Tema 6 IMAP

Tema 6: Mecanisme de cooperare privind administrarea eficientă a patrimoniului
entităților publice
1.1. Natura şi conţinutul administrării generale a patrimoniului entităților publice
Aşa după cum am arătat şi în paragrafele precedente, titularii domeniului administrativ, atât ai
domeniului public cât şi ai domeniului privat, sunt statul şi unităţile administrativ-teritoriale
(colectivităţile locale), care exercită dreptul de proprietate publică şi privată asupra bunurilor
care formează patrimoniul acestora.
În activitatea de exercitare a dreptului de proprietate asupra bunurilor domeniale, aceste
entităţi publice, acţionează în calitate de autorităţi publice, adică de subiecte de drept
administrativ, şi nu de drept civil. Aceasta presupune exercitarea atributelor cuprinse în sfera
de competenţă pe care legea le-o conferă, şi nu exercitarea unor drepturi şi obligaţii de natură
civilă. Altfel spus, statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt singurele subiecte de drept
care pot fi titulare ale dreptului de proprietate publică iar această calitate o au deoarece ele
sunt şi singurele subiecte de drept public, investite cu prerogative de putere.
În acelaşi timp, atât statul cât şi unităţile administrativ-teritoriale sunt şi persoane juridice,
adică subiecte de drept civil, iar dreptul de proprietate publică reprezintă una din formele
dreptului de proprietate, acesta din urmă fiind şi o instituţie de drept civil. Pornind de la
această realitate, în doctrină s-a făcut distincţia între administrarea generală a bunurilor
proprietate publică şi exercitarea atributelor din conţinutul juridic al dreptului de proprietate
publică. Dacă administrarea generală a bunurilor proprietate publică, înţeleasă ca organizare a
exercitării dreptului de proprietate publică, exprimă exercitarea atributelor de putere de către
stat şi unităţile administrativ-teritoriale, în regim de drept public, drepturile reale care iau
astfel naştere ar aparţine întotdeauna şi exclusiv persoanelor fizice şi juridice, ca subiecte de
drept civil. Ar fi vorba despre două realităţi care acţionează în planuri diferite, care se
interferează totuşi în procesul organizării exercitării şi exercitării concrete, practice, a
dreptului de proprietate publică.
Este adevărat că organizarea exercitării acestui drept revine, autorităţilor centrale ale puterii
executive, referitor la bunurile din domeniul public naţional şi autorităţilor publice locale, cu
privire la bunurile domeniului public local. Deşi, de cele mai multe ori, acestea au şi
personalitate juridică civilă, atunci când intră în raporturi referitoare la bunurile care formează
obiectul proprietăţii publice ele îşi exercită capacitatea de drept administrativ, nefiind
Master
Academia de Administrare Publică
niciodată titulare ale dreptului de proprietate publică, or acesta aparţine statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale. Organizarea exercitării dreptului de proprietate publică, ţine deci, în
mod exclusiv de dreptul public.
În cazul exercitării propriu-zise a dreptului de proprietate publică, inclusiv prin constituirea
unor drepturi reale specifice, nu se poate vorbi despre existenţa unui regim juridic reglementat
exclusiv de normele de drept civil. Acesta este de fapt, domeniul în care interferează normele
de drept public cu cele de drept privat. Subscriem astfel la ideea că regimul juridic al
dreptului de proprietate publică este o sinteză de elemente de drept public şi de drept privat iar
exercitarea atributelor sale nu mai este posibilă doar prin fapte şi acte juridice de drept privat.
Titularii dreptului de proprietate publică pot exercita atributele acestui drept fie în mod direct,
fie prin constituirea unor drepturi reale specifice în favoarea unor terţe subiecte de drept.
Exercitarea directă a dreptului de proprietate publică al unităţilor administrativ-teritoriale se
realizează prin intermediul consiliului local, al consiliului raional, al Consiliului General al
Municipiului Chişinău precum şi prin intermediul Adunării Populare a Găgăuziei, în calitatea
lor de autorităţi deliberative. Or, conform art. 4 alin.1 al Legii nr.523/1999, subiecţi ai
dreptului de proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale sunt autorităţile
administraţiei publice a satului, oraşului, municipiului, raionului, unităţii teritoriale autonome
Găgăuzia care exercită acest drept în numele colectivităţii din teritoriul unităţii administrativ-
teritoriale respective.
În privinţa statului, exercitarea directă a dreptului de proprietate publică se realizează de către
Guvern, prin intermediul organelor centrale de specialitate şi a altor autorităţi administrative.
Problema este însă mai mult teoretică deoarece dreptul de proprietate publică al statului se
exercită îndeosebi prin intermediul unor terţi, în favoarea cărora se constituie anumite drepturi
prevăzute de legislaţie. Premiza acestui mod de exercitare a dreptului de proprietate publică,
indiferent că acesta aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, o constituie
prevederile art. 77 alin. 2 al Legii nr.436/2006, art. 9 al Legii nr.523/1999, art. 10 alin.3 al
Legii nr.121/2007 potrivit cărora, bunurile domeniului public al unităţilor administrativ-
teritoriale pot fi date în administrare întreprinderilor municipale şi instituţiilor publice,
concesionate, date în arendă or locaţiune, după caz, în temeiul deciziei consiliului local sau
raional iar în cazurile prevăzute de lege, bunurile respective pot fi gestionate şi de către
societăţile comerciale.
Ţinem să menţionăm aici că legislaţia României, spre exemplu, a ridicat la rang constituţional
aceste reglementări. Astfel, potrivit art. 136 alin.4 din Constituţia României, bunurile
Master
proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau
pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor
de utilitate publică, în condiţiile legii organice. Preluând această poziţie a legiuitorului român,
considerăm că şi legiuitorul constituant din Republica Moldova, ar putea, la o eventuală
revizuire a legii fundamentale să cuprindă în textul constituţional şi această reglementare,
oferind astfel, un grad de protecţie mai sporit proprietăţii publice, în particular, formelor de
gestiune indirectă a acesteia.
Reţinem deci că exercitarea indirectă a dreptului de proprietate publică se realizează prin
constituirea unor drepturi reale specifice: dreptul de administrare, dreptul de concesiune,
dreptul de arendă ori dreptul de locaţiune precum şi dreptul de folosinţă gratuită (comodatul),
pe care le vom analiza pe măsură ce vom înainta, nu înainte de a reveni asupra celeilalte
forme de exercitare a dreptului de proprietate publică, cea directă, realizată prin intermediul
administrării generale a bunurilor domeniului public.
Administrarea generală a bunurilor domeniului public, reprezintă o modalitate de exercitare
directă, nemijlocită de către stat, sat, oraş, municipiu sau raion a dreptului de proprietate
publică. Subiectul de drept prin care statul or colectivitatea locală îşi exprimă voinţa juridică
în acest sens, în limitele competenţelor stabilite prin lege, este Guvernul, respectiv consiliul
sătesc, orăşenesc, raional, după caz precum şi Adunarea Populară a Găgăuziei.
În activitatea de administrare generală a bunurilor domeniului public, aceste subiecte de drept
acţionează exclusiv în calitate de persoane de drept public, de persoane administrative. De
aceea, drepturile şi obligaţiile care alcătuiesc conţinutul activităţii de administrare generală a
bunurilor domeniului public reprezintă doar atribuţii din sfera competenţei lor administrative,
şi nu drepturi subiective civile.
Se poate afirma că noţiunea de administrare generală exprimă exercitarea atributelor de
putere publică care revin acestor persoane administrative, şi nicidecum a unui drept real, de
natură civilă.
Prin acte de putere, administratorul general va urmări atât ocrotirea şi păstrarea dreptului de
proprietate publică asupra unui bun domenial determinat, cât şi utilizarea, exploatarea,
punerea în valoare a bunului domenial respectiv. Altfel spus, prin acte de putere înţelegem
atât actele de conservare cât şi actele de gestiune, ca şi instrumente aflate la îndemâna
administratorilor generali.
În conformitate cu prevederile art. 1 din Legea privind descentralizarea administrativă ,
competențele administrației publice locale reprezintă ansamblul drepturilor și obligațiilor ale
Master
autorităților publice locale în domeniile de activitate care le sunt stabilite. În vederea realizării
competențelor sale, autoritățile locale au la îndemână resurse instituționale, financiare, umane
și respectiv patrimoniale. Acestea, toate cumulate, determină capacitatea administrativă a
fiecărei autorități în parte.
Prin art. 4 din Carta Europeană a Autonomiei Locale , se instituie principiul subsidiarității,
stipulându-se că, colectivitățile locale dispun, în cadrul legii, de întreaga competență de a lua
inițiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din domeniul competențelor lor sau care
nu este atribuită unei alte autorități.
Astfel, exercițiul puterii publice trebuie să revină acelor autorități care sunt cele mai apropiate
de cetățeni și responsabilitățile încredințate colectivităților locale trebuie să fie în mod normal,
depline și întregi. Or, după cum spune un Decret francez de la 1852, se poate guverna de
departe, dar se poate administra numai de aproape.
Cadrul normativ care reglementează competențele autorităților administrației publice locale în
Republica Moldova în domeniul administrării proprietății publice locale, include un spectru
larg de acte normative, printre care se poate de menționat Legea privind administrația publică
locală, Legea privind descentralizarea administrativă, Legea privind proprietatea publică a
unităților administrativ-teritoriale, Legea privind terenurile proprietate publică și delimitarea
lor, Legea privind administrarea și deetatizarea proprietății publice, Legea exproprierii pentru
cauză de utilitate publică, Legea cu privire la concesiuni, Legea condominiului în fondul
locativ, Legea serviciilor publice de gospodărire comunală, Codul Civil, Codul funciar, Codul
silvic, Codul subsolului, precum și alte acte normative ca, hotărârile guvernului, ordine ale
ministerelor, decizii ale consiliilor raionale și locale, dispoziții ale președinților raionali și ale
primarilor, după caz.
Prin prisma celor relatate, constatăm că legislația existentă în domeniul competenței
autorităţilor publice locale de administrare a proprietății publice locale, este destul de
impunătoare. Cu toate acestea, mai există, și vom încerca să demonstrăm acest lucru, și o
sumedenie de incertitudini și confuzii legale între aceste acte normative, incertitudini care ar
putea dispărea, de ce nu, odată cu unificarea acestor reglementări, de exemplu prin adoptarea
unui Cod al proprietății publice, așa cum a procedat Franța prin adoptarea în 2006 a unui
Code General de la Propriete des Personnes Publiques sau cum se discută tot mai des în
legătură cu necesitatea ca și în România să se adopte un Cod al Domenialității Publice.
Conform legislației actuale din domeniul administrației publice locale, autoritățile publice
locale ale unităților administrativ-teritoriale de nivelul I sunt consiliile locale alese, ca
Master
autorități deliberative, și primarii aleși, ca autorități executive. La rândul lor, autoritățile
publice locale ale unităților administrativ-teritoriale de nivelul II sunt consiliile raionale, în
calitate de autorități deliberative, și președintele raionului, în calitate de autoritate executivă.
În acest context, conform Legii nr. 436-XIII/2006, sunt stipulate competențele autorităților
publice locale de nivelul I și II, care sunt delimitate pe tipuri de autorități: deliberative și
executive. În altă ordine de idei, menționăm că autoritățile administrației publice locale,
exercită trei categorii de competențe: competențe proprii, competențe delegate și competențe
de cooperare. Astfel, în conformitate cu art. 4 al Legii nr. 435-XIII/2006, pentru autoritățile
publice locale de nivelul I se stabilesc domeniile proprii de activitate, printre care la lit.g) se
menționează și administrarea bunurilor din domeniul public și privat; la alin.2 lit.a) al
aceluiași act normativ, este prevăzută, printre domeniile de activitate proprii autorităților
locale de nivelul II, și administrarea bunurilor din domeniul public și domeniul privat ale
raionului.
Ca urmare a modificării Legii nr. 435-XIII/2006 , art. 5 al acesteia a suferit unele modificări,
fiind introdus astfel, un nou alineat (5), conform căruia, în scopul realizării cu succes a
intereselor publice de nivel local, sporirii eficienței patrimoniului public, autoritățile
administrației publice locale de nivelurile I și al II-lea, vor dezvolta cooperarea cu sectorul
privat în baza contractelor de parteneriat public-privat. Observăm așadar că, în domeniul
administrării proprietății publice locale, autoritățile publice locale, indiferent de nivelul de
organizare, dispun și de competențe de cooperare, desigur, în condițiile legii și doar pentru a
asigura realizarea unor proiecte sau servicii publice care solicită eforturi comune ale acestor
autorități, inclusiv și cu autoritățile centrale.
