
160
În acelaşi timp, se instituie principiul potrivit caruia ocuparea funcţiilor publice vacante şi a funcţiilor publice
temporar vacante se va face „numai în condiţiile prezentei legi1. Cu alte cuvinte, legea privind Statutul funcţionarilor publici
nr. 188/1999 constituie „dreptul comun” în materia ocuparii funcţiilor publice.
Pe de alta parte, legiuitorul stabileşte şi modalitaţile concrete prin care pot fi ocupate funcţiile publice. Astfel,
ocuparea funcţiilor publice se face prin:
a. promovare;
b. transfer;
c. redistribuire;
d. recrutare;
e. alte modalitaţi prevazute expres de prezenta lege2
În opinia noastra, ipoteza reglementata la lit. e are în vedere: delegarea, detaşarea, mutarea funcţionarului public în
cadrul altui compartiment sau altei structuri fara personalitate juridica a autoritaţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu
caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.
Recrutarea persoanelor în vederea intrarii în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, în limita funcţiilor
publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice.
3.2. Numirea funcţionarilor publici

Ocuparea funcţiilor publice printr-una din modalitaţile menţionate (promovare, transfer, redistribuire, concurs etc.)
se poate face în mod legal numai dupa numirea în funcţie, etapa obligatorie în procedura de învestire a funcţionarilor publici.
Potrivit legii, numirea în funcţiile publice de conducere şi în cele de execuţie se face prin actul administrativ
individual emis de catre conducatorii autoritaţilor şi instituţiilor din administraţia publica centrala sau locala3.
Se poate constata ca legiuitorul nostru organic se gaseşte în concordanţa cu opiniile exprimate în doctrina de
specialitate din ţara şi din strainatate, autorii francezi susţinând ca „noţiunea de funcţionar implica faptul ca acesta este
recrutat pe baza de numire, care este un act unilateral al administraţiei. Agentul recrutat prin contract nu e funcţionar.”4
Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul consacra un minimum de elemente pe care trebuie sa
le conţina actul administrativ de numire, precum şi forma scrisa a actului. În acest sens, art. 54 alin. (4) din lege dispune:
„Actul administrativ de numire are forma scrisa şi trebuie sa conţina temeiul legal al numirii, numele funcţionarului
public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmeaza sa exercite funcţia publica, drepturile salariale, precum şi locul de
desfaşurare a activitaţii.”
De asemenea, se instituie regula ca fişa postului aferenta funcţiei publice sa constituie anexa la actul administrativ
de numire (art. 54 alin.5 din lege), o copie fiind înmânata funcţionarului public.
Aşadar, problema regimului juridic al actului de numire într-o funcţie publica a fost elucidata prin modificarile şi
completarile aduse Legii nr. 188/1999, în sensul ca:
a) numirea într-o funcţie publica se face printr-un act administrativ de autoritate (manifestare unilaterala de
voinţa);
b) actul administrativ este emis de o autoritate publica în mod unilateral;
c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte cuvinte, are în vedere persoana care urmeaza sa ocupe
o funcţie publica vacanta prin modalitaţile prevazute de lege;
d) actul administrativ îmbraca forma scrisa, ca o condiţie de valabilitate a actului.
La unison, specialiştii în dreptul public au susţinut ca numirea funcţionarului public constituie o etapa în procesul de
investire în funcţia publica, obligatorie dar nu şi suficienta.5
Pentru desavârşirea procedurii de investire într-o funcţie publica, funcţionarul public trebuie sa depuna juramântul
de credinţa.
Aceasta etapa finala relevata în doctrina de specialitate şi-a gasit reglementarea legala, art. 54 alin. (6) al legii
stipulând:
„La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune juramântul de credinţa în termen de trei zile
de la emiterea actului de numire în funcţia publica definitiva”. Juramântul are urmatoarea formula: „Jur sa respect
Constituţia, drepturile şi libertaţile fundamentale ale omului, sa aplic în mod corect şi fara partinire legile ţarii, sa îndeplinesc
conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publica în care am fost numit, sa pastrez secretul profesional şi sa respect
normele de conduita profesionala şi civica. Aşa sa-mi ajute Dumnezeu.”
1
Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile Legii nr. 251/2006, publicata în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
ibidem, art. 51
3
ibidem, art. 54
4
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dâlloz, 1993, 2-éme édition, p.374; Ioan Santai, op. citata., vol. I, p. 91; V. Vedinaş,
op. citata, pag.410-412
5
A se vedea: I. Santai, op. citata, vol. I, pp. 85-91, V. Vedinaş, op. citata, pp. 410-412, L. Giurgiu, A. Segarceanu, C.H. Rogoveanu, op. citata, pp. 93-95
161
Apoi, conform art. 54 alin. (7) „Refuzul depunerii juramântului prevazut la alin. (6) se consemneaza în scris şi
atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publica. Obligaţia de organizare a depunerii juramântului aparţine
persoanei care are competenţa legala de numire”.
Din textele citate, apreciem ca se desprind urmatoarele concluzii:
a) dupa numirea în funcţia publica, prin act administrativ emis în condiţiile legii, funcţionarul trebuie sa depuna
juramântul de credinţa;
b) termenul de depunerea juramântului de credinţa este de 3 zile de la numire;
c) juramântul de credinţa se depune numai de catre funcţionarii publici definitivi;
d) refuzul de a depune juramântul de credinţa are drept consecinţa revocarea actului administrativ de numire în
funcţia publica;
e) depunerea juramântului de credinţa consfinţeşte finalizarea procedurii de învestire în funcţia publica.
Faţa de complexitatea procedurilor de învestire într-o funcţie publica, în doctrina s-a ridicat, de asemenea,
chestiunea momentului din care funcţionarul public îşi poate exercita în mod legal atribuţiile de serviciu, respectiv din
momentul numirii sau din momentul depunerii juramântului.
Pentru a da un raspuns pertinent şi concludent, vom uza de doua texte ale legii fundamentale şi legii organice a
administraţiei publice. Astfel, conform dispoziţiilor art. 104 alin. (2) din Constituţia României, republicata, „Guvernul în
întregul sau şi fiecare membru în parte îşi exercita mandatul, începând de la data depunerii juramântului.”
Pe de alta parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificarile
şi completarile ulterioare, „Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercita pâna la depunerea juramântului de primarul nou-
ales”; în acelaşi spirit, art. 65 al legii instituie obligativitatea primarului, a carui alegere a fost validata, de a depune în faţa
consiliului local juramântul prevazut de lege, refuzul fiind calificat ca echivalând cu demisionare prin efectul legii. Deşi,
aceste dispoziţii privesc o autoritate publica, respectiv un demnitar public, pentru simetrie în tratamentul juridic al
funcţionarului public apreciem ca sunt aplicabile aceleaşi principii.
În consecinţa, alaturi de alte opinii exprimate în literatura de specialitate, consideram ca statutul de funcţionar public
se dobândeşte din momentul emiterii actului administrativ de numire în funcţie, iar funcţia publica se exercita în mod legal
din momentul depunerii juramântului de credinţa, de catre funcţionarul public respectiv.1
De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce şi interpretarea logico-gramaticala a dispoziţiilor art. 54 alin. (6)
şi alin. (7) din Statutul funcţionarilor publici.
3.3. Funcţionarul de fapt

Aşa cum am aratat, atribuţiile care formeaza conţinutul unei funcţii publice pot fi exercitate în mod legal de catre
funcţionarul public investit în funcţie conform procedurii prevazute de lege, considerat a fi funcţionar de drept.
În practica, se pot însa întâlni situaţii în care persoane (funcţionari publici) care nu au parcurs sau au parcurs doar în
parte procedura investirii legale în funcţie, sa emita sau sa semneze acte administrative producatoare de efecte juridice.
Este vorba despre ceea ce doctrina denumeşte funcţionar de fapt, pe care un autor îl defineşte ca fiind: „persoana
care, deşi nu a fost legal investita într-o funcţie publica, exercita – pe o anumita perioada de timp – atribuţiile ce constituie
conţinutul acelei funcţii publice, îndeplinind acte producatoare de efecte juridice.”
Problema „funcţionarului de fapt” a constituit şi constituie o preocupare constanta a doctrinei de specialitate.
Astfel, într-o opinie, se disting doua situaţii în care s-ar putea afla un funcţionar de fapt, dupa cum urmeaza:
a) investirea în funcţia publica este afectata de vicii esenţiale. În astfel de situaţii, autorul considera ca: „Lipsa numirii
şi a celor mai multe din formalitaţile esenţiale ale investirii antreneaza nevalabilitatea exercitarii funcţiei şi, implicit,
a oricarei manifestari de voinţa care se vrea producatoare de efecte juridice, din partea persoanei în cauza, adica
inexistenţa actelor administrative lipsite de orice aparenţa de legalitate (cazul persoanei înca nenumite, destituite,
concursul nevalidat, numire neaprobata).2
b) investirea în funcţia publica este afectata de vicii neesenţiale (lipsa avizului, nedepunerea juramântului, avansare
înainte de termen), situaţie în care autorul considera ca atât actele administrative precum şi operaţiunile sunt
valabile, mai ales faţa de terţi.
Argumentul pentru aceasta concluzie, rezida în faptul ca terţilor nu li se poate imputa iregularitatea investirii, în
schimb, ar putea fi afectaţi (vatamaţi) în drepturile lor prin eventuala anulare a actelor şi operaţiunilor administrative ai caror
beneficiari sunt.
Se poate observa ca, prima ipoteza, are în vedere actele administrative emise de un funcţionar de fapt, în timp ce,
ipoteza a doua vizeaza atât actele administrative precum şi operaţiunile administrative emise sau, dupa caz, instrumentate de
un astfel de funcţionar.
1
A se vedea, Verginia Vedinaş, op. citata, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segarceanu, Costin Horia Rogoveanu, op. citata, p. 95, Ioan Santai, op. citata, vol. I, p.
91
2
162
Într-o alta opinie, plecându-se de la constatarea ca „ilegalitatea investirii este dificil sa poata fi imputata cuiva” şi
având în vedere consecinţele grave pe care le-ar avea de suportat terţii, se apreciaza ca principiul „quod nullum est ab initio
nullus producit effectus”, nu trebuie aplicat cu rigiditate.1
Mai mult, autorul invoca soluţia data de legiuitor în ceea ce priveşte materia actelor de stare civila. Astfel, conform
art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civila, cu modificarile şi completarile ulterioare: „Actele de stare civila
întocmite de o persoana care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civila, cu respectarea prevederilor
prezentei legi, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate.”2
Având în vedere cele doua opinii de referinţa în doctrina actuala a dreptului administrativ, pe de o parte şi
complexitatea practicii administrative, pe de alta parte, ne exprimam urmatoarele puncte de vedere:
a) Actele administrative emise de catre funcţionarii de fapt nu produc în mod valabil efecte juridice, fiind lovite de
nulitate.
În literatura de specialitate, s-a relevat faptul ca pentru a produce în mod valabil efecte juridice actele administrative
(actele de drept administrativ) trebuie sa îndeplineasca în mod cumulativ urmatoarele condiţii de valabilitate:
 actul sa fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale legale;
 actul sa fie emis în forma şi cu respectarea procedurii legale;
 conţinutul actului sa fie conform cu legea;
 actul sa corespunda scopului urmarit de lege.3
Prima condiţie de valabilitate trebuie înţeleasa în sens larg, fiind vorba atât despre o autoritate publica, precum şi de
un funcţionar public competent. Întrucât aceasta condiţie nu este îndeplinita, în cazul nostru apreciem ca actul administrativ
respectiv este nevalabil.
b) Operaţiunile administrative instrumentate de catre un funcţionar de fapt sunt valabile.
În opinia noastra, aceasta este ipoteza reglementata de legiuitor în art. 7 al Legii nr. 119/1996, conform caruia:
„Actele de stare civila întocmite de o persoana care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civila, cu
respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate.”
Se poate observa, din textul citat, ca însuşi legiuitorul se refera la întocmirea actului, cu alte cuvinte la redactarea
înscrisului şi nu la emiterea actului administrativ, litera şi spiritul legii vizând operaţiunea administrativa.
Actele de stare civila sunt acte constatatoare sau recognitive, care produc efecte juridice ca urmare a unui fapt juridic
(naşterea sau decesul) sau, dupa caz, a consimţamântului exprimat de viitorii soţi, în cazul actului de casatorie.
În realitate, funcţionarul public „de fapt” poate sa întocmeasca actul de naştere, deces sau casatorie dar, numai pe
baza documentelor prevazute de lege şi a declaraţiei persoanei (persoanelor) îndreptaţite4. Cu alte cuvinte, funcţionarul în
cauza nu emite un act administrativ (manifestare unilaterala de voinţa, în scopul de a naşte, modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii), ci savârşeşte o operaţiune administrativa. Aceasta este considerata a fi valabila numai daca sunt respectate
prevederile legale în materie, astfel cum prevad dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civila, cu
modificarile şi completarile ulterioare.
c) Comparând doctrina în ceea ce priveşte materia „funcţionarului de fapt” pe de o parte, cu legislaţia şi practica
administrativa pe de alta parte, vom constata urmatoarele inadvertenţe:
 în doctrina se analizeaza consecinţele juridice ale actelor emise de catre funcţionarii de fapt,
exemplificându-se cu acte emise de catre demnitarii publici de fapt5 (ex. primarul);
 legislaţia nu confera sau, sunt foarte rar întâlnite situaţiile în care funcţionarii publici au competenţa de a
emite acte administrative, cu precadere, aceştia savârşind operaţiuni administrative (semneaza,
contrasemneaza, avizeaza acte administrative emise/adoptate de autoritaţile administraţiei publice sau
demnitarii publici).
d) De lege ferenda apreciem a fi necesara o reglementare speciala care sa elucideze problema în discuţie.
3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu

3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu
Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici trebuie sa înţelegem situaţiile în care aceştia
exercita în mod temporar sau permanent o alta funcţie publica, în cadrul aceleiaşi autoritaţi publice sau într-o alta autoritate
ori instituţie publica.
În literatura de specialitate, se apreciaza ca modificarea raporturilor de serviciu poate surveni ca urmare a
manifestarii unilaterale de voinţa a autoritaţii sau instituţiei publice, reprezentate prin conducatorul acesteia.
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck, 2001, p.564
2
3
Tudor Draganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifica, Bucureşti, 1951, pp. 107-147, Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
vol. II, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45
4
A se vedea art. 6 din Legea nr. 119/1996
5
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 227-229
163
„Ca regula, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce formeaza conţinutul raportului de serviciu în
care se afla şi nici modificarea sau schimbarea lor ulterioara, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în exclusivitate
autoritatea sau instituţia publica la care se afla.”1
Aceasta afirmaţie trebuie perceputa în sensul ca modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu se
produc în baza unui act administrativ unilateral, emis de conducatorul autoritaţii administraţiei publice dar, numai cu
respectarea condiţiilor pe care le vom prezenta în cele ce urmeaza.
Potrivit legii, funcţionarilor publici le este garantata mobilitatea în cadrul corpului funcţionarilor publici, care, se
poate realiza prin modificarea raporturilor de serviciu.
Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi
completarile ulterioare, modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispusa de catre conducatorul autoritaţii şi instituţiei
publice pentru urmatoarele motive:
a) pentru eficientizarea activitaţii autoritaţilor şi instituţiilor publice;
b) în interes public;
c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publica.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de conducere şi a celor de execuţie se poate realiza
prin urmatoarele modalitaţi:
a) delegare;
b) detaşare;
c) transfer;
d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fara personalitate juridica a autoritaţii sau instituţiei
publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere, astfel cum prevad dispoziţiile art. 75 alin. 2
din Statutul funcţionarilor publici.
Menţionam ca, modificarea raporturilor de serviciu dispusa în interes public sub forma detaşarii ori a mutarii în
cadrul altui compartiment sau altei structuri fara personalitate juridica a autoritaţii sau instituţiei publice nu poate fi refuzata
de funcţionarul public în cauza, sub sancţiunea eliberarii din funcţia publica. În aceste cazuri, modificarea raportului de
serviciu se dispune prin act administrativ de catre persoana care are competenţa de numire în funcţia publica, cu avizul sau la
solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, conform art. 75 alin. 3 din lege.
Delegarea2 se dispune în interesul autoritaţii sau instituţiei publice cu care funcţionarul public se gaseşte în raport de
serviciu, pentru o perioada de cel mult 60 de zile calendaristice pe parcursul unui an calendaristic.
Cu acordul scris al funcţionarului public, delegarea poate fi dispusa pentru o perioada de 60 de zile calendaristice
într-un an.
Funcţionarul public poate refuza delegarea daca se afla într-una din urmatoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur
copilul minor, sau, daca starea sanataţii - dovedita cu certificat medical - face contraindicata delegarea.
Pe timpul delegarii, funcţionarul public îşi pastreaza funcţia publica şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publica
este obligata sa-i suporte costul integral al transportului, cazarii şi indemnizaţiei de delegare.
Detaşarea, spre deosebire de delegare, se dispune în interesul autoritaţii sau instituţiei publice în care urmeaza sa-şi
desfaşoare activitatea funcţionarul public.
Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile
ulterioare, consacra urmatorul regim juridic al detaşarii:
a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic;
b) cu acordul scris al funcţionarului public, perioada detaşarii poate fi prelungita mai mult de 6 luni într-un an
calendaristic;
c) funcţionarul public poate refuza detaşarea daca se afla în una din urmatoarele situaţii: graviditate, îşi creşte
singur copilul minor, starea sanataţii – dovedita cu certificat medical – face contraindicata detaşarea, detaşarea
se face într-o localitate în care nu i se asigura condiţii corespunzatoare de cazare, este singurul întreţinator de
familie sau, daca motive familiale temeinice justifica refuzul de a da curs detaşarii;
d) pe perioada detaşarii funcţionarul public îşi pastreaza funcţia publica şi salariul; daca salariul corespunzator
funcţiei publice pe care este detaşat este mai mare, el are dreptul sa primeasca acest salariu;
e) pe timpul detaşarii în alta localitate, autoritatea sau instituţia publica este obligata sa-i suporte integral costul
transportului dus-întors, cel puţin o data pe luna, al cazarii şi al indemnizaţiei de detaşare.
Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc între autoritaţile sau instituţiile
publice, dupa caz, în interesul serviciului sau, la cererea funcţionarului public3.
Legea instituie regula conform careia transferul se poate face numai într-o funcţie publica pentru care sunt
îndeplinite condiţiile specifice prevazute în fişa postului.
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, pp. 92-93
2
A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicata, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificarile şi completarile ulterioare
3
A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicata, privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificarile şi completarile ulterioare
164
Conform art. 78 alin. (3) şi (4) din Statut, daca regula preenunţata este îndeplinita, transferul în interesul
serviciului este guvernat de urmatoarele reguli:
a) se face numai cu acordul scris al funcţionarului public în cauza;
b) daca transferul în interesul serviciului se face la o autoritate sau instituţie publica din alta localitate, funcţionarul
public transferat are urmatoarele drepturi:
 indemnizaţie egala cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioara celei în care se
transfera;
 acoperirea cheltuielilor de transport;
 concediu platit 5 zile.
Plata acestor drepturi se suporta de autoritatea sau instituţia publica la care se face transferul, în termen de cel mult
15 zile de la data aprobarii transferului.
c) se face într-o funcţie publica de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional cu funcţia publica deţinuta de
funcţionarul public sau într-o funcţie publica de nivel inferior.
Pe de alta parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78 alin. 5 din lege şi se supune urmatoarelor reguli:
 iniţiativa transferului aparţine funcţionarului public interesat care trebuie sa formuleze o cerere scrisa în
acest sens;
 transferul se poate face într-o funcţie publica de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional cu cea deţinuta
de funcţionarul public sau, într-o funcţie publica de nivel inferior;
 cererea de transfer se aproba de catre conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice la care se solicita
transferul;
 transferul poate avea loc numai între anumite categorii de autoritaţi şi instituţii publice, dupa cum urmeaza:
între autoritaţi sau instituţii publice din administraţia publica centrala, între autoritaţi administrative
autonome ori, dupa caz, între autoritaţi sau instituţii publice din administraţia publica locala.
Mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fara personalitate juridica a autoritaţii sau instituţiei publice,
ca modalitate de modificare a raporturilor de servicii este reglementata de art. 79 din Statutul funcţionarilor publici. Astfel,
conform dispoziţiilor alin. 1 al articolului menţionat, mutarea poate fi definitiva sau temporara.
Mutarea definitiva în cadrul altui compartiment poate avea loc în urmatoarele situaţii:
a) când se dispune de catre conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice în care îşi desfaşoara activitatea
funcţionarul public, pe o funcţie publica vacanta de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional sau cu repartizarea
postului corespunzator funcţiei publice deţinute, cu respectarea pregatirii profesionale a funcţionarului public şi a
salariului acestuia. În acest caz, este necesar acordul scris al funcţionarului public;
b) la solicitarea justificata a funcţionarului public, cu aprobarea conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice, pe o
funcţie publica de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional, cu respectarea pregatirii profesionale a funcţionarului
public;
c) în alte situaţii prevazute de dispoziţiile legale.1
În opinia noastra, mutarea definitiva în cadrul altui compartiment se poate face numai prin emiterea unui act
administrativ individual de catre conducatorul autoritaţii (instituţiei) publice.
Pentru mutarea temporara în cadrul altui compartiment, legiuitorul instituie în art. 79 alin. (3), urmatorul regim
juridic:
 se dispune prin act administrativ al conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice;
 actul administrativ trebuie sa fie motivat;
 se dispune în interesul autoritaţii (instituţiei) publice;
 mutarea temporara se dispune pentru maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregatirii profesionale
(respectiv a celor trei clase, diferite în raport cu nivelul studiilor) şi a salariului.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante, se realizeaza conform art. 80 din
Statut, prin promovarea temporara a unui funcţionar public care, trebuie sa îndeplineasca condiţii specifice pentru ocuparea
funcţiei publice respective.
Vacantarea funcţiei publice, poate surveni ca urmare a suspendarii titularului prin intervenţia uneia dintre situaţiile
prevazute de art. 81 din lege, pe care le vom aborda în subcapitolul urmator.
Masura se dispune prin act administrativ emis de catre conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice, cu avizul sau,
dupa caz, înştiinţarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu
Prin suspendarea raportului de serviciu se înţelege întreruperea temporara (vremelnica) a acestuia şi poate opera de
drept, în temeiul legii, sau din iniţiativa funcţionarului public.
Raportul de serviciu al unui funcţionar public se suspenda de drept în urmatoarele situaţii2:
1
A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
165
a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publica, pentru perioada respectiva, cu excepţiile prevazute la art.
33;
b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de catre autoritatea sau instituţia publica sa desfaşoare activitaţi în cadrul unor misiuni
diplomatice internaţionale, pentru perioada respectiva;
d) desfaşoara activitate sindicala pentru care este prevazuta suspendarea, în condiţiile legii;
e) efectueaza stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaza tratament medical în strainatate, daca funcţionarul public nu se afla în concediu medical pentru
incapacitate temporara de munca, precum şi pentru însoţirea soţului sau, dupa caz, a soţiei ori a unei rude pâna
la gradul I inclusiv, în condiţiile legii;
h) se afla în concediu pentru incapacitate temporara de munca, pe o perioada mai mare de o luna, în condiţiile
legii;
i) carantina, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;
k) este disparut, iar dispariţia a fost constatata prin hotarâre judecatoreasca irevocabila;
l) forţa majora;
l1) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecata pentru savârşirea unei infracţiuni de natura celor prevazute
la art. 50 lit. h;
l2) pe perioada cercetarii administrative, în situaţia în care funcţionarul public care a savârşit o abatere
disciplinara poate influenţa cercetarea administrativa, la propunerea motivata a comisiei de disciplina.
m) în alte cazuri expres prevazute de lege şi nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii.
Deşi legea nu reglementeaza, apreciem ca funcţionarul public are obligaţia de a aduce la cunoştinţa conducatorului
autoritaţii sau instituţiei publice situaţia concreta, de natura sa determine suspendarea de drept a raportului de serviciu.
La rândul sau, conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice are obligaţia de a emite actul administrativ prin care
constata suspendarea raportului de serviciu, credem noi, de îndata.
Subliniem faptul ca este vorba despre act administrativ recognitiv, prin care se constata apariţia situaţiei prevazute
de lege şi nu a unui act administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii.
În schimb, legea reglementeaza în art. 81, alin. (2) şi (3) obligaţiile şi termenele de îndeplinire a acestora de catre
funcţionarul public şi conducatorul autoritaţii publice, la încetarea motivului suspendarii de drept a raportului de serviciu.
Astfel, funcţionarul public are obligaţia de a informa în scris pe conducatorul autoritaţii (instituţiei publice care l-a
numit în funcţia publica despre încetarea motivului care a determinat suspendarea de drept a raportului de serviciu.
Informarea trebuie facuta cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data încetarii motivului, dar nu mai târziu de
