Plan de Seminar Tema 3 Exceptia de Nelegalitate - 7 - 0

INSTITUTUL NAŢIONAL AL MAGISTRATURII
DREPT ADMINISTRATIV
PLAN DE SEMINAR
Tema 3 - Excepția de nelegalitate (2 ore)
■ OBIECTIVE OPERAŢIONALE
Formatorul urmărește ca fiecare auditor de justiție:

- să înțeleagă și să identifice corect actele ce pot face obiectul excepției de nelegalitate
- să cunoască regimul de invocare și condițiile de admisibilitate ale excepției de nelegalitate
- să cunoască aspectele procedurale specifice excepției de nelegalitate
- să identifice paşii de urmat în soluţionarea unei excepții de nelegalitate
- să redacteze minuta în ipotezele admiterii/respingerii excepției de nelegalitate
- să înțeleagă efectele soluției de admitere a excepției de nelegalitate
- să redacteze considerentele încheierii/hotărârii de soluționare a excepției de nelegalitate
- să deprindă abilități de studiere a unui dosar în care s-a invocat o excepție de nelegalitate
■ METODE DE FORMARE
- prezentarea, explicaţia, problematizarea, studii de caz, discuţii de grup, lucru individual
■ METODE DE EVALUARE
- aprecierea răspunsurilor date asupra chestiunilor juridice supuse discuției

- aprecierea raţionamentului juridic şi modului de argumentare a soluţiilor propuse
- aprecierea modului de redactare a minutelor și a considerentelor în studiile de caz
■ RESURSE DIDACTICE
- planul de seminar
- Legea nr. 554/2004 și Codul de procedură civilă
- decizia HP nr. 36/07.11.2016
- decizia RIL nr. 9/07.06.2021
- decizia Curţii Constituţionale nr. 267/07.05.2014
- deciziile de speţă ale Î.C.C.J.-S.C.A.F. nr. 431/2014, 1672/2013, 1274/2014, 3691/2011,
2398/2010, 604/2010, 1266/2009, 1146/2009, 5790/2009, 1031/2012, 710/2012, 3685/2019
- dosarul nr. 1034/301/2016 (obligatoriu)
- dosarul nr. 2025/122/2018 (facultativ)
- modele de minute cuprinzând soluţiile posibile asupra excepţiei de nelegalitate
■ DESFĂŞURAREA SEMINARULUI
1
1. Sediul materiei. Evoluţia legislativă
► deşi este o instituţie tradiţională în dreptul administrativ, excepția de nelegalitate nu a fost

expres reglementată până la adoptarea Legii nr. 554/2004 (în continuare LCA)
► în varianta inițială a LCA, excepția de nelegalitate a fost gândită pe ”matricea” excepției

de neconstituționalitate, reglementarea art. 4 fiind următoarea:
„(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa,
constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere
motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.
(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor.
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48
de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea
părţilor prin publicitate.
(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui
nelegalitate a fost constatată.
► ca urmare modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007 (publicată în Monitorul Oficial
nr. 510 din 30 iulie 2007), art. 4 LCA a dobândit următoarea reglementare:
„(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data
emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau
la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde
soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios
administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios
administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care
instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ
competentă să o soluţioneze.
(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act
administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate
urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului
administrativ.
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în
termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.
(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,
instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui
nelegalitate a fost constatată.”
► în interpretarea şi aplicarea art. 4 alin. 1, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.
262/2007, Plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, întrunit la data de 28 septembrie 2008, a adoptat soluţia de principiu şi de unificare a
practicii judiciare, potrivit căreia este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la
actele administrative cu caracter normativ
2
► odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă (adoptat prin Legea nr.
134/2010), art. 4 LCA a fost modificat prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 (publicată în
Monitorul Oficial nr. 365 din 30 mai 2012), în prezent având următoarea reglementare:
„(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii sale,
poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii
interesate.
(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de
nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea
litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere
interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se
pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată
cu fondul.
(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual,
instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama
de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de
nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de
către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de
prezenta lege.”
► importanța practică: forma actuală a art. 4 LCA se aplică numai în situația unei excepții
de nelegalitate invocate în cadrul unui proces început după data intrării în vigoare a noului Cod de
procedură civilă, respectiv după data de 15 februarie 2013
► studiu de caz: într-un litigiu în care se invocă o excepţie de nelegalitate este aplicabilă
forma art. 4 LCA în vigoare la data pornirii procesului sau la data invocării excepţiei de
nelegalitate?
- distincție între procesele începute anterior și cele începute ulterior datei de 15.02.2013, dat
fiind că, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, art. 4 LCA a fost modificat
prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 privind punerea în aplicare a Codului de procedură civilă
- pentru identificarea variantei legislative aplicabile se pleacă de la natura juridică a
excepției de nelegalitate, şi anume mijloc de apărare, iar nu cerere principală sau incidentală, astfel
că nu este incident art. 24 din Codul de procedură civilă (în sensul că ar fi aplicabilă legea
procesuală de la data invocării excepţiei de nelegalitate), ci varianta legislativă aplicabilă a art. 4
LCA se stabileşte în funcţie de legea procesuală sub care se judecată procesul (vechiul sau noul Cod
de procedură civilă)
- prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 431/30.01.2014 şi sublinierea considerentelor relevante:
„Obiectul cererii care a declanşat conflictul de competenţă dedus judecăţii îl constituie excepţia de
nelegalitate a HG nr. 1354/2001, invocată la data de 8 aprilie 2013 în dosarul nr. 34960/245/2011, aflat pe rolul
Tribunalului Iaşi.
Cauza ce formează obiectul dosarului în care a fost invocată excepţia de nelegalitate a fost înregistrată pe
rolul Judecătoriei Iaşi la data de 10 noiembrie 2011, deci anterior datei de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare
noul Cod de procedură civilă, adoptat prin Legea nr. 134/2010.
În cauză, cererea care vizează excepţia de nelegalitate a fost formulată ca un mijloc de apărare, în strânsă
legătură cu soluţionarea litigiului pe fond, şi nu poate fi apreciată drept o veritabilă cerere de chemare în judecată, în
sensul dispoziţiilor art. 82 şi art. 109 C. proc. civ., astfel că nu sunt incidente dispoziţiile art. 24 C. proc. civ., în sensul
că acesteia îi sunt aplicabile dispoziţiile legii noi de procedură cu privire la competenţa soluţionării acesteia, respectiv
art. 54 din cuprinsul Titlului IV al Legii nr. 76/2012 cu referire la modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004,
raţionamentul Tribunalului Iaşi fiind unul corect cu privire la aceste aspecte.
Prin urmare, competenţa de soluţionare a cererii care are ca obiect excepţia de nelegalitate menţionată se
stabileşte nu în raport de dispoziţiile art. 4 alin. (2), modificate prin dispoziţiile citate din noul C. proc. civ., care nu
sunt aplicabile, întrucât litigiul în cadrul căruia a fost invocată este anterior datei de 15 februarie 2013, ci în raport de
3
dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în funcţie de rangul autorităţii emitente a
actului administrativ ce formează obiectul excepţiei. În concluzie, potrivit art. 22 alin. (5) C. proc. civ., Înalta Curte
stabileşte că revine competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate Curţii de Apel Iaşi.”
2. Natura juridică a excepției de nelegalitate

► una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative
→ se exercită un control indirect, spre deosebire de acțiunea în anulare (control direct)
► mijloc de apărare specific, apărare de fond, care permite cercetarea legalităţii unui act
administrativ pe cale incidentală, în cadrul unui proces care a fost pornit pentru alte motive decât
cele care vizează anularea actului administrativ respectiv
► excepţie de fond (nu de procedură)
► în acest sens, a se vedea considerentele deciziei Î.C.C.J. nr. 1146/2009 (,,ca natură
juridică, excepția de nelegalitate este o apărare de fond pe care partea interesată o formulează în
cadrul unui proces, în condițiile în care reclamantul își fundamentează pretențiile pe un act
administrativ, considerat nelegal și vătămător de autorul excepției”), ale deciziei HP nr. 36/2016
(,,excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare comun”), ale deciziei Î.C.C.J. nr.
1266/2009 (,,excepția de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce tinde nu la anularea
actului administrativ, la înlăturarea lui din ordinea juridică, ci la înlăturarea efectelor lui din litigiul
determinat supus judecății”) şi ale deciziei Î.C.C.J. nr. 3685/2019 (,,excepţia de nelegalitate este un
mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces aflat în desfăşurare pentru alte temeiuri decât
nelegalitatea actului administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un act nelegal, se apără
invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea cauzei”)
3. Condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate

3.1. Condiţiile procedurale de invocare
► în ceea ce privește regimul de invocare a excepției de nelegalitate, potrivit art. 4 alin. 1,

aceasta poate fi invocată ”oricând în cadrul unui proces (...), din oficiu sau la cererea părţii
interesate”
3.2. Condiția privind obiectul
► referitor la natura actului juridic care poate face obiectul excepției de nelegalitate,
relevante sunt dispozițiile art. 4 alin. 1, care fac referire expresă la ”actul administrativ cu caracter
individual”. În aceeași logică, art. 4 alin. 4 prevede că ”actele administrative cu caracter normativ
nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate; controlul judecătoresc al actelor administrative cu
caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în
anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.” Coroborând aceste dispoziții legale, rezultă că
obiect al excepției de nelegalitate, în actuala reglementare a art. 4 (astfel cum a fost configurată prin
Legea nr. 76/2012) îl constituie actul administrativ (unilateral) cu caracter individual
► în ceea ce priveşte caracterul administrativ al actului, art. 2 alin. 1 lit. c) teza I LCA
defineşte actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării
în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”
► referitor la caracterul unilateral, actele administrative sunt clasificate în literatura de

specialitate, în funcţie de criteriul voinţei juridice, în acte administrative unilaterale şi bilaterale.
4
Actul administrativ unilateral este rezultatul unei voințe unice, fie singulară, fie colectivă (în cazul
autorităților colegiale, deliberative), fiind emis în mod valabil prin manifestarea de voință a
autorității publice şi nefiind necesar consimțământul sau acordul destinatarului, în timp ce actul
administrativ bilateral sau multilateral este rezultatul a cel puţin două voințe unice (contractele
administrative). Spre deosebire de variantele legislative anterioare, forma actuală a art. 4 nu mai
prevede expres caracterul unilateral al actului administrativ ce poate face obiectul excepţiei de
nelegalitate, însă o atare omisiune a legiuitorului nu poate fi interpretată în sensul că şi un act
administrativ bilateral ar putea face obiect al excepţiei de nelegalitate, întrucât textul art. 4 se referă
explicit la caracterul individual sau normativ al actului administrativ şi doar actele administrative
unilaterale pot fi clasificate în acte cu caracter individual sau normativ, nu şi cele bi/multilaterale.
► în ceea ce priveşte caracterul individual, actele administrative unilaterale se clasifică în

acte individuale şi acte normative, în funcţie de scopul pentru care au fost adoptate şi de întinderea
efectelor juridice produse. Potrivit literaturii de specialitate şi practicii judiciare (spre exemplu,
decizia Î.C.C.J. nr. 4343/2012), actul administrativ cu caracter individual este emis în scopul
executării legii (adică pentru punerea în aplicare în concret a dispozițiilor legale), reglementează o
situație strict determinată și se adresează unui anumit destinatar sau mai multor destinatari care sunt
determinați expres în conținutul său, în timp ce actul administrativ cu caracter normativ este emis în
scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări generale, impersonale și obligatorii, care
se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept, producând efecte erga omnes, sau
situații ce se încadrează în ipoteza normei, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei
destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte
► exemple de acte administrative cu caracter individual: autorizație de

construire/desființare; dispoziție a primarului privind demolarea unui garaj; certificat de încadrare
în grad de handicap; dispoziție a polițistului rutier de ridicare a autoturismului parcat
neregulamentar; ordin emis de președintele A.N.C. privind acordarea cetățeniei române; ordin emis
de președintele A.N.A.F. privind reorganizarea direcțiilor generale regionale ale finanţelor publice;
licență de exploatare minieră
► pentru a stabili admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, sub aspectul obiectului său,

trebuie ca actul administrativ cu caracter individual să poată fi atacat şi pe cale directă (acţiune în
anulare), respectiv să nu intre în categoria celor exceptate de la controlul judecătoresc pe calea
contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. 6 din Constituţie şi ale art. 5 LCA (în acest sens,
decizia Î.C.C.J. nr. 710/2012: ,,excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai acte
administrative supuse regimului contenciosului administrativ, adică actele care întrunesc dubla
condiție de a se încadra în definiția actului administrativ, cuprinsă în art. 2 alin. 1 lit. c), și de a fi
susceptibile să fie supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 și pe calea unei
acțiuni directe”).
► pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ cu

caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia
- decizia RIL nr. 9/07.06.2021: „Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de
conducere al Curții de Apel Constanța și, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 4
alin. 1 din Legea nr. 554/2004, stabileşte că excepția de nelegalitate poate fi invocată și cu privire la
actele administrative cu caracter individual adoptate/emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.
554/2004” → considerentele relevante se regăsesc la paragrafele 31-70
► nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate:
5
- actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului
administrativ, conform art. 126 alin. 6 Constituţie și art. 5 alin. 1 LCA: actele administrative
ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; actele de
comandament cu caracter militar
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege
organică, o altă procedură judiciară, conform art. 5 alin. 2 LCA (ex. procesul-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiilor)
- actele administrative cu caracter normativ
- actele administrative asimilate: refuzul de soluționare a cererii (refuzul nejustificat explicit,
nepunerea în executare a actului, tăcerea administraţiei); contractele administrative
(bilateral)
- actele administrativ-jurisdicționale
- operațiunile administrative/actele preparatorii
- corespondența administrativă
► studiu de caz: poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate dispoziţia primarului prin
care se soluţionează notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001?

,,Dispoziția prin care entitatea deținătoare, indiferent de forma juridică a acesteia, soluționează o notificare
privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, este un act juridic civil supus contestării la
secția civilă a tribunalului, conform art. 26 din actul normativ menționat, neputând face obiectul controlului instanței
de contencios administrativ prin intermediul excepției de nelegalitate.
Împrejurarea că, în temeiul unor prevederi speciale şi exprese ale legii, prefectul exercită controlul de
legalitate asupra deciziilor sau dispoziţiilor emise de autorităţile publice locale care au calitatea de entităţi
deţinătoare, în sensul Legii nr. 10/2001, nu schimbă natura juridică a actului respectiv, nefiind de acceptat o
interpretare potrivit căreia deciziile sau dispoziţiile prin care se stabileşte dreptul la măsuri reparatorii să fie calificate
ca fiind civile sau administrative exclusiv în raport cu calitatea de subiect de drept public sau privat a entităţii
deţinătoare”.
► studiu de caz: poate face obiect al excepţiei de nelegalitate ordinul ministrului

afacerilor interne prin care se aprobă regimul disciplinar al poliţiştilor?
- prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1672/29.03.2019 şi sublinierea considerentelor relevante,

cu menţionarea faptului că decizia a fost pronunţată într-un litigiu guvernat de vechiul Cod de
procedură civilă, astfel că era admisibilă excepţia de nelegalitate a unui act administrativ normativ:
„Ordinul MAI nr. 400/2004 reprezintă un act administrativ normativ, deoarece reglementează procedura
disciplinară aplicabilă personalului MAI şi, contrar celor susţinute de instanţa de fond, măsura se adresează unui
număr nedeterminat de persoane. Aceasta nu conduce, însă, la admiterea excepţiei de nelegalitate, întrucât, conform
art. 27 alin. 3 din HG nr. 554/2001, în vigoare la data emiterii actului, s-a stabilit că nu sunt supuse regimului de
publicare în Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative care au ca
obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională. (...) Prezentarea unei hotărâri
judecătoreşti prin care s-a admis excepţia de nelegalitate nu influenţează soluţionarea pricinii, întrucât în sistemul
românesc de drept precedentul judiciar nu este izvor de drept.”
► studiu de caz: poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate hotărârea adoptată de

Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării prin care se constată o faptă de discriminare?

,,Modul în care este reglementată procedura de soluţionare a sesizărilor adresate Consiliului Naţional pentru
Combaterea Discriminării cuprinde elementele definitorii ale procedurii administrativ-jurisdicţionale, hotărârea
adoptată având natura juridică a unui act administrativ-jurisdicţional, în sensul art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr.
554/2004. Activitatea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării şi actele adoptate de acesta au primit
6
aceeaşi calificare juridică şi în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale (decizia nr. 1096 din 15 octombrie
2008).
În ceea ce priveşte obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că
sintagma „act administrativ unilateral”, utilizată în alin. (1) al textului menţionat cu referire la obiectul excepţiei de
nelegalitate, se impune a fi interpretată prin raportare la definiţiile legale cuprinse în art. 2 alin. (1) al aceleiaşi legi,
în care se face distincţie între actul administrativ unilateral [art. 2 alin. (1) lit. c)] şi actul administrativ-jurisdicţional
[art. 2 alin. (1) lit. d)]. Prin urmare, contrar celor reţinute de Curtea de Apel, care s-a limitat la a constata că
hotărârile Consiliului „pot fi asimilate actelor administrative” şi a pus semnul egalităţii între admisibilitatea acţiunii
directe şi admisibilitatea excepţiei de nelegalitate vizând acest tip de acte, fără a avea în vedere trăsăturile distinctive
ale actelor administrativ-jurisdicţionale, Înalta Curte reţine că, deşi art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu exclude expres
actul administrativ jurisdicţional din câmpul de aplicabilitate al procedurii excepţiei de nelegalitate, sensul normei
enunţate rezultă cu claritate din contextul legal la care s-a făcut referire.”
► studiu de caz: poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate o adresă de informare

emisă de către o autoritate publică?

,,Obiectul excepţiei de nelegalitate în reprezintă adresa nr. 69656/16.06.2009 emisă de Ministerul Justiţiei,
prin care s-a comunicat Băncii T răspunsul la cererea nr. 37551/15.06.2009, în sensul că a fost efectuată înregistrarea
în evidenţa specială a executorilor bancari a domnului S.A., precum şi că, după confirmarea înregistrării, executorul
bancar îşi poate exercita atribuţiile, în baza legitimiaţiei de serviciu eliberate sub semnătura conducătorului băncii.
Prima instanţă a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă, cu motivarea că aceasta vizează o simplă
corespondenţă între două instituţii. În opinia Înaltei Curţi, soluţia pronunţată de prima instanţă este legală, întrucât pe
calea excepţiei de nelegalitate poate fi cercetată conformitatea cu reglementările cu forţă juridică superioară numai a
unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare. Instanţa competentă este datoare să verifice în
ce măsură actul contestat pe calea excepţiei de nelegalitate se circumscrie definiţiei actului administrativ, date de art.
2 alin. 1 lit. c) din Legea 554/2004. Într-adevăr, adresa nr. 69656/16.06.2009 nu reprezintă un act administrativ
unilateral cu caracter individual, cum susţin recurenţii, ci doar un act de informare emis de Ministerul Justiției, în
limitele sale de competență, ca răspuns la solicitarea ce i-a fost adresată de către Banca T .”
► studiu de caz: poate forma obiect al excepției de nelegalitate un act administrativ cu

caracter individual care a fost retractat de autoritatea emitentă?
- retractarea/revocarea actului administrativ nu are ca efect ștergerea efectelor juridice

produse cât timp a fost în vigoare, astfel că, dacă actul respectiv, înainte de a fi retractat/revocat, a
produs efecte juridice care au cauzat vătămarea drepturilor sau intereselor legitime ale unei
persoane, excepţia de nelegalitate nu se respinge ca rămasă fără obiect sau ca lipsită de interes
- indicarea considerentelor relevante ale deciziei Î.C.C.J. nr. 3358/11.10.2006:
”Excepția de nelegalitate poate fi invocată chiar dacă actul respectiv nu mai este în vigoare.
Faptul că, anterior abrogării sale, actul administrativ a produs efecte juridice, posibil aducătoare de vătămări
ale drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane, impune ca cercetarea legalităţii să poată fi cerută oricând
pe calea excepţiei de nelegalitate, aşadar inclusiv după abrogarea lui.”
3.3. Condiția privind dependența
► art. 4 alin. 2 LCA impune condiţia ca de actul administrativ cu caracter individual ce