Deși domeniile de activitate proprii ale autorităților administrației publice locale sunt stabilite
expres de legile cadru, totuși autoritățile publice locale de orice nivel, în limitele legii, dispun
de libertate deplină de acțiune în reglementarea și gestionarea oricărei chestiuni de interes
local care nu este exclusă din competența lor și nu este atribuită unei alte autorități.
Ne vom reține încă la acest compartiment al competențelor (domeniului de activitate), întrucât
dorim să facem și specificarea că, competențele autorităților publice locale, în special
competențele autorităților executive, și ne referim aici la președinții de raioane și la primari,
sunt determinate în principal, de necesitatea de a realiza atât interesul local, cât și interesul
național. Din aceste considerente, prin lege, în sarcina primarilor și a președinților de raioane
sunt puse atât atribuții proprii cât și atribuții delegate. Altfel spus, primarul și președintele de
raion, nu-și exercită atribuțiile în nume propriu, ci în numele colectivității locale care i-a ales,
Master
și ale statului pe de altă parte, care i-a abilitat cu drepturi și obligații de interes public. Potrivit
statutului de organ executiv local, atât primarul cât și președintele de raion reprezintă și
exercită atribuții ce țin de competența sa ori atribuții delegate. În acest sens, în domeniul
administrării proprietății publice, primarul răspunde de inventarierea și administrarea
bunurilor domeniului public și celui privat ale satului (comunei), orașului (municipiului), în
limitele competenței sale iar președintele de raion asigură elaborarea studiilor de fezabilitate
și propune spre aprobare listele bunurilor și serviciilor publice de interes raional pentru
realizarea proiectelor de parteneriat public-privat precum și asigură monitorizarea și controlul
realizării proiectelor de parteneriat public-privat în care autoritatea administrației publice
locale participă în calitate de partener public. (a se vedea Anexa 9).
Și totuși, care sunt scopurile, principiile de bază și cum am putea defini administrarea
generală a domeniului local, ca și competență a autorității publice locale?
Analizând totalitatea reglementărilor legale privind proprietatea publică a colectivităților
locale și coroborând prevederile Legii nr. 436/2006, Legii nr. 435/2006 cu prevederile Legii
privind administrarea și deetatizarea proprietății publice, Legii privind proprietatea publică a
unităților administrativ-teritoriale, Legii privind terenurile proprietate publică și delimitarea
lor, administrarea proprietății publice locale se efectuează în baza principiilor: eficienței,
legalității și transparenței, în scopul:
• determinării componenței și valorii bunurilor domeniului public local;
• ținerii evidenței bunurilor domeniului public local;
• supravegherii proprietății publice locale;
• valorificării, prin mijloacele prevăzute de lege, a bunurilor proprietății publice, adică
circulația administrativă a acestora;
• apărării drepturilor și intereselor legitime ale colectivității locale în domeniul
proprietății publice locale.
Astfel, prin administrarea generală a domeniului colectivităților locale înțelegem, domeniul de
activitate specific titularului dreptului de proprietate publică, care cuprinde totalitatea
proceselor de evidență, supraveghere, valorificare, conservare și apărare a unor categorii de
bunuri publice, caracterizate prin inalienabilitate, imprescriptibilitate și insesizabilitate, în
baza regulilor eficienței, legalității și transparenței, în vederea păstrării și valorificării acestora
în beneficiul întregii colectivități locale.
Odată fiind definit conceptul de administrare, ne vom opri în cele ce urmează asupra
însușirilor (particularităților) administrării proprietății publice a colectivităților locale. Întâi de
Master
toate, facem specificarea că acestea, adică particularitățile, le vom deduce din definiție, în
accepțiunea noastră, acestea fiind: înregistrarea dreptului de proprietate publică; evidența
proprietății publice; inventarierea proprietății publice; protecția proprietății publice;
conservarea proprietății publice; valorificarea proprietății publice; apărarea proprietății
publice. Totodată specificăm că deşi unele din particularităţi le-am dezvoltat în capitole sau
paragrafe separate, ne vom limita doar la acelea dintre însuşiri care nu-şi găsesc o astfel de
analiză distinctă.
Scopul normelor juridice este acela de a da securitatea juridică necesară circuitului juridic,
dreptul, prin normele sale, are sarcina de a apăra drepturile prezente și cele ce se vor dobândi
de către persoanele fizice și juridice, inclusiv de către stat și unitățile administrativ-teritoriale.
Sistemul de drept, care este un sistem normativ, tinde spre perfecțiune cu cât el reglementează
mai bine delimitarea și face să fie mai bine cunoscute drepturile subiective și este cu atât mai
respectat cu cât el se exercită mai concis și mai corect. Nevoia de siguranță a raporturilor
juridice civile este realizată prin înregistrarea de stat a drepturilor patrimoniale asupra bunului
imobil, care presupune înscrierea în registrul bunurilor imobile a dreptului de proprietate și a
altor drepturi patrimoniale asupra acestuia, precum și a titularului acestor drepturi. Conform
art. 4 al Legii cadastrului bunurilor imobile, subiecți ai înregistrării sunt proprietarii de bunuri
imobile și alți titulari de drepturi patrimoniale: [...] Republica Moldova și unitățile ei
administrativ-teritoriale. Înregistrarea este obligatorie (art. 5 Legea nr.1543/1998), iar
informația despre drepturile înregistrate este transparentă (art. 6 Legea nr.1543/1998).
Înregistrarea în Registrul bunurilor imobile se face în baza adresării solicitantului, în cazul
nostru fiind vorba de primarul localității, la oficiul cadastral teritorial în raza teritorială a
căruia se află bunul imobiliar și prezentarea unui set stabilit de acte. Odată înregistrat în
Registru, solicitantul devine proprietar de drept asupra bunului imobil, respectiv statul
asigurându-i protecția și dreptul asupra bunului.
Nefinalizarea lucrărilor de delimitare a terenurilor proprietate publică a statului de cele
proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale, au un impact negativ direct asupra
ținerii evidenței bunurilor imobile care se realizează cu abateri de la normele legale.
Principalele probleme ale ținerii informației la zi ar fi:
 incompatibilitatea datelor existente la nivel central cu datele existente la nivel local;
 dublarea evidenței datelor privind bunurile imobile, nu permite stabilirea datelor reale
existente în teritoriu;
Master
 aria de activitate a unor oficii cadastrale teritoriale nu este corelată cu divizarea
administrativ-teritorială, ceea ce nu permite conlucrarea eficientă cu autoritățile publice locale
de diferite nivele.
Lipsa informațiilor veridice și complete privind bunurile imobile existente, periclitează
asigurarea ținerii evidenței bunurilor, respectiv creează condiții precoce pentru folosirea
irațională a resurselor publice atât ale statului cât și ale colectivităților locale.
Autoritățile publice locale trebuie să asigure delimitarea și evidența separată a bunurilor din
domeniul public și cel privat. În acest sens, conform art. 77 al Legii nr. 436, toate bunurile
care aparțin unității administrativ-teritoriale, sunt supuse inventarierii anuale, iar rapoartele
asupra situației lor, se prezintă consiliului respectiv. Conform art. 14 al Legii nr. 523-XIV,
inventarierea proprietății publice a unităților administrativ-teritoriale se va efectua de către
structuri abilitate de Guvern. Observăm astfel că, din punct de vedere al descentralizării
proprietății, legiuitorul însuși admite imixtiunea Guvernului în procesul de inventariere a
proprietății publice a colectivității locale, încălcând astfel, principiile autonomiei locale și
descentralizării.
Constituirea domeniului public, are drept scop principal punerea la dispoziția statului sau a
colectivităților locale a încă unui instrument menit să permită asigurarea unor interese publice,
generale. Așadar, constituirea domeniului public nu poate fi un scop în sine, ci reprezintă o
premisă pentru punere în valoare a bunurilor domeniale, care se poate realiza în modalități
diferite.
Din acest punct de vedere, domeniul public al colectivităților locale poate fi utilizat de către
serviciile publice, caz în care accesul publicului direct la dependințe este, în principiu, exclus,
sau de către public. Doctrina mai reține încă o modalitate de utilizare a bunurilor domeniului
public și anume, ocuparea domeniului public fără niciun titlu.
Toate aceste tipuri, or modalități de utilizare a domeniului public, inclusiv și al domeniului
public local, trebuie să corespundă la două principii de bază:
 să fie conforme cu afectațiunea bunului și să nu compromită conservarea acestuia;
 nu trebuie să îngrădească dreptul administrației de a determina sau a modifica
afectațiunea domeniului.
Cât privește primul principiu, acesta stabilește că orice utilizare a proprietății publice, pentru a
fi legală, trebuie să fie cel puțin compatibilă cu afectațiunea prezentă a bunului, neputând
astfel să o stânjenească sau să o limiteze; pe de altă parte, orice tip de utilizare trebuie astfel
exercitat, încât să nu împiedice accesul administrației la bun pentru a realiza orice acte de
Master
conservare a acestuia. Cealaltă regulă de principiu, se referă la faptul că nicio utilizare nu
poate avea vocație la perpetuitate, astfel încât să împiedice o posibilă afectațiune viitoare pe
care, în considerarea unui anumit interes public, administrația ar putea-o da dependinței
domeniale. În pofida unui regim de protecție aparent rigid, întemeiat pe inalienabilitate,
domeniul public poate fi folosit inclusiv de către particulari, prin diferite modalități juridice.
Puterea care este conferită administrației, în interes general, nu înseamnă împiedicarea
oricărei ocupări particulare a domeniului public, întrucât există modalități de ocupare și de
utilizare a acestui domeniu, care nu aduc prejudicii cuiva, ci, dimpotrivă, ușurează viața
socială. Particularii care folosesc domeniul public, sunt obligați să se conformeze dispozițiilor
legale și regulamentare, să nu-i împiedice pe ceilalți să se folosească de domeniu ca și ei,
neavând dreptul să-l deterioreze.
Așadar, conform legislației Franței, art.L2111-1 din Codul General al Proprietății Persoanelor
Publice, dependințele domeniului public, pot fi utilizate:
• fie de către serviciile publice;
• fie de către cei administrați.
Cât privește utilizarea de către cei administrați, adică de către particulari, persoane fizice
și/sau juridice, folosirea domeniului public al colectivității teritoriale, dă naștere următoarelor
clasificări:
a) primă clasificare distinge uzajul comun, exercitat de către public, colectiv și anonim și
utilizările privative sau ocupaționale, care presupun rezervarea exclusivă a unei părți din
domeniu unui singur beneficiar, identificat individual;
b) a doua clasificare distinge uzajul normal, conform cu destinația proprie a dependinței
domeniale și care, într-o anumită formă, realizează material afectarea și utilizări neconforme
cu destinația domeniului, dar care nu compromit destinația acestuia.
Este unanim admis că aceste două clasificări se combină în funcție de destinația proprie a
fiecărei dependințe domeniale; anumite dependințe domeniale sunt destinate a fi utilizate
colectiv, iar altele sunt destinate ocupației private. Pentru primele, uzajul comun este normal,
iar pentru celelalte, uzajul normal este ocuparea privativă.
Drepturile administraților și puterile administrației în privința utilizărilor domeniului public,
sunt determinate de afectarea dependințelor domeniale respective. Administratul are drept de
utilizare a domeniului conform cu destinația sa și administrația are obligația de a respecta
această afectare; ea trebuie să concilieze exercițiul puterilor sale cu respectul posibilității
fiecărui utilizator de a folosi dependințele domeniului public conform cu afectarea acestora.
Master
Rezultă că folosința normală este un drept și, în această privință, administrația nu are decât
competențe ce decurg din dreptul său de proprietate.
Dacă apare normal ca folosința comună să fie liberă, este unanim acceptat că ocuparea
privată, care îi conferă beneficiarului un avantaj particular, să fie supusă autorizării prealabile
și plății unei redevențe. Evoluțiile în materia ideilor privind domeniul public își relevă
consecințele și asupra utilizărilor acestuia.
Inițial, administrația era considerată ca neavând asupra domeniului decât puteri polițienești,
variabile în funcție de folosință. Această concepție legată de un drept de pază al administrației
și de ideea domeniului public ca bun în afara comerțului, este astăzi depășită.
Astăzi, domeniul public, este privit ca o valoare economică, o bogăție colectivă pe care
autoritățile administrative trebuie să o gestioneze, în sensul afectării în modul cel mai rațional
și mai bun economic.
Cu privire la natura competențelor exercitate de către administrație asupra domeniului,
constatăm că nu se mai poate vorbi de competențe exclusive de poliție. S-a recurs astfel la noi
formulări ca aceea de putere de gestionare, care să realizeze o mai bună utilizare a domeniului
public, având în vedere și interese financiare.
