Tema 4: Actul administrativ

1. Constituția Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 1 din
12.08.1994, cu modificările ulterioare;
2. Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-
35 din 09.03.2007;
3. Legea nr. 435/2006 privind descentralizarea administrativă. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
29-31 din 02.03.2007;
4. Legea nr. 98/2012 privind administrația publică centrală de specialitate. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 160-164 din 03.08.2012;
5. Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 252 din
19.07.2017;
6. Cod nr. 116/2018 Codul administrativ al Republicii Moldova. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova
nr.309-320 din 17.08.2018.

Regimul juridic specific administrației, adică regimul juridic de drept public, este
generat de prerogativele pe care le deține administrația și care implică mai multe forme de
manifestare: actul administrativ, contractul administrativ, domeniul public, poliția
administrativă, în sfera funcției publice etc.
Ca orice activitate a unui organism sau autoritate a administrației publice, și activitatea
principalelor subiecte ale colectivității locale, vizează în special, modalitățile efective prin
care se aduc la îndeplinire atribuțiile legale și reglementare, ce li s-au conferit.
Din această perspectivă, activitatea administrativă reflectă în principal, concretizarea
voințelor juridice exprimate fie de către autoritățile administrației publice locale, executive
sau deliberative, fie de către instituțiile publice de interes local. Astfel, în realizarea scopurilor
propuse, ce sunt subsumate acțiunii administrative, cu caracter general, de rezolvare și
gestionare a problemelor ce privesc viața colectivităților locale, activitatea subiectelor de
drept specifice au ca finalitate, promovarea și satisfacerea, exclusivă, a intereselor
comunităților locale.
Dincolo de operațiunile administrative ce sunt prezente și în activitatea administrației
publice locale și care nu necesită o abordare deosebită, ce vor fi însă prezentate indirect, în
cele ce urmează ne vom referi, cu prioritate, la actul administrativ și la contractele
administrative de interes local, ca forme juridice principale de exprimare a activității
autorităților și instituțiilor administrației publice locale.
Actele emanate de la autoritățile administrației publice, în regim de putere publică,
poartă denumirea generică de acte administrative.
Ca modalitate de manifestare, îndeosebi a activității autorităților administrației publice
locale, actul administrativ reprezintă forma juridică principală de exercitare a atribuțiilor
Master
Academia de Administrare Publică
acestor autorități administrative, integrate competențelor proprii ale administrației publice
locale autonome.
Având ca punct de pornire teoria generală a actului administrativ, așa cum este
prezentată în cadrul dreptului administrativ, ne propunem să particularizăm acele elemente
specifice ale actelor administrative, adoptate sau emise de către autoritățile publice locale.
Totuși, câteva definiții, care ni se par mai relevante și care au servit drept surse de inspirație și
pentru alți cercetători, le vom menționa.
Profesorul Iorgovan, definește actul administrativ ca fiind acea formă juridică
principală a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare
unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații,
în realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al instanțelor judecătorești.
La fel, dumnealui menționa că dacă ar fi să dăm o definiție generală, în accepțiunea structural-
organizațională, vom reține că actul administrativ este acea formă juridică de realizarea, ca
activitate principală ori secundară, a faptului administrativ, de către organele de stat sau, în
baza legii, de organe nestatale, ce concretizează manifestarea unilaterală de voință a acestora,
într-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, după caz. Profesorul Rodica Narcisa
Petrescu, definește actul administrativ ca manifestare unilaterală și expresă de voință ale
autorităților publice, în principal, autorități ale administrației publice în scopul de a produce
efecte juridice, în temeiul puterii publice.
Ținând cont de cele două sensuri ale noțiunii de act administrativ, anume sensul formal
și sensul material, vom înțelege prin actul administrativ, în lumina dreptului colectivităților
locale, aceea formă juridică principală a activității autorităților administrației publice locale
autonome, care exprimă o manifestare unilaterală și expresă de voință, în scopul de a da
naștere, de a modifica sau de a stinge, drepturi și obligații, în sfera vieții colectivităților
locale, pe baza și în vederea organizării executării și executării, în concret, a legii.
Din punct de vedere legislativ, atât legiuitorul organic român cât și cel moldovean, au
definit actul administrativ în legislație.1 Astfel, noțiunea de act administrativ are două sensuri:
în sens restrâns, actul administrativ este actul cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a
executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Deși legea
nu prevede în mod expres, actul administrativ stricto sensu reprezintă o manifestare de voință