face obiectul excepţiei de nelegalitate să depindă soluționarea fondului litigiului (”instanța învestită
cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate să constate că de actul
administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond”)
► spre deosebire de excepţia de neconstituţionalitate, în cazul excepţiei de nelegalitate

trebuie să existe o dependenţă între actul administrativ cu caracter individual şi soluţionarea
fondului litigiului, astfel că partea care o invocă trebuie să demonstreze, iar instanța trebuie să
stabilească o legătură directă între fondul cauzei și actul administrativ atacat pe calea excepţiei de
7
nelegalitate (ex. într-un dosar având ca obiect plângere contravenţională, nu poate forma obiect al
excepţiei de nelegalitate hotărârea Colegiului de conducere al instanţei, prin care s-a stabilit
componenţa completului de judecată căruia i-a fost repartizat dosarul respectiv, întrucât de această
hotărâre nu poate depinde, sub nicio formă, soluţionarea fondului litigiului, adică a plângerii
contravenţionale)
► prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1266/06.03.2009 şi sublinierea considerentelor

relevante:
„Actul administrativ dedus judecății pe cale de acțiune directă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr.
554/2004, este Ordinul nr. 2084 din 16 noiembrie 2007, prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu.
Pe parcursul derulării litigiului, reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 1779 din 24
octombrie 2007, prin care s-a dispus suspendarea raportului de serviciu.
Excepția de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce tinde nu la anularea actului administrativ, la
înlăturarea lui din ordinea juridică, ci la înlăturarea efectelor lui din litigiul determinat supus judecății, în cadrul
căruia se invocă excepția. În acest sens, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazul în care instanța de
contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza,
fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. De aceea, excepția cu nelegalitate este supusă
condiției existenței unei dependențe între soluția ce urmează a fi dată litigiului de fond și actul administrativ unilateral
vizat de excepție.
Or, în cauza de față, prima instanţă a considerat admisibilă excepția de nelegalitate, fără a avea în vedere că
Ordinele nr. 1779 din 12 octombrie 2007 și nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 au o existență de sine stătătoare, măsura
încetării raportului de serviciu nedecurgând în mod logic din cea a suspendării raportului de serviciu, ci având
temeiuri complet diferite. Împrejurarea că prin art. 2 al Ordinului nr. 2084 din 16 noiembrie 2007 a fost abrogat
Ordinul nr. 1779 din 29 octombrie 2007 nu poate conduce la o altă concluzie, pentru că scopul principal al emiterii
celui de-al doilea ordin a fost rezolvarea cererii formulate de reclamant în vederea încetării raportului de serviciu prin
acordul părților, măsură cuprinsă în art. 1 din ordin, care constituie, de altfel, obiectul acțiunii principale.
Prin urmare, constatând că soluționarea litigiului pe fond nu depindea de ordinul vizat de excepția de
nelegalitate, neîndeplinirea acestei condiții atrăgând inadmisibilitatea excepției, Înalta Curte reține că prima instanță
a pronunțat soluția de admitere a excepției de nelegalitate cu încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.”
4. Regimul de invocare a excepţiei de nelegalitate
► în ceea ce privește regimul de invocare a excepției de nelegalitate, potrivit art. 4 alin. 1,

aceasta poate fi invocată ”oricând în cadrul unui proces (...), din oficiu sau la cererea părţii
interesate”
► poate fi invocată în orice proces aflat pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de

natura sa (civil, penal, contencios administrativ şi fiscal, litigiu de dreptul muncii şi asigurări
sociale)
- nu poate fi invocată în faţa autorităţilor administrative-jurisdicţionale (ex. C.N.S.C.,
C.N.C.D.) şi nici a altor organisme cu atribuţii jurisdicţionale, ci doar în faţa instanţelor de judecată
- nu poate fi invocată în faţa organelor de urmărire penală, dar poate fi invocată în faţa
instanţei penale, fiind aplicabile dispoziţiile art. 52 din Codul de procedură penală-Chestiunile
prealabile: „(1) Instanța penală este competentă să judece orice chestiune prealabilă soluționării
cauzei, chiar dacă prin natura ei acea chestiune este de competența altei instanțe, cu excepția
situațiilor în care competența de soluționare nu aparține organelor judiciare. (2) Chestiunea
prealabilă se judecă de către instanța penală, potrivit regulilor și mijloacelor de probă privitoare la
materia căreia îi aparține acea chestiune. (3) Hotărârile definitive ale altor instanțe decât cele penale
asupra unei chestiuni prealabile în procesul penal au autoritate de lucru judecat în fața instanței
penale.”
► poate fi invocată oricând, fără a i se opune termene de prescripţie sau de decădere

- raţiunea acestei reglementări este explicată în decizia C.C.R. nr. 404/10.04.2008 astfel:
8
“Principiul stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei
ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept sau protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a
cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate.
Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin
necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un
act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să
pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act administrativ încheiat cu încălcarea legii. Din această
perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de
excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul
pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie .”
► poate fi invocată în orice fază procesuală (primă instanță, apel, recurs)

- decizia HP nr. 36/07.11.2016: „Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj-Secția
a III-a contencios administrativ și fiscal și stabilește că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004
permit invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual direct în
recurs” → considerentele relevante se regăsesc la paragrafele 37-59
► poate fi invocată de către instanță din oficiu, de către procuror, atunci când participă la
judecată, şi de către partea interesată (inclusiv intervenienții)
► studiu de caz: în cadrul unui litigiu având ca obiect contestația la executare formulată
împotriva măsurii popririi, se poate invoca excepţia de nelegalitate a deciziei de impunere?
- coroborarea art. 713 alin. 2 din Codul de procedură civilă („În cazul în care executarea
silită se face în temeiul unui alt titlu executoriu decât o hotărâre judecătorească, se pot invoca în
contestația la executare și motive de fapt sau de drept privitoare la fondul dreptului cuprins în titlul
executoriu, numai dacă legea nu prevede în legătură cu acel titlu executoriu o cale procesuală pentru
desființarea lui, inclusiv o acțiune de drept comun”), cu art. 268 alin. 1 din Legea nr. 207/2015
privind Codul de procedură fiscală („Împotriva titlului de creanță, precum și împotriva altor acte
administrative fiscale se poate formula contestație potrivit prezentului titlu. Contestația este o cale
administrativă de atac și nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile
sale printr-un act administrativ fiscal”) şi cu art. 281 alin. 2 din Legea nr. 207/2015 privind Codul
de procedură fiscală („Deciziile emise în soluționarea contestațiilor împreună cu actele
administrative fiscale la care se referă pot fi atacate de către contestator sau de către persoanele
introduse în procedura de soluționare a contestației, la instanța judecătorească de contencios
administrativ competentă, în condițiile legii”)
„În accepţiunea recurentei, sintagma „poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces”, utilizată în art. 4 din
Legea nr. 554/2004, trebuie interpretată în sensul că decizia de impunere poate fi examinată pe calea procedurală a
excepţiei de nelegalitate invocată direct în etapa contestaţiei la executare silită, fără a mai fi necesară parcurgerea
procedurii de contestare reglementată de Codul de procedură fiscală. Acest punct de vedere nu poate fi primit, prima
instanţă reţinând corect că, potrivit Codului de procedură fiscală, împotriva titlului de creanţă se formulează
contestaţie administrativă, iar în instanţă poate fi atacată numai decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei.
Acceptarea tezei potrivit căreia legalitatea unui act administrativ fiscal ar putea fi cenzurată și în cadrul unei
contestații la executare silită pe calea excepției reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 contravine principiilor
fiscalității, respectiv certitudinea impunerii și eficiența impunerii, creând premisele unei contestări sine die a titlului de
creanță și, prin aceasta, a insecurității fiscale. Înalta Curte mai observă că se ajunge la aceeași soluție, a
inadmisibilității excepției de nelegalitate, și prin efectul aplicării dispozițiilor de drept comun în materia contestației la
executare, prevăzute în Codul de procedură civilă.
Prin urmare, indiferent dacă partea adversă este chiar emitentul actului sau un terţ, un titlu de creanţă fiscală
nu poate fi verificat, sub aspectul legalităţii sale, pe calea excepţiei de nelegalitate reglementate de art. 4 din Legea nr.
554/2004, în cadrul unei contestaţii la executare promovate în condiţiile Codului de procedură civilă .”
9
► studiu de caz: excepția de nelegalitate poate fi invocată în cadrul unui proces ce are ca
obiect anularea aceluiaşi act administrativ?
- constatarea faptului că art. 4 LCA nu impune o astfel de interdicţie