O categorie însemnată de dependințe domeniale sunt afectate serviciilor publice. Această
parte a domeniului public este folosită direct de către administrație, și nu de către particulari.
În ipoteza în care, colectivitatea proprietară, în cazul nostru colectivitatea teritorială,
încredințează dependințe domeniale unor stabilimente publice, în vederea asigurării unor
servicii publice, asistăm la partajul de competențe; serviciul public afectat este beneficiar al
folosinței bunului domenial, iar colectivitatea teritorială are numai dreptul de control. Ea v-a
relua de drept folosința bunului atunci când acesta nu este în raport cu afectarea.
Anumite servicii publice au ca obiect furnizarea celor care le folosesc de prestații ce sunt
special realizate pe domeniul public. Particularii utilizează domeniul public în acest caz, dar
nu au acces la acesta decât prin intermediul serviciului public și în măsura în care le-a fost
permis să se folosească de el. Această utilizare, apare diferită de utilizarea directă pe care
publicul o poate face pe domeniul afectat tuturor.
Din punct de vedere al situației juridice, trebuie să distingem între particularii care utilizează
domeniul public colectiv și anonim și cei care exercită asupra unei porțiuni limitate drepturi
particulare, individuale.
Master
Pentru unii, aceste două categorii de utilizatori sunt în aceeași situație juridică, situație
similară utilizatorului unui serviciu public și care se supune puterii legale de a folosi un bun
public conform cu destinația sa.
Acest punct de vedere este susținut și de către Hauriou și școala sa, care consideră că trebuie
să distingem situația publicului care utilizează anonim domeniul, de utilizările care implică o
ocupare privată sau individualizată asupra unei porțiuni a domeniului.
Cea de-a doua situație, este constituită de drepturi reale, nu civile, dar drepturi reale proprii
dreptului administrativ. Potrivit acestei opinii, toate ocupările private: permisiuni,
concesionări ș.a., reprezintă drepturi reale administrative pentru beneficiarii lor.
După această teză, dreptul real administrativ se distinge net de dreptul real civil prin
precaritatea sa, adică prin non-opozabilitatea sa față de administrația proprietară, care poate
oricând să pună capăt or să dezafecteze domeniul public, atunci când interesul general o
impune.
Dreptul real administrativ este însă opozabil terților în condiții similare celorlalte drepturi
reale, putând fi protejat prin acțiuni posesorii.
Reținem așadar că, legislația și doctrina franceză, recunosc următoarele modalități de utilizare
a domeniului public: fie de către cei administrați fie de către serviciile publice. Cât privește
utilizările de către cei administrați, se distinge între particulari ce utilizează domeniul public
colectiv și anonim și cei care exercită asupra unei porțiuni limitate drepturi particulare sau
individuale. Referitor la utilizările prin intermediul serviciilor publice, colectivitățile
teritoriale dispun doar de dreptul de control asupra serviciului public. Mai mult ca atât,
colectivitatea teritorială este singura competentă să acorde permisiuni de ocupare temporară.
Cât privește România și Republica Moldova, modalitățile de utilizare a domeniului public,
reieșind din doctrină și jurisprudență, sunt următoarele:
• utilizarea domeniului public de către serviciile publice;
• utilizarea domeniului public de către particulari, adică de către public.
Se observă așadar că, din punct de vedere al rolului asumat de către titularul domenial,
modalitățile de utilizare respective, sunt identice cu cele prevăzute de doctrina și jurisprudența
franceză.
Analizând criteriile de încadrare a unui bun în domeniul public, am reținut printre acestea și
interesul public, care determină afectarea bunurilor folosinței publice prin intermediul unui
serviciu public, aceasta excluzând utilizarea lor, în mod direct, de către public. De regulă,
utilizarea domeniului afectat unui serviciu public se întemeiază pe un act juridic, care
Master
stabilește tocmai acest lucru: că un anumit bun proprietate publică este afectat unui anumit
serviciu public.
Uneori, excluderea particularilor are caracter expres, alteori se recunoaște particularilor
posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea și în limitele impuse
de către instituția publică care administrează aceste bunuri. În general, accesul particularilor la
bunurile domeniului public afectate unui serviciu public, se face prin utilizarea serviciului
public respectiv.
Astfel, doctrina a considerat necesară o clasificare în baza anumitor criterii a modalităților de
utilizare a bunurilor domeniului public și de exercitare a prerogativelor dreptului de
proprietate publică. Dintre acestea, vom reține următoarele:
a) după rolul asumat de către titularul domenial, se distinge între:
a. exercitare directă, nemijlocită de către titular a prerogativelor dreptului de proprietate
publică;
b. exercitarea prin altul a dreptului de proprietate publică.
În acest ultim caz, suntem în prezența constituirii de permisiuni domeniale or a dării în
administrare, concesionare, dare în folosință gratuită, închiriere etc., în care atribute ale
dreptului de proprietate publică sunt încredințate prin acte juridice spre exercitare unor
subiecte de drept public sau de drept privat, fără a dezmembra dreptul de proprietate publică.
b) după persoana utilizatorului:
a. utilizări domeniale permise oricui; este vorba de utilizări directe și colective,
esențialmente temporare și neindividualizate;
b. utilizări domeniale care presupun o anumită calificare a utilizatorului; subiecte de
drept public, entități de utilitate publică și particulari.
Referitor la utilizările comune, ținem să facem specificarea că, conform doctrinei, acestea
îmbracă în principiu două forme. Prima, cea mai des întâlnită de altfel, constă în dreptul
tuturor de a circula sau a staționa (parcuri, străzi, muzee etc.). cealaltă formă, mai rară, constă
în dreptul utilizatorilor de a-și apropia anumite fructe sau producte ale dependințelor
domeniale: apă, ierburi, pietriș etc.
Cât privește principiile care guvernează această categorie de utilizări, tradițional se vorbește
despre trei asemenea reguli și anume: libertatea, gratuitatea și egalitatea utilizatorilor.
Libertatea utilizării, rezultă din faptul că dependințele domeniale afectate uzului public
presupun, în mod evident, faptul că acesta este liber. Explicația constă în aceea că, în general,
aceste tipuri de utilizări, corespund libertăților publice. În consecință, atâta timp cât
Master
dependința domenială în cauză nu își schimbă afectațiunea, administrația nu își poate exercita
puterile de poliție pentru a împiedica această utilizare.
Totuși, această libertate nu este absolută, doctrina și jurisprudența stabilind câteva limite ale
acesteia, și anume:
• libertatea nu există decât în măsura în care utilizarea este conformă cu afectațiunea
dependinței domeniale, în caz contrar, utilizarea va fi fie ilicită, fie supusă unei autorizări
speciale;
• utilizările se exercită de regula, în cadrul unei reglementări specifice, care determină
astfel, limitele acestora;
• uneori, administrația rezervă uzul anumitor dependințe domeniale pentru utilizări
profesionale, cele mai cunoscute situații fiind acelea ale unor parcări sau locuri de oprire
publice, destinate însă, taxiurilor sau mijloacelor de transport în comun; evident că, și aceste
utilizări scapă într-o largă măsură principiului libertății.
Referitor la principiul gratuității utilizării domeniului public, astăzi, se admite că acesta este
un principiu ce suportă diferite situații, gratuitatea devenind decât excepția iar principiul
devenind caracterul oneros al utilizărilor.
Fiind o aplicație particulară a principiului general al egalității în fața legii și a autorităților
publice, nici principiul egalității utilizatorilor domeniului public, nu este unul absolut. Aceasta
întrucât sunt permise unele diferențe de tratament, cu condiția ca ele să se întemeieze pe
situații de fapt diferite cum ar fi: utilizări profesionale ale dependințelor domeniului public,
permisiuni de a folosi anumite dependințe domeniale numai de către anumite persoane,
aplicarea de taxe de autostradă diferite pentru persoane diferite în funcție de categoria
autovehiculelor ș.a.
Chiar dacă domeniul public al colectivității locale se află în afara comerțului, el constituie o
bogăție căreia colectivitatea locală poate și trebuie să-i asigure o cât mai bună utilizare. Deși
contestate de-a lungul timpului, utilizările privative s-au impus în practica administrativă ca
fiind ceva nu numai normal dar în același timp și util domeniului și punerii sale în vigoare.
Prin noțiunea de utilizare privativă se înțelege ocuparea unei dependințe domeniale de către o
anumită persoană care, în schimbul unei redevențe, o folosește în mod exclusiv. Din definiția
respectivă, vom deduce următoarele caractere ale utilizărilor privative:
 caracterul precar al ocupației domeniale, care presupune că ocupantul pierde dreptul
său asupra domeniului public, chiar mai înainte de împlinirea termenului pentru care a obținut
Master
autorizația, prin retragerea discreționară a ei de către administrație, dacă acest lucru este în
interes public;
 caracterul oneros, ce rezultă din faptul că punerea în valoare a bunurilor domeniale
reprezintă o importantă funcție patrimonială a domeniului public, care presupune excluderea
majorității administraților la dependința domenială respectivă și atribuirea prin act or contract
administrativ, unor administratori privilegiați, contra unei sume de bani, numită redevență;
 caracterul compatibil cu afectațiunea domeniului. Doctrina franceză clasifică utilizările
privative în două categorii: anormale și normale. În primul caz, dependința domenială are o
altă afectațiune decât utilizarea privativă în cauză (amplasarea unui ghișeu pe trotuar). În cel
de-al doilea caz, dependința domenială este afectată chiar utilizărilor privative (concesiunile
funerare).
Analizând prevederile Legii României nr.213/1998, observăm că modalitățile de utilizarea a
bunurilor proprietate publică a colectivității locale, sunt închirierea și concesionarea bunurilor
proprietate publică, care se realizează prin licitație publică în condițiile legii. Odată cu
modificările survenite prin Legea nr.71/2011, a fost abrogată norma care se referea la încă o
modalitate de utilizare a bunurilor domeniului public și anume folosința gratuită a acestora,
adică comodatul bunurilor proprietate publică, iar dreptul de folosință gratuită asupra
bunurilor proprietate publică găsindu-și reglementare în Codul Civil. Cu toate acestea, Codul
Civil, restrânge sfera beneficiarilor acestui drept, la instituțiile de utilitate publică și nu la o
arie extinsă de beneficiari, așa cum era prevăzut la art.17 din Legea nr.213/1998. Cât privește
regimul juridic al fructelor produse de bunurile proprietate publică obiecte al dreptului de
folosință gratuită, Codul Civil dispune că acestea nu se cuvin titularului acestui drept, cu
excepția situației în care prin actul de constituire nu s-a dispus altfel. Distincția față de situația
fructelor reglementată în materia dreptului de concesiune are ca fundament faptul că scopul
concesiunii este acela de a da un bun proprietate publică unui privat pentru a-l exploata și
pentru a plăti o redevență, pe când rațiunea dreptului de folosință gratuită este aceea de a
înlesni în mod direct desfășurarea unei activități fără profit, de utilitate publică.
Din punct de vedere al legislației Republicii Moldova, modalitățile de utilizare a bunurilor
proprietate publică a colectivității locale sunt: concesiunea, arenda, locațiunea, comodatul și
darea în administrare. Astfel, conform art. 77 al Legii nr. 436-XVI/2006 privind administrația
publică locală, bunurile domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, pot fi date în
administrare întreprinderilor municipale și instituțiilor publice, concesionate, arendate or date
în locațiune, în temeiul deciziei consiliului local sau raional, în condițiile legii. Și Legea nr.
Master
523-XIV/1999 privind proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, la art. 11
statuează că, proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale poate fi dată în
administrare sau închiriată în condițiile legii. O normă asemănătoare găsim și în Legea nr. 91-
XVI/2007 privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor. Astfel, conform art. 2 alin.
(1) lit. a) terenurile din domeniului public nu pot fi înstrăinate, ci pot fi date numai în
administrare, în concesiune, în arendă sau în locațiune în condițiile legii. Același act normativ,
la art. 2 alin. (8) prevede că unitatea administrativ-teritorială poate atribui terenuri în folosință
persoanelor juridice cu scop nelucrativ care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate
publică, în conformitate cu legislația. Deși nu este prevăzut expres, considerăm că este vorba
despre folosința gratuită a bunurilor proprietate publică a colectivității locale, astfel situându-
ne în prezența comodatului, ca și modalitate de utilizare a bunurilor proprietate publică.
Despre modalităţile de gestiune a bunurilor domeniului public local, vom vorbi în paragrafele
care urmează.
1.2. Autorități competente şi instrumente de administrare a patrimoniului entităților