1
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, Monitorul Oficial al României, nr. 1154 din 07.12.2004;
Legea nr. 793 din 10.02.2000 privind contenciosul administrativ (abrogată), Monitorul Oficial al R.M nr.57-58
din 18.05.2000
Master
Academia de Administrare Publică
unilaterală a autorităților publice. În sens larg, prin act administrativ înțelegem orice act
juridic emanat de la autoritățile publice în regim de putere publică. Astfel, sunt asimilate
actelor administrative, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea
în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice și achizițiile publice, toate acestea reprezentând categoria contractelor
administrative. Deducem, deci, că toate aceste contracte (inclusiv și contractele supuse
competenței instanțelor de contencios administrativ) fac parte din categoria actelor
administrative.
Conform legislației, prin act administrativ, înțelegem manifestarea juridică unilaterală
de voință cu caracter normativ sau individual, a unei autorități publice, emis în vederea
organizării executării concrete a legii.
Observăm, așadar, că în afară de elementele de distincție (regimul de putere publică nu
se regăsește în textul legii moldovenești), definițiile exprimate mai sus au și elemente comune
care subliniază că actele administrative sunt acte juridice unilaterale ce provin de la
autoritățile publice, sunt emise în cadrul și pentru realizarea activității executive și dau
naștere, modifică sau sting raporturi juridice de drept administrativ. Câteva lămuriri privind
elementele caracteristice actului administrativ, se impun.
Actul administrativ exprimă o manifestare unilaterală de voință – aceasta înseamnă că
prin intermediul actului administrativ, organele administrației publice se comportă ca subiecte
de drept speciale investite cu atribuții de putere publică. Această trăsătură, le deosebește de
actele administrative de gestiune (bilaterale), care iau naștere pe baza acordului de voință al
părților. În sfera dreptului colectivităților locale, actul administrativ al autorităților publice
locale restrânge câmpul efectelor sale juridice, limitându-le exclusiv, la drepturile și
obligațiile opozabile colectivităților locale, implicit, membrilor acestora. Totodată, asemenea
acte administrative, în virtutea principiului autonomiei locale, a naturii deosebite a subiectelor
de drept care le emit, nu vom întâlni situații în care să fie condiționate de un eventual acord,
de autorizări sau aprobări prealabile, din partea altor autorități administrative, excepție făcând
situația municipiului București, în raport de subdiviziunile sale administrativ-teritoriale,
subordonate.
Actul administrativ este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice, organul
emitent având calitatea de subiect special investit cu atribuții de putere publică. În calitatea sa
de purtătoare a puterii publice, autoritatea administrației publice adoptă acte cărora li se
aplică un regim juridic special (de drept public), iar referitor la colectivitățile locale,

Master
Academia de Administrare Publică
evidențierea prerogativelor autorităților publice locale de a-și exercita autoritatea publică, cu
care sunt investite, potrivit legii. Cu alte cuvinte, se exprimă aptitudinea legală, recunoscută
de stat, prin Constituție și lege, autorităților administrației publice locale de a da naștere,
modifica sau stinge, drepturi și obligații, în regim de putere publică. O asemenea trăsătură
reflectă obligativitatea acestor acte administrative specifice structurii administrației publice
locale autonome, și deopotrivă, necesitatea executării lor din oficiu. Actul administrativ este
obligatoriu atât pentru persoanele fizice și juridice a căror activitate intră sub incidența unui
asemenea act, cât și pentru organul emitent însuși. Această trăsătură a actelor administrative
de autoritate izvorăște din prezumția de legalitate de care se bucură aceste acte până la proba
contrară. Cu alte cuvinte, această prezumție are caracter relativ.
Actul administrativ este emis pe baza și în vederea executării legii specifice, trăsătură ce
derivă din principiul legalității, ceea ce învederează imperativul ca normele juridice conținute
în act să nu contravină prevederilor legale. În acest sens, se impun a reține două aspecte
distincte, anume: actul administrativ să fie emis sau adoptat în baza competenței proprii și
plenare a autorităților administrației publice locale, recunoscute prin normele materiale ale
dreptului colectivităților locale, asimilate izvoarelor de drept; actul administrativ să fie emis
sau adoptat în cadrul organizării executării sau al executării în concert a legii, indiferent de
natura relațiilor sociale reglementate, circumstanțiate însă vieții colectivităților locale.
Totodată, această trăsătură este consecința ierarhiei actelor normative în funcție de forța lor
juridică, legile fiind în vârful acestei ierarhii. Prin urmare, prin actele administrative nu pot fi
modificate sau abrogate legi, după cum nu pot fi anulate, revocate sau suspendate acte
administrative cu forță juridică superioară.
Actul administrativ este supus unui regim juridic special, de drept administrativ,
compus dintr-un ansamblu de reguli speciale privind forma, procedura de emitere, condițiile
de valabilitate și controlul actelor administrative. Referitor la acest din urmă element
caracteristic, unii autori menționează că actul administrativ este supus unui regim juridic
comun, probabil având în vedere faptul că actului administrativ, ca formă de activitate a
autorităților administrației publice locale, din punct de vedere a exigențelor care îl compun, îi
sunt specifice aceleași reguli de formă, procedură de emitere, condiții de valabilitate și
control, caracteristice actului administrativ, în general.
După numărul manifestărilor de voință pe care le conțin și după regimul lor juridic,
actele administrației publice, inclusiv și ale administrației publice locale, sunt clasificate în
acte juridice unilaterale, cele despre care am vorbit mai sus, și acte juridice bilaterale sau de

Master
Academia de Administrare Publică
gestiune. Acestea din urmă, numite în literatura de specialitate – contracte – la rândul lor, sunt
clasificate în acte de gestiune publică, denumite și contracte administrative, având ca obiect
valorificarea bunurilor publice și organizarea serviciilor publice și acte de gestiune privată,
denumite contracte de drept comun. Ceea ce este specific dreptului administrativ, reprezintă
regimul juridic special (de drept public), or, acestuia îi sunt supuse doar actele administrative
unilaterale și bilaterale, cu excepția actelor de gestiune privată, supuse, în principal, regulilor
de drept comun.
Deci, actele administrative de gestiune sunt acele acte juridice pe care autoritățile
administrației publice le încheie cu diverse persoane fizice și juridice, prin acordul de voință
al părților, în regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului
public și privat și organizarea de servicii publice în vederea satisfacerii unor interese generale.
EMITEREA ACTELOR ADMINISTRATIVE INDIVIDUALE
Prin emiterea unui act administrativ individual se înțelege atât emiterea lui de către prim-
ministru și autoritățile publice cu conducere unipersonală, cât și adoptarea lui de către Guvern
și autoritățile publice cu conducere colegială.
Conducerea colegială a unei autorități publice adoptă decizii prin vot.
Cvorumul reprezintă numărul minim necesar de membri prevăzut de lege pentru întrunirea
valabilă a unui organ colegial sau emiterea unui act administrativ individual.
Organul colegial acționează legal dacă sunt prezenți jumătate plus unul din membrii săi, cu
excepția cazurilor în care legea prevede altfel.
Majoritatea reprezintă numărul minim de voturi ale membrilor organului colegial necesar
conform legii pentru ca un act administrativ individual să poată fi emis.
Tipuri de majoritate
Majoritatea poate fi: simplă, absolută sau calificată.
Majoritatea simplă reprezintă cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor prezenți.
Majoritatea absolută reprezintă cel puțin jumătate plus unu din numărul membrilor
organului colegial.
Majoritatea calificată reprezintă orice proporție mai mare decât majoritatea absolută,
raportată la numărul total de membri ai organului colegial.
Dacă pentru emiterea unui act administrativ individual de către un organ colegial legea nu
prevede în mod expres majoritatea necesară, se aplică regula majorității simple. Orice abținere
de la vot este considerată drept vot negativ. În caz de paritate de voturi, procedura de votare se

Master
Academia de Administrare Publică
va repeta. Dacă egalitatea de voturi se înregistrează repetat, actul administrativ individual se
consideră respins.
Și la nivel de activitate a autorităților administrației publice locale, dincolo de forma
principală de emitere sau adoptare a actelor juridice cu caracter unilateral, o altă formă de
manifestare a activității acestora, în exercitarea competențelor lor legale, o reprezintă
contractul administrativ de interes local, propriu colectivităților locale.
Teoria contractelor administrative s-a format în dreptul francez modern, fiind o creație a
jurisprudenței Consiliului de Stat, jurisprudență care a fost conceptualizată apoi de doctrina
administrativă. Unul dintre primii autori francezi care dezvoltă această teorie a fost Laferriere,
iar fondatorul concepției clasice este profesorul Gaston Jeze.
Știința modernă a dreptului administrativ din Moldova, se referă mai mult tangențial la
teoria contractului administrativ și acest domeniu este unul dintre puținele unde aspectul
practic evoluează înaintea celui teoretic. Drept argument servește faptul că inițial apare o lege
care reglementează concesiunile (Legea nr.534/1995), ulterior alta ce stabilește modul de
achiziționare a mărfurilor în interesele statului (Legea nr.1166/1997, actualmente abrogată),
iar până în acest moment nu a apărut o lucrare (monografie), care ar analiza în exclusivitate
acest subiect.
Fiind în principal elaborată prin eforturile conjugate ale jurisprudenței și doctrinei,
teoria contractelor administrative este intim legată de categoriile juridice ale proprietății
publice și ale autorităților publice.
Originea contractelor administrative trebuie căutată, în esență, în necesitățile imperioase
de ordin financiar ale autorităților publice care aveau în administrare bunuri proprietate
publică, de a le valorifica în interesul comunităților locale sau în interes național, în funcție de
forma de proprietate asupra acestor bunuri. Noțiunea de contract administrativ provenind din
literatura juridică franceză, era folosit și în literatura germană și chiar în doctrina românească
de dinaintea Revoluției din decembrie 1989.
Apariția teoriei contractului administrativ, în înfățișarea pe care o are astăzi, a fost
posibilă numai odată cu reabilitarea proprietății private și repunerea acesteia în drepturile sale
firești. Dezvoltarea sectorului privat a determinat și dezvoltarea raporturilor juridice dintre
administrațiile publice și persoanele particulare (întreprinzători) ce aveau ca obiect
concesionarea diferitelor lucrări sau servicii publice.
Cât privește Republica Moldova, după dobândirea independenței, legislativul s-a văzut
nevoit să adopte o legislație nouă care să facă față noilor realități social-economice, ceea ce a

Master
Academia de Administrare Publică
dus la recunoașterea și dezvoltarea unor teorii nerecunoscute în dreptul nostru. După cum se
menționează și în literatura de specialitate, teoria contractelor administrative din țara de
origine, Franța, încă din secolul trecut (sec. al XIX-lea) a penetrat în doctrina și
jurisprudența – mai puțin legislația – altor țări din Europa.
Deși consacrată și definită legal, această concepție nu s-a bucurat și nici nu se prea
bucură de studii aprofundate doctrinar în Republica Moldova.
Având o natură juridică controversată, contractele administrative se află, la limita de
contract dintre dreptul public și cel privat, la frontiera dintre actul unilateral și contract, cum
se exprimă un doctrinar francez în chiar titlul unei celebre lucrări. Însă, până a se ajunge la
această concluzie, mereu s-a încercat încadrarea acestui act într-una din categoriile clasice: act
unilateral de putere sau acord de voință.
Uneori s-a contestat chiar existența unor contracte administrative, argumentându-se că
particularitățile acestora sunt proprii nu numai contractelor administrative, ele putându-se
aplica atât contractelor civile cât și celor comerciale. Prima particularitate a contractului
administrativ se referă la conținutul acestuia, care este stabilit în mod unilateral de către
autoritatea publică, acordând celeilalte părți facultatea de a adera sau nu la conținutul lui.
Această particularitate este comună atât contractelor civile cât și celor comerciale, ele fiind
numite de doctrină contracte de adeziune. Prin urmare, se susține că această particularitate nu
poate servi drept temei pentru delimitarea contractelor administrative de cele civile și cele
comerciale, deoarece ea nu afectează cu nimic poziția de egalitate a părților. Celelalte
particularități, la fel, pot fi atribuite atât contractelor civile cât și celor comerciale.
Nu putem fi de acord cu această poziție, deoarece în contractele civile și comerciale
poziția de egalitate a părților este de esența acestora și chiar contractele de adeziune civile sau
comerciale nu pot fi revocate sau modificate unilateral fără despăgubiri. De asemenea, aceste
contracte se încheie în interese particulare, iar eventualele revocări sunt făcute în aceleași
interese. De vreme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de
interes general, este și firesc să nu existe un echilibru perfect de interese, caracteristic
contractelor civile și/sau comerciale.
În ce privește denumirea de contract administrativ dată acestor operațiuni, s-a apreciat
că aceasta ar putea fi acceptată doar cu multă îngăduință, ea conținând noțiuni cu caracteristici
proprii care le deosebesc. Astfel, noțiunea de contract, presupune printre altele, egalitatea
părților în stabilirea elementelor esențiale, ale drepturilor și obligațiilor pe care și le asumă
fiecare parte contractantă, în timp ce noțiunea de administrativ, implică dreptul de comandă al

Master
Academia de Administrare Publică
celui – organ al administrației publice – de la care emană actul or care participă la încheierea
lui. S-a preferat astfel, noțiunea de act administrativ de gestiune, ea cuprinzând acel act
juridic, cu caracter administrativ și contractual, pe care organele administrației publice și
particularii le încheie pe baza hotărârii – a actului administrativ de autoritate – adoptate de
organul competent căruia, ambele părți atât organul administrației publice care încheie actul
administrativ de gestiune, cât și particularul, trebuie să li se supună. De asemenea, actul
administrativ de gestiune se încheie numai pentru utilizarea și dezvoltarea patrimoniului
persoanelor juridice politico-administrative.
În ceea ce ne privește, vom prefera sintagma contract administrativ, inclusiv și din
considerentul utilizării acesteia și de către legiuitor.
Contractul administrativ reprezintă un contract încheiat de autoritatea publică, în
virtutea prerogativelor de putere publică, având ca obiect administrarea și folosirea
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii
publice, activitatea funcționarilor publici care reiese din relațiile de muncă reglementate de
statutul juridic al acestora.
Cât privește România, contractul administrativ, reprezintă un acord de voință între o
autoritate a administrației publice sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta și un
particular, prin care particularul se angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure
funcționarea unui serviciu public, or să efectueze o lucrare publică a căror organizare
reprezintă obligații legale ale administrației.
În lumina definițiilor enunțate mai sus, reținem următoarele trăsături ale contractului
administrativ:
a) reprezintă un acord de voință între o autoritate a administrației publice sau un alt
subiect de drept autorizat de o autoritate a administrației publice și un particular;
b) presupune efectuarea de lucrări, prestarea de servicii etc., de către particular în
schimbul unei remunerații (caracter oneros);
c) este destinat a asigura funcționarea aceluiași serviciu public, a cărui organizare
reprezintă o obligație legală a autorității administrației publice cocontractante (are ca
scop un serviciu public) sau, după caz punerii în valoare a aceluiași bun public;
d) părțile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilitate prin lege
sau, în baza legii, prin hotărâre a Guvernului (clauze reglementare);
e) autoritatea administrației publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturile
sau obligațiile sale decât altei autorități a administrației publice, în condițiile legii,

Master
Academia de Administrare Publică
 iar particularul le poate ceda oricărei persoane, dar numai cu aprobarea
administrației publice;
f) când interesul public o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit din culpă
obligațiile din contract, or când executarea apare prea împovărătoare pentru
particular, autoritatea administrației publice poate modifica sau rezilia unilateral
contractul, fără a mai recurge la justiție;
g) părțile, prin clauză expresă, sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au
înțeles că se vor supune, inclusiv cu privire la soluționarea litigiilor, unui regim
juridic de drept public;
h) soluționarea litigiilor este de competența instanțelor naționale de contencios
administrativ, dacă legea nu dispune altfel.
Cum se poate observa, am pus la baza contractului administrativ acordul dintre o
autoritate (organ) a administrației publice sau, după caz, un stabiliment de utilitate publică și o
persoană privată (persoană fizică sau persoană juridică), ceea ce nu înseamnă că excludem
ipoteza contractelor administrative între două persoane morale de drept public. Achiesăm la
principiul din doctrina și jurisprudența franceză, conform căruia, un contract între două
autorități ale administrației publice este, prin definiție, contract administrativ.

Master
Academia de Administrare Publică