- discuţie dacă cele două căi de examinare a legalităţii unui act admininstrativ se exclud sau
nu reciproc → soluția specifică excepției de nelegalitate nu se conciliază cu aceea specifică acțiunii
în anulare, întrucât în această din urmă situaţie actul administrativ individual face obiectul cererii de
chemare în judecată, iar instanța este chemată să confirme sau să infirme legalitatea sa, anulându-l
în acest din urmă caz, astfel că este exclusă premisa de a nu se ține seama de actul respectiv în urma
admiterii excepției de nelegalitate
- răspunsul poate fi dedus prin aplicarea principiului electa una via non datur recursus ad
alteram
- indicarea, cu titlu de practică judiciară, a deciziei Î.C.C.J. nr. 1622/26.03.2019:
„Înalta Curte va analiza cu prioritate excepţia de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up, invocată
direct în recurs de către recurentul-reclamant Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, constatând că nu sunt
îndeplinite condiţiile de admisibilitate cerute de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte constată că obiectul excepţiei de nelegalitate invocate este reprezentat de cele două rapoarte de
follow-up emise de Curtea de Conturi a României, respectiv Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere
la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 şi Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere
la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012.
Studiind actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că în prezenta cauză recurentul-reclamant a supus
spre examinare instanţei de contencios administrativ, pe calea acţiunii principale, aceleaşi două Rapoarte de follow -
up ce fac obiectul excepţiei de nelegalitate, solicitând: constatarea rămânerii fără obiect a măsurilor dispuse la pct. 3.
din Decizia 6/2009 emise Camera de Conturi, respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la
îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009; anularea măsurii dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 15/2012
emise Camera de Conturi, respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a
măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012. Se constată, aşadar, că excepţia de nelegalitate este invocată cu privire la
aceleaşi acte emise de Curtea de Conturi a României, susţinându-se în esenţă aceleaşi motive de nelegalitate a
acestora ca cele susţinute şi în cadrul acţiunii directe în anulare.
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în mod constant şi unitar în
jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (cu titlu de exemplu, deciziile nr. 181 din 16 ianuarie 2009, nr. 1933
din 2 aprilie 2009, nr. 1671 din 29 martie 2012, nr. 2775 din 29 iunie 2018, nr. 602 din 16 februarie 2018) s-a reţinut
că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ care formează atât obiectul
acţiunii în anulare, cât şi obiectul excepţiei de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via.
Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora şi
controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepţiei de nelegalitate. În cazul controlului direct,
sesizarea instanţei de judecată se realizează printr-o acţiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea
actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele şi condiţiile stabilite prin
respectivul act normativ. Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat
în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanţei să verifice legalitatea
actului, iar, în situaţia admiterii excepţiei, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.
În cazul de faţă, excepţia de nelegalitate vizează chiar actele ce fac obiectul prezentului litigiu. Deşi excepţia
de nelegalitate este un mijloc de apărare, totuşi, din moment ce persoana pretins vătămată a ales calea cererii în
anulare întemeiată pe dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, devine incident principiul de drept electa una via,
astfel că examinarea actului administrativ pe calea directă a acţiunii în anulare exclude posibilitatea controlului
judecătoresc şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane interesate. Într-adevăr, în
problemele litigioase, părţile sunt cele care aleg căile de urmat şi mijloacele de apărare, însă, în condiţiile legii.
Prin urmare, Înalta Curte apreciază că examinarea unui act administrativ pe calea directă a acţiunii în
contencios administrativ exclude posibilitatea verificării legalităţii aceluiaşi act pe calea indirectă a excepţiei de
nelegalitate, în considerarea principiului electa una via, potrivit căruia, odată aleasă calea procedurală, partea nu mai
poate reveni asupra ei. A accepta un alt punct de vedere ar însemna să se înfrângă, în cele din urmă, principiul
autorităţii de lucru judecat, faţă de existenţa procesului declanşat de cererea de anulare a actului administrativ aflat în
discuţie.
Înalta Curte concluzionează că nu este permis a se contesta în acelaşi timp, de către aceeaşi parte, legalitatea
unui act administrativ atât pe calea acţiunii directe în anulare, cât şi pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
10
Faţă de aceste considerente, este inadmisibilă excepţia de nelegalitate, invocată de recurentul-reclamant cu
privire la cele două rapoarte de follow-up ce fac şi obiectul acţiunii directe în anulare, formulată de recurentul-
reclamant şi supusă spre analiză instanţei de control judiciar în calea de atac a recursului.”
► studiu de caz: destinatarul actului administrativ, care nu a contestat actul respectiv pe

cale acţiunii directe sau care l-a contestat, dar a renunţat la judecata acţiunii, poate invoca într-un
litigiu ulterior excepția de nelegalitate a acelui act administrativ?

- răspunsul se poate deduce prin aplicarea principiilor securității juridice și exercitării
drepturilor procesuale cu bună-credință și potrivit scopului avut în vedere de legiuitor la edictarea
lor
„Prima instanţă a reţinut că, potrivit prevederilor C.E.D.O. şi jurisprudenţei C.E.D.O., există obligaţia
judecătorului naţional de a asigura aplicarea dreptului comunitar, inclusiv a principiilor securităţii juridice. În
aplicarea acestui principiu, prima instanţă a apreciat că invocarea, la acest moment procesual, a excepţiei de
nelegalitate a ordinului nr. 5649/2005, în condiţiile în care reclamantul a renunţat anterior la soluţionarea unei acţiuni
care viza anularea aceluiaşi act administrativ, contravine dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din
C.E.D.O., precum şi de art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene. A mai reţinut prima
instanţă că această atitudine procesuală este contrară practicii C.J.C.E., care, în cauze similare a constatat că, atunci
când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare, împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită
pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi
nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acestuia, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de
nelegalitate. A concluzionat prima instanţă că efectele decăderii din dreptul de a îndeplini un act de procedură, atunci
când partea putea să prevadă, în mod rezonabil, că pasivitatea sa va duce la o astfel de sancţiune, nu pot fi eludate
prin alegerea unei altfel de proceduri, mai generoasă din perspectiva termenului şi condiţiilor de exercitare.
Înalta Curte reţine că nu sunt întemeiate criticile recurentului-reclamant vizând greşita interpretare de către
prima instanţă a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, referitoare la procedura excepţiei de nelegalitate.
Este adevărat că excepţia de nelegalitate poate fi invocată, în ceea ce priveşte actele administrative
unilaterale cu caracter individual, ca mijloc de apărare, oricând, în orice fază procesuală, însă tot atât de adevărat
este, astfel cum constant a reţinut Înalta Curte în jurisprudenţa sa, că o astfel de cale procedurală nu poate fi
exercitată cu încălcarea principiilor securităţii raporturilor juridice şi a exercitării cu bună credinţă a drepturilor
procesuale. Din această perspectivă, prima instanţă corect a reţinut, în acord şi cu jurisprudenţa C.E.D.O. şi cea
comunitară, care au aplicabilitate şi preeminenţă indiferent de obiectul litigiului, că nu pot fi eludate efectele decăderii
dintr-un drept prin exercitarea şi alegerea unei alte proceduri. Cu alte cuvinte, nu mai pot fi puse în discuţie, fără a fi
încălcate principiile jurisprudenţiale enunţate, chestiuni care ar fi putut fi invocate în cadrul litigiului anterior, vizând
chiar anularea aceluiaşi act administrativ, la judecarea cărora reclamantul a renunţat benevol, dar care nu au mai fost
invocate.
Nu sunt fondate criticile recurentului-reclamant vizând necercetarea de către prima instanţă a aspectelor de
nelegalitate invocate, câtă vreme, apelând la jurisprudenţa C.E.D.O. şi la cea comunitară, prima instanţă a realizat o
aplicare directă a acestora, fără a se mai impune cercetarea respectivelor motive pe considerentele arătate.
În fine, corectă este şi argumentarea primei instanţe în sensul că pasivitatea recurentului-reclamant, raportat
la căile şi mijloacele procedurale pe care le-ar fi putut exercita în cazul litigiului de fond, nu poate să nu atragă chiar
decăderea din dreptul de a solicita, pe cale incidentală, examinarea aceleiaşi chestiuni.”
► studiu de caz: partea căreia i s-a respins definitiv acțiunea directă poate invoca
ulterior, în cadrul altui litigiu, excepția de nelegalitate a aceluiași act administrativ, pentru
aceleași motive?

- răspunsul se poate deduce prin aplicarea principiilor autorităţii de lucru judecat şi electa
una via non datur recursus ad alteram
„Recurenta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate a HG nr. 160/2005 privind transmiterea unui imobil
din domeniul privat al statului şi din administrarea RAPPS în proprietatea publică a Statului şi în administrarea
Ministerului Educaţiei şi Cercetării. Autorul excepţiei de nelegalitate a formulat o acţiune în anularea aceluiaşi act
11
administrativ, care a fost respinsă prin sentinţa civilă nr. 1971/2005 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, rămasă
irevocabilă, ca urmare a respingerii recursului, prin decizia civilă nr. 2451/2006 pronunţată de Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie. În cadrul acestui litigiu, s-a reţinut cu autoritate de lucru judecat că actul administrativ contestat
este legal, fiind emis de pârât cu respectarea prerogativelor legale şi în temeiul art. 8 alin. 1 şi art. 12 alin. 1 şi 2 din
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică. Înalta Curte apreciază că, în contextul în care recurenta-reclamantă
a solicitat anularea aceluiaşi act administrativ individual, iar cererea a fost respinsă în mod irevocabil, apare ca
inadmisibilă invocarea în cadrul prezentului dosar a excepţiei de nelegalitate cu privire la acelaşi act administrativ, în
temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. În cauza de faţă, criticile de nelegalitate în privinţa actului administrativ au fost
susţinute şi în carul acţiunii directe în anulare. Recurenta-reclamantă a ales prima dată calea acţiunii în anulare,
întemeiată pe dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel că este incident principiul electa una via, astfel că, odată
aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei. A accepta un alt punct de vedere ar însemna să se
înfrângă, în cele din urmă, principiul autorităţii de lucru judecat, faţă de existenţa procesului declanşat de cererea de
anulare a actului administrativ aflat în discuţie. În consecinţă, examinarea actului administrativ pe cale directă
exclude controlul judecătoresc şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane
interesate.”
5. Instanța competentă şi procedura de soluționare a excepției de nelegalitate
► art. 4 alin. 2 LCA prevede că instanța competentă a soluţiona excepţia de nelegalitate este
instanţa învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate
► studiu de caz: schimbarea competenţei materiale de soluţionare a excepţiei de

nelegalitate, în sensul acordării plenitudinii de jurisdicţie instanţei învestite cu soluţionarea
fondului litigiului, contravine prevederilor art. 126 alin. 2 şi 6 din Constituţie?
- prezentarea considerentelor relevante ale deciziei C.C.R. nr. 267/07.05.2014:

„12. Autorul excepţiei apreciază că schimbarea de competenţă materială de soluţionare a excepţiei de
nelegalitate, în sensul acordării plenitudinii de jurisdicţie instanţei învestite cu soluţionarea fondului litigiului, inclusiv
judecătoriilor, contravine prevederilor art. 126 alin. 2 şi 6 din Legea fundamentală, deoarece, în concepţia
constituantului, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, deci inclusiv excepţia de
nelegalitate a actelor administrative financiare, este garantat şi se exercită exclusiv pe calea contenciosului
administrativ. Conform art. 126 alin. (2) din Constituţie, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată
sunt prevăzute numai prin lege, astfel că, aplicând prevederile legii organice în materie, şi anume art. 2 alin. (1) lit. f)
şi g) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că doar secţiile de contencios administrativ ale
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ale curţilor de apel şi ale tribunalelor, dar nu şi judecătoriile sau orice altă instanţă
cu altă specializare (penal, civil etc.), au competenţă în materia controlului judecătoresc al actelor administrative
emise de autorităţile publice, indiferent că acesta se exercită direct sau pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
13. Curtea reţine că excepţia de nelegalitate este o creaţie a jurisprudenţei, fiind reglementată expres pentru
prima dată de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Până la acest moment, controlul legalităţii actelor autorităţilor publice pe
calea incidentală a "excepţiei de ilegalitate" revenea, în lipsa unei dispoziţii contrare, instanţelor de drept comun. Prin
urmare, Curtea observă că, potrivit tradiţiei şi practicii judiciare din România, competenţa de a soluţiona excepţia de
nelegalitate a aparţinut instanţei învestite cu soluţionarea litigiului în fond, iar dacă excepţia era admisă, actul
administrativ era înlăturat din judecarea pricinii. Chiar şi după instituirea unor instanţe specializate de contencios
administrativ (prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990), judecarea excepţiei de nelegalitate, ca mijloc de
apărare, a revenit judecătorului a quo, pe principiul "judecătorul acţiunii este şi judecătorul excepţiei".
14. Art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează distinct şi pentru prima dată instituţia excepţiei de
nelegalitate şi procedura sa specifică. Deşi este un incident procedural şi un mijloc de apărare, soluţionarea sa revine
unei instanţe specializate - cea de contencios administrativ, cauza fiind suspendată şi trimisă acesteia de către instanţa
de drept comun spre competentă soluţionare. Această soluţie juridică, nerecunoscând judecătorului cauzei competenţa
de a soluţiona excepţia de nelegalitate ca pe orice alt incident procedural sau mijloc de apărare invocat de părţi, avea
unele dezavantaje, respectiv scindarea artificială a cauzei pe motivul examinării excepţiei de nelegalitate de către
instanţa de contencios administrativ şi tergiversarea procesului. (...)
16. Reforma legislaţiei procedurale şi noua orientare a Codului de procedură civilă s-au reflectat şi în
materia contenciosului administrativ, astfel că, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012, legiuitorul a revenit la soluţia
tradiţională utilizată în materia excepţiei de nelegalitate, renunţând la competenţa exclusivă a instanţei de contencios
administrativ şi acordând plenitudine de jurisdicţie instanţei învestite cu soluţionarea litigiului în fond, indiferent de
gradul şi specializarea acesteia. De altfel, chiar anterior adoptării Legii nr. 76/2012, dar în considerarea aceluiaşi
deziderat al soluţionării cu celeritate a cauzelor, legiuitorul, prin art. VII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri
12
pentru accelerarea soluţionării proceselor, a îndepărtat măsura suspendării cauzei pe timpul soluţionării excepţiei de
nelegalitate în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios
administrativ competentă să o soluţioneze şi atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.
17. Problematica pe care o ridică prezenta excepţie de neconstituţionalitate implică stabilirea în mod necesar
a sensului noţiunii de "contencios administrativ", în înţelesul art. 126 alin. (6) din Constituţie, respectiv dacă acesta
implică în mod inseparabil, ca element definitoriu, şi instanţa de contencios administrativ, ca unică instanţă
judecătorească competentă, sau dacă acest tip de contencios poate fi atribuit şi unei instanţe de drept comun. În acest
sens, Curtea are în vedere prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie, care garantează controlul judecătoresc al
actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe calea contenciosului administrativ, cu unele excepţii.
18. În ce priveşte modalitatea de realizare a controlului judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, Curtea reţine, mai întâi, că, în lipsa oricărei distincţii în
cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituţie, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de
legalitate al actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe cale principală, cât şi la controlul de legalitate
al acestora exercitat pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. Curtea constată că sintagma "instanţele de
contencios administrativ" este menţionată expres în teza a doua a aceluiaşi alineat, cu referire la competenţa exclusivă
a acestor instanţe de a soluţiona cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din acestea declarate
neconstituţionale.
19. Curtea reţine, contrar aprecierilor autorului excepţiei, că sintagma "contencios administrativ" din
cuprinsul normelor constituţionale invocate nu poate fi definită strict prin raportare la prevederile Legii nr.
554/2004 [respectiv la definiţia acestuia dată de art. 2 alin. (1) lit. f), potrivit căreia contencios administrativ
reprezintă "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice
a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau
încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim"], deoarece legea indicată este
ulterioară revizuirii din 2003 a Constituţiei. Alin. (6) al art. 126 a fost introdus cu acest prilej, astfel că sintagma în
discuţie este o noţiune autonomă, iar Legea nr. 554/2004 reflectă şi dezvoltă, în calitate de lege organică în materia
contenciosului administrativ, principiile şi noţiunile consacrate la nivel constituţional. De altfel, raportat la momentul
revizuirii din anul 2003 a Legii fundamentale, contenciosul administrativ era reglementat de Legea nr. 29/1990 (lege
abrogată expres prin art. 31 din Legea nr. 554/2004), care, la art. 17 alin. 1, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.
59/1993, prevedea înfiinţarea secţiilor de contencios administrativ la Curtea Supremă de Justiţie, la curţile de apel şi
la tribunale, competente să judece litigiile prevăzute de legea contenciosului administrativ. Această competenţă
exclusivă a secţiilor de contencios administrativ, consacrată prin legea organică atunci în vigoare, se referea doar la
controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor publice exercitat pe calea unei acţiuni directe,
întemeiate pe Legea nr. 29/1990, formulate de orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în
drepturile sale legale printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i
rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, acţiune prin care se solicita anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate. Legea nr. 29/1990 nu conţinea nicio menţiune cu privire la excepţia de
nelegalitate, astfel că atât în doctrină, cât şi în practica judiciară s-a admis, în lipsa unei dispoziţii contrare, că
aceasta putea fi invocată şi soluţionată, totodată, de către judecătorul acţiunii principale.
20. În considerarea celor ce preced, Curtea constată că dispoziţiile de lege criticate nu contravin art. 126 alin.
(6) din Constituţie, al cărui rol esenţial este de garantare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale
autorităţilor publice, indiferent de modalitatea în care acesta se exercită (pe cale principală sau incidentală) şi
indiferent de instanţa judecătorească (specializată în contencios administrativ sau de drept comun) competentă.
Normele fundamentale de referinţă nu impun competenţa exclusivă a instanţelor de contencios administrativ în
soluţionarea excepţiei de nelegalitate, de vreme ce constituantul, în cuprinsul ultimei teze a alin. (6), a rezervat această
exclusivitate de competenţă doar în privinţa cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din acestea
declarate neconstituţionale. Este singura materie asupra căreia constituantul a precizat distinct cărei instanţe
judecătoreşti îi revine competenţa de soluţionare, iar acest tratament diferit se justifică prin natura specială a acestor
cereri. Dacă constituantul ar fi dorit ca acelaşi tratament juridic să fie aplicat şi în cazul controlului legalităţii actelor
administrative, ar fi precizat expres acest lucru în teza întâi a art. 126 alin. (6). Întrucât normele fundamentale sunt de
strictă interpretare, rezultă per a contrario că este suficient ca acest tip de control să fie supus autorităţii judecătoreşti
pentru a fi îndeplinită cerinţa unui "control judecătoresc" menţionat de Constituţie, determinarea instanţei competente
fiind de resortul legii infraconstituţionale. În acest sens, Curtea observă prevederile alin. (2) al aceluiaşi articol 126,
potrivit cărora "competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege".
Concluzionând, faţă de cele arătate la pct. 16, Curtea constată că noţiunea de "contencios administrativ" nu o implică
în mod necesar şi pe cea de "instanţă de contencios administrativ". Potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţie, elementele
definitorii ale noţiunii de "contencios administrativ" sunt reprezentate de natura actului juridic ce stă la baza litigiului,
fiind necesar ca acesta să emane de la o autoritate publică, precum şi de calitatea de autoritate publică a uneia dintre
părţile litigiului. Prin coroborarea cu alin. (2) al art. 126, rezultă că organul de jurisdicţie competent a soluţiona
litigiul, deci a exercita controlul de legalitate, este cel stabilit potrivit legii.
13
21. Controlul judecătoresc garantat de art. 126 alin. (6) din Constituţie reprezintă, totodată, o garanţie
suplimentară a dreptului unei persoane vătămate printr-un act al autorităţii publice, consacrat de art. 52 din Legea
fundamentală, şi o garanţie a dreptului de acces liber la justiţie, prevăzut de art. 21 din Constituţie, circumstanţiat însă
litigiilor administrative. Aşa fiind, raţiunea constituantului nu se îndreaptă cu evidenţă spre stabilirea unei anume
instanţe judecătoreşti - specializate în contencios administrativ - care să realizeze controlul judecătoresc, ci ideea
centrală a textului constă tocmai în instituirea unei garanţii distincte, suplimentare în ceea ce priveşte posibilitatea
cenzurării de către autoritatea judecătorească a actelor administrative ale autorităţilor publice, ca expresie a
prevederilor art. 52 din Constituţie, fără a avea relevanţă dacă instanţa judecătorească ce exercită respectivul control
de legalitate are sau nu specializare exclusiv în contencios administrativ. Esenţială, aşadar, este sporirea garanţiilor
controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice.
22. Controlul de legalitate poate fi exercitat fie pe calea acţiunii directe, fie pe calea incidentală a excepţiei de
nelegalitate. Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt stabilite, potrivit art. 126 alin. (2) din
Constituţie, prin lege, ceea ce înseamnă că normele de procedură nu sunt de nivelul Legii fundamentale, ci al actelor
normative subsecvente, infraconstituţionale. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73
alin. (1) lit. k) din Constituţie, prin lege organică, astfel că stabilirea competenţei materiale de judecată este rezultatul
voinţei legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de faţă, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin
voinţa legiuitorului, fiind stabilită o regulă diferită în ce priveşte competenţa materială de soluţionare a excepţiei de
nelegalitate. Intervenţia legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului
judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice se realizează în continuare sub garanţia
prevederilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie de către o instanţă judecătorească.
23. Nu în ultimul rând, Curtea observă că, prin conferirea plenitudinii de jurisdicţie asupra excepţiei de
nelegalitate a instanţelor de drept comun, se asigură într-o manieră mai eficientă realizarea dreptului la soluţionarea
cauzelor într-un termen rezonabil, drept consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituţie, practica judiciară demonstrând
că vechea regulă de competenţă în materie nu servea celerităţii procesului, în ciuda termenelor scurte prevăzute în
lege.
24. În plus, Curtea constată că, în noua concepţie a Legii nr. 76/2012, se face o distincţie între actele
administrative cu caracter individual şi cele cu caracter normativ. Potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, în
privinţa actelor administrative cu caracter normativ, controlul judecătoresc se declanşează numai pe calea acţiunii
directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare aparţinând secţiilor de contencios
administrativ de la nivelul tribunalului, curţii de apel sau instanţei supreme. Datorită efectelor lor juridice normative,
aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate.
25. Curtea constată ca fiind neîntemeiate şi criticile de neconstituţionalitate referitoare la crearea unui
tratament juridic inegal între justiţiabilul care a declanşat controlul de legalitate al unui act administrativ cu caracter
individual pe cale principală, acţiune judiciară de competenţa secţiei de contencios administrativ din cadrul
tribunalului, a curţii de apel sau chiar a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, după caz, şi justiţiabilul care a acţionat pe
calea excepţiei de nelegalitate, competenţa de judecată putând reveni, în acest caz, chiar şi judecătoriei, deci unei
instanţe judecătoreşti ierarhic inferioare. Acceptând ideea că şi prin invocarea excepţiei de nelegalitate se
declanşează, finalmente, acelaşi control de legalitate al actelor administrative cu caracter individual, autorul excepţiei
consideră că acesta este supus unor jurisdicţii diferite în grad, factorul determinant fiind dat exclusiv de metoda
procedurală de acţiune aleasă de justiţiabil. Curtea constată că acesta nu este însă un aspect care, prin consecinţele
sale, să impieteze asupra constituţionalităţii şi beneficiului regulii plenitudinii de jurisdicţie a instanţei fondului în
materia excepţiei de nelegalitate. Astfel, aşa cum se acordă oricărei instanţe competenţă de judecată asupra oricărei
altei excepţii sau oricărui altui incident procedural, indiferent de specializarea sa, exclusiv în considerarea calităţii
sale de judecător a quo, şi judecătoria este inclusă în această jurisdicţie, în aplicarea aceleiaşi reguli, chiar dacă este
inferioară în grad. În acelaşi timp, partea nemulţumită de soluţia pronunţată de judecătorie asupra excepţiei de
nelegalitate poate formula cale de atac, beneficiind, în final, de judecata instanţei judecătoreşti superioare în grad.”
► studiu de caz: dispoziţiile legii speciale prin care se stabileşte instanţa competentă a
soluţiona acţiunea directă împotriva unui anume act administrativ se aplică prin analogie şi în
ceea ce priveşte instanţa competentă a soluţiona excepţia de nelegalitate a acelui act
administrativ?
-prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 3685/27.06.2019 şi sublinierea considerentelor relevante:

„Obiectul dedus judecăţii vizează excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 28.1 lit. d) din Condiţiile
asociate licenţei nr. x/2002 pentru distribuţia energiei electrice, aprobate prin Decizia nr. 311/29.04.2002, modificată
prin Decizia nr. 542/16.05.2007, precum şi a prevederilor art. 17 alin. (1) lit. c) din Condiţiile generale asociate
licenţei pentru prestarea serviciului de distribuţie a energiei electrice de către operatorii economici concesionari ai
serviciului de distribuţie a energiei electrice, aprobate prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 73/2014.
14
Astfel, în dosarul nr. x/2015, reclamanta a învestit Judecătoria Târgu Mureş la data de 12.10.2015, în temeiul
art. 94 din Legea nr. 123/2012 raportat la art. 31 şi art. 32 din OG nr. 2/2001, cu o plângere contravenţională
îndreptată împotriva procesului-verbal nr. x/29.09.2015, prin care a fost sancţionată cu amendă contravenţională în
sumă totală de 8.000 lei, pentru săvârşirea unei pretinse contravenţii în legătură cu furnizarea de energie electrică.
Constatând că, prin actul a cărui anulare se solicită, s-a reţinut încălcarea dispoziţiilor pct. 28.1 lit. d) din Condiţiile
asociate licenţei nr. x/2002 pentru distribuţia energiei electrice, aprobate prin Decizia nr. 311/29.04.2002, modificată
prin Decizia nr. 542/16.05.2007, precum şi a prevederilor art. 17 alin. (1) lit. c) din Condiţiile generale asociate
licenţei pentru prestarea serviciului de distribuţie a energiei electrice de către operatorii economici concesionari ai
serviciului de distribuţie a energiei electrice, aprobate prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 73/2014, pe care le-a
apreciat nelegale, reclamanta a invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2014, excepţia de nelegalitate
a acestora.
Excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces aflat în desfăşurare pentru
alte temeiuri decât nelegalitatea actului administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un act nelegal, se apără
invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea cauzei.
Art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost modificat prin art. 54 din Legea nr. 76/2012, astfel încât, odată cu
intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., această excepţie se va soluţiona de către instanţa învestită cu fondul litigiului
şi în faţa căreia a fost invocată excepţia, atunci când constată că de actul administrativ cu caracter individual depinde
soluţionarea litigiului pe fond, pronunţându-se asupra excepţiei fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea
pe care o va pronunţa în cauză. Noua formă a textului de lege sus-menţionat a readus excepţia de nelegalitate în
competenţa instanţei în faţa căreia a fost invocată, indiferent de natura juridică a litigiului, ceea ce denotă caracterul
incidental al acesteia.
Astfel fiind, dispoziţiile speciale ale art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 sunt incidente strict în situaţia în
care instanţa ar fi fost învestită cu o acţiune în anulare având ca obiect un ordin sau decizie emisă de preşedintele
ANRE, procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate fiind guvernată, în ceea ce priveşte instanţa competentă,
soluţiile care pot fi pronunţate şi calea de atac, exclusiv de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. ”
► aspecte de procedură specifice judecăţii excepției de nelegalitate:

- nu se datorează taxă judiciară de timbru, dată fiind natura juridică de mijloc de apărare
- nu este obligatorie procedura administrativă prealabilă, conform art. 7 alin. 5 LCA
- în ceea ce priveşte constituirea cadrului procesual specific din perspectiva părților, forma
anterioară a art. 4 LCA (ca urmare a modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007) prevedea explicit,
la alin. 2, obligația de citare a autorității publice emitente, însă forma actuală a art. 4 LCA nu mai
prevede această măsură → în doctrină s-au exprimat în esenţă două opinii: (i) în măsura în care
autoritatea publică emitentă nu este parte în procesul în care se invocă excepţia de nelegalitate,
principiile dreptului la apărare și contradictorialității impun citarea în cauză a acesteia; (ii) nu se
impune citarea autorităţii publice emitente, întrucât, în ipoteza admiterii excepţiei de nelegalitate,
nu se modifică/stinge raportul de drept administrativ existent între autoritatea publică emitentă şi
destinatarul actului administrativ constatat nelegal
- instanţa trebuie să solicite autorității publice emitente documentația ce a stat la baza
emiterii actului administrativ litigios şi orice alte relaţii necesare (se aplică prin analogie art. 13 alin.
1 LCA)
- instanţa se pronunță asupra excepţiei de nelegalitate printr-o dispoziţie expresă, cuprinsă
fie într-o încheiere interlocutorie, fie în hotărâre (sentință ori decizie) → când se pronunță prin
încheiere interlocutorie, soluţia dată excepţiei de nelegalitate poate fi atacată odată cu fondul, iar
când se pronunță prin hotărâre, soluţia dată excepţiei de nelegalitate se atacă prin calea de atac
susceptibilă a fi exercitată împotriva acelei hotărâri
6. Motivele care pot fi invocate în susținerea excepției de nelegalitate
► în practică, printre motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate se regăsesc:

- nerespectarea normelor legale de competență la emiterea actului administrativ (autoritatea
publică emitentă nu era competentă sau și-a depășit limitele competenței)
- nerespectarea condițiilor de formă sau de fond ale emiterii actului administrativ
- nerespectarea ierarhiei actelor legislative/normative cu forță juridică superioară
15
relevante:
,,Excepția de nelegalitate invocată are ca obiect norma cuprinsă în art. 107 alin. (2) lit. d) din HG nr.
611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, potrivit căreia
pentru secretarul comunei, orașului și al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor, calitatea de evaluator
revine primarului, pe baza propunerii Consiliului local. În esență, în motivarea excepției, recurentul-reclamant a
invocat contrarietatea normei administrative față de prevederile cu forță juridică superioară cuprinse în Legea nr.
215/2001 care, definind raporturile dintre primar și secretarul unității administrativ-teritoriale, conduc către concluzia
că, în lipsa unei subordonări ierarhice, primarul nu poate avea calitatea de evaluator.
Considerentele sentinței reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale cu incidență în
materia supusă analizei, care converg către concluzia că, în cadrul normativ în prezent în vigoare, textul vizat de
excepția de nelegalitate nu intră în coliziune cu dispozițiile legale în aplicarea cărora a fost adoptat.
Față de cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că, într-adevăr, între primar și secretarul
unității administrativ-teritoriale nu există un raport tipic de subordonare ierarhică, dar întreaga reglementare a
administrației publice locale și a aleșilor locali, cuprinsă în Legea nr. 215/2001, conduce la concluzia că primarii
(autorități executive), alături consiliile locale (autorități deliberative), exercită conducerea treburilor publice ale
unității administrativ-teritoriale, potrivit atribuțiilor expres prevăzute de lege, atât în ceea ce privește raporturile
autorităților administrative locale cu cetățenii, cât și în privința raporturilor din interiorul autorităților publice și al
aparatului acestora. Împrejurarea că primarul, ca și ceilalți aleși locali, poate avea o anumită apartenență sau
orientare politică, nu este decât expresia specificității administrației publice locale, care funcționează pe baza
principiilor autonomiei, deconcentrării și descentralizării locale, eligibilității autorității administrației publice locale,
legalității și consultării cetățenilor, prevăzute în art. 120 din Constituția României și art. 2 din Legea nr. 215/2001.
Actele pe care le emit primarii, inclusiv în materia evaluării secretarului unităților administrativ-teritoriale și
a celorlalți funcționari publici ce intră în competența lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea
contenciosului administrativ, în condițiile art. 1 alin. (1)-(2) din Legea nr. 554/2004, cât și pe calea controlului de
tutelă exercitat de prefect, potrivit art. 123 alin. (5) din Constituție și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
mecanisme procesuale care constituie veritabile garanții împotriva arbitrariului și abuzului de putere la care face
referire recurentul-reclamant.
Pe calea excepției de nelegalitate nu se poate face o evaluare a calității normei administrative prin
compararea ei cu norme aflate pe același plan sub aspectul forței juridice, dar având obiect de reglementare diferit, în
scopul de a sugera emitentului să adopte o variantă sau alta, pe care ar considera-o mai adecvată, pentru că o atare
soluție ar constitui o depășire nepermisă a limitelor controlului exercitat de instanță asupra marjei de apreciere de
care dispune administrația publică în reglementarea propriei activități.”

relevante:
,,Instanța de contencios administrativ învestită cu excepția de nelegalitate examinează concordanța actului
administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, şi aplică
principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de Constituția României și de Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În speță, autorul excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 643/2003 pentru aprobarea cadastrului forestier,
emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor, Apelor și Mediului, nu invocă neconcordanța acestui act administrativ cu
actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ci invocă neconcordanța
cu hotărârea Consiliului General al Municipiului București din 21 noiembrie 2000, prin care s-a aprobat Planul
Urbanistic General al Municipiului București. Or, cele două acte administrative au domeniul de reglementare diferit,
cadastrul forestier și respectiv urbanismul localităților. Planul Urbanistic General al municipiului București a indicat
ca o posibilă cale publică de acces și str. V.M., dar aceasta nu înseamnă că realizarea în concret nu trebuie să țină
seama de dispozițiile legale privind schimbarea destinației terenului, mai ales că nu există nicio dovadă la dosar în
acest sens. Pe calea excepției de nelegalitate nu pot fi comparate titlurile de proprietate ale părților ce au interese
contradictorii, analiza limitându-se, cum deja s-a arătat, la examinarea concordanței actului administrativ cu actele
normative cu forță juridică superioară în temeiul cărora au fost emise. Pe calea excepției de nelegalitate nu se poate
face evaluarea actului administrativ prin compararea cu alte acte administrative ce au un obiect de reglementare
diferit. Din acest punct de vedere, nu se poate afirma că Planul Urbanistic General are o forță juridică superioară
Ordinului nr. 643/2003, deoarece cele două autorități au competențe diferite, în domeniul forestier, respectiv
intravilanul localității.”

relevante:
16
„Odată cu instituţionalizarea excepţiei de nelegalitate, instanţa este îndrituită să stabilească, în baza
principiilor legalităţii, ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei
excepţii. Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanţa unui act juridic care produce efecte cu o forţă juridică
inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul constituţional fiind
reprezentat de art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 16 alin. (2) şi cu art. 108 alin. (2) din Constituţie. Prin urmare, excepţia
de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare strict la legea în a cărei executare au fost
emise.
În speţă, Înalta Curte constată că în motivarea excepţiei de nelegalitate nu sunt aduse critici prin raportare la
dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actelor, ci sunt prezentate practic aceleaşi aspecte de fapt pe care
recurenta le consideră favorabile pentru satisfacerea pretenţiilor sale şi care sunt expuse şi în acţiunea introductivă,
deşi aprecierea nelegalităţii unui act administrativ nu poate fi realizată, în cadrul fixat de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din
Legea nr. 554/2004, prin raportare strict la considerente de oportunitate, principii generale sau elemente de fapt.
De altfel, examinând conţinutul HG nr. 1525/2006 şi HG nr. 1468/2007, prin raportare la actele normative cu
forţă juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul şi executarea cărora au fost emise
(respectiv art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 11 din Legea bugetului de stat pe anul
2007 nr. 486/2006, art. 75 din Legea apelor nr. 107/1996), conform principiului ierarhiei şi forţei juridice actelor
normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, nu se pot
reţine elemente de nelegalitate a acestora.”
7. Hotărârea prin care se soluţionează excepția de nelegalitate (conţinut, efecte)
► referitor la conţinutul hotărârii prin care se soluţionează excepția de nelegalitate, a se

vedea Anexa 1-modele de minute
► în ceea ce priveşte efectele hotărârii prin care se admite excepția de nelegalitate, art. 4
alin. 3 LCA prevede următoarele: ,,în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ
cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa
cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată” → consecinţe:
- întrucât excepția de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce nu tinde la anularea
actului administrativ, ci doar la înlăturarea efectelor lui din litigiul în cadrul căruia se invocă
excepția, rezultă că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ
individual, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia de nelegalitate, în
sensul că destinatarul actului administrativ nu se mai poate prevala de existența acestuia în fața
instanței
- deși actul administrativ constatat nelegal nu este anulat, admiterea excepției de nelegalitate
poate duce la anularea actelor civile subsecvente, încheiate în baza lui
- efectele admiterii excepției de nelegalitate se produc doar între părţile din litigiul în care a
fost invocată (inter partes litigantes), în sensul că actul administrativ individual constatat nelegal nu
va produce efecte juridice (nu va fi opozabil) față de acestea, iar instanța va judeca litigiul fără a
mai ține seama de acel act administrativ
- raportul de drept administrativ existent între autoritatea publică emitentă și destinatarul
actului administrativ constatat nelegal pe cale de excepție nu este nici modificat, nici stins
- nu se aplică dispozițiile art. 23 LCA, întrucât acestea vizează doar acțiunea directă având
ca obiect anularea unui act administrativ cu caracter normativ
► referitor la efectele hotărârii prin care se respinge excepția de nelegalitate ca inadmisibilă

sau nefondată, actul administrativ va produce în continuare efecte juridice față de părțile litigante
8. Asemănări şi deosebiri faţă de excepţia de neconstituţionalitate
Asemănări
- ambele reprezintă mijloace de apărare şi excepţii de fond
17
- ambele pot fi invocate în cadrul unui proces, indiferent de natura lui
- ambele pot fi invocate oricând şi în orice fază procesuală
- ambele pot fi invocate de instanţă din oficiu, de procuror sau de părţile interesate
- instanţa în faţa căreia se invocă excepţiile trebuie să verifice admisibilitatea lor
- ambele excepţii pot fi respinse ca inadmisibile de instanţa în faţa căreia se invocă
Deosebiri
- excepţia de nelegalitate are ca obiect un act administrativ cu caracter individual, în

timp ce excepţia de neconstituţionalitate are ca obiect legea/OUG/OG
- de actul administrativ ce face obiectul excepţiei de nelegalitate trebuie să depindă
soluţionarea pe fond a cauzei, în timp ce în cazul legii/OUG/OG atacate pe calea
excepţiei de neconstituţionalitate este suficientă legătura cu soluţionarea cauzei
- excepţia de nelegalitate se soluţionează de instanţa învestită cu fondul cauzei, pe când
excepţia de neconstituţionalitate se soluţionează de Curtea Constituţională
- încheierea prin care se respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate se atacă odată
cu fondul, pe când cea prin care se respinge ca inadmisibilă excepţia de
neconstituţionalitate se atacă separat cu recurs în termen de 48 ore de la pronunţare
- admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte inter partes litigantes, pe când
admiterea excepţiei de neconstituţionalitate produce efecte erga omnes de la publicare
Notă: la întocmirea prezentului material au fost folosite următoarele surse bibliografice
Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, ediţia a V-a revăzută
şi adăugită, editura Universul Juridic, Bucureşti, 2022
Gabriela Bogasiu, Justiţia actului administrativ - o abordare biunivocă, editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2013, p. 264-267
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepția de nelegalitate. Jurisprudența Secției de
contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție pe anul 2009, editura Hamangiu,
București, 2011
Bogdan Buta, Scurte considerații privind excepția de nelegalitate în lumina noului Cod de
procedură civilă și a legii de punere în aplicare a acestuia
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. al II-lea, ediţia a IV-a, editura All Beck,
Bucureşti, 2005, p. 677-685
18
Antonie Iorgovan, Noua Lege a contenciosului administarativ - geneză, explicaţii şi jurisprudenţă,
ediţia a II-a, editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 160-166
Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ - comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 122-142
Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Actul administrativ (I). Repere pentru o teorie altfel, editura
Hamangiu, București, 2010
Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Actul administrativ (II). Un secol de jurisprudență (1909-
2009), editura Hamangiu, București, 2010
Iuliana Rîciu, Procedura contenciosului administrativ - aspecte teoretice și repere
jurisprudențiale, editura Hamangiu, București, 2012, p. 139-165
Cătălin Silviu Săraru, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 - examen critic al deciziilor
Curţii Constituţionale 2004-2014, editura C.H. Beck, Bucureşti, 2015, p. 69-107
Camelia Daciana Stoian, Excepția de nelegalitate a actului administrativ, editura Universul
Juridic, București, 2014
Anexa 1 – modele de minute
Încheiere din data de ....