publice
Descentralizarea puterii şi asigurarea autonomiei locale, reprezintă una din priorităţile

Guvernului Republicii Moldova şi, totodată, unul din obiectivele definite în documentul de
reforme Relansăm Moldova. Scopul principal al procesului de descentralizare este de a oferi
servicii publice de calitate, la un preţ redus, concomitent cu modernizarea structurilor care
furnizează aceste servicii.
Începând cu anul 2009, în Republica Moldova au demarat acţiuni concrete de descentralizare
a puterii. În acest sens, a fost elaborată şi aprobată Strategia Naţională de Descentralizare şi a
demarat un amplu proces de implementare a acesteia, urmărind obiectivul strategic de
reformare politică a statului şi a societăţii.
În esenţă, descentralizarea pleacă de la premisa că autorităţile administraţiei publice locale
sunt mai în măsură să răspundă necesităţilor cetăţenilor, cunoscând mai profund problemele
lor, dar şi cele mai bune căi pentru rezolvarea acestora. Descentralizarea înseamnă apropierea
deciziei de cetăţean şi luarea unor decizii mai adecvate necesităţilor lui.
Descentralizarea nu este un scop în sine, ci o metodă de a furniza servicii publice mai
eficiente, în corespundere cu cerinţele şi preferinţele beneficiarilor. Niciun sistem centralizat
Master
nu poate răspunde multiplelor nevoi ale comunităţilor locale la fel de bine ca un sistem
descentralizat în care rolul principal îl au autorităţile locale. Totodată, structurile Guvernului
îşi vor păstra, în anumite domenii, doar atribuţii de reglementare şi control.
Astfel, descentralizarea, cu riscul de a ne repeta, reprezintă transferul de la autoritatea centrală
către autorităţile locale, a competenţelor, precum şi resurselor financiare necesare. Nu există
descentralizare decât în condiţiile în care competenţele trecute în sarcina autorităţilor locale –
primării, consilii locale sau consilii raionale – sunt însoţite şi de alte pârghii şi instrumente,
dar, nu în ultimul rând, de implicarea activă a cetăţenilor.
Anume aceste aspecte, legate de competenţele autorităţilor administraţiei publice locale
precum şi instrumentele aflate la îndemâna acestora în ceea ce priveşte administrarea generală
a domeniului public, ne propunem în cele care urmează, să le dezvoltăm.
În analiza acestui subiect, vom porni, aşadar, de la teza după care, în privinţa bunurilor
proprietate publică, vorbim mai întâi de o administrare generală, care aparţine Guvernului
pentru bunurile proprietate publică a statului, consiliului raional pentru bunurile proprietate
publică a raionului şi consiliului local pentru bunurile proprietate publică municipală
(sătească, orăşenească, după caz), respectiv de o administrare concretă, care aparţine
instituţiilor publice sau întreprinderilor de stat sau municipale.
După cum se menţionează şi în literatura de specialitate, fiind vorba despre administrarea
bunurilor publice, nu pot intra în discuţie decât acele instituţii care, fiind finanţate exclusiv
din banii publici, se află sub controlul Curţii de Conturi.
Astfel, administrarea generală a domeniului public al colectivităţilor locale ţine de competenţa
consiliilor locale or consiliilor raionale, după caz, Consiliului General al Municipiului
Chişinău precum şi Adunării Populare a Găgăuziei, ca autorităţi administrative autonome şi
reprezentative locale.
Pornind de la cadrul legal privind administraţia publică locală, consiliile locale pot fi
prezentate în opoziţie cu primarii, asta întru cât, ambele autorităţi îşi desfăşoară activitatea în
cadrul aceluiaşi perimetru teritorial. Însă, pe de o parte, consiliile locale sunt autorităţi
deliberative, funcţionând ca nişte miniparlamente pe când primarii, reprezintă puterea
executivă la nivel local, iar, pe de altă parte, comparăm un organ colegial cu unul unipersonal.
De aici rezultă distincţii importante cu privire la modul de funcţionare şi de luare a deciziilor
celor două categorii de organe ale administraţiei publice locale.
Atribuţia generală şi esenţială a adunărilor locale o reprezintă gestionarea afacerilor locale.
Într-adevăr, dacă ne raportăm la prevederile Legii nr. 436/2006, consiliul local are la nivel
Master
local competenţă generală, putând decide cu privire la orice problemă de interes local, cu
condiţia ca aceasta să nu fie dată prin lege în competenţa unei alte autorităţi locale or să nu
ţină de atribuţiile unei autorităţi locale.
Dacă sub aspect material, competenţa consiliului local este generală, îngrădită totuşi de
anumite limite, teritorial, aceasta se întinde numai pe suprafaţa unităţii teritorial-
administrative în care organul colegial a fost ales şi îşi desfăşoară activitatea legal iar
temporal, coincide cu durata mandatului de patru ani, în condiţiile legii.
Activitatea consiliilor locale, în calitatea lor de autorităţi locale deliberative, se concretizează
în emiterea de hotărâri (decizii). Natura juridică a acestora, este cea de acte administrative,
asta întru cât prin adoptarea lor, consiliile locale îşi exercită atribuţiile prevăzute de lege.
Din analiza textului legal privind administraţia publică locală, desprindem concluzia că alături
de consiliul local şi primarul reprezintă autoritate a administraţiei publice, dar cu caracter
executiv. Astfel, prin intermediul acestor autorităţi, consiliul local şi primarul, se realizează
autonomia locală, definită aşa cum spuneam şi în paragrafele precedente, ca fiind dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona,
în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice în
condiţiile legii.
Astfel, conform art. 5 alin.1 din Legea privind administraţia publică locală, autorităţile
administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), oraşe
(municipii) sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive,
cu atribuţii şi competenţe diferite, care le conferă capacitate administrativă proprie.
Pentru rezolvarea problemelor de interes public local, aceste autorităţi publice îndeplinesc, în
numele unităţii administrativ-teritoriale în care au fost alese, anumite atribuţii prevăzute de
lege, cu precizarea că şi primarul, în calitatea sa de ales local, exercită anumite atribuţii şi în
sfera administrării bunurilor colectivităţii locale.
În calitatea sa de autoritate administrativă autonomă executivă, primarul este investit cu
drepturi şi obligaţii (atribuţii), stabilite în vederea rezolvării treburilor publice locale. După
cum se menţionează în literatura de specialitate, noţiunea de drepturi şi obligaţii din
conţinutul atribuţiilor primarului, subiect de drept administrativ, are o structură proprie,
caracteristică naturii sale de autoritate executivă a administraţiei publice locale, calitate în
care acţionează în sfera relaţiilor sociale reglementate de dreptul colectivităţilor locale.
Decelarea structurii atribuţiilor primarului evidenţiază aspectul dihotomic al acestora, pe de o
parte atribuţii al căror exerciţiu rezolvă treburile de interes local al colectivităţilor comunei
Master
sau oraşului, pe de altă parte, atribuţii pentru realizarea intereselor generale ale statului. Cu
alte cuvinte, primarul nu deţine competenţe în nume propriu, ci în numele colectivităţii care l-
a ales, pentru realizarea autonomiei locale şi al statului, în numele căruia acţionează ca
reprezentant, în comuna sau oraşul unde a fost ales. Se cuvine de subliniat şi faptul că
atribuţiile care i-au fost conferite se exercită personal numai de către primar, şi în regim de
autonomie, în calitatea sa de autoritate administrativă executivă unipersonală, delegarea
acestor atribuţii putându-se realiza numai în condiţiile prevăzute de lege.
O altă calitate a primarului, după cum menţionam puţin mai sus, este cea de autoritate
executivă a consiliului local. La cererea consiliului local, primarul este obligat să prezinte
informaţii despre executarea deciziilor adoptate de către consiliu, alte informaţii despre
activitatea sa de executare a anumitor atribuţii ce îi revin potrivit legii.
Mai este de menţionat că potrivit calităţii sale de autoritate excutivă, primarul poate emite
doar acte de execuţie, şi numai în cazul în care acestuia i-au fost delegate anumite atribuţii ale
consiliului sau le îndeplineşte în cazul suspendării activităţii consiliului, îndeplineşte şi alte
categorii de acte, care au forţă juridică potrivit competenţelor materiale şi teritoriale
respective.
Doctrina a grupat majoritatea atribuţiilor primarului, pe domenii care vizează categoriile de
activitate ale acestuia. Ne vom opri în cele ce urmează doar asupra atribuţiilor primarului în
domeniul economic şi financiar-bugetar, or competenţele pe care le exercită acesta asupra
bunurilor, ţin anume de această categorie de domeniu de activitate.
Astfel, în calitatea sa de autoritate administrativă, aleasă de colectivitatea locală, primarul, în
calitatea sa de şef al administraţiei publice locale, suportă răspundere de inventarierea şi
administrarea bunurilor domeniului public şi celui privat ale satului (comunei), oraşului
(municipiului), în limitele competenţei sale.
Efectuarea inventarierii bunurilor domeniului public şi domeniului privat al unităţii
administrativ-teritoriale este o obligaţie a primarului care o exercită anual prin intermediul
serviciilor specializate ale primăriei. Serviciile primăriei prin efectuarea operaţiunilor
contabile trebuie să asigure inventarierea generală a bunurilor, în termenele stabilite de lege şi
în funcţie de constatările făcute, să propună măsurile ce se impun pentru asigurarea integrităţii
acestora sau buna lor administrare.
Primarul prin inventariere urmăreşte, în calitatea sa de reprezentant al persoanei juridice,
supravegherea modului de administrare a bunurilor de către subdiviziunile şi serviciile din
subordine şi în caz de necesitate ia măsuri sau propune consiliului local să decidă asupra
Master
înstrăinării, procurării sau conservării bunurilor, precum şi schimbarea destinaţiei şi
domeniului de apartenenţă a bunului.
Consiliul local prin inventarierea bunurilor urmăreşte reflectarea situaţiei bunurilor localităţii,
asigurarea integrităţii lor, modului de administrare a acestora precum şi evidenţierea bunurilor
înstrăinate şi celor noi procurate pe parcursul unui an de gestiune. În caz de necesitate,
consiliul, la propunerea primarului sau din proprie iniţiativă, poate decide luarea de măsuri
pentru asigurarea unei administrări eficiente a bunurilor unităţii administrativ-teritoriale
respective.
1.3. Modalităţi de gestiune şi conservare a patrimoniului entităților publice
Aşa după cum menţionam la început, administrarea generală a domeniului public reprezintă
acea modalitate de exercitare directă, nemijlocită de către stat, raion, oraş sau sat a dreptului
de proprietate publică. Altfel spus, administrarea generală, exprimă exercitarea atributelor de
putere publică care revin acestor persoane administrative, or, prin acte de putere, acestea vor
urmări atât ocrotirea şi păstrarea dreptului de proprietate publică asupra unui bun domenial
determinat cât şi utilizarea, exploatarea, punerea în valoare a bunului domenial respectiv. Deşi
uneori, administratorul general, ca organ, ca subiect prin care se constituie şi se exercită
voinţa juridică a titularului dreptului de proprietate publică poate decide o exercitare directă,
nemijlocită a prerogativelor dreptului de proprietate asupra unui bun, de cele mai multe ori,
însă, exercitarea atributelor sau a unora dintre atributele dreptului de proprietate publică se
realizează prin intermediul unor subiecte de drept diferite.
Ceea ce urmează să dezvoltăm în continuare, aşadar, după cum sugerează şi titlul acestui
paragraf, sunt modalităţile de punere în valoare a bunurilor domeniului public, ca şi una din
trăsăturile administrării generale domeniale.
Am văzut că principalul efect al regimului domenial este inalienabilitatea bunurilor care fac
parte din acesta. Or, aşa cum este prevăzut şi în legislaţie, bunurile proprietate publică sunt,
potrivit legii sau prin natura lor, de uz sau de interes public, ceea ce fundamentează şi
caracterul lor inalienabil. Acest lucru însă, nu conduce la ideea absenţei oricărei circulaţii
(mişcări) a bunurilor domeniale respective.
Interesul public, ca element definitoriu pentru bunurile domeniului public, face ca ele să nu
poată fi gestionate şi exploatate în aceleaşi condiţii precum bunurile domeniului privat, or,
prerogativele clasice ale dreptului de proprietate cunosc o formă specifică de manifestare în
Master
cazul bunurilor proprietate publică. Toate aceste prerogative pot fi exercitate de o manieră
restrictivă, obiectivul primordial fiind conservarea şi gestionarea raţională, în regim de drept
public, a bunurilor publice.
Pe bună dreptate, aşa cum se menţionează în doctrină, nu poate fi imaginată o soluţie
radicală, în sensul izolării totale a acestor bunuri, prin sustragerea lor de la orice modalitate de
exploatare, în scopul de a le proteja, întrucât acest lucru nu ar fi nici posibil, dată fiind natura
specifică a unor asemenea bunuri, nici raţională pentru buna dezvoltare a societăţii.
Totodată, statul poate decide ca anumite bunuri publice să fie utilizate de către particulari, în
baza unor instrumente juridice adecvate, denumite în doctrină contracte administrative.
Menirea acestor contracte nu este atât obţinerea de venituri de către puterea publică, prin
cedarea folosinţei bunurilor cât o mai bună şi eficientă exploatare a lor, dar tot în interesul
colectivităţii.
Diferenţa dintre modalităţile de exploatare a bunurilor publice, în regie proprie de către
administraţie, prin afectarea acestora la diverse servicii publice sau la uzul direct al populaţiei,
or prin intermediul unor contracte încheiate cu persoanele de drept privat, o reprezintă
modalitatea de îmbinare a interesului public cu cel privat. Astfel, în cazul contractelor
administrative, este definitorie nu doar necesitatea satisfacerii interesului public, ci şi
satisfacerea intereselor private, patrimoniale ale beneficiarilor unui asemenea act juridic,
exemplul tipic fiind contractul de concesiune. Fără îndoială, aspectul pecuniar nu este ignorat
nici de către stat, care pretinde, după caz, o chirie sau o redevenţă pentru acordarea dreptului
de utilizare a unui bun public.
Astfel cum este prevăzut şi în Constituţia Republicii Moldova, unităţile administrativ-
teritoriale sunt, alături de stat, unicii titulari de proprietate publică. Aceasta înseamnă că
proprietatea publică, dacă poate fi transmisă, va circula numai între aceştia. Însă, aşa după
cum este reglementat şi în legislaţie, circuitul administrativ nu se restrânge doar la atât, or
cadrul legal actual, reglementează mai multe forme de exercitare a drepturilor patrimoniale
ale unităţilor administrativ-teritoriale. În acest sens, menţionăm prevederile art. 14 alin.2 lit.c)
din Legea privind administraţia publică locală conform cărora, consiliul local decide darea în
administrare, concesiunea, darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor domeniului public.
Amintim totodată şi prevederile Legii privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii
publice, care la art. 10 alin.3 menţionează că bunurile domeniului public pot fi gestionate de
autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, de instituţiile publice, de întreprinderile de
stat şi/sau municipale, şi în cazurile prevăzute expres de lege, de societăţile comerciale. La
Master
fel, acelaşi act normativ, la alin.4 al art. 10 statuează că bunurile domeniului public pot fi
folosite numai la destinaţie şi nu pot fi transmise în comodat persoanelor fizice sau
persoanelor juridice cu capital privat. Din această din urmă reglementare, desprindem ideea că
comodatul sau folosinţa gratuită, la fel reprezintă o modalitate de valorificare a bunurilor
colectivităţilor locale, care poate fi atribuită în exclusivitate doar instituţiilor de utilitate
publică şi pentru o perioadă determinată.
Darea în administrare a bunurilor domeniului public
În temeiul art. 77 alin.2 din Legea privind administraţia publică locală, consiliile locale pot
decide ca bunurile domeniului public şi bunurile domeniului privat să fie date în administrare
instituţiilor publice şi întreprinderilor municipale. Astfel, putem constata, pe de o parte, că
dreptul de administrare reprezintă o modalitate legală de exercitare a dreptului de proprietate
publică a colectivităţilor locale, iar pe de altă parte, în procesul exercitării acestui drept, apar o
serie de raporturi juridice speciale între subiecţii abilitaţi cu dreptul de a da în administrare
anumite bunuri, ne referim aici la consiliile locale, şi între subiecţii care dobândesc acest drept
special, adică instituţiile publice şi întreprinderile municipale.
Totodată, în pofida utilizării frecvente în practica judiciară şi în legislaţie a termenului drept
de administrare, constatăm o lipsă totală a unui concept clar referitor la acest drept, inclusiv în
ceea ce priveşte subiecţii, conţinutul, natura juridică etc. În acest sens, lipsesc cu desăvârşire
studii şi cercetări ştiinţifice care ar sta la baza clarificării regimului juridic al dreptului de
administrare şi al aplicării lui corecte în practica administrativă şi judecătorească. Or, aşa cum
cunoaştem, doctrina trebuie să anticipeze legislaţia.
Câteva aspecte teoretice, legate de evoluţie şi concept, se impun.
Referitor la calificarea dreptului de administrare, s-au emis două teorii majore, una exprimată
în doctrina de drept public şi una aparţinând doctrinei civile.
Prima teză, consideră darea în administrare drept o specie de contract administrativ, cu toate
consecinţele de rigoare, inclusiv în ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor legii contenciosului
administrativ. În această optică, avem de-a face cu o convenţie în sensul dreptului civil, deci
cu un acord de voinţă între două părţi contractante, proprietarul bunului public, în cazul
nostru, unitatea administrativ-teritorială, respectiv, regia autonomă (întreprinderea
municipală, în cazul Republicii Moldova) sau instituţia publică beneficiară, exprimat în sensul
producerii de efecte juridice.
Master
A doua teză, exprimată şi în cursurile de drept civil, contestă calificarea dării în administrare
drept contract, arătând că acest lucru nu se poate susţine atât timp cât, de regulă, între
proprietarul bunului public şi titularul dreptului de administrare există raporturi de drept
administrativ, raporturi de subordonare, şi nu raporturi contractuale, de drept privat.
Astfel, se precizează, constituirea dreptului de administrare se produce prin intermediul unui
act de autoritate individual, nu printr-un act juridic de drept privat, iar eventuala existenţă
prealabilă a unei solicitări de atribuire, formulată de regia autonomă (întreprinderea
municipală) sau instituţia publică beneficiară, nu poate duce la concluzia realizării ulterioare,
la momentul emiterii actului de atribuire, a unui acord de voinţă. Mai mult, conform aceleiaşi
teze, nici acordul titularului dreptului de administrare nu este necesar, întrucât atribuirea
bunului în administrare este rezultatul unui act unilateral de putere publică, fapt care ar
exclude, aşadar, ideea oricărei negocieri sau acceptări, ca în cazul contractelor.
De asemenea, o parte a doctrinei nu se pronunţă în mod univoc asupra calificării actului de
transmitere a dreptului de administrare, analizând, însă, în mod detaliat, problemele de fond
care trasează regimul juridic al acestei operaţiuni.
Totodată, facem şi specificarea că spre deosebire de legislaţia României, care a reglementat
prin normă constituţională modalităţile de valorificare a bunurilor domeniului public,
legiuitorul din Republica Moldova, o face doar prin lege organică.
Legislația Republicii Moldova este parțial eliptică în privința determinării subiectelor
implicate în această procedură. Astfel, art. 77 alin.2 din Legea privind administrația publică
locală, precizează numai beneficiarii dreptului de administrare, în concret întreprinderile
municipale și instituțiile publice.
Funcția de administrare a proprietății statului îi revine Guvernului Republicii Moldova, prin
care se asigură, potrivit art. 12 din Legea cu privire la Guvern, exercitarea funcției de
proprietar al patrimoniului statului. Deși nu este specificat, considerăm că această funcție a
Guvernului poate fi calificată drept un drept de administrare generală, ca expresie a puterii pe
care statul, reprezentat de Guvern, o are asupra propriului patrimoniu.
Cu alte cuvinte, Guvernul, are calitatea de administrator general atât al domeniului public, cât
și al domeniului privat aparținând statului, ceea ce îi permite, mai departe, să atribuie dreptul
de administrare asupra diferitelor bunuri publice, individualizate, în favoarea întreprinderilor
de stat și instituțiilor publice.
Master
În mod similar, calitatea de administrator general al bunurilor din domeniul public și din cel
privat de la nivelul raioanelor sau de la nivel local, revine autorităților autonome deliberative
de la acest nivel, în concret consiliilor raionale și consiliilor locale, după caz.
În acest sens, art. 14 alin.2 lit.b) din Legea privind administrația publică locală conferă
consiliului local atribuții privind administrarea domeniului public și domeniului privat al
satului (comunei), orașului (municipiului) iar art. 77 alin.2 din Legea privind administrația
publică locală, precum și art. 10 alin.3 din Legea privind administrarea și deetatizarea
proprietății publice, prevăd dreptul consiliului de a hotărî darea în administrare,
concesionarea, darea în arendă și locațiune, în temeiul deciziei consiliului local, a bunurilor
proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale.
Pentru consiliile raionale, regăsim dispoziții similare în cuprinsul art. 43 alin.1 lit.c) și lit.d)
din Legea privind administrația publică locală.
Cât privește administrația publică de la nivelul municipiului Chișinău, așa cum prevede și
legiuitorul organic la art. 57 alin.2 din Legea privind administrația publică locală, consiliul
municipal Chișinău realizează în mod corespunzător, competențele prevăzute de lege pentru
consiliile raionale. Astfel coroborând prevederile art. 57 alin.2 cu prevederile art. 43 alin.1 din
Legea privind administrația publică locală, consiliul municipal Chișinău decide privind
administrarea bunurilor domeniului public și privat ale municipiului Chișinău. Ca autoritate
executivă a administrației publice locale și ca organ al primăriei Chișinău, în sector se
constituie pretura, care nu are organ electiv, având personalitate juridică. În acest sens,
conform pct. 34 lit.h) din Legea privind statutul municipiului Chișinău, pretura
administrează, în limitele stabilite de primăria municipiului bunurile și mijloacele financiare
ale gospodăriei comunale a sectorului. Înțelegem din această formulare, că funcția de
administrator general al patrimoniului municipiului Chișinău aparține Consiliului Municipal,
care, mai departe, deleagă atribuții în acest sens, preturilor, pentru bunurile domeniale de pe
raza acestora.
În concluzie, dreptul de administrare este conferit în numele proprietarului – stat sau unitate
administrativ-teritorială – de către reprezentanții desemnați prin lege: Guvernul Republicii
Moldova sau, după caz, consiliile raionale or locale.
Nicio altă autoritate publică nu are dreptul de a atribui în administrare bunuri proprietate
publică, această interdicție operând, fără îndoială, și pentru întreprinderile de stat și
municipale sau instituțiile publice care au beneficiat, la rândul lor, de un asemenea drept.
Master
Cât privește beneficiarii, potențialii beneficiari ai dreptului de administrare, așa cum este
reglementat și de legiuitor, aceștia sunt decât autoritățile administrației publice centrale și
locale, întreprinderile municipale și instituțiile publice.
După cum se observă în doctrina de specialitate, operațiunea juridică de atribuire a dreptului
de administrare se derulează numai între subiecte de drept public, între organe administrative
sau alte organe publice.
Raportând teoria respectivă la specificul Republicii Moldova, observăm că întreprinderile
municipale, spre deosebire de regiile autonome (ca și categorie de titulari ai dreptului de
administrare conform legislației României și Franței) așa cum este prevăzut și în legislația
care le reglementează statutul juridic, sunt persoane juridice de drept privat cu scop lucrativ.
Câteva observații de ordin comparativ dintre aceste două categorii de titulari ai dreptului de
administrare, regia autonomă și întreprinderea municipală, se impun.
După cum se arată în doctrină, regia, în dreptul francez actual, este înțeleasă ca fiind persoana
publică care exploatează în mod direct o activitate comercială, neavând însă calitatea de
comerciant propriu-zis, din moment ce actele de comerț pe care le realizează sunt simple
accesorii ale serviciului public pe care le îndeplinește.
Literatura românească interbelică, a creionat distincția dintre regia directă (administrativă) și
regia publică comercială. Dacă regia directă reprezintă procedeul prin care administrația
publică organiza un serviciu public și îl organiza în mod direct, asumându-și riscurile și
beneficiile întreprinderii, regia publică comercială presupunea exploatarea serviciului public
prin intermediul unei întreprinderi (societăți) dotate cu personalitate juridică și autonomie în
conducere.
După 1989, regiile autonome au fost înființate prin Legea nr.15/1990, lege anterioară
Constituției, având semnificația mai mult a unor regii publice comerciale, în ciuda denumirii
care sugera, mai degrabă, existența unor regii administrative. Natura comercială a activității
derulate de către acestea, era indicată chiar în textul legii, care preciza că autoritățile
economice de stat, indiferent de organul în subordinea căruia își desfășoară activitatea, se
organizează și funcționează sub forma unor regii autonome sau societăți comerciale.
După adoptarea Constituției României din 1991, care permitea darea în administrare a
bunurilor proprietate publică către regiile autonome, s-a simțit necesitatea modificării
dispozițiilor Legii nr.15/1990, în vederea clarificării regimului juridic aplicabil patrimoniului
acestor regii, în cuprinsul căruia se regăsea și dreptul real de administrare a bunurilor publice.
Master
În urma modificărilor survenite, regiile autonome implicate în activități pur comerciale au
fost reorganizate în forma societăților comerciale, tocmai pentru ca acestea să-și poată derula
activitatea în condiții optime, adaptate la regulile economiei de piață. Pe de altă parte, regiile
autonome care prestau activități de interes național, prin intermediul unor servicii publice care
implicau în mod necesar și administrarea unei anumite infrastructuri aflate în proprietatea
publică, au fost conservate în această formă specifică, activând sub controlul statului sau,
după caz, al unității administrativ-teritoriale.
La nivel local, Legea administrației publice locale din România, consacră ca atribuții ale
consiliului local și pe cele privind organizarea și funcționarea societăților comerciale și a
regiilor autonome de interes local, exercitarea în numele unității administrativ-teritoriale, a
drepturilor și obligațiilor corespunzătoare participațiilor deținute la societăți comerciale sau
regii autonome, aprobarea reorganizării și a statutului de funcții al regiilor autonome.
Dispoziții similare există și pentru consiliul județean.
De asemenea, doctrina românească a reținut și opinia formulată de prof. Iorgovan, în sensul că
noțiunea de regie autonomă, prevăzută de Constituție, ca subiect de drept ce poate primi în
administrare bunuri publice, nu se poate extinde și asupra societăților sau companiilor
naționale, chiar dacă unele dintre acestea au putut beneficia de concesionarea unor astfel de
bunuri, fără plata unei redevențe.
În ceea ce privește problema patrimoniului actual al regiilor autonome, s-a subliniat faptul că
dreptul de administrare nu este singurul drept real din componența acestuia, întrucât poate fi
regăsit și dreptul de proprietate privată asupra diverse bunuri, precum și alte drepturi reale
constituite în temeiul acestora.
O primă observație care se remarcă, constă în faptul că întreprinderile municipale, cele care
conform legislației Republicii Moldova au calitatea de titular al dreptului de administrare,
sunt asimilate regiilor autonome comerciale. În acest sens, conform art. 179 din Codul civil al
R. M., și conform art. 20 al Legii cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, întreprinderile
municipale se fondează și se dotează cu bunuri de către autoritățile administrației publice
locale, sunt persoane juridice și răspund pentru obligații cu tot patrimoniul lor.
În același timp, referitor la sfera de activitate a întreprinderilor municipale, găsim reflectare în
Regulamentul-model al întreprinderii municipale, care la pct.1 stabilește că aceasta
(întreprinderea municipală) este agentul economic cu personalitate juridică, constituit în
exclusivitate pe baza proprietății municipale, care, prin utilizarea ei judicioasă, produce
anumite tipuri de mărfuri (producție), execută lucrările și prestează serviciile necesare pentru
Master
satisfacerea cerințelor fondatorului (unitatea administrativ-teritorială) și pentru realizarea
intereselor sociale și economice ale colectivului de muncă. În acest sens, întreprinderea
municipală este în drept să practice orice gen de activitate, exceptând cele interzise de lege.
De asemenea, conform normelor specificate mai sus, unitățile administrativ-teritoriale nu
poartă răspundere pentru obligațiile întreprinderii municipale la fel cum nici întreprinderile
municipale nu poartă răspundere pentru obligațiile fondatorului lor, adică unitatea
administrativ-teritorială.
Totodată, în practica judiciară se constată o desconsiderare a acestei reguli, în special de către
autoritățile centrale ale administrației publice și chiar de instanțele judecătorești, autoritățile
locale fiind obligate, prin hotărâre judecătorească să achite datoriile întreprinderilor
municipale din contul mijloacelor proprii ale bugetelor locale.
Conform sistemului actual de administrație publică locală, în Republica Moldova există
întreprinderi municipale de interes local și întreprinderi municipale de interes raional, care
sunt fondate, după caz, prin decizia consiliilor locale sau a consiliilor raionale.
În fine, menționăm și faptul că în conformitate cu prevederile Legii privind administrația
publică locală, art. 29 alin.1 lit.c), șefii întreprinderilor municipale sunt numiți în funcție de
către primari.
Cât privește patrimoniul întreprinderilor municipale, ca și în cazul regiilor autonome, în
conținutul dreptului de administrare, se pot regăsi atât bunuri ale domeniului public cât și
bunuri ale domeniului privat al colectivității locale.
Semnificația noțiunii de instituție publică, continuă și astăzi să provoace controverse.
Din perspectivă istorică, noțiunea de instituție publică se poate identifica cu cea de stabiliment
public, evocată în doctrina interbelică, în sensul de persoană morală de drept public prin care
se realizau servicii publice și care exercita anumite drepturi de putere publică. Stabilimentul
public, în opinia profesorului Paul Negulescu, avea un caracter de specialitate și o
componență limitată la un anumit serviciu tehnic, spre deosebire de administrațiile publice
teritoriale, care aveau o capacitate generală.
În perioada postbelică, s-a încetățenit distincția dintre întreprinderi și instituții, bazată în
principal pe criteriul naturii activității prestate, întreprinderile desfășurând o activitate cu
caracter productiv, funcționând, ca regulă, pe principiul autofinanțării, în timp ce instituțiile
publice erau implicate în prestarea de servicii publice, fiind finanțate de la buget.
Această delimitare, întemeiată pe criteriul activității prestate și a modalității de finanțare, este
considerată actualmente depășită, în condițiile în care, în prezent, asistăm la un proces de
Master
comercializare a instituțiilor publice, inclusiv a institutelor de cercetare științifică și, mai mult,
există diverse instituții publice care sunt finanțate doar parțial din fonduri bugetare, obținând,
în același timp, substanțiale resurse extrabugetare.
În privința atribuirii dreptului de administrare, se arată în aceeași opinie, nu pot fi avute în
vedere decât acele instituții care sunt finanțate exclusiv din bani publici și se află sub
controlul Curții de Conturi, fiind așadar, excluse din sfera beneficiarilor atât instituțiile
publice care au chiar prerogativa de a conferi dreptul de administrare (Guvernul, consiliile
locale), cât și marile instituții reglementate de Constituție: Parlamentul, Președintele, Curtea
Constituțională, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul Poporului etc.
Chiar dacă reprezentanții de seamă ai școlii de drept public înclină înspre preluarea unei
interpretări restrictive a noțiunii de instituție publică, în sensul unei structuri exclusiv bugetare
a administrației publice, se recunoaște faptul că intenția legiuitorului român a fost a da o
conotație lărgită acestei noțiuni, lăsând a se înțelege că bunuri proprietate publică pot fi date
în administrare concretă oricărei autorități publice sau structuri subordonate acesteia, ceea ce
ar fi discutabil sub aspectul conformității cu textul constituțional.
În doctrina civilă dedicată dreptului de proprietate publică, s-a exprimat opinia că statul și
unitățile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de
administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate și nu reprezintă simple
instituții publice, ci sunt subiecte colective de drept a căror personalitate se exprimă prin
diferite autorități sau instituții publice.
În continuarea acestei teze, se afirmă că instituțiile publice sunt subiecte de drept public, ca
expresie juridică a diferitelor structuri ale puterilor statului, ale administrației publice centrale
sau locale, ele luând naștere în procesul democratic de constituire a autorităților publice, fiind
înființate prin Constituție, prin legi sau prin acte administrative normative sau individuale; în
plus, se subliniază și existența personalității de drept privat a acestor instituții publice, în
condițiile în care ele dețin un patrimoniu propriu, deși nu au scop lucrativ și sunt finanțate, în
principal, de la bugetul public.
Așadar, instituțiile publice, beneficiare ale dreptului de administrare, ar avea posibilitatea de a
acționa în dublă calitate, ca subiecte de drept public, în procesul de constituire sau de încetare
a dreptului menționat, respectiv ca subiecte de drept privat, în cadrul raporturilor civile sau
comerciale născute în legătură cu exercitarea dreptului de administrare.
Autoritățile publice cât și instituțiile publice au, de regulă, un patrimoniu propriu, diferența
semnificativă dintre ele fiind recunoașterea unei poziții supraordonate, în sistemul puterii
Master
publice, în favoarea autorității, statut care îi conferă multiple atribuții decizionale, de
reglementare, de control și de sancționare în anumite domenii de activitate, deci, calitatea de
organ ierarhic superior, pe când instituția publică, la modul generic, are doar menirea de a
presta anumite servicii publice, specializate, în diverse domenii administrative.
După cum se arată în doctrina de drept administrativ, autoritatea publică reprezintă o
structură dotată cu o competență decizională semnificativă, care exercită prerogative de putere
publică pentru satisfacerea interesului public, în timp ce instituția publică reprezintă o
structură înființată de către stat sau de unitatea administrativ-teritorială, subordonată, de
regulă, față de o autoritate publică și care desfășoară, preponderent, o activitate cu caracter
prestator (de serviciu public). În esență se apreciază că, termenul de autoritate evocă o
activitate preponderent decizională, în timp ce termenul de instituție evocă o autoritate
preponderent de serviciu public.
Observăm așadar, că în doctrină și în dreptul pozitiv, nu există o percepție clară cu privire la
conceptul de instituție publică, elementul de diferențiere față de alte structuri administrative
fiind, așa cum susține profesorul Emil Bălan, unul periferic, și anume modul de finanțare de la
buget.
Așadar, raliem opiniei conform căreia, din punct de vedere al poziției ierarhice, raportul
principial dintre autoritățile publice și instituțiile publice este invers decât cel exprimat în
doctrina civilă, conform tezei menționate anterior. Totodată, apreciem și că noțiunea de
instituție publică este un substitut al celei de organ, putându-se opera cu ea atât în constituirea
sistemului administrației publice, cât și a celui legislativ sau judecătoresc.
Din punct de vedere al naturii juridice a raporturilor care se stabilesc între unitatea
administrativ-teritorială și beneficiarii dreptului de administrare, reținem că acestea sunt
raporturi de subordonare, iar darea în administrare a bunurilor proprietate publică
beneficiarilor se face, de regulă, prin acte administrative cu caracter individual și nu pe baza
unor raporturi juridice de drept privat.
Înseși subiectele dreptului de administrare sunt înființate prin acte individuale ale autorităților
publice competente, potrivit legii, a le crea, la nivel local, în scopul realizării unor interese
publice sau în scopul îndeplinirii unor servicii publice. Încredințarea, prin acte juridice de
drept administrativ în cadrul unor raporturi de subordonare, a bunurilor proprietate publică
beneficiarilor, permite acestora să aibă un patrimoniu propriu, distinct de cel al altor subiecte
de drept, pe baza căruia, pe de o parte, își vor realiza scopurile pentru care au fost înființate,
Master
iar, pe de altă parte, vor putea să participe la circuitul civil, potrivit capacității lor de folosință
și de exercițiu ca persoane juridice.
Din acest punct de vedere, art. 868 alin.2 din Codul civil român dispune că titularul dreptului
de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condițiile stabilite de
lege și, dacă este cazul, de însuși actul de constituire al acestui subiect de drept. De asemenea,
având în vedere tocmai natura raporturilor de subordonare prin care ia naștere dreptul de
administrare, art. 867 alin.2 din Codul civil român prevede dreptul de control al organelor
care au dispus constituirea lui asupra modului în care titularii exercită dreptul de administrare.
Din moment ce dreptul de administrare își are sorgintea în dreptul de proprietate publică, el va
avea aceleași caractere juridice ca și acesta, anume este un drept inalienabil, imprescriptibil și
insesizabil. Ca orice drept real, dreptul de administrare are un caracter absolut, fiind opozabil
erga omnes. O particularitate însemnată a sa, se referă la inopozabilitatea față de titularul
dreptului de proprietate publică – statul sau colectivitatea locală – așa încât, indiferent de
modalitatea constituirii, el poate fi revocat printr-un act simetric celui de constituire.
Referitor la bunurile care pot fi date în administrare de către autoritățile publice locale,
majoritatea autorilor studiați de noi menționează că obiectul dreptului de administrare pot fi
doar bunurile domeniului public, în cazul nostru, bunurile domeniului public al colectivității
locale. Altfel spus, pot forma obiect al dreptului de administrare doar bunurile proprietate
publică.
Totuși, Legea privind administrația publică locală, la art. 77 alin.3 prevede că și bunurile
domeniului privat, alături de cele din domeniul public local, pot fi date în administrare.
În acest sens, există situații când sunt date în administrare, deopotrivă cu bunurile proprietate
publică și bunuri ale proprietății private. În special, ne referim la situațiile când în
administrare sunt transmise complexe patrimoniale unice, care, conform art. 284 din Codul
civil, reprezintă o totalitate a drepturilor și obligațiilor patrimoniale, privite ca o sumă de
valori active și pasive strâns legate între ele, aparținând unor persoane fizice și juridice
determinate. În această accepție, activul complexelor patrimoniale respective ale unităților
administrativ-teritoriale, de regulă, este compus din dintr-un ansamblu de bunuri care pot fi
atât bunuri ale domeniului public cât și bunuri ale domeniului privat. Spre exemplu, atunci
când în administrarea unei întreprinderi municipale se transmite în gestiune un serviciu (apă,
canalizare etc.), pe lângă bunuri ale domeniului public (terenuri, rețele de apeduct etc.) sunt
transmise și bunuri ale domeniului privat al colectivității locale (utilaje, edificii etc.).
Master
Conținutul juridic al dreptului de administrare cuprinde atributele de posesie și folosință și,
parțial, de dispoziție, care pot fi exercitate numai în realizarea intereselor generale ale
colectivităților. Profesorul Vedinaș nu împărtășește soluția recunoașterii dreptului de a
dispune de bun, deoarece ea duce la o identificare a statutului proprietarului cu cel al
titularului dreptului de administrare, ceea ce înseamnă, în ultimă instanță, o înstrăinare
deghizată. Așa după cum menționează și doctrina, este vorba doar despre dispoziția
materială asupra bunului nu și cea juridică, deoarece acest drept, dreptul de proprietate
publică este inalienabil și nu poate fi dezmembrat. În acest fel, nici titularului dreptului de
administrare nu i se poate transmite decât dispoziția materială asupra bunurilor proprietate
publică și aceasta în condițiile prescrise de normele legale. Se poate vorbi, în cazul
administrării, de un eventual drept de dispoziție asupra fructelor bunurilor.
Dacă dreptul de administrare se constituie prin acte de drept public, emise de organele de stat
competente, în cadrul atribuțiilor reglementate de lege, aceasta înseamnă că el este opozabil
tuturor celorlalte subiecte de drept, dar nu și organului de stat care l-a constituit. După cum s-
a spus, dreptul de administrare are un regim specific, alcătuit preponderent din norme de drept
public și nu de drept civil. Darea bunurilor în administrare se face pentru realizarea diverselor
scopuri social-economice. Organizarea desfășurării vieții sociale poate impune, adeseori cu
necesitate, transferul unui bun proprietate publică din administrarea unui subiect de drept
public în administrarea altuia, care are nevoie de el.
Statul și unitățile administrativ-teritoriale, prin Guvern, respectiv prin organele locale, sunt în
măsură să aprecieze modul de utilizare a bunurilor date în administrarea regiilor autonome,
instituțiilor publice sau altor subiecte de drept public și, eventual, să dispună redistribuirea lor.
Și atunci, poate fi revocat dreptul de administrare de către cel care l-a constituit? Soluția se
regăsește în conținutul art. 869 din Codul civil român care dispune că acest drept încetează
odată cu încetarea dreptului de proprietate publică asupra unui anumit bun sau prin actul de
revocare emis, în condițiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a
constituit. Așadar, spre deosebire de dreptul de proprietate publică, dreptul de administrare nu
este un drept perpetuu, chiar dacă el încetează atunci când încetează însuși dreptul de
proprietate publică privitor la bunul dat în administrare unui anumit titular. Independent de
aceasta, Codul civil prevede posibilitatea juridică a revocării dreptului de administrare în
condițiile legii, dar numai dacă interesul public impune această soluție. După cum s-a arătat
recent în literatura de specialitate, sintagma interes public la care face referire textul citat este
de natură să acopere variate situații practice, cum ar fi revocarea dreptului de administrare
Master
asupra unui bun pentru transferul acestuia către un alt subiect de drept din aceeași categorie
juridică, folosirea bunului în mod necorespunzător de către titular etc.
Revocarea este așadar, un act administrativ unilateral al organului de stat, în cazul nostru, al
consiliului local, astfel că nu presupune acordul titularului dreptului de administrare.
În concluzie, menționăm că dreptul de administrare reprezintă acea formă de valorificare a
bunurilor domeniului public, supusă regimului juridic de drept public, realizată de către
subiecți strict determinați de lege, în vederea realizării diverselor scopuri social-economice.
Concesiunea bunurilor domeniului public
Printre modalitățile de exercitare de către unitățile administrativ-teritoriale a dreptului de

proprietate, prevăzute de legislația în vigoare, un loc deosebit ocupă concesiunea – operațiune
de transmitere contra plată a bunurilor proprietate publică a unității administrativ-teritoriale
către persoane fizice și juridice de drept privat.
Așa cum arăta Ilie St. Mândreanu, concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit în
crearea și dezvoltarea statului modern și a organizării sale. Prin sistemul concesiunilor s-au
valorificat bogățiile naturale, absolut necesare dezvoltării statului, grație lor s-au înfrumusețat
și organizat instituțiuni ce lâncezeau, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri
neproductive din domeniul public și prin ele s-a înlesnit progresul civilizației, ușurând viața
individuală și colectivă, fără a greva bugetul statului, ci, din contră, aducându-i venituri.
Concesiunile au fost alese ca mijloc de realizare a căilor ferate, prin mijlocirea lor s-au asanat
malurile mării, s-au creat canale, poduri, s-au îndiguit râuri navigabile, s-au făcut instalațiuni
de distribuire de apă, electricitate, transporturi în comun etc.
Așadar, concesiunea reprezintă una din modalitățile privative de utilizare a bunurilor
domeniului public.
Amintim totodată că spre deosebire de România, legiuitorul moldovean nu a reglementat prin
norme constituționale formele de valorificare a bunurilor publice. Astfel, regimul juridic al
concesiunii își găsește reflectare în Legea cu privire la concesiune.
Astfel, conform art. 1 al Legii, contractul de concesiune este definit ca fiind acel act juridic
prin care statul sau unitatea administrativ-teritorială, transmite unei persoane fizice sau
juridice, în schimbul unei redevențe, dreptul de a desfășura activități de prospectare,
Master
exploatare, valorificare sau restabilire a resurselor naturale pe teritoriul Republicii Moldova,
de a presta servicii publice, de a exploata obiecte proprietate de stat sau municipală care,
conform legislației în vigoare, sunt scoase integral sau parțial din circuitul civil, precum și
dreptul de a desfășura anumite genuri de activitate, inclusiv cele care constituie monopolul
autorităților publice, preluând gestiunea obiectului concesiunii, riscul prezumptiv și
răspunderea patrimonială.
Trebuie menționat că referitor la natura juridică a contractului de concesiune, în doctrină, se
tot duc discuții aprinse. Fără a înșirui multitudinea de opinii și argumente ale diferitelor școli
de gândire, aderăm la teza conform căreia contractele de concesiune, după natura lor juridică
sunt contracte administrative.
Fac obiect al contractului de concesiune, bunurile care sunt în proprietatea publică a unității
administrativ-teritoriale, potrivit reglementărilor legale privind proprietatea publică.
Redevența obținută prin concesionarea bunurilor domeniului public local, se face venit la
bugetul local. Modul de calcul și de plată a redevenței se stabilește de către ministerele de
resort sau de alte organe de specialitate a administrației publice centrale or de către autoritățile
administrației publice locale.
Au calitatea de concedent consiliile locale, consiliile raionale, Consiliul General al
Municipiului Chișinău, Adunarea Populară a Găgăuziei sau instituțiile publice de interes
local, pentru bunurile proprietate publică a raionului, satului, orașului sau a unității teritorial
autonome Găgăuzia. Astfel, conform art. 4 lit.b), autoritățile administrației publice locale au
calitatea de concedent, în limitele competenței lor, doar în cazul concesionării bunurilor
întreprinderii municipale sau a altor obiecte economice.
În acest sens, în baza art. 7 al Legii cu privire la concesiuni, de competența consiliului local
sau raional, după caz ține aprobarea listei bunurilor domeniului public și a bunurilor
domeniului privat a unității administrativ-teritoriale (…) propuse pentru concesionare;
aprobarea obiectivelor și a condițiilor concesionării în baza studiilor de fezabilitate, precum și
a cerințelor generale privind selectarea concesionarilor; desemnarea membrilor comisiei de
selectare a concesionarilor precum și aprobarea proiectului contractului de concesiune în
forma negociată.
Actul normativ mai sus amintit, prevede și competențe pentru autoritățile executive în cazul
concesiunii. În acest sens, conform alin. 6 al art. 7, de competența primarului și, după caz, a
președintelui consiliului raional ține semnarea contractelor de concesiune și expedierea în
adresa Agenției Proprietății Publice de pe lângă Ministerul Economiei a unei copii ale
Master
acestora pentru a fi luate la evidență; asigurarea monitorizării și controlului asupra realizării
contractelor de concesiune în care autoritatea administrației publice are calitatea de
concedent; eliberarea certificatelor de urbanism pentru obiectele supuse concesionării precum
și asigurarea elaborării studiilor de fezabilitate.
Calitatea de concesionar o pot avea orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat,
atât din Republica Moldova cât și străină.
Întrucât autoritățile administrației publice locale pot concesiona servicii publice de interes
local, anumite activități economice cât și bunuri ale domeniului public local, ne vom opri doar
asupra celor din urmă, or asta ne obligă și tematica prezentei lucrări.
Concesionarea de bunuri, alături de celelalte contracte reglementate de lege, reprezintă o
modalitate de utilizare a domeniului public local.
În acest sens, Legea nr. 436/2006 stabilește că consiliile locale decid ca bunurile ce aparțin
domeniului public de interes local, după caz, să fie date în administrare, să fie concesionate,
închiriate sau arendate.
Trebuie făcută distincția dintre concesionarea serviciilor și concesionarea bunurilor
proprietate municipală, or, concesionarea serviciilor publice are ca obiect principal
gestionarea unui serviciu public, iar concesiunea de bunuri proprietate publică permite unei
persoane desfășurarea prin intermediul acestor bunuri a unei activități care nu este neapărat un
serviciu public. În cazul în care un contract de concesiune de bunuri are ca obiect bunuri
necesare desfășurării unui serviciu public, acesta apare ca un accesoriu la contractul de
concesiune de servicii publice, fiind guvernat de regulile contractului principal. Însă dacă
concesionarea bunurilor domeniului public sau privat se face în vederea desfășurării unei
activități ce nu constituie un serviciu public, acesta apare ca un contract principal, fiindu-i
aplicabile regulile contractului de concesiune de bunuri.
Printre bunurile care pot forma obiectul contractului de concesiune, legea reține terenurile și
resursele naturale, bunurile mobile și imobile ale organizațiilor și întreprinderilor municipale,
de asemenea, se stipulează că se admite și concesiunea concomitentă a mai multor obiecte în
scopul exploatării lor în complex. Cu toate astea, considerăm că aceste prevederi legislative
sunt insuficiente pentru a avea o imagine clară și completă asupra totalității de bunuri care pot
forma obiect al concesiunii.
Făcând o paralelă cu legislația României, se observă o enumerare exemplificativă destul de
semnificativă în ceea ce privește obiectul contractului de concesiune. În special, sunt
menționate următoarele categorii de bunuri: infrastructurile rutiere, feroviare, portuare și
Master
aeroportuare civile, rețelele de transport prin conducte și de distribuție a gazelor combustibile,
rețelele de transport și de distribuție a energiei electrice și termice, rețelele de transport și
distribuție pentru telecomunicații, terenurile proprietate publică, plajele etc.
În opinia noastră, referitor la legislația care reglementează regimul juridic al concesiunilor,
este necesar de a stabili, cel puțin exemplificativ, o listă de bunuri care pot forma obiectul
contractului de concesiune, ținându-se cont de modificările legislative atât de dese din ultima
perioadă.
Concesiunea bunurilor trebuie să fie deosebită de dreptul de administrare a bunurilor
domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, deși atât dreptul de concesiune cât și
dreptul de administrare directă se aseamănă foarte mult, ambele fiind drepturi reale, derivate
din dreptul de proprietate publică. Dreptul de administrare este un drept real, în principiu,
perpetuu și inalienabil, pe când dreptul de concesiune este un drept real, temporar și
inalienabil.
Trebuie să reținem că dreptul de concesiune este un drept temporar, spre deosebire de cel de
administrare, care în principiu nu se constituie pentru o durată anume. În timp ce subiecte ale
dreptului de administrare sunt cele expres prevăzute de legiuitor, adică întreprinderile
municipale și instituțiile publice, subiecte ale dreptului de concesiune sunt persoanele juridice
de drept privat, naționale or străine cât și persoanele fizice.
Din punct de vedere al modului de constituire, dreptul de administrare se constituie exclusiv
prin act administrativ de autoritate pe când dreptul de concesiune se constituie atât în baza
actului de autoritate, adică actul administrativ prin care s-a dispus concesiunea, cât și printr-un
act de gestiune, contractul de concesiune.
Dintr-un alt punct de vedere și anume al conținutului celor două categorii de drepturi, după
cum se menționează în doctrină, fiecare dintre ele are un anumit conținut: dreptul de
administrare presupune posesia, folosința și dispoziția materială în anumite situații limitate și
specifice naturii bunului primit în administrare specifică fiecărei categorii de bunuri pe când
dreptul de concesiune presupune posesia (în numele și din puterea concedentului), folosința
(dreptul de uzufruct) fără a avea, în principiu, și atributul dispoziției juridice or materiale. În
legătură cu dispoziția materială asupra bunurilor concesionate, după cum se susține în
doctrină, în cazul în care utilizarea bunurilor presupune consumarea substanței lor, atributul
dispoziției materiale, este de la sine înțeles.
Fiind adoptată încă în anul 1995, Legea cu privire la concesiuni, mult timp a fost
considerată una nefuncțională, fiind în totală discrepanță și contradicție cu sistemul de
Master
administrație publică locală. În special, legea nu făcea distincție dintre concesionarea
bunurilor, activităților și serviciilor de interes local și național, competența autorităților
publice centrale și locale etc. în general, pentru orice acordare a concesiunii, inclusiv de
interes local, legea prevedea o procedură extrem de dificilă, care se termina cu o decizie a
autorităților supreme din stat – Parlamentul. Ca rezultat, această stare de lucruri nu a permis
dezvoltarea acestei forme de valorificare a bunurilor, activităților și serviciilor publice pe
parcursul a mai bine de 15 ani.
Abia în anul 2010, odată cu adoptarea unui complex de modificări la legea în cauză și
ajustarea ei la sistemul de administrație publică locală, majoritatea barierelor în calea acestei
forme de folosire a bunurilor publice au fost eliminate prin delimitarea clară a obiectelor
concesionate de interes național și local, precum și prin recunoașterea expresă a drepturilor
autorităților locale în acest domeniu.
Astfel, în lumina noilor reglementări amintite, procesul de concesiune prevede următoarele
etape:
1. Pregătirea propunerilor de concesionare. Această etapă include: întocmirea listei
obiectelor propuse pentru concesionare, elaborarea studiului de fezabilitate a oportunității
concesionării precum și a condițiilor concesionării. Autoritățile executive ale administrației
publice locale pregătesc propunerile de concesionare și le prezintă spre examinare autorităților
deliberative ale administrației publice locale;
2. Aprobarea propunerii de concesionare. Autoritatea publică locală deliberativă, în
termen de 20 de zile de la data primirii propunerilor, i-a decizia privind oportunitatea lor.
Menționăm totodată, că legea actuală operează în acest context cu termenul autoritate publică
locală reprezentativă, care este imprecis și poate genera confuzie și neclaritate, deoarece atât
autoritatea locală deliberativă cât și cea executivă sunt reprezentative conform legii. Totuși,
putem deduce că în acest caz este vorba despre autoritatea locală deliberativă.
3. Publicarea listei de obiecte. Concedentul asigură publicarea comunicatelor informative
în Monitorul Oficial al republicii Moldova. Termenul de depunere a ofertelor de către
solicitanții concesiunii va fi indicat în comunicatul informativ și nu va fi mai mic de 60 de zile
de la data publicării acestuia. Lista documentelor și informațiile ce țin de procedura de
selectare a concesionarului se publică pe pagina web a Agenției Proprietății Publice, precum
și pe alte pagini web și, după caz, în presa locală sau centrală, la decizia concedentului.
4. Organizarea concursului/tenderului și încheierea contractului de concesiune în baza
rezultatelor tenderelor internaționale. Concesiunea se acordă în baza rezultatelor concursului
Master
de selectare a concesionarului, cu încheierea ulterioară a contractului de concesiune. În cazul
în care obiectul concesiunii este solicitat de un singur ofertant, a cărui ofertă corespunde
condițiilor stabilite de către concedent, încheierea contractului de concesiune se negociază cu
acesta. Concursul de selectare a concesionarului se organizează de către concedent în modul
stabilit de Guvern.
5. Încheierea contractului de concesiune. Structura contractului de concesiune cu părțile
sale componente obligatorii este reglementată în mod expres la art. 13-15 din Legea nr.
534/1995.
Concluzionând, în materia contractelor administrative, în speță, a contractului de concesiune a
bunurilor proprietate publică, ca și de altfel, în cazul tuturor contractelor administrative, se
impune remarca că, deși aceste contracte se aprobă prin hotărâri ale autorităților administrației
publice locale, care în ipoteza unor litigii determinate de aceste acte administrative vor sta în
justiție în nume propriu, titularul drepturilor și obligațiilor decurgând din aceste contracte este
unitatea administrativ-teritorială, întrucât, drepturile și obligațiile decurgând din aceste
contracte fac parte din patrimoniul propriu al unității administrativ-teritoriale de care numai
persoanele juridice de drept public pot dispune, nu și celelalte subiecte de drept public, care
nu au calitatea de persoane juridice de drept public. Ca atare, în litigiile decurgând din aceste
contracte administrative, calitatea de parte contractantă revine persoanei juridice de drept
public, adică unităților administrativ-teritoriale (comună, oraș, municipiu) care vor sta în
justiție în nume propriu, doar că acestea se semnează de către primar sau președintele
consiliului județean (raional în cazul Republicii Moldova), în numele și pe seama unității
administrativ-teritoriale, în baza mandatului acestora.
Se poate așadar, concluziona faptul că, în materia contractelor administrative, astfel cum
acestea sunt reglementate prin Legea contenciosului administrativ, raportat la atribuțiile
consiliului local, privitoare la administrarea domeniului public al unității administrativ-
teritoriale, acestea sunt contracte care în mod imperativ trebuie aprobate prin hotărâri de
atribuire adoptate de către autoritățile deliberative ale unității administrativ-teritoriale, în
numele și pe seama acestora, se încheie în toate cazurile între unitățile administrativ-
teritoriale, întrucât bunurile din domeniul public aparțin doar persoanei de drept public și
persoanele cărora li se atribuie, în condițiile legii aceste contracte, și se semnează de către
primar, de președintele consiliului județean, în numele și pe seama unităților administrativ-
teritoriale, în baza mandatului acestora.
Master
Cu toate acestea, în materia contractelor de concesiune de bunuri publice, așa după cum
prevede și legislația, calitatea de concedent este atribuită în numele statului și unităților
administrativ-teritoriale ministerelor sau altor organe de specialitate ale administrației publice
centrale, pentru bunurile proprietate publică a statului, și respectiv consiliilor locale sau
instituțiilor publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică locală.
Așa după cum s-a reținut în doctrină, reglementările amintite mai sus sunt criticabile,
întrucât, pe de o parte, numai persoana juridică de drept public are un patrimoniu propriu,
fiind titulară de drepturi și obligații, iar, pe de altă parte, consiliile locale neavând
personalitate juridică, nu răspund patrimonial în litigiile izvorâte din încheierea sau
executarea contractelor de concesiune, reclamantul fiind nevoit să cheme în instanța de
judecată unitatea administrativ-teritorială în numele căreia s-a încheiat contractul, pentru a fi
obligată la plata de despăgubiri, în eventualitatea admiterii acțiunii.
Astfel, când există capete de cerere privind repararea unor pagube materiale sau morale, este
absolut necesar ca în raportul juridic respectiv să se afle entitatea care deține un patrimoniu în
măsură să garanteze îndeplinirea obligațiilor ce vor fi stabilite de instanță. Deci, într-o
asemenea situație, este necesar ca partea chemată în judecată să aibă personalitate juridică, și
nu doar capacitate juridică de drept administrativ, care în acest caz este o condiție necesară
dar nu și suficientă pentru dobândirea calității procesuale pasive.
Sub acest aspect, având în vedere reglementările deficitare, în literatura de specialitate s-au
formulat opinii privitoare la modalitatea de formulare a acestei dispoziții legale, arătându-se
că parte într-un astfel de litigiu, deci calitatea de concedent o are statul sau unitățile
administrativ-teritoriale, calitate care este îndeplinită în numele acestora de către ministere
sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale și de consiliile locale sau
instituțiile publice de interes local, aceste autorități având calitatea de reprezentant legal al
statului sau al unităților administrativ-teritoriale în litigiul care face obiectul contractului.
Întrucât categoriile de bunuri care pot forma obiect al contractului de concesiune este destul
de diversificată, în practică pot fi întâlnite contracte de concesiune a terenurilor proprietate
publică a unităților administrativ-teritoriale, contracte de concesiune a suprafețelor cu
destinație de pajiști, contracte de concesiune minieră asupra terenurilor destinate activităților
miniere, contracte de concesiune petrolieră etc.
Arenda și locațiunea bunurilor domeniului public
Master
Chiar dacă Codul civil al Republicii Moldova, cum de altfel și Codul civil român, nu conține
dispoziții speciale în materie, posibilitatea arendării și dării în locațiune a bunurilor
proprietate publică este recunoscută de legislația în vigoare. Specific legislației României, este
faptul că aceasta utilizează doar închirierea drept modalitate de valorificare a bunurilor
publice. În Republica Moldova, modalitatea respectivă ia forma fie a locațiunii, caz în care
obiecte sunt bunurile mobile și imobile cu sau fără scop locativ, fie forma arendei, caz în care
obiect al contractul vor fi terenurile, indiferent de categoria din care fac parte (agricol,
destinat industriei etc.). Astfel, potrivit art. 77 alin.2 din Legea nr. 436/2006, bunurile
domeniului public al unităților administrativ-teritoriale pot fi date în arendă or în locațiune, în
temeiul deciziei consiliului local, în condițiile legii.
De asemenea, potrivit prevederilor art. 14 din Legea privind administrația publică locală,
consiliile locale decid darea în arendă or locațiune a bunurilor domeniului public al satului
(comunei), orașului (municipiului), în condițiile legii. Totodată conform alin. 5 al art. 77 din
Legea nr. 436/2006, darea în arendă or în locațiune a bunurilor proprietate a unităților
administrativ-teritoriale se face prin licitație publică, organizată în condițiile legii, cu excepția
cazurilor stabilite expres prin lege. Întrucât bunurile proprietate a unității administrativ-
teritoriale pot fi atât din domeniul public cât și din domeniul privat, considerăm că regula
licitației, se aplică corespunzător ambelor categorii de bunuri domeniale. Excepția la care face
trimitere legiuitorul, o regăsim în conținutul art. 17 din Legea privind administrarea și
deetatizarea proprietății publice, în care se stabilește că modul de selectare a locatarului este
decis de către autoritatea publică locală, în conformitate cu legislația. Iar legislația specială
care reglementează darea în locațiune și la care face trimitere legiuitorul organic, o constituie
Regulamentul cu privire la modul de dare în locațiune a activelor neutilizate.
Astfel, conform pct. 13 din Regulament, selectarea locatarilor se efectuează prin organizare de
licitație cu strigare, desfășurată în modul stabilit de Guvern, sau, prin negocieri directe.
Modul de selectare a locatarului se stabilește de către autoritatea abilitată și se indică în
acordul de dare în locațiune.
Cât privește cazurile de selectare a locatarului prin negocieri directe, acestea sunt stipulate
expres la pct. 23 din Regulament. Astfel, selectarea locatarului prin negocieri directe are loc
în următoarele cazuri: a) închirierea bunului nu a fost solicitată prin licitație publică; b)
cheltuielile de organizare a licitației nu sunt justificate (nu sunt acoperite de plata chiriei pe 6
luni); c) alte cazuri.
Master
Mijloacele financiare obținute de la închirierea bunurilor proprietate publică sunt utilizate de
către întreprinderi (cu excepția instituțiilor bugetare) prioritar la plata restanțelor față de
bugetul public național, iar cele rămase după efectuarea acestor plăți, la decizia consiliului, se
investesc în dezvoltarea întreprinderii. Cât privește veniturile instituțiilor publice obținute de
la darea în locațiune a activelor neutilizate, reprezintă mijloace speciale și sunt utilizate
conform legii bugetare anuale și a devizelor de venituri și cheltuieli, întocmite și aprobate în
modul stabilit. Această din urmă situație, duce la concluzia că bunurile proprietate publică pot
fi date în locațiune și de către titularul dreptului de administrare, cu excepția cazului în care
prin hotărârea de dare în administrare se interzice expres acest fapt.
Cât privește obiectul contractului de locațiune, acesta poate fi, așa după cum prevede și
Regulamentul mai sus amintit în coroborare cu prevederile art. 875 din Codul civil, doar un
bun determinat individual care nu este exclus din circuitul civil. Adică, sunt obiecte ale
contractului de locațiune, bunurile imobile, încăperile cu sau fără destinație locativă precum și
mijloacele circulante, utilajele, unitățile de transport etc. (a se vedea Anexele 7 și 8).
Cu privire la natura juridică a locațiunii, s-a statuat că plata chiriei, care reprezintă plata
pentru folosința bunului transmis în locațiune, are natura juridică a veniturilor proprii la
bugetul local al unității administrativ-teritoriale, iar din momentul în care se datorează, ea
reprezintă o creanță bugetară de încasat la bugetul localității. Asemenea venituri nu pot fi
calificate drept creanțe fiscale întrucât, pe de o parte, între părți nu s-a încheiat un raport
juridic fiscal, niciunul neavând calitatea de organ fiscal, iar pe de altă parte, chiria convenită
contractual este doar o categorie lato sensu a creanțelor bugetare, ca și creanța fiscală, dar care
nu poate avea regimul juridic al creanței fiscale. A pune semnul de egalitate între sumele
datorate cu titlu de chirii și cele datorate cu titlu de creanță fiscală, precum sunt impozitele,
taxele, accizele, ar conduce la calificarea, în drept, greșită a obligației juridice născute între
părți, respectiv, chiria își are sediul material în convenția părților supusă normelor de drept
privat, în timp ce creanța fiscală își are sediul de reglementare în acte normative de drept
public. Prin urmare, prestațiile la care cocontractanții s-au obligat prin semnarea contractului
de locațiune, inclusiv prestația ce vizează cuantumul chiriei și termenul de exigibilitate al
acesteia, sunt supuse regimului de drept comun care cuprinde și normele de reglementare a
prescripției extinctive a dreptului la acțiune în sens material.
Cât privește arenda, sau darea în arendă ca modalitate de valorificare a bunurilor domeniului
public local, aceasta este reglementată atât de legislația menționată mai sus referitor la
locațiune dar și de alte acte normative printre care Legea cu privire la arenda în agricultură,
Master
Regulamentul privind modul de calculare a cuantumului plății anuale pentru arenda bunurilor
agricole, precum și alte acte normative.
Așadar, autoritățile administrației publice locale, pot decide darea în arendă a terenurilor și
altor bunuri agricole, mijloace fixe și după caz, mijloace circulante, persoanelor fizice și
juridice cu domiciliul și sediul în Republica Moldova, în vederea exploatării acestora pe o
durată determinată și la un preț stabilit de părți.
O problematică pe care ne-o propunem să o dezvoltăm la acest subiect, este cea legată de
atribuirea terenurilor.
În activitatea administrației publice locale, problemele legate de posesia, folosința și
dispoziția asupra terenurilor, sunt unele din cele mai des întâlnite, raporturile funciare fiind
supuse reglementării de către un cadru legal destul de dezvoltat, care nu întotdeauna este
corelat și adaptat la sistemul actual de organizare și funcționare a administrației publice
locale.
Prima problemă pe care dorim să o elucidăm este definirea și utilizarea corectă a sensului
termenului de atribuire. Codul funciar cât și alte acte normative, folosind pe larg acest termen,
nu doar că nu-l definesc clar, ba îl aplică în mod inconsecvent, sub diferite forme și în diferite
contexte.
Pe de o parte, în unele cazuri se utilizează termenii atribuire, transmitere, punere la dispoziție,
dare, repartizare, în altele, atribuirea este asimilată înstrăinării, arendei, care sunt forme
diferite de administrare a patrimoniului unităților administrativ-teritoriale și de realizare de
către autoritățile publice locale a dreptului de dispoziție. Ca rezultat, în practică apar confuzii
și neclarități privind aplicarea corectă a actelor normative ce reglementează acest domeniu de
activitate a administrației publice locale.
Considerăm, așadar, că se impune în lege o delimitare clară, pe de o parte, între termenul
general de atribuire (care nu înseamnă altceva decât dare, transmitere, oferire, acordare) a
terenurilor, după caz, în posesia și folosință și/sau în proprietate și, pe de altă parte, diferite
forme juridice prin acre se perfectează această atribuire: vânzare-cumpărare, donație, schimb,
arendă, locațiune, concesiune, administrare, etc. În acest sens, se consideră că atribuirea este
un termen general care cuprinde în conținutul său și noțiunea de înstrăinare, precum și alte
forme juridice de transmitere a terenurilor proprietate a unităților administrativ-teritoriale.
Adică, atribuirea terenului poate avea loc prin diferite forme juridice care, în afară de
transmiterea în folosință (arendă, spre exemplu) pot prevedea și înstrăinarea lor.
Master
Un alt aspect, este cel legat de conținutul art. 6 din Codul Funciar al R. M., care stabilește că
funcția de atribuire și de înstrăinare a terenurilor, de autentificare a dreptului deținătorului de
teren, o au numai organele administrației de stat. După cum s-a exprimat și doctrina, aceste
prevederi legale sunt depășite. În acest sens, autoritățile administrației publice locale, nu sunt
privite prin prisma principiilor autonomiei locale și a descentralizării, în calitate de subiecți cu
statut juridic special în cadrul sistemului de administrație publică, dar sunt, de regulă,
confundate cu organele administrației de stat, subdiviziuni ale autorităților centrale din
teritoriu.
De asemenea, o problemă constituie faptul că la capitolul competență în domeniul relațiilor
funciare a diferitor nivele de autorități ale administrației publice locale, legea nu face o
delimitare clară între competențele diferitelor autorități ale administrației publice. În acest
sens, este prevăzută practic aceeași competență pentru autorități publice diferite, utilizându-se
diverși termeni, similari după sens.
O varietate a dării în arendă, o reprezintă arenda în agricultură. Din punct de vedere al
administrării generale domeniale, contractul de arendă a terenurilor și a altor bunuri agricole
încheiat pe un termen de până la 3 ani inclusiv, se înscrie în Registrul contractelor de arendă
ținut de primăria localității în a cărei rază teritorială se află terenurile și alte bunuri agricole
arendate. În cazul în care terenurile și alte bunuri agricole date în arendă, se află amplasate pe
teritoriul mai multor localități, contractul se înregistrează la primăria fiecăreia dintre aceste
localități.
Terenurile agricole, proprietate publică, se dau în arendă de către autoritățile administrației
publice locale, în limitele competenței lor. Arendarea acestora, ca și în cazul locațiunii, se
face prin licitație publică sau în alt mod prevăzut de lege. Plata anuală pentru arenda
terenurilor agricole proprietate publică, constituie cel puțin 2% dar nu mai mult de 10% din
prețul normativ al terenului dat în arendă.
Se poate observa, așadar că, spre deosebire de contractul de concesiune, care conduce la
nașterea unui drept real asupra bunului concedat, avândul ca titular pe concesionar,
contractele de locațiune și de arendă duc la nașterea unui raport juridic obligațional.
De asemenea, dacă toate aceste trei contracte (concesiunea, arenda și locațiunea) sunt cu titlu
oneros, totuși, concesionarul va plăti o redevență proporțională cu beneficiile obținute din
exploatarea bunului concesionat, pe când cei care au luat în arendă or în locațiune, plătesc
doar o sumă de bani (chirie sau plată de arendă), stabilită prin acordul părților, în urma
câștigării licitației sau negocierilor directe în vederea încheierii respectivelor operațiuni.
Master
Este evident că litigiile care pot apărea privitoare la arendarea or darea în locațiune a
bunurilor domeniului public local sunt de competența instanțelor de judecată de drept comun.
Cu toate astea, indubitabil, darea în arendă și darea în locațiune constituie moduri de
exercitare a dreptului de proprietate publică asupra bunurilor unităților administrativ-
teritoriale.
Generalizând, darea în locațiune și darea în arendă, reprezintă acele modalități de valorificare
a bunurilor domeniului public local, prin care autoritățile administrației publice locale, în
vederea realizării competenței acestora de administrare generală a domeniului public local,
urmăresc pe de o parte, satisfacerea interesului public local, iar pe de altă parte își realizează
competențele atribuite lor, de către legiuitorul organic, în acest fel, ducând la îndeplinire
buchia (litera) legii.
Darea în folosință cu titlu gratuit a bunurilor domeniului public
Deși legiuitorul organic nu o prevede expres, totuși, din conținutul art. 10 alin.4 al Legii nr.
121/2007, deducem că bunurile domeniului public, inclusiv și cele locale, pot fi transmise în
comodat (folosință gratuită) cu condiția folosirii acestora conform destinației. Amintim că
norma la care am făcut trimitere, interzice comodatul încheiat cu persoanele fizice și
persoanele juridice cu capital privat, atât asupra bunurilor domeniului public cât și asupra
bunurilor domeniului privat al colectivităților locale.
În lipsa unor alte reglementări legale în legislația Republicii Moldova, vom analiza darea în
folosință pornind de la ideea exprimată în doctrină conform căreia, beneficiar al folosinței
gratuite nu pot fi decât instituțiile de utilitate publică care desfășoară activități de binefacere
or servicii publice de interes local.
Așadar, dreptul de folosință gratuită se naște prin acte ale autorităților publice asemănător
dreptului de administrare, fiind un drept real, deoarece permite titularului exercitarea unor
prerogative asupra bunurilor primite în folosință, este un drept temporar, poartă supra unor
bunuri mobile și imobile proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale și are ca
beneficiari numai persoane juridice fără scop lucrativ care desfășoară activitate de binefacere
sau de utilitate publică or servicii publice.
Dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor domeniului public local, se acordă prin acte de
putere adoptate de către autoritățile administrației publice locale, după caz. Este locul să
facem o specificare. În procesul de organizare și funcționare a autorităților administrației
Master
publice locale, un moment important îl constituie elaborarea și adoptarea/emiterea actelor
administrative de autoritate sau încheierea actelor administrative de gestiune. În acest proces,
esențiale sunt respectarea competenței conferite de lege și a tehnicii legislative. În acest
context, doctrina, a consacrat că în esență, reglementările în materie de competență sunt de
strictă interpretare, ceea ce înseamnă că un organ al administrației publice locale nu poate
emite/adopta acte în afara competenței sale expres stipulate prin lege. Cu alte cuvinte, un
consiliu local, nu poate adopta o hotărâre (iar primarul nu poate emite o dispoziție) dacă
printr-un act juridic superior nu i se conferă expres această competență. Prin urmare, în
preambulul hotărârii adoptate de consiliul local pentru acordarea dreptului de folosință
gratuită, trebuie inserat temeiul legal expres care îi conferă această competență.
Master

Tema 6 IMAP

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Tema 6 IMAP

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Tema 6: Mecanisme de cooperare privind administrarea eficientă a patrimoniului

1.1. Natura şi conţinutul administrării generale a patrimoniului entităților publice

1.2. Autorități competente şi instrumente de administrare a patrimoniului entităților

Descentralizarea puterii şi asigurarea autonomiei locale, reprezintă una din priorităţile

1.3. Modalităţi de gestiune şi conservare a patrimoniului entităților publice

Darea în administrare a bunurilor domeniului public

Concesiunea bunurilor domeniului public

Printre modalitățile de exercitare de către unitățile administrativ-teritoriale a dreptului de

Arenda și locațiunea bunurilor domeniului public

Darea în folosință cu titlu gratuit a bunurilor domeniului public

S-ar putea să vă placă și