data luarii la cunoştinţa de motivul încetarii, suspendarii de drept.
Potrivit legii, neinformarea conducatorului autoritaţii publice are drept consecinţa încetarea de drept a raportului de
serviciu al funcţionarului public, cu excepţia situaţiilor menţionate la literele f, h, i, k şi l.
Pe de alta parte, art. 81 alin. 3 din lege obliga conducatorul autoritaţii publice sa asigure în termen de 5 zile de la
expirarea termenului menţionat, condiţiile necesare pentru reluarea activitaţii.
În al doilea rând, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se poate suspenda din iniţiativa funcţionarului
public, în urmatoarele situaţii:
a) concediu, pentru creşterea copilului în vârsta de pâna la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, pâna la
împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârsta de pâna la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru
afecţiunile intercurente, pâna la împlinirea vârstei de 18 ani;
c) desfaşurarea unei activitaţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele
prevazute la art. 87 alin. (1) lit. c);
d) pentru participare la campania electorala;
e) pentru participare la greva, în condiţiile legii.
Funcţionarul public aflat într-o atare situaţie sau pentru un alt interes legitim personal, are obligaţia sa solicite în
scris, prin cerere motivata adresata conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice, cu cel puţin 15 zile înainte de data la care
se solicita suspendarea.
Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioada cuprinsa între o luna şi 3 ani şi se aproba prin act
administrativ emis de conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice.
Pe perioada suspendarii, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât
din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauza, conform art.83 alin.3 din lege.
Reluarea activitaţii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competenţa legala de numire în funcţia
publica.
166
3.4.3. Încetarea raportului de serviciu
Modalitaţile de încetare a raporturilor de serviciu prevazute de art.84 din lege, sunt urmatoarele:
a) de drept;
b) prin acordul parţilor, consemnat în scris;
c) prin eliberarea din funcţia publica;
d) prin destituire din funcţia publica;
e) prin demisie.
În toate cazurile, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici se face printr-un act administrativ emis
de catre persoana care are competenţa legala de numire în funcţia publica.
Aşadar, se poate observa ca raportul de serviciu poate înceta în temeiul legii (lit. a), prin acordul parţilor (lit. b), din
iniţiativa conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice, dupa caz, din motive neimputabile funcţionarului public (lit. c) sau,
din motive imputabile acestuia (lit. d), precum şi din iniţiativa funcţionarului public (lit. e).
De drept, raportul de serviciu înceteaza în urmatoarele situaţii:
a) la data decesului funcţionarului public;
b) la data ramânerii irevocabile a hotarârii judecatoreşti de declarare a morţii funcţionarului public;
c) daca funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din urmatoarele condiţii:
 cetaţenia româna şi domiciliul în România; aceasta condiţie trebuie privita în spiritul art. 16 alin. (3) din
Constituţia României, republicata;
 capacitate deplina de exerciţiu;
 studiile prevazute de lege pentru funcţia publica respectiva;
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârsta standard şi a stagiului minim de cotizare pentru pensionare
sau, dupa caz, la data comunicarii deciziei de pensionare pentru limita de vârsta, pensionare anticipata,
pensionare anticipata parţiala ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii.
e) ca urmare a constatarii nulitaţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publica, de la data la care
nulitatea a fost constatata prin hotarâre judecatoreasca definitiva şi irevocabila;
f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotarâre judecatoreasca definitiva pentru o fapta prevazuta
de art. 50 lit. h)1 sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data ramânerii
definitive a hotarârii de condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitarii profesiei sau a funcţiei, ca masura de siguranţa ori ca pedeapsa
complementara, de la data ramânerii definitive şi irevocabile a hotarârii judecatoreşti prin care s-a dispus
interdicţia;
h) la data expirarii termenului în care a fost ocupata pe o perioada determinata funcţia publica.2
Potrivit legii, constatarea situaţiei care conduce la încetarea de drept a raportului de serviciu se face în termen de 5
zile lucratoare, de conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice, prin act administrativ.
Deşi legea nu prevede, în opinia noastra compartimentului de resurse umane îi revine obligaţia de a informa în scris
şi motivat pe conducatorul autoritaţii publice, despre intervenţia cazului de încetare a raportului de serviciu.
Încetarea raporturilor de serviciu, prin acordul parţilor, nu este detaliata de legiuitor. În opinia noastra ea poate
opera în urmatoarele condiţii:
 iniţiativa o poate avea conducatorul autoritaţii publice sau funcţionarul public;
 acordul de voinţa al parţilor trebuie consemnat în scris şi înregistrat la registratura autoritaţii sau instituţiei
publice;
 în acordul parţilor trebuie precizat termenul de la care înceteaza raportul de serviciu, precum şi alte clauze, daca
este cazul;
 încetarea raporturilor de serviciu se constata prin actul administrativ emis de conducatorul autoritaţii (instituţiei)
publice. Subliniem ca în astfel de situaţii, actul administrativ are caracter constatator, recognitiv.
A treia modalitate de încetare a raporturilor de serviciu, o constituie eliberarea din funcţia publica.
Potrivit legii3, persoana care are competenţa legala de numire în funcţie publica poate dispune şi eliberarea din
funcţie, prin act administrativ individual care trebuie comunicat în termen de 5 zile lucratoare de la emitere funcţionarului
public în cauza.
Eliberarea din funcţia publica poate fi dispusa într-una din urmatoarele cauze:
a. autoritatea sau instituţia publica şi-a încetat activitatea ori a fost mutata într-o alta localitate, iar
funcţionarul public nu este de acord sa o urmeze;
1
Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are urmatorul conţinut: „nu a fost condamnata pentru savârşirea unei infracţiuni contra umanitaţii, contra statului sau
contra autoritaţii, de serviciu sau în legatura cu serviciul, care împiedica înfaptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni
savârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea”.
2
A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, modificata şi completata prin Legea nr. 251/2006
3
A se vedea art. 842 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
167
autoritatea sau instituţia publica îşi reduce personalul ca urmare a reorganizarii , prin reducerea postului
b.
ocupat de funcţionarul public;
c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publica ocupata de catre funcţionarul public a unui
funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data ramânerii
definitive şi irevocabile a hotarârii judecatoreşti prin care s-a dispus reintegrarea;
d. pentru incompetenţa profesionala, în cazul obţinerii calificativului „nesatisfacator” la evaluarea
performanţelor profesionale individuale;
e. funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevazuta la art. 50 lit. g (s.n. „Condiţiile specifice funcţiei
publice”);
f. starea sanataţii fizice şi psihice a funcţionarului public constatata prin decizie a organelor competente de
expertiza medicala, nu îi mai permite acestuia sa îşi îndeplineasca atribuţiile corespunzatoare funcţiei
publice deţinute;
g. ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile art. 801
Din analiza cauzelor menţionate putem distinge:
 motive neimputabile funcţionarului public, categorie în care se includ cele menţionate la literele a) – c) şi
lit. e) – g);
 motive imputabile funcţionarului public, categorie în care se includ cele menţionate la litera d).
Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcţia publica, autoritatea sau instituţia publica are obligaţia
de a acorda funcţionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice.
În acelaşi timp, legea instituie anumite obligaţii în sarcina conducatorului autoritaţii publice care a dispus eliberarea
din funcţia publica, pe perioada preavizului1
Astfel, în primul rând printr-o norma permisiva, legea lasa competenţa conducatorului autoritaţii publice de a acorda
celui în cauza reducerea programului de lucru, cu pâna la 4 ore, zilnic, fara afectarea drepturilor salariale.
Pe de alta parte, legiuitorul stabileşte unele obligaţii pentru conducatorul autoritaţii (instituţiei) publice, dupa cum
urmeaza:
 obligaţia de a pune la dispoziţia funcţionarilor publici eliberaţi din funcţie pentru cazurile prevazute la literele b,
c şi e funcţii publice vacante corespunzatoare, daca acestea exista;
 obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici lista funcţiilor publice vacante, daca în cadrul
autoritaţii publice nu exista funcţii publice vacante corespunzatoare, iar funcţionarul public a fost eliberat din
funcţie pentru cazurile prevazute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c şi e.
În cazul în care exista o funcţie publica vacanta corespunzatoare, identificata în perioada de preaviz, funcţionarul
public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, dupa caz.
În al patrulea rând, raporturile de serviciu pot înceta prin destituire din funcţia publica.
Destituirea se dispune în mod unilateral, prin actul administrativ al persoanei care are competenţa legala de numire
în funcţia publica, în urmatoarele cazuri:
a) pentru savârşirea repetata a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe
grave;
b) daca s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funcţonarul public nu acţioneaza pentru încetarea acestuia
într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.2
Aşadar, destituirea din funcţia publica este cea mai grava sancţiune desciplinara aplicabila funcţionarilor publici
pentru motive care le sunt imputabile, dar, numai cu respectarea regulilor procedurale prevazute de art. 66 din lege, şi anume:
a) cercetarea prealabila a faptei savârşite
b) audierea funcţionarului public consemnata în scris, sub sancţiunea nulitaţii;
c) propunerea comisiei de disciplina.
Actul administrativ de destituire din funcţie se comunica funcţionarului public, în termen de 5 zile lucratoare de la
data emiterii.
În sfârşit, raporturile de serviciu pot înceta şi ca urmare a demisiei.
Demisia constituie modalitatea de încetare a raportului de serviciu prin manifestarea unilaterala de voinţa a
titularului unei funcţii publice.
Acest lucru rezulta cu claritate din conţinutul art. 85 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
care are urmatoarea redactare: „Funcţionarul public poate sa comunice încetarea raporturilor de serviciu prin demisie,
notificata în scris persoanei care are competenţa legala de numire în funcţia publica. Demisia nu trebuie motivata şi produce
efecte dupa 30 de zile calendaristice de la înregistrare.”
Din analiza textului legal citat, consideram ca putem desprinde urmatoarele reguli care guverneaza regimul juridic al
demisiei:
 demisia trebuie formulata în scris şi se adreseaza conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice;
1
Vezi art. 842 alin. 4, 5 şi 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificarile şi completarile ulterioare.
2
A se vedea art. 844 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
168
 se depune şi se înregistreaza la registratura generala a autoritaţii (instituţiei) publice;
 demisia nu trebuie motivata şi produce efecte dupa 30 de zile calendaristice de la înregistrare.
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastra şi în cazul demisiei, persoana care are competenţa legala de
numire în funcţia publica trebuie sa emita un act administrativ cu caracter recognitiv, prin care se constata încetarea
raporturilor de serviciu dintre autoritatea publica şi funcţionarul public demisionar.
La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi pastreaza drepturile dobândite în cadrul carierei, cu
excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.
Aceasta prevedere legala1 are menirea de a conserva drepturile obţinute în mod legal de un funcţionar public şi dupa
încetarea raportului de serviciu, cu condiţia ca încetarea raportului de serviciu sa nu fi fost determinata de o cauza imputabila
acestuia.
Pe de alta parte, legiuitorul ofera funcţionarului public posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios
administrativ, în cazul în care considera ca decizia de încetare a raportului de serviciu a fost netemeinica sau nelegala.
În acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcţionarilor publici prevede: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat
din motive pe care funcţionarul public le considera netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios
administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile
şi termenele prevazute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile ulterioare, precum şi plata de
catre autoritatea sau instituţia publica emitenta a actului administrativ, a unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate
şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilitaţi

Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnitaţilor publice, a
funcţiei publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei2, a sintetizat, printre altele, incompatibilitaţile
pentru persoanele care exercita demnitaţi publice sau funcţii publice preluându-le din diverse reglementari. Astfel, în Cartea
I, Titlul IV intitulat „Conflictul de interese şi regimul incompatibilitaţilor în exercitarea demnitaţilor publice şi funcţiilor
publice” au fost instituite norme generale în materie pentru toate categoriile de demnitari şi funcţionari publici.
Prin conflict de interese legiuitorul înţelege „situaţia în care persoana ce exercita o demnitate publica sau o funcţie
publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi
revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.”3
În acelaşi timp, sunt stabilite şi principiile care conduc la prevenirea conflictului de interese în exercitarea
demnitaţilor publice şi a funcţiilor publice, astfel: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului
public.
Funcţionarul public se considera a fi în conflict de interese daca se afla într-una din urmatoarele situaţii:
a) este chemat sa rezolve cereri, sa ia decizii sau sa participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi
juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;
b) participa în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau
rude de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie sa le ia
în exercitarea funcţiei publice.
Ori de câte ori un funcţionar public se afla într-una din situaţiile preenunţate îi revine, potrivit legii, o dubla obligaţie
şi anume:
a) obligaţia de a se abţine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii (obligaţie
negativa, de „a nu face”);
b) obligaţia de a-l informa de îndata pe şeful ierarhic caruia îi este direct subordonat (obligaţie pozitiva, de „a
face”), care trebuie sa soluţioneze situaţia de conflict de interese, în termen de 3 zile de la luarea la cunoştinţa.
În ipoteza în care un funcţionar public se afla într-o situaţie de conflict de interese, conducatorul autoritaţii sau
instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic caruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauza, va desemna un
alt funcţionar public, cu aceeaşi pregatire şi experienţa pentru a soluţiona problema respectiva.
Încalcarea de catre funcţionarii publici a normelor legale privind conflictul de interese are drept consecinţa
antrenarea, dupa caz, a raspunderii disciplinare, administrative, civile ori penale, conform legii.4
Legea nr. 161/2003 stabileşte în Cartea I, Titlul IV, Capitolul III, Secţiunea a 5-a incompatibilitaţile care-i privesc
pe funcţionarii publici, precum şi unele interdicţii.
Conform art. 94 alin. (1) din lege: „Calitatea de funcţionar public este incompatibila cu orice alta funcţie publica
decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publica.”
1
A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare
2
3
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Secţiunea a 4-a, art. 79
4
Idem, art. 79
169
Alineatul 2 al aceluiaşi articol detaliaza dispoziţiile alineatului precedent, având urmatorul conţinut:
„Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfaşura alte activitaţi, remunerate sau neremunerate, dupa cum
urmeaza:
a) în cadrul autoritaţilor şi instituţiilor publice;
b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia
publica, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societaţilor comerciale ori în alte unitaţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau
privat, în cadrul unor asociaţii familiale sau ca persoana fizica autorizata;
d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.”
Consideram necesar sa relevam ca aceste dispoziţii ne apar ca fiind specifice pentru funcţionarii publici,
derogatorii, discriminatorii şi, poate chiar neconstituţionale.
Aşa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/19911 orice persoana poate cumula mai multe funcţii având dreptul
sa primeasca salariul corespunzator pentru fiecare din funcţiile ocupate, iar pentru salariaţi, art. 35 din Codul muncii2 prevede
ca: „Orice salariat are dreptul de a cumula mai multe funcţii în baza unor contracte individuale de munca, beneficiind de
salariul corespunzator pentru fiecare dintre acestea”.
Pe de alta parte, art. 41 alin. (1) din Constituţia României, republicata, statueaza: „Dreptul la munca nu poate fi
îngradit”.
Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, forţa juridica a legii organice etc.) putem considera ca
fiind abrogate, în mod implicit, dispoziţiile Legii nr. 2/1991, iar, pe cele ale Codului muncii ca fiind neaplicabile
funcţionarilor publici. Aşa fiind, ramâne totuşi discutabila constituţionalitatea acestor incompatibilitaţi.
Fara a nega necesitatea instituirii unor incompatibilitaţi pentru funcţionarii publici care sa aiba în vedere interzicerea
unor activitaţi în legatura cu atribuţiile ce decurg sau sunt în legatura cu funcţia publica exercitata, ni se par totuşi excesive şi
discriminatorii incompatibilitaţile impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, în timp, doctrina şi jurisprudenţa vor
identifica soluţiile legale şi oportune în materie.
De asemenea, funcţionarii publici nu pot avea calitatea de mandatari ai unor persoane, în ceea ce priveşte efectuarea
unor acte în legatura cu funcţia publica pe care o exercita (art. 94 alin. 4), prevederea ne apare absolut nejustificata. Spunem
acest lucru, întrucât daca s-ar ivi un motiv legal de incompatibilitate, funcţionarul public în cauza are obligaţia de a acţiona
pentru înlaturarea acestuia, în termen de 10 zile calendaristice. În caz de pasivitate, conducatorul autoritaţii sau instituţiei
publice va dispune prin act administrativ destituirea din funcţia publica, din motive imputabile funcţionarului public în
cauza.3. Aşa fiind, interdicţia ni se pare superflua.
Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie şi alte interdicţii aplicabile funcţionarilor publici, inserate în art.
95.
Deşi, legiuitorul le trateaza în Secţiunea a 5-a, Cartea I, Capitolul III, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 intitulata
„Incompatibilitaţi privind funcţionarii publici”, consideram ca este vorba despre interdicţii şi nu incompatibilitaţi, având în
vedere regimul juridic diferit aplicabil celor doua situaţii.
Textul în cauza are urmatoarea redactare:4
„(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de
gradul I.
(2) Prevederile alin. (1) se aplica şi în cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar.
(3) Persoanele care se afla în una dintre situaţiile prevazute la alin. (1) sau (2) vor opta, în termen de 60 de zile,
pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar.
(4) Orice persoana poate sesiza existenţa situaţiilor prevazute la alin.(1) sau (2).
(5) Situaţiile prevazute la alin. (1) şi neîndeplinirea obligaţiilor prevazute la alin. (3) se constata de catre şeful
ierarhic superior al funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre funcţionarii
publici soţi sau rude de gradul I.
(6) Situaţiile prevazute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei prevazute la alin. (3) se constata, dupa caz, de catre
primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre demnitar şi funcţionarul
public soţ sau ruda de gradul I.”
Analizând conţinutul textului citat, ne apar cu evidenţa elementele distinctive care ne-au determinat sa susţinem ca
este vorba despre interdicţie şi nu incompatibilitate şi anume:
 raporturile ierarhice directe dintre soţi sau rude de gradul I se refera nu doar la funcţionarii publici ci, au în
vedere inclusiv subordonarea faţa de un demnitar public;
 termenul de opţiune este de 60 de zile, în vreme ce termenul pentru înlaturarea starii de incompatibilitate este de
10 zile;
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003
3
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Secţiunea a 3-a, art. 90, alin. (5) , cu modificarile şi completarile ulterioare.
4
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95
170
interdicţia poate fi sesizata de orice persoana, spre deosebire de starea de incompatibilitate care trebuie
înlaturata exclusiv de catre funcţionarul public în cauza etc.
O alta interdicţie este prevazuta de art. 98 alin. (2) al aceleiaşi secţiuni, conform caruia: „Funcţionarilor publici le
este interzis sa fie membri ai organelor de conducere ale partidelor politice şi sa exprime sau sa apere în mod public poziţiile
unui partid politic.”
În sfârşit, pentru categoria înalţilor funcţionari publici este instituita interdicţia de a fi membri ai unui partid politic
sub sancţiunea destituirii din funcţia publica.
În afara conflictului de interese, incompatibilitaţilor şi interdicţiilor legiuitorul a stabilit şi ceea ce le este permis
funcţionarilor publici, astfel:
 funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activitaţi în domeniul didactic, al cercetarii ştiinţifice şi al creaţiei
literar-artistice;
 funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibila sau pot fi numiţi în funcţii de demnitate publica,
urmând ca raporturile de serviciu sa fie suspendate, dupa caz:
o pe durata campaniei electorale, pâna în ziua ulterioara alegerilor, daca nu este ales;
o pâna la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publica, în cazul în care funcţionarul
public a fost ales sau numit.

Aşa cum s-a aratat în literatura de specialitate, consecinţa investirii funcţionarului public în funcţie este naşterea
raportului de serviciu dintre autoritatea administraţiei publice şi funcţionar. Este vorba despre un raport specific, guvernat de
normele dreptului administrativ, al carui conţinut consta în totalitatea drepturilor şi obligaţiilor specifice celor doua parţi ale
raportului de serviciu, reglementate de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile
şi completarile ulterioare.
În acest sens, prof. Ioan Santai arata ca: „Investirea într-o funcţie publica, indiferent de modalitatea ei de realizare,
da naştere unui raport tipic de serviciu sau de funcţiune care intra sub incidenţa regimului de drept public, administrativ în
cazul nostru, având un conţinut specific ce consta în totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice parţilor titulare
participante la respectiva relaţie juridica.”1
4.1 Drepturile funcţionarilor publici2

Drepturile funcţionarilor publici, stabilite prin Legea privind Statutul funcţionarilor publici sunt urmatoarele:
a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1)
Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetaţenilor, care îşi are sorgintea în doua texte constituţionale,
respectiv în art. 29 intitulat „Libertatea conştiinţei” şi art. 30 „Libertatea de exprimare”.
Primul text consacra libertatea gândirii, a opiniilor şi a credinţelor religioase care nu pot fi îngradite sub nici o
forma, în timp ce al doilea text stabileşte inviolabilitatea dreptului de a-şi exprima gândurile, opiniile şi credinţa prin orice
mijloace (în scris, prin viu grai, prin sunete, imagini etc.).
Conform art. 25 alin. (2) din Statut: „Este interzisa orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de
apartenenţa sindicala, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuala, stare materiala, origine sociala sau de orice alta
asemenea natura.”
Prin discriminare legiuitorul înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţa, pe baza de rasa,
naţionalitate, etnie, limba, religie, categorie şcolara, convingeri, sex sau orientare sexuala, apartenenţa la o categorie
defavorizata sau orice alt criteriu care are ca scop restrângerea sau înlaturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitarii, în
condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertaţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul
politic, economic, social şi cultural sau în orice domenii ale vieţii.3
b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului şi care îl vizeaza în mod direct
(art. 26)
Este un drept care îşi gaseşte suportul în alin. (2) al art. 31 din Constituţie, conform caruia: „Autoritaţile publice,
potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetaţenilor asupra treburilor publice şi asupra
problemelor de interes personal.”
c) Dreptul la asociere sindicala este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii şi constituie, de asemenea, o
consecinţa a dreptului fundamental prevazut de art. 40 din Constituţia României, republicata.
1
2
A se vedea Capitolul II „Drepturi şi îndatoriri” din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificarile şi completarile ulterioare.
3
A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicata în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 431 din 2 septembrie 2000, aprobata cu modificari prin Legea nr. 48/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 31
ianuarie 2002
171
d) Dreptul la greva este consfinţit de art. 28 alin. 1 conform caruia: „Funcţionarilor publici le este recunoscut
dreptul la greva, în condiţiile legii1, cu respectarea principiului continuitaţii şi celeritaţii serviciului public.”
e) Dreptul la salariu (art. 29)
Pentru activitatea desfaşurata funcţionarii publici au dreptul la un salariu, compus din: salariul de baza, sporul pentru
vechime în munca, suplimentul postului, suplimentul gradului. De asemenea, funcţionarii publici pot beneficia de prime şi de
alte drepturi salariale, în condiţiile legii.
f) Dreptul sa poarte uniforma (art. 30)
Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi sa poarte uniforma în timpul serviciului o primesc gratuit.
Deşi, acest drept este prevazut în Statut, este evident faptul ca priveşte o categorie restrânsa de funcţionari publici
care, potrivit Statutelor speciale sunt obligaţi sa poarte uniforma (poliţişti, militari etc.), motiv pentru care apreciem ca nu-şi
gaseşte justificarea în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile
ulterioare.
g) Dreptul de a fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publica, în condiţiile legii (art. 33 alin. 1). În legatura
cu acest drept, facem precizarea ca în ceea ce îi priveşte pe înalţii funcţionari publici constituie deopotriva un drept şi o
obligaţie. Astfel, potrivit art. 801 alin. 1: „Înalţii funcţionari publici sunt supuşi mobilitaţii în funcţie şi prezinta disponibilitate
la numirile în funcţiile publice prevazute la art. 11, cu respectarea prevederilor art. 15 alin. 3”, alineatul 2 al aceluiaşi articol
stipulând ca: „Refuzul neîntemeiat al numirilor prevazute la alin. (1) atrage eliberarea din funcţia publica”.
h) Dreptul la concediu de odihna, la concedii medicale şi la alte concedii (art. 34)
Funcţionarul public are dreptul, pe lânga indemnizaţia de concediu, la o prima egala cu salariul de baza pe luna
anterioara plecarii în concediu.
În perioada concediilor de boala, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor pâna la
vârsta de 2 ani, iar în cazul copiilor cu handicap pâna la vârsta de 3 ani etc. raportul de serviciu se suspenda, dupa caz, de
drept sau din iniţiativa funcţionarului (art. 81 şi art. 82 din lege).
Pe perioada suspendarii raportului de serviciu, autoritaţile şi instituţiile publice au obligaţia sa rezerve postul aferent
funcţiei publice, conform art. 89 alin. (3) din lege.
i) Dreptul la condiţii normale de munca şi igiena, de natura sa le ocroteasca sanatatea şi integritatea fizica şi
psihica (art. 36 alin. 1).
În mod excepţional, pentru motive de sanatate, funcţionarilor publici li se poate aproba schimbarea
compartimentului în care îşi desfaşoara activitatea.
j) Funcţionarii publici beneficiaza de asistenţa medicala, proteze şi medicamente (art. 37)
k) Dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurari sociale de stat (art. 38)
l) Dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau, în legatura cu serviciul (art. 40 alin. 1)
Acestui drept îi corespunde corelativ o obligaţie a autoritaţii publice, art. 40 alin. (2) stipulând:
„Autoritatea sau instituţia publica este obligata sa asigure protecţie funcţionarului public împotriva ameninţarilor,
violenţelor, faptelor de ultraj carora le-ar putea fi victima în exercitarea funcţiei publice sau în legatura cu aceasta. Pentru
garantarea acestui drept, autoritatea sau instituţia publica va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
m) Dreptul la despagubiri (art. 41)
În cazul în care funcţionarul public a suferit din culpa autoritaţii sau instituţiei publice un prejudiciu material, în
timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, are dreptul la despagubiri din partea autoritaţii sau instituţiei publice.
n) Stabilitate în funcţia publica
Acest drept rezulta în mod implicit din principiile care stau la baza exercitarii funcţiei publice (art. 3 lit. f).
4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici

a) Funcţionarii publici au obligaţia sa îşi îndeplineasca cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea
îndatoririle de serviciu şi sa se abţina de la orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice
ori prestigiului corpului funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1).
Se poate observa ca textul legal la care am facut trimitere stabileşte o dubla obligaţie, respectiv:
 obligaţie pozitiva, de „a face”, care-i impune funcţionarului public o conduita complexa, profesionala, cu
conotaţii juridico-etice;
 o obligaţie negativa, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi impune funcţionarului public o conduita adecvata
faţa de cetaţean în slujba caruia se afla, abţinându-se de la orice fapta prejudiciabila pentru particulari care, în
acelaşi timp ar constitui o pata asupra corpului funcţionarilor publici.
b) Funcţionarii publici raspund, în condiţiile prevazute de Statut, de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia
publica pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1).
1
Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluţionarea conflictelor de munca, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999,
cu modificarile şi completarile ulterioare
172
Doctrina de specialitate a fost unanima în a consacra teza conform careia, una dintre obligaţiile principale care-i
incumba funcţionarului public este disciplina.
Pentru încalcarea, cu vinovaţie, a îndatoririlor de serviciu funcţionarul public raspunde, dupa caz, disciplinar,
contravenţional, civil sau penal, conform Statutului.
c) Funcţionarul public este obligat sa se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2).
Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate1, subordonarea faţa de şefii ierarhici constituie un principiu specific
modului de organizare a funcţiei publice. Cu alte cuvinte, funcţionarul public se afla situat într-o anumita ierarhie şi, pe cale
de consecinţa, poate primi dispoziţii cu caracter obligatoriu de la superiorii ierarhici. În cazul în care nu le executa întocmai şi
la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni disciplinare.
Totuşi, funcţionarul public are dreptul sa refuze, în scris şi motivat îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul
ierarhic, daca le considera ilegale. Daca cel care a emis dispoziţia o formuleaza în scris, funcţionarul public este obligat sa o
execute, cu excepţia în care este vadit ilegala, situaţie în care este obligat sa o aduca la cunoştinţa superiorului ierarhic faţa de
cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3).
Pe de alta parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 „Funcţionarii publici de conducere
sunt obligaţi sa sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunataţirii activitaţii
autoritaţii sau instituţiei publice în care îşi desfaşoara activitatea, precum şi a calitaţii serviciilor publice oferite cetaţenilor.”
d) Funcţionarii publici au obligaţia sa pastreze secretul de stat, secretul de serviciu precum şi confidenţialitatea în
legatura cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţa în exercitarea funcţiei publice (art. 45).
Evident, nu fac obiectul acestei obligaţii informaţiile de interes public care, dimpotriva, trebuie furnizate în
condiţiile prevazute de lege.
e) Funcţionarilor publici le este interzis sa solicite sau sa accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în
considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).
La numirea într-o funcţie publica, precum şi la încetarea raportului de serviciu, funcţionarii publici sunt obligaţi sa
prezinte, în condiţiile legii, conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere, care, se actualizeaza anual
potrivit legii.2
f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite de catre superiorii ierarhici, lucrarile repartizate
(art. 47 alin. 1), fiindu-le interzis:
 sa primeasca direct cereri a caror rezolvare intra în competenţa lor sau sa discute direct cu petenţii;
 sa faca intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri (art.47 alin. 2).
5. Raspunderea funcţionarilor publici

În doctrina se susţine ca „în activitatea desfaşurata funcţionarii trebuie sa respecte legile şi celelalte acte normative şi
individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participa”3, inclusiv regimul conflictului de interese,
incompatibilitaţilor şi interdicţiilor.
Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalca normele de drept, altfel spus, savârşeşte o abatere, va fi
angajata raspunderea sa juridica.
„Ceea ce este specific abaterilor savârşite de funcţionarii publici e faptul ca ele pot interveni în timpul exercitarii
funcţiei, în legatura cu exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legatura directa,
nemijlocita cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebarii prestigiul funcţionarului public.”4
Aşa cum rezulta din legislaţie şi doctrina, raspunderea juridica a funcţionarilor publici îmbraca forme diversificate,
ca o consecinţa fireasca a varietaţii reglementarilor aplicabile în administraţia publica.
Astfel, într-o opinie, se considera ca raspunderea funcţionarilor publici poate fi redusa la doua forme principale,
respectiv:
 raspunderea sancţionatorie, în care este inclusa raspunderea disciplinara, contravenţionala şi penala;
 raspunderea reparatorie, în care include raspunderea patrimoniala5.
În alta opinie6, sunt identificate urmatoarele forme de raspundere a funcţionarilor publici:
a) raspunderea disciplinara, bazata pe încalcarea normelor de disciplina specifice raportului de serviciu (de funcţie
publica);
b) raspunderea contravenţionala, pentru savârşirea de catre funcţionarii publici a unor fapte antisociale calificate
de lege ca fiind contravenţii;
1
André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif, Tome I, 10 édition, L.G.D.J., 1988, p. 104
2
Legea nr. 115/1996, publicata în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificata şi completata prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicata în
Monitorul Oficial al României nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificarile şi completarile ulterioare
3
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 614
5
6
Verginia Vedinaş, op. citata, pp. 436-437
173
c) raspunderea patrimoniala, fundamentata pe dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi pe Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ;
d) raspunderea civila care intervine în urmatoarele ipoteze:
 pentru pagubele produse, cu vinovaţie, patrimoniului autoritaţii sau instituţiei publice în care funcţioneaza;
 pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate necuvenit;
 pentru daunele platite de autoritatea sau instituţia publica, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în
temeiul unei hotarâri judecatoreşti definitive şi irevocabile.
e) raspunderea penala, care intervine atunci când funcţionarul public a savârşit o infracţiune.
În sfârşit, legiuitorul consacra pentru funcţionarii publici 4 forme ale raspunderii juridice prin art. 64 al Legii nr.
188/1999, conform caruia: „Încalcarea de catre funcţionarii publici, cu vinovaţie, a îndatoririlor de serviciu atrage
raspunderea disciplinara, contravenţionala, civila sau penala, dupa caz.”
Din dispoziţiile legale citate, rezulta ca, pentru a fi antrenata una din formele raspunderii funcţionarilor publici se cer
a fi reunite urmatoarele condiţii:
a) savârşirea unei fapte ilicite;
b) vinovaţia funcţionarului public, care poate îmbraca fie forma culpei, fie pe cea a intenţiei;
c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul daunator şi fapta ilicita pe care doctrina îl considera a fi
prezumat1.
Raspunderea juridica, în cazul nostru raspunderea funcţionarilor publici urmareşte doua finalitaţi, respectiv:
 sa restabileasca ordinea de drept care a fost încalcata şi, pe cale de consecinţa, sa revina la starea de legalitate
perturbata prin savârşirea faptei ilicite;
 sa manifeste o atitudine negativa faţa de autorul faptei, în scopul de a-l conştientiza, astfel încât sa o regrete şi
pe viitor sa nu o mai savârşeasca.
Astfel, prin intermediul raspunderii se realizeaza un scop multiplu, în acelaşi timp, represiv, sancţionator şi
preventiv-educativ.
5.1. Raspunderea disciplinara

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificarile şi completarile ulterioare, republicata,
„Încalcarea cu vinovaţie de catre funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzatoare funcţiei publice pe care o deţin şi a
normelor de conduita profesionala şi civica prevazute de lege constituie abatere disciplinara şi atrage raspunderea disciplinara
a acestora.”
Pe de alta parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduita a funcţionarilor publici stabileşte:
„Normele de conduita profesionala prevazute de prezentul cod de conduita sunt obligatorii pentru funcţionarii publici,
precum şi pentru persoanele care ocupa temporar o funcţie publica, din cadrul autoritaţilor şi instituţiilor publice”2, iar art. 24
alin. (1) statueaza: „Încalcarea prezentului cod de conduita atrage raspunderea disciplinara a funcţionarilor publici, în
condiţiile legii.”
Din cele doua acte normative sus-menţionate, se poate concluziona ca abaterea disciplinara este o fapta ilicita
savârşita de un funcţionar public care poate consta în încalcarea cu vinovaţie a îndatoririlor de serviciu sau a normelor de
conduita profesionala.
Statutul funcţionarilor publici califica abateri disciplinare urmatoarele unsprezece fapte3:
a) întârzierea sistematica în efectuarea lucrarilor;
b) neglijenţa repetata în rezolvarea lucrarilor;
c) absenţe nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau staruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialitaţii lucrarilor cu acest caracter;
g) manifestari care aduc atingere prestigiului autoritaţii sau instituţiei publice în care îşi desfaşoara activitatea;
h) desfaşurarea în timpul programului de lucru a unor activitaţi cu caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încalcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilitaţi, conflicte de interese şi interdicţii
stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevazute ca abateri disciplinare în acte normative din domeniul funcţiei publice şi a funcţionarilor
publici.
În consens cu alte opinii exprimate în doctrina, apreciem ca legiuitorul a înţeles sa stabileasca cu certitudine faptele
funcţionarilor publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustiva.1
1
S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editura şi Presa „Şansa” S.R.L. Bucureşti, 1998, p. 398
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi intra în vigoare la 15 zile de la publicare
3
A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicata
174
Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare, se constata ca unele dintre ele vizeaza
îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu, în timp ce altele se refera la conduita, comportamentul funcţionarilor publici
în cadrul autoritaţii sau instituţiei publice în care îşi desfaşoara activitatea, precum şi în afara acesteia, în relaţia cu cetaţenii şi
societatea civila (lit. g, j, k).
Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod limitativ un numar de 11 abateri disciplinare (art. 65
alin. 2), problema se complica şi devine mult mai confuza, odata cu intrarea în vigoare a Legii nr. 7/2004 privind Codul de
conduita a funcţionarilor publici.2
Astfel, într-un numar de 18 articole, fiecare având mai multe alineate, sunt introduse o multitudine de obligaţii şi
interdicţii ale caror încalcari au drept consecinţa antrenarea raspunderii disciplinare, conform art. 24 din Legea nr. 7/2004.
În opinia noastra, Codul de conduita va genera un funcţionar public vulnerabil, timorat, servil şi dependent de
factorul politic.
Sancţiunile disciplinare se considera a fi „mijloace coercitive prevazute de lege, cu un pronunţat caracter educativ,
având ca finalitate apararea ordinii disciplinare şi dezvoltarea spiritului de responsabilitate al funcţionarilor publici în
îndeplinirea riguroasa a atribuţiilor şi în respectarea celorlalte îndatoriri de serviciu.”3
Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din Statut, un numar de cinci sancţiuni
disciplinare, ierarhizate în funcţie de gravitate, astfel4:
a) mustrare scrisa;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de pâna la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare în funcţia publica pe o
perioada de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publica pe o perioada de pâna la un an;
e) destituirea din funcţia publica.
Faţa de varianta iniţiala a Legii nr. 188/1999 care stabilea un numar de 6 sancţiuni disciplinare, din care doua cu
caracter moral (avertismentul şi mustrarea), modificarile ulterioare consacra o singura sancţiune cu caracter moral, mustrarea
scrisa, reducând la cinci numarul sancţiunilor disciplinare prin eliminarea avertismentului.
În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare.5
Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea sancţiunii disciplinare, trebuie sa fie luate în considerare
urmatoarele aspecte:
 cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
 împrejurarea în care a fost savârşita abaterea disciplinara;
 gradul de vinovaţie şi consecinţele abaterii;
 comportarea generala a funcţionarului public respectiv;
 caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al sancţiunii (sancţiunilor) aplicate.
Termenul înauntrul caruia se pot aplica sancţiunile disciplinare este de cel mult 1 an de la data sesizarii comisiei de
disciplina cu privire la savârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data savârşirii abaterii disciplinare,
astfel cum prevad dispoziţiile art.65 alin.5 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai dupa cercetarea prealabila a faptei savârşite şi dupa audierea
funcţionarului public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public sa fie consemnata în scris, sub sancţiunea nulitaţii.
Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterea disciplinara care i
se imputa, se vor consemna într-un proces-verbal.
Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit art. 66 din lege persoanei care are competenţa
legala de numire în funcţia publica, dupa caz:
a) la propunerea conducatorului compartimentului în care funcţioneaza cel în cauza, în mod direct, în cazul
sancţiunii disciplinare prevazute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare scrisa);
b) la propunerea comisiei de disciplina pentru celelalte sancţiuni disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege).
Trebuie subliniat faptul ca, faţa de prevederile iniţiale ale Legii nr.188/1999 în temeiul carora primele doua sancţiuni
disciplinare (avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de catre conducatorul compartimentului în care funcţioneaza cel în
cauza, actuala reglementare stabileşte competenţa exclusiva a conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice, în aceasta
materie.
Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplica dupa caz de primul-ministru, ministru ori,
conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplina.
În toate cazurile, sancţiunea disciplinara se aplica prin act administrativ individual emis de persoana competenta.
1
A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Ediţia a II-a revazuta şi adaugita, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2002, pp. 257-258, L. Giurgiu, A. Segarceanu, C.H. Rogovenu, op. citata, pp. 119-120
2
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004
3
L. Giurgiu, A. Segarceanu, C.H. Rogoveanu, op. citata, p. 120
4
A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificata şi completata prin Legea nr.161/2003
5
A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplina şi a
comisiilor paritare din cadrul autoritaţii sau instituţiilor publice, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
175
Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplina şi a
comisiilor paritare din cadrul autoritaţii şi instituţiilor publice1 sub sancţiunea nulitaţii absolute, actul administrativ prin care
se aplica o sancţiune disciplinara trebuie sa cuprinda urmatoarele elemente:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinara;
b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplina;
c) motivele pentru care au fost înlaturate apararile formulate de funcţionarul public în timpul cercetarii disciplinare
prealabile;
d) temeiul legal în baza caruia se aplica sancţiunea disciplinara;
e) termenul în care sancţiunea disciplinara poate fi contestata;
f) instanţa competenta la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinara poate fi contestat.
Pe de alta parte, potrivit legii, persoana abilitata sa aplice sancţiunea disciplinara nu poate aplica o sancţiune mai
grava decât cea propusa de comisia de disciplina.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicata se poate adresa instanţei de contencios administrativ,
solicitând anularea sau modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, în termenul general de 30 de
zile de la comunicare.
Totodata, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinara aplicata
se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „care, potrivit legii, are legitimare procesuala activa, şi poate
dispune efectuarea unui control asupra modului cum autoritaţile sau instituţiile publice respecta legislaţia referitoare la
funcţia publica şi funcţionarii publici.” Din interpretarea textului citat rezulta în mod implicit faptul ca, Agenţia Naţionala a
Funcţionarilor Publici poate ataca în contenciosul administrativ un act administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei
sancţiuni disciplinare, daca îl considera ca fiind ilegal.2
În opinia noastra, este cel puţin discutabila aceasta competenţa conferita prin lege şi hotarâre guvernamentala
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, sub aspectul constituţionalitaţii. Mai concret, cele doua acte normative confera
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „un control de tutela” asupra „actelor prin care autoritaţile sau instituţiile publice
încalca legislaţia referitoare la funcţia publica şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activitaţii proprii de control.”3
Ramâne ca doctrina şi jurisprudenţa sa se pronunţe şi sa aduca clarificari cu privire la aceasta chestiune.
Sancţiunile disciplinare se radiaza de drept, astfel cum prevad dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 188/1999, dupa cum
urmeaza:
a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare prevazuta de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scrisa);
b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare prevazute de
art. 65 alin.(3) lit. b) – d);
c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevazuta de art.65 alin. (3) lit. e (destituirea din funcţia publica).
La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a acesteia se face prin act administrativ emis de
persoana competenta.4
În cadrul autoritaţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplina care, în funcţie de numarul
funcţionarilor publici, pot fi organizate pentru o singura autoritate sau instituţie publica sau pentru mai multe.5
Comisiile de disciplina „sunt instanţe disciplinare constituite în cadrul autoritaţilor şi instituţiilor publice, având
competenţa sa cerceteze şi sa propuna sancţiunea aplicabila funcţionarilor publici din autoritaţile şi instituţiile publice
respective.”6
Comisiile de disciplina se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri titulari şi se constituie prin act administrativ emis
de persoana competenta.
Desemnarea membrilor titulari se realizeaza în sistem paritar, de catre conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice
respectiv, de catre organizaţia sindicala reprezentativa a funcţionarilor publici din cadrul autoritaţii sau instituţiei publice,
fiecare câte doi reprezentanţi.
Pentru fiecare comisie de disciplina se vor desemna cel puţin doi membri supleanţi.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplina este de 3 ani şi poate fi reînnoit o singura data.7
Comisiile de disciplina au un secretar titular şi un secretar supleant numiţi prin actul administrativ de constituire a comisiei
de disciplina, care, de regula, trebuie sa aiba studii superioare juridice sau administrative.
Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplina au urmatoarele atribuţii principale:
a) cerceteaza abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;
b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevazute de art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicata;
1
Publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
2
În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificata şi completata
3
Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicata
4
Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicata
5
Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003
6
L. Giurgiu, A.Segarceanu, C.H. Rogoveanu, op. citata, p. 121
7
Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003
176
c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate în condiţiile prevazute de art. 66
din Statut, în cazul în care aceasta masura a fost contestata la conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice;
d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauza pentru care au fost sesizate, pe care le înainteaza conducatorului
autoritaţii sau instituţiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplina, se poate face în termen de cel mult 15 zile lucratoare de la data luarii la cunoştinţa,
dar nu mai târziu de doua luni, de catre:
a) conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice;
b) conducatorul compartimentului în care îşi desfaşoara activitatea funcţionarul public a carei fapta este sesizata;
c) orice persoana care se considera vatamata prin fapta unui funcţionar public.
Comisia de disciplina efectueaza cercetarea abaterii disciplinare, audiaza în mod obligatoriu funcţionarul public a
carui fapta a fost sesizata, administreaza alte probe şi, pe baza acestora, întocmeşte un raport pe baza votului majoritaţii
membrilor sai.
În funcţie de rezultatul cercetarii, comisia de disciplina poate propune:
a) sancţiunea disciplinara aplicabila, în cazul în care s-a dovedit savârşirea abaterii disciplinare de catre
funcţionarul public;
b) clasarea sesizarii, atunci când nu se confirma savârşirea unei abateri disciplinare.
Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult 5 zile lucratoare de la data primirii raportului
comisiei de disciplina şi se comunica funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile lucratoare de la data emiterii lui.
5.2. Raspunderea contravenţionala

A doua forma de raspundere aplicabila funcţionarilor publici este raspunderea contravenţionala, care se angajeaza în
cazul în care aceştia savârşesc o contravenţie în timpul şi în legatura cu sarcinile de serviciu, conform art. 71 alin. (1) din
Legea nr. 188/1999.
În doctrina se susţine ca „Specificul acestei raspunderi rezida în faptul ca gradul de pericol social al abaterilor, deşi
mai ridicat decât al celor disciplinare, dar mai scazut decât al celor penale, depaşeşte nivelul local al instituţiei sau al funcţiei,
trecând şi asupra societaţii în general”.1
Contravenţia este fapta savârşita cu vinovaţie, stabilita şi sancţionata ca atare prin lege, ordonanţa, prin hotarâre de
Guvern sau, dupa caz, prin hotarâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.2
Pe de alta parte, întrucât legea prevede ca savârşirea contravenţiei sa aiba loc „în timpul şi în legatura cu sarcinile de
serviciu”, rezulta ca avem în vedere un subiect calificat, autor al contravenţiei, respectiv un funcţionar public şi nu orice
subiect de drept.
Spre pilda, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civila3, constituie contravenţie
la regimul actelor de stare civila urmatoarele fapte: „ ... d) necomunicarea la autoritaţile administraţiei publice competente, de
catre ofiţerul de stare civila, a menţiunilor, a copiilor de pe deciziile de admitere a schimbarii numelui, neînscrierea
menţiunilor pe actele de stare civila ori netransmiterea celui de-al doilea exemplar al registrelor de stare civila la consiliul
judeţean sau, dupa caz, la Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data când toate filele au
fost completate.”
În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai ofiţerul de stare civila sau funcţionarii publici
care exercita, prin delegare, atribuţiile ofiţerului de stare civila.
Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se fac printr-un proces-verbal încheiat cu
respectarea condiţiilor de fond şi forma prevazute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care constituie
dreptul comun în materie.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa
cu plângere la judecatoria în a carei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publica în care este numit
funcţionarul public sancţionat.4
Plângerea suspenda executarea.
Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobata cu modificari şi completari prin Legea nr. 180/2002
„Hotarârea judecatoreasca prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacata cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare,
la secţia de contencios administrativ a tribunalului.”
Se poate observa faptul ca avem de a face cu o competenţa materiala atipica, în sensul ca judecarea fondului se face
de catre o instanţa de drept comun (judecatoria), în timp ce calea de atac (recursul) se soluţioneaza de catre instanţa
specializata de contencios administrativ.
1
I. Santai, op. citata, vol. I, p. 140
2
A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicata în Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001,
aprobata prin Legea nr. 180/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificarile şi completarile
ulterioare
3
4
A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001
177
5.3. Raspunderea civila
Raspunderea civila a funcţionarilor publici este reglementata de art. 72 din Legea nr. 188/1999, care are urmatorul
conţinut: „Raspunderea civila a funcţionarului public se angajeaza:
a) pentru pagubele produse cu vinovaţie patrimoniului autoritaţii sau instituţiei publice în care funcţioneaza;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele platite de autoritatea sau instituţia publica, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul
unei hotarâri judecatoreşti definitive şi irevocabile.
Caracterul novator al acestei forme a raspunderii funcţionarilor publici a fost relevat în literatura de specialitate.
Astfel, într-o opinie se remarca faptul ca: „În mod cu totul interesant şi original Statutul funcţionarilor publici rupe tradiţia
juridica româneasca consacrata în codurile şi legislaţia muncii ce instituiau raspunderea materiala a salariaţilor pentru
pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legatura cu atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de munca,
creând un regim juridic unitar al raspunderii unice civile, indiferent de persoana pagubita.”1
În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi raspunderea patrimoniala.2
Dupa cum este cunoscut, spre deosebire de raspunderea materiala (patrimoniala) a salariaţilor care se limiteaza la
suportarea reparaţiei pentru paguba produsa, raspunderea civila este mai severa, presupunând atât suportarea pagubei
produse, precum şi beneficiul (câştigul) nerealizat (damnum emergens şi lucrum cessans).
Aşadar, raspunderea civila a funcţionarilor publici constituie o forma specifica de raspundere a acestei categorii de
subiecte de drept pentru antrenarea careia se cer a fi întrunite atât condiţiile generale (delictul civil - fapta ilicita, paguba,
raportul de cauzalitate dintre fapta şi paguba produsa, culpa), precum şi o serie de condiţii specifice, dupa cum urmeaza:
 autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de raspundere) trebuie sa aiba calitatea de funcţionar public
aflat în raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publica;
 fapta şi paguba trebuie savârşita şi respectiv produsa, în exerciţiul sau în legatura cu exercitarea îndatoririlor de
serviciu.3
Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autoritaţii sau instituţiei publice pentru situaţiile prevazute de art. 72
lit. a) şi b) din Legea nr. 188/1999, republicata, şi procedura sunt reglementate de art.73 din lege, astfel:
 repararea pagubei se dispune de catre conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice, prin emiterea unui act
administrativ individual (ordin sau dispoziţie de imputare);
 actul administrativ individual de imputare trebuie emis în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei şi
comunicat funcţionarului public sub semnatura sau, prin scrisoare recomandata;
 dreptul conducatorului autoritaţii sau instituţiei publice de a constata producerea pagubei şi a emite actul
administrativ de imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei;
 actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ.
Deşi, legea nu prevede în mod expres, consideram ca în astfel de situaţii procedura administrativa prealabila nu
trebuie îndeplinita4, iar acţiunea trebuie introdusa în termen de 30 de zile de la comunicarea actului, în condiţiile Legii
contenciosului administrativ;
 repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de catre funcţionarul public vinovat, a unui angajament de
plata.
Deşi, legea nu prevede, consideram ca termenul înauntrul caruia trebuie semnat angajamentul de plata este acelaşi
cu cel prevazut de lege pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea pagubei.
Referitor la ipoteza reglementata de art. 72 lit. c) din Legea nr.188/1999, republicata, remarcam faptul ca este
consacrat dreptul la acţiunea în regres al autoritaţii sau instituţiei publice, în calitate de comitent, împotriva prepuşilor sai,
pentru recuperarea sumelor platite terţilor cu titlu de daune, în temeiul obligaţiei de garanţie, consfinţita de art. 1000 alin. (3)
din Codul civil.
Consideram ca prepusul, în cazul nostru funcţionarul public, poate cauza paguba platita de comitent (autoritatea sau
instituţia publica) în situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia România, republicata şi art. 16 din Legea nr. 554/2004,
legea contenciosului administrativ, prin emiterea unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a soluţiona o
cerere.
În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004: „Cererile în justiţie, prevazute de prezenta lege,
vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, dupa caz, care se
face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata
unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu
autoritatea publica respectiva.”
1
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 72 din 5 februarie 2003, art. 269-275
3
A se vedea Ioan Santai, op. citata, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segarceanu, C.H. Rogoveanu, op. citata, pp. 124-125
4
A se vedea art. 21 din Constituţia revizuita
178
Din analiza textului sus-menţionat rezulta cu certitudine faptul ca, raspunderea pentru actele şi faptele de putere
vatamatoare pentru terţi, revine în primul rând autoritaţii publice şi numai în subsidiar, funcţionarului public vinovat.
Pe de alta parte, recuperarea pagubelor pentru daunele platite de autoritatea sau instituţia publica unor terţi se va face
de la funcţionarul public vinovat numai în temeiul unei hotarâri judecatoreşti definitive şi irevocabile.
5.4. Raspunderea penala

Cea mai grava forma de raspundere aplicabila funcţionarilor publici, o reprezinta raspunderea penala.
Raspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile savârşite în timpul serviciului sau în legatura cu atribuţiile
funcţiei publice pe care o ocupa se angajeaza potrivit dispoziţiilor penale.
În legatura cu raspunderea penala a funcţionarilor publici, art. 74 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare, stabileşte urmatoarele reguli:
a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecata pentru savârşirea unei infracţiuni de natura celor
prevazute la art.50. lit.h1, persoana care are competenţa legala de numire în funcţia publica va dispune suspendarea
funcţionarului public din funcţia publica pe care o deţine;
b) de la momentul începerii urmaririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa cercetarea,
persoana care are competenţa numirii în funcţie publica are obligaţia sa dispuna mutarea temporara a funcţionarului public în
cadrul altui compartiment sau altei structuri fara personalitate juridica a autoritaţii sau instituţiei publice (art.74 alin.5 din
Statut);
c) daca instanţa judecatoreasca dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publica
înceteaza, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publica deţinuta anterior perioadei de suspendare,
aşa cum prevad dispoziţiile art.74 alin.3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu
modificarile şi completarile ulterioare.
Prin act administrativ emis de catre conducatorul autoritaţii sau instituţiei publice, funcţionarul public respectiv va fi
reintegrat în funcţia publica deţinuta anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea raspunderii penale, în sensul ca fapta funcţionarului
public poate fi considerata abatere disciplinara, va fi sesizata comisia de disciplina competenta.
Intrebari de evaluare.
1.)Definiţi funcţia publica şi explicaţi natura juridica a acesteia
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
2.) Enumeraţi un numar de 5 prerogative de putere publica pe care le poate exercita funcţionarul public
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
1
Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicata, cu modificarile şi completarile ulterioare, are în vedere savârşirea
unei infracţiuni contra umanitaţii, contra statului sau contra autoritaţii, de serviciu sau în legatura cu serviciul, care împiedica înfaptuirea justiţiri, de fals ori a
unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni savârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibila cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a
intervenit reabilitarea.
179
3.)Enumeraţi criteriile de clasificare a funcţionarilor publici prevazute de Legea nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
4.)Funcţionarul de fapt-definiţie,efectele actelor emise etc.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
5.)Precizaţi condiţiile pe care trebuie sa le îndeplineasca în mod cumulativ persoana care doreşte sa devina
funcţionar public,conform legii.
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
6.)Enumeraţi modalitaţile de modificare a raporturilor de serviciu prevazute de Legea nr.188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
7.)Precizaţi situaţiile care determina suspendarea de drept a raporturilor de serviciu
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
180
8.)Precizaţi situaţiile care determina încetarea de drept a raporturilor de serviciu
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
9.)Conflictul de interese :definiţie.Exemplificaţi situaţii ipotetice în care funcţionarul public se poate afla în conflict
de interese şi precizaţi care sunt obligaţiile legale ale acestuia
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
10.)Actul administrativ de numire într-o funcţie publica (competenţa,conţinutul actului etc.)
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
11.)Abaterea administrativa :definiţie,redaţi un numar de cel puţin 5 abateri disciplinare prevazute de Legea
nr.188/1999
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
12.)Procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
181
13.)Raspunderea civila a funcţionarilor publici
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
14.)Precizaţi deosebirile dintre delegare şi detaşare
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________________________
____________________
TEST EVALUARE
1.)Conflictul de interese are aceeaşi semnificaţie cu starea de incompatibilitate ? Motivaţi raspunsul !
2.)Demisia funcţionarului public produce efecte juridice de la data înregistrarii sale la autoritatea publica cu care are
raporturi de serviciu?
3.)Este adevarat sau fals ca funcţionarii publici au dreptul sa presteze şi alte activitaţi ?Precizaţi-le !
4.)Actul administrativ de numire în funcţia public genereaza între autoritatea public şi persoana în cauza:
a.)raporturi de serviciu;
b.)raporturi de munca;
c.)raporturi de management.
5.)Raspunderea civila a funcţionarilor publici intervine:

a.)pentru pagubele produse cu vinovaţie patrimoniului autoritaţii sau instituţiei publice la care funcţioneaza;
b.)pentru nerestituire în termenul legal a sumelor ce I s-au acordat necuvenit
c.)pentru daunele platite de autoritatea sau instituţia public,în calitate de comitent,unor terţe personae,în temeiul unei
hotarâri judecatoreşti definitive şi irevocabile.
6.) Diferenţierea dintre funcţiile publice gnerale şi funcţiile publice specific este data de:
a.)regimul juridic aplicabil;
b.)specificul atribuţiilor şi responsabilitaţilor care alcatuiesc conţinutul funcţiei publice
c.)nivelul şi specificul studiilor absolvite
7.)Raporturile de serviciu se nasc pe baza:

a.)contractului individual de munca
b.)pe baza actului administrativ individual de numire în funcţia publica
8.)În caz de incompetenţa profesionala,funcţionarul public:

a.)este destituit din funcţie
b.)este eliberat din funcţie
c.)este revocat din funcţie ?
182
Raspunsuri corecte :1.)negative;2.)negativ, dupa 30 de zile de la înregistrare;3.)adevarat;4.)a;5.a,b,c; 6.)b;7.)b;8.)b
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA LA TEMELE XIII - XIV.
1936
 Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2011
 Vedinaş, Constanţa Calinoiu, Statutul funcţionarului politic european, ediţia a II-a, Universul Juridic,
Bucureşti, 2007
II. Legislaţie
 Legea administraţiei publice locale nr.215/2001
Guvernului
183
184

1 Suport de Curs - Bazele Administratiei Publice

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

1 Suport de Curs - Bazele Administratiei Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

NUNIVERSITATEA „ LUCIAN BLAGA” DIN SIBIU

DEPARTAMENTUL PENTRU ÎNVAŢAMÂNT LA DISTANŢA

VESMAŞ DAIANA MAURA

-BAZELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE-

1. GHID DE UTILIZARE A MANUALULUI DE STUDIU

2. PREZENTAREA MANUALULUI DE STUDIU ŞI A DISCIPLINEI

3. BIBLIOGRAFIE ROMÂNA GENERALA, SELECTIVA ŞI ACTUALIZATA, RECOMANDATA PENTRU

4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMA PRIVIND (TEHNO-)REDACTAREA TEMELOR PENTRU ACASA

5. CONŢINUTUL ANALITIC AL MANUALULUI:

T1: NOŢIUNI FUNDAMENTALE PENTRU STUDIUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

T13: FUNCŢIA PUBLICĂ

Manualul este structurat în conformitate cu standardele şi procedurile de uz larg în învaţamânt naţional şi

Procedura de învaţare în sistem de autoinstruire

Utilizarea manualului de studiu individual se face pe baza unui program de autoinstruire.

Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaş

Conf.univ.dr. Daiana Maura Vesmaş

Descrierea structurii manualului:

3.1. BIBLIOGRAFIE MINIMALA

3.2. BIBLIOGRAFIE COMPLEMENTARA

3.3. LEGISLAŢIE RECOMANDATA

4. CERINŢE DE FOND ŞI DE FORMA PRIVIND (TEHNO-)REDACTAREA TEMELOR PENTRU ACASA

e. Intinderea referatului va fi de 6-15 pagini

NOŢIUNI FUNDAMENTALE PENTRU STUDIUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Noţiunea de administraţie publica

2. Administraţia publica abordata ca sistem

3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului administrativ

4. Conţinutul activitaţii administraţiei publice

5. Puterea publica, interesul public şi serviciul public

6. Statul şi puterea publica

6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.

6.2. Caracteristicile puterii publice.

6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat

1.)Explicaţi semnificaţiile atribuite de doctrina conceptului de „administraţie publica”;

4.)Definiţi actul administrativ;

6.)Care este semnificaţia conceptului de executiv ?

7.)Principiul separaţiei puterilor în stat afecteaza caracterul unilateral al statului ?

8.)Ce înţelegeţi prin putere publica ?

9.)Explicaţi semnificaţia conceptului de interes public.

10.)Definiţi conceptual de “autoritate publica”

2.)Administraţia publica locala autonoma este subordonata:

3.)Potrivit Constituţiei României,republicata,executivul are o conducere:

4.)Actele administrative,forme concrete prin care se realizeaza conţinutul administraţiei publice,sunt :

Raspunsuri corecte : 1b;2 c;3 b;4 a; 5 a,c,d; 6 b

BIBLIOGRAFIE MINIMALA PENTRU TEMA I.

2. V. Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia X, Editura Universul Juridic Bucureşti, 2018

3. Marius Profiroiu, Bazele Administraţiei Publice, Editura Economica, Bucureşti, 2010

INTERDISCIPLINARITATEA ŞI PLURIDISCIPLINARITATEA CERCETARII FENOMENULUI

Cuvinte cheie: fenomen administrativ statal, fenomen politic, fenomen juridic

1. Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan

1. Caracteristicile fenomenului administrativ statal şi particularitaţile cercetarii acestuia

Timpul alocat parcurgerii şi înţelegerii temei: 2 ore.

1. Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan

Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, în complexitatea elementelor care îl genereaza,

Cercetarea fenomenului administrativ statal contemporan, în complexitatea elementelor care îl genereaza,

ÎNTREBARI PENTRU EXAMEN:

1. Care este rolul politicului în administraţia publica contemporana

BIBLIOGRAFIE MINIMALA PENTRU TEMA 2.

NOŢIUNEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICA DIN PERSPECTIVĂ COMPARATIVĂ

1. Puterea executiva şi administraţia publica în unele reglementari constituţionale contemporane,

Teme pentru acasa :

1. Raportul dintre executiv şi administraţia publica în sistemele constituţionale contemporane

Timpul alocat parcurgerii şi înţelegerii temei: 2 ore.

1. Puterea executiva şi administraţia publica în unele reglementari constituţionale contemporane

2. Aspecte comparative privind şeful statului şi guvernele