Respinge excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr./data, invocată de ..., ca
inadmisibilă/ca neîntemeiată [după caz].
Acordă termen pentru continuarea judecăţii la data de ..., pentru când se vor cita părţile care
nu au termen în cunoştinţă.
Cu cale de atac odată cu fondul.
Pronunțată azi, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de grefa instanţei.
Semnătura
19
Încheiere din data de ....
Admite excepția de nelegalitate a autorizației de construire, invocată de....
Constată nelegală autorizația de construire nr./data emisă de ....
Acordă termen pentru continuarea judecăţii la data de..., pentru când se vor cita părţile care
nu au termen în cunoştinţă.
Cu cale de atac odată cu fondul.
Semnătura
Hotărâre din data de ...

Respinge excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr./data, invocată de ..., ca
inadmisibilă/ca neîntemeiată [după caz].
Respinge cererea de chemare în judecată ca nefondată.
Cu apel/recurs [după caz] în termen de …. zile de la pronunțare/comunicare [după caz].
Apelul/recursul se depune la Judecătoria …..
Semnătura
Hotărâre din data de ...

Admite excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr./data, invocată de ....
Constată nelegală autorizația de construire nr./data emisă de ....
Respinge cererea de chemare în judecată ca nefondată.
Cu apel/recurs [după caz] în termen de …. zile de la pronunțare/comunicare [după caz].
Apelul/recursul se depune la Judecătoria …..
Semnătura
Anexa 2 - fişa dosarului nr. 1034/301/2016
LITIGIUL ÎN CARE SE INVOCĂ EXCEPŢIA DE NELEGALITATE
Părţile:
- petent B.C.D.
- intimată Primăria Sectorului 3-Serviciul Relaţii cu Asociaţiile de Proprietari
Obiectul: anularea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. 13/07.12.2015, cu consecinţa

exonerării de plata amenzii contravenţionale în cuantum de 1.000 lei
Motivele de fapt şi de drept:
20
- procesul-verbal este lovit de nulitate absolută, întrucât a fost întocmit cu încălcarea art. 16 şi art. 19 din OG nr. 2/2001,
din moment ce nu cuprinde calitatea agentului constatator, al doilea prenume al contravenientului, seria şi numărul CI,
semnătura contravenientului şi nici semnătura martorului
- textele legale indicate de agentul constatator (art. 36 alin. 2 lit. a) şi art. 56 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 230/2007) nu
prevăd sancţionarea faptei descrise în procesul-verbal, fiind practic amendat pentru neîndeplinirea atribuţiilor specifice
administratorului, deşi este preşedintele Asociaţiei de Proprietari
- în Legea nr. 230/2007 nu se prevede obligaţia prezentării preşedintelului Asociaţiei de Proprietari la control în cadrul
Primăriei, la data şi ora fixată
- nu poate fi sancţionat pentru refuzul de a se prezenta la control în data de 10.11.2015 şi 03.12.2015, întrucât nu a luat
cunoştinţă de adresele nr. 73566/20.10.2015 şi nr. 80239/12.11.2015
- amenda aplicată este prea mare, reprezentând dublul minimului special prevăzut de lege
Întâmpinarea: se solicită respingerea plângerii contravenţionale, pentru următoarele argumente:
- procesul-verbal a fost întocmit cu respectarea art. 16, art. 17 şi art. 19 din OG nr. 2/2001
- refuzul preşedintelului Asociaţiei de Proprietari de se prezenta la invitaţia organelor de control şi de a pune la
dispoziţie documentele solicitate este prevăzut drept contravenţie la art. 1 lit. a) pct. 3 din Regulamentul aprobat prin
HCL Sector 3 nr. 293/19.12.2012 şi se sancţionează cu amendă de la 500 la 3000 lei, conform art. 2 alin. 1 din acelaşi
Regulament
- adresele nr. 73566/20.10.2015 şi nr. 80239/12.11.2015 au fost transmise preşedintelului Asociaţiei de Proprietari cu
confirmare de primire, însă au fost returnate de oficiul poştal cu menţiunea „expirare termen de păstrare”
- amenda aplicată a fost corect individualizată de agentul constatator
EXCEPŢIA DE NELEGALITATE INVOCATĂ
Prin răspunsul la întâmpinare, petentul a invocat excepţia de nelegalitate a art. 1 din HCL Sector 3 nr. 293/2012,
cu consecinţa constatării lipsei bazei legale de emitere a procesului-verbal nr. 13/07.12.2015, argumentând în esenţă că
HCL Sector 3 nr. 293/19.12.2012 nu poate extinde sau modifica regimul sancţionator stabilit prin art. 56 din Legea nr.
230/2007, în caz contrar fiind încălcate dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 230/2007 şi art. 2 alin. 2 şi 5 din OG nr. 2/2001
DISCUTAREA ADMISIBILITĂŢII EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE
1. Sunt îndeplinite condiţiile procedurale de invocare a excepţiei de nelegalitate?
2. Este îndeplinită condiţia de admisibilitate privind obiectul?

- HCL Sector 3 nr. 293/2012 este act administrativ?
- HCL Sector 3 nr. 293/2012 este act administrativ unilateral?
- HCL Sector 3 nr. 293/2012 este act administrativ unilateral cu caracter individual?
3. (În subsidiar) Este îndeplinită condiţia de admisibilitate privind dependenţa?

- de HCL Sector 3 nr. 293/2012 depinde soluţionarea pe fond a plângerii contravenţionale ?
SOLUŢIA ASUPRA EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE
Respinge excepţia de nelegalitate a HCL Sector 3 nr. 293/19.12.2012 ca inadmisibilă.
21

Plan de Seminar Tema 3 Exceptia de Nelegalitate - 7 - 0

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Plan de Seminar Tema 3 Exceptia de Nelegalitate - 7 - 0

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

INSTITUTUL NAŢIONAL AL MAGISTRATURII

Tema 3 - Excepția de nelegalitate (2 ore)

Formatorul urmărește ca fiecare auditor de justiție:

- prezentarea, explicaţia, problematizarea, studii de caz, discuţii de grup, lucru individual

- aprecierea răspunsurilor date asupra chestiunilor juridice supuse discuției

► deşi este o instituţie tradiţională în dreptul administrativ, excepția de nelegalitate nu a fost

► în varianta inițială a LCA, excepția de nelegalitate a fost gândită pe ”matricea” excepției

2. Natura juridică a excepției de nelegalitate

3. Condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate

► în ceea ce privește regimul de invocare a excepției de nelegalitate, potrivit art. 4 alin. 1,

► referitor la caracterul unilateral, actele administrative sunt clasificate în literatura de

► în ceea ce priveşte caracterul individual, actele administrative unilaterale se clasifică în

► exemple de acte administrative cu caracter individual: autorizație de

► pentru a stabili admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, sub aspectul obiectului său,

► pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ cu

► nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate:

- prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 710/10.02.2012 şi sublinierea considerentelor relevante:

► studiu de caz: poate face obiect al excepţiei de nelegalitate ordinul ministrului

- prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1672/29.03.2019 şi sublinierea considerentelor relevante,

► studiu de caz: poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate hotărârea adoptată de

- prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 604/05.02.2010 şi sublinierea considerentelor relevante:

► studiu de caz: poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate o adresă de informare

- prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1031/24.02.2012 şi sublinierea considerentelor relevante:

► studiu de caz: poate forma obiect al excepției de nelegalitate un act administrativ cu

- retractarea/revocarea actului administrativ nu are ca efect ștergerea efectelor juridice

3.3. Condiția privind dependența

► art. 4 alin. 2 LCA impune condiţia ca de actul administrativ cu caracter individual ce

► spre deosebire de excepţia de neconstituţionalitate, în cazul excepţiei de nelegalitate

► prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1266/06.03.2009 şi sublinierea considerentelor

4. Regimul de invocare a excepţiei de nelegalitate

► în ceea ce privește regimul de invocare a excepției de nelegalitate, potrivit art. 4 alin. 1,

► poate fi invocată în orice proces aflat pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de

► poate fi invocată oricând, fără a i se opune termene de prescripţie sau de decădere

► poate fi invocată în orice fază procesuală (primă instanță, apel, recurs)

- constatarea faptului că art. 4 LCA nu impune o astfel de interdicţie

► studiu de caz: destinatarul actului administrativ, care nu a contestat actul respectiv pe

- constatarea faptului că art. 4 LCA nu impune o astfel de interdicţie

- constatarea faptului că art. 4 LCA nu impune o astfel de interdicţie

5. Instanța competentă şi procedura de soluționare a excepției de nelegalitate

► studiu de caz: schimbarea competenţei materiale de soluţionare a excepţiei de

- prezentarea considerentelor relevante ale deciziei C.C.R. nr. 267/07.05.2014:

-prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 3685/27.06.2019 şi sublinierea considerentelor relevante:

► aspecte de procedură specifice judecăţii excepției de nelegalitate:

6. Motivele care pot fi invocate în susținerea excepției de nelegalitate

► în practică, printre motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate se regăsesc:

► prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1274/13.03.2014 şi sublinierea considerentelor

► prezentarea deciziei Î.C.C.J. nr. 1608/20.05.2015 şi sublinierea considerentelor

7. Hotărârea prin care se soluţionează excepția de nelegalitate (conţinut, efecte)

► referitor la conţinutul hotărârii prin care se soluţionează excepția de nelegalitate, a se

► referitor la efectele hotărârii prin care se respinge excepția de nelegalitate ca inadmisibilă

8. Asemănări şi deosebiri faţă de excepţia de neconstituţionalitate

- ambele reprezintă mijloace de apărare şi excepţii de fond

- excepţia de nelegalitate are ca obiect un act administrativ cu caracter individual, în

Notă: la întocmirea prezentului material au fost folosite următoarele surse bibliografice

Anexa 1 – modele de minute

Încheiere din data de ....

Hotărâre din data de ...

Hotărâre din data de ...

Anexa 2 - fişa dosarului nr. 1034/301/2016

LITIGIUL ÎN CARE SE INVOCĂ EXCEPŢIA DE NELEGALITATE

Obiectul: anularea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. 13/07.12.2015, cu consecinţa

Motivele de fapt şi de drept:

Întâmpinarea: se solicită respingerea plângerii contravenţionale, pentru următoarele argumente: