Drept Const

GHEORGHE UGLEAN
DREPT CONSTITUŢIONAL
ŞI INSTITUŢII POLITICE
I
Ediţia a IV-a
revăzută şi adăugită
11
© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007
Editură acreditată de Ministerul Educaţiei şi Cercetării
prin Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice din Învăţământul Superior
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

UGLEAN, GHEORGHE
Drept constituţional şi instituţii politice / Gheorghe Uglean, Ediţia
a IV-a revăzută şi adăugită - Bucureşti, Editura Fundaţiei România de
Mâine, 2007
2 vol.
ISBN 978-973-725-812-0 general
978-973-725-813-7 vol. I
342(498)(075.8)
Reproducerea integrală sau fragmentară, prin orice formă şi prin orice

mijloace tehnice, este strict interzisă şi se pedepseşte conform legii.
Răspunderea pentru conţinutul şi originalitatea textului revine exclusiv

autorului/autorilor
Redactor: Constantin FLOREA

Tehnoredactor: Marcela OLARU
Coperta: Cornelia PRODAN
Bun de tipar: 20.05.2007; Coli tipar:

Format: 16/61×86
Editura Fundaţiei România de Mâine

Bulevardul Timişoara nr.58, Bucureşti, Sector 6
Tel./Fax: 021/444.20.91; www.spiruharet.ro
e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro
2
UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE DREPT ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
Prof. univ. dr. GHEORGHE UGLEAN
I
Ediţia a IV-a
EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE

Bucureşti, 2007
3
4
CUPRINS
CAPITOLUL I
CONCEPTUL DE DREPT
I.1. Noţiunea de drept ……………………………………………… 9

I.2. Apariţia şi evoluţia dreptului ………………………………….. 14
I.3. Dimensiunea socială a dreptului …………………………………. 23
I.4. Esenţa, conţinutul şi forma dreptului …………………………….. 27
I.5. Definiţia dreptului ……………………………………………….. 36
I.6. Noţiunile de drept public şi drept privat ………………………….. 38
CAPITOLUL II
DREPTUL CONSTITUŢIONAL –
RAMURĂ A SISTEMULUI DE DREPT
II.1. Noţiunea de drept constituţional ………………………………… 43

II.2. Locul dreptului constituţional în sistemul de drept ……………… 47
II.3. Izvoarele dreptului constituţional ……………………………….. 50
II.4. Raportul de drept constituţional ………………………………… 56
II.5. Subiectele raportului de drept constituţional …………………….. 63
II.6. Normele de drept constituţional ………………………………… 67
CAPITOLUL III
TEORIA CONSTITUŢIEI
III.1. Noţiunea de constituţie …………………………………………. 73

III.2. Noţiunea de regim constituţional ………………………………. 90
III.3. Apariţia constituţiei ……………………………………………. 92
III.4. Adoptarea constituţiei ………………………………………….. 94
III.5. Suspendarea, revizuirea şi abrogarea constituţiei ………………. 100
5
CAPITOLUL IV
SUPREMAŢIA CONSTITUŢIEI
IV.1. Noţiune ………………………………………………………... 109

IV.2. Efectele juridice ……………………………………………….. 110
IV.3. Garanţii juridice ……………………………………………….. 112
CAPITOLUL V
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR
V.1. Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor ………………… 115

V.2. Forme de control al constituţionalităţii legilor şi clasificarea
acestor forme …………………………………………………… 120
V.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România.
Curtea Constituţională …………………………………………... 136
CAPITOLUL VI
CONSTITUŢIILE ROMÂNIEI ŞI REGLEMENTĂRI
CU CARACTER FUNDAMENTAL DE LA APARIŢIA
STATULUI ROMÂN MODERN ŞI PÂNĂ ÎN PREZENT
VI.1. Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris ………………….. 145

VI.2. Constituţia României din 29 iunie 1866 ……………………….. 148
VI.3. Constituţia României din 29 martie 1923 ……………………… 151
VI.4. Constituţia României din 28 februarie 1938 …………………… 154
VI.5. Actele cu caracter constituţional din perioada 1944-1948 ……… 156
VI.6. Constituţia României din 13 aprilie 1948 ………………………. 165
VI.7. Constituţia României din 24 septembrie 1952 …………………. 167
VI.8. Constituţia României din 21 august 1965 ……………………… 169
VI.9. Acte cu caracter constituţional adoptate după Revoluţia
din Decembrie 1989 ……………………………………………. 171
VI.10. Constituţia României din 8 decembrie 1991 ………………….. 179
6
CAPITOLUL VII
DREPTURILE, LIBERTĂŢILE ŞI ÎNDATORIRILE
FUNDAMENTALE ALE CETĂŢENILOR ROMÂNI
VII.1. Noţiunea de drepturi şi îndatoriri fundamentale ale cetăţenilor
români ………………………………………………………… 185
VII.2. Natura juridică a drepturilor fundamentale …………………... 194
VII.3. Apariţia şi dezvoltarea instituţiei drepturilor şi îndatoririlor
fundamentale în România …………………………………….. 195
VII.4. Clasificarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ………….. 197
VII.5. Principiile constituţionale aplicabile drepturilor, libertăţilor
şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor români ………….. 199
VII.6. Inviolabilităţile ……………………………………………….. 217
VII.7. Drepturile şi libertăţile social-economice şi culturale …………. 237
VII.8. Drepturile exclusiv politice …………………………………... 256
VII.9. Drepturile şi libertăţile social-politice …………………………. 257
VII.10. Drepturile garanţii …………………………………………… 275
VII.11. Îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor ……………………... 279
VII. 12. Cetăţenia română ……………………………………………. 282
CAPITOLUL VIII
REGIMUL CONSTITUŢIONAL AL STATULUI ROMÂN
VIII.1. Caracterele statului român ……………………………………. 305
VIII.2. România, stat naţional, unitar şi indivizibil …………………... 310
VIII.3. Forma de guvernământ ………………………………………. 312
VIII.4. Structura de stat ……………………………………………... 314
VIII.5. Organizarea administrativ-statală …………………………….. 321
VIII.6. Organizarea administrativă actuală a teritoriului României …... 326
CAPITOLUL IX
ORGANIZAREA PUTERILOR ÎN STAT
IX.1. Puterea de stat, puterile publice ………………………………... 330
IX.2. Trăsăturile generale ale puterii organizate statal. Deosebirile
de alte puteri …………………………………………………… 332
IX.3. Separaţia puterilor, echilibrul puterilor, colaborarea puterilor …... 335
IX.4. Organizarea statală contemporană a puterii politice ……………. 339
IX.5. Consacrarea separaţiei puterilor în stat în Constituţia României 340
Bibliografie ………………………………………………………… 343
7
8
CAPITOLUL I
CONCEPTUL DE DREPT
I.1. Noţiunea de drept

Cuvântul „drept” este folosit în mai multe accepţiuni. El derivă
de la latinescul directus, luat în sens metaforic (directus de la dirigo,
dirigere, care însemna drept – orizontal sau vertical –, de-a dreptul,
direct, direcţie, linie dreaptă). În limba latină însă cuvântul care
corespundea substantivului drept era jus (drept, dreptate, legi).
Cuvântul este întâlnit şi în alte limbi, cu aceeaşi semnificaţie – droit
la francezi, diritto la italieni, derecho la spanioli, recht la germani,
right la englezi.
Într-un prim sens, cuvântul drept semnifică ştiinţa dreptului –
ansamblu de idei, noţiuni, concepte şi principii care explică dreptul şi
prin intermediul cărora dreptul poate fi gândit.
Dreptul este o ştiinţă socio-umanistă care analizează feno-
menul juridic în toate formele sale de manifestare, ca dimensiune
inalienabilă a existenţei umane în condiţii social-istorice determinate.
Dreptul este un fenomen normativ care are ca obiectiv disciplinarea
şi ordonarea relaţiilor sociale în scopul promovării unor valori
receptate de societate: omul, proprietatea, ansamblul libertăţilor
individuale, statul, umanitatea etc.
Dreptul constă în ansamblul regulilor de conduită generale şi
obligatorii asigurate şi garantate de stat, reguli al căror scop îl
constituie organizarea şi disciplinarea comportamentului uman în
cadrul relaţional uman, precum şi înfăptuirea acestui comportament
9
într-un climat specific manifestării coexistenţei drepturilor esenţiale
ale omului şi libertăţilor lui cu justiţia socială. 1
Dar dreptul nu este numai ştiinţă, el este, în egală măsură,
tehnică şi artă. Dreptul, ca ansamblu de norme care organizează viaţa
în comun, este o tehnică a convieţuirii umane, destinată să disci-
plineze comportamentul uman şi să apere societatea de excese2 .
Regulile juridice impun obligaţii, organizează funcţionarea ge-
nerală a statului şi a organismelor nestatale, oferă posibilitatea valo-
rificării unor interese, recunoscând capacitatea participării indi-
viduale în diferite relaţii, atribuie roluri şi statute (de producător, de
cumpărător, de vânzător, de locatar, de locator, de părinte, de fiu-
fiică).
În acest sens, dreptul îmbină necesitatea şi libertatea. Nece-
sitatea, ca un domeniu specific dreptului, rezultă din chiar scopurile
generale ale vieţii sociale, scopuri prefigurate în ansamblul normelor
legale. Acest ansamblu alcătuieşte dreptul obiectiv. El priveşte acea
coordonare imperativă prin norme (despre care vorbea Max
Weber)3 , fiind premisa necesară a coexistenţei libertăţilor. Regulile
stabilite prin norme trebuie să-şi găsească un cadru minim de
legitimitate pentru a putea fi condiţia existenţei posibile a comu-
nităţii. Dreptul este principiul de direcţie, de coeziune socială, el dă
societăţii caracterul de definit, de coerenţă.
În afară acestei accepţiuni, cuvântul drept mai semnifică şi
facultatea unui subiect de a-şi valorifica sau de a-şi apăra împotriva
terţilor un anumit interes, legalmente protejat. În diverse declaraţii
asupra drepturilor omului se are în vedere o asemenea accepţiune a
drepturilor individuale. Acesta este dreptul subiectiv şi el presupune
1
Clement Gheorghe, Elemente de teoria generală a dreptului, suport
de curs (mss.).
2
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002.
3
Ibidem, p. 38 şi urm.
10
categoria de libertate. Romanii făceau distincţie între norma agendi
şi facultas agendi.
Ca trăsături ale dreptului subiectiv putem menţiona
următoarele:
• drepturile subiective sunt prerogativele recunoscute unei
persoane fizice sau juridice;
• conţinutul acestor prerogative constă în a pretinde ceva de la
altcineva;
• drepturile subiective sunt strâns legate de persoana omului
(de titularul lor);
• fiind legate de titularul lor, drepturile subiective sunt
întotdeauna prerogative concrete;
• drepturile subiective sunt infinite la număr;
• drepturile subiective pot avea natură juridică diferită în raport
de ramura de drept ale cărei norme le reglementează;
• în privinţa conţinutului lor, drepturile subiective sunt limitate
totuşi de lege şi de bunele moravuri în sensul că ele există şi pot fi
exercitate numai în măsura limitelor date de acestea;
• drepturile subiective constituie o categorie juridică prin
mijlocirea căreia titularii lor pot participa la schimburile de valori
care cad sub incidenţa reglementării juridice;
• din definiţie şi din exemple rezultă că unui drept subiectiv
aparţinând unui subiect de drept, de regulă, îi corespunde o obligaţie
a altui subiect de drept (a celui de la care se pretinde să săvârşească
ceva). 4
În unele limbi există cuvinte deosebite pentru cele două
accepţiuni ale noţiunii de drept. Spre exemplu, în engleză Law
desemnează dreptul obiectiv, iar Right, dreptul subiectiv; în
germană, deşi de largă utilizare este termenul Recht, uneori, pentru
dreptul subiectiv, se foloseşte termenul Berechtigung. În franceză, de
obicei, dreptul obiectiv este redat notându-se cuvântul cu literă mare
4
Clement Gheorghe, Elemente de teoria generală a dreptului, suport
de curs (mss.).
11
(Droit), iar dreptul subiectiv cu literă mică (droit), sau la plural
(droits). În vorbirea curentă, nespecializată, oamenii au în vedere în
special sensul de drept ca un drept subiectiv (dreptul de vot, dreptul
la concediu).
Ceea ce este drept în sine – preciza Hegel – este pus în
existenţa sa obiectivă, adică este determinat de gând pentru
conştiinţă, şi el este cunoscut ca fiind ceea ce este drept şi valabil,
legea; în virtutea acestei determinări, dreptul este pozitiv în genere. 5
Totalitatea normelor juridice în vigoare (active) dintr-un stat
poartă denumirea de drept pozitiv, un drept aplicabil imediat şi
continuu, obligatoriu şi susceptibil a fi adus la îndeplinire printr-o
forţă exterioară (coerciţiune statală), ca o îndreptăţire legitimă a unor
instanţe sociale special abilitate. Dreptul pozitiv, scria Mircea
Djuvara, este „dreptul care se aplică într-o societate dată la un
moment dat, sub auspiciile statului respectiv sau, mai pe scurt, este
dreptul care se aplică.
Dreptul obiectiv ca totalitate a normelor juridice exprimă
faptul că ele sunt independente de subiectele raportului juridic
concret, iar drepturile subiectelor decurg din dreptul obiectiv în care
sunt ele consfinţite. Dreptul obiectiv este deci menit să reglementeze
viaţa indivizilor grupaţi în societate şi poate fi privit sub dublu
aspect:
1) ansamblu de izvoare de drept – acte normative, obiceiuri,
care reprezintă aspectul static al dreptului;
2) formele prin care se realizează dreptul şi autorităţile statale
competente să utilizeze aceste forme, şi care reprezintă aspectul
dinamic al dreptului.
Dreptul este însă şi o artă, adică un ansamblu de mijloace pe
care le întrebuinţează organele care creează dreptul sau care aplică
dreptul. Legiuitorul trebuie să ştie să selecteze din ansamblul
trebuinţelor sociale pe cele care răspund unor nevoi reale;
5
Hegel, Principiile filosofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureşti,
1969, p. 239.
12
judecătorul trebuie să posede arta de a aplica legea în conformitate
cu litera şi spiritul său şi potrivit cu multitudinea condiţiilor de timp,
spaţiu şi persoane în care se derulează aspectele de viaţă; la fel,
procurorul, avocatul sau organul administrativ. În orice caz, acest
„montaj” artistic al dreptului nu poate fi, în niciun moment, despărţit
de ştiinţa dreptului, care rămâne marele regizor al întregii montări, al
fascinantului proces care îl constituie crearea şi realizarea dreptului. 6
Cuvântul „drept” mai este asociat, ca adjectiv, în aprecierile de
natură morală (exemplu: om drept, acţiune dreaptă, pedeapsă dreaptă
etc.). În afara termenului de drept, se întrebuinţează şi termenul de
juridic. Acesta este utilizat atât ca adjectiv (normă juridică, raport
juridic etc.), cât şi într-o accepţiune ce excede noţiunii de drept
(obiectiv sau subiectiv). Juridicul este un fenomen complex care
funcţionează obiectiv pe un fundal social, constituind unul din
modurile de reflectare pe plan social a existenţei umane. Juridicul are
– sistematic vorbind – un caracter unitar, deşi are o compunere
complexă (psihologică, instituţională, relaţională). Unicitatea
fenomenului juridic determină unicitatea ştiinţei dreptului (ştiinţe
juridice), care este, aşa cum am văzut, o ştiinţă explicativ normativă,
ce nu se limitează la descrierea şi explicarea funcţionării unor
elemente de tehnicitate şi construcţii logice, ci se referă şi la
caracterul operaţional al conceptelor prin intermediul cărora se
fundamentează ontologia, gnoseologia, axiologia şi metodologia
juridică. Juridicul defineşte o parte componentă a realităţii sociale,
alături de politic, etic, economic. În sociologie se vorbeşte despre
fenomenul juridic şi despre juridicitate, ca un criteriu de distincţie a
fenomenelor sociale. În acest sens, toate fenomenele juridice pot fi
privite ca fenomene sociale, fiindcă un drept robinsonian nu poate fi
conceput. Dar nu toate fenomenele sociale sunt şi juridice, ceea ce
pune în discuţie criteriul pe baza căruia pot fi distinse, din ansamblul
fenomenelor sociale, cele juridice. Acest criteriu este tocmai
juridicitatea, criteriu reflectat îndeosebi pe plan normativ. Pentru că
6
Nicolae Popa, op. cit., p. 37.
13
am amintit anterior de fenomenul juridic şi de juridicitate, nu este
lipsită de importanţă nici definiţia ştiinţei dreptului. Prin ştiinţa
dreptului înţelegem ansamblul de idei, noţiuni, concepte şi principii,
care explică dreptul şi prin intermediul căruia dreptul poate fi gândit
şi explicat.
I.2. Apariţia şi evoluţia dreptului

Studiul conceptului de drept implică în mod necesar viziunea
istorică, legată de descifrarea originilor (teoria originilor) dreptului.
Ca instituţie ce derivă de la societate şi îşi găseşte suportul în relaţiile
reciproce dintre oameni, dreptul este indisolubil legat de evoluţia
generală a societăţii, de particularităţile societăţii pe diferitele sale
trepte de dezvoltare istorică7 .
Chiar şi H. Kelsen recunoaşte că dreptul este un fenomen
condiţionat de timp şi spaţiu. 8 Întrebarea care se pune este aceea de
a şti dacă dreptul este indisolubil legat de societate de la primele sale
forme primitive de organizare sau, dimpotrivă, dacă dreptul apare, ca
şi statul, doar la un anumit moment al evoluţiei istorice a omului.
Răspunsul la întrebare este legat de modul în care este conceput
dreptul: este el doar apanajul statului sau, în general, orice grup
social este capabil să formuleze reguli juridice? Există, pe de altă
parte, un drept natural, ideal, anterior fiecărei reguli pozitive şi care
este neschimbat în esenţa sa? Ca instituţie ce derivă de la societate şi
îşi găseşte suportul în relaţiile reciproce dintre oameni, dreptul este
indisolubil legat de evoluţia generală a societăţii
Latinii credeau în eternitatea dreptului. Acolo unde este
societate, există şi drept – Ubi societas ibi jus. Ei nu puteau concepe
existenţa societăţii fără drept. Din punctul lor de vedere, şi viceversa
era exactă: ubi jus ibi societas. Credinţa lor în eternitatea dreptului
7
8
H. Kelsen, Théorie pure du droit, 1953, p. 57.
14
corespundea celei în eternitatea societăţii, şi anume a societăţii
romane şi bineînţeles a dreptului roman.
Adepţii Şcolii Dreptului Natural consideră că, în conformitate
cu concepţia aristotelică, omul este un animal social – zoon
politikon. Din nevoia instinctivă de a trăi în societate, apare şi nevoia
de a se stabili norme juridice (la baza acestora stând acel appetitus
societatis).
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai Şcolii Dreptului Natural,
Hugo Grotius (1583-1645), consideră dreptul natural ca totalitatea
principiilor pe care raţiunea le dictează pentru satisfacerea necesităţii
naturale a omului, pentru viaţa socială. Deci, nu este suficient
apetitul social al omului, este nevoie şi de raţiune care dictează
principii, anumite precepte fundamentale. Aceste precepte priveau:
1) aliendi abstinentia (respectarea a tot ce e al altuia);
2) promissorul impledorum obligatio (respectarea angaja-
mentelor);
3) damni culpa dati reparatio (repararea pagubelor pricinuite
altora);
4) poenae inter hominis meritum (pedeapsa echitabilă).
Acest sistem de jus-duplex este apoi conceput şi pe alte baze de
către Pufendorf (1632-1694), Jean Domat (1625-1696) şi alţii.
Legiuitorii Revoluţiei franceze sunt puternic conduşi de ideile
Dreptului Natural. În proiectul de Cod Civil al comisiunii din anul
VIII, ei notau: „Există un drept universal, imuabil, izvor al tuturor
legilor pozitive; el nu este decât raţiunea naturală întrucât aceasta
guvernează pe toţi oamenii”.
În concepţia curentului jusnaturalismului, drepturile oamenilor
decurg din calitatea lor raţională. Esenţa omului stă în
individualitatea lui. Fiinţa umană atinge destinaţia ei, întrucât se
comportă ca purtătoare a raţiunii.
Ideile acestea revin ori de câte ori emanciparea individului,
posibilităţile sale de afirmare a demnităţii şi a personalităţii sunt în
pericol. S-a afirmat, în acest context (şi nu fără îndreptăţire!), că
15
„Secolul al XX-lea are nostalgia dreptului natural”, un drept
disimulat sub forma „principiilor generale” ale dreptului sau a
„principiilor de echitate”.
Din această perspectivă, întrebarea pusă mai sus (când apare
dreptul ?), rămâne în relaţie chiar cu modul în care concepem
dreptul. Este el echivalent oricărei reguli de conduită din momentul
apariţiei primelor forme de organizare socială? Dacă avem în vedere
faptul că dreptul nu poate exprima decât nevoile sociale ale unei
colectivităţi constituite în formă politică, atunci dreptul apare în
condiţii social-politice determinate, caracterizate prin diferenţieri
specifice societăţii politice9 .
În evoluţia sa, omul pleacă de la o stare de dependenţă totală
faţă de natură – omul în situaţia de culegător, folosind tot ceea ce
natura îi pune la dispoziţie în stare brută, fără a prelucra (şi fără să
aibă posibilitatea să o facă) obiectele înconjurătoare.
La scara devenirii sale istorice, determinate de mari mutaţii
economice (descoperirea focului, domesticirea animalelor,
prelucrarea pământului, a unor metale), prima formă de organizare
socială a fost Ginta. Constituirea Gintei se făcea în temeiul unui
criteriu – comunitatea de sânge (şi, în subsidiar, comunitatea
preocupărilor economice). Cercetările istoriografice, precum şi cele
sociologice au scos la iveală anumite trăsături ale acestei etape.
Ginta a fost o formă universală de organizare a societăţii
primitive. Ea s-a caracterizat printr-o diviziune naturală a muncii
(după sex şi vârstă) şi prin domnia obiceiului. Democraţia gentilică
însemna proprietatea comună asupra pământului, lipsa unei forţe
exterioare de constrângere (ca prerogativă social-organizată a unei
părţi a societăţii), o putere ce aparţinea întregii colectivităţi.
La greci, de exemplu, Ginta purta denumirea de genos.
Conducătorul era ales de membrii gintei, denumit arhonte.
Mai multe ginţi formau Fratrii şi Triburi. În fruntea Tribului se
afla Sfatul (bule), alcătuit din conducătorii ginţilor. Agora era
9
16
adunarea obştească. În timp de război, tribul avea conducător militar,
care era – după spusele lui Aristotel – şef peste oamenii liberi.
S-a susţinut că, iniţial, Ginta a fost matriarhală, fapt datorat
poziţiei proeminente a femeii în gospodărie, ea asigurând mijloacele
de subzistenţă statornice în comunitate (întoarcerea bărbaţilor,
ocupaţi cu expediţiile de vânătoare a animalelor sălbatice, fiind în
permanenţă sub semnul întrebării). Căsătoria (în sensul raporturilor
dintre sexe) era exogamă, bărbatul fiind din afara gintei-mamă; la
moartea sa, copiii rămâneau în această gintă, iar legăturile de sânge
se stabileau în legătură cu un strămoş feminin. Raporturile sexuale
fiind libere, era exclusă orice paternitate, descendenţa stabilindu-se
pe linie feminină.
Trecerea de la ginta matriarhală la cea patriarhală a fost uneori
interpretată ca un efect al dezvoltării ideilor religioase, al introducerii
unor zeităţi noi. În realitate, trecerea la patriarhat îşi are cauzele sale
sociale şi economice, determinate de schimbările importante pro-
duse: dezvoltarea agriculturii, a păstoritului, a meşteşugurilor, a
schimbului etc.
Hegel consideră că adevărata istorie începe abia o dată cu
apariţia Statului şi a Dreptului, care întruchipează punctul cel mai
înalt al culturii unui popor. 10 Începutul adevărat şi prima fundaţie a
statului – notează Hegel – constă în introducerea agriculturii, alături
de introducerea căsătoriei, întrucât primul din aceste principii aduce
cu sine prelucrarea solului şi, o dată cu aceasta, proprietatea privată
exclusivă, reducând viaţa rătăcitoare a sălbaticului, care îşi caută în
peregrinări subzistenţa, la stabilirea dreptului privat şi la siguranţa
satisfacerii trebuinţelor; de aceasta se leagă limitarea raporturilor
sexuale la căsătorie şi, prin urmare, transformarea acestei legături
10
17
într-o alianţă durabilă, universală în sine; tot astfel a nevoii
subiective, în grija de familie şi a posesiei în averea familiei. 11
Cercetările efectuate de sociologi, istorici, antropologi ai
culturii în comunităţi aflate pe treapta primitivă de dezvoltare au scos
la iveală faptul că, în aceste comunităţi, raporturile membrilor erau
conduse pe baza unor comandamente care exprimau nevoile
elementare ale vieţii în comun şi care erau cuprinse într-un sistem de
norme sociale. Îndelungata practică a acestor comunităţi determină
apariţia unor tabu-uri, corespunzătoare aşa-numitului sistem al
totemismului de clan. 12
La început, totetismul a constituit o expresie a diviziunii
naturale a muncii dintre comunităţi, contribuind la circulaţia fondului
de alimente şi reglementarea legăturilor dintre sexe (membrii unor
ginţi aparţinând aceluiaşi totem nu se puteau căsători între ei). După
credinţele totemice, cei din aceleaşi clanuri sau fratrii se considerau
înrudiţi direct cu totemul lor (plantă, animal). 13
Acest sistem al totemismului de clan se apăra printr-un set de
reguli – oprelişti (tabu-uri), care vizau cele mai diverse domenii ale
vieţii comunităţii. Spre exemplu, se întâlnesc reguli privind ocrotirea
căminului, a conducătorilor, a bătrânilor, a copiilor, a armelor, a
mijloacelor de muncă mai importante. Existau oprelişti cu privire la
atingerea anumitor animale sau plante. Bolnavii, cadavrele, femeia
în timpul menstruaţiei constituiau, de asemenea, tabu. Unele reguli –
oprelişti prezintă uimitoare similitudini cu normele cuprinse în
coduri juridice. Este uimitoare asemănarea existentă între aceste
reguli restrictive şi normele penale de mai târziu. Asemenea cercetări
11
Hegel, Principiile filosofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureşti,
1969, p. 232, 233; Mircea Eliade, Istoria credinţelor şi a ideilor religioase,
Bucureşti, 1981.
12
Totem – în limba dialectală algonkiană (a pieilor roşii
nord-americane) însemna: ruda fratelui sau a surorii. Tabu – cuvântul are ca
sens iniţial: izolat, separat.
13
T. Herseni, Sociologia, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică,
Bucureşti, 1982, p. 359.
18
confirmă faptul că regulile sociale sunt indispensabile oricărei forme
de organizare socială; ele sunt determinate în mod necesar de
evoluţia socială şi alcătuiesc „un prim deziderat al oricărei ordini”. 14
La fel ca şi în cazul sistemului totemismului de clan, şi aceste
seturi normative se dezvoltă treptat, o dată cu schimbările sociale.
Regulile simple de comportare, care înainte erau împletite direct cu
activitatea materială a comunităţii şi exprimau nemijlocit interesele
acesteia, se îmbină cu elementele de magie. Anumite mecanisme ale
unei false conştiinţe fac adesea ca un tabu să se rupă cu desăvârşire
de împrejurările care i-au dat naştere şi să treacă la o existenţă de
sine stătătoare; având, la început, elemente raţionale, unele oprelişti,
se pot transforma în contrariul lor şi, în loc să apere grupul, îi pot fi
dăunătoare. Totemismul, de asemenea, se îndepărtează treptat de
originea lui, devenind un sistem coerent de credinţe şi practici. În
mod paradoxal, tocmai animalul sau planta devenită totem sunt, mai
târziu, interzise a fi omorâte sau consumate.
O seamă de cercetători (Thurnwald, Malinowski, Hoebel etc.)
consideră că aceste seturi de norme sociale alcătuiesc dreptul
societăţilor primitive.
Aşa, spre exemplu, Thurnwald construieşte o întreagă ordine
dogmatică de drept al societăţii primitive, care alcătuieşte o formă
incipientă a dreptului. Malinovski consideră că studiul dreptului
primitiv poate conduce la concluzia posibilităţii de clarificare a
normelor acestuia, existând suficiente semne distinctive „care separă
în mod clar dreptul primitiv de15 alte forme de obiceiuri”.16
Hoebel desprinde, din obiceiurile primitive, dreptul primitiv,
considerând că simpla asigurare, prin mijloace, a traducerii în viaţă a
normelor de conduită transformă în drept o normă de comportare.
„O normă socială – scrie Hoebel – devine normă de drept din
14
L. Fuller, The Morality of Law, Yale University, Press, 1964, p. 46.
15
16
Malinovski, Crime and Custom în Sovage Society, London, 1954,
p. 208.
19
momentul în care neglijarea sau încălcarea ei este urmată de
ameninţare sau în mod real, de aplicarea unei forţe fizice, exercitată
de un individ sau de un grup ca privilegiu, socialmente recunoscut,
al acestuia”. 17
La fel consideră şi Gurvitch, care apreciază că „acolo unde
există chiar un simplu Noi activ, sunt şanse de a te găsi în prezenţa
dreptului”. 18
Alţi specialişti, cum ar fi polonezul Podgorecki, vorbesc despre
aceste norme ca despre un drept tradiţional. 19
Analiza este plasată pe terenul metodei etnologice de studiere a
fenomenului juridic. Problema dreptului societăţilor aflate pe treapta
primitivă de dezvoltare (a societăţilor prestatale) duce ulterior la
punerea unei chestiuni fundamentale pentru teoria dreptului, şi
anume găsirea tipului de cadre sociale (globale, grupale,
microsociale) mai favorabile sau mai puţin favorabile generării
dreptului. S-a recunoscut, mergându-se pe linia de gândire
corespunzătoare pluralismului juridic, că dreptul urmează a fi privit
nu numai în relaţie cu statul şi cu structurile social-politice
constituite, ci şi în afara oricărei structuri, trebuind a fi căutat şi în
fenomenele sociale de genul manifestărilor de sociabilitate care dau
naştere normei de solidaritate. Această normă corespunde unei
totalităţi de diferite sentimente umane reciproce, determinate de
anumite influenţe psihice, de o anumită intimitate a legăturilor sau de
contacte nemijlocite. Apare deci posibil, în această lumină, ca
numeroase grupuri sociale, construite şi legate psihologic, să poată
elabora norme juridice, ceea ce ar transforma dreptul într-un
fenomen prin excelenţă pluralist.
17
Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p. 208.
18
G. Gurvitch, Sociologie du Droit, Traité de Sociologie, Tome, II,
PUF, Paris 1963, p. 173.
19
A. Podgorecki, Schiţă a Sociologiei Dreptului, Moscova, 1974,
p. 80.
20
Pentru a putea să dăm răspuns ideii pluralismului juridic, este
nevoie, credem, să reluăm prezentarea procesului apariţiei
dreptului.
Până acum am stabilit faptul că este de esenţa oricărei
comunităţi stabilirea pe cale normativă a unor criterii de
comportament, a unor exigenţe pe care comunitatea înţelege să le
formuleze legat de conduita oamenilor, în aşa fel încât comunitatea
să le prezerve, să nu fie pusă sub semnul întrebării chiar existenţa sa,
în condiţiile unui comportament arbitrar. Rămâne de demonstrat
caracterul juridic sau nejuridic al acestor norme. Suntem de părere că
aceste norme sunt de natură obştească sau obişnuielnică, religioasă
sau morală, neexistând în această fază de dezvoltare istorică un
aparat special care să le asigure din afară sau de deasupra întregii
colectivităţii obligativitatea. Ele erau respectate ca deprinderi, forţa
lor obligatorie fiind rezultatul unei reflectări în planul conştiinţei
individuale a convingerii utilităţii lor. Nu există încă nici acea
„ierarhie jurisdicţională”, de care vorbeşte Traian Herseni. 20
Ierarhia jurisdicţională este, în esenţă, un fenomen juridico-
administrativ, fenomen neconturat încă în aceste momente ale
dezvoltării social-istorice. Aşa cum menţionează Hart, „Este,
desigur, posibil să ne imaginăm o societate fără legislaţie, curţi
oficiale şi altele. Într-adevăr, sunt multe studii despre comuna
primitivă în care nu numai revendicarea acestei posibilităţi se realiza,
dar descrierea în detaliu a vieţii societăţi relevă că înţelegerea
controlului social este dată de atitudinea generală a grupului faţă de
standarde de comportament obligatoriu”. 21
Sancţiunile, în cazul nerespectării opreliştilor stabilite în
conţinutul normelor, erau aplicate de comunitate, putând să se
20
T. Herseni, Sociologia, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică,
21
H. L. A Hart, The Concept of Law, Oxford University Press, 1963,
p. 89.
21
dispună chiar alungarea din trib. Se practica răzbunarea sângelui
(dinte pentru dinte, ochi pentru ochi).
În condiţiile schimbărilor sociale ce au avut loc în societatea
gentilico-tribală se produc modificări în structura şi modul de
funcţionare a puterii sociale şi a normelor ce asigurau eficienţa
acestei puteri. Astfel – spre a ne menţine la exemplul Greciei – în
epoca descrisă de Homer (aceea a democraţiei militare), se constată
o treptată desprindere a organelor conducătoare de restul populaţiei.
Conducătorii militari, dată fiind înmulţirea războaielor, cresc
considerabil în importanţă: ei hotărăsc fără a mai consulta adunările
obşteşti. După ce legendarul rege Teseu a dat conducerea unică a
Atenei prin unirea triburilor, Solon împarte populaţia ateniană în
patru clase după avere. În timpul lui Clistene, ultimele resturi
gentilice sunt nimicite, iar cetăţenii sunt împărţiţi pe baza criteriului
strict teritorial. Apare astfel statul, organism de conducere ce
stabileşte legături de altă natură (teritorială, şi nu de sânge) cu
cetăţenii.
Încă pe treapta înaltă a dezvoltării societăţilor gentilice, paralel
cu trecerea la agricultură şi creşterea vitelor, avusese loc o
diferenţiere a intereselor sociale, diferenţiere ce s-a reflectat şi în
plan normativ. Astfel, o serie de norme obişnuielnice sunt preluate şi
adaptate noilor interese (privind situaţia prizonierilor de război
transformaţi în sclavi, situaţia datornicilor, transmiterea prin
moştenire a bunurilor).
Însă, o dată cu evoluţia socială vechile obiceiuri se transformă
în formă scrisă. Astfel, printre primele legi scrise amintim:
¾ CODUL LUI HAMMURABI, edictat cu 2000 ani Î. H, care
afirma că legile trebuie să aducă binele poporului şi să-l oprească pe
cel tare de a-l vătăma pe cel slab;
¾ LEGILE LUI MANU, care cuprind 5370 versuri, fiind
edictate de brahmani în India. Prin acestea se considera că legile
conţin pedepse, iar pedeapsa este instrumentul cel mai important de
îndeplinire a misiunii regelui, care este dreptatea;
22
½ În Europa, primele legiuiri consemnate documentar sunt:
– legiuirile lui Licurg – secolele X– IX Î. H. ;
– legile lui Dracon şi Solon (Atena) – secolele VI-V Î. H;
– legea celor XII Table – la romani, secolul V Î. H.
Hegel făcea următoarea afirmaţie: „Soarele, ca şi planetele, au
şi ele legile lor, dar ele nu le cunosc. Barbarii sunt cârmuiţi de
instincte, moravuri şi sentimente, dar ei nu au conştiinţa acestora.
Prin faptul că dreptul se instituie şi este cunoscut, se înlătură opinia
subiectivă şi egoismul, iar dreptul îşi dobândeşte determinarea sa
adevărată şi ajunge la cinstea ce i se cuvine.
În concluzie, normele vechilor comunităţi gentilice aveau la
bază obiceiuri şi tradiţii, făceau parte fără echivoc din viaţa ginţii şi,
în ciuda faptului că uneori îmbrăcau forme mistice, ele se impuneau.
I.3. Dimensiunea socială a dreptului

Dreptul este un rezultat al activităţii umane, al socializării;
normele sale intervin în procesul productiv, stabilind reguli generale
pentru actul zilnic, repetat, al producerii, al repartiţiei şi al
schimbului de produse şi activităţi. Libertatea omului este deplină
numai în măsura în care nu stânjeneşte libertatea celorlalţi.
Drepturile omului nu pot prinde contur, nu pot deveni realităţi decât
în cadrul unei interacţiuni, bazată pe coexistenţa libertăţilor, şi nu pe
afirmarea brutală şi păgubitoare pentru semeni a unor drepturi şi a
unor interese personale. Superioritatea reflectării în drept a corelaţiei
necesare între drepturi şi îndatoriri, precum şi nobleţea actului de
justiţie (ca o activitate independentă într-o societate democratică)
alcătuiesc coordonatele care marchează decisiv dimensiunea socială
a dreptului. 22
„Legile sunt matca şi mama noastră” – afirma D. Cantemir,
subliniind prin aceasta poziţia dreptului în societatea civilizată, ca un
22
Nicolae Popa, op. cit., p. 48 şi urm.
23
nucleu al ordinii sociale şi ca o condiţie a bunei derulări a
raporturilor umane.
Abordarea dimensiunilor sociale ale dreptului implică analiza
locului dreptului şi a realităţii juridice în societate, a sistemului
legăturilor sale cu celelalte elemente (realităţi) ale societăţii.
În general, ştiinţele sociale privesc societatea ca un sistem
dinamic, evolutiv (capabil să parcurgă stări diverse) şi înzestrat cu
capacitatea autoreproducerii lărgite şi optimizate. Aceste ştiinţe
(sociologia, politologia, economia politică) cercetează diversele
componente ale societăţii, pun în lumină structura şi legitatea
structurală a vieţii sociale, rolul elementelor societăţii şi influenţele
complexe între aceste părţi (economice, politice, juridice, culturale).
Realitatea juridică (juridicul) este o dimensiune inalienabilă a
realităţii sociale în condiţii istorice determinate. Existenţa ei nu poate
fi desprinsă de existenţa celorlalte părţi ale unei societăţi, suportând
influenţa acestora şi exercitând la rându-i influenţă asupra lor. La
început, totemismul a constituit o expresie a diviziunii naturale a
muncii dintre comunităţi, contribuind la circulaţia fondului de
alimente şi la reglementarea legăturilor dintre sexe (membrii unor
ginţi aparţinând aceluiaşi totem nu se puteau căsători între ei). După
credinţele totemice, cei din aceleaşi clanuri sau fratrii se considerau
înrudiţi direct cu totemul lor (plantă, animal).
Realitatea juridică, sau juridicul, este uneori denumită şi sistem
juridic sau suprastructură juridică. Realitatea juridică (juridicul) are
un conţinut bogat în care este cuprins dreptul – ca fenomen normativ
(dreptul pozitiv) –, dar care nu se reduce la el. Astfel, componentele
juridicului sunt: conştiinţa juridică, dreptul şi relaţiile juridice
(ordinea de drept). Înainte de a fi o realitate normativă, dreptul este o
stare de conştiinţă, în sensul că nevoile schimbătoare ale societăţii,
care-şi reclamă reflectare într-un sistem de norme, nu se transpun
tale quale în limbajul şi în conţinutul dreptului; ele trec prin
conştiinţa legiuitorului (sau a poporului, dacă este vorba de obicei),
urmând un proces de evaluare, valorizare şi valorificare finală prin
24
normele de drept. Din punct de vedere epistemologic, conştiinţa
înseamnă conştientizarea scopurilor şi alegerea mijloacelor în
consens cu o tablă superioară de valori.
Conştiinţa juridică (specializată – a legiuitorului sau comună –
a poporului) joacă rolul unui receptor şi al unui tampon. Receptor, în
sensul că primeşte stimulii pe care îi emite societatea, îi ordonează
şi-i supune unui examen axiologic, şi tampon, pentru că se interpune
între aceşti stimuli (care se înfăţişează de cele mai multe ori ca
adevărate comandamente, presiuni din partea forţelor sociologice
creatoare ale dreptului) şi realitatea normativă (care are regularităţile
sale, ritmul său, o dinamică proprie, ce nu-i permit să urmeze
„orbeşte” aceste presiuni). Conştiinţa juridică apare ca o premisă a
dreptului (ca fenomen normativ), funcţia sa normativă fiind mijlocită
de ipostazele conştiinţei, prin care omul devine propriu-zis subiect:
cea cognitivă, cea acţională şi cea cultural-axiologică. Într-o
societate pluralistă, în care structurile sale sunt profund interesate de
schimbările esenţiale, funcţia normativă a conştiinţei este organic
corelată funcţiei creatoare anticipative.
Căutarea şi inovarea soluţiilor juridice (celor mai bune) nu pot
fi decât rodul unei mature chibzuinţe, întrucât centrul referenţial al
ontologiei conştiinţei îl constituie fiinţa conştientă, iar exerciţiul
funcţiilor conştiinţei juridice echivalează cu o organizare dinamică a
vieţii psihice şi spirituale. Conştiinţa juridică se structurează pe două
paliere: primul este o componentă raţională – ideologia juridică
(ansamblul trăirilor emoţionale: sentimente, voliţiuni). O bună
politică juridică, rezultat al traducerii în planul normelor dreptului a
cerinţelor reale ale dezvoltării sociale, constituie o adevărată formulă
educativă, contribuind hotărâtor la formarea unei atitudini culturale a
individului faţă de exigenţele de comportament conţinute în normele
de drept.
A doua componentă a realităţii juridice (a juridicului) o
constituie partea instituţională – dreptul, ca sistem de reglementări
şi instituţii. Această parte alcătuieşte miezul juridicului, conţinutul
25
său, cadrul său substanţial de referinţă. Dreptul, ca fenomen
normativ, dă expresie cerinţelor structurilor sociale – conducătoare
sau conduse – de mai bună organizare a raporturilor umane, în
vederea obţinerii acelui echilibru social indispensabil pentru
asigurarea climatului în care liberului arbitru şi voinţei subiective să i
se poată opune eficient anumite standarde oficiale de comportament
şi în care să poată fi înlăturată tensiunea între cei care acceptă
standardele şi cei care se abat de la ele.
Norma juridică, la rândul ei, ca reflectare conştientă a
conţinutului raporturilor sociale, nu este decât o sinteză între ceea ce
este (sein) şi ceea ce trebuie să fie (sollen), între necesitate şi
libertate, între real şi ireal.
În sfârşit, cea de-a treia componentă a juridicului este alcătuită
din elemente relaţionale, sociologice. Sunt cuprinse aici raporturile
juridice şi situaţiile juridice, cele care probează eficienţa dreptului. În
cadrul acestor raporturi, oamenii (individual sau colectiv) participă
în calitate de subiecte de drept, valorificându-şi sau apărându-şi pe
cale legală interese şi drepturi. Desfăşurarea lor în conformitate cu
dispoziţiile legale duce la crearea ordinii de drept. Din această
perspectivă, dreptul poate fi considerat ca un mod de existenţă a
ordinii publice, un real factor de calmare a conflictelor şi de
menţinere în limite de ordine a ciocnirilor de interese.
Omul acţionează într-o ambianţă socială, el intră în numeroase
raporturi cu semenii săi, iar aceste raporturi alcătuiesc adevăratul
fundament ontologic al dreptului.
Rezultă că dreptul, ca sistem de norme şi instituţii, are o sferă
mai restrânsă decât juridicul, ca parte componentă a realităţii sociale.
La rândul său, însă, dreptul aparţine şi el acestei realităţi, are
determinări calitative ce ţin de esenţa socialului. El suportă influenţe
din partea componentelor cadrului fizic înconjurător şi din partea
componentelor sistemului social (economia, politica, morala). În
ansamblu, aceste elemente de influenţă poartă denumirea de factori
de configurare a dreptului.
26
I. 4. Esenţa, conţinutul şi forma dreptului
Dreptul, ca orice fenomen, este unitatea unor aspecte de ordin
calitativ şi cantitativ. Stabilirea conceptului de drept prin intermediul
conceptelor filosofice de esenţă, conţinut şi formă implică efortul de
decelare a trăsăturilor şi a determinărilor calitative fundamentale ale
dreptului, precum şi efortul de sesizare a modalităţilor specifice de
organizare internă şi externă a conţinutului.
În general, esenţa unui fenomen reflectă unitatea laturilor, a
trăsăturilor şi a raporturilor interne necesare, relativ stabile, care
constituie natura lăuntrică a fenomenului şi-l fixează într-o clasă de
fenomene adiacente. A cerceta esenţa dreptului presupune
pătrunderea înăuntrul său, sesizarea legăturilor intime care-i conferă
relativa stabilitate, identificarea calităţilor interne. 23
Observaţiile cele mai vechi asupra însuşirii lucrurilor, asupra
naturii acestora şi a substanţei lor au conturat ideea de calitate, pe
care Aristotel o definea ca fiind „deosebirea substanţei”, adică ceea
ce deosebeşte corpurile între ele. O notă specifică în definirea
calităţii o constituie însuşirea sa de a fi o determinare internă, proprie
obiectului, graniţa care delimitează un obiect de altul, un fenomen de
altul. În lumina structuralismului modern, calitatea a început a fi
privită în corelaţia sa cu structura, putând fi concepută ca unitatea
dintre elemente şi structură, unitate ce conferă determinare,
specificitate, integritate şi stabilitate obiectului dat.
Din multitudinea determinărilor calitative ale dreptului se
desprinde o calitate principală care exprimă calitatea întregului,
determinarea lui internă; aceasta este calitatea juridică a voinţei şi a
interesului, care conduce la apariţia normelor dreptului şi care
asigură un anumit echilibru în desfăşurarea raporturilor interumane.
Oricâte modificări va suferi un sistem juridic, prin orice stări ar trece
– ca urmare a modificărilor intervenite în elementele sale –, această
23
27
calitate principală va rămâne neschimbată. Într-adevăr, atunci când
avem în vedere un anumit sistem juridic, vom constata că, într-o
anumită perioadă a existenţei sale, pot fi înregistrate schimbări ale
calităţilor acestui fenomen, schimbări care nu implică ideea de
negare a esenţei sale, dar care sunt implicate în procesul evoluţiei, al
transformării respectivului sistem, evoluţie determinată, la rândul ei,
de un complex de cauze obiective şi subiective.
În drept, rolul voinţei are o dublă semnificaţie: este vorba, mai
întâi, de rolul voinţei generale (a grupurilor sociale sau a întregii
societăţi), determinată de anumite interese şi care tinde să se
oficializeze prin intermediul activităţii statale (creând dreptul etatic)
şi, apoi, de voinţa individuală, manifestată în procesul aplicării
dreptului.
Voinţa este o categorie psihologică; ea reprezintă acel proces
psihic prin care se înfrâng anumite obstacole, prin acţiuni orientate
către realizarea unui anumit scop, propus în mod conştient. Este
vorba despre un efort voluntar, în care se confruntă posibilităţile
omului cu condiţiile obiective şi subiective. Atunci când se
abordează esenţa dreptului, nu se are în vedere acest sens, al voinţei
individuale, voinţa ca o expresie a tendinţei individului de a-şi
confrunta posibilităţile cu condiţiile obiective (efortul voluntar al
individului). Se are în vedere voinţa generală, ce se exprimă în
cutume sau legi, care tinde să-şi subordoneze voinţele individuale,
având la origine conştiinţa generalizată.
Cuprinderea în drept a acestei voinţe şi exprimarea ei în formă
oficială se realizează în baza considerării intereselor fundamentale
ale grupului sau ale societăţii în ansamblul său. Ideea existenţei unei
asemenea voinţe generale o întâlnim în concepţia
contractualismului. Elaborând teza că înainte de starea socială
oamenii au trăit în starea naturală (cea mai fericită, după Rousseau,
în care omul era pentru om zeu – homo homini deus – sau,
dimpotrivă, cea mai nenorocită după Hobbes, în care omul era
pentru om lup – homo homini lupus), contractualismul consideră că
28
vine o vreme când forţele individuale ale fiecăruia nu mai sunt
suficiente, fiind necesare depăşirea stării de natură şi intrarea în
starea de societate, impunându-se o nouă organizare a forţelor
existente. Neputând crea forţe noi, oamenilor le rămâne doar
posibilitatea formării, prin agregaţie, a unei sume de forţe
concentrice care să asigure rezistenţa necesară conservării indi-
vidului. Pentru ca asocierea să fie eficace, trebuia – exact ca într-un
contract – să se menţină şi forţa, şi libertatea fiecăruia dintre asociaţi.
O asemenea formă de asociere avea ca scop apărarea şi protejarea,
cu toată forţa comună, a persoanei şi a avutului fiecărui asociat.
Înăuntrul asociaţiei, fiecare, unit cu celălalt, ascultă doar de el însuşi
şi rămâne tot atât de liber ca şi mai înainte. „Fiecare din noi pune în
comun persoana sa şi toate puterile sale sub conducerea supremă a
voinţei generale şi mai privim pe fiecare membru ca parte
indivizibilă a totului”. Rousseau face o diferenţă între voinţa
colectivă (a tuturor), şi voinţa generală. Este adeseori – scrie el – o
mare diferenţă între voinţa tuturor şi voinţa generală, aceasta nu
priveşte decât interesul comun, cealaltă are în vedere interesul privat
şi nu este decât suma voinţelor particulare; scădeţi din acestea
năzuinţele opuse care se compensează şi va rămâne, ca rezultat,
voinţa generală.
Voinţa generală, în concepţia lui Rousseau, nu este suma
tuturor voinţelor, ci numai a celor care concordă în vederea
asociaţiei. Baza construcţiei sale rămâne voinţa particulară. Dreptul
şi statul apar, în această concepţie, ca produse ale voinţei, ca forme
necesare ale vieţii în comun. Eliminând unele exagerări, datorate
subiectivismului social (Tonnies, Richard, Ratzenhofer, Duprat etc.,
care considerau societatea ca un produs arbitrar al voinţei şi al
inteligenţei umane, iar legislaţia ca operă arbitrară a oamenilor),
înţelegerea voinţei generale, care caută să se difuzeze prin
oficializare, îşi găseşte un real suport în concepţia clasică
contractualistă. În drept se exprimă o atare voinţă, iar această voinţă
nu este o simplă sumă aritmetică a voinţelor individuale, ci un tot
29
organic care depăşeşte simpla însumare a voinţelor individuale şi
exprimă poziţia şi interesele generale ale grupurilor şi ale structurilor
sociale. Interesele grupurilor sociale fac ca acestea să dorească să se
stabilească, în avalanşa de interese sociale, de multe ori opuse, o
armonie în virtutea ideii de valoare. Nu este vorba de valoare ca
entitate abstractă, ci de valoarea ce funcţionează dependent de
sistemele morale şi evoluează în cadrul acestor sisteme. Pentru a-şi
conserva fiinţa, societatea are nevoie de coordonarea activităţii
individuale, în cadrul unei cooperări şi al unei ordini, privite ca şi
condiţii minime de consens în promovarea unui scop colectiv. De
aceea, are întru totul dreptate Del Vecchio când consideră legea ca
fiind în acelaşi timp gândire şi voinţă, fiindcă înglobează o hotărâre
logică şi un act de autoritate. Hegel consideră că voinţa generală, ca
voinţă a statului, este superioară voinţei individuale şi mai puternică
decât ea, fiind – pentru aceasta – o formă mai înaltă a libertăţii şi o
treaptă superioară a spiritului.
Constituind esenţa dreptului, această voinţă generală
oficializată (devenită voinţă juridică), exprimată în legi şi apărată de
stat, trebuie privită ca o unitate de momente sociale şi psihologice.
Voinţa juridică se numără printre elementele componente ale
conştiinţei juridice24 . Neidentificându-se cu conştiinţa juridică,
voinţa reprezintă o parte activă a acesteia. După cum am mai
subliniat, omul acţionează într-un mediu social şi natural
determinant, iar în acest mediu dreptul „programează” libertatea sa
de acţiune, fixând, în reguli stabile, pe cale oficială sau desprinse
dintr-o îndelungată convieţuire, etaloane de conduită.
Presiunea normelor sociale determină o reducere a libertăţii
„absolute” de manifestare a omului, stabilindu-i anumite limite, un
anumit tip de comportament.
Aceste caracteristici determină substanţa dreptului, calitatea sa
esenţială, care este întâlnită, invariabil, în orice sistem juridic.
Totodată, această calitate principală califică dreptul, îi fixează un loc
24
30
specific în clasa de fenomene cu care se învecinează. Şi în alte
sisteme normative (etice, religioase, regulile elementare de
convieţuire), se exprimă o anumită voinţă.
Kant concepe dreptul în dependenţă cu ideile morale, ca o
totalitate a condiţiilor în care voinţa liberă a fiecăruia poate coexista
cu voinţa liberă a tuturor, potrivit unei legi universale de libertate.
Potrivit lui Kant, conceptul fundamental pe care se întemeiază
dreptul este obligativitatea, care-şi are bazele în principiul
posibilităţii unei constrângeri exterioare în măsură să poată coexista
cu libertatea tuturor.
În această lumină, justul (ca o categorie juridică-morală) este
acea acţiune care se află în conformitate cu voinţa liberă a fiecăruia.
Neokantianul Rudolf Stammler consideră că dreptul este voinţă, o
voinţă inviolabilă, autonomă, coezivă; el este o voinţă inviolabilă, în
sensul că normele sale sunt imperative şi coercitive. Autonomia
voinţei defineşte scopul dreptului – armonia acţiunilor omeneşti, prin
care se realizează şi coeziunea voinţei sociale, ca o condiţie a vieţii
sociale. Ceea ce deosebeşte – sub acest aspect – dreptul, ca sistem
normativ, de alte sisteme sociale normative este tocmai această
calitate juridică a voinţei, ce se exprimă în integralitatea normelor,
cu toate consecinţele ce decurg din această împrejurare.
Dreptul nu poate rămâne doar în stare de voinţă. Raţiunea sa
practică, legăturile sale – istoriceşte constituite – cu interesele
fundamentale ale oamenilor şi ale structurilor sociale de bază
imprimă dreptului trăsături de eficienţă mult mai pronunţate în
comparaţie cu alte seturi normative (morale, obişnuielnice).
Preceptele dreptului îşi găsesc concretizarea în elementele de
conţinut ale acestuia.
Conţinutul dreptului îl constituie ansamblul elementelor, al
laturilor şi al conexiunilor care dau expresie concretă (contur) voinţei
şi intereselor sociale ce reclamă oficializarea şi garantarea pe cale
etatică. Din această perspectivă, conţinutul dreptului implică esenţa
sa, dar nu se reduce la ea. Conţinutul este mai stufos, deşi nu este atât
31
de profund ca esenţa. Fiind mai apropiat de realităţile sociale în care
dreptul îşi duce existenţa, conţinutul este, în acelaşi timp, mai mobil,
îşi are dinamica sa.
Mircea Djuvara sesiza faptul că, în conţinutul lor, legislaţiile
sunt mereu altele, deşi – în esenţă şi în formă – există ceva care
planează deasupra lor şi le serveşte de cadru permanent – ideea de
obligaţie, tendinţa ideală spre sancţiunea juridică, subiectele şi
obiectul relaţiei juridice. Acestea fac să se distingă ceea ce este
element juridic, ele determină în mod constant realitatea juridică în
esenţa ei.
În conţinutul lor, normele şi reglementările diferă în timp şi
loc. „Nici un jurist – scria Georges Ripert – nu ar îndrăzni să susţină
în zilele noastre că dreptul nu evoluează”.
Dinamica dreptului determină aprofundarea cunoaşterii
conţinutului dreptului, în toată complexitatea sa şi în considerarea
conexiunilor, a legăturilor interne şi externe, multiple ale elementelor
sale componente.
Conţinutul dreptului are ca latură componentă, dominantă,
sistemul normelor juridice (ceea ce-i determină pe unii autori să
vorbească despre conţinutul normativ al dreptului). Într-adevăr, orice
sistem de drept îşi realizează funcţiile prin acţiunea normei de drept,
iar mecanismul influenţei sale asupra relaţiilor sociale este esenţial
legat de modul în care etalonul de conduită pe care-l cuprinde norma
pătrunde în ţesătura raporturilor interumane. Ca elemente de conţinut
ale dreptului, normele juridice se află într-o permanentă relaţie cu
conştiinţa juridică (pe care Djuvara o consideră izvorul material al
dreptului pozitiv) şi, prin aceasta, cu ansamblul condiţiilor vieţii
materiale şi spirituale ale societăţii (fapt de natură a-i îndreptăţi pe
unii cercetători să vorbească despre conţinutul social-politic,
ideologic, sociologic etc. al dreptului). Raportat la societate, dreptul
apare ca un factor ce organizează relaţiile sociale, le dă o finalitate,
în conformitate cu un interes public. Normele de drept – laturi
alcătuitoare ale conţinutului dreptului – se înfăţişează în calitate de
32
premise şi condiţii sine qua non ale ordinii, precum şi ca instrumente
de control social.
Înţelegând complexitatea conţinutului dreptului, considerăm că
este inexact a se vorbi despre mai multe conţinuturi (normativ,
voliţional, societal, politic etc.), ci, eventual, despre laturi, elemente,
conexiuni diverse ale conţinutului său. Conţinutul dreptului trebuie
privit în multitudinea elementelor sale alcătuitoare, a proceselor
care-i dau fiinţă specifică, a conexiunilor multiple pe care le
stabileşte. Este în afara discuţiei faptul că latura normativă reprezintă
elementul cel mai pregnant al conţinutului dreptului, iar această
latură conferă dreptului pozitivitate. Pe de altă parte, nu se poate
absolutiza elementul de pozitivitate al dreptului, prin ignorarea sau
excluderea altor elemente şi corelaţii.
În această lumină, a fost criticată concepţia normativă
reprezentată de Hans Kelsen, şeful şcolii vieneze a dreptului. Kelsen
refuză orice speculaţie filosofică în drept. Abordând de pe poziţiile
kantiene distincţia dintre sein (ceea ce este) şi sollen (ceea ce trebuie
să fie), Kelsen identifică rolul normelor de drept în spaţiul lui
sollen. Studiul dreptului trebuie să fie o „teorie pură” care trebuie să
considere ca irelevantă orice legătură a sa cu elementele
extranormative. Dreptul fiind numai un sistem de norme, studiul său
trebuie să fie pur normativ, întrucât valabilitatea normelor juridice nu
se sprijină pe relaţii exterioare, ci îşi găseşte garanţii în interiorul
sistemului. În concepţia lui Kelsen, dreptul se formează în trepte,
fiecare normă aflându-şi suportul într-o normă superioară, iar toate
într-o aşa-numită normă fundamentală. Sancţiunile, mijloacele de
constrângere fiind garanţiile esenţiale ale dreptului, Kelsen admite o
singură relaţie a dreptului, relaţia cu statul. Concepţiile Şcolii
normativiste au generat reacţii critice din partea orientărilor
sociologice în domeniul dreptului, fie că a fost vorba de „libera
cercetare a dreptului” (Geny), fie că a fost vorba de „liberul drept”
(Kantorowich, Erlich). Astfel, în Franţa, Francois Geny (decanul de
la Nancy), făcând distincţie între „dat” şi „construit”, consideră că
33
între elementele dat-ului dreptului trebuie luate în consideraţie
condiţiile reale (climă, sol, producţie), condiţiile istorice, condiţiile
raţionale (preceptele pe care raţiunea ni le arată ca fiind în mod
imperios postulate de către natura noastră) şi condiţiile ideale
(atitudinile de ordin ideologic). În concepţia lui, datele raţionale
alcătuiesc un fel de „drept transpozitiv” (drept natural), care intră şi
el, alături de „legea pozitivă”, în compunerea dreptului.
Cercetarea actuală a conţinutului dreptului (în lucrări de teoria,
filosofia şi sociologia dreptului) este puternic marcată de tendinţa
explicării şi a conceperii dreptului în sensul cuprinderii factorilor
complecşi, normativi şi sociali, care poate oferi răspunsuri modului
activ în care nevoile schimbătoare ale societăţii îşi găsesc exprimare
în drept. 25
Cât priveşte forma dreptului, cercetările ştiinţifice scot la iveală
faptul că studiul dreptului nu poate fi desprins de cel al formei sale.
Forma dreptului semnifică exprimarea organizării interioare a
structurii conţinutului; ea desemnează aspectul exterior al
conţinutului, modul său de exteriorizare. Forma dreptului are
întotdeauna greutatea sensului acestuia, ea aparţine unui conţinut;
forma goală este o absurditate. 26
Dacă analizăm dreptul de sine stătător, el ne va apărea într-o
unitate a conţinutului şi formei sale, o unitate dialectică (deci,
contradictorie). Dacă-l vom privi ca parte componentă a realităţii
sociale, va apărea ca element de conţinut al acesteia.
Corespunzând conţinutului, forma dă un spaţiu de extensie
cuprinzător acestuia, îi identifică elementele de specialitate într-un
perimetru social-istoric dat. În această lumină, forma este chiar
alcătuirea, modul în care se leagă elementele ce compun conţinutul
dreptului.
În perspectivă structuralist-sistemică, dreptul este o structură,
un organism integrator, funcţionând pe baza relaţiei tot-parte. Din
25
Sofia Popescu, Curente contemporane despre drept.
26
C. Noica, Jurnal de idei, Editura Humanitas, Bucureşti, 1990, p. 239.
34
această perspectivă, se poate vorbi despre o formă internă şi una
externă. Forma internă a dreptului o constituie chiar interacţiunea
ramurilor dreptului (sistemul dreptului), gruparea normelor juridice
pe instituţii şi ramuri (ramuri de drept privat sau de drept public).
Forma exterioară (externă), poate fi analizată din mai multe
puncte de vedere:
a) din punctul de vedere al modalităţilor de exprimare a voinţei
legiuitorului – izvoarele dreptului;
b) din punctul de vedere al modalităţilor de sistematizare a
legislaţiei – codificări, încorporări etc. ;
c) din punctul de vedere al modalităţilor de exprimare a
normelor de drept în felurite acte ale organelor de stat – legi, decrete,
hotărâri etc.
În forma dreptului sunt conţinute şi procedeele specifice
tehnicii juridice, cum ar fi: conceptele, procedeele de
conceptualizare, clasificările, tiparele logice ale normei juridice
(substanţa intelectuală a acesteia)etc. Forma dreptului apare ca
elementul său extrinsec (considerat uneori ca elementul empiric al
dreptului). Fr. Geny defineşte formele pozitive ale dreptului
„revelaţiuni empirice destinate numai să dirijeze judecăţile umane în
mod mai precis, dar în sine, întotdeauna incomplete şi imperfecte”.27
Spaţiul tot mai mare acordat în ultimul timp în literatura
juridică problematicii formei dreptului, nuanţarea aspectelor multiple
ale acesteia în relaţia cu conţinutul denotă recunoaşterea importanţei
acestui aspect al dreptului pentru înţelegerea corectă a modului în
care dreptul pătrunde în ţesătura raporturilor sociale, influenţând
conduita oamenilor şi ocrotind valorile sociale majore. Totodată,
păstrarea în forma dreptului a unor reziduuri tradiţionale permite
abordarea ştiinţifică a chestiunii existenţei, peste timp, a unor
permanenţe juridice („constantele dreptului”), elemente
indispensabile oricărei legislaţii.
27
F. Geny, Méthode d’interpretation et sources en droit privé positif,
Paris, L. G. D. J, p. 183.
35
I. 5. Definiţia dreptului
Dacă omul nu poate trăi decât în societate, dacă prin însăşi
natura făpturii lui el este sortit să-şi împletească puterile de viaţă cu
cele ale tovarăşului său, societatea pretinde omului, ca o lege
imanentă a existenţei, respectarea anumitor reguli, considerate
normale, reguli sine qua non pentru societate, fără de care nu se
poate.
În existenţa sa milenară, dreptul a primit numeroase definiţii
(redăm doar câteva).
Romanii au definit dreptul prin referirea la morala: JUS EST
ARS AEQUI ET BONI – „Dreptul este arta binelui şi a echităţii”.
Definiţia a fost dată de Celsius.
În această accepţiune, dreptul nu se emancipează faţă de latura
moralei, iar scopul său este realizarea binelui moral.
Realizarea echităţii implică respectarea principiilor: HONESTE
VIVERE; NEMINEM LEDERE; SUM CUIQUE TRIBUERE.
Definirea dreptului a pus în discuţie chiar natura dreptului. Este
dreptul o realitate transcendentală care se impune raţiunii, sau,
dimpotrivă, este un ansamblu de fenomene sociale perceptibile prin
experienţă ? Răspunsul la aceste întrebări a frământat şi a marcat
întreaga evoluţie a filosofiei juridice. La prima parte a întrebării a dat
răspuns şcoala dreptului natural, chiar prin juriştii romani, care
concepeau dreptul ca pe o realitate transcendentală.
Cicero spunea: „Este o lege adevărată, dreaptă, raţională,
conformă cu natura, răspândită în toţi, eternă. Această lege nu este
permis să fie abrogată şi nici nu se poate deroga de la ea. Nici nu este
alta la Roma, alta la Atena, alta acuma, alta mai târziu. Ci o singură
lege şi eternă, neschimbătoare, va cârmui pe toţi oamenii şi în toate
timpurile”.
Concepţia dreptului natural a constituit pilonul gândirii juridice
până la sfârşitul secolului al XVIII-lea. Această concepţie a fost
dezvoltată în operele lui Grotius – sfârşitul secolului al XVI-lea –
începutul secolului al XVII-lea –, este prezentă şi la alcătuirea
36
Codului Civil Francez. „Dreptul natural este un drept universal şi
imuabil, izvor al tuturor legilor pozitive”. Concepţia care a prezidat
elaborarea Codului Civil Francez (1804) a fost de factură jus –
naturalistă.
Şcoala istorică germană a dreptului – prima jumătate a
secolului al XIX-lea –, reprezentată de Savigni şi Pushta, a adus un
punct de vedere nou, care a zdruncinat credinţa în existenţa unui
drept natural, susţinând că dreptul este un produs istoric, altfel nu
s-ar putea explica diversitatea concepţiilor juridice şi formelor de
drept, diferite de la popor la popor şi de la o epocă la alta.
Problemele dreptului încep acum să fie tratate din perspectivă
istorică. Savigni spune că „dacă se cercetează care este obiectul în
sânul căruia dreptul pozitiv îşi are realitatea, se găseşte că acest
obiect este poporul”.
Baza dreptului pozitiv îşi găseşte realitatea în conştiinţa
generală a poporului. El este produsul conştiinţei colective, al
spiritului poporului: Volks geist.
Istoria dreptului este legată de istoria poporului; „precum viaţa
poporului se schimbă de-a lungul veacurilor – spune Pushta – tot
astfel dreptul, ramură a acestei vieţi, se schimbă şi el cu vremea, se
dezvoltă o dată cu poporul căruia îi aparţine şi se adaptează
diferitelor sale faze de dezvoltare”.
Totuşi, şcoala istorică n-a putut anihila complet ideea dreptului
natural conceput mai târziu ca drept raţional, alcătuit din ideile
conducătoare generale, desprinse din raţiunile impuse de justiţie,
echitate şi bunul simţ. 28 Faţă de modul de gândire jus – naturalist
(sau de explicaţia şi definirea acestui drept) reacţionează pozitiviştii,
în frunte cu Leon Duguit, care spunea: „Sistemul juridic al
Declaraţiei Drepturilor Omului şi al Codului Napoleonian era bazat
pe concepţia metafizică asupra dreptului subiectiv”.
28
Cristian Ionescu, Drept constituţional comparat, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005, p. 20 şi urm.
37
Sistemul juridic al popoarelor moderne tinde a se stabili pe
constatarea faptului de funcţie socială, impunându-se indivizilor şi
grupurilor. Se elabora, astfel, un sistem nou, de ordin realist, care se
opunea celui metafizic. În această direcţie realistă se înscrie şi
concepţia lui Shering (jurist german din secolul al XIX-lea), care
pune la baza dreptului interesul legal ocrotitor. „Dreptul – scrie
Schering – este forma în care statul îşi organizează, prin
constrângere, asigurarea condiţiilor de viaţă ale societăţii”.
Profesorul american Berman arată că „dreptul este unul din
cele mai profunde concepte ale civilizaţiei pentru că el oferă
protecţia contra tiraniei şi anarhiei, unul din instrumentele principale
ale societăţii, pentru conservarea vieţii şi ordinii, împotriva
amestecului arbitrar în interesele individuale”.
Profesorul Popa dă următoarea definiţie a dreptului: „Dreptul
este ansamblul regulilor asigurate şi garantate de către stat, care au
ca scop organizarea şi disciplinarea comportamentului uman, în
principalele relaţii din societate, într-un climat specific manifestării
coexistentei libertăţilor, apărarea drepturilor esenţiale ale omului şi
justiţiei sociale”.
I. 6. Noţiunile de drept public şi drept privat

Separarea celor două tipuri de drept apare încă de la
începuturile dreptului şi, cum era şi normal, romanii au fost primii în
a defini cele două tipuri de drept: publicum ius est quod ad statum
rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitate
pertinent, care în traducere aproximativă ar fi: dreptul public este
atunci când el este în slujba imperiului roman, privat atunci când
serveşte interesele individului în parte. Această definiţie este şi astăzi
actuală, deoarece face cea mai clară distincţie între cele două ramuri
în funcţie de interesele cui le apără şi la cine se aplică: individul ca
entitate de sine stătătoare, respectiv societatea, ansamblu de indivizi.
În decursul timpului, unii teoreticieni ai dreptului au încercat să
găsească alte criterii de delimitare a celor două tipuri, dar fără a avea
38
rezultate satisfăcătoare. Astfel, diverse încercări au tins să delimiteze
cele două tipuri de drept în funcţie de subiectul la care se aplică o
normă juridică: acest criteriu nu permite o delimitare precisă şi fără
confuzii, deoarece de cele mai multe ori subiectul poate să se
intercaleze, iar cel mai bun exemplu este proprietatea – personală, de
stat sau a societăţii (bun comun). Şcoala engleză a încercat
delimitarea celor două tipuri pe baza unei delimitări a drepturilor de
care se poate bucura individul: drepturi absolute sau drepturi relative.
Nici această idee nu are fundamente solide şi nu este utilizată.
Cu toate că definiţia romană este încă actuală, ea nu mai poate
să-şi păstreze rigiditatea, deoarece la ora actuală statul nu mai
acţionează exclusiv ca persoană juridică de drept public, ci şi ca
persoană juridică de drept privat.
Unul din cei mai mari teoreticieni români în domeniu, Paul
Negulescu, în Tratatul său de drept administrativ, preciza că
împărţirea romană este important să fie menţinută, deoarece:
1. Normele dreptului privat sunt mult mai stabile decât cele ale
dreptului public. P. Negulescu îşi bazează afirmaţia pe faptul că, în
decursul timpului, noţiunile de drept privat nu au cunoscut mari
modificări de la romani până în prezent.
2. Calitatea de subiect de drept public diferă de cea
reglementată de dreptul privat. Această afirmaţie face referire la
faptul că, pentru a putea fi în postura de subiect al dreptului public,
persoana în cauză trebuie să aibă capacitate de exerciţiu; cu alte
cuvinte, în ţara noastră, să aibă vârsta majoratului. Unele drepturi ce
decurg din noţiunea de drept public necesită şi alte condiţii supli-
mentare pentru a fi exercitate: dreptul la vot necesită şi cetăţenie etc.
3. Raporturile de drept public sunt caracterizate prin aceea că
întotdeauna unul dintre subiectele sale este statul sau o autoritate
publică, iar părţile nu se află în poziţie de titulare egale de drepturi
şi obligaţii. Prin această afirmaţie se face distincţia şi între forma de
manifestare a actului de drept public, care, bucurându-se de
prezumţia de legalitate, are caracter obligatoriu şi executoriu, fiind în
39
general unilateral, şi cea a dreptului privat, în care părţile se află în
poziţie de titulare egale de drepturi şi obligaţii, pe baza principiului
egalităţii părţilor în raporturile civile, iar forma de manifestare este
cea a consensualismului, părţile implicate căutând să ajungă la un
consens în ce priveşte obligaţiile şi drepturile ce decurg dintr-un
raport juridic, ceea ce presupune bilateralitate.
4. Sub aspectul tehnicii juridice, adică al modului de redactare
a conţinutului normelor juridice, se înregistrează importante
distincţii, după cum norma aparţine dreptului public sau privat. În
cele două sfere, publică, respectiv privată, normele diferă radical.
Pentru dreptul public, ele sunt imperative, rigide, impunând o
anumită conduită, pe când pentru dreptul privat ele sunt permisive,
flexibile şi permit ca părţile să negocieze de comun acord finalitatea
acestora.
La rândul lor, dreptul public, respectiv cel privat cuprind:
Dreptul public:
− Dreptul constituţional;
− Dreptul administrativ;
− Dreptul financiar;
− Dreptul penal;
− Dreptul internaţional public.
Dreptul privat:
− Dreptul civil;
− Dreptul comercial;
− Dreptul familiei;
− Dreptul muncii;
− Dreptul procesual civil;
− Dreptul internaţional privat.
În cadrul dreptului public o importanţă deosebită are dreptul
constituţional. Acesta reglementează forma în care este organizat un
stat, modalitatea şi tipul guvernării şi toate aspectele legate de
Constituţia unui stat. Aşa cum era şi normal, Constituţia are două
sensuri generale: unul politic şi unul juridic.
40
Conotaţiile politice sunt legate de aspecte cum ar fi evoluţia în
decursul timpului, într-o societate, a unei constituţii, reglementarea
anumitor valori spirituale şi politice, aspecte legate de statutul
cetăţeanului.
Conotaţiile juridice prezintă două aspecte:
• aspectul material, care defineşte ansamblul normelor ce
reglementează forma de guvernământ a unui stat, raporturile
existente între partidele politice şi între stat şi cetăţeni şi cuprinde
ansamblul de legi organice şi unele legi ordinare;
• aspectul formal, care se referă la posibilitatea adoptării în
condiţii speciale a unor reguli juridice.
O constituţie se poate găsi sub formă scrisă sau poate fi
cutumiară. La rândul lor, constituţiile scrise pot fi rigide sau flexibile.
Diferenţa între constituţiile rigide şi cele flexibile este că acestea din
urmă pot fi modificate ca orice lege obişnuită.
De fapt, dreptul constituţional este factorul structurant al
întregului sistem de drept care guvernează şi orientează
reglementarea juridică din celelalte ramuri ale dreptului,
imprimând un anume conţinut şi o anumită direcţie. Aceasta este
urmarea faptului că dreptul constituţional izvorăşte din actul juridic
şi politic fundamental al ţării – Constituţia, care într-un stat
democratic exprimă cel mai fidel şi concis voinţa poporului suveran.
Toate normele cuprinse în Constituţie abrogă, instituie ori
modifică direct sau implicit normele cuprinse în celelalte acte
normative, care includ normele juridice din celelalte ramuri de drept.
Dreptul constituţional conţine totalitatea normelor juridice
(prevăzute de constituţie) după care se organizează şi se guvernează
un stat, precum şi reglementarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale omului.
Dreptul constituţional este acea ramură a dreptului unitar
formată din normele juridice care reglementează relaţiile sociale
fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării statale a puterii. De aceea, aceste norme sunt esenţiale
41
pentru societate, în ele se regăsesc principiile dreptului şi tot ele
constituie izvor pentru celelalte ramuri de drept. Prin urmare,
obiectul dreptului constituţional îl constituie relaţiile sociale
fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii,
exercitării şi predării puterii statale, ca expresie a puterii
poporului, care, evident, includ recunoaşterea şi garantarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
Prin normele constituţionale se instituie ordinea
constituţională, care vizează structura statului, relaţiile dintre
organele statului, autorităţile publice, dintre acestea şi oamenii
obişnuiţi, partidele politice, alte organizaţii, forma de
guvernământ şi orice altă relaţie fundamentală pentru stat şi
drept, în general. Din ordinea constituţională izvorăşte ordinea
de drept, în sensul că ordinea de drept este acea ordine instituită
prin totalitatea normelor juridice emise în baza şi conform
Constituţiei.
Ordinea constituţională este ordinea stabilită de constituţie, pe
când ordinea de drept este ordinea stabilită de toate celelalte legi
emise în baza şi conform constituţiei. Sfera ordinii de drept este mult
mai mare decât sfera ordinii constituţionale.
42
CAPITOLUL II
DREPTUL CONSTITUŢIONAL – RAMURĂ
A SISTEMULUI DE DREPT
II.1. Noţiunea de drept constituţional

Dreptul este definit ca ansamblul regulilor de conduită,
instituite sau sancţionate de stat, reguli ce exprimă voinţa poporului
ridicată la rang de lege, a căror aplicare este realizată de bunăvoie şi,
în ultimă instanţă, prin forţa coercitivă a statului.
Dreptul românesc se prezintă ca un ansamblu sistematizat de
norme juridice, cuprinzând mai multe ramuri de drept, precum
dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul civil, dreptul
penal etc.
Ramura principală a dreptului românesc este dreptul
constituţional, care prin normele sale consacră şi ocroteşte cele mai
importante valori economice, sociale şi politice.
În procesul apariţiei şi dezvoltării dreptului, ca unul din
principalele mijloace de realizare a intereselor şi voinţei
guvernanţilor, ramura dreptului constituţional se cristalizează mult
mai târziu, şi anume o dată cu apariţia primelor constituţii scrise din
lume, o dată cu apariţia constituţiei în sensul modern al termenului.
Este ştiut că înaintea sfârşitului secolului al XVIII-lea nu existau
constituţii, iar guvernanţii se supuneau foarte rar unor reguli de
drept. Dreptul constituţional este deci o prezenţă mult mai târzie în
sistemul de drept, neavând vechimea dreptului civil, penal etc.
43
De aceea, şi conceptul clasic de drept constituţional se
formează mult mai târziu, el fiind de origine italiană, dar format sub
impulsul ideilor franceze.
Prima catedră expres denumită „drept constituţional” s-a creat
la Ferrara, Italia, în 1797, fiind încredinţată lui Giuseppe
Campagnoni di Luzo. În Franţa, prima catedră de drept
constituţional s-a creat în 1834, la Paris, iar cel care preda dreptul
constituţional era Pellegrino Rossi, tot un italian. Noţiunea de drept
constituţional se răspândeşte cu timpul şi în alte ţări. În unele state
precum Austria, Germania şi Rusia, această disciplină (şi implicit
ramura de drept) este răspândită şi cunoscută sub denumirea de drept
de stat.
Literatura de specialitate, inclusiv de la noi, conţine interpretări
diferite asupra momentului naşterii acestei ramuri de drept, implicit
asupra disciplinei didactice, fiind formulată şi teza existenţei unor
reglementări juridice cu caracter fundamental, deci de ordin
constituţional, şi în vechiul drept românesc (Niculae Ionescu). Dacă
ne referim la autori consacraţi de manuale universitare, vom reţine că
cele mai optimiste opinii cu privire la apariţia constituţiei în spaţiul
românesc, mai precis într-o parte a acestuia, sunt legate de începutul
secolului al XIX-lea. Astfel, conform lui Constantin Stere, prima
constituţie scrisă în sensul strict al termenului din spaţiul românesc
este Constituţia Basarabiei din 1812; după alţi autori (Paul
Negulescu), acest „statut” nu poate fi recunoscut decât
Regulamentelor Organice, dar, în doctrina din ultimul timp, prima
constituţie este considerată, ca regulă, Statutul Dezvoltător adoptat
de Alexandru Ioan Cuza, precizând că, în opinia unui autor ca Nistor
Prisca, numai Constituţia din 1866 este o veritabilă constituţie.
În ţara noastră, dreptul constituţional s-a predat iniţial împreună
cu dreptul administrativ, sub denumirea de drept public, dar la 1864
A. Codrescu îşi intitulează cursul publicat „Drept constituţional”, iar
la 1881 la Brăila apare „Elemente de drept constituţional” de Christ
I. Suliotis. Conceptul de drept constituţional se consideră încetăţenit
44
prin predarea şi publicarea la Facultatea de Drept din Iaşi a cursului
de Drept Constituţional al profesorului Constantin Stere (1910) şi la
Facultatea de Drept din Bucureşti a cursului de Drept Constituţional
al profesorului Constantin Dissescu (1915).29
Denumirea de Drept Constituţional, dată atât ramurii de drept,
cât şi disciplinei ştiinţifice care o cercetează, s-a menţinut cu
excepţia unei scurte perioade şi se menţine şi astăzi în ţara noastră.
Astăzi, în lume, în afara denumirii de drept constituţional,
există şi denumirea de drept de stat, ca, de exemplu, în Germania.
În definirea dreptului constituţional ca ramură a dreptului
unitar existent într-un stat, va trebui să observăm că există o
diversitate de păreri. Este foarte greu, dacă nu imposibil, de surprins,
multitudinea de păreri exprimate. De aceea vom sublinia doar unele
puncte de vedere şi numai în măsura în care prezintă un interes
ştiinţific deosebit.
Din examinarea diferitelor definiţii ale dreptului constituţional,
se poate trage concluzia că normele pe care acesta le cuprinde
reglementează organizarea politică a statului, structura, funcţionarea
şi raporturile dintre puterile publice, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului. Definiţiile date au
elemente comune, dar şi unele nuanţe specifice. În acest sens trebuie
să observăm că unele definiţii includ drepturile şi libertăţile omului
şi cetăţeanului, altele nu. Apoi, asemenea nuanţări rezultă din
înţelesul diferit ce se dă unor noţiuni, aceasta având ca efect
restrângerea sau, dimpotrivă, extinderea sferei dreptului
constituţional. Reţinem în acest sens că unii consideră că dreptul
constituţional reglementează relaţiile sociale ce apar în procesul
organizării şi exercitări puterii, alţii că organizarea puterii se
cuprinde în exercitarea puterii, în timp ce alţi autori susţin că relaţiile
sociale reglementate de dreptul constituţional sunt cele care apar în
înfăptuirea puterii. Dacă unele definiţii se mărginesc la prezentarea
29
Gheorghe Uglean, Curs de drept constituţional şi instituţii politice,
Editura Proema, Baia Mare, 1996, p. 6.
45
elementelor definitorii generale, altele cuprind şi enumerări de
instituţii ale dreptului constituţional. De asemenea, unele definiţii
exprimă ideea că anumite norme ale dreptului constituţional nu ar fi
veritabile norme juridice deoarece nu ar cuprinde sancţiuni pentru
încălcare lor30 .
Dintre autorii români de după cel de-al doilea război mondial,
unii afirmă că normele dreptului constituţional reglementează
relaţiile sociale care apar în procesul de înfăptuire a acelei activităţi
fundamentale a statului care este activitatea de exercitare a puterii de
stat31 , în timp ce alţii consideră că relaţiile reglementate de normele
dreptului constituţional iau naştere în procesul organizării şi
exercitării puterii de stat32 şi, în fine, într-o a treia opinie se susţine
că normele dreptului constituţional reglementează relaţiile sociale
fundamentale care apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării statale a puterii33 .
În explicarea noţiunii dreptului constituţional trebuie să plecăm
de la necesitatea de a identifica – pe baza unui criteriu ştiinţific –, în
totalitatea normelor dreptului, acele norme care formează ramura
dreptului constituţional.
Vom observa astfel că dacă toate normele dreptului
reglementează relaţii sociale ce apar în procesul instaurării,
menţinerii şi exercitării statale a puterii, normele dreptului
constituţional reglementează relaţiile fundamentale ce apar în acest
proces.
Ţinând seama de aceste valenţe ale dreptului constituţional,
putem spune că dreptul constituţional este ramura principală a a
sistemului de drept, alcătuită din totalitatea normelor juridice care
30
I. Muraru, S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 21 şi urm.
31
T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I,
Universitatea Ecologică „Dimitrie Cantemir”, Târgu Mureş, 1993.
32
Nistor Prisca, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977.
33
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., p. 21 şi urm.
46
reglementează relaţiile sociale fundamentale ce iau naştere în
procesul instaurării, menţinerii şi exercitării puterii în stat.
Sunt identificate şi exprimate aici atât genul proxim, cât şi
diferenţa specifică, precum şi obiectul de reglementare.
Trebuie să adăugăm că noţiunea dreptului constituţional nu
trebuie confundată cu noţiunea de constituţie. Constituţia este o parte
a dreptului constituţional, e drept cea mai importantă, dar drept
constituţional există chiar şi acolo unde nu există constituţie, sfera sa
normativă fiind, firesc, mult mai largă decât cea a constituţiei.
Dreptul constituţional român este o noţiune utilizată pentru a
desemna un ansamblu de norme juridice care se deosebesc de cele
care aparţin altor ramuri ale dreptului, cum sunt dreptul civil, dreptul
administrativ etc., prin obiectul lor specific. Noţiunea de drept
administrativ desemnează însă şi o anumită disciplină ştiinţifică.
Ştiinţa dreptului constituţional sistematizează cunoştinţele
despre puterile în stat, cercetate în complexitatea cauzelor,
condiţiilor, modalităţilor de manifestare, finalităţii şi legăturilor sale
cu alte fenomene. Dreptul constituţional ca ştiinţă nu este altceva, în
fond, decât un ansamblu de cunoştinţe despre normele juridice care
reglementează relaţiile sociale ce apar în procesul instaurării,
menţinerii şi exercitării puterilor în stat.
La baza ştiinţei dreptului constituţional se află teoria ştiinţifică,
verificată în practică, a separaţiei puterilor în stat: puterea legislativă,
puterea judecătorească şi puterea executivă, egale ca importanţă.
II.2. Locul dreptului constituţional în sistemul de drept

Sistemul dreptului român, deşi unitar, cunoaşte o grupare a
normelor sale pe ramuri de drept. Totodată, deoarece orice sistem
presupune o ierarhizare a elementelor sale componente, şi sistemul
de drept cunoaşte o asemenea ierarhizare a ramurilor pe care le
cuprinde.
Să precizăm că în cadrul sistemului dreptului constituţional
normele sunt grupate pe instituţii juridice, gruparea fiind dată chiar
47
de Constituţia României, iar ordinea în care normele sunt aşezate
răspunde importanţei valorilor ocrotite prin dreptul constituţional,
precum şi exigenţelor de tehnică legislativă.
Sistemul dreptului constituţional românesc cuprinde
următoarele categorii de norme care stabilesc: esenţa, tipul şi forma
statului; titularul puterilor, bazele puterilor şi bazele organizării
puterilor în stat; drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale;
formarea, organizarea, funcţionarea, competenţa şi actele organelor
statului; însemnele României; intrarea în vigoare şi modificarea
Constituţiei.
Plecând de la ideea că dreptul constituţional ca ramură a
dreptului îndeplineşte trăsăturile privind esenţa, mijloacele de
realizare şi finalitatea, comune întregului sistem de drept – ceea ce,
de altfel, asigură integrarea sa în acest sistem – se impune să stabilim
ce loc ocupă el în sistemul dreptului românesc. Pentru realizarea
acestui lucru este necesar a fi cercetate cel puţin două aspecte, şi
anume: importanţa relaţiilor sociale reglementate prin dreptul
constituţional, precum şi valoarea formelor juridice prin care voinţa
guvernanţilor, de apărare a acestor relaţii sociale, devine drept
(izvoare de drept).
Cât priveşte cel dintâi aspect, normele de drept constituţional
reglementează cele mai importante raporturi sociale, adică acele
relaţii fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării puterii. Este incontestabil că relaţiile sociale privind
instaurarea şi menţinerea puterii prezintă cea mai mare importanţă
pentru popor, căci cucerirea puterii este scopul oricărei revoluţii.
Ceea ce face ca între diferitele norme juridice aplicabile pe
teritoriul ţării noastre – şi aici trecem la cel de-al doilea aspect
cercetat – să existe o ierarhie în raport cu forţa juridică este faptul că,
potrivit Constituţiei noastre, anumite norme juridice trebuie să fie
conforme cu alte norme juridice. Este firesc, deci, să se considere că
acele norme juridice care trebuie să fie conforme cu altele au o forţă
juridică inferioară acestora din urmă.
48
Cercetarea acestor două aspecte duce la concluzia că dreptul
constituţional este ramura principală în sistemul de drept. Această
trăsătură a dreptului constituţional duce la două consecinţe în ce
priveşte întregul drept.
O primă consecinţă este urmarea faptului că dreptul consti-
tuţional conţine norme elaborate în cadrul activităţii de realizare a
puterii de stat care este o activitate de conducere, dar de conducere la
nivel superior a tuturor activităţilor de conducere. Constituţia, ca
izvorul principal al dreptului constituţional, este în acelaşi timp şi
izvor principal pentru întregul drept, cuprinzând reglementări de cea
mai mare generalitate, care privesc activitatea de instaurare,
menţinere şi exercitare statală a puterii, în toată complexitatea ei.
Constituţia conţine, printre altele, reglementări privind
proprietatea, organele executive şi organele judecătoreşti. Relaţiile
sociale din aceste domenii sunt apoi detaliat reglementate prin
normele dreptului civil, dreptului comercial, organizării judecă-
toreşti. La o analiză profundă a corelaţiei dintre constituţie şi
ramurile dreptului, vom constata că orice ramură de drept îşi găseşte
fundamentul juridic în normele din constituţie. De aici reiese regula
conformităţii normelor din celelalte ramuri ale dreptului cu
reglementările de mare generalitate cuprinse în Constituţie. 34
Această regulă are drept consecinţă, edificatoare pentru
stabilirea locului dreptului constituţional, faptul că o modificare
intervenită în dreptul constituţional impune modificări
corespunzătoare ale normelor din celelalte ramuri de drept care
conţin reglementări ale aceloraşi relaţii sociale.
Dacă modificările ce se impun în celelalte ramuri de drept ca
urmare a modificărilor normelor constituţionale corespondente se fac
direct în virtutea textului constituţional sau prin intermediul altor
norme juridice, aceasta depinde de faptul dacă normele
constituţionale sunt de aplicaţie mijlocită sau nemijocită. În orice caz
însă, modificarea normelor din ramurile de drept este obligatorie
34
49
atunci când principiile constituţionale ce constituie fundamentul lor
juridic se modifică.
Pe o treaptă inferioară, care, în ierarhia normelor juridice,
urmează imediat după Constituţie, se găsesc legile ordinare, normele
acestora din urmă având o forţă juridică inferioară Constituţiei, şi
apoi alte acte cu caracter normativ, cum ar fi hotărârile Guvernului,
ale consiliilor judeţene, instrucţiuni ale miniştrilor etc.
În orice caz, repetăm, modificarea normelor din ramurile de
drept este obligatorie atunci când principiile constituţionale ce
constituie fundamentul lor juridic se modifică.
II.3. Izvoarele dreptului constituţional

Folosind o definiţie simplă, în sensul căreia prin izvor de drept
se înţelege acea formă specifică, particulară de exprimare a normelor
juridice, care sunt determinate de modul de edictare sau de
sancţionarea lor de către stat, urmează să identificăm, în ansamblul
izvoarelor dreptului, izvoarele formale (juridice) ale dreptului
constituţional.
Pentru acest lucru vom observa încă de la început că nu toate
izvoarele dreptului, explicate ca atare de teoria generală a dreptului,
sunt izvoare de drept constituţional. Cel puţin două criterii sunt în
măsură să ajute la identificarea izvoarelor formale ale dreptului
constituţional român, şi acestea sunt: autoritatea publică emitentă şi
conţinutul normativ al actului. Vom observa că, în principiu, sunt
izvoare ale dreptului constituţional român numai actele normative
care sunt adoptate de autorităţile publice reprezentative. În al doilea
rând, aceste acte normative trebuie să îndeplinească, în mod
cumulativ, şi condiţia de a conţine norme juridice care să
reglementeze relaţii sociale fundamentale ce apar în procesul
instaurării, menţinerii şi exercitării puterii.
Înainte de a face o analiză a izvoarelor dreptului constituţional,
se impun câteva precizări în legătură cu unele izvoare ale dreptului,
şi anume privind obiceiul, hotărârile guvernului, Regulamentul de
50
funcţionare a Camerei Deputaţilor şi Regulamentul de funcţionare a
Senatului (în general, regulamentele parlamentare) pentru a vedea în
ce măsură acestea ar putea fi considerate izvoare ale dreptului
constituţional.
Prin obicei (cutumă) se înţelege o regulă de comportare urmată
de cercuri mai largi sau mai restrânse din societate, în virtutea
deprinderii, fără să fie impusă prin constrângere.
Obiceiul dobândeşte caracter juridic, regulile sale devin norme
juridice, numai atunci când i se acordă ocrotire juridică de către stat.
Cât priveşte obiceiul (cutuma), trebuie să arătăm că el a fost şi
este unul din izvoarele principale ale dreptului şi, implicit, deci, este
considerat în unele sisteme constituţionale ca fiind şi izvor al
dreptului constituţional. În justificarea acestui punct de vedere,
doctrina consideră că deseori constituţia scrisă este opera
teoreticienilor preocupaţi mai mult de avantajul eleganţei şi de
echilibrul juridic al mecanismului pe care-l construiesc, decât de
eficacitatea sa practică. Datorită acestui lucru, viaţa politică scoate în
evidenţă ceea ce are artificial constituţia şi introduce uzanţe şi
practici care o completează şi adesea o deformează sau o contrazic.
Fără a confunda obiceiul (cutuma) constituţional cu constituţia
cutumiară, deoarece primul se naşte în interiorul unui stat organizat
printr-o constituţie scrisă, o mare parte a doctrinei consideră că
obiceiul poate fi aşezat printre izvoarele dreptului pozitiv şi că
obiceiul poate interveni contra legem, putând modifica sau abroga
dispoziţii cuprinse într-o lege constituţională.
Cutuma constituţională este lăudată, deoarece supleţea sa
permite corijarea rigidităţii textelor scrise şi adaptarea sa la
circumstanţele momentului, deoarece modul său de formare
garantează oportunitatea sa într-un domeniu în care experienţa este
adesea mai fecundă decât dogmatismul, deoarece ea este actuală, în
timp ce textul contrazis este vechi. Deşi doctrina consideră că ceea
ce trebuie să intereseze este expresia cea mai recentă a sentimentului
juridic, se subliniază totuşi că această soluţie este pur teoretică, ea
51
fiind mai complicată în practică. La întrebarea dacă obiceiul
(cutuma) poate fi izvor al dreptului constituţional român, răspunsul
nu poate fi simplu.
În evoluţia constituţională a României, obiceiul a fost
recunoscut ca izvor al dreptului sub regimul constituţiilor din 1866,
1923, 1938 şi al legislaţiilor adoptate în baza acestora. Sub regimul
constituţiilor din 1948, 1952, 1965, obiceiul era îngăduit ca izvor de
drept, în mod cu totul excepţional, numai în anumite ramuri de drept,
atunci când legea o spunea expres (de exemplu, la art. 600 Cod
Civil, potrivit căruia înălţimea îngrădirii se va hotărî după
regulamentele particulare, sau după obiceiul obştesc, şi în lipsă de
regulamente şi de obicei, înălţimea zidului).
Constituţia actuală a României repune obiceiul în rândul
izvoarelor dreptului, valorificând rolul şi importanţa sa aparte în
reglementarea relaţiilor sociale. Aceasta rezultă din nominalizarea
obiceiului în art. 41 (protecţia proprietăţii private) atunci când se
arată că dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind
protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la
respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin
proprietarului. Desigur, dispoziţiile constituţionale interesează
dreptul privat. Cât priveşte dreptul public, nimic nu se opune ca
anumite reguli să se impună (în viaţa parlamentară, de exemplu), dar
aceasta necesită un anumit timp (o practică mai îndelungată) şi,
desigur, necesită permanentă corelare cu rigorile statului de drept.
Se poate conchide că obiceiul în dreptul nostru este admis ca
izvor de drept, dar numai în mod cu totul excepţional, şi anume
numai atunci când legea o spune în mod expres. Aceasta, datorită
faptului că un sistem de drept guvernat de reguli ştiinţifice admite
reglementarea conduitei umane numai prin reguli scrise, clare,
precise, şi nu prin uzanţe şi practici.
În atare condiţii, obiceiul nu-şi poate găsi loc în rândul
izvoarelor dreptului constituţional român, cu atât mai puţin, cu cât în
52
acest domeniu există o exigenţă deosebită a reglementării numai prin
norme scrise, clare, precise, şi nu prin uzanţe şi practici.
Evident, în practica dezvoltării constituţionale pot exista, la un
moment dat, unele carenţe ale dreptului, în procesul perfecţionării
activităţii statale putându-se impune soluţii diferite de cele din
dreptul constituţional, dar aceste soluţii nu trebuie să fie consacrate
în norme juridice edictate de organele competente ale statului.
De aceea, Hans Kelsen scria că pentru a putea considera că
tribunalele sunt abilitate a aplica de asemenea dreptul cutumiar,
trebuie în mod necesar admis că ele sunt abilitate de către Constituţie
– mai exact în aceeaşi manieră în care sunt abilitate să aplice legile –,
altfel spus că în mod necesar trebuie admis că prin Constituţie se
instituie cutuma care rezultă din conduita obişnuită a indivizilor supuşi
de stat ca fapt creator de drept (Théorie pure du droit, p. 301).
În ce priveşte hotărârile guvernului, în aprecierea lor ca izvoare
de drept trebuie să se plece de la poziţia guvernului în sistemul
autorităţilor publice. Guvernul este organul suprem al puterii
executive care are menirea de a executa sau de a organiza executarea
legilor adoptate de parlament. Faţă de cerinţa ca relaţiile sociale
importante să fie reglementate prin lege, nu se poate admite că
guvernul ar putea adopta acte normative care să fie izvoare ale
dreptului constituţional. O altă soluţie ar fi de natură să ducă la
concluzia că, prin actele sale, guvernul ar putea adăuga la lege, ceea
ce, desigur, nu intră în activitatea de executare a legii. Ar însemna,
de asemenea, ca guvernul să-şi depăşească atribuţiile sale prevăzute
expres prin Constituţie.
Cât priveşte regulamentul de funcţionare al Parlamentului sau
al Camerelor acestuia, trebuie să observăm că natura sa juridică a
fost viu discutată în literatura de specialitate şi ea a determinat
plasarea sa diferită în sistemul actelor normative. Pentru
considerente pe care le vom explica mai târziu, mult timp s-a
susţinut opinia că aceste regulamente sunt legi şi, ca atare, ele erau
cuprinse implicit în lege ca izvor al dreptului constituţional.
53
Dispoziţiile constituţionale actuale duc la concluzia că regulamentele
parlamentului sunt acte distincte cu natură juridică proprie şi ca atare
trebuie nominalizate distinct în ierarhia izvoarelor dreptului
constituţional.
Vom adăuga că frecvent apar ca izvoare de drept constituţional
şi actele cu putere de lege (legislaţia delegată) în statele în care
asemenea acte se edictează. Pentru sistemul nostru constituţional,
asemenea acte sunt ordonanţele Guvernului, care, în măsura în care
ar reglementa relaţii constituţionale, evident, trebuie considerate
izvoare ale dreptului constituţional.
Viaţa constituţională poate oferi în perspectivă aspecte noi
privind izvoarele dreptului constituţional. Vor trebui urmărite în
acest sens chiar şi deciziile interpretative ale Curţii Constituţionale.
Nu se poate refuza de plano calitatea de izvor de drept
constituţional niciunor acte juridice inferioare legilor sau
ordonanţelor, dacă ele intervin în domeniul constituţional. Este
adevărat că acestea intervin în situaţii mărunte, de regulă, detaliază
reguli din alte izvoare sau sunt pur procedurale. Ar putea fi avute în
vedere şi convenţiile colective reglementate prin art. 38 din
Constituţie, convenţii ce au un caracter obligatoriu şi sunt garantate.
În structura Constituţiei, ele sunt aşezate în contextul dreptului la
muncă şi astfel pot fi văzute ca parte integrantă a garanţiilor
constituţionale.
Vom cerceta aici cele mai importante izvoare formale ale
dreptului constituţional român: Constituţia şi legile de modificare a
Constituţiei, legea ca act juridic al Parlamentului, Regulamentele
Parlamentului, ordonanţele Guvernului, tratatele instituţionale.
a) Constituţia şi legile de modificare a Constituţiei
Constituţia este principalul izvor al dreptului constituţional,
deoarece, aşa cum am mai precizat, toate normele cuprinse în
Constituţie sunt norme de drept constituţional. Constituţia este în
totalitate izvor al dreptului constituţional. Acelaşi caracter îl au şi
legile de modificare a Constituţiei.
54
b) Legea ca act juridic al Parlamentului
Imediat după Constituţie, izvor al dreptului constituţional este
legea, înţeleasă în accepţiunea sa restrânsă de act juridic al
Parlamentului. Vom observa că nu toate legile sunt izvoare ale
dreptului constituţional, ci numai unele dintre ele, în timp ce celelalte
sunt izvoare ale altor ramuri de drept. Astfel, de exemplu, Codul
Civil este izvor de drept pentru dreptul civil, Codul Muncii pentru
dreptul muncii. Legile ordinare sunt izvoare ale dreptului
constituţional cu condiţia să reglementeze relaţii sociale funda-
mentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării
puterii. Sunt izvoare ale dreptului constituţional, printre altele, legea
privind cetăţenia română, legile electorale.
c) Regulamentele Parlamentului
Regulamentele Parlamentului constituie izvoare ale dreptului
constituţional, pentru că reglementează relaţii sociale fundamentale
ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării puterii. În
sistemul nostru parlamentar există trei categorii de regulamente, şi
anume: Regulamentul Camerei Deputaţilor, Regulamentul Senatului
şi Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului.
d) Ordonanţele Guvernului
Aceste ordonanţe se emit în baza art. 114 din Constituţie. Ele
pot fi izvoare ale dreptului constituţional dacă îndeplinesc condiţia
de a reglementa relaţii sociale fundamentale privind instaurarea,
menţinerea şi exercitarea puterii. Cât priveşte cealaltă condiţie, ea se
consideră îndeplinită ca urmare a delegării legislative date de
Parlament.
e) Tratatul internaţional
Un alt izvor de drept constituţional este tratatul internaţional.
Pentru ca un tratat de drept internaţional să fie izvor al dreptului
constituţional, el trebuie să fie ratificat conform dispoziţiilor
constituţionale şi să cuprindă reglementări ale relaţiilor specifice
55
dreptului constituţional. De asemenea, tratatul să fie licit, căci numai
tratatele licite sunt izvoare de drept. Ca exemple sunt convenţiile
încheiate cu alte state privind reglementarea cetăţeniei, precum şi
tratatele în domeniul drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti (pactele şi
convenţiile privitoare la drepturile omului).
Constituţia actuală a României acordă tratatelor internaţionale
o atenţie sporită. Din examinarea dispoziţiilor constituţionale
urmează a fi reţinute patru reguli mari, şi anume:
a) obligaţia statului de a le respecta întocmai şi cu bună- cre-
dinţă;
b) tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern;
c) interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor constituţionale privind
libertăţile publice în concordanţă cu Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului, cu pactele şi celelalte tratate;
d) prioritatea reglementărilor internaţionale în cazul unor
neconcordanţe între acestea şi reglementările interne. Desigur, este
vorba de pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte.
II. 4. Raportul de drept constituţional

Se impune, încă de la început, identificarea, în ansamblul
relaţiilor sociale reglementate de drept, a acelora care prin conţinutul
lor specific sunt raporturi de drept constituţional. Aceste relaţii
sociale sunt acelea care apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării statale a puterii. Ceea ce este deci comun relaţiilor sociale
care formează obiectul de reglementare al dreptului constituţional
este faptul că ele apar în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării
statale a puterii.
În literatura de specialitate, deşi s-au exprimat puncte de vedere
diferite cu privire la obiectul dreptului constituţional, în general s-a
apreciat că obiectul dreptului constituţional îl constituie organizarea
puterii de stat, poziţia guvernanţilor în raport cu drepturile şi
libertăţile cetăţenilor.
56
Concret, într-o opinie se susţine că obiectul reglementării
normelor dreptului constituţional îl constituie forma statului,
organele de guvernare şi limitele prerogativelor statului. 35
Potrivit profesorului C. Dissescu, obiectul dreptului
constituţional se referă la organizarea politică a statului, constituirea
suveranităţii şi a puterilor publice. 36
După un alt autor, obiectul dreptului constituţional îl constituie
organizarea statului, modul cum se exercită suveranitatea, împărţirea
atribuţiilor suveranităţii între organele sau puterile statului –
stabilirea raporturilor dintre aceste puteri, precum şi autolimitarea
statului prin garantarea dreptului individului. 37
Dacă achiesăm la teza potrivit căreia normele de drept
constituţional reglementează relaţii sociale ce iau naştere în procesul
instaurării şi exercitării puterii în stat, atunci este firesc să apreciem
că aceste categorii de relaţii formează obiectul de reglementare al
dreptului constituţional. 38
Bineînţeles că stabilirea obiectului dreptului constituţional
trebuie corelată cu fenomenul putere de stat, cu categoriile conţinut
şi formă a statului, privite în complexitatea lor juridică şi politică.
Sub acest aspect apare edificatoare întrebarea, pusă deja în literatura
juridică, dacă nu cumva dreptul constituţional (dreptul de stat) este
prin esenţa lui o „teorie despre puterea de stat care este organizată şi
funcţionează pe baza dreptului”.39
Puterea, determinată în conţinutul şi organizarea sa de anumiţi
factori, este instaurată, iar cei care o deţin au interesul de a o menţine
şi a o exercita în interesul lor. Se impun deci anumite reguli a căror
menire este de a consolida factorii care determină conţinutul puterii,
35
A. Esmein, Elements de droits constitutionnel français et comparé,
vol I, Paris 1921.
36
Constantin Dissescu, Drept constituţional, Bucureşti, 1915.
37
P. Negulescu, op. cit.
38
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit.
39
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit.
57
de a reglementa exerciţiul acestei puteri în aşa fel încât ea să poată
realiza în cele mai bune condiţii voinţa guvernanţilor ca voinţă de
stat. Întreaga această activitate de instaurare, menţinere şi exercitare
statală a puterii cuprinde relaţii sociale, iar regulile de care vorbeam
nu sunt altceva decât normele de drept constituţional.
Expresia „instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii” este
mult mai cuprinzătoare şi mai exactă decât expresia „exercitarea
puterii”, care nu evocă decât o parte a relaţiilor sociale reglementate
de dreptul constituţional. Ea evocă în acelaşi timp şi elementul
„organizare a puterii”, căci, instaurându-şi puterea, poporul o
instaurează sub forma sa organizată (puterea de stat neputând exista
– prin definiţie – neorganizată), organizare ce se perfecţionează pe
parcursul menţinerii şi exercitării puterii. Expresia „organizarea şi
exercitarea puterii” este şi mai puţin evocatoare, deoarece elemente
de organizare se regăsesc şi în exercitarea puterii de stat, chiar dacă
exercitarea puterii nu cuprinde întreaga organizare. Cât priveşte
expresia „înfăptuire a puterii”, ea este sinonimă cu expresia
„realizare a puterii”, care desemnează întreaga activitate statală.
O altă problemă în stabilirea obiectului dreptului constituţional
este ridicată de întrebarea dacă toate normele din Constituţie sunt
norme de drept constituţional sau nu.
S-a exprimat opinia potrivit căreia Constituţia ar cuprinde, în
afara normelor de drept constituţional, şi norme de drept civil, drept
administrativ etc. În această opinie, folosindu-se criteriul obiectului
pentru delimitarea ramurilor de drept, se consideră că normele din
Constituţie privitoare la proprietate sunt norme de drept civil, că
acelea privitoare la administraţia de stat sunt norme de drept admi-
nistrativ etc., deoarece relaţiile reglementate sunt relaţii specifice
ramurilor de drept indicate.
Majoritatea juriştilor – îndeosebi specialişti în dreptul
constituţional – consideră, şi pe bună dreptate, că toate normele
cuprinse în Constituţie sunt norme de drept constituţional.
58
Această concluzie, pe care o împărtăşim şi noi, este însă rodul
unor argumentări diferite. Putem distinge câteva moduri diferite prin
care se fundamentează ştiinţific teza că toate normele din Constituţie
sunt norme de drept constituţional, menţionând că explicaţiile pe
această temă existente în literatura de specialitate sunt mult mai
numeroase.
Astfel, s-a considerat că normele din Constituţie care privesc
sistemul economic, relaţiile de proprietate, sistemul social, nu
reglementează relaţii sociale, ci ele consfinţesc esenţa statului, bazele
acestuia (economică şi socială), că relaţiile de proprietate, de
repartiţie etc. sunt reglementate de alte ramuri ale dreptului,
Constituţia nefăcând altceva decât să definească baza economică,
scoţând în evidenţă ceea ce este principal, din acest punct de vedere,
pentru însăşi existenţa puterii de stat.
Normele constituţionale în discuţie stabilesc veritabile obli-
gaţii juridice pentru subiectele de drept. Pentru explicarea acestei
probleme trebuie corect înţeles procesul de constituţionalizare a
dreptului, ca proces început mai demult şi care motivează şi natura
juridică a normelor constituţionale.
Acelaşi punct de vedere este susţinut însă şi apelând la o altă
argumentaţie. Astfel, folosind criteriul obiectului de reglementare,
pentru separarea dreptului în ramuri, este incontestabil că unele
norme din Constituţie nu fac parte din alte ramuri de drept. Ar fi
dificil de afirmat că aceste norme sunt norme de drept constituţional,
atâta timp cât reglementează relaţii sociale specifice dreptului civil,
administrativ etc. Potrivit acestui punct de vedere, problema
raporturilor de drept constituţional se pune în termeni oarecum
diferiţi în comparaţie cu alte ramuri ale dreptului, datorită faptului că
dreptul constituţional are un rol conducător faţă de celelalte ramuri
de drept, stabilind principiile generale care le stau la bază. Ar fi deci
imposibil să se facă o demarcaţie propriu-zisă între dreptul
constituţional şi alte ramuri de drept pornind de la specificul relaţiilor
sociale reglementate de el. În această situaţie, ceea ce trebuie să se
59
urmărească nu este atât stabilirea unui asemenea criteriu, cât
precizarea locului dreptului constituţional în ansamblul sistemului
juridic. Pe această linie de gândire şi ţinând seama de faptul că
dreptul constituţional cuprinde principii privitoare nu numai la
organizarea şi funcţionarea administraţiei de stat, justiţiei şi
procuraturii, se sugerează o definiţie potrivit căreia obiectul dreptului
constituţional îl formează relaţiile sociale care, exprimând
suveranitatea poporului, determină trăsăturile fundamentale ale
sistemului social-economic şi ale organizării politice a societăţii.
Acest punct de vedere este criticat datorită faptului că nu ţine
seama de existenţa unui domeniu de relaţii sociale pe care dreptul
constituţional îl reglementează în exclusivitate şi că nu se poate
susţine că aceste relaţii sunt private de un element specific în măsură
să le deosebească de raporturile sociale reglementate de alte ramuri
de drept. De asemenea, nu se poate afirma că aceste relaţii sociale
interesează dreptul constituţional numai în măsura în care au un
caracter fundamental, odată ce în domeniul respectiv chiar
raporturile sociale de însemnătate redusă sunt reglementate prin
norme de drept constituţional, iar nu prin dispoziţii aparţinând altor
ramuri de drept.
Apărut mai târziu, dreptul constituţional conţine norme care au
un caracter deosebit, indispensabile pentru consolidarea poziţiei
guvernanţilor, pentru menţinerea şi exercitarea puterii. În sistemul
dreptului, ar exista deci două mari categorii de norme juridice, şi
anume norme (fundamentale), care privesc esenţa statornicirii
dominaţiei unor grupuri sociale, clase, şi toate celelalte norme,
diferenţiate prin obiectul de reglementare. Ar fi necesare, deci, două
criterii pentru clasificarea normelor juridice în ramuri de drept, şi
anume criteriul forţei juridice a normelor, care ar diferenţia dreptul
constituţional de restul dreptului, şi criteriul obiectului de
reglementare, care ar diviza în ramuri restul dreptului. 40
40
60
Deşi acest punct de vedere argumentează de ce toate normele
din Constituţie sunt norme de drept constituţional şi de ce dreptul
constituţional ocupă un loc dominant în sistemul de drept, el nu
poate fi acceptat – în afara motivelor arătate deja – şi pentru faptul că
este posibilă demonstrarea acestor adevăruri prin metoda clasică,
anume aceea a obiectului reglementării juridice.
Un alt mod de justificare a tezei că toate normele din
Constituţie sunt norme de drept constituţional pleacă de la ideea că
legea fundamentală, constituţia, reglementează şi alte relaţii, care
sunt specifice altor ramuri de drept, precum dreptul civil, dreptul
administrativ, dreptul muncii etc.
Reglementarea lor şi de către Constituţie nu rămâne fără
consecinţe, cât priveşte natura lor juridică, ele dobândind în acelaşi
timp şi caracterul de raporturi de drept constituţional.
Ceea ce atribuie acestor raporturi şi caracterul de raporturi de
drept constituţional este faptul că principiile stabilite de Constituţie
trebuie respectate de către Parlament atunci când procedează la
elaborarea legilor ordinare. Aceasta reprezintă o veritabilă obligaţie
juridică, garantată prin mijloace specifice dreptului constituţional ca,
de exemplu, revocarea deputaţilor sau controlul constituţionalităţii
legilor, obligaţie ce a luat naştere în activitatea de exercitare a puterii
de stat, deosebindu-se astfel de obligaţiile specifice raporturilor
civile, administrative, de muncă.
Un asemenea raţionament determină, în mod incontestabil,
multiple avantaje de ordin ştiinţific. Folosindu-se criteriul clasic de
grupare a normelor juridice în ramurile de drept, se face în acelaşi
timp o aplicaţie practică a regulii că ramurile de drept nu sunt
despărţite de ziduri rigide, lipsind orice zone de influenţe, de
interacţiuni. În interpretarea şi explicarea fenomenului juridico-statal
nu se poate pleca decât de la teza că fenomenele sunt într-o strânsă
legătură şi puternică interacţiune. Acest lucru se manifestă intens şi
în ceea ce priveşte relaţiile sociale reglementate de drept şi, fără a
împărtăşi complet opinia exprimată deja în literatura de specialitate
61
în sensul că „nu pot exista sau în orice caz sunt puţin frecvente
raporturi de drept constituţional, în formă pură”, nu putem să nu
constatăm adevărul că există raporturi cu dublă natură juridică.
Mai trebuie adăugat la cele spuse că numai privind astfel
lucrurile se pot fundamenta ştiinţific şi alte teze, şi anume teza că
izvorul principal şi pentru alte ramuri de drept este tot Constituţia şi
că, bineînţeles, toate celelalte ramuri de drept îşi au sursa în
Constituţie.
Împărtăşind acest punct de vedere, ajungem la concluzia că în
obiectul dreptului constituţional sunt cuprinse două categorii de
relaţii, şi anume:
a) relaţii cu o dublă natură juridică, adică acele relaţii care,
fiind reglementate şi de alte ramuri de drept, sunt reglementate în
acelaşi timp şi de către Constituţie, devenind implicit şi raporturi de
drept constituţional;
b) relaţii specifice de drept constituţional, care formează
obiectul de reglementare numai pentru normele de drept cons-
tituţional. Ceea ce este comun tuturor acestor relaţii este faptul că se
nasc în procesul complex de instaurare, menţinere şi exercitare a
puterii.
Formează deci obiectul dreptului constituţional relaţiile sociale
care se nasc în activitatea de instaurare şi menţinere a puterii de stat
şi care privesc bazele puterii şi bazele organizării puterii. Sunt, de
asemenea, relaţii de drept constituţional cele care apar în activitatea
de exercitare a puterii. Înţelegerea exactă a obiectului dreptului
constituţional presupune însă înţelegerea exactă a noţiunilor folosite.
Referitor la bazele puterii, ele sunt elemente exterioare statului,
care generează şi determină puterea de stat în conţinutul său. Aceste
baze sunt factorii economici şi sociali. Ele impun în stat existenţa
unor reguli care să stabilească astfel de drepturi şi obligaţii în sarcina
subiectelor de drept, care să asigure atingerea scopurilor societăţii.
În ceea ce priveşte bazele organizării puterii, ele sunt tot
elemente exterioare statului, dar care nu generează puterea se stat, ci
62
numai condiţionează organizarea ei. Aceste baze ale organizării
puterii sunt teritoriul şi populaţia, iar dreptul constituţional este
chemat să reglementeze, în ce priveşte teritoriul, relaţiile privind
structura de stat şi organizarea administrativ-teritorială, iar în ce
priveşte populaţia, relaţiile privind cetăţenia şi drepturile şi
îndatoririle fundamentale.
Relaţiile sociale care se nasc în legătură cu bazele puterii şi
bazele organizării puterii de stat privesc conţinutul şi organizarea
puterii statale.
În concluzie, în sfera de reglementare a dreptului constituţional
întâlnim raporturi sociale reglementate exclusiv de dreptul consti-
tuţional şi raporturi sociale reglementate de dreptul constituţional
împreună cu alte ramuri de drept, dreptul constituţional, în speţă
Constituţia, având un rol preponderent.
Toate aceste raporturi sociale au însă o trăsătură comună: ele
sunt născute în cadrul activităţii de instaurare, de menţinere şi de
exercitare a puterii politice ca putere statală.
Putem spune, aşadar, că raporturile de drept constituţional sunt
acele raporturi, reglementate şi sancţionate de o normă juridică, ce se
nasc în cadrul activităţii de instaurare, menţinere şi exercitare a
puterii politice ca putere statală.
II. 5. Subiectele raportului de drept constituţional

Raporturile juridice se leagă între subiectele acestora, care,
raportate la ramurile dreptului, au anumite aspecte specifice.
În materia de care ne ocupăm, subiectele sunt persoanele,
oamenii luaţi individual sau constituiţi în colective. 41 Cu privire la
subiectele raporturilor de drept constituţional, trebuie să subliniem
faptul că unul dintre subiecte este totdeauna fie deţinătorul puterii,
fie statul, fie un organ reprezentativ (legiuitor) şi că aceste subiecte
41
63
acţionează în mod necesar într-un raport juridic apărut în activitatea
de instaurare, menţinere şi exercitare a puterii.
Înainte de prezentarea subiectelor raporturilor de drept
constituţional se impune elucidarea unei interesante dispute teoretice
în jurul întrebării de a şti dacă unităţile administrativ-teritoriale sunt
sau nu subiecte ale acestor raporturi.
Într-o opinie se consideră că unităţile administrativ – teritoriale
sunt subiecte ale raporturilor de drept constituţional. Susţinându-se
că şi părţi componente ale statului sunt subiecte de drept
constituţional, se arată că şi „în cadrul statului unitar părţi ale
teritoriului pot fi subiecte ale raporturilor de drept constituţional” şi
că „unităţile administrativ-teritoriale apar ca subiecte ale raporturilor
de drept constituţional”, cu ocazia organizării administrativ-
teritoriale. Se pare că autorul consideră unităţile administrativ-
teritoriale ca părţi de teritoriu. De aceea, în replică, se consideră
concluzia total neîntemeiată, deoarece în niciun raport juridic nu
apare ca participant teritoriul sau unitatea administrativ-teritoriale.
Într-o altă opinie, se ajunge la concluzia că unităţile
administrativ-teritoriale „pot apărea ca subiecte şi în raporturile de
drept constituţional dacă prin noţiunea de unităţi administrativ-
teritoriale se înţelege colectivul de oameni care populează o anumită
porţiune a teritoriului ţării, cu condiţia de a li se recunoaşte o
anumită porţiune a teritoriului ţării, cu condiţia de a li se recunoaşte
prin lege anumite drepturi şi obligaţii în cadrul unor raporturi de
drept constituţional”. Autorul acestei opinii se referă şi la dispoziţiile
legale care vorbesc de personalitatea juridică a unităţilor
administrativ-teritoriale. În ce ne priveşte, credem că unităţile
administrativ-teritoriale ar putea fi subiecte ale raporturilor de drept
constituţional, dar nu înţelese ca părţi de teritoriu, ci ca grupuri de
populaţie organizate pe teritoriu. 42
Aceasta este, de altfel, concepţia care se desprinde din anumite
dispoziţii legale, deşi personalitatea juridică nu prezintă importanţă
42
64
pentru calitatea de subiect de drept în dreptul constituţional. Credem
că s-ar putea discuta dacă unităţile administrativ-teritoriale ar putea
fi subiecte ale raporturilor de drept constituţional, atunci când prin
legea electorală ele ar fi declarate circumscripţii electorale. Un
asemenea lucru s-a realizat prin Decretul Lege privind alegerea
Parlamentului şi a Preşedintelui României (1990), precum şi prin
legislaţia electorală din anul 1992. Ne-am afla deci în faţa unor
raporturi ce se nasc în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării
puterii, iar unitatea administrativ-teritorială ar fi subiect al acestor
raporturi, dar ca circumscripţie electorală.
1. Poporul
În ce priveşte acest subiect, se exprimă în literatura juridică cel
puţin trei puncte de vedere. Există autori care contestă poporului
calitatea de subiect de drept. Unii admit că poporul poate fi subiect
de drept numai în relaţiile internaţionale şi, în sfârşit, alţii consideră
că poporul poate fi subiect şi al raporturilor juridice de drept
constituţional, deci al raporturilor juridice interne.
Unii autori consideră că în numele şi interesul poporului apar
ca subiecte ale diverselor raporturi juridice diverse organizaţii, şi nu
poporul însuşi, căci în raporturile din interiorul statului poporul apare
nu în calitate de subiect nemijlocit de drept, ci în calitate de creator al
raporturilor sociale. Pe această linie de gândire se arată, de
asemenea, că ar fi incorect ca poporul să fie considerat ca subiect de
drept paralel cu statul, deoarece drepturile poporului organizat în stat
sunt inseparabile de drepturile statului.
Împărtăşind opinia că poporul este subiect al raporturilor
juridice de drept constituţional, vom observa că ea îşi găseşte funda-
mentul în chiar dispoziţiile Constituţiei, potrivit cărora suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care încredinţează exerciţiul ei
unor organe alese prin vot universal, egal, secret şi liber exprimat.
Este deci evident că poporul român concentrează în mâinile
sale întreaga putere şi singur are dreptul să decidă asupra sorţii sale,
lucru pe care îl face cu prisosinţă în procesul de instaurare, menţinere
65
şi exercitare a puterii. Poporul îşi exprimă, în multe probleme, voinţa
sa în mod direct, nu prin intermediul altor organe. El poate apărea
mai direct ca subiect al raporturilor de drept constituţional cu ocazia
stabilirii formei de guvernământ, a structurilor de stat, cu ocazia
referendumului. Unitatea de interese ale poporului şi statului nu
exclude ca poporul şi statul să fie subiecte de sine stătătoare în
raporturile de drept constituţional, cu atât mai mult, cu cât poporul
este deţinătorul puterii politice, iar statul capătă plenitudinea
împuternicirilor sale conform voinţei poporului.
2. Statul
Un alt subiect al raporturilor de drept constituţional este statul.
El poate apărea ca subiect fie direct, fie reprezentat prin organele
sale. Statul ca întreg apare direct ca subiect al raporturilor juridice
privitoare la cetăţenie şi în raporturile privind federaţia.
3. Organele statului (autorităţile publice)
Aceste organe pot fi subiecte ale raporturilor de drept
constituţional cu îndeplinirea condiţiilor cerute subiectelor rapor-
turilor de drept constituţional. Organele legiuitoare apar întotdeauna
ca subiecte ale raporturilor de drept constituţional, cu condiţia ca
raportul juridic la care participă să fie de drept constituţional.
Celelalte autorităţi ale statului (executive, judecătoreşti) pot fi
subiecte ale raporturilor de drept constituţional numai dacă participă
la un raport juridic în care celălalt subiect este poporul, statul sau
organele legiuitoare şi dacă raportul se naşte în procesul instaurării,
menţinerii şi exercitării puterii. Organele interne ale organelor
legiuitoare pot fi şi ele subiecte ale raporturilor de drept
constituţional. Asemenea organe interne sunt comisiile parlamentare,
care, deşi nu pot emite acte de conducere obligatorii, îndeplinesc
unele atribuţii de propunere, avizare şi control. Tot aici pot fi
menţionate birourile parlamentare şi grupurile parlamentare.
66
4. Partidele, formaţiunile politice, alte organizaţii
Ca forme organizatorice prin care cetăţenii participă la
guvernare, partidele politice şi organizaţiile pot fi subiecte ale
raporturilor de drept constituţional. De altfel, Constituţia şi unele legi
(izvoare de drept constituţional) stabilesc expres posibilitatea
acestora de a fi participante la raporturile ce privesc instaurarea,
menţinerea şi exercitarea puterii. Astfel, partidele şi formaţiunile
politice au dreptul de a propune candidaţi în alegeri.
Totodată, pentru conducerea alegerilor de deputaţi şi senatori
se constituie birourile electorale, care sunt subiecte ale raporturilor
de drept constituţional.
5. Cetăţenii
Cetăţenii pot apărea ca subiecte ale unora dintre raporturile de
drept constituţional. Ei pot apărea distinct ca persoane fizice, ca
persoane învestite cu anume demnităţi sau funcţii într-un organ de
stat (deputat, senator) sau organizaţi pe circumscripţii electorale. În
primul caz, ei intră ca subiecte ale raporturilor de drept
constituţional, pentru realizarea drepturilor lor fundamentale, în al
doilea, apar ca subiecte ale raportului de reprezentare, care este un
raport de drept constituţional, iar în ultima situaţie apar ca subiect cu
ocazia alegerilor de deputaţi, senatori sau a alegerii şefului de stat.
6. Străinii şi apatrizii
În diferite situaţii ce ţin de acordarea cetăţeniei se consideră că
străinii şi apatrizii pot deveni subiecte ale raporturilor de drept
constituţional etc.
II. 6. Normele de drept constituţional

Identificând raporturile de drept constituţional sub aspectul
conţinutului lor şi al subiectelor de drept, am determinat obiectul
reglementării juridice, adică am indicat fenomenul asupra căruia îşi
îndreaptă acţiunea normele de drept constituţional. Cât priveşte
normele ca atare, se observă că sunt norme de drept constituţional
67
acele norme care reglementează conduita oamenilor în relaţiile
sociale fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării puterii. Aceste norme sunt cuprinse atât în Constituţie, cât
şi în alte acte normative care sunt izvoare de drept constituţional.
Fiind o parte din ansamblul normelor juridice care alcătuiesc
dreptul unitar român, este firesc ca şi aici să regăsim trăsăturile
generale ale normei juridice. De aceea, este inutilă reluarea tuturor
explicaţiilor care privesc normele juridice, în schimb se impune
elucidarea unor probleme teoretice legate de specificul normelor de
drept constituţional.
Vom observa astfel că în literatura juridică este respinsă teoria
bivalenţei noţiunii de drept constituţional, teorie susţinută cu mai
mulţi ani în urmă şi conform căreia, lato sensu, dreptul constituţional
ar cuprinde şi alte ramuri de drept, cum sunt dreptul administrativ,
dreptul penal, dreptul procesual penal, dreptul civil etc., iar stricto
sensu, ar cuprinde numai normele care ar avea un obiect de
reglementare mai limitat, un obiect propriu-zis.
De asemenea, nu se poate admite nici ideea existenţei mai
multor drepturi constituţionale, şi anume a unui drept constituţional
politic, a unui drept constituţional administrativ, a unui drept
constituţional jurisdicţional şi a unui drept constituţional „demotic”,
idee avansată de Marcel Prelot, deoarece ea contravine semnificaţiei
pe care am dat-o dreptului constituţional.
În fine, considerăm şi noi că este necesară evitarea îngustării
sferei acestei principale ramuri a dreptului în sensul că el ar cuprinde
numai normele care reglementează organizarea şi funcţionarea
organelor reprezentative ale statului şi raporturile dintre aceste
organe şi cetăţeni, apărute în procesul realizării de către ei a
drepturilor şi îndatoririlor ce le sunt stabilite de constituţie. Dreptul
constituţional are o întindere normativă determinată de sfera
relaţiilor pe care le reglementează.
Unii autori de drept constituţional, discutând dispoziţiile
constituţionale care reglementează relaţiile sociale ce privesc aspecte
68
sociale şi economice, consideră că acestea au caracter de consacrare.
Se merge chiar mai departe, arătându-se că normele de drept
constituţional nu s-ar conforma structurii logico – formale a normei
juridice, în sensul că unora dintre ele le-ar lipsi sancţiunea. O
asemenea susţinere este de natură să ducă la concluzia că dreptul
constituţional nu este un veritabil drept din moment ce normele sale,
fiind lipsite de sancţiuni, nu pot fi aduse la îndeplinire şi pot fi deci
ignorate. Făcând precizarea că problema normelor juridice de drept
constituţional este o problemă atât de complexă şi de vastă încât ar
putea forma obiectul unei monografii, vom încerca să expunem
extrem de succint punctul nostru de vedere cu privire la specificul
acestor norme cât priveşte structura lor logico-formală.
În explicarea specificului normelor dreptului constituţional,
trebuie să se plece de la teoria normei juridice, urmând ca apoi să
regăsim elementele generale în norma de drept constituţional şi
totodată să observăm ce anume trăsături proprii are aceasta din urmă.
Norma juridică este definită în teoria dreptului ca fiind o regulă
socială de conduită, generală şi obligatorie, instituită sau sancţionată
de puterea de stat în diferite forme, menită să asigure consolidarea şi
dezvoltarea relaţiilor sociale în conformitate cu interesele şi voinţa
guvernanţilor, determinată, în ultimă instanţă, de condiţiile materiale
din societate şi a cărei respectare este impusă, la nevoie, prin forţa
coercitivă a statului.
Orice normă juridică este, în ultimă instanţă, un comandament
impus de puterea publică, formulat uneori chiar sub formă supletivă
sau de recomandare. Normele constituţionale, pe lângă prevederi
care reglementează nemijlocit unele relaţii sociale, au şi prevederi
care conţin formularea unor principii, consfinţesc bazele puterii,
definesc unele instituţii. Prevederile care conţin formularea unor
principii sau definiţii nu pot fi excluse din sfera noţiunii normei
juridice, deoarece şi ele au un caracter normativ.
În această privinţă, în lucrările ştiinţifice de teoria dreptului,
făcându-se cuvenitele deosebiri între aplicarea şi realizarea dreptului,
69
între structura logică a normei juridice şi formularea ei tehni-
co-juridică, se ajunge la concluzia că structura normei juridice este
complexă şi că, fără îndoială, toate normele juridice există şi
acţionează în anumite condiţii, prevăzând o comportare a cărei
nerespectare atrage după sine aplicarea unor sancţiuni.
De asemenea, se consideră că toate normele juridice trebuie să
conţină o dispoziţie, adică să prevadă o regulă de urmat – conţinutul
dispoziţiei constând într-o îndrituire sau o obligaţie; că norma
juridică îşi asigură caracterul general obligatoriu prin faptul că,
specificând comportarea necesară, prevede, totodată, şi măsurile de
asigurare a acestei comportări, măsuri al căror specific constă în
aceea că, la nevoie, sunt impuse cu ajutorul puterii de stat; că
sancţiunea nu e un element indispensabil al fiecărei norme juridice,
dar aceasta nu înseamnă nicidecum că ar exista norme juridice dotate
cu sancţiune, care sunt astfel garantate în aplicarea lor, şi norme
juridice fără sancţiune, a căror aplicare ar fi lăsată la aprecierea
fiecăruia.
Cu toate acestea, chiar în teoria dreptului se afirmă că unele
norme, în care se cuprind şi normele constituţionale, cum ar fi
normele juridice principii, normele juridice care stabilesc direcţii
economice, normele referitoare la organizarea unei autorităţi, nu sunt
alcătuite în general după schema ipoteză, dispoziţie, sancţiune.
Făcându-se distincţia între noţiunea garantării de către stat a
realizării şi aplicării dreptului şi sancţiunea ca element al normei
juridice, se ajunge la concluzia că numeroase norme constituţionale
nu conţin nicio prevedere concretă care să stabilească sancţiunea în
cazul nerespectării ei.
Cu toate explicaţiile date, considerăm că nu aceasta este soluţia
problemei în discuţie. Ceea ce distinge o normă juridică de o normă
morală, politică sau de altă natură este faptul că, în ultimă instanţă,
respectarea ei este asigurată de forţa de constrângere statală. Ce este
deci sancţiunea normei juridice în procesul de realizare şi aplicare a
70
ei altceva decât măsura ce se aplică în ultimă instanţă atunci când
norma nu este realizată de bună voie?
Dacă în unele ramuri de drept sancţiunea este evidentă, în
dreptul constituţional ea nu este atât de făţişă, de evidentă, dar există.
A afirma că nu există înseamnă, credem noi, a pune sub semnul
întrebării însăşi existenţa normei de drept constituţional ca normă
juridică.
În dreptul constituţional pot fi identificate mai multe trăsături
specifice ale sancţiunilor. În primul rând, pentru mai multe dispoziţii
este prevăzută o singură sancţiune. Apoi, sancţiunile în dreptul
constituţional sunt sancţiuni specifice, precum revocarea mandatului
parlamentar, revocarea unui organ de stat, declararea ca
neconstituţional a unui act normativ etc. Credem că pot fi regăsite
sancţiuni chiar în normele constituţionale, pentru încălcarea oricărei
dispoziţii, cu condiţia de a fi identificată exact obligaţia sau
îndrituirea, cu alte cuvinte conduita subiectelor de drept. În fine,
credem că aprecierea structurii logico-formale a unor norme din
Constituţie trebuie făcută prin raportarea lor la întregul sistem de
drept.
Aceasta duce la concluzia că pentru reglementările de
principiu, de largă generalitate, cuprinse în Constituţie, unele
sancţiuni se regăsesc în alte ramuri de drept, cum ar fi dreptul civil,
dreptul penal, dreptul administrativ.
Această interpretare este posibilă şi în acelaşi timp are un
suport ştiinţific din moment ce unele norme constituţionale
reglementează relaţii specifice şi altor ramuri de drept (raporturi cu
dublă natură juridică), iar Constituţia este în acelaşi timp şi izvor al
dreptului constituţional, dar şi izvorul principal al celorlalte ramuri
de drept. Interpretarea este posibilă numai pentru normele
constituţionale şi se justifică totodată prin locul pe care-l ocupă
dreptul constituţional în sistemul de drept.
În final vom mai observa că normele constituţionale pot fi
clasificate în norme cu aplicaţie mijlocită şi norme cu aplicaţie
71
nemijlocită. În categoria normelor cu aplicaţie nemijlocită urmează a
fi cuprinse acele norme care dau reglementări de principiu şi care,
pentru a fi puse în aplicare, la cazuri concrete, sunt urmate de
reglementări suplimentare prin alte ramuri de drept.
De exemplu, norma cuprinsă în Constituţie, în sensul că statul
ocroteşte căsătoria şi familia şi apără interesele mamei şi copilului,
este urmată de reglementările date de Codul familiei. În categoria
normelor cu aplicaţie directă, nemijlocită, urmează a fi cuprinse
normele care reglementează direct, nemijlocit relaţiile sociale şi nu
mai au nevoie a fi precizate printr-o lege ordinară. Ca exemplu este
dată norma cuprinsă în Constituţie privind egalitatea în drepturi a
cetăţenilor. Această distincţie prezintă o importanţă deosebită în
explicarea locului dreptului constituţional în sistemul de drept,
precum şi în aplicarea Constituţiei.
72
CAPITOLUL III
TEORIA CONSTITUŢIEI
III.1. Noţiunea de constituţie

De-a lungul istoriei recente a lumii, mai exact începând cu
secolul al XVIII-lea, s-a impus, împreună cu alte mari instituţii de
bază create în scopul de a exprima prefacerile structurale politice,
economice sau juridice, şi constituţia, ca lege fundamentală a
oricărui stat. Adoptarea constituţiei a devenit astfel un eveniment
capital în cadrul societăţii omeneşti, ea reprezentând împlinirea unor
dorinţe şi trăiri sociale şi morale.
În perioada contemporană, adoptarea Constituţiei este un
important eveniment politic, social şi juridic în viaţa unui stat. Acest
fapt se datorează principiilor fundamentale ale întregii vieţi
economice, politice, sociale şi juridice, cuprinse în Constituţie,
principii aflate în conformitate cu valorile fundamentale pe care
statul le promovează şi le apără. Hegel afirma că poporul trebuie să
aibă faţă de Constituţia lui sentimentul dreptului său şi al stării de
fapt; altfel, ea poate exista e drept, în chip exterior, dar nu are nicio
semnificaţie şi nicio valoare, subliniind că „fiecare popor îşi are
Constituţia care i se potriveşte şi care i se cuvine”.43
Pentru stabilirea conceptului de constituţie este necesar a se
face două precizări prealabile: în primul rând, că între constituţie şi
lege nu se pune semnul egalităţii, deşi este simplu de observat că,
sub aspect juridic, constituţia este şi ea o lege, adică un act normativ;
în al doilea rând, precizarea că o constituţie este o categorie istorică,
43
73
ea apărând pe o anumită treaptă de dezvoltare a societăţii umane. A
fost creată pentru a exprima o nouă abordare politică şi juridică,
abordare determinată, desigur, de transformările economice şi
sociale ce s-au conturat puternic începând îndeosebi cu secolul al
XVIII-lea.
Trebuie observat că denumirea de constituţie, în accepţiunea
modernă a cuvântului, a fost folosită de burghezia revoluţionară, care
a desemnat prin această noţiune numai acele reguli care îi limitau
puterile monarhului şi garantau anumite drepturi şi libertăţi
fundamentale ale burgheziei.44
Dacă termenul de constituţie este foarte vechi, el fiind deseori
folosit în accepţiunea de lege, accepţiunea sa actuală s-a conturat
târziu. Etimologic, cuvântul constituţie provine de la latinescul
constitutio, care însemna „aşezarea cu temei”, „starea de lucru”.45 În
sistemul de drept roman, Constituţia însemna edictul semnat de
împărat şi a cărui forţă juridică era superioară celorlalte acte juridice
adoptate de autorităţile publice ale imperiului (Constitutio principis
est quod imperator decreto, vel edicto, vel epistula constituit). În
cadrul polisurilor greceşti se făcea distincţie clară între Thesmoi,
adică legile care reglementau raporturi sociale de importanţă
deosebită pentru statul-cetate (exemplu, legi cu un conţinut sacru),
care puteau fi modificate doar printr-o procedură solemnă şi
specială, şi legile obişnuite denumite Nomoi, care puteau fi revizuite
cu uşurinţă. În Grecia antică era aplicată pedeapsa cu moartea celor
care propuneau o lege contrară „constituţiei”, adică principiilor
fundamentale ale organizării polisului.46 Pe baza acestei distincţii, şi
astăzi parlamentele pot fi împărţite în două categorii: parlamente
44
Gh. Uglean, op. cit., p. 27.
45
T. Drăganu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1972, p. 45; În limba latină, constitutum înseamnă „convenţie”,
„înţelegere”, „regulă”.
46
D. G. Lavroff, Le droit constitutionnel de la Vème République, Dalloz,
Paris, 1977, p. 82.
74
învestite cu putere constituantă (originară sau derivată) şi parlamente
care exercită doar o putere legislativă obişnuită.47 Unele state
feudale au înscris în documente anumite reguli fundamentale privind
raporturile între guvernanţi şi guvernaţi, care urmăreau să prevaleze,
cu valoare de principiu de conduită politică şi juridică, faţă de
cutumele existente, precum şi faţă de comportamentul monarhilor
ulterior semnării acestora. Ne referim în acest sens la Magna Charta
engleză din 1215, la Bula de Aur, emisă de regele maghiar Andrei al
II-lea în 1222, Bill of Rights din 1629 ş.a.
Întocmirea şi emiterea unor astfel de documente cu valoare
constituţională numai în unele state feudale pot fi explicate prin
faptul că în statele respective s-au produs schimbări profunde în
procesul de guvernare, prin cucerirea lor de către alte regate, ceea ce
a antrenat schimbarea vechii dinastii cu o nouă dinastie, care a dorit
sau a fost nevoită să recunoască păturii conducătoare autohtone
unele privilegii de care aceasta se bucurase anterior cuceririi. De
asemenea, în situaţia formării unor state noi (cazul Ungariei),
regalitatea a intenţionat încă de la început să instituie anumite reguli
de guvernare într-o formă scrisă. În Franţa, de pildă, unde în primele
secole ale mileniului doi nu s-au produs cuceriri statale de către
populaţii cu trăsături etnice diferite de cele ale autohtonilor şi unde
exista o cutumă constituţională formată dintr-un proces istoric
îndelungat, nu s-a simţit nevoia elaborării unor charte de genul celei
emise în Anglia (unde populaţia saxonă a fost cucerită de normanzi)
în 1215. Cu alte cuvinte, în Anglia, la începutul mileniului doi se
puneau bazele unui nou regim constituţional, în timp ce în Franţa,
Spania, Portugalia, precum şi în alte state cu monarhii consolidate,
cutuma constituţională era bine cunoscută în anumite limite. Aceeaşi
situaţie se poate constata şi în Imperiul Bizantin, ale cărui practici
(cutume) de guvernare evoluaseră într-un proces ascendent timp de
47
C. Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan, Editura
ALL Beck, Bucureşti, p. 136.
75
mai multe secole fără a se resimţi nevoia unei modificări a obi-
ceiurilor constituţionale.
În aceeaşi epocă însă, încep să se formeze noi relaţii sociale, să se
producă schimbări la nivelul vieţii economice, care antrenează cerinţa
unor modificări ale vechii cutume constituţionale. Apare astfel ideea de
act cu valoare politică şi juridică superioară cutumelor existente în
diferite state. Pot fi menţionate, în acest sens, Aşezămintele de la
Ierusalim („Assies de Jerusalem”) întocmite de cruciaţi în jurul anului
1099 şi depuse în Biserica Sfântului Mormânt de la Ierusalim. În 1204
ele sunt menţionate în capitala Imperiului Bizantin. Considerate
premergătoare ale prescripţiilor cuprinse în Magna Charta engleză,
Aşezămintele de la Ierusalim erau legi scrise, asigurătoare contra
abuzurilor în mult mai mare măsură decât actul englez împotriva unor
abuzuri speciale şi prin întindere şi prin formă şi prin armonia
elementelor pe care le cuprinde „Charta” emisă în 1215. 48
În Evul Mediu, prin Charte sau Bule monarhii recunosc
privilegii pentru nobili şi sunt siliţi de aceştia să-şi limiteze puterea în
favoarea lor, reuniţi în Adunări de stări. De asemenea, printr-un astfel
de act, Bula de Aur din 1356, se instituie regulile pentru alegerea
împăratului Sacrului Imperiu Roman de Naţiune Germană de către
şapte electori (arhiepiscopii de Mainz, Köln, Trier, regele Boemiei,
markgraful de Brandenburg, ducele de Saxonia şi contele palatin de
Rihn). Această Bulă de Aur a fost în vigoare până în anul 1806. 49
48
N. Iorga, Dezvoltarea aşezămintelor politice şi sociale ale Europei,
Bucureşti. Aşezămintele de la Ierusalim erau de fapt o culegere de norme
juridice prin care se stipulau drepturile clasei feudale şi obligaţiile şerbilor în
efemerele state latine creştine constituite în Orientul Mijlociu la sfârşitul
primei cruciade (a se vedea N. A. Sidorova (coord.), Istoria universală,
vol. III, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1960, p. 321).
49
Sistemul Chartelor era răspândit în întreaga lume catolică.
Enumerăm, cu titlu de exemplu, Charta de la Kosice prin care Ludovic de
Anjou acordă privilegii politice însemnate aristocraţiei, constând din scutiri
de prestaţii, cu excepţia serviciului militar şi pentru plata unui impozit
funciar. Nobilii recunosc în schimb dreptul se succesiune la tron al fiicei
Regelui Ludovic de Anjou (17 septembrie 1374).
76
În Evul Mediu se făcea distincţia între pactum societatis, prin
care se forma comunitatea socială, şi pactum subjectionis, adică
pactul de guvernământ prin care se limita puterea absolută a
monarhului şi se extindeau puterile Adunărilor de Stări. 50
De asemenea, în aceeaşi perioadă, cuvântul „constituţie” se
folosea şi în terminologia ecleziastică pentru a desemna regulile
monahale. 51 Cuvântul constituţie a fost folosit şi pentru denumirea
unor principii fundamentale de organizare a Bisericii creştine. Astfel,
în timpul pontificatului papei Symmachus (498-514) se instituie
principiul – valabil şi în prezent – potrivit căruia papa nu poate fi
judecat de niciun tribunal civil (Constitutum Silvestri).
Cuvântul „constituţie” era folosit, aşadar, în unele state pentru
a delimita unele acte politice sau juridice de simple legi sau statute.
În acest sens, este cunoscut, între alte asemenea înscrisuri
fundamentale, Statua constitutiones privilegia regni Polonie, Magni
Ducatus Lithavanie Omnium Provinciarum Annexarum a Comittis
Vifliciale, adoptat de Adunarea generală a Seimului Coroanei
Poloniei în 1347. Termenul de constituţie a fost folosit în Polonia de
la sfârşitul secolului al XV-lea pentru a denumi hotărâri adoptate de
Seim.
În lucrările politice sau juridice inspirate de principiile
dreptului natural, termenului de constituţie îi era preferat cel de „lege
fundamentală”, folosit cu predilecţie în Evul Mediu pentru a
desemna acte ale puterii statale înzestrate cu o forţă juridică
superioară.
În dreptul imperial, termenul constituţie este sinonim cu cel de
lege. În această accepţie, legile date de împărat erau denumite
constituţii imperiale. Termenul constituţie continuă a avea
50
G. Şerban, Introducere în teoria contractului social, Europolis,
Constanţa, 1996, p. 83; G. Burdeau, Traité de science politique, vol. IV,
FDGJ, Paris, 1969, p. 47.
51
J. F. Badia (coord), Regimes politicos actuales, Tecnos, Madrid,
1994, p. 16.
77
accepţiunea de lege până în secolul al XVIII-lea, când i se dă un sens
nou, acela de lege fundamentală. Această accepţiune este astăzi
încetăţenită în toate statele. Mai mult chiar, unele acte normative de
organizare (statute) a unor organisme internaţionale (F.A.O.,
U.N.E.S.C.O., O.I.M.) se numesc tot constituţii, marcând importanţa
deosebită ce se vrea a se acorda acestora52 . Fenomenul constituţie a
cunoscut şi cunoaşte nu numai o dinamică a sa proprie, ci şi
influenţele puternice ale intereselor economice şi sociale ale celor
care, sub diferite denumiri (guvernanţi, cercuri conducătoare, clase
politice, clase dominante), instituie reguli constituţionale. Iată de ce,
permanent, se pot aduce adaosuri conceptului de constituţie, adaosuri
care, alături de elementele tradiţionale, consacrate, vin să pună în
evidenţă realităţi şi perspective, ideologii şi tendinţe. Sintetizând
preocupările în definirea constituţiei, câteva observaţii se impun.
Iniţial, conceptul de constituţie s-a referit la ansamblul
normelor juridice ce au drept scop limitarea puterilor guvernanţilor şi
garantarea drepturilor fundamentale ale omului şi cetăţeanului.
Concepţia iniţială a fost dezvoltată în sensul că normele
constituţionale trebuie să fie cuprinse într-o lege sistematică şi să se
bucure de o eficienţă juridică superioară tuturor celorlalte legi.
Sfârşitul secolului al XX-lea aduce cu sine şi renunţarea la concepţia
iniţială despre constituţie. S-a considerat, astfel, că limitarea puterii
guvernanţilor şi garantarea drepturilor fundamentale nu mai sunt
elemente indispensabile ale oricărei constituţii, ci, într-un sens
material, se desemnează prin această noţiune orice lege care
reglementează organizarea politică a statului.
Formarea noţiunii moderne de constituţie a parcurs etape
istorice îndelungate, diverşi autori fiind preocupaţi să găsească
explicaţii privind natura juridică a acesteia şi, totodată, să-i
fundamenteze conţinutul. Dintre teoriile care au încercat să explice
chiar formarea ideii de constituţie, cea care s-a remarcat cel mai mult
este teoria contractualistă, susţinută iniţial de scriitori creştini.
52
78
Potrivit acestei teorii, constituţia este un contract între guvernanţi şi
guvernaţi, prin care guvernanţii îşi legitimează dreptul de a comanda
supuşilor, prin acceptul liber al acestora (pactum subjectionis sau
contractul de guvernământ). Pe măsură ce se conturează ideea
suveranităţii poporului, teoria contractualităţii exprimată prin pactum
subjectionis se nuanţează, în sensul că monarhul nu poate guverna
despotic, întrucât suveranitatea aparţine poporului şi, ca atare, acesta
are chiar drept de rezistenţă faţă de opresiune.
Prin ample mişcări sociale, burghezia şi-a asumat, cu deosebire
în secolul al XVI-lea, doctrina contractualistă privind modul de
organizare a societăţii, susţinând cu tărie limitarea puterii
monarhului şi accesul ei, chiar indirect, prin sistemul cumpărării
funcţiilor publice, la procesul de guvernare.
Întărirea poziţiilor burgheziei în viaţa social-economică a unor
state occidentale, îndeosebi în Anglia, a dus la afirmarea politică a
acesteia prin mişcări revoluţionare finalizate cu adevărate proiecte de
constituţii care limitau puterea coroanei şi reconfirmau anumite
drepturi şi libertăţi ale individului.
Spre deosebire de aristocraţie, care prin spiritul ei de castă era o
clasă socială închisă şi izolată în sensul că nu admitea interferenţe
sociale şi politice cu alte pături sociale, burghezia s-a manifestat de
la începuturile apariţiei sale ca o clasă absorbantă a tuturor
categoriilor sociale nemulţumite de nobilime. În final, burghezia a
pretins că este reprezentanta întregului popor şi a anunţat că luptă în
numele acestuia pentru cucerirea puterii politice. Formată din
meşteşugari, târgoveţi, comercianţi, bancheri etc., burghezia
constituia o clasă socială extrem de eterogenă, unită însă, pe criterii
politice şi ideologice, ca o forţă socială omogenă. 53
La rândul lor, coloniştii englezi în America de Nord s-au
angajat reciproc prin adevărate pacte (Plantation Convenants) să
formeze autorităţi guvernante cărora să li se supună, dar care să nu
guverneze despotic.
53
A. Gramsci, Opere alese, Editura Politică, Bucureşti, 1969, p. 193.
79
Conturarea sensului modern de constituţie şi înlocuirea
cutumei constituţionale, în multe privinţe vagă şi incapabilă să
cuprindă diversitatea raporturilor constituţionale, cu un document
(un act scris) sunt cunoscute sub denumirea de constituţionalism.
Noţiunea de constituţie este analizată nu numai din perspectivă
juridică, ci şi din perspectivă politologică şi sociologică. Aceste
denumiri analitice sunt necesare întrucât, pe de o parte, constituţia
stabileşte principalele mecanisme de guvernare (domeniu predilect al
politologiei), iar pe de altă parte, constituţia deţine normele şi
principiile juridice care reglementează relaţiile sociale (domeniul
predilect al sociologiei), asigurând legitimitatea relaţiilor şi acţiunilor
umane şi ale altor factori sociali în procesul de exercitare a puterii
politice.
Din punct de vedere al politologiei, constituţia a fost definită,
de pildă, ca fiind ansamblul normelor politice şi legale fundamentale
care prescriu regulile de guvernare. 54
În opinia unuia dintre fondatorii constituţionalismului
american, James Madison, „scopul oricărei constituţii politice este,
ori trebuie să fie, în primul rând, să obţină pentru guvernanţii care
posedă cea mai mare înţelepciune de a discerne şi cea mai înaltă
însuşire de a conduce, binele comun al societăţii, iar în al doilea
rând, să ia cele mai eficiente măsuri de prevedere pentru a-i păstra pe
aceştia virtuoşi cât timp exercită conducerea”.
Din punct de vedere sociologic, constituţia reprezintă în esenţă
un pact social (acord raţional încheiat între oameni) intervenit între
guvernant şi guvernaţi prin care acestora din urmă li se garantează un
summum de drepturi, în schimbul acceptării de către ei a puterii de
comandă şi a dominaţiei la care sunt supuşi de guvernant, fără însă
ca acesta să devină tiranic. Respectarea acordului este asigurată
printr-o infrastructură instituţională (instituţiile politice sau
autorităţile publice) organizată pe principiul separaţiei puterilor şi al
54
J. M. Shafritz, Dictionary of America Government and Politics,
Dorsey Press, Chicago, 1988, p. 131.
80
verificării lor reciproce (checks and balances) – prevăzute, de
asemenea, în constituţie. Caracterul obiectiv al constituţiei constă în
faptul că dispoziţiile sale nu se referă la raporturi de putere abstracte
sau ideale, ci se raportează la o realitate specifică, concret-istorică, la
un tip determinat de cultură politică, la un anumit tip de moralitate şi
de percepţie de către guvernanţi, ca şi de către cei guvernaţi, a rolului
şi funcţiilor statului, precum şi a raporturilor concrete între stat şi
societatea civilă.
Caracterul pactului social poate să difere, după cum ne situăm
pe poziţiile unei guvernări absolutiste (de tipul celei preconizate de
Thomas Hobbes în Leviathan) sau, dimpotrivă, ale unei guvernări
democratice (de tipul celei preconizate de J. J Rousseau în
Contractul social).
Orice instituţie trebuie analizată şi din perspectivă istorică,
întrucât prin dispoziţiile sale reflectă jocul politic, raportul între
forţele politice influente în momentul adoptării sale. În fond,
constituţia rămâne un document care va fi evaluat nu numai prin
conţinutul său juridic, ci şi prin capacitatea de a crea un cadru legal
de guvernare pentru perioade cât mai îndelungate, ştiindu-se faptul
că viaţa politică a unui stat are o dinamică aparte faţă de dinamica
fenomenului juridic.55
În sociologia marxistă sau influenţată de teoria marxistă
privind raporturile de putere, constituţia a fost definită ca „expresie a
raporturilor de forţă între clasele sociale” (Ferdinand Lassalle).
Esenţa acestei concepţii constă în faptul că sistemul de drept sau
constituţia conferă fiecărei clase sociale atâtea drepturi câtă putere
reală are în societate.
Din punct de vedere istoric, definiţia constituţiei formulată de
Lassalle este parţial exactă. Avem în vedere, în acest sens, naşterea
constituţionalismului modern în lupta dintre burghezie şi nobilimea
grupată în jurul monarhului. Referindu-se la acest proces şi luând ca
punct de sprijin Magna Charta, Declaration of Rights şi celelalte
55
C. Ionescu, op. cit., p. 143 şi urm.
81
documente de bază ale Constituţiei Marii Britanii, sociologul român
Ştefan Zeletin scria în 1927 că „în dezvoltarea istorică, Constituţia
s-a născut ca rezultat şi încheiere a luptei între două forţe sociale: pe
de o parte, puterea de stat, reprezentată prin regalitate, pe de altă
parte poporul, reprezentat prin burghezie. Această luptă a fost
îndelungată şi s-a încheiat în Anglia cu revoluţia de la 1688, în
Franţa cu revoluţia de la 1789”.
Este de remarcat că o asemenea abordare a esenţei constituţiei
o întâlnim şi în cazul constituţiilor socialiste, care au consfinţit
preluarea puterii de către statul totalitar şi partidul unic în numele
clasei muncitoare şi al ţărănimii56 .
Definiţiile şi analiza constituţiilor în doctrina constituţională
marxistă au fost marcate, între altele, de caracterizarea acestora de
către Lenin. „Esenţa constituţiei – spunea acesta – constă în aceea că
legile fundamentale ale statului, în general, şi legile referitoare la
dreptul de a alege deputaţi în instituţiile reprezentative şi la
componenţa lor, exprimă raportul real de forţe în lupta de clasă”.57
Este de observat, însă, că spre deosebire de concepţia lui
Lassalle, care surprinde doar esenţa constituţiei ca rezultat al
raporturilor de forţe între două clase, posibil de tranşat ulterior pe
baze democratice, prin lupta politică între partide în cadrul unei
societăţi pluraliste, concepţia autentic marxist-leninistă pune
accentul pe lupta de clasă, ceea ce presupune, între altele, înlăturarea
adversarilor din viaţa politică – practic, instituirea unui regim politic
totalitar, privilegii sociale, represiune socială.
În zilele noastre asistăm însă la o revigorare a conceptului de
constituţie şi la o îmbinare a sensului formal şi a celui material.
56
G. Ţugui, G. Matei, D. Ionescu, Dezvoltarea constituţională a
statului român, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, p. 366.
57
V. Lenin, Opere complete, vol. 17, Editura Politică, Bucureşti, 1963,
p. 356.
82
Analiza unora din definiţiile formulate în literatura juridică
prezintă, desigur, interes. 58
Astfel, Constantin Dissescu, cel care prin predarea şi
publicarea cursului său în anul 1915 a încetăţenit Dreptul
Constituţional la Facultatea de Drept din Bucureşti, plecând de la
ideea că obiectul dreptului constituţional este format din organizarea
suveranităţii, defineşte constituţia ca fiind „organizarea exerciţiului
suveranităţii”. Pentru ca apoi să adauge: „Şi fiindcă exerciţiul
suveranităţii se numeşte guvern, luat acest cuvânt în sensul cel mai
generic, putem zice că, Constituţia e organizarea formei de guvern
pe care poporul suveran şi-o dă. Obiectul dreptului constituţional e
crearea şi reglarea atribuţiunilor puterilor publice, precum şi
stabilirea garanţiilor individuale şi drepturilor recunoscute cetăţenilor
pentru conservarea libertăţii lor”.
Iar Paul Negulescu a definit Constituţia ca fiind „o normă care
cuprinde principiile referitoare la organizarea statului şi la raporturile
de echilibru între diferitele puteri ale statului”, precum şi drepturile
omului (drepturile publice). În definiţiile mai recente se consideră că
scopul constituţiei este de a organiza „exerciţiul puterii”.
Dezvoltându-se noţiunea de constituţie, se arată că aceasta determină
statutul guvernanţilor şi, paralel, precizează natura şi finalităţile
activităţii lor. Scopul constituţiei – se spune – este deci dublu: pe de
o parte, ea desemnează personalităţile sau colegiile care vor decide şi
fixează competenţa şi modalităţile de exercitare; pe de altă parte, ea
indică ce doctrină de organizare socială şi politică reprezintă
guvernanţii ei şi prin aceasta ea identifică ideea de drept care va fi
ideea instituţiei statale.
În concepţia lui André Hauriou, într-un sens foarte general,
prin constituţie se înţelege ansamblul regulilor care administrează
organizarea şi funcţionarea statului. În acest sens, orice stat, prin
faptul că există, are o constituţie, un număr de dispoziţii care
reglementează organizarea şi raporturile dintre puterile publice şi
58
83
fixează, printre altele, relaţiile de principiu între stat şi cetăţean.
Acesta, spune André Hauriou, este sensul material al constituţiei,
pentru că în sens formal constituţia este un ansamblu de reguli,
edictate de regulă cu o anumită solemnitate şi formând în general o
categorie specială printre regulile juridice.
Un alt constituţionalist, Benoit Jeanneau, defineşte constituţia,
în sens material, ca ansamblul regulilor relative la organizarea şi
activitatea statului, iar în sens formal, ca documentul care
reglementează instituţiile şi care nu poate fi elaborat sau modificat
decât după o procedură diferită de cea folosită pentru alte reguli de
drept. Desigur, s-ar putea cita încă mulţi autori şi multe definiţii,
pentru că literatura juridică este destul de bogată în acest sens, dar în
general definiţiile se aseamănă. Acest lucru este întrucâtva firesc faţă
de realitatea că după două secole de existenţă a constituţiei (luând ca
punct de plecare adoptarea primei constituţii scrise din lume),
lucrurile, în mare măsură, s-au conturat şi definitivat. Din cele
expuse vom observa că unii constituţionalişti pun accent pe
conţinutul normativ al constituţiei, alţii mai mult pe forma
constituţiei.
Examinând definiţiile prezentate vom constata că elementul
comun, surprins în toate definiţiile, este elementul stat sau putere
(puteri) de stat. Acest element este definitoriu în ce priveşte valoarea
juridică a normelor ce-l consfinţesc şi reglementează relaţiile sociale
care se nasc în acest domeniu. Alături de elementul putere se mai
adaugă şi alte elemente de formă, cum ar fi faptul că este un text
scris, adoptat în forme solemne etc.
Conform profesorului Cristian Ionescu, legea supremă a
oricărui stat – constituţia – este un act politico-juridic fundamental,
inspirat de o anumită filosofie politică şi socială şi adoptat de naţiune
sau în numele ei, pentru a stabili forma de stat, modul de organizare
şi modul de funcţionare ale puterilor statului şi raporturile dintre
acestea, principiile generale ale ordinii publice a societăţii, precum şi
84
drepturile şi îndatoririle cetăţenilor, act care este adoptat şi modificat
potrivit unei proceduri speciale.
Această definiţie este valabilă în principal pentru tipul de
constituţie-convenţie, adică pentru constituţia adoptată de Adunarea
Constituantă – organism constituit din reprezentanţi ai naţiunii aleşi
prin vot universal. Succint, constituţia mai este caracterizată ca
ansamblu de reguli juridice privind statul.59
În cazul constituţiilor ocrotite şi al statutelor şi chiar în cazul
pactelor constituţionale, factorul decisiv în adoptarea constituţiei nu
este naţiunea. Prin raportare la aceste tipuri de constituţie, definiţia
menţionată mai sus urmează a fi modificată în partea referitoare la
factorul care deţine puterea constituantă şi, în această calitate, adoptă
legea fundamentală. Dintre definiţiile formulate în literatura juridică
românească mai nouă vom reţine pe cele formulate în manualele
universitare. Astfel, Tudor Drăganu, precum şi Ioan Deleanu
definesc Constituţia ca fiind acea lege care, având forţă juridică
superioară celorlalte legi, reglementează în mod sistematic atât
principiile structurării social-economice, cât şi cele ale organizării şi
funcţionării statului bazat pe aceasta, garantează, material, drepturile
fundamentale cetăţeneşti şi stabileşte datoriile corespunzătoare
acestor drepturi.
Pornind de la caracterul deopotrivă politic şi juridic al legii
fundamentale, prof. Ion Deleanu distinge, alături de unii autori
francezi, două concepţii privind constituţia: concepţia politică şi
concepţia juridică. 60
În concepţia juridică, constituţia este actul prin care se
determină statutul puterii în stat, ansamblul regulilor juridice prin
care sunt fixate modalităţile de încredinţare a puterii şi de exercitare
a ei. 61
59
J. F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Éditions Ides et
Calendes, Neuchatel, 1967, p. 101.
60
Ion Deleanu, op. cit., p. 260.
61
Idem, p. 261.
85
Potrivit aceleiaşi distincţii, în doctrina constituţională franceză
se susţine că, din punct de vedere politic, constituţia ar fi rezultatul
transpunerii în norme de drept a unui ansamblu mai mult sau mai
puţin amplu de revendicări politice sau care exprimă starea unei
societăţi într-un moment istoric determinat. Conceptul juridic al
constituţiei se raportează la un subansamblu precis determinat al
sistemului de drept. 62
Tot în doctrina constituţională franceză se face o distincţie
clară între „constituţia politică” şi „constituţia socială”. În această
concepţie, constituţia politică ar reglementa strict statutul puterii,
cadrul juridic de obţinere, prin proceduri electorale democratice la
care se recurge periodic, a puterii şi de exercitare a acesteia.63
Constituţia socială ar defini obiectivele statului, proiectele
dezvoltării sociale viitoare ale unei anumite naţiuni. În timp ce
constituţia politică (dispoziţiile constituţionale care reglementează
cadrul de exercitare a puterii) trebuie să fie explicită, constituţia
socială poate rezulta implicit din conţinutul constituţiei politice.
Aşa cum nota prof. Georges Burdeau, constituţia socială
cuprinde tradiţiile morale, sociale, economice ale unei naţiuni. 64
Acelaşi autor afirmă că în plan istoric constituţia socială preexistă
constituţiei politice. 65
Constituţia politică se grefează pe constituţia socială,
înţelegând prin aceasta din urmă condiţiile materiale de existenţă ale
unei naţiuni, tradiţiile, mentalităţile politice şi psiho-sociale, gradul
de cultură ale acesteia, precum şi aspiraţiile sale de viaţă democratică
şi progres reciproc. Nu poţi construi o constituţie politică dacă nu ţii
seama de felul de a fi al unui popor, de aşteptările sale, de resursele
dezvoltării sale politice, economice şi sociale.
62
L. Favoreu, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1999, p. 73.
63
G. Burdeau, Traité de science politique, vol.IV, LGDJ, Paris, 1969,
p. 10.
64
G. Burdeau, op. cit., p. 10.
65
Idem, p. 9.
86
Din acest punct de vedere se poate afirma că dinamica
evoluţiei constituţiei sociale este mai înceată decât dinamica unei
constituţii politice. Astfel, o naţiune îşi poate schimba sau revizui
constituţia politică fără ca cea socială să sufere schimbări notabile.
Rezultă că, fără a stabili o ordine de ierarhie, între constituţia
socială şi constituţia politică, aceasta din urmă nu o poate neglija pe
prima.
O dată cu evoluţia sistemului juridic, dar mai ales social, o
serie de aspecte s-au impus în ceea ce priveşte constituţia. În primul
rând, este vorba de caracterul de lege al constituţiei, deoarece
constituţia este o lege şi acest element, deşi surprins prin denumiri
diferite sau chiar implicit, este prezent în toate definiţiile formulate.
Fiind o lege, constituţia conţine norme juridice, reguli de conduită,
iar aceste norme exprimă de fapt voinţa celor care deţin puterea. Dar
constituţia este legea fundamentală, trăsătură ce o identifică în
ansamblul legilor. Caracterul de lege fundamentală rezultă din
conţinutul şi calitatea reglementărilor.
Conţinutul constituţiei este unul de natură complexă, el
cuprinzând principiile fundamentale pentru toate domeniile vieţii
politice, economice, sociale, culturale, juridice. Datorită acestui fapt,
adeseori constituţia este caracterizată ca fiind legea fundamentală,
care stă la temelia organizării statale şi este baza juridică a întregii
legislaţii.
Totodată, reglementările constituţionale privesc cu precădere
puterea (puterile de stat), adică fenomenul şi realitatea-cheie în orice
organizare social-statală. Este şi motivul pentru care puterea de stat
apare ca un element indispensabil în orice definiţie a constituţiei.
Conţinutul reglementărilor constituţionale dă constituţiei caracterul
de lege fundamentală, pentru că relaţiile sociale ce formează obiectul
acestor reglementări sunt relaţii sociale fundamentale şi care sunt
esenţiale pentru instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii statale.
Această subliniere este, în opinia noastră, decisivă în definirea
constituţiei şi ea permite identificarea constituţiei nu numai în
87
sistemul de drept, ci chiar şi în dreptul constituţional, fiind ştiut că
dreptul constituţional cuprinde mai mult decât constituţia, deşi
aceasta este principala sa parte. Această trăsătură de conţinut este de
mare utilitate în stabilirea conceptului de constituţie. Este îndeobşte
admis că, în fond, întregul drept reglementează relaţii sociale care
privesc instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii de stat. Spre
deosebire de întregul drept, dreptul constituţional, ca ramură
principală a dreptului, reglementează relaţii sociale fundamentale
privind instaurarea, menţinerea şi exercitarea statală a puterii.
Constituţia, ca izvor principal al dreptului constituţional,
reglementează relaţiile sociale fundamentale, dar care sunt esenţiale
pentru instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii. Realizăm astfel
distincţii clare, ştiinţifice între drept, drept constituţional şi
constituţie, deci între aceste mari categorii juridice care se explică
unele prin altele, dar nu se confundă.
Ceea ce este specific şi definitoriu pentru constituţie este forţa
sa juridică. În acest sens se constată că ea are o forţă juridică
supremă, ceea ce o situează în topul ierarhiei izvoarelor dreptului şi
impune regula conformităţii întregului drept cu dispoziţiile din
constituţie. Tot o trăsătură care s-a impus, fără a fi totuşi de valoarea
celorlalte, este forma scrisă a constituţiei. Constituţia scrisă s-a
impus încă din secolul al XVIII-lea, ea fiind preferată constituţiei
cutumiare din foarte multe motive. Totuşi, această trăsătură nu
figurează în definiţii pentru că astăzi există ţări care nu au o
constituţie scrisă, precum Anglia, Noua Zeelandă şi Israel. Multe
definiţii ale constituţiei reţin ca o trăsătură solemnitatea adoptării, iar
altele forma sistematică, plecându-se de la ceea ce afirma Thomas
Paine (1737-1808): „Nu există Constituţie dacă ea nu poate fi pusă
în buzunar”. În fine, nu lipseşte din unele definiţii ideea stabilităţii
constituţiei, ca trăsătură care o distinge de alte legi şi care justifică
întreaga clasificare a constituţiilor în constituţii rigide şi constituţii
suple sau flexibile.
88
Conform acestor concepţii, noţiunea de constituţie dobândeşte
o nouă semnificaţie, potrivit căreia nu orice norme care limitează
puterile guvernanţilor şi garantează drepturile fundamentale ale
cetăţenilor constituie o adevărată constituţie, ci numai cele care sunt
cuprinse într-o lege sistematică şi se bucură de eficacitate juridică
superioară celorlalte legi.
Nu sunt lipsite de interes ştiinţific nici alte elemente care apar
în definiţiile date constituţiilor. Astfel, adeseori, se face distincţie
între constituţia în sens material şi constituţia în sens formal. Fără a
lua aici în discuţie justificările unei asemenea distincţii şi nici
criticile formulate, vom observa că definiţia constituţiei trebuie să
înmănuncheze ambele sensuri. Definiţia trebuie să cuprindă şi
conţinutul (sensul material) şi forma, pentru că numai văzute
împreună, într-o unitate juridică, acestea formează constituţia.
Reglementările care au valoare constituţională prin conţinutul lor
(obiectul reglementărilor) devin constituţii numai dacă sunt adoptate
prin procedurile specifice constituţiei, proceduri care le dau valoare
juridică constituţională. De asemenea, unele definiţii folosesc
metoda enumerării principalelor domenii pe care le reglementează
constituţia. Această metodă este eficientă în stabilirea conţinutului
normativ al constituţiei, dar ridică unele semne de întrebare atunci
când unor constituţii concrete le lipsesc unele elemente calitative,
care să fie aplicabile tuturor tipurilor de constituţie, să evidenţieze
clar locul său în sistemul de drept şi în subsistemul dreptului
constituţional.
În acest sens, constituţia trebuie considerată a fi legea
fundamentală a unui stat, alcătuită din norme juridice, învestite cu o
forţă juridică supremă şi care reglementează acele raporturi sociale
fundamentale ce sunt esenţiale pentru instaurarea, menţinerea şi
exercitarea puterilor în stat, pentru asigurarea exercitării
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor.
89
III.2. Noţiunea de regim constituţional
Evoluţia istorică stă mărturie faptului că fiecare stat îşi enunţă
modul de organizare şi exercitare a puterii prin intermediul
constituţiei, atât guvernanţii, cât şi cei guvernaţi văzând în acest act
politico-juridic Legea fundamentală a ţării, Legea supremă, Pactul
fundamental. În concordanţă cu teoria clasică a dreptului
constituţional, orice stat are în mod necesar o constituţie. 66
Dar tradiţia constituţională are o vechime mult mai mare decât
constituţia scrisă. Dintr-o perspectivă istorică se poate spune, astfel,
că fiecare stat a avut o constituţie în sens material, cu alte cuvinte, un
ansamblu de cutume constituţionale care stabileau, printre altele,
modul de exercitare a puterii. Într-adevăr, chiar şi statele antice îşi
întemeiau raporturile între vârful piramidei puterii şi populaţie,
învesteau anumite persoane sau organisme cu prerogativele
exercitării puterii, cu autoritatea publică, potrivit unor obiceiuri şi
tradiţii pe care le-am numi astăzi cutume constituţionale. 67
Aristotel a întocmit împreună cu discipolii săi o colecţie de
constituţii ale polisurilor greceşti şi ale unor state barbare, de fapt un
set de tradiţii privind tipul de guvernare al formaţiunilor politice
respective.
Precizările făcute în legătură cu tradiţia cutumiară constitu-
ţională şi raporturile ei cu normele constituţionale cuprinse într-un
document se circumscriu problematicii conceptului de regim consti-
tuţional. Acest concept poate fi definit dintr-o dublă perspectivă: a) o
perspectivă materială; b) o perspectivă formală.
Din punct de vedere material, regimul constituţional exprimă
ansamblul de reguli care reglementează organizarea şi conducerea
unui stat într-o anumită etapă de dezvoltare a sa. Din acest punct de
vedere, aşa cum s-a subliniat în literatura noastră mai veche, orice
66
C. Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol. I,
Cujas, Paris 1973, p. 179.
67
C. Ionescu, op. cit., p. 133 şi urm.
90
stat, numai prin faptul existenţei sale, are o organizare, o
constituţie.68 Expresia instituţională a regimului constituţional, din
perspectivă materială, s-ar concretiza în existenţa organismelor de
guvernare, indiferent care ar fi conţinutul şi amploarea activităţii
desfăşurate de acestea (rege, consiliu privat, guvern, divan, stări
generale, parlament, adunare obştească). O asemenea perspectivă a
conceptului de regim constituţional corespunde în special unei epoci
istorice în care statele nu erau guvernate potrivit constituţiilor scrise.
Din punct de vedere formal, regimul constituţional exprimă
exteriorizarea sau obiectivarea ansamblului de reguli care regle-
mentează organizarea şi conducerea unui stat într-un document
politico-juridic (constituţie). Regimul constituţional în sens formal
corespunde statelor moderne, care sunt guvernate pe baza
constituţiilor scrise.
Au fost voci care au afirmat, în mod greşit însă, că au un regim
constituţional numai statele în care s-au adoptat constituţii scrise.
Potrivit unei asemenea concepţii eronate, data inaugurării regimului
constituţional al unui astfel de stat ar coincide cu data la care acesta
ar adopta prima sa constituţie scrisă. În realitate, aşa cum preciza
prof. George Alexianu, în urmă cu peste şase decenii, toate statele au
o constituţie, adică anumite reguli de organizare. Exteriorizarea în
formule juridice a acestor reguli alcătuieşte normele de drept
constituţional, care pot fi cutumiare sau scrise. 69 Cutumele, chiar
dacă nu au reglementat integral organizarea puterii, au creat cadrul
legal, recunoscut ca atare, pentru funcţionarea instituţiilor de
guvernare.
De aici se poate trage concluzia că regulile de organizare şi de
conducere a statului, indiferent care ar fi forma lor, cutumiară sau
scrisă, conferă substanţă regimului constituţional. Complexitatea
regimului constituţional diferă, în funcţie de realităţile şi condiţiile
68
G. Alexianu, Curs de drept constituţional, vol. I, Casa Şcoalelor,
69
Idem.
91
social-istorice la care îl raportăm, de complexitatea vieţii politice a
statului respectiv. O problemă care s-a pus deseori se referă la
necesitatea apariţiei constituţiei. Răspunsul stă în puterea pe care o
exercită guvernanţii în virtutea unor prerogative stabilite într-un act
prin care sunt învestiţi cu anumite atribuţii (cu anumite funcţii). O
asemenea învestire se face prin intermediul constituţiei. Cu alte
cuvinte, guvernanţii (organismele care exercită cele trei puteri –
legislativă, executivă şi judecătorească) deţin prerogativele în baza
constituţiei sau a unui act normativ cu valoare constituţională, şi nu a
unei legi ordinare sau chiar organice. Este adevărat că uneori
atribuţiile lor concrete pot fi (şi sunt) stabilite prin lege, dar în prealabil
este necesar ca locul, rolul şi funcţiile acestora în sistemul de
guvernare să fie stabilite în constituţie. De asemenea, constituţia
conţine principiile generale de drept aflate la baza întregului sistem
juridic şi, nu în ultimul rând, drepturile şi libertăţile publice. Cu alte
cuvinte, într-un stat se legiferează, se administrează şi se judecă
potrivit constituţiei.
Constituţia este deci sursa sistemului politic, precum şi a
cadrului sau sistemului juridic naţional (a dreptului pozitiv).
Celelalte norme de drept se schimbă cu mai multă rapiditate decât
constituţia, al cărei rol conservator (caracteristica acesteia de a
adopta principii şi norme constituţionale de o îndelungată
aplicabilitate şi a căror revizuire se face cu multă dificultate) apare
evident faţă de dinamismul legilor organice sau ordinare, care pot fi
modificate sau abrogate prin proceduri legislative obişnuite.
Potrivit acestui considerent, constituţia este plasată în fruntea
ierarhiei actelor politice şi normative, cărora ea le conferă
legitimitatea politică şi, respectiv, juridică, în măsură în care acestea
sunt normele şi principiile pe care ea le consacră.
III.3. Apariţia constituţiei
Momentul apariţiei constituţiei este unul de natură
controversată, doctrina juridică fiind împărţită în ceea ce priveşte
92
stabilirea acestui moment. Dificultatea se datorează faptului că
uneori nu se iau în consideraţie constituţia cutumiară şi constituţia
mixtă (scrisă şi cutumiară), ci numai cea scrisă şi, bineînţeles, faptul
că nu se apreciază fenomenul constituţie în toată complexitatea lui.
Astfel, există voci care afirmă că prima constituţie a apărut în
Anglia; alte voci afirmă că primele constituţii au apărut o dată cu
ajungerea la putere a burgheziei, în timp ce alţi autori subliniază că
din punct de vedere cronologic constituţia americană a apărut
înaintea celei franceze.
Trebuie remarcată exagerarea afirmaţiei potrivit căreia o dată
cu instaurarea burgheziei la putere apare şi constituţia. Deşi în mare
parte exact, un asemenea punct de vedere nu ia în considerare
procesul îndelungat de formare a constituţiei. Un asemenea punct de
vedere face trimitere numai la constituţia scrisă, rămânând în afara
cercetării constituţia cutumiară, precum şi constituţia mixtă (reguli
cutumiare). În fine, un asemenea punct de vedere ar avea neajunsul
de a face să se creadă că până la instaurarea puterii burgheziei statele
nu au avut reguli constituţionale care să le organizeze.
Crearea constituţiei trebuie privită ca un proces îndelungat,
proces început cu mult înainte de revoluţia burgheză şi în care
burghezia a jucat un rol hotărâtor, desăvârşit prin adoptarea
constituţiei scrise. Dacă secolul al XVIII-lea este hotărâtor în
definirea conceptului actual de constituţie, nu credem că lui i se
datorează şi inventarea constituţiei, ca ansamblu de norme
fundamentale de organizare a statului. Normele constituţionale –
indiferent dacă au fost numite aşa – au existat de la apariţia statelor
suverane, căci în orice stat au existat anumite reguli fundamentale de
organizare şi funcţionare a guvernării. Meritul burgheziei venite la
putere constă în sistematizarea acestor reguli – desigur, completate şi
adaptate ordinii şi intereselor instaurate – într-o lege scrisă, adoptată
cu forme şi proceduri solemne şi învestite cu cea mai înaltă forţă
juridică.
93
Apariţia constituţiei este legată de necesitatea afirmării şi
protejării printr-un ansamblu de norme cu putere juridică supremă,
adoptate în forme solemne, a puterii instaurate. Practic, apariţia
statului de drept depinde de apariţia constituţiei, prin intermediul ei
guvernanţii fiind puşi sub incidenţa regulilor juridice. Prima
constituţie apărută în lume este constituţia engleză, deşi procesul de
formare a acestei constituţii, început o dată cu adoptarea în 1215 a
Magnei Charta Libertatum, a continuat şi după adoptarea primelor
constituţii scrise. Prima Constituţie scrisă este constituţia americană
din anul 1787 (Constituţia de la Philadelphia). Trebuie observat însă
că, înaintea acesteia, unele state americane eliberate de sub
dominaţia engleză îşi adoptaseră deja constituţii scrise, rigide, ca, de
exemplu, Virginia (1776), New Jersey (1777) etc.
În ceea ce priveşte Europa, de regulă, se afirmă că prima
constituţie scrisă este cea adoptată în Franţa în anul 1791. Desigur,
pot fi avute în vedere alte afirmaţii, precum cea potrivit căreia Suedia
posedă o constituţie scrisă încă de la mijlocul secolului XIV, iar
prima constituţie suedeză „propriu-zisă” a fost elaborată în 1634, sau
cea potrivit căreia întâietate ar avea Constituţia Poloniei din 1791.
După victoria revoluţiei franceze, şi alte state europene şi-au elaborat
constituţii, precum: Suedia (8 iunie 1809), Norvegia (17 mai 1814),
Olanda (24 august 1815) etc. Astfel, statele şi-au adoptat, treptat,
constituţii, iar constituţia a devenit nu numai legea fundamentală a
unui stat, ci şi documentul politic şi juridic care marchează un
moment important în dezvoltarea economico-socială şi politico-
juridică a statelor.
III.4. Adoptarea constituţiei

Aşa cum am văzut în capitolele anterioare, constituţia se află în
vârful ierarhiei normelor juridice dintr-un stat. Tocmai datorită
acestei situaţii, încă de la început s-a ridicat problema unor
modalităţi specifice de adoptare. Adoptarea constituţiei trebuie
văzută ca un proces complex, cu profunde semnificaţii politico-
94
juridice, proces în care se detaşează clar cel puţin (constituantul sau
puterea constituantă) modurile de adoptare.
III.4.1. Iniţiativa adoptării constituţiei

Iniţiativa adoptării constituţiei constituie prima etapă în
adoptarea unei constituţii. Din acest punct de vedere se pune
problema de a şti ce organism sau forţă politică, socială sau statală
poate avea această iniţiativă. În principiu, se consideră că iniţiativa
constituţională trebuie să aparţină acelui organism statal, politic sau
social care, ocupând în sistemul politic al unei societăţi locul cel mai
înalt (organ suprem), este cel mai în măsură să cunoască evoluţia
societăţii date, perspectivele sale. De asemenea, un rol aparte poate
avea iniţiativa populară. Studiind constituţiile actuale, putem observa
două situaţii. Unele constituţii prevăd cine poate avea iniţiativa
adoptării constituţiei. Alte constituţii nu prevăd un asemenea lucru,
el rezultând din sistemul normativ privind elaborarea legilor. Uneori,
ştiinţa şi practica constituţională (trecute şi actuale) subordonează
iniţiativa şi adoptarea constituţiei, regulilor privitoare la puterea
constituantă.
III.4.2. Moduri de adoptare a constituţiilor
Odată stabilită problema iniţiativei privind adoptarea
constituţiei, mai rămâne de lămurit problema adoptării propriu-zise.
În această privinţă, teoria şi practica constituţională a statelor cunosc
multe nuanţări. La întrebarea de a şti cine trebuie să aibă dreptul de a
adopta o constituţie, deseori s-a răspuns şi se răspunde prin teoria
puterii constituante. Prin putere constituantă se înţelege de fapt
organul care, beneficiind de o autoritate politică specială, are dreptul
de a adopta constituţia. Puterea constituantă apare sub două forme, şi
anume: puterea constituantă originară, ce intervine atunci când nu
există sau nu mai există constituţie în vigoare (state noi, revoluţii), şi
puterea constituantă instituită, prevăzută de constituţia în vigoare
(sau anterioară), atât în ce priveşte organizarea, cât şi funcţionarea ei.
95
Ea poate modifica (se mai numeşte şi putere de revizuire) sau adopta
o constituţie. În literatura juridică se arată că puterea constituantă
originară ridică o serie de probleme, precum: a şti cui aparţine
puterea constituantă originară, a justifica legitimitatea operei sale
constituţionale etc. Explicându-se cine este titularul puterii
constituante originare, se arată că acesta este individul sau grupul
care încarnează, la un moment dat, ideea de drept sau poporul
(atunci când în absenţa oricărui şef recunoscut sau consimţit este
purtătorul direct al ideii de drept) sau guvernământul de fapt (în
revoluţii).70
În legătură cu teoria puterii constituante se impun unele
constatări. Este corectă şi verificată în practică afirmaţia potrivit
căreia organismul chemat să adopte o constituţie se bucură şi trebuie
să se bucure de o autoritate politică şi juridică aparte, deosebită,
tocmai pentru că el adoptă legea fundamentală a unui stat. La fel se
prezintă şi distincţia între puterea constituantă originară şi puterea
constituantă instituită. O asemenea distincţie este utilă şi actuală,
pentru că lumea este în continuă evoluţie şi, în mod firesc, în
societăţile unde se produc transformări fundamentale ale realităţilor
politice, economice şi sociale, se impune elaborarea unei noi
constituţii, expresie a ideii de drept a noilor forţe sociale de
guvernământ, iar această Constituţie creează noi structuri
organizatorice, care nu puteau fi prevăzute de constituţiile anterioare.
Ea este edictată în forme şi proceduri noi.
Privite lucrurile în realitatea lor social-politică, trebuie adăugat
că cel care adoptă constituţia (individ, grup de indivizi, organisme
sociale, politice, statale) nu este purtătorul unei idei abstracte,
generale, de drept, ci al ideilor de drept şi justiţie ca valori sociale
fundamentale ale unor categorii (grupuri) sociale date. Este în ultimă
instanţă exponentul intereselor celor care, învingând în revoluţii,
preiau puterea. Adoptarea constituţiei a cunoscut şi cunoaşte diferite
moduri. Ca şi în alte domenii ale vieţii politice şi juridice, modul de
70
96
adoptare a unei constituţii este specific fiecărei ţări şi este determinat
de stadiul de dezvoltare economică, socială şi politică, de ideologia
dominantă în momentul adoptării constituţiei, de raporturile sociale.
Unele din modurile de adoptare a Constituţiei au fost criticate şi
abandonate ca fiind total nedemocratice (de exemplu, constituţia
acordată), altele sunt privite cu serioase rezerve; alte moduri tind însă
spre o aplicaţiune largă şi constantă, în această din urmă categorie
fiind cuprinse constituţiile adoptate de către adunări parlamentare,
prin proceduri democratice sau prin referendum. Adoptarea
constituţiilor a cunoscut – după cum se ştie –, în general, următoarele
moduri: constituţia acordată; statutul (constituţia plebiscitară);
pactul; constituţia convenţie (cu varianta constituţia referendară).
Trebuie adăugată desigur şi constituţia parlamentară. Aceste moduri
de adoptare a constituţiei, cărora li se pot adăuga şi altele, au fost pe
larg studiate în literatura juridică, realizându-se clasificări, justificări
sau rezerve şi critici.
Fără a analiza în acest loc clasificările modurilor de adoptare a
constituţiilor, vom reaminti totuşi că dacă unii autori divid aceste
moduri în procedee monarhiste şi procedee democratice, alţii le
împart în forme democratice (convenţie, referendum), forme
monocratice (constituţia octroitală) şi forme mixte (plebiscitul şi
pactul). În această din urmă concepţie, formele mixte sunt o
combinaţie între monocraţie şi democraţia directă sau monarhia cu
reprezentare.
Importantă este însă nu analiza clasificărilor, ci expunerea
modurilor (procedeelor) de adoptare a constituţiilor, observându-se
că aceste moduri explică în mare măsură şi evoluţia constituţiilor în
ce priveşte forma şi conţinutul lor.
a) Constituţia acordată
Constituţiile acordate (octroyées, denumite astfel în literatura
juridică franceză), cunoscute şi sub numele de charte concedate,
sunt constituţiile adoptate de către monarh ca stăpân absolut, care-şi
exercită puterea. Această constituţie este considerată a fi cea mai
97
rudimentară. Exemple de constituţii acordate sunt: Constituţia dată
în Franţa de Ludovic al XVIII-lea la 4 iunie 1814; Constituţia
Piemontului şi Sardiniei din 4 martie 1848; Constituţia japoneză din
11 februarie 1889 etc.
b) Statutul
Statutul sau constituţia plebiscitară reprezintă de fapt o variantă
a constituţiei acordate, este drept una mai dezvoltată. Statutul este
iniţiat tot de către şeful statului (monarhul), dar este ratificat prin
plebiscit. Trebuie să observăm că această ratificare prin plebiscit nu
este de natură a transforma constituţia într-o constituţie democratică,
aşa cum s-ar crede. De altfel, apreciază unii constituţionalişti,
plebiscitul este o „alterare, în sensul cezarismului”, a referen-
dumului; prin acest procedeu, „suveranitatea populară nu este activă,
ci este pasivă”, ea nu decide, ea acceptă, în condiţiile în care este
dificil de a face altfel.
Plebiscitul a fost în practica constituţională modul „normal” de
adoptare a constituţiilor autoritare. Cu ocazia plebiscitului, corpul
electoral poate spune da sau nu textului constituţional în întregime,
neputându-se propune amendamente. Dacă la plebiscit adăugăm
gama largă a presiunilor folosite de cei care au redactat constituţia,
apare evident caracterul nedemocratic al statului. În categoria
statutelor sunt incluse: Statutul Albertin (4 martie 1848), care devine
Constituţia Italiei prin acceptare pe cale de plebiscit; Constituţia
regală din România din 1938, supusă plebiscitului la 24 februarie
1938 şi promulgată la 27 februarie 1938.
c) Pactul sau constituţia pact
Pactul sau Constituţia pact reprezintă un contract între rege şi
popor. Poporul este reprezentat prin parlament. Pactul este
considerat mai potrivit pentru apărarea intereselor grupurilor
conducătoare (guvernanţilor), deoarece monarhul trebuie să ţină
seama de pretenţiile acestora. El poate fi urmarea unei mişcări
revendicative sau, de asemenea, putea fi folosit şi a fost folosit ca
mod de acces al unui principe străin pe tronul unui stat, ceea ce s-a
98
produs în Belgia şi în ţările din Balcani. Exemple de constituţii pact:
Constituţia română de la 1866 a fost un pact atât prin modul său de
adoptare, cât şi prin prevederile sale privitoare la modificare (art. 128
alin. 3), prevederi care arătau că modificarea se face de către
parlament, de acord cu regele. De asemenea, Constituţia română
adoptată la 1923 a fost un pact. Ea se aseamănă foarte mult, sub
acest aspect, cu Constituţia din 1866.
Constituţia engleză nu este altceva decât un şir de pacte
intervenite în decursul secolelor între monarh, pe de o parte, şi
nobilime şi cler, pe de altă parte.
d) Constituţia convenţie
Este rezultatul activităţii unei adunări ce poartă numele de
Convenţie. Această adunare era special aleasă pentru a adopta
constituţia; ea exprima convenţia intervenită între toţi membrii
societăţii, era considerată deasupra parlamentului, avea dreptul de a
stabili puterile delegate în stat şi competenţa puterii constituante.
Terminologia este de origine americană: constituţiile care s-au dat în
statele Uniunii începând cu 1776 şi Constituţia Statelor Unite au fost
opera Convenţiilor. Franţa a cunoscut acest procedeu pentru
stabilirea constituţiilor din 1791, 1848 şi 1873, cu deosebirea că
termenul de convenţie a fost înlocuit cu cel de adunare constituantă.
De remarcat este că acest tip de constituţie a fost considerat un
mijloc potrivit pentru manifestarea suveranităţii naţionale, aşa cum
era ea înţeleasă în secolele XVIII şi XIX. Faţă de situaţia că poporul
singur poate decide şi că el este deasupra Parlamentului, procedura
convenţiei a fost apoi criticată pe motivul că Adunarea Constituantă
poate hotărî după voinţa sa şi poate fi deci în dezacord cu cel care a
ales-o. Îndreptarea acestei situaţii s-a încercat prin adoptarea
sistemului referendumului, în sensul că, juridiceşte, constituţia a fost
supusă ratificării populare. Exemple de constituţii adoptate astfel:
constituţiile franceze din 1793, a anului III (1795) şi din 1946.
Constituţia României adoptată în anul 1991 poate fi, fără rezerve,
considerată o constituţie referendară. Redactată de către o comisie,
99
ea a fost adoptată de către Adunarea Constituantă şi apoi aprobată
prin referendum.
e) Constituţia parlamentară
Ulterior celui de-al doilea război mondial, adoptarea
constituţiilor s-a realizat, de regulă, de către parlamente (mai ales în
ţările din estul Europei), folosindu-se următoarea procedură:
iniţiativa, elaborarea proiectului, discutarea publică a proiectului,
adoptarea proiectului de către parlament cu o majoritate calificată
(cel puţin 2/3 din numărul total al membrilor parlamentului). În acest
mod au fost adoptate constituţiile ţării noastre din anii 1948, 1952 şi
1965. Votarea constituţiei făcându-se de către un parlament nou ales,
s-a creat aparenţa aplicării regulilor puterii constituante. Extinderea
referendumului, ca modalitate de participare directă a cetăţenilor la
guvernare, a determinat folosirea sa în adoptarea constituţiilor şi în
orice caz considerarea sa ca mijlocul cel mai democratic de adoptare
a unei constituţii sau a unei legi.
III.5. Suspendarea, revizuirea şi abrogarea constituţiei

Dreptul, fiind, în general, un fenomen social dinamic, este
supus schimbărilor care se produc în societate. Normele şi principiile
constituţionale nu fac nicio excepţie de la această regulă. În favoarea
ideii de revizuire a constituţiei pot fi invocaţi atât factori de natură
politică, cât şi factori de natură juridică.71 Din punct de vedere
politic, este cunoscut că orice constituţie exprimă realităţile politice
interne existente în momentul adoptării sale (vezi exemplul
Constituţiei României adoptate în 1991, revizuită în 2003) sau chiar
realităţi politice externe (posibila modificare a Constituţiei datorită
integrării în 2007 în UE). În cazul schimbării profunde a acestor
realităţi, este firesc să se modifice şi constituţia. Din punct de vedere
juridic, constituţia fiind în esenţa sa o lege, aceasta este supusă în
71
C. Debbasch ş.a., Droit constitutionnel et institutions politiques,
Economia, Paris, 1993, p. 88 şi urm
100
mod firesc modificării. În art. 28 din Declaraţia drepturilor omului
şi ale cetăţeanului, ce figurează ca preambul al Constituţiei din
1793, se arată, de altfel, „că un popor are întotdeauna dreptul de a
reexamina, corecta şi de a schimba propria constituţie. O generaţie
nu poate subjuga cu legile sale generaţiile viitoare”. 72
O constituţie odată adoptată îşi produce efecte pe o perioadă de
timp. Datorită importanţei politice şi juridice majore a constituţiei,
faţă de locul pe care ea îl ocupă în sistemul dreptului, prezintă interes
a cunoaşte cine are dreptul să intervină asupra conţinutului unei
constituţii şi în ce mod se poate realiza această intervenţie. Încă o
problemă asupra căreia este necesar a ne apleca este aceea referitoare
la suspendarea constituţiei. Prin urmare, orice constituţie este supusă
modificării, indiferent care ar fi forma (reformularea ori abrogarea
unui articol sau introducerea unei dispoziţii constituţionale noi). De
obicei, posibilitatea, ca şi procedura de revizuire sunt expres
prevăzute chiar în textul legii fundamentale. Absenţa din textul
constituţiei a unor proceduri referitoare la revizuirea acesteia poate
genera grave tensiuni între diferitele forţe politice existente în
societate (îndeosebi partidele politice), care, fiind interesate să
iniţieze sau să propună anumite modificări în legea fundamentală, nu
ar putea să facă acest lucru datorită lipsei unei proceduri
corespunzătoare.
Înainte de a trece la cercetarea detaliată a acestei probleme, trei
precizări sunt necesare. Mai întâi că, în principiu, dreptul de a revizui
constituţia trebuie să aparţină aceluiaşi organism care a adoptat-o. În
al doilea rând, că autoritatea competentă a revizui constituţia diferă
după felul constituţiei. În al treilea rând, că procedura de revizuire a
constituţiei este în principiu asemănătoare celei de adoptare, potrivit
72
Principiul revizuirii Constituţiei fusese deja enunţat în art. 1 din
Titlul VII al Constituţiei din 1791 („Adunarea Naţională Constituantă declară
că Naţiunea are dreptul imprescriptibil de a schimba Constituţia sa”).
(M. Duverger, Constitutions et documents politiques, P. U. F, Paris, 1992,
p. 42).
101
marelui principiu al simetriei juridice. Modificarea (revizuirea)
constituţiei se poate face după aceeaşi procedură după care se
modifică legile. În acest caz suntem în prezenţa unei constituţii suple
sau flexibile. Dacă modificarea constituţiei se face după alte reguli
decât cele obişnuite după care se modifică legile ordinare, ne aflăm
în faţa unei constituţii rigide.
Divizarea constituţiilor în constituţii suple şi rigide este
cercetată în doctrina juridică sub toate aspectele sale, lucru firesc,
datorat importanţei politice şi juridice a constituţiei.
C. Dissescu, în lucrarea sa de drept constituţional, sublinia că
„americanul Bryce a stabilit cel dintâi împărţirea constituţiilor în
rigide şi flexibile. Sunt constituţii rigide, constituţiile scrise, care
conţin o reţea de principii, limitând puterile fiecăruia din organele
sale. Constituţiile flexibile sunt constituţii nescrise, cutumiare, care
se remarcă prin elasticitatea lor”. Această precizare trebuie reţinută,
căci, aşa cum se va observa, ea exprimă o anumită concepţie cu
privire la clasificarea constituţiilor în suple şi rigide. Cei care au
adoptat constituţia scrisă au avut grijă să îi asigure acesteia o
stabilitate în timp. Pentru aceasta, au imprimat constituţiei o anumită
rigiditate. În realizarea rigidităţii constituţiei s-au folosit mai multe
metode.
S-au exprimat opinii în sensul că, odată stabilită, o constituţie
nu mai poate fi modificată. Aceasta s-a materializat prin Legea
constituţională din 14 august 1884 din Franţa, care decidea că forma
republicană nu va putea forma obiectul vreunei dorinţe de
modificare. Asemenea interdicţie cuprind şi Constituţia franceză din
5 octombrie 1958, Constituţia italiană din 1948. Se consideră totuşi
de către doctrina juridică că valoarea juridică a unor asemenea
prevederi este nulă, căci puterea constituantă de azi nu are nicio
putere de a limita puterea constituantă ce va veni.
Asemenea prevederi nu urmăresc altceva decât să realizeze
stabilitatea constituţiei. Această măsură îşi găseşte originile chiar în
constituţie, pentru că ea este prin sine însăşi o reformă profundă, iar
102
rezultatele sale se produc în timp şi ca atare trebuie să se asigure o
asemenea posibilitate. De aceea, Constituţia României stabileşte
unele domenii în care nicio iniţiativă de revizuire nu poate fi
acceptată. Astfel, potrivit art. 152, nu pot forma obiectul revizuirii
caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului,
forma republicană de guvernământ, integritatea teritorială,
independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială. Nu pot,
de asemenea, să fie acceptate iniţiativele de revizuire care urmăresc
suprimarea drepturilor şi libertăţilor publice sau a garanţiilor lor.
În al doilea rând, s-a stabilit că nicio modificare a constituţiei
nu poate fi făcută pe o perioadă de timp prestabilită. Această metodă
s-a realizat sau prin stabilirea unui termen precis (de exemplu,
Constituţia americană din 1787 prevedea că nicio modificare nu
poată fi adusă anumitor prevederi decât după 21 de ani) sau prin
stabilirea unei proceduri care să nu se poate realiza decât după
trecerea unei perioade de timp. Astfel, Constituţia franceză din 1787
interzicea orice propunere de modificare pe timpul primelor două
legislaturi, astfel spus pe o perioadă de 4 ani. Propunerea de
modificare prezentată trebuia să fie reînnoită în trei legislaturi
consecutive. A patra legislatură, sporită cu 250 de membri, devenea
constituantă şi putea proceda la modificare. Faţă de situaţia că primul
proiect de modificare nu putea fi depus decât la capătul a 4 ani şi că
durata legislaturii era de 2 ani, Constituţia din 1791 putea fi
modificată numai în 1801. Un asemenea procedeu s-a dovedit
ineficient în practică, ştiut fiind că în S.U.A. Constituţiei i s-au
adăugat după câţiva ani cele 10 amendamente, dar în Franţa au fost
adoptate mai multe constituţii, şi anume: cea din 1793, care nu s-a
aplicat, cea a anului III (1795), cea a anului VIII (1799)73 .
O altă metodă folosită a fost cea a stabilirii unei proceduri
extrem de greoaie de modificare. În acest sens trebuie menţionată
Constituţia română de la 1866. Astfel, puterea legiuitoare trebuia să
declare necesitatea revizuirii constituţiei. Declaraţia era citită şi
73
103
aprobată, de ambele Camere, de trei ori din 15 în 15 zile. Dacă se
realiza acest lucru, adunările erau dizolvate de drept şi erau
convocate noile adunări. Noile adunări trebuia să voteze şi ele
propunerile de revizuire, propuneri ce trebuia aprobate şi de
domnitor (art. 128). Numai astfel Constituţia putea fi legal revizuită.
O asemenea procedură a stabilit şi Constituţia română din 1923 prin
art. 129 şi 130.
Unele constituţii prevăd şi alte reguli cu privire la revizuirea lor.
Astfel, Constituţia franceză din 1946 (art. 94), precum şi cea din 1958
(art. 89) au stabilit că nicio procedură de revizuire nu poate fi folosită
sau urmată în caz de ocupaţie parţială sau totală a ţării de către forţele
străine. Explicaţiile date de doctrina juridică franceză justifică această
prevedere prin necesitatea de a se evita ceea ce s-a petrecut la Vichy la
10 iunie 1940. Se consideră că valoarea juridică a acestei dispoziţii
este incontestabilă, căci, paralizând exerciţiul suveranităţii naţionale,
invazia face imposibilă exercitarea puterii constituante şi orice
modificare operată în asemenea condiţii este deci nelegală.
Este motivul pentru care şi art. 152 din Constituţia României
interzice revizuirea Constituţiei pe durata stării de asediu, stării de
urgenţă sau în timp de război. În fine, trebuie menţionat art. 90 al
Constituţiei din anul 1866, potrivit căruia nicio modificare nu i se
putea aduce în timpul regenţei.
Spre deosebire de constituţiile rigide, constituţiile flexibile se
modifică după aceeaşi procedură care este folosită pentru
modificarea legilor ordinare.
Cu privire la clasificarea constituţiilor în rigide şi suple, trebuie
să observăm că nu este justificată afirmaţia că numai constituţiile
scrise ar fi constituţii rigide. Pot fi constituţii rigide şi constituţiile
nescrise, căci şi aici putem întâlni reguli de modificare care să difere
de regulile folosite pentru modificarea legilor. De asemenea, putem
observa că această clasificare se aplică tuturor constituţiilor, ea
punând în valoare supremaţia acestora în sistemele de drept. Înainte
de încheierea explicaţiilor privitoare la modificarea constituţiei,
104
urmează să cercetăm cine poate avea iniţiativa modificării. Problema
prezintă aceeaşi importanţă, teoretic şi practic, ca şi iniţiativa
adoptării. Vom observa că unele constituţii prevăd expres, explicit,
cine are dreptul de a iniţia modificarea constituţiei. Astfel,
menţionăm Constituţiile române din 1866 şi 1923, care acordau
dreptul de iniţiativă regelui şi Parlamentului, Constituţia română din
1938, care acorda dreptul de iniţiativă numai regelui, Constituţia
franceză din 1958, care acordă acest drept preşedintelui republicii şi
membrilor Parlamentului, Constituţia română din 1948, care
prevedea în art. 103 că poate fi modificată parţial sau total la
propunerea guvernului sau a unei treimi din membrii Parlamentului.
În fine, Constituţia actuală a României stabileşte că pot iniţia
revizuirea Preşedintele României, la propunerea Guvernului, cel
puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi
cel puţin 500. 000 de cetăţeni cu drept de vot.
Alte constituţii nu conţin prevederi în acest sens. Practic,
urmează să conchidem că în aceste sisteme constituţionale modi-
ficarea se ghidează după aceleaşi reguli privitoare la iniţiativa
adoptării constituţiei.
Fără a se renunţa la ideea necesităţii obiective a perfecţionării
cadrului constituţional corespunzător schimbărilor ce au avut loc în
societate şi voinţei poporului, cerinţelor politice conjuncturale în
vederea revizuirii facile şi repetate a Legii fundamentale, între cele
două tendinţe şi alegerea corectă a momentului revizuirii, precum şi
stabilirea clară a conţinutului acesteia, în orice situaţie trebuie să
primeze voinţa clară şi expres formulată a poporului sau a repre-
zentanţilor săi.
Tot atât de periculoasă prin efectele sale destabilizatoare este şi
practica de a modifica oricând o constituţie. O asemenea practică este
posibilă, în special, în regimuri nedemocratice, fiind iniţiată fie de un
partid politic având o largă majoritate parlamentară, fie de un lider
susţinut de anumite cercuri sau forţe politice în scopul de a-şi realiza
anumite interese de natură politică şi economică sau particulare.
105
Revizuirea implicită şi falsa revizuire
Orice constituţie fixează, printre altele, coordonatele generale
ale întregului sistem de drept, principiile sale fundamentale. Astfel,
normele dreptului civil, penal, administrativ, financiar, al muncii,
familiei ş.a. concretizează principiile şi normele constituţionale.
Desigur, sunt şi norme juridice de drept civil, penal ş.a. care nu
asimilează reglementări ce alcătuiesc ordinea constituţională. De
pildă, art. 969 din Codul civil, potrivit căruia „convenţiile legal
făcute au putere de lege între părţile contractante. Ele se pot revoca
prin consimţământ mutual sau din cauze autorizate de lege”, nu are
nicio legătură cu vreuna dintre dispoziţiile constituţionale.
Revizuirea implicită a constituţiei poate să rezulte din
adoptarea unei norme juridice al cărei conţinut derogă de la
prevederile constituţionale. În acest caz se cere ca adoptarea unei
asemenea norme să nu se fi făcut printr-o lege de modificare a
constituţiei, ci printr-o simplă lege ordinară sau chiar printr-o lege
organică. O revizuire implicită a constituţiei poate consta, de
asemenea, în neaplicarea repetată a unei dispoziţii constituţionale
care, potrivit legii fundamentale, ar urma să se aplice cu o anumită
periodicitate (neprezentarea de către preşedintele ţării a unui mesaj
pe durata mandatului privind problemele ţării).
Revizuirea sau modificarea implicită a constituţiei se poate
produce şi în situaţia în care Parlamentul ar adopta o lege ordinară
care derogă în mod vădit de la litera constituţiei, forul legislativ
considerând însă că legea respectivă păstrează nealterat „spiritul
constituantului”. Dacă, într-o asemenea situaţie ipotetică, Curtea
Constituţională, sesizată cu privire la neconstituţionalitatea legii, ar
aprecia că legea în cauză este totuşi constituţională, aceasta urmând a
fi promulgată, înseamnă că Legea fundamentală a fost modificată
implicit.
În cazul evocat ipotetic, modificarea adusă constituţiei ar consta
în schimbarea, prin intermediul unei legi organice sau ordinare, a
106
conţinutului unei norme constituţionale, justificându-se că norma prin
care s-a făcut derogarea corespunde „spiritului constituţiei”.
În condiţiile în care s-ar acorda unui organism competenţa să
aprecieze constituţionalitatea unei legi exclusiv în spiritul constituţiei,
dar nu şi în litera acesteia, se poate însă deschide calea unor perma-
nente modificări implicite ale Legii fundamentale – acţiune cu grave
consecinţe pe plan nu numai juridic, ci şi politic, economic şi social.
În concluzie, se poate reţine că modificarea implicită a
constituţiei constă în schimbarea unor dispoziţii ale acesteia, fără a se
recurge la procedura de revizuire prevăzută în însăşi Legea
fundamentală, ci la altă procedură. Practic, revizuirea implicită,
indiferent care ar fi motivele şi procedeul utilizat, are ca rezultat
încălcarea constituţiei.
O formă mult mai gravă a revizuirii este falsa revizuire sau
frauda constituţională. Ea constă, de pildă, în schimbarea, printr-o
modificare legală a constituţiei, a regimului politic consacrat în
textul iniţial al constituţiei, fără a se schimba în mod corespunzător şi
cadrul constituţional. Astfel, dacă printr-o revizuire a constituţiei
care, iniţial, ar prevedea un regim parlamentar clasic, s-ar introduce
în sistemul constituţional respectiv elemente ale sistemului politic
prezidenţial (exemplu, schimbarea răspunderii Guvernului faţă de
Parlament cu o răspundere a acestuia faţă de preşedinte),
preşedintele nemaifiind astfel subordonat Parlamentului, Constituţia
respectivă ar fi revizuită prin fraudă.
Revizuirea Constituţiei rezultată din adoptarea prin referendum
a proiectului de lege prezidenţial a fost apreciată în literatura de
specialitate franceză ca o abatere de la spiritul şi legea Constituţiei.
Faptul că revizuirea a fost aprobată de electorat, care şi-a manifestat,
astfel, voinţa suverană, nu schimbă, în opinia unor autori, „esenţa
neconstituţională” a reformei. Obiectivul urmărit în speţă ar fi trebuit
să fie realizat prin metode constituţionale. 74
74
J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol. I,
L.G.D.J, Paris, 1979, p. 145.
107
Suspendarea constituţiei
În practicile constituţionale ale statelor au fost cazuri în care
constituţiile au fost, total sau parţial, pe anumite perioade de timp,
suspendate, normele constituţionale fiind scoase din vigoare.
Este adevărat însă că unele constituţii interzic posibilitatea
suspendării lor. Spre exemplu, Constituţia română din 1866, în
art. 127, prevedea: „Constituţiunea de faţă nu poate fi suspendată
nici în tot nici în parte”.
Alte constituţii nu prevăd dispoziţii cu privire la suspendare.
Cu toate acestea, în practica burgheză, constituţiile au fost
suspendate în perioadele de criză politică, când guvernanţii renunţau
la forma democratică de conducere.
În general, în asemenea situaţii, constituţia se suspendă prin
proclamarea stării de asediu, prin guvernarea prin decrete-legi, prin
lovituri de stat. Cu privire la suspendarea constituţiei, doctrina
juridică s-a exprimat în sensul că o asemenea măsură este ilegală; în
practică, ea a fost pusă în aplicare.
Fără îndoială, oricâte justificări s-ar aduce, suspendarea totală a
constituţiei constituie o abatere de la idea de constituţionalitate şi de
legalitate, de fapt o înlăturare a acestora.
Abrogarea constituţiei
În ceea ce priveşte abrogarea constituţiei, chiar dacă ea nu este
stipulată, sigur că atunci când raportul de forţe politice se schimbă în
esenţa sa, în mod necesar este adoptată o nouă constituţie.
În acest sens, actuala Constituţie a României prevede la
Dispoziţii finale şi tranzitorii, în articolul 153, că prezenta
Constituţie intră în vigoare la data aprobării ei prin referendum. La
aceeaşi dată, Constituţia din 21 august 1965 este şi rămâne în
întregime abrogată.
108
CAPITOLUL IV
SUPREMAŢIA CONSTITUŢIEI
IV.1. Noţiune
O problemă mai delicată a dreptului constituţional, evitată a fi
abordată în mod direct, o reprezintă fundamentarea ştiinţifică a
supremaţiei constituţiei, deoarece ea ţine de locul constituţiei în
sistemul normativ, de ierarhizarea actelor normative, a sistemului de
drept şi, în orice caz, de locul dreptului constituţional în sistemul de
drept.
Ce este interesant însă este faptul că supremaţia constituţiei
apare ca un lucru ştiut, firesc, de necontestat, şi de aici lipsa unor
preocupări directe pentru motivarea, justificarea acestei supremaţii.
În general şi întotdeauna s-a afirmat şi se afirmă caracterul de lege
supremă a constituţiei, iar această afirmaţie este acceptată ca o
axiomă, ce nu mai trebuie demonstrată, ca un lucru de certă şi
incontestabilă notorietate.
Toate opiniile exprimate converg către caracterul suprem al
constituţiei. Ce este, deci, această supremaţie? O scurtă incursiune în
literatura de specialitate este edificatoare. Astfel, unii autori explică
supremaţia constituţiei prin faptul că aceasta este „legea legilor,
legea supremă”. Alţii consideră că supremaţia constituţiei pe plan
juridic este o rezultantă a faptului că modificarea ei trebuie adoptată
de către parlament cu majoritate calificată de două treimi din
numărul total al deputaţilor, spre deosebire de legile ordinare, care
pot fi adoptate, modificate, suspendate sau abrogate de acelaşi organ,
cu majoritatea de jumătate plus unu din numărul total al deputaţilor
care îl alcătuiesc.
109
Într-o altă opinie, supremaţia constituţiei se explică prin faptul
că aceasta ocupă un loc principal, fiind o lege fundamentală, care stă
la temelia organizării statale şi este baza juridică a întregii legislaţii,
subliniindu-se totodată faptul că supremaţia se exprimă faţă de legile
ordinare în deosebiri de conţinut, formă şi putere juridică. În
literatura juridică, întâlnim şi unele explicaţii mai nuanţate, care arată
că fie scrisă, fie cutumiară, Constituţia este legea supremă a statului,
pentru ca apoi să se arate că supremaţia constituţiei rezultă din
conţinutul acesteia (supremaţia materială) şi uneori din forma în care
este edictată (supremaţia formală). Alţi autori consideră că
„supremaţia constituţiei decurge din caracterul normelor acesteia,
precum şi din procedura solemnă pentru adoptarea ei”75 .
Supremaţia constituţiei este deci o noţiune complexă, în
conţinutul căreia se cuprind trăsături şi elemente (valori) politice şi
juridice, care exprimă poziţia supraordonată a constituţiei nu numai în
sistemul de drept, ci şi în întregul sistem social-politic al unei ţări.76
Aşa cum am arătat anterior, poziţia pe care o are constituţia
determină numeroase efecte juridice, politice şi sociale, pe care le
vom prezenta în cele ce urmează. Această situaţie a determinat în
literatura juridică apariţia unor întrebări referitoare la izvorul
valorilor morale, politice şi juridice ale constituţiei. Trebuie deci să
căutăm motivaţia ştiinţifică a supremaţiei constituţiei, semnificaţia,
finalitatea şi consecinţele acesteia.
IV.2. Efectele juridice

Poziţia privilegiată a constituţiei în sistemul de drept implică
firesc o multitudine de consecinţe juridice, unele care privesc chiar
constituţia, altele care privesc restul dreptului. Deocamdată, vom
cerceta unele dintre consecinţele ce privesc însăşi constituţia,
consecinţe ce evidenţiază că supremaţia constituţiei este o realitate
75
C. Ionescu, op. cit.
76
110
juridică, nu o simplă teorie, că practic ea este realizată printr-un
sistem de reguli şi practici viabile.
În legătură cu întregul ansamblu constituţional, din totdeauna
s-a pus problema unor forme speciale (proceduri) de adoptare, care
să pună în valoare supremaţia acesteia şi deosebirile faţă de restul
dreptului, dar mai ales faţă de legile ordinare. Adoptarea constituţiei
trebuie văzută ca un proces complex, cu profunde semnificaţii
politico-juridice, proces în care se detaşează clar, aşa cum de altfel
am explicat, cel puţin trei elemente, şi anume: iniţiativa adoptării
constituţiei, organul competent (constituantul sau puterea
constituantă), modurile de adoptare.
Constituţia ca lege fundamentală a statului de drept nu poate
rămâne în afara sistemului social, nu poate rămâne imună la
transformările ce au loc în societate. Ea suferă în mod firesc unele
modificări ca urmare a corelaţiei ce există şi ce trebuie să existe între
drept şi dinamica economică şi socială. În legătură cu modificarea
constituţiei, situaţie prezentată pe larg anterior, considerăm că
prevederile constituţionale trebuie să se caracterizeze printr-o
stabilitate sporită, dar această stabilitate trebuie să fie în primul rând
rodul realismului constituţiei, şi nu al unor proceduri de modificare
exagerate. Nu se poate pierde din vedere că viaţa economică şi
socială, căreia prevederile constituţionale se adresează, cunoaşte o
permanentă evoluţie. În mod firesc, şi constituţia trebuie să ţină pasul
cu dinamica socială şi economică. Altfel, prevederile constituţionale
pot deveni o frână în dezvoltarea societăţii la al cărei progres trebuie
să concure.
În strânsă legătură cu adoptarea şi modificarea constituţiei se
află suspendarea, precum şi abrogarea constituţiei, care, de
asemenea, trebuie să pună în valoare supremaţia constituţiei.
Strict juridic vorbind şi extrapolând conceptul de lege,
constituţia este şi ea o lege. Chiar şi aşa, poziţia supraordonată a
constituţiei se manifestă şi în ce priveşte legea, faţă de care există trei
mari deosebiri, şi anume de conţinut, de formă şi de putere juridică.
111
Aceste deosebiri pot fi făcute însă numai după ce vom cerceta şi
legea ca act juridic al parlamentului. Constituţia, ca izvor principal al
dreptului, este deci parte integrantă a acestuia. Prin conţinutul şi
poziţia sa în sistemul de drept, constituţia comandă însă întregul
sistem de drept, reglementând relaţiile sociale care sunt esenţiale
pentru popor, relaţii din toate domeniile vieţii economice, politice,
sociale şi culturale.
Toate celelalte ramuri ale dreptului îşi găsesc punctul de
plecare la nivelul celor mai înalte principii în şi numai în prevederile
constituţiei. Celelalte ramuri ale dreptului dezvoltă aceste dispoziţii
de principiu, dar normele lor trebuie să fie în perfectă concordanţă cu
litera şi spiritul constituţiei. Orice abatere de la această concordanţă
este considerată o încălcare a constituţiei, ea ducând la nulitatea
dispoziţiilor legale în cauză, constatarea acestor abateri făcându-se
prin controlul de constituţionalitate. Această consecinţă a
supremaţiei constituţiei se va observa lesne atunci când vom analiza
condiţiile de fond şi de formă ale valabilităţii actelor organelor
statului.
Din această regulă a conformităţii rezultă şi o a doua
consecinţă. Astfel, în cazul în care o dispoziţie constituţională este
modificată, în mod obligatoriu trebuie să se modifice şi normele din
ramurile de drept corespondente. Această modificare se impune
pentru că în permanenţă trebuie respectată concordanţa întregului
drept cu constituţia. Dacă modificările sunt obligatorii, ele nu se
realizează automat, imediat, ci aceasta depinde de faptul dacă norma
constituţională nouă este de aplicaţie mijlocită sau nemijlocită,
problemă de mare interes practic.
IV.3. Garanţii juridice

Supremaţia constituţiei este o realitate incontestabilă, nu
reprezintă o simplă afirmaţie. Ea implică o serie de consecinţe
juridice, dar se bucură în acelaşi timp şi de garanţii. Desigur,
garanţiile supremaţiei constituţiei pot fi formulate în diferite feluri.
112
Vom reţine însă cea mai importantă constatare ce se poate face, şi
anume că supremaţia constituţiei beneficiază de garanţiile specifice
întregului drept (care fac ca sistemul normativ să se aplice şi să fie
respectat), dar, totodată, de unele garanţii juridice specifice. Astfel,
văzute lucrurile, credem că trei sunt aceste garanţii, şi anume:
controlul general al aplicării constituţiei; controlul constituţionalităţii
legilor; îndatorirea funda-mentală de a respecta constituţia.
Controlul general al aplicării constituţiei este rezultatul
faptului că întreaga activitate de organizare statală este stabilită prin
constituţie. Constituţia fixează cadrul realizării puterii de stat,
categoriile de organe ale statului. Totodată, constituţia stabileşte şi
competenţa organelor de stat. Acest lucru se face având în vedere că
puterea poporului nu exclude, ci, dimpotrivă, implică, presupune o
diviziune a competenţelor şi o autonomie a organelor de stat. Toate
organele statului trebuie să-şi desfăşoare activitatea în conformitate
şi în limitele stabilite prin constituţie. Pentru ca acest lucru să nu
rămână o simplă cerinţă, orice constituţie organizează un sistem
complex şi eficient de control al aplicării constituţiei. Acest control
general este şi prima garanţie juridică a supremaţiei constituţiei, el
realizându-se prin formele şi căile de control statornicite.
Controlul constituţionalităţii legilor este o altă garanţie a
supremaţiei constituţiei. Controlul constituţionalităţii legilor este
activitatea organizată de verificare a conformităţii legii cu
constituţia, iar ca instituţie a dreptului constituţional, cuprinde
regulile privitoare la organele competente a face această verificare,
procedura de urmat, precum şi măsurile ce pot fi luate după
realizarea acestei proceduri. În general, controlul constituţionalităţii
legilor este considerat o garanţie a supremaţiei constituţiei,
folosindu-se desigur formulări diferite, precum sancţiunea
supremaţiei (Georges Burdeau), garanţia caracterului de supremaţie
a constituţiei (Andre Hauriou), sancţiunea violărilor regulilor
constituţionale (Marcel Prelot) etc. În ce-l priveşte pe Tudor
Drăganu, el arată că: „În scopul de a consolida supremaţia
113
constituţiei s-a încercat apoi să se găsească un mijloc pentru a se
asigura respectarea ei, nu numai de administraţie şi justiţie, dar şi de
puterea legiuitoare. Acest mijloc a fost instituirea unui organ căruia i
s-a recunoscut competenţa de a face inaplicabile legile contrare unui
principiu constituţional”.
Îndatorirea fundamentală de a respecta constituţia se înscrie în
cadrul garanţiilor supremaţiei constituţiei, reprezentând a treia
garanţie. Ea presupune ca prevederile din constituţie să fie aplicate şi
respectate de către toţi cetăţenii. Izvorul acestei obligaţii
fundamentale trebuie căutat în chiar conţinutul şi poziţia constituţiei,
în faptul că aducerea la îndeplinire a prevederilor constituţionale
înseamnă tocmai realizarea măsurilor pe care statul le ia în vederea
dezvoltării materiale şi culturale a societăţii.
114
CAPITOLUL V
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR
V.1. Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor

Reprezentând una dintre instituţiile cele mai importante, con-
trolul constituţionalităţii legilor are o deosebită semnificaţie nu
numai pentru cunoaşterea vieţii constituţionale reale, ci şi, în genere,
a vieţii de stat, cu adânci implicaţii teoretice şi practice privitoare la
supremaţia constituţiei, atât în ţările în care un asemenea control este
organizat şi funcţionează, cât şi în ţările în care nu a fost şi nu este
cunoscut. Asigurarea supremaţiei constituţiei nu poate şi nu trebuie
să rămână un simplu principiu al ordinii constituţionale, ci este
necesară existenţa unui sistem de garanţii, în măsură să permită ca
într-adevăr constituţia să se manifeste ca actul normativ cu forţă
juridică supremă. În acest sistem de garanţii trebuie să existe şi un
sistem de sancţiuni aplicabile în cazurile în care constituţia este
încălcată.77
Controlul constituţionalităţii legilor, ca instituţie juridică,
cuprinde ansamblul dispoziţiilor normative prin care se organizează
verificarea conformităţii cu constituţia atât a fiecărei legi, în
ansamblul ei, cât şi a fiecărei prevederi dintr-o lege, având drept
consecinţă înlăturarea legii sau a dispoziţiei dintr-o lege a cărei
neconformitate cu constituţia a fost contestată. Existenţa sancţiunilor
pentru încălcările constituţiei este de majoră importanţă, căci acestea,
alături de alte elemente, bineînţeles, dau dispoziţiilor constituţionale
77
115
caracterul de norme juridice. Fără a relua întreaga problematică a
sancţiunilor în dreptul constituţional, trebuie să observăm că unii
jurişti au negat caracterul de drept, dreptului constituţional, pe
considerentul că acesta nu ar conţine sancţiuni care să dea eficienţă
normelor sale, argumentându-se prin exemple din practica unor state
– deşi şefi de state au încălcat dispoziţii constituţionale, ei nu au fost
sancţionaţi. Or, controlul constituţionalităţii legilor este tocmai un
argument împotriva unei asemenea susţineri, căci el este un exemplu
grăitor de existenţa evidentă a sancţiunilor în dreptul constituţional.
Problema dacă şi în ce măsură conducerea generală a societăţii
se desfăşoară potrivit normelor înscrise în constituţie este o problemă
de importanţă generală pentru cunoaşterea şi aprecierea dezvoltării
oricărei ţări; ea prezintă însă totodată o importanţă deosebită şi
pentru ştiinţa dreptului constituţional, deoarece priveşte organizarea
şi funcţionarea tuturor instituţiilor constituţionale şi, prin aceasta, a
celor juridice.
Prima chestiune care trebuie să reţină atenţia celui care
cercetează instituţia controlului constituţionalităţii legii este noţiunea
de control al constituţionalităţii legilor. În această ordine de idei,
trebuie să observăm că doctrina juridică este în principiu de acord cu
includerea constituţionalităţii legilor în principiul legalităţii, ca parte
componentă a acestuia din urmă. Fără a intra în analiza conţinutului
legalităţii ca principiu fundamental de organizare şi funcţionare a
sistemului organizării politice, trebuie să arătăm că acesta presupune
ca elaborarea actelor normative să se facă de către organele
competente, după procedura prestabilită, cu respectarea dispoziţiilor
din actele normative emise de organele de stat, care, indiferent de
categoria din care fac parte, ocupă o poziţie superioară celor emise în
sistemul organelor administrative de stat. Este în aceeaşi măsură
admis că principiul legalităţii, ca principiu fundamental de
organizare şi funcţionare a sistemului organelor statului, implică
respectarea tuturor actelor normative.
116
Faţă de această situaţie, şi legea ordinară trebuie să fie
conformă situaţiei, pentru a îndeplini condiţia de legalitate.
Constituţionalitatea legii nu înseamnă în fond altceva decât cerinţa
de legalitate a legii, în sensul ca legea să se adopte cu respectarea
normelor constituţionale atât în spiritul, cât şi în litera lor.
Controlul constituţionalităţii legilor este activitatea organizată
de verificare a conformităţii legii cu constituţia, iar ca instituţie a
dreptului constituţional, cuprinde regulile privitoare la autorităţile
competente a face această verificare, procedura de urmat şi măsurile
ce pot fi luate după realizarea acestei proceduri.
Cercetarea formelor de control al autorităţilor competente a-l
efectua, precum şi a procedurii de urmat impune însă clarificarea
unor probleme prealabile.
O primă problemă este aceea de a şti dacă acest control
priveşte numai legea, în accepţiunea sa restrânsă, adică de act juridic
al parlamentului, sau priveşte şi alte acte normative, emise de alte
organe ale statului, inclusiv actele organelor administrative.
În principiu, controlul constituţionalităţii legilor priveşte numai
legea ca act juridic al parlamentului sau actele normative cu forţă
juridică egală cu a legii. Sunt acte normative cu forţă juridică egală
cu a legii acele acte care, deşi sunt emise de alte organe de stat decât
parlamentul, intervin şi reglementează relaţii sociale de domeniul
legii şi pot deci modifica, suspenda sau abroga o lege. Asemenea
acte se regăsesc în mai toate sistemele constituţionale, de regulă, sub
numele de lege sau ordonanţe. 78
În orice sistem constituţional, numai actele parlamentului ridică
această problemă, deoarece organele administraţiei de stat, fiind
organe executive, emit acte normative numai în executarea legilor.
Actele administrative nu pot conţine reglementări primare
(reglementări cu caracter independent), iar controlul legalităţii lor (şi,
implicit, al constituţionalităţii) se realizează prin mijloace obişnuite
de control, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Cât
78
117
priveşte actele organelor judecătoreşti şi ale procurorilor, aici
problema nu se pune, căci, de principiu, ele aplică legea şi nu emit
norme juridice.
Se spune că, în principiu, controlul constituţionalităţii priveşte
numai legea sau alte acte normative cu forţă juridică egală cu cea a
legii, deoarece unele constituţii prevăd că şi alte acte normative, cu
forţă juridică mai mică decât a legii, pot fi supuse acestui control.
Asemenea acte normative, cu forţă juridică egală cu a legii, sunt
acele acte care, deşi sunt emise de alte organe de stat decât
parlamentul, intervin şi reglementează raporturi sociale de domeniul
legii şi, ca atare, pot modifica, suspenda sau abroga o lege. Se poate
cita, în acest sens, art. 53 din Constituţia României din anul 1965,
conform căruia erau supuse controlului constituţionalităţii şi
hotărârile Consiliului de Miniştri.
O a doua problemă se referă la verificarea constituţionalităţii
proiectelor de legi. În această privinţă, unele constituţii prevăd
controlul constituţionalităţii proiectelor de legi. Urmează să
observăm că acesta nu este un control veritabil, căci procedura de
elaborare a legilor cuprinde, implicit, şi obligaţia de verificare a
constituţionalităţii. Crearea unei instituţii specializate pentru
verificarea constituţionalităţii proiectelor de legi este o măsură de
siguranţă; în plus, ea poate fi imaginată ca un aviz special în procesul
elaborării legii, dar aceasta nu poate duce la alte concluzii decât cele
exprimate mai sus. Un asemenea control era prevăzut şi în
Constituţia României din 1923 şi era exercitat de Consiliul
Legislativ, care, între atribuţiile sale, avea şi pe aceea de verificare a
constituţionalităţii proiectelor de legi, acest control fiind dublat de
unul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor, e adevărat, numai pe
cale de excepţie, de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în
Secţiuni Unite.
În final, a treia problemă se referă la cauzele care determină
încălcarea prevederilor constituţionale de către legi ordinare. Această
situaţie pare imposibilă din moment ce legea şi Constituţia sunt
118
adoptate de către aceeaşi instituţie, respectiv Parlamentul. Cu toate
acestea, practica statelor a învederat posibilitatea existenţei acestor
neconcordanţe, iar existenţa instituţiei controlului constituţionalităţii
legilor este chiar dovada incontestabilă.
Cauzele apariţiei unor neconcordanţe între legea ordinară şi cea
fundamentală trebuie căutate şi cercetate în raport cu interesele
claselor sociale, cu raporturile dintre forţele sociale ori ale unor
grupuri puternice influente atât din momentul când s-a adoptat
constituţia, cât şi mai târziu. În afara acestora au existat şi pot exista
puternice contradicţii între anumite grupuri care formează
guvernanţii, pot exista mai multe centre de putere.
Când la putere era sau este un grup de interese opus celui care
a votat constituţia, s-a urmărit sau se poate urmări adoptarea unor
legi care să-i aducă acestuia anumite beneficii. De multe ori, aceste
legi contravin intereselor – înscrise în textele constituţionale – ale
grupului care a fost la putere (sau mai influent) în momentul
adoptării constituţiei.
În alte situaţii, unele neconcordanţe între constituţie şi legile
ordinare se datoresc rigidităţii exagerate a unor constituţii. Neputând
fi modificate lungi perioade de timp, ele nu mai sunt în acord cu
unele interese care apar pe parcurs – interesele exprimate prin legile
ce se adoptă.
O ultimă situaţie se poate datora, în principiu, şi neobservării
regulilor de tehnică legislativă. Controlul constituţionalităţii legilor
se justifică, de asemenea, în statele federative, prin exigenţa de a se
realiza o bună armonizare a intereselor generale ale federaţiei cu
interesele specifice, concrete ale statelor membre.
Controlul constituţionalităţii legilor este deci rezultanta unor
realităţi statale şi juridice, fiind totodată garanţia unor structuri şi
principii constituţionale. Funcţiile acestui control sunt azi incon-
testabile, prin ele se urmăreşte garantarea supremaţiei constituţiei.
Supremaţia constituţiei implică şi garantarea separaţiei-
echilibrului puterilor, precum şi protecţia drepturilor omului. Mai
119
mult, controlul constituţionalităţii legilor apare ca o condiţie sine qua
non pentru exprimarea eficientă a opoziţiei parlamentare. Dacă
adoptarea sau modificarea unei constituţii se poate realiza cu votul a
cel puţin două treimi dintre parlamentari şi deci este dificil de
realizat fără opoziţie, adoptarea şi modificarea unei legi presupun un
cvorum mai mic. În această din urmă situaţie, opoziţia poate să se
exprime şi prin dreptul pe care îl are de a cere unor autorităţi
constituţionale să se pronunţe. Iar practica justiţiei constituţionale
evidenţiază că nu de puţine ori apelul opoziţiei şi-a găsit o rezolvare
favorabilă. Utilitatea controlului constituţionalităţii legilor explică
extinderea sa în lume mai ales în ultima jumătate de secol, astăzi
vorbindu-se de două modele, şi anume modelul american şi modelul
european. Desigur, mai există şi constituţii care nu prevăd un
asemenea control.
V.2. Forme de control al constituţionalităţii legilor

şi clasificarea acestor forme
Prin modalităţile de exercitare a controlului constituţionalităţii
legilor înţelegem toate trăsăturile esenţiale şi comune ale exercitării
controlului constituţionalităţii, trăsături care se regăsesc în
exercitarea acestui control, oricare ar fi ţara în care a fost instituit.79
Apariţia situaţiilor în care legile ordinare contraveneau
constituţiei a pus problema, atât pentru doctrină, cât şi pentru
legiuitor, a găsirii soluţiei de remediere, în primul rând, prin
stabilirea autorităţii competente a verifica constituţionalitatea legilor.
Soluţiile, oarecum diferite, folosite azi în lume sunt expresia acestor
căutări şi îndeosebi expresia dilemei în faţa cărora s-au aflat cei ce
trebuia să decidă, şi anume dacă este bine ca acest control să revină
tot parlamentului sau să revină unei alte autorităţi publice. În funcţie
de organul de stat chemat a controla constituţionalitatea legilor,
doctrina juridică, desigur, a clasificat acest control.
79
120
Într-o primă opinie, ar exista trei forme de control: controlul
prin opinia publică, controlul politic şi controlul jurisdicţional.
Controlul prin opinia publică este controlul elementar, cuprinzând
reacţia opiniei publice la violarea constituţiei. Această formă de
control şi-a găsit fundamentul în Constituţia franceză din 1793, care
arăta că în caz de violare a drepturilor poporului din partea guver-
nanţilor „insurecţia este pentru popor şi pentru fiecare parte din
popor cel mai scump drept şi cea mai indispensabilă dintre datorii”80
şi că revolta individuală şi colectivă devine sancţiunea legitimă a ile-
galităţii şi a fortiori a eventualelor acte neconstituţionale. Această
formă de control este considerată în doctrină drept primitivă,
deoarece se apelează la violenţă.
Într-o a doua opinie, controlul constituţionalităţii legilor ar
cunoaşte trei forme, şi anume: controlul parlamentar, controlul
politic şi controlul jurisdicţional.
În această opinie, controlul politic este exercitat de un organ
cu caracter politico-statal, care funcţionează independent şi în afara
parlamentului. Controlul jurisdicţional se realizează sau prin
instanţele ordinare sau prin jurisdicţiile speciale.
Într-o a treia opinie, în funcţie de organul competent, controlul
constituţionalităţii legilor cunoaşte două forme, şi anume controlul
politic şi controlul judecătoresc.
Într-o a patra opinie, se consideră că cea mai potrivită
clasificare a constituţionalităţii legilor, în raport cu organele care îl
exercită, este aceea care face deosebire între controlul exercitat de
adunările legiuitoare şi cel exercitat de organe din afara lor, care –
prin aceea că pot lipsi de efecte votul acestor adunări – apar ca
fiindu-le subordonate, iar în cadrul organelor supraordonate
80
Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz,
Paris, 1963.
121
adunărilor legiuitoare, distinge între organele politice, cele
judecătoreşti şi cele politico-jurisdicţionale. 81
Desigur, mai sunt şi alte clasificări, prezentând nuanţe diferite.
Putem astfel reţine:
¾ Controlul realizat în raport cu organele competente a
exercita controlul constituţionalităţii legilor şi care se realizează în
două forme, şi anume:
a) controlul realizat printr-un organ politic;
b) controlul organizat printr-un organ jurisdicţional.
¾ Controlul realizat în raport cu timpul în care el se exercită,
respectiv înainte de intrarea în vigoare a legilor sau după intrarea
lor în vigoare.
¾ Controlul realizat în raport cu cei îndreptăţiţi să pună în
mişcare procedura controlului constituţionalităţii legilor.
V.2.1. Controlul realizat în raport cu organele competente

a exercita controlul constituţionalităţii legilor
V.2.1.1. Controlul constituţionalităţii legilor exercitat
printr-un organ politic
Aici vom cuprinde atât controlul exercitat de către organele
legislative, cât şi cel exercitat de organele de stat, altele decât cele
legislative, care exercită acest control fie pe lângă activitatea lor de
bază, fie că sunt înfiinţate special în acest scop.
Dreptul Parlamentului de a verifica constituţionalitatea legilor
este un control autentic şi în acelaşi timp un autocontrol, căci
Parlamentul, fiind acela care uneori adoptă şi constituţia, este cel mai
în măsură să aprecieze neconcordanţa dintre legea ordinară şi
constituţia pe care le-a adoptat.
81
Mircea Lepădătescu, Teoria generală a controlului
constituţionalităţii legilor, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974,
p. 9 şi urm., în care se face o prezentare critică a opiniilor privind conţinutul
constituţiei exprimate de T. Drăganu, G. Bourdeau şi alţii.
122
Alţii consideră că acest control al Parlamentului nu ar prezenta
niciun fel de garanţie, căci, deşi există sancţiunea nerealegerii
parlamentarilor, aceasta ar fi o sancţiune îndepărtată, greu de realizat
în practică. Trebuie adăugat că, deşi Parlamentul constituie structura
fundamentală a democraţiei constituţionale, este exagerat să i se
ceară să-şi recunoască o greşeală în elaborarea unei legi şi, ca atare,
credibilitatea unui astfel de control este discutabilă. Mai mult, ar
însemna ca Parlamentul să fie judecător în propria cauză, lucru
contrar ideii de justiţie constituţională.
În ce priveşte controlul constituţionalităţii legilor printr-un
organ politic, trebuie făcută precizarea că la început a existat un
singur organ politic însărcinat cu acest control, de tipul Senatului
conservator prevăzut prin Constituţia franceză din 1799 sau cel
consacrat prin Constituţia Franceză din 14 ianuarie 1832. Apoi s-a
prevăzut şi dreptul organelor legiuitoare.
În ţara noastră, Statutul lui Cuza stabilea în art. 12 că statutul şi
legile constituţionale sunt puse sub ocrotirea Corpului ponderator.
De asemenea, art. 43 pct. 15 al Constituţiei din anul 1965 stabilea că
numai „Marea Adunare Naţională hotărăşte asupra constitu-
ţionalităţilor legilor”.
În prezent, în lume, controlul constituţionalităţii legilor printr-un
organ politic şi mai ales prin parlamente se realizează mai rar.
În Franţa, controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de
către Consiliul Constituţional instituit prin Constituţia din 1958, care
a înlocuit Comitetul Constituţional, ce avea unele trăsături asemă-
nătoare. Acesta cuprinde, pe de o parte, foştii preşedinţi ai republicii,
în viaţă şi, pe de altă parte, membri desemnaţi pentru nouă ani şi al
căror mandat nu poate fi reînnoit. Membrii sunt desemnaţi astfel: trei
de către preşedintele republicii, trei de către preşedintele Adunării
Naţionale şi trei de către Preşedintele Senatului. Preşedintele
Consiliului Constituţional este numit prin decizie a Preşedintelui
Republicii. Există regula că funcţia de membru al Consiliului este
incompatibilă cu cele de membru al Guvernului, al Parlamentului
123
sau al Consiliului Economic şi Social. Trebuie să subliniem că în
competenţa Consiliului constituţional intră şi alte atribuţii în afara
controlului constituţionalităţii legilor şi că în doctrina juridică
franceză el este considerat o veritabilă Curte constituţională.
Pot fi trimise Consiliului Constituţional, spre verificarea
conformităţii lor cu constituţia, şi legile ordinare înainte de
promulgarea lor. Sesizarea poate fi făcută de Preşedintele Republicii,
Primul-ministru, Preşedintele Adunării Naţionale, Preşedintele
Senatului sau de 60 de deputaţi ori de 6 senatori. Prin urmare, acest
control este facultativ. O dispoziţie declarată neconstituţională de
către Consiliul Constituţional nu poate fi promulgată sau pusă în
aplicare. Împotriva deciziilor Consiliului Constituţional nu se poate
declara recurs. Ele se impun autorităţilor publice şi tuturor
autorităţilor administrative şi jurisdicţionale. Acest gen de control
este controversat, deoarece organismul învestit cu prerogativele de
control al constituţionalităţii legilor votate de Parlament apare ca o
autoritate care ar exercita o a patra putere în stat, putând să infirme
voinţa parlamentarilor, ei înşişi exponenţi ai voinţei suverane a
poporului. În realitate, controlul politic al constituţionalităţii nu
împietează cu nimic asupra prerogativelor Parlamentului şi se
exercită în baza Constituţiei.
Consiliul Constituţional francez are o competenţă foarte largă
şi complexă:
¾ exercită controlul conformităţii cu constituţia a regulilor de
drept emise de puterile publice;
¾ verifică legalitatea alegerilor parlamentare, a celor
preşedinţiale, ca şi legalitatea referendumului;
¾ avizează împrejurările invocate pentru aplicarea dispoziţiilor
art. 16 din constituţie, care instituie o dictatură temporară a
Preşedintelui Republicii, Consiliul trebuind să fie consultat cu privire
la toate măsurile pe care, pe durata exercitării acestei dictaturi
temporare, le-ar lua Preşedintele Republicii.
124
Un asemenea tip de control a fost instituit şi în Principatele
Române prin Convenţia de la Paris din 1858. Art. 37 din Convenţie
prevedea, în acest sens, că „legile de interes special pentru fiecare
Principat nu vor fi întărite de hospodar decât după ce vor fi
comunicate de dânsul Comisiei Centrale, care va avea a preţui de
sunt potrivite cu dispoziţiile constitutive ale noii organizaţii”.
Prerogativele Comisiei Centrale au fost preluate de Corpul
Ponderator creat în 1864 prin Statutul dezvoltător al Convenţiei de la
Paris.
Caracterul politic al controlului rezultă în primul rând din
conţinutul politic al Legii fundamentale. Astfel, controlul politic are
drept scop conservarea structurilor şi mecanismelor de exercitare a
puterii politice. În acelaşi timp, caracterul politic este exprimat şi de
organismul care exercită controlul. Acest organism trebuie să
exprime, prin reprezentare, voinţa suverană a poporului. Nu este mai
puţin adevărat că autoritatea care exercită un asemenea control se
pronunţă asupra voinţei politice a parlamentarilor, precum şi a
Guvernului care a iniţiat legea respectivă. Iată prin urmare cel puţin
trei factori care imprimă caracterul de control politic acestui
control.82
În doctrina constituţională modernă se admite că
reprezentativitatea organismului de control poate să rezulte nu numai
din desemnarea electorală a membrilor săi (Senat), dar şi din
numirea acestora de autorităţi care la rândul lor sunt reprezentative
(Camerele legislative şi Preşedintele Republicii).
Un asemenea organism ar urma să exercite jurisdicţia
constituţională fie pe cale preventivă, opunând veto-ul său legilor
adoptate de Parlament, dar nepromulgate de şeful statului, fie
posterior, invalidând o lege aflată în vigoare. 83
82
Cristian Ionescu, op. cit., p. 184 şi urm.
83
Ch. Debbasch ş.a., Droit constitutionnel et institutions politiques,
Paris, 1983, p. 79.
125
Împotriva controlului politic se aduc câteva argumente
principale:
a) principiul separaţiei puterilor nu ar admite, în afara celor trei
autorităţi guvernante, crearea unei a patra, situată deasupra
Parlamentului şi Guvernului şi învestită cu dreptul de a le cenzura
activitatea legislativă şi, respectiv, puterea regulamentară;
b) organismul politic care exercită controlul ar putea fi
discreţionar, putând să infirme voinţa suverană a reprezentanţilor
poporului;
c) controlul constituţionalităţii legilor trebuie să fie un control
de specialitate, situat deasupra oricăror argumente politice.
V.2.1.2. Controlul constituţionalităţii legilor exercitat

printr-un organ jurisdicţional
Acest control este exercitat sau de organe, altele decât cele
judecătoreşti, care folosesc însă o procedură de lucru asemănătoare
cu cea judecătorească, sau de către organele judecătoreşti propriu-
zise.
Interes deosebit a prezentat şi prezintă controlul judecătoresc al
constituţionalităţii legilor.
Controversat, în ce priveşte fundamentarea sa ştiinţifică,
controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor s-a impus în
practica multor state, astăzi el exercitându-se sau în temeiul unor
dispoziţii legale clare sau pur şi simplu în temeiul dreptului pe care
organele judecătoreşti singure şi l-au arogat.
Dreptul judecătorilor de a decide asupra constituţionalităţii
legilor este atât contestat, cât şi admis de doctrina juridică. Pentru cei
care admiteau posibilitatea controlului judecătoresc al
constituţionalităţii legilor, două probleme trebuia rezolvate, şi
anume: a) existenţa unei diferenţieri precise între legile fundamentale
şi cele ordinare şi b) o constituţie scrisă, de tip rigid.
Dreptul judecătorilor de verificare a conformităţii legilor cu
constituţia s-a justificat plecându-se la menirea judecătorilor de a
126
interpreta şi aplica legile şi de a aplica sancţiuni în cazuri de
încălcare a legii. Faţă de această situaţie s-a considerat că în mod
firesc ei au dreptul de a interpreta legile şi în raportul acestora cu
constituţia şi de a aplica sancţiuni, căci lipsa sancţiunilor în cazul
încălcării constituţiei ar putea duce la negarea existenţei dreptului
constituţional.
De asemenea, dreptul judecătorilor în verificarea conformităţii
legii cu constituţia s-a justificat prin teoria separaţiei puterilor în stat,
care implică o anumită colaborare a puterilor în vederea realizării
aceloraşi scopuri. În această ordine de idei s-a considerat că cele trei
puteri se echilibrează şi se controlează reciproc, că ele nu se află într-o
stare de totală independenţă una faţă de cealaltă şi că numai această
colaborare şi control reciproc asigură legala şi buna lor funcţionare.
Colaborarea acestor trei puteri are în vedere realizarea aceloraşi
scopuri. Astfel, puterea judecătorească poate şi trebuie să controleze
puterea legiuitoare şi puterea executivă, iar, la rândul ei, şi puterea
executivă poate controla celelalte puteri. Ce este esenţial în această
susţinere este faptul că puterii judecătoreşti îi revine importanta
misiune de a fi „regulatorul bunei funcţionări a principiului
separaţiei puterilor”.
În acelaşi timp, un alt argument pleacă de la necesitatea
verificării dacă legiuitorul a acţionat în limitele competenţei sale
constituţionale84 . Se consideră că judecătorul, prin formaţia sa, prin
obiceiurile sale, va judeca în mod imparţial. De asemenea, o bună şi
echitabilă soluţie este posibilă, deoarece procedura juridică implică
publicitatea dezbaterilor, contradictorialitatea, obligaţia de motivare
a sentinţelor.
Argumente contrare în ceea ce priveşte dreptul judecătorilor de
a judeca constituţionalitatea legilor nu au lipsit şi nu lipsesc din
doctrina juridică.
Un prim argument se bazează tot pe teoria separaţiei puterilor,
dar pe o interpretare oarecum rigidă. În această concepţie, separaţia
84
G. Bourdeau, op. cit.
127
puterilor înseamnă o independenţă absolută a puterilor, iar acordarea
dreptului judecătorilor de a controla actele puterii legiuitoare ar fi o
eludare a principiului separaţiei puterilor.
S-a mai apreciat că există interesul ca statul să fie singurul
judecător al constituţionalităţii legilor ordinare şi ar constitui un lucru
delicat să se dea în atribuţia unei autorităţi care nu are
responsabilitatea guvernării, un astfel de control85 .
Apoi, se adaugă în această opinie, dreptul recunoscut
judecătorului de a controla activitatea legiuitorului face din acesta o
autoritate politică, or, nimic nu este mai grav decât existenţa
autorităţilor oficioase.
Organele judecătoreşti care exercită controlul constitu-
ţionalităţii legilor sunt, într-un sistem, toate instanţele judecătoreşti,
modalitate denumită controlul judecătoresc difuz, iar într-un alt
sistem, controlul se exercită numai de către instanţa judecătorească
supremă, această modalitate fiind denumită control judecătoresc
concentrat.
Controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor, atât cel
difuz, cât şi cel concentrat, este, de regulă, un control represiv, care
intervine după promulgarea legilor, deci după intrarea lor în vigoare,
şi rezultatul este că legile sau dispoziţiile din legi declarate ca
neconstituţionale nu-şi produc efectele.
Controlul judecătoresc în ambele modalităţi diferă în raport cu
căile prin care el se realizează, principalele căi fiind:
¾ prima, acţiunea în justiţie pentru declararea ca
neconstituţională a unei legi sau a unei prevederi dintr-o lege;
¾ cea de a doua, excepţia de neconstituţionalitate ridicată ca
mijloc de apărare în cadrul unui proces.
Exercitarea controlului judecătoresc pe o cale sau pe alta duce
la efecte diferite, controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor
pe cale de acţiune având ca efect anularea legii sau a prevederilor
dintr-o lege declarată ca neconstituţională şi lipsirea de efecte a legii
85
G. Bourdeau, op. cit.
128
erga omnes, pe când controlul judecătoresc pe cale de excepţie nu
duce la anularea legii sau a dispoziţiilor dintr-o lege, ci numai la
neaplicarea lor în soluţionarea procesului în curs, astfel că declararea
de neconstituţionalitate pe cale de excepţie are efecte numai inter
partes.
Controlul pe cale de acţiune şi cel pe cale de excepţie sunt
principalele căi de cea mai largă aplicaţie prin care se exercită
controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor.
Justificat sau nu din punct de vedere teoretic, controlul
judecătorilor asupra constituţionalităţii legilor s-a impus în mai multe
state. Un anumit interes, de ordin istoric, prezintă controlul
judecătoresc din Statele Unite. Deşi Constituţia SUA nu dă dreptul
Curţii Supreme de a se pronunţa asupra constituţionalităţii legilor,
totuşi Curtea exercită acest control şi nimeni nu-şi pune întrebarea în
legătură cu temeiul juridic al acestui drept.
Curtea Supremă a SUA şi-a arogat abuziv dreptul de a decide
asupra constituţionalităţii legilor prin una din cele mai îndrăzneţe
decizii pe care le-a dat vreodată, şi anume prin decizia din 1803,
când preşedinte al Curţii era John Marshall, în afacerea Marbury
versus Madison86 .
Instaurarea controlului judecătoresc în SUA a fost înlesnită de
forma federală, de unele tradiţii din organizarea coloniilor
(posibilitatea de a ataca, înaintea Consiliului privat al Regelui, legile
coloniale depăşind limitele prevăzute prin Charte), precum şi de
ideea, existentă în mentalitatea politică, a unei abordări efective a
legii faţă de constituţie şi a unui control susceptibil de a fi impus
legislatorului.
În prezent, în multe state, precum Spania, Portugalia, Belgia,
Germania, Italia, Austria, Ungaria, Polonia există un control
jurisdicţional al constituţionalităţii legilor. Fără a intra în detalii,
trebuie să observăm că astăzi se practică două modele de control al
constituţionalităţii, şi anume modelul american şi modelul european.
86
M. Lepădătescu, op. cit.
129
În primul sistem, controlul este realizat de tribunalele obişnuite, în
timp ce în al doilea este realizat de către autorităţi special abilitate,
denumite tribunale sau curţi constituţionale. Aşa cum scria Maurice
Duverger, sistemul unui tribunal special însărcinat să controleze
constituţionalitatea pare preferabil celui al controlului prin judecători
ordinari, căci el permite de a alege judecători mai bine adaptaţi
funcţiei lor. De regulă, se folosesc două procedee, şi anume:
controlul pe calea acţiunii şi controlul pe cale de excepţie. În ce
priveşte controlul pe calea acţiunii, el este considerat a fi un
procedeu ofensiv care permite atacarea unei legi în faţa unui tribunal
determinat, căruia i se cere să examineze validitatea constituţională
şi să pronunţe anularea. Doctrina juridică apreciază în acelaşi timp că
acest procedeu ridică dificultăţi în organizarea tribunalului pe care-l
opune organului legislativ şi că n-a dat în practică rezultate prea
fericite şi, în general, doctrina îl consideră ca ineficace.
În România, problema controlului jurisdicţional al
constituţionalităţii legilor s-a pus pentru prima dată în 1912 în faţa
instanţelor judecătoreşti. Deşi Constituţia din iulie 1866, în vigoare
la acea dată, nu prevedea un asemenea control, la 2 februarie 1912,
cu prilejul judecării unei acţiuni a Societăţii de Tramvaie din
Bucureşti, intentată împotriva Ministerului de Interne şi Primăriei
Capitalei, Tribunalul Ilfov, Secţia a II-a, a decis că acestea au dreptul
şi datoria să verifice conformitatea cu prevederile constituţionale a
oricăror legi, ori de câte ori, cu prilejul judecării unui proces, se
invocă neconstituţionalitatea legii, soluţia pronunţată determinând
soarta acţiunii intentate şi, dacă socotesc respectiva soluţie ca fiind
neconstituţională, să o înlăture prin hotărâre judecătorească. 87
Chiar dacă iniţial s-a făcut recurs la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie împotriva hotărârii Tribunalului Ilfov, Secţia I a Curţii, în
urma dezbaterilor care au durat trei zile (14-16 martie 1912), a
respins recursul, validând astfel hotărârea tribunalului.
87
M. Lepădătescu, op. cit., p. 191-194.
130
Fără ca prevederile constituţionale să îl autorizeze, se instaura
astfel în ţara noastră controlul judecătoresc al constituţionalităţii
legilor pe cale de excepţie, control, ca şi în Statele Unite ale
Americii, represiv şi difuz, fiind unul ce putea fi exercitat de către
orice instanţă judecătorească, deci, chiar şi de un judecător de pace
dintr-o plasă oarecare (în sistemul organizării judecătoreşti din acea
vreme).
Ulterior, potrivit Constituţiei din 1923, competenţa de a judeca
constituţionalitatea legilor a revenit Curţii de Casaţie în secţiuni
reunite. Astfel, art. 103 alin. 1 din Constituţie prevedea că „Numai
Curtea de Casaţie, în Secţiuni Unite, are dreptul de a judeca
neconstituţionalitatea legilor şi a declara neaplicabile pe acelea care
sunt contrarii constituţiunii. Judecata asupra neconstituţionalităţii
legilor se mărgineşte numai la cazul de judecat”.
În literatura de specialitate de atunci, o asemenea organizare a
controlului constituţionalităţii legilor era considerată ca atingând
perfecţiunea. Astfel, se scria: „Aşa cum este organizat acest control
în faţa Secţiunilor Unite ale Casaţiei, el a stârnit admiraţia străinilor
şi sistemul legislaţiei noastre este recomandat pentru a fi introdus în
legislaţia altor popoare”.88
Paralel, s-a organizat şi un control preventiv, mai exact spus o
activitate având ca scop prevenirea includerii într-un text de lege a
unei dispoziţii neconstituţionale. Organismul însărcinat să desfăşoare
o asemenea activitate a fost Consiliul Legislativ înfiinţat în 1925.
Articolul 76 din Constituţie prevedea că: „Se înfiinţează Consiliul
Legislativ, a cărui menire este să ajute în mod consultativ la crearea
şi coordonarea legilor emanând fie de la puterea executivă, fie din
iniţiativa parlamentară, cât şi la întocmirea regulamentelor generale
de aplicare a legilor. Consultarea Consiliului Legislativ este
obligatorie pentru toate proiectele de legi, afară de cele care privesc
creditele bugetare Dacă, însă, într-un termen fixat de lege, Consiliul
88
Al. Văleanu, Controlul constituţionalităţii legilor în dreptul român şi
comparat, Bucureşti, 1936.
131
Legislativ nu-şi dă avizul său, Adunările pot proceda la discutarea şi
aprobarea proiectelor. O lege specială va determina organizarea şi
modul de funcţionare a Consiliului Legislativ”.
Primele două constituţii socialiste româneşti, cea din 1948 şi,
respectiv, din 1952 nu au prevăzut explicit un control al
constituţionalităţii legilor. 89 Constituţia din 1965 a reintrodus expres
această procedură constituţională în sistemul nostru de drept,
stabilind în art. 43 că numai Marea Adunare Naţională hotărăşte
asupra constituţionalităţii legilor. Era vorba de un control ulterior
adoptării legilor. Prin legea nr. 1/1969, care a completat art. 53 din
Constituţie, s-a introdus controlul prealabil al constituţionalităţii
proiectelor de lege.
În prezent, aşa cum am arătat, în baza art. 79 din Constituţie şi
a prevederilor din Legea nr. 73/1993, controlul constituţionalităţii
proiectelor de lege, control prealabil finalizat printr-un aviz, este
prevăzut, implicit, ca una dintre atribuţiile Consiliului Legislativ.
Controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor are
următoarele trăsături:
¾ este un control difuz, putând fi exercitat de către toţi
judecătorii, şi nu exclude posibilitatea ca o singură instanţă (cea mai
înaltă instanţă) să deţină această competenţă;
¾ este un control concret, adică se exercită în situaţia în care
neconstituţionalitatea unei legi este susţinută cu ocazia unui proces
aflat pe rolul unei instanţe;
¾ este un control posterior, ceea ce înseamnă că se exercită
asupra unei legi aflate în vigoare.
Controlul exercitat de către magistraţi de profesie, potrivit unei
proceduri jurisdicţionale experimentate în practica judecătorească,
este considerat în literatura de specialitate mai eficient decât
controlul politic exercitat de un organism ai cărui membri pot fi
lipsiţi de experienţa dobândită în practica judecătorească.
89
N. Prisca, Drept Constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
1977, p. 18.
132
Unei asemenea procedurii i se aduc însă şi unele critici,
întemeiate la prima vedere; un asemenea control ar presupune:
a) aprecieri cu caracter politic făcute de magistraţi cu privire la
conţinutul unor legi;
b) ingerinţa puterii judecătoreşti în activitatea legislativă printr-un
surplus de zel judecătoresc;
c) posibilitatea de manipulare sub diferite forme a magistraţilor
de către puterea executivă;
d) situarea puterii judecătoreşti deasupra celei legislative;
e) posibilitatea unor erori judiciare imposibil de remediat. 90
Având în vedere însă vechimea îndelungată a procedurii
jurisdicţionale a controlului constituţionalităţii legilor, formularea
unor critici la adresa acesteia este neîntemeiată.
Controlul politico-jurisdicţional al constituţionalităţii legilor
prezintă următoarele trăsături:
a) este un control concentrat, întrucât este de competenţa
exclusivă a unei singure autorităţi (exemplu, Consiliul Constituţional
în Franţa, Curtea Constituţională în Italia, Spania, România);
b) este un control abstract, ceea ce înseamnă că se exercită pe
cale de acţiune directă, fără să existe un litigiu anterior dedus
judecăţii unei instanţe;
c) poate fi atât interior, cât şi posterior.
Denumirea, componenţa numerică, modul de desemnare, ca şi
prerogativele concrete de control exercitate de un astfel de organism
diferă de la un stat la altul. Au introdus un astfel de control Spania,
Portugalia, Belgia, Germania, Italia, Austria, Ungaria, Polonia ş.a. În
doctrină este general acceptat că verificarea conformităţii anumitor
acte normative cu textul constituţional de către un organ specializat,
având o jurisdicţie unică, este foarte eficientă.
Avantajele sale constau, printre altele, în asigurarea unui
control specializat şi omogen din punct de vedere al soluţiilor
90
I. Deleanu, Sancţiunea supremaţiei constituţiei, în „Dreptul”,
nr. 7-8/1991, p. 24-25.
133
pronunţate. De asemenea, deciziile privind constituţionalitatea sau,
după caz, neconstituţionalitatea actelor normative supuse controlului
au efecte erga omnes. În plus, organismul învestit cu jurisdicţia
constituţională poate fi folosit şi în alte scopuri (verificarea
constituţionalităţii partidelor politice, controlul legalităţii unor
operaţiuni electorale, avize privind diferitele probleme de interes
public major, soluţionarea unor conflicte care pot apărea între
legislativ şi executiv, încălcarea drepturilor cetăţeneşti).
V.2.2. Controlul realizat în raport cu timpul în care el se exercită

Dându-se un sens foarte strict controlului constituţionalităţii
legilor, s-ar părea că o clasificare în raport cu timpul când se exercită
controlul nici nu ar putea fi concepută, întrucât controlul asupra
constituţionalităţii legilor poartă în mod necesar asupra legilor intrate
în vigoare, căci numai atunci se poate vorbi de legi care să poată fi
verificate sub aspectul conformităţii lor cu constituţia.
Cu toate acestea, de controlul constituţionalităţii legilor se
vorbeşte şi atunci când verificarea conformităţii lor cu Constituţia
are loc înainte de intrarea legilor în vigoare, deoarece prin
exercitarea unui asemenea control se împiedică intrarea în vigoare a
unor legi contrare prevederilor constituţionale.
Acest control este denumit prealabil sau preventiv, denumiri
folosite în raport cu momentul exercitării lui sau în raport cu efectele
controlului: prealabil, deoarece este exercitat înainte de intrarea în
vigoare a legilor, preventiv, deoarece are ca efect împiedicarea
încălcării constituţiei prin intrarea în vigoare a unei legi sau a unei
dispoziţii dintr-o lege contrară constituţiei. Evident, este vorba de
unul şi acelaşi control, indiferent de denumirea folosită; controlul
prealabil este întotdeauna preventiv, iar acesta din urmă totdeauna
prealabil.
Controlul care se exercită după intrarea în vigoare a legilor se
numeşte ulterior, sau represiv: ulterior, pentru că se exercită după
intrarea în vigoare a legilor; represiv, întrucât are ca efect anularea
134
legii sau, cel puţin, lipsirea ei de efecte. Şi în acest caz este vorba de
unul şi acelaşi control, cel ulterior fiind represiv, iar cel represiv fiind
totdeauna ulterior.
Controlul prealabil este şi el la rândul lui susceptibil de o
subdivizare. Putem vorbi de un control prealabil al proiectelor de
legi ori a dispoziţiilor înainte de discutarea lor de către adunările
legiuitoare şi de un control al legilor adoptate de către adunările
legiuitoare, dar încă nepromulgate.
Constituţia României reglementează exercitarea controlului
constituţionalităţii legilor atât ca un control prealabil sau preventiv,
cât şi ca un control ulterior sau represiv. Astfel, potrivit articolului
146 litera a, Curtea Constituţională se pronunţă asupra
constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea lor. Se instituie,
astfel, un control prealabil sau preventiv. În continuare, acelaşi
articol, la literele c şi d, prevede exercitarea controlului ulterior sau
represiv. Astfel, la litera c se prevede: Curtea Constituţională „se
pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului”,
iar la litera d, că „hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate
privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti
sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi
ridicată şi direct de Avocatul Poporului.”
V.2.3. Controlul realizat în raport cu cei îndreptăţiţi

să pună în mişcare procedura controlului
constituţionalităţii legilor
Potrivit clasificării menţionate, procedura controlului
constituţionalităţii legilor se poate declanşa de către un număr în
general restrâns de organe ale statului, sau de către orice cetăţean
care justifică un interes actual ori numai eventual, această modalitate
putând fi exercitată şi alături de cea dintâi.
135
V.3. Controlul constituţionalităţii legilor în România.
Curtea Constituţională
Noua Constituţie a României a preluat din practica
constituţională modernă sistemul controlului politico-jurisdicţional al
conformităţii legilor cu Legea fundamentală. Între jurisdicţia
constituţională instituită în sistemul de drept românesc şi cea a unor
state occidentale sunt atât asemănări, cât şi deosebiri. Astfel, de
pildă, principala deosebire între procedura contenciosului
constituţional românesc şi cea franceză constă în faptul că în
sistemul nostru constituţional verificarea constituţionalităţii legilor
organice şi a regulamentelor celor două Camere legislative, înainte
de a fi promulgate şi, respectiv, de a fi puse în aplicare, nu este
obligatorie, ci este declanşată ca urmare a unei sesizări din partea
Preşedintelui Republicii, a Preşedinţilor Camerelor, a Guvernului, a
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului sau din
partea unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau cel puţin 25 de
senatori, pe când în Franţa legile organice sunt supuse obligatoriu
controlului exercitat de Consiliul Constituţional.
De asemenea, Curtea Constituţională se pronunţă asupra
excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate în faţa instanţelor
judecătoreşti. O altă deosebire se referă la sfera organismelor
abilitate să sesizeze Curtea Constituţională în legătură cu
constituţionalitatea unei legi înainte de promulgarea acesteia. În
sistemul de drept francez, instanţa de vârf a ierarhiei judiciare nu este
implicată în procedura de sesizare a Consiliului Constituţional.
Între cele două instituţii care controlează constituţionalitatea
actelor normative ale parlamentului mai sunt o serie de alte
deosebiri, inclusiv în ceea ce priveşte modul lor de alcătuire. În
sistemul constituţional românesc, spre deosebire de cel francez,
Curtea Constituţională este formată exclusiv din judecători numiţi,
nu şi din membri de drept, aşa cum este alcătuit Consiliul
Constituţional în Franţa.
136
Rolul şi atribuţiile Curţii Constituţionale
Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie
constituţională în România, independentă faţă de orice altă autoritate
publică. La nivelul Legii fundamentale, Curtea Constituţională este
reglementată în cuprinsul celor 6 articole ale Titlului V (art. 142-147,
în numerotarea dată după revizuirea Constituţiei), dispoziţiile acestora
fiind dezvoltate prin Legea nr. 47/199291 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată. În realizarea funcţiei
sale de „garant al supremaţiei Constituţiei”, Curtea îndeplineşte
atribuţiile înscrise la art. 146 din Legea fundamentală:
a) se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de
promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia
dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel
puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din
oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
b) se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau a altor
acorduri internaţionale, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor
două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel
puţin 25 de senatori;
c) se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor
Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două
Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50
de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori;
d) hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind
legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de
91
Republicată în temeiul art. III din Legea nr. 232/2004 pentru modificarea
şi completarea Legii mr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 502 din
3 iunie 2004, dându-se textelor o nouă numerotare. Legea nr. 47/1992 a mai fost
republicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 187 din 7 august 1997,
iar ulterior a fost modificată prin Legea nr. 124/2000 privind structura personalului
Curţii Constituţionale, publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I,
nr. 331 din 17 iulie 2000.
137
arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată
şi direct de Avocatul Poporului;
e) soluţionează conflictele juridice de natură constituţională
dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia
dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a
preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii;
f) veghează la respectarea procedurii pentru alegerea
Preşedintelui României şi confirmă rezultatele sufragiului;
g) constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul în
exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi comunică cele
constatate Parlamentului şi Guvernului;
h) dă aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din
funcţie a Preşedintelui României;
i) veghează la respectarea procedurii pentru organizarea şi
desfăşurarea referendumului şi confirmă rezultatele acestuia;
j) verifică îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei
legislative de către cetăţeni;
k) hotărăşte asupra contestaţiilor care au ca obiect constitu-
ţionalitatea unui partid politic;
l) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de legea organică a Curţii.
Potrivit legii, competenţa Curţii nu poate fi contestată de nicio
autoritate publică, singură Curtea fiind în drept să hotărască asupra
acesteia.
Activitatea jurisdicţională
O primă categorie de atribuţii încredinţate Curţii Constituţionale
în cadrul activităţii sale jurisdicţionale asigură controlul constituţio-
nalităţii legilor, a ordonanţelor Guvernului, a tratatelor sau altor
acorduri internaţionale, precum şi a regulamentelor Parlamentului. În
exercitarea controlului, Curtea se pronunţă exclusiv cu privire la
constituţionalitatea actelor sau dispoziţiilor în legătură cu care a fost
sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile legale
examinate.
138
Nu fac obiectul acestui control actele cu forţă juridică
inferioară legii, cum sunt actele administrative ale autorităţilor
publice (între care hotărârile Guvernului, ordinele ministrului, alte
acte emise de autorităţile administraţiei publice centrale sau locale).
Întrucât Curtea Constituţională nu face parte din sistemul judiciar,
nici hotărârile judecătoreşti nu pot fi atacate în faţa acesteia. Prin
urmare, autoritatea de jurisdicţie constituţională nu se poate pronunţa
asupra modului de interpretare şi aplicare a legii de către instanţele
judecătoreşti. Alte atribuţii jurisdicţionale ale Curţii vizează
soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre
autorităţile publice, precum şi a contestaţiilor care au ca obiect
constituţionalitatea unui partid politic. Deciziile Curţii Constituţionale
se publică în „Monitorul Oficial al României”. De la data publicării,
ele sunt general-obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Controlul de constituţionalitate
1. Controlul constituţionalităţii legilor înainte de promulgare
(controlul abstract, anterior) se exercită numai la sesizarea
subiecţilor prevăzuţi de art. 146 lit. a) din Constituţia republicată
[corespunzător art. 144 lit. a) înainte de revizuire]: Preşedintele
României, preşedintele uneia dintre Camerele Parlamentului,
Guvernul, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Avocatul Poporului, un
număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.
Potrivit art. 147 alin. (2) din Constituţia republicată, în cazul în care
Curtea admite sesizarea de neconstituţionalitate, legea se trimite
Parlamentului, care este obligat să reexamineze dispoziţiile
respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii.
Aceste reglementări sunt însă rezultatul recentei revizuiri a
Constituţiei. Până la acea dată, textele constituţionale [art. 145 alin.
(1), în redactarea din 1991] deschideau posibilitatea ca Parlamentul
să înfrângă decizia Curţii cu o majoritate de cel puţin două treimi din
numărul membrilor fiecărei Camere. Cu toate acestea, în niciunul
din cazurile de neconstituţionalitate constatate în urma exercitării
139
controlului preventiv, anterior promulgării legii, obiecţia nu a fost
înlăturată de Parlament, nefiind întrunită majoritatea calificată
necesară. În cei aproape 12 ani de existenţă a Curţii, sesizările de
neconstituţionalitate au fost admise în proporţie de aproximativ 30%.
Atribuţiile de control, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a
Constituţiei, reglementate prin teza a doua a aceluiaşi text
constituţional, au fost exercitate în 3 cazuri: în anii 1996, 2000 şi
2003. În primul caz, propunerea legislativă de revizuire, iniţiată de
un grup de 39 de senatori, a fost respinsă ca neconstituţională. În al
doilea caz, strângerea semnăturilor pentru susţinerea iniţiativei fiind
realizată anterior intrării în vigoare a Legii privind exercitarea
iniţiativei legislative de către cetăţeni, Curtea a constatat că, deşi
iniţiativa nu încalcă limitele revizuirii prevăzute de art. 148 din
Constituţie, autenticitatea semnăturilor din listele de susţinători,
calitatea de cetăţeni cu drept de vot a semnatarilor şi dispersia lor
teritorială nu pot fi verificate în lipsa unei legi care să fie în vigoare
în perioada întocmirii, semnării şi atestării acestor liste. În cadrul
procedurii de revizuire desfăşurate în anul 2003, Curtea a verificat
propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei iniţiată de Comisia
parlamentară instituită în acest scop. Procesul de revizuire a
continuat cu dezbaterea propunerii legislative în Parlament şi s-a
definitivat o dată cu aprobarea, prin referendumul naţional din 18-19
octombrie 2003, a Legii de revizuire a Constituţiei, în forma
adoptată de Parlament.
2. Controlul de constituţionalitate asupra tratatelor sau a altor
acorduri internaţionale, la sesizarea subiecţilor prevăzuţi de art. 146
lit. b) din Constituţia republicată: preşedintele uneia dintre Camerele
Parlamentului sau un număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel
puţin 25 de senatori, constituie una dintre recentele prerogative
încredinţate prin revizuirea Constituţiei. Dacă, în urma controlului,
se constată constituţionalitatea tratatului sau acordului internaţional,
acesta nu mai poate face obiectul unei excepţii de
neconstituţionalitate. În conformitate cu art. 147 alin. (3) din
140
Constituţia republicată, tratatul sau acordul constatat ca fiind
neconstituţional nu poate fi ratificat. În cazul când un tratat la care
România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare
Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea
Constituţiei, potrivit noilor dispoziţii ale art. 11 alin. (3) din
Constituţie. Fiind vorba de atribuţii recent introduse, Curtea nu a fost
sesizată în materia controlului de constituţionalitate asupra unui
tratat sau acord internaţional.
3. Controlul de constituţionalitate asupra regulamentelor
Parlamentului se exercită la sesizarea subiecţilor prevăzuţi de art.
146 lit. c) din Constituţia republicată [corespunzător art. 144 lit. b)
înainte de revizuire]. Atunci când Curtea constată necons-
tituţionalitatea unor dispoziţii ale regulamentului, acestea îşi
încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei
Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau, după
caz, Camera respectivă nu le pune de acord cu prevederile
Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale sunt suspendate de drept. De la înfiinţare, Curtea
şi-a exercitat aceste atribuţii în 16 cazuri, prin 5 din deciziile
pronunţate constatând neconstituţionalitatea unor prevederi din
regulamentele parlamentare.
4. Controlul concret, posterior de constituţionalitate, prevăzut
de art. 146 lit. d) din Constituţia republicată [corespunzător art. 144
lit. c) înainte de revizuire] reprezintă – din punct de vedere cantitativ
– cea mai semnificativă componentă a activităţii jurisdicţionale (în
medie, 85% din numărul total de cauze soluţionate). În cadrul acestui
tip de control, Curtea hotărăşte asupra excepţiilor de
neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa
instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial. Deşi Curtea
Constituţională nu poate fi sesizată direct, ci numai prin încheierea
instanţei învestite cu soluţionarea cauzei, prin legea organică a Curţii
a fost reglementat un spaţiu extins de acţiune: excepţia de
neconstituţionalitate poate fi ridicată la cererea oricăreia dintre părţi
141
sau, din oficiu, de către instanţa de judecată. Totodată, în practica
jurisdicţională a Curţii s-a consacrat şi posibilitatea procurorului de a
ridica excepţia de neconstituţionalitate, în cauzele la care participă.
Sfera largă a subiecţilor de sezină explică ponderea substanţială a
excepţiilor de neconstituţionalitate în totalul cauzelor aflate pe rolul
Curţii Constituţionale. Excepţia de neconstituţionalitate este
admisibilă doar în măsura în care satisface cerinţele imperative
stabilite prin legea organică a Curţii Constituţionale:
– excepţia priveşte o lege sau o ordonanţă (a Guvernului) ori o
dispoziţie dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă. Prin urmare, doar actele
cu caracter legislativ fac obiectul controlului de constituţionalitate,
nu şi actele administrative (acestea din urmă putând fi supuse
controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti);
– legea sau ordonanţa (ori prevederea legală) este în vigoare,
iar soluţionarea cauzei depinde de aceasta;
– legea sau ordonanţa (ori prevederea legală) nu a fost
constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a
Curţii Constituţionale.
Încheierea de sesizare a Curţii Constituţionale va cuprinde
punctele de vedere ale părţilor, opinia instanţei asupra excepţiei şi va
fi însoţită de dovezile depuse de părţi. Dacă excepţia a fost ridicată
din oficiu, încheierea instanţei trebuie motivată, cuprinzând şi
susţinerile părţilor, precum şi dovezile necesare. Curtea
Constituţională nu se poate autosesiza. Ea poate fi învestită doar prin
încheierea instanţei de judecată sau de arbitraj comercial. Judecarea
cauzei se suspendă pe perioada soluţionării excepţiei de
neconstituţionalitate de către Curtea Constituţională.
Potrivit prevederilor art. 147 alin. (1) din Constituţia
republicată, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate
ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile
de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval,
Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu le pune de acord cu
142
prevederile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile
constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Mediator al conflictelor de natură constituţională dintre
autorităţile publice
Ca urmare a revizuirii Legii fundamentale, Curţii
Constituţionale i-au fost atribuite prerogativele de soluţionare a
conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile
publice, la cererea subiecţilor prevăzuţi de art. 146 lit. e) din
Constituţia republicată: Preşedintele României, preşedintele uneia
dintre Camerele Parlamentului, primul-ministru sau preşedintele
Consiliului Superior al Magistraturii.
Controlul constituţionalităţii partidelor politice
Potrivit art. 146 lit. k) din Constituţia republicată
[corespunzător art. 144 lit. i) înainte de revizuire], Curtea hotărăşte
asupra contestaţiilor care au ca obiect constituţionalitatea unui partid
politic. Condiţiile în care Curtea poate fi sesizată în vederea
exercitării acestei atribuţii, prin contestaţie formulată de preşedintele
uneia dintre Camerele Parlamentului sau de Guvern, sunt stabilite de
Legea organică a Curţii. Partidele politice pot fi declarate
neconstituţionale în cazurile prevăzute de art. 40 alin. (2) din
Constituţia republicată. Decizia de admitere a contestaţiei se
comunică Tribunalului Bucureşti pentru radierea partidului politic
neconstituţional din Registrul partidelor politice.
143
CAPITOLUL VI
CONSTITUŢIILE ROMÂNIEI ŞI REGLEMENTĂRI
CU CARACTER FUNDAMENTAL DE LA APARIŢIA
STATULUI ROMÂN MODERN ŞI PÂNĂ ÎN PREZENT
Constituţia a apărut în România mult mai târziu decât

constituţiile din ţările Europei de Vest (Franţa, Italia etc.) cu toate că
apariţia ei a fost determinată de aceleaşi cauze care au determinat
apariţia ei în restul lumii92 .
Aceasta s-a datorat faptului că epoca modernă, caracterizată
prin dezvoltarea tehnică, economică, socială şi culturală, a început în
România mult mai târziu faţă de ţări precum Olanda, Anglia, Franţa,
Italia. Dezvoltarea mai târzie şi mai lentă a capitalismului în
România a fost cauzată, la rândul său, de îndelungata dominaţie a
Imperiului Otoman.
Numai înlăturarea dominaţiei otomane a permis Ţărilor
Române o dezvoltare de tip capitalist, dar această dezvoltare a fost
mai lentă. Momentul de început se situează în secolul al XVIII-lea,
în special începând cu a doua jumătate a sa, când apar manufacturile,
apare munca salariată, se construiesc furnalele şi turnătorii, se
dezvoltă mineritul, se construiesc drumuri, în agricultură se
desfiinţează rumânia, şi când se încheagă tot mai organic, pe ambele
versante ale Carpaţilor, naţiunea română, care îşi formulează primul
său program politic prin Supplex Libellus Valachorum (1791).
Scăderea influenţei otomane asupra Ţărilor Române începe
prin pacea de la Kuciuk-Kainargi (1774), continuă apoi prin
Convenţia de la Akkerman (1817), convenţie ale cărei prevederi sunt
92
144
reluate şi consemnate în Tratatul de la Adrianopol (1829), încheiat în
urma războiului ruso-turc.
În baza acestui tratat, Ţările Române obţin libertatea comer-
ţului şi retrocedarea principalelor porturi de la Dunăre, având astfel
posibilitatea dezvoltării capitalismului şi limitând pe plan extern
amestecul Imperiului Otoman în treburile interne şi externe ale
Principatelor Române. Aceste prevederi, puse în aplicare prin
intermediul Regulamentelor Organice, au stimulat dezvoltarea
elementelor capitaliste în economie.
De asemenea, în perioada premergătoare apariţiei Constituţiei
române au loc puternice frământări şi mişcări sociale cu caracter
revoluţionar, ca forme de manifestare a luptei pentru înfăptuirea
unităţii de stat a poporului român, pentru înlăturarea orânduirii
feudale, pentru revendicări cu caracter burghezo-democratic.
Cu toate că revoluţia de la 1848 a fost înfrântă, ea a
impulsionat aceste tendinţe, ideile exprimate atunci, printre altele, în
Proclamaţia de la Islaz, continuând să se dezvolte.
Un loc deosebit în cadrul premiselor istorice ale primei
Constituţii din România îl ocupă înfăptuirea în 1859 a statului unitar
naţional, prin unirea Munteniei şi Moldovei sub domnia lui
Alexandru Ioan Cuza.
Sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza s-au realizat o serie de
reforme importante, precum reforma agrară şi alte reforme politice,
administrative şi culturale, care au avut ca urmare crearea şi
dezvoltarea unor instituţii statale.
Toate aceste reforme au contribuit într-o măsură hotărâtoare la
progresul general, politic şi social-economic al ţării.
VI.1. Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris

Întrucât întâmpina greutăţi în realizarea reformelor sale,
domnitorul Alexandru Ioan Cuza, prin lovitura de stat de la 2 mai
1864, desfiinţează Adunarea Electivă şi supune plebiscitului
„Statutul dezvoltător al Convenţiei din 7/19 august 1858”, cunoscut
145
în istorie sub denumirea de „Statutul lui Cuza”, şi „legea electorală”.
Aceste două acte formează prima Constituţie a României93 .
Statutul lui Cuza, aşa cum arăta chiar denumirea sub care a fost
supus plebiscitului, era o dezvoltare a Convenţiei de la Paris din
1858; prin el se aduceau importante modificări acestei Convenţii,
care era un act impus din afară, de către puterile străine.
În concordanţă cu prevederile Statutului, puterile statului erau
încredinţate domnitorului şi reprezentanţei naţionale, care avea o
structură bicamerală. Reprezentanţa naţională este formată din
Adunarea Ponderatoare şi Adunarea Electivă. Sistemul bicameral al
Parlamentului este o modificare faţă de Convenţia de la Paris.
Puterea legiuitoare este exercitată colectiv de către Cuza şi cele
două adunări, iniţiativa legilor aparţinând lui Cuza.
Prin Statutul lui Cuza se consacră independenţa legislativă
obţinută de Principatele Române încă din 1862 în urma vizitei lui
Alexandru Ioan Cuza la Constantinopol. Acest lucru reiese din
„Modificaţiuni îndeplinătoare statutului în preambulul statutului”
atunci când se arată că Principatele Unite „pot în viitor a modifica şi
schimba legile care privesc administraţia lor dinlăuntru, cu concursul
legal al tuturor puterilor stabilite şi fără nicio intervenţiune; se
înţelege însă că această facultate nu se poate întinde la legăturile care
unesc Principatele cu Imperiul Otoman, nici la tratatele între Înalta
Poartă şi celelalte puteri, care sunt şi rămân obligaţiuni pentru aceste
principate”.
Dispoziţiile cuprinse în art. 18 al Statutului dau domnitorului
dreptul de a emite, până la convocarea reprezentanţei naţionale,
decrete cu putere de lege, la propunerea Consiliului de Miniştri şi cu
„ascultarea” Consiliului de Stat.
De asemenea, Statutul lui Cuza mai cuprinde: reguli privitoare
la formarea, organizarea şi funcţionarea Adunării Ponderatorii şi
Adunării Elective; reguli privind elaborarea legilor, unele reguli
93
146
privind guvernul, obligaţia funcţionarilor publici de a presta
jurământul de credinţă Constituţiei, legilor şi domnitorului.
În ceea ce priveşte Legea electorală anexată Statutului, aceasta
stabilea drepturile electorale, condiţiile pentru a alege şi a fi ales,
regulile privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor.
Din punct de vedere teoretic se pune problema de a şti dacă
Statutul este sau nu constituţie. Aşa cum am arătat chiar la început,
Statutul împreună cu legea electorală sunt o constituţie, deoarece
cuprind reglementări ale unor relaţii sociale fundamentale, esenţiale
pentru instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii. În acest sens au
opinat şi C. Dissescu, P. Negulescu, I. Muraru şi alţi autori de drept
constituţional. Statutul lui Cuza stabileşte regulile fundamentale de
organizare a puterii, iar legea electorală cuprinde unele drepturi
fundamentale, şi anume drepturile politice.
Statutul lui Cuza stabileşte regulile fundamentale de organizare
a puterii în stat, iar Legea electorală prevede unele drepturi
fundamentale, respectiv drepturile politice. Pe baza Statutului au fost
adoptate celelalte legi în timpul lui Alexandru Ioan Cuza, el
constituind deci baza constituţională a întregii legislaţii următoare.
De altfel, chiar Statutul se defineşte a fi o constituţie prin art. 17, care
stabileşte obligaţia funcţionarilor publici „de a jura supunere
Constituţiei şi legilor ţării”.
Într-o altă opinie, contrară celei enunţate, se susţine că Statutul
lui Cuza nu este o constituţie, ci numai un act cu caracter
constituţional; în această opinie, Statutul „nu stabileşte ansamblul
principiilor organizării sociale şi de stat şi nu prevede drepturile şi
îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor, ci stabileşte numai modul
de organizare şi funcţionare a puterii legiuitoare şi a puterii
executive”94 .
Nu împărtăşim acest punct de vedere, deoarece faţă de
conceptul de constituţie, aşa cum l-am formulat la explicaţiile
94
N. Prisca, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977.
147
generale, nu considerăm că lipsa unei instituţii din Constituţie ar
putea duce la transformarea acesteia într-un simplu act
constituţional.
Se ştie, de exemplu, că prima Constituţie scrisă, din lume,
Constituţia americană din 1787, nu conţinea în textul iniţial dispoziţii
privitoare la drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, acestea fiind
introduse prin amendamente aduse constituţiei începând cu anul
1791. Nimeni nu a pus la îndoială însă că aceasta a fost o constituţie.
Acelaşi lucru se poate spune despre Constituţia fostei Uniuni
Sovietice, adoptată în anul 1924, care, având ca principal scop
organizarea federaţiei sovietice, nu prevedea nimic cu privire la
drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor şi la sistemul
electoral, deoarece acestea erau stabilite prin constituţiile republicilor
unionale şi nu sufereau nicio schimbare. Mai recent, Constituţia
franceză adoptată în 1958 face trimitere, în ce priveşte drepturile
cetăţenilor, la Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului adoptată
în 1789, arătând în preambul că poporul francez proclamă solemn
ataşamentul său la drepturile omului şi principiile suveranităţii
naţionale, aşa cum au fost ele definite prin Declaraţia din 1789,
confirmate şi completate prin preambulul Constituţiei din 1964 şi
Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din 1948.95
VI.2. Constituţia României din 29 iunie 1866

Premisele istorice
Caracterizând Statutul ca o constituţie, am arătat că, în baza
Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris, domnitorul
Alexandru Ioan Cuza a adoptat o serie de legi menite a realiza
importante reforme în ţară. Vom menţiona, în primul rând, legea
agrară din 14 august 1864. Reforma agrară realizată de Cuza, cu
toate scăderile şi limitele ei, reprezintă unul din evenimentele
importante ale istoriei României, transformând proprietatea feudală
95
Gh. Uglean, op. cit., p. 77 şi urm.
148
asupra pământului în proprietate de tip capitalist, burghez. Au urmat
şi alte legi adoptate de Cuza, legi care priveau instrucţiunea publică,
administraţia, justiţia. Se adoptă, de asemenea, codurile penal, civil
şi comercial şi se organizează armata.
Toate aceste reforme, înfăptuite în timpul domniei lui
Alexandru Ioan Cuza, au dus la crearea unor instituţii statale
moderne, la modernizarea statului român.
În condiţiile istorice concrete ale anilor 1865-1866, Alexandru
Ioan Cuza este obligat să abdice la 10-11 februarie 1866 şi să
instituie o locotenenţă domnească. Apoi, pe tronul ţării este adus un
principe străin.
În anul 1866 se adoptă, după modelul Constituţiei belgiene,
considerată atunci a fi cea mai liberală constituţie, Constituţia
României.
Conţinutul Constituţiei şi modificările ce i s-au adus
Constituţia, în cele 133 articole ale sale, reglementează cele
mai importante relaţii sociale, sistematizarea normelor realizându-se
pe opt titluri, şi anume: Despre teritoriul României (titlul I), Despre
drepturile românilor (titlul II), Despre puterile statului (titlul III),
Despre finanţe (titlul IV), Despre puterea armată (titlul V),
Dispoziţiuni generale (titlul VI), Despre revizuirea constituţiei (titlul
VII), Dispoziţii tranzitorii şi suplimentare (titlul VIII).
Constituţia consacră în chiar primul articol: „Principatele Unite
Române constituie un singur stat indivizibil, sub denumirea de
România”. Consacrându-se caracterul unitar şi indivizibil al statului
român, se reglementează apoi drepturile fundamentale ale
cetăţenilor, constituţia declarând că în stat nu există nicio deosebire
de clasă şi că toţi sunt egali în faţa legilor. Întrucât însă drepturile
electorale se acordă în raport cu averea, egalitatea în drepturi este
evident contrazisă.
O grijă deosebită este acordată proprietăţii, declarată sacră şi
neviolabilă (art. 19), iar ca o puternică garanţie se stabileşte că „nici
o lege nu poate înfiinţa pedeapsa confiscării averilor” (art. 17).
149
Reglementând puterile statului, Constituţia proclamă că toate
puterile emană de la naţiune. Puterea legiuitoare se exercită colectiv
de către rege şi reprezentanţa naţională, formată din două camere, şi
anume: Senatul şi Adunarea deputaţilor. Cât priveşte Adunarea
deputaţilor, ea era aleasă pe baza sistemului colegiilor de avere. De
menţionat că alegătorii din colegiul patru, care era cel mai numeros
colegiu, în care intrau toţi cei care „plătesc o dare către stat oricât de
mică”, alegeau indirect şi cel mai mic număr de deputaţi.
Senatul era ales de două colegii, împărţite tot după avere.
Pentru a fi ales în Senat se cereau, printre altele, două condiţii, şi
anume: un venit „de orice natură de 800 galbeni”(o adevărată avere
pe vremea aceea) şi vârsta de 40 de ani.
Puterea executivă aparţinea domnitorului, Constituţia stabilind
regula monarhiei străine.
Un anumit interes, de ordin istoric, prezintă şi dispoziţiile
generale, îndeosebi art. 128, care interzicea posibilitatea suspendării
Constituţiei, cele privind revizuirea Constituţiei (art. 129), precum şi
dispoziţiile tranzitorii şi suplimentare care stabileau un anumit
program legislativ.
De asemenea, trebuie menţionate dispoziţiile articolelor 101 şi
102 care stabileau că o lege va preciza responsabilitatea şi pedepsele
aplicabile miniştrilor, pentru crime şi delicte. Prin aceste dispoziţii –
legea a fost adoptată abia după 13 ani – s-au dat atribuţii legislative
organelor judecătoreşti. Astfel, art. 102 stabilea că până la adoptarea
legii cerute de art. 102 „Înalta curte de casaţiune şi justiţie are
puterea de a caracteriza delictul şi de a determina pedeapsa”.
Constituţia adoptată la 1866, deşi o constituţie rigidă, a suferit
o serie de modificări, precum în 1879 dispoziţiile referitoare la
drepturile politice; în 1884 cele privitoare la domn, presă, sistemul
electoral şi la pământurile rurale; în 1917 dispoziţiile privitoare la
garantarea dreptului de proprietate şi cele privitoare la dreptul de vot;
în 1918, ca urmare a desăvârşirii statului naţional unitar român etc.
150
Constituţia din 1866 a organizat statul român, având la bază
principiul separaţiei puterilor în stat, a consacrat proprietatea privată
ca pe un drept sacru şi inviolabil, a proclamat anumite drepturi şi
libertăţi cetăţeneşti şi politice, reprezentând, prin aceste prevederi, un
progres.
De asemenea, Constituţia din 1866 a instituit principiul
monarhiei străine ereditare.
VI.3. Constituţia României din 29 martie 1923

Premisele istorice
Constituţia de la 1866 a rămas în vigoare mai mult de o
jumătate de secol, perioadă de timp în care în societatea românească
s-au produs o serie de transformări importante. A doua jumătate a
secolului al XIX-lea se caracterizează prin dezvoltarea industriei.
Economia românească cunoaşte un ritm mai viu de dezvoltare.
În această perioadă a sporit producţia industrială şi agrară, s-a
desfiinţat sistemul breslelor (1873), se înfiinţează sistemul monetar
naţional şi apar instituţiile bancare de credit (1867). Tot în această
perioadă s-a adoptat însă şi legea învoielilor agricole (1866), cu
grave repercusiuni asupra ţărănimii, întrucât permitea scoaterea
ţăranilor cu forţa la lucru pe moşii. 96
Cucerirea independenţei de stat (1877) a dat un nou impuls
puternic dezvoltării agriculturii, sistemului bancar, comerţului intern
şi extern, căilor de transport şi comunicaţii. De asemenea, spre
sfârşitul secolului al XIX-lea, în economia românească pătrundea
capitalul străin.
În 1921 se realizează reforma agrară, care a contribuit la
dezvoltarea capitalistă în agricultură. Cu toate acestea, România
continua să rămână dependentă din punct de vedere economic, în
mare măsură, de marile puteri apusene.
96
151
În lunga perioadă de timp (1866-1923) dintre cele două
constituţii transformările din economie au fost însoţite de
transformări în ce priveşte forţele sociale, raporturile dintre ele, rolul
lor în viaţa politică. Apare proletariatul modern, legat de fabrică;
acesta creşte numeric şi, o dată cu el, şi mişcarea muncitorească
socialistă; se înfiinţează Partidul Social Democrat al Muncitorilor
din România (1893).
Un eveniment de seamă în această perioadă a fost războiul de
independenţă din 1877, care a dus la recunoaşterea independenţei de
stat a României.
Un mare eveniment istoric l-a constituit unirea Basarabiei,
Bucovinei şi Transilvaniei cu România (1918), care a dus la desăvâr-
şirea statului naţional român unitar.
În fine, trebuie menţionată reforma electorală (1918), care a
introdus votul universal, egal, direct, secret şi obligatoriu.
Conţinutul Constituţiei
Constituţia din 1923 este, de altfel, proiectul Partidului liberal,
votat de Camera Deputaţilor la 26 martie 1923 şi de Senat la 27
martie 1923, promulgată la 28 martie şi publicată la 29 martie 1923.
Adoptarea acestei Constituţii a fost considerată nelegală, deoarece nu
s-au respectat întru totul regulile de revizuire a Constituţiei stabilite
prin art. 12 al Constituţiei din 1866.
Ca şi Constituţia precedentă, Constituţia din 1923 este
sistematizată în 8 titluri, şi anume: Titlul I – Despre teritoriul
României; Titlul II – Despre drepturile românilor; Titlul III – Despre
puterile statului; Titlul IV – Despre finanţe; Titlul V – Despre
puterea armată; Titlul VI – Dispoziţii generale; Titlul VII – Despre
revizuirea constituţiei; Titlul VIII – Dispoziţii tranzitorii şi
suplimentare.
Constituţia proclamă drepturi şi libertăţi egale pentru toţi. Cât
priveşte egalitatea în drepturi a femeii cu bărbatul, prin art. 6 alin. 2
se prevedea că legi speciale „vor determina condiţiile sub care
femeile pot avea exerciţiul drepturilor politice”.
152
Sunt de reţinut, de asemenea, dispoziţiile din art. 17, care
garantează proprietatea privată, şi din art. 15, care interzic înfiinţarea
pedepsei confiscării averilor. Cât priveşte puterile statului, şi
Constituţia din 1923, pornind de la faptul că toate puterile emană de
la naţiune, stabileşte că puterea legislativă se exercită colectiv de
Rege şi Reprezentanţa naţională; aceasta este formată din două
camere, Adunarea Deputaţilor şi Senatul, alese de această dată prin
vot universal, egal, direct, obligator şi secret.
Sistemul electoral introdus prin Constituţia din 1923 era un
mare pas înainte faţă de sistemul colegiilor de avere instituit prin
Constituţia din 1866.
Senatul cuprindea şi senatori de drept, iar pentru a fi ales
senator, se cerea vârsta de 40 de ani împliniţi.
Puterea executivă aparţinea regelui, care o exercita prin guvern.
Constituţia din 1923 înfiinţează Consiliul legislativ, la care am făcut
referire în capitolul anterior. În ce priveşte puterea judecătorească,
merită a fi reţinute dispoziţiile art. 101, care interziceau înfiinţarea de
tribunale extraordinare, precum şi cele ale art. 103, care dădeau
controlul constituţionalităţii legilor, Curţii de Casaţie în Secţiuni
Unite.
Sunt de menţionat şi dispoziţiile art. 128, care interziceau
suspendarea constituţiei, precum şi ale art. 131, care includeau, ca
parte integrantă a constituţiei, unele dispoziţii din legile agrare
adoptate până atunci.
Cu toate că se aseamănă foarte mult, nu numai în conţinut, ci şi
prin formularea textelor, cu Constituţia din 1866 (au fost înlocuite
sau au fost modificate radical un număr de 20 de articole, s-au
adăugat şapte articole noi, a fost modificată redactarea ori au primit
adaosuri un număr de 25 articole, iar 76 de articole ale Constituţiei
din 1866 au fost menţinute în întregime, lucru pentru care adeseori
era considerată o modificare a acesteia), Constituţia adoptată în 1923
este, evident, mai democratică. Ea acordă drepturi şi libertăţi mai
largi, înlocuieşte sistemul electoral cenzitar cu un sistem electoral
153
democratic. De altfel, chiar după 23 august 1944, ea a fost repusă în
vigoare.
În fine, trebuie să remarcăm că şi Constituţia din 1923 era o
constituţie rigidă, deoarece procedura de revizuire stabilită prin
art. 129 şi 130 era o procedură greoaie, identică aproape cu cea
prevăzută de constituţia precedentă.
VI.4. Constituţia României din 28 februarie 1938

Premisele istorice
Explicaţiile istorice ale apariţiei acestei Constituţii trebuie
căutate în desfăşurarea vieţii social-economice şi politice în perioada
de 15 ani scursă de la adoptarea constituţiei precedente. 97
Pe planul vieţii economice, perioada dintre cele două constituţii
cunoaşte o evoluţie specifică. Între 1922 şi 1928 exista o stabilitate
parţială şi vremelnică a capitalismului, perioada 1929-1933 se
caracterizează printr-o profundă criză industrială şi agrară, iar
perioada 1934-1938 printr-o sensibilă înviorare a întregii economii
româneşti. În raport cu această evoluţie economică a evoluat şi viaţa
socială şi politică a ţării. Perioada de stabilizare economică a fost
însoţită atât de creşterea puterii politice a burgheziei, cât şi de
regrupări ale forţelor politice, precum şi de unele frământări sociale.
Criza economică de supraproducţie a avut efecte asupra tuturor
categoriilor sociale, fiind însă mai puternic resimţită de masele largi
de oameni, ceea ce a determinat proteste din partea acestora, greve şi
alte manifestări de acest gen.
În condiţiile istorice concrete ale anului 1938, regele Carol
al II-lea instaurează, la 10 februarie 1938, dictatura personală.
Consacrarea juridică a dictaturii regale este realizată prin noua
constituţie. Proiectul de constituţie este supus la 24 februarie
plebiscitului. Constituţia este promulgată la 27 februarie şi publicată
la 28 februarie 1938.
97
154
Cele o sută de articole ale Constituţiei din 1938 sunt
sistematizate în opt titluri, şi anume: Titlul I – Despre teritoriul
României; Titlul II – Despre datoriile şi drepturile românilor; Titlul
III – Despre puterile statului; Titlul IV – Despre finanţe; Titlul V –
Despre oştire; Titlul VI – Dispoziţiile generale; Titlul VII –
Revizuirea Constituţiei; Titlul VIII – Dispoziţii tranzitorii şi finale.
Dispoziţiile Constituţiei consacră dictatura regală şi exprimă în
acelaşi timp tendinţa de restrângere a drepturilor şi libertăţilor
democratice. Consacrând dictatura regală, dispoziţiile Constituţiei
exprimau totodată limitarea drepturilor şi libertăţilor democratice.
Sub acest aspect este semnificativ că Titlul II al Constituţiei începe
prin a prevedea datoriile cetăţenilor şi numai pe urmă se referă la
drepturi; s-au interzis propovăduirea schimbării formei de guvernă-
mânt, împărţirea sau distribuirea averii altora, scutirea de impozite şi
lupta de clasă (art. 7). Constituţia din 1938 apără proprietatea,
cuprinzând dispoziţii asemănătoare cu cele existente în constituţiile
precedente.
Cât priveşte puterile statului, stabilind că acestea emană de la
naţiune, Constituţia din 1938 le concentrează în mâinile regelui, care
este declarat „capul statului” (art. 30). Regele exercită puterea
legislativă prin reprezentanţa naţională, el având iniţiativa legislativă,
iniţiativa revizuirii Constituţiei. El sancţionează şi promulgă legile,
sancţiunea regală fiind o condiţie de valabilitate a legii. Totodată,
regele putea emite decrete cu putere de lege în orice domeniu, în
timpul cât adunările erau dizolvate sau nu erau în sesiune, putea
dizolva adunările, putea declara războiul şi încheia pacea.
Puterea executivă aparţinea ,de asemenea, regelui, care era
inviolabil, răspunderea pentru actele emise revenind miniştrilor,
obligaţi să contrasemneze actele de stat ale regelui.
Trebuie să remarcăm că în locul votului universal se introduce
sistemul colegiilor pe profesiuni. În ce priveşte vârsta de la care
cetăţenii aveau dreptul de a alege şi de a fi aleşi pentru Adunarea
155
Deputaţilor, ea este foarte ridicată, şi anume 30 de ani. Cât priveşte
Senatul, el este format din trei categorii de senatori, şi anume:
senatori numiţi de rege, senatori de drept şi senatori aleşi.
Suspendarea Constituţiei din 28 februarie 1938
Începând cu anul 1938, în timp ce pe plan extern asistăm la o
încordare a relaţiilor internaţionale, la o ascuţire puternică a
contradicţiilor dintre state şi la frecvente acte de agresiune, în viaţa
internă a României se observă un avânt industrial. Regele
desfiinţează partidele politice, iar prin Dictatul de la Viena (30
august 1940), România este obligată să cedeze Ungariei partea de
nord-vest a Transilvaniei. În septembrie 1940, regele este obligat să
abdice în favoarea fiului său, Constituţia este suspendată, corpurile
legiuitoare sunt dizolvate, se reduc prerogativele regale şi este
învestit cu puteri depline preşedintele Consiliului de Miniştri.
VI.5. Actele cu caracter constituţional din perioada 1944-1948

Premisele istorice
Perioada de după ieşirea din războiul purtat de România alături
de puterile Axei şi până în decembrie 1989 s-a caracterizat prin:
¾ guvernarea de către un singur partid, care şi-a arogat rolul de
forţă politică conducătoare în societate, acapararea puterii de către o
minoritate privilegiată;
¾ centralism excesiv în conducerea tuturor sectoarelor şi
domeniilor de activitate, anihilarea iniţiativelor de la nivelele
inferioare;
¾ caracterul formal al declaraţiilor privind drepturile
cetăţeneşti, îngrădirea personalităţii umane, încălcarea demnităţii
omului, suprimarea libertăţii de gândire, de exprimare şi de acţiune;
¾ înlocuirea proprietăţii private asupra bunurilor materiale de
bază cu proprietatea de stat sau de grup;
¾ retribuţii nestimulatoare, nivelarea veniturilor, ceea ce a
generat tendinţa de a obţine venituri pe căi ilicite;
156
¾ descurajarea adevăratelor valori ştiinţifice şi culturale,
înlocuirea competenţei cu alte criterii de promovare discriminatorii;
¾ impunerea prin constrângere a ideologiei minorităţii
dominante, împiedicarea cunoaşterii şi difuzării altor idei decât a
celor convenabile statului;
¾ reprimarea oricărei încercări de exprimare liberă a opiniei, de
schimbare a guvernării totalitare şi de trecere la un regim democratic.
În condiţiile concrete ale anului 1944, fiind imposibilă
elaborarea unei noi constituţii, s-a recurs la soluţia repunerii în
vigoare, cu unele modificări, a Constituţiei din 1923 şi a elaborării în
continuare a unor acte cu caracter constituţional. Actele elaborate în
toată această perioadă, şi a căror analiză o vom face aici, au fost acte
cu caracter constituţional, deoarece ele au cuprins reglementări
fundamentale ale unor relaţii privitoare la instaurarea, menţinerea şi
exercitarea puterii. Prin aceste acte s-au formulat principii
constituţionale, principii ce se vor regăsi înscrise mai târziu în
constituţiile adoptate în anii 1948, 1952, 1965. De asemenea, aceste
acte au avut un caracter tranzitoriu.
VI.5.1. Decretul nr.1626/1944 pentru „Fixarea drepturilor
Românilor în cadrele Constituţiunii din 1866
şi cu modificările Constituţiunii din 29 martie 1923”
Primul act cu caracter constituţional elaborat după ieşirea
României din alianţa cu puterile Axei şi încetarea războiului cu
Naţiunile Unite a fost Decretul 1626 din 31 august 1944. El a fost
determinat de necesitatea de a se înlătura legislaţia adoptată de
dictatura militară începând cu anul 1940 şi de a se aşeza la baza
întregii activităţi statale reguli democratice de guvernare. Prin acest
decret este repusă în vigoare Constituţia din 1923, deoarece dintre
toate constituţiile din România aceasta a fost cea mai democratică.
Trebuie să menţionăm că nu au fost repuse în vigoare toate dispoziţiile
acestei constituţii, lucru evident din chiar redactarea decretului
1626/1944, precum şi din evoluţia ulterioară a evenimentelor.
157
Sunt repuse în vigoare, în totalitate, dispoziţiile constituţionale
privind drepturile şi îndatoririle fundamentale. În acest sens, art. 1 al
Decretului 1626 stabilea că „Drepturile Românilor sunt cele
recunoscute de Constituţia din 1866, cu modificările ce ulterior i-au
fost aduse şi de Constituţia din 29 martie 1923”.
Puterile statului urmau a fi exercitate conform regulilor
cuprinse în Constituţia din 1923, cu excepţia celor privitoare la
puterea legislativă şi, parţial, la puterea judecătorească.
Astfel, puterea legiuitoare se exercita de către Rege la
propunerea Consiliului de Miniştri.
Decretul 1626/1944 stabileşte că un decret dat în urma hotărârii
Consiliului de Miniştri va organiza Reprezentanţa Naţională. Prin
aceste dispoziţii (art. III) s-a exprimat intenţia nu de a se convoca
corpul electoral, ci de a se da guvernului dreptul de a reglementa din
nou structura acestui organ.
Interesante sunt şi dispoziţiile din art. III conform cărora, până
la organizarea Reprezentanţei Naţionale, „puterea legislativă se
exercită de către rege la propunerea Consiliului de Miniştri”. Deşi
decretul menţine monarhia, prin aceste dispoziţii, el transformă
Consiliul de Miniştri într-un organ suprem de stat, care concentra în
mâinile sale întreaga putere de stat.
Referitor la puterea judecătorească, decretul menţine
desfiinţarea juriului şi stabileşte că o lege specială va statornici
condiţiile în care magistraţii sunt inamovibili.
În fine, prin art. V al decretului sunt abrogate decretele regale
din 1940 referitoare la învestirea preşedintelui Consiliului de
Miniştri cu depline puteri şi fixarea prerogativelor regale.
VI.5.2. Decretul nr. 1849/1944 pentru „Adăugire de alineat nou

la finele art. IV din I. D. R nr. 1626 din 31 august 1944”
Aşa cum o arată titlul său, acest decret a fost adoptat cu
intenţia de a adăuga unele dispoziţii la Decretul nr.1626 din 31
august 1944. Dispoziţiile sale statornicesc că „Legi speciale vor
158
prevedea condiţiile în care vor putea fi urmăriţi şi sancţionaţi toţi
acei care în orice calitate şi sub orice formă au contribuit la dezastrul
ţării, în special în legătură cu războiul purtat împotriva Naţiunilor
Unite. Aceste legi vor putea prevedea şi măsuri pentru urmărirea
averilor lor”.
Decretul nr.1849 trebuia să răspundă cerinţei de judecare şi
pedepsire a celor consideraţi vinovaţi de dezastrul ţării, pedepsire
stipulată prin Convenţia de armistiţiu cu Naţiunile Unite. Pentru
aceasta trebuia înlăturate piedicile de ordin juridic (constituţional)
datorate unor articole din Constituţia din 1923 care interziceau
înfiinţarea de tribunale extraordinare, instituirea pedepsei confiscării
averilor, aplicarea pedepsei cu moartea în alte cazuri decât cele
prevăzute de codul penal militar în timp de război.
Adoptarea acestui act normativ a fost necesară, întrucât prin
Convenţia de armistiţiu încheiată de România cu Puterile aliate
(Moscova, 12 septembrie 1944), ţara noastră se obliga să judece şi să
pedepsească pe cei consideraţi vinovaţi de dezastrul ţării.
Totodată, în baza Decretului nr.1849/1944 au fost emise
ulterior legi speciale în baza cărora au fost judecaţi cei vinovaţi.
VI.5.3. Legea nr. 86, din februarie 1945,

pentru Statutul Naţionalităţilor Minoritare
În toamna anului 1944, în temeiul Convenţiei de armistiţiu,
guvernul a propus mai multe reglementări juridice prin care se
abroga legislaţia de discriminare rasială şi naţională adoptată anterior
datei de 23 august 1944. Totuşi, situaţia minorităţilor naţionale nu
era pe deplin clarificată din punct de vedere juridic.
Legea pentru Statutul Naţionalităţilor Minoritare a avut
menirea de a proclama şi asigura egalitatea cetăţenilor ţării,
indiferent de rasă, naţionalitate, limbă sau religie. Chiar în primul
articol, Legea nr. 86/1945 statorniceşte că toţi cetăţenii români sunt
egali în faţa legii şi se bucură de aceleaşi drepturi civile şi politice,
fără deosebire de rasă, naţionalitate, limbă sau religie.
159
Legea interzice cercetarea originii etnice în vederea stabilirii
situaţiei juridice, acordă drepturi egale, egală admitere în funcţiile
publice, în exercitarea oricărei profesiuni, egalitate de tratament
juridic. Pentru realizarea deplinei egalităţi, Legea nr.86 admite
folosirea liberă a limbii materne, publicaţii în limba maternă,
învăţământ în limba maternă. Prin prevederile sale privitoare la culte,
ea proclamă libertatea cultelor religioase, bineînţeles, a celor
recunoscute de stat.
Prin Legea nr.86/1945 au fost formulate deci două importante
principii constituţionale: egalitatea în drepturi a cetăţenilor fără
deosebire de rasă şi naţionalitate şi libertatea conştiinţei.
VI.5.4. Legea nr. 187 din 23 martie 1945

pentru înfăptuirea reformei agrare
Legea adoptată la 23 martie 1944 pentru înfăptuirea reformei
agrare a definit reforma agrară ca o necesitate naţională, economică
şi socială. Legea a prevăzut exproprierea şi trecerea asupra statului,
„pentru a fi împărţite plugarilor îndreptăţiţi la împroprietărire”, a
bunurilor agricole cu inventarul viu şi mort afectat lor. În temeiul
legii treceau în proprietatea statului, imediat şi fără nicio
despăgubire, bunurile agricole ale celor care au colaborat cu
germanii, criminalilor de război şi vinovaţilor de dezastrul ţării, celor
fugiţi din ţară, absenteiştilor etc., precum şi terenurile care depăşeau
50 ha. Legea stabilea, de asemenea, excepţiile de la exproprieri,
procedura exproprierii şi împroprietăririi, înfiinţarea comitetelor
locale de împroprietărire şi a comisiilor de plasă etc. Interesează în
mod deosebit dispoziţiile art. 20 din lege, care interziceau împărţirea,
vinderea, darea în arendă, ipotecarea totală sau parţială a
proprietăţilor create în baza acestei legi.
Legea nr. 187 din 23 martie 1945, prin dispoziţiile sale,
formulează unul dintre cele mai importante principii social-
economice, prevăzând că pământul aparţine celor care îl muncesc.
160
VI.5.5. Decretul nr.2218 din 13 iulie 1946
privind exercitarea puterii legislative
Un moment important în dezvoltarea constituţională a
României îl constituie adoptarea Decretului nr. 2218 din 13 iulie
1946 privind exercitarea puterii legislative. Venise deja momentul ca
să fie organizată Reprezentanţa Naţională şi deci să se pună în
aplicare dispoziţia art. III a Decretului nr.1626 /1944, în sensul că
„Un decret dat în urma hotărârii Consiliului de Miniştri va organiza
Reprezentanţa Naţională”. Prin Decretul nr. 2218/1946 se
organizează Reprezentanţa Naţională într-un singur corp, denumit
Adunarea Deputaţilor. Modificându-se Constituţia din 1923, se
stabileşte deci un prim principiu constituţional, şi anume acela al
unicameralităţii organului suprem legislativ, renunţându-se la
sistemul bicameral prin desfiinţarea Senatului.
Faptul că dispoziţiile din Decretul nr. 2218/1946 modifică
dispoziţiile Constituţiei din 1923 reiese din chiar formularea lor
expresă atunci când se vorbeşte de Constituţia din 29 martie 1923
„repusă în vigoare” prin Decretul nr.1626 şi „modificată prin
dispoziţiile prezentului decret”.
În baza Decretului, puterea legiuitoare urma a fi exercitată
colectiv de către rege şi Reprezentanţa Naţională „conform
dispoziţiilor prevăzute în Constituţia din 29 martie 1923 cu privire la
puterile statului”. Deci, raporturile dintre rege şi parlament urmau a
fi guvernate de Constituţia din 1923, atunci în vigoare. Trebuie
menţionat aici şi art. 18 din Decretul nr.2218/1946, conform căruia
dispoziţiile privitoare la Senat şi Adunarea Deputaţilor din
Constituţia din 1923, „se vor considera că se referă la Adunarea
Deputaţilor”. Din modul cum se reglementează exercitarea puterii
legiuitoare, reiese că Decretul nr.2218/1946 menţine principiul
separaţiei puterilor în stat.
Dispoziţii, de asemenea, importante erau cuprinse în art. 2 alin.
final în sensul că „Femeile au drept de vot şi pot fi alese în Adunarea
Deputaţilor în aceleaşi condiţiuni ca şi bărbaţii”.
161
Aceste dispoziţii, stabilind egalitatea în drepturi politice a
femeilor cu bărbaţii, constituie un pas înainte în formularea
principiului constituţional al egalităţii depline în drepturi a femeilor
cu bărbaţii.
Un alt treilea principiu constituţional formulat prin Decretul
nr. 2218/1946 este principiul votului universal, egal, direct şi secret.
Deşi acest decret este un decret de organizare a Reprezentanţei
Naţionale, el totuşi delimitează şi competenţa acesteia, atunci când
prin art. 17 stabileşte că Adunarea Deputaţilor nu poate revizui
Constituţia nici în total, nici în parte. Revizuirea Constituţiei se putea
face numai conform regulilor de revizuire stabilite de Constituţia din
1923 şi „numai de către o Adunare Legiuitoare extraordinară, aleasă
special în acest scop”. Aceasta explică de ce în februarie 1948
Adunarea Deputaţilor va trebui să se autodizolve, iar sarcina
adoptării noii constituţii va reveni unei adunări constituante special
alese.
Decretul privind exercitarea puterii legislative a fost urmat în
aceeaşi zi de Legea nr. 560, privitoare la alegerile pentru Adunarea
Deputaţilor, lege care a stabilit procedura alegerilor, modul de
repartiţie a mandatelor pe baza reprezentării proporţionale, precum şi
cazurile de incapacitate, incompatibilitate sau nedemnitate de a fi
alegător ori de a fi ales în Adunarea Deputaţilor. Decretul nr. 2218 şi
Legea nr. 560 din 1946 au constituit baza juridică a alegerilor
parlamentare din luna noiembrie 1946. Prin această reglementare
juridică au dobândit drept de vot şi militarii.
VI.5.6. Legea nr. 363 din 30 decembrie 1947,

pentru constituirea Statului Român
în Republica Populară Română
La 30 decembrie 1947, guvernul a dat o proclamaţie prin care
se justifica şi argumenta necesitatea desfiinţării formei monarhice.
Abolirea monarhiei şi proclamarea Republicii Populare Române la
30 decembrie 1947 au fost consacrate legislativ prin Legea nr. 363.
162
Dispoziţiile cuprinse în cele 9 articole ale Legii pot fi grupate
în patru categorii: dispoziţii privind forma de stat; dispoziţii privind
Constituţia; dispoziţii privind activitatea legislativă şi executivă; alte
dispoziţii. Aşa cum am precizat, o primă categorie de dispoziţii ale
Legii nr. 363/1947 este formată din dispoziţiile privitoare la forma
de stat, cuprinse în art. 1 şi 3.
Astfel, se consacră desfiinţarea formei monarhice de
guvernământ, instituindu-se ca formă de stat republica populară.
Denumirea statului devine Republica Populară Română.
O a doua categorie de dispoziţii priveşte constituţia. Prin art. 2,
„Constituţia din 1866 cu modificările din 29 martie 1923 şi acelea
din 2 septembrie 1944 şi următoarele se abrogă”, urmând ca
Adunarea Constituantă să hotărască asupra noii constituţii (Art. 5).
O a treia categorie de dispoziţii se referă la puterea legislativă.
Desfiinţându-se monarhia şi abrogându-se şi Constituţia din 1923,
Legea nr. 363/1947 stabileşte că puterea legiuitoare va fi exercitată
de Adunarea Deputaţilor „până la dizolvarea ei şi până la data ce se
va fixa de Adunarea Deputaţilor”. Pentru exercitarea puterii
executive, Legea nr. 363/1947 creează un organ de stat, Prezidiul
Republicii Populare Române, organ colegial, format din cinci
membri aleşi, cu majoritate, de Adunarea Deputaţilor dintre
personalităţile vieţii publice, ştiinţifice şi culturale.
În fine, a patra categorie de dispoziţii cuprinde formulele de
jurământ ale membrilor Prezidiului, ale funcţionarilor publici, ale
armatei, grănicerilor şi jandarmilor.
Cu privire la Legea nr. 363/1947, se ridică două probleme
teoretice. O primă problemă este aceea de a şti dacă această lege,
folosind expresiile de „putere legislativă” şi de „putere executivă”,
mai menţine principiul separaţiei puterilor. Vom observa că
răspunsul la această întrebare nu poate fi decât negativ, deoarece
legea foloseşte expresiile de mai sus atribuindu-le înţelesul de
„împuternicire” (competenţă), şi nu acela de „organ”, care i se dă în
cadrul expresiei de „separaţie a puterilor statului”. A doua problemă
163
priveşte redactarea art. 4 redat mai sus. Chiar la prima lectură,
redactarea pare deficitară, deoarece stabileşte două termene care nu
coincid în timp şi care se exclud, „până la dizolvarea ei” şi „până la
constituirea unei adunări legislative constituante”. Explicaţia dată în
literatura de specialitate este că aceasta a fost o inadvertenţă,
limpezită prin Legea nr. 32/1948 care stabilea că, de la dizolvarea
adunării şi până la alegerea adunării constituante, puterea legislativă
va fi exercitată de guvern.
Tot la 30 decembrie 1947, Adunarea Deputaţilor a votat şi
Legea nr. 364, prin care a numit membrii Prezidiului Republicii
Populare Române. Pentru stabilirea atribuţiilor, organizării şi
funcţionării Prezidiului, s-a adoptat Decretul nr. 3 din 8 ianuarie
1948 care apare ca o completare a Legii nr. 363/1947. Atribuţiile
Prezidiului sunt atribuţii specifice funcţiei de şef al statului. Unele
atribuţii de natură executivă sunt exercitate prin Consiliul de
Miniştri, care devine organ subordonat Prezidiului. Trebuie, de
asemenea, menţionate şi dispoziţiile din Decretul nr. 3/1948, care
stabilesc stema, steagul şi capitala.
Ţinând seama de acest specific, în literatura de specialitate,
cele două acte (Legea nr. 363 şi Decretul nr. 3) au fost denumite
„Actele de la 30 decembrie”. Prin aceste acte au fost formulate
importante principii constituţionale:
¾ unicitatea puterii de stat, prin crearea unui singur organ
suprem al puterii de stat;
¾ plenitudinea exercitării puterii de stat prin organul
reprezentativ suprem, care concentra toate prerogativele exercitării
puterii de stat;
¾ supremaţia organului reprezentativ la scară naţională,
subordonarea faţă de acesta a tuturor celorlalte organe ale statului;
¾ colegialitatea organului care îndeplineşte rolul de şef de stat.
164
VI.6. Constituţia României din 13 aprilie 1948
Premise istorice
În temeiul Legii nr. 32 din 24 februarie 1948, Adunarea
Deputaţilor se autodizolvă, iar la 28 martie 1948 au loc alegeri.
Marea Adunare Naţională, în calitate de Adunare Constituantă, s-a
întrunit în sesiune la 6 aprilie 1948; ia în discuţie proiectul de
constituţie întocmit de Consiliul Frontului Democraţiei Populare şi
adoptă, la 13 aprilie 1948, Constituţia.
Normele constituţionale, cuprinse în cele 105 articole, sunt
sistematizate în zece titluri, şi anume: Republica Populară Română
(titlul I); Structura social-economică (titlul II); Drepturile şi
îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor (titlul III); Organul suprem
al puterii de stat (titlul IV); Organele administraţiei de stat. Consiliul
de Miniştri şi ministerele (titlul V); Organele locale ale puterii de stat
(titlul VI); Organele judecătoreşti şi parchetul (titlul VII); Stema,
sigiliul, drapelul şi capitala (titlul VIII); Modificarea Constituţiei
(titlul IX); Dispoziţiuni tranzitorii (titlul X).
Constituţia consacră existenţa statului român ca stat popular,
unitar, independent şi suveran, stat ce a luat fiinţă prin lupta
poporului împotriva fascismului, reacţiunii şi imperialismului.
Constituţia din 1948 stabileşte că întreaga putere emană de la
popor şi aparţine poporului (art. 3). De asemenea, ea stabileşte că
mijlocele de producţie aparţin sau statului ca bunuri ale întregului
popor, sau organizaţiilor cooperative sau particularilor, persoane
fizice sau juridice. Enumerând bunurile care pot forma numai
proprietate de stat, ca bunuri comune ale poporului (art. 6 enumera
următoarele bunuri: bogăţii de orice natură ale subsolului, zăcăminte
miniere, pădurile, apele, izvoarele de energie naturală, căile de
comunicaţie ferată, rutiere, pe apă şi pe mare, poşta, telegraful,
telefonul şi radioul), Constituţia stabileşte că aceasta constituie
temelia materială a propăşirii economice şi a independenţei naţionale
a ţării, apărarea şi dezvoltarea lor constituind o îndatorire a fiecărui
165
cetăţean. În acelaşi timp, prin art. 6 alin. final se statorniceşte că
„prin lege se vor stabili modalităţile de trecere în proprietatea statului
a bunurilor enumerate”, care la data adoptării Constituţiei „se aflau
în mâini particulare”.
Referitor la existenţa proprietăţii particulare, Constituţia din
1948 o recunoaşte şi o garantează, acordând o protecţie specială
proprietăţii agonisite prin muncă şi economisire.
Totodată, art. 11 din Constituţie creează cadrul juridic al
viitoarelor naţionalizări, stabilind că, în condiţiile prevăzute de lege,
„Când interesul general cere, mijloacele de producţie, băncile şi
societăţile de asigurare, care sunt proprietate particulară a
persoanelor fizice sau juridice, pot deveni proprietatea statului, adică
bun al poporului”.
Constituţia din 1948 înscrie principiul că pământul aparţine
celor ce-l muncesc şi că statul protejează proprietatea ţărănească şi
încurajează şi sprijină cooperaţia sătească.
Trebuie reţinute, de asemenea, dispoziţiile constituţionale prin
care se statorniceşte principiul planificării economiei naţionale,
precum şi cele privitoare la muncă. În ceea ce priveşte dreptul la
muncă, ţinându-se seama de relaţiile social-economice din acel
moment, se arăta că statul asigură treptat acest drept, prin
organizarea şi dezvoltarea planificată a economiei naţionale.
Mergând pe linia reglementărilor anterioare, în titlul privind
drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor este înscris
principiul egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor, fără deosebire de
sex, naţionalitate, rasă, religie sau grad de cultură. Sunt proclamate
drepturi şi libertăţi, între care dreptul de a alege şi de a fi ales în toate
organele statului, dreptul la odihnă, la învăţătură, libertatea
conştiinţei, a presei a cuvântului, a întrunirilor, dreptul la asociere,
inviolabilitatea persoanei, a domiciliului sau a persoanei.
Prin celelalte titluri ale Constituţiei este organizat aparatul de
stat, este stabilită organizarea administrativ-teritorială; stabilind că
teritoriul ţării este împărţit în comune, plăşi, judeţe şi regiuni,
166
Constituţia a prevăzut sistemul organelor locale ale puterii de stat,
denumite consilii populare locale, precum şi organele administraţiei
locale, denumite comitete executive, subordonate consiliilor
populare. O explicaţie deosebită trebuie dată cu privire la art. 105,
care stabilea obligaţia revizuirii tuturor codurilor şi legilor existente
pentru a fi puse de acord cu Constituţia şi statornicea că de la data
intrării în vigoare a Constituţiei „se desfiinţează toate dispoziţiile din
legi, decrete, regulamente şi orice alte dispoziţii contrare
prevederilor Constituţiei”. Faţă de imposibilitatea firească de a se
realiza o revizuire a întregii legislaţii într-un timp scurt, acest text a
pus un accent deosebit pe activitatea de interpretare a dreptului.
Sistemul judecătoresc cuprindea Curtea Supremă, curţile de
apel, tribunalele şi judecătoriile, iar parchetul, ca organ de
supraveghere a respectării legii, era compus din Procurorul General
şi din procurori.
Constituţia din 1948 a reflectat realităţile politice, sociale,
economice, din momentul adoptării sale, stabilind totodată
principalele direcţii ale dezvoltării viitoare a societăţii româneşti, în
sensul dorit de către guvernanţi.
VI.7. Constituţia României din 24 septembrie 1952

Premisele istorice
Viaţa economică şi socială a României a cunoscut, în perioada
imediat următoare adoptării Constituţiei din 1948, o evoluţie în
consens cu situaţia unei ţări forţate să se dezvolte în parametri
impuşi prin ocupaţia militară străină, rezultat trist al celui de-al
doilea război mondial şi al politicii dictate de statele coaliţiei
antihitleriste, state care au neglijat interesele României şi contribuţia
sa militară la înfrângerea Germaniei hitleriste.
Ca urmare a adoptării noii Constituţii, în anul 1948 au fost
naţionalizate principalele mijloace de producţie, urmând apoi alte
naţionalizări (ale unităţilor farmaceutice, ale unei părţi din fondul de
locuinţe).
167
În 1950 s-a făcut o reorganizare administrativă a teritoriului,
prin înfiinţarea de noi unităţi administrativ-teritoriale: raionul şi
regiunea, şi au fost înfiinţate, ca organe ale puterii de stat, sfaturile
populare.
În ceea ce priveşte sistemul organelor statului, în 1949 au fost
înfiinţate Comisia de Stat a Planificării şi Arbitrajul de Stat, cu
sarcina de a soluţiona litigiile economice dintre întreprinderile de
stat.
În anul 1950 a fost adoptat Codul muncii În 1952 s-a efectuat
reorganizarea judecătorească şi a fost creată Procuratura, sistem de
organe de stat distinct de justiţie.
Constituţia din 1952 avea un capitol introductiv şi 115 articole
sistematizate în zece capitole, precum urmează: Orânduirea socială
(cap. I); Orânduirea de stat (cap. II); Organul suprem al puterii de
stat (cap. III); Organele administraţiei de stat (cap. IV); Organele
locale ale puterii de stat (cap. V); Instanţele judecătoreşti şi
procuratura (cap. VI); Drepturile şi datoriile fundamentale ale
cetăţenilor (cap. VII); Sistemul electoral (cap. VIII); Stema, drapelul
şi capitala (cap. IX); Procedura de modificare a Constituţiei (cap. X).
Consacrând realităţile economice, sociale şi politice ale
momentului istoric în care a fost adoptată, Constituţia din 1952
menţine şi dezvoltă principiile constituţionale afirmate încă în
Constituţia din 1948. Ea conţine reglementări specifice privind
puterea de stat, economia naţională, cu cele trei formaţiuni social-
economice: socialistă, mica producţie de mărfuri şi particular-
capitalistă.
Capitolele privitoare la organele de stat consacră sistemul
statal, la baza căruia stăteau Marea Adunare Naţională şi sfaturile
populare, organe alese prin vot universal, egal, direct şi secret.
Aparatul de stat este construit pe principiul centralismului. În
capitolul privitor la drepturile fundamentale sunt proclamate drepturi
şi libertăţi. În mod deosebit trebuie menţionat art. 80, care
168
reglementează dreptul de asociere, consacră desfiinţarea
pluralismului politic şi statorniceşte rolul de forţă politică
conducătoare al unui singur partid.
VI.8. Constituţia României din 21 august 1965

Premisele istorice
După adoptarea Constituţiei din 1952, procesul de transformări
din viaţa socială a continuat şi s-a caracterizat prin extinderea
proprietăţii de stat şi cooperatiste, desfiinţarea proprietăţii private,
accentuarea conducerii nu numai politice, ci şi statale de către un
singur partid politic, partidul comunist, care deţine monopolul puterii
în stat şi societate.98
Şi în structura aparatului de stat s-au petrecut importante
schimbări, cum a fost crearea Consiliului de Stat, ca organ suprem al
puterii de stat. Toate acestea impuneau adoptarea unei noi constituţii,
corespunzătoare situaţiei politice, economice şi sociale din acea
perioadă.
În campania electorală din 1961, s-a lansat iniţiativa elaborării
unei noi constituţii. Însuşindu-şi această propunere, Marea Adunare
Naţională a hotărât, în sesiunea sa din martie 1961, constituirea unei
comisii care să procedeze la redactarea proiectului de constituţie.
Această comisie a pregătit un anteproiect de constituţie. Marea
Adunare Naţională, în martie 1965, a ales o nouă comisie pentru
redactarea proiectului de constituţie, comisie care a definitivat
munca începută.
La 29 iunie 1965, proiectul este publicat şi supus discuţiei
publice. El a fost adoptat la 21 august 1965.
Constituţia din 21 august 1965, cu modificările ulterioare, a avut
121 de articole sistematizate în nouă titluri: Republica Socialistă
România (I); Drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor (II);
98
169
Organele supreme ale puterii de stat (III); Organele centrale ale
administraţiei de stat (IV); Organele locale ale puterii şi
administraţiei de stat (V); Organele judecătoreşti (VI); Organele
procuraturii (VII); Însemnele României (VIII); Dispoziţii finale (IX).
Dispoziţiile constituţionale au consacrat schimbarea denumirii
ţării din Republica Populară Română în Republica Socialistă
România; forma republicană a statului; suveranitatea şi indepen-
denţa; indivizibilitatea şi inalienabilitatea teritoriului. Cât priveşte
titularul puterii, se arată că acesta este poporul. Constituţia menţine
principiul partidului unic, ca partid de guvernământ. În afara acestor
dispoziţii, titlul I al Constituţiei cuprinde prevederi referitoare la
formele de proprietate, funcţiile statului, principiile politicii externe,
cetăţenie, organizarea administrativă a statului.
Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale
cetăţenilor sunt reglementate în titlul II, iar titlurile III –VII consacră
organizarea statală a puterii.
În această privinţă, Constituţia structurează organele de stat în
patru mari categorii, şi anume: organele puterii de stat (Marea
Adunare Naţională, Consiliul de Stat, Preşedintele Republicii,
Consiliile populare); organele administraţiei de stat (Consiliul de
Miniştri, Ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei de
stat, comitetele şi birourile executive ale consiliilor populare,
organele locale de specialitate ale administraţiei de stat); organele
judecătoreşti (Tribunalul Suprem, tribunalele judeţene, judecătoriile
şi tribunalele militare); organele procuraturii (Procurorul General,
Procuratura Generală, procuraturile judeţene, organele locale de
procuratură, procuraturile militare).
Titlul VIII, denumit „Însemnele Republicii Socialiste
România”, stabileşte stema, sigiliul şi drapelul ţării.
Ultimul titlu, IX, denumit „Dispoziţii finale”, conţine reguli
privind intrarea în vigoare a Constituţiei şi abrogarea dispoziţiilor
vechi sau contrare.
170
Constituţia a suferit, ulterior, modificări privind sistemul
organelor statului, organizarea administrativ-teritorială, organizarea şi
funcţionarea unor organe de stat. Astfel, în 1967, a fost instituită
funcţia de Preşedinte al Republicii, ca organ suprem al puterii de stat.
Ca şi constituţiile anterioare adoptate după 23 august 1944,
Constituţia din 1965 a avut un caracter înşelător democratic, menit să
ascundă un regim de dictatură, lipsa de drepturi şi libertăţi cetăţeneşti,
conducerea despotică, exercitată de o minoritate privilegiată.
VI.9. Acte cu caracter constituţional adoptate

după Revoluţia din Decembrie 1989
Revoluţia din Decembrie 1989 a înlăturat dictatura comunistă
din România. Vidul de putere a fost rezolvat prin instaurarea unui
guvernământ de fapt, reprezentat de Consiliul Frontului Salvării
Naţionale, cu rol de organ suprem al puterii de stat.
Noua conducere a statului a dizolvat structurile politice
comuniste, ceea ce a însemnat şi abrogarea dispoziţiilor
corespunzătoare din Constituţia din 1965. Astfel, au fost abrogate
prevederile constituţionale referitoare la Marea Adunare Naţională,
Consiliul de Stat, Preşedintele Republicii, consiliile populare,
Consiliul de Miniştri, comitetele şi birourile executive ale consiliilor
populare, care şi-au încetat activitatea.
Parlamentul ales în România la 20 mai 1990 a avut misiunea
importantă de a elabora Constituţia României. În această perspectivă
s-a pus deseori întrebarea dacă în România mai exista o constituţie.
Răspunsul la o asemenea întrebare trebuie căutat printr-o analiză mai
largă a întregii evoluţii juridico-statale.
Este ştiut că normele constituţionale pot fi sistematizate fie
într-un act unic fundamental, fie în mai multe acte constituţionale
redactate în formă scrisă, fie într-un sistem de norme scrise şi
cutumiare care în totalitatea lor formează constituţia statului.
În România, Revoluţia din Decembrie 1989 a înlăturat
structurile de putere ale regimului dictatorial şi – firesc – şi
171
dispoziţiile constituţionale corespondente. În acelaşi timp, noua
putere a elaborat o serie de acte cu caracter constituţional.
După decembrie 1989, Constituţia României, respectiv cadrul
juridic constituţional erau formate din aceste acte cu caracter
constituţional, precum şi din dispoziţiile Constituţiei din anul 1965,
care au fost abrogate expres sau tacit.
În această viziune, Constituţia României din 1965 a continuat
să fie în vigoare în ce priveşte drepturile şi îndatoririle fundamentale
ale cetăţenilor, organele judecătoreşti, organele procuraturii, organi-
zarea administrativă a teritoriului, desigur, cu unele modificări.
Cât priveşte actele adoptate după victoria Revoluţiei din
Decembrie 1989, unele dintre ele au formulat noi principii
constituţionale, principii care s-au aplicat în societatea românească şi
care au fost preluate în Constituţia din anul 1991.
Cele mai importante principii sunt: forma republicană de
guvernământ; separaţia puterilor; statul de drept; pluralismul
politic; structura bicamerală a Parlamentului; democraţia şi
libertatea, asigurarea demnităţii umane; inviolabilitatea şi
inalienabilitatea drepturilor fundamentale ale omului şi
cetăţeanului, eligibilitatea pentru funcţii de guvernare, consultarea
poporului prin referendum în legătură cu legile şi măsurile de
importanţă deosebită.
Trebuie făcută precizarea că actele cu caracter constituţional
adoptate după Revoluţia din Decembrie 1989 au avut un caracter
tranzitoriu, ele rămânând în vigoare până la adoptarea Constituţiei.
VI.9.1. Decret-Lege nr. 2 din 27 decembrie 1989

privind constituirea, organizarea şi funcţionarea
Consiliului Frontului Salvării Naţionale
şi a consiliilor teritoriale ale Frontului Salvării Naţionale
Decretul-Lege nr. 2 din decembrie 1989 este primul act
normativ emis de către guvernământul de fapt instaurat în urma
victoriei Revoluţiei din Decembrie, act prin care s-a dat o organizare
172
tranzitorie structurilor de putere din România. Acest Decret-Lege a
fost emis în realizarea Programului Consiliului Frontului Salvării
Naţionale, care a prevăzut, printre altele: abandonarea rolului
conducător al unui singur partid şi statornicirea unui sistem
democratic pluralist de guvernământ; organizarea de alegeri libere;
separarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească în stat şi
alegerea tuturor conducătorilor politici pentru unul sau cel mult două
mandate; restructurarea întregii economii naţionale pe baza criteriilor
rentabilităţii şi eficienţei, eliminarea metodelor administrativ-
birocratice de conducere economică centralizată, promovarea liberei
iniţiative şi a competenţei în conducerea tuturor sectoarelor
economice; restructurarea agriculturii şi sprijinirea micii producţii
ţărăneşti, oprirea distrugerii satelor; reorganizarea învăţământului pe
baze democratice şi umaniste; promovarea unei ideologii umaniste şi
democratice, a adevăratelor valori ale umanităţii; eliminarea
minciunii şi imposturii, statuarea unor criterii de competenţă şi
justiţie în toate domeniile de activitate; aşezarea pe baze noi a
dezvoltării culturii naţionale; libertatea presei, radioului şi televiziunii,
trecerea acestora în mâna poporului; respectarea drepturilor şi
libertăţilor minorităţilor naţionale şi asigurarea deplinei lor egalităţi în
drepturi cu românii; libertatea cultelor, garantarea liberei manifestări a
credinţelor religioase; organizarea întregului comerţ al ţării pornind de
la cerinţele satisfacerii cu prioritate a tuturor nevoilor cotidiene ale
populaţiei României; salvarea echilibrului ecologic şi promovarea
unor tehnologii moderne nepoluante; realizarea unei politici externe
de integrare în procesul de constituire a unei Europe unite, casă
comună a popoarelor continentului.
Prin acest Decret-Lege, s-a constituit „Consiliul Frontului
Salvării Naţionale, ca organ suprem al puterii de stat”. Decretul-Lege
cuprinde reglementări privind denumirea ţării, forma de
guvernământ, drapelul, atribuţiile şi actele, componenţa, structura
organizatorică, funcţionarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale,
ale biroului său executiv, atribuţiile Preşedintelui Consiliului
173
Frontului Salvării Naţionale, privind consiliile locale ale Consiliului
Frontului Salvării Naţionale, alte dispoziţii. Decretul – Lege
stabileşte că numele ţării este România, că forma de guvernământ
este republica şi că drapelul ţării este tricolorul naţional având
culorile albastru, galben, roşu, aşezate vertical, cu albastru lângă
lance.
Cele mai multe dispoziţii organizează conducerea statului,
deoarece prin art. 9 se stabilea că „Sunt şi rămân dizolvate toate
structurile de putere ale fostului regim dictatorial”. Pentru a se depăşi
„vidul de putere” creat prin revoluţie, se organizează Consiliul
Frontului Salvării Naţionale, ca organ suprem al puterii de stat şi, în
mod corespunzător, consiliile teritoriale, judeţene, municipale,
orăşeneşti şi comunale. Se organizează, de asemenea, Biroul
Executiv al Consiliului şi se stabilesc atribuţiile Preşedintelui
Consiliului Frontului Salvării Naţionale. Atribuţiile Consiliului
cuprindeau cele mai importante atribuţii pe care le poate avea un
parlament şi priveau: emiterea de decrete cu putere de lege şi
decrete; numirea şi revocarea primului-ministru, aprobarea
componenţei guvernului; numirea şi revocarea preşedintelui Curţii
Supreme de Justiţie şi a procurorului general; reglementarea
sistemului electoral; aprobarea bugetului de stat; instituirea şi
conferirea de decoraţii; acordarea graţierii şi comutarea pedepsei cu
moartea; ratificarea şi denunţarea tratatelor internaţionale; declararea
stării de război.
Consiliul Frontului Salvării Naţionale era compus din 145 de
membri, care îşi desfăşurau activitatea în sesiuni şi prin comisii de
specialitate. În subordinea sa funcţiona Consiliul Militar Superior.
Biroul Executiv al Consiliului, care avea menirea de a exercita
atribuţiile Consiliului între sesiunile acestuia, era format dintr-un
preşedinte (preşedintele Consiliului), un prim vicepreşedinte, doi
vicepreşedinţi, un secretar şi şase membri, toţi aleşi dintre membrii
Consiliului. Preşedintelui Consiliului Frontului Salvării Naţionale i
s-au stabilit atribuţii specifice funcţiei de şef de stat.
174
Decretul-Lege a organizat şi consiliile teritoriale ale Frontului
Salvării Naţionale, organe locale ale puterii de stat, subordonate
ierarhic până la Consiliul Frontului Salvării Naţionale, care aveau
rolul de a răspunde pe plan local de organizarea şi desfăşurarea
activităţilor economice, comerciale, de ocrotire a sănătăţii populaţiei,
de învăţământ şi cultură, edilitar-gospodăreşti, precum şi de apărare
a avuţiei poporului, de ocrotire a drepturilor cetăţeneşti, de asigurare
a legalităţii şi menţinere a ordinii publice în unităţile administrativ-
teritoriale. Consiliile teritoriale puteau adopta hotărâri, lucrau în
sesiuni, îşi alegeau birouri executive.
Administraţia locală îşi continua activitatea în structura pe care
o avea.
Prin Decretul-lege nr. 2, denumirea de miliţie a fost schimbată
în cea de poliţie, iar organele poliţiei, ca şi cele de pompieri au trecut
direct în subordinea Consiliului Frontului Salvării Naţionale şi a
consiliilor teritoriale ale F. S. N.
VI.9.2. Decretul Lege nr. 8 din 31 decembrie 1989

privind înregistrarea şi funcţionarea partidelor politice
şi a organizaţiilor obşteşti din România
Aşa cum am precizat anterior, prin Decretul-Lege nr. 2 din
27 decembrie 1989 s-a reafirmat principiul constituţional al
pluralismului politic. În aplicarea acestui principiu constituţional s-a
emis Decretul-Lege privind înregistrarea şi funcţionarea partidelor
politice, cu excluderea oricăror îngrădiri pe motiv de rasă, religie,
naţionalitate, grad de cultură, sex sau convingeri politice.
S-a prevăzut că partidele politice se pot organiza pe baze
teritoriale, la înregistrare trebuind să prezinte statutele de organizare
şi funcţionare, programul politic, să-şi declare sediul şi mijloacele
financiare de care dispun şi să facă dovada că au cel puţin 251 de
membri. Sunt stabilite organele de stat competente a înregistra
(tribunalul Municipiului Bucureşti), regulile de procedură,
contestaţiile.
175
Cât priveşte scopurile partidelor politice, Legea prevede că
acestea trebuie să se întemeieze pe respectul suveranităţii,
independenţei şi integrităţii naţionale, al democraţiei în vederea
asigurării libertăţilor şi drepturilor cetăţenilor şi afirmării demnităţii
naţiunii române.
Se interzice constituirea partidelor fasciste sau care propagă
concepţii contrare ordinii de stat şi de drept. De asemenea, se
stabileşte că mijloacele de realizare a scopurilor partidelor politice şi
organizaţiilor obşteşti trebuie să fie în conformitate cu ordinea de stat
şi de drept.
În fine, legea nu permite să facă parte din partidele politice,
cadrelor militare şi personalului civil din Ministerul Apărării
Naţionale şi Ministerul de Interne, judecătorilor, procurorilor şi
diplomaţilor, precum şi personalului operativ al Radioteleviziunii
Române Libere.
VI.9.3. Decretul Lege nr. 81 din 9 februarie 1990

privind Consiliul Provizoriu de Uniune Naţională
În acest decret s-a exprimat legislativ realitatea politică din
România determinată de apariţia partidelor politice şi de nevoia
participării lor la guvernarea ţării. În acest sens, printr-un comunicat
s-a arătat că „Reprezentanţii partidelor politice întrunite în ziua de 1
februarie 1990 în convorbiri cu reprezentanţii Consiliului Frontului
Salvării Naţionale au convenit asupra constituirii unui Consiliu
Provizoriu de Uniune Naţională, format prin restructurarea actualului
Consiliu F.S.N. (asigurând reprezentarea participanţilor activi la
Revoluţie, a unor personalităţi ale vieţii ştiinţifice şi culturale, a
muncitorilor, ţăranilor, intelectualilor, tinerilor, studenţilor,
minorităţilor naţionale şi a judeţelor), precum şi prin reprezentarea
egală, cu câte 3 membri, a partidelor constituite până la această dată
sau prezente la reuniune (respectiv, în proporţie de 50 % din totalul
membrilor). Reprezentanţii minorităţilor naţionale, absenţi la această
reuniune, vor putea fi cuprinşi în Consiliul Provizoriu de Uniune
176
Naţională, respectând principiul parităţii cu reprezentanţii partidelor.
Frontul Salvării Naţionale se transformă în formaţie politică, cu
structură şi platformă de sine stătătoare, participând de pe poziţii
egale cu celelalte forţe politice la alegeri. Reprezentanţii partidelor şi
forţelor politice participante fac apel, cu acest prilej, la evitarea, în
perioada următoare, a unor manifestări care să ducă la tensiuni şi
confruntări violente. Dorim să asigurăm un climat favorabil
desfăşurării vieţii economice, sociale, politice şi culturale din ţară, ca
şi continuării dialogului constructiv dintre toate forţele politice”.
Decretul-Lege nr. 81 din 1990, în cele patru articole ale sale,
stabileşte modificarea alcătuirii Consiliului Frontului Salvării
Naţionale, el urmând a fi organizat pe baze paritare astfel: jumătate
din numărul membrilor vor fi membri ai Consiliului Frontului, iar
cealaltă jumătate va fi formată din reprezentanţi ai partidelor,
formaţiunilor politice şi organizaţiilor minorităţilor naţionale
participante la înţelegerea din 1 februarie. Fiecare partid sau
formaţiune politică putea desemna câte cel mult 3 reprezentanţi.
Noul organism este denumit Consiliul Provizoriu de Uniune
Naţională. În mod similar s-au organizat şi consiliile teritoriale,
devenite comisiile provizorii de uniune naţională.
Acest act normativ a fost urmat de Decretul-Lege nr. 82 din 13
februarie 1990, prin care s-au stabilit componenţa Consiliului
Provizoriu de Uniune Naţională, a Biroului executiv al acestuia,
precum şi comisiile de specialitate ale Consiliului.
Consiliul Provizoriu de Uniune Naţională a lucrat ca un
veritabil parlament, adoptând multe decrete-legi, de interes major
pentru ţară.
VI.9.4. Decretul-Lege nr. 92 din 14 martie 1990
privind alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României
Acest decret-lege a fost unul dintre cele mai importante acte cu
caracter constituţional, care a organizat trecerea de la structurile
provizorii de putere spre structuri clar definite prin legi. Vom reţine
177
cele mai importante dispoziţii. Astfel, Decretul-lege stabileşte că
Parlamentul României va avea o structură bicamerală şi va fi format
din Adunarea Deputaţilor şi Senat. Deputaţii şi senatorii sunt aleşi
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Este introdus
scrutinul de listă, fapt ce a implicat declararea judeţelor ca
circumscripţii electorale.
Decretul-lege a stabilit că cele două Camere reunite vor forma
Adunarea Constituantă, al cărei rol de bază urma să fie elaborarea
Constituţiei, într-un termen de 9 luni, dar nu mai târziu de 18 luni,
când adunările se dizolvă, efectuându-se noi alegeri.
Paralel cu activitatea de elaborare a Constituţiei, Parlamentul
va desfăşura şi o intensă activitate legislativă ordinară.
Dispoziţiile care privesc şeful statului sunt deosebit de
importante. Astfel, el este denumit Preşedintele României, alegerea
sa făcându-se prin vot universal, egal, direct şi liber exprimat, în
două tururi de scrutin. Sunt stabilite şi atribuţiile Preşedintelui
României. Dat fiind caracterul său tranzitoriu, Decretul-Lege nu a
stabilit durata mandatului Parlamentului şi al Preşedintelui
României.
În mod firesc, Decretul-Lege a cuprins toate dispoziţiile
privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor, stabilirea, centra-
lizarea şi validarea rezultatelor votării. În baza acestuia s-au
desfăşurat alegerile din 20 mai 1990.
VI.10. Constituţia României din 8 decembrie 1991

Premisele istorice
Elaborarea Constituţiei a răspuns cerinţei realizării cadrului
juridic fundamental al evoluţiei spre statul de drept, democratic şi
social. Elaborarea Constituţiei a constituit unul din punctele
formulate în programele şi platformele forţelor politice.
Guvernământul de fapt instituit în decembrie 1989, deşi s-a legitimat
ca o veritabilă putere constituantă şi a abolit vechile structuri de
putere, nu a elaborat şi Constituţia, dar a organizat alegerea unei
178
Adunări Constituante care să facă acest lucru. Odată legal constituită
în urma alegerilor parlamentare din 20 mai 1990, Adunarea
Constituantă a procedat la constituirea Comisiei de redactare a
proiectului Constituţiei României, potrivit regulamentului său.
Comisia formată a cuprins 12 deputaţi, 11 senatori şi 5
specialişti desemnaţi prin termenul experţi.
Prin regimul juridic ce i s-a stabilit, Comisia de redactare a
proiectului Constituţiei României a fost o comisie parlamentară
specială, subordonată numai Adunării Constituante. Această
subordonare a fost numai organizatorică şi procedurală, pentru că
Adunarea Constituantă nu i-a stabilit niciun fel de coordonare, de
fond, în legătură cu conţinutul documentului ce urma a fi elaborat şi
prezentat. Prin art. 9 al Regulamentului Adunării Constituante s-a
prevăzut că această comisie va elabora şi prezenta Adunării „într-o
primă etapă, principiile şi structura pe capitole ale viitorului proiect
de constituţie. După aprobarea acestora, comisia va redacta textul
integral al fiecărui capitol, care va fi supus spre dezbatere şi aprobare
Adunării Constituante”.
Regimul juridic stabilit a permis Comisiei o libertate totală în
identificarea, alegerea şi, desigur, motivarea soluţiilor constitu-
ţionale, în stabilirea de contacte cu personalităţi ale vieţii politice,
religioase, culturale, juridice etc., atât din ţară, cât şi din străinătate.
Pentru realizarea misiunii sale din prima etapă, aşa cum a fost ea
definită prin art. 9 al Regulamentului Adunării Constituante,
Comisia a lucrat sub fireasca regulă a discreţiei, până la predarea
către Comitetul Adunării Constituante a principiilor şi structurii
proiectului de constituţie, în luna decembrie 1990. Regula discreţiei
în elaborarea unui proiect de constituţie este o regulă clasică.
Principiile şi structura Constituţiei au fost discutate, până la
detalii, şi votate în Adunarea Constituantă în perioada 13 februarie
1991– 21 iunie 1991. Desigur, Adunarea Constituantă a adus
amendamente documentului prezentat. Cât priveşte votarea, ea s-a
realizat prin vot deschis. Totuşi, s-a folosit sistemul votului secret cu
179
bile pentru un amendament la textul privind alegerea şefului de stat.
Acest amendament avea următorul conţinut: „Preşedintele României
va fi ales de către Parlament”. Amendamentul a fost respins, el
întrunind 125 voturi pentru şi 279 împotrivă.
Pe baza votului Adunării Constituante, a observaţiilor şi
propunerilor, Comisia a elaborat proiectul de constituţie, care a fost
difuzat parlamentarilor, iar aceştia au prezentat în scris
amendamentele lor. Comisia de redactare a proiectului de constituţie,
primind amendamentele, a întocmit un raport cu propuneri motivate,
de admitere sau de respingere a amendamentelor, raport ce a fost
prezentat Adunării Constituante.
Raportul Comisiei cuprindea, în cele 196 de pagini ale sale,
răspunsuri motivate la cele 1. 019 amendamente înregistrate oficial.
Desigur, la proiectul de constituţie s-au propus şi foarte multe
amendamente de redactare (formulare) pe tot parcursul dezbaterilor.
Dezbaterea proiectului de constituţie în Adunarea Constituantă
a început în ziua de 10 septembrie 1991, textul în întregime fiind
votat în ziua de 21 noiembrie 1991. Din numărul total de 510
membri ai Adunării Constituante, au răspuns la apelul nominal 476.
Un număr de 20 de deputaţi şi 13 senatori şi-au exprimat votul
nominal prin corespondenţă. Pentru adoptarea Constituţiei au votat
414 parlamentari, iar contra adoptării sale au votat 95 de
parlamentari.
Deci, pentru Constituţie au votat mai mult de două treimi din
numărul total al membrilor Adunării Constituante. Constituţia a fost
supusă Referendumului naţional organizat în ziua de 8 decembrie
1991 şi, fiind aprobată, a intrat în vigoare.
Rezultatul Referendumului naţional asupra Constituţiei
României a fost următorul: numărul participanţilor – 10.948.468;
numărul voturilor valabile exprimate la răspunsul DA – 8.464.324
(77,3 %); numărul voturilor valabile exprimate la răspunsul NU –
2.235.085 (20,4%); numărul voturilor nule – 248.759 (2,3%). La
180
aceeaşi dată, arată art. 149, Constituţia din 21 august 1965 este şi
rămâne în întregime abrogată.
Potrivit unei opinii99 , Constituţia din 1991 reprezintă „expresia
voinţei suverane reale a poporului român de a-şi stabili noile
rânduieli economice sociale şi politice” şi rezultă, în principal, din
adoptarea ei pe calea referendumului. De asemenea, Constituţia
reprezintă o soluţie de continuitate, reaşezând pe baza unei noi
concepţii, radical deosebită de cea anterioară şi opusă ei, bazele
statului şi ale societăţii. Potrivit aceluiaşi autor, o altă trăsătură
importantă a Constituţiei o constituie corelarea sistemului de norme
juridice fundamentale cu sistemul juridic internaţional. Alte trăsături
la fel de importante sunt: caracterul ei de constituţie politică şi de
constituţie socială, specific unei perioade de tranziţie; promovarea şi
adoptarea tradiţiilor democratice ale statului şi societăţii româneşti,
raportate în principal la Constituţia din 1923, cu care prezintă
numeroase similitudini.
Conţinutul normativ al Constituţiei este structurat, din punct de
vedere juridic, în 152 de articole, care sunt grupate în şapte titluri,
unele titluri având capitole şi secţiuni, iar după revizuirea din 2003,
în 156 de capitole şi opt titluri.
Primul titlu, denumit Principii generale, cuprinde norme
referitoare la structura unitară a statului, la forma sa republicană de
guvernământ. Statul român este caracterizat ca un stat de drept,
democratic şi social, în care suveranitatea naţională aparţine
poporului, care o exercită prin organele sale reprezentative sau prin
referendum. În legătură cu teritoriul, acesta este organizat
administrativ în comune, oraşe şi judeţe. Tot în acest titlu există
dispoziţii prin care se recunoaşte şi se garantează dreptul persoanelor
99
Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Editura
Europa Nova, Bucureşti, 1996.
181
aparţinând minorităţilor naţionale la păstrarea, dezvoltarea şi
exprimarea identităţii lor etnice, culturale, lingvistice şi religioase.
În acelaşi timp, este stabilită obligaţia statului român de a
sprijini întărirea legăturilor cu românii din afara frontierelor ţării şi
de a acţiona pentru păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor
etnice, culturale, lingvistice şi religioase, desigur, cu respectarea
legislaţiei statului ai cărui cetăţeni sunt. De asemenea, în acest titlu
există dispoziţii privitoare la partidele politice şi la sindicate, la
dobândirea şi pierderea cetăţeniei române. Sub acest ultim aspect,
trebuie reţinută regula în sensul căreia cetăţenia română nu poate fi
retrasă aceluia care a dobândit-o prin naştere.
Unele dispoziţii privesc relaţiile internaţionale ale României –
definite ca relaţii paşnice şi de bună vecinătate – şi valoarea juridică
a tratatelor internaţionale. În acest sens se stabilesc două reguli de
mare importanţă, şi anume: România se obligă să îndeplinească
întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin din tratatele la care
este parte; tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din
dreptul intern.
Tot în primul titlu sunt dispoziţii privitoare la simbolurile
naţionale (drapel, ziua naţională; imnul, stema şi sigiliul), la limba
oficială în stat, care este limba română, şi la capitală, care este
municipiul Bucureşti.
Cel de-al doilea titlu este denumit Drepturile, libertăţile şi
îndatoririle fundamentale. El este structurat în patru capitole. În
capitolul I, purtând denumirea Dispoziţii comune, sunt stabilite
principii constituţionate aplicabile domeniului drepturilor şi
libertăţilor. În capitolul 2, Drepturile şi libertăţile fundamentale, sunt
consacrate: inviolabilităţile (dreptul la viaţă, dreptul la integritate
fizică, dreptul la integritate psihică, libertatea individuală, dreptul la
apărare, dreptul la liberă circulaţie, dreptul la ocrotirea vieţii intime,
familiale şi private, inviolabilitatea domiciliului); drepturile şi
libertăţile social-economice şi culturale (dreptul la învăţătură,
dreptul la ocrotirea sănătăţii, dreptul la muncă şi la protecţia socială a
182
muncii, dreptul la grevă, dreptul la proprietate, dreptul la moştenire,
dreptul la un nivel de trai decent, dreptul la căsătorie, dreptul la
moştenire, dreptul copiilor şi tinerilor la protecţie şi asistenţă, dreptul
persoanelor handicapate la o protecţie socială); drepturile exclusiv
politice (dreptul la vot şi dreptul de a fi ales), drepturile şi libertăţile
social-politice (libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare, dreptul
la informaţie, libertatea întrunirilor, dreptul de asociere, secretul
corespondenţei); drepturile garanţii (dreptul de petiţionare şi dreptul
celui vătămat de către o autoritate publică). În capitolul III sunt
stabilite îndatoririle fundamentale, şi anume: îndatorirea de a
respecta Constituţia şi legile; îndatorirea de fidelitate faţă de ţară;
îndatorirea de apărare a patriei, îndatorirea de a satisface serviciul
militar, de a contribui la cheltuielile publice; îndatorirea de exercitare
cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor şi de a respecta drepturile
şi libertăţile celorlalţi. Capitolul IV reglementează Avocatul
Poporului, ca un garant al drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Titlul III, denumit Autorităţile Publice, este structurat pe
capitole, iar unele capitole au şi secţiuni. Mai întâi, sunt
reglementările privitoare la Parlament. Aceasta este organizat ca un
Parlament cu structură bicamerală (Camera Deputaţilor şi Senatul),
ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pentru un
mandat de 4 ani. Sunt apoi reglementate: drepturile şi obligaţiile
deputaţilor şi senatorilor; procesul de legiferare; domeniul rezervat
legii organice.
În capitolul II al acestui titlu sunt cuprinse reglementările
privind Preşedintele României, care este ales prin vot universal, egal,
direct, secret, şi liber exprimat, pentru un mandat de 5 ani. Sunt
stabilite atribuţiile, incompatibilităţile, imunitatea şi răspunderea
şefului de stat.
Guvernul este reglementat în capitolul III, care conţine norme
privitoare la compoziţia, învestitura, incompatibilitatea, primul
ministru, răspunderea membrilor la încetarea mandatului, precum şi
actele acestuia. Un capitol aparte (IV) este consacrat raporturilor
183
Parlamentului cu Guvernul – obligaţia informării Parlamentului,
dreptul parlamentarilor de a pune întrebări şi de a adresa interpelări,
angajarea răspunderii Guvernului şi moţiunea de cenzură, delegarea
legislativă.
Capitolul V, Administraţia publică, reglementează adminis-
traţia publică centrală de specialitate şi administraţia publică locală,
organele de specialitate, forţele armate, iar capitolul VI, Autoritatea
judecătorească, înfăptuirea justiţiei, statutul judecătorilor, instanţele
judecătoreşti, Ministerul public şi statutul procurorilor şi Consiliul
Superior al Magistraturii.
Un titlu distinct IV, denumit Economia şi Finanţele, cuprinde
norme referitoare la economia de piaţă, la ocrotirea proprietăţii,
sistemul financiar, bugetul public naţional, impozite şi taxe, Curtea
de Conturi şi Consiliul Economic şi Social.
Titlul V, Curtea Constituţională, reglementează structura,
competenţa acesteia, numirea judecătorilor şi durata mandatului,
incompatibilităţile, independenţa şi inamovibilitatea, atribuţiile şi
deciziile Curţii, controlul constituţionalităţii.
Titlul VI, Integrarea Euroatlantică, reglementează modul de
aderare a României la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene şi
la Tratatul Atlanticului de Nord.
Titlul VII, Revizuirea Constituţiei, reglementează iniţiativa
revizuirii acesteia, procedura şi limitele sale.
În fine, titlul VIII, purtând denumirea Dispoziţii finale şi
tranzitorii, cuprinde regulile referitoare la intrarea în vigoare a
Constituţiei, conflictul temporal de legi, instituţiile existente şi cele
viitoare.
Trebuie precizat că, pentru a ajunge la forma actuală,
Constituţia din 1991 a fost revizuită prin Referendumul din
noiembrie 2003.
184
CAPITOLUL VII
DREPTURILE, LIBERTĂŢILE ŞI ÎNDATORIRILE
FUNDAMENTALE ALE CETĂŢENILOR ROMÂNI
VII.1. Noţiunea de drepturi şi îndatoriri fundamentale

ale cetăţenilor români
Noţiunea de drepturi fundamentale
Dreptul constituie posibilitatea, recunoscută de societate, sau
comportamentul impus de aceasta, de a satisface necesităţile sociale
ale subiectului activ şi pasiv, în spiritul echităţii, de a face sau a nu
face, de a da sau a nu da, ori de a primi ceva, asigurate prin forţa de
constrângere a statului. Dreptul presupune totdeauna o obligaţie
corelativă acestuia în sarcina unei persoane, unui grup, unei societăţi.
Obligaţia este legătura recunoscută sau impusă de societate, prin
intermediul statului, unui subiect, faţă de alt subiect, prin care primul
este ţinut ca, în spiritul binelui şi echităţii, să facă, să nu facă, să dea
sau să nu dea ceva, potrivit drepturilor celui de-al doilea, sub
sancţiunea constrângerii statale.
Prin drept, societatea recunoaşte, ocroteşte şi garantează
bunurile, interesele legitime şi alte valori ale individului, colec-
tivităţii şi societăţii, asigurând respectarea obligaţiilor necesare
înfăptuirii acestora.
Drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului
sunt nu numai o realitate, ci şi finalitatea întregii activităţi umane,
bineînţeles, a celei progresiste şi democratice. De aceea, este
profundă constatarea, des întâlnită, în sensul că drepturile omului nu
sunt nicio nouă morală, nicio religie laică, ele sunt mai mult decât o
limbă comună tuturor oamenilor. Drepturile şi libertăţile omului, cu
multiplele lor ramificaţii şi implicaţii teoretice, dar mai ales practice,
185
reprezintă un domeniu important în preocupările fiecărui stat,
precum şi în cele ale comunităţii umane internaţionale.
Cercetarea ştiinţifică a drepturilor şi libertăţilor omului şi
cetăţeanului este o misiune permanentă îndeosebi a juriştilor, pentru
că limba în care drepturile omului sunt formulate este, mai întâi, cea
a dreptului şi deci juriştilor le revine în primul rând misiunea de a
analiza toate aspectele şi de a realiza sinteze. Ea trebuie să realizeze
clarificările necesare (noţiunile, vocabularul folosit), să permită
evidenţierea progreselor, dar şi a rămânerilor în urmă, să ofere soluţii
legislative care să permită o reală promovare a respectului pentru
aceste drepturi şi, desigur, o eficientă protecţie a lor.
O primă problemă teoretică este, bineînţeles, definirea
drepturilor fundamentale ale cetăţenilor. Definirea drepturilor
fundamentale ale cetăţenilor (a libertăţilor cetăţeneşti sau libertăţilor
publice, cum mai sunt ele deseori numite) a preocupat şi preocupă
intens literatura juridică.
Asemenea preocupări au fost şi sunt numeroase, pentru că
drepturile şi libertăţile cetăţeneşti au o importanţă aparte şi s-au
impus în viaţa oamenilor şi societăţii.
Formularea unei definiţii a drepturilor fundamentale presupune
să stabilim anumite criterii. Aceasta se impune cu atât mai mult, cu
cât trebuie să răspundem la unele întrebări. Astfel, una din întrebările
cele mai importante care cere un răspuns este aceea de a şti de ce,
din sfera drepturilor pe care cetăţeanul le are în general, numai
anumite drepturi sunt fundamentale. Răspunzând, va trebui apoi să
stabilim de ce însăşi sfera drepturilor fundamentale variază de la o
etapă istorică la alta.
Altfel spus, ce raţiuni teoretice şi practice determină ca un
anumit drept al cetăţeanului să fie drept fundamental într-o anumită
perioadă şi să fie drept obişnuit în altă perioadă istorică. Problema nu
este nouă, ci tot atât de veche ca şi teoria drepturilor fundamentale.
Interesul teoretic pentru reluarea ei este determinat de faptul că în
literatura juridică nu totdeauna s-a acordat atenţie suficientă unor
186
aspecte teoretice ale drepturilor constituţionale. Uneori, s-au definit
drepturile fundamentale ca simple drepturi subiective, fără a se
evidenţia ceea ce este specific. Pentru definirea lor trebuie să luăm în
consideraţie că acestea:
a) sunt drepturi subiective;
b) sunt drepturi esenţiale pentru cetăţeni;
c) datorită importanţei lor, sunt înscrise în acte deosebite, cum
ar fi declaraţii de drepturi, legi fundamentale (constituţii).
Drepturile fundamentale sunt drepturi subiective, ele fiind în
ultimă instanţă facultăţi ale subiectelor raporturilor juridice de a
acţiona într-un anumit fel sau de a cere celuilalt sau celorlalte
subiecte o atitudine corespunzătoare şi de a beneficia de protecţia şi
sprijinul statului în realizarea pretenţiilor legitime.
Drepturile fundamentale sunt drepturi esenţiale pentru cetăţeni.
Aceasta este cea mai importantă trăsătură a lor. Dacă drepturile
fundamentale sunt drepturile subiective, ceea ce le deosebeşte de
acestea este tocmai această trăsătură. Ea explică de ce din sfera
drepturilor subiective numai un anumit număr de drepturi sunt
fundamentale, înscrise, ca atare, în constituţie.
Caracterizarea drepturilor fundamentale ca drepturi esenţiale
pentru cetăţean poate fi semnalată încă din primele lucrări marcante în
acest domeniu. Ea apare clar exprimată de J.J. Rousseau în celebrul
Discurs asupra originii şi fundamentelor inegalităţii între oameni. În
acest Discurs, care este unul din cele mai frumoase texte ce s-au scris
în secolul XVIII în favoarea libertăţii umane, J.J. Rousseau sublinia
că drepturile omului sunt daruri esenţiale ale naturii, de care nimeni nu
se poate atinge în niciun fel. Unii au denumit drepturile individuale ca
libertăţi necesare, alţii ca drepturi esenţiale.
O definiţie este dată şi de profesorul Paul Negulescu, care
denumea drepturile fundamentale „drepturi publice” sau „libertăţi
publice” ori „drepturi ale omului şi cetăţeanului”. Aceste „drepturi
publice”, aşa cum le denumea Paul Negulescu, „sunt facultăţi,
posibilităţi recunoscute de legiuitorul constituent tuturor membrilor
187
societăţii, afară de restricţiuni speciale în scop de a ajuta
perfecţionarea şi conservarea individului însuşi. Aceste posibilităţi,
aceste facultăţi recunoscute individului om, sunt garantate fiecăruia
şi faţă de ceilalţi indivizi şi faţă de colectivitatea însăşi”.100
Deseori, drepturile fundamentale sunt definite ca acele drepturi
consacrate de constituţie şi care sunt determinante pentru statutul
juridic al cetăţeanului.
Problema care se pune este de a identifica un criteriu după care
stabilim că anumite drepturi sunt sau nu esenţiale. Întrebarea ne duce
la lumea valorilor şi cea mai importantă problemă o reprezintă
selectarea valorilor, precum şi protejarea juridică deosebită a
acestora.
Observăm că anumite drepturi subiective, datorită importanţei
lor, sunt selectate pe criteriul valoric şi înscrise ca drepturi
fundamentale. Deci, pentru definirea drepturilor fundamentale, vom
reţine că ele sunt drepturi esenţiale pentru cetăţeni, pentru viaţa,
libertatea, personalitatea lor. Caracterul de drepturi esenţiale îl capătă
în raport cu condiţiile concrete de existenţă ale unei societăţi date.
Un drept subiectiv poate fi considerat esenţial şi deci
fundamental într-o societate dată, dar îşi poate pierde acest caracter
în altă societate. Mai mult decât atât, chiar în cadrul aceleiaşi
societăţi, în diferite etape istorice, acelaşi drept subiectiv poate fi sau
drept fundamental sau simplu drept subiectiv, potrivit condiţiilor
concrete economice, sociale, politice şi, bineînţeles, conform voinţei
guvernanţilor, a cărei expresie nu este altceva decât legea ce
stabileşte chiar catalogul acestor drepturi.
Aceasta explică destul de clar de ce, într-o anumită perioadă
istorică, numărul drepturilor fundamentale este mai mare sau mai mic
decât în altă perioadă istorică. Altfel spus, atunci când analizăm
drepturile fundamentale, trebuie să căutăm mai adânc în realităţile
100
Paul Negulescu, Curs de drept constituţional român, Tipografiile
române unite, Bucureşti, 1927.
188
concrete ale societăţii, să nu ne oprim numai la ceea ce legea
proclamă.
Drepturile fundamentale pot fi explicate numai în
interdependenţa lor cu celelalte fenomene şi îndeosebi cu realităţile
economice, sociale şi politice concrete din fiecare ţară.
Juristul francez Georges Burdeau acordă o mare atenţie
drepturilor fundamentale, pe care le denumeşte libertăţi publice.
Exprimându-şi concepţiile despre libertăţile publice, autorul
consideră că există două aspecte ale libertăţii. Un prim aspect este
acela că libertatea poate fi considerată la început ca o absenţă a
constrângerii; fizică sau spirituală, libertatea se traduce printr-un
sentiment de independenţă. Un al doilea aspect, în concepţia lui
Georges Burdeau, este socializarea libertăţii. În dezvoltarea politică,
libertatea tinde a-şi pierde caracterul individual, ea devine libertate
colectivă. 101
În alte opinii, prin noţiunea de drepturi fundamentale
cetăţeneşti se desemnează acele drepturi ale cetăţenilor care, fiind
esenţiale pentru dezvoltarea materială şi intelectuală a acestora,
precum şi pentru asigurarea participării lor active la conducerea
statului, sunt garantate de însăşi constituţia ţării, atât prin măsuri de
ordin juridic, cât şi prin stabilirea condiţiilor materiale necesare
pentru exercitarea lor. 102
Datorită importanţei lor, drepturile fundamentale, sunt înscrise în
acte deosebite, cum ar fi declaraţii de drepturi, legi fundamentale.
Înscrierea în constituţie a drepturilor fundamentale este urmarea
caracteristicii principale a acestora de a fi drepturi esenţiale pentru
cetăţeni. Odată selectate pe criteriul valoric, ca fiind esenţiale într-o
anumită etapă istorică, li se conferă o formă şi o ocrotire juridică aparte.
101
G. Burdeau, Les libertés publiques, Librairie generale de droit et
jurisprudence, Paris, 1966.
102
T. Drăganu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1974.
189
Înscrise în Constituţie, li se recunoaşte caracterul de drepturi
fundamentale şi li se stabilesc garanţii pentru ocrotirea şi exercitarea lor.
La sfârşitul acestor consideraţii, putem spune că drepturile
fundamentale sunt acele drepturi subiective ce aparţin cetăţenilor
României, prevăzute şi garantate de constituţie, esenţiale pentru
statutul juridic al acestora şi care asigură deplina afirmare în societate
şi participare la viaţa politică, economică socială şi culturală.
Delimitări conceptuale
Precizarea terminologiei utilizate în domeniul drepturilor
omului şi cetăţeanului este un lucru de certă importanţă, mai ales,
când problemele se abordează într-o manieră ştiinţifică.
Dacă în mare măsură această terminologie se aseamănă cu
terminologia obişnuită, comună, din care de altfel rezultă, ele totuşi
nu se confundă. Deşi limbajul – se ştie – este convenţional, în
momentul în care s-a convenit asupra lui, convenţia obligă. Numai
un limbaj comun, acceptat, permite comunicarea clară şi receptarea
exactă. Precizările terminologice se impun mai ales pentru că
domeniul drepturilor omului – un domeniu complex, dens în
conţinutul social şi politic – este exprimat, în cele din urmă, în
limbajul juridic, care este un limbaj tehnic şi desigur obligatoriu, din
moment ce devine chiar limbajul legii. Asemenea exigenţe sunt
fireşti în domeniul juridicului, deoarece dispoziţiile legale trebuie să
se aplice la cazuri concrete, produc efecte concrete. Legea dă soluţii
aplicabile în practică, în viaţa oamenilor. De aici rezultă că legea
trebuie nu numai cunoscută, dar şi receptată corect, exact. Prin
exprimarea legislativă (constituţională), drepturile, libertăţile şi
îndatoririle cetăţeneşti prind viaţă, există. 103
Vom observa că se folosesc frecvent termenii drept sau
libertate. Astfel, Constituţia utilizează termenul drept, atunci când
consacră dreptul la viaţă (art. 22), dreptul la apărare (art. 24), dreptul
la informaţie (art. 31), dreptul la vot (art. 36) etc. În schimb,
103
190
Constituţia foloseşte termenul libertate atunci când reglementează
libertatea conştiinţei (art. 29), libertatea de exprimare (art. 30),
libertatea întrunirilor (art. 39). Cum se explică această terminologie?
Există, din punct de vedere juridic, deosebiri între drept şi libertate?
Vom observa că terminologia constituţională, deşi astfel
nuanţată, desemnează o singură categorie juridică, şi anume dreptul
fundamental. Astfel văzute lucrurile, vom observa că, juridiceşte,
dreptul este o libertate, iar libertatea este un drept. Nu există
deosebiri de natură juridică, suntem deci în prezenţa unei singure
noţiuni juridice. Nuanţarea terminologică are cel puţin două
explicaţii. O explicaţie este de ordin istoric. La început, în catalogul
drepturilor umane, au apărut libertăţile, ca exigenţe ale omului în
opoziţie cu autorităţile publice, iar aceste libertăţi nu presupuneau
din partea celorlalţi decât o atitudine generală de abţinere. Evoluţia
libertăţilor, în contextul mai larg al evoluţiei politice şi sociale, a avut
ca rezultat cristalizarea conceptului de drept al omului, concept cu un
conţinut şi semnificaţii juridice complexe. Mai ales în raport cu
autorităţile statale, drepturile omului (libertăţile publice) au implicat
şi obligaţii corelative, măcar de apărare. În timp, aceste libertăţi au
trebuit să fie nu numai proclamate, ci şi promovate şi mai ales
protejate, garantate. Putem deci constata că astăzi între drept şi
libertate există o sinonimie din punct de vedere juridic. Cea de-a
doua explicaţie ţine de expresivitate şi frumuseţea limbajului juridic,
care valorifică însă şi sensul iniţial şi, desigur, tradiţia.
Frecvent, drepturile omului şi cetăţeanului sunt denumite
libertăţi publice. Expresia libertăţi publice este o expresie
cuprinzătoare, ea evocă atât libertăţile, cât şi drepturile omului
(cetăţeanului), precum şi faptul că ele aparţin dreptului public, şi
anume Dreptului Constituţional, fiind astfel supuse unui regim
juridic aparte.
Unele explicaţii comportă şi expresiile drepturi ale omului şi
drepturi ale cetăţenilor. Este vorba de exprimări ce se află într-o
strânsă corelaţie, desemnează acelaşi domeniu şi care, totuşi, într-o
191
terminologie juridică riguroasă, nu se confundă. Expresia drepturile
omului evocă drepturile fiinţei umane, care este înzestrată cu raţiune
şi conştiinţă şi căreia îi sunt recunoscute drepturile sale naturale, ca
drepturi inalienabile şi imprescriptibile. Omul însă, într-o societate
organizată în stat, se prezintă juridiceşte sub trei ipostaze distincte:
cetăţean, străin sau apatrid. Pe planul realităţilor juridice interne,
omul devine cetăţean, altfel spus, fiinţa umană se integrează într-un
anumit sistem social-politic, comandat de reguli juridice (desigur, în
principal, pentru că există şi reguli religioase, morale, politice).
Drepturile sale naturale sunt proclamate şi asigurate prin constituţia
statului al cărui cetăţean este, căpătând astfel viaţă şi eficienţă
juridică, sub denumirea de drepturi (libertăţi) cetăţeneşti.
Desigur, recunoscând şi exprimând juridiceşte drepturile
naturale ale omului, constituţia consacră şi alte drepturi, care rezultă
din acestea sau le asigură existenţa, ori sunt necesare protejării şi
dezvoltării sistemului social. Dacă cetăţenii, în principiu, beneficiază
de toate drepturile prevăzute de constituţie, străinii şi apatrizii
beneficiază doar de unele dintre ele şi, în orice caz, de cele ce sunt
indispensabile fiinţei umane.
Sintetizând, vom putea reţine că drepturile omului pe planul
realităţilor universale devin drepturi ale cetăţenilor pe planul
realităţilor interne ale fiecărui stat. Aşa văzute lucrurile, în domeniul
reglementărilor juridice există reglementări internaţionale şi regle-
mentări interne. 104
Realizarea unei corelaţii cât mai reuşite între aceste două
categorii de reglementări implică asigurarea drepturilor cetăţenilor la
nivelul standardelor impuse de reglementările internaţionale, lucru
dificil de realizat şi care cere timp, având în vedere marea diversitate
în dezvoltarea economică, socială şi culturală a statelor lumii.
Uneori se foloseşte şi expresia instituţia drepturilor, libertăţilor
şi îndatoririlor fundamentale. Această expresie desemnează un grup
de norme juridice, unite prin obiectul lor comun de reglementare. Ca
104
192
instituţie juridică, ea face parte din Dreptul Constituţional. În aceasta
se găseşte una din explicaţiile înscrierii în Constituţie a drepturilor,
libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor.
Noţiunea de îndatoriri fundamentale

Existenţa îndatoririlor fundamentale se impune, deoarece este
de neconceput ca membrii unei colectivităţi umane să nu aibă, alături
de drepturi, şi anumite îndatoriri, anumite obligaţii faţă de societatea
în care trăiesc. Îndatoririle fundamentale mobilizează oamenii la
realizarea scopurilor societăţii, constituind în acelaşi timp garanţia,
printre alte garanţii, că drepturile fundamentale se pot realiza efectiv.
Existenţa unor îndatoriri este stipulată în chiar pactele internaţionale
privitoare la drepturile omului, care stabilesc că omul are îndatoriri
faţă de semenii săi şi faţă de colectivitatea căreia îi aparţine şi este
dator a se strădui să promoveze şi să respecte drepturile recunoscute
în pacte.
În primul rând, îndatorirea fundamentală a cetăţeanului este o
obligaţie, şi nu o îndrituire, aşa cum este dreptul fundamental. Ea
presupune din partea cetăţeanului îndeplinirea unor cerinţe
determinate de sarcinile şi scopurile societăţii.
Îndatoririle fundamentale sunt acele obligaţii cărora societatea,
la un anumit moment, le atribuie o valoare mai mare, valoare ce se
reflectă în regimul juridic special ce li se atribuie.
Astfel spus, din noianul de obligaţii pe care un cetăţean le
poate avea, în multitudinea de raporturi juridice, inclusiv cele
constituţionale, în care intră, numai unele au valoare de îndatoriri
fundamentale. Căpătând această valoare, ele sunt înscrise ca atare în
constituţie. Stabilim astfel o altă trăsătură a îndatoririlor
fundamentale, şi anume aceea că ele sunt expres formulate prin chiar
textul constituţiei.
În fine, îndatoririle fundamentale sunt asigurate în realizarea
lor prin convingere sau la nevoie prin forţa de constrângere a
statului, căci ele sunt veritabile obligaţii juridice.
193
Putem spune deci că îndatoririle fundamentale sunt acele
obligaţii ale cetăţenilor României, înscrise în Constituţie, care sunt
socotite esenţiale pentru desfăşurarea vieţii în societate şi asigurate în
realizarea lor prin convingere ori, la nevoie, prin forţa de
constrângere a statului.
VII.2. Natura juridică a drepturilor fundamentale

Drepturile fundamentale sunt acele drepturi subiective ale
cetăţenilor care nu se deosebesc de alte drepturi subiective nici prin
natura lor, nici prin obiectul lor. Aceste drepturi alcătuiesc, însă, o
categorie distinctă de drepturi, datorită importanţei lor economice,
sociale şi politice pe care o au; ele sunt esenţiale pentru statutul
juridic al cetăţenilor şi reprezintă baza tuturor celorlalte drepturi
cetăţeneşti. 105
În legătură cu natura juridică şi cu conceptul drepturilor fun-
damentale, în literatura de specialitate s-au formulat mai multe teorii.
Cea mai răspândită teorie asupra drepturilor fundamentale, a
naturii juridice a acestora, este teoria drepturilor naturale (Locke,
Wolf, Blackstone, Rousseau). Potrivit acestei teorii, drepturile
omului sunt anterioare statului, omul având aceste drepturi de la
natură, iar drepturile sau libertăţile publice, cum mai sunt denumite,
au o natură deosebită de celelalte drepturi ale omului; întrucât
cetăţeanul le deosebeşte în calitatea sa de om, ele sunt opozabile
statului şi nu sunt deci stabilite prin legi, contracte etc. 106
O altă teorie, în fapt o variantă a teoriei dreptului natural, este
teoria individualistă (F. Bastiat, A. Esmein, N. Chenau,
H. J. Laski), conform căreia sursa oricărui drept este individul,
întrucât acesta este, singur, o fiinţă reală, liberă şi responsabilă.
Drepturile fundamentale sunt denumite libertăţi necesare.
105
Editura Proema, Baia Mare, 1996, p. 153 şi urm.
106
A se vedea, în acest sens, pe larg, T. Drăganu, op. cit., p. 21.
194
Într-o altă teorie, aceea a drepturilor reflexe sau a autolimitării
statului, nu se face o deosebire de natură juridică între drepturile
individuale şi celelalte drepturi subiective, toate fiind considerate o
creaţie a dreptului obiectiv. Drepturile şi libertăţile cetăţeneşti nu
sunt drepturi veritabile ale cetăţenilor, ci un fel de drepturi reflexe,
care îşi au originea în autolimitarea statului. 107
În doctrina juridică contemporană, prin negarea drepturilor
subiective, dreptul obiectiv, norma juridică reprezintă totul.
Drepturile subiective, potrivit acestei doctrine, nu există ca atare.
Libertăţile publice, în această concepţie, pot fi considerate ca
obligaţii în sarcina statului, ca limitări aduse competenţei sale, care
lasă să subziste o sferă de autonomie individuală. 108
Se ignoră în această ultimă teorie faptul că într-un raport juridic
nu pot exista numai drepturi sau numai obligaţii, întrucât drepturile
unui subiect al acestora constituie totodată obligaţii corelative pentru
celălalt subiect. Aşa fiind, afirmaţia că unor obligaţii ale statului nu
le-ar corespunde drepturi ale cetăţenilor nu poate fi acceptată. În
opinia noastră, drepturile fundamentale sunt drepturi subiective. 109
VII.3. Apariţia şi dezvoltarea instituţiei drepturilor

şi îndatoririlor fundamentale în România
În Ţările Române, dezvoltarea tehnică şi economică, socială şi
culturală, specifică epocii moderne, când se pune problema
drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, a fost multă vreme frânată
de dominaţia otomană. Abia în secolul al XVIII-lea, atât în
Transilvania, cât şi în Moldova şi Muntenia se dezvoltă
manufacturile care utilizează munca salariată, se dezvoltă mineritul,
107
A. Lapradelle, Cours de droit constitutionnel, Paris, 1912, p. 556.
108
Philippe Braud, La liberté publique en droit français, Paris, 1968,
p. 13.
109
N. Prisca, op. cit., p. 217.
195
se construiesc drumuri şi poduri şi totodată apar frământări sociale
influenţate de ideile Revoluţiei franceze. 110
Un moment important în dezvoltarea instituţiei drepturilor
fundamentale îl constituie memoriul intelectualilor români din
Transilvania, sub denumirea de Supplex Libellus Valachorum
(1791), prin care se cerea ca naţiunea română să fie reaşezată în toate
drepturile sale civile şi politice.
Mişcările revendicative al căror program cuprindea revendicări
de drepturi cetăţeneşti se desfăşurau cu mare putere şi în Ţările
Române. Sub acest aspect sunt de reţinut Revoluţia lui Tudor
Vladimirescu şi, în special, Proclamaţia de la Padeş (ianuarie 1821),
în care se cerea redobândirea drepturilor pierdute, dreptate şi
libertate pentru toţi, apoi Proiectul de constituţie al cărvunarilor
(1822), în care erau formulate unele revendicări în numele
drepturilor omului111 .
Revoluţia din 1848 constituie momentul cel mai important
pentru recunoaşterea drepturilor fundamentale. Proclamaţia adresată
domnitorului de către revoluţionarii moldoveni a avut un caracter
limitat, la fel ca însăşi revoluţia; în Ţara Românească, revoluţia a fost
mai bine organizată, iar măsurile prevăzute, mai democratice.
„Proclamaţia Revoluţiunii din Ţara Românească”, cea căreia
i-a dat citire Eliade, cunoscută în istorie sub numele de Proclamaţia
de la Islaz, acceptată şi semnată de domnitor, cuprinzând cele mai
importante drepturi, a fost o veritabilă declaraţie de drepturi şi
libertăţi fundamentale. Ea proclama egalitatea în ce priveşte
drepturile politice şi civile, votul universal, libertatea presei, a
cuvântului, a întrunirilor, desfiinţarea iobăgiei şi a clăcii, dreptul la
învăţătură, împroprietărirea.
110
111
N. Iorga, Istoricul constituţiei româneşti, în Noua Constituţie a
României, Institutul social român, Bucureşti, 1922, p. 20-22.
196
Problema drepturilor fundamentale este prezentă şi în
Moţiunea de la Blaj, care a constituit programul revoluţiei din
Transilvania.
Domnia lui Alexandru Ioan Cuza a adus o serie de reforme în
Principatele Unite, inclusiv proclamări de drepturi fundamentale.
Astfel, Legea din 14 august 1866 privind reforma agrară
recunoaşte libertatea individuală şi libertatea muncii.
Prima Constituţie Română, de la 1866, a proclamat drepturi şi
libertăţi, toate având ca idee centrală garantarea dreptului de
proprietate, a proprietăţii private.
În noile condiţii istorice, după primul război mondial şi Marea
Unire, s-a adoptat Constituţia din 1923, care proclama în mod
solemn largi drepturi tuturor cetăţenilor.
Anul 1938 marchează, însă, în dezvoltarea drepturilor
fundamentale, începutul unei perioade de dictatură, de înlăturare a
unor drepturi, perioadă ce a continuat până la Revoluţia din
Decembrie 1989, cu toate că s-au adoptat, după cel de-al doilea
război mondial, trei constituţii, în care s-au proclamat drepturi şi
libertăţi, dar care nu erau garantate şi, evident, nu erau respectate.
VII.4. Clasificarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale

De regulă, drepturile fundamentale ale cetăţenilor au fost
proclamate, enumerate prin declaraţii de drepturi, şi mai ales prin
constituţii, fără a se face însă o clasificare a lor. În literatura de
specialitate au existat însă asemenea preocupări.
Astfel, cea mai cunoscută clasificare la vremea sa era
considerată a fi cea făcută de Pellegrino Rossi, care distingea trei
categorii de drepturi: private, publice şi politice112 .
O altă clasificare des întâlnită împarte drepturile fundamentale
în două mari categorii: egalitatea civilă şi libertăţile individuale
(libertăţi de ordin moral şi libertăţi de ordin material). P. Negulescu
112
M. Prelot, op. cit., p. 55 şi urm.
197
împărţea libertăţile politice în două mari categorii: libertăţi
primordiale şi libertăţi secundare113 .
O altă clasificare împarte drepturile fundamentale în drepturi
individuale şi drepturi colective. În prima categorie sunt incluse
dreptul de proprietate, libertatea persoanei, libertatea conştiinţei, iar
în a doua categorie, dreptul popoarelor la autodeterminare, dreptul de
asociere, egalitatea naţională, egalitatea între sexe. Această
clasificare nu se bazează atât pe conţinutul drepturilor, cât pe
posibilitatea de realizare a lor. Unele chestiuni se pot realiza în cadru
organizat, iar altele se pot realiza individual.
În opinia noastră, pentru a clasifica drepturile fundamentale ale
cetăţenilor, trebuie folosit drept criteriu conţinutul drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti.
În raport de acest fapt, putem clasifica drepturile în următoarele
categorii:114
1. Inviolabilităţile: dreptul la viaţă, dreptul la integritate fizică
şi psihică, la libertatea individuală, dreptul la apărare, la libera
circulaţie, dreptul la ocrotirea vieţii intime, familiale şi private,
precum şi inviolabilitatea domiciliului.
2. Drepturile şi libertăţile social-economice şi culturale:
drepturi referitoare la viaţa socială şi materială a persoanelor, în
strânsă legătură cu drepturile privind educaţia, şi anume: dreptul la
învăţătură, la ocrotirea sănătăţii, dreptul la muncă şi protecţia socială
a muncii, dreptul la grevă, dreptul la proprietate, la moştenire, la
asigurarea unui nivel de trai decent, dreptul la căsătorie, dreptul
copiilor şi tinerilor la protecţie şi asistenţă, precum şi dreptul la
protecţie specială al persoanelor cu handicap.
3. Drepturi exclusive politice: dreptul de a alege şi dreptul de
a fi ales.
113
P. Negulescu, op. cit., p. 518, 535.
114
198
4. Drepturi şi libertăţi social-politice: libertatea conştiinţei,
libertatea de exprimare, dreptul la informaţie, libertatea întrunirilor,
dreptul la asociere, secretul corespondenţei.
5. Drepturi garanţii: dreptul de petiţionare, dreptul persoanei
vătămate de către o autoritate publică.
VII.5. Principiile constituţionale aplicabile drepturilor,

libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor români
Există anumite reguli fundamentale aplicabile tuturor
drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor.
Acestea rezultă din Capitolul I al titlului II al Constituţiei (art. 15-
21), fie din coroborarea dispoziţiilor din acest capitol cu dispoziţii
din alte titluri sau capitole, fie din alte articole, precum art. 49.
1. Universalitatea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale
Este îndeobşte admis şi recunoscut că drepturile şi libertăţile
sunt universale şi indivizibile. De aceea, şi Constituţia arată:
„Cetăţenii beneficiază de drepturile şi libertăţile consacrate prin
Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea”
(art. 15 alin. 1). Universalitatea drepturilor şi libertăţilor se referă atât
la sfera propriu-zisă a drepturilor, cât şi la titularii acestora. Sub
primul aspect, ea exprimă vocaţia omului, a cetăţeanului pe planul
realităţilor juridice interne ale fiecărei ţări, pentru toate drepturile şi
libertăţile. Sub cel de-al doilea aspect, universalitatea exprimă ideea
că toţi cetăţenii unui stat se pot bucura de aceste drepturi şi libertăţi.
Desigur, aceasta este o posibilitate juridică, generală şi abstractă,
recunoscută de către Constituţie fiecărui cetăţean. Valorificarea
concretă şi exerciţiul efectiv al drepturilor şi libertăţilor sunt, de
asemenea, garantate de Constituţie, dar aceasta nu poate fi
interpretată decât în sensul că depinde de fiecare cetăţean, de
capacităţile şi eforturile sale, în condiţii conferite de către ordinea
constituţională, aproprierea rezultatelor exercitării acestor drepturi.
199
Constituţia oferă atât şansele, cât şi mijloacele şi garanţiile
necesare pentru ca cetăţeanul să le poată valorifica. Constituţia
răspunde, practic, exigenţelor formulate în preambulurile celor două
Pacte internaţionale privitoare la drepturile omului. În aceste pacte,
plecându-se de la constatarea că recunoaşterea demnităţii inerente
tuturor membrilor familiei umane şi a drepturilor lor egale şi
inalienabile constituie fundamentul libertăţii, justiţiei şi păcii în
lume, se recunoaşte că aceste drepturi decurg din demnitatea
persoanei umane şi se impune statelor obligaţia de a promova
respectul universal şi efectiv al drepturilor şi libertăţilor omului.
Universalitatea drepturilor implică şi universalitatea
îndatoririlor. Este, de altfel, în firescul vieţii ca cetăţeanul să aibă atât
drepturi, cât şi obligaţii faţă de semenii săi şi faţă de societate.
Această regulă este explicit formulată şi în cele două Pacte
internaţionale privitoare la drepturile omului, care arată că „individul
are îndatoriri faţă de alţii şi faţă de colectivitatea căreia îi aparţine şi
este ţinut de a depune eforturi în promovarea şi respectarea
drepturilor recunoscute în pacte”.
Acest principiu exprimă pe fond legătura indisolubilă dintre
drepturi, libertăţi şi îndatoriri, intercondiţionarea lor. Într-o viziune
largă şi, desigur, corectă, îndatoririle devin garanţii ale drepturilor,
deoarece pentru a avea trebuie mai întâi să creezi, să produci, să
depui, deci să faci eforturi.
Universalitatea, astfel cum este concepută prin art. 15 din
Constituţie, priveşte drepturile, libertăţile şi îndatoririle, fără
deosebire de faptul reglementării lor prin chiar textul Constituţiei sau
prin alte legi.
2. Neretroactivitatea legii
Constituţia consacră, în alin. 2 al art. 15, un principiu de drept
de incontestabilă tradiţie, actualitate şi justiţie, şi anume
neretroactivitatea legii. Este, fără îndoială, recunoscut că o lege,
odată adoptată, produce şi trebuie să producă efecte juridice numai
pentru viitor. Aceasta pentru simplul motiv că legea se adresează
200
subiectelor de drept, permiţând sau interzicând şi, bineînţeles,
sancţionând atitudinile deviante. Or, este absurd să se pretindă unui
om, în general unui subiect de drept să răspundă pentru o conduită
pe care a avut-o anterior intrării în vigoare a unei legi care
reglementează această conduită. Subiectul de drept nu putea să
prevadă ce va reglementa legiuitorul, iar comportamentul său este
normal şi firesc dacă se desfăşoară în cadrul ordinii de drept în
vigoare. Principiul neretroactivităţii legii este expres formulat în
Codul Civil art. 1, în sensul că „legea dispune numai pentru viitor, ea
nu are putere retroactivă”, şi în Codul Penal, în art. 11, în sensul că
„legea penală nu se aplică faptelor care, la data când au fost
săvârşite, nu erau prevăzute ca infracţiuni”.
Faţă de principiul potrivit căruia legea produce efecte juridice
numai pentru viitor, s-au impus în practica juridică, şi desigur în
legislaţie, două mari excepţii, şi anume cea privind aplicarea legii
penale mai blânde şi cea privind legile interpretative. Alineatul 2 al
art. 15 prevede numai excepţia legii penale mai favorabile. Cealaltă
ipoteză rămâne valabilă, ea fiind însă la dispoziţia autorităţii statale,
căreia îi revine atribuţia interpretării general-obligatorii a legilor.
Această ipoteză însă nu este în fond o excepţie de la
neretroactivitatea legii, întrucât interpretarea general-obligatorie, ca
orice interpretare de altfel, lămureşte înţelesul normei interpretate,
dacă nici nu adaugă şi nici nu modifică acest înţeles, ci îl clarifică, în
funcţie de diversitatea situaţiilor pe care norma interpretată le
reglementează. Deci, prin interpretare se explicitează conţinutul pe
care norma interpretată l-a avut ab initio. Orice act de aplicare a unei
norme de drept presupune interpretarea ei prealabilă, spre a se stabili
dacă este sau nu aplicabilă situaţiei juridice avute în vedere.
Interpretarea general-obligatorie asigură obligativitatea unei
asemenea interpretări pentru a curma astfel conflictele de
interpretare, produse sau posibile.
De regulă, o asemenea interpretare este de competenţa
organului care a emis norma, dar acesta – mai ales, dacă este organul
201
legiuitor – poate adăuga la normă, tocmai în scop de clarificare,
anumite reguli subsidiare, noi; în această ipoteză, este necesar însă
de distins între ceea ce constituie interpretare – stricto sensu – şi ceea
ce reprezintă reguli noi, care, dacă au fost consacrate cu scopul de a
asigura o mai riguroasă aplicare a legii, sunt aplicabile numai pentru
viitor, altfel încălcându-se principiul neretroactivităţii.
Observând sistemul de drept, în evoluţia şi actualitatea sa, vom
consemna că alin. 2 al art. 15 din Constituţie marchează o
transformare a unui principiu legal într-unul constituţional. Această
transformare are importante semnificaţii juridice. Astfel,
neretroactivitatea legii, ca principiu constituţional, este obligatorie
pentru toate ramurile de drept, fără excepţie, nu numai pentru acelea
care îl prevăd explicit.
Apoi, în afara excepţiei stabilite prin Constituţie, nicio altă
excepţie nu poate aduce limitări acestui principiu constituţional,
orice alte prevederi legale contrare trebuind a fi considerate
neconstituţionale şi putând fi atacate pe căile controlului de
constituţionalitate. Principiul neretroactivităţii legii se prezintă ca o
garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale, îndeosebi a
libertăţii şi siguranţei persoanei. Valoarea şi actualitatea principiului
sunt incontestabile şi de notorietate, orice atenuare a sa semnificând
o suprimare sau o limitare a drepturilor şi libertăţilor umane.
3. Egalitatea în drepturi a cetăţenilor
Egalitatea în drepturi a cetăţenilor este principiul constituţional
potrivit căruia cetăţenii români, fără deosebire de rasă, naţionalitate,
origine etnică, limbă, religie, sex, opinie sau apartenenţă politică,
avere sau origine socială, se pot folosi, în mod egal, de toate
drepturile prevăzute în Constituţie şi legi, pot participa în egală
măsură la viaţa politică, economică, socială şi culturală, fără
privilegii şi fără discriminări, sunt trataţi în mod egal atât de către
autorităţile publice, cât şi de ceilalţi cetăţeni. Acest principiu este
consacrat prin art. 16 (1 şi 2), precum şi prin art. 4 (2) din
Constituţie.
202
Dacă examinăm conţinutul acestui principiu, putem identifica
trei aspecte, şi anume: egalitatea în drepturi a femeilor cu bărbaţii;
egalitatea în drepturi a cetăţenilor, fără deosebire de rasă,
naţionalitate, origine etnică, limbă, avere sau origine socială;
egalitatea în drepturi a cetăţenilor fără deosebire de religie, opinie
sau apartenenţă politică. Egalitatea în drepturi a cetăţenilor priveşte
toate drepturile pe care le au cetăţenii români, fără deosebire de
faptul dacă ele sunt înscrise în chiar textul Constituţiei sau în alte
acte normative. Totodată, egalitatea în drepturi se manifestă în toate
domeniile de activitate. Trebuie reţinută, de asemenea, regula
rezultând din reglementările internaţionale, potrivit căreia nicio
măsură luată în caz de pericol public, care ameninţă existenţa
naţiunii, nu poate duce la discriminări întemeiate pe rasă, culoare,
sex, limbă, religie sau origine socială. Legea garantează ocrotirea
egală a tuturor cetăţenilor şi sancţionează discriminările.
Egalitatea în drepturi a femeilor cu bărbaţii exprimă
realitatea că femeile reprezintă jumătate din populaţia ţării şi că în
toate împlinirile materiale şi spirituale este încorporată şi munca lor.
De aceea, femeile se bucură în mod egal cu bărbaţii de toate
drepturile. Ele pot ocupa, în condiţii egale cu bărbaţii, orice funcţii,
iar la muncă egală primesc un salariu egal cu al bărbaţilor. Egalitatea
în drepturi a femeilor cu bărbaţii este garantată şi prin ocrotirea
deosebită ce se acordă femeii mame, prin ocrotirea şi asistenţa
acordate familiei.
Egalitatea în drepturi a cetăţenilor, fără deosebire de rasă,
naţionalitate sau origine etnică, limbă, avere sau origine socială,
exprimă la nivelul acestei instituţii juridice, în principal, realitatea că
pe teritoriul României, în decursul dezvoltării istorice, s-au aşezat, au
locuit, au muncit şi au luptat cot la cot cu românii şi cetăţenii de altă
naţionalitate (minorităţi naţionale), precum maghiari, romi, germani,
sârbi, turci, evrei, armeni etc. În unitate cu românii, aceşti cetăţeni au
luptat pentru dreptate socială, pentru libertate şi democraţie, pentru
cucerirea şi apărarea independenţei şi suveranităţii României. Toţi
203
aceşti cetăţeni se bucură în mod egal cu românii de toate drepturile şi
libertăţile şi îşi asumă, tot în mod egal, îndatoririle fundamentale.
Cetăţenilor români de altă naţionalitate li se asigură folosirea limbii
materne, cărţi, ziare, reviste, teatre, în limba maternă, acces egal cu
românii la toate categoriile de munci şi funcţii. Potrivit art. 6 (1) din
Constituţie, statul recunoaşte şi garantează persoanelor aparţinând
minorităţilor naţionale dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la
exprimarea identităţilor etnice, culturale, lingvistice şi religioase.
Egalitatea în drepturi a cetăţenilor, fără deosebire de religie,
opinie sau apartenenţă politică, este de fapt o prelungire a celorlalte
două aspecte mai înainte explicate, aici urmărindu-se ca opţiunile
politice sau religioase ale oamenilor să nu fie speculate în sensul
discriminării în drepturi.
Funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate de persoanele
care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară.
Constituţia României stabileşte prin art. 16 (3) că funcţiile şi
demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele
care au numai cetăţenie română şi domiciliul în ţară. Această regulă
este aplicabilă nu numai pentru domeniul drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti, ci şi pentru autorităţile publice. Constituţia utilizează
termenii funcţii şi demnităţi publice. Explicaţiile se găsesc în intenţia
legiuitorului de a determina cât mai precis sfera de aplicabilitate a
principiului. La o analiză atentă se poate lesne observa că misiunea
(însărcinarea) de deputat, senator, şef de stat, ministru este totuşi
altceva decât o funcţie publică, atât ca mod de ocupare, cât şi ca
dimensiune de atribuţii şi, bineînţeles, ca mod de încetare. Pentru
dreptul constituţional, o asemenea distincţie nu este pur
terminologică, ea este de fond, pentru că demnitarii nu sunt simpli
funcţionari publici în sensul strict al dreptului administrativ.
Demnitatea publică exprimă mai mult şi este prin excelenţă o
categorie a dreptului constituţional, această ramură principală a
dreptului care se identifică în ansamblul sistemului dreptului nu
numai prin obiectul său de reglementare, ci şi prin specificul
204
noţiunilor şi categoriilor cu care operează. Fără a proceda la
delimitări rigide, uneori absurde, va trebui să ţinem seama că
funcţiile şi demnităţile sunt într-o incontestabilă legătură, fără însă a
se confunda.
Cât priveşte funcţiile publice, este fără îndoială că textul
constituţional se referă la acelea care presupun exerciţiul autorităţii
statale, un statut aparte şi, mai ales (o condiţie, care ni se pare,
importantă), la acelea pentru ocuparea cărora depunerea
jurământului, potrivit art. 50 din Constituţie, este obligatorie.
Desigur, ocuparea unei funcţii sau demnităţi publice se poate
face numai de către persoanele care îndeplinesc toate condiţiile
legale cerute (vârstă, capacitate etc.), la care Constituţia adaugă două
condiţii de maximă importanţă şi generalitate, şi anume: numai
cetăţenia română şi domicilierea pe teritoriul României.
Cât priveşte prima condiţie, de a avea numai cetăţenia română,
ea trebuie corelată cu dispoziţiile legii române, care îngăduie dubla
cetăţenie. Dubla cetăţenie este permisă de către lege; sunt însă
domenii ale dreptului public unde interesul societăţii este de a
permite accesul persoanelor care au numai cetăţenia română (deci, o
cetăţenie unică).
Aşa văzute lucrurile, este clar că în ocuparea unor funcţii şi
demnităţi publice, care presupun prin excelenţă sfera guvernării, a
exercitării autorităţii statale, interesul politic şi social nu poate admite
dubla cetăţenie. O altă soluţie decât cea avansată de către alin. 3 al
art. 16 ar fi în evidentă contradicţie atât cu îndeplinirea practică a
unor asemenea funcţii şi demnităţi, cât şi cu alte dispoziţii
constituţionale. Astfel, art. 50 din Constituţie, stabilind că una din
îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor este fidelitatea faţă de ţară,
arată în alin. 2 că cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice,
precum şi militarii, răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor
ce le revin şi, în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege.
Faţă de aceste prevederi constituţionale, ocuparea unei funcţii
şi demnităţi publice de către persoane care ar avea dublă cetăţenie
205
apare ca o imposibilitate juridică, cumulul de fidelitate fiind, prin
natura sa, o simplă ipocrizie, contrară imperativului moral ce
constituie esenţa de totdeauna a regulilor dreptului constituţional. O
persoană, oricât de obiectivă şi imparţială ar fi, ocupând o funcţie
sau o demnitate publică, nu poate aparţine decât unui singur stat. În
această calitate, ea participă la luarea unor decizii în favoarea
exclusivă a unui stat şi a comunităţii sale naţionale, unele măsuri sau
decizii având, prin excelenţă, caracter secret (în domeniul militar).
Mai mult chiar, aceeaşi persoană participă la luarea unor măsuri
(hotărâri, decizii) în care interesele unui stat nu sunt convergente cu
interesele celuilalt stat, al cărui cetăţean ar fi, pe baza dublei
cetăţenii.
În fine, condiţia de domiciliere pe teritoriul ţării este şi ea o
condiţie firească. Ea se practică în mai toate sistemele consti-
tuţionale, domiciliul fiind, alături de cetăţenie, o garanţie a ataşa-
mentului persoanei faţă de ţara la guvernarea căreia participă ca
demnitar sau ca funcţionar public. Totodată, trebuie subliniat că
prevederile constituţionale se referă numai la funcţiile şi demnităţile
civile sau militare publice, de unde rezultă că ocuparea unor funcţii
pri-vate nu este condiţionată de asemenea circumstanţieri, ceea ce,
desigur, nu exclude alte reguli de protecţie, în măsura în care sunt
necesare.
4. Protecţia cetăţenilor români în străinătate şi obligaţiile lor
Acest principiu este prevăzut în art. 17 din Constituţie. El
exprimă faptul că cetăţenia română este legătura politică şi juridică
dintre cetăţean şi stat, care, prin efectele sale, determină statutul
juridic al persoanei, oriunde s-ar afla ea, atât în interiorul, cât şi în
afara frontierelor. În temeiul acesteia, cetăţenii români care se află în
străinătate au dreptul să apeleze la protecţia autorităţilor române, iar
acestea au obligaţia constituţională de a le acorda protecţia necesară.
De altfel, între state există deja acorduri şi convenţii care permit şi
reglează această colaborare juridică.
206
Modalităţile concrete de acordare a protecţiei sunt, desigur,
dependente de sistemul juridic, în care regulile cuprinse în principiile
şi celelalte norme general-admise ale dreptului internaţional au
importanţa lor. Bucurându-se de protecţia statului român, cetăţeanul
român care se află în afara frontierelor trebuie să-şi îndeplinească
obligaţiile ce-i revin potrivit Constituţiei şi legilor României.
Faptul că el, temporar, se găseşte în afara frontierelor
României, nu-l scuteşte de îndeplinirea acestor obligaţii normale şi
fireşti, afară de cazul când acestea sunt incompatibile cu absenţa sa
din ţară (ca, de exemplu, obligaţia de a participa la anumite lucrări
impuse de necesitatea înlăturării efectelor unei calamităţi, în mod
firesc, nu poate reveni unei persoane pe timpul absenţei sale din
ţară). Important este însă faptul că simpla absenţă din ţară nu-l
exonerează pe cetăţeanul român, de exemplu, de obligaţia de a
satisface serviciul militar (afară de cazul în care s-ar încadra în
excepţiile la care face trimitere art. 52 (2) din Constituţie) sau de cea
de plată a impozitelor pentru imobilul al cărui proprietar este, sau de
obligaţia de creştere, întreţinere şi educare a copilului său minor.
5. Cetăţenii străini şi apatrizii se bucură în România de
protecţie juridică.
Constituţia României cuprinde şi unele reglementări privind
străinii şi apatrizii pe teritoriul României. Astfel, în art. 18 se arată:
1. Cetăţenii şi apatrizii care locuiesc în România se bucură de
protecţia generală a persoanelor şi a averilor, garantată de constituţie
şi de alte legi.
2. Dreptul de azil se acordă şi se retrage în condiţiile legii, cu
respectarea tratatelor şi convenţiilor internaţionale la care România
este parte.
Asemenea dispoziţii sunt necesare, ştiut fiind faptul că
populaţia unui stat cuprinde, în afara cetăţenilor, şi străini şi apatrizi.
Sistemul juridic şi, desigur, Constituţia nu pot să nu recepteze
această realitate şi să nu reglementeze, plecând de la categoria
generală de om (sau fiinţă umană), statutul juridic al tuturor
207
persoanelor fizice. În reglementarea constituţională a statutului
străinilor şi apatrizilor din România se au în vedere:
a) străinii şi apatrizii, în calitatea lor de oameni, au anumite
drepturi naturale, inalienabile şi imprescriptibile (la viaţă, la
demnitate, la libertate, la conştiinţă);
b) din punct de vedere strict juridic, anumite drepturi pot
aparţine numai cetăţenilor români, care, prin cetăţenie, sunt ataşaţi
destinelor statului român. Există, în toate sistemele constituţionale,
regula potrivit căreia numai cetăţenii au drepturi politice (de a alege
sau de a fi ales), pentru că numai ei pot şi trebuie să participe la
guvernarea statului propriu. De asemenea, pentru dobândirea şi
exercitarea anumitor drepturi, Constituţia sau legile cer, ca o condiţie
indispensabilă, şi calitatea de cetăţean român. Este suficient să
amintim că această calitate este expres cerută pentru a putea fi
proprietar de terenuri în România (a se vedea precizările de la
p. 249) sau pentru ocuparea unei funcţii de magistrat. Mai mult,
cetăţenii proprii nu pot fi extrădaţi la cererea unui stat străin;
c) în afara drepturilor naturale, care aparţin oricărei fiinţe
umane, în calitatea sa de om, există şi alte drepturi subiective a căror
dobândire şi exercitare legea nu o condiţionează de calitatea de
cetăţean.
Asemenea drepturi trebuie acordate şi străinilor sau apatrizilor
care domiciliază sau locuiesc în România. Este deci de netăgăduit că
şi străinii şi apatrizii trebuie să aibă anumite drepturi şi libertăţi şi,
bineînţeles, obligaţiile corespunzătoare.
Formula constituţională este generoasă şi cuprinzătoare.
Practic, şi străinii şi apatrizii din România se pot bucura de toate
drepturile şi libertăţile, afară de acelea pentru care Constituţia sau
legea impun calitatea de cetăţean român.
În mod firesc, articolul 18 din Constituţie reglementează şi
dreptul de azil, ştiut fiind faptul că azilul este prin excelenţă un drept
care aparţine străinilor şi apatrizilor.
208
Dreptul de azil cuprinde, de fapt, găzduirea şi protecţia statului
român acordate acestor persoane, deoarece în statul lor de origine
sunt urmărite sau persecutate pentru activităţi desfăşurate în favoarea
umanităţii, progresului şi păcii. Azilul se acordă numai celor urmăriţi
pentru activităţi politice (se mai numeşte şi azil politic), şi nu pentru
fapte de drept comun. Persoanele cărora li se acordă azil de către
România se bucură de toate drepturile şi au toate obligaţiile, cu
excepţia celor care aparţin în exclusivitate cetăţenilor români. În
acelaşi timp, aceste persoane nu pot fi extrădate.
Potrivit documentelor internaţionale în materie, azilul este un
act paşnic şi umanitar şi nu poate fi considerat ca un act inamical faţă
de un stat.
De asemenea, principalele documente juridice internaţionale,
precum şi practica statelor în acest domeniu consideră că orice
persoană are dreptul de a cere azil şi de a obţine azilul într-o altă ţară.
Un asemenea drept nu poate fi invocat de persoanele în legătură cu
care există raţiuni serioase de a le considera că au comis o crimă
contra păcii, o crimă de război sau o crimă contra umanităţii, în
sensul instrumentelor internaţionale care au dispoziţii referitoare la
asemenea crime. În fine, aprecierea asupra motivaţiei azilului revine
statului care-l acordă, în exerciţiul suveranităţii sale.
6. Cetăţenii români nu pot fi extrădaţi sau expulzaţi din
România.
Constituţia, prin art. 19, stabileşte că:
1) cetăţeanul român nu poate fi extrădat sau expulzat din
România;
2) cetăţenii străini şi apatrizii pot fi extrădaţi numai pe baza
unei convenţii internaţionale sau în condiţii de reciprocitate;
3) prin derogare de la prevederile alineatului (1), cetăţenii
români pot fi extrădaţi în baza convenţiilor internaţionale la care
România este parte, în condiţiile legii şi pe bază de reciprocitate;
4) expulzarea sau extrădarea se hotărăşte de către justiţie.
Extrădarea şi expulzarea sunt două măsuri foarte grave care privesc
209
prin excelenţă libertatea individuală şi dreptul la liberă circulaţie.
Este motivul pentru care cele mai generale reguli în acest domeniu
sunt cuprinse în chiar corpul Constituţiei, urmând ca reglementările
de detaliu să fie realizate prin lege. Constituţia valorifică o regulă de
tradiţie, care rezultă şi din constituţiile străine, precum şi din
documentele juridice internaţionale, şi anume că cetăţenii proprii nu
pot fi nici extrădaţi, nici expulzaţi. Expulzarea sau extrădarea
propriului cetăţean ar fi o măsură contrară legăturii de cetăţenie, care
implică obligaţia de protecţie pe care statul trebuie să o asigure
tuturor cetăţenilor săi. În literatura juridică se menţionează un singur
caz în care această regulă, universală azi, nu este aplicabilă, şi anume
între Anglia şi Statele Unite ale Americii, între care extrădarea
propriilor cetăţeni este admisă. Acest caz, cvasisingular, este desigur
explicabil prin istoria şi legăturile sociale şi politice deosebite dintre
cele două state;
5) pot fi extrădaţi sau expulzaţi numai cetăţenii străini şi
apatrizi.
Extrădarea este instituţia juridică ce permite unui stat de a cere
altui stat pe teritoriul căruia s-a refugiat unul din cetăţenii săi să i-l
predea. Ea asigură ca autorii unor infracţiuni, mai ales ai unor
infracţiuni internaţionale grave, să nu rămână nejudecaţi şi
nepedepsiţi, ascunzându-se pe teritoriul altor state. Într-o definiţie
considerată mai exactă, extrădarea este un act de asistenţă judiciară
interstatală în materie penală care urmăreşte transferul unui individ
urmărit sau condamnat penal din domeniul suveranităţii judiciare a
unui stat în domeniul celuilalt stat. Articolul 19 din Constituţie nu a
nominalizat situaţiile în care extrădarea este admisibilă sau nu, un
asemenea procedeu fiind dificil de realizat şi desigur ineficient.
Urmează ca autorităţile care vor avea de rezolvat asemenea
probleme să procedeze la o interpretare şi aplicare a instrumentelor
juridice internaţionale care privesc direct sau tangenţial acest
domeniu şi, desigur, a legislaţiei româneşti.
210
Câteva reguli însă sunt deja de largă aplicaţie şi, am putea
spune, universal recunoscute de sistemele şi practicile juridice.
Astfel, nu se admite extrădarea pentru raţiuni politice, sau atunci
când persoana în cauză ar putea fi condamnată la moarte ori ar exista
riscul de a fi supusă torturii şi altor pedepse sau tratamente crude,
inumane sau degradante. Extrădarea se admite şi se practică în
cazurile de piraterie maritimă şi aeriană, trafic de femei şi copii,
trafic de arme, trafic de stupefiante, terorism, genocid.
Expulzarea este instituţia juridică ce permite autorităţilor dintr-un
stat să oblige altă persoană (cetăţean străin sau apatrid) să părăsească
ţara, punând astfel capăt, în mod silit, şederii acestei persoane pe
teritoriul său. Codul nostru penal reglementează expulzarea străinilor
în cadrul măsurilor de siguranţă, adică al acelor măsuri care au ca
scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii
faptelor prevăzute de legea penală şi care se iau faţă de persoanele ce
au comis fapte prevăzute de legea penală. Aşa cum se arată, de altfel,
în literatura juridică, măsura expulzării se ia, de regulă, pentru
ocrotirea ordinii de drept, fiind motivată de consideraţii de ordin
politic, economic, juridic, menţionându-se în acest context tulburări
ale ordinii publice, acţiuni contrare legii sau acţiuni politice contra
siguranţei statului, ofense aduse statului de reşedinţă sau unui stat
străin.
În dreptul internaţional s-au stabilit totuşi unele reguli privind
expulzarea, în sensul ca executarea deciziei de expulzare să nu fie
inutil brutală, rapidă sau vexatorie, iar expulzatului să i se lase
dreptul de a alege statul pe teritoriul căruia urmează să fie expulzat,
adică expulzarea să se facă respectându-se drepturile inerente
persoanei. În mod firesc, aceste reguli, în măsura în care sunt
consemnate în pacte, convenţii sau protocoale la care România este
parte, fac parte din dreptul intern şi sunt aplicabile în domeniul
expulzării.
Constituţia stabileşte, prin art. 19, şi regula potrivit căreia
extrădarea se poate decide numai în baza unei convenţii
211
internaţionale sau în condiţii de reciprocitate. Sunt două condiţii care
stabilesc temeiul juridic al extrădării, condiţii cu vechime în sistemul
juridic. De altfel, Codul penal român, în art. 9, stabileşte şi că
extrădarea se acordă sau poate fi solicitată pe bază de convenţie
internaţională, pe bază de reciprocitate şi, în lipsa acestora, în
temeiul legii. Desigur, norma penală se referă şi la situaţia în care
autorităţile române solicită extrădarea.
Unele explicaţii sunt necesare în legătură cu ultimul alineat al
art. 19 din Constituţie, care stabileşte că numai justiţia poate hotărî
extrădarea sau expulzarea. Vom observa că, în istoria acestor două
instituţii, decizia a revenit autorităţilor administrative, limitarea
controlului judiciar fiind explicată, mai ales în ce priveşte
expulzarea, prin aceea că ea răspunde în general unor motive de
oportunitate, care nu pot fi supuse aprecierii judecătorului. Aşa cum
am observat deja, faţă de realitatea că ambele măsuri aduc atingeri
grave unor libertăţi fundamentale, este normal ca justiţia să decidă,
pentru că în structura şi sistemul Constituţiei României justiţia este
unul din garanţii (poate cel mai puternic şi mai eficient) ai drepturilor
şi libertăţilor constituţionale.
Iar potrivit art. 18 din Constituţie, cetăţenii străini şi apatrizii care
locuiesc în România se bucură de protecţia generală a persoanelor,
garantată de constituţie şi de alte legi. Credem că nu este lipsită de
interes menţionarea art. 7 din Declaraţia privind drepturile omului
aparţinând persoanelor care nu posedă naţionalitatea ţării în care
locuiesc, care stabileşte că un străin care se găseşte legal pe teritoriul
unui stat nu poate fi expulzat decât în executarea unei decizii luate
conform legii, afară dacă raţiuni imperioase de securitate naţională nu
se opun; el trebuie să aibă posibilitatea de a valorifica motivele
contrare expulzării sale şi de a cere examinarea cazului său de către
autoritatea competentă sau de una sau mai multe persoane special
desemnate de o anumită autoritate, fiind reprezentat în acest scop.
Expulzarea individuală sau colectivă a străinilor ce se găsesc în
212
această situaţie pentru motive de rasă, culoare, religie, cultură, de
origine naţională sau etnică este interzisă.
7. Prioritatea reglementărilor internaţionale
Constituţia României, prin art. 20, stabileşte un principiu de
incontestabilă actualitate şi care exprimă într-o viziune modernă
corelaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, cu aplicaţia sa
specifică în domeniul drepturilor constituţionale.
Prima regulă ce rezultă din art. 20 al Constituţiei este în sensul
interpretării şi aplicării dispoziţiilor privind drepturile şi libertăţile
cetăţeneşti în concordanţă cu prevederile tratatelor internaţionale la
care România este parte. Acest principiu reflectă actuala poziţie a
României în relaţiile juridice internaţionale, în primul rând în relaţiile
de drept constituţional. În Constituţie este nominalizată Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului, adoptată la 10 decembrie 1948,
iar în ce priveşte celelalte documente internaţionale, se vorbeşte de
pacte şi tratate, deşi, într-o viziune largă, ştiinţifică, pactele sunt
tratate. Explicaţia acestui limbaj al art. 20 din Constituţie constă în
ataşamentul pe care România îl proclamă explicit, mai întâi faţă de
Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, acest document de
început şi de referinţă în domeniu, care a marcat începutul unei noi
ere în proclamarea şi protecţia drepturilor omului. În ideea de a se
marca ataşamentul şi respectul faţă de cele două pacte, şi anume
Pactul Internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi
culturale şi Pactul relativ la drepturile civile şi politice (adoptate şi
deschise semnării, ratificării şi adeziunii la 1 decembrie 1966,
ratificate de către România în 1974 şi intrate în vigoare la 3 ianuarie
1976 şi, respectiv, 23 martie 1976), în textul articolului 20 s-a
menţionat şi cuvântul pactele.
Cea de-a doua regulă acordă prioritate reglementărilor
internaţionale, desigur, celor cuprinse în tratatele ratificate de
România, în situaţia în care s-ar ivi anumite nepotriviri, conflicte,
neconcordanţe între ele şi reglementările interne. Trebuie menţionat
213
că această prioritate este acordată numai reglementărilor din
domeniul drepturilor omului, ea nu este aplicabilă altor domenii.
Soluţia constituţională dată de art. 20 exprimă nu numai
ataşamentul faţă de reglementările internaţionale, ci şi marea
receptivitate faţă de dinamica lor posibilă şi previzibilă. În domeniul
drepturilor omului sunt încă multe lucruri de înfăptuit care presupun
colaborarea între state şi care se vor realiza prin tratatele
internaţionale.
Deschiderea României spre Europa şi spre comunitatea
internaţională este astfel constituţional garantată prin art. 20. Această
soluţie este o soluţie modernă, ea se regăseşte în constituţiile Franţei,
Spaniei, care permit atribuirea de competenţe constituţionale unor
organizaţii sau instituţii internaţionale, în cazul Germaniei, desigur,
în formulări specifice şi nuanţate.
Dispoziţiile art. 20, în perspectiva aplicării lor, implică două
consecinţe majore. O primă consecinţă priveşte chiar pe legiuitor,
care va trebui întotdeauna şi obligatoriu să verifice dacă proiectele de
legi pe care le discută şi le adoptă se corelează cu tratatele
internaţionale la care România este parte. O a doua consecinţă
priveşte autorităţile publice competente a negocia, încheia şi ratifica
tratatele internaţionale, care vor trebui să manifeste o atenţie sporită
în observarea corelaţiei dintre prevederile actului internaţional şi
dreptul românesc, iar în situaţii mai dificil de depăşit, să se
folosească procedeul rezervelor sau declaraţiilor.
Regula supremaţiei documentelor internaţionale are însă şi o
limită, iar această limită se referă la cât de favorabile sunt dispoziţiile
constituţionale în comparaţie cu cele ale tratatelor.
8. Accesul liber la justiţie
Art. 21 din Constituţie prevede în primul alineat: „Orice
persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a
libertăţilor şi a intereselor sale legitime”.
În sistemul Constituţiei României, justiţia a devenit una din
garanţiile exercitării efective a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
214
Acest rol se motivează prin locul autorităţilor judecătoreşti în
sistemul puterilor statale şi prin funcţiile lor. Justiţia se înfăptuieşte,
în numele legii, de către judecători, care sunt independenţi şi se
supun numai legii. Raportarea activităţii judecătoreşti numai la lege
asigură aplicarea necondiţionată a legii şi numai a legii. Funcţiile
justiţiei sunt de a interpreta şi aplica legile la cazurile concrete, de a
judeca şi a aplica sancţiuni, de a face dreptate. Realizarea corectă a
acestor funcţii este asigurată de regulile de desfăşurare a activităţii de
judecată, printre care menţionăm publicitatea, oralitatea şi
contradictorialitatea dezbaterilor, obligaţia de motivare a hotărârilor,
posibilitatea exercitării căilor de atac.
Potrivit acestui principiu, oricine are acces la justiţie: cetăţean
român, cetăţean străin sau apatrid. Principiul menţionat permite
accesul la justiţie pentru apărarea oricărui drept sau oricărei libertăţi
şi a oricărui interes legitim, fără deosebire dacă acestea rezultă din
Constituţie sau din alte legi (art. 21, alin. 1).
S-ar putea pune întrebarea: De ce în Constituţie se foloseşte
expresia interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a
posibilităţii de a acţiona în justiţie şi deci nu ar fi fost suficient doar
termenul interese? Explicaţia e simplă. Constituţia şi legile nu apără
şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază
pe drept, pe cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele
nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalităţii şi
statului de drept. Articolul 21 din Constituţie implică o corectă
delimitare între dreptul la acţiune în justiţie şi obligaţia
constituţională de ocrotire a drepturilor, libertăţilor şi intereselor
legitime. Este subînţeles că accesul liber la justiţie permite depunerea
oricărei cereri a cărei rezolvare este de competenţa autorităţilor
judecătoreşti. 115
Posibilitatea sesizării justiţiei pentru apărarea drepturilor,
libertăţilor şi a intereselor legitime se poate realiza fie pe calea
acţiunii directe, fie pe orice altă cale procedurală, inclusiv pe calea
115
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., p. 188.
215
excepţiei de neconstituţionalitate menţionată de către art. 144 lit. c
din Constituţie. Trebuie să adăugăm că, accesul liber la justiţie fiind
garantat chiar prin Constituţie, precizarea din art. 21 (2) din
Constituţie în sensul că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea
acestui drept este firească.
9. Caracterul de excepţie al restrângerii exerciţiului unor
drepturi sau al unor libertăţi
Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cele două Pacte
internaţionale privitoare la drepturile omului, alte documente
juridice internaţionale admit existenţa unor limitări, restrângeri, în
legătură cu exerciţiul drepturilor şi libertăţilor umane. Legitimitatea
unor astfel de reguli constă chiar în conceptul de libertate. De altfel,
chiar Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului (Franţa, 1789),
arăta prin art. 4 că „Libertatea constă în a face tot ce nu dăunează
altuia. De asemenea, exerciţiul drepturilor naturale ale fiecărui om
nu are limite decât cele care asigură celorlalţi membri ai societăţii să
se bucure de aceleaşi drepturi. Aceste limite nu pot fi determinate
decât de lege”. Această limitare, din punctul de vedere al dreptului,
are chiar origini mai vechi. Astfel, în dreptul roman se spunea
alterum non laedere, ceea ce înseamnă că oricine, trăind onest şi
dând fiecăruia ce i se cuvine, îşi putea exercita drepturile până la
limita la care ar fi dăunat altuia. 116
De asemenea, din cele două Pacte internaţionale rezultă, pentru
legislaţiile interne, posibilitatea limitării sau restrângerii exerciţiului
unor drepturi şi libertăţi. În Pacte, asemenea prevederi nu sunt
grupate într-un text unic. Ele se regăsesc formulate la anumite
drepturi şi libertăţi, în funcţie de conţinutul acestora. Din examinarea
acestor prevederi rezultă că limitările şi restricţiile sunt posibile dacă:
sunt expres prevăzute de lege; sunt necesare într-o societate
democratică pentru a proteja securitatea naţională, ordinea publică,
116
I. Berg, Dicţionar, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1970.
216
sănătatea sau morala publică, drepturile şi libertăţile celorlalţi etc.,
sunt proporţionale cu cauza care le-a determinat.
De asemenea, din Pacte rezultă că limitările trebuie să fie
exclusiv în vederea favorizării binelui general într-o societate
democratică, că anumite restricţii legale pot fi impuse pentru
membrii forţelor armate şi poliţiei. În fine, Pactele internaţionale
stabilesc că exerciţiul drepturilor şi libertăţilor comportă obligaţii şi
responsabilităţi speciale.
Constituţia României, receptând aceste reglementări
internaţionale, foloseşte un procedeu simplu şi eficient, şi anume
exprimarea tuturor acestora într-un unic articol.
Astfel, art. 53 permite restrângerea exerciţiului unor drepturi şi
libertăţi cetăţeneşti, dar numai ca excepţie şi, desigur, numai
condiţionat. Potrivit textului menţionat, restrângerea se poate
înfăptui numai prin lege. Chiar legea poate face acest lucru numai
dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranţei naţionale, a
ordinii publice, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea
unei calamităţi naturale ori a unui sinistru deosebit de grav.
Altfel spus, Constituţia limitează chiar legea de restrângere
doar la anumite situaţii clar definite şi de o incontestabilă importanţă.
Aceste situaţii nominalizate de către art. 53 implică apărarea unor
valori sociale şi umane care prin rolul lor pot legitima măsuri de
natura celor menţionate. În fine, art. 53 impune încă două condiţii,
care desigur sunt cumulative, şi anume ca restrângerea să fie
proporţională cu situaţia care a determinat-o şi să nu aducă atingere
existenţei dreptului sau a libertăţii.
VII.6. Inviolabilităţile
Dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică
Aceste drepturi sunt reglementate de către Constituţie în acelaşi
articol, şi anume art. 22. Deşi sunt într-o legătură indisolubilă,
drepturile menţionate nu sunt totuşi confundabile din punct de
217
vedere juridic. Dreptul la viaţă este înscris printre drepturile
esenţiale ale fiinţei umane, în Declaraţia Universală a Drepturilor
Omului, declaraţie preluată în constituţiile celor mai multe state
(art. 22 în Constituţia României).
Dreptul la viaţă este cel mai natural drept al omului. El şi-a
făcut loc de timpuriu, în sistemul juridic, fiind consacrat încă din
primele declaraţii de drepturi şi, desigur, prin constituţii. Este un
drept cetăţenesc cu care începe acest domeniu. În acest sens,
Declaraţia Universală a Drepturilor Omului stabileşte în art. 3 că
„Orice om are dreptul la viaţă libertate şi la inviolabilitatea
persoanei”. Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale consacră în art. 2 că „Dreptul
oricărei persoane la viaţă este protejat prin lege. Moartea nu poate fi
aplicată în mod intenţionat, decât în executarea unei sentinţe capitale
pronunţate de către un tribunal în cazul în care infracţiunea este
sancţionată de lege cu această pedeapsă”, iar Pactul privitor la
drepturile civile şi politice stabileşte, în art. 6 pct. 1, că „Dreptul la
viaţă este inerent persoanei umane. Acest drept trebuie ocrotit prin
lege. Nimeni nu poate fi privat de viaţa sa în mod arbitrar”.
În această accepţiune largă, dreptul la viaţă este asigurat prin
sistemul constituţional. Art. 22 din Constituţie se referă la
accepţiunea restrânsă a dreptului la viaţă, această soluţie fiind mai
eficientă din punct de vedere juridic. Având în vedere că acest drept
fundamental implică, în primul rând, ca nimeni să nu poată fi privat
de viaţa sa în mod arbitrar, art. 22 (3) interzice pedeapsa cu moartea,
ca fiind contrară drepturilor naturale ale omului. Interzicerea prin
Constituţie a pedepsei cu moartea exprimă tendinţa dominantă azi în
lume, prezentă în documentele juridice, politice şi sociologice, de
înlăturare a acestei sancţiuni. Pedeapsa cu moartea este nu numai o
încălcare a drepturilor naturale ale omului, dar este prin natura sa o
cruzime ce foarte rar s-a dovedit dreaptă şi niciodată eficientă. Mai
mult, ea produce efecte ireparabile, istoria dovedind că de foarte
218
multe ori a fost efectul unor grave erori judiciare şi că nu totdeauna a
pedepsit ceea ce trebuie astfel pedepsit. 117
Prin aceste dispoziţii, Constituţia realizează o corelare
indiscutabilă cu Protocolul facultativ la Pactul Internaţional relativ
la drepturile civile şi politice vizând abolirea pedepsei cu moartea,
protocol ratificat de către România fără rezerve.
Interdicţia prevăzută de art. 22 (3) este absolută, nicio excepţie
nefiind posibilă.
Într-o manieră asemănătoare cu dreptul la viaţă, dreptul la
integritatea fizică este clar definit prin chiar formularea
constituţională. Dreptul la integritate fizică şi psihică a fost inspirat,
de asemenea, de Declaraţia Universală, care, în art. 5, proclamă că
„nimeni nu va fi supus la tortură, nici la pedepse sau tratamente
crude inumane sau degradante”. În acelaşi sens a fost formulat art. 7
din Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice. Art. 3 al
Convenţiei Europene reia, în esenţă, art. 5 din Declaraţia Universală,
mai puţin termenul „tratamente crude”, arătând că „nimeni nu poate fi
supus torturii şi nici la pedepse sau tratamente inumane sau
degradante”. El nu a preluat însă alineatul 2 de la art. 7 al Pactului, în
care se arată: „În special, este interzis ca o persoană să fie supusă,
fără consimţământul său, unei experienţe medicale sau ştiinţifice”.
Strânsa sa legătură cu dreptul la viaţă a determinat
reglementarea în acelaşi articol 22. Respectul integrităţii fizice este
garantat chiar prin Constituţie, rezultând astfel obligaţia autorităţilor
publice de a o asigura. Orice atingere adusă integrităţii fizice a
persoanei va trebui sancţionată de către lege, iar dacă ea se impune,
totuşi, din considerente de ordin social, se poate face numai prin
lege, în condiţiile art. 53 din Constituţie.
Dreptul la integritate psihică este ocrotit şi considerat de
valoare constituţională, omul fiind conceput – sub aspect juridic – ca
un complex de elemente în care psihicul şi fizicul nu pot fi
despărţite. Mutilarea uneia sau alteia dintre integrităţi este contrară
117
219
drepturilor umane. Respectul vieţii, integrităţii fizice şi integrităţii
psihice explică în mod firesc interzicerea torturii, a pedepselor sau
tratamentelor inumane ori degradante, ceea ce face în mod expres
art. 22 (2). Practicarea unor asemenea procedee şi tratamente este o
încălcare a demnităţii şi personalităţii omului, conţinând obiceiuri
primitive, care trebuie repudiate şi reprimate de către lege.
Potrivit Convenţiei contra torturii şi a altor pedepse sau
tratamente crude, inumane ori degradante, tortura este un act prin
care se produce o durere sau o suferinţă ascuţită, fizică sau mentală,
intenţionat, unei persoane, cu scopul de a obţine de la ea sau de la o
terţă persoană informaţii sau mărturisiri, de a pedepsi un act pe care
ea sau o terţă persoană l-a comis sau se presupune a-l fi comis, de a
intimida sau de a face presiune asupra sa sau de a intimida sau face
presiuni asupra unei terţe persoane, sau pentru oricare alt motiv
fondat pe o formă de discriminare, indiferent care este, dacă o
asemenea durere sau o asemenea suferinţă sunt produse de un agent
al autorităţii publice sau de orice altă persoană având o împuternicire
oficială sau la instigarea sa ori cu consimţământul său expres sau
tacit.
Practicarea unor asemenea procedee şi tratamente este o
încălcare a demnităţii şi personalităţii omului, amintind obiceiuri
primitive care trebuie repudiate şi reprimate de către lege. Faţă de
relevanţa lor în garantarea drepturilor omului, aceste prevederi
privind interzicerea torturii, a pedepselor sau tratamentelor inumane
ori degradante se regăsesc în Declaraţia Universală a Drepturilor
Omului (art. 5), în Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi
politice (art7) şi, mai ales, în Convenţia contra torturii şi altor
pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante (ONU,
10 decembrie 1984). Această Convenţie defineşte tortura ca un act
prin care o durere sau suferinţă ascuţite, fizice sau mentale, sunt
produse intenţionat unei persoane cu scopul de a obţine de la ea sau de
la o terţă persoană informaţii sau mărturisiri, de a pedepsi un act pe care
ea sau o terţă persoană l-a comis sau se presupune a-l fi comis, de a
220
intimida sau face presiuni asupra unei terţe persoane, sau pentru
oricare alt motiv fondat pe o formă de discriminare, indiferent care
este, dacă o asemenea durere sau o asemenea suferinţă sunt produse
de un agent al autorităţii publice sau de orice altă persoană având o
împuternicire oficială sau la instigarea sa sau cu consimţământul său
expres sau tacit. Acest termen nu cuprinde durerea sau suferinţele
rezultând unic din sancţiunile legitime, inerente acestor sancţiuni sau
ocazionate de ele. De asemenea, Convenţia cuprinde angajamentul
statelor de a lua măsurile legislative, administrative, judiciare şi orice
alte măsuri eficiente pentru a împiedica aplicarea de pedepse sau
tratamente crude, inumane sau degradante, pe teritoriul ce se află sub
jurisdicţia lor118 . Articolul 22 (3) din Constituţia României
realizează o corelare clară şi eficientă cu aceste instrumente juridice
internaţionale.
Drepturile prevăzute în art. 22 sunt ocrotite de Constituţie faţă
de toate subiectele de drept, deci atât faţă de autorităţile publice, cât
şi faţă de cetăţeni.
Formularea dispoziţiilor acestui articol nu lasă niciun dubiu în
ce priveşte obligaţia generală, a tuturor subiectelor de drept, de a
respecta viaţa, integritatea fizică şi psihică a persoanei. Este adevărat
că autorităţile publice au obligaţii sporite în acest domeniu, dar textul
nu trebuie interpretat ca referindu-se numai la acestea.
Libertatea individuală
Constituţia României reglementează libertatea individuală în
art. 23, un articol cu un conţinut complex. Astfel, se precizează:
„Libertatea individuală şi siguranţa persoanei sunt inviolabile.
Percheziţionarea, reţinerea sau arestarea unei persoane sunt permise
numai în cazurile şi cu procedura prevăzute de lege. Reţinerea nu
poate depăşi 24 de ore. Arestarea preventivă se dispune de judecător
şi numai în cursul procesului penal. În cursul urmăririi penale
arestarea preventivă se poate dispune pentru cel mult 30 de zile şi se
118
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit, p. 193 şi urm.
221
poate prelungi cu câte cel mult 30 de zile, fără ca durata totală să
depăşească un termen rezonabil, şi nu mai mult de 180 de zile. În
faza de judecată, instanţa este obligată, în condiţiile legii, să verifice
periodic, şi nu mai târziu de 60 de zile, legalitatea şi temeinicia
arestării preventive şi să dispună, de îndată, punerea în libertate a
inculpatului, dacă temeiurile care au determinat arestarea preventivă
au încetat sau dacă instanţa constată că nu există temeiuri noi care să
justifice menţinerea privării de libertate. Încheierile instanţei privind
măsura arestării preventive sunt supuse căilor de atac prevăzute de
lege.
Celui reţinut sau arestat i se aduc de îndată la cunoştinţă, în
limba pe care o înţelege, motivele reţinerii sau ale arestării, iar
învinuirea, în cel mai scurt termen; învinuirea se aduce la cunoştinţă
numai în prezenţa unui avocat, ales sau numit din oficiu. Punerea în
libertate a celui reţinut sau arestat este obligatorie, dacă motivele
acestor măsuri au dispărut, precum şi în alte situaţii prevăzute de
lege.
Persoana arestată preventiv are dreptul să ceară punerea sa în
libertate provizorie, sub control judiciar sau pe cauţiune. Până la
rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare,
persoana este considerată nevinovată. Nici o pedeapsă nu poate fi
stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii. Sancţiunea
privativă de libertate nu poate fi decât de natură penală”.
Istoria îndelungată şi sinuoasă a libertăţii individuale,
permanentele conflicte ce intervin între lege şi teorie, pe de o parte,
şi practica autorităţilor publice, pe de altă parte, care
nu rareori a înregistrat abuzuri şi ilegalităţi, uitându-se uneori (din
păcate prea des) că autorităţile trebuie să fie în slujba cetăţeanului, şi
nu invers, au impus formularea unor reguli constituţionale clare, a
căror aplicare să nu fie stânjenită de interpretări şi speculaţii.
Articolul 23 din Constituţie foloseşte două exprimări, şi anume cea
de libertate individuală şi cea de siguranţă a persoanei. Aceste două
noţiuni sunt unul şi acelaşi lucru, nu formează o categorie juridică
222
unică, deşi sunt şi trebuie să fie folosite şi explicate împreună.
Exprimarea constituţională este rezultatul faptului că libertăţile
aparţinând persoanei trebuie reglementate nu numai în totalitatea lor,
ca fiind esenţiale pentru individ şi indivizibile, ci şi fiecare în parte.
Apoi, uneori, este dificil de nominalizat o libertate astfel încât prin
simpla nominalizare s-o identifici fără reţineri, deşi practicile
constituţionale în acest domeniu al drepturilor din prima generaţie
sunt îndelungate şi edificatoare.
Libertatea individuală, în contextul art. 23 din Constituţie,
priveşte libertatea fizică a persoanei, dreptul său de a se putea
comporta şi mişca liber, de a nu fi reţinut în sclavie sau în orice altă
servitute, de a nu fi reţinut, arestat sau deţinut decât în cazurile şi
după formele expres prevăzute de constituţie şi legi. Libertatea
individuală este expresia constituţională a stării naturale umane,
omul născându-se liber. Societatea are obligaţia de a respecta şi
proteja libertatea omului.
Pentru înţelegerea conceptului juridic (constituţional) de
libertate individuală, trebuie să plecăm de la o constatare de
notorietate, şi anume că libertatea individuală, ca de altfel toate
libertăţile umane, nu este, nu poate şi nu trebuie să fie absolută.
Aceasta înseamnă că ea urmează a se realiza în coordonatele impuse
de către ordinea constituţională sau, mai pe larg, de către ordinea de
drept. Încălcarea ordinii de drept de către un individ îndreptăţeşte
autorităţile publice la intervenţie, la represiune. Aceasta implică,
dacă este cazul, în funcţie de gravitatea încălcărilor, unele măsuri
care privesc direct libertatea persoanei, precum percheziţii, reţineri,
arestări.
Acţiunile autorităţilor publice de restabilire a ordinii de drept,
de represiune (atunci când este cazul) sunt şi trebuie să fie, la rândul
lor, condiţionate şi clar delimitate, astfel încât libertatea individuală
să fie respectată şi nicio persoană inocentă să nu fie victima unor
acţiuni abuzive sau determinate eventual de raţiuni pur politice.
223
Intervine astfel noţiunea de siguranţă a persoanei, care
exprimă ansamblul garanţiilor ce protejează persoana în situaţiile în
care autorităţile publice, în aplicarea constituţiei şi legilor, iau
anumite măsuri care privesc libertatea individuală, garanţii ce
asigură ca aceste măsuri să nu fie ilegale. Acest sistem de garanţii
(de regulă) permite realizarea represiunii faptelor antisociale
(nelegale, infracţiunilor), dar în acelaşi timp asigură inocenţilor
ocrotirea juridică necesară. 119
Categoria libertatea individuală are o sferă de cuprindere şi o
generalitate mai mari decât cele ale siguranţei persoanei. Siguranţa
persoanei poate fi văzută şi ca o garanţie a libertăţii individuale, ca
privind legalitatea măsurilor ce pot fi dispuse de către autorităţile
publice, în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege.
Art. 23 din Constituţie stabileşte condiţiile în care se pot realiza
reţineri şi arestări, şi anume că acestea pot fi dispuse numai în
cazurile şi cu procedura prevăzute de lege. Prin cazurile prevăzute de
lege urmează să înţelegem situaţiile, împrejurările în care autorităţile
publice competente pot proceda la percheziţii, reţineri, arestări. Prin
etapele prevăzute de lege urmează să înţelegem regulile procedurale
a căror respectare obligatorie se impune. Textul constituţional obligă
totodată legiuitorul să stabilească expres şi explicit atât cazurile, cât
şi procedurile. În orice caz, legiuitorul, în stabilirea cazurilor şi
procedurilor, va trebui să aibă în vedere că, potrivit art. 1(3) din
Constituţie, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţeneşti,
libera dezvoltare a personalităţii umane şi dreptatea reprezintă valori
suplimentare şi sunt garantate.
Percheziţia este o măsură reglementată în Codul de procedură
penală în capitolul denumit Mijloace de probă. Potrivit art. 100 din
acest Cod, „Când persoana căreia i s-a cerut să predea vreun obiect
sau vreun înscris tăgăduieşte existenţa sau deţinerea acestora,
precum şi ori de câte ori pentru descoperirea şi strângerea probelor
este necesar, organul de urmărire penală sau instanţa de judecată
119
224
poate dispune efectuarea unei percheziţii. Percheziţia poate fi
domiciliară sau corporală”.
Prin ea însăşi, percheziţia priveşte direct libertatea individuală şi,
mai ales, siguranţa persoanei în accepţiunea pe care am formulat-o
mai înainte. De aceea, percheziţia se poate efectua numai în cazurile
şi în condiţiile prevăzute de lege. Trebuie să adăugăm că revine
procedurii penale stabilirea de reguli, până la detalii, privind
încuviinţarea, timpul, procedura de efectuare a percheziţiilor.
Reţinerea este o măsură procesual-penală, preventivă, prin care
persoana faţă de care există unele indicii că a săvârşit o faptă
prevăzută şi pedepsită de lege este privată de libertatea sa, de către
autorităţile competente, pe o durată strict limitată. Fiind o măsură
care priveşte libertatea individuală, reţinerea este reglementată prin
Constituţie şi în detaliu prin legislaţia penală. Cât priveşte regulile ce
rezultă din chiar textul Constituţiei, ele se referă la faptul că
reţinerea: este permisă numai în cazurile şi cu procedura stabilite de
lege; nu poate depăşi 24 de ore; implică obligaţia autorităţii publice
de a aduce de îndată la cunoştinţă, în limba pe care o înţelege,
motivele reţinerii; implică eliberarea obligatorie a persoanei în
momentul în care motivele care au determinat luarea măsurii au
încetat. În legătură cu durata maximă a reţinerii, care nu poate depăşi
24 de ore, ea trebuie interpretată ca o durată ce nu poate fi depăşită,
şi nu ca o durată practicată în orice caz de reţinere. Aceasta înseamnă
că reţinerea poate dura şi mai puţin, şi o oră, şi cinci ore, în funcţie
de motivele reţinerii şi de operativitatea în rezolvarea problemelor pe
care le ridică fiecare caz în parte. Nimic nu împiedică juridic
răspunderea autorităţii pentru o reţinere până la limita maximă dacă
se dovedeşte că această reţinere a fost abuzivă şi că deci ea nu era
necesară. Desigur, este rolul legislaţiei procedural-penale să
detalieze procedurile reţinerii până la amănunte, un loc important
trebuind să-l ocupe evidenţele strict necesare. 120
120
225
Arestarea este o măsură ce atinge grav libertatea individuală, ea
având consecinţe mari, uneori nebănuite, asupra reputaţiei persoanei,
a vieţii sale intime şi familiale, a fericirii sale. Persoana arestată
suportă bănuiala de culpabilitate, măsura putând produce efecte
ireparabile. De aceea, arestarea este supusă unor reguli constitu-
ţionale clare şi ferme, luarea sa revenind unor autorităţi care acţio-
nează numai din ordinul legii, independent şi imparţial, şi anume
magistraţilor.
Două reguli constituţionale-cheie sunt prevăzute explicit în art. 23,
şi anume că arestarea se face numai pe baza unui mandat de arestare
şi că această măsură o poate dispune numai magistratul. Coroborând
alin. (4) cu alin. (2) rezultă că arestarea se poate face numai în
cazurile şi cu procedura prevăzute de lege. Apărarea intereselor
legitime care au fost încălcate grav prin infracţiune implică
intentarea unui proces penal făptuitorului, proces ce poate dura şi
durează mai ales în cauzele mai complicate. De aceea, printre alte
probleme de interes juridic, se pune şi problema duratei arestării
persoanelor implicate, atunci când în condiţiile legii o asemenea
arestare s-a decis. Stabilirea unei asemenea lucru este dificil şi nu
este recomandabilă o soluţie rigidă, care poate fi rareori practicată.
Din analiza dispoziţiilor din alte constituţii şi a practicii în materie
s-a putut observa că durata de o lună de zile (30 de zile, mai exact)
este o durată care, de principiu, satisface atât cerinţele (măcar de
început) ale procesului penal, cât şi cerinţele respectării libertăţii
individuale. Ca atare, alineatul (4) admite emiterea mandatul de
arestare pentru o durată de cel mult 30 de zile. De unde rezultă că
durata poate fi şi mai scurtă.
Desigur, procesul penal poate impune activităţi complexe,
probatorii, care pot dura în timp, fiind necesară şi prelungirea stării
de arest a celor implicaţi (sau a unora). De aceea, Constituţia permite
prelungirea arestării, dar numai cu aprobarea instanţei de judecată.
Această dispoziţie este deosebit de importantă pentru siguranţa
persoanei, pentru că asupra stării sale de libertate decide o autoritate
226
judecătorească, după o procedură jurisdicţională căreia îi sunt
aplicate toate regulile clasice ale justiţiei, în care motivarea hotărârii
nu poate lipsi. De altfel, ea urmează unei alte garanţii, prevăzută în
acelaşi alineat, care permite arestatului să se plângă unui judecător
cu privire la legalitatea arestării. Judecătorul este obligat nu numai să
soluţioneze plângerea, ci şi să pronunţe o hotărâre motivată.
Prin Constituţie mai sunt stabilite şi alte reguli, unele comune
reţinerii şi arestării, iar altele numai în legătură cu arestarea.
Deoarece atât reţinerea, cât şi arestarea privesc libertatea individuală,
ele se pot ordona numai când există motive legale, iar ideea de
respect al libertăţii şi siguranţei persoanei impune ca şi aceasta să
aibă dreptul să cunoască aceste motive care impun măsuri atât de
grave şi care, desigur, o privesc. De aceea, Constituţia prevede două
reguli în legătură cu aceste motive: prima privind timpul de
comunicare şi a doua privind limba în care se face această
comunicare. Astfel, autoritatea care efectuează reţinerea sau
arestarea are obligaţia constituţională de a comunica de îndată
persoanei reţinute sau arestate motivele măsurii luate. Această
prevedere este foarte importantă nu numai pentru transparenţa
acţiunii autorităţilor publice, ci şi pentru evitarea unor erori, a unor
discuţii, deseori obositoare şi iritante. Cât priveşte limba în care se
face comunicarea, aceasta este limba pe care o înţelege cel în cauză.
Este o prevedere firească, este o garanţie a siguranţei persoanei.
Atunci când se conturează culpabilitatea persoanei, învinuirea se
aduce la cunoştinţă în cel mai scurt termen, dar – şi acest lucru este
esenţial – numai în prezenţa unui avocat, ales sau numit din oficiu.
Învinuirea este deja un pas foarte mare spre formularea culpabilităţii
şi răspunderii persoanei, iar dreptul de apărare trebuie deja să
funcţioneze. Avocatul devine, practic, un garant al siguranţei
persoanei, el poate sprijini profesional clarificarea problemelor cu
care clientul său este confruntat.
Prezenţa avocatului în această secvenţă procesuală este
obligatorie; de aceea, autoritatea publică trebuie să ia măsurile
227
eficiente pentru asigurarea unui avocat din oficiu, atunci când nu se
realizează prezenţa unui avocat ales. Regula constituţională este atât
de clară şi desigur imperativă, încât nu admite niciun subterfugiu
juridic, încălcarea ei fiind o încălcare gravă a Constituţiei.
Arătam că reţinerea şi arestarea unei persoane se justifică prin
existenţa unor motive, desigur legale. Dacă aceste motive au
dispărut, prevede Constituţia, cel reţinut sau arestat trebuie în mod
obligatoriu eliberat. Deşi textul nu stabileşte un termen în care
eliberarea să se producă, el trebuie să fie cel al constatării legale şi
oficiale a dispariţiei motivelor.
Regula de mai sus cuprinde obligaţia pentru autoritatea publică
de a elibera persoana reţinută sau arestată. Constituţia însă permite şi
eliberarea persoanei arestate preventiv, la cererea acesteia, sub control
judiciar sau pe cauţiune. Această regulă a libertăţii provizorii, pe care
am denumi-o regulă a încrederii, încearcă să valorifice la maximum
prezumţia de nevinovăţie, dar şi să reducă la minimum riscul unei
erori judiciare şi, în general, al unor acte ireparabile. Trimiterea în
judecată penală a unei persoane trebuie să se facă, pe cât posibil, în
stare de libertate. Cererea de punere în libertate a persoanei trebuie să
fie soluţionată numai de către autorităţile judecătoreşti.
Libertatea provizorie a arestatului preventiv se poate realiza
sub două condiţii: controlul judiciar sau cauţiunea.
Controlul judiciar sau cauţiunea sunt două instituţii procesual
penale care garantează că persoana pusă în libertate provizorie va
răspunde tuturor solicitărilor autorităţilor judiciare, solicitări legate
desigur de procesul penal în care este implicată.
Libertatea provizorie sub control judiciar sau pe cauţiune se
realizează potrivit unor reguli detaliate, reguli ce sunt de domeniul
procedurii penale.
În fine, art. 23 din Constituţie stabileşte două reguli
fundamentale de mare tradiţie în sistemele juridice şi de
incontestabilă actualitate şi spirit justiţiar, şi anume cea privind
prezumţia de nevinovăţie şi cea privind legalitatea pedepsei.
228
Dreptul la apărare
Dreptul la apărare este un drept fundamental cetăţenesc cu o
îndelungată istorie în cadrul instituţiei drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor. Constituţia îl reglementează distinct, pentru că, deşi este
în strânsă legătură îndeosebi cu libertatea individuală şi siguranţa
persoanei, el prezintă un egal interes pentru întreaga activitate
judiciară, mai exact vorbind atât pentru procesele penale, cât şi
pentru cele civile, comerciale, de muncă, de contencios
administrativ. Cele două alineate ale art. 24 surprind corect
conţinutul dreptului la apărare, sub cele două accepţiuni ale sale.
Dreptul la apărare, într-o accepţiune largă, cuprinde totalitatea
drepturilor şi regulilor procedurale ce pot fi folosite de o persoană
pentru materializarea apărării contra învinuirilor şi acuzaţiilor ce i se
aduc, a tentativelor de încălcare a drepturilor, precum şi posibilitatea
de a-şi valorifica cererile sau de a dovedi netemeinicia ori
nelegalitatea pretenţiilor adversarului. Dreptul la asistenţă juridică
este un element al dreptului la apărare. Prin asistenţă juridică
înţelegem posibilitatea persoanei de a beneficia de sfaturile,
recomandările unui avocat, ori de a fi reprezentată în mod calificat
de avocat, în exercitarea drepturilor şi apărarea intereselor sale, în tot
cursul procesului. Scopul dreptului la apărare îl constituie garantarea
realizării şi respectării drepturilor şi libertăţilor omului. 121
În procesele civile, comerciale, de muncă, de contencios
administrativ, dreptul la apărare ca totalitate de drepturi şi reguli
procedurale oferă părţilor posibilitatea de a-şi valorifica pretenţiile
sau de a dovedi netemeinicia pretenţiilor adversarului. În această
accepţie largă se include şi posibilitatea folosirii avocatului.
În accepţiunea sa restrânsă, dreptul la apărare cuprinde doar
posibilitatea folosirii unui avocat. Accepţiunea restrânsă are însă o
mare utilitate, iar alineatul (2) insistă asupra acestui aspect. Prima
121
Valerică Dabu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura
SNSPA, Facultatea de Comunicare şi Relaţii Publice, Bucureşti, 2003, p. 227
şi urm.
229
regulă constituţională este în sensul că, în proces, părţile au dreptul la
asistenţă din partea unui avocat. Suntem deci în prezenţa unui drept
al persoanei, pe care ea şi-l poate exercita sau nu, pe riscul său. De
aceea, textul vorbeşte şi de avocat ales, în sensul că partea în proces
îşi alege ea apărătorul calificat. Există însă procese pentru care
asistenţa din partea unui avocat este obligatorie, adică legea obligă
autoritatea publică competentă să desemneze un avocat care să apere
persoana în cauză. Asemenea situaţii pot privi procesele penale în
care învinuiţii sau inculpaţii sunt minori arestaţi sau în care se judecă
infracţiuni grave. Legile vor trebui deci să prevadă expres asemenea
situaţii în care autorităţile competente au obligaţia să numească din
oficiu un avocat pentru apărarea persoanelor în cauză dacă acestea,
din diferite motive, nu-şi aleg un avocat. De altfel, aşa cum am
explicat deja, o asemenea prevedere există chiar în Constituţie –
art. 23(5) – în legătură cu asistenţa obligatorie din partea unui avocat
în momentul comunicării învinuirii.
Dreptul la liberă circulaţie
Dreptul la liberă circulaţie este un drept care asigură libertatea
de mişcare a cetăţeanului. Constituţia reglementează ambele aspecte
care formează conţinutul dreptului la circulaţie, şi anume: libera
circulaţie pe teritoriul României şi libera circulaţie în afara
teritoriului. În acest sens se garantează dreptul la liberă circulaţie în
deplinătatea elementelor sale constitutive. Este firesc însă că libera
circulaţie nu poate fi absolută, ea trebuie să se desfăşoare potrivit
unor reguli, cu îndeplinirea şi respectarea unor condiţii stabilite de
lege. De regulă, aceste condiţii privind exercitarea dreptului la liberă
circulaţie urmăresc ocrotirea unor valori economice şi sociale, a
drepturilor şi libertăţilor fundamentale, normala desfăşurare a
relaţiilor cu alte state. De altfel, chiar Pactul Internaţional privitor la
drepturile civile şi politice stabileşte prin art. 12 că libera circulaţie
poate face obiectul unor restricţii, dacă acestea sunt prevăzute de
lege, necesare pentru protejarea siguranţei naţionale, ordinii publice,
sănătăţii sau moralităţii publice, compatibile cu celelalte drepturi
230
recunoscute. Exercitarea acestui drept poate fi, astfel, condiţionată
prin lege dacă această condiţionare se impune pentru evitarea unui
pericol grav ce ar ameninţa ordinea constituţională, pentru
prevenirea riscului răspândirii unei epidemii, a consecinţelor unei
calamităţi naturale. Unele restricţii se pot motiva şi prin protecţia
minorilor împotriva abandonului sau pentru combaterea unor
infracţiuni ori pentru executarea unor hotărâri judecătoreşti.
În legătură cu libera circulaţie pe teritoriul României, prin
art. 25 din Constituţie se asigură posibilitatea pentru orice cetăţean
de a circula nestânjenit pe teritoriul statului nostru şi de a-şi stabili
reşedinţa sau domiciliul în orice localitate. Precizarea în orice
localitate a fost necesară pentru a evita riscul unor interpretări
speculative sau abuzive care ar putea ridica multe probleme concrete
de soluţionat. Această subliniere a textului dă o claritate deosebită
regulii constituţionale, localităţi fiind cele desemnate ca atare prin
legile româneşti, înlăturându-se astfel interpretarea (absurdă, dar
posibilă) că textul permite stabilirea domiciliului pe un pisc de
munte singuratic sau într-un punct geografic pe care persoana şi l-ar
imagina şi alege în mod discreţionar. Nu este inutil a adăuga că
libera circulaţie în sensul pe care-l discutăm aici nu exclude
respectarea legilor privind domiciliul, reşedinţa, proprietatea.
Cât priveşte libera circulaţie a cetăţenilor români în străinătate,
ea este, de asemenea, garantată prin permiterea emigrării şi revenirii
în ţară. Constituţia valorifică o regulă ce rezultă din documentele
juridice internaţionale în materie, în sensul că orice persoană este
liberă să părăsească orice ţară, inclusiv propria ţară. De asemenea,
orice om care se află în mod legal pe teritoriul unui stat are dreptul
de a circula liber şi de a-şi alege liber reşedinţa. Documentele
juridice internaţionale prevăd că nimeni nu poate fi privat, în mod
arbitrar, de dreptul de a intra în propria ţară şi că străinul aflat legal
pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat decât în executarea unei
decizii, luată în conformitate cu legea, şi, dacă raţiuni imperioase de
securitate naţională nu se opun, el trebuie să aibă posibilitatea de a
231
prezenta considerentele care pledează împotriva expulzării sale şi de
a obţine examinarea cazului său de către autoritatea competentă ori
de către una sau mai multe persoane special desemnate de această
autoritate, fiind reprezentat în acest scop.
În fine, trebuie să adăugăm că reglementările legale privind
actele de identitate, paşapoartele sau celelalte documente, cele
privind trecerea frontierelor şi, în general, privind starea civilă a
persoanelor nu sunt şi nu pot fi considerate ca restricţii la libera
circulaţie a persoanelor, ci, dimpotrivă, ca norme ce conferă un cadru
eficient şi civilizat exercitării acestui drept. Bineînţeles, aceste
reglementări trebuie să nu suprime prin tehnici sau proceduri
abuzive sau şicanatorii dreptul omului la libera circulaţie.
Dreptul la ocrotirea vieţii intime, familiale şi private
Convenţiile internaţionale şi Constituţia României impun
autorităţilor publice obligaţia de a ocroti viaţa intimă, familială şi
privată, precum şi oricărei persoane, obligaţia de a respecta dreptul la
viaţa intimă, familială şi privată.
Dreptul la ocrotirea vieţii intime, familiale şi private are un
conţinut complex. El este un aspect al respectării personalităţii
omului, proclamată prin art. 1 din Constituţie ca valoare supremă.
Conform articolului 26, „Autorităţile publice respectă şi
ocrotesc viaţa intimă, familială şi privată. Persoana fizică are dreptul
să dispună de ea însăşi, dacă nu încalcă drepturile şi libertăţile altora,
ordinea publică sau bunele moravuri”.
Constituţia impune autorităţilor publice obligaţia de a respecta
şi ocroti viaţa intimă, familială şi privată, recunoscându-se de fapt că
orice persoană fizică, orice om au dreptul la propria viaţă intimă,
familială şi privată. Constituţia utilizează trei noţiuni – viaţă intimă,
viaţă familială, viaţă privată – pe care în mod firesc nu le defineşte.
Aceasta, pentru simplul motiv că dispoziţiile constituţionale nu dau
definiţii, nu clasifică, acestea fiind de domeniul ştiinţelor dreptului.
Dar trebuie să observăm că o definire a acestor trei noţiuni este
dificilă, ele fiind trei noţiuni largi, stabilirea concretă a dimensiunilor
232
lor rămânând în sarcina autorităţilor care operează cu ele în cazurile
concrete şi într-un context determinat. Apoi, aceste trei noţiuni, deşi
sunt într-o corelaţie indisolubilă, deşi se explică unele prin altele,
într-o exprimare juridică riguroasă, nu se confundă totuşi, fapt pentru
care a trebuit să fie menţionate distinct, pentru ca ocrotirea lor să fie,
pe cât posibil, din punct de vedere juridic, ireproşabilă. Dacă prin
viaţă familială se înţelege, privitor la familie (destinat familiei,
aparţine familiei), viaţa intimă şi viaţa privată sunt mai dificil de
diferenţiat. Aceasta, pentru că viaţa intimă este prin ea însăşi privată,
iar viaţa privată poate fi prin ea însăşi intimă.
Constituţia obligă autorităţile publice la respectul vieţii intime,
familiale şi private şi la ocrotirea împotriva oricăror atentate din
partea oricărui subiect de drept (om sau autoritate, grup).
Nimeni nu poate să se amestece în viaţa intimă, familială sau
privată a persoanei fără consimţământul acesteia, consimţământ care,
desigur, trebuie să fie explicit (să reiasă că a fost explicit) şi exprimat
liber. Autorităţile publice trebuie să ia toate măsurile posibile şi
rezonabile pentru a ocroti viaţa intimă, familială şi privată a
persoanei.
Intră, de asemenea, în dimensiunile vieţii intime, familiale şi
private dreptul exclusiv al persoanei la propria imagine. Dreptul la
propria imagine şi respectul intimităţii sunt inseparabile. Este, de
asemenea, interzisă şi, desigur, sancţionată aducerea la cunoştinţa
publică a aspectelor din viaţa conjugală a persoanelor.
Spuneam că stabilirea unor dimensiuni stricte ale acestui drept
nu este un lucru simplu. Dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi
este de fapt un aspect al vieţii private şi intime, fiind unul din cele
mai naturale, inalienabile şi imprescriptibile drepturi ale omului.
Deşi receptat mai târziu în vocabularul constituţional, acest drept era
încorporat de multă vreme în drepturile umane, chiar dacă nu
explicit.
Astfel, Declaraţia de independenţă a Statelor Unite (4 iulie
1776) arăta că toţi oamenii se nasc egali; ei sunt dotaţi de Creator cu
233
anumite drepturi; printre aceste drepturi se găsesc viaţa, libertatea şi
căutarea fericirii. Libertatea şi fericirea, care presupun mai mult
căutări şi speranţe, apar apoi formulate în declaraţiile de drepturi ce
au urmat, deşi conceptul de fericire este cel mai dificil de definit.
Căutarea fericirii implică şi dreptul de a dispune de tine însuţi.
Acest drept este cunoscut şi sub denumirea de dreptul
persoanei de a dispune de corpul său sau de cea de libertate
corporală. Multă vreme, această libertate a fost refuzată din motive
religioase, morale sau din motive cutumiare. De aceea, ea apare
explicit în legislaţii mult mai târziu decât alte drepturi şi libertăţi.
Dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi cuprinde cel puţin
două aspecte: numai persoana poate dispune de fiinţa sa, de
integritatea sa fizică şi de libertatea sa; prin exercitarea acestui drept,
persoana nu trebuie să încalce drepturile altora, ordinea publică şi
bunele moravuri. Acest drept are o valoare aparte pentru viaţa şi
libertatea persoanei. În temeiul lui, omul are dreptul de a participa
sau nu ca subiect de anchete, investigaţiii, cercetări sociologice,
psihologice, medicale, ştiinţifice, de a accepta prin acte juridice
transplantul de organe şi ţesuturi umane, de a participa ca subiect la
operaţiile de inginerie genetică. Prin consacrarea acestui drept s-a
creat cadrul juridic constituţional reglementărilor care au apărut deja
şi care vor fi elaborate în acest domeniu. Uneori, acest drept se
confundă cu dreptul la sinucidere, ceea ce nu poate fi numit decât o
amuzantă eroare, pentru că sinuciderea, prin ea însăşi, este în afara
oricărei reglementări convenţionale sau legale.
Acest drept al persoanei de a dispune de ea însăşi îşi găseşte
temeiul juridic şi în art. 7 din Pactul internaţional privitor la
drepturile civile şi politice, potrivit căruia nimeni nu poate fi supus
torturii şi unor pedepse sau tratamente crude inumane sau degradante
şi care interzice în special ca „o persoană să fie supusă, fără
consimţământul său, unei experienţe medicale sau ştiinţifice”.
Este normal ca acest drept al persoanei de a dispune de ea
însăşi comportă limite determinate de protecţia celorlalţi, a grupului
234
social. În această categorie de măsuri putem menţiona: examenul
sănătăţii impus pentru exerciţiul unor activităţi, pentru căsătorie,
examenele medicale instituite în mediile şcolare şi studenţeşti pentru
depistarea unor maladii contagioase, măsurile radicale pentru
combaterea bolilor venerice, a toxicomaniei, vaccinările obligatorii.
Respectul şi ocrotirea vieţii intime, familiale şi private
consacrate prin art. 26 din Constituţie se corelează cu dispoziţiile
art. 17 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice,
care arată că nimeni nu va putea fi obiectul imixtiunilor arbitrare sau
ilegale în viaţa sa privată, în familia sa, în domiciliul sau
corespondenţa sa, sau al atingerilor ilegale în onoarea şi reputaţia sa.
Orice persoană, prevede art. 17, are dreptul la protecţia legii
împotriva unor asemenea imixtiuni sau atingeri (atentate).
În acelaşi domeniu putem cita şi constituţiile unor alte state.
Astfel, Constituţia Spaniei garantează fiecăruia „dreptul la onoare, la
intimitate personală şi familială şi la propria sa imagine”, Constituţia
Olandei arată că orice persoană are dreptul la „respectarea vieţii sale
private, în afara restricţiilor stabilite prin lege sau în virtutea unei
legi. Legea va stabili reguli în vederea protecţiei vieţii private cu
privire la înregistrarea şi comunicarea de date cu caracter personal.
Legea va stabili reguli cuprinzând drepturile persoanelor de a lua
cunoştinţă de datele înregistrate în legătură cu ele şi de utilizarea lor
şi, de asemenea, de a rectifica aceste date”.
Inviolabilitatea domiciliului
În sensul actualei Constituţii, inviolabilitatea domiciliului
reprezintă dreptul cetăţeanului de a nu i se pătrunde în locuinţă fără
încuviinţarea sa, decât în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de
lege.
Inviolabilitatea domiciliului este prevăzută în art. 27 al
Constituţiei care stabileşte că „Domiciliul şi reşedinţa sunt
inviolabile. Nimeni nu poate pătrunde sau rămâne în domiciliul ori
în reşedinţa unei persoane fără învoirea acesteia. De la prevederile
alineatului (1) se poate deroga prin lege pentru următoarele situaţii:
235
a) executarea unui mandat de arestare sau a unei hotărâri
judecătoreşti;
b) înlăturarea unei primejdii privind viaţa, integritatea fizică
sau bunurile unei persoane;
c) apărarea securităţii naţionale sau a ordinii publice;
d) prevenirea răspândirii unei epidemii.
Percheziţia se dispune de judecător şi se efectuează în
condiţiile şi în formele prevăzute de lege.
Percheziţiile în timpul nopţii sunt interzise, în afară de cazul
infracţiunilor flagrante”.
Se constată că noţiunea de domiciliu întrebuinţată de
Constituţie, atunci când reglementează inviolabilitatea domiciliului,
are o accepţiune diferită faţă de cea din dreptul civil: potrivit art. 13
din Decretul nr.31/1954, domiciliul unei persoane fizice este acolo
unde ea îşi are locuinţa sa statornică sau principală. 122
Din prevederile constituţionale rezultă că inviolabilitatea
domiciliului se referă nu numai la domiciliu în sensul dreptului civil,
ci şi la reşedinţa persoanei. Cu alte cuvinte, inviolabilitatea
domiciliului trebuie înţeleasă în sensul cel mai larg cu putinţă, ea
incluzând ocrotirea locuinţei cetăţeanului indiferent de forma
juridică pe care o îmbracă deţinerea ei. 123 Această accepţiune largă
a domiciliului în dreptul constituţional este confirmată şi însoţită de
legislaţia penală care sancţionează violarea domiciliului.
Trebuie precizat că textul constituţional prevede că domiciliul
este inviolabil în faţa oricărei persoane fizice sau juridice sau în faţa
agenţilor statului. De asemenea, textul constituţional se referă la
situaţiile în care domiciliul îşi poate pierde inviolabilitatea. Astfel,
trebuie să distingem între situaţiile în care Constituţia ordonă
pătrunderea în domiciliu împotriva voinţei persoanei care locuieşte
122
C. Stătescu, Dreptul Civil, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1970.
123
T. Drăganu, op. cit.
236
acolo şi situaţia în care Constituţia nu sancţionează pătrunderea în
locuinţa unei persoane împotriva voinţei acesteia.
VII.7. Drepturile şi libertăţile social-economice şi culturale

Dreptul la învăţătură
Pentru o cât mai temeinică dezvoltare intelectuală, cetăţenii
trebuie să beneficieze de dreptul la învăţătură. Dreptul la învăţătură
este o parte a dreptului la educaţie, la care orice om are vocaţie,
precum şi mijlocul principal de formare şi perfecţionare a forţei de
muncă. De aceea, el nu poate lipsi dintre drepturile fundamentale şi
deci nici din Constituţie. Dreptul la învăţătură este un drept social-
cultural prin conţinutul său, prin semnificaţiile sale juridice şi prin
numărul mare de subiecte de drept implicate în realizarea sa.
Conform articolului 32, Dreptul la învăţătură este asigurat prin
învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel
profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de
instrucţie şi de perfecţionare. Învăţământul de toate gradele se
desfăşoară în limba română. În condiţiile legii, învăţământul se poate
desfăşura şi într-o limbă de circulaţie internaţională. Dreptul
persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a învăţa limba lor
maternă şi dreptul de a putea fi instruite în această limbă sunt
garantate; modalităţile de exercitare a acestor drepturi se stabilesc
prin lege. Învăţământul de stat este gratuit, potrivit legii. Statul
acordă burse sociale de studii copiilor şi tinerilor proveniţi din familii
defavorizate şi celor instituţionalizaţi, în condiţiile legii.
Învăţământul de toate gradele se desfăşoară în unităţi de stat,
particulare şi confesionale, în condiţiile legii. Autonomia
universitară este garantată. Statul asigură libertatea învăţământului
religios, potrivit cerinţelor specifice fiecărui cult. În şcolile de stat,
învăţământul religios este organizat şi garantat prin lege.
În ce priveşte conţinutul, pot fi remarcate nu numai
multitudinea elementelor componente, ci şi un specific juridic
rezultând din îmbinarea libertăţii cu obligaţia. Pentru că dreptul la
237
învăţătură este, în acelaşi timp, şi o îndatorire, fapt ce explică
obligativitatea unor forme de învăţământ (primar, general). Acest
conţinut mixt determină şi specificul reglementărilor constituţionale
şi, bineînţeles, legale. Apoi, dreptul la învăţătură, ca drept
fundamental, trebuie astfel organizat încât să asigure şanse juridice
egale oamenilor, ceea ce implică folosirea cu prioritate a criteriului
competenţă profesională şi interzicerea discriminărilor sau
privilegiilor.
Exercitarea dreptului la învăţătură trebuie să aibă ca finalitate
educarea persoanei (omul, cetăţeanul), pentru a deveni, profesional şi
civic, capabilă să aibă un rol util în societate. Prin dreptul la
învăţătură trebuie să se urmărească deplina dezvoltare a personalităţii
umane şi a simţului demnităţii sale, întărirea respectului pentru
drepturile şi libertăţile publice, favorizarea înţelegerii, toleranţei şi
prieteniei între popoare, grupuri rasiale, etnice sau religioase,
promovarea ideii de pace. Iată numai câteva temeiuri pe care se
sprijină reglementările constituţionale în acest domeniu, temeiuri ce
rezultă din pactele şi tratatele internaţionale în domeniu.
În mod firesc, Constituţia, prin art. 32, stabileşte formele
organizatorice prin care se realizează dreptul la învăţătură, şi anume:
învăţământul general obligatoriu, învăţământul liceal, învăţământul
profesional, învăţământul superior. Desigur, Constituţia nu enumeră
toate formele de învăţământ posibile, ci doar pe cele principale,
tradiţionale, de altfel. Dar, prin formularea „alte forme de instrucţie
şi perfecţionare”, permite crearea şi existenţa şi a altor forme prin
care dreptul la învăţătură se va putea realiza.
Unele dispoziţii constituţionale privesc instituţiile de
învăţământ. Din analiza acestor dispoziţii rezultă că există două
categorii de instituţii de învăţământ, de stat şi particulare. Trebuie
observat că introducerea instituţiilor particulare de învăţământ este,
s-ar putea spune, o noutate pentru sistemul constituţional românesc.
Toate instituţiile de învăţământ – stabileşte Constituţia – se
238
înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii, regulă
constituţională clară şi care nu putea, desigur, lipsi.
Dacă toate instituţiile de învăţământ se înfiinţează şi îşi
desfăşoară activitatea în condiţiile legii, în ce priveşte instituţiile de
învăţământ superior, Constituţia le garantează autonomia
universitară. Din acest principiu constituţional rezultă obligaţii
pentru legiuitor în reglementarea, mai ales, a funcţionării instituţiilor
de învăţământ. Autonomia universitară permite învăţământului
superior să-şi exprime marea sa forţă profesională, formativă,
educativă şi ştiinţifică.
Dreptul la învăţătură implică, printre altele, obligaţii şi prestaţii
materiale din partea statului. În afara obligaţiilor ce rezultă din
reglementările care stabilesc asigurarea dreptului la învăţătură, în
mod distinct se garantează gratuitatea învăţământului de stat, în
condiţiile legii.
Trebuie precizat că o componentă a dreptului la educaţie şi
învăţământ este învăţământul religios. În acest domeniu, Constituţia
stabileşte două reguli: una privind învăţământul religios, organizat de
culte şi a doua privind învăţământul religios, potrivit cerinţelor
specifice fiecărui cult. Este o regulă ce transpune în domeniul
învăţământului exigenţele juridice ale libertăţii conştiinţei.
În ce priveşte învăţământul religios în şcolile de stat, textul
prevede că este organizat şi garantat prin lege. Deosebirea de regim
juridic este evidentă. Legea îl va organiza, îl va garanta, dar astfel
încât să nu contravină marilor principii ce rezultă din art. 29 din
Constituţie. Într-o asemenea viziune, legea va trebui să prevadă
explicit că învăţământul religios în şcolile de stat este facultativ,
numai o asemenea prevedere dând satisfacţie deplină libertăţii de
conştiinţă şi, mai ales, dreptului părinţilor sau tutorilor de a asigura,
potrivit propriilor convingeri, educaţia copiilor minori a căror
răspundere le revine.
Organizarea şi desfăşurarea învăţământului trebuie să se
realizeze în limba oficială a statului. Potrivit art. 13, în România,
239
limba oficială este limba română. Pentru a transpune acest principiu
şi în domeniul învăţământului, dar pentru a valorifica şi alte reguli în
acest domeniu, dispoziţiile constituţionale stabilesc câteva reguli.
Prima regulă este o reiterare a celei din art. 13 cu aplicaţie la
învăţământ, în sensul că limba română este cea în care se desfăşoară
învăţământul de toate gradele. Este o regulă constituţională firească.
Constituţia ia în considerare şi realitatea că în România există şi
cetăţeni români de altă naţionalitate, precum evrei, maghiari, romi,
germani, lipoveni, armeni etc. Aceşti cetăţeni români au, potrivit
art. 6, dreptul la păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor
etnice, culturale, lingvistice şi religioase.
Corelându-se cu aceste realităţi şi reglementări, Constituţia
garantează dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de
a învăţa limba lor maternă şi dreptul de a putea fi instruite în această
limbă.
Textul constituţional are însă în vedere şi o altă realitate, mai
exact o perspectivă strâns legată de libera circulaţie nu numai a
oamenilor, ci şi a ideilor, a informaţiilor. Aceasta presupune şi o
pregătire profesională aparte, fapt pentru care se permite ca
învăţământul să se poată desfăşura şi într-o limbă de circulaţie
internaţională, desigur, în condiţiile legii.
Dreptul la ocrotirea sănătăţii
Dreptul la ocrotirea sănătăţii este un drept fundamental
cetăţenesc receptat în Constituţia României, îndeosebi, din Pactul
internaţional relativ la drepturile economice, sociale, culturale.
Acest Pact, în art. 9, nominalizează dreptul persoanei la securitatea
socială, aici intrând şi asigurările sociale, iar în art. 12 nominalizează
dreptul persoanei de a se bucura de cea mai bună sănătate fizică şi
mentală. Preluând marile idei din Pact, art. 33 din Constituţie
formulează într-un conţinut complex şi cuprinzător acest drept sub
denumirea de drept la ocrotirea sănătăţii.
În articolul 34 se prevede că „Dreptul la ocrotirea sănătăţii este
garantat. Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a
240
sănătăţii publice. Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de
asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare,
controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor para-
medicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi
mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii”.
Acest drept ţine de condiţia umană la nivelul cerinţelor actuale
de viaţă, prin conţinutul său asigurând cetăţeanului păstrarea şi
dezvoltarea calităţilor sale fizice şi mentale care să îi permită o reală
şi eficientă participare la întreaga viaţa politică, economică, socială şi
culturală. Aşa cum rezultă din prevederile instrumentelor juridice
internaţionale în acest domeniu, realizarea acestui drept implică
obligaţiile şi eforturile statului pentru: scăderea mortalităţii noilor
născuţi şi a mortalităţii infantile, precum şi dezvoltarea sănătoasă a
copilului; îmbunătăţirea tuturor aspectelor igienei mediului
înconjurător şi ale igienei industriale; profilaxia şi tratamentul
maladiilor epidemice, endemice, profesionale şi al altora, precum şi
lupta împotriva acestor maladii; crearea de condiţii care să asigure
servicii medicale şi un ajutor medical în caz de boală.
Textul constituţional răspunde exigenţelor juridice şi practice
în domeniul ocrotirii sănătăţii. Garantând dreptul la ocrotirea
sănătăţii, art. 34 stabileşte obligaţii corelative clare şi ferme în
sarcina statului, şi anume de a lua măsurile ce se impun pentru
asigurarea igienei şi sănătăţii publice; este firesc ca prin Constituţie
să se impună autorităţii legislative misiunea de a reglementa princi-
palele domenii şi aspecte, precum: asistenţa medicală, asigurările
sociale, alte măsuri de protecţie al sănătăţii fizice şi mentale. Tot
legea urmează să reglementeze controlul exercitării profesiilor
medicale şi a activităţilor paramedicale.
Dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii
Dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii este un drept
social-economic de tradiţie. Reglementat prin Constituţie în art. 41,
dreptul la muncă este un drept cu un conţinut juridic complex. Se
ridică problema de a şti dacă denumirea cea mai corectă ar fi de
241
drept sau de libertate. Argumente solide pot fi invocate în favoarea
fiecărei denumiri, mai ales că, am spus-o deja, din punct de vedere al
naturii lor juridice, dreptul şi libertatea nu se diferenţiază.
Folosirea exprimării de drept la muncă este totuşi mai
semnificativă în privinţa conţinutului acestui drept, conţinut
complex, pentru că evocă ideea existenţei şi a unor obligaţii
corelative libertăţii persoanei. De altfel, chiar Pactul internaţional
relativ la drepturile economice, sociale şi culturale foloseşte
expresia de drept de muncă şi acest lucru nu este întâmplător, pentru
că acest Pact stabileşte obligaţii clare în sarcina statelor semnatare.
Mai mult, numeroase constituţii consacră dreptul şi obligaţia de a
munci.
Prin expresia dreptul la muncă nu poate fi îngrădit,
reglementarea constituţională pune în valoare conceptul ştiinţific de
drept de muncă, precum şi importanţa acestui drept atât pentru om,
cât şi pentru societate. Acest drept fundamental nu poate fi îngrădit
pentru că, într-o viziune ştiinţifică îndeobşte admisă, dreptul la
muncă este dreptul fiinţei umane de a trăi procurându-şi resursele
necesare vieţii prin munca sa. Într-o asemenea viziune, dreptul la
muncă este un drept inerent fiinţei umane, natural şi imprescriptibil.
Conceput ca un drept cu un conţinut complex, dreptul la
muncă include:
¾ libertatea alegerii profesiei şi a locului de muncă; cu alte
cuvinte, cetăţeanul să poată desfăşura, potrivit pregătirii şi aptitu-
dinilor sale, o muncă liber aleasă în diferite domenii şi sectoare de
activitate;
¾ retribuirea corespunzătoare a muncii prestate, fără discrimi-
nare pe criterii rasiale, naţionale, de sex: la muncă egală retribuţie
egală;
¾ asigurarea igienei şi securităţii muncii;
¾ măsuri specifice de ocrotire a muncii femeilor şi tinerilor.
Libertatea alegerii profesiei şi libertatea alegerii locului de
muncă intră în conţinutul dreptului la muncă. Acestea sunt libertăţi
242
fundamentale, ele fiind, pe un plan mai general, expresii ale libertăţii
persoanei, ca drept natural. Constituţia, consacrând aceste libertăţi,
oferă fiecărui om posibilitatea de a-şi alege el profesia şi, desigur, de
a-şi alege el locul de muncă. Asemenea alegeri sunt, în general,
determinate de aptitudini, dorinţe, anumite coordonate de ordin
economic şi, desigur, de voinţa celor interesaţi. Problema este,
evident, mult mai complexă atât în teorie, cât şi în practică, toate
aspectele fiind de domeniul legii. Mai mult, într-o societate care
funcţionează pe principii economice, sociale şi morale sănătoase,
ocuparea locurilor de muncă se face pe criteriul competenţei, acesta
asigurând eficienţă şi bunăstare. Interesant de reţinut este însă faptul
că statul trebuie să-şi manifeste eficient caracterul social în realizarea
acestor componente ale dreptului la muncă. 124 De altfel, Pactul
internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale,
prin art. 6, prevede că statele părţi recunosc dreptul la muncă şi că
acesta cuprinde dreptul pe care-l are orice persoană de a obţine
posibilitatea de a-şi procura cele necesare vieţii sale printr-o muncă
liber aleasă sau acceptată, precum şi că statele părţi vor lua măsurile
corespunzătoare pentru asigurarea acestui drept. Măsurile pe care
fiecare stat le va lua în vederea asigurării deplinului exerciţiu al
acestui drept – arată Pactul – trebuie să cuprindă orientarea şi
formarea tehnică şi profesională, elaborarea de programe, de politici
şi de tehnici potrivite să asigure o dezvoltare economică, socială şi
culturală constantă şi o deplină întrebuinţare productivă a forţei de
muncă în condiţii care garantează indivizilor exerciţiul libertăţilor
politice şi economice fundamentale.
Întrucât este posibil ca unele persoane să nu îşi găsească un loc
de muncă, în legislaţia statelor au fost introduse reglementări
specifice privind protecţia socială.
Protecţia socială a muncii este, de asemenea, un domeniu
complex şi de majoră importanţă. Este exprimată aici corelaţia
strânsă dintre dreptul la muncă şi asistenţa socială a muncii. Dreptul
124
243
la protecţia socială pe care-l au salariaţii include aspecte clar
formulate în textul constituţional şi care vor forma obiectul legilor
din acest domeniu.
Componentele dreptului la protecţia socială sunt: securitatea şi
igiena muncii, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, salariul
minim pe economie, repausul săptămânal, concediul de odihnă
plătit, prestarea muncii în condiţii grele.
Textul constituţional adaugă „precum şi alte situaţii specifice”,
prin aceasta exprimându-se caracterul său receptiv, deschis spre
soluţii legislative care să asigure cât mai eficient protecţia socială a
muncii.
Durata zilei de lucru îşi găseşte şi ea reglementare sub trei
exprimări ce presupun unele explicaţii, şi anume: durata normală, în
medie, cel mult 8 ore. În mod firesc, prin Constituţie trebuie stabilit
timpul de muncă, adică acea perioadă de timp dintr-o zi în care
salariatul are îndatorirea să presteze munca la care s-a angajat prin
contractul de muncă.
În stabilirea unui asemenea lucru s-au avut în vedere mai multe
aspecte. Mai întâi, că, tradiţional, legislaţiile mai multor state au
consacrat o durată maximă a zilei de lucru de 8 ore. Această durată
este în firescul vieţii umane, este normală, pentru că permite ca
celelalte 16 ore din 24 posibile să fie folosite pentru odihnă, recreere,
alte ocupaţii-casnice, culturale, ştiinţifice, potrivit dorinţelor şi
preferinţelor fiecăruia. O asemenea repartizare a orelor unei zile
răspunde cerinţelor vieţii, sănătăţii şi chiar eficienţei muncii. Limita
de 8 ore este limita peste care un salariat nu poate fi obligat să
muncească.
Desigur că stabilirea unei durate mai reduse a zilei de muncă
este legal posibilă şi ea s-a şi realizat. Aceasta explică formularea cel
mult 8 ore. Constituţia stabileşte doar limita maximă. Desfăşurarea,
tot normală, a unor activităţi implică anumite prelungiri ale
programului de lucru dintr-o zi (transporturile pe rute lungi, sănătate,
alte asemenea activităţi). Ar fi absurd ca un salariat să oprească
244
activitatea la împlinirea celor 8 ore de muncă şi acest lucru explică
formularea constituţională în medie de 8 ore. Aceasta implică
obligaţia pentru cel care angajează şi pentru salariat de a stabili un
program de muncă, în funcţie de natura muncii, care să realizeze
regula celor 8 ore, fie la nivelul săptămânii de lucru, fie la nivelul
altei perioade convenite. Dispoziţiile constituţionale privitoare la
durata normală a zilei de muncă receptează practic obligaţiile ce
rezultă din art. 7 din Pactul internaţional relativ la drepturile
economice, sociale şi culturale, şi anume de a se crea condiţii de
muncă juste şi favorabile, printre care repausul, timpul liber,
limitarea rezonabilă a duratei muncii, concedii periodice plătite,
remuneraţia zilelor de sărbătoare. 125
Egalitatea salarizării femeilor şi bărbaţilor, pentru muncă egală
exprimă, în domeniul muncii, egalitatea în drepturi a femeilor cu
bărbaţii proclamată prin art. 4 şi 16 din Constituţie. Această
dispoziţie constituţională va trebui atent observată şi, desigur,
respectată fără abateri în elaborarea normelor juridice privind munca,
precum şi în încheierea oricăror convenţii de muncă.
Aşa cum precizam anterior, dreptul la muncă implică libertatea
alegerii profesiei, precum şi libertatea alegerii locului de muncă şi că,
din punct de vedere juridic, el nu este o obligaţie. Mai mult, dreptul la
muncă este, sub anumit aspect, o expresie a libertăţii şi personalităţii
umane, în complexitatea dimensiunilor lor juridice. Aşa văzute
lucrurile, este firesc că o persoană are dreptul la muncă, dar nu poate fi
obligată să desfăşoare o muncă pe care nu şi-a ales-o sau să
muncească într-un loc de muncă pe care nu l-a ales sau acceptat liber.
Constituţia României a receptat dispoziţiile Pactului
internaţional interzicând munca forţată, stabilind totodată prin art. 42
ce nu constituie muncă forţată. Astfel, nu constituie muncă forţată
serviciul cu caracter militar sau activităţile desfăşurate în locul
acestuia de cei care, potrivit legii, nu prestează serviciul militar
125
245
obligatoriu din motive religioase. Aceste prevederi constituţionale
privesc libertatea de conştiinţă.
De asemenea, nu constituie muncă forţată prestaţiile impuse de
situaţia creată de calamităţi ori de alte pericole, precum şi cele care
fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege. Privitor la
situaţiile create de calamităţi ori alt pericol, vom observa că este
vorba de situaţii care pun în pericol viaţa, securitatea sau sănătatea
întregii populaţii sau a unei părţi din aceasta. Numai o asemenea
interpretare este în concordanţă cu prevederile art. 8 din Pactul
internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale.
Dreptul la grevă
Cu toate că nu este prevăzut în unele constituţii, dreptul la
grevă este un drept fundamental al cetăţeanului. Dreptul la grevă este
prin natura sa atât un drept social-economic, cât şi un drept social-
politic, deseori încadrarea sa într-una din categoriile de drepturi
ridicând pentru cercetarea ştiinţifică interesante probleme.
Dreptul la grevă are o istorie a sa aparte. Dat fiind faptul că este
un important mijloc de obţinere de către salariaţi a unor drepturi sau
ameliorarea condiţiilor de muncă, de salarizare şi de viaţă, dreptul la
grevă fie a fost reglementat prin constituţii, fie a fost pur şi simplu
uitat, aceasta echivalând cu nerecunoaşterea sau chiar cu interzicerea
sa. Constituţia României reglementează în art. 43 dreptul la grevă.
Astfel „Salariaţii au dreptul la grevă pentru apărarea intereselor
profesionale, economice şi sociale. Legea stabileşte condiţiile şi
limitele exercitării acestui drept, precum şi garanţiile necesare
asigurării serviciilor esenţiale pentru societate”. Este îndeobşte
admis că greva înseamnă încetarea colectivă şi voluntară a muncii de
către salariaţii unei întreprinderi, unui compartiment, sector de
muncă, încetare prin care se urmăreşte obţinerea prin constrângere
(obligarea patronatului) a modificării condiţiilor de muncă şi de
viaţă. Dreptul la grevă se află într-o strânsă corelaţie cu alte drepturi
şi libertăţi, precum libertatea întrunirilor, libertatea negocierilor
colective, dreptul la asociere şi, mai ales, cu asocierea în sindicate.
246
De altfel, este uşor de observat că potrivit art. 9 din Constituţie,
sindicatele contribuie la apărarea drepturilor şi la promovarea
intereselor profesionale, economice şi sociale. Exercitarea dreptului
la grevă intervine atunci când celelalte mijloace de rezolvare a
conflictului de muncă au eşuat, fiind astfel soluţia extremă prin care
patronatul trebuie convins să satisfacă revendicările salariaţilor.
Examinând art. 43 din Constituţie, putem formula câteva
explicaţii. Mai întâi, că dreptul la grevă aparţine numai salariaţilor.
Ca atare, nu se încadrează în prevederile art. 44 şi nu beneficiază de
regimul juridic al grevelor diverse manifestări organizate de
persoane care nu au calitatea de salariaţi, chiar dacă aceste
manifestări se autointitulează greviste. În ce priveşte scopul grevei,
el este apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale. Aşa
stând lucrurile, sunt licite numai grevele care-şi propun şi afirmă
asemenea interese. În general, sunt considerate ilicite grevele cu
caracter politic sau grevele politice, cum li se spune. Din Constituţie
nu rezultă că dreptul la grevă priveşte şi interese politice. Textul
constituţional permite legii să stabilească anumite condiţii şi limite în
exercitarea dreptului la grevă. Acestea au scopul de a evita greva
abuzivă sau, altfel spus, exercitarea abuzivă a dreptului la grevă.
Aceste condiţii şi limite privesc, în general, concilierea conflictelor
de muncă, declararea, desfăşurarea şi încetarea grevei,
responsabilităţile.
Un aspect teoretic important priveşte greva şi serviciile
publice. Reglementările juridice din acest domeniu au cunoscut în
sistemele constituţionale mari variaţii în timp. Deseori, se consideră
că greva funcţionarilor publici este ilicită, pentru că ea vine în
contradicţie cu noţiunea de serviciu public şi mai ales cu principiul
continuităţii serviciilor publice. Încetarea serviciilor publice, cum ar
fi transporturile, poşta, ordinea publică, sănătatea, creează neajunsuri
prea mari celorlalţi, încât grevele în acest domeniu cunosc deseori un
regim juridic aparte.
247
Greva poate fi parţială, atunci când este declarată în anumite
secţii ale unei întreprinderi ori în cadrul unor întreprinderi dintr-o
ramură sau în anumite ramuri de activitate.
Greva este generală atunci când este extinsă în toate domeniile
şi sectoarele de activitate din societate. Există şi greve de solidaritate,
atunci când salariaţii din anumite întreprinderi declară grevă spre a
veni în sprijinul salariaţilor din alte întreprinderi sau instituţii pentru
satisfacerea revendicărilor acestora din urmă.
Există şi o altă formă de grevă, care nu este unanim
recunoscută, şi anume greva cu caracter politic. În opinia majorităţii
doctrinarilor, politologilor, acest gen de grevă nu este acceptat, pe
motiv că greva trebuie să aibă ca obiect de activitate exclusiv
revendicări cu caracter economic, pentru revendicările cu caracter
politic existând alte forme de acţiune.
Este interesant aici de observat şi reglementările internaţionale
sau cele din alte state. Astfel, Pactul internaţional relativ la
drepturile economice, sociale şi culturale, prin art. 8, reglementând
libertatea sindicală şi dreptul la grevă, stabileşte că acest articol „nu
împiedică de a supune restricţiilor legale exerciţiul acestor drepturi
de către membrii forţelor armate, poliţiei sau funcţiei publice”.
Constituţia Spaniei, prin art. 28 alineatul 2, recunoaşte lucrătorilor
dreptul la grevă pentru apărarea intereselor lor, stabilind că legea
„reglementând exerciţiul acestui drept va stabili garanţiile necesare
pentru a asigura menţinerea serviciilor esenţiale ale colectivităţii”.
În ce priveşte Constituţia României, ea prevede obligaţia legii
de a stabili garanţiile necesare asigurării serviciilor esenţiale pentru
societate. Sunt, deci, în competenţa legiuitorului identificarea şi
nominalizarea serviciilor esenţiale, care trebuie să funcţioneze în
orice condiţii, şi de a stabili măsurile ce se impun în acest sens.
Dreptul de proprietate
Dreptul la proprietate este un drept fundamental, de veche
tradiţie în catalogul drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Dreptul de
proprietate este garantat fiecărui cetăţean. În conţinutul acestui drept
248
cuprindem dreptul persoanei fizice de a dobândi o proprietate, de a
se folosi şi de a dispune liber în legătură cu proprietatea sa şi de a
putea transmite dreptul său altuia126 . Constituţia poate stabili unele
limitări în ce priveşte sfera proprietăţii, limitări clar şi expres definite
şi determinate numai de interesul constituirii unor regii sau
monopoluri în exclusivitate statale. Realizarea dreptului de
proprietate presupune obligaţia statului de a garanta şi apăra
proprietatea obţinută pe căi licite. Constituţia României, în art. 44,
garantează dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului,
ocrotind în mod egal proprietatea privată, indiferent de proprietar.
Exprimând realitatea în sensul că nu există drepturi absolute,
Constituţia dă legii posibilitatea de a stabili conţinutul şi limitele
drepturilor reglementate prin art. 41. Astfel, „Dreptul de proprietate,
precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi
limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege. Proprietatea privată
este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată
asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea
României la Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la
care România este parte, pe baza de reciprocitate, în condiţiile
prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.
Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauza de utilitate
publică, stabilită potrivit legii, cu dreapta şi prealabila despăgubire.
Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere silita în
proprietate publica a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice,
religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor.
Pentru lucrări de interes general, autoritatea publică poate folosi
subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a despăgubi
proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaţiilor sau
construcţiilor, precum şi pentru alte daune imputabile autorităţii.
Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) şi (5) se stabilesc de comun
acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie. Dreptul
126
249
de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia
mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi, la respectarea
celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin
proprietarului. Averea dobândită licit nu poate fi confiscată.
Caracterul licit al dobândirii se prezumă. Bunurile destinate, folosite
sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai
în condiţiile legii”.
Garantând dreptul de proprietate, Constituţia conţine
reglementări privitoare la exproprierea şi la folosirea subsolului unei
proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice. Exproprierea este
trecerea silită în proprietatea statului a terenurilor şi construcţiilor.
Constituţia stabileşte două condiţii cumulative pentru ca o
expropriere să fie efectuată, şi anume: existenţa unei cauze de
utilitate publică, ea însăşi definită prin lege, şi plata unei prealabile şi
drepte despăgubiri. În ce priveşte folosirea subsolului unei
proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice, pentru lucrări de
interes general, ea creează obligaţia constituţională pentru acestea de
a despăgubi proprietarul pentru daunele ce le sunt imputabile.
În ce priveşte despăgubirile, atât pentru expropriere, cât şi
pentru daunele produse în situaţiile art. 41 (4), ele se stabilesc de
comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie.
Garanţii aparte ale dreptului de proprietate se regăsesc în
art. 41 (7,8), care interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai
mult, Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă,
în sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Rezultă că
sarcina probei caracterului ilicit al unei averi revine celui care afirmă
un asemenea lucru. Desigur, în situaţia unor bunuri destinate,
folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii, acestea pot fi
confiscate în condiţiile legii.
În fine, trebuie să observăm că prevederile constituţionale dau
dreptului de proprietate un conţinut complex, de drept şi obligaţie.
Aşa trebuie explicate prevederile art. 41(6), în sensul cărora dreptul
de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia
250
mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea
celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin
proprietarului.
Dreptul de moştenire
În mod firesc, dreptul de proprietate presupune şi dreptul de
moştenire, drept în temeiul căruia o persoană poate dobândi pe cale
succesorală, în condiţiile legii, orice bun. Acest drept este
reglementat prin art. 46 din Constituţie, care stabileşte că „Dreptul la
moştenire este garantat”. Dreptul de moştenire constituie o întărire a
întregului drept de proprietate, prin posibilitatea pe care o are orice
persoană de a dispune în mod liber şi deplin de bunurile asupra
cărora are drept de proprietate, nu numai prin acte între vii, ci şi prin
testament.
Dreptul la un nivel de trai decent
Art. 43 din Constituţie consacră un drept fundamental
cetăţenesc receptat mai târziu în catalogul drepturilor şi libertăţilor
umane: dreptul la un nivel de trai decent. El este, în mare măsură, şi
rezultatul unei noi viziuni privind asigurarea drepturilor cetăţeneşti
nu numai prin eforturile individuale ale fiecărui stat, ci şi prin
eforturile colective ale comunităţii internaţionale. Astfel, „Statul este
obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială,
de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent. Cetăţenii au
dreptul la pensie, la concediu de maternitate plătit, la asistenţă
medicală în unităţile sanitare de stat, la ajutor de şomaj şi la alte
forme de asigurări sociale publice sau private, prevăzute de lege.
Cetăţenii au dreptul şi la măsuri de asistenţă socială, potrivit legii”.
Prin conţinutul său, dreptul la un nivel de trai decent include
dreptul cetăţeanului la condiţii rezonabile de viaţă care să-i asigure,
lui şi familiei sale, un trai civilizat, decent. Ca şi în cazul altor
drepturi, şi aici suntem în prezenţa unui drept complex, care
cuprinde îndeosebi: dreptul la condiţii rezonabile de existenţă şi la
ameliorarea lor continuă, dreptul la hrană, îmbrăcăminte şi locuinţă
251
satisfăcătoare127 . Desigur, traiul decent se realizează prioritar prin
munca cetăţeanului şi a familiei sale, dar statul trebuie să contribuie
decisiv la ameliorarea condiţiilor de viaţă pentru a se realiza
standardele civilizaţiei.
În acest sens, Constituţia obligă statul la luarea măsurilor de
dezvoltare economică şi de protecţie socială corespunzătoare.
Complexitatea acestui drept, dificultăţile pe care statul le întâmpină
fac ca efortul acestuia să nu fie suficient, ceea ce implică rolul
cooperării internaţionale, pentru a pune fiinţele umane la adăpost de
foame şi mizerie. În acest sens, Pactul internaţional relativ la
drepturile economice, sociale şi culturale consideră că statele vor
trebui să adopte, individual şi prin cooperare internaţională, măsuri şi
programe pentru: îmbunătăţirea metodelor de producţie, de
conservare şi de distribuire a produselor alimentare prin deplina
utilizare a cunoştinţelor tehnice şi ştiinţifice, prin difuzarea
principiilor de educaţie în ce priveşte alimentaţia şi prin dezvoltarea
sau reforma regimurilor agrare, în aşa fel încât să se asigure cât mai
bine punerea în valoare şi utilizarea resurselor naturale; pentru a
asigura o repartiţie echitabilă a resurselor alimentare mondiale în
raport cu nevoile, ţinând seama de problemele care se pun atât ţărilor
importatoare, cât şi ţărilor exportatoare de produse alimentare.
Formularea constituţională permite luarea tuturor acestor măsuri,
asigură receptivitatea la elementele noi ce pot apărea în acest
domeniu, permite atât cooperarea internaţională, cât şi colaborarea
dintre autorităţile statale şi alte asociaţii neguvernamentale.
Dreptul la căsătorie
Un alt drept fundamental al fiinţei umane este acela de a se
căsători şi de a-şi întemeia o familie. De altfel, aşa cum arată chiar
Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi
culturale (art. 10), familia este elementul natural şi fundamental al
societăţii. Art. 48 al Constituţiei exprimă această realitate prin
127
252
garantarea libertăţii căsătoriei, a unei căsătorii liber consimţite.
Dreptul la căsătorie revine bărbatului şi femeii începând de la vârsta
nubilă. Constituţia stabileşte marile reguli care conturează conţinutul
acestui drept. Astfel, Constituţia prevede: „Familia se întemeiază pe
căsătoria liber consimţită între soţi, pe egalitatea acestora şi pe
dreptul şi îndatorirea părinţilor de a asigura creşterea, educaţia şi
instruirea copiilor. Condiţiile de încheiere, de desfacere şi de nulitate
a căsătoriei se stabilesc prin lege. Căsătoria religioasă poate fi
celebrată numai după căsătoria civilă. Copiii din afara căsătoriei sunt
egali în faţa legii cu cei din căsătorie”.
Aşa cum am precizat deja, familia trebuie să se întemeieze pe
căsătoria liber consimţită. În al doilea rând, familia trebuie să se
întemeieze pe egalitatea femeii şi a bărbatului. Egalitatea soţilor este
de fapt o reconfirmare şi la nivelul familiei a marelui principiu
constituţional privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor fără
deosebire de sex128 .
În fine, se consacră obligaţia constituţională a părinţilor de a
asigura creşterea, educaţia şi instruirea copiilor. Iar această obligaţie
constituţională priveşte toţi copiii, adică atât cei rezultaţi din
căsătorie, cât şi cei rezultaţi din afara căsătoriei. Această interpretare
este firească faţă şi de dispoziţia constituţională în sensul căreia
copiii din afara căsătoriei sunt egali în faţa legii cu cei din căsătorie.
Iar această regulă valorifică principiul egalităţii în drepturi a
cetăţenilor fără deosebire de naştere, principiu prevăzut de cele două
Pacte internaţionale relative la drepturile omului.
Căsătoria este supusă sub aspect juridic unor reguli privind
încheierea, desfacerea şi declararea nulităţii, reguli ce au însă
caracter legal şi de aceea se face trimitere la lege. Constituţia
stabileşte o singură regulă, şi anume cea privind succesiunea
celebrării căsătoriei civile şi a căsătoriei religioase.
Desigur, celebrarea religioasă a căsătoriei este facultativă, dar
atunci când se desfăşoară, ca un lucru firesc în exercitarea libertăţii
128
253
religioase, ea trebuie să fie precedată de celebrarea căsătoriei civile.
De aici rezultă o regulă foarte clară, care obligă autorităţile religioase
să constate dacă cei care solicită căsătoria religioasă au realizat mai
întâi căsătoria civilă, potrivit legii.
Dreptul copiilor şi tinerilor la protecţie şi asistenţă
Art. 49 din Constituţie, prin conţinutul său, conturează un drept
fundamental cetăţenesc, care poate fi intitulat dreptul copiilor şi
tinerilor la protecţie şi asistenţă. O precizare este importantă. Din
lectura întregului titlu II al Constituţiei, se poate lesne constata că
multe drepturi şi libertăţi privesc tinerii direct, uneori în
exclusivitate.129 În această categorie pot fi menţionate dreptul la
învăţătură, dreptul la muncă, dreptul la căsătorie şi la întemeierea
unei familii. Deci, multe articole care consacră drepturi şi libertăţi
cetăţeneşti nominalizează copiii şi tinerii. Art. 49 însă dă contur unui
drept-sinteză, care valorifică realitatea în sensul căreia copiii şi tinerii
constituie marele potenţial uman, de azi, dar mai ales de mâine al
societăţii, că ei reprezintă continuitatea şi viitorul, perspectiva
umană. Copiii şi tinerii se bucură de un regim special de protecţie şi
de asistenta în realizarea drepturilor lor. Statul acordă alocaţii pentru
copii şi ajutoare pentru îngrijirea copilului bolnav ori cu handicap.
Alte forme de protecţie socială a copiilor şi a tinerilor se stabilesc
prin lege. Exploatarea minorilor, folosirea lor în activităţi care le-ar
dăuna sănătăţii, moralităţii sau care le-ar pune în primejdie viaţa ori
dezvoltarea normală sunt interzise. Minorii sub vârsta de 15 ani nu
pot fi angajaţi ca salariaţi. Autorităţile publice au obligaţia să con-
tribuie la asigurarea condiţiilor pentru participarea liberă a tinerilor la
viaţa politică, socială, economică, culturală şi sportivă a ţării.
Acest potenţial uman are dreptul la o protecţie şi asistenţă
aparte. Acestui drept îi corespunde obligaţia statului de a asigura
copiilor şi tinerilor condiţiile necesare dezvoltării armonioase a
aptitudinilor lor fizice şi intelectuale.
129
254
Examinarea prevederilor constituţionale permite formularea
mai multor constatări:
a) art. 49 se referă numai la copii şi tineri, categorie uşor de
identificat, vârsta fiind criteriul natural şi cert;
b) pentru aceste categorii de persoane, Constituţia garantează
un regim special de protecţie şi de asistenţă. Acest text comandă
conţinutul chiar al unor dispoziţii constituţionale. Am arătat deja că,
potrivit art. 38, tinerii au dreptul la măsuri speciale de protecţie
socială a muncii. Mai mult chiar, alineatul (4) din art. 49 din
Constituţie stabileşte interdicţia angajării ca salariaţi a tinerilor sub
vârsta de 15 ani. Această interdicţie valorifică în planul legislaţiei
interne o regulă internaţională în sensul căreia vârsta minimă de
angajare într-o funcţie salarizată sau într-o muncă nu trebuie să fie
inferioară vârstei până la care şcolarizarea este obligatorie şi nici
într-un caz sub 15 ani;
c) complexitatea şi imprevizibilitatea exigenţelor şi măsurilor
care privesc regimul special de protecţie şi de asistenţă explică
formulările juridice constituţionale. În primul rând, sunt nomi-
nalizate măsurile mai importante şi certe şi în legătură cu care
obligaţiile statului sunt clar concretizate.
În acest sens, se stabileşte obligaţia statului de a acorda alocaţii
de stat pentru copii şi ajutoare pentru îngrijirea copilului bolnav ori
handicapat. Caracterul deschis al prevederilor constituţionale spre
dinamica vieţii şi exigenţelor acesteia, dar şi al posibilităţilor mai
ales materiale ale statului, este exprimat prin posibilitatea acordată
legii de a stabili şi alte forme de protecţie socială.
În al doilea rând, textul constituţional interzice acţiunile care ar
contraveni acestui drept. În acest sens, se interzice exploatarea
minorilor. Se valorifică practic prevederile art. 10 alineatul 3 din
Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi
culturale, potrivit cărora copiii şi tinerii trebuie protejaţi împotriva
exploatării economice şi sociale. De asemenea, prevederile
constituţionale interzic folosirea copiilor şi minorilor în activităţi
care le-ar dăuna sănătăţii, moralităţii sau le-ar putea pune în
primejdie viaţa ori dezvoltarea normală.
255
În fine, trebuie să observăm că se pune în sarcina statului
obligaţia de a contribui la asigurarea condiţiilor pentru participarea
liberă a tinerilor la viaţa politică, socială, economică, culturală şi
sportivă a ţării.
Dreptul persoanelor handicapate la o protecţie specială
Este un drept fundamental aparte, prevăzut în art. 50 din
Constituţie. Statul are obligaţia să asigure realizarea unei politici
naţionale de prevenire, de tratament, de readaptare, de învăţământ,
de instruire şi de integrare socială a handicapaţilor, respectând
drepturile şi îndatoririle ce revin părinţilor şi tutorilor. Declaraţia
drepturilor persoanelor handicapate130 enumeră principalele
drepturi ce revin acestor persoane: respectul demnităţii umane;
dreptul de a beneficia de aceleaşi drepturi civile şi politice, ca şi alte
fiinţe umane; măsuri speciale care să le permită cea mai largă
autonomie posibilă; tratamente medicale, psihologice şi funcţionale,
ajutoare, educaţie şi readaptare; securitate economică şi socială şi un
nivel de viaţă decent; respectarea nevoilor lor în toate etapele
planificării economice şi sociale; dreptul de a trăi în cadrul familiei
lor sau într-un cămin care să o înlocuiască; protecţia împotriva
oricărei exploatări, a oricărui tratament discriminatoriu, abuziv sau
degradant, asistenţă legală calificată.
Acest drept priveşte o categorie de oameni care, fiind
defavorizaţi de soartă, trebuie sprijiniţi spre a se bucura de condiţia
umană. De aceea, Constituţia obligă statul la o politică naţională care
să asigure protecţia handicapaţilor în toate domeniile vieţii.
VII.8. Drepturile exclusiv politice

În această categorie se includ acele drepturi ale cetăţenilor
români care au ca obiect participarea cetăţenilor la conducerea
statului, la guvernare. Aşa cum vom vedea, mai sunt şi alte drepturi
130
Declaraţia a fost adoptată de Adunarea Generală a O.N.U. la
9 decembrie 1975.
256
ale cetăţenilor români, care asigură participarea acestora la
conducerea de stat, dar acele drepturi, prin conţinutul lor, pot fi
folosite, la alegere, sau în acest scop sau în scopuri culturale,
artistice, ştiinţifice etc. În această categorie, a drepturilor exclusiv
politice se încadrează drepturile electorale ale cetăţenilor.
Uneori, în literatura de specialitate, alături de drepturile
electorale se menţionează, tot ca drept politic propriu-zis, şi dreptul
de asociere. La o analiză atentă, însă, se constată că dreptul de
asociere poate fi exercitat fie în scopuri politice, fie în vederea
rezolvării unor probleme materiale sau culturale ale cetăţenilor.
Drepturile electorale sunt: dreptul la vot, prevăzut de art. 34 din
Constituţie, şi dreptul de a fi ales, prevăzut de art. 35 din Constituţie.
Analiza conţinutului acestor drepturi fundamentale se face la
sistemul electoral.
VII.9. Drepturile şi libertăţile social-politice

Libertatea conştiinţei
Potrivit art. 29 din Constituţia României, libertatea gândirii şi a
opiniilor, precum şi libertatea credinţelor religioase nu pot fi
îngrădite sub nicio formă. Într-o accepţiune largă, libertatea
conştiinţei este posibilitatea cetăţeanului de a avea şi de a exprima
public o concepţie a sa despre lumea înconjurătoare. Această
libertate este reglementată prin art. 29 din Constituţie. Ea comportă
unele explicaţii din care să rezulte mai ales conţinutul şi denumirea
sa, precum şi locul pe care îl ocupă în sistemul drepturilor şi
libertăţilor fundamentale.
Libertatea conştiinţei este una dintre primele libertăţi înscrise în
catalogul drepturilor umane, pentru că mai ales libertatea religioasă –
ca parte a acestei libertăţi – a avut o istorie a sa aparte, o istorie
îndelungată, presărată cu intoleranţă şi ruguri, cu excomunicări şi
prejudecăţi, cu multe suferinţe şi dureri. În această istorie
îndelungată s-au formulat, cum era şi firesc, şi teorii şi exprimări
juridice, rolul dreptului de factor civilizator şi pacificator fiind aici
257
incontestabil. În formularea conceptului juridic de libertate a
conştiinţei şi mai ales în înţelegerea exprimărilor din art. 29 nu este
lipsită de interes menţionarea celor trei puncte de vedere care s-au
susţinut şi se mai pot susţine încă. Astfel, dacă într-o concepţie se
consideră că libertatea religioasă include şi libertatea conştiinţei, într-o
altă concepţie se consideră că libertatea conştiinţei şi libertatea
religioasă sunt două libertăţi distincte. În fine, teoria mai larg
acceptată astăzi este cea în sensul căreia libertatea conştiinţei are o
sferă largă, cuprinzând în ea şi libertatea religioasă. Mai mult, se
consideră că există şi libertatea cultelor ca libertate distinctă. 131
Din examinarea art. 29 din Constituţie, rezultă că libertatea
conştiinţei este posibilitatea persoanei fizice de a avea şi de a-şi
exprima în particular sau în public o anumită concepţie despre lumea
înconjurătoare, de a împărtăşi sau nu o credinţă religioasă, de a
aparţine sau nu unui cult religios, de a îndeplini sau nu ritualul cerut
de acea credinţă.
Libertatea conştiinţei ca libertate fundamentală cetăţenească
are un conţinut complex, ea încorporează mai multe aspecte, mai
multe libertăţi. Aceste aspecte sunt şi trebuie analizate numai
împreună, pentru că există şi se pot concretiza numai împreună şi
pentru că ele configurează, din punct de vedere juridic, un singur
drept, o singură libertate.
Sunt semnificative în acest sens şi formulările din Pactul
internaţional relativ la drepturile civile şi politice, care în art. 18
consacră dreptul persoanei la libertatea de gândire, de conştiinţă şi de
religie şi pe care-l defineşte ca implicând libertatea persoanei de a
avea sau de a adopta o religie sau o convingere la alegerea sa,
precum şi libertatea de a-şi manifesta religia sau convingerea,
individual sau în comun, în public sau privat, prin cult şi rituri,
practici şi învăţământ.
Libertatea conştiinţei este o libertate esenţială, ea comandă
existenţa şi conţinutul altor libertăţi, precum libertatea cuvântului,
131
258
libertatea presei, libertatea asocierii, pentru că, în fond, aceste
libertăţi sunt mijloace de exprimare a gândurilor, religiei, opiniilor.
Art. 29 din Constituţie dă dreptul fiecărei persoane de a avea o
concepţie a sa despre lumea înconjurătoare. În general, concepţiile
despre lume sunt religioase sau laice. Conştiinţa omului nu poate fi
şi nu trebuie direcţionată prin mijloace administrative, ci ea trebuie
să fie rezultatul libertăţii acestuia de a gândi şi a-şi exterioriza
gândurile. Orice constrângere este o încălcare a acestui drept natural
şi imprescriptibil, este o schilodire a spiritului uman. De aceea,
Constituţia stabileşte că nimeni nu poate fi constrâns să adopte o
opinie ori să adere la o credinţă religioasă, contra convingerilor sale.
Libertatea conştiinţei trebuie înţeleasă şi ca un factor de
continuitate spirituală în cadrul familiei, părinţii având dreptul
natural, dar şi obligaţia de a se ocupa de creşterea şi educarea
copiilor lor. În mod firesc, creşterea şi educaţia copiilor în familie se
fac în concordanţă cu ideile şi concepţiile părinţilor, filiaţia fiind prin
ea însăşi şi o relaţie spirituală, părinţii purtând răspunderea morală,
socială şi, deseori, juridică pentru faptele şi actele, pentru atitudinile
copiilor lor minori. În acelaşi mod sunt privite lucrurile şi atunci
când creşterea şi educarea copiilor minori revin altor persoane decât
părinţii fireşti. Exprimând aceste corelaţii, libertăţi şi răspunderi
morale, religioase, politice şi juridice, Constituţia stabileşte că
părinţii sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor
convingeri, educaţia copiilor minori a căror răspundere le revine.
Mai multe prevederi din Constituţie se referă la cultele
religioase. În ce priveşte cultele religioase, trebuie să observăm că
termenul de cult are două accepţii. Într-o accepţie, prin cult se
înţelege o asociaţie, o organizaţie religioasă, iar în cea dea doua,
ritualul practicat. În ambele accepţii însă, cultul religios înseamnă
exteriorizarea unei credinţe religioase atât prin unirea celor de
aceeaşi credinţă într-o asociaţie religioasă (biserică sau cult), cât şi
prin ritualurile cerute de acea credinţă, cum ar fi procesiunile,
adunările religioase. Organizarea cultelor religioase este liberă, ea
259
concretizându-se prin statutele proprii. Dar, mai arată Constituţia,
această libertate de organizare se realizează în condiţiile legii.
Urmează, deci, ca o lege să stabilească aceste condiţii. Este, fără
îndoială, că o asemenea lege nu va putea afecta libertatea cultelor
religioase, ea va stabili unele coordonate juridice care să facă
efective toate dispoziţiile constituţionale privind libertăţile cetă-
ţeneşti. De altfel, Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi
politice, prin art. 18, stabileşte că libertatea de exprimare a religiei şi
convingerilor nu poate face obiectul decât al unor restricţii prevăzute
de lege şi care sunt necesare protecţiei securităţii, ordinii şi sănătăţii
publice, moralei sau libertăţilor şi drepturilor fundamentale ale
altora.
Textul constituţional dă rezolvarea juridică şi raporturilor
dintre stat şi culte. În legătură cu aceste raporturi, trebuie doar să
menţionăm că istoria şi dreptul comparat au practicat şi practică trei
mari formule:
a) statul, autoritate politică, se confundă cu autoritatea
religioasă;
b) statul se poate alia cu autoritatea religioasă;
c) statul adoptă o poziţie de indiferenţă cu privire la religii şi,
evitând a le favoriza sau a le contracara, veghează ca exerciţiul
cultelor să nu tulbure ordinea publică.
Constituţia României, consacrând separarea statului de
biserică, garantează autonomia cultelor religioase, dar obligă statul
să sprijine cultele, inclusiv prin înlesnirea asistenţei religioase în
armată, în spitale, în penitenciare, în azile şi orfelinate.
O altă realitate căreia prevederile constituţionale îi dau expresie
juridică priveşte raporturile dintre religii (culte). Problemă de mare
importanţă, cu o istorie a sa aparte, problemă delicată şi deseori
arzătoare, problema relaţiilor dintre religii îşi găseşte rezolvare
juridică în concordanţă cu prevederile marilor instrumente
internaţionale în materie. De aceea, garantând libertatea conştiinţei,
Constituţia consacră egalitatea între credincioşi şi necredincioşi şi
260
impune cultivarea unui climat de toleranţă şi de respect reciproc între
credincioşii aparţinând diferitelor culte religioase, ca şi între
credincioşi şi necredincioşi. Pentru a realiza liniştea şi pacea între
cultele religioase, Constituţia interzice în relaţiile dintre culte orice
forme, mijloace, acte sau acţiuni de învrăjbire religioasă.
Libertatea de exprimare
Gândurile, opiniile, credinţele şi creaţiile spirituale de orice fel
pot fi cunoscute numai dacă sunt exprimate. Atât timp cât nu sunt
exprimate, acestea nu cunosc limite, aşa cum am arătat la libertatea
conştiinţei. Trebuie făcută o distincţie după cum libertatea de expri-
mare se exercită în public sau într-un cadru privat. Exprimarea în
cadru privat este practic nelimitată, cu excepţia unor cazuri care, este
adevărat, sunt foarte rare, dar în mod expres prevăzute de lege.132
Aceasta, pentru simplul motiv că, atâta timp cât rămân în
universul spiritual al omului, ele nu pot fi cunoscute de alţii, de către
ceilalţi, gândirea umană rămânând încă un domeniu protejat natural
de indiscreţia semenilor. Maşina de citit gândurile este încă o ipoteză
de lucru, dar inventarea sa va trebui apreciată, fără îndoială, mai mult
ca inamicul cel mai crud al libertăţii de gândire decât ca o mare
realizare ştiinţifică.
Strâns legată de libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare
consacrată prin Constituţie în art. 30 este posibilitatea omului de a-şi
exprima prin viu grai, prin imagini, prin scris, prin sunete sau alte
mijloace de comunicare în public, gândurile, opiniile, credinţele
religioase şi creaţiile spirituale de orice fel. Astfel cum este
reglementată constituţional, libertatea de exprimare este o libertate
cu un conţinut complex. Văzută în complexitatea conţinutului său
juridic, libertatea de exprimare este una din cele mai vechi libertăţi
cetăţeneşti, o libertate de tradiţie, cunoscută fie sub această
denumire, fie sub denumirile aspectelor sale: libertatea cuvântului,
132
De pildă, potrivit art. 202 din Codul penal, actele cu caracter obscen
săvârşite asupra unui minor sau în prezenţa unui minor se pedepsesc cu
închisoare de la 3 luni la 2 ani sau amendă.
261
libertatea presei. Expresia libertatea de exprimare este, desigur, mai
semnificativă, mai cuprinzătoare. 133
Constituţia defineşte ce anume se poate exprima liber şi prin ce
forme şi mijloace se poate realiza un asemenea lucru. În legătură cu
primul aspect, vom observa că pot fi exprimate liber gândurile,
opiniile, credinţele şi creaţiile de orice fel. Această formulare largă
exprimă atât domeniul reglementat, cât şi imposibilitatea nomi-
nalizării prin Constituţie a tuturor creaţiilor spirituale pe care mintea
iscoditoare a omului le poate imagina şi realiza, fantezia umană fiind
nemăsurată şi imprevizibilă. De aceea, prin formularea creaţii de
orice fel textul constituţional reuşeşte să fie eficient şi cuprinzător.
În ce priveşte formele şi mijloacele de exprimare (cel de-al
doilea aspect), formularea constituţională este, de asemenea,
cuprinzătoare, acestea fiind: viu grai, scrisul, imaginile, sunetele, alte
mijloace de comunicare în public.
Libera exprimare, ca libertate fundamentală cetăţenească,
trebuie realizată în public. Exprimarea în public este definitorie
pentru conţinutul juridic al acestei libertăţi, termenul public fiind,
desigur, cel definit prin legi.
Exprimarea gândurilor, opiniilor, credinţelor, posibilitatea de a
crea şi a exprima creaţiile de orice fel, în istoria lor ca drepturi
umane, au dus la formularea a trei mari reguli: libertatea de
exprimare; interzicerea cenzurii; responsabilitatea. Aceste reguli au
avut o istorie aparte, forţa libertăţii de exprimare (mai ales, libertatea
presei) fiind din păcate deseori contracarată nu prin inteligenţă, ci
prin cenzură severă şi răspundere exagerată. Constituţia României
interzice cenzura de orice fel. Este o prevedere constituţională
decisivă pentru libertatea de exprimare. De asemenea, este interzisă
suprimarea publicaţiilor. Suprimarea unei publicaţii, ca sancţiune,
este o sancţiune exagerată, ea vine, prin duritatea sa, în conflict cu
ideea de respect al libertăţilor umane.
133
262
Faţă de art. 25 din Constituţia României din anul 1923,
Constituţia actuală nu interzice şi suspendarea publicaţiilor.
Suspendarea unei publicaţii nu este o sancţiune atât de severă ca
suprimarea. Faptul că prin Constituţie ea nu este explicit interzisă nu
poate fi interpretat în sensul că ea va trebui să figureze în lege (legea
presei, de exemplu). Legiuitorul va aprecia dacă o asemenea
sancţiune trebuie să figureze sau nu între sancţiunile ce se pot aplica
în domeniul presei.
Libertatea de exprimare ridică şi probleme de ordin material,
fapt ce explică prezenţa unor asemenea dispoziţii în art. 30 din
Constituţie. Libertatea de exprimare are, aşa cum am mai arătat, un
conţinut complex, care cuprinde, pe de o parte, un aspect spiritual şi,
pe de altă parte, un aspect material. Aspectul material, care priveşte
de fapt toate libertăţile de opinie, are o importanţă aparte pentru
libertatea presei, ştiut fiind că aceasta nu se poate realiza în afara
existenţei unor tipografii, edituri, stocuri de hârtie, mijloace de
difuzare. De aceea, Constituţia arată că libertatea presei implică şi
libertatea de a înfiinţa publicaţii. De aici rezultă permisiunea
înfiinţării şi gestionării unor asemenea structuri care să asigure baza
materială necesară. Pentru a garanta libertatea de exprimare, se
permite legii să poată impune mijloacelor de comunicare în masă,
obligaţia de a face publică sursa finanţării.
Această prevedere constituţională se interpretează ca o garanţie
a acestei libertăţi şi mai ales a responsabilităţii, atât de necesară în
acest domeniu.
Libertatea de exprimare permite cetăţenilor (de altfel, oricui, în
general) de a participa la viaţa politică, socială şi culturală,
manifestându-şi public opiniile, credinţele, gândurile. Dar această
libertate de exprimare nu poate fi absolută (o libertate absolută se
transformă în contrariul său) şi ca atare este supusă unor coordonate
juridice (limite). Aceste coordonate juridice trebuie să fie expres
prevăzute de lege şi necesare ocrotirii unor valori politice,
economice, sociale, umane. Sub acest aspect este interesant de
263
remarcat că Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi
politice, prin art. 19 alineat 3, stabileşte că exerciţiul libertăţii de
exprimare comportă îndatoriri speciale şi responsabilităţi speciale şi
că poate fi supus anumitor restricţii care trebuie expres stabilite prin
lege şi sunt necesare: respectul drepturilor sau reputaţiei altora;
salvgardarea siguranţei naţionale; ordinii publice, sănătăţii sau
moralităţii publice. Tot acest Pact, prin art. 20, stabileşte că legile
trebuie să interzică: propaganda în favoarea războiului; apelarea la
ura naţională, rasială sau religioasă, care constituie o incitare la
discriminare, la ostilitate sau la violenţă. Rezultă, fără putinţă de
tăgadă, că existenţa unor limitări în acest domeniu este deja
consacrată, pentru a se preîntâmpina abuzul în exerciţiul libertăţii de
exprimare.
Într-o asemenea viziune juridică, dispoziţiile constituţionale
interzic acele exprimări care urmăresc: prejudicierea demnităţii,
onoarei, vieţii particulare a persoanei şi a dreptului său la propria
imagine; defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la război de
agresiune, la ură naţională, rasială, de clasă sau religioasă, incitarea
la discriminare, la separatism teritorial sau la violenţă publică;
manifestări obscene, contrare bunelor moravuri. Din aceasta rezultă
ideea de protecţie constituţională a unor importante valori umane,
statale, publice.
Existenţa unor coordonate juridice înlăuntrul cărora trebuie să
se exercite libertatea de exprimare implică şi răspunderea juridică
pentru depăşirea acestor limite, altfel spus, pentru abuzul în
exercitarea acestei libertăţi atât de importante.
De aceea, art. 30 stabileşte formele răspunderii şi subiectele
răspunderii. Astfel, prin alin. 8, ca forme ale răspunderii sunt stabilite
explicit două, şi anume răspunderea civilă şi răspunderea penală.
Cât priveşte răspunderea civilă, textul constituţional stabileşte că ea
revine editorului sau realizatorului, autorului, organizatorului
manifestării artistice, proprietarului mijlocului de multiplicare, al
postului de radio sau de televiziune în condiţiile legii. Prin expresia
264
în condiţiile legii se dă legiuitorului misiunea de a stabili în detaliu
condiţiile stabilirii răspunderii, dimensiunile acesteia, repartizarea
răspunderii civile pe cei răspunzători.
În ce priveşte ordinea în care se răspunde, ea este cea stabilită
expres prin textul constituţional, acesta urmărind de fapt să asigure
responsabilitatea necesară într-un domeniu atât de important. Privitor
la răspunderea pentru delictele de presă, ea va fi cea stabilită prin
lege. Constituţia nu a stabilit şi nici nu putea stabili şi alte detalii,
răspunderea pentru săvârşirea unui delict având un caracter
eminamente personal.
Dreptul la informaţie
Dreptul la informaţie este un drept receptat de Constituţia
României din marile instrumente juridice internaţionale în acest
domeniu. El este un adevărat drept fundamental, deoarece
dezvoltarea materială şi spirituală a omului, exercitarea libertăţilor
prevăzute prin Constituţie, mai ales a acelora prin care se exprimă
gândurile, opiniile, credinţele religioase şi creaţiile de orice fel,
implică şi posibilitatea de a putea recepţiona date şi informaţii
privind viaţa socială, politică, economică, ştiinţifică şi culturală.
Conţinutul dreptului la informaţie este complex, dimensiunile sale
fiind în continuă dezvoltare. De aceea, textul constituţional, prin
art. 31, reuşeşte să exprime juridic un conţinut complex şi dinamic,
garantând accesul persoanei la orice informaţie de interes public:
„Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes
public nu poate fi îngrădit. Autorităţile publice, potrivit
competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea
corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor
de interes personal. Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze
măsurile de protecţie a tinerilor sau securitatea naţională. Mijloacele
de informare în masă, publice şi private, sunt obligate să asigure
informarea corectă a opiniei publice. Serviciile publice de radio şi de
televiziune sunt autonome. Ele trebuie să garanteze grupurilor
sociale şi politice importante exercitarea dreptului la antenă.
265
Organizarea acestor servicii şi controlul parlamentar asupra
activităţii lor se reglementează prin lege organică”.
Dacă privim în general conţinutul dreptului la informaţie, el
cuprinde: dreptul persoanei de a fi informată prompt, corect şi clar cu
privire la măsurile preconizate şi mai ales luate de autorităţile
publice; accesul liber la sursele de informaţie publică, ştiinţifică şi
tehnică, socială, culturală, sportivă etc. ; posibilitatea persoanei de a
recepţiona direct şi în mod normal emisiunile de radio şi televiziune;
obligaţia autorităţilor guvernamentale de a crea condiţiile materiale
şi juridice pentru difuzarea liberă şi amplă a informaţiei de orice
natură. Dreptul la informaţie presupune şi colaborare internaţională.
Art. 31 din Constituţie, reglementând dreptul la informaţie, cuprinde
dispoziţii privind: informaţiile în general, atunci când în alineatul (2)
foloseşte exprimarea orice informaţie de interes public; informaţiile
despre evenimente sau acţiuni hotărâte de către autorităţile publice –
alineatul (2); informaţii cu caracter personal – alineatul (2).
Asigurând dreptul la informaţie, Constituţia stabileşte obligaţii
corelative în sarcina autorităţilor publice: de a informa corect
cetăţenii asupra problemelor de ordin public, dar şi de ordin
personal; de a asigura prin serviciile publice dreptul la antenă; de a
asigura protecţia tinerilor şi siguranţa naţională. Trebuie să subliniem
că dreptul la informaţie – această subliniere marcând exact
dimensiunile acestui drept – priveşte numai informaţiile de interes
public. De aici rezultă că acest drept nu implică nici accesul la
informaţii cu caracter secret, nici obligaţia autorităţilor publice de a
da asemenea informaţii. Anumite informaţii nu trebuie şi nu pot fi
date, cum ar fi, de exemplu, unele informaţii cu caracter judiciar sau
privind anchetele parlamentare, informaţii privind apărarea naţională
sau siguranţa naţională.
Având în vedere rolul aparte în realizarea dreptului la
informaţie al mijloacelor de informare în masă, în mod firesc,
Constituţia reglementează principalele obligaţii ale acestora. În
primul rând, trebuie menţionat dreptul la antenă, care revine
266
principalelor grupuri sociale şi politice. Garantarea exercitării acestui
drept revine serviciilor publice de radio şi televiziune. Este o
prevedere constituţională de mare importanţă, pentru că aceste
servicii, fiind autonome, ar fi putut să refuze asigurarea unui
asemenea drept.
Desigur, s-ar putea pune problema de a şti ce sunt sau care sunt
grupurile sociale şi politice importante. Constituţia, ca şi în alte
cazuri, nu a mers până la detalii, până la cataloage concrete. Este şi
imposibil, printr-o Constituţie, să se facă un asemenea lucru. Este
clar însă că forţele sociale şi politice reprezentate în sistemul de
guvernare sunt cuprinse în această formulare mai largă.
În al doilea rând, mijloacele de informare în masă au obligaţia
constituţională de a asigura informarea corectă a opiniei publice.
Această prevedere pune în valoare marile imperative care trebuie
respectate în materie de informaţie, şi anume: exactitatea,
onestitatea, discreţia şi, desigur, corectitudinea. Dreptul la
informaţie, ca toate drepturile şi libertăţile de exprimare şi de
răspândire a opiniilor, credinţelor, ideilor, comportă anumite
coordonate juridice, anumite limite.
Este şi motivul pentru care prin alineatul (3) se stabileşte că
prin exercitarea acestui drept nu se poate şi nu trebuie să se
prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau siguranţa naţională.
Cât priveşte serviciile publice de radio şi televiziune, Constituţia
impune adoptarea unei legi organice relative la organizarea lor şi
controlul parlamentar al activităţii lor.
Libertatea întrunirilor
Libertatea întrunirilor, a demonstraţiilor şi a mitingurilor
exprimă dreptul cetăţenilor de a-şi exterioriza public concepţiile şi
opiniile, adunându-se în locuri publice sau manifestând pe drumurile
publice, în limitele prevăzute de lege.
Prin conţinutul său, această libertate se află într-o strânsă
corelaţie cu libertatea conştiinţei, precum şi cu libertatea de
exprimare. Este şi motivul pentru care în mod tradiţional şi constant
267
aceste libertăţi sunt clasificate în aceeaşi categorie de drepturi
(social-politice sau libertăţi de opinie etc.). Această libertate se poate
exercita prin mai multe forme şi mijloace. Dintre acestea, Constituţia
enumeră mitingurile, demonstraţiile şi procesiunile. Diversitatea
formelor şi mijloacelor prin care se poate realiza această libertate şi
caracterul deschis, receptiv al dispoziţiilor constituţionale au
determinat ca după nominalizarea celor trei forme să se adauge şi
exprimarea orice alte întruniri134 . Astfel, articolul 39 nu restrânge
formele şi mijloacele de realizare a libertăţii întrunirii numai la cele
trei forme nominalizate. Cât priveşte înţelesul celor trei termeni –
mitinguri, demonstraţii, procesiuni –, el este cel din vocabularul
curent, obişnuit, fiind şi în drept deseori greu de realizat o
diferenţiere prea strictă între ei. Există anumite trăsături comune
tuturor întrunirilor, fără deosebire de formele în care se realizează.
Astfel, orice întrunire este o grupare de persoane, o grupare
organizată, cu caracter temporar, destinată schimbului de idei,
concepţii, opinii. Orice întrunire, în sensul legii, presupune o legătură
între participanţi, o intenţie comună şi totdeauna un minimum de
organizare. Aceste trăsături au un mare rol din punct de vedere
juridic atunci când se pun probleme de autorizare prealabilă, de
desfăşurare, sau de răspundere. Aceste trăsături deosebesc întrunirile
de grupările sau aglomerările întâmplătoare de persoane.
În general, în literatura juridică se discută şi deosebirile dintre
libertatea întrunirilor şi dreptul de asociere. Aceste deosebiri se
realizează prin observarea diferenţierilor dintre întruniri şi asociaţii.
Astfel, întrunirile presupun participanţi care nu au calitatea de
membru permanent sau acceptat conform unei proceduri prestabilite,
în timp ce asociaţia presupune un grup de persoane, unite prin
calitatea de membru, între care există legături permanente. Apoi,
întrunirile urmăresc realizarea nu a unui scop permanent, ci a unuia
concret (politic, social, cultural), declarat în momentul desfăşurării
lor (eventual, al aprobării prealabile, atunci când legea prevede un
134
268
asemenea lucru). Asociaţia însă presupune existenţa unui scop
permanent, precis, determinat în momentul înfiinţării ei, declarat prin
actul de înfiinţare sau de organizare (statut, regulament). Întrunirile
se desfăşoară pe baza unor reguli stabilite momentan, în timp ce
asociaţia funcţionează pe baza regulilor statutare, stabilite clar în
momentul înfiinţării sale. În fine, întrunirile se desfăşoară de regulă
pe căile şi pieţele publice sau în localuri publice, în timp ce
asociaţiile îşi ţin reuniunile la sediile lor. La reuniunile asociaţiilor
participă, de regulă, numai membrii acestora. Desigur că aceste
deosebiri nu trebuie interpretate rigid, pentru că diversitatea
mijloacelor prin care se realizează atât întrunirile, cât şi activitatea
asociaţiilor este atât de mare încât deseori se produce un amestec al
trăsăturilor întrunirilor şi asociaţiilor. De asemenea, trebuie avut în
vedere specificul reuniunilor cu caracter privat.
Întrunirile pot fi de două categorii: publice şi private. Din textul
constituţional, nu rezultă o asemenea diferenţiere, tăcerea textului
urmând a fi interpretată în sensul că regulile sale sunt aplicabile
oricărui fel de întrunire.
Articolul 39 din Constituţie stabileşte trei reguli mari în
legătură cu întrunirile şi anume:
a) libertatea întrunirilor;
b) caracterul paşnic al întrunirilor;
c) interzicerea la întruniri, a oricărui fel de arme.
Aceste reguli au caracter constituţional. Desigur, deşi textul nu
o spune expres, alte reguli, dar nu cu un asemenea caracter, pot fi
stabilite prin lege.
Existenţa unei legislaţii care să detalieze dispoziţiile
constituţionale se impune mai ales în legătură cu întrunirile pe căile
publice, ştiut fiind că aceste căi aparţin tuturor şi sunt dominate de
principiul liberei circulaţii.
O problemă teoretică privind acest drept este aceea de a se face
distincţia faţă de dreptul de asociere. Este de observat că întrunirile,
mitingurile, demonstraţiile nu presupun participanţi care să aibă
269
calitatea de membri permanenţi, înscrişi sau acceptaţi conform unei
proceduri, şi niciun anumit fel de legătură permanentă, în timp ce
asociaţia presupune un grup de persoane unite prin calitatea de
membri, între care există legături permanente.
În al doilea rând, întrunirile, demonstraţiile nu urmăresc
realizarea unui scop permanent, înscris sau acceptat conform unei
proceduri, ci un scop concret, cultural, politic, social declarat în
momentul desfăşurării acestor acţiuni. Asociaţia presupune, însă,
existenţa unui scop permanent, precis determinat în momentul
înfiinţării ei.
Mitingurile nu se desfăşoară pe baza unor reguli dinainte
stabilite, ci doar pe baza unor reguli stabilite cel mult în mod
spontan. Asociaţia funcţionează însă pe baza unui statut, a unui
regulament dinainte stabilit.
Întrunirile – cum am arătat – au loc în pieţele publice, pe când
asociaţiile îşi ţin reuniunile la sediile lor.
Dreptul de asociere
Dreptul de asociere este un drept fundamental, social-politic,
clasificat de regulă în categoria libertăţilor de opinie, alături de
libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare etc., cu care şi prin care
este explicat conţinutul său.
Acest drept cuprinde posibilitatea cetăţenilor români de a se
asocia, în mod liber, în partide sau formaţiuni politice, în sindicate
sau în alte forme şi tipuri de organizaţii, ligi şi uniuni, cu scopul de a
participa la viaţa politică, ştiinţifică, socială şi culturală, de a-şi
realiza o serie de interese legitime comune.
Înţelegerea sferei de aplicaţie a dispoziţiilor constituţionale din
acest articol presupune o corectă şi clară delimitare a asociaţiilor care
sunt rezultatul exercitării acestui drept şi a altor asociaţii şi societăţi
care sunt rezultatul unor contracte de asociere. Altfel spus, articolul
37 din Constituţie se referă la asociere ca rezultat al exercitării unei
libertăţi fundamentale, o asociaţie deci de drept constituţional.
Aceste asociaţii sunt de drept public, temeiul lor fiind libertatea de
270
asociere, şi nu contractul, care este temeiul asociaţiilor şi societăţilor
de drept privat.
Asociaţiile prevăzute în art. 37 nu au scopuri lucrative, nu
urmăresc obţinerea sau împărţirea unor beneficii, ele trebuie să aibă
scopuri politice, religioase, culturale., scopuri care să exprime
libertatea de gândire şi de exprimare a gândurilor, opiniilor,
credinţelor.
Asemenea precizări urmăresc să arate că articolul 37 din
Constituţie nu poate fi socotit temeiul juridic al creării unor societăţi
comerciale sau a unor alte asociaţii cu caracter lucrativ sau, eventual,
a persoanelor juridice. Asemenea aspecte sunt de domeniul legii, ele
ţinând de sfera dreptului privat. Dintr-o asemenea viziune juridică
rezultă consecinţe diferite privind crearea şi înregistrarea acestor
tipuri diferite de asociaţii.
Garantând dreptul la liberă asociere, dispoziţiile constituţionale
stabilesc şi formele de asociere. Ca şi în alte situaţii, dificultatea
stabilirii unui inventar complet a determinat folosirea a două
procedee, şi anume: nominalizarea partidelor şi sindicatelor;
enunţarea celorlalte forme organizatorice prin formularea altor forme
de asociere. Nominalizarea partidelor politice şi a sindicatelor era de
altfel obligatorie având în vedere corelaţia dintre articolul 37 şi
articolele 8 (2) şi 9 din Constituţie, articole care privesc direct
scopurile acestor forme de asociere. Dreptul de asociere nu poate fi
însă un drept absolut. De aceea, în mod firesc, se stabilesc anumite
limite. Aceste limite constituţionale privesc trei mari aspecte:
a) scopurile şi activitatea;
b) membrii;
c) caracterul asociaţiei, rezultând practic din modul de comu-
nicare.
În ce priveşte scopurile şi activitatea, prin alin (2) sunt
considerate neconstituţionale partidele sau organizaţiile care
militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de
drept ori a suveranităţii ţării. Din simpla lectură a textului rezultă că
271
el urmăreşte protejarea unor valori politice, juridice şi statale
consacrate încă în primul titlu al Constituţiei. Aceste valori, întrând
practic în ordinea constituţională, nu pot fi afectate nici prin
exercitarea abuzivă a dreptului de asociere. De aceea, în mod firesc,
asociaţiile care atentează la aceste valori sunt neconstituţionale.
Constatarea şi declararea ca neconstituţională a unei asociaţii revin
Curţii Constituţionale.
Limitele privind membrii asociaţiilor privesc de fapt numai
partidele politice, având în vedere rolul lor în viaţa politică şi statală.
În acest sens, potrivit alineatului (3), nu pot face parte din partidele
politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului,
magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de
funcţionari publici stabilite prin lege organică. Se poate observa că
este vorba, practic, numai de funcţionarii publici. Unii sunt
nominalizaţi chiar în text, aici impedimentul fiind de ordin
constituţional. Dar pentru că alţi funcţionari publici nu pot să se
asocieze în partide politice, asocierea fiind un obstacol în buna
exercitare a funcţiilor lor, Constituţia permite legii organice să
stabilească ea aceste categorii. Nu mai suntem deci în prezenţa unei
nominalizări constituţionale, ci doar a unui temei constituţional în
baza căruia legea organică poate face asemenea nominalizări.
Explicaţia unei asemenea interdicţii privind unele categorii de
funcţionari trebuie căutată în aceea că serviciile publice nu au voie să
facă nicio diferenţiere între cei cărora le furnizează prestaţii pe
motive politice şi, în general, pe alte motive spirituale.
În sistemele constituţionale democratice se practică teoria
neutralităţii serviciilor publice, care implică o detaşare a
funcţionarilor publici (sau unor categorii) de probleme politice.
Asemenea prevederi constituţionale se explică şi prin egalitatea
cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără discriminări şi
fără privilegii. Din acest principiu constituţional rezultă foarte clar că
funcţia publică este accesibilă, în mod egal, tuturor celor care
dovedesc capacitatea şi aptitudinile cerute de lege pentru ocuparea
272
unei funcţii publice. De aceea, o lege care ar condiţiona ocuparea
unei funcţii publice de opţiunile publice ar fi, categoric,
neconstituţională.
În legătură cu caracterul asociaţiei, vom observa că, potrivit
Constituţiei, sunt interzise asociaţiile cu caracter secret. Această
dispoziţie constituţională urmăreşte practic protejarea valorilor
democraţiei constituţionale faţă de anumite forţe obscure care ar dori
să atenteze la ele.
Secretul corespondenţei
Secretul corespondenţei şi al convorbirilor telefonice, ca drept
fundamental, şi-a precizat conţinutul mult mai târziu decât celelalte
drepturi şi libertăţi, aceasta explicându-se prin faptul că telefonul şi
corespondenţa s-au dezvoltat mai târziu. Din această cauză, secretul
corespondenţei şi al convorbirilor telefonice nici nu a format decât
rareori obiect de cercetare în literatura de specialitate, care a plasat şi
plasează acest drept, alături de inviolabilitatea domiciliului şi a
persoanei, în grupa libertăţilor fizice. 135 Acest principiu este
rezultatul unei îndelungate istorii, din care nu au lipsit abuzurile,
primitivismul, încălcările repetate. Formulat simplu, secretul
corespondenţei, ca drept fundamental cetăţenesc, are totuşi un
conţinut complex, plin de semnificaţii şi aspecte juridice.
Secretul corespondenţei şi al convorbirilor telefonice, în sensul
articolului 28 din Constituţia României, este dreptul cetăţeanului de
a-şi comunica şi prin telefon ideile şi gândurile altei persoane, fără
a-i fi cenzurate sau făcute publice, decât în cazurile şi în condiţiile
expres prevăzute de lege. Astfel, „Secretul scrisorilor, al telegra-
melor, al altor trimiteri poştale, al convorbirilor telefonice şi al
celorlalte mijloace legale de comunicare este inviolabil”.
Prin corespondenţă, textul constituţional înţelege scrisori,
telegrame, trimiteri poştale de orice fel, altele decât scrisorile şi
135
Maurice Duverger, Constitutions et documents politiques, Presses
Universitaires de France, Paris, 1966.
273
telegramele, convorbirile telefonice, şi alte mijloace legale de
comunicare. Dacă inviolabilitatea corespondenţei este principiul
fundamental, urmează să observăm ce reguli rezultă.
Mai întâi, trebuie reţinută sfera celor faţă de care este ocrotită
corespondenţa. Faţă de reglementarea constituţională, concluzia
unică este că sunt obligate a respecta secretul corespondenţei atât
persoanele fizice, cât şi autorităţile publice. Practic, nimeni nu are
dreptul să atenteze la corespondenţa cuiva. În al doilea rând, rezultă
că nimeni nu poate reţine, deschide, citi, distruge, da publicităţii o
corespondenţă ce nu-i este adresată, având obligaţia de a o restitui
destinatarului dacă din întâmplare a intrat în posesia ei. De
asemenea, nimeni nu are dreptul de a intercepta o convorbire
telefonică sau a divulga conţinutul unei convorbiri telefonice de care
a luat cunoştinţă întâmplător. Aceleaşi reguli se aplică, în mod
corespunzător, şi în legătură cu alte trimiteri poştale sau mijloace
legale de comunicare între oameni. Obligaţii aparte revin funcţio-
narilor din poştă şi telecomunicaţii, care, prin natura muncii lor şi
uneori prin natura comunicării şi trimiterilor (cărţi poştale, tele-
grame, convorbiri telefonice prin intermediul centralelor neauto-
mate), iau cunoştinţă de conţinutul acestei corespondenţe. Ei sunt
ţinuţi a păstra secretul, iar statutul acestor funcţionari trebuie să
sancţioneze aspru orice abatere de la principiul constituţional.
Din totdeauna s-a pus şi se pune problema dacă principiul
inviolabilităţii poate cunoaşte vreo restrângere. Sub acest aspect, atât
legislaţia, cât şi practica juridică au evidenţiat că exerciţiul acestei
libertăţi comportă o restrângere necesară în interesul justiţiei, mai
exact în interesul descoperirii infracţiunilor şi infractorilor. Acest
drept al magistraţilor de a obţine, reţine, citi şi folosi în proces
corespondenţa care vine sau pleacă de la persoane învinuite de
săvârşirea unor fapte penale trebuie însă să fie prevăzut de lege,
realizat după o procedură strictă şi numai pe bază de ordonanţe
scrise, cu respectarea celorlalte drepturi ale persoanei, mai ales a
dreptului la viaţa familială, intimă şi privată.
274
VII.10. Drepturile garanţii
Dreptul de petiţionare
Dreptul de petiţionare este un drept cetăţenesc de tradiţie în
sistemul juridic românesc. Exercitarea dreptului de petiţionare este o
modalitate eficientă de rezolvare a unor probleme personale sau care
privesc o colectivitate. Acest drept este încadrat, în clasificările de
drepturi, în categoria drepturilor garanţii, el fiind şi o garanţie
juridică generală pentru celelalte drepturi şi libertăţi. Astfel,
„Cetăţenii au dreptul să se adreseze autorităţilor publice prin petiţii
formulate numai în numele semnatarilor. Organizaţiile legal
constituite au dreptul să adreseze petiţii exclusiv în numele
colectivelor pe care le reprezintă. Exercitarea dreptului de petiţionare
este scutită de taxă. Autorităţile publice au obligaţia să răspundă la
petiţii în termenele şi în condiţiile stabilite potrivit legii”.
În condiţiile articolului 51 din Constituţie, dreptul de
petiţionare poate fi exercitat fie individual, de către cetăţean, fie de
către un grup de cetăţeni, fie de către organizaţii legal constituite.
Petiţiile adresate autorităţilor publice şi care, deci, se bucură de
regimul juridic stabilit prin art. 51 din Constituţie se fac numai în
numele petiţionarilor sau, în situaţia de la alineatul (2), în numele
colectivelor pe care organizaţiile petiţionare le reprezintă. De aici
rezultă că orice petiţie trebuie semnată şi, deci, trebuie să conţină
datele de identificare a petiţionarului. Prin formularea sa clară, textul
constituţional nu priveşte şi, deci, nici nu protejează juridic petiţiile
anonime.
Organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii
exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă. Exercitarea
dreptului de petiţionare este scutită de taxă. Exercitarea dreptului de
petiţionare este o modalitate eficientă de rezolvare a unor probleme
personale sau care privesc o colectivitate, fiind o garanţie juridică
generală pentru celelalte drepturi şi libertăţi. Petiţia este o cerere prin
care se vizează apărarea, repararea unui drept, a libertăţii, sau a unui
interes legitim al petiţionarului. Petiţia nu se confundă cu denunţul,
275
care este o informare a autorităţii cu privire la anumite ilegalităţi, dar
prin care denunţătorul nu a fost vătămat. Dreptul la petiţie poate fi
exercitat individual de către cetăţean, fie de către un grup de cetăţeni,
fie de către organizaţii legal constituite, evident referitor numai la
drepturile, libertăţile şi interesele acestora. Se admite ca o persoană
să facă o petiţie pentru o altă persoană numai în cazurile prevăzute
de lege, cum ar fi: părintele pentru minor, tutorele pentru minor,
avocatul pentru client etc. Aceasta dă dispoziţiei constituţionale şi un
evident caracter moral.
Corelativ dreptului cetăţeanului de a petiţiona, articolul
menţionat prevede obligaţia autorităţilor publice de a examina şi
răspunde la petiţii în termenele şi în condiţiile stabilite de lege.
Aceasta implică obligaţia pentru autoritatea legiuitoare de a elabora
o lege prin care să se prevadă aceste condiţii şi termene. Din modul
cum este formulat articolul 51 din Constituţie, rezultă că legea nu va
putea diminua dreptul în sine, ci va trebui să prevadă numai
procedura şi, desigur, responsabilităţile ce vor reveni pentru
încălcarea Constituţiei şi a legii. Constituţia nu a stabilit explicit
aceste termene şi condiţii. Explicaţiile, sau măcar una din ele,
constau în realitatea că, din punct de vedere juridic, petiţiile se pot
prezenta cel puţin sub trei forme, şi anume: cereri, reclamaţii şi
propuneri. Aceste forme nu sunt creaţii terminologice, ci ele diferă
sub aspectul conţinutului. De aceea, în practica legislativă s-au
stabilit termene şi condiţii de rezolvare diferite, nuanţate, în funcţie
de forma petiţiei. Aceste termene de rezolvare diferite s-au corelat cu
conţinutul diferit, care presupune din partea autorităţilor publice
acţiuni simple sau complexe. Apoi, legiuitorul stabileşte termene şi
condiţii şi în funcţie de nivelul statal la care se află autoritatea
publică sesizată. De regulă, termenele de rezolvare pentru autorităţile
centrale sunt mai lungi decât cele pentru autorităţile locale. Totodată,
legea va trebui să cuprindă detalii privind, în principal: organizarea
primirii petiţiilor; regulile examinării şi rezolvării petiţiilor; controlul
276
acestei activităţi; răspunderile ce revin funcţionarilor publici pentru
încălcarea dispoziţiilor legale în materie.
Scutirea de taxă pentru exercitarea dreptului de petiţionare este
o regulă constituţională, care asigură acestui drept posibilitatea
realizării sale depline.
Dreptul persoanei vătămate de către o autoritate publică
Persoana vătămată într-un drept al său se poate adresa, potrivit
legii, diferitelor instanţe, după caz. Astfel, cel vătămat într-un drept
al său printr-o infracţiune se adresează organelor judiciare, care, în
conformitate cu procedura penală, iau măsuri de reparare, despă-
gubire, pedepsire a celui vinovat etc. De asemenea, celui vătămat
într-un drept al său, printr-un act sau fapt juridic civil, i se face
dreptate, pe calea prevăzută de procedura civilă, de către o instanţă
civilă.
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică este un
drept fundamental, încadrat de tradiţie în marea categorie a
drepturilor garanţii alături de dreptul de petiţionare, cu care, de altfel,
se află într-o strânsă corelaţie. Art. 52 din Constituţie este temeiul
constituţional al răspunderii autorităţilor publice pentru vătămările
produse cetăţenilor prin încălcarea sau nesocotirea drepturilor şi
libertăţilor acestora. Astfel, „Persoana vătămată într-un drept al sau
ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri,
este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Condiţiile
şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu
înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-
credinţă sau gravă neglijenţă”.
Aceasta înseamnă că toate celelalte dispoziţii legale îşi au
suportul juridic în art. 52 din Constituţie, cu care trebuie corelate.
Răspunderea autorităţilor publice, potrivit articolului 52, intervine în
277
situaţii clar definite, şi anume: când emit un act administrativ prin
care vatămă o persoană; când nu soluţionează în termenul legal o
cerere a unei persoane, când prin erori judiciare săvârşite în procese
penale se produc prejudicii. În a doua situaţie se pot surprinde două
aspecte practice. Primul se poate datora rezolvării cererii în afara
termenelor legale, deci cu depăşirea lor. Dacă acţiunea este deja
primită, ea urmează să fie soluţionată prin luarea în considerare şi a
justificărilor autorităţii. Dacă însă acţiunea nu s-a pus în mişcare,
urmează ca primirea şi soluţionarea sa să fie apreciate în funcţie de
faptul dacă s-a produs sau nu o vătămare. Al doilea aspect priveşte
tăcerea autorităţii publice atunci când a fost sesizată cu o cerere. În
acest caz, textul constituţional dă tăcerii efectele juridice ale unui act
administrativ. Reglementarea constituţională prezintă avantajul că nu
permite autorităţilor publice ca pur şi simplu să ignore o cerere a
unui cetăţean.
Cât priveşte categoria de acte la care se referă art. 48 din
Constituţie, ea rezultă clar din text, fiind vorba de actele
administrative. Trebuie însă să se observe că textul nu se referă la
actele administrative emise numai de către autorităţile executive, ci
la toate actele administrative emise de autorităţile publice, fără
deosebire de natura lor juridică.
Fiind vorba de acte cu caracter administrativ, în această
categorie nu intră, desigur, de exemplu, legea ca act juridic al
Parlamentului, sau hotărârea unei judecătorii date într-o speţă
soluţionată. Dar structurile interne ale Parlamentului, precum şi
conducătorii instanţelor judecătoreşti pot emite şi acte
administrative. Asemenea acte sunt cuprinse în sfera de aplicaţie a
art. 48 din Constituţie. Desigur, stabilirea naturii juridice admi-
nistrative a unui act se va face, în context, de către autoritatea com-
petentă a soluţiona cauza, cu ajutorul Legii Contenciosului
Administrativ.
Art. 52 din Constituţie nominalizează şi pretenţiile pe care le
poate formula cetăţeanul, acestea fiind: recunoaşterea dreptului
278
pretins, anularea actului, repararea pagubei. Este, precum se observă,
o ordine firească. Nu se poate obţine repararea pagubei fără a se
recunoaşte dreptul şi a se anula actul. Fără a intra în detalii, trebuie să
subliniem că în realizarea acestor pretenţii cetăţeanul nu are obligaţia
de a proba vinovăţia (culpa) funcţionarului public sau a autorităţii
publice. El trebuie să justifice dreptul său şi că actul emis de către
autoritatea publică i-a produs o vătămare. Ca atare, cetăţeanul are în
sarcina sa doar învederarea legăturii cauzale între actul autorităţii
publice şi paguba (vătămarea) produsă persoanei.
În acelaşi fel trebuie interpretate şi dispoziţiile alin (3), care
stabilesc răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.
Dacă autorităţile publice vor dori să recupereze eventualele
prejudicii rezultate, de la funcţionarii proprii, ele vor putea face un
asemenea lucru prin procedurile legale privind raporturile de muncă.
Formularea generală a art. 52 din Constituţie poate ridica
problema de a şti care este autoritatea publică în măsură să rezolve
cererile.
Tăcerea textului trebuie interpretată în sensul că rezolvarea
acestor pretenţii revine organului competent potrivit legii. Dar acest
articol trebuie coroborat cu art. 21 din Constituţie. Aşa stând
lucrurile, urmează să observăm că în cazul în care legile nu dau
soluţii sau proceduri sau aceste proceduri sunt considerate
nesatisfăcătoare, urmează a se aplica dispoziţiile art. 21 din
Constituţie privind accesul liber la justiţie.
Faţă de conţinutul complex al acestui drept, complexitatea
semnificaţiilor şi implicaţiilor juridice, art. 52 din Constituţie trimite
la lege pentru stabilirea condiţiilor şi limitelor exercitării sale,
respectiv Legea Contenciosului Administrativ.
VII.11. Îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor
În afară de drepturi fundamentale, cetăţenii români au şi o serie
de îndatoriri fundamentale. Existenţa îndatoririlor fundamentale este
279
o cerinţă firească într-o societate democratică. În această ordine de
idei, este evidentă legătura indisolubilă ce există şi trebuie să existe
între drepturi şi îndatoriri, îndatoririle asigurând şi ele prin conţinutul
lor dezvoltarea personalităţii umane, realizarea scopurilor societăţii.
Îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile
Una din îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor este
respectarea legilor şi a Constituţiei. Această îndatorire îşi găseşte
fundamentul în faptul că legile sunt expresia voinţei poporului, prin
ele urmărindu-se realizarea atât a intereselor generale, cât şi a celor
individuale. Prin legile ce se adoptă se iau cele mai importante
măsuri în toate domeniile de activitate. De aceea, numai prin
aplicarea şi respectarea strictă a legilor se pot înfăptui măsurile
preconizate. Respectarea legilor apare deci ca o condiţie
indispensabilă în realizarea programelor propuse. Îndatorirea de a
respecta Constituţia şi legile revine în egală măsură tuturor
cetăţenilor. Nu se face distincţie între cetăţeni sub aspectul obligaţiei
de respectare a legilor, toţi fiind datori a le respecta, indiferent de
poziţia pe care o ocupă în societate şi stat.
Art. 1 alin. 5 din Constituţie, care stabileşte această îndatorire
fundamentală, obligă, de asemenea, la respectarea supremaţiei
Constituţiei. Ca atare, supremaţia Constituţiei este afirmată prin chiar
legea fundamentală.
Îndatorirea de fidelitate faţă de ţară
Această îndatorire, prevăzută prin art. 54 din Constituţie, este
urmarea firească a cetăţeniei. Ea are drept urmare obligaţia celor
cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi a militarilor de a
îndeplini aceste funcţii cu credinţă şi de a depune jurământul cerut de
lege. „Cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi
militarii, răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin
şi, în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege”.
280
Îndatorirea de apărare a patriei
Îndatorirea de apărare a patriei, prevăzută prin art. 57 din
Constituţie, impune cetăţenilor să fie întotdeauna pregătiţi pentru a
da riposta cuvenită atât în cazul unei agresiuni armate, cât şi în cazul
altor acţiuni îndreptate împotriva ţării.
Această îndatorire aparţine tuturor cetăţenilor români, bărbaţi şi
femei, fără deosebire de origine naţională, religie, ocupaţie şi
pregătire profesională.
Datorie sfântă a fiecărui cetăţean, apărarea patriei cere acestuia
o conduită ireproşabilă şi fidelitate faţă de poporul român. Încălcarea
acestei îndatoriri este o faptă reprobabilă. De aceea, potrivit legilor,
călcarea jurământului militar, trădarea de patrie, trecerea de partea
inamicului, aducerea de prejudicii capacităţii de apărare a statului
constituie crime grave şi sunt pedepsite.
Îndatorirea de a satisface serviciul militar, spre deosebire de
îndatorirea de apărare a patriei, de care este organic legată, fiind, de
altfel, prevăzută tot în art. 57 din Constituţie, aparţine numai
bărbaţilor, cetăţenilor români (20 de ani), şi până la o anumită vârstă
(35 de ani). Sub acest aspect, sfera ei de cuprindere este mai redusă.
Serviciul militar în rândul forţelor armate este obligatoriu şi
constituie o îndatorire de onoare. „Cetăţenii au dreptul şi obligaţia să
apere România. Condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare
se stabilesc prin lege organică. Cetăţenii pot fi încorporaţi de la
vârsta de 20 de ani şi până la vârsta de 35 de ani, cu excepţia
voluntarilor, în condiţiile legii organice”.
Satisfacerea serviciului militar în rândul forţelor armate are o
mare importanţă, în vederea pregătirii pentru apărarea patriei, cât şi
pentru formarea ca buni cetăţeni a tinerilor chemaţi sub arme.
Există şi categorii de persoane cărora nu le poate reveni această
îndatorire. De aceea, art. 57 din Constituţie permite legii de a stabili
excepţiile.
Îndatorirea de a contribui la cheltuielile publice
Art. 56 din Constituţie reglementează îndatorirea cetăţenilor de
a contribui, prin impozite şi taxe, la cheltuielile publice. „Cetăţenii
au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile
281
publice. Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă
a sarcinilor fiscale. Orice alte prestaţii sunt interzise, în afara celor
stabilite prin lege, în situaţii excepţionale”. Este o îndatorire firească.
Pentru a stabili acestei îndatoriri coordonate clare, Constituţia
impune legilor obligaţia de a aşeza just sarcinile fiscale. De
asemenea, legile pot stabili şi alte prestaţii, dar numai expres şi în
situaţii excepţionale.
Îndatorirea de exercitare cu bună-credinţă a drepturilor şi
libertăţilor şi de respectare a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi
Art. 57 din Constituţie stabileşte o îndatorire ce incumbă
tuturor locuitorilor României, cetăţeni, străini sau apatrizi. Se
observă clar că buna-credinţă, principiu tradiţional de drept civil, este
considerată o regulă constituţională. „Cetăţenii români, cetăţenii
străini şi apatrizii trebuie să-şi exercite drepturile şi libertăţile
constituţionale cu bună-credinţă, fără să încalce drepturile şi
libertăţile celorlalţi”.
Această prevedere de natură juridică va avea consecinţe
deosebite în rezolvarea problemelor ce rezultă din exercitarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
În conţinutul îndatoririi fundamentale cuprinse în art.57 intră şi
obligaţia de a nu încălca drepturile şi libertăţile celorlalţi, obligaţie
firească, ce ţine chiar de conceptele de drept şi de libertate.
VII.12. Cetăţenia română
Cetăţenia reprezintă un subiect de interes nu numai pentru
dreptul constituţional, ci şi în egală măsură şi pentru dreptul
internaţional (public şi în mod deosebit cel privat), dreptul familiei.
Constituţia şi legile conferă cetăţenilor toate drepturile (inclusiv cele
politice), în timp ce persoanelor care nu au această calitate nu le
conferă decât o parte din aceste drepturi. Străinii şi persoanele fără
cetăţenie nu se pot bucura de drepturile politice, deoarece numai
cetăţenii exercită puterea şi, astfel, numai ei pot participa la guvernarea
societăţii din care fac parte şi de destinele căreia sunt legaţi.
282
În acelaşi timp, numai cetăţenilor le incumbă anumite obligaţii,
cum ar fi, de exemplu, obligaţia de apărare a patriei, cea de
satisfacere a serviciului militar.
Conceptul de cetăţenie poate fi utilizat atât într-un sens juridic,
cât şi într-un sens politic. În acest ultim caz, cetăţenia este privită ca
apartenenţă a unui individ la o colectivitate umană (naţiune, popor),
organizată în stat.
Noţiunea de cetăţenie are în ştiinţa dreptului constituţional două
accepţiuni. În primul rând, noţiunea de cetăţenie este utilizată pentru a
desemna o instituţie juridică, adică o grupă de norme juridice.
În a doua accepţiune, noţiunea de cetăţenie este folosită şi
pentru a caracteriza condiţia juridică ce se creează acelor persoane
care au calitatea de cetăţean. Astfel, cetăţenia se axează în jurul ideii
de subiect de drept şi numai aici se vorbeşte de cetăţenia unei
persoane, dobândirea şi pierderea cetăţeniei. Această ultimă accepţie
constituie obiectul unor controverse din literatura juridică.
În literatura juridică, cetăţenia a fost concepută, de regulă, fie
„ca o legătură între individ şi stat”, fie ca „o legătură politică şi
juridică”, ca o „apartenenţă juridică” sau „ca o calitate a persoanei”.
Analiza opiniilor exprimate în doctrina juridică chiar mai
veche prezintă un anumit interes teoretic în stabilirea conceptului de
cetăţenie.
Într-o opinie, cetăţenia era privită ca legătura care uneşte un
individ, un grup sau anumite bunuri cu un stat anumit. Această
opinie era caracteristică unor autori care considerau că raporturile
juridice se pot stabili şi între persoane şi bunuri, nu numai între
persoane. Teza era principial greşită, neştiinţifică, întrucât raporturile
juridice se pot stabili numai între oameni, uneori ele încheindu-se cu
privire la bunuri. Niciodată, raporturile juridice nu pot lua naştere
între oameni şi bunuri.
Într-o altă opinie, se pleacă în definirea cetăţeniei de la teza
conform căreia statul ar fi suma a trei elemente: teritoriu, populaţie şi
suveranitate.
283
Între părerile acestor autori nu există decât deosebiri de nuanţă,
în esenţă ei definind cetăţenia ca o legătură juridică specială,
reflectată pe plan extern, păstrată şi prelungită oriunde s-ar găsi
persoana, în statul său de origine, în alt stat, pe mare, în cer sau în
cosmos. 136
Pentru a defini cetăţenia română, trebuie să pornim de la faptul
că cetăţenia are un conţinut şi o finalitate care se corelează cu
realităţile economice, sociale şi culturale concrete dintr-o societate
dată.
Vom remarca, astfel, că titlul de cetăţean dovedeşte
apartenenţa cetăţeanului la statul român, stat în care suveranitatea
naţională aparţine poporului. Cetăţenii români se bucură de drepturi
şi libertăţi democratice, drepturi care nu sunt numai proclamate, ci şi
garantate în exercitarea lor efectivă.
Beneficiari ai drepturilor şi libertăţilor, cetăţenii români sunt în
acelaşi timp şi titularii unor îndatoriri. Titlul de cetăţean român,
impune devotament şi fidelitate faţă de patrie, slujirea intereselor
poporului, precum şi îndeplinirea cu bună-credinţă a obligaţiilor
înscrise în Constituţie şi legile ţării. Egali în drepturi şi îndatoriri,
cetăţenii români sunt răspunzători deopotrivă pentru dezvoltarea
economică şi socială a ţării, pentru apărarea suveranităţii şi
independenţei naţionale.
În definirea cetăţeniei române, trebuie să plecăm de la faptul că
ea reprezintă expresia relaţiilor social-economice, politice şi juridice,
dintre persoanele fizice şi statul român. Astfel, cetăţenia română
trebuie considerată acea calitate a persoanei fizice ce exprimă
relaţiile permanente social-economice, politice şi juridice dintre
persoana fizică şi stat, dovedind apartenenţa sa la statul român şi
atribuind persoanei fizice posibilitatea de a fi titularul tuturor
drepturilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţia şi de legile
României.
136
284
În fine, pentru explicarea conceptului de cetăţenie se impun
câteva precizări privind terminologia. Astăzi, cele mai multe
constituţii şi legi folosesc termenul cetăţenie pentru a desemna
această apartenenţă. Iniţial, cetăţenia a fost desemnată prin termenul
naţionalitate, termen pe care îl întâlnim şi astăzi, de exemplu, în
Constituţia Franţei, în art. 34.
Natura juridică a cetăţeniei
Una din cele mai controversate probleme referitoare la
cetăţenie este natura juridică a acesteia, exprimându-se mai multe
opinii, dintre care menţionăm:
1. Teoria contractuală
Potrivit acestei teorii, fundamentul juridic al cetăţeniei s-ar afla
în contractul intervenit între stat şi persoana fizică, prin care se
manifestă voinţa persoanei de a deveni cetăţean şi a statului de a fi
de acord cu aceasta. 137
În stabilirea naturii juridice a cetăţeniei, trebuie să se plece de
la categoria subiectelor raporturilor juridice. Deşi plecăm de la
această idee, nu putem împărtăşi părerea că cetăţenia este o situaţie
juridică, mai ales pentru că noţiunea situaţie juridică nu ni se pare
suficient determinată. 138
Teoria contractuală nu poate fi acceptată, deoarece contractul
este un acord de voinţă; or, în cazul dobândirii cetăţeniei prin
naştere, voinţa celui născut nu se poate exprima în niciun fel. În acest
caz, cetăţenia se dobândeşte ca efect al naşterii, ca urmare a
prevederii legii, şi nu ca urmare a încheierii unui contract, deci a
manifestării de voinţă, a unui acord între stat şi o persoană fizică.
2. Teoria voinţei unilaterale a statului
Această teorie este opusă teoriei contractuale, întrucât se
apreciază că statul este acela care acordă cetăţenia, fiind vorba astfel
de un act unilateral de voinţă a statului. 139
137
A. Weiss, Traité théoretique et pratique de droit international
privé, Paris, 1907, p. 8.
138
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., p. 131. şi urm.
139
Paul Negulescu, Tratat de drept public, tom I, Bucureşti, 1942, p. 75.
285
Nici această teorie nu poate fi acceptată, deoarece ea este
inaplicabilă în cazul dobândirii cetăţeniei la cerere, situaţie în care
statul nu-şi poate impune în mod unilateral voinţa cu privire la
dobândirea cetăţeniei de către o persoană fizică. Numai în cazul în
care aceasta îşi manifestă dorinţa şi, deci, voinţa de a deveni cetăţean
al unui stat, ea poate deveni cetăţean al statului respectiv, cu condiţia
însă ca şi statul să fie de acord cu cererea persoanei fizice.
3. Teoria raportului juridic
Potrivit acestei teorii, cetăţenia este un raport juridic intervenit
între stat şi o persoană fizică, un raport juridic de drept constituţional,
al cărui conţinut cuprinde drepturile şi obligaţiile reciproce dintre stat
şi persoana fizică. 140
S-a apreciat, pe aceeaşi linie de gândire, că cetăţenia ar fi un
raport de supuşenie a cetăţeanului faţă de stat.141
Raportul de cetăţenie este o consecinţă a cetăţeniei, a calităţii
de cetăţean, conţinutul acestui raport fiind format din drepturile şi
obligaţiile reciproce dintre stat şi cetăţean, dintre stat şi o persoană
fizică. Cu atât mai mult, deci, cetăţenia nu poate fi un raport de
supuşenie.
Teoria raportului juridic are în vedere numai îndatoririle
cetăţeanului, ignorând drepturile acestuia.
4. Teoria capacităţii juridice142
Potrivit acestei teorii, cetăţenia este o parte a capacităţii juridice
a unei persoane fizice, prin care aceasta dobândeşte posibilitatea de a
fi titularul tuturor drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de constituţie şi
de legi.
140
N. Prisca, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1972, p. 186 şi urm.
141
G. Rarincescu, Curs de drept constituţional, Bucureşti, 1940,
p. 404.
142
286
Capacitatea juridică nu este altceva decât posibilitatea de a fi
subiect de drept şi de a avea anumite drepturi şi obligaţii.
Determinată de lege, capacitatea juridică poate să se deosebească de
la o ramură de drept la alta. În unele ramuri de drept, capacitatea
juridică a persoanelor fizice se divide în capacitate de folosinţă şi
capacitate de exerciţiu. În cazul dreptului constituţional, nu putem
vorbi de o asemenea diviziune a capacităţii.
În dreptul constituţional se face, însă, distincţie între
capacitatea juridică deplină şi capacitatea juridică restrânsă.
Capacitate juridică deplină au numai cetăţenii, deoarece numai
ei sunt titularii tuturor drepturilor şi îndatoririlor prevăzute de
legislaţia unei ţări.
Capacitate juridică restrânsă au străinii şi apatrizii, care nu pot
avea decât o parte din drepturile şi îndatoririle prevăzute de
constituţie şi de celelalte legi ale statului respectiv.
În această ordine de idei, plecând, după cum am stabilit de
altfel mai sus, de la categoria juridică subiect de drept, considerăm
că cetăţenia este un element, o parte componentă a capacităţii
juridice. Cei care consideră capacitatea juridică drept o prerogativă
abstractă iau ca punct de plecare capacitatea de folosinţă din dreptul
civil – şi, fie spus, nici aici nu poate fi vorba de un asemenea lucru –
fără a privi şi analiza capacitatea juridică aşa cum se prezintă ea în
celelalte ramuri de drept.
În general, în literatura juridică, noţiunile de subiect de drept şi
de capacitate au fost expuse ţinându-se seama în primul rând de
raporturile de drept civil, şi nu de variatele domenii ale raporturilor
juridice.
În acest caz, vom folosi doar rezultatele acelor cercetări
ştiinţifice care au cuprins în aria lor întreaga complexitate a acestor
probleme. De la început trebuie să stabilim că prin subiecte ale
raporturilor juridice sau prin subiecte de drept se înţeleg
participanţii la raporturile juridice, care au, ca atare, calitatea de a fi
titulari ai drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul raportului
287
juridic. Subiecte ale raporturilor juridice sunt persoanele fizice şi
colectivele de persoane fizice. Persoanele fizice apar ca subiecte ale
raporturilor juridice ca şi cetăţeni, ca străini sau ca apatrizi. Se
remarcă însă, pe bună dreptate, că, în anumite raporturi juridice,
străinii sau apatrizii nu pot fi subiecte.
Putem considera capacitatea juridică ca nefiind altceva decât
posibilitatea de a fi subiect de drept şi de a avea anumite drepturi şi
obligaţii. Stabilită de lege, capacitatea juridică, după cum este bine
cunoscut, poate să difere de la o ramură de drept la alta. Sunt ramuri
de drept în care capacitatea juridică a persoanelor fizice se divide în
capacitate de folosinţă şi capacitate de exerciţiu. În dreptul
constituţional nu putem vorbi însă de o diviziune a capacităţii,
deoarece, dacă distincţia între capacitatea de folosinţă şi capacitatea
de exerciţiu are o mare importanţă în dreptul civil, ea este lipsită de
însemnătate practică şi teoretică în acele ramuri ale dreptului în care
capacitatea de exerciţiu a cetăţeanului se naşte o dată cu capacitatea
de folosinţă şi în aceleaşi condiţii cu ea. 143
Deci, capacitatea juridică se poate divide în capacitate de
exerciţiu şi capacitate de folosinţă numai în acele ramuri de drept
unde drepturile pot aparţine unui titular fără să necesite în acelaşi
timp şi exerciţiul lor de către acelaşi titular.
În cazul acelor drepturi care presupun neapărat şi exercitarea
lor de către titular, ca, de exemplu, în cazul drepturilor politice,
împărţirea capacităţii în capacitate de folosinţă şi capacitate de
exerciţiu nu mai este posibilă.
Capacitatea juridică este deci condiţia necesară, premisa pentru
ca o persoană să poată deveni subiect al raportului juridic şi să-şi
asume, în cadrul raportului juridic, drepturile subiective şi obligaţiile
corespunzătoare.
Capacitatea juridică este o categorie social-istorică. Ea a
cunoscut şi cunoaşte schimbări de conţinut, în funcţie de orânduirile
social-economice, de transformările mai importante survenite.
143
288
Conţinutul capacităţii juridice, mai bine zis elementele care o
compun, determină sfera subiectelor raporturilor juridice. Astfel,
sunt subiecte ale raporturilor juridice cei cărora legea le recunoaşte
capacitatea de a fi subiecte de drepturi şi obligaţii în anumite
domenii de raporturi juridice.
Deci, guvernanţii – căci, ce este legea decât exprimarea voinţei
acestora – hotărăsc, în funcţie de mutaţiile social-politice, de
interesele lor, elementele care formează capacitatea juridică,
stabilind, astfel, dacă un individ sau un grup de indivizi pot, sau nu,
să fie subiecte ale unor raporturi juridice al căror conţinut îl formează
anumite drepturi şi obligaţii.
În sclavagism, sclavii nu erau subiecte ale raporturilor juridice,
ci erau subiecte ale acestora (bunuri). Sclavii nu aveau capacitatea de
a fi subiecte ale raporturilor juridice, deoarece nu le era recunoscută
calitatea de persoană (de om), care este unul din elementele
capacităţii juridice. Deci, un prim element al capacităţii juridice este
calitatea de persoană fizică (sau juridică, dacă ne referim la
colective), fiindcă altfel am putea ajunge la concluzia că şi bunurile
ar putea fi subiecte ale raporturilor juridice.
Legile au restrâns însă capacitatea juridică, în ce priveşte
anumite categorii de raporturi juridice, şi pentru străini sau apatrizi,
dând o capacitate juridică deplină numai cetăţenilor. Astfel, apare un
al doilea element al capacităţii juridice, şi anume cetăţenia.
Prin aceasta răspundem la una din întrebările puse –
capacitatea juridică, în dreptul constituţional, este deplină în cazul
cetăţenilor şi este restrânsă în cazul străinilor şi apatrizilor. Trebuie
însă imediat să adăugăm că împărţirea în capacitate de exerciţiu
deplină şi capacitate de exerciţiu restrânsă este specifică unor ramuri
ale dreptului, precum dreptul civil. Căci, dacă, în aceste situaţii,
împărţirea se face ţinând cont de faptul dacă subiectul raportului
juridic are sau nu nevoie de încuviinţarea prealabilă a părinţilor sau
tutorelui, cerută de lege pentru ocrotirea intereselor sale, împărţirea
în capacitate juridică deplină şi capacitate juridică restrânsă, despre
289
care vorbim aici, se referă la posibilitatea persoanei fizice de a fi
subiect al tuturor raporturilor juridice sau numai al unora, atunci
când nu este cetăţean.
Persoana fizică, cetăţean, poate fi subiect al tuturor raporturilor
juridice, adică al acelor raporturi juridice al căror conţinut îl
formează drepturile şi îndatoririle fundamentale şi în special
drepturile politice.
Fiecare cetăţean este, în drept, un subiect unitar, dar
posibilitatea sa de a fi subiect de drept poate îmbrăca aspecte diferite
în funcţie de caracterul raporturilor juridice în care poate figura ca
parte. Legea recunoaşte pe fiecare cetăţean al statului ca subiect de
drept, dar aceasta nu înseamnă că îi recunoaşte capacitatea de a fi
titular de drepturi şi obligaţii în orice domeniu al raporturilor
juridice, independent de caracterul acestor raporturi şi de condiţiile
care trebuie întrunite pentru a recunoaşte cetăţeanului capacitatea de
a fi titular de drepturi şi obligaţii într-un anumit domeniu al
raporturilor juridice.
De aceea, când am definit cetăţenia română ca o calitate a
persoanei, am plecat de la premisa că ea este o calitate a persoanei
numai în măsura în care considerăm această calitate ca un element
constitutiv al capacităţii juridice, aşa cum este şi calitatea de
persoană fizică.
În această ordine de idei, considerăm deci că cetăţenia este un
element al capacităţii juridice, dar al capacităţii juridice cerute
subiectelor raporturilor juridice de drept constituţional. 144
Reglementarea juridică a cetăţeniei române şi principiile ce
se degajă din normele juridice privitoare la cetăţenie
Ca bază a organizării puterii de stat, populaţia interesează, cum
este şi firesc, dreptul constituţional. Aspectul sub care-şi găseşte
reflectarea aceasta este cetăţenia. Plecând de aici, vom remarca
faptul că normele care reglementează cetăţenia sunt norme ale
144
290
dreptului constituţional, ele formând o instituţie a acestei ramuri de
drept.
Aceasta impune ca normele care formează instituţia juridică a
cetăţeniei să fie studiate, în primul rând, de ştiinţa dreptului
constituţional. În această ordine de idei, vom observa că norme
privitoare la cetăţenie se găsesc în Constituţie, care este izvorul
principal al dreptului constituţional, în Legea cetăţeniei române –
Legea nr.21 din 6. 03. 1991. Desigur, la aceste reglementări trebuie
adăugate cele din Legea nr. 396/2002 privind ratificarea Convenţiei
europene asupra cetăţeniei, adoptată la Strasbourg, la 6 noiembrie
1997. Prin această ratificare, potrivit art. 11 din Constituţie,
Convenţia face parte din dreptul intern.
Legile care au reglementat cetăţenia română pleacă de la ideea,
fundamentală de altfel, că cetăţenia este expresia relaţiilor social-
economice, politice şi juridice dintre persoanele fizice şi statul
român, constituind un atribut de onoare, de responsabilitate civică.
Aşa cum arătam şi cu ocazia explicării noţiunii de cetăţenie, legea
pleacă de la realitatea că cetăţenia română înseamnă apartenenţa
persoanei fizice la patria română, că ea implică pentru cetăţean atât
drepturi, cât şi obligaţii.
Analiza normelor juridice care formează instituţia juridică a
cetăţeniei permite formularea unor principii ce stau la baza cetăţeniei
române.
1. Doar cetăţenii români sunt titularii tuturor drepturilor
prevăzute de Constituţie şi legi. Trebuie să precizăm că această
regulă nu este considerată un principiu în lucrările de specialitate, dar
problema, ca atare, prezentând o deosebită importanţă teoretică şi
practică, este totuşi analizată, deşi distinct de principiile cetăţeniei.
Cu toate acestea, regula se impune ca o regulă de bază a cetăţeniei
române, ea străbătând întreaga legislaţie în domeniu.
Referitor la exprimarea acestui principiu, o considerăm a fi
potrivită, deoarece sugerează că persoanele care nu au calitatea de
cetăţeni români nu se pot bucura – în condiţiile legii – decât de o
291
parte din drepturile şi îndatoririle prevăzute de Constituţia României
şi legile ţării noastre.
Astfel, trebuie să precizăm că dintre drepturile înscrise în
Constituţie şi legile ţării unele pot fi exercitate numai de cetăţeni,
străinii sau apatrizii neavând acces la ele. Există deci o diferenţă între
sfera drepturilor pe care le pot exercita cetăţenii români şi sfera
drepturilor pe care le pot exercita persoanele ce nu au această
calitate, dar locuiesc pe teritoriul statului nostru. Aceste drepturi,
care nu pot fi exercitate şi de străini sau apatrizi, sunt atât drepturi
fundamentale, cât şi drepturi subiective obişnuite. În grupa acestor
drepturi sunt incluse:
a) dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales în organele
reprezentative. Aceste drepturi, fiind prin excelenţă drepturi politice,
aparţin în exclusivitate numai cetăţenilor;
b) dreptul de a domicilia pe teritoriul României şi de a se
deplasa nestânjenit pe acest teritoriu;
c) dreptul de a fi ales în orice funcţie pentru care îndeplineşte
condiţiile cerute de legile ţării. Trebuie arătat că, pentru anumite
funcţii, legile cer în mod expres ca persoana să aibă calitatea de
cetăţean român. De exemplu, pentru ocuparea funcţiei de judecător;
d) dreptul de a nu fi extrădat sau expulzat din România.
Cetăţeanul român nu poate fi extrădat la cererea unui stat străin în
vederea urmăririi sau judecării într-o cauză penală ori în vederea
executării pedepsei. De asemenea, el nu poate fi expulzat din
România. Ca o derogare, în articolul 19 alineatul 2 din Constituţie se
prevede că „Prin derogare de la prevederile alineatului (1), cetăţenii
români pot fi extrădaţi în baza convenţiilor internaţionale la care
România este parte, în condiţiile legii şi pe bază de reciprocitate”;
e) dreptul de a fi protejat diplomatic, atunci când se află în
străinătate. Cetăţenia română implică pentru statul român obligaţia
de a-şi proteja cetăţenii săi atunci când aceştia, aflându-se în afara
graniţelor, vremelnic sau domiciliind, au nevoie de un asemenea
ajutor împotriva încălcării drepturilor lor.
292
2. Numai cetăţenii sunt ţinuţi a îndeplini toate obligaţiile
stabilite prin Constituţie şi legile ţării.
Reţinând aceleaşi remarci pe care le-am făcut în legătură cu
primul principiu, vom arăta că cetăţeanul român, titular de drepturi şi
libertăţi, este în acelaşi timp obligat să îndeplinească şi îndatoririle
prevăzute de Constituţia şi legile ţării. Aceasta cu atât mai mult, cu
cât cetăţenia română presupune responsabilitate civică.
În conformitate cu acest principiu, unele obligaţii prevăzute de
Constituţie şi legi le aparţin în exclusivitate cetăţenilor români, căci
numai ei pot fi titularii tuturor drepturilor şi obligaţiilor. Persoanele
care nu au această calitate nu sunt ţinute a îndeplini anumite
îndatoriri, ce revin numai cetăţenilor români, singurii răspunzători
pentru dezvoltarea economică şi socială a României, pentru apărarea
independenţei, suveranităţii şi integrităţii sale.
Aceste obligaţii sunt următoarele:
a) obligaţia de fidelitate faţă de ţară;
b) apărarea ţării;
c) contribuţia financiară.
3. Cetăţenii români sunt egali în drepturi şi îndatoriri, fără
deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex,
opinie, apartenenţă politică, avere sau origine socială şi indiferent
de modul în care au dobândit cetăţenia.
4. Cetăţenia este în exclusivitate o chestiune de stat. Acest
principiu se desprinde cu deosebită claritate din dispoziţiile
constituţionale şi legale, conform cărora stabilirea drepturilor şi
îndatoririlor cetăţenilor români, a modurilor de dobândire şi de
pierdere a cetăţeniei române, constituie un atribut exclusiv al statului.
5. Căsătoria nu produce niciun efect juridic asupra cetăţeniei
soţilor. Acest principiu se desprinde din dispoziţiile exprese ale Legii
cetăţeniei române, conform cărora încheierea căsătoriei între un
cetăţean român şi un străin nu produce niciun efect asupra cetăţeniei
soţului care a dobândit cetăţenia română în timpul căsătoriei.
293
Schimbarea cetăţeniei unuia dintre soţi nu produce niciun efect
asupra cetăţeniei române a celuilalt soţ.
Dobândirea şi pierderea cetăţeniei române
Legea cetăţeniei române reglementează modurile de dobândire,
cât şi cele de pierdere a cetăţeniei române, stabilind în acelaşi timp
atât condiţiile, cât şi procedura după care ele se realizează.
Dobândirea cetăţeniei, în general, cunoaşte două sisteme, şi
anume: sistemul care are la bază principiul jus sangvinis (dreptul
sângelui) şi sistemul care are la bază principiul jus soli sau loci
(dreptul locului, adică al teritoriului pe care s-a născut o persoană).
Aceste două moduri de dobândire a cetăţeniei, denumite şi originare,
se regăsesc astăzi în lume, fiind aplicate de către state, sau combinat,
sau separat, explicaţiile alegerii unuia sau altuia dintre aceste două
sisteme găsindu-se în tradiţiile şi interesele concrete pe care le au
naţiunile sau popoarele respective.
Conform sistemului jus sangvinis, copilul devine cetăţeanul
unui stat dacă se naşte din părinţi care, amândoi sau numai unul, au
cetăţenia statului respectiv. Conform sistemului jus soli, copilul
devine cetăţeanul unui stat dacă se naşte pe teritoriul statului
respectiv. În ce priveşte acest sistem, se consideră că ar avea serioase
neajunsuri, întrucât, atunci când părinţii nu au cetăţenia statului unde
s-a născut copilul, este puţin probabil ca acesta să dorească
într-adevăr să rămână cetăţean al statului respectiv, el fiind ataşat de
familia sa unui alt stat.
În dreptul român a fost adoptat sistemul care are la bază jus
sangvinis, acesta fiind din toate punctele de vedere cel mai potrivit
sistem, el fiind expresia legăturii dintre părinţi şi copii, a continuităţii
neîntrerupte pe pământul strămoşesc a generaţiilor care au luptat
pentru împlinirea idealurilor de libertate socială şi naţională.
Legea cetăţeniei române stabileşte patru moduri în care
cetăţenia română poate fi dobândită, adăugând pe lângă modul
originar (jus sangvinis) şi unele moduri derivate care să înlesnească
persoanelor ce nu s-au născut din părinţi cetăţeni români să se
294
integreze în societatea românească, dacă ele cer acest lucru şi dacă li
se autorizează.
Prin modificarea realizată în anul 1999, în art. 4 al Legii
cetăţeniei române sunt nominalizate doar trei moduri. Cât priveşte
repatrierea, ea este nominalizată în art. 11 (Legea nr. 192 pentru
modificarea şi completarea Legii cetăţeniei române, nr. 21/1991
publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 116 din
14 decembrie 1999).
1. Dobândirea cetăţeniei române prin naştere
Făcând aplicaţia sistemului jus sangvinis, Legea cetăţeniei
române stabileşte că este cetăţean român copilul care se naşte din
părinţi cetăţeni români. De asemenea, este cetăţean român copilul
născut dintr-un părinte cetăţean român şi un părinte străin sau fără
cetăţenie. În toate aceste cazuri, teritoriul pe care s-a născut sau unde
domiciliază unul sau ambii părinţi nu influenţează în niciun fel
cetăţenia copilului.
2. Dobândirea cetăţeniei române prin repatriere
Un alt mod de dobândire a cetăţeniei române prevăzut de lege
este dobândirea prin repatriere. Înscrierea în lege a acestui mod de
dobândire a cetăţeniei române a răspuns necesităţii de a se da o
reglementare corespunzătoare situaţiilor în care persoanele care au
fost cetăţeni români, dar au pierdut cetăţenia română ca urmare a
stabilirii lor în străinătate, doresc să se integreze în societatea
românească.
În cazul repatrierii, este vorba de persoane care sunt legate de
poporul român şi care, din diferite motive, au întrerupt pentru
anumite perioade de timp contactul lor cu societatea românească.
Aşa se explică de ce Legea consideră repatrierea ca un mod de
dobândire a cetăţeniei române.
Prin acest mod de dobândire a cetăţeniei române, persoana care
a pierdut cetăţenia română o redobândeşte ca efect al repatrierii.
295
Întrucât repatrierea unei persoane ridică, în mod firesc, o serie
de probleme privind familia acesteia, legea reglementează şi
situaţiile posibile.
Plecând de la principiul că dobândirea cetăţeniei române de
către unul din soţi nu are nicio consecinţă asupra cetăţeniei celuilalt
soţ, legea stabileşte că soţul cetăţean al altui stat poate cere
dobândirea cetăţeniei române în condiţiile legii.
Cât priveşte copilul repatriatului, legea prevede că părinţii
hotărăsc pentru copiii lor minori cu privire la cetăţenie şi că minorul
care a împlinit vârsta de 14 ani trebuie să-şi exprime separat
consimţământul.
Dacă părinţii nu cad de acord, va decide tribunalul de la
domiciliul minorului, ţinând cont de interesele acestuia. Cererile de
repatriere se depun la Ministerul Justiţiei. Aprobarea acestor cereri
revine Guvernului la propunerea Ministerului Justiţiei.
3. Dobândirea cetăţeniei române prin adopţie
Un alt mod de dobândire a cetăţeniei române este adopţia. Aşa
cum stabileşte legea, cetăţenia română se dobândeşte de către copilul
cetăţean străin sau fără cetăţenie, prin adopţie, dacă adoptatorii sunt
cetăţeni români sau, atunci când adopţia se face de o singură
persoană, dacă aceasta este cetăţean român, iar în toate cazurile, cel
adoptat nu a împlinit 18 ani. În cazul în care, dintre cei doi
adoptatori, numai unul este cetăţean român, cetăţenia va fi hotărâtă,
de comun acord de către ei, iar în caz de dezacord va decide instanţa
de judecată în funcţie de interesul adoptatului. Competenţa privind
încuviinţarea adoptării unui copil străin de către cetăţeni români o
are tribunalul în a cărui rază teritorială domiciliază adoptatorii.
Minorul adoptat dobândeşte aceeaşi situaţie juridică cu cea a
minorului născut din părinţi având cetăţenia română.
Soluţia Legii cetăţeniei române s-a impus datorită faptului că
adopţia, făcându-se întotdeauna numai în interesul adoptatului,
urmăreşte integrarea deplină a acestuia în noua sa familie. Desigur, şi
copilul străin adoptat de cetăţeni români trebuie să se integreze în
296
noua sa familie. În cazul în care nu ar dobândi şi cetăţenia română o
dată cu adopţia, întotdeauna el ar trăi sentimentul că este încă tratat
ca un străin, ceea ce i-ar crea unele complexe de inferioritate sau de
instabilitate în noua sa familie.
Desigur, copilului care a împlinit vârsta de 14 ani i se cere
consimţământul.
În situaţia în care s-a dispus anularea adopţiei, copilul care nu a
împlinit vârsta de 18 ani este considerat că nu a fost niciodată
cetăţean român, dacă domiciliază în străinătate, sau dacă părăseşte
ţara pentru a-şi stabili domiciliul în străinătate. Dacă minorul rămâne
mai departe pe teritoriul statului român, el îşi păstrează cetăţenia
română dobândită prin adopţie.
S-ar părea că, deşi cetăţenia este incontestabil o problemă de
stat, ea ar înceta să mai aibă acest caracter în cazul dobândirii prin
adopţie, deoarece adopţia se face de către persoane fizice, prin
acordul lor de voinţă.
Trebuie să adăugăm însă că cetăţenia, şi în această situaţie,
rămâne o problemă de stat, deoarece adopţia unui străin de către
părinţi cetăţeni români nu se poate face decât cu încuviinţarea unei
autorităţi statale.
4. Dobândirea (acordarea) cetăţeniei române la cerere
Cel de-al patrulea mod de dobândire a cetăţeniei române este
acordarea la cerere. Acest mod de dobândire a cetăţeniei priveşte pe
cetăţenii străini sau persoanele fără cetăţenie care îşi manifestă
dorinţa de se integra în societatea românească.
Faţă de situaţia că, în acest mod, se urmăreşte integrarea în
societatea românească a unor cetăţeni străini sau a unor persoane
fără cetăţenie, legea reglementează pe larg, cum este şi firesc,
condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească cei ce solicită cetăţenia
română, procedura de urmat, organul competent a adopta cererea,
precum şi natura actului prin care se acordă cetăţenia română.
Astfel, persoana care solicită acordarea cetăţeniei române
trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
297
a) s-a născut şi domiciliază la data cererii pe teritoriul României
ori, deşi nu s-a născut pe acest teritoriu, locuieşte în mod legal,
continuu şi statornic pe teritoriul statului român de cel puţin 7 ani sau
de cel puţin 5 ani, în cazul în care este căsătorit cu un cetăţean
român. Aceste termene pot fi reduse, dacă solicitantul este o
personalitate recunoscută pe plan internaţional. Vom remarca
imediat că legea distinge, aşa cum se vede, între persoanele care s-au
născut pe teritoriul României şi celelalte. În primul caz, legea nu mai
pune condiţia de a fi domiciliat în timpul cererii, considerându-se că
legăturile acestei persoane cu societatea românească sunt mult mai
strânse decât în situaţia unei persoane născute în străinătate;
b) dovedeşte, prin comportarea şi atitudinea sa, loialitate faţă de
statul şi poporul român;
c) a împlinit vârsta de 18 ani;
d) are asigurate mijloace legale de existenţă;
e) este cunoscut cu o bună comportare şi nu a fost condamnat
în ţară sau în străinătate pentru o infracţiune care îl face nedemn de a
fi cetăţean român;
f) cunoaşte limba română şi posedă noţiuni elementare de
cultură şi civilizaţie românească în măsură suficientă pentru a se
integra în viaţa socială;
g) cunoaşte prevederile Constituţiei României.
Legea cetăţeniei române reglementează două situaţii în cazul
acordării cetăţeniei la cerere. Astfel, se poate acorda cetăţenia
română persoanei care a avut această cetăţenie şi care cere
redobândirea ei, cu păstrarea domiciliului în străinătate. În al doilea
rând, se reglementează acordarea cetăţeniei române persoanei care
nu a avut niciodată această cetăţenie, dar o cere. Existenţa acestor
două categorii de persoane care cer (redobândirea şi dobândirea)
cetăţenia română nu rămâne fără efecte juridice în ce priveşte
condiţiile ce trebuie îndeplinite. Astfel, se poate dobândi cetăţenia
română continuând să domicilieze în străinătate numai persoana care
a mai avut această cetăţenie, dar a pierdut-o într-un mod sau altul. De
298
asemenea, această persoană depune jurământul de credinţă în faţa
şefului misiunii diplomatice sau consulare a României din ţara în
care domiciliază. În situaţia persoanelor care cer adoptarea cetăţeniei
române şi care nu au mai avut această calitate, legea impune
domicilierea în ţară şi obligaţia depunerii jurământului în ţară. Data
la care se dobândeşte cetăţenia română este cea la care s-a depus
jurământul de credinţă.
Legea reglementează toate situaţiile posibile în cazul cererii de
acordare a cetăţeniei române. Astfel, copilul care nu a împlinit vârsta
de 18 ani, născut din părinţi cetăţeni străini sau fără cetăţenie,
dobândeşte cetăţenia română o dată cu părinţii săi.
Dacă însă numai unul din părinţi dobândeşte cetăţenia română,
cetăţenia copilului o vor hotărî părinţii de comun acord, iar în caz de
dezacord, tribunalul de la domiciliul minorului, ţinând cont de
interesele acestuia.
Consimţământul copilului care a împlinit vârsta de 14 ani este
necesar, iar cetăţenia se dobândeşte la aceeaşi dată cu părintele său.
Cererea de acordare a cetăţeniei române se face personal sau
prin mandatar cu procură specială şi autentică şi se adresează
Comisiei pentru constatarea condiţiilor de acordare a cetăţeniei de pe
lângă Ministerul Justiţiei.
Componenţa, împuternicirile şi procedura de lucru ale
Comisiei sunt detaliat prevăzute prin lege. Comisia, în urma
examinării documentelor, va întocmi un raport pe care-l va înainta
ministrului justiţiei. Dacă în raport se arată că nu sunt întrunite
condiţiile legale pentru acordarea cetăţeniei, ministrul justiţiei va
comunica aceasta petiţionarului. Dacă sunt îndeplinite condiţiile,
ministrul justiţiei va prezenta Guvernului proiectul de hotărâre
pentru acordarea cetăţeniei.
Aprobarea cererilor de acordare a cetăţeniei române se face
prin hotărâre a Guvernului, care apreciază în acest sens propunerile
ministrului justiţiei şi care se publică în „Monitorul Oficial”.
299
5. Cetăţenia copilului găsit pe teritoriul României
O situaţie care poate fi întâlnită în practică şi care şi-a găsit o
reglementare corespunzătoare în lege este cea a copilului găsit pe
teritoriul României. Cum este şi firesc, copilului găsit pe teritoriul
ţării noastre şi ai cărui părinţi sunt necunoscuţi trebuie să i se
stabilească o anumită stare civilă, să i se dea un nume şi un prenume,
să i se elibereze un certificat de naştere etc. În acelaşi timp, trebuie să
i se stabilească şi apartenenţa la un stat sau altul, căci cetăţenia îi dă
posibilitatea să se bucure de deplinătatea drepturilor şi obligaţiilor.
Potrivit legii române, copilul găsit pe teritoriul român este
cetăţean român dacă niciunul din părinţi nu este cunoscut. Această
soluţie se întemeiază pe principiul jus sangvinis, prezumându-se că
cel puţin unul din părinţi a fost cetăţean român. În cazul în care
filiaţia copilului găsit pe teritoriul României a fost stabilită înainte ca
acesta să împlinească vârsta de 18 ani, faţă de ambii părinţi, iar
aceştia sunt de cetăţenie străină, el pierde cetăţenia română. Acest
lucru se întâmplă şi în cazul în care filiaţia copilului găsit a fost
stabilită numai faţă de un părinte cetăţean străin, iar celălalt părinte a
rămas necunoscut.
6. Jurământul de credinţă faţă de România. Efecte juridice
Din examinarea Legii cetăţeniei române putem observa că, în
cazul dobândirii cetăţeniei române la cerere sau prin repatriere, se
cere depunerea unui jurământ de credinţă faţă de România. Prin
conţinutul său, jurământul de credinţă este o afirmare solemnă a
dorinţei persoanei respective de a fi devotată patriei şi poporului
român, de a apăra drepturile şi interesele naţionale, de a respecta
Constituţia şi legile ţării.
Obligaţia depunerii jurământului incumbă şi persoanei care
dobândeşte cetăţenia română ca efect al repatrierii, precum şi
persoanei căreia i se acordă cetăţenia română la cerere.
Jurământul de credinţă trebuie depus în termen de şase luni de
la data comunicării hotărârii prin care s-a acordat cetăţenia română.
300
Jurământul se depune în faţa ministrului justiţiei sau a
secretarului de stat delegat anume în acest scop. După depunerea
jurământului, ministrul justiţiei ori, după caz, şeful misiunii
diplomatice sau consulare, va elibera persoanei căreia i s-a acordat
cetăţenia certificatul constatator.
Jurământul de credinţă are ca efect juridic faptul că cetăţenia
română se dobândeşte la data depunerii sale.
El este deci o fază obligatorie în procedura după care cetăţenia
română se dobândeşte la cerere sau prin repatriere, fază cu care, de
altfel, această procedură se încheie.
Modurile de pierdere a cetăţeniei române
Cetăţenia română se poate pierde în următoarele situaţii:
1. Retragerea cetăţeniei române
Trebuie precizat încă de la început că retragerea cetăţeniei
române apare ca o sancţiune. De asemenea, potrivit art. 5 (2) din
Constituţia României, cetăţenia română nu poate fi retrasă aceluia
care a dobândit-o prin naştere. Ca atare, dispoziţiile legii cetăţeniei
nu privesc această categorie.
Se poate retrage cetăţenia română celui care:
a) aflându-se în străinătate, săvârşeşte fapte deosebit de grave,
prin care vatămă interesele statului român sau lezează prestigiul
României;
b) aflându-se în străinătate, se înrolează în forţele armate ale
unui stat cu care România a rupt relaţiile diplomatice sau cu care este
în stare de război;
c) a obţinut cetăţenia română în mod fraudulos.
Analiza dispoziţiilor din Legea cetăţeniei române permite
formularea unor concluzii cu privire la cazurile în care se poate
retrage cetăţenia română. În primul rând, se constată că nu se poate
retrage cetăţenia română decât persoanelor care se află în afara
graniţelor ţării. Cetăţeanului român care domiciliază pe teritoriul
301
României nu i se poate retrage cetăţenia română decât atunci când a
obţinut-o în mod fraudulos.
În al doilea rând, fiind vorba de o sancţiune, retragerea
cetăţeniei române se pronunţă numai împotriva persoanei vinovate,
aflate într-una din situaţiile prevăzute de lege şi menţionate mai
înainte şi nu produce niciun efect juridic asupra cetăţeniei soţului sau
copiilor.
Retragerea cetăţeniei române se pronunţă de către Guvern, prin
hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei. Cetăţenia română în
aceste cazuri se pierde pe data publicării în „Monitorul Oficial” a
hotărârii de retragere.
2. Renunţarea la cetăţenia română
Renunţarea la cetăţenia română se deosebeşte, evident, de
retragerea cetăţeniei române, ea fiind un mod amiabil de rezolvare a
unor probleme ce ţin de statutul juridic al persoanei. Renunţarea la
cetăţenia română a fost înscrisă ca mod de pierdere a cetăţeniei,
deoarece se pot ivi situaţii în care o persoană, cetăţean român,
doreşte să se stabilească în străinătate şi să obţină cetăţenia statului
unde se stabileşte.
Legea reglementează în amănunt condiţiile în care se poate
renunţa la cetăţenia română, organul competent a aproba renunţarea.
În această ordine de idei, Legea stabileşte că se poate aproba
renunţarea la cetăţenia română numai cetăţeanului român care a
împlinit vârsta de 18 ani şi numai pentru motive temeinice. Poate
cere renunţarea la cetăţenia română cel care:
a) nu este învinuit sau inculpat într-o cauză penală ori nu are de
executat o pedeapsă penală;
b) nu este urmărit pentru debite către stat sau faţă de persoane
juridice ori fizice din ţară sau, având asemenea debite, le achită ori
prezintă garanţii corespunzătoare pentru achitarea lor;
c) a dobândit ori a solicitat şi are asigurarea că va dobândi o
altă cetăţenie.
302
Aprobarea cererii de renunţare la cetăţenia română – cerere
care trebuie să fie individuală – revine Guvernului la propunerea
ministrului justiţiei. Depunerea şi rezolvarea cererii sunt supuse
aceloraşi reguli ca şi cele stabilite pentru cererile de dobândire a
cetăţeniei române.
Cetăţenia se pierde în acest caz pe data publicării în „Monitorul
Oficial” a hotărârii de aprobare a renunţării la cetăţenia română.
Cererea de renunţare la cetăţenia română, fiind o cerere
individuală, nu produce efecte decât faţă de cel ce o face, şi nu faţă
de soţ sau copii, aşa cum, de altfel, am precizat şi în legătură cu
principiile cetăţeniei române.
Cu toate acestea, dovedind grijă pentru integritatea familiei,
legea română prevede că, în cazul când ambii părinţi (sau unul, dacă
numai acesta e cunoscut sau în viaţă) obţin aprobarea renunţării la
cetăţenia română, o dată cu părinţii va pierde cetăţenia şi copilul
minor sau, dacă aceştia au pierdut cetăţenia română la date diferite,
copilul va pierde cetăţenia la ultima dintre aceste date.
De asemenea, copilul minor care, pentru a domicilia în
străinătate, părăseşte ţara după ce ambii părinţi au pierdut cetăţenia
română, pierde cetăţenia română pe data plecării sale din ţară. Legea
cere şi consimţământul copilului care a împlinit vârsta de 14 ani.
3. Alte cazuri de pierdere a cetăţeniei române
În afara modurilor de pierdere a cetăţeniei române explicate
mai înainte, legea română mai prevede unele situaţii în care cetăţenia
se pierde, situaţii care privesc însă numai copiii minori, copii care, de
regulă, urmează condiţia juridică a părinţilor. Din analiza
dispoziţiilor Legii cetăţeniei române se desprind trei asemenea cazuri
de pierdere a cetăţeniei române.
• Adopţia unui copil minor, cetăţean român, de către cetăţeni
străini. Din moment ce legea română a stabilit că adopţia produce
efecte juridice în materie de cetăţenie, ea fiind un mod de dobândire
a cetăţeniei române, era firesc ca aceste efecte să fie similare şi în
cazul pierderii cetăţeniei române. Astfel, legea prevede că, în cazul
303
în care un copil minor cetăţean român este adoptat de un cetăţean
străin, el pierde cetăţenia română dacă adoptatorul solicită aceasta în
mod expres şi dacă adoptatul este considerat, potrivit legii străine, că
a dobândit cetăţenia străină. Observăm că legea pretinde ca
adoptatorul să solicite în mod expres pierderea cetăţeniei române de
către cel adoptat. În grija sa pentru copilul minor, legea merge mai
departe şi mai impune o condiţie, şi anume ca, potrivit legii străine (a
adoptatorilor), copilul să fie considerat că a dobândit cetăţenia
străină. Această condiţie este deosebit de importantă, deoarece se
evită situaţia neplăcută în care minorul adoptat ar putea rămâne fără
nicio cetăţenie. De aceea, legea precizează că data pierderii cetăţeniei
române este data dobândirii de către minor a cetăţeniei adoptatorului.
• Stabilirea filiaţiei copilului găsit pe teritoriul României duce,
de asemenea, la pierderea cetăţeniei române, dacă părinţii sunt
cetăţeni străini.
• Anularea, declararea nulităţii sau desfacerea adopţiei unui
minor de către cetăţeni români. Dacă un copil străin a fost adoptat
de cetăţeni români, iar această adopţie a fost anulată sau declarată
nulă, este firesc ca acesta să piardă şi cetăţenia română pe care o
dobândise ca efect al adopţiei sale. Legea prevede în acest sens că
anularea sau declararea nulităţii adopţiei, în cazul în care copilul nu a
împlinit vârsta de 18 ani şi domiciliază în străinătate sau părăseşte
ţara pentru a domicilia în străinătate, duc la consecinţa că minorul e
considerat că nu a fost niciodată român. Situaţia se prezintă în acelaşi
mod şi în cazul desfacerii adopţiei, singura deosebire fiind că de
această dată copilul pierde cetăţenia română pe data când adopţia a
fost desfăcută.
304
CAPITOLUL VIII
REGIMUL CONSTITUŢIONAL AL STATULUI ROMÂN
VIII.1. Caracterele statului român

Trăsăturile statului român rezultă din dispoziţiile constitu-
ţionale în vigoare. Astfel, în articolul 1 al Constituţiei României, sta-
tul român este caracterizat ca fiind un stat naţional, suveran şi inde-
pendent, unitar şi indivizibil, stat de drept, democratic şi social orga-
nizat potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legisla-
tivă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.
România, stat suveran şi independent
Redactarea articolului 1 din Constituţie poate ridica unele
semne de întrebare dacă se are în vedere faptul că, după cum am
arătat, suveranitatea prezintă două aspecte bine cunoscute în dreptul
public clasic: independenţa şi supremaţia. Supremaţia constă în
aceea că statul suveran este, în drept, cea mai puternică dintre toate
colectivităţile publice pe care le include şi dintre toate subiectele de
drept existente în interiorul său. Supremaţia desemnează deci
aspectul pozitiv al suveranităţii, faptul că ea este apreciată prin
comparaţie cu tot ceea ce este interior şi inferior sferei statale.
Independenţa compară suveranitatea cu elemente superioare statului
şi reprezintă aspectul definit în mod negativ prin faptul că statul nu
depinde de nicio autoritate superioară care l-ar putea limita sau priva
de puterea sa specifică. Repetarea implicită, în cadrul aceleiaşi
redactări juridice, a caracterului independent al statului român ar
putea fi considerată drept un pleonasm. Numai că această formulare
îşi are explicaţiile în realitatea istorică şi în voinţa tuturor
constituanţilor din istoria modernă a statului român. 145
În zbuciumata sa istorie, poporul român nu a avut dreptul de a
decide liber de destinele ţării, căci dominaţia străină s-a manifestat
145
305
secole în şir, iar cucerirea independenţei de stat în urma războiului
româno-ruso-turc din 1877, deşi a permis afirmarea tot mai
viguroasă a poporului nostru ca naţiune de sine stătătoare, a însemnat
numai un pas spre cucerirea suveranităţii. România a continuat să fie
aservită economic şi politic puterilor străine. Evenimentele istorice,
printre care cele două războaie mondiale nu pot să nu fie menţionate,
au afectat, prin desfăşurarea şi urmările lor, suveranitatea României.
Din secolul al XIX-lea, constituţiile române au consacrat în
formulări din ce în ce mai clare suveranitatea şi independenţa
statului. Astfel, Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris din 7/9
august 1858, primul text cu valoare de lege fundamentală din istoria
modernă a României, a suferit în 1862 unele „modificări
îndeplinitorii”, printre care, subliniată în chiar textul vremii, este
menţionarea faptului că „Principatele Unite pot în viitor a modifica
şi schimba legile care privesc administraţiunea lor din lăuntru, cu
concursul legal al tuturor puterilor stabilite şi fără nicio
intervenţiune”. Acest veritabil „sâmbure” de independenţă a fost
ulterior reluat în toate textele constituţionale referitoare la
caracterizarea statului român. 146
Suveranitatea şi independenţa României îşi găsesc şi trebuie să
îşi găsească garanţiile în economia românească, în existenţa forţelor
armate, în capacitatea de apărare a ţării. Totodată, se constituie în
puternice garanţii eficiente pentru suveranitatea şi independenţa
statelor în general şi, prin urmare, şi pentru România, climatul
internaţional de destindere, cooperare, încredere şi securitate,
organismele internaţionale (O. N. U, organismele sale specializate,
Consiliul Europei, alte organisme internaţionale) la care participă şi
ţara noastră.
O altă problemă ce trebuie discutată în legătură cu
caracterizarea statului român ca suveran şi independent este şi cea
legată de fundamentarea suveranităţii de stat a României pe unul din
cele două concepte deja amintite: suveranitatea naţională sau
146
306
suveranitatea populară. Aceasta, pentru că sensul în care este utilizat
conceptul de suveranitate în articolul 1 din Constituţia României, de
calitate care nu poate fi atribuită unei alte entităţi decât statului
suveran şi care nu poate aparţine altui titular decât poporului, trimite
în mod evident la trăsătura puterii de stat de a fi suverană. Or,
articolul 2 din Constituţia României arată că suveranitatea naţională
aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative şi prin referendum.
A declara că suveranitatea naţională aparţine poporului care o
exercită prin reprezentanţii săi şi prin referendum înseamnă a utiliza
termenul de suveranitate în cel puţin două sensuri diferite. Prin
faptul că arată că titularul puterii supreme în stat este poporul,
Constituţia nu instituie nimic, ci consacră doar existenţa, printr-un
act de recunoaştere, a poporului, de la care proced mai departe prin
derivare organele constituţionale pe care textul le instituie. Acest
lucru nu are semnificaţia fundamentării suveranităţii puterii de stat
pe conceptul de suveranitate populară. Însă, în acelaşi timp, articolul
menţionat din Constituţie utilizează şi cel de-al doilea sens, cel de
identificare a suveranităţii cu puterea de stat însăşi, atunci când se
vorbeşte despre suveranitatea naţională, pe care o analizează ca un
ansamblu de competenţe, de atribuţii juridice al căror titular este
poporul. Prin urmare, suveranitatea puterii de stat a României se
fundamentează pe conceptul de suveranitate naţională, cu toate
consecinţele ce decurg din acest fapt.
După acum am arătat anterior, în principiu, suveranitatea
naţională se exprimă la nivelul organelor statului prin suveranitatea
parlamentului; astfel fundamentată, a priori puterea de stat nu se
poate exercita direct de către popor, ci numai prin organele
reprezentative. Iată însă că legea noastră fundamentală a înţeles să
combine regimul juridic al suveranităţii naţionale, exprimată în
forma statală, cu unele avantaje ale conceptului de suveranitate
populară, mai precis cu exercitarea directă a puterii de stat de către
popor prin modalitatea referendumului.
307
România, stat de drept, democratic şi social
Dacă examinăm articolul 1 din Constituţia României, vom
observa că se stabilesc următoarele caracteristici ale statului:
naţional, suveran, independent, unitar şi indivizibil, stat de drept,
democratic, social. Urmează să analizăm, succint desigur, unele din
aceste trăsături.
România este un stat de drept. Statul de drept, ca teorie şi
realitate, s-a impus mult mai târziu în istoria societăţii, în principiu
atunci când s-a considerat că şi autorităţile publice, guvernanţii
trebuie să se supună unor reguli juridice. Este evident că statul de
drept a apărut ca o replică dată statului despotic. Spre sfârşitul
secolului XVIII şi începutul secolului XIX, s-a formulat şi teoretizat
ideea potrivit căreia scopul fundamental al statului este de a asigura
realizarea dreptului şi că oamenii care deţin puterea sunt supuşi
dreptului şi limitaţi prin drept.
Această concepţie a fost exprimată de către doctrina germană
sub numele de statul de drept. O dată cu dezvoltarea acestei teorii,
juriştii au început să clasifice statele în statul de drept, în care
guvernanţii sunt supuşi regulilor juridice, şi statul absolutist, în care
guvernanţii nu sunt obligaţi să respecte regulile juridice. Şi astăzi,
sau poate astăzi mai mult ca oricând, sunt de actualitate cuvintele
inegalabilului Leon Duguit, cuvinte ce trebuie menţionate în
integralitatea lor: „Statul, făcând legea, este obligat să o respecte
atâta timp cât ea există. El o poate modifica sau abroga; dar atâta
timp cât ea există, el nu poate face un act contrar, un act admi-
nistrativ sau jurisdicţional decât în limitele fixate prin această lege, şi
astfel statul este un stat de drept. Statul, în virtutea aceleiaşi idei, este
justiţiabilul propriilor sale tribunale. El poate fi parte într-un proces,
el poate fi condamnat de proprii săi judecători şi este ţinut ca simplu
particular de a executa sentinţa prezentată împotriva sa”.
Ca orice concept juridic, şi cel de stat de drept a cunoscut
modificări şi perfecţionări. Făcându-se cuvenitele diferenţieri între
statul legiuitor, statul administrator şi statul judecător, trebuie să
308
reţinem că statul de drept nu se confundă cu principiul legalităţii, el
este mai mult decât atât. Statul de drept rămâne o simplă teorie dacă
nu este constituit dintr-un sistem de garanţii (inclusiv juridice) care
să asigure reala încadrare a autorităţilor publice în coordonatele
dreptului. Statul de drept trebuie efectiv să se autolimiteze prin drept,
în toate cele trei ipostaze în care, aşa cum am văzut, poate apărea.
Chiar dacă se poate discuta mult încadrarea statului legiuitor
(autorităţile legislative) în aceste coordonate, soluţiile corecte,
teoretice şi practice pot fi găsite prin luarea în consideraţie a
supremaţiei constituţiei. Ca atare, statul de drept are un conţinut
complex şi în acest sens se consideră că suntem în prezenţa unui stat
de drept acolo unde: domnia dreptului este evidentă; conţinutul
acestui drept valorifică la dimensiunile lor reale drepturile şi
libertăţile cetăţeneşti; se realizează echilibrul, colaborarea şi
controlul reciproc al puterilor publice; se realizează accesul liber la
justiţie. 147
România este un stat democratic. Democraţia poate fi
examinată din multe unghiuri, şi de aici multitudinea de definiţii,
explicaţii. Caracterul democratic al statului trebuie să le
înmănuncheze pe toate. Caracterul democratic al statului înseamnă
că autorităţile publice se întemeiază pe voinţa poporului, exprimată
prin alegeri libere şi corecte. De asemenea, implică proclamarea şi
garantarea libertăţilor publice. Totodată, democraţia implică: un
sistem pluralist, responsabilitatea guvernanţilor, obligaţia lor de a se
conforma legilor, exercitarea imparţială a justiţiei de către judecători
independenţi şi inamovibili. Democraţia are ca fundament
respectarea fiinţei umane şi a statului de drept. Caracterul democratic
al statului şi statul de drept se implică şi se presupun reciproc. Aceste
trăsături se pot regăsi acolo unde echilibrul puterilor este realizat,
unde supremaţia constituţiei este asigurată. Pentru că, în fond,
democraţia poate fi definită şi ca domnia dreptului.
147
309
România este un stat social. Acest caracter rezultă atât din
natura statului, cât şi mai ales din funcţiile sale. Statul modern poate
şi trebuie să imprime tuturor acţiunilor economice, politice,
culturale, un conţinut social fundamentat pe valori etice şi umane,
care să creeze terenul fertil exprimării reale a personalităţii
cetăţenilor, a drepturilor şi libertăţilor lor, a şanselor egale. Statul
social nu poate fi un simplu partener de afaceri, un simplu
observator, ci un participant care trebuie să intervină, trebuie să aibă
iniţiativă şi mai ales să ia măsuri care să asigure realizarea binelui
comun. El trebuie să protejeze pe cel slab, dezavantajat de destin şi
şansă, trebuie să sprijine sectoarele economice aflate în criză, dar
care sunt indispensabile promovării unui trai civilizat, trebuie să
asigure funcţionarea unor servicii publice de protecţie şi intervenţie
socială. Înţelegerea caracterului social al statului ne permite
explicarea sensului şi dimensiunilor unor prevederi constituţionale,
precum cele privind garantarea dreptului la învăţătură, obligaţia
statului de a lua măsuri pentru asigurarea igienei şi sănătăţii publice,
protecţia socială a muncii, obligaţia statului de a lua măsurile
necesare asigurării unui nivel de trai decent cetăţenilor, protecţia
copiilor şi tinerilor, protecţia persoanelor handicapate.
VIII.2. România, stat naţional, unitar şi indivizibil

Sub aspectul structurii de stat, România se prezintă ca un stat
unitar. În cadrul statului nostru vom identifica deci trăsăturile statului
unitar. Astfel, pe teritoriul României este organizată o singură
formaţiune statală. De aici, drept consecinţă, existenţa unui singur
rând de autorităţi publice centrale. Astfel, în ţara noastră există un
singur parlament. De asemenea, există un singur guvern şi un singur
for judecătoresc suprem.
Cetăţenii au o singură cetăţenie, cetăţenia română. Teritoriul
ţării este organizat în unităţi administrativ-teritoriale (judeţe, oraşe şi
comune), iar autorităţile publice din aceste unităţi sunt subordonate
uniform faţă de cele centrale.
310
Întreaga organizare statală este stabilită prin Constituţie.
Caracterul naţional al statului unitar român exprimă unul din
elemente constitutive ale acestuia, ştiut fiind că, în accepţiunea largă,
statul este constituit din 3 elemente, şi anume: teritoriu, populaţie
(naţiunea) şi suveranitate (puterea organizată statal). Se preferă însă,
în contextul explicării caracteristicilor statului, termenul naţional,
pentru că din punct de vedere riguros ştiinţific naţiunea este
elementul constitutiv al statului, ea putând fi definită ca populaţia de
ieri, de azi şi de mâine. Naţiunea exprimă istoria, continuitatea şi mai
ales comunitatea spirituală şi materială. În populaţie, de regulă,
distingem trei categorii, şi anume cetăţenii, străinii şi apatrizii, ori
aceste două categorii de la urmă nu sunt încorporate în categoria
naţiune.
Formarea statului român ca stat naţional unitar este rodul unui
proces istoric îndelungat, proces dominat de lupta poporului român
pentru unitate şi independenţă, pentru eliberare naţională şi socială.
Formarea statului naţional român a fost mult timp întârziată,
deoarece în această parte a Europei capitalismul s-a dezvoltat mult
mai târziu şi mai lent decât în Apus. La aceasta s-a adăugat jugul
străin, îndeosebi cel otoman.
Un moment important în formarea statului naţional unitar
român l-a constituit unirea Moldovei cu Ţara Românească în 1859.
Desăvârşirea statului naţional unitar român s-a realizat în 1918 prin
unirea Basarabiei, Bucovinei şi Transilvaniei cu România. Formarea
statului naţional unitar român a fost opera întregului popor, a întregii
naţiuni. Forma unitară corespunde conţinutului statului, precum şi
compoziţiei naţionale a poporului român. În decursul istoriei, ante-
rior formării statului naţional unitar, pe teritoriul ţării, alături de ro-
mâni, s-au aşezat maghiari, evrei, romi şi germani, precum şi, într-un
număr mai mic, oameni de alte naţionalităţi. Aceştia au muncit şi
luptat alături de români, au suferit împreună cu românii şi se bucură
astăzi de drepturi egale cu românii. Cât priveşte caracterul indivizibil
al statului român, caracter exprimat încă de Constituţia din anul
311
1866, acesta priveşte toate cele trei elemente constitutive ale statului,
precum şi pe fiecare dintre ele. Nici unul din cele trei elemente –
teritoriu, populaţie şi suveranitate – nu poate fi împărţit, în sensul de
a fi sub stăpânirea altor state.
VIII.3. Forma de guvernământ

În Dreptul constituţional, prin forma de guvernământ
înţelegem în general modul în care sunt constituite şi funcţionează
organele supreme. Ea este raportată în principiu, la trăsăturile defi-
nitorii ale şefului de stat şi la raporturile sale cu puterea legiuitoare.
Realizând o sinteză a formelor de guvernământ, vom reţine că
cele mai utilizate au fost şi sunt monarhia şi republica.
Monarhia
Ca formă de guvernământ, monarhia se caracterizează prin
aceea că şeful statului este un monarh (rege, domn, împărat, prinţ,
emir), absolut sau nu, ereditar sau desemnat după proceduri
specifice, în funcţie de tradiţiile regimului constituţional.
Monarhia este cunoscută din cele mai vechi timpuri şi a fost
cea mai răspândită formă de guvernământ. În evoluţia monarhiei se
pot identifica: monarhia absolută, monarhia limitată, monarhia
parlamentară dualistă, monarhia parlamentară contemporană.
Monarhia absolută, cea mai veche formă de monarhie, se
caracterizează prin puterea discreţionară în stat a monarhului.
Această formă, specifică până la Revoluţia Franceză, a existat până
aproape de timpurile noastre, fiind de menţionat că la începutul
secolului al XX-lea existau încă două imperii absolute, şi anume
Imperiul Rus şi Imperiul Otoman.
Monarhia limitată (constituţională), aşa cum o arată chiar
denumirea, se caracterizează prin limitarea puterilor monarhului prin
legea fundamentală a statului (constituţia). Cu toate aceste limitări,
monarhul are un mare rol, atribuţiile parlamentului fiind reduse.
312
Monarhia parlamentară dualistă este o formă a monarhiei
constituţionale, în care monarhul şi parlamentul său stau, din punct
de vedere legal, pe o poziţie egală.
Monarhia parlamentară contemporană, întâlnită astăzi în
Marea Britanie, Belgia, Olanda, ţările scandinave, ca o expresie a
tradiţiei şi istoriei acestor ţări, are mai mult un caracter simbolic.
Monarhul păstrează unele prerogative, precum dreptul de a dizolva
parlamentul, dreptul de numiri în funcţii superioare, dreptul de a
refuza semnarea unor legi.
Republica
Republica este acea formă de guvernământ în care cetăţenii se
guvernează singuri, desemnându-şi preşedintele sau alegând un şef
de stat, denumit de regulă preşedinte.
În republică, guvernarea se înfăptuieşte prin reprezentanţi aleşi
după proceduri electorale. Aici, şeful de stat, preşedintele de
republică sunt aleşi fie prin vot universal, fie de către Parlament,
desemnare ce determină clasificări ale acestei forme de
guvernământ.
Republica parlamentară se caracterizează prin alegerea
şefului de stat de către parlament, singur sau completat cu delegaţi,
în faţa căruia acesta de altfel răspunde, nuanţat desigur. Datorită
acestui lucru, poziţia legală a şefului de stat este inferioară
parlamentului (Italia, Austria, Germania, Finlanda).
Republica prezidenţială se caracterizează prin alegerea
şefului de stat de către cetăţeni, fie direct prin vot universal, egal,
secret şi liber exprimat, fie indirect prin intermediul colegiilor
electorale (electori, în S.U.A., de exemplu). Acest mod de
desemnare a preşedintelui de republică îl situează, din punct de
vedere legal, pe o poziţie egală cu parlamentul. În republica
prezidenţială, prerogativele şefului de stat sunt puternice. În unele
republici prezidenţiale, preşedintele de republică este şi şeful
guvernului, în altele există şi un şef al guvernului (Franţa, de
exemplu). În forma de guvernământ republicană, funcţia de şef de
313
stat poate fi îndeplinită fie de către o singură persoană, fie de către un
organ colegial (situaţie des întâlnită în statele din Europa de Est în
1945-1990).
Forma de guvernământ a României
Evoluţia formei de guvernământ în România a reflectat
întreaga evoluţie istorică, de la formarea statului unitar român (1859)
până în prezent. În acest sens vom aminti că, potrivit Statutului lui
Cuza (1864), puterile publice erau încredinţate „Domnului, unei
Adunări ponderatice şi Adunării elective”, domnia caracterizând deci
instituţia de şef de stat. Constituţia din anul 1866, sub-secţiunea I
„Despre Domn”, reglementează monarhia ca formă de guvernământ,
stabilind ereditatea în linie descendentă directă, legitimitatea cu
excluderea copiilor nelegitimi, primogenitura, masculinitatea, cu
înlăturarea urmaşilor de sex feminin. Este interesant de reţinut că şi
Constituţia din anul 1866 denumeşte şeful de stat tot domn, capitolul
II fiind intitulat „Despre Domn şi Miniştri”. După proclamarea
Regatului (1881), domnul „ia pentru sine şi moştenitorii săi, titlul de
Rege al României”. Monarhia este menţinută şi de constituţiile din
1923 şi 1938.
Forma monarhică a fost înlocuită cu forma republicană de
guvernământ prin Legea 363 din 30 decembrie 1947. Republica a
fost consacrată prin constituţiile din anii 1948, 1952, 1965.
După Revoluţia din Decembrie 1989, prin Decretul-Lege nr. 2
s-a reafirmat forma de guvernământ republicană, iar potrivit
legislaţiei, s-a instituit funcţia de Preşedinte al României. Constituţia
actuală a României, prin articolul 1, stabileşte că forma de
guvernământ a statului român este republica. Preşedintele României
este ales prin vot universal şi nu este subordonat Parlamentului.
VIII.4. Structura de stat

Noţiunea şi formele structurii de stat
Prin structura de stat, ca noţiune, se înţelege organizarea de
ansamblu a puterii în raport cu teritoriul, în sensul dacă statul este
314
constituit din unul sau mai multe state membre. Teritoriul este una
dintre bazele organizării puterii de stat ce interesează dreptul
constituţional, în primul rând, sub aspectul structurii de stat.
Structura de stat nu este altceva decât organizarea de ansamblu a
puterii în raport cu teritoriul, ea indicându-ne dacă un stat este
constituit din unul sau mai multe state membre. Structura de stat
formează obiect de cercetare, în egală măsură, atât pentru dreptul
internaţional public, cât şi pentru dreptul constituţional. Acest lucru
se explică prin complexitatea problematicii şi, bineînţeles, prin
implicaţiile sale politice, juridice, ştiinţifice. Este dificil şi – am putea
spune – puţin recomandabil din punct de vedere strict ştiinţific să se
încerce o divizare pe ramuri de ştiinţe juridice a problematicii
structurii de stat, ea formând o unitate. Numai raţiuni de ordin strict
didactic, impuse prin planul de învăţământ, justifică cercetarea în
cadrul dreptului constituţional doar a unor anumite chestiuni
teoretice privind structura de stat. 148
Dreptul internaţional public este interesat în cercetarea
structurii de stat îndeosebi pentru identificarea subiectelor
raporturilor de drept internaţional. Pentru dreptul constituţional,
interesul ştiinţific pe care îl prezintă structura de stat trebuie căutat
în realitatea că teritoriul este o bază a organizării puterii, că structura
de stat este organizarea puterii în raport cu teritoriul şi că dreptul
constituţional reglementează acele relaţii sociale ce apar în procesul
instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii.
Forma de stat, sub aspectul organizării statelor unitare şi
federale, sau simple şi compuse, sau în asociaţii de state, a format şi
formează obiect de cercetare al unei vaste literaturi de specialitate,
lucru firesc, datorat implicaţiilor profunde ale acestor aspecte.
Analizată sub titluri diferite, precum structura de stat (T. Drăganu,
N. Prisca, I. Benditer, I. Umanski), formele statului (G. Burdeau),
diferite specii de stat (A. Hauriou), instituţii integrante şi agregative
(M. Prelot), organizarea statelor în state federative şi unitare este
148
315
prezentă în literatura juridică. Dacă în lucrările autorilor menţionaţi
se regăsesc nuanţe comune de ordin tehnic juridic, trebuie să
observăm însă şi deosebiri atât de conţinut, cât şi de terminologie.
În explicarea formelor de organizare a puterii în raport cu
teritoriul se ivesc multe dificultăţi de ordin teoretic şi practic,
datorate complexităţii implicaţiilor juridice şi politice. Dificultăţile în
studierea şi sistematizarea formelor statului se datoresc chiar
evoluţiei formelor de stat, determinată de evoluţia tipurilor de stat, se
datoresc tendinţelor de dezvoltare a proceselor interne. Mai mult
decât atât, aşa cum deseori se subliniază în lucrările de specialitate,
indicaţiile vocabularului curent şi, de asemenea, oficial trebuie
reţinute cu mare prudenţă, căci deseori o denumire ce nu este prea
justificată ştiinţific este totuşi menţinută pentru raţiuni politice.
Astfel, de exemplu, Elveţia contemporană, deşi este o federaţie,
continuă să fie numită confederaţie.
Ţinând cont de dimensiunile logic determinate ale unui curs
universitar, cercetarea structurii de stat va cuprinde doar unele
aspecte de mare generalitate, în măsura în care sunt necesare
explicării structurii statului român. Vom observa, în primul rând, că
în cadrul formelor structurii statului urmează a fi cuprinse numai
statele unitare şi federale, deoarece în ce priveşte alte forme, ele sunt
încadrate în categoria asociaţiilor de state. Vom adăuga însă că nu
este lipsită de substanţă ştiinţifică ideea că şi uniunile reale pot fi
considerate forme ale structurii de stat, urmând ca la momentul
potrivit să dăm explicaţiile necesare. Gruparea statelor unitare şi
federale distinct de asociaţiile de state se explică prin aceea că
primele sunt fenomene ale vieţii statale interne, sunt subiecte unitare
de drept, în timp ce asociaţiile de state sunt fenomene ale vieţii
internaţionale, iar statele membre ale asociaţiilor continuă să rămână
subiecte individualizate de drept. De altfel, deosebirile vor rezulta
mai pregnant din analiza concretă a acestor forme de organizare a
puterii de stat. 149
149
316
Formele structurii de stat
În formele structurii de stat cuprindem statul unitar şi statul
federativ. Statul unitar este denumit, în literatura de specialitate, şi
statul simplu, iar statul federativ mai este analizat şi sub denumirea
de stat compus sau complex, alături de asociaţiile de state.
a) Statul unitar sau simplu. Ca formă a structurii de stat, statul
unitar se caracterizează prin existenţa unor formaţiuni statale unice şi
prin existenţa unui singur rând de organe centrale de stat (un singur
organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ judecătoresc
suprem). Cetăţenii statului unitar au o singură cetăţenie, iar
organizarea administrativă a teritoriului este astfel făcută, încât, de
principiu, organele de stat din unităţile administrativ-teritoriale se
subordonează uniform faţă de organele de stat centrale. O consecinţă
importantă a acestor trăsături o reprezintă şi faptul că, în principiu,
dreptul este aplicat uniform pe întreg teritoriul statului unitar. Sunt
state unitare România, Bulgaria, Suedia, Italia.
Unii autori merg mai departe în analiza statului unitar,
identificând două categorii de state unitare, şi anume statul unitar
simplu şi statul unitar complex sau regional. De asemenea, în raport
de modalitatea concretă în care se exercită puterea de stat în cadrul
statelor unitare, se poate vorbi despre state unitare centralizate sau
descentralizate. În statele centralizate, exercitarea puterii de statale se
realizează prin intermediul autorităţilor centrale, cele locale neavând
decât rolul de a pune în aplicare deciziile astfel adoptate. În statele
descentralizate, autorităţile locale pot avea unele componente
decizionale proprii, distincte de cele ale autorităţilor centrale.
b) Statul federativ, compus sau regional. Spre deosebire de
statul unitar, statul federativ este format din două sau mai multe state
membre, prin unirea cărora apare un nou stat, federaţia – ca subiect
unitar de drept. El se caracterizează prin existenţa a două rânduri de
organe centrale de stat, şi anume organele federaţiei (Parlament,
Guvern, organ suprem judecătoresc) şi organele statelor membre, în
sensul că fiecare stat membru are un Parlament, un guvern şi un
317
organ judecătoresc suprem proprii. Rezultând din unirea statelor
membre, care-şi menţin totuşi o anumită independenţă, federaţia se
caracterizează şi printr-o structură aparte a organelor de stat
federative. Astfel, parlamentul federal este un parlament bicameral,
aici impunându-se cu necesitate existenţa unei a doua Camere, care
să reprezinte statele membre (Consiliul statelor în Elveţia, Senatul în
S.U.A.). Desigur, sunt şi state unitare în care parlamentul are o
structură bicamerală, dar aici bicameralismul este justificat de
„oportunitatea politică şi ingeniozitatea constituţională” sau de
nevoia realizării unui democratism şi a unui echilibru în legiferare.
Pentru statele federale însă, bicameralismul este o necesitate.
Raporturile dintre statele membre ale federaţiei sunt raporturi
de drept intern, federaţia formând o uniune de drept constituţional,
spre deosebire de asociaţiile de state, care formează uniuni de drept
internaţional şi în care raporturile dintre state sunt raporturi de drept
internaţional. De aceea, dacă aceste raporturi sunt reglementate în
primul caz prin constituţia federaţiei, ele sunt reglementate în
al doilea caz prin tratatele internaţionale. Trebuie menţionată, de
asemenea, şi o altă caracteristică a statului federal, şi anume
existenţa a două cetăţenii, care însă se implică reciproc. Cetăţenii au
cetăţenia statului membru, precum şi cetăţenia statului federal, afară
de cazul în care statele membre ale federaţiei decid altfel. Această
situaţie firească trebuie deosebită de situaţia dublei cetăţenii, care se
poate ivi datorită conflictelor între legile privitoare la cetăţenie, sau
îngăduirii sale prin legislaţie.
Astăzi, forma de stat federală este regăsită în multe state. Pe
continentul american au structură federală Statele Unite, Canada,
Mexicul, Brazilia, Argentina, Venezuela. În Europa, sunt state
federative Elveţia, Germania, iar în Asia şi Oceania, India, Australia.
Observând statele cu structură federală existente astăzi în lume,
vom constata o diversitate de state, determinată de diversitatea de
soluţii care s-au impus în timp. Cercetând statul federativ, ca formă a
structurii de stat, se impune identificarea subiectelor de federaţie şi a
318
formelor de autonomie. Subiecte de federaţie sunt numai statele
membre ale federaţiei, numai statele prin unirea cărora a luat naştere
federaţia. Numai subiectele de federaţie păstrează o anumită
independenţă sau suveranitate, numai ele au, de principiu, dreptul de
a se desprinde din federaţie.
În afara subiectelor de federaţie, mai pot fi identificate şi unele
forme de autonomie, determinate de necesitatea rezolvării unor
probleme naţionale locale. Astfel, se pot întâlni, ca forme de
autonomie în federaţie, republicile autonome, regiunile autonome,
districtele naţionale, provinciile autonome.
O altă problemă teoretică de mare generalitate priveşte
tendinţele de dezvoltare a statului federativ. Statul federativ este
supus, în principiu, la două tendinţe opuse, tendinţe care nu sunt uşor
de identificat şi care se manifestă diferit în funcţie de diferitele
federaţii, de esenţa statelor, de rezolvarea problemei naţionale, de
ideologia ce stă la baza statului. Una din aceste tendinţe este aceea
de centralizare, de trecere la statul unitar, iar cealaltă, de
descentralizare, de menţinere a federaţiei. Aceste tendinţe sunt
condiţionate de problemele economice, care nu pot fi de principiu
rezolvate la nivelul statelor membre, de distribuirea energiei şi
combustibilului, de realizarea unor programe de radio şi televiziune,
de mişcarea forţei de muncă, de necesitatea existenţei unor servicii
sociale, de asistenţă. Complexitatea problemelor care determină sau
condiţionează cele două tendinţe, varietatea lor impun implicit soluţii
variate, corespunzătoare intereselor concrete ale statelor federative
luate individual. Aceste tendinţe explică transformările structurale
produse în unele federaţii după anul 1990.
În fine, un interes teoretic aparte prezintă Belgia, ca stat
federativ nou, aici regulile generale pe care le-am expus aplicându-se
doar parţial, motiv pentru care vorbim de un federalism informal.
Din anul 1993, Belgia este un stat federal compus din trei comunităţi
(comunitatea franceză, comunitatea flamandă şi comunitatea
germanofonă) şi din trei regiuni (Regiunea valonă, Regiunea
319
flamandă şi Regiunea Bruxelleză). De asemenea, există patru regiuni
lingvistice (de limbă franceză, de limbă neerlandeză, regiunea
bilingvă Bruxelles – Capitală, de limbă germană).
Asociaţiile de state
În cadrul asociaţiilor de state sunt cercetate în mod obişnuit
uniunea personală, uniunea reală şi confederaţia. Unii autori adaugă
la acestea comunitatea de naţiuni (Commonwealth) şi uniunea
franceză, în timp ce alţii, studiind uniunile şi confederaţia sub
noţiunea mai largă de state compuse, în care se cuprinde şi federaţia,
includ în asociaţia de state numai comunitatea de naţiuni şi uniunea
franceză. Asociaţiile de state nu constituie forme ale structurii de
stat, ele nedând naştere la state noi şi deci, implicit, la noi subiecte de
drept. Ele sunt forme ale vieţii internaţionale, constituite şi
funcţionând pe baza tratatelor internaţionale, statele membre
păstrându-şi independenţa (este adevărat, formală uneori) şi intrând
între ele nu în raporturi de drept constituţional (drept intern), ci în
raporturi de drept internaţional.
a) Uniunea personală este o asociaţie de două sau mai multe
state independente, care au comun doar şeful statului. Ea nu poate fi
formă a structurii de stat, deoarece nu este un stat nou. Uniunea
personală a fost consecinţa legilor de succesiune la tron sau a alegerii
unui şef de stat comun. Uniuni personale cunoscute în istorie sunt:
Anglia şi Regatul Hanovrei între 1714 (anul înscăunării pe tronul
Angliei a regelui George I din ramura familiei domnitoare de
Hanovra) şi 1837 (anul urcării pe tronul Angliei a Reginei Victoria);
Olanda şi marele ducat de Luxemburg între anii 1890-1915; Belgia şi
Congo între anii 1885-1908; cele trei republici de pe continentul ame-
rican unite sub preşedinţia lui Simon Bolivar, şi anume Peru (1813),
Columbia (1814) şi Venezuela (1816).
b) Uniunea reală este o asociaţie de state în care, pe lângă şeful
statului, există şi alte organe de stat comune. De obicei, aceste
organe de stat comune sunt în domeniile afacerilor externe, armatei,
finanţelor. Aşa cum se precizează în literatura de specialitate, în
320
cazul uniunilor reale s-a putut vorbi într-adevăr de o formă a
structurii de stat, nu numai pentru că în general li s-a recunoscut
dreptul de a acţiona în relaţiile internaţionale ca un singur stat, dar şi
ca o consecinţă a faptului că ele aveau şi alte organe comune decât
şeful statului. Am adăuga la acesata şi faptul că, în unele cazuri,
uniunea reală a fost o etapă spre formarea statului unitar, ceea ce
pune într-o lumină specifică, proprie, raporturile dintre statele
membre ale uniunii reale (de exemplu, Principatele Unite). Uniuni
reale cunoscute în istorie sunt: Principatele Unite între 24 ianuarie
1859 şi 24 ianuarie 1862; Austria şi Ungaria între anii 1867-1918;
Norvegia şi Suedia între anii 1815-1905; Danemarca şi Islanda între
anii 1918-1944.
c) Confederaţia de state este o asociaţie de state independente
determinată de considerente economice şi politice atât de ordin
intern, cât şi de ordin extern, care nu dă naştere unui stat nou, ca
subiect individualizat de drept. Statele care formează confederaţia
urmăresc realizarea unor scopuri comune economice, financiare,
politice, de apărare. În vederea discutării şi hotărârii în probleme
comune, statele confederate îşi aleg un organism comun, denumit
dietă sau congres, ale cărui hotărâri sunt aprobate ulterior de către
state. La baza confederaţiei stă tratatul internaţional. Exemple de
confederaţii de state: Confederaţiile statelor americane între anii
1778-1787; Confederaţia germanică între 1815-1871; Confederaţia
elveţiană între anii 1815-1848.
VIII.5. Organizarea administrativ-statală

Noţiunea şi importanţa organizării administrative a teritoriului
Pentru dreptul constituţional, teritoriul prezintă o deosebită
însemnătate, deoarece el constituie una dintre condiţiile esenţiale
pentru existenţa unui stat. Teritoriul interesează dreptul
constituţional sub două aspecte, şi anume structura de stat şi
organizarea administrativă a teritoriului. Fiind vorba de un factor
comun – teritoriul –, apare evidentă legătura ce există între noţiunea
321
de organizare administrativă a teritoriului şi cea de structură de
stat, precum evidentă este şi dificultatea stabilirii deosebirilor între
aceste două noţiuni.
Pentru definirea noţiunii de organizare administrativă a
teritoriului, trebuie în prealabil efectuat un scurt examen teoretic al
definiţiilor date în literatura juridică şi făcută precizarea că o definiţie
ştiinţifică poate fi realizată dacă se porneşte de la justa identificare şi
precizare a corelaţiilor ce pot exista între puterea organizată în stat şi
teritoriu. Vom identifica în literatura de specialitate două opinii care
diferă între ele prin aceea că în timp ce unii autori consideră
organizarea administrativ-teritorială o delimitare a teritoriului şi
populaţiei în unităţi administrative, alţii o consideră ca delimitarea
teritoriului în unităţi administrative. Astfel, conform unei opinii
(Nistor Prisca), organizarea administrativ-teritorială este „delimitarea
teritoriului şi populaţiei în unităţi administrative; în vederea
înfăptuirii conducerii de stat în mod unitar pe întreaga ţară, potrivit
cu sarcinile şi funcţiile statului”. Se justifică acest punct de vedere
prin aceea că Legea 2/1968, vorbind de organizarea teritoriului,
evocă ideea că „este de la sine înţeles că această organizare cuprinde
şi populaţia împreună cu mijloacele de producere a bunurilor
necesare traiului”.
Într-o altă opinie (Ichil Benditer), organizarea administrativă a
teritoriului trebuie definită ca „delimitarea teritoriului în unităţi”
administrative făcută în scopul îndeplinirii pe teren a sarcinilor
statului sau, mai bine zis, pentru realizarea unitară a puterii de stat.
T. Drăganu consideră că organizarea administrativ-teritorială
înseamnă „delimitarea teritoriului în unităţi administrativ-
teritoriale”.150
Acest al doilea mod de definire a organizării administrative a
teritoriului este modul pe care îl considerăm exact din punct de
vedere ştiinţific, aşa cum, de altfel, va reieşi din consideraţiunile pe
care le vom expune în continuare.
150
T. Drăganu, op. cit., p. 152-154 şi urm.
322
Astfel, precum se subliniază în literatura juridică, în
organizarea administrativă a teritoriului, elementul unic este
teritoriul, deoarece el face obiectul organizării în unităţi. Teritoriul
fiind una din bazele organizării puterii de stat, definiţia trebuie să
exprime relaţia dintre teritoriu şi organizarea puterii de stat. Mai
mult, populaţia nu constituie în totalitatea ei o bază a organizării
puterii de stat, deoarece nu toată populaţia participă la conducerea de
stat, la aceasta participând numai cetăţenii. Iar cetăţenii nu pot fi
reţinuţi în definiţie, deoarece cetăţenia nu este specifică conducerii
de stat în diferitele unităţi administrativ-teritoriale, ci ea este
specifică exercitării puterii de stat atât pe planul întregii ţări, cât şi pe
acela al unităţilor administrativ-teritoriale.
Se mai adaugă, bineînţeles, şi alte considerente în sprijinul
tezei că organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea
teritoriului unităţii. Vom aminti, astfel, că art. 3(3) din Constituţie,
precum şi dispoziţiile legale în materie stabilesc că „Teritoriul. . este
organizat în unităţi administrativ-teritoriale…”. Credem că definirea
organizării administrative a teritoriului în sensul primei opinii duce
la diminuarea nejustificată a rolului şi importanţei teritoriului ca bază
distinctă a organizării puterii. Este îndeobşte admis că teritoriul
constituie cadrul natural, geografic al organizării puterii de stat, el
determină fizic existenţa statului şi că nu poate exista un stat dacă nu
există un teritoriu pe care acest stat să fie organizat. În aprecierea
rolului teritoriului, trebuie să se plece de la aprecierea ştiinţifică,
exactă a corelaţiilor sale cu puterea.
Consideraţiunile expuse nu pot duce însă la neglijarea rolului
populaţiei în realizarea organizării administrative a teritoriului. Dacă
organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea acestuia în
unităţi, populaţia constituie un criteriu ce este luat în seamă, alături
de alte criterii (economic, naţional, social, căi de comunicaţii).
Delimitarea însă este teritorială, geografică şi pentru că populaţia
este factorul mobil, iar delimitările teritoriale sunt fixe. Cadru
natural, geografic, de organizare a puterii de stat, teritoriul are
323
următoarele caracteristici juridice: inalienabilitatea, indivizibilitatea
şi egalitatea (în sensul că nu trebuie să existe privilegii în formarea
unor anumite regiuni sau zone geografice).
Constituţiile României au stabilit expres că teritoriul ţării
noastre este inalienabil şi indivizibil. Plecând de la textul
constituţional, unii autori critică definiţiile mai vechi date organizării
administrative a teritoriului în sensul de „împărţirea teritoriului în
unităţi administrativ-teritoriale”. În acest sens se arată că utilizarea
termenului „împărţire a teritoriului” nu poate fi acceptată faţă de
realitatea că prevederile constituţionale stabilesc indivizibilitatea
statului. În legătură cu această observaţie, trebuie să menţionăm că
ea ţine de acurateţea ştiinţifică a exprimărilor şi nu trebuie înţeles că
cei care au definit astfel organizarea administrativă a teritoriului au
evocat ideea împărţirii acestuia, şi nu a delimitării. Aceasta cu atât
mai mult, cu cât caracterul indivizibil al teritoriului este foarte vechi
şi a fost proclamat expres chiar de Constituţia română de la 1866.151
O problemă teoretică necesar, de asemenea, a fi rezolvată
priveşte chiar expresia organizare administrativă a teritoriului. S-a
susţinut că deoarece, organizatoric, puterea de stat acţionează în
forma organelor statului, şi delimitarea teritoriului se face în unităţi
teritoriale în care să fie aşezate diferitele organe ale statului. Se
consideră că denumirea nu mai este proprie pentru organizarea de
stat contemporană, deoarece ea este preluată de la vechea orânduire,
în care puterea executivă, realizată prin organele administrative, era
precumpănitoare şi în care delimitarea teritoriului în unităţi teritoriale
servea, în principal, aşezării organelor administrative, de unde şi
denumirea. Or, în organizarea actuală de stat, în care organele
reprezentative, cu funcţii normative şi de conducere sunt
precumpănitoare, ele fiind constituite nu numai la centru, ci şi pe
întreg teritoriul, denumirea apare ca improprie. Nu putem să nu
observăm că delimitarea teritoriului este administrativă prin natura
151
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., p. 351. şi urm
324
sa şi că pe plan local acţionează şi alte organe de stat în afara
organelor puterii executive, şi anume organele judecătoreşti.
În fine, o altă problemă teoretică priveşte delimitarea noţiunilor
de structură de stat şi de organizare administrativă a teritoriului.
Dificultatea provine din existenţa factorului comun care este
teritoriul. S-a încercat să se distingă aceste două noţiuni prin
stabilirea deosebirilor ce există între unităţile administrativ-
teritoriale şi subiectele de federaţie. Astfel, se arată că, în timp ce
subiectele de federaţie îndeplinesc funcţii guvernamentale, unităţile
administrativ-teritoriale înfăptuiesc funcţii administrative. De
asemenea, subiectele de federaţie sunt colectivităţi politice,
individualizate şi distincte, având fiecare un sistem legislativ,
administrativ şi judecătoresc propriu, ceea ce nu se întâlneşte la
unităţile administrative.
Trebuie să observăm că cele două noţiuni sunt strâns legate
între ele, deoarece privesc două aspecte ale uneia şi aceleiaşi baze de
organizare a puterii de stat, şi anume teritoriul. Dar nu trebuie scăpat
din vedere că fiecare noţiune are un conţinut şi un sens proprii.
Deosebirea principală între structura de stat şi organizarea
administrativ-teritorială constă în faptul că prima se referă la
organizarea puterii la nivelul statului în întregul său, în timp ce
organizarea administrativă a teritoriului are în vedere crearea pe
teritoriul statului a unui număr de unităţi în scopul unei mai eficiente
conduceri de stat pe plan local. Denumirea de unităţi administrative
este folosită pentru a le distinge de cele politice, care sunt formaţii
statale în cadrul statului federal.
La sfârşitul acestor consideraţiuni, putem spune că organizarea
administrativă a teritoriului este delimitarea teritoriului unui stat în
unităţi administrativ-teritoriale, delimitare făcută în scopul realizării
unitare a puterii. Vom adăuga la cele de mai sus că organizarea
administrativă a teritoriului se face în funcţie de anumite obiective şi
criterii şi că realizarea unitară a puterii se înfăptuieşte prin organele
de stat aşezate în teritoriu.
325
Este necesară, acum, explicarea succintă a importanţei
organizării administrative a teritoriului. Dacă în Evul Mediu nu se
putea vorbi de o organizare administrativă a teritoriului, această
problemă se pune o dată cu apariţia statelor centralizate, cu teritorii
întinse.
În condiţiile statelor mari, întinse ca teritoriu, realizarea unitară
a puterii nu mai putea fi făcută numai de organele centrale. De aceea,
teritoriul a fost organizat în unităţi administrative, la început
determinate îndeosebi de raţiuni fiscale, militare şi poliţieneşti, în
care funcţionau organe locale de stat care asigurau, astfel, realizarea
unitară pe teritoriu a puterii de stat. De asemenea, ca urmare a
cererilor tot mai numeroase din partea cetăţenilor pentru prestarea
unor servicii din partea statului, a apărut necesitatea distribuirii în
teritoriu a organelor de stat corespunzătoare, limitele unităţilor
administrative devenind limitele competenţei teritoriale a acestor
organe de stat. Pe măsura dezvoltării societăţii, a sporirii sarcinilor şi
funcţiilor statului, organizarea administrativ-teritorială şi-a impus tot
mai mult prezenţa şi necesitatea. Organizarea administrativă a
teritoriului a căpătat o importanţă sporită, corespunzătoare creşterii
rolului statului în viaţa societăţii.
VIII.6. Organizarea administrativă actuală

a teritoriului României
Scurt istoric
Prima organizare administrativă a teritoriului ţării noastre a
fost elaborată de domnitorul Alexandru Ioan Cuza în 1864, iar
conform acesteia teritoriul era organizat în judeţe, plăşi şi comune,
comunele fiind rurale şi urbane. Cu o serie de modificări succesive,
legea dată de Cuza a rămas în vigoare până la legea din anul 1925. O
altă lege s-a adoptat în 1929, dar aceste legi nu aduc modificări
substanţiale organizării administrative a teritoriului. În 1938 este
creată o unitate administrativ-teritorială mai mare decât judeţul, şi
anume ţinutul, care însă s-a desfiinţat în 1940. O altă organizare
326
administrativ-teritorială s-a realizat prin Legea nr. 5 din 8 septembrie
1950 pentru raionarea administrativ-economică a teritoriului ţării.
Astfel, se stabilesc ca unităţi administrativ-teritoriale: regiunile,
raioanele, oraşele, comunele. Această organizare administrativă a
teritoriului a fost în vigoare, cu unele modificări, până în anul 1968,
când s-a adoptat Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă
a teritoriului. Teritoriul ţării a fost organizat, în baza Constituţiei şi a
noii legi, în judeţe, oraşe şi comune.
Unităţile administrativ-teritoriale
Constituţia actuală stabileşte, prin art. 3(3), că teritoriul este
organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. De
asemenea, adaugă acelaşi articol, în condiţiile legii unele oraşe sunt
declarate municipii.
Judeţul. Judeţul este unitatea administrativ-teritorială care
joacă rolul de verigă intermediară în cadrul organizării
administrative a teritoriului. Faţă de această situaţie, judeţul are
trăsături şi funcţionalităţi proprii, specifice. Judeţul este o unitate
administrativ-teritorială complexă din punct de vedere economic şi
socio-cultural, o unitate de coordonare şi control din punct de vedere
politico-administrativ. Organele de stat din judeţe au legături
nemijlocite cu organele centrale de stat. Judeţul cuprinde oraşe şi
comune. În stabilirea numărului judeţelor s-a urmărit ca acestea să
fie echilibrate ca suprafaţă, număr de locuitori şi potenţial economic,
capabile să asigure valorificarea resurselor materiale de pe întreg
cuprinsul ţării. Există, astfel, în ţara noastră, un număr de 41 de
judeţe. Populaţia unui judeţ este în medie de peste 450.000 de
locuitori. În funcţie de condiţiile naturale, starea căilor de
comunicaţie, precum şi de legăturile dintre localităţi au fost însă
constituite şi judeţe cu o populaţie diferită de proporţiile medii.
Judeţele sunt astfel delimitate încât să cuprindă zone pedoclimatice
diverse, care să permită dezvoltarea agriculturii. De asemenea, au
fost luate în consideraţie căile de comunicaţie, astfel încât să se
asigure legături directe, uşoare şi rapide între localităţile din
327
cuprinsul judeţului şi reşedinţa sa. Judeţele cuprind în afara
comunelor şi un număr de oraşe.
Oraşele în care-şi au sediul autorităţile publice judeţene sunt
oraşe reşedinţă. Oraşul reşedinţă este stabilit în funcţie de importanţa
sa economică, socială şi politică şi, eventual, de perspectivele sale de
dezvoltare. De asemenea, în stabilirea oraşului reşedinţă s-a urmărit
ca acesta să ocupe o poziţie geografică cât mai centrală, pentru a
asigura legături rapide cu toate localităţile din cuprinsul judeţului.
Desigur, sunt şi oraşe reşedinţă de judeţe care, geografic, nu se află
în centrul judeţului, stabilirea lor ca reşedinţe fiind impusă de
importanţa lor economică, socială şi culturală.
Oraşul. Oraşul este o unitate administrativ-teritorială de bază
în cadrul organizării administrative a teritoriului. El este un centru de
populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-
cultural şi edilitar gospodăresc, având multiple legături cu zona
înconjurătoare şi asupra căreia trebuie să exercite o influenţă
civilizatoare. Unele oraşe sunt declarate municipii. Municipiile au
fost declarate acele oraşe care au un număr mai mare de locuitori, o
însemnătate deosebită în viaţa economică, social-politică şi cultural-
ştiinţifică a ţării, o îndelungată tradiţie istorică sau care au condiţii de
dezvoltare în aceste direcţii. Municipiul Bucureşti, faţă de
importanţa sa economică, politică şi cultural-ştiinţifică, faţă de faptul
că este capitala ţării, are o organizare proprie, distinctă. Municipiul
Bucureşti este organizat pe şase sectoare, numerotate. Trebuie
precizat că, potrivit art. 126 din Legea administraţiei publice locale,
astfel cum a fost modificată în anul 1996 („Monitorul Oficial al
României”, Partea I, nr. 76 din 13 aprilie 1996), Sectorul Agricol
Ilfov se va numi Judeţul Ilfov. Fiecare sector are organe proprii care
se subordonează organelor de stat ale Municipiului, iar acestea se
subordonează organelor centrale de stat. Sub acest aspect,
Municipiul Bucureşti are un regim juridic şi politic asemănător cu
cel al judeţului.
328
Comuna. Comuna, în sensul Legii nr. 2/1968, este unitatea
administrativ-teritorială de bază care cuprinde populaţia rurală unită
prin comunitate de interese şi tradiţii, alcătuită din unul sau mai
multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale,
geografice şi demografice. Satele în care-şi au sediile autorităţile
publice comunale sunt sate reşedinţă.
Staţiunile balneo-climaterice. Trebuie să subliniem încă de la
început că staţiunile balneo-climaterice nu constituie unităţi
administrativ-teritoriale distincte de cele menţionate până acum.
Conform Legii 2/1968, oraşele şi comunele care, datorită condiţiilor
climaterice, hidrografice sau aşezării lor, prezintă importanţă pentru
ocrotirea sănătăţii şi asigurarea odihnei cetăţenilor, sunt organizate
ca staţiuni balneo-climaterice. Declararea unor localităţi staţiuni
balneo-climaterice prezintă importanţă în ce priveşte regimul de
înzestrare a acestora cu tot ce este necesar ocrotirii sănătăţii şi
odihnei oamenilor.
Satele şi cătunele. Legea administraţiei publice locale
stabileşte posibilitatea formării comunelor din unul sau mai multe
sate şi cătune.
329
CAPITOLUL IX
ORGANIZAREA PUTERILOR ÎN STAT
IX.1. Puterea de stat, puterile publice

Categoria cea mai des întâlnită în teoria şi practica sistemelor
constituţionale este categoria de putere. Ea apare în exprimări
nuanţate, precum: puterea politică, putere de stat, puteri politice sau
pur şi simplu putere. Fiind şi dovedindu-se a fi categoria-cheie în
organizarea statală a societăţii umane, puterea (în sensul cuceririi sau
aproprierii sale) a fost şi rămâne scopul fundamental al revoluţiilor,
mişcărilor şi convulsiilor sociale.
Uneori, categoria de putere este exprimată prin cea de
suveranitate. Asemenea similitudini explică exprimările constitu-
ţionale. Astfel, constituţiile stabilesc că suveranitatea (unele adaugă
naţională) sau puterea (puterile) aparţine (rezidă în) poporului. În
acest fel sunt redactate constituţiile Spaniei (art. 1 pct 2), Franţei
(art. 3), României (din anul 1948 art. 3, din 1965 art. 2), Suediei
(art. 1). Alte constituţii folosesc expresia de suveranitate, care
aparţine (sau emană de la) naţiunii. În acest fel sunt redactate
constituţiile Marocului (art. 2), României (din anul 1866 art. 3. 1, din
anul 1923 art. 33, din anul 1938 art. 29), Belgiei (art. 25).
Constituţia actuală a României, prin art. 2, stabileşte că
„Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită
prin organele sale reprezentative şi prin referendum”.
Rezultă din această simplă expunere cel puţin două constatări.
Prima priveşte legătura între categoriile şi fenomenele popor,
naţiune, putere de stat, puteri publice. Cea de a doua priveşte
330
formulările extrem de nuanţate cu care operează, precum cele de
putere, puteri publice, puteri, suveranitate, suveranitate naţională
(care în fond exprimă aceeaşi categorie) sau cele de „rezidă în
naţiune”, „aparţine naţiunii”, „aparţine poporului”.
În limbajul curent, cuvintele stat, putere, puteri apar frecvent.
Se pune întrebarea de a şti dacă ele exprimă sau nu noţiuni diferite.
Altfel spus, de a şti dacă statul, în accepţiunea sa strict juridică, este
altceva decât putere (puterile) de stat. Răspunsul este, desigur,
negativ. Vom constata că această terminologie nuanţată exprimă
aceeaşi categorie, şi anume organizarea statală a puterii, care aparţine
poporului, naţiunii.
Statul nu este altceva decât organizarea statală a puterii
poporului, este instituţionalizarea acestei puteri. Dacă vorbim despre
stat sau putere (puteri) de stat, vorbim despre unul şi acelaşi lucru.
De aici identitatea între expresiile autorităţi statale şi autorităţi ale
puterii sau funcţiile statului şi funcţiile puterii.
În legătură cu expresiile putere politică şi putere de stat, se
impun, de asemenea, unele precizări. Ele pot evoca aceleaşi noţiuni,
dar pot fi folosite şi pentru a evoca noţiuni ce se află într-o strânsă
legătură, însă neconfundabile şi care privesc fenomenul general
(complex) de putere. Astfel, dacă termenul politic desemnează
caracterul social al puterii, expresia putere politică desemnează
puterea poporului, a naţiunii. Termenul politic poate desemna
caracterul puterii unor formaţiuni, asociaţii, al puterii partidelor.
Puterile statale au şi ele trăsături politice, iar termenul politic la
rândul său este nuanţat explicat. Pentru ca sistemul teoretic pe care-l
construim să fie clar, vom folosi termenul putere politică pentru a
desemna puterea poporului, care are un conţinut mai larg decât
organizarea sa statală, altfel spus decât puterea (puterile) de stat.
Puterea (puterile) de stat este partea instituţională a puterii politice,
dar nu-i epuizează sfera, găsindu-ne aici în relaţia de la întreg la
parte. Într-o asemenea viziune ştiinţifică, trăsăturile puterii politice se
331
regăsesc în puterile statului, dar trăsăturile statului nu se regăsesc în
totalitate în ansamblul puterii politice.
Aşa văzute lucrurile, puterea statală, într-o explicaţie simplă,
este forma de organizare statală a puterii poporului. Dacă această
organizare se realizează prin mai multe grupe (categorii, autorităţi,
puteri) de organe de stat, cu funcţii (împuterniciri) şi trăsături clar
definite şi caracterizate prin autonomie organizatorică şi funcţională,
precum şi prin echilibru reciproc şi colaborare, suntem în prezenţa
separaţiei, echilibrului puterilor. Această stare este specifică
sistemelor de guvernământ democratice.
Funcţia fundamentală a statului este de a exprima şi realiza, ca
voinţă general obligatorie (voinţa de stat), voinţa poporului. Acesta
este punctul de plecare în teoretizarea organizării statale a puterii
poporului. De aici trebuie să pornim pentru a identifica funcţiile
puterii, instituţiile şi formele organizatorice necesare realizării
acestor funcţii, raporturile dintre autorităţile statale şi popor,
raporturile dintre autorităţile statale. Am arătat că (de altfel, toate
constituţiile exprimă explicit aceasta) puterea (suveranitatea) politică
aparţine poporului. Suntem deci în prezenţa unui titular unic,
poporul, şi a unei puteri unice, puterea politică. O altă interpretare ar
însemna admiterea împărţirii poporului şi, practic, autodizolvarea sa.
Ar însemna să considerăm că există mai mulţi suverani, în aceeaşi
ţară, ceea ce ar fi, desigur, o absurditate sau dezordine socială.
IX.2. Trăsăturile generale ale puterii organizate statal.

Deosebirile de alte puteri
Înţelegem prin trăsături generale ale puterii de stat acele
caractere esenţiale şi comune tuturor tipurilor de putere de stat, care
permit gruparea lor într-o noţiune generală şi care diferenţiază în
acelaşi timp puterea de stat de orice alt fenomen. Pot fi identificate
următoarele trăsături generale ale puterii de stat:
1) caracterul de putere;
2) putere de constrângere;
332
3) putere socială;
4) puterea de a exprima şi realiza voinţa ca voinţă de stat;
5) caracterul organizat;
6) suveranitatea.
1. Caracterul de putere
Acest caracter general al puterii de stat, exprimând genul
proxim în definirea puterii de stat, constă în aceea că puterea este o
putinţă efectivă de a exprima şi realiza voinţa, ca voinţă obligatorie
pentru întreaga societate.
2. Puterea de stat este o putere de constrângere.
Fiind o putere socială, puterea de stat se distinge în cadrul
fenomenului putere prin faptul că este o putere de constrângere. În
realizarea voinţei lor, guvernanţii apelează la un întreg arsenal de
mijloace, folosind chiar constrângerea de stat împotriva celor care nu
se supun.
Elementul constrângere este definitoriu pentru putere ca putere
de stat, deoarece în momentul în care dispare constrângerea dispare
chiar statul. El deosebeşte puterea de stat de puterea socială existentă
în comuna primitivă, care era o putere obştească şi se baza pe
convingere, pe înţelegerea rostului şi necesităţii măsurilor luate. De
asemenea, el deosebeşte puterea de stat de alte puteri sau autorităţi
exercitate de organe şi organizaţii nestatale (partidele politice,
diferite organizaţii sociale, organizaţii religioase). Ca atare, orice
putere de stat este o putere de constrângere, constrângerea de stat
„fiind trăsătura esenţială oricărei puteri de stat”. Constrângerea de
stat este folosită doar în ultimă instanţă, atunci când voinţa de stat
exprimată prin lege nu este respectată de bunăvoie. 152
3. Puterea de stat are, evident, un caracter social.
Acest caracter explică apariţia sa, apartenenţa, conţinutul şi
funcţiile sale. Puterea organizată statal a apărut ca puterea unor forţe
152
333
sociale (grupuri, clase) şi a fost folosită la consacrarea şi protejarea
intereselor acestora. Drumul parcurs în organizarea statală a puterii
de la despotism până la statul de drept şi democratic se analizează şi
se explică în raport tocmai cu caracterul social al puterii.
4. Puterea de a exprima şi realiza voinţa ca voinţă de stat
Această trăsătură exprimă raţiunea de a fi a puterii organizate
statal. Trebuie subliniat că voinţa indivizilor, grupurilor sociale,
poporului, naţiunii exprimată prin lege nu este suma aritmetică a
voinţelor membrilor, grupurilor sau claselor sociale. În lege se
exprimă interesele fundamentale ale categoriei guvernanţilor.
Raportul lege-voinţă este în directă legătură cu caracterul democratic
al statului. Sub acest aspect, îşi păstrează actualitatea cuvintele lui
Jean Jacques Rousseau, din Contractul social, în sensul că „adesea
se întâmplă să fie o mare deosebire între voinţa tuturor şi voinţa
generală; una nu priveşte decât interesul comun; cealaltă priveşte
interesul privat şi nu e decât o sumă de voinţe particulare; dar dacă
scoatem din aceste voinţe cele care se anulează între ele cel mai mult
şi cel mai puţin, ca sumă a diferenţelor rămâne voinţa generală”.
5. Caracterul organizat
Puterea de stat este şi există numai ca o putere organizată sub
forma unui aparat, mecanism, autorităţi, „puteri”. Puterea de stat nu
poate exista decât organizată. Organizarea puterii statale pe
principiul echilibrului şi al conlucrării prezintă incontestabile
avantaje în exerciţiul democratic al funcţiilor încredinţate.
6. Suveranitatea
Suveranitatea este o altă trăsătură a puterii organizate statal, ea
fiind supremaţia şi independenţa puterii în exprimarea şi realizarea
voinţei guvernanţilor, ca voinţă de stat. Această trăsătură se
analizează sub denumirea de suveranitate de stat pentru a fi
deosebită de suveranitatea poporului şi suveranitatea naţională. 153
153
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit., p. 256-257.
334
IX.3. Separaţia puterilor, echilibrul puterilor,
colaborarea puterilor
Teoria separaţiei puterilor este o teorie celebră, de largă
audienţă şi frecvent invocată. Sub numele de teorie a separaţiei
puterilor în stat se ascund, în realitate, mai multe teorii referitoare la
puterea de stat, care analizează diverse modalităţi de exercitare a
acesteia.
Cunoaşterea acestei teorii înlesneşte explicarea sistemelor
constituţionale contemporane, deşi a pierdut mult din semnificaţia şi
din importanţa ei şi nu mai are importanţă în amenajarea actuală a
puterii (Pierre Pactet). Apărută în Secolul Luminilor, alături de alte
teorii la fel de tulburătoare şi penetrante, ea a fost îndreptată
împotriva obscurantismului feudal şi a închistării medievale,
împotriva abuzului de putere. Teoria separaţiei puterilor a fost o
reacţie împotriva monarhiei absolute, considerată de drept divin,
forma de guvernământ în care regele concentra în mâinile sale
puterea supremă, considerându-se ca o personificare a statului, de
unde şi celebra formulă a regelui Ludovic al XIV-lea „statul sunt eu”
(L’État c’est moi).
Teoria separaţiei puterilor a avut un rol aparte, poate decisiv, în
promovarea sistemului reprezentativ, adică în valorificarea
democratică a relaţiei dintre deţinătorul suveran al puterii (poporul,
naţiunea) şi organizarea statală a puterii politice, în căutarea, în chiar
organizarea statală şi funcţionarea puterii, a garanţiilor exercitării
drepturilor omului şi cetăţeanului. Este o teorie care a stat la baza
elaborării constituţiilor, afirmaţiile din Declaraţia drepturilor omului
şi cetăţeanului (1789), Franţa, stând mărturie în acest sens. Astfel,
potrivit Declaraţiei menţionate, o societate în care garanţia
drepturilor nu este asigurată, şi nici separaţia puterilor nu este
determinată, nu are o constituţie.
Enunţată de către John Locke (Traité du gouvernement civil,
1690), teoria separaţiei puterilor este definitivată şi explicată pe larg
de către Montesquieu (Charles-Louis de Secondat, baron de la Brede
335
et de Montesquieu, născut în 1689) în celebra lucrare Despre spiritul
legilor (1784). Montesquieu a făcut din separaţia puterilor un
eficient instrument al siguranţei cetăţenilor. De aceea, se impune să
observăm mai întâi principalele idei ce se desprind din această
lucrare care l-a consacrat pe autor ca părintele teoriei clasice a
separaţiei puterilor în stat.
„Rezultă – arăta Montesquieu – că experienţa de totdeauna ne
învaţă că orice om care deţine o putere este înclinat să abuzeze de ea
şi că el merge mai departe aşa până ce dă de graniţe. Însăşi virtutea
are nevoie de îngrădiri. Deci, puterea trebuie divizată pentru a nu
degenera în arbitrar”. Obiectul separării puterilor este simplu definit
de Montesquieu: „Pentru ca să nu existe posibilitatea de a se abuza
de putere, trebuie ca, prin rânduiala statornicită, puterea să fie
înfrânată de putere”. În fiecare stat există trei feluri de puteri: puterea
legislativă, puterea executivă privitoare la chestiunile care ţin de
dreptul ginţilor, şi puterea executivă privitoare la cele care ţin de
dreptul civil154 . În virtutea celei dintâi – spunea Montesquieu –
principele sau autoritatea face legi, le îndreaptă sau le abrogă pe cele
existente; în virtutea celei de a doua, declară război sau încheie pace,
trimite sau primeşte solii, ia măsuri de securitate, preîntâmpină
năvălirile; în virtutea celei de a treia, pedepseşte infracţiunile sau
judecă litigiile dintre particulari. „Pe aceasta din urmă o vom numi
putere judecătorească, iar pe cealaltă pur şi simplu putere executivă a
statului”. Această demarcare implică, în mod evident, o anumită
ierarhizare între cele trei funcţii, cea legislativă deţinând
primordialitatea, întrucât ea cuprinde procesul decizional. Funcţia
executivă este în mod evident subordonată creării dreptului, realizată
de funcţia legislativă. În ceea ce priveşte cea de a treia funcţie, cea
judecătorească, ea nu este nici măcar considerată drept o funcţie
distinctă, ci mai degrabă drept o formă diferită de realizare a funcţiei
executive într-un domeniu foarte precis delimitat însă, cel al
pedepsirii crimelor şi al apărării particularilor.
154
336
Atunci când în mâinile aceleiaşi persoane sau ale aceluiaşi corp
de aleşi se află întrunite puterea legiuitoare şi puterea executivă, nu
există libertate, deoarece se poate naşte teama ca acelaşi monarh sau
acelaşi Senat să întocmească legi tiranice pe care să le aplice în mod
tiranic. Subliniind că nu există libertate dacă puterea judecătorească
nu este separată de puterea legislativă şi de cea executivă,
Montesquieu arăta că dacă „ea ar fi îmbinată cu puterea legislativă,
puterea asupra vieţii şi libertăţii cetăţenilor ar fi arbitrară, căci
judecătorul ar fi şi legiuitor. Dacă ar fi îmbinată cu puterea
executivă, judecătorul ar avea forţa unui opresor”.
Părintele teoriei clasice a separaţiei puterilor a stabilit şi
anumite reguli privind relaţiile dintre puteri. Astfel, în ce priveşte
puterea executivă, deoarece cere totdeauna acţiuni prompte, ea este
mai bine exercitată de unul decât de mai mulţi. Dacă ea ar fi
încredinţată unei persoane luate din corpul legislativ, atunci nu ar
mai exista libertate, pentru că cele două puteri ar fi contopite,
aceleaşi persoane participând mereu şi la una, şi la cealaltă.
Puterea executivă trebuie să fixeze momentul convocării
corpului legiuitor şi durata sesiunilor sale. Puterea legislativă nu
trebuie să aibă dreptul de a ţine în loc puterea executivă, căci
activitatea executivă, fiind limitată prin natura ei, este inutil a o
îngrădi, apoi ea se referă mereu la chestiuni care cer o rezolvare
promptă. Puterea legislativă poate ancheta şi pedepsi pe miniştri, dar
nu poate face acest lucru în ce-l priveşte pe monarh. Apoi, spune
Montesquieu, puterea legislativă nu poate să judece.
Puterea executivă trebuie să ia parte la legiferare prin dreptul ei
de veto. Tot în teoria lui Montesquieu, corpul legislativ fiind format
din două părţi, una va încătuşa pe cealaltă prin dreptul lor specific de
veto, iar amândouă (Camerele, desigur) vor fi înfrânate de puterea
executivă, care va fi frânată ea însăşi de către cea legislativă. „Aceste
trei puteri ar trebui să ajungă la un punct mort, adică la inacţiune. Dar,
întrucât, datorită mersului necesar al lucrurilor, ele sunt silite să
funcţioneze împreună, vor fi nevoite să funcţioneze de comun acord”.
337
Rezultă din celebra lucrare Despre spiritul legilor că totul ar fi
pierdut „dacă acelaşi om sau acelaşi corp de fruntaşi, fie al nobililor,
fie al poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe
cea de a aduce la îndeplinire hotărârile obşteşti şi pe cea de a judeca
infracţiunile sau litigiile dintre particulari”.
Teoria clasică a separaţiei puterilor în stat
Sintetizând teoria clasică a separaţiei puterilor, vom putea
reţine mai multe idei. În orice societate organizată în stat există trei
funcţii: de edictare de reguli juridice sau funcţia legislativă; de
executare a acestor reguli sau funcţia executivă; de judecare a
litigiilor sau funcţia jurisdicţională. Fiecare funcţie este conferită
unor organe distincte: puterea legislativă, adunărilor reprezentative;
puterea executivă, şefului statului, eventual şefului de guvern şi
miniştrilor; puterea judecătorească, organelor judiciare.
La început, teoria separaţiei puterilor în stat interzicea doar ca
cele trei funcţii să fie exercitate de acelaşi organ. Pentru a înlătura
pericolul despotismului, trebuia ca cele trei funcţii statale să fie
divizate şi distribuite între mai multe autorităţi, indiferent cum ar fi
fost realizată această separaţie. Aceeaşi funcţie putea fi exercitată de
mai multe organe, important era însă ca acelaşi organ să nu poată
exercita mai multe funcţii. Astfel, se poate explica, de exemplu, de ce
în exprimarea Constituţiei României din 1923 funcţia legislativă era
exercitată de cele trei autorităţi: regele, Camera Deputaţilor şi Senatul.
Specializarea câte unui organ pentru exercitarea doar a uneia
din funcţiile statale nu a intervenit decât mai târziu şi reprezintă doar
una din posibilităţile de exercitare a puterii de stat.
În conformitate cu teoria separaţiei puterilor în stat,
independenţa funcţiilor nu trebuie neapărat conjugată cu
specializarea organelor. Totuşi, aceasta din urmă, creând o relaţie de
corespondenţă între un anumit organ şi o anumită funcţie, ilustrează
mai pregnant spiritul separaţiei puterilor în stat. 155
155
338
Toate organizările statale cunosc o diviziune între multele
organe prin care îşi realizează scopurile, fiecare fiind mai mult sau
mai puţin specializat într-o funcţie. Specializarea presupune
exercitarea de către un organ al statului a unei singure funcţii, şi
numai a aceleia, în întregime, fără a lăsa atribuţii proprii acelei
funcţii în competenţa altor organe de stat. În acest context,
independenţa în exercitarea funcţiilor, adică exercitarea lor complet
separat, fără nicio influenţă din exterior, ar conduce la
imposibilitatea funcţionării statului. De altfel, aici se regăseşte şi una
din principalele limite practice ale conceptului teoretic şi abstract al
separaţiei puterilor în stat, întrucât, în această viziune, nu ar fi
posibile nici răspunderea Guvernului în faţa parlamentului, nici
dizolvarea uneia din Camere de către puterea executivă şi nici
numirea vreunuia din membrii unui organ de către autorităţi sau
organe ale statului exercitând alte funcţii. Or, toate aceste lucruri se
întâmplă azi în mod frecvent în state în care aplicarea teoriei
separaţiei puterilor în stat nu poate fi pusă la îndoială.
Teoria separaţiei puterilor este în realitate o justificare
ideologică a unui scop politic foarte concret: slăbirea puterii
guvernanţilor în ansamblu, limitându-i pe unii prin alţii. Se consideră
că separaţia puterilor comportă două aspecte bine conturate:
a) separaţia parlamentului vizavi de guvern;
b) separaţia jurisdicţiilor în raport cu guvernanţii, fapt ce
permite controlul acestora prin judecători independenţi.
IX.4. Organizarea statală contemporană a puterii politice
Câteva consideraţii privind organizarea statală contemporană a
puterii politice sunt importante. Două constatări rezultă azi din teoria
şi practica statală, şi anume: continuitatea unor structuri tradiţionale
şi transformarea funcţiilor acestora.
Cât priveşte menţinerea unor structuri tradiţionale, este simplu
de observat că şi astăzi distincţia între legislativ şi executiv rămâne o
trăsătură fundamentală a regimurilor politice. Aceste structuri
339
tradiţionale au cunoscut şi cunosc o permanentă transformare.
Aceste transformări s-au datorat tendinţei de a se da executivului
grija marilor decizii politice, Parlamentului rezervându-i-se rolul de
reflecţie şi de control al Guvernului. De asemenea, transformările se
explică prin aceea că în fapt este vorba de un echilibru al puterilor, şi
nu de o separaţie care din start consideră potenţial antagoniste
parlamentul şi Guvernul. Or, un guvern care dispune de o majoritate
Parlamentară va lucra în strânsă asociere cu parlamentul, fapt ce este
considerat într-un stat modern condiţia eficienţei lor. Astăzi, se
vorbeşte tot mai mult de un declin al puterii legislative în favoarea
executivului, lucru pe care îl vom explica pe larg la analiza puterii
executive şi a raporturilor sale cu celelalte puteri. De altfel, separaţia
şi echilibrul îşi schimbă treptat parametrii, aceştia devenind
majoritatea şi opoziţia. Iar această schimbare va avea mari efecte în
configurarea sistemelor constituţionale.
IX.5. Consacrarea separaţiei puterilor în stat

în Constituţia României
Examinând dispoziţiile Constituţiei României, putem constata
că ea consacră echilibrul puterilor în stat în conţinutul şi semnificaţia
sa ştiinţifică şi, desigur, modernă. Mai multe argumente sunt
pertinente şi, desigur, convingătoare.
a) Articolul 1, alineatul 4, prevede o separaţie clară a puterii:
„Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului
puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul
democraţiei constituţionale”.
b) Cele trei puteri clasice se regăsesc exprimate în Constituţie:
legislativul în normele privitoare la Parlament (art. 61şi urm);
executivul în normele privitoare la Preşedintele României şi Guvern
(art. 80 şi, respectiv, 102); justiţia în normele privitoare la autoritatea
judecătorească (art. 124 şi urm).
340
c) Ordinea reglementării în Constituţie a puterilor este ordinea
clasică, firească. Constituţia dă expresie juridică realităţilor şi
activităţilor politice statale în succesiunea lor firească.
d) Având în vedere legitimitatea împuternicirilor
Parlamentului, compoziţia sa numeroasă şi larg reprezentativă,
Constituţia asigură acestuia o anumită preeminenţă în raport cu
celelalte autorităţi statale. Astfel, Parlamentul este unica autoritate
legiuitoare a ţării (art. 61), el are funcţii de formare, alegere, numire,
învestire a altor autorităţi statale şi, desigur, funcţii de control.
Fireşte, se poate adăuga caracterizarea dată de art. 58, potrivit căreia
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român,
deşi utilizarea termenului suprem poate fi privită cu multe rezerve de
ordin ştiinţific în contextul teoriei separaţiei/echilibrului puterilor în
stat. Trebuie să observăm că echilibrul puterilor îşi găseşte
semnificaţii şi în organizarea şi funcţionarea autorităţii legiuitoare.
Chiar structura bicamerală a Parlamentului exprimă echilibrul în
exercitarea puterii legislative. De altfel, acesta este şi singurul
argument solid al bicameralismului Parlamentului faţă de faptul că
România este un stat naţional unitar.
e) Raporturile constituţionale dintre autorităţile publice se
caracterizează prin implicări reciproce ale unora în sfera de activitate
a celorlalte, implicări ce semnifică echilibru prin colaborare şi
control.
Teoria separaţiei puterilor s-a impus prin largul său ecou şi
aplicaţie, factori ce acoperă imperfecţiunile sale de ordin teoretic.
Deşi, deseori, se afirmă clar că este vorba de funcţii, împuterniciri,
autorităţi, se discută numărul puterilor. Este adevărat că uneori
terminologia este corectată prin folosirea cuvântului echilibru.
Trebuie, de asemenea, constatat că mesajul transmis,
receptivitatea în popor fac ca separaţia puterilor să fie mereu
pronunţată şi aclamată. Ea explică, într-un limbaj simplu uşor de
receptat şi de înţeles, lupta contra totalitarismului şi ideea de
conducere democratică. Ea este simbolul puterii poporului. Este
341
important de reţinut că toate teoriile şi practicile politice privind
crearea şi organizarea statului, indiferent dacă s-au fundamentat pe
contractul social, pe lupta dintre grupuri sau clase sociale, recunosc
unei singure entităţi – poporul, naţiunea – calitatea de titular absolut
al puterii (suveranităţii). Toate celelalte instituţii sau autorităţi, puteri
publice, primesc exerciţiul puterii sau al unor funcţii ale puterii
numai prin delegaţiune şi niciodată nu pot deveni „proprietarul”
puterii politice – unică, indivizibilă şi inalienabilă – pe care poporul
o deţine.
Dacă poporul delegă altora exerciţiul puterii sau al unor funcţii,
prerogative de bunăvoie sau sub violenţă, conştient sau nu, aceasta
este o chestiune complexă şi nu rareori delicată atât în teorie, cât şi în
practică. El îşi păstrează însă dreptul sacru şi natural ca, atunci când
constată îndepărtarea de mandat sau înşelăciunea, să-şi valorifice
prin revendicare dreptul său de unic titular suveran al puterii şi de
unic legiuitor, putând în mod legitim să înlăture, prin revoluţie
(dreptul la insurecţie), cârmuirile nedemocratice şi abuzive.
Acesta este, prin excelenţă, cel mai incontestabil drept natural
care se impune ca primă realitate politică într-o societate. De aceea,
este bine ca din când în când poporul să verifice modul în care
autorităţile îndeplinesc mandatul primit. Un asemenea drept s-a
verificat magnific prin Revoluţia Franceză (1789), prin revoluţiile
anului 1848, prin Revoluţia română din Decembrie 1989.
Ca o concluzie la cele precizate mai sus, se poate preciza ca ne
aflam în prezenţa unei conlucrări a structurilor statale în realizarea
voinţei poporului. Această conlucrare presupune: competenţe clar
delimitate prin Constituţie, autonomie organizatorică şi funcţională,
control reciproc fără imixtiune, garanţii constituţionale ale
îndeplinirii mandatului şi ale respectării drepturilor cetăţenilor.
342
BIBLIOGRAFIE
G. Alexianu, Curs de drept constituţional, vol I, Casa Şcoalelor, Bucureşti, 1930.

J.F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Éditions Ides et Calendes,
Neuchatel.
J.F. Badia (coord), Regimes politicos actuales, Tecnos, Madrid, 1994.
I. Berg, Dicţionar, Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1970.
Philippe Braud, La liberté publique en droit francais, Paris, 1968.
G. Burdeau, Les libertés publiques, Librairie generale de droit et jurisprudence, Paris,
1966.
G. Burdeau, Traité de science politique, vol IV, FDGJ, Paris, 1969.
G. Burdeau, Traité de science politique, vol.IV, LGDJ, Paris, 1969, p.10.
J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol I, L.G.D.J, Paris, 1979.
C. Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol I, Cujas, Paris, 1973.
Valerică Dabu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura SNSPA, Facultatea
de Comunicare şi Relaţii Publice, Bucureşti, 2003.
C. Debbasch ş.a., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1993.
I. Deleanu, Sancţiunea supremaţiei constituţiei, în „Dreptul”, nr.7-8/1991.
Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Editura Europa Nova,
Bucureşti, 1996.
T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Universitatea Ecologică
„Dimitrie Cantemir”, Târgu Mureş, 1993.
T. Drăganu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974.
M. Duverger, Constitutions et documents politiques, P.U.F, Paris, 1992, p.42.
Maurice Duverger, Constitutions et documents politiques, Presses Universitaires de
France, Paris, 1966.
Mircea Eliade, Istoria credinţelor şi a ideilor religioase, Bucureşti, 1981.
A. Esmein, Eléménts de droits constitutionnel français et comparé, vol I, Paris 1921.
L. Favoreu, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1999, p.73.
L. Fuller, The Morality of Law, Yale University, Press, 1964.
F. Geny, Méthode d’interpretation et sources en droit privé positif, Paris, L.G.D.J.
A. Gramsci, Opere alese, Editura Politică, Bucureşti, 1969.
G. Gurvitch, Sociologie du Droit, Traité de Sociologie, Tome, II, UF, Paris 1963.
H.L.A Hart, The Concept of Law, Oxford University Press, 1963.
Hegel, Principiile filosofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureşti, 1969.
T. Herseni, Sociologia, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982.
Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p.208
343
C. Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan, Editura ALL Beck,
Bucureşti.
N. Iorga, Istoricul constituţiei româneşti, în Noua Constituţie a României, Institutul
social român, Bucureşti, 1922.
H. Kelsen, Théorie pure du droit, 1953.
A. Lapradelle, Cours de droit constitutionnel, Paris, 1912.
D. G. Lavroff, Le droit constitutionnel de la Vème République, Dalloz, Paris, 1977.
V. Lenin, Opere complete, vol.17, Editura Politică, Bucureşti, 1963, p.356.
Mircea Lepădătescu, Teoria generală a controlului constituţionalităţii legilor, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974.
Malinovski, Crime and Custon in Sovage Society, London, 1954.
I. Muraru, S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002.
P. Negulescu, Curs de drept constituţional român, Tipografiile române unite,
Bucureşti, 1927.
P. Negulescu, Tratat de drept public, tom I, Bucureşti, 1942, p. 75.
C. Noica, Jurnal de idei, Humanitas, Bucureşti, 1990.
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura All Beck, Bucureşti, 2002.
Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1963.
N. Prisca, Drept Constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, 1927.
Nistor Prisca, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977.
J.M. Shafritz, Dictionary of America Government and Politics, Dorsey Press,
Chicago, 1988, p.131.
C. Stătescu, Dreptul Civil, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970.
G. Şerban, Introducere în teoria contractului social, Europolis, Constanţa, 1996.
G. Ţugui, G. Matei, D.Ionescu, Dezvoltarea constituţională a statului român, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, p.366.
Gheorghe Uglean, Curs de drept constituţional şi instituţii politice, Editura Proema,
Baia Mare, 1996.
Al. Văleanu, Controlul constituţionalităţii legilor în dreptul român şi comparat,
Bucureşti, 1936.
A. Weiss, Traité théoretique et pratique de droit international privé, Paris, 1907.
344
GHEORGHE UGLEAN
II
Ediţia a IV-a
11
© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007
Editură acreditată de Ministerul Educaţiei şi Cercetării
prin Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice din Învăţământul Superior
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

UGLEAN, GHEORGHE
Drept constituţional şi instituţii politice / Gheorghe Uglean, Ediţia
a IV-a revăzută şi adăugită - Bucureşti, Editura Fundaţiei România de
Mâine, 2007
2 vol.
ISBN 978-973-725-812-0 general
978-973-725-814-4 vol. II
342(498)(075.8)
Reproducerea integrală sau fragmentară, prin orice formă şi prin orice

mijloace tehnice, este strict interzisă şi se pedepseşte conform legii.
Răspunderea pentru conţinutul şi originalitatea textului revine exclusiv

autorului/autorilor
2
UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE DREPT ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
Prof. univ. dr. GHEORGHE UGLEAN
II
Ediţia a IV-a
EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE

Bucureşti, 2007
3
4
CUPRINS
CAPITOLUL I
AVOCATUL POPORULUI
I.1. Apariţia şi evoluţia instituţiei Avocatul Poporului ……………. 9

I.2. Avocatul Poporului în România ………………………………. 18
I.3. Numirea şi încetarea din funcţie a Avocatului Poporului …….. 23
I.4. Adjuncţii Avocatului Poporului ……………………………….. 26
I.5. Atribuţiile Avocatului Poporului. Incompatibilităţi şi imunităţi 29
I.6. Structura instituţiei Avocatul Poporului ………………………. 36
CAPITOLUL II
SISTEMUL ELECTORAL
II.1. Consideraţii generale …………………………………………. 41

II.2. Drepturile electorale ale cetăţenilor români ………………….. 43
II.3. Dreptul la vot ………………………………………………… 46
II.4. Dreptul de a fi ales …………………………………………… 55
II.5. Scrutinul ……………………………………………………… 58
II.6. Organizarea şi desfăşurarea alegerilor ……………………….. 63
II.7. Stabilirea rezultatelor votării. Atribuirea mandatelor ………… 103
II.8. Influenţa sistemelor electorale asupra modului de ordonare
a vieţii politice ………………………………………………… 113
5
CAPITOLUL III
PARTIDELE POLITICE
III.1. Noţiunea de partid politic ……………………………………. 115

III.2. Partidele politice şi libertatea de asociere ……………………. 122
III.3. Reguli specifice partidelor politice …………………………... 123
III.4. Scopul asocierii cetăţenilor în partide politice.
Funcţiile partidelor politice …………………………………... 124
III.5. Categorii şi variante de partide politice ……………………... 127
III.6. Sisteme de partide politice ………………………………….. 134
III.7. Partidele politice în România ………………………………... 140
III.8. Exigenţe juridice privind partidele politice ………………….. 144
CAPITOLUL IV
PARLAMENTUL
IV.1. Generalităţi. Caracterizarea parlamentului …………………... 150

IV.2. Funcţiile parlamentului ……………………………………… 152
IV.3. Structura parlamentului ……………………………………… 165
IV.4. Organizarea internă a parlamentului ………………………… 169
IV.5. Opoziţia parlamentară ……………………………………….. 174
IV.6. Birourile şi comitetele ……………………………………….. 175
IV.7. Comisiile parlamentare ……………………………………… 179
IV.8. Funcţionarea parlamentului …………………………………. 189
IV.9. Sistemul de vot ……………………………………………… 196
IV.10. Deputaţii şi senatorii ……………………………………….. 198
IV.11. Actele parlamentului. Consideraţii generale. Clasificare ….. 204
IV.12. Supremaţia legii ……………………………………………. 215
IV.13. Regulamentele parlamentare ………………………………. 232
IV.14. Hotărârea, ca act juridic al parlamentului …………………. 235
IV.15. Moţiunile …………………………………………………… 236
IV.16. Actele structurilor parlamentare …………………………… 237
6
CAPITOLUL V
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
V.1. Evoluţia instituţiei şefului de stat în România ……………….. 239

V.2. Rolul şi atribuţiile Preşedintelui României …………………… 241
V.3. Atribuţiile Preşedintelui României …………………………… 243
V.4. Desemnarea şefului de stat …………………………………… 246
V.5. Alegerea şefului de stat în România …………………………. 248
V.6. Durata mandatului şefului de stat ……………………………. 249
V.7. Răspunderea şefului de stat …………………………………... 250
V.8. Actele şefului de stat …………………………………………. 252
CAPITOLUL VI
GUVERNUL
VI.1. Precizări terminologice ……………………………………… 254

VI.2. Rolul şi structura Guvernului ………………………………... 255
VI.3. Componenţa Guvernului României ………………………….. 257
VI.4. Primul-ministru ……………………………………………… 259
VI.5. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului ……………… 260
VI.6. Funcţionarea Guvernului …………………………………….. 261
VI.7. Actele Guvernului …………………………………………... 262
VI.8. Raporturile legislativ-executiv ………………………………. 264
VI.9. Compatibilitatea funcţiei parlamentare şi funcţiei executive … 266
VI.10. Creşterea rolului executivului ……………………………… 268
CAPITOLUL VII
AUTORITATEA JUDECĂTOREASCĂ
VII.1. Consideraţii generale ……………………………………….. 269
VII.2. Activitatea jurisdicţională …………………………………. 271
VII.3. Principiile fundamentale de realizare a justiţiei …………… 272
VII.4. Statutul magistraţilor ……………………………………….. 278
VII.5. Instanţele judecătoreşti ……………………………………... 280
VII.6. Ministerul Public …………………………………………… 285
VII.7. Consiliul Superior al Magistraturii ………………………… 286
VII.8. Raporturile cu legislativul şi executivul ……………………. 299
7
CAPITOLUL VIII
INTEGRAREA EUROPEANĂ ŞI IMPLICAŢII
CONSTITUŢIONALE ROMÂNEŞTI
VIII.1. Implicaţiile adoptării acquis-ului comunitar
asupra prevederilor constituţionale româneşti ……………….. 300
VIII.2. Constituţia Europeană, de la vis la realitate ………………….. 335
VIII.3. Prevederi instituţionale ale Constituţiei Europene …………… 345
Bibliografie …………………………………………………………. 365
8
CAPITOLUL I
AVOCATUL POPORULUI
I.1. Apariţia şi evoluţia instituţiei Avocatul Poporului

Avocatul Poporului este termenul românesc utilizat pentru a
desemna, a defini instituţia Ombudsmanului.
Cuvântul Ombudsman provine din limba suedeză şi înseamnă
„reprezentant”, „avocat”, „purtător de cuvânt” şi, poate, mai exact,
„cel care vorbeşte pentru un altul”. Acest termen, „ombudsman”, a
fost preluat din vocabularul triburilor medievale germanice, care îl
foloseau pentru a desemna pe acei oameni care aveau sarcina de a
percepe amenzi de la familiile vinovate, pentru a le oferi familiilor
victimelor.
Aşa cum termenul de ombudsman provine din limba suedeză,
şi instituţia, ca atare, a apărut pentru prima oară în Suedia, în anul
1809. Unii autori arată că originile acestei instituţii îşi au izvorul în
antichitate, fără a contesta însă rolul pe care l-a avut Suedia în
formularea şi consacrarea ei modernă.1
Astfel, instituţii asemănătoare ombudmanului modern au
existat în Egiptul antic, în Grecia, precum şi în Roma antică. De
asemenea, instituţii similare au fost cunoscute în China şi în India, în
perioada antichităţii, iar ulterior în lumea musulmană. În Egiptul
Antic, faraonii aveau la curţile lor funcţionari care primeau
plângerile oamenilor, sarcină pe care o îndeplineau şi funcţionarii lui
Moise la evrei.
1
Virgiliu Pop, Avocatul Poporului – instituţie fundamentală a statului
de drept, Editura Perenia, Timişoara, 1995, p. 10.
9
În Grecia antică exista un protector al celor slabi, numit
„Arhontele Eponym”. Roma antică a cunoscut o multitudine de
instituţii asemănătoare ombudsmanului, începând cu perioada
republicii, în care doi cenzori primeau plângerile împotriva
abuzurilor administrative. Ulterior, la Roma s-a creat instituţia
„Defensor Plebis”, aproape identică cu ombudsmanul modern, şi
anume , în perioada Dominatului, în anul 364 e.n., de către Valentin,
împărat roman, considerat de istorici ca având o mare contribuţie la
îmbunătăţirea legislaţiei şi administraţiei.
Instituţia „Defensor Plebis” a fost creată pentru a apăra
cetăţenii împotriva necinstei funcţionarilor. La nivel naţional exista
un „Defensor Plebis”, în oraşe „Defensor Civitatis”, ca şi „Defensor
Eclesiae”. „Defensorul” era ales dintre cei mai onorabili, de către
concetăţenii săi pe un termen de 5 ani, şi confirmat în funcţie de
către Prefectorul Pretorian sau de către Împărat. El avea rolul de a
semnala autorităţilor superioare abuzurile fiscale, abuzuri de putere
(dări sau taxe mai mari decât cele legale), putând interveni în
procesele în care erau judecaţi cei umili, împiedicând ca aceştia să
fie supuşi torturii, nimeni nemaiputând fi încarcerat fără permisiunea
sa. În esenţă, avea sarcina de a lupta împotriva potentaţilor şi de a
proteja economic şi material pe cei săraci.
De regulă, „Defensorul” era ales un episcop care, în acest fel,
îndeplinea mai mult sarcini administrative, în detrimentul celor
religioase. Întrucât această instituţie devenise prea jenantă, prin
puterea pe care o dobândise, pentru cei puternici şi influenţi, o
jumătate de secol după crearea sa, începând cu anul 425, în funcţie
este numit un potentat. În Imperiul Bizantin, în perioada domniei lui
Justinian, locul „Defensorului” decăzut este luat de „Vindex”, care
devine conducător al oraşului, fiind ales pe o perioadă de doi ani
dintre notabili.
În evoluţia instituţiei ombudsmanului, un rol decisiv l-a jucat
influenţa musulmană: profetul Mahomed obişnuia să asculte
plângerile oamenilor, iar un funcţionar, numit „Mohtasib”, se
10
deplasa zilnic prin oraşe pentru a observa cum îşi îndeplinesc
funcţionarii atribuţiile, având puterea de a anula ordinele care
contraveneau moralei religioase.
De asemenea, în perioada medievală este cunoscută în
Imperiul otoman instituţia „Qadial Qudat”, având sarcina de a
asigura ca legea islamică să fie respectată de către demnitari,
inclusiv, de Sultan în afacerile lor cu poporul şi în relaţiile dintre ei.
În Spania evului mediu, această instituţie a avut o dezvoltare
deosebită, cunoscută fiind sub denumirile de „El Sindico
Procurador”, „El Personero del Pueblo”, „El Consul del Mar”, iar în
Spania musulmană instituţia numită „Sahib-Al-Mazaim”. De
asemenea, în Aragon apărea sub denumirea de „Justicia Mayor de
Aragon”, instituţii similare existând şi în Catalunia, iar în Ţara Bască
sub denumirea de „Abogado de los Polores”, adică avocat al
săracilor.
Chiar dacă au existat instituţii asemănătoare ombudsmanului
încă din antichitate, răspândite aproape în toate zonele geografice,
aşa cum s-a arătat, instituţia ombudsmanului s-a cristalizat într-o
instituţie închegată şi modernă în Suedia, ţară în care, de altfel,
întregul sistem constituţional ar fi imposibil de imaginat fără aceasta.
La 18 martie 1809, regele Gustav Adolf al Suediei a fost acuzat
de către un grup de ofiţeri conduşi de către generalul Adlerkreutz că
a adus ţara pe marginea prăpastiei datorită politicii sale externe2 ,
obligându-l să abdice. S-a proclamat o nouă Constituţie şi s-a
restabilit puterea parlamentară, creându-se instituţia „Riksens
ständers Justiţie Ombudsman” – Ombdusmanul Parlamentar, ca
mandatar al stărilor Riksdagului.3
2
Weerts, Mar Lous, van der Wolf, Willem Jan, The Sweedish
Ombudsman. A Unique Institution, în „Tilburg Foreign Law Review”, vol.2
(2), 1996, p. 166.
3
În Suedia, în jurul anului 1550, s-au creat Corpurile reprezentative
pentru nobilime, cler, burghezie şi ţărănime care, împreună, formau
Riksdagul.
11
Ombudmanul Parlamentar trebuia să fie o persoană de o
recunoscută abilitate legală şi integritate remarcabilă şi avea datoria
de a supraveghea respectarea legilor şi ordonanţelor de către
judecători, funcţionari civili şi ofiţeri militari.4 Totodată, se prevedea
numirea în continuare de către Rege a Cancelarului justiţiei, instituţie
care există şi în prezent.
Întâiul Ombudsman Parlamentar a fost ales în anul 1810, în
persoana Baronului Lars August Mannerheim, care, ca şi cei care
i-au urmat, avea sarcina să supravegheze atât autorităţile civile, cât şi
cele militare.
În anul 1915, se creează Militieombudsmanul (Ombudsmanul
Militar) pentru supravegherea unităţilor militare.
Sunt, astfel, create în Suedia 3 instituţii ale Ombudsmanului:
Ombudsman Executiv în persoana „Celui mai Înalt Ombudsman al
Regelui”, Ombudsman Parlamentar în persoana Justiţiebudsmanului
şi Ombudsman Militar în persoana Militieombudsmanului.
După cel de-al doilea război mondial, activitatea
Ombudsmanului Militar s-a diminuat, astfel încât în anul 1968 a fost
încorporat în Ombudsmanul Parlamentar, însă numărul
Ombudsmanilor cuprinşi în această instituţie a crescut la trei şi apoi,
începând cu anul 1974, la patru. De asemenea, în Suedia, tot după
cel de-al doilea război mondial, s-au înfiinţat ombudsmani
specializaţi, numiţi de către Guvern.
Astfel, în anul 1964, a fost înfiinţat Ombudsmanul pentru
concurenţă, iar de curând, în anul 1994, Ombudsmanul pentru
persoane handicapate. În prezent, Ombudsmanul Parlamentar
Suedez se prezintă în felul următor: Riksdagensombudsmanul sau
Justiţieombudsmanul este o instituţie pluripersonală formată din
patru ombudsmani, aleşi pe o perioadă de 4 ani: unul dintre ei este
responsabil pentru administraţia instituţiei şi hotărăşte asupra
orientării principale a activităţii acesteia.
4
Werts, Mar Lous, van der Wolf, Willem Jan, op. cit. , p. 166-167.
12
Activitatea Ombudsmanului Parlamentar Suedez (prescurtat
J.O din Justiţieombudsmanul) acoperă toate administraţiile statului şi
ale colectivităţilor locale, ca şi personalul acestora. J.O. poate
participa chiar la pronunţarea hotărârilor judecătoreşti.5 Există şi
unele excepţii, cum sunt miniştrii în exerciţiu, membrii Riksdagului,
membrii Consiliilor Municipale, care nu sunt supravegheaţi de J.O.
Fiecare J.O. are o sferă separată de supraveghere. În sistemul
suedez al ombudsmanului, orice cetăţean care se consideră că a fost
victima unei injustiţii se poate adresa J.O. cu o plângere scrisă.
În fiecare an se primesc, de către J.O., 3500-4000 de plângeri,
din care circa o treime, după o procedură sumară, se constată a fi
nefondate.
J.O. a fost înzestrat de Riksdag cu puteri depline pentru a
determina care cazuri să fie investigate. De asemenea, J.O. poate să
trimită altor organisme ale Guvernului anumite cazuri pentru a fi
investigate.
În ultima vreme, J.O. a făcut inspecţii frecvente la birourile
guvernamentale, administraţiile regionale, tribunale, închisori,
autorităţi militare. J.O. are o independenţă totală faţă de Riksadgul
care l-a numit. Cu toate acestea, J.O. întocmeşte un raport anual ce se
examinează de o comisie parlamentară care, după o verificare prin
sondaj, îşi prezintă concluziile Riksdagului.
Se poate aprecia că şi mass-media exercită un control asupra
J.O., întrucât multe cazuri, mai ales cele controversate, se transformă
în dezbateri publice.
În literatura juridică s-au cristalizat câteva caracteristici ale
instituţiei Ombudsmanului Suedez, care se referă la: independenţa
funcţională; competenţă şi eficienţă; obiectivitate şi corectitudine;
autoritatea de a primi plângeri de la persoanele nedreptăţite; putere
5
O asemenea prerogativă este prevăzută în Constituţie, însă nu a fost
niciodată utilizată. (Această afirmaţie a fost făcută de J.O. cu ocazia vizitei
autorului cursului la sediul instituţiei).
13
de investigare; acces la arhivele guvernului; puterea de a ordona sau
impune sancţiuni; puterea de a emite rapoarte şi altele.
Timp de peste un secol (1810-1919), Ombudsmanul a rămas o
instituţie exclusiv suedeză şi apoi, până în anul 1959, exclusiv
scandinavă, după care, începând cu anul 1960, s-a răspândit pe toate
meridianele globului, în ultimul deceniu şi în ţările Europei de Est.
Ce a determinat această expansiune a instituţiei ombudsmanului ?
Creşterea deosebită a sarcinilor puterii legislative şi, implicit,
ale administraţiei publice ca urmare a complexităţii din ce în ce mai
mari a vieţii economice şi sociale la nivelul tuturor statelor lumii,
determină cetăţenii ca, în fiecare moment, să intre în contact cu
autorităţile publice şi structurile administrative. Aceste contacte
permanente şi, de cele mai multe ori, complexe nu se desfăşoară
întotdeauna în cele mai bune condiţii, mai ales nu în favoarea
cetăţenilor.
Prin urmare, unii cetăţeni îşi pierd încrederea în aceste
autorităţi şi structuri administrative, alţii manifestă dezinteres ori se
resemnează, mai ales atunci când trebuie să parcurgă unele proceduri
deosebit de greoaie care de fapt împiedică stabilirea unor relaţii
normale cu acestea. În atare situaţii pot apărea conflicte care nu lasă
indiferente autorităţile şi le determină să găsească soluţii pentru
rezolvarea disfuncţionalităţilor în planul relaţiilor cetăţean-autoritate.
Ca urmare, numeroase ţări au recunoscut că instituţiile tradiţionale
de protecţie juridică a cetăţenilor şi de control al autorităţilor publice
nu mai erau în stare să rezolve aceste conflicte.
În acest context, după primul şi, mai ales, după cel de-al doilea
război mondial, în multe ţări din aproape toate zonele geografice ale
lumii s-a consacrat instituţia Ombudsmanului, sau a mediatorului,
cum s-a mai numit (atât la nivel naţional, cât şi regional şi local),
care s-a inspirat după modelul suedez, instituţionalizat constituţional,
după cum s-a arătat, în anul 1809.
Modelul suedez a constituit o sursă de inspiraţie pentru ţările
care au consacrat această instituţie fără a-l copia pur şi simplu, ci
14
adaptându-l potrivit ordinii constituţionale, tradiţiei şi specificului
lor.
În Europa, instituţia ombudsmanului ia amploare rapid şi se
diversifică chiar sub aspectul denumirii.6
În ţările din celelalte continente, această instituţie a
ombudsmanului s-a încetăţenit, de asemenea, rapid, fiind înzestrată cu
largi competenţe atât la nivel statal, cât şi la nivel regional şi local.7
Instituţia s-a impus în ţări cu forme de stat şi de guvernământ
dintre cele mai diferite, în monarhii şi în sisteme prezidenţiale, în
statele unitare şi în cele federale, în state industrializate, ca şi în cele
în curs de dezvoltare, precum şi în statele care au trecut de la
regimuri totalitare comuniste spre căi democratice de guvernare.
Asemenea situaţii au survenit după anii ’90, când, într-o serie
de ţări din Estul Europei, mai multe state au consacrat constituţional
instituţia ombudsmanului.8
Tot în această perioadă, prin Tratatul European de la
Maastricht şi prin alte acte comunitare s-a prevăzut numirea primului
Ombudsman al Uniunii Europene.9
6
Finlanda (1919-mediator); Norvegia (1952 – Comitet naţional pentru
apărarea naţională); Danemarca (1954 – ombudsman pentru administraţie civilă
şi armată); Norvegia (1962 – mediator pentru administraţie civilă); Marea
Britanie (1917- procuror de interes public, mediator); Elveţia (1967 – mediator al
oraşului Zürich); Irlanda de Nord (1967 – mediator); Italia (1974 – apărător civil
în provincia Liguria şi Toscana); Marea Britanie (1974 – Comisionar pentru
administraţia locală în Anglia, Ţara Galilor şi Scoţia); R.F. Germania (1974 –
Burgerbeauftragter în Landul Renania- Westfalia); Portugalia (1975 – Provedor
de Justitia); Austria (1977 – triumvirat de mediator); Irlanda (1980 –
Ombudsman); Spania (1981 – apărător public, Defensor del Pueblo); Olanda
(1982 – Ombudsman naţional); Polonia (1987 – comisionar pentru protecţia
drepturilor civile); România (1991 – Avocatul Poporului).
7
Australia, Noua Zeelandă, India, Canada; SUA; Porto Rico; Trinidad-
Tobagu; Guyana; Fidji; Tanzania; Zambia; Mauritius, Sudan.
8
Ungaria, Slovenia, România; Rusia.
9
La 12 iulie 1975, Parlamentul European alege primul Ombudsman al
Uniunii Europene. Rolul său constă în a pune la dispoziţia cetăţenilor ale
căror drepturi au fost refuzate sau încălcate, de către instituţiile europene,
mijloace concrete de apărare.
15
Instituţia Ombudsmanului din oricare din aceste ţări, deşi de
origine suedeză, are o structură fundamentală uniformă, dar şi o
organizare de detaliu diferită, potrivit specificului şi tradiţiei fiecăreia
dintre ţările în care s-a instituţionalizat, ceea ce permite încorporarea
în sistemele naţionale respective.
Este adevărat că în literatura juridică există şi opinia potrivit
căreia ceea ce, de fapt, s-a extins la scară internaţională nu este
instituţia clasică, originală a Ombudsmanului suedez, ci copii
neconforme ale acesteia, ea suferind, cu ocazia operaţiei de
transplantare, adaptări mai mult sau mai puţin întinse, ceea ce
înseamnă că, în realitate, ne aflăm în situaţia unui simplu împrumut
de idei, nu al unei instituţii.10
Pe coordonatele evocate mai sus, instituţia Ombudsmanului
poate fi clasificată în Ombudsman Parlamentar şi Ombudsman
subordonat Guvernului sau puterii executive.11 Aceste instituţii se
regăsesc atât în statele unitare, cât şi în statele federale.12
După sistemul de desemnare a acestei instituţii sunt
Ombudsmani numiţi exclusiv de către legislativ, dar la propunerea
10
Vasile Pătulea, Studiu comparativ în legătură cu instituţia
constituţională a Avocatului Poporului, în „Dreptul” nr.7/ 1992.
11
Corneliu Manda, Ovidiu Predescu, Ioan Popescu Slăniceanu, Cezar
Corneliu Manda, Ombudsmanul - justiţie fundamentală a statului de drept,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 14.
12
Ombudsman Parlamentar există în R.F Germania (1982 – într-unul din
statele sale); Australia (1976 – Parlamentary Commissioner şi la nivel local, în 7
state din 1973), Africa de Sud (1981 – Bophuthastswana); Canada (1967 numai
pe plan local în 9 provincii); Suedia (1809); Noua Zeelandă (1962), Finlanda
(1919); Israel (1971). Ombudsman Subordonat Guvernului sau puterii executive
există în Franţa (1973 şi unul analog în oraşul Paris, din 1977); SUA (1967, în
mai multe oraşe şi state); Ghana (1979); Filipine (1973). State unitare
funcţionează în Suedia, Finlanda, Danemarca, Norvegia, Noua Zeealandă, Marea
Britanie, Israel, Franţa, Italia, Portugalia, Spania, Tanzania. State federale există în
Canada, R.F Germania, India, SUA, Australia.
16
executivului; de către executiv, după consultarea prealabilă a
legislativului, şi exclusiv de către executiv sau Guvern.13
În afară de instituţia Ombudsmanului cu competenţă generală,
în multe ţări există şi Ombudsman specializat, cu o competenţă
specifică, cum ar fi pentru protecţia consumatorilor; ocrotirea
libertăţii presei şi a informaţiei; protecţia intimităţii; controlul
forţelor armate şi de securitate; sfere educative, sfere impresariale,
Ombudsman universitar; Ombudsman de întreprindere.14
După prezentarea succintă a instituţiei Ombudsmanului,
a apariţiei şi evoluţiei sale în lume, credem că putem încerca
definirea sa. Trebuie mai întâi să precizăm că în literatura juridică s-au
formulat multe şi diverse definiţii ale Ombudsmanului.15
13
Exclusiv de către legislativ funcţionează în Suedia, Finlanda,
Danemarca, R.F. Germania, Spania, SUA.
Exclusiv de către legislativ, la propunerea executivului ori a
Guvernului, există în Canada (Quebec).
Executiv sau Guvern, la propunerea legislativului: Noua Zeelandă,
Israel, Canada (Alberta, Manitoba).
Executiv, după consultarea prealabilă a membrilor legislativului, în
Guyana, Insulele Fidji, Insulele Mauricius. Exclusiv de către executiv sau de
către Guvern, în Australia Occidentală, Ghana, Franţa, Filipine.
14
Protecţia consumatorilor (Suedia, Norvegia, Danemarca, S.U.A);
Ocrotirea libertăţii şi informaţiei (Suedia, Marea Britanie, Olanda); Protecţia
intimităţii (R.F. Germania, Australia, Canada); Controlul forţelor armate şi
de securitate (R.F Germania, Israel, Canada, Marea Britanie, Norvegia);
Sferele educative (Canada, S.U.A, Mexic); Sferele impresariale (SUA,
Brazilia); Ombudsman Universitar (SUA, în unele state ca Ohio, California,
Mexic); Ombudsman de întreprindere (SUA, International Technology
Group of Xerox Corp.. General Motors, Ford Motors Company et Brazilia).
15
„O instituţie unică stabilită în forme variate într-un număr de ţări
pentru a proteja indivizii împotriva actelor injuste din partea oficialilor
guvernamentali sau agenţilor” (Enciclopedia of Human Rights, Eduard
Lawson – Taylor & Francisc Inc – Ny – Philadelphia – Washington –
London, 1991, p. 1158). „O instituţie stabilită prin Constituţie sau lege, având
o relaţie specială cu Parlamentul, ocupându-se în mod independent şi
imparţial de plângeri ale cetăţenilor privind comportamentul administraţiei,
având autoritatea de a investiga validitatea acestor plângeri, pronunţându-se
17
Ţinând seama şi de aceste opinii, putem spune că
Ombudsmanul este o instituţie consacrată de Constituţie sau de lege,
desemnată după procedurile prevăzute de acestea, a cărei îndatorire
este de a primi plângeri de la cetăţeni împotriva nedreptăţilor cauzate
acestora de către administraţie sau de a combate administraţia
defectuoasă din proprie iniţiativă prin recomandări ori sugestii şi
informări publice anuale.
I.2. Avocatul Poporului în România

Scurte consideraţii
Pentru prima dată în istoria ţării, Constituţia României din 8
decembrie 1991 prevede instituţia Avocatul Poporului, cu rolul de a
apăra drepturile şi libertăţile cetăţenilor în raporturile acestora cu
autorităţile publice.
asupra acestora – în rapoarte publice – şi, dacă este nevoie, făcând

recomandări, în plus având autoritatea de a investiga la propria sa iniţiativă
comportamentul administraţiei” (E. Helder, Ombudsman en administratiere
rechtsbeseming, profichrift Enschede, 1989, p. 139, citat de Weerts,
Marhous, van der Wolf, Willem Jan, op. cit., p. 165). „O instituţie specială
sau funcţionar la care oamenii pot merge cu plângerile lor în legătură cu
modul în care afacerile lor cu numeroasa şi anonima birocraţie au fost tratate.
Ombudsmanul primeşte numeroase plângeri publice, le investighează şi
raportează constatările reclamanţiilor şi organizaţiilor investigate...” (Picki
Victor, The Protection of Human Rights by the Office of the Austrian
Ombudsman în „Austrian-Soviet round table on the protection of Human
Rights” – Matscher, F. Wolfram, K. Kenl, Engel Verlag, 1992, p. 156). „Un
funcţionar independent şi non-partizan (sau un grup ca atare de funcţionari),
deseori prevăzut în Constituţie, care supraveghează administraţia. El se ocupă
cu plângeri specifice din partea publicului împotriva injustiţiei administrative
şi maladministraţiei. El are puterea de a investiga, raporta şi a face
recomandări în cazuri individuale şi proceduri administrative. El caută soluţii
pentru probleme într-un proces de investigaţie şi conciliere” (Mac Dermont
Niall, The Ombudsman Institution în International Comission of Jurists,
„the Review” nr.21/1978, p. 30, citat din Virgiliu Pop, op. cit. , p. 2-3).
18
Cu toate că a fost instituţionalizată în ţara noastră, aşa cum s-a
arătat, prin Constituţia României din 1991, însuşi actul de naştere al
Ombudsmanului suedez s-a semnat pe teritoriul românesc.16
16
În anul 1709, Regele Carol al XII-lea al Suediei, înfrânt în bătălia de
la Poltava, s-a văzut nevoit să se refugieze într-un autoexil, care pe atunci era
Imperiul Otoman, unde avea să stea mai mulţi ani. Una din localităţile care
l-au adăpostit a fost Tighina (Bender) în Basarabia; acest fapt istoric a fost
consemnat şi de Dimitrie Cantemir în Descriptio Moldaviae. Bender se află
pe Nistru. De la Bender (după alţi autori, de la Timurtach), Carol al XII-lea
avea să emită un ordin potrivit căruia în Suedia, bântuită pe atunci de
tulburări şi dezordini, va fi creat un serviciu condus de către cel mai înalt
Ombudsman al Regelui – Könungens Högsta Ombudsman, cu misiunea
fundamentală de a asigura ca legile şi statutele să fie respectate, iar
funcţionarii civili să îşi îndeplinească îndatoririle. „Kansliordoringul” din
1713 îi atribuie acestuia funcţia de control al administraţiei. Un posibil izvor
de inspiraţie pentru regele suedez a putut fi instituţia otomană a „ Q’adi al
Qudat”-ului, parte esenţială a sistemului islamic de drept din acele timpuri.
Acest Könungens Högsta Ombudsmanen nu avea autoritate politică, dar avea
facultatea de a dicta ordine în numele Majestăţii Sale şi de a-i urmări în
justiţie pe funcţionarii care nu-şi îndeplineau obligaţiile atât direct, cât şi prin
intermediul acuzatorilor ordinari. În anul 1719, denumirea instituţiei create de
Carol al XII-lea se schimbă în Justitiekansler – Cancelar al justiţiei. După
moartea lui Carol al XII-lea, în 1719 începe o perioadă de declin al Coroanei
şi de supremaţie a Parlamentului; o nouă Constituţie este adoptată în anul
1719, marcând începutul perioadei iluminismului în Suedia. Frihetstidul avea
să dureze în Suedia până în anul 1772, an în care guvernarea parlamentară ia
sfârşit, iar puterea se concentrează în mâinile regelui Gustav al II-lea. În
timpul Frihetstidului, Parlamentul reuşeşte să stabilească o primă legătură cu
instituţia Cancelarului Justiţiei, când îl determină pe acesta să îi prezinte
rapoarte, iar începând cu anul 1766 până la sfârşitul iluminismului suedez,
Parlamentul este acela care îl numeşte pe Cancelarul Justiţiei. Astfel, în anul
1766, Parlamentul suedez trimite regelui o scrisoare în care anunţă decizia
potrivit căreia „Stările Generale au socotit ca fiind drept ca funcţia de
Justitiekansler să fie de acum înainte stabilită de către Parlament, după
alegerea sa de către electorii tuturor stărilor. Alegerea nu va avea o
valabilitate mai mare decât perioada care se întinde până la următoarea
reuniune a Riksdagului. Stările Regatului vor purcede atunci, după ce
Cancelarul Justiţiei le va da socoteală de misiunea sa, la o nouă persoană
19
Consacrarea acestor noi instituţii prin legea fundamentală
răspunde cerinţelor democratice actuale, necesităţilor reale prezente
şi mai ales celor viitoare.
Instituţia Avocatul Poporului, prin caracterul ei profund
democratic, permite accesul cetăţenilor la o nouă modalitate legală
pentru exercitarea, fără nicio îngrădire, a drepturilor şi libertăţilor
fundamentale. Constituţia României prevede, în art.55, că
organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului se
stabilesc prin lege organică, fără să prevadă un termen pentru
elaborarea şi adoptarea acesteia.
Credem că lipsa unui termen pentru elaborarea şi adoptarea
legii Avocatului Poporului a constituit o omisiune a Constituţiei, cu
consecinţe nefavorabile în aducerea la îndeplinire a prevederilor
referitoare la înfiinţarea şi organizarea statului de drept.
În aceste condiţii, au trecut mai mult de 5 ani de la intrarea în
vigoare a Constituţiei până la adoptarea legii privind organizarea şi
funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului.17 Apreciem că a fost o
scăpare a Constituţiei, deoarece atunci când s-a prevăzut înfiinţarea
altor noi instituţii ale statului de drept, cum sunt Curtea
Constituţională şi Curtea de Conturi, s-a stabilit şi un termen precis
în acest sens.
pentru această funcţie, de asemenea, până la Riksadgul următor. În 1739 avea

să se facă un al doilea pas, extrem de important, din acel moment particularii
putând să se adreseze cu plângeri acestuia. Cel de-al treilea pas s-a făcut în
anul 1766 prin numirea de către Parlament a Cancelarului Justiţiei. În anul
1772, o lovitură de stat restaurează monarhia absolută, prerogativele regale
incluzând din nou şi pe acela al numirii Cancelarului Justiţiei. La 18 martie
1809, ofiţerii suedezi, sub conducerea generalului Adlerkrentz, l-au obligat
pe regele Gustav Adolf să abdice, proclamând o nouă constituţie, restabilind
puterea parlamentară, creând instituţia Ombudsmanului Parlamentar” (Citat
din Virgiliu Pop, op. cit. , p. 11-13).
17
Această lege – Legea nr.35/1997 – a fost adoptată în şedinţa comună
a Camerei Deputaţilor şi Senatului din 21 februarie 1997 şi publicată în
„Monitorul Oficial al României” la 13 martie 1997.
20
Pe de altă parte, nici Guvernul, care are iniţiativă legislativă, nu
s-a grăbit să aducă la îndeplinire prevederile constituţionale
referitoare la înfiinţarea instituţiei Avocatul Poporului şi să depună la
Parlament un asemenea proiect de lege, după cum nici Parlamentul
nu a manifestat celeritate în adoptarea legii după depunerea
proiectului, astfel încât proiectul de lege privind organizarea şi
funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului a fost adoptat mai întâi de
Camera Deputaţilor la 19 martie 1996 şi, apoi, de Senat la 3
octombrie 1996.
Întrucât între proiectul de lege adoptat de Cameră şi proiectul
de lege adoptat de Senat au existat divergenţe cu privire la unele
prevederi şi cum prin procedura de mediere nu s-a ajuns la un acord,
textele aflate în divergenţă s-au supus dezbaterii Camerei Deputaţilor
şi Senatului în şedinţă comună, care au adoptat textul definitiv al
Legii privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul
Poporului abia la 21 februarie 1997.
Legea cuprinde o serie de prevederi deosebit de importante
referitoare la drepturile şi libertăţile cetăţenilor şi, din acest punct de
vedere, în chiar primul articol se prevede că scopul instituţiei
Avocatul Poporului este de a apăra drepturile şi libertăţile cetăţenilor
în raporturile acestora cu autorităţile publice. De asemenea,
importante sunt reglementările cuprinse în art.2 care, în alin.1,
prevede că Avocatul Poporului în activitatea sa este independent de
orice autoritate publică.
Prin această prevedere se conferă instituţiei Avocatul Poporului
garanţia majoră că nu va fi împiedicată de nicio autoritate să-şi
exercite mandatul conform scopului şi atribuţiilor pe care i le-a
conferit legea, nimeni neputând-o obliga să se supună unor instituţii
sau dispoziţii ale acestora. În acelaşi timp, însă nici Avocatul
Poporului, în exercitarea atribuţiilor sale, nu are dreptul să se
substituie autorităţilor publice.
Toate aceste prevederi sporesc încrederea cetăţeanului lezat
într-un drept fundamental al său de a se adresa Avocatului Poporului
21
pentru a-i fi apărat acest drept în raport cu autoritatea care l-a
încălcat.
Aşa cum am arătat, Avocatul Poporului nu este o instituţie care
să se substituie altora, ci o instituţie care, alături de altele, ocroteşte
drepturile şi libertăţile cetăţeneşti. Nu este avocat al unora sau al
altora, ci protector al tuturor. Mai mult, autorităţile publice sunt
obligate, potrivit art.4 din lege să comunice sau, după caz, să pună la
dispoziţia Avocatului Poporului, în condiţiile legii, informaţiile,
documentele sau actele pe care le deţin în legătură cu cererile care au
fost adresate acestuia, acordându-i sprijin pentru exercitarea
atribuţiilor sale.
De altfel, în majoritatea ţărilor lumii, arma principală a
Ombudsmanului o constituie autoritatea lui, puterea de a admonesta
şi critica, suportul major al opiniei publice, receptivitatea şi sprijinul
tuturor autorităţilor publice.18
În sfârşit, Avocatul Poporului prezintă rapoarte anuale celor
două Camere ale Parlamentului, sau la cererea acestora. Aceste
rapoarte pot să cuprindă informaţii despre activitatea Avocatului
Poporului, precum şi recomandări şi propuneri de modificare a
legislaţiei, de lege ferenda, sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Fără îndoială, această obligaţie a Avocatului Poporului, de a
prezenta rapoarte anuale Parlamentului nu constituie o restrângere a
independenţei acestuia, ci, dimpotrivă, îi sporeşte şi întăreşte
autoritatea şi creează posibilitatea de a se adopta la timp şi în mod
eficient măsurile legale sau de altă natură menite să asigure şi să
ocrotească libertăţile fundamentale ale omului.
18
Instituţia Ombudsmanului – s-a subliniat la Conferinţa Internaţională
de la Camberra din 1988 – este o instituţie democratică, concepută să
coopereze într-un spirit democratic „cu un guvern cooperant şi oficialităţi
amabile”, care, în general, funcţionează eficient şi sunt dispuse să înlăture
orice greşeală sau nedreptate. Este deci o instituţie a cărei implementare cere
timp, ambianţă democratică, cultură politică şi juridică, amabilitate şi
solicitudine.
22
I.3. Numirea şi încetarea din funcţie a Avocatului Poporului
I.3.1. Numirea Avocatului Poporului
Referitor la numirea Avocatului Poporului Constituţia prevede,
în art.58 alin. 1, că acesta este numit pe o perioadă de 5 ani, iar în
art. 65 alin. 2 se precizează că numirea se face de către Camera
Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună.19
Este de observat că, în majoritatea ţărilor unde este organizat şi
funcţionează Ombudsmanul, acesta este numit de legislativ sau de
executiv ,cu confirmarea legislativului sau a unei anumite proporţii a
acestuia.
În anul 1971, Asociaţia Americană a Avocaturii a adoptat o
rezoluţie care recomandă ca Ombudsmanul să fie numit de către
corpul legislativ sau de către executiv, cu confirmarea unei proporţii
desemnate a corpului legislativ, preferabil cu o majoritate de două
treimi.
Chiar şi titulatura multor ombudsmani este aceea de
„Ombudsman Parlamentar” sau „Comisar Parlamentar”. Atunci
când Ombudsmanul este numit de către executiv, el se numeşte
„Ombudsman Executiv”.
Literatura juridică face distincţie între „Ombusdmani
legislativi” şi „Ombudsmani executivi”, după ponderea pe care o au
respectivele puteri la numirea în funcţie a ombudsmanului. Sistemul
Ombudsmanului Parlamentar este cunoscut sub denumirea de
„Ombudsman clasic”.
Ombudsmanii Parlamentari sunt consideraţi ca fiind
„împuterniciţi reprezentanţi ai Parlamentului”, acţionând deseori ca
19
Anterior modificării Constituţiei, numirea Avocatului Poporului se
făcea de către Senat pe o perioadă de 5 ani, dispoziţie reluată, apoi, de legea
organică în art. 6 alin.1. În acest sens, trebuie precizat că este necesară o
modificare a acestei legi organice în concordanţă cu noile prevederi
constituţionale.
23
organ auxiliar al puterii legislative. Modelul clasic de Ombudsman
legislativ este Riksdagensombudsmanul suedez”.20
Constituţia României nu prevede ce condiţii concrete trebuie să
fie îndeplinite de candidaţii la această funcţie. Legea organică, în
art.6 alin.2, arată că poate fi numit Avocat al poporului orice cetăţean
român care îndeplineşte condiţiile de numire prevăzute pentru
judecătorii de la Curtea Constituţională. Astfel, potrivit art. 143 din
Constituţie, judecătorii Curţii Constituţionale trebuie să aibă
pregătire juridică superioară, înaltă competenţă profesională şi o
vechime de cel puţin 18 ani în activitatea juridică sau în
învăţământul juridic superior.
În variantele iniţiale ale proiectului legii se cerea, pe lângă
condiţiile enumerate mai sus, şi aceea de a nu fi făcut parte dintr-un
partid politic în ultimii 5 ani.
În opinia noastră, condiţiile prevăzute de Constituţia României,
precum şi cele prevăzute de Legea pentru numirea judecătorilor
Curţii Constituţionale sunt suficiente pentru realizarea scopului avut
în vedere de legiuitor la înfiinţarea instituţiei Avocatul Poporului.
Propunerile de candidaţi sunt făcute de Biroul Permanent al
Senatului, la recomandarea grupurilor parlamentare din cele două
Camere ale Parlamentului.
20
Potrivit Constituţiei suedeze, „Ombudsmanul Parlamentului”, este
ales de către Riksdag. În Finlanda, art.49 al Actului constituţional prevede,
între altele, că Ombudsmanul Parlamentar este ales de către Parlament,
urmând acelaşi procedeu ca pentru alegerea Preşedintelui Parlamentului. În
Danemarca, art.55 din Constituţie conferă Folketingului privilegiul de a numi
Ombudsmanul. La fel, în Norvegia, Storingul alege Ombudsmanul. În
Polonia, Ombudsmanul este numit de către Dietă cu acordul Senatului, la
propunerea Preşedintelui Dietei sau a unui grup de 35 de deputaţi. În
Portugalia, Provedor de Justicia este numit de către Parlamentul Portugaliei.
În Spania, Defensor del Pueblo este numit de către Parlament.
În Austria, Avocaţii Poporului care formează instituţia
Volksanwaltschaft sunt aleşi de Nationalrat (Parlament). În Olanda,
Ombudsmanul Naţional este numit de către Camera Inferioară a
Parlamentului.
24
Candidaţii trebuie să depună la Comisia Juridică de numiri,
disciplină, imunităţi şi validări a Senatului actele prin care dovedesc
că îndeplinesc condiţiile prevăzute de Constituţie şi de lege pentru a
îndeplini funcţia de Avocat al Poporului.
După depunerea actelor şi verificarea acestora, candidaţii sunt
audiaţi de Comisia Juridică de numiri, disciplină, imunităţi şi validări
a Senatului.
Numirea Avocatului Poporului se face, potrivit art.7 alin.3 din
lege, cu votul majorităţii parlamentarilor (senatori şi deputaţi). Dacă
la primul tur de scrutin nu se obţine această majoritate, se vor
organiza noi tururi de scrutin la care vor participa numai candidaţii
situaţi pe primele două locuri la turul de scrutin anterior.21
Potrivit dispoziţiilor art.8 alin.1 din lege, mandatul de Avocat
al Poporului începe pe data numirii sale de către Senat şi durează
până la instalarea noului Avocat al Poporului.
Avocatul Poporului, înainte de începerea exercitării
mandatului, va depune în faţa preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului următorul jurământ: „Jur să respect Constituţia şi
legile ţării şi să apăr drepturile şi libertăţile cetăţenilor, îndepli-
nindu-mi cu bună credinţă şi imparţialitate atribuţiile de Avocat al
Poporului. Aşa să-mi ajute Dumnezeu”.
Textul de lege prevede, în alin. 4, că jurământul poate fi depus şi
fără formulă religioasă. Refuzul depunerii jurământului, însă, are ca
efect împiedicarea intrării în funcţie a Avocatului Poporului şi, pe cale
de consecinţă, deschide procedura pentru o altă numire în funcţie.
21
Proiectul de lege în varianta adoptată de Camera deputaţilor, la art.7
alin.3, prevedea că numirea Avocatului Poporului se face cu votul a două
treimi din numărul senatorilor, în timp ce la acelaşi articol în varianta
adoptată de Senat se stipula că numirea Avocatului Poporului se face cu votul
majorităţii senatorilor.
25
I.3.2. Încetarea funcţiei de Avocat al Poporului
În art.9 din lege sunt menţionate expres cazurile în care
mandatul Avocatului Poporului încetează înainte de termen, şi
anume: demisia, revocarea din funcţie, incompatibilitatea de a-şi
îndeplini atribuţiile mai mult de 90 de zile, constatată prin examen
medical de specialitate, ori în caz de deces.
Referitor la cazurile în care mandatul Avocatului Poporului
încetează, este de precizat că numai în caz de revocare din funcţie se
pune problema unor fapte ce pot fi imputate acestuia. Astfel, chiar
legea menţionează în art.9 alin.2 că Avocatul Poporului se revocă
din funcţie ca urmare a încălcării Constituţiei şi a legilor. Textul de
lege precizează şi modul în care urmează a se face revocarea, şi
anume la propunerea Biroului Permanent al Senatului, pe baza
raportului Comisiei Juridice de numiri, disciplină, imunităţi şi
validări, cu votul majorităţii senatorilor.
Cu privire la celelalte cazuri în care mandatul Avocatului
Poporului încetează, şi anume demisia, incompatibilitatea,
imposibilitatea de îndeplinire a funcţiei şi decesul, acestea se
constată de către Biroul Permanent al Senatului, în cel mult 10 zile
de la apariţia cauzei care determină încetarea mandatului.
I.4. Adjuncţii Avocatului Poporului

În coordonarea exercitării atribuţiilor instituţiei pe domenii de
activitate, stabilite potrivit Regulamentului de organizare şi
funcţionare, Avocatul Poporului este asistat de doi adjuncţi.
Adjuncţii Avocatului Poporului sunt specializaţi pe domenii de
activitate. Ei sunt numiţi de către acesta pe durata mandatului, cu
avizul Comisiei Juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări a
Senatului. Deosebit de îndeplinirea atribuţiilor Avocatului Poporului,
în ordinea stabilită de acesta, în caz de imposibilitate temporară a
26
exercitării funcţiei, adjuncţii Avocatului Poporului au atribuţii
proprii, stabilite de Regulamentul de organizare şi funcţionare.22
Soluţia legislativă adoptată în ţara noastră, aceea a Avocatului
Poporului unic ajutat de adjuncţi, nu este singulară. Instituţia clasică
a Ombudsmanului este unipersonală, aşa cum a fost concepută iniţial
în Suedia şi adoptată şi în alte state. Fie că legea îi oferă
Ombudsmanului unic ajutorul unuia sau mai multor adjuncţi,
colaboratori sau delegaţi, fie că nu, instituţia Ombudsamnului sub
22
Atribuţiile adjunctului Avocatului Poporului sunt următoarele:
Coordonează şi controlează activitatea departamentelor aflate sub
autoritatea sa, pe domenii de activitate, potrivit prevederilor legii, ale
regulamentului şi dispoziţiilor Avocatului Poporului;
Ia măsuri pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor primite din
partea Avocatului Poporului;
Informează operativ pe Avocatul Poporului asupra desfăşurării
lucrărilor, semnalând aspectele mai importante din activitatea
departamentelor pe care le coordonează.
Stabileşte atribuţiile personalului din cadrul departamentelor aflate sub
autoritatea sa; efectuează, potrivit nevoilor acestor departamente,
redistribuirea unor sarcini şi atribuţii ale personalului în vederea realizării
unei repartiţii echitabile a volumului de muncă;
Verifică şi îşi dă acordul asupra referatelor şi formei finale a
proiectelor de raport ce se prezintă spre însuşire Avocatului Poporului;
Întocmeşte, la sfârşitul fiecărui an sau la cererea Avocatului Poporului,
o informare privind activitatea departamentelor aflate sub autoritatea sa,
evidenţiind aspecte semnificative legate de fenomenele sociale, care fac
necesară modificarea legislaţiei, sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
27
această formă este unipersonală.23
În legea noastră privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatului Poporului nu s-a prevăzut şi înfiinţarea unor birouri
teritoriale care să fie conduse de un Avocat delegat, numit de
Avocatul Poporului, cu toate că, în opinia noastră, cel puţin la
începutul activităţii sale, Avocatului Poporului îi vor fi adresate un
foarte mare număr de sesizări privind încălcarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti şi, ca atare, o organizare teritorială a acestei
instituţii, cel puţin în oraşele de reşedinţă a celor 15 curţi de apel, ar fi
binevenită. Fără, îndoială, şi această lege este perfectibilă, ca de altfel
orice altă lege, astfel încât dacă va fi necesar ea va putea fi modificată
şi îmbunătăţită. Ca urmare a revizuirii Constituţiei, aşa cum s-a arătat,
Legea privind organizarea şi funcţionarea Avocatului Poporului,
Legea nr. 35/1997, va trebui modificată în sensul punerii de acord cu
noile dispoziţii constituţionale ce reglementează această instituţie.
23
Astfel, în Franţa, mediatorul Republicii este ajutat, între alţii, de un
Delegat General şi mai mulţi Delegaţi Departamentali. În Portugalia,
Ombudsmanul are dreptul, potrivit legii nr.91/1991, să numească şi să demită
doi adjuncţi, iar în exercitarea funcţiilor sale va fi asistat de coordonatori şi
asesori. În Finlanda, Actul Constituţional, în art.49, prevede, între altele, că
va „fi ales şi un Ombudsman Asistent care îl va asista pe Ombudsman şi când
va fi necesar îl va înlocui, şi un adjunct care, când va fi necesar, va îndeplini
îndatoririle Ombudsmanului Asistent, când acesta din urmă este împiedicat să
le îndeplinească”. În Spania, Defensor del Pueblo este asistat de un Prim
adjunct şi de un Adjunct Secund, cărora le va putea delega funcţiile sale şi
care îl vor putea substitui în ordine ierarhică în îndeplinirea funcţiilor, în
eventualitatea incapacităţii sale temporare sau a demisiei. În Polonia, la
cererea Ombudsmanului, Preşedintele Dietei poate numi până la trei adjuncţi
ai Ombudsmanului, incluzând un adjunct pentru militari. În Senegal,
Mediatorul Republicii numeşte mai mulţi colaboratori. În lege se prevede că
„Mediatorul Republicii poate fi asistat în executarea îndatoririlor sale de cinci
colaboratori imediaţi pe care îi alege el însuşi, între care un Secretar General
şi patru reprezentanţi oficiali”.
28
I.5. Atribuţiile Avocatului Poporului. Incompatibilităţi şi imunităţi
Avocatul Poporului, potrivit art.59 din Constituţie, îşi exercită
atribuţiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi
libertăţile lor, în limitele stabilite de lege.24
24
Atribuţiile Avocatului Poporului sunt următoarele:
Asigură conducerea şi coordonarea întregii activităţi a instituţiei
Avocatul Poporului;
Primeşte şi repartizează departamentelor de specialitate cererile făcute
de persoanele care i se adresează cu privire la lezarea drepturilor sau
libertăţilor lor de către autorităţile publice şi decide asupra acestor cereri, în
baza referatului întocmit de şeful de departament căruia i-a fost repartizată
cererea.
Urmăreşte executarea corespunzătoare a lucrărilor şi dispune, după
caz, efectuarea unor anchete, audieri sau solicită informaţiile pe care le
socoteşte necesare;
Cere autorităţii publice şi funcţionarului public în cauză, în situaţiile în
care se constată încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, să ia măsuri
în vederea înlăturării inegalităţilor, reparării pagubelor şi repunerii persoanei
lezate în drepturile sale, potrivit legii;
Urmăreşte soluţionarea legală a cererilor, în baza recomandărilor sale,
şi sesizează, în caz de nerespectare a acestora, autoritatea administraţiei
ierarhic superioare, respectiv prefectul, Guvernul sau Parlamentul, potrivit
competenţelor stabilite de lege;
Aduce la cunoştinţa petiţionarului rezultatele cererii sale;
Reprezintă instituţia Avocatului Poporului în faţa Camerei Deputaţilor,
a Senatului şi celorlalte autorităţi publice, în relaţiile cu persoanele fizice şi
juridice, precum şi în relaţiile internaţionale;
Prezintă Parlamentului, anual, sau la cererea celor două Camere,
raportul asupra activităţii instituţiei. Raportul va cuprinde constatările
Avocatului Poporului cu privire la cercetările întreprinse, o descriere a
principalelor probleme legate de cazurile de nerespectare a drepturilor şi
libertăţilor persoanelor care i s-au adresat, situaţia statistică a cererilor
primite, admise, luate în lucru şi soluţionate, situaţii frecvente de încălcare a
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti prin acte administrative ilegale, precum şi
dare de seamă cu privire la celelalte activităţi ale instituţiei Avocatul
Poporului. De asemenea, raportul poate conţine recomandări privind
îmbunătăţirea sau modificarea legislaţiei, precum şi orice alte măsuri
necesare ocrotirii drepturilor fundamentale ale omului;
29
Conform art.14 alin.2 din Legea nr.35/1997, cererile pot fi
adresate de orice persoană fizică, fără niciun fel de discriminare de
cetăţenie vârstă, sex, apartenenţă politică sau convingere religioasă.
De acelaşi drept, credem, beneficiază şi persoanele juridice române
sau străine de drept privat, chiar dacă art. 14 alin. 2 din lege se referă
numai la persoane fizice, deoarece art.13 lit. b prevede în mod
expres că Avocatul Poporului „primeşte şi repartizează cererile
făcute de persoanele (fizice sau juridice), lezate prin încălcarea
drepturilor sau libertăţilor cetăţeneşti de către autorităţile
administraţiei publice şi decide asupra acestor cereri”.
Cererile adresate Avocatului Poporului trebuie să se facă în
scris şi să cuprindă numele şi domiciliul persoanei lezate în
drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, drepturile şi libertăţile încălcate,
precum şi autoritatea administrativă ori funcţionarul public în cauză.
Petiţionarul trebuie să dovedească întârzierea sau refuzul
administraţiei publice de a soluţiona cererea.
Avocatul Poporului nu poate lua în considerare plângerile
anonime sau cele îndreptate împotriva unor încălcări ale drepturilor
cetăţeneşti mai vechi de un an de la data la care persoana în cauză a
luat cunoştinţă de faptele care fac obiectul plângerii.
Această prevedere expresă a legii presupune, pe de o parte,
seriozitatea şi temeinicia plângerilor cu care urmează a fi sesizat
Prezintă Preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului sau, după

caz, primului ministru, rapoarte asupra lacunelor din legislaţie sau cazurilor
grave de corupţie ori de nerespectare a legilor ţării constatate cu prilejul
cercetărilor efectuate;
Semnează rapoartele, recomandările şi celelalte acte ale instituţiei
Avocatului Poporului, care se pot emite numai cu acordul său;
Aprobă numirea, promovarea şi eliberarea din funcţie a personalului,
acordă gradaţii, salarii de merit, şi alte drepturi, potrivit dispoziţiilor legale;
Exercită autoritatea disciplinară asupra personalului, în condiţiile
prevăzute de lege şi regulament;
Aprobă programele de efectuare a concediilor anuale de odihnă;
Exercită atribuţiile ordonatorului principal de credite;
Exercită orice alte atribuţii care îi revin potrivit legii.
30
Avocatul Poporului, iar pe de altă parte, îl degrevează pe acesta de
efectuarea unor activităţi care nu ar corespunde scopului misiunii
sale.
Potrivit unor opinii exprimate în literatura de specialitate25 ,
termenul de un an prevăzut în art.15 alin.2 din lege ar constitui o
limitare a dreptului de petiţionare menţionat în art.51 din Constituţie.
Nu împărtăşim acest punct de vedere, deoarece textul constituţional
invocat se referă numai la drepturile cetăţenilor de a se adresa
autorităţilor publice prin petiţii, fără a fixa un termen pentru aceasta.
Avocatul Poporului nu face parte din această categorie.
Referitor la cererile privind actele emise de Camera
Deputaţilor, de Senat sau de Parlament, actele şi faptele deputaţilor şi
senatorilor, ale Preşedintelui României şi Guvernului, precum şi ale
Curţii Constituţionale, ale Preşedintelui Consiliului Legislativ şi ale
autorităţii judecătoreşti, acestea nu pot face obiectul activităţii
instituţiei Avocatul Poporului.
Cu privire la persoanele care se pot adresa Avocatului
Poporului, acestea pot fi şi persoanele arestate şi reţinute în
penitenciare, instituţii de reeducare ori resocializare sau în arest
preventiv, ale căror conduceri au obligaţia de a le permite, fără nicio
restricţie, să se adreseze Avocatului Poporului cu privire la lezarea
drepturilor şi libertăţilor lor, cu excepţia restrângerilor legale.
De asemenea, această obligaţie revine şi comandanţilor
unităţilor militare în privinţa persoanelor care îşi satisfac serviciul
militar obligatoriu sau serviciul militar alternativ, cu privire la
lezarea drepturilor şi libertăţilor lor, cu excepţia restrângerilor legale.
În ipoteza în care, însă, Avocatul Poporului constată că
soluţionarea cererii cu care a fost sesizat este de competenţa
Ministerului Public, se află pe rolul instanţelor judecătoreşti sau are
ca obiect erori judiciare, el îl va sesiza pe procurorul general al
Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau
25
Constantin Brânzan, Consideraţii privind legea organică a
Avocatului Poporului, în revista „Drepturile Omului”, nr.4/1993, p. 19.
31
Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit competenţei acestora,
care sunt obligaţi să-i comunice concluziile la care s-a ajuns şi
măsurile luate.
În măsura în care Avocatul Poporului le consideră necesare
pentru soluţionarea plângerilor ce i s-au adresat, el are acces la
documentele secrete deţinute de autorităţile publice, însă are
obligaţia de a nu face publice informaţiile sau documentele secrete la
care a avut acces. Această obligaţie se menţine şi după încetarea
activităţii sale ca Avocat al Poporului şi se extinde asupra adjuncţilor
săi, precum şi asupra personalului aflat în serviciile sale, sub
sancţiunea prevăzută de legea penală.
În exercitarea atribuţiilor sale, Avocatul Poporului emite
recomandări, care nu pot fi supuse nici controlului parlamentar şi
nici controlului judecătoresc. Prin aceste acte, el sesizează
autorităţile administraţiei publice asupra ilegalităţii actelor sau
faptelor administrative, inclusiv asupra situaţiilor când autorităţile
publice nu răspund ori a situaţiilor de emitere tardivă a actelor.
Avocatul Poporului are dreptul să facă anchete proprii, să
pretindă autorităţilor publice orice informaţii sau documente
necesare anchetei sau orice alte probe, să audieze şi să ia declaraţii
de la conducătorii autorităţilor publice şi de la orice funcţionar,
pentru soluţionarea plângerilor. În lege nu se precizează însă ce
posibilităţi are Avocatul Poporului în situaţia în care nu îi sunt
comunicate sau puse la dispoziţie datele ori documentele solicitate,
ori îi este interzis accesul la ele sau îi sunt comunicate cu întârziere.
Credem că legea organică trebuia să prevadă şi unele sancţiuni
pentru cei care refuză să colaboreze ori colaborează cu întârziere sau
nu sprijină Avocatul Poporului în îndeplinirea atribuţiilor sale.
În situaţiile în care Avocatul Poporului constată violări ale
drepturilor omului, el va cere în scris autorităţii administraţiei
publice care a încălcat aceste drepturi să reformuleze sau să revoce
actul administrativ şi să repare pagubele produse, precum şi să
repună persoana lezată în situaţia anterioară.
32
Autorităţile publice în cauză trebuie să ia îndată măsurile
necesare pentru înlăturarea ilegalităţilor constatate, repararea
pagubelor şi înlăturarea acuzelor care au generat sau favorizat
încălcarea drepturilor persoanei lezate, informând despre aceasta
Avocatul Poporului.
În situaţia în care, în termen de 30 de zile de la data sesizării,
autoritatea publică sau funcţionarul public nu înlătură ilegalităţile
comise, Avocatul Poporului se adresează autorităţilor administraţiei
ierarhic superioare, care sunt obligate să îi comunice în termen de cel
mult 45 de zile măsurile luate.
În ipoteza în care autoritatea publică sau funcţionarul public
aparţin administraţiei publice locale, Avocatul Poporului se
adresează prefectului judeţului, dată de la care curge termenul de 45
de zile.
De asemenea, Avocatul Poporului este îndreptăţit, potrivit
art.24 alin.1 din lege, să sesizeze Guvernul României cu privire la
orice act sau fapt administrativ ilegal.
Referitor la autoritatea administraţiei publice care a emis actul,
respectiv, a săvârşit faptul administrativ ilegal, credem că este vorba
atât de autorităţile administraţiei publice centrale, cât şi de
autorităţile publice locale, deci şi de prefecţi.
Conform art. 1, alin. 3 din Legea contenciosului
administrativ26 , Avocatul poporului, ca urmare a controlului realizat,
potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane
fizice, dacă apreciază că ilegalitatea sau excesul de putere al
autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate
sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la
domiciliul petentului.
26
Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ, publicata în
M. Of. 1154 din 07.12.2004
33
Totodată, art.26 alin.1 din lege27 prevede că Avocatul
Poporului are obligaţia să aducă la cunoştinţa persoanei care i-a
adresat cererea rezultatele verificării şi măsurile luate. Apreciem că,
şi în acest caz, legea organică ar fi trebuit să stabilească un termen în
care Avocatul Poporului să comunice persoanei interesate măsurile
luate în urma sesizării făcute de aceasta.
Rezultatele cererilor verificate pot fi făcute publice de către
Avocatul Poporului prin mijloace de informare în masă, cu
consimţământul persoanelor interesate şi cu respectarea prevederilor
ce se referă la informaţiile şi documentele secrete.
În cazul în care Avocatul Poporului constată, cu prilejul
cercetărilor efectuate, lacune în legislaţie sau cazuri grave de
corupţie ori de nerespectare a legilor ţării, va prezenta un raport cu
aspectele constatate, preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului sau, după caz, primului-ministru.
Ca urmare a revizuirii Constituţiei, Avocatului poporului i se
permite să se prezinte în faţa Curţii Constituţionale cu o cerere
referitoare la neconstituţionalitatea unor legi, înainte de promulgare.
Răspunderea Avocatului Poporului. Incompatibilităţi

şi imunităţi
Avocatul Poporului şi adjuncţii săi nu răspund juridic pentru
opiniile exprimate sau pentru actele pe care le îndeplinesc, cu
respectarea legii, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege.
Pe întreaga durată a exercitării mandatului, Avocatul Poporului
şi adjuncţii săi nu pot fi reţinuţi, percheziţionaţi, arestaţi, cu excepţia
27
Legea 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatul Poporului republicată în temeiul dispoziţiilor art. II din Legea
nr. 233/2004 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind
organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, publicată în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 553 din 22 iunie 2004, dându-
se textelor o nouă numerotare.
34
infracţiunilor flagrante, sau trimişi în judecată penală sau
contravenţională fără încuviinţarea Senatului.
În cazul infracţiunilor flagrante săvârşite de Avocatul
Poporului ori de adjuncţii săi, aceştia, aşa cum s-a arătat, pot fi
percheziţionaţi, reţinuţi, arestaţi, însă Ministrul Justiţiei are obligaţia
de a informa neîntârziat pe preşedintele Senatului asupra reţinerii sau
arestării. Senatul, apoi, poate încuviinţa sau nu măsura luată.
Hotărârea Senatului cu privire la încuviinţarea arestării şi trimiterea
în judecată se adoptă cu votul majorităţii senatorilor.
În situaţia în care Avocatul Poporului sau adjuncţii săi sunt
arestaţi şi trimişi în judecată penală, Senatul îi va suspenda din
funcţii până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti. Se
constată că, sub aspectul răspunderii şi al imunităţilor, Avocatul
Poporului şi adjuncţii săi au un statut cu cel al înalţilor demnitari
(parlamentari, Înaltul cler, judecători ai Curţii Constituţionale,
judecători ai Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie, membrii Guvernului).
Cu privire la incompatibilităţi, trebuie să remarcăm că în
aproape toate ţările s-au înscris în Constituţii şi în legi interdicţii ale
ombudsmanului de a exercita şi alte funcţii, pentru ca acesta să nu
acorde unor sarcini o importanţă majoră în detrimentul altora. Din
acest punct de vedere, incompatibilităţile au o contribuţie vădită la
asigurarea independenţei şi imparţialităţii instituţiei.
Conform articolului 58, alin 2, „Avocatul Poporului şi adjuncţii
săi nu pot îndeplini nicio altă funcţie publică sau privată, cu excepţia
funcţiilor didactice din învăţământul superior”.
Cea mai mare parte a legilor reglementând instituţia
Ombudsmanului se referă la incompatibilităţi, în primul rând în
lumina independenţei şi imparţialităţii. Aceste incompatibilităţi
privesc şi personalul cu funcţii de execuţie de specialitate, fiind
exceptate numai funcţiile didactice din învăţământul superior.
35
Gradul incompatibilităţilor este diferit de la ţară la ţară, de la
absolut, cum este cazul României, până la sisteme mai liberale.28
I.5. Structura instituţiei Avocatul Poporului

Instituţia Avocatul Poporului s-a organizat şi funcţionează
potrivit prevederilor Legii nr.35/199729 şi ale Regulamentului de
organizare şi funcţionare. În temeiul prevederilor legii, Regula-
mentul a stabilit structura organizatorică (vezi Anexa 1), procedura
de desfăşurare a activităţilor instituţiei, atribuţiile şi statutul
personalului de specialitate şi administrativ din serviciile generale
ale instituţiei, precum şi răspunderea în caz de abateri disciplinare.
În organizarea şi stabilirea structurii instituţiei prin
Regulament, s-a avut în vedere că aceasta trebuie să asigure
realizarea competenţelor instituţiei, în conformitate cu prevederile
Legii nr.35/199730 .
28
În Portugalia, Ombudsmanul este supus aceloraşi reguli de
incompatibilitate prevăzute pentru magistraţii în exerciţiu. Ombudsmanul nu
poate să exercite nici o funcţie în organele partidelor politice şi nu se poate
angaja în activităţi partizane de natură publică. În Spania, sunt prevăzute
condiţii foarte restrictive tocmai pentru a se asigura independenţa şi
imparţialitatea Apărătorului Poporului. Astfel, funcţia de Apărător al
Poporului este incompatibilă cu orice mandat reprezentativ, cu orice poziţie
politică sau activităţi implicând propaganda politică, cu rămânerea în
serviciul activ al oricărei administraţii publice, cu afilierea la un partid politic
sau cu îndeplinirea de funcţii directive în vreun partid politic sau sindicat,
asociaţie sau fundaţie, sau cu angajarea în serviciul acestora, cu practicarea
profesiilor de judecător sau procuror şi cu orice profesie liberală sau
mercantilă.
29
Legea 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatul Poporului republicată în temeiul dispoziţiilor art. II din Legea
nr. 233/2004 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 35/1997 privind
organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, publicată în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr. 553 din 22 iunie 2004, dându-
se textelor o nouă numerotare.
30
Idem.
36
Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare, instituţia
Avocatul Poporului este alcătuită din departamente de specialitate şi
secretariatul general.
În structura instituţiei sunt incluse: consilierii Avocatului
Poporului, Departamentele de specialitate, Direcţia pentru relaţiile cu
instituţiile statului, cu societatea civilă şi relaţii externe, precum şi
Biroul de presă şi protocol.
Structura serviciilor şi numărul de personal se aprobă de către
Biroul Permanent al Senatului, în funcţie de necesităţile realizării
atribuţiilor ce le revin şi în limitele bugetului aprobat.
Consilierii Avocatului Poporului sunt, potrivit Regulamentului,
în număr de doi, se subordonează direct Avocatului Poporului
şi exercită atribuţii importante privind organizarea şi funcţionarea
instituţiei.31
Fiecare departament este condus de un şef. Din structura
departamentului fac parte consilieri, experţi, consultanţi şi referenţi.
31
Consilierii Avocatului Poporului exercită următoarele atribuţii:
Examinează şi propun soluţii în probleme privind organizarea şi
funcţionarea instituţiei;
Efectuează sau participă la efectuarea unor studii, evaluări, lucrări de
sinteză legate de specificul activităţii Avocatul Poporului, independent sau în
cadrul unor colective ale instituţiei, ori organizate de alte autorităţi publice
sau organizaţii neguvernamentale.
Urmăresc şi coordonează activitatea de redactare, la termenele
prestabilite, a recomandărilor şi rapoartelor pe care le prezintă spre însuşire
Avocatului Poporului;
Asigură informarea Avocatului Poporului asupra posibilităţilor de
rezolvare a problemelor ridicate de persoanele primite în audienţă sau prin
cererile adresate instituţiei, colaborând, după caz, cu departamentele de
specialitate şi celelalte servicii ale instituţiei;
Sesizează cu operativitate şi participă la activitatea de redactare a
răspunsurilor la întrebările şi problemele ridicate de şi în mass-media cu
privire la activitatea instituţiei;
Îndeplineşte orice alte atribuţii legate de specificul activităţii instituţiei,
la cererea Avocatului Poporului.
37
În funcţie de ponderea şi volumul lucrărilor, la propunerea
adjuncţilor săi, înaintată în baza referatelor întocmite de şefii de
departament, Avocatul Poporului poate adapta structura
departamentelor potrivit necesităţilor activităţilor curente.
Din structura instituţiei face parte şi Secretariatul General, care
cuprinde Direcţia relaţii cu publicul şi informatică, Direcţia economică
şi Serviciul organizare, resurse umane şi contencios.
Secretariatul general asigură condiţiile organizatorice, informa-
ţionale şi materiale pentru buna desfăşurare a activităţii instituţiei
Avocatul Poporului. El este condus de secretarul general, care este
numit şi eliberat din funcţie de Avocatul Poporului.
Direcţia relaţii cu publicul şi informatică are în structura sa două
servicii: Serviciul de relaţii cu publicul, registratură, arhivă şi secretariat
şi Serviciul de informatică, documentare şi bibliotecă. Întreaga activitate
a acestor servicii este subordonată realizării unor servicii auxiliare
necesare rezolvării cererilor adresate Avocatului Poporului.
Direcţia economică, prin serviciul financiar-contabilitate şi con-
trol preventiv şi serviciul aprovizionare, transport şi administrativ,
asigură elaborarea, fundamentarea şi executarea bugetului instituţiei şi
a celorlalte lucrări financiar-contabile, exercitarea de către Avocatul
Poporului a atribuţiilor sale de ordonator de credite, precum şi admi-
nistrarea bunurilor din patrimoniul instituţiei, activitatea de investiţii şi
de aprovizionare cu materiale, transportul, realizarea altor prestaţii
administrative necesare funcţionării instituţiei Avocatului Poporului.
Serviciul organizare, resurse umane şi contencios execută
lucrările privind angajarea şi salarizarea personalului, asigură
asistenţa juridică şi reprezentarea în faţa instanţelor judecătoreşti şi a
altor organe de jurisdicţie a instituţiei Avocatul Poporului.
De asemenea, în structura instituţiei este cuprinsă şi Direcţia
pentru relaţii cu instituţiile statului, cu societatea civilă şi relaţii
externe, precum şi Biroul de presă şi protocol.
38
Direcţia este condusă de un director şi asigură:
a) realizarea unor contacte directe şi permanente cu instituţiile
statului şi un schimb informaţional continuu, în vederea realizării
competenţelor instituţiei Avocatul Poporului potrivit legii;
b) realizarea unor contacte şi schimburi informaţionale per-
manente cu organizaţiile neguvernamentale care promovează valorile
societăţii civile, în mod special cu organizaţiile care activează în
domeniul apărării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;
c) participarea Avocatului Poporului sau a reprezentanţilor
acestuia la diverse conferinţe, simpozioane, seminarii, la care se dezbat
probleme sociale de interes pentru activitatea specifică instituţiei;
d) organizarea de manifestări similare la care să fie invitaţi
reprezentanţi ai societăţii civile;
e) îndeplinirea lucrărilor ce revin instituţiei Avocatul
Poporului în cadrul relaţiilor internaţionale;
f) traducerea, întocmirea şi expedierea corespondenţei cu
străinătatea.
În sfârşit, Biroul de presă şi protocol trebuie să asigure
monitorizarea presei, efectuarea de sinteze tematice, întocmirea şi
difuzarea de comunicate oficiale privind activitatea instituţiei,
redactarea răspunsurilor la articole apărute în presă referitoare la
instituţia Avocatul Poporului, organizarea contactelor acestuia cu
reprezentanţii presei şi altele.
39
Anexa 1
40
CAPITOLUL II
SISTEMUL ELECTORAL
II.1. Consideraţii generale

Organele reprezentative ale puterii, cât şi organele centrale se
constituie pe calea alegerii prin vot a deputaţilor, senatorilor, şefului
de stat, precum şi a autorităţilor locale după anumite proceduri,
diferite de la stat la stat, dar care prezintă şi elemente comune.
Relaţiile sociale care privesc alegerile sunt reglementate de
dreptul constituţional, deoarece prin conţinutul lor ele sunt relaţii
constituţionale, adică apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării puterii.
Normele juridice care reglementează aceste relaţii sociale sunt
înscrise atât în Constituţie, cât şi în legea electorală, ele formând o
instituţie distinctă a dreptului constituţional. Aceste norme juridice,
denumite şi norme electorale, sunt amănunţit cercetate în literatura
juridică, urmare firească a importanţei lor în sistemul de drept şi a
faptului că exprimă cel mai direct şi eficient caracterul democratic
sau nedemocratic al unui sistem constituţional. Aceste norme sunt
cercetate fie sub denumirea de sistem electoral, fie sub cea de drept
electoral, fie sub alte denumiri.
Normele electorale stabilesc care sunt drepturile electorale,
condiţiile ce trebuie îndeplinite de o persoană pentru a fi beneficiarul
acestora, precum şi garanţiile ce fac efectivă exercitarea lor. De
asemenea, normele juridice electorale stabilesc obligaţiile organelor
de stat în legătură cu alegerile, regulile de organizare şi desfăşurare a
alegerilor, precum şi cele de stabilire, centralizare şi comunicare a
rezultatelor votării.
41
În literatura de specialitate, noţiunii de sistem electoral i s-au
dat accepţiuni diferite.
Astfel, într-o primă accepţiune, prin sistem electoral se
desemnează mecanismul, modalitatea de alegere a deputaţilor.32
Într-o altă opinie, promovată de autori din ţara noastră, prin
sistem electoral se desemnează un ansamblu de norme juridice, care
constituie o instituţie de drept constituţional. Aceste norme juridice
care formează sistemul electoral stabilesc:
• drepturile electorale, care fac parte din categoria drepturilor
fundamentale ale cetăţenilor, condiţiile pe care trebuie să le aibă şi să
le îndeplinească persoanele fizice pentru a avea şi a exercita aceste
drepturi;
• modul de organizare şi de desfăşurare a alegerilor, precum şi
modurile de stabilire, de centralizare şi de comunicare a rezultatelor
votării.
Sintetizând, putem spune că sistemul electoral reprezintă un
ansamblu de norme juridice care reglementează relaţiile sociale ce
privesc exercitarea drepturilor electorale, în scopul constituirii
organelor reprezentative.33
Sistemul electoral al României, aşa cum este reglementat de
Constituţie şi legile electorale, are la bază următoarele principii:
• participarea cetăţenilor la conducerea societăţii;
• egalitatea în drepturi a cetăţenilor, fără deosebire de sex, rasă,
naţionalitate, grad de cultură, religie, profesie etc.;
32
M. Duverger, Institutions politiques et Droit constitutionnel, Paris,
1971.
33
„Prin sistem electoral desemnăm ansamblul normelor juridice,
articulate şi ierarhizate, având ca obiect de reglementare dreptul de a alege
deputaţi şi senatori în organele reprezentative ale puterii, dreptul de a fi ales
în aceste organe şi – acolo unde o asemenea posibilitate este prevăzută –
dreptul de a revoca pe cei aleşi, precum şi principiile sufragiului, modul de
organizare şi de desfăşurare a alegerilor şi de stabilire a rezultatelor votării”
(I. Deleanu, op. cit.).
42
• pluralismul politic, dreptul de a prezenta candidaţi din partea
mai multor partide şi alianţe politice;
• exprimarea liberă a opţiunilor electorale.
II.2. Drepturile electorale ale cetăţenilor români

Unele consideraţii generale privind drepturile exclusiv
politice
Într-un stat de drept, poporul are puterea de decizie, are ultimul
cuvânt. Acest fapt este reliefat de art. 2 din Constituţia României,
care stabileşte că „Suveranitatea naţională aparţine poporului român,
care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin
alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. Nici
un grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume
propriu”.
Analizarea drepturilor electorale ale cetăţenilor români impune
câteva determinări conceptuale. În esenţa lor, drepturile electorale
sunt prin excelenţă drepturi cetăţeneşti fundamentale. În diferitele
clasificări date drepturilor fundamentale, drepturile electorale sunt
reunite de regulă într-o categorie distinctă sub denumirea de drepturi
exclusiv politice. Această alegere se motivează prin aceea că aceste
drepturi pot fi exercitate numai de către cetăţeni prin participare la
guvernare. Considerarea drepturilor electorale ca drepturi exclusiv
politice permite delimitarea lor de drepturile şi libertăţile social-
politice (libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare, dreptul de
asociere), dar şi explicarea altor consecinţe juridice. Astfel,
drepturile exclusiv politice aparţin numai cetăţenilor, pentru că este
pretutindeni recunoscut şi admis că la guvernarea unei societăţi
participă numai cetăţenii, deoarece ei sunt legaţi de destinele acelei
societăţi.
Sfera drepturilor electorale. Trebuie ştiute, în primul rând,
drepturile electorale ale cetăţenilor, deci stabilită sfera lor. Problema
este importantă atât pentru ştiinţa dreptului, cât şi pentru legiuitor.
Dacă examinăm sediul juridic al materiei, vom constata lesne că
43
unele drepturi electorale sunt prevăzute chiar în textul Constituţiei,
iar unele în legea electorală. Dacă luăm, de exemplu, legea
electorală, vom identifica mai multe drepturi electorale, precum:
dreptul cetăţenilor de a verifica înscrierea în listele electorale şi de a
face întâmpinări împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a
oricăror erori; dreptul de a contesta candidaturile.
Rezultă că nu toate drepturile electorale ale cetăţenilor sunt
prevăzute în Constituţie. Explicaţia constă în faptul că în Constituţie
sunt prevăzute numai drepturile fundamentale ale cetăţenilor,
celelalte drepturi fiind prevăzute în lege. De aceea, atunci când
analizăm drepturile electorale ale cetăţenilor români, trebuie să avem
în vedere că: sfera lor este mai cuprinzătoare decât cea rezultată din
Constituţie; aceasta impune o delimitare între drepturile electorale
fundamentale (adică, cele nominalizate prin Constituţie) şi celelalte
drepturi electorale.34
În mod tradiţional sunt exprimate constituţional şi, desigur,
analizate în lucrările ştiinţifice, două drepturi, şi anume dreptul de a
alege şi dreptul de a fi ales. În strânsă corelaţie cu aceste drepturi,
unele constituţii au prevăzut sau prevăd şi un alt drept electoral
fundamental, şi anume dreptul la revocare. Acest drept există în
China (art.77 din Constituţie), în Indonezia, unde partidele politice
au dreptul de a revoca pe membrii lor în Parlament, în Liechtenstein,
unde numărul restrâns al populaţiei permite contacte familiale şi un
parlamentar poate fi revocat de către grupul său electoral.
Privitor la dreptul de a alege, putem sublinia că el apare în
unele constituţii chiar astfel nominalizat. În alte constituţii, el este
exprimat prin denumirea de drept de vot. Această din urmă denumire
o utilizează şi art.36 din Constituţia României. Fără a intra în prea
multe detalii şi explicaţii privind terminologia juridică şi sursele
doctrinare sau legislative ale unuia sau altuia dintre textele
constituţionale, trebuie totuşi să remarcăm că într-un limbaj riguros
ştiinţific există deosebiri între alegere şi votare .
34
I. Muraru, op. cit. , p. 361 şi urm.
44
Astfel, se foloseşte termenul de alegere (deci, dreptul de a
alege) atunci când cetăţenii aleg membrii unei autorităţi publice. Se
spune că cetăţenii votează atunci când se pronunţă pentru sau contra
unei reguli sau hotărâri, existând sinonimie între votare şi
referendum. Desigur, limbajul Constituţiei poate fi uneori mai puţin
riguros pentru a fi înţeles şi receptat de toţi cetăţenii. Constituţia
României reglementează, prin art.36, dreptul la vot, acesta fiind
primul drept electoral al cetăţenilor români. O asemenea
reglementare face posibilă şi o altă explicaţie sau interpretare.
În legătură cu dreptul de a fi ales, existenţa sa ca drept
cetăţenesc fundamental este de netăgăduit, cele două drepturi (de vot
şi de a fi ales) implicându-se necondiţionat unul pe celălalt. De
aceea, şi acest drept se înscrie în cadrul drepturilor electorale ale
cetăţenilor români.35
Referitor la dreptul de revocare, mai multe explicaţii sunt
necesare. Dreptul de revocare trebuie privit în strânsă legătură cu
două teorii semnificative, şi anume teoria mandatului imperativ şi
teoria mandatului reprezentativ. Potrivit primei teorii, parlamentarul
acţionează numai potrivit instrucţiunilor obligatorii date de alegătorii
săi, el nu va putea acţiona nici în afara, nici împotriva acestora,
depunând toate eforturile necesare îndeplinirii lor. Alegătorii din
circumscripţia electorală pot retrage parlamentarului împuternicirile
fără vreo motivare. Conform teoriei mandatului reprezentativ,
parlamentarul primeşte un mandat colectiv, dat de întreaga naţiune
adunării reprezentative. Alegătorii nu stabilesc dinainte sarcinile
parlamentarului, acesta fiind autorizat de către naţiune să o exprime
şi să o reprezinte. Fiind considerat alesul şi reprezentantul naţiunii,
parlamentarul nu răspunde faţă de aceştia şi nu poate fi revocat decât
de întreaga naţiune, lucru practic imposibil.
Mandatul imperativ este caracteristic scrutinului uninominal şi
numai într-un asemenea sistem revocarea pare a fi discutabilă şi
eventual posibilă. În România, privind mandatul de deputat sau de
35
45
senator, dispoziţiile art. 69 din Constituţie dau o soluţie clară: În
exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul
poporului. Orice mandat imperativ este nul.
Cât priveşte mandatul şefului de stat, Constituţia nu prevede un
lucru similar, lucru firesc faţă de faptul că el este ales de către
cetăţeni la nivelul întregii ţări, circumscripţia electorală fiind toată
ţara. Art. 95(3) prevede însă că „Dacă propunerea de suspendare din
funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un
referendum pentru demiterea Preşedintelui”.
Rezultă clar astfel că revocarea din funcţia de Preşedinte al
republicii o pot face numai alegătorii, prin intermediul referen-
dumului. Această posibilitate este consecinţa juridică a raportului
constituţional de reprezentare, stabilit între cetăţenii români
(alegători) şi şeful statului. Aici, dreptul de demitere este rezultanta
exercitării numai de către popor a suveranităţii naţionale, care-i
aparţine.
Este adevărat că Preşedintele României este ales de către toţi
cetăţenii ţării cu drept de vot, iar jurământul prevăzut de art.82 din
Constituţie este, într-o asemenea viziune, sinteza constituţională a
obligaţiilor ce revin şefului de stat în acest raport de reprezentare. Într-
o asemenea structură a explicaţiilor ştiinţifice şi a exegezei textelor se
pare că nu există o incompatibilitate absolută între mandat şi revocare;
desigur, cu aplicare la sistemul elveţian, s-a arătat că, introdusă în
constituţiile cantoanelor în cursul anilor 1850-1880, revocarea nu a
fost utilizată, din cauza referendumului, care era un mijloc eficient, şi a
căzut în desuetudine, nepătrunzând în dreptul federal.
II.3. Dreptul la vot

Prevăzut de art.36 din Constituţie, dreptul la vot ne indică cine
şi în ce condiţii poate alege. Examinarea dreptului de vot în sistemul
constituţional românesc, a condiţiilor de exercitare trebuie făcută
prin considerarea trăsăturilor sale tradiţionale aşa cum sunt ele, de
altfel, menţionate în Constituţie.
46
Potrivit, art.62 (1) şi 81 (1) din Constituţie, votul este universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat.
II.3.1.Universalitatea votului
Această caracteristică presupune că cetăţenii români au dreptul
de a vota. Există o distincţie referitoare la votul universal şi votul
restrâns, pe care-l putem denumi vot selectiv. Votul restrâns este
prezentat sub două aspecte, şi anume votul censitar36 şi votul
capacitar.
Votul censitar se referă la condiţia de avere impusă
cetăţeanului pentru a putea vota, fapt pentru care deseori era denumit
votul contribuabililor37 .
36
Cuvântul cens provine de la cuvântul latin census, care înseamnă
impozit. Iniţial, dreptul de vot a fost acordat numai celor care plăteau un
anumit impozit, deci era condiţionat de avere. Ulterior, noţiunea s-a schimbat
şi desemnează orice restricţie impusă dreptului de vot.
37
În Anglia, până în 1918, votul universal era necunoscut. Dreptul de
vot era condiţionat de avere. În 1918, Legea din 6 februarie a stabilit un fel de
drept universal, acordându-se drept de vot şi femeilor. În realitate era vorba
însă de un vot lărgit, iar nu universal, întrucât el era legat la bărbaţi de un
termen de reşedinţă de 6 luni sau de ocuparea de localuri comerciale, iar la
femei de vârsta de 30 de ani şi de calitatea de alegător local sau de soţie de
alegător local. Pentru a fi alegător local cetăţeanul trebuia să fie proprietar
sau arendaş de pământ sau deţinător de local, de închiriat nemobilat. De-abia
în 1928, femeilor li s-au acordat dreptul de vot de la 21 de ani (I. Barthelmy
et P. Duez, Traité de droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1933). În România,
censul de avere a fost cunoscut până în 1917, iar în SUA în cele 7 din cele
50 de state era cunoscut sistemul impozitului electoral, dreptul de vot fiind
condiţionat de plata unui impozit electoral de 1-2 USD (poll-tax) până la
adoptarea celui de-al XXIV-lea amendament la Constituţie (1964), prin care
era interzisă condiţionarea dreptului de vot de plata vreunui impozit sau
vreunei taxe.
47
Censul de avere a fost completat şi prin alte censuri, precum:
censul de domiciliu, censul de sex, censul rasial-naţional, censul de
profesie, censul de vârstă38 .
Dar censul de avere a fost cel mai răspândit cens electoral.
Cetăţeanul trebuia să aibă o anumită avere pentru a avea drept de vot.
În conformitate cu Constituţia română din 1866, corpul electoral era
împărţit în patru colegii pe avere, până şi în colegiul IV intrând cei
care plăteau şi ei o dare cât de mică către stat. Deci, puteau vota numai
cei care posedau avere. Potrivit Constituţiei franceze din 1791,
cetăţenii erau împărţiţi în cetăţeni activi şi cetăţeni pasivi, drept de vot
având numai cetăţenii activi. În SUA votul restrâns a fost utilizat sub o
formă atenuată fie prin taxe electorale, fie prin censul de avere, fie prin
înlăturarea negrilor de la vot. În această ţară, taxele electorale au fost
înlăturate, în 1964, prin amendamentul 24 la Constituţie, care are
următoarea redactare: „Dreptul cetăţenilor Statelor Unite de a vota în
oricare alegeri preliminare sau alt fel pentru Preşedinte sau
vicepreşedinte, pentru electori pentru Preşedinte sau vicepreşedinte,
sau pentru senatori sau reprezentanţi în Congres nu poate fi refuzat sau
redus de către Statele Unite sau de către vreunul dintre state din motiv
de neplată a unei taxe pe cap de locuitor sau a oricărui impozit”.
Censul de domiciliu impunea domicilierea cetăţeanului o
anumită perioadă de timp în localitatea respectivă pentru a putea vota.
Censul de sex a făcut imposibil votul femeilor, care au căpătat
drept de vot mult mai târziu decât bărbaţii. Astfel, femeile au căpătat
drept de vot în Norvegia (1913), Anglia (1918), Rusia (1918),
Germania (1919), Statele Unite (1920), Suedia (1921), Spania
38
Pentru a avea drept de vot, în unele ţări era necesar ca cetăţeanul să fi
locuit într-o localitate un anumit timp, determinat de lege. În realitate, acest cens
de domiciliu nu reprezenta altceva decât un cens de avere mascat, deoarece el
lovea în cei lipsiţi de proprietate, care erau obligaţi să meargă acolo unde găseau
de lucru. Astfel, legea franceză din 31 mai 1850 prevedea obligativitatea locuirii
timp de trei ani în localitatea respectivă, iar în ceea ce îi priveşte pe muncitori, ei
puteau proba aceasta numai prin certificat eliberat de patroni. Durata domicilierii
putea varia între 6 luni, ca în Australia, şi 5 ani, ca în Islanda.
48
(1931), Franţa (1944), Elveţia (1971). În România, femeile nu au
avut drept de vot sub imperiul constituţiilor din 1866 şi 1923.
Censul de vârstă reprezintă o barieră în exercitarea dreptului de
vot. De exemplu, Constituţia română din 1938 dădea drept de vot,
pentru Adunarea Deputaţilor, cetăţenilor de la 30 de ani în sus, iar
pentru Senat, de la 40 de ani.
În dreptul şi practica electorală s-au întâlnit şi se mai întâlnesc
şi alte censuri, precum censul rasial-naţional, sau censul pe profesii,
acestea împiedicând participarea unor cetăţeni la alegeri.
Pe de altă parte, votul capacitar presupune un anumit grad de
instrucţie din partea alegătorului. Astfel, au existat state în care
dreptul de vot era acordat celor care puteau citi şi explica Constituţia,
procedeu folosit şi în unele state din sudul Statelor Unite ale
Americii, în ideea de a exclude de la vot pe negri. Aici, abia în 1965
acest procedeu a fost înlăturat.
Limitările dreptului de a alege au fost înlăturate în timp, iar
votul universal s-a impus, este adevărat, de aproximativ un secol.
Votul universal este o necesitate pentru că, într-un stat de drept şi
democratic, întreaga populaţie trebuie chemată la urne.
Universalitatea, ca trăsătură a dreptului de vot, a cunoscut o
evoluţie specifică, sistematizată pe trei etape, şi anume:
a) votul universal masculin;
b) accesul femeilor la electorat;
c) scăderea vârstei minime.
Evoluţia şi extinderea votului universal, rolul său în
caracterizarea unui regim politic ca democratic, sau nu, explică de ce
orice susţinere de renunţare la votul universal sau de restrângere a
dreptului de vot trebuie considerată ca anacronică, desuetă şi, mai
ales, invalidată de istoria democraţiei constituţionale.39
Dacă examinăm art. 3 din Constituţia României, vom constata
că dispoziţiile sale valorifică optim aspectele democratice ale
dreptului de vot. Astfel, în România, o persoană poate vota dacă:
39
I. Muraru, op. cit., p. 365 şi urm.
49
• este cetăţean român;
• are vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv;
• este în deplinătatea facultăţilor mintale;
• are aptitudinea morală de a vota.
Calitatea de cetăţean român exprimă, constituţional, faptul că
dreptul de vot este un drept politic şi că drepturile politice aparţin în
exclusivitate cetăţenilor.
Vârsta minimă de 18 ani permite o largă participare la vot a
tinerilor, ea fiind vârsta la care o persoană are maturitatea politică
necesară exercitării dreptului de vot.
La această vârstă, persoana capătă capacitatea electorală, care
este un aspect al capacităţii de drept constituţional. Deplinătatea
facultăţilor mintale este o condiţie firească, elementară şi, de aceea,
Constituţia nu acordă drept de vot debililor ori alienaţilor mintal puşi
sub interdicţie. Cât priveşte aptitudinea morală de a vota, Constituţia
stabileşte că nu o au persoanele condamnate, prin hotărâre
judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale. Putem
observa că, în România, dreptul este cu adevărat universal, condiţiile
cerute de lege fiind fireşti, minime şi rezonabile.
II.3.2. Egalitatea votului

Un alt principiu electoral se referă la egalitatea în drepturi a
cetăţenilor, fără deosebire de rasă, naţionalitate, ori origine etnică,
limbă, religie, sex, opinie, sau apartenenţă politică, avere sau origine
socială. Egalitatea votului reprezintă o manifestare a deplinei
egalităţi în drepturi a tuturor cetăţenilor.
Votul egal se traduce în realitate dacă: fiecare cetăţean are
dreptul la un singur vot pentru alegerea aceluiaşi organ de stat;
circumscripţiile electorale pentru alegerea aceluiaşi organ sunt egale
ca număr de locuitori. Egalitatea votului presupune înlăturarea unor
tehnici şi procedee electorale – care s-au practicat în sistemele
constituţionale –, precum geografia electorală, colegiile electorale,
votul plural sau votul simplu.
50
Geografia electorală este procedeul stabilirii de circumscripţii
electorale inegale ca număr de locuitori pentru alegerea aceluiaşi
organ de stat. Acest procedeu este folosit pentru a dezavantaja
localităţile sau cartierele unde locuiesc adversari ai partidelor de
guvernământ. În aceste zone se formează circumscripţii electorale
foarte mari, iar în zonele locuite de adepţi ai partidelor de
guvernământ se formează circumscripţii electorale cu un număr mai
mic de alegători. Stabilindu-se aceleaşi număr de mandate pentru
toate circumscripţiile electorale, apare evidentă inegalitatea votului,
deoarece un număr mare de alegători alege acelaşi număr de deputaţi
ca şi alegătorii din circumscripţiile electorale mai mici40 .
Colegiile electorale au ca efect, şi ele, inegalitatea votului.
Colegiile electorale inegale ca număr de alegători fie aleg acelaşi
număr de deputaţi, fie aleg un număr diferit de deputaţi. În această
din urmă situaţie, de regulă primele colegii care au cel mai mic
număr de alegători aleg un număr mai mare de deputaţi decât restul
colegiilor. Acest sistem a fost utilizat sub regimul Constituţiei
române din 1866.41
Votul plural este un procedeu potrivit căruia unii alegători, în
aceeaşi circumscripţie electorală, dispun de mai multe voturi pentru
acelaşi organ de stat. Astfel, unii alegători, în afară de votul pe care îl
40
Potrivit legii electorale din 1926, în România circumscripţiile
electorale coincideau cu judeţele, iar numărul deputaţilor varia, dar nu în
conformitate cu numărul locuitorilor, ci cu diferite interese ale guvernanţilor.
Spre exemplu, un judeţ ca Doljul, cu o populaţie mică, alegea 10 deputaţi, iar
un judeţ ca Ilfovul, în care era cuprins şi Bucureştiul, alegea 20, Doljul alegea
4 senatori, iar Ilfovul 7. În Anglia, circumscripţiile electorale pentru alegerile
din Camera Comunelor variază ca mărime între 39.000 şi 79.000 de locuitori,
fiecare circumscripţie electorala alegând un deputat, pe când în SUA între
250.000 şi 500.000 de locuitori. În Michigan există circumscripţii de 170.000
şi de 800.000 de locuitori, în Texas de 216.000 şi 950.000 de locuitori, iar în
Canada variază între 5.600 şi 16.500.
41
51
au ca toţi ceilalţi, dispun şi de alte voturi dacă îndeplinesc anumite
condiţii, precum averea, numărul de copii, titluri în învăţământ.
Votul multiplu, asemănător cu votul plural, presupune ca
alegătorul să dispună de mai multe voturi pentru acelaşi organ de stat
doar în circumscripţii electorale diferite. Votul multiplu a fost
întrebuinţat şi în ţara noastră sub imperiul Constituţiei din 1923.
Astfel, în alegerile pentru Senat, un profesor universitar putea avea
până la patru voturi: unul în circumscripţia sa electorală, unul pentru
alegerea senatorului universităţii şi două voturi dacă era în acelaşi
timp membru ales într-un consiliu comunal şi membru al unei
Camere de industrie, agricultură.
Prima electorală este un sistem utilizat de regulă într-o
perioadă de criză politică, atunci când partidul de guvernământ nu
reuşeşte să obţină majoritatea în alegeri. Prima electorală este un
plus de mandate ce se atribuie partidului politic care obţine în alegeri
un anumit procent de valori. Astfel, de exemplu, potrivit legii
electorale din 1926, partidul care obţinea 40% din totalul voturilor pe
ţară, primea 50% din totalul mandatelor după ce se scădeau,
bineînţeles, mandatele atribuite, proporţional cu voturile lor,
grupărilor care, deşi minoritare pe ţară, aveau majoritatea absolută
într-o circumscripţie.
Celelalte 50% din mandate se împărţeau proporţional cu
voturile obţinute între partidele participante la alegeri. Astfel,
gruparea politică ce obţinea 40% din voturi putea obţine peste 70%
din mandate. Inegalitatea votului era evidentă, deoarece mai puţin de
jumătate din alegători desemnau mai mult de 70% din deputaţi, iar
majoritatea alegătorilor desemnau un număr redus de deputaţi.
II.3.3. Votul direct

Votul direct presupune posibilitatea pe care o au alegătorii de
a-şi exprima direct, personal, acordul sau dezacordul privind
candidaţii propuşi. Alegătorii votează direct, şi nu prin reprezentanţi
sau delegaţi. S-a întâlnit şi se întâlneşte încă şi votul indirect. Astfel,
52
potrivit Constituţiei române din 1866, în alegerile pentru Adunarea
Deputaţilor alegătorii din Colegiul IV alegeau indirect.
Votul indirect se foloseşte în alegerea preşedintelui Statelor
Unite ale Americii, în alegerea Senatului în Franţa. Potrivit
Constituţiei americane, întâi se aleg electori, iar electorii aleg
preşedintele. Votul indirect a fost prevăzut şi în România prin Legea
nr.70/1991 la alegerea consiliilor judeţene. Acestea erau alese de către
un corp de electori, format din totalitatea membrilor consiliilor locale
din judeţul respectiv. Modificările aduse legii în anul 1996 au introdus
şi pentru aceste consilii votul direct, urmând ca doar viceprimarii să fie
aleşi indirect. În legătură cu votul indirect, se spune că acesta este, cert,
mai puţin democratic decât votul universal direct.
IV.3.4. Secretul votului

Secretul votului este, de asemenea, un caracter al dreptului de
vot şi exprimă acea posibilitate a cetăţenilor de a-şi manifesta liber
voinţa cu privire la candidaţii propuşi, fără ca această manifestare să
poată fi cunoscută de către alţii. Legea electorală prevede o serie de
garanţii care asigură secretul votului. Astfel, buletinele de vot sunt
uniforme, fără semne distinctive, imprimarea lor fiind asigurată de
către birourile electorale, care se ocupă de alegerea în întregime a
unui organ de stat, după modelul legal stabilit.
Pe buletinele de vot sunt imprimate numai menţiunile strict
necesare. Ultima pagină a buletinului de vot rămâne nescrisă, fiind
rezervată pentru aplicarea ştampilei de control a biroului electoral al
secţiei de votare, ştampilă executată după modelul legal stabilit.
Buletinele de vot sunt predate birourilor electorale ale secţiilor
de votare de către birourile electorale de circumscripţie cu cel puţin
două zile înainte de data alegerilor.
De asemenea, sediile secţiilor de votare sunt prevăzute cu
cabine sau camere de votare, unde alegătorul intră singur şi votează
după propria voinţă şi convingere. Legea electorală interzice
53
prezenţa oricărei persoane – în afara celei care votează – în Camera
de votare sau în cabinele de vot.
După ce votează, alegătorul îndoaie buletinul de vot şi personal
îl introduce în urna de vot. Alegătorul trebuie să fie atent ca la
introducerea în urnă buletinul de vot să nu se deschidă; dacă acesta
se deschide, din eroare, el se anulează, dar numai o singură dată,
dându-i-se alegătorului un nou buletin de vot; în legătură cu aceasta
se face menţiune în procesul-verbal al operaţiunilor de votare.
O excepţie de la regula care dispune că „alegătorul intră singur
şi votează” este aceea care priveşte situaţia în care alegătorul, din
motive temeinice, constatate de preşedintele biroului electoral al
secţiei de votare, nu poate să voteze singur; în această situaţie el are
dreptul să cheme, în scopul de a-l ajuta, în cabina de votare, un
însoţitor ales de el.
Esenţial de menţionat este şi faptul că, în situaţia în care există
alegători netransportabili, se dispune organizarea pentru aceştia a
unor urne mobile în scopul exercitării opţiunilor electorale,
asigurându-se secretul votului.
II.3.5.Votul liber exprimat

Libertatea de exprimare a votului se concretizează în
posibilitatea cetăţeanului de a lua parte sau de a nu lua parte la
alegeri; astfel, în cazul în care cetăţeanul ia hotărârea de a se
prezenta la alegeri, el va putea, în deplină libertate, să-şi manifeste
liber opţiunea pentru o anumită listă de candidaţi, sau pentru un
anumit candidat. Acest tip de vot este alternativa votului obligatoriu,
care a existat în România, în temeiul Constituţiei din 1923, şi care
încă mai este utilizat în ţări, precum Italia şi Belgia.
Libertatea de exprimare a votului, împreună cu celelalte
caracteristici ale votului, subliniază una din esenţialele trăsături ale
regimurilor care sunt considerate cu adevărat democratice.
54
II.4. Dreptul de a fi ales
Dreptul de a fi ales este reglementat prin intermediul
dispoziţiilor art. 37 din Constituţie. Conform dispoziţiilor
constituţionale, o persoană poate fi aleasă ca deputat, senator, şef de
stat sau în alte organe reprezentative dacă are drept de vot şi dacă
îndeplineşte şi celelalte condiţii stabilite prin art.37. Adăugarea şi a
altor condiţii decât cele privind dreptul de vot se motivează prin
importanţa acestor demnităţi publice, prin rolul organelor
reprezentative în exercitarea puterii suverane a poporului, prin ideea
unei reprezentări responsabile şi eficiente, care presupune un grad de
sporit de maturitate politică şi civică, o onorabilitate mai strictă.
Pentru a fi aleasă, o persoană trebuie mai întâi să aibă drept de
vot, adică să îndeplinească toate condiţiile cerute de art. 36 din
Constituţie şi pe care le-am arătat deja. În afară de aceasta, art. 37 (1)
cere îndeplinirea cumulativă şi a condiţiilor cerute de art.16 (3).
În alineatul (3) al acestui articol se stipulează că funcţiile şi
demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele
care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară, de asemenea,
reglementându-se şi garantarea egalităţii de şanse între femei şi
bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi. Cât priveşte
condiţia de a avea numai cetăţenia română, ea trebuie corelată cu
dispoziţiile legii române, care îngăduie dubla cetăţenie. Există,
totuşi, şi domenii ale dreptului public unde interesul societăţii este de
a permite accesul persoanelor care au numai cetăţenia română.
Pentru a fi ales, o altă condiţie constituţională este aceea ca
unei persoane să nu-i fie interzisă asocierea în partide politice,
potrivit art. 40 (3).Conform art. 40 (3), nu pot face parte din partide
politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului,
magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de
funcţionari publici stabilite de lege.
Această interdicţie funcţionează numai atât timp cât persoana
ocupă una din funcţiile nominalizate de acest articol 40 (3). Dacă
una din aceste persoane doreşte să candideze în alegeri, ea o poate
55
face, dacă în prealabil demisionează din funcţia pe care o are, iar
demisia trebuie să fie dovedită cu ocazia înregistrării candidaturii 42 ,
43
. Interzicerea dreptului de a candida din cauza profesiei este
practicată şi în alte ţări: magistraţii în Anglia şi Canada, funcţionarii
publici în Anglia, Australia, Noua Zeelandă, SUA etc.
Dispoziţiile constituţionale fixează şi anumite limite minime de
vârstă. Dacă, pentru dreptul de vot, limita minimă este de 18 ani,
pentru dreptul de a fi ales, pretutindeni în lume, această limită este
substanţial mai ridicată. Explicaţia se regăseşte în considerarea unei
anumite experienţe profesionale, de viaţă şi chiar în domeniul public,
precum şi în importanţa acestor demnităţi publice, în marea
responsabilitate ce revine celor desemnaţi să guverneze,
responsabilitate care-şi găseşte suport tocmai în credibilitatea, în
maturitatea şi experienţa practică a candidaţilor. De aceea, art.37 din
Constituţie stabileşte două limite minime de vârstă pentru cei care
candidează şi deci pot fi aleşi, şi anume: 23 de ani împliniţi până în
ziua alegerilor inclusiv, pentru cei care candidează pentru Camera
Deputaţilor sau organele locale; 33 de ani împliniţi până în ziua
alegerilor inclusiv, pentru cei care candidează pentru Senat; 35 de
ani pentru funcţia de Preşedinte al României; în Franţa, limita pentru
a fi ales senator este de 35 de ani
42
În art. 30 din Legea electorală din 1926 se dispunea ca „toţi cei care
ocupă o funcţie de orice natură retribuită de stat, judeţ sau comună sau
aşezăminte de natură publică ale căror bugete se votează de Adunarea
Deputaţilor nu pot fi aleşi decât dacă demisionează din funcţie cel mai târziu
5 zile libere după convocarea corpului electoral al adunării pentru care
voieşte a candida (...)Demisia dată în acest scop se consideră de drept primită
şi demisionarul nu va putea redobândi numirea sa din nou în funcţie decât în
conformitate cu legea de organizare a statutului funcţionarilor şi legile
speciale de organizare”.
43
Pentru alegerile parlamentare din 1996, Antonie Iorgovan, judecător
al Curţii Constituţionale, şi-a dat demisia din această funcţie şi s-a înscris în
Partidul Mişcarea Ecologistă din România, pe listele căruia a candidat pentru
Camera Deputaţilor.
56
Îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificată cu mare atenţie,
fiind vorba de condiţii constituţionale de eligibilitate, încă de la
propunerea şi înregistrarea candidaturilor în alegeri. Orice
îndepărtare de la aceste condiţii atrage nulitatea alegerii, de aceea,
înregistrarea candidaturilor trebuie făcută numai cu verificarea atentă
a îndeplinirii condiţiilor legale.
În legătură cu dreptul de a fi ales, deseori se discută dacă aleşii
trebuie să fie desemnaţi din „elite” sau nu. Fără a intra într-o
asemenea discuţie, cu acest prilej, vom menţiona totuşi părerea unui
constituţionalist consacrat deja şi care spunea: „Trebuie aleşi
deputaţii cei mai talentaţi sau cei mai reprezentativi? Adunarea
aleasă trebuie să fie un tablou ideal sau o fotografie fidelă? Un
cenaclu din spiritele cele mai remarcabile ale timpului lor sau o
reproducere în mic a poporului? Democraţia modernă a dat
preferinţă celui de-al doilea termen. Poporul nu are ce face cu o elită,
în care el nu se recunoaşte şi care, oricât de inteligentă ar fi, nu o
înţelege. Lui îi trebuie mai mult un purtător de cuvânt” (Jean
François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. I).
Trebuie, de asemenea, să reţinem că alegerea unor
personalităţi, a unor elite ar presupune renunţarea la scrutinul de listă
şi practicarea largă a candidaturii platformelor politice, a orientării
candidaţilor. Candidaţii propuşi de partidele politice reprezintă
pentru alegători mai multe garanţii şi opţiuni clare. Apoi, partidele
politice sunt, de fapt, motorul democraţiei parlamentare şi, desigur,
constituţionale.
În alte sisteme constituţionale au fost prevăzute şi alte condiţii
restrictive în ceea ce priveşte posibilitatea de a fi ales. Spre exemplu,
în Turcia, alegerea în funcţii superioare este condiţionată de existenţa
unei diplome universitare. Un alt exemplu este Belgia, unde există
condiţia plăţii unui impozit direct de 3.000 de franci. În Anglia s-a
dispus ca, sub motivaţia seriozităţii candidaturii, cetăţeanul care
candidează trebuie să depună, drept garanţie, o cauţiune de 150 de
lire sterline, care nu i se restituie dacă nu a obţinut cel puţin o optime
57
din numărul voturilor exprimate în circumscripţia în care a candidat.
În România, Legea Electorală din 1926 stabilea că fiecare listă de
candidaţi trebuie să depună o sumă de bani reprezentând costul
imprimării buletinelor.
Campania electorală, în majoritatea statelor, este deosebit de
costisitoare, putându-se înscrie numai candidaţii care dispun de mari
resurse financiare.
Dreptul de a fi ales în Parlamentul European
Constituţia României prevede în art. 38: „În condiţiile aderării
României la Uniunea Europeană, cetăţenii români au dreptul de a
alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European.”
Această prevedere este un rezultat al importantelor evoluţii po-
litice din ultimii 15 ani. Integrarea europeană, obiectiv de a cărui înde-
plinire ne apropiem cu paşi repezi, a determinat nu numai schimbări
de natură economică, socială, politică, ci şi constituţională. Un rezultat
al acestor schimbări este articolul 38 din Constituţia revizuită.
I.5. Scrutinul
II.5.1.Concept
Termenul de „scrutin” provine din latinescul scrutinium, care
reprezintă „modalitatea în care alegătorii desemnează pe deputaţi şi
senatori etc.”
În orice sistem electoral se pune problema repartizării
mandatelor în Parlament, ţinând cont de voturile obţinute. Alegerea
modalităţii de distribuire a mandatelor, aparent, o problemă pur
tehnică, este plină de semnificaţii politice, cu consecinţe foarte
diferite şi nuanţate mai ales în ce priveşte partidele politice. În
explicarea acestora, noţiunea de scrutin este deosebit de utilă.
Discutarea aici a scrutinului, mai exact a unora din aspectele
sale, se impune, fiindcă întreaga organizare şi desfăşurare a
alegerilor trebuie corelată cu felul scrutinului.
58
În cadrul sistemelor constituţionale din ziua de azi s-au
consacrat două tipuri de atribuire a mandatelor: sistemul majoritar şi
sistemul reprezentării proporţionale.
Sistemul în care sunt aleşi candidaţii ce au obţinut cel mai mare
număr de voturi este sistemul majoritar. Acesta cunoaşte două
variante, şi anume: uninominal şi de listă, ambele forme putându-se
realiza în unul sau două tururi.
Sistemul care asigură şi reprezentarea minorităţilor politice în
fiecare circumscripţie, în proporţie cu voturile obţinute, este sistemul
reprezentării proporţionale. Reprezentarea proporţională presu-
pune, deci, scrutin de listă şi un singur tur de scrutin, care permite
atribuirea mandatelor atât majorităţii, cât şi minorităţii.
Unele regimuri constituţionale practică sisteme electorale
mixte. Acestea rezultă din combinarea sistemului majoritar şi a celui
de reprezentare proporţională, după tehnici variabile:
a) Sistemul înrudirilor. Subliniază expresia posibilităţii alian-
ţei partidelor sau formaţiunilor politice care se pot prezenta la alegeri
cu liste înrudite. Dacă listele înrudite obţin majoritatea absolută a
voturilor ele câştigă toate locurile. Dacă nu, locurile vor fi repartizate
între liste potrivit principiului reprezentării proporţionale. Acest tip
de sistem a fost utilizat în Franţa în anii 1951-1958.
b) Sistemul german al buletinului dublu. Scrutinul majoritar şi
reprezentarea proporţională se cumulează prin intermediul votului
dublu, aceasta presupunând dispunerea de către alegător de către
două buletine. Cu primul el desemnează, prin scrutin uninominal, un
deputat pentru circumscripţia sa, cu al doilea el se pronunţă pentru
un partid, prin sistemul reprezentării proporţionale. Există deci două
categorii de deputaţi; aleşi în fiecare circumscripţie; aleşi pe liste
naţionale prezentate de fiecare partid.
II.5.2. Categorii de scrutin
Categoriile de scrutin sunt: scrutinul uninominal, scrutinul de
listă şi scrutinul cu unul sau două tururi, ele urmând să fie analizate
în ceea ce urmează:
59
Scrutinul uninominal
În cadrul acestui scrutin se presupune votarea din partea
alegătorului a unui singur candidat, într-o singură circumscripţie
electorală. Este practicat în România în situaţia alegerii primarilor
comunelor şi oraşelor.
Aceasta are importante consecinţe în ce priveşte
circumscripţiile electorale şi raporturile dintre electori şi cel ales.
Teritoriul României se organizează în atâtea circumscripţii electorale
câte mandate sunt. În mod firesc, circumscripţiile electorale sunt mai
mici decât unităţile administrativ-teritoriale, iar alegătorul votează un
candidat, raportul de reprezentare fiind foarte bine definit sub toate
elementele sale de conţinut.
Scrutinul de listă
Acest tip de scrutin presupune alegerea mai multor candidaţi,
alegătorul votând deci pentru o listă de candidaţi.
În cazul scrutinului de listă, circumscripţiile electorale sunt
foarte întinse teritorial, de regulă ele identificându-se cu unităţile
administrative. Este sistemul adoptat şi de legislaţia electorală a ţării
noastre, iar circumscripţiile electorale se identifică cu judeţele.
În acest sistem partidele politice joacă un rol mai important şi
scrutinul este mai mult o opţiune politică decât alegerea unui om,
alegătorul votând o listă, şi nu un candidat.
Există şi scrutinul de listă naţional, folosit în unele ţări
africane. Acesta este un scrutin de listă majoritar, într-unul sau două
tururi. Fiecare partid întocmeşte o listă naţională, cuprinzând atâtea
candidaturi câte mandate sunt puse în joc. Lista care obţine
majoritatea voturilor exprimate câştigă toate mandatele. Este apreciat
ca „un sistem de o brutalitate extremă”, deoarece permite unui partid
ce are o majoritate lipsită de consistenţă să aibă monopolul locurilor
din parlament.
Scrutinul de listă poate fi complicat prin acordarea posibilităţii
modificării listei de către alegător, prin sistemul panaşajului şi cel al
votului preferenţial. Panaşajul este posibilitatea alegătorului de a
60
întocmi chiar el lista candidaţilor, luând candidaţi de pe mai multe
liste prezentate. Votul preferenţial dă alegătorului posibilitatea de a
modifica ordinea de pe lista de candidaţi. Atunci când nu se admit
nici panaşajul, nici votul preferenţial, se spune că suntem în prezenţa
unei liste blocate, în sensul că alegătorul este obligat să voteze lista
în întregime, fără a-i putea face nici cea mai mică modificare.
Scrutinul cu unul sau două tururi
Caracteristic scrutinului cu un singur tur de scrutin este
stabilirea de către lege a atribuirii imediate a mandatului candidatului
care se află în frunte, fiind suficientă majoritatea simplă sau relativă.
Al doilea tur de scrutin, dacă este prevăzut de lege, se realizează
atunci când în primul tur de scrutin sunt aleşi numai candidaţii care
au obţinut majoritatea absolută, adică jumătate plus unul din voturile
celor înscrişi în liste. Pentru mandatele nedistribuite în primul tur,
deoarece niciun candidat nu a întrunit majoritatea absolută a
voturilor, se organizează al doilea tur de scrutin, în acest caz majo-
ritatea simplă (relativă) putând fi suficientă pentru acordarea
mandatului.
Astfel, potrivit Constituţiei noastre, este declarat Preşedintele
României candidatul care a întrunit în primul tur de scrutin
majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale, în
intenţia asigurării unei legitimităţi superioare alegerii preşedintelui în
primul tur de scrutin, faţă de cel de-al doilea tur de scrutin, care este
un scrutin de balotaj. În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a
întrunit această majoritate, se organizează un al doilea tur de scrutin,
între cei doi candidaţi care au obţinut cel mai mare număr de voturi
în primul tur de scrutin. Este declarat ales candidatul care, la al
doilea tur de scrutin, a obţinut cel mai mare număr de voturi.
Este oferită, în al doilea tur de scrutin, posibilitatea
formaţiunilor politice de a forma noi alianţe, concentrate, în mod
evident, în jurul celor două candidaturi rezultate din primul tur de
scrutin.
61
II.5.3. Avantajele şi dezavantajele scrutinului de listă
Scrutinul de listă prezintă atât o serie de avantaje, cât şi
dezavantaje, cum ar fi:
a) Scrutinul de listă presupune ca propunerile de candidaţi să
fie făcute numai de partide şi formaţiuni politice. Este adevărat că şi
candidaţii independenţi se pot asocia pe liste, dar efectul este altul.
b) Scrutinul de listă presupune anumite condiţionări legate de
realizarea unui procent minim (pragul electoral) ce trebuie întrunit la
nivel naţional; legea din 1992 cerea 3%, iar după modificare, 5%.
Aceasta înseamnă că partidele şi formaţiunile politice cu un număr mai
mic de voturi decât procentul minim nu vor primi niciun mandat, deşi s-
ar putea ca ele să aibă personalităţi de prestigiu, avantajându-se însă
partidele ale căror platforme sunt mai larg receptate de către electorat.
c) Scrutinul de listă presupune ruperea legăturii dintre ales şi
alegătorii săi, aceştia din urmă votând o listă cu numeroase persoane
şi, deci, în final, programul unui partid, şi nu un candidat.
d) Variantele scrutinului de listă reprezintă numeroase
dificultăţi procedurale, presupunând o serie de calcule şi operaţiuni
la nivel local şi naţional, uneori greu de asimilat de către electorat,
care pot favoriza numeroase contestaţii şi întâmpinări din partea
formaţiunilor politice ce s-ar considera nedreptăţite.
II.5.4. Avantajele şi dezavantajele scrutinului uninominal

De asemenea, şi scrutinul uninominal poate prezenta atât
avantaje, cât şi dezavantaje, după cum urmează:
• scrutinul uninominal, prin faptul că fiecare circumscripţie
electorală desemnează un singur reprezentant, se caracterizează prin
simplitate. Aşa cum se arată în doctrină, aceasta măreşte gradul de
înţelegere a procesului electoral de către alegători, posibilitatea de
control social al alegerii, toate operaţiunile începând şi terminându-se
la nivelul circumscripţiei electorale;
62
• creează, măcar aparent, posibilitatea unei legături strânse
între ales şi alegători. Desigur, această legătură devine şi ea
discutabilă în sistemele fondate pe mandatul reprezentativ;
• scrutinul uninominal conduce la o majoritate parlamentară
stabilă, situaţie profitabilă tehnicilor de guvernare;
• datorită numărului mare de circumscripţii electorale,
scrutinul uninominal implică mari cheltuieli cu operaţiunile
electorale şi cu structurile care organizează şi conduc aceste
operaţiuni;
• scrutinul uninominal implică cheltuieli mari pentru candidaţi
în scopul susţinerii campaniei electorale, astfel încât în mod cert
favorizează pe cei care le pot suporta;
• parlamentul rezultat prin scrutinul uninominal este mai mult
un corp de elită, micşorându-se evident caracterul său politic;
• scrutinul uninominal nu este procedeul optim pentru
exprimarea pluralismului politic. El poate genera o stare conflictuală
extrem de periculoasă prin faptul că asigură ca partidul ce are o
majoritate relativă a opţiunilor să deţină o majoritate absolută a
mandatelor;
• scrutinul uninominal sprijină tendinţa de centralizare.
II.6. Organizarea şi desfăşurarea alegerilor
II.6.1. Stabilirea datei alegerilor

Operaţiunea cu care debutează organizarea şi desfăşurarea
alegerilor este reprezentată de către stabilirea datei alegerilor.
Conform art. 9 din Legea nr. 67/2004 privind alegerea
autorităţilor administraţiei publice, se dispune că data alegerilor se
stabileşte prin Hotărâre a Guvernului, cu cel puţin 50 de zile înaintea
votării. Dar în alin (2) al aceluiaşi art. 9 se reglementează că în cazul
unor alegeri parţiale, organizate în situaţiile prevăzute de Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, data desfăşurării acestora
se stabileşte cu cel puţin 30 de zile înaintea votării; în acest caz,
63
termenele prevăzute de lege, cu excepţia celor de 24 de ore, se reduc
la jumătate. Dacă din operaţiunea de reducere la jumătate a
termenelor rezultă fracţiuni de zile egale sau mai mari de 12 ore,
rotunjirile se fac în plus. Fracţiunile mai mici de 12 ore nu se iau în
calcul. Importanţă deosebită are şi alin. 3, care stipulează că alegerile
au loc într-o singură zi, care poate fi numai duminică.
Conform art. 7 al Legii 373/2004 privind alegerea Camerei
Deputaţilor şi Senatului, data alegerilor se stabileşte şi se aduce la
cunoştinţa publică de către Guvern cu cel puţin 45 de zile înaintea
votării şi până la împlinirea a 5 zile de la data la care începe să curgă
termenul prevăzut la art. 63 alin. (2), din Constituţie, potrivit căruia
alegerile pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat se desfăşoară în
cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea
Parlamentului.
În general, durata de timp dintre actul de stabilire a datei şi ziua
alegerilor se face ţinând cont de conţinutul şi succesiunea operaţiilor
electorale. Cele două luni sunt atât suficiente, cât şi necesare pentru
realizarea acestor operaţii. Bineînţeles, regulile în această privinţă
diferă de la un sistem constituţional la altul. Data alegerilor poate fi
stabilită prin lege sau printr-un act al Guvernului. În general, data
alegerilor este stabilită într-o zi nelucrătoare (duminica). Acest proce-
deu rămâne totuşi discutabil, pentru că el este una din cauzele
absenteismului.
II.6.2. Stabilirea numărului, delimitarea şi numerotarea

circumscripţiilor electorale
Cadrul organizatoric teritorial în care se desfăşoară operaţiunile
de alegere il constituie circumscripţiile electorale.
Legea privind alegerile locale (nr.67/2004) stabileşte că pentru
alegerea consiliilor locale şi a primarilor, fiecare comună şi oraş,
respectiv municipiu, constituie o circumscripţie electorală; de
asemenea, mai este stipulat că pentru alegerea consiliilor judeţene şi
a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ,
64
respectiv Municipiul Bucureşti, constituie o circumscripţie
electorala.
Numerotarea circumscripţiilor electorale judeţene şi a
Municipiului Bucureşti se face prin hotărâre a Guvernului.
Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ, precum şi
a circumscripţiilor electorale de sector al Municipiului Bucureşti se
face de către prefect, prin ordin, în termen de 3 zile de la stabilirea
datei alegerilor, ea fiind deosebit de utilă în efectuarea şi
înregistrarea operaţiunilor electorale.
Numerotarea se face începând cu municipiul reşedinţă de judeţ
şi continuă cu celelalte municipii, oraşe şi comune, în ordinea
alfabetică a fiecărei categorii de unităţi administrativ-teritoriale.
Numărul circumscripţiei electorale se aduce la cunoştinţa alegă-
torilor de către primar, o dată cu aducerea la cunoştinţă a delimitării
şi numerotării secţiilor de votare, potrivit prevederilor art.15, care
stabileşte că „delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de
către primari, prin dispoziţie, care se aduce la cunoştinţa alegătorilor
în termen de cel mult 20 de zile de la stabilirea datei alegerilor”.
Dacă alegerea şefului de stat prin ea însăşi determină ca
întreaga ţară să fie o circumscripţie electorală, alegerea deputaţilor, a
senatorilor şi consilierilor, presupune o anumită divizare
administrativă a teritoriului şi populaţiei, cei aleşi reprezentând grupe
de cetăţeni, sau colectivităţi umane grupate pe anumite criterii.
Există o strânsă corelaţie între numărul circumscripţiilor electorale şi
numărul celor ce vor fi aleşi. Apoi, numărul circumscripţiilor
electorale depinde de scrutinul practicat. Scrutinul uninominal
presupune un număr mai mare de circumscripţii, adică un număr
egal cu acela al celor ce urmează a fi aleşi, în ideea că o circumscripţie
electorală desemnează un deputat sau, după caz, un senator sau un
consilier. Scrutinul de listă, potrivit căruia fiecare circumscripţie
electorală desemnează mai mulţi deputaţi sau, după caz, senatori ori
consilieri presupune un număr mai mic de circumscripţii. Într-o
65
asemenea situaţie, circumscripţia electorală se identifică, sub aspectul
întinderii teritoriale, cu unitatea administrativă.44
În explicarea stabilirii şi delimitării circumscripţiilor electorale,
trebuie să ţinem cont de realitatea că legislaţia electorală a cunoscut
şi cunoaşte o dinamică aparte. De aici, schimbări frecvente în
tehnicile electorale folosite. Numărul circumscripţiilor electorale
poate fi stabilit prin constituţii sau legi, poate fi stabilit, în temeiul
legii, de anumite autorităţi publice, după criterii legale. Astfel, de
exemplu, legea electorală română din anul 1990, adoptând scrutinul
de listă, a stabilit că fiecare judeţ şi municipiul Bucureşti constituiau
o circumscripţie electorală, delimitarea lor fiind cea administrativ-
teritorială a judeţelor şi municipiului Bucureşti. Este interesant de
reţinut că şi în Franţa, pentru alegerile în Senat, departamentul este o
circumscripţie electorală.
Stabilirea numărului celor ce urmează a fi aleşi în fiecare
circumscripţie electorală revine autorităţilor stabilite de lege şi după
criteriile legale.
Potrivit legii electorale din 1990, Adunarea Deputaţilor
cuprindea 387 de deputaţi. Mai întâi, Guvernul a stabilit norma de
reprezentare, adică numărul de cetăţeni ce urmau a fi reprezentaţi de
către un deputat. Aceasta a rezultat din împărţirea numărului de
locuitori ai ţării la numărul total de deputaţi. Pentru alegerile din
20 mai 1990, norma de reprezentare rezultată a fost de 60.000 de
locuitori pentru un deputat. Pentru a afla câţi deputaţi urmau a fi aleşi
în fiecare circumscripţie electorală, s-a împărţit populaţia judeţului la
norma de reprezentare, admiţându-se o abatere de până la 15 %.
Legea electorală din 1990 a prevăzut obligaţia Guvernului de a
numerota circumscripţiile electorale, de a stabili numărul deputaţilor şi
senatorilor şi de a aduce aceste operaţiuni la cunoştinţă publică, prin
„Monitorul Oficial” şi presă, în termen de cel mult 5 zile de la
stabilirea datei alegerilor. Legea nr.68/1992 pentru alegerea Camerei
Deputaţilor şi Senatului stabilea chiar ea atât norma de reprezentare
44
66
(un deputat la 70.000 locuitori şi un senator la 160.000 locuitori),
numerotarea circumscripţiilor electorale, cât şi numărul de deputaţi şi
de senatori ce urmează să fie aleşi în fiecare circumscripţie electorală.
Conform Legii pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului
373/2004, se aleg, în circumscripţii electorale, deputaţii şi senatorii, pe
bază de scrutin de listă, potrivit principiului reprezentării propor-
ţionale, precum şi pe bază de candidaturi independente. În ceea ce
priveşte norma de reprezentare, aceasta este la deputaţi de 1 la 70.000
de locuitori, iar la senatori de 1 la 160.000 de locuitori; de altfel, se
mai dispune că la numărul deputaţilor şi senatorilor aleşi se adaugă un
loc de deputat sau senator pentru ceea ce depăşeşte jumătatea normei
de reprezentare, fără ca numărul deputaţilor să fie mai mic de patru,
iar cel al senatorilor mai mic de doi.
Este important de subliniat faptul că numărul locuitorilor care
se ia în calcul este cel de la 1 iulie anul precedent desfăşurării
alegerilor, publicat în „Anuarul Statistic al României”. Excepţie face
situaţia în care cu 5 luni înainte de data alegerilor s-a realizat un
recensământ general al populaţiei, când se ia în calcul numărul
locuitorilor rezultat în urma recensământului, publicat de către
Institutul Naţional de Statistică. Conform legii 373/2004, la nivelul
ţării sunt organizate următoarele circumscripţii electorale (vezi
Anexa 2):
67
Anexa 2
Numerotarea, delimitarea teritorială şi numărul mandatelor de deputat
şi de senator pentru fiecare circumscripţie electorală
Delimitarea teritorială a Nr. Nr.
circumscripţiei mandate mandate
Nr. circumscripţiei electorale
electorale de de
deputat senator
Circumscripţia electorală nr. 1. judeţul Alba 6 2
Circumscripţia electorală nr. 2. judeţul Arad 7 3
Circumscripţia electorală nr. 3. judeţul Argeş 9 4
Circumscripţia electorală nr. 4. judeţul Bacău 10 5
Circumscripţia electorală nr. 5. judeţul Bihor 9 4
Circumscripţia electorală nr. 6. judeţul Bistriţa Năsăud 5 2
Circumscripţia electorală nr. 7. judeţul Botoşani 7 3
Circumscripţia electorală nr. 8. judeţul Braşov 9 4
Circumscripţia electorală nr. 9. judeţul Brăila 5 2
Circumscripţia electorală nr. 10. judeţul Buzău 7 3
Circumscripţia electorală nr. 11. judeţul Caraş-Severin 5 2
Circumscripţia electorală nr. 12. judeţul Călăraşi 5 2
Circumscripţia electorală nr. 13. judeţul Cluj 10 4
Circumscripţia electorală nr. 14. judeţul Constanţa 10 4
Circumscripţia electorală nr. 15. judeţul Covasna 4 2
Circumscripţia electorală nr. 16. judeţul Dâmboviţa 8 3
Circumscripţia electorală nr. 17. judeţul Dolj 10 5
Circumscripţia electorală nr. 18. judeţul Galaţi 9 4
Circumscripţia electorală nr. 19. judeţul Giurgiu 4 2
Circumscripţia electorală nr. 20. judeţul Gorj 6 2
Circumscripţia electorală nr. 21. judeţul Harghita 5 2
Circumscripţia electorală nr. 22. judeţul Hunedoara 7 3
Circumscripţia electorală nr. 23. judeţul Ialomiţa 4 2
Circumscripţia electorală nr. 24. judeţul Iaşi 12 5
Circumscripţia electorală nr. 25. judeţul Ilfov 4 2
Circumscripţia electorală nr. 26. judeţul Maramureş 7 3
Circumscripţia electorală nr. 27. judeţul Mehedinţi 4 2
68
Delimitarea teritorială a Nr. Nr.
circumscripţiei mandate mandate
Nr. circumscripţiei electorale
electorale de de
deputat senator
Circumscripţia electorală nr. 28. judeţul Mureş 8 4
Circumscripţia electorală nr. 29. judeţul Neamţ 8 4
Circumscripţia electorală nr. 30. judeţul Olt 7 3
Circumscripţia electorală nr. 31. judeţul Prahova 12 5
Circumscripţia electorală nr. 32. judeţul Satu-Mare 5 2
Circumscripţia electorală nr. 33. judeţul Sălaj 4 2
Circumscripţia electorală nr. 34. judeţul Sibiu 6 3
Circumscripţia electorală nr. 35. judeţul Suceava 10 4
Circumscripţia electorală nr. 36. judeţul Teleorman 6 3
Circumscripţia electorală nr. 37. judeţul Timiş 9 4
Circumscripţia electorală nr. 38. judeţul Tulcea 4 2
Circumscripţia electorală nr. 39. judeţul Vaslui 7 3
Circumscripţia electorală nr. 40. judeţul Vâlcea 6 3
Circumscripţia electorală nr. 41. judeţul Vrancea 6 2
Circumscripţia electorală nr. 42. Municipiul Bucureşti 28 12
TOTAL 314* 137
* La acest număr se adaugă cel mult 18 deputaţi din partea organizaţiilor
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu au întrunit în alegeri numărul
de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament [potrivit art. 4 alin. (2)].
II.6.3. Listele electorale. Cărţile de alegător

II.6.3.1. Listele electorale
În organizarea alegerilor sunt importante stabilirea numărului
alegătorilor (electoratul) şi, mai ales, identificarea şi evidenţa
acestora. Din examinarea dispoziţiilor art.36 din Constituţie rezultă
că electoratul cuprinde cetăţenii cu drept de vot. Identificarea şi
nominalizarea alegătorilor (cetăţenilor cu drept de vot) se înfăptuiesc
prin întocmirea listelor electorale. Această operaţie se derulează în
considerarea a două reguli legale, şi anume: fiecare alegător este
înscris într-o singură listă electorală permanentă; obligativitatea
înscrierii în listele electorale permanente. Cu alte cuvinte, listele
69
electorale reprezintă documente oficiale prin care se stabilesc
persoanele cu drept de vot şi numărul total al alegătorilor, iar pe de
altă parte, care servesc la calcularea rezultatelor alegerilor.
Listele electorale permanente sunt de două categorii, şi anume:
permanente sau întocmite cu prilejul fiecărei alegeri. Legislaţia
electorală românească elaborată în baza Constituţiei din anul 1991 a
introdus listele electorale permanente. Acestea prezintă reale
avantaje faţă de listele electorale întocmite pentru fiecare alegere, şi
anume: realizează o evidenţă clară şi exactă (domiciliul fiind criteriul
clar şi inconfundabil); realizează o evidenţă permanentă, lesne
controlabilă, dificil de falsificat; evită înscrierea în mai multe liste
electorale; permit urmărirea dinamicii numărului alegătorilor.45
Autorităţile publice competente a întocmi listele electorale
permanente sunt Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin
formaţiunile de evidenţă a populaţiei, şi primarii comunelor,
oraşelor, municipiilor sau subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor. Listele electorale permanente cuprind şi cetăţenii care
domiciliază în străinătate; aceştia pot fi înscrişi, la cererea lor în
listele electorale permanente ale localităţii în care s-au născut sau în
care au avut ultimul domiciliu în ţară. Cererile în acest sens se depun
la misiunea diplomatică a României din statul în care domiciliază
sau direct la primărie.
Listele electorale permanente se întocmesc la comune pe sate,
iar la oraşe, municipii şi subdiviziunile administrativ-teritoriale pe
străzi şi cuprind alegătorii în ordinea numărului imobilelor în care
locuiesc. În ele se menţionează numele şi prenumele, codul numeric
personal, numărul şi seria actului de identitate, domiciliul şi numărul
circumscripţiei electorale. Listele se întocmesc în două exemplare
oficiale, se semnează de reprezentantul M.A.I. şi de primar şi se
păstrează în două registre speciale cu file detaşabile, unul de
primărie şi celălalt de judecătoria în a cărei rază teritorială se află
localitatea pentru care au fost întocmite.
45
70
Pentru corectitudinea listelor electorale permanente, legea
permite verificarea înscrierii în liste a cetăţenilor. Dacă alegătorul,
verificând lista electorală permanentă, constată omisiuni, înscrieri
greşite sau orice alte erori, poate adresa o întâmpinare autorităţii
publice care a întocmit lista. Aceasta are obligaţia legală de a se
pronunţa asupra întâmpinării în termen de 3 zile de la înregistrare
printr-o dispoziţie. Dacă soluţia dată îl nemulţumeşte, alegătorul
poate contesta dispoziţia, la judecătoria pe a cărei rază teritorială se
află biroul electoral central al secţiei de votare care a întocmit lista.
Judecătoria are obligaţia legală de a soluţiona contestaţia în termen
de cel mult 3 zile de la înregistrare, hotărârea sa fiind definitivă şi
executorie. Împotriva hotărârii date se poate face recurs în termen de
48 de ore de la pronunţare, aceasta soluţionându-se în termen de
3 zile de la înregistrare. Întâmpinările cu listele speciale din
străinătate se soluţionează de către şeful misiunii diplomatice sau
înlocuitorul acestuia, iar contestaţiile de către Judecătoria sectorului
1 al Municipiului Bucureşti.
Actualizarea listelor electorale permanente este o operaţiune
strict necesară având în vedere modificările fireşti determinate de
dinamica demografică, de schimbările de domiciliu; în acest sens,
legea electorală stabileşte mai multe reguli. M.A.I. are obligaţia de a
actualiza listele electorale în termen de cel mult 15 zile de la data
stabilirii zilei votării.
Cu această ocazie sunt radiate din listele electorale permanente
persoanele decedate, cele care au pierdut cetăţenia română, cele care
au pierdut drepturile electorale, cele care-şi schimbă domiciliul.
Dacă intervine schimbarea domiciliului, autoritatea competentă
să efectueze schimbarea este obligată ca, din oficiu, să comunice
primarului datele necesare înscrierii cetăţeanului în lista electorală de
la noul domiciliu şi pentru radierea sa din lista electorală a localităţii
fostului domiciliu.
71
Primarul este obligat să comunice judecătoriei orice modificare
în listele electorale pentru ca registrele speciale în care se păstrează
listele permanente să concorde.
Alte reguli referitoare la listele electorale permanente privesc:
obligaţia primarilor de a înainta o copie de pe liste, cuprinzând
alegătorii din fiecare secţie de votare, birourilor electorale ale
secţiilor de votare, în termen de 24 de ore de la constituirea acestora;
obligaţia comunicării modificărilor intervenite judecătoriei.
Listele electorale speciale. Listele electorale permanente ar
putea satisface toate operaţiile de votare sub condiţia ca toţi
alegătorii să voteze în localitatea de domiciliu, ceea ce ar fi o
absurditate teoretică şi o imposibilitate practică. Realităţile implică
circulaţia multor cetăţeni, deplasări în alte localităţi, fenomene ce se
produc şi în ziua votării. Aceşti cetăţeni nu pot fi privaţi de dreptul
de vot pentru motivul că în ziua alegerilor nu se află în localitatea de
domiciliu. Bineînţeles că, din punct de vedere juridic, cetăţenii nu
pot fi obligaţi ca în ziua alegerilor să nu părăsească localitatea de
domiciliu. Aşa stând lucrurile, legea electorală permite cetăţeanului
să voteze în localitatea unde se află pe data votării. Evidenţa
cetăţenilor, în cazul în care îşi exercită dreptul de vot în alte localităţi
decât cele de domiciliu sau în oraşele mari la alte secţii de votare, se
realizează prin listele electorale speciale. Acestea se întocmesc de
către biroul electoral al secţiei de votare şi cuprind: numele,
prenumele, domiciliul, data naşterii, numărul şi seria actului de
identitate al alegătorului. Regulile privind listele electorale speciale
se regăsesc şi se explică prin cele privind secţiile de votare,
desfăşurarea votării.
II.6.3.2. Cărţile de alegător

Într-o explicaţie simplă, cărţile de alegător sunt legitimaţii
electorale, personale şi permanente. Ele sunt valabile pentru toate
consultările electorale cu caracter naţional, potrivit numărului de
scrutine prevăzute în cuprinsul lor.
72
Cărţile de alegător se eliberează alegătorilor înscrişi în listele
electorale permanente ale localităţii în care domiciliază. Această
modalitate legală exclude posibilitatea eliberării mai multor cărţi de
alegător aceleiaşi persoane.
Întocmirea cărţilor de alegător revine în sarcina Ministerului
Administraţiei şi Internelor, eliberarea acestora făcându-se numai
titularilor, pe baza actului de identitate şi sub semnătură.
Legea electorală prevede mai multe posibilităţi prin care
titularii intră în posesia acestor legitimaţii, având în vedere circulaţia
frecventă a persoanelor, circulaţie care implică schimbări de
reşedinţă sau imposibilitatea ridicării cărţilor de alegător.
În cazul în care alegătorul pierde cartea de alegător, sau aceasta
este distrusă, el poate primi un duplicat, făcându-se menţiune în lista
electorală permanentă, originalul pierdut sau distrus fiind nul de
drept.
Ca orice operaţiune electorală, şi în privinţa cărţilor de alegător
se pot formula întâmpinări şi contestaţii, procedura examinării şi
soluţionării lor fiind aceeaşi cu cea explicată la listele electorale.
II.6.3.3. Birourile şi oficiile electorale

Activitatea de organizare şi desfăşurare a alegerilor se
desfăşoară sub conducerea şi sub controlul cetăţenilor, partidelor şi
formaţiunilor politice, guvernului, prefecţii sau primarii având
obligaţii îndeosebi în asigurarea bazei materiale, a ordinii publice.
Legea electorală instituie formele organizatorice care să exprime
această realitate, iar printre acestea trebuie menţionate şi, desigur,
explicate birourile electorale. Sunt trei categorii de birouri electorale,
şi anume: Biroul Electoral Central, birourile electorale de
circumscripţie şi birourile electorale de secţii de votare. La nivelul
sectoarelor Municipiului Bucureşti se constituie oficii electorale.
Trebuie observat încă de la început că membrii acestor birouri sunt,
de regulă, judecători sau jurişti şi, desigur, reprezentanţi ai partidelor
73
şi formaţiunilor politice46 . Desemnarea membrilor acestor birouri
este prevăzută de lege, ea realizându-se în două etape, şi anume:
desemnarea judecătorilor şi a preşedinţilor birourilor; desemnarea
reprezentanţilor partidelor politice. Mai trebuie menţionat că prin
intermediul legii 373/2004 a fost instituită Autoritatea electorală
Permanentă.
Biroul Electoral Central este alcătuit din 7 judecători ai
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele şi vicepreşedinţii
Autorităţii Electorale Permanente şi 11 reprezentanţi ai partidelor
politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale. Desemnarea
judecătorilor se face în şedinţă publică, în termen de cel mult 5 zile
de la stabilirea datei alegerilor, prin tragere la sorţi, de către
preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dintre judecătorii în
exerciţiu ai Curţii. Rezultatul tragerii la sorţi se consemnează într-un
proces-verbal semnat de preşedinte şi de consultantul şef al înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, care constituie actul de învestire. Data
şedinţei pentru tragerea la sorţi se aduce la cunoştinţa publică prin
presa scrisă şi audiovizuală, de către preşedintele Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, cu cel puţin 24 de ore înainte. În termen de 24 de
ore de la învestire, cei 7 judecători aleg din rândul lor, prin vot
secret, pe preşedintele Biroului Electoral Central şi locţiitorul
acestuia. În termen de 24 de ore de la alegerea preşedintelui Biroului
Electoral Central, Biroul se completează cu preşedintele şi
vicepreşedinţii Autorităţii Electorale Permanente şi cu câte un
reprezentant al partidelor politice parlamentare. În termen de 48 de
ore de la rămânerea definitivă a candidaturilor, partidele politice
neparlamentare, alianţele politice şi alianţele electorale ale acestora,
46
În sistemul Legii Electorale din 1926 din România, spre exemplu,
biroul electoral judeţean era format din preşedintele tribunalului, ajutat de un
judecător şi de funcţionari aleşi de el de la tribunalul respectiv. La secţiile de
votare, preşedintele biroului era un judecător, ajutat de un grefier. Biroul se
completa cu doi asistenţi desemnaţi de partidele care participau la alegeri şi
care erau prezenţi în sală; în caz de lipsă a acestora, biroul funcţiona numai
cu judecătorul-preşedinte, asistat de un grefier.
74
care au depus liste complete pentru consiliile judeţene în cel puţin 18
judeţe, pot propune câte un reprezentant în Biroul Electoral Central
până la completarea numărului de 11 membri. Completarea se face
în funcţie de numărul candidaturilor depuse pentru consiliile
judeţene de către partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale, iar în caz de egalitate, prin tragere la sorţi.
Atribuţiile Biroului Electoral Central sunt numeroase şi
importante, printre acestea fiind şi următoarele:
• urmăreşte întocmirea de către primari a copiilor de pe listele
electorale permanente;
• asigură publicarea în „Monitorul Oficial al României”, Partea I,
a denumirii şi a semnelor electorale ale partidelor politice, alianţelor
politice, alianţelor electorale şi organizaţiilor cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale, legal constituite, care au dreptul să participe
la alegerea autorităţilor administraţiei publice locale şi comunică
lista tuturor birourilor electorale de circumscripţie, imediat după
constituirea acestora;
• urmăreşte şi asigură respectarea şi aplicarea corectă a
dispoziţiilor legale privitoare la alegeri pe întreg teritoriul tarii;
asigură interpretarea unitară a prevederilor acestora;
• rezolvă întâmpinările referitoare la propria sa activitate şi
contestaţiile cu privire la modul de constituire, componenţa şi
activitatea birourilor electorale de circumscripţie judeţeană şi a
Municipiului Bucureşti;
• primeşte şi soluţionează orice contestaţie cu privire la
organizarea şi desfăşurarea alegerii autorităţilor administraţiei
publice locale, altele decât cele care, prin lege, sunt date în
competenţa birourilor electorale de circumscripţie sau a instanţelor
judecătoreşti;
• centralizează, pe baza comunicărilor primite de la birourile
electorale de circumscripţie judeţeană şi a Municipiului Bucureşti,
numărul de liste complete depuse de către partidele politice, alianţele
politice, alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând
75
minorităţilor naţionale şi comunică Societăţii Române de
Televiziune şi Societăţii Române de Radiodifuziune situaţia
centralizată, în 24 de ore de la întocmire.
• primeşte procesele-verbale întocmite de birourile electorale
de circumscripţie judeţeană şi a Municipiului Bucureşti împreună cu
procesele-verbale conţinând rezultatul alegerilor întocmite de
birourile electorale ale circumscripţiilor comunale, orăşeneşti,
municipale şi de sector al Municipiului Bucureşti; totalizează
rezultatele la nivel naţional, pe partide politice, alianţe politice,
alianţe electorale şi candidaţi independenţi, separat pentru consiliile
locale, consiliile judeţene şi primari, şi asigură publicarea lor în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I, şi în presă;
• soluţionează sesizările privitoare la frauda electorală, putând
dispune anularea alegerilor dintr-o circumscripţie electorală, în cazul
în care constată, pe baza probelor administrate, că votarea şi
stabilirea rezultatului alegerilor au avut loc prin fraude de natură a
modifica atribuirea mandatelor în circumscripţia electorală
respectivă; în astfel de cazuri, dispune repetarea scrutinului, care are
loc în termen de cel mult două săptămâni de la constatarea fraudei.
Noile alegeri au loc în aceleaşi condiţii, folosindu-se aceleaşi liste
electorale şi aceleaşi liste de candidaţi şi candidaturi independente,
cu excepţia cazurilor în care s-a dispus de către Birou anularea unei
liste de candidaţi sau a unor propuneri de candidaturi independente,
în sarcina cărora s-a reţinut comiterea fraudei care a determinat
anularea alegerilor. Existenţa fraudei electorale se stabileşte de
Biroul Electoral Central, de la caz la caz, pe baza probelor prezentate
de cei care au invocat-o;
• îndeplineşte orice alte atribuţii ce-i sunt stabilite prin lege.
Biroul Electoral Central acreditează, la propunerea Ministerului
Afacerilor Externe, observatorii străini, precum şi delegaţii mass-
media străini şi soluţionează contestaţiile cu privire la acreditarea sau
refuzul acreditării de către biroul electoral de circumscripţie
judeţeană sau al Municipiului Bucureşti a observatorilor interni;
76
• în cazul unei fraude electorale, cererea de anulare a alegerilor
dintr-o circumscripţie electorală se poate face numai de către
partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale sau candidaţii
independenţi care au participat la alegeri şi numai în termen de 48 de
ore de la închiderea votării, sub sancţiunea decăderii. Cererea trebuie
motivată şi însoţită de dovezile pe care se întemeiază. Cererea poate
fi admisă numai dacă cel care a sesizat frauda nu este implicat în
producerea acesteia. Cererea trebuie soluţionată până la data
publicării rezultatului alegerilor în „Monitorul Oficial al României,
Partea I;
• în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, Biroul Electoral Central
emite hotărâri care se aduc la cunoştinţă în şedinţă publică şi prin
orice mijloc de publicitate. Hotărârile Biroului Electoral Central sunt
obligatorii pentru toate birourile electorale din ţară, precum şi pentru
toate organismele cu atribuţii în materie electorală, de la data
aducerii la cunoştinţă în şedinţă publică;
• hotărârile Biroului Electoral Central prin care se dau
interpretări unor prevederi ale prezentei legi se publică în „Monitorul
Oficial al României”, Partea I..
Biroul electoral de circumscripţie conduce operaţiunile de
alegere a deputaţilor şi senatorilor dintr-o circumscripţie electorală şi
este alcătuit din 3 judecători şi din cel mult 8 reprezentanţi ai
partidelor şi formaţiunilor politice care participă la alegeri în judeţ,
desemnaţi în ordinea descrescătoare a ponderii numărului de
candidaţi pe care i-au propus, în numărul total al candidaţilor din
comunicările primite. Judecătorii sunt desemnaţi, prin tragere la
sorţi, dintre judecătorii judeţului, de către preşedintele tribunalului
judeţean. Odată desemnaţi, aceştia îşi aleg un preşedinte, care devine
preşedintele biroului electoral. Cât priveşte reprezentanţii partidelor
sau formaţiunilor politice, aceştia vor fi comunicaţi, oficial,
birourilor electorale de circumscripţie, în două zile de la expirarea
termenului de depunere a candidaturilor. Biroul electoral de
circumscripţie se va completa în limita celor 8 locuri, iar dacă mai
77
multe partide sau formaţiuni politice au depus acelaşi număr de
candidaturi, desemnarea reprezentanţilor se face prin tragere la sorţi,
prin grija preşedintelui biroului electoral, în prezenţa reprezentanţilor
sau formaţiunilor politice în cauză.
Legea prevede atribuţiile birourilor electorale de circumscrip-
ţie, acestea fiind:
a) urmărirea aplicării dispoziţiilor legale privitoare la alegeri,
supravegherea organizării secţiilor de votare;
b) înregistrarea candidaturilor depuse şi constatarea celor
rămase definitive;
c) realizarea publicaţiilor şi afişărilor necesare;
d) rezolvarea întâmpinărilor referitoare la propria lor activitate
şi a contestaţiilor cu privire la operaţiunile birourilor electorale ale
secţiilor de votare;
e) distribuirea către birourile electorale ale secţiilor de votare a
buletinelor de vot, ştampilelor de control şi ştampilelor cu menţiunea
„Votat”;
f) totalizarea rezultatelor alegerilor de la secţiile de votare şi
comunicarea către Biroul Electoral Central a procesului-verbal
cuprinzând numărul de voturi valabil exprimate pentru fiecare listă
de candidaţi;
g) pe baza constatării Biroului Electoral Central cu privire la
partidele, formaţiunile politice şi coaliţiile acestora ce întrunesc
pragul electoral, constată rezultatul alegerilor pentru circumscripţia
electorală şi eliberează deputaţilor şi senatorilor certificatul doveditor
al alegerii;
h) înaintarea către Biroul Electoral Central a proceselor-
verbale cuprinzând rezultatul alegerilor, precum şi a întâmpinărilor,
contestaţiilor şi proceselor verbale primite de la birourile electorale
ale secţiilor de votare.
Biroul electoral al secţiei de votare conduce operaţiunile de
alegere ce se desfăşoară în cadrul secţiilor de votare. Biroul electoral
al secţiei de votare este alcătuit dintr-un preşedinte, un locţiitor al
78
acestuia şi cel mult 7 membri. Preşedintele şi locţiitorul sunt, de
regulă, magistraţi sau alţi jurişti, care nu fac parte din niciun partid
sau formaţiune politică, desemnaţi de preşedintele tribunalului
judeţean, prin tragere la sorţi dintre magistraţii şi ceilalţi jurişti din
judeţ.
Din motive practice, legea prevede că, dacă numărul juriştilor
este insuficient, preşedintele biroului electoral al secţiei de votare sau
locţiitorul acestuia vor fi stabiliţi, prin tragere la sorţi, dintre alte
persoane ce au o reputaţie neştirbită, care nu fac parte din niciun
partid sau formaţiune politică. Lista altor jurişti decât judecătorii,
precum şi a celorlalte persoane va fi întocmită de prefect şi va fi
trimisă preşedintelui tribunalului judeţean.
Cât priveşte membrii birourilor electorale ale secţiilor de
votare, aceştia se desemnează din câte un reprezentant al partidelor,
formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora, care participă la alegeri,
în ordinea descrescătoare a numărului de candidaţi propuşi în
circumscripţia electorală respectivă. Dacă mai multe partide sau
formaţiuni politice au depus acelaşi număr de candidaţi, desemnarea
reprezentanţilor se va face prin tragere la sorţi, prin grija
preşedintelui biroului electoral al secţiei de votare.
Legea prevede următoarele atribuţii ale birourilor electorale ale
secţiilor de votare:
a) primesc copia listelor electorale de la autorităţile care le-au
întocmit şi cărţile de alegător neridicate, iar de la birourile electorale
de circumscripţie, buletinele de vot pentru alegătorii ce urmează să
voteze la secţia de votare, ştampila de control şi ştampilele cu
menţiunea „votat”;
b) conduc operaţiunile de votare, iau toate măsurile de ordine
în localul secţiei de votare şi în jurul acesteia;
c) fac numărătoarea voturilor şi consemnează rezultatul
votului;
d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria lor activitate;
79
e) înaintează birourilor electorale de circumscripţie procesele-
verbale cuprinzând rezultatul votării, împreună cu contestaţiile
depuse şi materialele la care acestea se referă;
f) predau, cu proces-verbal, judecătoriei din raza lor teritorială,
buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, precum şi cele anulate,
ştampilate şi celelalte materiale necesare votării; listele electorale
speciale de la secţiile de votare constituite pe lângă unităţile militare
se transmit, sub pază militară, acestor unităţi şi se păstrează de către
comandantul unităţii.
Alte reguli privind birourile electorale
Două mari reguli trebuie, de asemenea, reţinute, una privind
membrii birourilor electorale şi alta privind procedura de lucru a
acestor birouri. Cât priveşte prima regulă, ea constă în aceea că nu
pot fi membri ai birourilor electorale cei care candidează în alegerile
respective – interdicţie firească faţă de rolul acestor birouri –,
precum şi cei care nu au drept de vot.
A doua regulă, de procedură, stabileşte că birourile electorale
lucrează în prezenţa a jumătate plus unu din numărul total al
membrilor şi iau hotărâri cu majoritatea membrilor prezenţi.
Autoritatea Electorală Permanentă. În scopul asigurării
condiţiilor logistice necesare aplicării întocmai a dispoziţiilor legale
privitoare la exercitarea dreptului de vot, precum şi a condiţiilor
corespunzătoare pentru buna desfăşurare a operaţiunilor electorale,
s-a înfiinţat Autoritatea Electorală Permanentă.
Autoritatea Electorală Permanentă este o instituţie
administrativă autonomă, cu competenţă generală, care asigură, la
nivel naţional, aplicarea unitară, în intervalul dintre două perioade
electorale, a dispoziţiilor legale privitoare la organizarea şi
desfăşurarea alegerilor, urmăreşte şi sprijină dotarea cu logistica
necesară acestora, precum şi realizarea operaţiunilor specifice, în
intervalul dintre două perioade electorale. Aceasta este condusă de
un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit prin hotărâre
80
comună a Senatului şi a Camerei Deputaţilor dintre personalităţile cu
pregătire şi experienţă în domeniul juridic sau administrativ.
Preşedintele este ajutat de 2 vicepreşedinţi, cu rang de
subsecretar de stat, unul numit de Preşedintele României, iar celalalt
de primul-ministru. Preşedintele şi vicepreşedinţii nu pot fi membri
ai unui partid politic. Mandatul preşedintelui şi mandatele
vicepreşedinţilor Autorităţii Electorale Permanente sunt de câte 8 ani
şi pot fi reînnoite. Mandatul preşedintelui sau vicepreşedinţilor
încetează în următoarele situaţii: a) expirarea mandatului;
b) demisie; c) revocare; d) deces.
Preşedintele şi vicepreşedinţii pot fi revocaţi din funcţie, pentru
motive temeinice, de către autorităţile care i-au numit.
Autoritatea Electorală Permanentă are un aparat propriu de
specialitate. Organizarea şi funcţionarea aparatului propriu, numărul
de posturi, statutul personalului, atribuţiile acestuia şi structura
organizatorică se stabilesc prin regulamentul de organizare şi
funcţionare, aprobat prin hotărâre a Guvernului. Personalul
Autorităţii Electorale Permanente are acelaşi statut cu personalul din
aparatul celor două Camere ale Parlamentului. La organizarea şi
funcţionarea aparatului propriu nu se aplică prevederile art. XVI din
titlul III al cărţii a II-a din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri
pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei. Autoritatea Electorală Permanentă poate avea filiale de
lucru în fiecare dintre regiunile de dezvoltare. Înfiinţarea filialelor de
lucru, numărul de posturi, atribuţiile şi raporturile acestora cu
Autoritatea Electorală Permanentă se stabilesc prin Regulamentul de
organizare şi funcţionare a acesteia. Autoritatea prezintă
Parlamentului, anual, un raport asupra activităţii sale.
Autoritatea Electorală Permanentă exercită următoarele
atribuţii în intervalul dintre două perioade electorale:
81
a) elaborează propuneri privitoare la asigurarea logisticii
necesare desfăşurării alegerilor şi urmăreşte modul de îndeplinire a
propunerilor;
b) urmăreşte modul de identificare a localurilor secţiilor de
votare şi a sediilor birourilor electorale;
c) urmăreşte şi asigură realizarea din timp a dotărilor specifice
secţiilor de votare: urne şi cabine tipizate, ştampile, tuşiere,
recipiente pentru transportul buletinelor de vot şi altele asemenea;
d) urmăreşte modul de asigurare a fondurilor necesare realizării
eşalonate, din timp, a logisticii necesare;
e) elaborează sisteme de protecţie a secţiilor de votare, a
buletinelor de vot şi a celorlalte documente specifice procesului
electoral;
f) monitorizează şi controlează modul de întocmire, actualizare
şi păstrare a registrelor cuprinzând listele electorale permanente,
precum şi modul de efectuare a comunicărilor prevăzute de lege;
g) urmăreşte întocmirea şi eliberarea cărţilor de alegător, în
concordanţă cu listele electorale;
h) urmăreşte şi controlează modul de asigurare a concordanţei
dintre conţinutul listelor electorale permanente păstrate la consiliile
locale şi exemplarul existent la judecătorii;
i) asigură, în limita competenţelor sale, aplicarea unitară a
dispoziţiilor legale referitoare la organizarea alegerilor;
j) elaborează studii şi propuneri vizând îmbunătăţirea
sistemului electoral, pe care le dă publicităţii şi le prezintă
autorităţilor publice, partidelor politice, precum şi organizaţiilor
neguvernamentale interesate;
k) publică, în maximum 3 luni de la încheierea, după caz, a
alegerilor parlamentare, prezidenţiale sau locale, o Carte Albă care
va cuprinde o analiză a alegerilor, vizând participarea la scrutin,
modul de desfăşurare a alegerilor, abaterile constatate şi rezultatul
alegerilor;
82
l) elaborează programe de informare şi instruire a alegătorilor
asupra sistemului electoral românesc şi asupra respectării
deontologiei electorale şi asigură popularizarea acestora;
m) elaborează programe specifice de instruire pentru secretarii
unităţilor administrativ-teritoriale, urmăreşte şi organizează
desfăşurarea acestor programe;
n) elaborează programe şi stabileşte reguli unitare privind
exercitarea votului de către persoanele neştiutoare de carte sau cu
handicap şi asigură popularizarea acestora;
o) elaborează proiectul bugetului propriu, care va fi aprobat
prin Legea bugetului de stat;
p) întocmeşte lista cu personalul de specialitate atestat de
Institutul Naţional de Statistică, care va participa la centralizarea,
prelucrarea datelor şi constatarea rezultatelor alegerilor;
q) organizează şi asigură baza materială pentru sistemul
informaţional la nivel naţional, în vederea stabilirii rezultatelor
alegerilor;
r) organizează licitaţii în vederea selecţionării programelor de
calculator ce vor fi utilizate de Biroul Electoral Central pentru
centralizarea rezultatelor votării;
s) elaborează şi supune Guvernului spre aprobare calendarul
acţiunilor din cuprinsul perioadei electorale;
ş) elaborează şi supune Guvernului spre aprobare proiectele de
hotărâri specifice bunei organizări şi desfăşurări a alegerilor;
t) elaborează propuneri de îmbunătăţire şi perfecţionare a
sistemului electoral românesc, pe care le supune Guvernului spre
însuşire şi exercitare a dreptului de iniţiativă legislativă;
ţ) prezintă Guvernului spre aprobare bugetul perioadei
electorale; bugetul va fi aprobat în termen de cel mult 5 zile de la
aducerea la cunoştinţa publică a zilei alegerilor;
u) certifică spre neschimbare, cu 10 zile înainte de data
alegerilor, programele de calculator selecţionate în urma licitaţiei
organizate potrivit prevederilor legale în vigoare şi le pune la
83
dispoziţie partidelor înscrise în competiţia electorală, la cererea
acestora.
Aparatul de lucru al Autorităţii Electorale Permanente va
sprijini Biroul Electoral Central în realizarea atribuţiilor ce îi revin şi
a activităţilor pe care le desfăşoară în perioada electorală. În
îndeplinirea atribuţiilor sale, Autoritatea Electorală Permanentă
adoptă hotărâri şi instrucţiuni, care se semnează de preşedinte şi se
contrasemnează de vicepreşedinţi.
Hotărârile Autorităţii Electorale Permanente se publică în
„Monitorul Oficial al României”, partea I, şi sunt obligatorii pentru
toate organismele şi autorităţile cu atribuţii electorale.
II.6.3.5. Secţiile de votare

Pentru a se asigura în bune condiţii exercitarea dreptului de
vot, se organizează secţii de votare în comune, oraşe şi municipii.
Secţiile de votare sunt delimitări teritoriale astfel organizate încât toţi
alegătorii să poată vota într-o singură zi. De aceea, potrivit legii, se
organizează secţii de votare pentru minimum 1000 şi maximum
2000 de locuitori. În comunele cu o populaţie sub 2000 de locuitori
se formează o singură secţie de votare.
Astfel, în cazul satelor sau grupelor de sate cu o populaţie de
până la 500 de locuitori, se pot organiza secţii de votare dacă distanţa
dintre aceste sate şi locul secţiei de votare este mai mare de 5 km. De
asemenea, se mai formează secţii de votare în sau pe lângă: unităţi
militare, spitale, maternităţi, sanatorii, case de invalizi şi cămine de
bătrâni unde se află cel puţin 25 de cetăţeni cu drept de vot;
misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale României – aici
votează alegătorii membri ai acestor reprezentanţe, ai familiilor lor,
precum şi cetăţenii români aflaţi în ţările respective în ziua
alegerilor; staţii de cale ferată, autogări, porturi şi aeroporturi pentru
alegătorii aflaţi în călătorie în ziua alegerilor. De asemenea, se
formează secţii de votare şi pe navele sub pavilion românesc, aflate
în navigaţie în ziua alegerilor. Pentru studenţii de la cursurile de zi şi
84
pentru elevii cu drept de vot care nu-şi au domiciliul în localitatea în
care urmează studiile se formează câte o secţie de votare pe lângă
căminele studenţeşti sau elevi, pentru 500-1000 de alegători.
Alegătorul votează pentru toţi deputaţii şi senatorii din
circumscripţia electorală în care are dreptul să voteze, precum şi
pentru Preşedintele României, dacă alegerile au loc simultan la
aceeaşi secţie de votare.
Operaţiunile de delimitare, numerotare şi stabilire a sediilor
secţiilor de votare, precum şi de aducere a lor la cunoştinţa
cetăţenilor, cad în sarcina consiliilor locale, primarilor şi prefecţilor
şi se realizează în 10 zile de la stabilirea datei alegerilor.
De menţionat că secţiile de votare formate pe lângă misiunile
diplomatice sau consulare aparţin de circumscripţia electorală a
Municipiului Bucureşti, iar cele formate pe navele aflate în navigaţie
aparţin de circumscripţia electorală a locului unde este înregistrată
nava.
II.6.3.6. Propunerea candidaturilor
Un moment important în organizarea şi desfăşurarea alegerilor
îl constituie propunerile de candidaţi. Prealabil explicării procedurii
de propunere a candidaturilor se impune prezentarea câtorva reguli.
Mai întâi, trebuie observate nuanţările fireşti legate de faptul dacă
propunerile de candidaţi se fac pentru Preşedintele României, pentru
Camerele Parlamentului sau pentru primari şi consilierii locali.
Apoi, trebuie avută în vedere şi ipoteza candidaţilor
independenţi. Propunerile de candidaţi pentru Preşedintele României
se depun la Biroul Electoral Central, iar cele pentru Parlament,
primari, consilierii locali la birourile electorale de circumscripţii. În
mod firesc, pentru Preşedintele României se poate propune doar o
singură candidatură, fiind admise şi candidaturile independente.
Propunerile de candidaţi pentru Parlament se pot face pe liste
de candidaţi, în situaţia în care aparţin partidelor, formaţiunilor
politice sau coaliţiilor de partide, sau individual, în cazul candidaţilor
independenţi.
85
O a doua regulă priveşte termenul până la care se pot propune
candidaturile. În acest sens, legea prevede că acestea pot fi propuse
„cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor”.
În fine, o a treia regulă este aceea că pentru Parlament se poate
candida numai într-o singură circumscripţie electorală. De aici
rezultă că acelaşi candidat nu poate candida concomitent în două sau
mai multe circumscripţii pentru una din Camerele Parlamentului,
sau, în acelaşi timp, atât pentru Camera Deputaţilor, cât şi pentru
Senat. Deci, candidatul trebuie să opteze pentru o singură
circumscripţie electorală şi pentru o singură Cameră a Parlamentului.
Legea tace în ce priveşte posibilitatea candidaturii
concomitente pentru Parlament şi Preşedintele României. Tăcerea
legii trebuie interpretată în sensul că este admis ca aceeaşi persoană
să candideze atât pentru un loc în Parlament, cât şi pentru funcţia de
Preşedinte. O asemenea interpretare este nu numai corectă, dar şi
solid argumentată, prin raţiuni practice. Potrivit Legii 370/2004
pentru alegerea Preşedintelui României, în cazul în care este o
persoană aleasă, senator sau deputat, ea este obligată, până la data
validării, să opteze între calitatea de parlamentar şi cea de preşedinte.
Dreptul de a propune candidaturi aparţine partidelor sau
formaţiunilor politice (singure sau în coaliţii). Trebuie menţionat că
Legea electorală echivalează juridic organizaţiile cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale cu partidele politice. De asemenea,
se pot propune şi candidaturi individuale.
Cât priveşte coaliţiile de partide, legea electorală prevede
câteva reguli, şi anume: se pot realiza numai la nivel naţional;
partidele şi formaţiunile politice dintr-o coaliţie electorală pot
participa la alegeri numai pe lista coaliţiei; un partid sau o
formaţiune politică poate face parte doar dintr-o singură coaliţie
electorală.
Desigur, listele de candidaţi nu se aplică în cazul
candidaturilor independente şi nici în cazul candidaturilor pentru
Preşedintele României.
86
Cel care doreşte să candideze independent o poate face cu
condiţia să fie susţinut de cel puţin 0,5% din numărul total al
alegătorilor înscrişi în listele permanente ale localităţilor situate în
circumscripţia electorală în care candidează pentru Parlament şi de
cel puţin 200.00 de persoane cu drept de vot, pentru funcţia de
Preşedinte.
Candidaţii în alegeri trebuie să îndeplinească condiţiile
prevăzute de Constituţie şi lege pentru dreptul de a fi ales, să fie
propuşi în condiţiile legii, să facă dovada că sunt susţinuţi de cel
puţin 200.000 de persoane cu drept de vot, pentru funcţia de
Preşedinte al ţării. Propunerile de candidaţi se fac în scris, în patru
exemplare, sub semnătura conducerii partidului sau formaţiunii
politice, sau în cazul candidaţilor independenţi, pe baza listei
susţinătorilor.
Cât priveşte lista susţinătorilor, ea este un act de drept public şi
trebuie să conţină: data alegerilor, prenumele şi numele candidatului,
data naşterii, adresa, seria, numărul actului de identitate, semnătura
susţinătorilor, persoanele care au întocmit-o. Pot figura ca susţinători
numai cetăţenii cu drept de vot, iar un susţinător poate subscrie
numai pentru un singur candidat pentru Camera Deputaţilor sau
pentru Senat.
De asemenea, candidatul va depune o declaraţie de acceptare a
candidaturii, o dată cu propunerea de candidatură, care cuprinde, în
afara datelor de identificare, consimţământul expres al acestuia de a
candida, precum şi precizarea că întruneşte condiţiile prevăzute de
lege pentru a candida. Această prevedere legală valorifică ideea în
sensul căreia mandatul nu poate fi impus cuiva şi că acela care
acceptă mandatul îşi asumă şi obligaţiile specifice acestuia. Prin
aceasta, candidatul acceptă să reprezinte cetăţenii. Deşi legea nu o
spune, se subînţelege că în situaţia în care candidatul nu predă
personal biroului electoral declaraţia de acceptare, aceasta trebuie
autentificată de către notariat.
87
Biroul electoral, primind propunerea de candidatură, verifică
legalitatea acesteia şi a documentelor prezentate, înregistrând
candidaturile care îndeplinesc condiţiile legale.
După înregistrare, două exemplare ale propunerii de
candidatură se păstrează la Biroul Electoral Central, un altul se
înregistrează la tribunalul din raza sa teritorială, în cazul propunerilor
pentru Parlament, sau la Curtea Constituţională, în cazul
propunerilor pentru Preşedintele României, iar al patrulea se restituie
depunătorului.
În termen de 24 de ore de la înregistrarea candidaturilor, biroul
electoral de circumscripţie sau, după caz, Biroul Electoral Central,
face publice candidaturile. Această publicitate se realizează prin
presă, precum şi prin afişarea candidaturilor la sediul biroului
electoral. Publicitatea candidaturilor permite cetăţenilor să ia
cunoştinţă de candidaţii pe care urmează să îi voteze.
Împotriva înregistrării sau neînregistrării candidaturilor se pot
depune contestaţii atât de către cetăţeni, cât şi de către partide sau
formaţiunile politice. Aceste contestaţii pot fi introduse până la
împlinirea a 20 de zile înainte de data alegerilor.
Contestaţiile care privesc candidaturile parlamentare se
soluţionează de către tribunale, în cel mult 2 zile de la primire, iar
recursurile, de către instanţele ierarhic superioare, tot în termen de 2
zile de la înregistrare. Contestaţiile care privesc candidaturile pentru
şeful de stat se depun la Biroul Electoral Central, care le înaintează,
împreună cu dosarele candidaturilor, în termen de 24 de ore de la
înregistrare, spre soluţionare Curţii Constituţionale, care trebuie să
soluţioneze contestaţiile în termen de 48 de ore de la înregistrare.
Hotărârile sunt definitive şi se publică în „Monitorul Oficial al
României”.
La expirarea termenelor de depunere şi rezolvare a
contestaţiilor şi recursurilor prevăzute de legile electorale, birourile
electorale competente constată, pe bază de proces-verbal, rămânerea
88
definitivă a candidaturilor, le afişează la sediul lor şi dispun
imprimarea buletinelor de vot.
II.6.3.7. Buletinele de vot. Semnele electorale.

Ştampilele electorale
Cum este şi firesc, legea electorală cuprinde toate dispoziţiile
de ordin tehnic privind buletinele de vot, având în vedere importanţa
acestora în ziua votării, ele fiind documentele în care se
concretizează grafic opţiunile alegătorilor.
Buletinele de vot sunt acele documente electorale prin care se
concretizează opţiunile electorale ale alegătorilor. Stabilirea unui
model al buletinelor de vot este necesară pentru a asigura o
uniformitate a acestor buletine, dar şi o măsură menită să asigure
secretul votului.
În mod firesc, legea stabileşte câte un model pentru fiecare
categorie de organ de stat ce se va alege, respectiv, unul pentru
Camera Deputaţilor, unul pentru Senat şi unul pentru Preşedintele
României. Reglementând buletinul de vot, legea merge până la
detalii, aceste reglementări având rolul de a stabili ordinea în care
sunt înscrise toate menţiunile din buletinul de vot, de a permite
alegătorilor să identifice uşor listele de candidaţi sau candidaţii
pentru care vor vota, de a asigura secretul votului.
În acest sens, potrivit legii electorale, pentru alegerile parla-
mentare, dimensiunile buletinului de vot se stabilesc de biroul
electoral de circumscripţie, ţinând seama de numărul listelor de
candidaţi şi al candidaţilor independenţi şi de spaţiul necesar pentru
imprimarea lor. Hârtia pentru buletinul de vot va fi de culoare albă şi
suficient de groasă pentru a nu se distinge pe verso numele imprimat
şi votul dat.
Pe paginile buletinului de vot se vor imprima patrulatere în
număr suficient pentru a cuprinde toate candidaturile, în afară de
ultima pagină, care va rămâne albă pentru ştampila de control;
paginile se numerotează.
89
Patrulaterele se vor imprima paralele între ele, câte două
coloane pe aceeaşi pagină. În unghiul din partea stângă de sus a
patrulaterului se va imprima denumirea partidului, formaţiunii
politice care participă la alegeri, sau, după caz, menţiunea „candidat
independent”, iar în unghiul din partea dreaptă de sus, semnul
electoral. În patrulaterele fiecărui buletin de vot se vor imprima
listele de candidaţi, în ordinea rezultată din tragerea la sorţi, efectuată
de către biroul electoral de circumscripţie. Pentru fiecare candidat
independent se imprimă un patrulater distinct, în partea finală a
buletinului, în ordinea înregistrării propunerilor.
Pentru alegerea Preşedintelui României, dimensiunile buletinelor
de vot se stabilesc de către Biroul Electoral Central şi se transmit
birourilor electorale de circumscripţie. Legea reglementează, de
asemenea, unele aspecte importante privind buletinele de vot precum:
uniformitatea grafică a buletinelor de vot din aceeaşi circumscripţie
electorală, desigur pentru alegerea aceluiaşi organ de stat ce urmează a
fi ales, prevedere menită să garanteze corectitudinea operaţiunilor
electorale; numărul buletinelor de vot care trebuie să acopere, evident,
numărul alegătorilor, admiţându-se un supliment de 10%; organele
cărora le revine obligaţia imprimării buletinelor de vot, acestea fiind
birourile electorale de circumscripţie şi prefecţii; termenul de îndeplinire
a acestei obligaţii, şi anume 10 zile înaintea alegerilor.
Legea mai reglementează şi administrarea buletinelor de vot
imprimate, acestea parcurgând drumul de la biroul electoral de
circumscripţie la birourile electorale ale secţiilor de votare, unde de
fapt vor fi folosite efectiv. Importanţa operaţiunii justifică încheierea
obligatorie a procesului-verbal de predare şi distribuire.
Pentru ca alegătorii să se obişnuiască cu buletinele de vot, legea
prevede obligaţia afişării unor exemplare, vizate şi anulate de către
preşedintele biroului electoral de circumscripţie, la sediile secţiilor de
votare şi judecătoriilor. Este, firesc, şi un mijloc de publicitate a
documentelor electorale şi o garanţie a corectitudinii alegerilor.
Conform anexei din lege (373/2004), buletinele electorale trebuie să
arate astfel (vezi Anexa 3):
90
Anexa 3
I. Modelul buletinului de vot pentru alegerea Camerei Deputaţilor
ROMÂNIA
D
BULETIN DE VOT PENTRU ALEGEREA CAMEREI DEPUTAŢILOR
*)
Circumscripţia electorală nr. .........
*) Se trece data alegerilor.

NOTĂ:
1) Se scrie denumirea completă a partidului politic, alianţei politice sau
alianţei electorale.
2) Se reproduce semnul electoral; între denumirea partidului politic, alianţei
politice sau alianţei electorale şi semnul electoral se păstrează o distanţă de 3 litere.
Semnul electoral se imprimă într-un spaţiu grafic de 2,5 cm x 2,5 cm.
3) Se trec numele şi prenumele candidaţilor, în ordinea din lista de candidaţi
depusă, iar în cazul alianţelor, apartenenţa politică abreviată (iniţialele partidului
politic, alianţei politice sau alianţei electorale), după care patrulaterul se închide.
4) Se trece menţiunea „Candidat independent”; pentru fiecare candidat
independent se imprimă un patrulater distinct, în partea finală a buletinului, în
ordinea înregistrării candidaturilor.
5) Se trece semnul electoral.
6) Se trec numele şi prenumele candidatului independent.
– Numele şi prenumele, precum şi cuvintele ce se înscriu în interiorul
patrulaterelor se tipăresc cu litere corp 10 verzal drepte.
– Pe o pagină se pot imprima mai multe patrulatere, în funcţie de numărul
candidaţilor înscrişi în listă.
91
II. Modelul buletinului de vot pentru alegerea Senatului
ROMÂNIA
BULETIN DE VOT PENTRU ALEGEREA SENATULUI|

*)
Circumscripţia electorală nr. .......
___________
*) Se trece data alegerilor.
NOTĂ:
1) Se scrie denumirea completă a partidului politic, alianţei politice sau
alianţei electorale.
2) Se reproduce semnul electoral; între denumirea partidului politic, alianţei
politice sau alianţei electorale şi semnul electoral se păstrează o distanţă de 3 litere.
Semnul electoral se imprimă într-un spaţiu grafic de 2,5 cm x 2,5 cm.
3) Se trec numele şi prenumele candidaţilor, în ordinea din lista de candidaţi
depusă, iar în cazul alianţelor, apartenenţa politică abreviată (iniţialele partidului
politic, alianţei politice sau alianţei electorale), după care patrulaterul se închide.
4) Se trece menţiunea „Candidat independent”; pentru fiecare candidat
independent se imprimă un patrulater distinct, în partea finală a buletinului, în
ordinea înregistrării candidaturilor.
5) Se trece semnul electoral.
6) Se trec numele şi prenumele candidatului independent.
– Numele şi prenumele, precum şi cuvintele ce se înscriu în interiorul
patrulaterelor se tipăresc cu litere corp 10 verzal drepte.
– Pe o pagină se pot imprima mai multe patrulatere, în funcţie de numărul
candidaţilor înscrişi în listă.
92
Semnele electorale sunt, deseori, folosite în alegeri, fiind utile
în desfăşurarea campaniei electorale. De asemenea, aceste semne
electorale, cu care alegătorii sunt obişnuiţi încă din timpul campaniei
electorale, îi ajută pe aceştia, în ziua votării, să identifice mai uşor
lista de candidaţi pe care o preferă, sau, eventual, candidatul
independent. Aceasta, pentru că semnul electoral se imprimă în
unghiul din partea dreaptă a patrulaterului de pe buletinul de vot.
Legea cuprinde reguli privind conţinutul, procedura şi
publicitatea semnelor electorale. Conţinutul şi grafica semnului
electoral sunt stabilite de către partidul, formaţiunea politică sau
candidatul independent, iar acestea nu trebuie să fie contrare ordinii
de drept. Semnul electoral ales trebuie declarat Biroului Electoral
Central în 3 zile de la constituirea acestuia, iar în caz de concurenţă
pentru acelaşi semn electoral, prioritatea înregistrării sau tragerea la
sorţi vor rezolva problema. În fine, trebuie menţionată obligaţia
Biroului Electoral Central de a face publicitatea semnelor electorale.
Ştampilele electorale sunt accesorii necesare bunei desfăşurări
a operaţiunilor de votare. Legea stabileşte două categorii de ştampile,
şi anume: ştampila de control a secţiei de votare şi ştampila cu
menţiunea „Votat”.
Ştampila de control a secţiei de votare, identifică o anumită
secţie de votare. Ea se aplică, de către preşedintele biroului secţiei de
votare, pe pagina albă a buletinului de vot, buletinele care nu au
aplicată această ştampilă devenind nule.
Tot cu ea se sigilează urnele de vot şi, desigur, se
„oficializează” înscrisurile provenind de la secţia de votare. Ştampila
cu menţiunea „Votat” se foloseşte în ziua votării, aplicarea ei, de
către alegător, pe o listă de candidaţi însemnând vot pentru. Această
ştampilă este astfel dimensionată, încât să fie mai mică decât
patrulaterul pe care se aplică.
Modelul ştampilelor electorale este stabilit prin lege. Dotarea
secţiilor de votare cu ştampilele electorale necesare revine în sarcina
birourilor electorale de circumscripţie.
93
II.6.3.8. Campania electorală
Odată cu stabilirea datei alegerilor, partidele, formaţiunile
politice, coaliţiile şi candidaţii independenţi încep campania
electorală. Perioada electorală se caracterizează printr-o susţinută
activitate în cadrul căreia partidele şi formaţiunile politice, candidaţii
simpatizanţii acestora popularizează prin mitinguri, presă, radio,
televiziune, sau alte asemenea mijloace, platformele lor politice, în
scopul de a orienta opţiunea electoratului.
Importanţa aparte a campaniei electorale determină ca legea să
reglementeze amănunţit condiţiile de desfăşurare, garanţiile.
Campania electorala începe cu 30 de zile înainte de data
desfăşurării alegerilor şi se încheie în ziua de sâmbătă care precede
data alegerilor, la orele 700.
În campania electorală, candidaţii, partidele politice, alianţele
politice, alianţele electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să îşi
exprime opiniile în mod liber şi fără nicio discriminare, prin
mitinguri, adunări, utilizarea televiziunii, radioului, presei şi a
celorlalte mijloace de informare în masă. În timpul campaniei
electorale se asigură candidaţilor, în mod nediscriminatoriu, spaţii
corespunzătoare pentru a se întâlni cu alegătorii. Spaţiile pot fi
amplasate la sediul primăriei, în şcoli, universităţi, case de cultură,
cămine culturale şi cinematografe, şi se asigură pe bază de înţelegere
cu privire la cheltuielile de întreţinere. Mijloacele folosite în
campania electorală nu pot contraveni ordinii de drept. Este interzisă
organizarea acţiunilor de campanie electorală în unităţile militare,
precum şi în spaţiile din şcoli şi universităţi în perioada de
desfăşurare a cursurilor.
Campania electorală, prin serviciile de programe audiovizuale,
publice şi private, trebuie să servească următoarelor interese
generale:
a) ale electoratului, de a primi informaţii corecte, astfel încât să
poată vota în cunoştinţă de cauză;
94
b) ale partidelor politice, alianţelor politice, alianţelor electo-
rale, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale şi
candidaţilor de a se face cunoscuţi şi de a-şi prezenta platformele,
programele politice şi ofertele electorale;
c) ale radiodifuziunilor, de a-şi exercita drepturile şi
responsabilităţile care decurg din profesiunea de jurnalist.
Radiodifuzorii publici şi privaţi sunt obligaţi să asigure, în
cadrul serviciilor de programe audiovizuale, desfăşurarea unei
campanii electorale echitabile, echilibrate şi corecte pentru toate
partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale, organizaţiile
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, precum şi pentru toţi
candidaţii. În timpul campaniei electorale, informaţiile privind
sistemul electoral, tehnica votării, calendarul campaniei electorale,
programele politice, opiniile şi mesajele cu conţinut electoral trebuie
să fie prezentate exclusiv în următoarele tipuri de emisiuni:
a) emisiuni informative – în care pot fi difuzate informaţii
privind sistemul electoral, tehnica votării şi activităţile de campanie
ale candidaţilor; în acest scop durata programată a emisiunii
informative poate fi mărită cu cel mult 15 minute;
b) emisiuni electorale – în care candidaţii îşi pot prezenta
programele politice şi activităţile de campanie electorală.
c) dezbateri electorale – în care candidaţii, jurnaliştii, analiştii şi
alţi invitaţi pun în discuţie programele electorale şi temele de interes
public, electoral. Este interzisă cumpărarea de spaţii de emisie în
vederea difuzării de clipuri sau de emisiuni electorale. Accesul
partidelor parlamentare, alianţelor politice şi alianţelor electorale ale
acestora, precum şi al candidaţilor independenţi la serviciile publice
de radiodifuziune şi de televiziune, inclusiv la cele ale studiourilor
teritoriale ale acestora, este gratuit. Partidele neparlamentare,
alianţele politice şi alianţele electorale ale acestora au acces, gratuit,
la serviciile publice teritoriale de radiodifuziune şi de televiziune
numai în măsura în care depun liste de candidaţi în minimum 50%
din circumscripţiile electorale de pe cuprinsul unui judeţ ce intră în
95
raza de acoperire a studiourilor teritoriale respective. Timpul de
antenă acordat în aceste situaţii trebuie să fie proporţional cu
numărul listelor complete de candidaţi depuse în teritoriul respectiv
şi se calculează de către Societatea Română de Televiziune şi
Societatea Română de Radiodifuziune în 24 de ore de la primirea
comunicării datelor transmise de Biroul Electoral Central.
Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale au acces
la serviciile publice teritoriale şi naţionale de radiodifuziune şi de
televiziune, dacă participă în alegeri cu liste de candidaţi în
circumscripţiile electorale din judeţe şi în mod proporţional cu
ponderea lor în totalul populaţiei judeţului, respectiv a României.
Accesul partidelor politice, alianţelor politice, alianţelor
electorale, precum şi al candidaţilor independenţi şi al organizaţiilor
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale la posturile private de
radiodifuziune şi de televiziune, inclusiv televiziune prin cablu, se
face gratuit numai în cadrul emisiunilor care au caracter electoral.
Este interzisă contractarea de timpi de antenă, în scopuri publicitare,
pentru şi în favoarea participanţilor la campania electorală sau
cedarea timpilor de antenă candidaţilor, de către societăţile
comerciale cu capital public sau privat, instituţiile publice,
organizaţiile neguvernamentale sau persoanele fizice. Partidele
politice, alianţele politice şi alianţele electorale, candidaţii
independenţi, precum şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale au obligaţia să solicite, în termen de 20 de zile
de la aducerea la cunoştinţa publică a datei alegerilor, conducerii
posturilor de radiodifuziune şi de televiziune, publice şi private, după
caz, studiourilor teritoriale ale acestora, acordarea timpilor de antenă.
Solicitările făcute după acest termen nu se iau în considerare. Timpii
de antenă la radiodifuziunile şi televiziunile publice şi private,
inclusiv cele prin cablu, se acordă partidelor politice, alianţelor
politice şi alianţelor electorale, în fiecare din zilele de luni, marţi,
miercuri, joi şi vineri. Fiecare candidat independent are dreptul la
timp de antenă, la studiourile teritoriale de cel mult 5 minute,
96
însumate pe întreaga durată a desfăşurării campaniei electorale.
Candidaţii independenţi din circumscripţiile electorale din
Municipiul Bucureşti şi cei din municipiile reşedinţa de judeţ, care
nu sunt pe raza de acoperire a unui studio, au acces la serviciile
publice naţionale de radiodifuziune şi de televiziune în acelaşi
interval de timp de cel mult 5 minute, însumate pe întreaga durată a
desfăşurării campaniei electorale. Emisiunile transmise în cadrul
timpului de emisie acordat fiecărui partid politic, fiecărei alianţe
politice şi alianţe electorale, candidaţilor independenţi şi ai
organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale se
realizează în direct sau se înregistrează, în proporţiile stabilite de
aceştia. În cadrul emisiunilor care au caracter electoral este interzisă
combinarea de culori, semne grafice sau sunete care să evoce
simbolurile naţionale ale României sau ale altui stat. În perioada
campaniei electorale, candidaţii şi reprezentanţii partidelor politice
aflate în competiţie nu pot fi producători, realizatori sau moderatori
ai emisiunilor realizate de radiodifuzorii publici şi privaţi.
Radiodifuzorii publici şi privaţi au obligaţia de a asigura, prin
măsuri tehnice şi redacţionale, reflectarea campaniei electorale în
mod echitabil, echilibrat şi imparţial.
Emisiunile informative se supun obligaţiei de obiectivitate,
echitate şi de informare corectă a publicului. Candidaţii care au deja
funcţii publice pot apărea în emisiunile informative strict în
probleme legate de exercitarea funcţiei lor. În cazul în care, în
emisiunile informative, se prezintă fapte sau evenimente speciale de
interes public, pe lângă punctul de vedere al autorităţilor trebuie
prezentat şi un punct de vedere opus.
Emisiunile şi dezbaterile electorale trebuie să asigure tuturor
candidaţilor condiţii egale în ceea ce priveşte libertatea de exprimare,
pluralismul opiniilor şi echidistanţa. În cadrul emisiunilor electorale,
candidaţii au următoarele obligaţii:
a) să nu pună în pericol ordinea constituţională, ordinea
publică, siguranţa persoanelor şi a bunurilor;
97
b) să nu facă afirmaţii care pot aduce atingere demnităţii
umane sau moralei publice;
c) să probeze eventualele acuzaţii cu incidenţă penală sau
morală aduse unui alt candidat;
d) să nu incite la ură sau discriminare pe considerente de rasă,
religie, naţionalitate, sex, orientare sexuală sau etnie.
Realizatorii şi moderatorii emisiunilor şi dezbaterilor electorale
au următoarele obligaţii:
a) să fie imparţiali;
b) să asigure un echilibru necesar desfăşurării emisiunii,
oferind fiecărui candidat participant la discuţii posibilitatea de
prezentare a opiniilor sale;
c) să formuleze clar întrebările, care nu trebuie să fie
tendenţioase sau părtinitoare;
d) să asigure menţinerea dezbaterii în sfera de interes a
campaniei electorale şi a tematicii stabilite;
e) să intervină atunci când, prin comportamente sau exprimări,
invitaţii încalcă dispoziţiile legale în vigoare; în cazul în care invitaţii
nu se conformează solicitărilor, moderatorul poate decide întreru-
perea microfonului acestora sau oprirea emisiunii, după caz.
În cazul prezentării de sondaje de opinie cu conţinut electoral,
acestea trebuie însoţite de următoarele informaţii:
a) denumirea instituţiei care a realizat sondajul;
b) data sau intervalul de timp în care a fost efectuat sondajul şi
metodologia utilizată;
c) dimensiunea eşantionului şi marja maximă de eroare;
d) cine a solicitat şi cine a plătit efectuarea sondajului.
Televotul sau anchetele făcute pe stradă, în rândul
electoratului, nu trebuie să fie prezentate ca reprezentative pentru
opinia publică sau pentru un anumit grup social sau etnic.
Cu 48 de ore înainte de ziua votării sunt interzise:
a) prezentarea de sondaje de opinie sau difuzarea de spoturi de
publicitate electorală;
98
b) comentarii privind campania electorală.
În ziua votării este interzisă prezentarea sondajelor realizate la
ieşirea de la urne, înainte de închiderea votării. Candidaţii şi partidele
politice ale căror drepturi sau interese legitime au fost lezate, prin
prezentarea în cadrul unui program electoral, a unor fapte
neadevărate, beneficiază de drept la replică. Candidaţii şi partidele
politice ale căror drepturi sau interese legitime au fost lezate, prin
prezentarea, în cadrul unui program electoral, a unor informaţii
inexacte, beneficiază de drept la rectificare.
Primarii sunt obligaţi ca, până la începerea campaniei electorale,
să stabilească prin dispoziţie locuri speciale pentru afişaj electoral,
ţinând seama de numărul partidelor politice, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care declară că depun liste de candidaţi,
candidaturi pentru funcţia de primar, cât şi de candidaţii independenţi.
Aceste locuri trebuie să fie situate în zone frecventate de cetăţeni, fără
stânjenirea circulaţiei pe drumurile publice şi a celorlalte activităţi din
localităţile respective. Utilizarea locurilor de afişaj electoral este
permisă partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale
care participă la alegeri şi candidaţilor independenţi.
Este interzisă utilizarea, de către un partid politic, alianţă
politică, alianţă electorală ori candidat independent, a locurilor
speciale de afişaj electoral, astfel încât să împiedice folosirea
acestora de către un alt partid politic, alianţă politică, alianţă
electorală ori candidat independent. Pe un panou electoral, fiecare
partid politic, alianţă politică, alianţă electorală ori candidat
independent poate aplica un singur afiş electoral. Sunt interzise
afişele electorale care combină culori sau alte semne grafice, astfel
încât să evoce simbolurile naţionale ale României sau ale altui stat.
Organele de ordine publică sunt obligate să asigure integritatea
panourilor şi afişelor electorale.
Birourile electorale de circumscripţie veghează la corecta
desfăşurare a campaniei electorale în circumscripţia în care
funcţionează, soluţionând plângerile care le sunt adresate cu privire
99
la împiedicarea unui partid politic, alianţă politică, alianţă electorală
ori candidat independent de a-şi desfăşura campania electorală în
condiţiile prevăzute de lege şi cu respectarea deontologiei electorale.
Dacă biroul electoral de circumscripţie consideră, cu ocazia
soluţionării plângerii, că este necesară luarea unor măsuri
administrative sau aplicarea unor sancţiuni contravenţionale ori
penale, sesizează autorităţile competente. Împotriva soluţiei date de
biroul electoral de circumscripţie comunală, orăşenească, municipală
sau de sector al Municipiului Bucureşti se poate face contestaţie la
biroul electoral de circumscripţie judeţeană, respectiv, la biroul
electoral de circumscripţie a Municipiului Bucureşti, iar împotriva
soluţiei date de biroul electoral de circumscripţie judeţeană sau de
biroul electoral de circumscripţie a municipiului Bucureşti se poate
face contestaţie la Biroul Electoral Central; soluţia data asupra
contestaţiei este definitivă.
Soluţionarea plângerilor şi a contestaţiilor se face în termen de
3 zile de la înregistrarea lor, iar hotărârile date se publică în presă şi
se afişează, în mod vizibil, la sediul biroului electoral care le-a emis.
II.6.3.9. Desfăşurarea votării

Operaţiunile de votare se realizează la secţiile de votare. La o
secţie de votare îşi exercită dreptul la vot cetăţenii arondaţi pe
criteriul domiciliului, potrivit listelor electorale permanente, cetăţenii
din alte localităţi, dar care se află în localitatea secţiei de votare şi
doresc să voteze aici, cetăţenii României cu domiciliul în străinătate,
care în ziua votării se află în ţară şi, deci, se prezintă la această secţie,
precum şi preşedintele, membrii biroului electoral şi persoanele
însărcinate cu menţinerea ordinii.
Înainte de a prezenta filmul votării este necesar să explicăm
câteva aspecte de ordin organizatoric.
Astfel, localurile secţiilor de votare vor fi dotate cu cabine de
vot, precum şi cu urnele şi ştampilele necesare, de către primari şi
prefecţi. Răspunderea pentru desfăşurarea în bune condiţii a
100
alegerilor, pentru menţinerea ordinii înăuntrul şi în jurul localului de
vot, revine preşedintelui biroului electoral al secţiei de votare, care
este învestit cu dreptul de a da dispoziţii obligatorii în tot cursul
alegerilor. De aceea, el trebuie să fie prezent la secţia de votare, în
ajunul alegerilor, la ora 1800, pentru a lua toate măsurile necesare şi
pentru fixarea posturilor de pază în jurul localului de vot.
Pentru asigurarea ordinii, puterile preşedintelui biroului
electoral se întind şi în afara localului de votare, în curtea acestuia, în
intrările în curte, în jurul localului de vot, precum şi pe străzi şi pieţe
publice până la o distanţă de 500 m. Pentru aceasta, el va avea la
dispoziţie mijloacele de ordine necesare prin grija prefecţilor
împreună cu Ministerul Administraţiei şi Internelor. În fine, trebuie
amintită regula potrivit căreia nimeni nu poate staţiona în localul de
vot sau în locurile publice din zona de votare decât timpul necesar
pentru votare. Fac excepţie candidaţii, membrii biroului electoral,
delegaţii acreditaţi în condiţiile legii.
Votarea se desfăşoară într-o singură zi, care poate fi numai
duminica, între orele 700 şi 2100. În ziua votării la ora şase dimineaţa,
preşedintele biroului electoral al secţiei de votare, în prezenţa
membrilor biroului, verifică urnele, existenţa listelor electorale, a
buletinelor de vot şi a ştampilelor, după care închide şi sigilează
urnele şi aplică ştampila de control a secţiei de votare. Această
ştampilă se aplică şi pe buletinele de vot, pe ultima pagină albă.
Apoi, la ora 700, declară votarea deschisă şi invită pe alegători să
voteze.
În vederea evitării aglomeraţiei, în sala de vot alegătorii sunt
invitaţi în serii corespunzătoare numărului cabinelor. Alegătorul va
prezenta actul de identitate. Se verifică identitatea alegătorului şi
înscrierea sa în listele de alegători, făcându-se menţiune pe listă.
Dacă la secţia de votare se prezintă alegători din alte localităţi
sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, aceştia sunt înscrişi
în lista electorală specială. Apoi, alegătorului i se înmânează
101
buletinele de vot, precum şi ştampila pentru votare pe baza
semnăturii în lista electorală.
Alegătorul intră singur în cabina de votare şi personal votează
în cabina închisă. Nimeni nu are voie să pătrundă în cabina de votare
atâta timp cât alegătorul îşi exercită dreptul de vot. Dacă un alegător,
datorită unor deficienţe fizice sau motive temeinice constatate de
către preşedintele biroului electoral, solicită să fie însoţit de o altă
persoană, acest lucru este permis, dar numai cu încuviinţarea
preşedintelui sau a altui membru al biroului electoral.
Alegătorul votează pentru o listă de candidaţi sau pentru un
candidat independent, aplicând ştampila care poartă menţiunea
„votat” pe patrulaterul în care este înscrisă candidatura.
După ce-şi exercită dreptul de vot, alegătorul îndoaie buletinul
de vot (sau buletinele) în aşa fel încât ştampila de control să rămână
în afară, introduce personal buletinul în urnă, restituie ştampila ce i
s-a încredinţat, i se aplică această ştampilă pe cartea de alegător şi
părăseşte localul secţiei de votare. Votând, alegătorul trebuie să
manifeste grija ca buletinul să nu se deschidă înainte de introducerea
sa în urnă.
Legea electorală reglementează şi situaţiile alegătorilor
netransportabili din cauză de boală sau invaliditate. Astfel, la cererea
acestora sau a organelor de conducere ale instituţiilor sanitare sau de
ocrotiri sociale în care cei netransportabili se află internaţi,
preşedintele biroului electoral al secţiei de votare desemnează din
cadrul biroului un număr de membri care se deplasează cu o urnă
specială şi cu materialul necesar votării, la locul unde se află
alegătorul, pentru a efectua votarea.
Trebuie reţinute şi alte reguli privind desfăşurarea alegerilor.
Astfel, pentru motive temeinice, votarea poate fi suspendată, fără ca
această suspendare să poată depăşi o oră. Preşedintele biroului
electoral al secţiei de votare are obligaţia de a anunţa suspendarea,
prin afişare la uşa localului de vot, cu cel puţin o oră înainte. Durata
suspendărilor nu poate depăşi două ore. Pe timpul suspendării, toate
102
documentele şi urnele vor rămâne sub pază permanentă, iar membrii
biroului nu vor putea părăsi sala de votare toţi în acelaşi timp. Cei
care, potrivit legii, pot asista la votare nu pot fi obligaţi să părăsească
sala de vot pe timpul suspendării. De asemenea, trebuie amintite
prevederile legale în sensul cărora oricine poate contesta identitatea
unui alegător, iar preşedintele poate împiedica pe alegător să voteze
atunci când constată temeinicia contestaţiei, consemnând faptul în
procesul-verbal şi sesizând situaţia autorităţilor poliţieneşti. Votarea
este declarată închisă la orele 2100 de către preşedintele biroului
electoral al secţiei de votare.
II.7. Stabilirea rezultatelor votării. Atribuirea mandatelor

II.7.1. Stabilirea rezultatelor votării
După ce preşedintele biroului electoral al secţiei de votare
declară votarea închisă, în prezenţa membrilor biroului şi a
persoanelor ce au dreptul să asiste, se procedează la inventarierea şi
sigilarea ştampilelor cu menţiunea „votat”, la numărarea şi anularea
buletinelor de vot rămase neîntrebuinţate, precum şi la verificarea
sigiliilor de pe urnele de votare.
Apoi se deschid urnele şi se face numărătoarea voturilor pentru
fiecare organ de stat pentru care s-a votat la secţia respectivă. Se
confruntă, de asemenea, numărul buletinelor din urne cu listele de
alegători spre a se constata proporţia prezentării la alegeri faţă de
listele electorale.
Pentru a stabili toate aceste lucruri, preşedintele va citi cu voce
tare, la deschiderea fiecărui buletin, lista de candidaţi care a fost
votată sau, după caz, numele şi prenumele candidatului independent
votat, arătând buletinul de vot celor prezenţi. De asemenea, dacă
buletinul este nul, se va prezenta şi acest lucru. Potrivit legii, sunt
nule şi nu intră în calculul voturilor valabil exprimate buletinele care
nu poartă pe ele ştampila de control a secţiei de votare, cele de alt
model decât cel legal aprobat, cele care nu au ştampila „votat” sau la
care această ştampilă este aplicată pe mai multe patrulatere.
103
Buletinele de vot deschise se vor aşeza pe grupe în funcţie de
partidul sau formaţiunea politică, coaliţie sau candidat independent şi
se vor număra şi lega separat.
În timp ce preşedintele biroului electoral al secţiei de votare
prezintă buletinele de vot, rezultatul se consemnează în câte două
tabele, pentru fiecare autoritate publică, de către un membru al
biroului electoral. Dacă sunt prezenţi şi candidaţi, aceştia au dreptul
să întocmească şi ei un tabel.
Aceste tabele, completate simultan, cuprind: numărul voturilor
nule, listele de candidaţi sau numele şi prenumele candidaţilor
independenţi şi numărul voturilor valabil exprimate întrunite de
fiecare. Rolul acestor tabele este de a realiza o evidenţă corectă a
rezultatelor votării la secţia de votare, o evidenţă la întocmirea căreia
participă atât membrii biroului electoral, cât şi candidaţii, evitân-
du-se suspiciunile.
Aceste tabele vor folosi la întocmirea proceselor-verbale.
O dată aceste operaţiuni terminate, se încheie câte un proces-verbal,
potrivit indicaţiilor din lege, în dublu exemplar, pentru Camera
Deputaţilor, Senat şi Preşedintele României, în care se consemnează
rezultatele votării.
Conform art. 86 din Legea 373/2004, „(1) După deschiderea
urnelor şi numărarea voturilor, preşedintele biroului electoral al
secţiei de votare încheie, separat pentru Camera Deputaţilor şi pentru
Senat, câte un proces-verbal, în 3 exemplare, care cuprinde:
a) numărul total al alegătorilor înscrişi în copia de pe lista
Electorală Permanentă şi în listele electorale speciale, din care:
– numărul total al alegătorilor înscrişi în copia de pe lista
Electorală Permanentă;
– numărul total al alegătorilor înscrişi în listele electorale
speciale;
b) numărul total al alegătorilor înscrişi în listele electorale
existente la secţia de votare, care s-au prezentat la urne, din care:
104
– numărul total al alegătorilor înscrişi în copia de pe lista
Electorală Permanentă;
– numărul total al alegătorilor înscrişi în listele electorale
speciale;
c) numărul total al voturilor valabil exprimate;
d) numărul voturilor nule;
e) numărul voturilor valabil exprimate, obţinute de fiecare listă
de candidaţi sau de fiecare candidat independent;
f) expunerea, pe scurt, a întâmpinărilor formulate şi a modului
de soluţionare a acestora, precum şi a contestaţiilor înaintate biroului
electoral de circumscripţie;
g) starea sigiliilor de pe urne, la încheierea votării;
h) numărul buletinelor de vot primite;
i) numărul buletinelor de vot neîntrebuinţate şi anulate.”
Procesul-verbal se semnează de către preşedintele şi membrii
biroului, lipsa semnăturilor unor membri ai biroului neinfluenţând
asupra valabilităţii acestuia. Biroul electoral al secţiei de votare va
întocmi câte un dosar, sigilat şi ştampilat, pentru fiecare categorie de
organe de stat alese, în care se introduc procesele-verbale şi
contestaţiile privitoare la operaţiunile electorale ale secţiei, precum şi
buletinele nule şi cele contestate. Aceste dosare vor fi predate
biroului electoral de circumscripţie, în cel mult 24 de ore, transportul
şi predarea făcându-se cu pază militară.
Biroul electoral de circumscripţie, primind dosarele, va avea
grijă să trimită unul din exemplarele acestui proces-verbal la
tribunalul judeţean. Exemplarul trimis tribunalului judeţean va
îndeplini rolul de document probatoriu în cazul în care vor fi
plângeri sau contestaţii ulterioare.
Trebuie să observăm că, pe tot parcursul operaţiunilor ce se
desfăşoară la secţia de votare, se pot formula întâmpinări şi
contestaţii. Contestaţiile trebuie formulate în scris, se prezintă
preşedintelui biroului electoral, care va elibera o dovadă de primire.
Contestaţiile a căror rezolvare nu suferă amânare vor fi rezolvate de
105
îndată. În procesul-verbal de care am vorbit mai înainte, trebuie să se
menţioneze şi modul de soluţionare a întâmpinărilor şi contestaţiilor
sau, după caz, a celor trimise spre soluţionare biroului electoral de
circumscripţie.
Biroul Electoral Central, după ce rezolvă întâmpinările şi
contestaţiile depuse, deciziile sale fiind definitive, încheie un proces-
verbal care cuprinde:
• numărul total al alegătorilor potrivit listelor electorale ale
localităţilor unde îşi au domiciliu alegătorii;
• numărul total al alegătorilor care s-au prezentat la urne;
• numărul total al voturilor nule;
• numărul total al voturilor valabil exprimate;
• centralizarea rezultatelor celui de-al doilea tur de scrutin;
• modul de soluţionare a contestaţiilor.
II.7.2. Atribuirea mandatelor

Sisteme de atribuire a mandatelor parlamentare
Modul de atribuire a mandatelor este determinat de tipul de
scrutin adoptat în diverse sisteme electorale.
În sistemul majoritar, mandatele sunt atribuite listelor sau
candidaţilor care obţin majoritatea absolută sau simplă, în raport cu
faptul dacă se practică un tur sau două tururi de scrutin.
Uneori, sistemul majoritar se referă şi la scrutinul de listă. De
regulă, el priveşte scrutinul uninominal. Trebuie observat că, deşi
sistemul majoritar într-un singur tur are multe dezavantaje, el este
preferat în sistemul anglo-saxon, pentru că se consideră că alegerile
nu trebuie să servească recrutării unei academii reflectând fidel
nuanţările de opinii, ci trebuie să degajeze o majoritate parlamentară
omogenă care să susţină un guvern decis să acţioneze. Eficacitatea
parlamentului este preferată justiţiei electorale.47
47
I. Muraru, op. cit.
106
În sistemul reprezentării proporţionale, atribuirea man-
datelor se realizează diferit faţă de sistemul majoritar, existând,
bineînţeles, şi aici numeroase modalităţi şi nuanţe. Acest sistem tinde
spre justiţia electorală, dând o reprezentare, pe cât posibil mai exactă,
a stării opiniilor alegătorilor.
Atribuirea mandatelor în sistemul reprezentării proporţionale
începe în mod necesar prin determinarea coeficientului electoral într-o
circumscripţie dată. Coeficientul electoral se obţine prin împărţirea
numărului voturilor exprimate la numărul mandatelor atribuite unei
circumscripţii electorale. Apoi, se procedează la repartizarea acestor
mandate între listele în competiţie, împărţind la coeficientul electoral
numărul voturilor mandatelor, pentru că, după prima împărţire,
rămân totdeauna resturi electorale, altfel spus, voturi neutilizate şi
mandate nedistribuite. Se impune o nouă repartiţie şi de fapt aici
intervin dificultăţile şi nuanţările. Potrivit metodelor practicate, se
disting reprezentarea proporţională apropiată şi reprezentarea
proporţională integrală, care se aseamănă sau se pot asemăna în ce
priveşte procedeele matematice aplicabile.
Reprezentarea proporţională apropiată. Se numeşte astfel
atunci când repartizarea resturilor se face în interiorul circumscripţiei
electorale, şi nu pe plan naţional. Sunt utilizate două sisteme de
repartizare, şi anume sistemul celor mai mari resturi şi sistemul celei
mai mari medii.
Reprezentarea proporţională integrală. Pentru a se realiza o
reprezentare cât mai fidelă a opiniilor, calculele electorale sunt
transferate la nivel naţional. Se folosesc şi aici două metode. O
metodă constă în calcularea tuturor rezultatelor la nivelul întregii ţări,
ca unică circumscripţie electorală. Este clar că un asemenea sistem,
care presupune ca fiecare partid să prezinte liste de mai multe sute de
candidaţi, este foarte incomod şi duce la desemnarea parlamentarilor
de către partide, şi nu de către electorat. Este un sistem puţin
democratic şi, de aceea, rar aplicat. S-ar putea practica în statele
mici.
107
A doua metodă constă în a repartiza resturile nu în
circumscripţiile electorale, ci la nivel naţional. Voturile neutilizate de
fiecare listă la circumscripţiile electorale sunt adiţionate şi se face
repartizarea mandatelor neatribuite la nivelul circumscripţiilor fie pe
criteriul coeficientului electoral, fie pe alte criterii. Acest sistem este
mai rar întâlnit, dar se întâlneşte în unele ţări, ca, de exemplu, în
Italia şi România.48
Pragurile electorale. În sistemul scrutinului de listă şi
reprezentării proporţionale, atribuirea mandatelor parlamentare este
uneori condiţionată de obţinerea unui număr minim de voturi
exprimate, a unui procent, stabilit de regulă la nivel de ţară. Mărimea
acestui procent, denumit prag electoral, poate fi de 2, 3, 4, ….. 7,8%.
Mai exact, pentru ca un partid participant cu liste de candidaţi în
alegeri să poată participa la distribuirea mandatelor, el trebuie să
obţină în alegeri procentul minim de voturi. Dacă nu obţine acest
procent, nu este admis la împărţeală.
Pragurile electorale se practică şi în legătură cu subvenţiile
electorale sau cauţiunile electorale. Ele se motivează în principiu pe
ideea că la guvernare trebuie să aibă acces partidele politice care se
bucură de o anumită credibilitate în masa electoratului sau pe ideea
seriozităţii candidaturilor, precum şi pe alte cauze ce ţin de contextul
socio-politic concret. Astfel, la repartizarea mandatelor parlamentare
pot participa numai partidele, formaţiunile politice sau coaliţiile
acestora care întrunesc pragul electoral.
Cât priveşte coaliţiile de partide, pentru alegerile din
septembrie 1992, la pragul de 3% s-a adăugat câte un singur procent
din totalul voturilor valabil exprimate pe întreaga ţară pentru fiecare
membru al coaliţiei, începând cu al doilea partid sau formaţiune
politică, fără a se depăşi 8 procente din aceste voturi.
De asemenea, pentru ca o organizaţie a cetăţenilor aparţinând
unei minorităţi naţionale să obţină un mandat de deputat, dacă nu l-a
obţinut direct din alegeri, ea trebuie să obţină un număr de voturi
48
108
egal cu cel puţin 5% din numărul mediu de voturi valabil exprimate
pe ţară pentru alegerea unui deputat.
La alegerile din 2004 s-au practicat următoarele praguri
electorale (art. 90, Legea 373/2004):
a) 5% din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară, pentru
toate partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale;
b) în cazul alianţelor politice şi alianţelor electorale, la pragul
de 5% prevăzut la lit. a) se adaugă, pentru al doilea membru al
alianţei, 3% din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară şi, pentru
fiecare membru al alianţei, începând cu al treilea, câte un singur
procent din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară, fără a se putea
depăşi 10% din aceste voturi.
II.7.3. Atribuirea mandatului de Preşedinte al României

Atribuirea mandatului de Preşedinte al României este rezultatul
unor operaţii electorale succesive, care încep la secţiile de votare.
Astfel, birourile electorale de circumscripţie adună rezultatele
obţinute la secţiile de votare din raza lor teritorială şi le comunică
Biroului Electoral Central. Acesta, primind toate documentele
prevăzute de lege, după ce rezolvă întâmpinările şi contestaţiile
depuse, prin decizii definitive, încheie un proces-verbal în care sunt
consemnate datele privind numărul alegătorilor înscrişi în listele
electorale, al celor prezenţi la urne, numărul voturilor valabil
exprimate şi al celor nule, repartizarea voturilor pe fiecare candidat,
prenumele şi numele candidatului a cărui alegere a fost constatată.
Acest proces-verbal, împreună cu dosarele birourilor electorale de
circumscripţie, se înaintează, cu pază militară, la Curtea
Constituţională, în termen de 24 de ore de la înregistrarea ultimului
dosar trimis de birourile electorale de circumscripţie.
Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi
în „Monitorul Oficial” pentru fiecare tur de scrutin şi validează
rezultatul alegerilor pentru preşedintele ales. Un exemplar al actului
109
de validare se înaintează Parlamentului în vederea depunerii
jurământului prevăzut de art. 82 (2) din Constituţie.
Trebuie menţionat că dacă la primul tur de scrutin nici unul
dintre candidaţi nu întruneşte numărul de voturi pentru a fi ales
preşedinte, respectiv peste 50% din numărul de voturi valabil
exprimat, se organizează un al doilea tur de scrutin, la care participă
doar primii doi candidaţi în ordinea numărului de voturi obţinute la
primul tur.
II.7.4. Atribuirea mandatelor pentru Camera Deputaţilor şi Senat

După votare, în mod firesc, urmează atribuirea mandatelor de
deputaţi şi senatori, aceasta făcându-se în mai multe etape. În ce
priveşte mandatele de deputaţi, trebuie să reamintim că, în temeiul
Constituţiei, ele sunt de două categorii, şi anume unele rezultând
direct din scrutin şi altele indirect din scrutin, pentru organizaţiile
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.
În ce priveşte mandatele rezultate direct din scrutin, după ce
primeşte rezultatele votării de la toate secţiile de votare din raza sa,
biroul electoral de circumscripţie va întocmi, separat, pentru Camera
Deputaţilor şi pentru Senat, câte un proces-verbal privind voturile
valabil exprimate pentru fiecare partid, formaţiune politică sau
coaliţie a acestora, pe care le va înainta Biroului Electoral Central, în
termen de 24 de ore. Biroul Electoral Central, centralizând
rezultatele pe întreaga ţară, va stabili care sunt partidele, formaţiunile
politice sau coaliţiile care îndeplinesc pragul electoral şi care au deci
dreptul de a participa la distribuirea mandatelor. El va comunica
birourilor electorale de circumscripţie această situaţie.
Biroul electoral de circumscripţie, primind aceste constatări, va
proceda la atribuirea mandatelor numai partidelor, formaţiunilor şi
coaliţiilor care au trecut pragul electoral, separat pentru fiecare
Cameră a Parlamentului, prin împărţirea numărului total al voturilor
valabil exprimate la numărul mandatelor.
110
Listele de candidaţi vor primi atâtea mandate de câte ori
coeficientul electoral se cuprinde în numărul voturilor valabil
exprimate pentru ele. Candidatul independent va obţine mandatul
dacă a obţinut un număr de voturi cel puţin egal cu coeficientul
electoral. În această primă etapă, în mod obişnuit, nu se distribuie
toate mandatele, rămânând, pentru etapa a doua, atât mandate
nedistribuite, cât şi voturi neutilizate.
Prin voturi neutilizate legea electorală înţelege acele voturi
exprimate pentru o listă care au rămas după atribuirea mandatelor,
precum şi cele inferioare coeficientului electoral de circumscripţie,
din toate circumscripţiile electorale, pentru fiecare partid, formaţiune
politică sau coaliţie a acestora. Prin metoda Hondt, se atribuie
mandatele nedistribuite, partidelor, formaţiunilor politice sau
coaliţiilor acestora.
Urmează apoi repartizarea mandatelor pe circumscripţii elec-
torale, care se realizează, potrivit legii electorale, în felul următor:
a) Pentru fiecare partid, formaţiune politică sau coaliţie a
acestora, cărora le-au revenit mandate, se împarte numărul voturilor
neutilizate sau al celor inferioare coeficientului electoral de
circumscripţie, din fiecare circumscripţie electorală, la numărul total
al voturilor valabil exprimate pentru acel partid, acea formaţiune
politică sau coaliţie avute în vedere la repartizarea mandatelor pe
ţară. Rezultatul astfel obţinut pentru fiecare circumscripţie se
înmulţeşte cu numărul de mandate cuvenite partidului, formaţiunii
politice sau coaliţiei acestora. Datele obţinute se ordonează
descrescător la nivelul ţării şi separat descrescător în cadrul fiecărei
circumscripţii. Pentru fiecare circumscripţie electorală se iau în
calcul primele partide, formaţiuni politice sau coaliţii ale acestora, în
limita mandatelor ce au rămas de repartizat în circumscripţia
respectivă. Ultimul număr din această operaţiune reprezintă
repartizarea mandatelor pe circumscripţii în ordinea partidelor,
formaţiunilor politice, coaliţiilor acestora, precum şi a
circumscripţiilor din lista ordonată pe ţară, astfel: primul număr din
111
lista ordonată pe ţară se împarte la repartitorul circumscripţiei de la
care provine. În continuare, se procedează identic cu numerele
următoare din lista ordonată pe ţară. În situaţia în care s-a epuizat
numărul de mandate cuvenit unui partid, unei formaţiuni politice sau
unei coaliţii ori dintr-o circumscripţie electorală, operaţiunea se
continuă fără acestea. Dacă numărul din lista ordonată pe ţară este
mai mic decât repartitorul de circumscripţie, se acordă un mandat.
b) În cazul în care nu este posibilă acordarea mandatelor în
ordinea ce rezultă din prevederile de la lit. a), Biroul Electoral
Central va avea în vedere circumscripţia electorală în care partidul,
formaţiunea politică ori coaliţia acestora are cel mai mare număr de
candidaţi sau un candidat, cărora nu li s-au atribuit mandate, iar dacă
şi astfel au rămas mandate neindividualizate pe circumscripţii,
circumscripţia electorală în care partidul, formaţiunea politică sau
coaliţia respectivă are cele mai multe voturi neutilizate ori cele mai
multe voturi inferioare coeficientului electoral de circumscripţie.
c) Dacă după aplicarea prevederilor de la lit. a) şi lit. b) au mai
rămas mandate repartizate pe circumscripţii, Biroul Electoral Central
le va stabili pe baza acordului partidelor, formaţiunilor politice sau
coaliţiilor acestora cărora li se cuvin aceste mandate, iar în lipsa unui
acord, prin tragere la sorţi în termen de 24 de ore de la încheierea
operaţiunilor anterioare.
Deputaţii şi senatorii aleşi vor primi un certificat doveditor al
alegerii. Acest certificat se eliberează de către biroul electoral de
circumscripţie, pe baza repartizării mandatelor din prima etapă, sau
pe baza comunicării făcute de către Biroul Electoral Central, în
termen de 24 de ore după repartizarea mandatelor la nivel naţional.
Desigur, unii candidaţi înscrişi în liste nu vor fi aleşi, pentru că
numărul mandatelor de deputat şi senator este limitat. Aceşti
candidaţi sunt declaraţi supleanţi aleşi pe baza listelor depuse de
partide şi formaţiuni politice; ei vor ocupa locurile devenite vacante
în ordinea în care sunt înscrişi în liste.
112
Cât priveşte deputaţii, câteva explicaţii se impun.
Reprezentarea populaţiei în Parlament trebuie să asigure, pe cât
posibil, reprezentarea tuturor categoriilor de oameni. Această
reprezentare este expres prevăzută de lege, ea rezultând din scrutin,
alegătorii fiind cei care practic decid acest lucru. Legea electorală
cuprinde dispoziţii care valorifică această calitate şi care asigură
reprezentarea şi a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.
Dar scrutinul de listă este „imprevizibil” în situaţia mino-
rităţilor naţionale care au o pondere foarte mică în ansamblul
populaţiei, de unde poate rezulta o nereprezentare a lor în Parlament.
Pentru a asigura reprezentarea şi a acestor cetăţeni, organizaţiile
legal constituite care îi reprezintă, care nu întrunesc numărul de
voturi necesar pentru a avea un mandat în Parlament, au dreptul la
câte un mandat de deputat. Aceste mandate rezultă totuşi din alegeri,
pentru că organizaţiile respective trebuie să participe cu candidaţi în
alegeri şi trebuie să obţină, pe întreaga ţară, un număr de voturi egal
cu cel puţin 5% din numărul mediu de voturi exprimate pe ţară
pentru alegerea unui deputat.
Aceste dispoziţii electorale sunt o garanţie a egalităţii în
drepturi a cetăţenilor români, fără deosebire de naţionalitate. În fine,
trebuie adăugat că validarea tuturor mandatelor revine, după caz,
Camerei Deputaţilor sau Senatului.
II.8. Influenţa sistemelor electorale asupra modului

de ordonare a vieţii politice
Tipul de sistem electoral adoptat poate influenţa atât sistemul
de partide, cât şi participarea politică, dar mai ales ordonarea
instituţională politică a statului. Funcţionarea unui regim democratic
nu depinde doar de instituţiile prin care se realizează diviziunea
muncii între executiv şi legislativ, ci şi de un număr de reguli
formale şi, de asemenea, de proceduri informale prin care actorii
politici influenţează funcţionarea regimului.
113
Depăşirea viziunii centrate exclusiv pe confruntarea pentru
cucerirea şi menţinerea poziţiilor de decizie presupune trecerea spre
o abordare strategică, profesionalizarea clasei politice, reforma
instituţiilor şi transformarea comportamentelor instituţionale,
consecinţe ale politicilor de partid, câtă vreme acestora le revine
sarcina de a exercita puterea şi de a indica direcţia de dezvoltare.
Considerat ca o tehnică de realizare a reprezentării politice, sistemul
electoral este un factor important în reforma politică, influenţând
modul de recrutare a clasei politice şi, prin aceasta, sistemul de
partide şi, implicit, stabilitatea şi eficienţa guvernamentală.
Cheia succesului procesului de reformare a sistemelor de
recrutare a clasei politice stă în capacitatea partidelor de a se
transforma, de a-şi reorganiza structura şi, implicit, de a înţelege
corect şi responsabil rolul dominant pe care îl au. Funcţionalitatea
unui sistem de partide depinde de modul în care constrângerile
electorale creează un anumit spaţiu politic, atât pentru organizarea
sistemului concurenţial, cât şi din perspectivă strategică.
Eficientizarea politicii şi stabilitatea guvernării, efecte vizate de
partide, nu sunt scopuri în sine, ci mijloace ce se cer dublate de
democratizarea raporturilor dintre guvernaţi şi guvernanţi.
Departe de a fi doar o simplă tehnică, sistemul electoral se
raportează la cultura sau culturile politice existente.
114
CAPITOLUL III
PARTIDELE POLITICE
III.1. Noţiunea de partid politic

Activitatea politică în societate se realizează nu numai prin
intermediul statului, al instituţiilor şi organismelor ce ţin de acesta, ci
şi printr-o vastă şi complexă reţea de organizaţii şi instituţii
extrastatale. Dintre acestea, cele mai vechi şi importante sunt
partidele politice. Existenţa partidelor politice, a partidismului ca
fenomen politic reprezintă un element esenţial al vieţi democratice.
Democraţia începe şi există numai o dată cu apariţia şi dezvoltarea
partidismului. Noţiunea de partid are o vechime milenară, ea derivă
în majoritatea societăţilor moderne din latinescul pars-partis şi
desemnează, într-o accepţiune semantică, o grupare de oameni
constituită în mod voluntar, animaţi de aceleaşi idei, concepţii,
interese, scopuri, care acţionează în comun în baza unui program, în
vederea realizării acestuia.
Dacă ar fi să facem o istorie a partidelor politice, putem spune
că forme incipiente nepurtând această denumire au existat încă din
Antichitate, însă partidele apar în secolele XVIII-XIX. Referitor la
Antichitate trebuie să ne amintim ce spunea, în Grecia antică,
Tucidide referitor la partide: „Partidele nu se alcătuiesc în armonie
cu legile, pentru binele general, ci pentru foloase personale”. În acest
sens ne este adus ca exemplu războiul peloponeziac, în care partidele
erau împărţite în funcţie de interese astfel: partidul democrat, care
chema la luptă pe atenieni; partidul aristocraţiei, care chema la luptă
pe spartani.
115
Totuşi, chiar dacă partidele în acea vreme reprezentau anumite
interese de grup, ele au asigurat în Grecia antică trecerea de la
barbarie la civilizaţie. Totodată, ele au favorizat scindarea oamenilor
în liberi şi sclavi, bogaţi şi săraci, exploatatori şi exploataţi.
La început, au existat două alternative de regim politic:
oligarhia (reprezentată în Grecia de eupatrizi – mari proprietari
funciari) şi democraţia (guvernarea poporului – formată din
agricultori, păstori, navigatori, negustori etc.). În baza acestei
împărţiri apar trei partide politice: pedeenii (oamenii de la câmpie –
proprietarii funciari); paralienii (oamenii de la ţărmul mării –
negustorii); diacrienii (oamenii de la munte – agricultorii, păstorii),
fiecare partid optând pentru un anumit tip de regim, şi anume:
oligarhic, moderat şi democratic.
Am amintit tipurile de partide şi regimuri existente în Grecia
antică, deoarece se poate observa încă din acea vreme că democraţia
înseamnă guvernarea poporului (guvernarea după voinţa poporului,
aşa cum semnifică şi astăzi), din raportul celor trei tipuri de partide
născându-se democraţia ateniană. Mai este interesant de observat că
cei care susţineau democraţia erau majoritari şi oameni obişnuiţi, nu
mari proprietari de pământuri.
Partidele politice apar în interiorul parlamentului şi sunt nişte
forme de organizare contestate în numele unităţii politice. În
societatea modernă, partidele politice s-au impus ca realităţi
incontestabile.
Partidele politice nu au avut aceeaşi pondere, semnificaţie şi
valoare în toate orânduirile sociale. Trebuie făcută o delimitare netă
între aşa-zisele partide ce au existat în sclavagism şi feudalism şi
partidele din societatea modernă, capitalistă.
Primele asocieri mai mult sau mai puţin organizate şi stabile
apar în sclavagism şi apoi în feudalism, ele asemănându-se foarte
mult cu societăţile secrete, oculte, congregaţiile, corporaţiile,
ordinele existente în aceste societăţi. Asemenea „partide” apar în
statele greceşti Sparta, Atena, în Imperiul Roman. La rândul lor,
116
oameni politici de vază ca Cicero, Catilina, Fraţii Grachus, Pompei,
Cezar îşi constituie şi ei propriile „partide”.
În feudalism, ca urmare a predominării formei monarhiei
absolute în organizarea şi conducerea societăţii, chiar şi în această
formă, partidele decad. La nivelul social, în feudalism, societatea se
structurează în partida nobilimii, a clerului, a ţărănimii, iar către
sfârşitul feudalismului în starea a III-a, ce grupa elementele
antifeudale. În acelaşi timp, în feudalism, când civilizaţia este
dominată de religie, popoarele, ţările lumii sunt grupate, în funcţie de
doctrină teologică, în creştinism, islamism, budism, hinduism etc.
De regulă, în societatea medievală, aşa-zisele partide apar în
interiorul nobilimii, între forma sa laică şi ecleziastică, iar către
sfârşitul acestei societăţi, între nobilime şi starea a III-a, ce grupa
elementele viitoarei burghezii şi masele populare.
Referitor la partidismul specific sclavagismului şi
feudalismului se pot face următoarele aprecieri:
• în aceste societăţi, „partidele” nu au constituit entităţi politice
de sine stătătoare, instituţii ale structurii şi funcţionalităţii vieţii
politice. Drept urmare, ele nu aveau niciun rol în definirea şi
caracterizarea regimurilor politice din aceste societăţi;
• „partidele politice” din aceste societăţi nu desfăşurau o
activitate permanentă, ci una sporadică, efemeră, care nu era bazată pe
un program politic coerent şi clar. De regulă, ele urmăreau realizarea
unor interese personale sau oculte şi, după atingerea obiectivului
propus sau după înfrângere, îşi încetau activitatea şi se destrămau;
• aceste grupuri nu au reuşit să atragă în circuitul vieţii politice
toate clasele şi categoriile vieţii sociale, ci, dimpotrivă, importante
segmente sociale, cum era cazul sclavilor în antichitate, al ţăranilor,
maselor populare în feudalism, al tinerilor, femeilor, au rămas în
afara perimetrului acţiunii lor;
• nefiind componente structurale, instituţionale şi funcţionale
ale vieţii politice, acest gen de partide nu a putut avea un rol sau o
117
funcţie deosebită în societate, în organizarea şi conducerea acesteia.
Ele nu au contat în viaţa politică a acestor societăţi.
În accepţiunea modernă a termenului, ca instituţii politice bine
conturate, cu statute şi programe clar fundamentate, cu activitate
organizată şi permanentă, în care au acces toate clasele şi categoriile
sociale, cu rol major în organizarea şi conducerea societăţii, partidele
politice apar o dată cu societatea modernă, cu capitalismul.
Geneza partidelor politice moderne trebuie căutată în perioada
trecerii de la feudalism la capitalism, în timpul luptei antifeudale
purtate de burghezie. Revoluţiile burgheze, dar şi opoziţia vechii
clase feudale vor da naştere la fundamentele doctrinar-politice şi, o
dată cu acestea, şi la instrumentele aplicării lor – partidele politice.
La apariţia şi impunerea partidelor politice au contribuit
următorii factori:
– lupta antifeudală; în cadrul acestei lupte burghezia avea
nevoie de sprijinul maselor populare, care însă trebuia conştientizate,
organizate şi conduse. Partidele politice au constituit tocmai acele
instrumente prin care burghezia a organizat şi condus lupta generală
antifeudală. La rândul ei, vechea clasă feudală, pentru a-şi apăra
privilegiile şi interesele în lupta cu burghezia, şi-a creat şi ea
propriile partide politice;
– noul sistem de constituire şi exercitare a puterii impus de
burghezie, bazat pe noi valori şi principii, precum cel al
reprezentativităţii, al eligibilităţii, al democratismului, a impus
necesitatea constituirii partidelor politice moderne. Partidele politice
se interpun între marea masă a alegătorilor şi organismele şi
instituţiile reprezentative democratice. Tot partidele sunt cele care
creează, prin reprezentanţii lor aleşi, instituţiile politice (parlamentul,
guvernul, instituţia şefului statului) şi tot ele, prin aceiaşi
reprezentanţi, le asigura funcţionalitatea;
– în multe ţări, partidele politice s-au născut din cerinţa
realizării unor sarcini şi obiective ale luptei de eliberare naţională, de
constituire sau desăvârşire a statului naţional. În aceste situaţii,
118
partidele politice au fost singurele care au reuşit să unească într-o
singură forţă social-politică pe cei interesaţi în lupta naţională, să
asigure acesteia un program coerent şi clar, precum şi strategia şi
tactica necesare realizării sale.
Problema definirii partidului politic a constituit şi constituie şi
astăzi un subiect de dispută atât în literatura politologică, în
stasiologie, cât şi în sociologia politică.
În legătură cu această temă apar o mare diversitate de opinii,
păreri: unele pun accentul pe latura instituţională, organizatorică –
program, funcţii sau rol social, altele reduc partidul politic la putere,
la obţinerea şi menţinerea acesteia. Max Weber considera partidul
politic „o asociaţie de oameni liberi, voluntar constituită, necesară
societăţii, cu un anumit program, cu obiective ideale sau
materiale”49 . După cum se observă, în definiţia sa, M. Weber pune
accentul pe aspectul instituţional, organizatoric şi pe program şi mai
puţin pe dimensiunea culturală, socială. O definiţie apropiată de cea
a lui Weber o dă partidului politic şi D. Hum, cu deosebirea că
centrul aprecierii sale cade pe program; în faza iniţială, programul
joacă un rol esenţial în definirea partidului, organizarea trecând apoi
pe primul plan.
Definiţia partidelor politice diferă în funcţie de criteriul ales:
doctrina sau organizaţia şi scopul. În 1815, Benjamin Constant
definea partidele politice ca reuniuni de oameni care profesează
aceeaşi doctrină. Această definiţie corespunde unei societăţi în care
participarea politică este redusă, organizaţia de partide este
cvasiexistentă, iar conflictul este de tipul aristocraţie – burghezie.
După 1832, sistemul electoral în Marea Britanie se reformează,
organizaţia începe să devină elementul important al partidului
politic. Hans Kelsen definea partidele politice ca „formaţiuni ce
grupează indivizi cu aceleaşi orientări politice pentru a le asigura o
influenţă reală asupra gestionării treburilor publice”. Această
49
Apud Virgil Măgureanu, Studii de sociologie politică, Editura
Albatros, Bucureşti, 1997, p. 243.
119
definiţie este caracteristică statului liberal de la sfârşitul secolului
XIX, un stat neintervenţionist, ce exercita doar funcţii esenţiale, şi în
care partidele politice concurau la definitivarea spaţiului politic.
În secolul XX, în literatura politologică se propune o
schimbare a definirii partidelor politice, accentuând-se scopul
acestora, care ar trebui să fie cucerirea sau influenţarea puterii.
George Burdeau, în Tratat de ştiinţă politică (vol. 8), susţinea că
partidele politice sunt un grup de indivizi care profesând aceleaşi
opinii politice fac eforturi de a impune un punct de vedere care să
atragă un număr cât mai mare de cetăţeni şi caută să cucerească
puterea sau cel puţin să o influenţeze. Aceste definiţii accentuează
finalitatea partidelor politice, însă neglijează latura guvernamentală a
acestora, nu explică ce fac partidele după cucerirea puterii.
Giovani Sartori definea partidele politice, în cartea cu acelaşi
nume publicată în 1866, ca acele organizaţii care îşi propun să
impună în poziţiile-cheie ale societăţii oameni ce pot influenţa
mersul lucrurilor în raport cu principiile asumate.
În perioada de după cel de-al doilea război mondial, accentul în
definirea partidului politic se pune atât pe ideea de organizare, cât şi,
mai ales, pe rolul şi funcţiile exercitate de acesta şi, cu precădere, pe
aspectul puterii. În acest sens, se remarcă M. Duverger. O definiţie
cuprinzătoare a partidului politic o dă Sigmund Neumann: „Partidul
politic este organizaţia închegată a forţelor politice active ale
societăţii, preocupate de controlul asupra puterii guvernamentale... el
reprezintă acea verigă mare care leagă forţele sociale şi ideologiile
de instituţiile guvernamentale oficiale şi le angajează în activitatea
politică într-un cadru mai larg al comunităţii politice”50 .
Şi în cadrul gândirii politice româneşti interbelice şi postbelice
au existat preocupări în ce priveşte definirea partidului politic, ca la
P. Negulescu, Dimitrie Gusti, M. Manoilescu sau, mai recent, la
Ovidiu Trăsnea şi Virgil Măgureanu. P. Negulescu considera
50
Sigmund Neumann, Toward a Comparative Study of Political
Parties, în Modern Political Parties, 1966.
120
partidele politice „curente mai mult sau mai puţin puternice ale
opiniei publice”51 . Un partid politic trebuie să fie o parte a naţiunii şi
să se caracterizeze printr-o comunitate de idei. Dimitrie Gusti
considera partidul politic „o asociaţie liberă de cetăţeni uniţi în mod
permanent prin interese şi idei comune, de caracter general, asociaţie
ce urmăreşte, în plină lumină publică, a ajunge la putere de o
guvernare pentru realizarea unui ideal etic şi social”52 .
Sintetizând, putem aprecia ca partidul politic este o
„personalitate colectivă”, caracterizată printr-o reunire voluntară, cu
o gândire şi acţiune proprie, cu o unitate de scopuri, interese şi idei,
toate grupate pe un fundament politico-ideologic acceptat şi însuşit
de membrii săi.
În societatea modernă, partidele politice s-au impus ca realităţi
incontestabile. Procesul apariţiei lor trebuie privit în strânsă corelaţie
cu apariţia şi dezvoltarea parlamentarismului, deci cu ideea de
reprezentare în viaţa publică. În ansamblul instituţiilor unei societăţi,
cele mai apropiate pot fi considerate statul şi partidele politice, care,
desigur, nu trebuie confundate.
Evoluţia partidelor politice de la apariţia lor şi până în prezent
poate fi considerată spectaculoasă. Având ca punct de plecare consi-
derarea partidelor ca reprezentând grupuri, clase, ideologii, s-a ajuns
uneori până la aprecierea că partidele întruchipează statul, naţiunea.
Astăzi, mai mult ca oricând, partidele politice îşi merită
caracterizările de „motor al vieţii politice”, „motiv al îmbătrânirii
clasicei teorii a separaţiei puterilor”, „un rău necesar” etc. Iar
legislaţiile contemporane referitoare la structurile constituţional-
politice merg cu reglementările privind partidele până la detalii.
Astăzi, partidele politice au pătruns în constituţii. O constituţie nouă
51
P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Cultura Naţională,
52
Dimitrie Gusti, Partidul politic. Sociologia unui sistem al partidului
politic, în „Doctrine politice contemporane”, Editura Cultura Naţională,
121
care nu ar cuprinde reglementări privind partidele politice ar putea fi
lesne pusă sub semnul întrebării.
III.2. Partidele politice şi libertatea de asociere

În explicarea partidelor politice, se impune mai întâi
clarificarea locului şi rolului lor în cadrul asociaţiilor. Firesc, în
catalogul libertăţilor publice este prezentă libertatea de asociere. Dar
asociaţii se pot înfiinţa numai în exerciţiul acestei libertăţi. Putem
constata cel puţin două mari categorii de asociaţii:
a) cele create în baza dreptului de asociere, ca drept
fundamental cetăţenesc;
b) cele create pe temeiuri contractuale (societăţi, fundaţii, regii,
asociaţii economice) sau în exercitarea libertăţii comerţului (art.135
alin.2 litera a) din Constituţie). Aşa văzute lucrurile, vom observa că
partidele politice se încadrează în prima categorie de asociaţii, iar
acest lucru nu este lipsit de semnificaţii juridice, lor aplicându-li-se
prioritar regimul juridic constituţional. Cât priveşte încadrarea
partidelor în cadrul asociaţiilor, ea rezultă, evident, din definiţiile
formulate.
Stabilirea conceptului de partid politic este necesară pentru
explicarea, interpretarea şi, desigur, aplicarea unor prevederi
constituţionale şi legale.
Constituţia actuală a României utilizează noţiunile de partide
politice în art.8 (2), art. 40, în art.146 litera „k”; partide în art. 40, în
art. 84 (1); sindicate în art.9, în art.73; alte forme de asociere în art.37
(1); organizaţii în art. 40, art. 62; asociaţii în art. 40; configuraţie
politică în art.64. Asemenea noţiuni sunt întâlnite şi în legi, iar legile
electorale au resimţit nevoia de a arăta uneori că „organizaţiile
minorităţilor naţionale…se consideră similar formaţiunilor politice,
dacă propun liste de candidaţi din partea minorităţilor respective”,
sau că „organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
care participă la alegeri sunt echivalente juridic, în ce priveşte
operaţiunile electorale, cu partidele politice”. Se pune, firesc,
122
întrebarea dacă aceste exprimări constituţionale şi legale privesc
noţiuni diferite, sau nu. Fără îndoială că ele exprimă categorii, tipuri
de asociaţii.
Explicarea asemănărilor şi mai ales identificarea trăsăturilor
proprii partidelor politice implică stabilirea conceptului de partid
politic, permiţând astfel explicarea consecinţelor teoretice şi
legislative care decurg de aici.
III.3. Reguli specifice partidelor politice

Analizarea textelor constituţionale şi legale permite observarea
faptului că numai partidele politice au anumite drepturi. Astfel,
partidul politic care are majoritatea absolută în Parlament sau, în
lipsa acestei majorităţi, partidele politice reprezentate în Parlament
sunt consultate de către Preşedintele României atunci când acesta
desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru;
candidaturile pentru alegerile parlamentare se propun pe liste de
candidaţi numai de partide şi formaţiuni politice; partidele politice
pot face coaliţii electorale; numai partidele şi formaţiunile politice
desemnează reprezentanţi în birourile electorale; numai partidele şi
formaţiunile politice care participă la campania electorală pot primi,
prin lege specială, o subvenţie de la bugetul de stat (legislaţie
electorală).
Totodată, Constituţia stabileşte pentru partidele politice
anumite reguli. Aceste reguli cuprind precizări ale scopului
partidelor (art.8) sau cauzele care pot duce la declararea lor ca
neconstituţionale (art.40). Mai mult, Constituţia stabileşte că unele
categorii de persoane nu se pot asocia în partide politice, şi anume:
judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii,
membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari
publici, stabilite prin lege organică.
În şirul prevederilor constituţionale şi legale trebuie menţionate
cele care privesc înregistrarea partidelor politice, cele care
condiţionează crearea unui partid de un număr minim de membri,
123
cele care nu admit alegerea în autorităţile reprezentative a
persoanelor cărora le este interzisă asocierea în partide politice
III.4. Scopul asocierii cetăţenilor în partide politice.

Funcţiile partidelor politice
Nu poţi încerca o definire a partidului politic fără a avea în
vedere motivaţia asocierii şi rolul ce revine unei asemenea societăţi.
Anumite sublinieri se impun totuşi.
P.P. Negulescu, arătând că asocierea în partide este un
fenomen social, sublinia că înţelegem mai bine formarea partidelor
dacă cercetăm „motivele care pot să determine hotărârea cetăţenilor
de a-şi îndrepta activitatea politică pe un drum sau altul”. Aceste
motive, spunea autorul, sunt numeroase, dar ele pot fi reduse la două
categorii: una de ordin logic, alta de ordin psihologic. Prima
categorie priveşte valoarea generală a ideilor în jurul cărora se
formează grupările politice, iar a doua, folosul personal pe care
membrii lor pot să-l tragă, direct sau indirect, individual sau ca
unităţi ale unei categorii sociale.
Printre motivele şi scopurile organizării de partide politice, în
general, ar fi şi următoarele: asigurarea binelui general; asigurarea
fericirii tuturor; contribuţia la dezvoltarea corpului social, uşurându-i
şi grăbindu-i progresul; datoria de a conserva existenţa politică a
poporului; medierea între poporul suveran, altfel spus corpul
electoral, şi poporul guvernant, altfel spus Parlamentul; voinţa de a
exercita puterea.53
Rezultă din cele expuse mai înainte că scopurile partidelor sunt
eminamente politice, iar evidenţa caracterului acestor scopuri face ca
astăzi să se vorbească tot mai insistent de statutul partidelor. Desigur,
aceste scopuri exprimă ideologii, filosofii, interese. Dar toate în
încercarea de a fi realizate prin cucerirea şi exerciţiul puterii.
53
124
Rolul partidelor politice se exprimă, se manifestă prin funcţiile
exercitate de acestea:
• funcţia politică. Rolul, atributele, prerogativele acestei
funcţii nu sunt la fel în cazul tuturor partidelor politice. Partidele
politice aflate la putere au rol major în constituirea şi funcţionarea
principalelor instituţii statale (parlament, guvern), în luarea deciziilor
şi aplicarea acestora, în organizarea şi conducerea vieţii social-
politice. În schimb, pentru partidele aflate în opoziţie, rolul acestei
funcţii este acela de a monitoriza, de a influenţa puterea, de a
prezenta opiniei publice, electoratului, eventualele disfuncţionalităţi
şi neîmpliniri ale acesteia, care constituie rezultatul unor măsuri,
decizii neconstituţionale. Revenirea la putere, recucerirea acesteia
reprezintă obiectivul oricărui partid aflat în opoziţie;
• funcţia de organizare şi conducere a activităţii partidului, de
menţinere a unei permanente legături, comunicări cu propriile
organizaţii, membrii şi simpatizanţi. Alături de îmbunătăţirea
activităţii organizatorice şi de conducere, această funcţie urmăreşte
atragerea unor noi membri şi simpatizanţi politici. Formarea şi
pregătirea propriilor cadre pentru activitatea de partid şi de stat, în
condiţiile aflării sau revenirii la putere, constituie, de asemenea, o
importantă atribuţie a acestei funcţii;
• funcţia teoretico-ideologică vizează mai multe obiective:
– dezvoltarea şi adaptarea propriei paradigme doctrinare la
condiţiile social-istorice, la obiectivele şi sarcinile urmărite de partid;
– elaborarea programului politic, a strategiei şi tacticii politice
a partidului;
– organizarea, susţinerea şi desfăşurarea luptei ideologice
împotriva altor partide şi formaţiuni politice.
Această funcţie devine deosebit de activă în perioada luptei
electorale, ea asigurând organizarea, orientarea şi conducerea luptei
politice a partidului;
• funcţia civică, formativ-educativă şi patriotică atât a
propriilor membri de partid, cât şi a simpatizanţilor.
125
Orice partid are şi trebuie să aibă vocaţia şi aptitudinea
guvernării. Pentru aceasta, se afirmă în doctrină, partidele servesc
drept intermediari între popor şi putere şi îşi asumă, de asemenea,
atunci când reuşesc să cucerească puterea, direcţia politicii naţionale.
Partidele politice nu sunt însă doar simple mecanisme electorale,
instrumente prin care se captează şi se controlează energia populară,
ele pot fi, de asemenea, şi revelatori şi/sau acceleratori ai
fenomenelor socio/politice sau frâne în calea proceselor de
schimbare. De aceea, partidele politice trebuie analizate nu doar din
perspectiva rolului lor electoral, parlamentar sau guvernamental, ci şi
ca forţe sociale, capabile să pună în mişcare masele populare. Ele nu
sunt singurii factori ai vieţii sociale colective dintr-un stat, dar sunt
cele care joacă un important rol politic tradus în termenii jocului
puterii. Cel mai adesea, deci, scopurile partidelor sunt de a exprima,
defini, determina: sufragiul; politica naţională; voinţa politică a
cetăţenilor; voinţa populară.
Funcţiile partidelor politice sunt tot mai des înscrise chiar în
constituţii. Sub acest aspect, este important de subliniat că ar fi o
interpretare restrictivă a constituţiei dacă am considera că partidele
au numai acele funcţii prevăzute expres în textul constituţional. Este
în spiritul unei interpretări corecte a constituţiei ideea potrivit căreia
într-o constituţie se consacră numai ceea ce este esenţial pentru
partidele politice. Aceasta nu înseamnă că partidele politice nu au şi
alte funcţii, care însă sunt dominate, dacă putem spune astfel, de
nişte scopuri constituţionale. Aşa văzute lucrurile, interpretarea dată
de către R.G Schwartzemberg articolului 4 din Constituţia franceză
în sensul că este foarte restrictiv, deoarece a defini partidele ca având
rolul de a concura la exprimarea sufragiului înseamnă a limita rolul
lor la cristalizarea voinţei populare, la singurul moment al alegerilor,
trebuie totuşi amendată.
Exigenţele reglementărilor constituţionale lasă deci mari zone
reglementărilor legale. În legătură cu funcţiile propriu-zise
126
R.G Schwartzemberg 54 consideră că acestea ar fi următoarele:
formarea opiniilor; selectarea candidaţilor; coordonarea aleşilor.
Desigur, aceasta pune accentul pe aspectul electoral şi parlamentar.
Acelaşi autor consideră „mai avantajoasă” teoria potrivit căreia un
partid îndeplineşte trei funcţii principale: funcţia electorală; funcţia
de control şi de orientare a organelor politice; funcţia de definire şi
exprimare a poziţiilor politice. În ce-l priveşte pe Pierre Pactet55 ,
acesta consideră că două ar fi funcţiile partidelor politice, şi anume
de a fi intermediari între popor şi putere şi de a-şi asuma atunci când
sunt la putere direcţionarea politicii naţionale. De altfel, se pare că un
partid politic actual este şi trebuie să fie multifuncţional. Aşa cum
am arătat deja, în România, art.8 din Constituţie stabileşte că
partidele politice contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei
politice a cetăţenilor. Această funcţie esenţială se dimensionează în
raport cu valorile democraţiei constituţionale aşa cum sunt ele
definite în Constituţiei.
III.5. Categorii şi variante de partide politice

Orice încercare de a clasifica partidele politice şi mai ales de a
încadra un caz concret într-o categorie sau alta implică un mare risc
teoretic şi rămâne permanent discutabilă. Aceasta pentru cel puţin
două motive. Primul este rezultatul diversităţii fenomenului.
Al doilea motiv rezultă din evoluţia partidelor politice, atât în
general, cât şi în concret. În această evoluţie, nuanţele politice şi
denumirile acestora au cunoscut şi cunosc o firească schimbare,
pentru că lupta pentru putere, ea însăşi, are specificul ei în fiecare
etapă şi în fiecare ţară. De aceea, transformări, chiar spectaculoase,
produse în viaţa unor partide politice fac dificilă încadrarea lor într-o
anumită categorie şi impun celui ce o face o anumită prudenţă. Ca
54
R.G Schwartzemberg, Sociologie Politique, Editions Montchretien,
Paris 1971, p. 331- 333, 336 – 341, 353.
55
Pierre Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel, Masson,
Paris, 1992, p. 130-131.
127
atare, prezentarea categoriilor şi variantelor de partide politice
trebuie privită şi reţinută cu o anumită doză de relativitate.
Printre curiozităţile privind denumirile partidelor politice,
interesante sunt cele referitoare la partidele engleze. Astfel, gruparea
Tory, care a fost învinsă în 1688, îşi trage numele de la o injurie de
origine irlandeză. Un tory este un hoţ la drumul mare, un fel de
gangster. Grupul Whig, care a triumfat în 1688, este, de asemenea, un
cuvânt derivat din scoţiană şi care înseamnă conducător de cai sau
vite. Tot în legătură cu denumirile trebuie reţinut că nu întotdeauna ele
reuşesc să evoce specificul platformei politice a partidului respectiv şi
că nu rareori realizarea de unificări sau retuşarea platformelor duc la
denumiri care îngreunează, evident, orice clasificare.
1. Partidele confesionale, partidele regionale, partidele
naţionale, partidele de clasă, partidele etnice
O asemenea diferenţiere a partidelor se poate face pe criteriul
apartenenţei şi orientării membrilor ce compun partidele respective
şi a platformelor lor. În mare măsură, această clasificare este
specifică perioadei apariţiei partidelor, fiind corelată cu marile
probleme ale fiecărei ţări. Nu pot fi departajate aceste partide de
formarea naţiunilor şi a statului modern.
a) Partidele confesionale
Aceste partide au drept criteriu de constituire credinţele
religioase. În mod deosebit sunt nominalizate în această categorie
partidele formate de protestanţi şi catolici în a doua jumătate a
secolului XVI, Partidul Catolic din Belgia (1830), Partidul Popular
Italian (constituit după primul război mondial). În concepţia lui
P.P. Negulescu, partidele confesionale nu întrunesc condiţiile
esenţiale pe care trebuie să le îndeplinească neapărat partidele
politice.
b) Partidele regionale sunt expresia unui „egoism local rău
înţeles”, reprezentând interesele locale ale diferitelor regiuni ale unui
stat unitar sau ale diferitelor părţi ale unui teritoriu naţional neajuns
128
la unificare. În această categorie se găsesc partidele din S.U.A de la
sfârşitul secolului XVIII, grupul parlamentar islandez din Marea
Britanie, pe baza programului căruia s-a constituit Partidul Islandez
(1879), fracţiunea liberă şi independentă de la Iaşi, după unirea
Principatelor Române.
c) Partidele naţionale au apărut în secolul XIX, o dată cu
confirmarea principiului naţionalităţilor. În această categorie
întâlnim partidele din Imperiul austro-ungar, Partidul Naţional-
Liberal din Prusia (1866-1870), Partidul „Popular” Slovac al lui
Andrej Hlinka. P.P Negulescu sublinia că partidele naţionale nu sunt
partide politice propriu-zise, ci organe de protest contra structurii
statelor în care iau naştere, cu tendinţa manifestă de a ajunge prin
luptă la independenţa naţiunilor pe care le reprezintă.
d) Partidele de clasă, o arată chiar denumirea, exprimă
interesele unei clase sociale. Au apărut în secolul XIX, iar în această
categorie găsim reprezentate partidele socialiste, partidele agrariene,
partidele ţărăneşti. Aici se include şi clasificarea, ce a dominat
aproape un secol, în partide burgheze şi partide muncitoreşti.
e) Partidele etnice sunt specifice continentului african, având
în vedere că aici formarea naţiunilor nu a precedat formarea statelor
independente, ci formarea statelor a fost considerată de către
conducătorii africani ca fiind cel mai bun mijloc pentru crearea
naţiunilor. Cele mai multe partide politice congoleze, de pildă, au
avut o bază etnică, printre acestea fiind nominalizate Alianţa
Bakongo (Abako), Confederaţia Asociaţiilor din Katanga (1958),
Mişcarea Naţională Congoleză (1958).
2. Partidele democratice, partidele liberale, partidele
conservatoare, partidele social-democrate, partidele de stânga,
partidele de centru, partidele de dreapta
Enumerarea este evident exemplificativă şi incompletă.
Integrarea într-o categorie sau alta este dificilă, dar criteriul unei
asemenea clasificări poate fi cel al căilor folosite pentru rezolvarea
marilor probleme precum: raporturile dintre individ şi societate;
129
raporturile dintre stat şi compartimentele sale; raporturile dintre stat
şi biserică. Potrivit lui Francois Borella,56 distincţia politică între
dreapta şi stânga s-a născut în Franţa în 1789 în legătură cu discuţia
privind puterea politică a regelui în viitoarea Constituţie.
„Bineînţeles, este vorba de o structură, altfel spus de un sistem de
relaţii. Dreapta şi stânga nu au sens şi existenţă decât în relaţia de la
una la alta şi reciproc. Nu valori veşnice, nu esenţă imuabilă, ci
dualismul inevitabil al ideilor, comportamentelor, intereselor, în faţa
problemelor pe care le pune viaţa în societate”.
3. Partidele de masă, partidele de cadre, partidul cadru

Distincţia dintre partidele de masă şi partidele de cadre a fost
trasată de M. Duverger într-un mod magistral. Noi o vom relua doar
şi vom încerca să atragem atenţia asupra unui singur aspect. Partidul
tinde să evolueze spre depăşirea acestei polarităţi şi să devină un
partid cadru, un partid structurat autonom, pentru care nu mai are
importanţă masa umană, nici ideologia, ci forma, o formă lipsită de
conţinut concret în universalitatea sa şi care este capabilă să se
umple cu orice conţinut. „Distincţia dintre partidele de cadre şi
partidele de masă nu se bazează pe dimensiunea lor, pe numărul
membrilor lor; nu este vorba de o diferenţă de talie, ci de
structură.”57
Partidul de masă se bazează, şi din punct de vedere financiar, şi
din punct de vedere ideologic, pe aderenţii săi. El îşi finanţează
campania electorală în principal din cotizaţii. El este, după părerea
lui Duverger, o eliberare faţă de finanţarea capitalistă.
Un partid de masă structurat şi organizat, care se coagulează în
jurul unei multitudini de organizaţii sindicale, ale tinerilor etc.,
constituie o structură foarte tentantă pentru muncitorii dezrădăcinaţi
din mediul rural, care nu se pot acomoda decât cu mari dificultăţi în
56
Francois Borella, Les partis politiques dans L’Europe de neuf,
Editions du Seuil, Paris, 1979, p. 9, 32-33, 105-106.
57
M. Duverger, op. cit., p. 119-120 .
130
mediul urban. Acest tip de partid constituie pentru categoriile
rezultate dintr-un exod al trecerii către oraşe, provocat de o
industrializare rapidă, un înlocuitor al satului, al familiei, al valorilor
unei comunităţi restrânse şi bine structurate.
Partidul de masă este un partid ideologic, chiar un partid de
clasa. El are rolul de a afirma o categorie care se simte marginalizată.
Astfel de partide au fost partidele comuniste în Europa occidentală.
Ele au avut o funcţie de tribun, având la bază un aspect de sindicat.
Funcţiunea manifestă a unui astfel de partid este de a face revoluţia
proletara posibilă; funcţiunea reala este de a menţine burghezia pe
poziţii.58
Partidul de cadre, dimpotrivă, îşi bazează campania pe donaţii
neregulate. El nu are decât un număr foarte restrâns de membri. El se
bazează pe o categorie de notabili, care-i asigură propaganda şi
finanţele sau pe o categorie de tehnicieni specializaţi în probleme
electorale, care nu sunt neapărat membri ai partidului, ci experţi
plătiţi să facă acest lucru.
Duverger tinde să asimileze partidul de cadre, sufragiului
restrâns şi partidul de masă, sufragiului universal. El acordă
celui de-al doilea preferinţă, considerându-l un progres. Dar această
optică este greşită. Autorului i s-a reproşat deja acest fapt.59
Împărţirea însăşi în două categorii a fost contestată şi completată.
Un prim exemplu de tentativă de restructurare a dihotomiei
clasice partide de masă/partide de cadre este cea făcută de
Jean Chariot, care introduce alte trei categorii de partide: partide
de notabili, partide de alegători şi partide de militanţi. După el,
există partide de comitete, federalizând reţele de notabili, dar,
alături de ele, există partide care recrutează membri şi beneficiază
de un real sprijin militant fără a fi partide de masă: membrii şi
militanţii nu joacă decât un rol secundar, căci aceste partide sunt pe
58
G. Lavau, A quoi sert le PCF?, Fayard, Paris, 1981.
59
Jean Chariot, Les partis politiques, A. Colin, Paris, 1971; Daniel
Louis Seiler, Partis et families politiques, PUF, Paris 1980.
131
de-a-ntregul orientate către electorat. Această caracteristică îl face pe
Chariot să le numească partide de electori. De altfel, partidele de
masă pot să aibă mai puţini aderenţi decât anumite partide de
electori, dar ele se disting total de acestea, pentru că sunt orientate
spre proprii militanţi. De aceea, Chariot propune ca ele să fie numite
partide de militanţi. Mai rămân partidele de cadre, pe care, din grija
simetriei, el le numeşte partide de notabili.60
O altă demarcaţie de teoria clasică a lui Duverger este propusă
de Otto Kircheimer, care introduce conceptul de partide attrape-
tout61 . Acest tip de partid nu se mai bazează pe un program
ideologic, ci pe un program mobil, suplu, capabil să mobilizeze
alegători din diferite clase, de diferite profesii etc. El nu se mai
bazează pe aderenţi, ci pe tehnicieni.
Acest fenomen este demonstrat de statistici, care arată că
cetăţenilor din Europa de vest le repugnă să adere la partide într-o
proporţie foarte mare, că militantismul este în scădere vertiginoasă,
că în 1983 în Franţa alegătorii comunişti erau singurii care estimau
că ar fi grav dacă s-ar suprima partidele politice; dacă, pe de altă
parte, adăugăm neîncrederea manifestată în lumea postcomunistă
faţă de partide şi, mai ales, faţă de înscrierea oficială în acestea, dacă
relevăm şi proporţia mare a absenteiştilor la alegerile generale în
ţările occidentale, ca şi în Europa de est, atunci am putea trage con-
cluzia că evoluţia nu este spre partidul de masă, ci, dimpotrivă. Dar
această evoluţie nu se face spre un partid de notabili, specific, cum
bine arăta Duverger, sufragiului restrâns, ci spre un partid cadru.
Partidul-cadru are cea mai mare aderenţă în rândul
electoratului tocmai pentru că el nu are o bază reală în vreo grupare
de indivizi, nici în vreo ideologie. El este o ordine, într-un sens
similar celui în care societatea însăşi sau statul este o ordine. Partidul
60
Pentru explicarea noţiunii de partid de alegători, vezi Jean Chariot,
Le phénomène gaueliste, Fayard, Paris, 1970, p. 63-65.
61
J. la Polombra, Political Parties and Political Development,
Princeton University Press, 1966.
132
tinde, ca şi acestea, spre conştiinţa de sine. De aceea, pentru el, ordinea
este totul; ea este o formă lipsită de conţinut concret, formă ce
dobândeşte un conţinut doar pentru alegător, fiind de aceea capabilă să
răspundă unei foarte largi palete de cerinţe ale electoratului.
În felul acesta este depăşită şi distincţia „partid-aparat” –
„partid-electorat”, potrivit căreia partidul-aparat ţine de o elită,
cuprinzând profesioniştii în comunicaţie, care monopolizează
cuvântul şi controlează oferta politică, pe când partidul-electorat se
bazează pe o masă de alegători62 , distincţie ce porneşte de la o
concepţie prea sumară asupra societăţii, împărţită în mase şi elite,
care nu ţine cont de direcţia generală de evoluţie a socialului spre
dobândirea conştiinţei de sine.
Acest tip de partid-cadru, asupra căruia atrăgeam atenţia mai
sus, prezintă o instabilitate firească, dar dacă reuşeşte să se menţină
în această formă, să nu se bazeze efectiv pe nicio ideologie şi pe
nicio masă, atunci are cele mai mari şanse electorale.
4. Partidele suple şi partidele rigide
Este o clasificare explicată de R.G Schwartzemberg, realizată
pe criteriul disciplinei votului. Partidul este suplu dacă permite
parlamentarilor săi să voteze cum vor şi este rigid dacă le impune
acestora să voteze numai într-un anumit sens.
5. Partidele unice, partidele unificate, partidele dominante
Distincţia se face mai ales de către cei care au examinat
partidele politice. Africa neagră a crezut că a găsit propria sa cale în
partidul unic sau unificat. Din anul 1962 s-a manifestat tendinţa de
unificare a partidelor. Africanii au prezentat partidul unic drept
consecinţa problemelor lor particulare, susţinând că este vorba de
ceva original. Lavroff distinge între partidul unic şi partidul unificat.
Partidul unificat este o uniune de partide care, regrupate într-un
cadru nou, acceptă un program comun, adesea puţin elaborat. Este o
62
Yves Meny, Politique comparée, Montchretien, Paris 1991, p. 79-81.
133
soluţie ce se situează între uniunea naţională şi partidul unic, care
constituie un ansamblu omogen, supus unei direcţii unice.
Partidul dominant poate exista acolo unde unui partid i se
recunoaşte (sau i se stabileşte) poziţia dominantă. Desigur, ies din
discuţie sistemele cu partide unice şi rămân numai sistemele pluraliste
cu, desigur, limitările inerente, datorate unei dominări politice.
Un interes teoretic aparte poate prezenta sistemul politic
chinez, unde, în afara Partidului Comunist Chinez, există încă opt
partide democratice, şi anume: Comitetul revoluţionar al
Guomindangului din China (creat în ianuarie 1948); Liga
democratică a Chinei (creată în octombrie 1941); Asociaţia pentru
construcţia democratică a Chinei (creată în decembrie 1945);
Asociaţia chineză pentru democraţie (creată în decembrie 1945);
Partidul democratic ţărănesc şi muncitoresc (creat în 1930); Zhi
Gong Dang chinez (creat în 1925 din chinezii rezidenţi în America şi
membri ai societăţii Hong Men Zhi Gong Dang, format îndeosebi
din chinezii din străinătate reîntorşi în ţară); Societatea Jiu Son En
1944 (creată în septembrie 1945, de către intelectuali pentru a
aniversa victoria asupra fascismului); Liga pentru autonomia
democratică a Taiwanului (fondată în noiembrie 1947).
III.6. Sisteme de partide politice

Prin sistem de partide se înţelege „ansamblul partidelor în
interacţiune dintr-un sistem politic dat”, potrivit expresiei utilizate
de Monica şi Jean Chariot63 sau se înţelege „în cadrul unui regim
politic dat, configuraţia formată dintr-un ansamblu de elemente
interdependente, rezultând din numărul şi din dimensiunea partidelor
politice existente”64 . potrivit afirmaţiei lui Quermonne.
63
Monica et Jean Chariot, Traité de science politique, p. 340.
64
J.-L. Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil,
1986, p. 214.
134
Clasificarea clasică a sistemelor de partide porneşte de la
numărul partidelor, utilizând doar acest criteriu, şi constă în
împărţirea sistemelor în sisteme multipartide, bipartide şi
monopartide. Monopartidismul a fost specific statelor „socialiste”.
Lumea democrată presupune mai multe partide, exclusă fiind ipoteza
monopolului politic absolut. În funcţie de numărul partidelor, s-a
vorbit astfel de bipartidism şi multipartidism.
Diferenţa dintre cele două sisteme este fundamentată pe analiza
influenţei tipurilor de scrutin asupra partidelor politice, pe care noi o
vom face studiind guvernământul reprezentativ. Ea are la bază cele
trei legi arătate de Duverger:
• reprezentarea proporţională tinde să instaureze un sistem
multipartizan, cu partide rigide şi interdependente unele de altele;
• scrutinul majoritar la două tururi tinde spre multiplicarea
partidelor, dar ele sunt suple şi dependente unele de altele;
• scrutinul majoritar la un tur tinde să instaureze un dualism la
nivel partizan.65
Acest tip de clasificare se bazează doar pe relaţia partide-
instituţii politice. Privite lucrurile doar din acest punct de vedere,
clasificarea este justă, dar dacă le privim şi în raport cu electoratul,
atunci datele se schimbă radical. Sistemul de partide cuprinde
totalitatea relaţiilor interpartizane, indiferent dacă partidele au sau nu
acces, toate, în Parlament. Astfel, vom vedea că sistemele clasificate
ca bipartide din primul punct de vedere au în realitate trei sau chiar
cinci-şase partide.
Meritul de a fi sistematizat un asemenea punct de vedere revine
lui Stein Rokkan, care, pornind de la conflictele sociale, a arătat care
sunt cauzele reale, de substanţă ale constituirii partidelor şi siste-
melor de partide.66 Aceste conflicte sociale decurg din Revoluţia
naţională, în timpul Reformei (ruptura biserică/stat şi cen-
65
M. Duverger, op. cit., p. 293 -350.
66
S. Lipset and S. Rokkan, Party Systems and Alignments, Free Press,
New York, 1967.
135
tru/periferie) şi din Revoluţia industrială (urban/rural şi
posesori/muncitori).
Numărul şi forţa partidelor dintr-un sistem sunt date, în primul
rând, de modul cum aceste conflicte se repercutează în societate şi
nu de sistemele electorale în continuă schimbare.
Luând în considerare, apoi, dimensiunea partidelor, ne vom
lăsa conduşi către împărţirea sistemelor de partide în:
• sisteme bazate pe existenţa partidelor cu vocaţie majoritară;
• sisteme caracterizate prin existenţa unui partid dominant;
• sisteme de partide bazate pe coalizarea partidelor minoritare.
Trebuie analizată aici şi noţiunea de subsistem de partide. Ea
face mult mai simplă perceperea corectă a problemei. Trebuie avut
în vedere faptul că partidele se raportează atât la sistemul global, cât
şi la aceste subsisteme şi că relaţiile lor în subsisteme sunt
determinante pentru poziţia lor faţă de sistemul global; de exemplu,
subsistemul partidelor de stânga şi subsistemul partidelor de dreapta
în Franţa.
Bipartidism sau doi poli
Atrăgeam deja atenţia că bipartidism, în sensul autentic al
termenului, adică un sistem cu doar două partide, nu există de fapt
nicăieri. Aceasta este doar o ipoteză abstractă. În fapt, sistemele
calificate drept bipartite sunt sisteme în care există mai mult de două
partide. Aceste sisteme sunt bipolare, ceea ce nu arată numărul
partidelor, ci faptul că aceste două partide care polarizează sistemul
deţin puterea pe o perioadă mai mult sau mai puţin lungă, în
alternanţă, fără amestecul sau sprijinul unui al treilea partid.
Două sisteme sunt calificate astfel în rândul celor occidentale:
cele din Marea Britanie şi Statele Unite ale Americii, dar aceste
sisteme sunt foarte diferite. De aceea, Duverger arată că „în
interiorul bipartidismului anglo-saxon, trebuie net distinsă America
de Imperiul britanic”.67 Ambele funcţionează pe fondul unui sistem
67
M. Duverger, op. cit., p. 297.
136
de scrutin majoritar la un tur. Dar dacă în Marea Britanie a fost şi
mai este încă de o mare importanţă fundamentul de masă şi doctrinar
al partidelor, în Statele Unite „pare probabil, cu titlul de ipoteză, că
factori cum sunt consensul, absenţa diferenţierilor economice sau de
clasă profunde şi durabile au legătură cu persistenţa unui sistem
bipartit ca normă”.68 Partidele britanice au un număr mare de
aderenţi, chiar dacă numărul oficial este umflat, în timp ce partidele
americane nu au propriu-zis membri.
În Marea Britanie au fost cazuri în care un al treilea partid a
jucat un rol esenţial, cum a fost cazul alegerilor din februarie 1974,
când nici unui dintre partidele mari nu a reuşit să obţină majoritatea.
În schimb, în Statele Unite, bipartidismul nu a fost niciodată înfrânt.
Dar acest fapt comportă o nuanţare. În Statele Unite, indisciplina de
partid, faptul că, aşa cum s-a susţinut, suntem în prezenţa nu a două,
ci a 102 partide: două pe plan naţional şi câte două la nivelul fiecărui
stat naţional, fac ca problema să fie de o cu totul altă natură. Aşa
cum arată V.O. Key, în S.U.A. „fiecare partid este constituit dintr-o
coaliţie de organizaţii statale şi locale”69 . Datorită acestui fapt, cu
greu se poate vorbi în Statele Unite de bipartidism. Coerenţa acestui
sistem este dată tocmai de această indisciplină de partid bazată pe
structura extraordinar de suplă a partidelor.
Bipartidism cu două partide şi jumătate
Acest tip de sistem a fost descris pentru prima data de Jean
Blondel.70 El este situat între bipartidismul perfect şi multipartidism.
Sistemul presupune apariţia unui al treilea partid în cadrul unui
68
W.N. Chambers, Party Development and the American Mainstream,
în Chambers and W.D. Burnham, The American Party System Stage of
Political Development, Oxford University Press, New York, London, 1975,
p. 31.
69
V.O. Key, Parties and Pressure Groups, The. Crowel and Co., New
York, 1964, p. 163.
70
J. Blondel, Party Systems and Pattern of Government în Western
Democracies, „Revue Canadienne de Science Politique”, I, 2 juin 1968, p. 183-190.
137
bipartidism, partid care dereglează sistemul. Acest al treilea partid
este capabil să determine formarea de coaliţii pentru susţinerea
guvernului. Suntem într-o astfel de situaţie în Marea Britanie atunci
când cele două partide ce polarizează scena politică nu pot să
totalizeze între 80 şi 90 % din voturi şi unul dintre ele să formeze
astfel guvernul fără să fie necesară o coaliţie, deci fără intervenţia
unui al treilea partid, care să denatureze sensul alternanţei la putere şi
sensul guvernământului de legislatură şi chiar al celui de cabinet.
Tendinţa a fost prezentă, de asemenea, în R.F.G. în anii ’60-’70 ai
secolului XX, dar infirmată ulterior.
Multipartidismul
Aşa cum am văzut când am analizat bipartidismul, nu numărul
partidelor trebuie să stea la baza distingerii acestuia de
multipartidism, ci poziţia dominantă a două partide, care polarizează
scena politică. Distincţia este deci greu de făcut, căci linia de
demarcaţie este în continuă mişcare.
Dacă pentru M. Duverger nu are importanţă cu adevărat
distingerea de variante în cadrul sistemului multipartid, mulţi autori
au încercat ulterior să facă asemenea distincţii. Pentru Duverger, din
momentul existenţei celui de-al treilea partid important, lucrurile se
desfăşoară la fel, indiferent că ulterior apar sau nu şi alte partide
semnificative. Important este că, într-un astfel de sistem, niciun
partid nu mai are propriu-zis posibilitatea să guverneze singur, fiind
obligat să formeze coaliţii.
Cu toate acestea, trebuie ţinut cont de faptul că, aşa cum
arătam, sunt partide care au voluntar vocaţie doar pentru opoziţie.
Pentru aceste partide, situate, cum spun italienii, la limita arcului
constituţional şi a fortiori pentru partidele antisistem, esenţialul este
de a susţine revendicările clasei sau categoriei sociale cu care se
identifică. Astfel, G. Sartori ia în considerare şi distanţa ideologică
dintre partide, distingând sistemele pluraliste centripete de sistemele
pluraliste polarizate.
138
Sistemele centripete sunt definite prin:
• distanţă redusă, din punct de vedere ideologic, între partidele
din sistem;
• tendinţa de coalizare chiar când programele propuse sunt
diferite;
• competiţie politică esenţial centripetă.
Sistemul centripet ia naştere în statele unde eterogenitatea şi
slăbiciunea temperamentelor de dreapta şi, de asemenea, de stânga
favorizează centrul.71
Sistemele polarizate se caracterizează prin:
• distanţa mare între partide din punct de vedere ideologic;
• existenţa partidelor antisistem;
• competiţie de tip centrifug.
Cum arătam mai sus, sistemul britanic nu este de fapt un
bipartidism, ci o bipolarizare. El este un sistem fondat pe existenţa
partidelor cu vocaţie majoritară; în cazul arătat, două. Dar există şi
cazuri de multipartidism combinat cu existenţa unui singur partid cu
vocaţie majoritară. Acest model a fost întâlnit în ţările scandinave şi
a permis, datorită marii stabilităţi la putere a social-democraţilor, să
fie elaborat aşa-numitul model suedez.
Alte sisteme multipartide sunt caracterizate prin prezenţa unui
partid dominant. Pentru ca un partid să fie în această situaţie, nu-i
este însă suficientă dimensiunea net superioară în raport cu celelalte
partide, ci trebuie ca el să fie şi elementul-cheie al constituirii
alianţelor.
În sfârşit, sunt sisteme multipartide care se caracterizează doar
prin prezenţa partidelor mici şi mijlocii. Coerenţa acestor sisteme
este dată de alianţele ce se fac cu necesitate între partide şi de mişcările
acestor alianţe. Alianţele, care sunt în general post-electorale, sunt
puţin stabile, generând o incoerenţă a guvernării, dată de prea deasa
reaşezare a forţelor unor partide de importanţă apropiată.
71
P. Farneti, The Italian Party System, Frances Pinter, London, 1985, p. 184.
139
Partidul unic
Acest sistem presupune existenţa unui singur partid, care
monopolizează viaţa politică. În fond, nu suntem însă în prezenţa
unui autentic partid, căci această noţiune presupune cu necesitate
concurenţa. Partidul unic, specific societăţilor zise „comuniste”, nu
aparţine societăţii civile. El este o formă de putere publică, ce se
suprapune statului, de cele mai multe ori sufocându-l. Partidul devine
adevăratul centru de putere, prezentând pentru casta conducătoare
avantajul nenormării exerciţiului acestei puteri. Suntem în prezenţa
unei scurgeri de autoritate spre organismul partizan, datorită faptului
că liderii politici pot exercita puterea prin intermediul acestuia, fără
constrângerile pe care le impun procedurile statale. Se creează o formă
aparte de putere publică, prin constituirea unor organe mixte, de partid
şi de stat, în care partidul este cel care domină.72
III.7. Partidele politice în România

Scurt istoric al evoluţiei partidelor politice în România
România se caracterizează astăzi prin existenţa unui număr
mare de partide. O analiză a acestui fenomen, desigur, excede
preocupările noastre. Totuşi, nu putem să nu observăm că,
deocamdată, nimic nu ar fi mai dificil şi mai hazardant decât
încercarea de a da caracterizări ştiinţifice. Este, am putea spune, prea
devreme. Fenomenul partide politice la noi este încă în curs de
cristalizare. Suntem încă, şi probabil vom fi şi în viitor, într-o
perioadă de căutări de soluţii, de definiri politice, de prospectare,
deşi se pare că ştim ce vrem.
Partidele politice din România au o istorie a lor, începută
înaintea primului război mondial, continuată apreciabil între cele
două războaie mondiale până când prin Decretul-lege din 1938
pentru dizolvarea tuturor asociaţiilor, grupărilor sau partidelor
72
Pentru aprofundarea acestui capitol a se vedea mai pe larg Dan
Claudiu Dănişor, Actorii vieţii politice, Sitech, Craiova, 2003, p. 297 şi urm.
140
actualmente în fiinţă şi care s-au constituit în vederea propagării
ideilor politice sau a realizării lor, s-a hotărât că acestea sunt şi rămân
dizolvate, nicio nouă organizaţie politică neputând activa decât în
condiţiile şi cu formele prevăzute printr-o lege specială, ce se va
întocmi în acest scop. În motivarea acestui act se arăta, printre altele,
că „Este nevoie aşadar de o perioadă de linişte, de pacificarea
spiritelor. Este nevoie de o epocă de revizuire a conştiinţelor şi de
adaptare la noua stare de lucruri”. Au urmat apoi suspendarea
Constituţiei, războiul, armistiţiul cu Naţiunile Unite. Decretul
nr.1626/1944 a repus în vigoare Constituţia din 1923, dar rezerva
privind puterea legiuitoare (care s-a organizat abia în 1946) a lipsit
partidele politice de scopul esenţial. Încercările de reconsiderare şi
refacere a partidele politice au fost înfrânte brutal, sfârşitul anului
1947 anunţând desfiinţarea pluralismului şi perspectiva partidului
politic unic. Iar partidul politic unic, muncitoresc, apoi comunist, în
timp, a dominat nu numai viaţa politică, ci şi statul şi întreaga
societate. Revoluţia din Decembrie 1989 a descătuşat viaţa politică,
iar legile adoptate au reafirmat pluralismul politic.
În baza Decretului-Lege nr.8/1989 s-a organizat un număr
foarte mare de partide politice, din care, ulterior, în timp, puţine au
mai rezistat pe scena politică. Prin Legea partidelor politice
nr.27/1996 s-au stabilit condiţii juridice mai riguroase, între altele, şi
cu privire la înfiinţarea partidelor politice, fapt ce a condus la o
sensibilă diminuare a numărului acestora. Totuşi, pluralismul politic
exprimat în special prin existenţa a numeroase partide şi formaţiuni
politice asimilate acestora continuă să fie trăsătura caracteristică a
vieţii politice româneşti.
Ulterior, datorită evoluţiei vieţii politice a fost adoptată Legea
nr. 14 din 09/01/2003, lege care stabileşte un cadru modern pentru
desfăşurarea activităţii partidelor politice
1. Pluripartidismul în România după Revoluţia din Decembrie 1989
În linii generale, viaţa partidelor politice existente la noi este
explicabilă, dar nu şi lăudabilă. Multe partide au programe şi
141
platforme politice asemănătoare, multe se declară social-democrate.
Aceste platforme şi programe par însă neputincioase în a oferi soluţii
eficiente şi viabile pentru gravele probleme economice şi sociale cu
care se confruntă ţara. Dacă toate partidele, prin definiţie, încearcă
să-şi valorifice vocaţia puterii, cele mai multe imprimă vieţii politice
mai ales un aspect de război decât de competiţie, exprimând prin
acţiunile lor mai mult intoleranţa dintre liderii lor decât dintre
programe şi platforme. Desigur, fenomenul poate fi privit ca normal
într-o perioadă de tranziţie. Dar nu trebuie exclus riscul
permanentizării acestei stări de intoleranţă şi şicană, determinată de
cel puţin 50 de ani de lipsă a unei vieţi politice democratice.
Pentru găsirea de soluţii ni se pare interesantă constatarea lui
Pierre Pactet. Discutând ideologia partidelor, autorul consideră că
acestea trebuie să dea expresie unei concepţii despre om şi societate
şi să lupte pentru cucerirea puterii cu spijinul electoratului. În
legătură cu aceasta, Pierre Pactet face trei observaţii:
1) în aceeaşi ţară pot coexista mai multe partide, dintre care
unele sunt în dezacord cu altele nu numai asupra exercitării
guvernării, ci şi în mod egal asupra formei regimului, ceea ce pune
întotdeauna probleme diferite;
2) toate partidele pot fi de acord asupra datelor fundamentale
ale regimului, însă în dezacord asupra exerciţiului guvernării
(exemplu, partidul conservator şi partidul laburist în Marea Britanie);
lucrurile sunt atunci mai simple şi viaţa politică mai paşnică;
3) se poate ajunge ca partidele să fie de acord nu numai asupra
regimului, dar şi asupra exerciţiului puterii, cu câteva mici
diferenţieri; caz în care programele lor nu prezintă nicio deosebire
ideologică sensibilă, unul faţă de celălalt, fiind vorba nu de partide
de opinie, ci de partide de gestiune (partidele democrat şi republican
în Statele Unite).
În România, sunt înregistrate şi funcţionează legal un număr
mare de partide politice. Desigur, din 1990 până în prezent s-au
realizat şi multe unificări de partide, schimbări de denumiri. Fără a
142
intra în detalii, câteva aspecte, de suprafaţă, pot fi subliniate. Dacă
majoritatea se denumesc partide, unele au şi alte denumiri, precum:
uniuni, fronturi, ligi, forumuri, mişcări, alianţe etc. Majoritatea
denumirilor includ şi cuvântul democrat. Foarte multe se declară de
orientare social-democrată.
Chiar dacă majoritatea parlamentară este formată din anumite
partide, este riscant să se afirme cu certitudine că un anumit partid
este cel mai puternic şi că influenţează decisiv viaţa politică. Marile
dificultăţi economice şi sociale, lipsa de experienţă politică dau
competiţiei politice accente lipsite de fair-play, chiar cu nuanţe de
violenţă şi primitivism73 . De aceea, ni se par încă actuale cuvintele
lui P.P. Negulescu: „Dar mai presus de toate am dat străinătăţii o
impresie penibilă de nesiguranţă, de instabilitate, de nepricepere a
gravităţii situaţiilor, dacă nu chiar de lipsă de patriotism, prin violenţa
luptelor noastre politice şi, mai ales, prin protagoniştii lor”. Este dificil
de apreciat dacă platforma şi mai ales acţiunea practică a unui partid
reprezintă soluţia, măcar rezonabilă dacă nu perfectă, de realizare a
pasului hotărâtor spre statul social, democratic şi de drept.
Dacă numărul mare de partide este explicabil, el nu este
eficient şi viabil, fiind uneori greu de apreciat dacă partidul se
identifică prin platforma proprie sau mai mult prin liderul său.
Faţă de rolul partidelor politice, în mod firesc se impun
anumite exigenţe constituţionale şi legale în materie. Cel puţin două
asemenea exigenţe ni se par că trebuie precizate:
1. Sporirea rolului partidelor politice, marea lor forţă de
influenţare a electoratului, şi de aici (sau pe această cale)
determinarea conţinutului şi trăsăturilor guvernării, nu pot rămâne
fără importante semnificaţii de ordin juridic şi statal. De aceea,
într-un stat de drept şi democratic, consacrarea prin Constituţie a
unor reguli privind partidele politice devine obligatorie. Este o
exigenţă a timpurilor noastre, ştiut fiind că în concepţia clasică
partidele reprezentau un fenomen exterior Constituţiei. Astăzi, însă,
73
143
recunoaşterea lor constituţională devine o regulă de bază. Constituţia
trebuie să exprime juridic scopurile partidelor politice şi
coordonatele în care ele se pot organiza şi funcţiona.
2. Aceste dispoziţii constituţionale trebuie să fie detaliate printr-
o lege a partidelor politice, care trebuie să conţină, între altele, şi
obligaţia, stabilită pentru orice partid, ca prin statutul pe care îl
prezintă cu prilejul înregistrării să se specifice explicit calitatea sa de
partid politic. Astfel spus, să existe obligaţia legală ca la înregistrare
asociaţiile sau organizaţiile ce vor să se organizeze ca partide politice
să declare oficial şi expres acest lucru. Este cunoscut că nu rareori
unele partide nu au în denumirea lor termenul „partid”. De aceea o
dispoziţie legală în sensul celei propuse ar sprijini stabilirea fără
echivoc a naturii unor asociaţii, organizaţii, formaţiuni, ligi sau uniuni.
III.8. Exigenţe juridice privind partidele politice
Reglementarea constituţională a partidelor politice
Constituţia României intrată în vigoare în anul 1991 şi
revizuită în 2003 reglementează partidele politice, aşa cum am
menţionat deja, în mai multe articole. Textele de bază rămân cele din
art.8 potrivit căruia: „1) Pluralismul în societatea românească este o
condiţie şi o garanţie a democraţiei constituţionale. 2) Partidele
politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii.
Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a
cetăţenilor, respectând suveranitatea naţională, integritatea teritorială,
ordinea de drept şi principiile democraţiei”, precum şi din art.40
potrivit căruia (1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în
sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere. (2) Partidele sau
organizaţiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează
împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a
suveranităţii, a integrităţii sau a independentei României sunt
neconstituţionale. (3) Nu pot face parte din partide politice
judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii,
membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari
publici stabilite prin lege organica. (4) Asociaţiile cu caracter secret
144
sunt interzise”. Sintetizând, putem spune că prin Constituţie s-a
consacrat principiul liberei creări şi activităţi a partidelor, într-un
sistem pluralist.
Reglementarea legală a partidelor politice
Partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale
cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la
formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune
publică garantată de Constituţie. Legea care reglementează
activitatea partidelor politice în România este Legea nr. 14/ 2003.
Partidele politice sunt persoane juridice de drept public. Prin
activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele
naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice,
participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi
publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit
legii. Pot funcţiona ca partide politice numai asociaţiile cu caracter
politic, constituite potrivit legii, şi care militează pentru respectarea
suveranităţii naţionale, a independentei şi a unităţii statului, a
integrităţii teritoriale, a ordinii de drept şi a principiilor democraţiei
constituţionale. Sunt interzise partidele politice care, prin statutul,
programele, propaganda de idei ori prin alte activităţi pe care le
organizează, încalcă prevederile din Constituţie. Partidele politice nu
pot organiza activităţi militare sau paramilitare şi nici alte activităţi
interzise de lege. Partidele politice se organizează şi funcţionează
după criteriul administrativ-teritorial. Sunt interzise constituirea de
structuri ale partidelor politice după criteriul locului de muncă,
precum şi desfăşurarea de activităţi politice la nivelul agenţilor
economici sau al instituţiilor publice. Desfăşurarea de activităţi
politice la nivelul agenţilor economici sau al instituţiilor publice este
permisă, cu acordul acestora, numai în campania electorală, în
condiţiile legii. Fiecare partid politic trebuie să aibă denumire
integrală, denumire prescurtată şi semn permanent proprii.
Denumirea integrală, denumirea prescurtată şi semnul permanent
trebuie să se deosebească clar de cele ale partidelor anterior
145
înregistrate, fiind interzisă utilizarea aceloraşi simboluri grafice,
oricare ar fi figura geometrică în care sunt încadrate.
Membrii partidelor politice
Pot fi membri ai partidelor politice cetăţenii care, potrivit
Constituţiei, au drept de vot. Din partidele politice nu pot face parte
persoanele cărora le este interzisă prin lege asocierea politică.
Membrii organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
care înscriu candidaţi în alegeri pot face parte şi dintr-un partid
politic, având dreptul de a candida în condiţiile legii. Nici o persoană
nu poate fi constrânsă să facă parte sau să nu facă parte dintr-un
partid politic. Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui
partid politic nu creează privilegii sau restrângeri în exercitarea
drepturilor cetăţeneşti.
Organizarea partidelor politice
Fiecare partid politic trebuie să aibă statut şi program politic
proprii.
Statutul partidului politic cuprinde în mod obligatoriu:
a) denumirea integrală şi denumirea prescurtată;
b) descrierea semnului permanent;
c) semnul permanent sub forma grafica alb-negru şi color, în
anexă;
d) sediul central;
e) menţiunea expresă că urmăreşte numai obiective politice;
f) drepturile şi îndatoririle membrilor;
g) sancţiunile disciplinare şi procedurile prin care acestea pot fi
aplicate membrilor;
h) procedura de alegere a organelor executive şi competenţele
acestora;
i) competenţa adunării generale a membrilor sau a delegaţilor
acestora;
j) organele împuternicite să prezinte candidaturi în alegerile
locale, parlamentare şi prezidenţiale;
146
k) organul competent să propună reorganizarea partidului sau
să decidă asocierea într-o alianţă politică ori în alte forme de
asociere;
l) condiţiile în care îşi încetează activitatea;
m) modul de administrare a patrimoniului şi sursele de
finanţare, stabilite în condiţiile legii;
n) organul care reprezintă partidul în relaţiile cu autorităţile
publice şi terţi;
o) alte menţiuni prevăzute ca obligatorii în lege.
Statutul şi programul politic ale partidului trebuie să fie
prezentate în formă scrisă şi aprobate de organele împuternicite prin
statut. Adunarea generală a membrilor şi organul executiv, indiferent
de denumirea pe care o au în statutul fiecărui partid, sunt foruri
obligatorii de conducere a partidului politic şi a organizaţiilor sale
teritoriale.
Adunarea generală a membrilor partidului politic sau a
delegaţilor acestora, la nivel naţional, este organul suprem de decizie
al partidului. Întrunirea acestuia are loc cel puţin o dată la 4 ani.
Membrii au dreptul de a demisiona din partid în orice moment, cu
efect imediat. Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui
partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului
respectiv, potrivit statutului partidului. Statutul trebuie să prevadă
dreptul fiecărui membru la iniţiativă politică şi posibilitatea
examinării acesteia într-un cadru organizat.
Înregistrarea partidelor politice
Pentru înregistrarea unui partid politic se depun la Tribunalul
Bucureşti următoarele documente:
a) cererea de înregistrare, semnată de conducătorul organului
executiv al partidului politic şi de cel puţin 3 membri fondatori, care
vor fi citaţi în instanţă;
b) statutul partidului, întocmit conform prevederilor art. 10;
c) programul partidului;
147
d) actul de constituire, împreună cu lista semnaturilor de susţi-
nere a membrilor fondatori;
e) o declaraţie privitoare la sediu şi la patrimoniul partidului;
f) dovada deschiderii contului bancar.
Cererea de înregistrare se afişează la sediul Tribunalului
Bucureşti timp de 15 zile. În termen de 3 zile de la data depunerii
cererii de înregistrare, anunţul cu privire la aceasta se publică de
către solicitant într-un ziar central de mare tiraj. Tribunalul Bucureşti
examinează cererea de înregistrare a partidului politic în şedinţă
publică, cu participarea reprezentantului Ministerului Public.
Persoanele fizice sau juridice interesate pot interveni în proces, dacă
depun o cerere de intervenţie în interes propriu, potrivit Codului de
procedură civilă. Cererea de intervenţie se comunică din oficiu
persoanelor care au semnat cererea de înregistrare. Tribunalul
Bucureşti se pronunţă asupra cererii de înregistrare a partidului
politic în cel mult 15 zile. Împotriva deciziei Tribunalului Bucureşti
se poate face contestaţie la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 5
zile de la comunicare. Partidele politice ale căror cereri de
înregistrare au fost admise se înscriu în Registrul partidelor politice.
Partidele politice au obligaţia să depună la Tribunalul Bucureşti:
a) documentele atestând desfăşurarea adunărilor generale, în
termen de 30 de zile de la data acestora;
b) documentele provenind de la autorităţile electorale com-
petente privind desemnarea candidaţilor în alegeri, în termen de 30
de zile de la data alegerilor. Depunerea documentelor prevăzute la
Tribunalul Bucureşti se consemnează în Registrul partidelor politice.
Încetarea activităţii partidelor politice
Un partid politic îşi încetează activitatea prin:
a) dizolvare, prin hotărâre pronunţată de Curtea Constituţională,
pentru încălcarea prevederilor constituţionale;
b) dizolvare, prin hotărâre pronunţată de Tribunalul Bucureşti;
c) autodizolvare, hotărâtă de organele competente prevăzute în
statut;
d) reorganizare;
148
Curtea Constituţională hotărăşte asupra contestaţiilor care au
ca obiect constituţionalitatea unui partid politic.
Un partid politic se dizolvă pe cale judecătorească în
următoarele condiţii:
a) când se constată încălcarea prevederilor constituţionale, de
către Curtea Constituţională;
b) când scopul sau activitatea partidului politic au devenit
ilicite ori contrare ordinii publice;
c) când realizarea scopului partidului politic este urmărită prin
mijloace ilicite sau contrare ordinii publice;
d) când partidul urmăreşte alt scop decât cel care rezultă din
statutul şi programul politic ale acestuia;
e) ca urmare a inactivităţii constatate de Tribunalul Bucureşti.
Inactivitatea unui partid politic se poate constata în următoarele
situaţii:
a) nu a ţinut nicio adunare generală timp de 5 ani;
b) nu a desemnat candidaţi, singur sau în alianţă, în două
campanii electorale parlamentare succesive, în cel puţin 18
circumscripţii electorale. Pentru partidul politic aflat în oricare dintre
situaţiile prezentate anterior, Tribunalul Bucureşti, la cererea
Ministerului Public, va constata încetarea existenţei sale.
Neîndeplinirea obiectivelor stabilite pentru un partid politic, conform
art. 1 şi 2, se poate constata când un partid politic nu obţine la două
alegeri generale succesive un număr minim de voturi. Numărul
minim necesar îndeplinirii condiţiilor prevăzute la art. 1 şi 2 este de
cel puţin 50.000 de voturi la nivel naţional, pentru candidaturile
depuse în oricare dintre următoarele scrutinuri: consilii judeţene,
consilii locale, Camera Deputaţilor, Senat.
Documentele privitoare la autodizolvarea partidului politic se
depun, în termen de cel mult 10 zile, la Tribunalul Bucureşti, în
vederea radierii din Registrul partidelor politice. După primirea
documentelor privitoare la partidele politice, Tribunalul Bucureşti va
proceda imediat la radierea acestora din Registrul partidelor politice.
149
CAPITOLUL IV
PARLAMENTUL
IV.1. Generalităţi. Caracterizarea parlamentului

Alături de instituţia şefului statului şi guvern, parlamentul
constituie, în cadrul oricărei societăţi democratice, instituţia politică
cu rol major în structurarea şi funcţionarea acesteia. Această
instituţie este creaţia politică a burgheziei, a aplicării în practică a
principiilor separaţiei puterii şi reprezentativităţii promovate de
această clasă. Apărută încă din perioada modernă, de-a lungul vremii
această instituţie a cunoscut numeroase transformări, atât în ce
priveşte modul de constituire, structurare, funcţionare, atribuţiile şi
funcţiile, cât şi în privinţa rolului şi locului în societate, a relaţiilor cu
celelalte instituţii ale statului.
În istoria constituţională a lumii, istorie îndelungată şi tumul-
toasă, s-a impus, ca o realitate teoretică şi practică, parlamentul. Cât
priveşte apariţia parlamentului, în unele lucrări se arată că este
istoriceşte inexact să se spună că „Marea Britanie este mama
parlamentului; Islanda are drepturi de anterioritate şi Polonia
pretenţii de simultaneitate. Dar este adevărat că ea a servit de model
şi că anglomania observatorilor continentali nu este fără fundament”.
Fără a stabili acum şi aici certificatul său de naştere, putem constata
că apariţia parlamentului, ca instituţie politico-juridică fundamentală
într-o societate organizată în stat, a fost de fapt o reacţie firească
împotriva despotismului şi a tiraniei specifice absolutismului feudal.
Apariţia parlamentului trebuie considerată ca exprimând
cerinţa umană de participare la „facerea” legilor, participare care este
150
de fapt prima dintre legile democraţiei. Dintotdeauna s-a afirmat că
puterea, suveranitatea aparţin poporului, naţiunii – realitate speculată
deseori demagogic şi înşelător – şi numai acesta, poporul, are dreptul
de a legifera, legea fiind expresia voinţei sale suverane. Faţă de
realitatea că în statele cu teritorii întinse şi cu populaţii numeroase
este practic imposibil ca întreg poporul să se constituie într-o
adunare care să decidă, să legifereze, s-a pus problema de a şti cum
se poate valorifica această strânsă corelaţie dintre voinţa suverană şi
lege.
Soluţia găsită de minţile luminate ale filosofilor, juriştilor,
politologilor s-a verificat a fi bună, practică şi eficientă. Aceasta a
fost ca poporul să delege exerciţiul dreptului său, natural şi
inalienabil, de a legifera, unor reprezentanţi ai săi (delegaţi,
mandatari), astfel desemnaţi încât să poată exprima juridiceşte voinţa
acestuia. Astfel au apărut sistemele electorale, deputaţii şi senatorii,
parlamentul.
Este semnificativ că astăzi aproape toate constituţiile lumii,
consacrând puterea (suveranitatea) poporului (naţiunii), stabilesc că
aceasta se exercită prin reprezentare şi prin referendum.
S-au căutat, desigur, şi garanţii privind exercitarea acestui
mandat de către parlament, mai ales pentru ca parlamentul să nu se
îndepărteze de la împuternicirile date. Printre cele mai importante
garanţii este referendumul, consultarea populară, modalitate larg
folosită astăzi în sistemele constituţionale.
Parlamentul apare deci ca o instituţie politică şi juridică
formată din unul sau mai multe corpuri, adunări sau „camere”,
fiecare alcătuit dintr-un număr de membri (deputaţi, senatori),
dispunând într-o măsură mai mare sau mai mică de putere de
decizie. Parlamentul nu trebuie confundat cu comitetele sau
comisiile, care, de regulă, sunt create de către Camerele
parlamentare şi cuprind un număr mai mic de membri, şi nici cu
adunările consultative, care nu au putere de decizie.
151
IV.2. Funcţiile parlamentului
1. Generalităţi privind funcţiile parlamentului. Clasificarea
funcţiilor
Parlamentul are şi trebuie să aibă un loc şi un rol deosebit în
sistemul statal. De aceea, şi competenţa sa trebuie să răspundă
necesităţii de a se crea condiţiile exprimării voinţei poporului care l-a
ales şi pe care-l reprezintă direct, nemijlocit.
Atribuţiile parlamentului sunt specifice înfăptuirii, la cel mai
înalt nivel, a conducerii statale (exerciţiul suveranităţii naţionale). Ca
atare, funcţiile parlamentului sunt funcţii de conducere, sunt funcţii
deliberative. Fiind ales direct de către cetăţeni, prin vot, parlamentul
reprezintă voinţa poporului şi are dreptul să exercite cele mai
importante drepturi ale acestuia, să exercite puterea poporului. De
regulă, când vorbim de parlament spunem că el este puterea
legislativă, unicul organ legiuitor, sau pur şi simplu organ legiuitor.
Asemenea caracterizări rezultă fie din dispoziţii constituţionale
exprese, fie din principii de drept universal statornicite şi
recunoscute. Desigur, aceste formulări cunosc nuanţări, iar unele
dispoziţii constituţionale nu pot rămâne în afara discuţiei.
Astfel, constituţiile române din anul 1866 şi anul 1923
stabileau un sistem tripartit în exercitarea puterii legislative, arătând
expres că „puterea legislativă se exercită colectiv de rege, de Cameră
şi Senat”. Era deci necesar acordul celor trei organe de stat în
adoptarea legilor. Mai mult, regele, prin sancţionarea legii, realiza o
condiţie de valabilitate a legii, sancţionarea având ca efect
transformarea proiectului de lege în lege.
În legătură cu desemnarea parlamentului prin expresia putere
legislativă, în doctrina juridică se formulează unele rezerve.
Se susţine că, prin această desemnare, se confundă partea cu
întregul, se neglijează, paradoxal, ceea ce caracterizează regimul
parlamentar, altfel spus controlul asupra executivului. Apoi,
parlamentul nu este singurul care „face” legile, el împarte exerciţiul
funcţiei legislative cu guvernul şi chiar cu şeful de stat, mai ales când
152
promulgarea legii este o condiţie de valabilitate a acesteia. Plecându-se
de la astfel de constatări, se consideră că ceea ce determină
unicitatea şi specificitatea parlamentului este faptul că, în exercitarea
variatelor sale funcţii, el procedează prin aceeaşi operaţiune de
voinţă, care este deliberarea. Se adaugă că avantajul definirii unei
puteri publice prin modul său de operare este faptul că puterea
rămâne deasupra funcţiilor pe care le îndeplineşte şi că, în speţă,
puterea deliberativă nu este absorbită de funcţia de a face legi, nici,
de altfel, de cea de control al guvernului. Aşa stând lucrurile, se pune
deci problema de a şti care denumire este mai expresivă pentru
funcţia parlamentului – funcţia (puterea) legislativă sau funcţia
deliberativă. Suntem în prezenţa unei alegeri între tradiţie şi realitate.
Se pare însă că desemnarea prin putere deliberativă răspunde mai
bine funcţiilor parlamentului, pe care le vom analiza mai departe.
Funcţiile parlamentului sunt multiple şi importante. Este în
afara oricărei îndoieli că parlamentul are şi trebuie să aibă funcţii
legislative, precum şi funcţii de control. 74
Studierea funcţiilor parlamentului presupune o clasificare a lor
pe criteriul conţinutului acestora (mai exact, al atribuţiilor
74
Într-o altă opinie, Parlamentul are patru funcţii: 1) funcţia de
reprezentare a întregii populaţii, de reflectare a aspiraţiilor colectivităţii şi de
mediere a acestora în raport cu autoritatea executivă; 2) funcţia de recrutare a
personalului guvernamental, fie prin faptul că toţi miniştrii trebuie să aparţină
uneia din cele două Camere (cum este cazul Guvernului britanic), fie că,
odată desemnat, premierul guvernului trebuie să supună aprobării
parlamentului lista întregului guvern (de exemplu în Irlanda, Israel), fie
pentru că, în anumite circumstanţe, una din Camere, de regulă Senatul,
desemnează pe şeful executivului şi totodată trebuie să-şi dea acordul la
numirea unora dintre funcţionarii publici (de exemplu, în SUA); 3) funcţia de
control asupra executivului, atât prin instituţionalizarea responsabilităţii
ministeriale, cât şi prin alte mijloace, precum: votul de neîncredere sau
moţiunea de cenzură la programul guvernului sau la o iniţiativă a acestuia,
constituirea unor comisii de anchetă, interpelarea membrilor cabinetului ş.a.;
4) funcţia deliberativă, constând în adoptarea unor măsuri, inclusiv
legislative, în cele mai importante domenii ale vieţii economice şi sociale.
153
parlamentului). Potrivit acestui criteriu ştiinţific, vom distinge
următoarele funcţii:
a) legislativă (adoptarea legilor);
b) stabilirea direcţiilor principale ale activităţii social-
economice, culturale, statale şi juridice;
c) alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau
revocarea unor autorităţi statale;
d) controlul parlamentar;
e) conducerea în politica externă;
f) organizarea şi funcţionarea proprie.
Funcţia legislativă a parlamentului

Am explicat cum, în viziunea separaţiei/echilibrului puterilor
de stat, activitatea statală este repartizată pe cele trei domenii
esenţiale: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judiciară.
Reţinând şi explicaţiile privind funcţia deliberativă, constatăm
că legiferarea rămâne împuternicirea primordială a parlamentului, ea
fiind cea mai importantă funcţie în cadrul celor trei. Într-o viziune
simplă, funcţia legislativă înseamnă edictarea de norme juridice,
obligatorii pentru executiv, iar în caz de litigii, şi pentru puterea
jurisdicţională. Vom observa însă că legea are două accepţiuni,
deopotrivă corecte şi des utilizate: una largă, de act juridic normativ,
şi una restrânsă, de act juridic al parlamentului. Pentru înţelegerea
corectă a funcţiei legislative, trebuie să precizăm că ne referim la
sensul restrâns al conceptului de lege, adică la sensul de act juridic
normativ al parlamentului. În această accepţie, adoptarea legilor
aparţine numai parlamentului. Ca atare, într-o asemenea viziune
trebuie interpretată şi prevederea din Constituţia României potrivit
căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
Exercitarea funcţiei legislative aparţine teoretic numai parlamentului,
care o exercită singur. În practică, însă el „împarte” această funcţie,
sau unele aspecte ale acestei funcţii, cu executivul, cu electoratul
(referendum), cu comisiile proprii.
154
Executivul se implică în funcţia legislativă îndeosebi prin
iniţiativa legislativă, legislaţia delegată, promulgarea legilor, dreptul
de veto. De aceea, pe bună dreptate, se vorbeşte uneori de limitele
puterii legislative a parlamentului, limite ce rezultă din însăşi
noţiunea de lege, din principiul democraţiei semidirecte, din teoria
aşa-zisă a stării de necesitate.
Aceste limitări rezultă uneori şi din determinarea domeniului
rezervat legii. Constituţiile stabilesc liste de materii, care prin natura
lor trebuie reglementate numai prin lege, rămânând ca restul
materiilor (grupe de relaţii sociale) să fie reglementate prin actele
altor organe de stat. Este admis că o listă rigidă poate împiedica
parlamentul să se ocupe de o problemă gravă sau importantă din
punct de vedere politic, numai pe considerentul că ea nu este inclusă
în domeniul legii. Aceasta, desigur, poate afecta prerogativele
reprezentării naţionale. Pentru ca parlamentul să se poată ocupa de
toate problemele de interes naţional, domeniul legii nu trebuie
determinat rigid. Astfel, în Elveţia, actele legislative pentru durată
nedeterminată care conţin reguli de drept trebuie edictate sub formă
de lege. Cele de durată limitată trebuie edictate sub formă de hotărâri
cu caracter general. Actele legislative pentru care nu este prevăzută
nicio formă trebuie să îmbrace forma hotărârii federale simple.
Examinând dispoziţiile Constituţiei actuale a României, se
poate reţine că stabilirea domeniului rezervat legii este, în principal,
realizată prin art.73, care stabileşte că Parlamentul poate adopta trei
categorii de legi, şi anume legi constituţionale, legi organice şi legi
ordinare.
Potrivit art.73, legile constituţionale sunt cele de revizuire a
Constituţiei, iar legile organice se adoptă pentru: sistemul electoral;
organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării; regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă;
infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; acordarea
amnistiei sau a graţierii colective; organizarea şi funcţionarea
Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a
155
Ministerului Public şi a Curţii de Conturi, statutul funcţionarilor
publici; contenciosul administrativ; regimul juridic general al
proprietăţii şi al moştenirii; regimul general privind raporturile de
muncă, sindicatele şi protecţia socială; organizarea generală a
învăţământului; regimul general al cultelor; organizarea
administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind
autonomia locală; modul de stabilire a zonele economice exclusive;
reglementarea celorlalte domenii pentru care, în Constituţie, se
prevede adoptarea de legi organice. Rămân în sfera legilor ordinare
celelalte relaţii sociale, asupra cărora legislativul poate hotărî.
Stabilirea direcţiilor principale ale activităţii social-eco-
nomice, culturale, statale şi juridice
Exercitând împuternicirile de conducere statală ce-i sunt
delegate de către popor, parlamentul poate decide în problemele cele
mai importante. Aceste împuterniciri sunt prevăzute în Constituţie şi
se realizează prin lege. Vom încerca o determinare a acestor domenii
social-economice, culturale, statale şi juridice în care parlamentul
decide. Vom preciza că aceste împuterniciri pot fi exercitate fie de
către parlament în întregul său, fie de una din adunările (Camerele)
parlamentului, în cazul structurii bicamerale, desigur. În acest sens,
trebuie să constatăm că revin în general parlamentului următoarele
atribuţii: adoptarea bugetului; aprobarea programului guvernului;
declararea mobilizării generale sau parţiale; reglementarea alegerilor;
reglementarea organizării şi desfăşurării referendumului; organizarea
şi funcţionarea organelor de stat, precum şi a partidelor politice;
organizarea forţelor armate şi a apărării naţionale; stabilirea
regimului juridic al stării de asediu şi de urgenţă; stabilirea
infracţiunilor şi pedepselor; acordarea amnistiei; reglementarea
cetăţeniei; stabilirea regulilor privind statutul şi capacitatea
persoanelor fizice şi juridice; stabilirea sistemului general al
impozitelor şi taxelor; emisiunea de monedă; stabilirea regimului
proprietăţii şi al moştenirii; stabilirea regulilor generale privind
raporturile de muncă, sindicatele şi securitatea socială; organizarea
156
învăţământului; organizarea administrativă a teritoriului; stabilirea
statutului funcţionarilor publici; stabilirea procedurilor
jurisdicţionale etc. Desigur, cele mai multe dintre acestea se hotărăsc
prin legi, dar aici avem în vedere conţinutul funcţiei, şi nu forma sa
de realizare. Atribuţiile Parlamentului României de această natură
sunt prevăzute în mai multe articole ale Constituţiei .
Alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau
revocarea unor autorităţi statale
Aceste atribuţii reprezintă o funcţie complexă, iar exercitarea
lor diferă de la un sistem constituţional la altul. Această funcţie
exprimă o anumită preeminenţă a parlamentului faţă de alte puteri
publice, un anumit drept în legătură cu instituţionalizarea celorlalte
autorităţi statale. Observând constituţiile, vom constata că
parlamentele aleg şi revocă şefi de state (republica parlamentară),
şefi de guverne, aprobă componenţa guvernelor sau revocă guverne
(moţiuni de neîncredere, moţiuni de cenzură), numesc în funcţii
înalţii funcţionari, aleg şi revocă judecători etc. Aceste atribuţii le
vom regăsi la analiza celorlalte autorităţi statale.
Parlamentul României, potrivit Constituţiei (art. 93), poate
suspenda din funcţie Preşedintele României, acordă votul de încredere
Programului şi întregii liste a Guvernului, poate retrage încrederea
acordată Guvernului. Senatul şi Camera Deputaţilor numesc Avocatul
Poporului; Senatul numeşte trei judecători la Curtea Constituţională,
iar Camera Deputaţilor numeşte trei judecători.
Controlul parlamentar
Rolul deosebit al parlamentului în conducerea statală
presupune nu numai elaborarea de legi, stabilirea direcţiilor de
activitate, formarea de organe de stat, aspecte pe care le-am explicat
deja, ci şi controlul. Realizarea controlului de către parlament
prezintă o mare importanţă. Acest control este necesar şi deplin. El
este necesar, deoarece parlamentul, ca organ de stat căruia poporul îi
deleagă funcţia deliberativă, trebuie să constate, direct, cum sunt
157
respectate şi aplicate Constituţia şi legile, cum autorităţile statale îşi
realizează rolul pe care îl au în mecanismul statal. Controlul exercitat
de către Parlament este un control deplin.
De principiu, controlul se întinde asupra întregii activităţi
desfăşurate potrivit Constituţiei şi legilor, Parlamentul având dreptul
de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau înalţi
funcţionari a căror activitate este nesatisfăcătoare. În acelaşi timp,
acest control este diferenţiat atât în funcţie de natura activităţii
controlate, cât şi de poziţia în sistemul statal a autorităţii controlate.
Aceasta explică nuanţările din dispoziţiile constituţionale, precum şi
diversitatea formelor şi mijloacelor de control.
Controlul parlamentar cuprinde activităţi, organe de stat, acte
normative. El se exercită fie direct de către întregul Parlament, fie de
către una din Camerele sale ( în sistemul bicameral), fie prin alte
mijloace şi forme de control. Constituţia României conţine multe
dispoziţii în acest sens, printre care menţionăm: obligaţia Avocatului
Poporului de a prezenta celor două Camere ale Parlamentului
rapoarte, răspunderea politică a Guvernului, obligaţia Guvernului de
a prezenta în cadrul controlului parlamentar informaţiile şi
documentele cerute.
O problemă importantă priveşte întinderea dreptului de control
al parlamentului în sistemul separaţiei/echilibrului puterilor şi, mai
ales, în legătură cu puterea jurisdicţională. Răspunsul la o asemenea
problemă va rezulta, desigur, mult mai clar atunci când vom
prezenta raporturile executivului şi justiţiei cu parlamentul. Este
necesar de reţinut însă chiar aici că dreptul de control al
parlamentului asupra executivului este o posibilitate de manifestare a
opoziţiei în legătură cu guvernul, care, de regulă, reprezintă
majoritatea parlamentară.
Cât priveşte formele şi mijloacele specifice prin care se
exercită controlul parlamentar, acestea pot fi sistematizate astfel:
a) controlul exercitat prin dări de seamă; mesaje, rapoarte,
programe prezentate parlamentului;
158
b) controlul exercitat prin comisiile parlamentare;
c) controlul exercitat prin întrebări şi interpelări;
d) dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine
informaţiile necesare;
e) controlul exercitat prin rezolvarea petiţiilor cetăţenilor;
f)controlul exercitat prin avocatul poporului (ombudsman).
a) Controlul exercitat prin dări de seamă, mesaje, rapoarte,
programe prezentate Parlamentului
Acesta este un mijloc de control direct asupra activităţii
autorităţilor statale. Potrivit Constituţiei, unele organe de stat au
obligaţia de a prezenta Parlamentului sau uneia din Camerele sale
mesaje, rapoarte, dări de seamă, programe.
Au asemenea obligaţii constituţionale şefii de state, şefii de
guverne. Astfel, Parlamentul României ascultă anual mesajul
Preşedintelui României cu privire la principalele probleme politice
ale naţiunii; ascultă şi aprobă programul Guvernului; ascultă anual
raportul Curţii de Conturi; ascultă rapoartele Avocatului Poporului.
Desigur, în această privinţă, concluziile nu trebuie să fie rigide,
mai ales în ce priveşte raporturile constituţionale dintre parlamente şi
şefii de state. Aici, folosirea termenului control este mai mult
convenţională, marcând exigenţa unor raporturi între aceste înalte
autorităţi publice.
b) Controlul exercitat prin comisiile parlamentare
Acesta este un control eficient, practicat destul de des. În sens
larg, toate comisiile parlamentare pot efectua control, dar aceste
funcţii sunt de regulă încredinţate unor comisii de anchetă, sau
comisii speciale. Aceste comisii au deseori puteri judiciare, citează
martori, care au obligaţia legală să compară în faţa comisiei şi să
răspundă.
Constituţia României consacră şi ea comisiile de anchetă prin
articolul 64, alin. 4.
159
c) Controlul exercitat prin întrebări şi interpelări
Acesta este un important mijloc de control, reglementat
detaliat. Întrebările sunt cereri adresate de către deputaţi sau senatori
organelor de stat (îndeosebi Guvernului sau miniştrilor) în legătură
cu activitatea analizată în Parlament sau cu orice alte probleme
sociale, economice, culturale, juridice. Prin întrebări se cer anumite
informaţii, precizări.
Regulamentul Camerei Deputaţilor stabileşte că întrebarea
constă într-o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat,
dacă o informaţie este exactă, dacă Guvernul şi celelalte organe ale
administraţiei publice înţeleg să comunice Camerei informaţiile şi
documentele cerute de Camera Deputaţilor sau de comisiile
permanente ori dacă guvernul are intenţia de a lua o hotărâre într-o
problemă determinată.
Regulamentul Camerei Deputaţilor arată că interpelarea este o
cerere formulată de un grup parlamentar, de unul sau mai mulţi
deputaţi, adresată Guvernului, prin care se solicită explicaţii asupra
politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii sale
interne şi externe. Regulamentul Senatului, prin art.134, reţine corect
sensul constituţional al interpelării, definind-o ca o cerere adresată de
un senator, Guvernului sau unui membru al acestuia.
Ca în orice sistem parlamentar, şi la noi cele mai numeroase
reguli privind organizarea şi funcţionarea Camerelor parlamentare
sunt stabilite prin Constituţie şi prin regulamentele lor. În legătură cu
aceste regulamente, trebuie arătat că preşedinţii celor două Camere
au sesizat Curtea Constituţională, în temeiul art.146 din Constituţie,
cerându-i să se pronunţe asupra constituţionalităţii lor . Prin două
decizii (nr.45/1994 şi 46/1994), Curtea Constituţională a declarat
neconstituţionale mai multe prevederi regulamentare.
Potrivit Constituţiei, Guvernul şi fiecare dintre membrii săi
sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate
de deputaţi sau senatori. Dispoziţiile regulamentare privesc timpul în
care acestea se pot adresa, procedurile ce sunt urmate.
160
Regulamentele Camerelor Parlamentului României stabilesc
reguli detaliate privind întrebările, lucru firesc faţă de frecvenţa
acestora în viaţa parlamentară şi de rolul lor în exercitarea funcţiei de
control.
Întrebările pot fi adresate Guvernului sau miniştrilor sau altor
conducători ai administraţiei publice (potrivit regulamentelor
parlamentare).
În legătură cu întrebările, regulamentele parlamentare stabilesc
reguli privind: forma sub care pot fi formulate; conţinutul; timpul în
care pot fi formulate (ziua, orele); conţinutul şi durata timpului de
răspuns; timpul pentru replică; anumite efecte juridice. Cât priveşte
conţinutul, nu sunt admise întrebările privind probleme de interes
personal sau particular, cele care urmăresc în exclusivitate obţinerea
unei consultaţii juridice, cale care se referă la procese aflate pe rolul
instanţelor judecătoreşti sau pot afecta soluţionarea unor cauze aflate
în curs de judecată, cele care privesc activitatea unor persoane care
nu îndeplinesc funcţii publice (art.155 din Regulamentul Camerei
Deputaţilor). De asemenea, primului-ministru i se pot adresa numai
întrebări privind politica generală a Guvernului.
În legătură cu timpul în care pot fi formulate, atât
Regulamentul Camerei Deputaţilor, cât şi Regulamentul Senatului
conţin prevederi detaliate. Durata în timp a întrebării, răspunsului şi
replicii este stabilită pe minute. De asemenea, sunt stabilite reguli
privind răspunsul la întrebările scrise, care poate fi scris sau oral.
Miniştrii nu răspund la întrebări dacă cel care a adresat întrebarea nu
se află în sala de şedinţă. Pentru a se evita abuzul de întrebări, se
prevede că niciun parlamentar nu poate adresa mai mult de două
întrebări la aceeaşi şedinţă.
Desigur, regulamentele celor două Camere conţin şi regle-
mentări diferenţiate, dar principalele reguli privind întrebările sunt
asemănătoare în multe privinţe.
Interpelările se deosebesc de întrebări şi prin procedura ce li se
aplică. Interpelările pot fi formulate de unul sau mai mulţi
161
parlamentari, precum şi de către un grup parlamentar. Interpelarea se
face în scris, cu indicarea obiectului ei, fără nicio dezvoltare (la
Camera Deputaţilor) sau cu motivare (la Senat). Ea se citeşte de
către preşedintele grupului parlamentar, respectiv, de către
parlamentar, în şedinţă publică şi se transmite preşedintelui Camerei.
Preşedintele Camerei transmite interpelarea primului-ministru sau
ministrului interpelat.
Interpelările se înscriu, în ordinea prezentării lor, într-un
registru special şi se afişează la sediul Camerei. Dezvoltarea inter-
pelării are loc în şedinţă. În şedinţa consacrată dezvoltării interpelării
se dă cuvântul interpelatorului şi apoi primului-ministru sau repre-
zentantului său sau ministrului. Aceştia pot, după dezvoltarea
interpelării, să răspundă imediat sau să ceară o amânare pentru a
răspunde.
d) Dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine
informaţiile necesare
Exercitarea eficientă a controlului parlamentar presupune
dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere informaţii autorităţilor
publice şi, desigur, obligaţia acestora de a le furniza. Este şi motivul
pentru care Constituţia stabileşte că Guvernul şi celelalte organe ale
administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii
lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de
Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin
intermediul preşedinţilor acestora. Regulamentele celor două
Camere ale Parlamentului României prevăd în detaliu modul de
solicitare a unor asemenea informaţii, cu anumite nuanţări. Astfel,
deputaţii pot cere de la organele administraţiei publice informaţii sau
documente, în copie certificată, utile pentru activitatea lor. În acest
sens, ei adresează preşedintelui Camerei Deputaţilor sau
preşedintelui Comisiei parlamentare o cerere. Documentele primite
se restituie organului respectiv după ce au fost consultate.
Se poate refuza satisfacerea cererii în cazul în care aceasta
priveşte secrete de stat de importanţă deosebită. În acest din urmă
162
caz, refuzul poate fi adus la cunoştinţă Camerei Deputaţilor, care va
decide în şedinţă secretă. Cât priveşte informarea senatorilor, în
principiu, se aplică aceleaşi reguli.
e) Controlul exercitat prin rezolvarea petiţiilor cetăţenilor
Se consideră că Parlamentul exercită şi o funcţie de reclamaţie
şi de contestaţie, că adunările (Camerele) parlamentare sunt un birou
de primire a reclamaţiilor cetăţenilor, grupurilor de interese,
opoziţiei, un loc de dezbatere permanentă între cetăţeni şi guvern,
între opoziţie şi majoritate.
Parlamentul este o tribună publică unde se pot exprima
revendicările şi dezacordurile. Cetăţenii se pot adresa cu petiţii
deputaţilor, senatorilor sau Camerelor Parlamentului, ştiut fiind că
deputaţii şi senatorii sunt reprezentanţii cetăţenilor şi ca atare pot fi
intermediari între cetăţeni şi guvern. Deputaţii şi senatorii trebuie să
se preocupe de rezolvarea petiţiilor cetăţenilor, să acţioneze şi să
intervină pentru ei la administraţie, la miniştri. Este un mijloc prin
care miniştrii şi guvernul pot cunoaşte doleanţele cetăţenilor, este
deci un aspect al apărării intereselor particulare. Rezolvarea petiţiilor
de către Camerele Parlamentului, discutarea în şedinţele acestora a
unor probleme rezultând din petiţii au o mare eficienţă date fiind
publicitatea dezbaterilor parlamentare, faptul că guvernul trebuie să
se explice în public, publicarea dezbaterilor în „Monitorul Oficial”,
difuzarea lor prin presă, radio, televiziune.
f) Controlul exercitat prin Avocatul Poporului (ombudsman)
Controlul efectuat pe această cale a fost prezentat într-un
capitol anterior şi nu vom mai insista asupra lui.
Conducerea în politica externă
Parlamentului îi revin importante atribuţii în sfera relaţiilor
externe, atribuţii ce ţin de domeniul conducerii. Cele mai importante
atribuţii în acest domeniu sunt ratificarea şi denunţarea tratatelor
internaţionale; declararea stării de război; decizia de suspendare sau
încetare a ostilităţilor militare.
163
Atribuţiile parlamentului privind organizarea internă şi
funcţionarea sa
În cadrul acestor atribuţii, menţionăm îndeosebi: validarea sau
anularea alegerii parlamentarilor; adoptarea regulamentului de
funcţionare; alegerea organelor interne de lucru; aprobarea bugetului
propriu; unele atribuţii privind statutul parlamentarilor.
a) Validarea sau anularea alegerii parlamentarilor
Atunci când se întrunesc în prima şedinţă, după alegeri,
separat, Camera Deputaţilor şi Senatul procedează la verificarea
legalităţii alegerii fiecărui membru, hotărând validarea alegerii sau,
după caz, anularea alegerii. În acest sens, fiecare Cameră îşi alege o
comisie de validare, care să reflecte configuraţia sa politică, aşa cum
rezultă ea din constituirea grupurilor parlamentare. Comisia,
verificând legalitatea alegerii, întocmeşte un raport, decizia privind
validarea sau invalidarea aparţinând Camerei. Camera Deputaţilor
sau, după caz, Senatul sunt legal constituite numai după validare.
Potrivit Regulamentelor Camerei Deputaţilor şi Senatului, acestea
sunt legal constituite după validarea a două treimi din mandate.
b) Adoptarea regulamentului de funcţionare
Adoptarea regulamentului exprimă autonomia regulamentară a
Parlamentului şi, desigur, a Camerelor acestuia în sistemul
bicameral. În acest sens, atât Camera Deputaţilor, cât şi Senatul îşi
stabilesc organizarea şi funcţionarea prin regulamente proprii. În
sistemul bicameral, se poate adopta şi un regulament al întregului
parlament, mai ales când Camerele reunite funcţionează ca Adunare
Constituantă sau, prin Constituţie, se prevede realizarea unor atribuţii
numai în această formulă organizatorică (validarea alegerii şefului de
stat, ascultarea mesajului anual al şefului de stat, exercitarea altor
atribuţii).
Astfel, Parlamentul României a adoptat Hotărârea nr.1 din 11
iulie 1990 privind Regulamentul Adunării Constituante. De
asemenea, potrivit Constituţiei, lucrările şedinţelor comune ale
Camerei Deputaţilor şi Senatului se desfăşoară conform unui
164
regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. De
aceea, Parlamentul României a stabilit Regulamentul şedinţelor
comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, hotărârea fiind
publicată în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.34 din 4
martie 1992.
c) Alegerea organelor interne ale Camerelor Parlamentului
În cadrul atribuţiilor Parlamentului sunt incluse: alegerea
birourilor Camerelor, a comitetului parlamentului pentru situaţia în
care Camerele lucrează reunite (Adunarea Constituantă, în
România); formarea comisiilor parlamentare.
d) Stabilirea bugetului propriu
Această atribuţie exprimă autonomia bugetară a Camerelor, a
Parlamentului. Astfel, potrivit art.61 (1) din Constituţie, resursele
financiare ale Camerelor sunt prevăzute în bugetele aprobate de
acestea.
e) Unele atribuţii privind statutul deputaţilor sau senatorilor
Între acestea menţionăm, de exemplu, ridicarea imunităţii
parlamentare.
IV.3. Structura parlamentului
Parlamentele existente astăzi în sistemele constituţionale sunt
formate fie dintr-o singură adunare (cameră), fie din două sau mai
multe adunări. Parlamentele formate dintr-o singură adunare sunt
parlamente cu structură unicamerală, iar cele formate din două sau
mai multe adunări sunt parlamente cu structură bicamerală sau
multicamerală.
Structura parlamentului este în strânsă legătură cu structura de
stat. Structura unitară a statului este, în general, o motivaţie a
structurii unicamerale a parlamentului. Structura de stat federală
presupune însă, obligatoriu, existenţa în cadrul parlamentului a unei
a doua camere, care să reprezinte interesele statelor membre. De aici,
regula structurii bicamerale a parlamentelor în statele federative.
165
Această strânsă legătură nu duce însă la soluţii rigide, pentru că în
multe state unitare parlamentele au o structură bicamerală. De aceea,
mai multe explicaţii sunt pertinente.
După apariţia parlamentului, una din problemele viu discutate a
privit structura parlamentului. Parlamentul trebuie să fie format
dintr-una sau din mai multe camere? Dezbaterea pe această temă este
încă în actualitate. Trebuie observat că această dispută se consideră a fi
elementul esenţial al eşecului referendumului din 27 aprilie 1969 din
Franţa şi al plecării de la putere a generalului De Gaulle.
Aceste discuţii au produs rezultate practice diferite. În unele
sisteme constituţionale, considerându-se inutilă şi fără importanţă o a
doua Cameră a parlamentului, aceasta a fost suprimată (Danemarca
1953, Suedia, 1969).
Într-un sistem bicameral, Camerele pot avea aceeaşi
legitimitate, precum şi aceeaşi competenţă sau competenţe diferite.
Analizându-se sistemele bicamerale se consideră că cea de a doua
Cameră se poate prezenta sub trei ipostaze:
• Camera aristocratică;
• Camera federală;
• Camera democratică.
a) Camera aristocratică
Această Cameră corespunde originilor istorice ale parla-
mentului, fiind o fază tranzitorie între regimurile vechi, aristocratice
şi regimurile democratice moderne. Camerele aristocratice erau
reuniuni feudale ale vasalilor regilor, seniorilor. Astfel a apărut
Camera Lorzilor în Anglia. Când, mai târziu, oraşele şi comitatele
şi-au desemnat deputaţii, s-a format Camera Comunelor. Evoluţia
sistemelor constituţionale spre democraţie a influenţat firesc şi
evoluţia Camerei aristocrate, această evoluţie ducând fie la
restrângerea puterilor sale (Anglia), fie la transformarea ei în Cameră
democratică (Franţa), fie la dispariţia sa.
166
b) Camera federală
Această Cameră corespunde structurii federale a statului,
reflectând dublul caracter al acestuia de subiect unitar de drept, dar
compus din mai multe formaţiuni statale. De aceea, în statul
federativ (compus, unional), parlamentul are două camere: o cameră
care reprezintă interesele federaţiei şi o a doua Cameră, care
reprezintă interesele statelor membre, popoarelor, naţiunilor.
Astfel, în S.U.A., Congresul este format din Camera
Reprezentanţilor şi Senat, în Elveţia parlamentul este format din
Consiliul Naţional şi Consiliul Statelor, în Germania există
Bundestagul şi Bundersratul.
O asemenea reprezentare se justifică atunci când regiunile sunt
cu adevărat prea mici şi prea numeroase pentru a pretinde
reprezentări politice colective. În realitate, aparenţa federalistă
serveşte la mascarea caracterului conservator al celei de a doua
Camere şi justifică inegalitatea reprezentării.
c) Camera democratică
Este în general astfel denumită cea de a doua Cameră din
parlamentele bicamerale din statele unitare. A doua Cameră poate fi
aleasă prin vot universal şi direct, poate fi aleasă indirect, uneori este
considerată aparent democratică, alteori conservatoare. Important de
reţinut este că şi în statele unitare a doua Cameră s-a impus ca utilă
pentru echilibrul puterilor, pentru că un sistem unicameral care
prezintă riscul de a conduce la un „regim de adunare” nu este
totdeauna o garanţie pentru democraţie şi pluralism.
Trebuie să semnalăm apariţia şi existenţa unei Camere
economice, ca un nou tip de Cameră. Această Cameră, în general,
este aleasă prin sufragiu corporativ sau social, electorii fiind grupaţi
pe profesii sau pe categorii sociale. Aceste Camere sau consilii
economice sunt însă adunări consultative.
În legătură cu structura parlamentului, mai multe explicaţii se
impun, mai ales în ce priveşte statele unitare. Aceste explicaţii
trebuie să pornească de la căutările ce s-au realizat în timp pentru a
167
asigura parlamentului eficienţa scontată. Aceste căutări de soluţii, de
tehnici şi procedee au privit atât formarea parlamentului şi stabilirea
răspunderilor şi funcţiilor sale, cât şi structura sa. Ca atare, structura
parlamentului se motivează, se explică prin cerinţa unei fidele
reprezentări a voinţei populare şi a unei eficienţe sporite.75
Sunt şi alte justificări, alte argumente. Urmează deci să arătăm
care este soluţia în statele unitare (România, Italia), ce argumente
motivează existenţa unei structuri bicamerale a parlamentului.
Uneori se aduce un argument mai puţin juridic, şi anume ingenio-
zitatea constituţională. Un argument puternic constă în aceea că o a
doua Cameră (Camera înaltă, cum este obişnuit denumită Camera
aristocratică, acolo unde mai există) aduce pondere în activitatea
legislativă, temperează avântul Camerei joase (prima cameră, aleasă
prin vot universal şi direct), este contrapondere, balanţă, chiar frână.
Aşa cum spunea Boissy d’Anglas, Camera joasă va fi imaginea
statului, Camera înaltă raţiunea.
Se justifică apoi bicameralismul prin faptul că înlătură
despotismul parlamentului. Se consideră că o singură Cameră
reprezintă naţiunea însăşi şi poate merge până acolo încât să se
confunde cu naţiunea. Or, aşa se ajunge la despotism, iar
despotismul parlamentului este mai rău ca al unui individ, pentru că,
fiind o instituţie colectivă, nu poate fi tras la răspundere. Sistemul
bicameral asigură mai multă chibzuinţă în alcătuirea legii, discuţiile
sunt mai lungi, mai profunde, se evită surpriza, votarea pripită, se
asigură timpul pentru ca opinia publică să ia cunoştinţă şi să
reacţioneze. Sistemul bicameral reduce conflictele dintre parlament
şi guvern.
Desigur, s-au exprimat şi se exprimă rezerve, critici, în legătură
cu sistemul bicameral. Se arată astfel că structura bicamerală este
ilogică faţă de unitatea naţiunii, faţă de faptul că voinţa naţională este
una indivizibilă, în esenţa sa, şi nu poate fi divizată în reprezentarea
sa. Apoi se consideră că bicameralismul poate înmulţi conflictele
75
168
constituţionale. Astfel, dacă ambele Camere sunt de acord, este
inutilă existenţa celei de a doua adunări. Dacă cele două Camere sunt
în dezacord, mersul normal al vieţii statului este paralizat şi ne găsim
în faţa unui conflict constituţional.
De asemenea, sistemul bicameral este criticat pentru că ar
aduce încetineală în opera legislativă.
Parlamentul României este format din două camere, Camera
Deputaţilor şi Senatul, ambele alese prin vot universal, egal, direct şi
liber exprimat. Suntem deci în prezenţa unui bicameralism nedife-
renţiat.
STRUCTURA PARLAMENTELOR ÎN LUME
Structura statului
Structura parlamentului Total Unitare Federale
Unicamerale 55 54 1
Bicamerale 28 12 16
TOTAL 83 66 17
Cf. Les parlements dans le monde
IV.4. Organizarea internă a parlamentului

Camerele Parlamentului (Camera Deputaţilor şi Senatul, la
noi), precum şi parlamentul în întregul său (mai ales că, uneori, în
sistemul bicameral se lucrează şi în şedinţe comune) sunt organisme
colegiale, cu o compoziţie numeroasă, care lucrează şi decid numai
în plenul lor, în sesiuni. Pentru ca munca parlamentară să se
desfăşoare în bune condiţii, pentru ca proiectele de legi, de decizii,
de hotărâri să fie pregătite, se organizează şi formaţiuni restrânse de
lucru, care sunt parţiale şi închise. Astfel, s-a realizat o organizare
internă a deputaţilor sau senatorilor, organizarea cuprinzând birouri,
comitete, comisii, grupuri. Aceste structuri interne, de lucru sunt
organizate şi îşi desfăşoară activitatea potrivit regulamentului
fiecărei Camere. Ele sunt alese, numite, formate de către fiecare
169
cameră, fără amestecul executivului (guvernului). Deci, această
organizare internă este prin excelenţă opera parlamentului.
Se ştie că un parlament este format din majoritatea
parlamentară şi din minoritatea parlamentară, denumită deseori
opoziţie. De aceea, se pune problema de a găsi noi tehnici, procedee,
reguli, care să împiedice dominaţia majorităţii şi să protejeze
minoritatea parlamentară, să-i permită să se manifeste eficient. În
acelaşi timp, posibilitatea de exprimare a opoziţiei nu trebuie să
desfiinţeze posibilitatea majorităţii de a hotărî. Altfel spus, se pune
problema ca pluralismul politic să-şi găsească şi aici exprimarea.
Cum se reflectă aceasta în organizarea internă a parlamentului?
Aceasta impune ca toate structurile interne parlamentare să exprime
proporţional configuraţia politică a Parlamentului (Camerelor).
Partidelor politice care prin alegeri au câştigat mandate li se dă astfel
o organizare parlamentară, prin constituirea grupurilor politice
parlamentare, care au un statut oficial sau oficios în cele mai multe
sisteme constituţionale democratice actuale. Ca atare, organizarea
internă a parlamentului cuprinde: grupuri politice parlamentare,
birouri, comitete, comisii.
Grupurile politice parlamentare
În aprecierea rolului grupurilor parlamentare trebuie să avem în
vedere că partidele sunt resortul esenţial şi principal al regimului
parlamentar şi că fără partide nu există regim parlamentar (Joseph
Barthelemy). Partidele politice, ca instrumente ale expresiei voinţei
populare, urmăresc în lupta electorală trimiterea cât mai multor
reprezentanţi în parlament.
Constituirea grupurilor parlamentare este, în general, o
facultate, nu o obligaţie şi este la alegerea deputatului sau senatorului
de a se înscrie sau nu într-un grup parlamentar. Aceasta pentru că
deputaţii şi senatorii sunt independenţi, ei rezultă din alegeri şi
răspund cu precădere în faţa alegătorilor potrivit mandatului
reprezentativ sau mandatului imperativ. De altfel, mandatul
reprezentativ se opune ideii de grup parlamentar, de aceea şi rolul
170
partidelor politice este mai mult electoral decât parlamentar. De aici
rezultă şi unele consecinţe privind grupurile parlamentare. Astfel,
statutul unui partid poate cere ca membrii săi să adere la grupul
partidului, iar membrii pot realiza această obligaţie, dar ca persoane
particulare, nu ca senatori sau deputaţi, pentru aceştia producând
efecte mandatul parlamentar şi nulitatea mandatului imperativ. De
asemenea, un partid poate exclude un deputat sau un senator, pentru
indisciplină, dar această sancţiune se referă în exclusivitate la
apartenenţa la un partid, ea fiind fără efect asupra situaţiei
parlamentare. Excluderea din grupul parlamentar poate fi decisă
numai de către membrii acestuia.
Cât priveşte numărul minim al membrilor unui grup
parlamentar, acesta diferă de la ţară la ţară (1 în Norvegia, 2 în
Japonia, 3 în Argentina şi Israel, 10 în Italia, 30 în Franţa şi Suedia, 5
sau 10 în România).
Recunoaşterea grupurilor politice parlamentare implică şi
acordarea de drepturi sau înlesniri pentru membrii acestora, precum:
de a participa la lucrările celor mai importante organisme
parlamentare; dreptul la o durată mai mare a luărilor de cuvânt
pentru preşedinţii grupurilor; punerea la dispoziţia lor de birouri şi de
personal administrativ în palatul parlamentului.
În ce priveşte rolul grupurilor parlamentare, legislaţia unor
state nu le recunoaşte oficial (Australia, Finlanda), în timp ce
legislaţia altor state face aluzii la prezenţa lor fără a le recunoaşte
direct existenţa în Parlament.
Grupurile parlamentare funcţionează pe baza unor reguli care
pot fi cutumiare, stabilite prin statute sau prin regulamente
parlamentare. Deşi denumirea constituţională este de grupuri
parlamentare, aceste grupuri le denumim politice, pentru că
reprezintă partide, spre a le deosebi de celelalte grupuri, ca, de
exemplu, grupurile lingvistice (Belgia), grupurile de prietenie cu alte
parlamente sau Grupul Român al Uniunii Interparlamentare
(România), care are un comitet director.
171
În Parlamentul României, deputaţii şi senatorii se pot organiza
în grupuri parlamentare potrivit regulamentului fiecărei Camere.
Grupurile parlamentare se organizează separat pentru Camera
Deputaţilor şi Senat. Ele se formează imediat după ce deputaţii şi
senatorii s-au întrunit în prima lor şedinţă. Potrivit regulamentelor
celor două Camere, în vederea formării organelor de lucru şi
desfăşurării activităţii, deputaţii sau senatorii se constituie în grupuri
parlamentare alcătuite din cel puţin 10 membri (la Camera
Deputaţilor) şi 7 membri (la Senat), care au figurat în alegeri pe
listele aceloraşi partide sau formaţiuni politice. Dacă deputaţii unui
partid sunt mai mulţi de 10, în vederea formării grupurilor
parlamentare, fie se pot reuni între ei (deci membri ai diferitelor
partide), fie se pot afilia la grupurile parlamentare constituite potrivit
regulii de bază. După constituire grupul parlamentar îşi alege un
lider (preşedinte) şi, după caz, unul sau mai mulţi locţiitori
(vicepreşedinţi).
Liderul grupului comunică Camerei Deputaţilor sau, după caz,
Senatului numărul membrilor şi componenţa nominală a grupului său
parlamentar. Regulamentul Camerei Deputaţilor şi Regulamentul
Senatului dau o importanţă sporită grupurilor politice parlamentare.
Aceste grupuri:
• fac propuneri pentru componenţa comisiei de validare, în
limita numărului de locuri aprobate pentru fiecare grup; de altfel,
comisia de validare trebuie să reflecte, în mod proporţional,
configuraţia politică a Camerei sau Senatului, aşa cum rezultă ea din
constituirea grupurilor parlamentare;
• propun candidaţi pentru alegerea preşedinţilor celor două
Camere;
• propun candidaţi pentru alegerea vicepreşedinţilor, secretarilor
şi chestorilor birourilor permanente, în limita locurilor rezervate;
• prin preşedinţii lor, îşi dau acordul pentru desemnarea
membrilor comisiilor parlamentare, cu respectarea reprezentării
proporţionale;
172
• pot propune încetarea calităţii de membru al unei comisii
parlamentare sau înlocuirea unui membru;
• pot propune membri în Comisia de mediere;
• pot cere modificarea ordinii de zi;
• pot prezenta amendamente;
• pot cere preşedintelui Camerei, prin preşedinţii lor,
verificarea îndeplinirii cvorumului;
• pot cere încheierea dezbaterii unei probleme puse în discuţia
Camerei Deputaţilor.
În afara acestor atribuţii, pot fi identificate şi altele, cu
nuanţările fireşti între Camera Deputaţilor şi Senat. Astfel, la Camera
Deputaţilor, preşedintele împreună cu liderii grupurilor repartizează
locurile în sala de şedinţe pentru fiecare grup parlamentar, liderii
negociază alcătuirea Biroului Permanent, delegaţii grupurilor
parlamentare nereprezentate în Biroul Permanent pot fi invitaţi la
şedinţele acestuia în care se dezbate ordinea de zi; grupurile
parlamentare au iniţiativă legislativă. Grupurile parlamentare de la
Camera Deputaţilor au la dispoziţie: sală de întruniri şi alte spaţii
pentru desfăşurarea activităţii, precum şi dotările de birou necesare;
un număr de experţi, mijloace de transport, o secretară dactilografă.
Totul se asigură din bugetul Camerei. La Senat, pe lângă grupurile
parlamentare pot fi angajaţi 1-5 experţi, precum şi un şef de cabinet.
După alegerile din 2004 s-a creat următoarea structură a
Parlamentului României:
Senatul
Nr Grupul parlamentar număr
crt. senatori
1. Dreptate şi Adevăr PNL-PD 49
2. Partidul Social Democrat 46
3. Partidul România Mare 21
4. Partidul Umanist Român 11
5. Uniunea Democrată a Maghiarilor din România 10
173
Camera Deputaţilor
Nr Grupul parlamentar număr
crt. deputaţi
1. Partidul Social Democrat 112
2. Partidul Naţional Liberal 64
3. Partidul Democrat 45
4. Partidul România Mare 43
5. Uniunea Democrată a Maghiarilor din România 22
6. Partidul Umanist din România (social-liberal) 20
7. Minorităţi Naţionale (altele decât cea maghiară) 18
8. Deputaţi fără apartenenţă la un grup parlamentar 8
IV.5. Opoziţia parlamentară

Explicarea organizării şi funcţionării Camerelor parlamentare
implică înţelegerea efectelor participării partidelor politice la alegeri
şi la viaţa parlamentară.
Desigur, în sistemele democratice, în multe ţări (Australia,
Brazilia, Italia ş.a.), se identifică majoritatea parlamentară (care
susţine guvernul) şi opoziţia sau minoritatea parlamentară. Această
schemă parlamentară obligă toate tendinţele parlamentare şi
partidele politice să se alinieze pe două fronturi. În mod firesc,
majoritatea are un rol deosebit, deseori decisiv, în funcţia
deliberativă a parlamentului. Un sistem democratic şi elastic permite
însă reflectarea în deciziile parlamentare şi a tendinţelor care nu sunt
majoritare, dar care pot avea o asemenea perspectivă.
De aceea, opoziţia, care poate fi majoritatea de mâine, ocupă
un loc oficial în cadrul instituţiilor politice şi deci şi al parlamentului.
Unele sisteme constituţionale merg până acolo încât asigură şefului
opoziţiei o veritabilă funcţie. Acesta este considerat omologul
primului-ministru, poate fi consultat atunci când guvernul pregăteşte
programul, are adesea acelaşi drept la cuvânt ca şi primul-ministru
sau alţi membri ai guvernului, primeşte ca şi primul-ministru o
indemnizaţie oficială.
174
Această schemă majoritate-opoziţie, identificată în organizarea
şi activitatea parlamentului, implică în sistemele parlamentare
democratice reguli prin care minoritatea parlamentară să fie
protejată, iar intervenţiile sale să fie exprimate în conţinutul
deciziilor luate de către parlament. Ea apare şi în ce priveşte organele
interne de lucru, prin regula potrivit căreia acestea trebuie să
exprime, proporţional, configuraţia politică a parlamentului.
IV.6. Birourile şi comitetele

În funcţie de structura concretă a parlamentelor, fiecare
Cameră sau parlamentul în întregul său îşi aleg birouri, denumite
uneori permanente. Aceste birouri sunt organe interne ale Camerelor
parlamentare sau ale parlamentului cu structură unicamerală, a căror
organizare, atribuţii şi funcţionare sunt stabilite prin Constituţie şi
regulamentele Camerelor.
Biroul Permanent este format din deputaţi, respectiv senatori,
se alege pe durata unei legislaturi sau numai a unei sesiuni şi
cuprinde, de regulă, un preşedinte, vicepreşedinţi, secretari şi
chestori. Biroul Permanent are o serie de atribuţii care privesc buna
organizare şi desfăşurare a lucrărilor Camerei, sprijinirea activităţii
deputaţilor sau senatorilor. Unele atribuţii aparţin, de regulă,
preşedintelui Biroului Permanent, sau vicepreşedintelui care-l
înlocuieşte, precum: prezidarea lucrărilor, măsurile de ordine,
supunerea la vot, anunţarea votului. Unele constituţii stabilesc că
preşedintele Senatului asigură interimatul funcţiei de şef de stat.
Constituţia României stabileşte că interimatul funcţiei de Preşedinte
al României se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de
preşedintele Camerei Deputaţilor.
În România, fiecare Cameră a parlamentului îşi alege câte un
birou permanent. Constituţia stabileşte principalele reguli în acest
domeniu prin art. 64. Astfel, potrivit Constituţiei, preşedinţii
birourilor permanente se aleg pe durata mandatului Camerelor, în
timp ce ceilalţi membri ai birourilor permanente se aleg pe durata
175
sesiunii. De asemenea, Constituţia permite revocarea membrilor
birourilor permanente înainte de expirarea mandatului.
Regulamentele Camerei Deputaţilor şi Senatului stabilesc în detaliu
organizarea şi atribuţiile birourilor permanente. Aceste regulamente
disting între preşedintele Camerei şi restul Biroului Permanent în ce
priveşte alegerea şi atribuţiile.
Atât preşedintele Camerei, cât şi Biroul Permanent al acesteia
se aleg după constituirea legală a Camerei. Preşedintele Camerei este
şi preşedintele Biroului Permanent, din care mai fac parte 4
vicepreşedinţi, 4 secretari şi 4 chestori. La Senat sunt 2 chestori. În
constituirea Biroului Permanent se are în vedere ca el să reflecte pe
cât posibil configuraţia politică a Camerei, aşa cum rezultă aceasta
din constituirea grupurilor parlamentare.
Alegerea preşedintelui Camerei se realizează prin vot secret, cu
buletine de vot, pe care sunt înscrise numele şi prenumele tuturor
candidaţilor propuşi de grupurile parlamentare. Există regula în
sensul căreia fiecare grup parlamentar poate face o singură
propunere. Este declarat ales preşedinte al Camerei candidatul care
obţine, la primul tur de scrutin, votul a cel puţin jumătate plus unu
din voturile tuturor membrilor Camerei. Dacă niciun candidat nu a
întrunit numărul de voturi necesar, se organizează noi tururi de
scrutin, în cadrul cărora va fi declarat preşedinte candidatul care a
obţinut cel mai mare număr de voturi din totalul voturilor exprimate.
Pentru alegerea vicepreşedinţilor, secretarilor şi chestorilor,
propunerile se fac de către grupurile parlamentare, în cadrul
numărului de locuri din Biroul Permanent stabilit de către Cameră
pentru fiecare grup parlamentar. Preşedintele Camerei supune
propunerile, votului acesteia.
Biroul Permanent al Camerei Deputaţilor are următoarele
atribuţii:
a) Propune Camerei data începerii şi data încheierii sesiunilor
parlamentare;
176
b) Solicită preşedintelui Camerei convocarea unei sesiuni
extraordinare;
c) Supune aprobării Regulamentul Camerei, precum şi
propunerile de modificare a acestuia;
d) Prezintă Camerei Deputaţilor spre aprobare proiectul de
buget al acesteia şi contul de închidere a exerciţiului financiar;
e) Pregăteşte şi asigură desfăşurarea, în bune condiţii, a
lucrărilor Camerei;
f) Primeşte şi distribuie proiectele şi propunerile de legi,
precum şi rapoartele comisiilor parlamentare;
g) Întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţelor şi
programului de lucru;
h) Organizează relaţiile Camerei cu parlamentele altor state şi
cu organizaţiile parlamentare pe baza consultării, în funcţie de natura
acţiunilor avute în vedere, a Comitetului Director al Grupului
Român al Uniunii Interparlamentare, a grupurilor parlamentare, a
Comisiei de politică externă şi a altor comisii parlamentare,
informând Camera Deputaţilor asupra măsurilor stabilite, inclusiv cu
privire la componenţa nominală a delegaţiilor;
i) Supune spre aprobare Camerei Deputaţilor componenţa
delegaţiilor permanente la organizaţiile parlamentare mondiale sau
regionale, pe baza consultării grupurilor parlamentare şi cu
respectarea configuraţiei politice a Camerei;
j) Aprobă statul de funcţii şi regulamentul serviciilor Camerei
Deputaţilor, supune aprobării Camerei structura serviciilor acesteia;
k) Conduce şi controlează serviciile Camerei;
l) Aprobă regulamentul privind paza şi accesul persoanelor în
sediul Camerei Deputaţilor;
m) Îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de regulament, de
legi sau însărcinări date de Cameră.
Enumerarea acestor atribuţii evidenţiază clar rolul şi funcţiile
Biroului Permanent al Camerei Deputaţilor. Cât priveşte Senatul,
177
Regulamentul acestuia prevede, în principiu, aceleaşi atribuţii, cu
nuanţări, desigur.
Anumite atribuţii stabilite pentru preşedintele Camerei, pot fi
exercitate, în condiţiile regulamentului, şi de către vicepreşedinţii
Biroului Permanent. Aceste atribuţii sunt:
a) Convocarea în sesiuni;
b) Conducerea lucrărilor Camerei, asistat de 2 secretari;
c) Conducerea lucrărilor Biroului Permanent;
d) Asigurarea ordinii în timpul dezbaterilor şi a respectării
regulamentului;
e) Anunţarea rezultatului votării şi a hotărârilor adoptate;
f) Reprezentarea Camerei în relaţiile externe şi interne;
g) Asigurarea legăturii cu celelalte autorităţi publice.
Aşa cum am văzut deja, preşedinţii Camerelor au unele
atribuţii privind controlul constituţionalităţii realizat de către Curtea
Constituţională.
Secretarii Biroului Permanent au ca atribuţii: întocmirea listei
înscrierilor la cuvânt; prezentarea propunerilor, amendamentelor şi
oricăror alte comunicări adresate adunării; efectuarea apelului
nominal; notarea rezultatului votului; ţinerea evidenţei hotărârilor
adoptate; supravegherea întocmirii stenogramelor şi proceselor-
verbale; asistarea preşedintelui în realizarea atribuţiilor ce-i revin.
Chestorii au ca atribuţii: verificarea modului de gestionare a
patrimoniului Camerei; exercitarea controlului financiar asupra
cheltuielilor efectuate, prezentarea în Cameră a bugetului acesteia şi
încheierea exerciţiului bugetar anual; asigurarea menţinerii ordinii în
localul Camerei etc.
În cazul parlamentelor cu structură bicamerală, uneori cele
două Camere lucrează în şedinţe comune. În asemenea situaţii se
constituie comitetul parlamentului, existând şi un regulament propriu
de funcţionare. Asemenea situaţii se pot produce atunci când
parlamentul îndeplineşte şi funcţia constituantă sau când unele
atribuţii revin parlamentului în întregul său, ca, de exemplu,
178
ascultarea mesajului şefului de stat, ratificarea unor tratate
internaţionale.
Astfel, potrivit Decretului-lege nr.92/1990 privind alegerea
Parlamentului şi Preşedintelui României, Camera Deputaţilor şi
Senatul, în şedinţă comună, se constituiau de drept în Adunare
Constituantă pentru adoptarea Constituţiei României. Adunarea
Constituantă şi-a adoptat un Regulament de organizare şi funcţionare
şi şi-a format Comitetul Adunării Constituante, compus din
preşedinţii, vicepreşedinţii şi secretarii celor două Camere. Şedinţele
Adunării Constituante erau prezidate prin rotaţie de către
preşedintele Senatului şi preşedintele Adunării Deputaţilor.
Constituţia actuală a României obligă cele două Camere să
lucreze în şedinţă comună pentru rezolvarea problemelor stabilite
prin art.65, precum şi prin alte articole ale sale.
Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului identifică, prin primul articol , 27 de situaţii în care cele
două Camere se întrunesc în şedinţe comune. Organizatoric, pentru
aceste şedinţe nu se creează structuri noi, ci organismele de lucru ale
celor două Camere funcţionează în comun pe baza Regulamentului
şedinţelor comune. Lucrările şedinţelor comune sunt conduse,
alternativ, de preşedintele Camerei Deputaţilor şi de preşedintele
Senatului, asistaţi de doi secretari, câte unul la fiecare Cameră.
Pentru realizarea unei activităţi eficiente şi mai ales a
operativităţii în viaţa parlamentară, este organizat Comitetul
preşedinţilor, care cuprinde preşedintele Camerei şi preşedinţii
grupurilor politice parlamentare (exemplu, Spania, Belgia). Aceste
comitete ale preşedinţilor au atribuţii în stabilirea ordinii de zi,
evitându-se discuţiile, uneori interminabile, din plenul Camerei.
IV.7. Comisiile parlamentare

Comisiile parlamentare sunt, ca şi birourile permanente ale
adunărilor, organisme interne de lucru. Ele au un rol deosebit în
pregătirea lucrărilor, precum şi în exercitarea funcţiilor parlamentare
179
cu deosebire a celor legislative şi a celor de control. Crearea
comisiilor parlamentare este determinată de faptul că adunările
parlamentare (Camerele) sunt prea numeroase pentru a delibera util
dacă nu dispun de analize şi studii prealabile. Acestea se realizează
prin organisme mai restrânse, prin comisii, care au devenit
organisme esenţiale ale muncii parlamentare.
Trebuie precizate foarte clar raporturile dintre comisiile
parlamentare şi Camerele parlamentului. În acest sens, subliniind
rolul deosebit al comisiilor, ajutorul pe care-l dau în munca
parlamentară, trebuie să arătăm că decizia aparţine numai Camerei
sau Parlamentului, care nu pot fi înlocuite de nimeni.
Comisiile parlamentare sunt de diferite categorii. După criteriul
timpului pentru care sunt alese, comisiile parlamentare sunt
permanente şi atemporale.
Comisiile permanente, cele mai importante de altfel, sunt alese
pe durata mandatului parlamentar, în timp ce comisiile temporare
(ad hoc) sunt alese pe o durată mai scurtă de timp, durată
determinată mai ales de problema ce li se repartizează spre studiu,
avizare sau control.
Această clasificare a comisiilor parlamentare este cea mai
răspândită, cu observaţia că, în ţările care se inspiră din sistemul
britanic, cele două categorii nu sunt atât de nete şi distincţia se face
mai mult pe competenţă, şi nu pe durată.
Există apoi comisii parlamentare comune pentru ambele
Camere, proprii fiecărei Camere, comisii speciale, comisii de
anchetă, comisii de mediere.
Cât priveşte desemnarea membrilor comisiilor parlamentare
sunt practicate trei modalităţi:
a) desemnarea lor de către organul director al parlamentului
(Brazilia, Italia, Suedia);
b) desemnarea lor de către o comisie anume constituită (Cipru,
Irlanda, Norvegia);
c) desemnarea lor de către o Cameră (Franţa, România).
180
În desemnarea membrilor unei comisii parlamentare se au în
vedere calificarea, cunoştinţele, competenţa, preferinţele.
Cât priveşte posibilitatea parlamentarilor de a fi desemnaţi într-o
comisie, se poate constata că în unele ţări este prevăzută obligaţia de
a face parte dintr-o comisie, în alte ţări parlamentarii pot face parte
numai dintr-o comisie, iar într-o altă categorie de ţări parlamentarii
pot face parte cel mult din două comisii. De asemenea, în unele
sisteme parlamentare există şi membri supleanţi.
În sistemul parlamentar românesc, potrivit Constituţiei,
Camerele îşi pot constitui comisii permanente, comisii de anchetă,
comisii speciale. De asemenea, se pot constitui comisii comune
pentru Camera Deputaţilor şi Senat.
a) Comisiile permanente
În activitatea parlamentară, comisiile permanente au un rol
deosebit, fiind alese pe durata mandatului Camerei (Parlamentului)
sau a sesiunii. Pentru ca activitatea acestor comisii să fie utilă şi
eficientă, ele sunt în general specializate pe domenii de activitate
precum: economie şi finanţe, afaceri externe, ştiinţă şi învăţământ,
apărare, sănătate.
În legătură cu specializarea comisiilor, se consideră că cea mai
bună soluţie este asigurarea unei corespondenţe între competenţa
comisiilor parlamentare şi cea a diferitelor departamente
ministeriale.
Acest sistem este practicat în multe ţări (Canada, Japonia,
SUA, Spania). În alte ţări nu se practică o corespondenţă strictă.
Comisiile parlamentare sunt organisme interne ale parlamen-
tului, de studiere şi avizare, precum şi de control. Numărul
comisiilor permanente, denumirea lor, gradul de specializare diferă
de la un sistem constituţional la altul.
În mod firesc, comisiile parlamentare sunt organizate şi în cele
două Camere ale Parlamentului României. Astfel, Adunarea
Deputaţilor aleasă în 1990 şi-a organizat următoarele comisii
permanente:
181
1. Comisia economică;
2. Comisia pentru buget şi finanţe;
3. Comisia pentru industrie şi servicii;
4. Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie
alimentară şi servicii pentru agricultură;
5. Comisia pentru drepturile omului, culte şi problemele
minorităţilor naţionale;
6. Comisia pentru echilibrul ecologic şi protecţia mediului;
7. Comisia pentru administraţia centrală şi locală, amenajarea
teritoriului şi urbanism;
8. Comisia pentru muncă, sănătate, protecţie socială şi statutul
femeii în societate;
9. Comisia pentru învăţământ, ştiinţă, tineret, sport;
10. Comisia pentru cultură, artă, mijloace de informare în
masă;
11. Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi;
12. Comisia pentru cercetarea abuzurilor şi pentru petiţii;
13. Comisia de validare.
Trebuie menţionat că regulamentul votat de Adunarea
Deputaţilor aleasă în luna mai 1990 nominaliza comisiile
permanente. Cât priveşte Regulamentul Senatului din anul 1990,
acesta nu nominaliza comisiile permanente, ci prevedea că numărul,
denumirea şi competenţa fiecărei comisii permanente se vor hotărî
de Senat, la propunerea Biroului Permanent, în prima şedinţă ce
urmează adoptării regulamentului său.
Trebuie adăugat că, în ce priveşte numărul şi denumirea
comisiilor permanente, Regulamentul Camerei Deputaţilor le
stabileşte chiar el, iar Regulamentul Senatului trimite la hotărârea
Senatului luată la propunerea Biroului Permanent.
competenţa comisiilor permanente, plecând de la faptul că acestea
sunt organe de lucru ale parlamentarilor înfiinţate cu scopul de a
îndeplini însărcinările ce le sunt încredinţate în vederea pregătirii
182
lucrărilor Camerelor. Astfel, comisiile permanente: avizează
proiectele de legi şi propunerile legislative, precum şi
amendamentele; efectuează anchete parlamentare; dezbat şi hotărăsc
asupra altor probleme trimise de Biroul Permanent.
Cât priveşte organizarea comisiilor permanente, ea rezultă în
detaliu din regulamentele Camerei Deputaţilor şi Senatului. Membrii
comisiilor permanente sunt aleşi de către fiecare Cameră, pe
principiul reprezentării proporţionale a grupurilor parlamentare sau
prin negocieri între reprezentanţii acestora. Candidaturile se propun
de grupurile parlamentare, în limita locurilor ce rezultă din
proporţionalitatea rezultată mai sus, iar membrii comisiilor sunt
desemnaţi prin acordul preşedinţilor grupurilor parlamentare, cu
respectarea principiului reprezentării proporţionale a acestora.
Trebuie adăugată aici şi regula potrivit căreia un deputat sau un
senator trebuie să facă parte din cel puţin o comisie permanentă.
După desemnarea lor, comisiile, în prima şedinţă, îşi aleg
birourile, cu respectarea şi aici a configuraţiei politice a Camerelor.
Biroul comisiei este format din preşedinte, vicepreşedinţi şi
secretari în numărul prevăzut de regulamentele parlamentare. Biroul
comisiei permanente organizează activitatea comisiei. Unele atribuţii
revin preşedintelui biroului, şi anume: reprezentarea comisiei;
conducerea şedinţelor; propunerea de participare şi a altor persoane
la şedinţele acesteia, menţinerea legăturilor cu alte comisii, eventual
prin participarea la activitatea acestora. Cât priveşte vicepreşedinţii
biroului, aceştia îndeplinesc pe rând atribuţiile preşedintelui, în lipsa
acestuia. La rândul lor, secretarii biroului asigură redactarea actelor
comisiei şi efectuează numărătoarea voturilor, ţin evidenţele
necesare.
b) Comisiile temporare (ad-hoc)
Aceste comisii pot fi alese pentru orice probleme sau domenii
de activitate, pentru o problemă (afacere) determinată. Atribuţiile lor
se limitează la scopul înfiinţării. De regulă, sunt alese comisii
temporare pentru redactarea unor proiecte de legi sau pentru
183
exercitarea unui control aprofundat în anumite domenii de activitate
(ele se regăsesc aici sub denumiri ca „de anchetă”, „speciale”).
Atunci când sunt înfiinţate, trebuie să li se stabilească atât
împuternicirile, cât şi modul de lucru. Întotdeauna, în lipsa unor
dispoziţii exprese în această privinţă, comisiilor temporare li se
aplică aceleaşi reguli ca şi comisiilor permanente. Între comisiile
temporare şi cele permanente nu există deosebiri, afară doar de
perioada de timp pentru care sunt constituite. Comisiile temporare
există până când ele şi-au îndeplinit misiunea pentru care au fost
alese, în timp ce durata comisiilor permanente nu este dată de
sarcinile lor, ci de durata mandatului Camerei parlamentului.
c) Comisia întregii Camere
O asemenea comisie se găseşte în sistemul parlamentar britanic
şi sub o formă sau alta în multe ţări al căror regim parlamentar este
de inspiraţie britanică. Comisia întregii Camere este un organ de
lucru care cuprinde pe toţi membrii Camerei. Lucrările sale sunt
prezidate de către un preşedinte, care-l înlocuieşte pe speaker.
Comisia întregii Camere lucrează după reguli mai simple şi intervine
numai în anumite cazuri, precum proiecte cu caracter constituţional
sau în probleme fiscale.
d) Comisii speciale
Comisiile speciale sunt acele comisii alese (desemnate) pentru
a examina o problemă aparte, specială şi pentru a face recomandări
Camerei parlamentare. Ele examinează foarte rar proiectele de legi.
Sunt alese pentru o durată de timp necesară rezolvării problemei,
fiind deci comisii temporare. În anumite cazuri pot fi alese pe
întreaga durată a sesiunii parlamentare, uneori fiind denumite
comisii speciale ale sesiunii.
Comisii speciale, select commitee, se întâlnesc în Parlamentul
britanic, precum şi în ţările care imită sistemul parlamentar britanic.
e) Comisiile comune (mixte)
Parlamentele cu structuri bicamerale îşi aleg şi unele comisii
comune (mixte), pentru probleme (domenii) de interes comun.
184
Comisiile mixte pot fi permanente sau temporare. Parlamentul
României ales în 1990 şi-a ales asemenea comisii comune, şi anume:
Comisia pentru apărarea şi asigurarea ordinii publice; Comisia de
politică externă.
Posibilitatea organizării de comisii comune este prevăzută atât
în Constituţie, în regulamentele celor două Camere, precum şi în
Senatului.
Tot o comisie comună a fost şi Comisia de redactare a
proiectului de Constituţie a României, înfiinţată de către Parlament,
ca Adunare Constituantă, prin Hotărârea nr.2 din 11 iulie 1990.
Această comisie era formată din senatori, deputaţi şi specialişti în
domeniul dreptului constituţional şi al altor ştiinţe socio-umane.
Prin Regulamentul Adunării Constituante s-a stabilit că această
comisie îşi va alege un preşedinte, doi vicepreşedinţi şi doi secretari
şi îşi va adopta un regulament de funcţionare. În cadrul comisiei,
hotărârile se luau cu votul majorităţii membrilor, cu precizarea că
specialiştii membri ai comisiei nu au avut vot deliberativ. Comisia
de redactare a proiectului de Constituţie a funcţionat pe baza unui
regulament propriu, care se completa cu regulamentele celor două
Camere privind comisiile parlamentare.
Prin hotărârea nr.26 din 13 mai 1993, Camera Deputaţilor şi
Senatul au instituit o comisie specială pentru elaborarea propunerii
legislative privind statutul deputatului şi senatorului, formată din 16
deputaţi şi 16 senatori. Este un exemplu clasic de comisie specială şi
comună.
f) Comisiile de anchetă
Sunt o altă categorie de comisii ce pot fi create de către
adunările parlamentare. Denumirea acestor comisii evocă exact
scopul creării lor. De regulă, aceste comisii sunt comisii temporare
şi, desigur, speciale. Potrivit Regulamentului Camerei Deputaţilor
(art.72) şi Regulamentului Senatului (art.71), fiecare Cameră poate
înfiinţa o comisie de anchetă, la cererea unei treimi din membrii săi.
185
Potrivit regulamentelor Camerelor, cu unele nuanţări, desigur,
comisia de anchetă poate cita ca martor orice persoană care poate
avea cunoştinţă de vreo faptă sau împrejurare de natură să servească
la aflarea adevărului în cauza care formează obiectul activităţii
comisiei.
Regulamentul Senatului prevede că nu pot fi chemaţi în faţa
comisiei Preşedintele României, preşedinţii celor două Camere,
Avocatul Poporului, membrii Curţii Constituţionale şi ai Curţii de
Conturi, judecătorii Curţii Supreme de Justiţie, procurorul general.
La cererea comisiei, orice persoană care cunoaşte vreo probă
sau deţine vreun mijloc de probă este obligată să le aducă la
cunoştinţă sau să le înfăţişeze. Este, de asemenea, prevăzută obligaţia
instituţiilor şi organizaţiilor de a da concursul la solicitările comisiei
de anchetă, desigur, în condiţiile legii. Regulamentul Senatului
interzice punerea de întrebări privind viaţa personală a celui audiat
sau a familiei acestuia.
În vederea aflării adevărului, comisiile au dreptul de a solicita
experţi şi expertize. Pentru ca activitatea comisiei să se poată realiza
în bune condiţii, regulamentele stabilesc că dispoziţiile legale privind
citarea, prezentarea şi ascultarea martorilor, precum şi cele privitoare
la prezentarea şi predarea obiectelor sau înscrisurilor, ori efectuarea
expertizelor se aplică în mod corespunzător. De asemenea, mărturia
mincinoasă se sancţionează. Mai trebuie adăugat că, potrivit
Regulamentului Senatului, dacă dezbaterile asupra raportului
Comisiei relevă existenţa unor abateri grave în activitatea unui
membru al Guvernului, Senatul înştiinţează Preşedintele României
şi, după caz, pe primul-ministru, pentru a se lua măsuri potrivit
Constituţiei şi legii privind responsabilitatea ministerială, iar dacă
dezvăluie abuzuri şi ilegalităţi în activitatea Guvernului de natură să
justifice retragerea încrederii acordate acestuia, se poate iniţia o
moţiune de cenzură.
186
g) Comisiile de mediere
Comisiile de mediere se formează în parlamentele cu structură
bicamerală, atunci când în procedura de legiferare intervin soluţii
legislative diferite în cele două Camere. În asemenea situaţii se
încearcă medierea între cele două Camere şi unul din mijloacele
prevăzute de către lege este tocmai comisia de mediere.
cum se organizează şi cum funcţionează Comisia de mediere.
Comisia de mediere este formată din 7 deputaţi şi 7 senatori,
desemnaţi de birourile permanente, la propunerea grupurilor parla-
mentare. Comisia se întruneşte la convocarea preşedintelui comisiei
sesizate în fond de la Camera care a adoptat ultima proiectul.
Comisia îşi stabileşte regulile de lucru şi termenul până la care va
prezenta raportul său. Prezidarea lucrărilor se realizează prin rotaţie
de către un senator şi un deputat, în ordinea stabilită de comisie.
Hotărârile se iau cu majoritatea membrilor, iar în caz de
paritate, votul preşedintelui este hotărâtor. Potrivit Constituţiei,
comisia de mediere este creată şi intervine atunci când una din
Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere legislativă într-o
redactare diferită de cea aprobată de cealaltă Cameră. Atunci când
comisia nu ajunge la un acord sau când una din Camere nu aprobă
raportul comisiei de mediere, textele aflate în divergenţă se supun
dezbaterii Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţă comună, care
vor adopta textul definitiv cu votul majorităţii membrilor lor (pentru
legile organice) sau cu votul majorităţii membrilor prezenţi (pentru
legile ordinare).
h) Reguli privind funcţionarea comisiilor parlamentare
Funcţionarea comisiilor parlamentare este supusă unor reguli
detaliate, înscrise de obicei în regulamentele parlamentare. În
legătură cu aceste reguli se observă că ele privesc comisiile
permanente, pentru că acestea au rolul cel mai important. Sunt însă
prevăzute şi reguli proprii comisiilor speciale sau de anchetă, dar
numai în măsura în care ele derogă sau completează pe cele privind
187
comisiile permanente. Vom explica aceste reguli astfel cum rezultă
ele din regulamentele Camerelor Parlamentului României.
Trebuie subliniat însă că asemenea reguli sunt larg folosite în
parlamentele lumii şi ca atare nuanţările acestor regulamente nu pot
schimba substanţial regulile încetăţenite.
Şedinţele comisiei parlamentare sunt convocate de către
preşedintele sau vicepreşedintele acesteia, cu trei zile înainte.
Deputaţii şi senatorii sunt obligaţi să participe la aceste şedinţe.
Regula este că şedinţele nu sunt publice, dar participarea şi a altor
persoane, fiind necesară, desigur că există şi destul de multe excepţii.
Astfel, au acces la lucrările comisiilor miniştrii, specialiştii şi alte
persoane invitate, deputaţii şi senatorii care au făcut propuneri în
problema discutată, specialiştii din Consiliul Legislativ, delegaţi ai
presei, radioului, televiziunii, în condiţiile prevăzute de regulamente.
Comisia poate lucra în acelaşi timp cu şedinţele plenului, dacă
există încuviinţarea acestuia, şi hotărăşte cu votul a cel puţin
jumătate plus unul din numărul membrilor săi, la vot participând
numai membrii comisiei. Votul este, ca regulă, vot deschis, dar
comisia poate hotărî şi vot secret.
Având în vedere rolul deosebit al comisiilor parlamentare,
regulamentele Camerelor prevăd că acestea vor stabili zilele
rezervate activităţii de comisie.
Avizele şi rapoartele comisiilor sunt prezentate de către
raportorii acestora. Ele vor cuprinde, obligatoriu, pe lângă opinia
majorităţii membrilor comisiei, şi părerea contrară, motivată, a
celorlalţi parlamentari din comisie.
Sesizarea comisiilor cu materialele respective se face de către
Biroul Permanent al Camerei. Dacă o comisie se consideră
competentă în avizarea unui proiect ce se află în studiul altei comisii,
ea poate cere Biroului să facă acest lucru, precum şi, dacă apreciază
că proiectul ce este în studiul său este de competenţa altei comisii, ea
poate cere Biroului Permanent să i-l trimită. Comisia sesizată de
fond va putea stabili un termen în care celelalte comisii să-şi prezinte
188
avizele, va putea încuviinţa ca la lucrările ei să participe, cu vot
consultativ, raportorul sau raportorii comisiilor sesizate pentru avize.
În raportul său, comisia sesizată de fond va trebui să motiveze fie
respingerea acestuia, fie admiterea lui cu modificări.
Comisiile pot ţine şi şedinţe comune. Trebuie adăugat că şi alte
reguli de detaliu sunt prevăzute în regulamente, reguli care să permită o
bună funcţionare şi o eficienţă sporită a acestor comisii parlamentare.
IV.8. Funcţionarea parlamentului

IV.8.1. Mandatul sau legislatura
Reguli privitoare la funcţionarea adunărilor parlamentare se
găsesc înscrise atât în Constituţie, cât şi, îndeosebi, în regulamentele
de funcţionare. Înţelegerea funcţionării parlamentului implică
explicarea noţiunilor de mandat, sesiune şi şedinţă parlamentară,
precum şi a corelaţiilor ce există între acestea.
Prin mandat sau legislatură se înţelege perioada de timp pentru
care parlamentul (sau Camerele) este ales şi îşi exercită împuter-
nicirile sale. Parlamentele sunt alese în general pentru un mandat de
4 sau 5 ani. Unele Camere ale parlamentului se pot reînnoi la 2 sau
3 ani, câte o treime, regulă ce se întâlneşte, de exemplu, la Senatul
S.U.A. Mandatul parlamentar se încheie la expirarea termenului,
afară de cazul când parlamentele sunt dizolvate sunt dizolvate mai
înainte sau se autodizolvă.
În general, mandatul parlamentului începe cu data când au loc
alegerile de deputaţi şi senatori şi încetează la data efectuării
alegerilor pentru noul parlament. Unele constituţii prevăd că
mandatul parlamentului nu poate înceta înainte de încheierea
legislaturii. Alte constituţii, precum şi cea a României, prevăd şi
posibilitatea dizolvării parlamentului, act ce are ca efect încetarea
mandatului înainte de expirarea termenului.
De asemenea, unele constituţii prevăd posibilitatea prelungirii
mandatului în cazul în care se constată existenţa unor împrejurări
care fac imposibilă efectuarea alegerilor (starea de război, starea de
189
asediu, calamităţi naturale). Prelungirea mandatului în asemenea
situaţii se stabileşte numai de către parlament, pe durata împre-
jurărilor ce au determinat-o.
Cât priveşte Parlamentul României, Constituţia prevede, în
art. 63, că mandatul Camerei Deputaţilor şi Senatului este de 4 ani şi
că acest mandat poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de
război sau de catastrofă. Alegerile pentru noile Camere vor avea loc
în termen de cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la
dizolvarea Parlamentului. Parlamentul nou ales se întruneşte, la
convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la
alegeri. Pentru a atenua influenţa parlamentarilor în funcţie, în
alegerile ce urmează expirării mandatului sau dizolvării acestuia, şi,
desigur, pentru a găsi o soluţie de asigurare a continuităţii conducerii
la acest înalt nivel statal, Constituţia stabileşte că mandatul
Camerelor se prelungeşte până la întrunirea legală a noului
Parlament. Această prelungire nu dă însă Parlamentului totalitatea
împuternicirilor din timpul mandatului normal. Astfel, pe perioada
prelungirii mandatului, Parlamentul nu poate revizui Constituţia şi
nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice.
IV.8.2. Sesiunea
Camerele parlamentare îşi desfăşoară activitatea periodic,
forma principală de lucru fiind sesiunea.
a) Categoriile de sesiuni. Sesiunile parlamentare sunt sesiuni
ordinare şi sesiuni extraordinare. Sesiunile ordinare sunt acele
sesiuni în care Camera (adunarea, parlamentul) este obligată a se
întruni, numărul lor fiind expres prevăzut prin lege. În Elveţia,
Camerele se întrunesc în sesiuni ordinare de patru ori pe an, şi
anume primăvara (martie), vara (iunie), toamna (septembrie-
octombrie) şi iarna (noiembrie-decembrie). Sesiunile ordinare
durează trei săptămâni. Sesiunile extraordinare sunt acele sesiuni
care se pot ţine ori de câte ori este nevoie, în afara sesiunilor
ordinare. Desigur, sesiunile extraordinare se realizează acolo unde
190
durata în timp a sesiunilor este limitată. Potrivit art.66 din Constituţia
României, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc şi în sesiuni
extraordinare.
b) Convocarea sesiunilor parlamentare şi durata lor. Trebuie
să subliniem că evoluţia sistemelor constituţionale a implicat şi
câştigarea dreptului Parlamentului de a-şi hotărî independent funcţio-
narea. Regulile privind funcţionarea Parlamentului au constituit
obiect de dispută, mai ales în secolul al XIX-lea, în Europa,
guvernele depunând eforturi pentru a frâna dezvoltarea Camerelor
parlamentare. La început, dreptul de a convoca aceste sesiuni a
aparţinut Guvernului (executivului, în general), care putea să
influenţeze viaţa parlamentară, convocându-le cât mai rar. Pe parcurs
însă, Parlamentul şi-a consolidat poziţia sa de putere deliberativă,
având dreptul de a decide singur când să se reunească în sesiune.
Dacă verificăm dispoziţiile constituţionale actuale, vom observa că
adunările pot fi convocate în sesiune fie de către şefii de state, fie de
către preşedinţii Camerelor, fie de către alte organisme (birouri,
comitete).
Cât priveşte iniţiativa convocării în sesiuni, ea este diferită
după cum este vorba de sesiuni ordinare sau extraordinare. Există, de
asemenea, reguli exprese privind perioada de timp în care se pot
desfăşura sesiunile, precum şi termenul în care trebuie convocate.
Sunt şi reguli privind convocarea primei sesiuni, sesiunea de
constituire.
Durata sesiunilor este fie stabilită prin lege, fie, de regulă,
sesiunile durează până la epuizarea problemelor înscrise pe ordinea
de zi, în afara situaţiilor când se hotărăşte închiderea sau suspendarea
lor. Dispoziţiile Constituţiei României în acest domeniu valorifică
procedee eficiente şi practice.
În ce priveşte sesiunile ordinare, Constituţia stabileşte că
acestea sunt două pe an, menţionând şi perioada calendaristică în
care se desfăşoară. Astfel, prima sesiune ordinară începe în luna
februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie. Cea de-a doua
191
sesiune ordinară începe în luna septembrie şi nu poate depăşi
sfârşitul lunii decembrie.
Cât priveşte sesiunile extraordinare, acestea pot fi convocate la
iniţiativa Preşedintelui României, a Biroului Permanent al fiecărei
Camere ori cel puţin a unei treimi din numărul deputaţilor sau al
senatorilor.
Convocarea în sesiune revine, în toate cazurile, preşedinţilor
Camerelor şi se realizează prin decizie. În legătură cu acest aspect,
trebuie reţinute însă şi dispoziţiile art. 63, potrivit cărora Parlamentul
nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel
mult 20 de zile de la alegeri.
Trebuie menţionată şi ipoteza convocării de drept a
Parlamentului, ipoteză ce rezultă din Constituţie. Astfel, Parlamentul
se convoacă de drept în 24 de ore în cazul declanşării unei agresiuni
armate împotriva României; de asemenea, convocarea de drept se
realizează în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a
stării de urgenţă. De asemenea, Parlamentul se convoacă obligatoriu
în sesiune în situaţia adoptării ordonanţelor de urgenţă prevăzute la
art.114 (4) din Constituţie.
IV.8.3. Şedinţele
În cadrul sesiunilor, Camerele parlamentului lucrează în
şedinţe care se desfăşoară potrivit regulamentelor de funcţionare. Cât
priveşte şedinţele, trebuie avut în vedere că, potrivit Constituţiei,
Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe separate şi în
şedinţe comune. Constituţia nominalizează situaţiile în care
Camerele lucrează în şedinţe comune, menţionând că desfăşurarea
acestora este stabilită prin regulament. Aceste şedinţe sunt publice,
cu excepţia situaţiilor când se hotărăşte şedinţă secretă.
Prezidarea şedinţelor aparţine de regulă preşedintelui Camerei,
ajutat de membri ai biroului, toţi sau numai unii, prin rotaţie. Potrivit
regulamentelor Camerelor Parlamentului României, conducerea
lucrărilor aparţine Preşedintelui Camerei, sau în lipsa acestuia unuia
192
din vicepreşedinţi, ajutat de doi secretari. Lucrările şedinţelor
comune sunt conduse, alternativ, de preşedintele Camerei
Deputaţilor şi de preşedintele Senatului, asistaţi de doi secretari, câte
unul de la fiecare Cameră.
Lucrările primelor şedinţe, după alegeri, până la alegerea
preşedinţilor Camerelor şi birourilor permanente sunt prezidate de
către cel mai în vârstă deputat sau senator, asistat de secretari.
Şedinţele se ţin la sediul Camerei, în zilele şi orele stabilite prin
programul de lucru adoptat de către Cameră. Astfel, potrivit
regulamentului, Camera Deputaţilor îşi desfăşoară activitatea, în
plen, în comisii şi în grupurile parlamentare, pe parcursul a patru-
cinci zile consecutive din săptămână, potrivit programului stabilit de
ea, la propunerea Biroului Permanent. A cincea zi din săptămână, de
regulă, potrivit programului, este rezervată activităţii în circum-
scripţiile electorale în care deputaţii au fost aleşi. La propunerea
Biroului Permanent se vor putea ţine şedinţe şi după un alt program.
Cât priveşte Senatul, acesta îşi desfăşoară activitatea în plen şi
pe comisii, de regulă, în zilele de luni, marţi, miercuri şi joi. La
propunerea Biroului Permanent se vor putea ţine şedinţe sau efectua
deplasări ale senatorilor în judeţe şi după un alt program. La şedinţe
au dreptul să participe, în afara deputaţilor sau senatorilor, membrii
sau reprezentanţii Guvernului, diplomaţi, reprezentanţi ai presei,
radioului şi televiziunii, precum şi cetăţeni, pe baza autorizaţiei sau
invitaţiei emise de secretarul general al aparatului Camerei, în
condiţiile stabilite de Biroul Permanent.
Camera Parlamentului lucrează valabil dacă în sala de şedinţă
sunt prezenţi cel puţin jumătate plus unul din numărul total al
membrilor săi. De aceea, deputaţii şi senatorii sunt obligaţi să fie
prezenţi la lucrările Camerei şi să se înscrie pe lista de prezenţă,
ţinută de unul din secretari. Deputatul sau senatorul care nu poate lua
parte la şedinţă, din motive independente de voinţa sa, va trebui să
anunţe din timp Biroul Permanent, menţionând cauzele care îl
împiedică să participe. Trebuie observat că deoarece Regulamentul
193
Camerei Deputaţilor, în redactarea actuală, prevede că aceasta poate
lucra concomitent atât în plen, cât şi în comisii, regulile de mai sus se
vor aplica în mod corespunzător.
De regulă, programul fiecărei şedinţe cuprinde, în ordine:
comunicări, întrebări, anunţuri de interpelări, propuneri de
modificare a ordinii de zi, discutarea problemelor de pe ordinea de
zi. Pentru a discuta problemele înscrise pe ordinea de zi, deputaţii şi
senatorii iau cuvântul, dacă-l cer şi îl primesc de la preşedintele
Camerei, în ordinea înscrierii la cuvânt.
Pot lua cuvântul dacă cer, indiferent dacă s-au înscris sau nu la
cuvânt şi indiferent de ordinea înscrierii, membrii Guvernului.
Luările de cuvânt trebuie să poarte numai asupra problemelor
înscrise pe ordinea de zi. De aceea, dacă vorbitorul se îndepărtează
de la chestiunea pentru care i s-a dat cuvântul, preşedintele îi atrage
atenţia şi, dacă nu se conformează, îi poate retrage cuvântul.
Este interzis dialogul între vorbitorii aflaţi la tribună şi
persoanele aflate în sală. De asemenea, există regula de a se vorbi
numai de la tribună. De regulă, o serie de probleme au prioritate în
discuţie şi pot fi ridicate oricând, şi anume: aplicarea regulamentului,
prelungirea, suspendarea sau amânarea şedinţei, amânarea sau închi-
derea dezbaterii asupra problemelor în discuţie, închiderea şedinţei.
Dezbaterile parlamentare se înregistrează pe bandă magnetică,
se stenografiază şi se publică în „Monitorul Oficial”, cu excepţia
celor din şedinţele secrete. De asemenea, se întocmesc şi procese-
verbale pentru fiecare şedinţă.
Sunt de reţinut şi alte reguli privind desfăşurarea şedinţelor
parlamentare, precum: cel care conduce şedinţa are obligaţia de a
veghea la respectarea regulamentului şi menţinerea ordinii în sala de
şedinţe; este interzisă proferarea de insulte sau calomnii atât de la
tribună, cât şi din sala de şedinţe; invitaţii la şedinţe trebuie să
păstreze liniştea şi ordinea; reguli pentru presă, radio şi televiziune.
Câteva explicaţii sunt pertinente şi în ce priveşte ordinea de zi a
şedinţelor parlamentare. Faţă de rolul şi locul parlamentului în
194
sistemul constituţional, apare cu prisosinţă cerinţa ca numai acesta să
examineze şi să hotărască asupra problemelor pe care trebuie să le
discute.
Nici Constituţia şi nici legile nu stabilesc un inventar al
problemelor ce ar putea figura pe ordinea de zi a Camerelor.
Stabilirea ordinii de zi de către Cameră este una din prerogativele
independenţei parlamentului, singurul care are şi trebuie să aibă
dreptul de iniţiativă şi de amendare. Stabilirea problemelor de pe
ordinea de zi nu poate fi încredinţată altui organism, guvernului, de
exemplu, pentru că acesta ar evita problemele care-l jenează sau nu-i
plac. În sistemul francez actual, se practică „ordinea de zi prioritară”,
care permite guvernului să plaseze în fruntea ordinii de zi chestiunile
şi problemele pe care vrea să le discute la început.
Desigur, în stabilirea ordinii de zi, majoritatea parlamentară are un
rol aparte, dar sistemele democratice asigură garanţii şi pentru exprima-
rea minorităţii parlamentare, prin dreptul de iniţiativă legislativă, care
aparţine şi parlamentarilor, prin dreptul de amendare a ordinii de zi.
Arătam că nu se practică sistemul unui catalog cuprins explicit
în lege. Cu toate acestea, prin interpretarea Constituţiei şi a
regulamentelor Camerelor rezultă unele probleme care, obligatoriu,
trebuie să figureze pe ordinea de zi a primei şedinţe a Camerei unui
parlament. Astfel, ordinea de zi trebuie să cuprindă obligatoriu
verificarea legalităţii alegerii deputaţilor şi senatorilor, în care scop
se aleg comisii de validare. De asemenea, pe ordinea de zi a primei
şedinţe trebuie să figureze alegerea preşedintelui Camerei, a Biroului
Permanent, desemnarea membrilor în comisiile permanente,
eventual chiar adoptarea regulamentului de funcţionare în cazul în
care se consideră că cel existent trebuie înlocuit.
Proiectul ordinii de zi este întocmit de către Biroul Permanent
al Senatului, iar adoptarea sa revine numai Senatului.
Cât priveşte Camera Deputaţilor, ordinea de zi şi programul de
lucru se aprobă de Comitetul ordinii de zi până la sfârşitul fiecărei
săptămâni de lucru a Camerei.
195
IV.9. Sistemul de vot
Asupra problemelor discutate, Camerele parlamentului hotă-
răsc prin vot, care poate fi deschis sau secret, stabilind pentru fiecare
problemă în parte şi felul votului, afară de cazul în care chiar prin
regulamentele de organizare şi funcţionare se stabileşte şi caracterul
votului. Astfel, de exemplu, art.34 din Regulamentul şedinţelor
comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului prevede votul secret cu
bile pentru acordarea votului de încredere Guvernului sau adoptarea
moţiunii de cenzură. Votul deschis se exprimă prin ridicarea de
mâini, apel nominal, ridicare în picioare sau vot electronic.
Votarea prin apel nominal se face în modul următor:
preşedintele explică obiectul votării şi sensul cuvintelor pentru şi
contra; unul dintre secretari dă citire numelui şi prenumelui
deputaţilor; fiecare deputat sau senator răspunde pentru sau contra.
După terminarea apelului se repetă numele şi prenumele deputaţilor,
respectiv, ale senatorilor care nu au răspuns.
Votul secret se exprimă prin buletine, prin bile sau electronic.
Regulamentele de funcţionare stabilesc ca fiind obligatoriu votul cu
buletine (desigur, când s-a hotărât vot secret) atunci când sunt alese
persoane în funcţii, iar votul prin bile în cazul votării legilor sau a
unor hotărâri.
Votul pentru cazul buletinelor presupune ca deputatul sau
senatorul să lase neatins numele persoanei înscrise pe buletin, iar
votul contra presupune ştergerea lui.
Pentru votul secret cu bile, în faţa preşedintelui Camerei se
aşază o urnă albă şi o urnă neagră. Se înmânează fiecărui deputat sau
senator o bilă albă şi una neagră. Depunerea bilei albe în urma albă şi
a celei negre în urna neagră înseamnă vot pentru, iar depunerea bilei
albe în urna neagră şi a bilei negre în urna albă înseamnă vot contra.
Constituţia cuprinde chiar unele dispoziţii privind sistemul de
vot în Camerele parlamentului. Astfel, proiectul sau propunerea de
revizuire a Constituţiei trebuie adoptată de către Camera Deputaţilor
şi de Senat, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul
196
membrilor fiecărei Camere, iar dacă prin procedura de mediere nu se
ajunge la un acord, cele două Camere, în şedinţă comună, hotărăsc
cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.
Tot cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi
senatorilor, Camerele Parlamentului, în şedinţă comună, hotărăsc
punerea sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare.
Legile organice şi regulamentele Camerelor se adoptă cu votul
majorităţii fiecărei Camere. Votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor se cere şi pentru suspendarea din funcţie a Preşedintelui
României, pentru învestitura Guvernului, pentru adoptarea moţiunii
de cenzură. Cât priveşte legile ordinare şi hotărârile, ele se adoptă cu
votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră.
Sistemul de vot în parlament a cunoscut o anumită evoluţie, el
exprimând, desigur, autonomia parlamentului. Mai întâi, guvernanţii
au preferat votul secret, pentru că acesta permite parlamentarilor să
susţină guvernul fără ca electoratul să observe. Această viziune se
justifică prin teoria mandatului reprezentativ şi suveranitatea
parlamentară.
Pe parcurs, s-a impus şi votul deschis, sub presiunea
cetăţenilor, votul secret subzistând în cazul alegerilor în funcţii.
Concomitent cu dezvoltarea partidelor politice, tendinţa este de a se
prefera votul deschis, care permite un control clar asupra opţiunilor,
iar guvernului, un control deschis asupra majorităţii parlamentare
care trebuie să-l susţină.
VOT PUBLIC (DESCHIS) SAU VOT SECRET

Ţări
Public (afară dacă se decide altfel) 20
Public 23
Public, afară de numiri şi alegeri 28
De obicei, secret 1
Potrivit deciziei Prezidiului (biroului) 1
TOTAL 83
Cf. Les parlements dans le monde, p. 535.
197
IV.10. Deputaţii şi senatorii
Membrii Parlamentului poartă, de regulă, denumirea de
deputaţi sau senatori. Aceste denumiri, consacrate de sistemele
constituţionale, sunt corelate cu chiar denumirea Camerelor
parlamentului (în sistemul bicameral) sau a parlamentului.
De regulă, în structura bicamerală, o Cameră este denumită
Adunarea sau Camera Deputaţilor, Camera Reprezentanţilor şi
cealaltă Senat. De asemenea, deputaţii şi senatorii sunt aleşi prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, existând şi alte reguli
de desemnare. Sunt sisteme constituţionale în care există şi deputaţi
numiţi, iar unii deputaţi pot fi rezultatul unor dispoziţii legale care să
permită reprezentarea unor categorii sociale minoritare. Cât priveşte
senatorii, ei pot fi aleşi, de drept şi numiţi. Senatorii de drept se
găsesc în acele ţări în care constituţiile stabilesc că anumite persoane
(de regulă, foştii prim-miniştri, şefii cultelor religioase, preşedinţii
academiilor de profil strict ştiinţific) fac parte de drept din Senat, în
temeiul calităţii lor.
Senatorii de drept au fost prevăzuţi în constituţiile române din
1866, 1923 şi 1938. Constituţia Italiei prin art. 59 stabileşte că este
senator de drept şi pe viaţă, afară de cazul când renunţă, orice fost
preşedinte al Republicii. Senatorii numiţi au fost consacraţi prin
Constituţia română din anul 1938, ei fiind numiţi de rege. Constituţia
Italiei, în art.59, stabileşte că Preşedintele Republicii poate numi
senatori pe viaţă cetăţeni cu realizări excepţionale în domeniile
social, ştiinţific, artistic sau literar. Alegerea parlamentarilor este însă
regula şi ea se justifică prin aceea că parlamentul a apărut nu pentru
a fi o contrapondere faţă de executiv, ci mai ales pentru a reprezenta
cetăţenii. Parlamentul este, aşa cum am văzut, un organism esenţial
al echilibrului puterilor şi al reprezentării. Alegerea parlamentarilor
le conferă acestora o mai mare independenţă faţă de executiv; ei nu
depind de executiv şi nici de învestitura sa, ci de electorat. De
asemenea, alegerea parlamentarilor le conferă acestora un prestigiu
aparte într-un sistem politic bazat pe suveranitatea naţiunii, a
198
poporului. Prin alegere, parlamentarii sunt mai aproape de sursa
puterii decât miniştrii, au o importanţă mai mare decât aceştia. De
aceea, se consideră că într-un parlament bicameral, dacă una din
Camere este aleasă prin vot direct, iar cealaltă prin vot indirect,
prima are mai mult prestigiu şi mai multă influenţă.
Aceasta explică şi de ce, în asemenea situaţii, prima Cameră
are atribuţii mai importante în guvernare (adoptă bugetul, confirmă
guvernul şi programul său).
Deputaţii şi senatorii sunt aleşi pe durata mandatului. În unele
sisteme constituţionale se prevede regula reînnoirii membrilor unei
Camere parlamentare, dar durata mandatului rămâne aceeaşi, doar că
mandatul fiecăruia începe la date diferite.
De regulă, deputaţii şi senatorii intră în deplinătatea drepturilor
şi îndatoririlor de la data alegerii, conform prevederilor
constituţionale. Constituţia României stabileşte că parlamentarii întră
în exerciţiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care
fac parte, sub condiţia validării. Calitatea de deputat sau de senator
încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese sau în caz de
demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori
de deces.
Drepturi şi obligaţii
În realizarea mandatului lor, deputaţii şi senatorii au o serie de
drepturi şi de îndatoriri stabilite atât prin Constituţie, cât şi prin
regulamentele Camerelor. Acestea creează condiţiile pentru ca
deputaţii şi senatorii să-şi desfăşoare activitatea.
Drepturile şi îndatoririle deputaţilor şi senatorilor ar putea fi
clasificate în funcţie de conţinutul lor, de timpul în care pot sau
trebuie să fie exercitate, de actul normativ în care sunt prevăzute.
Astfel, în raport de conţinutul lor, drepturile şi îndatoririle deputaţilor
şi senatorilor pot fi grupate în drepturi şi obligaţii care privesc
organizarea internă a adunărilor şi cele care le revin în cadrul
raportului de reprezentare şi al responsabilităţilor faţă de alegători.
199
În funcţie de timpul în care pot fi exercitate, drepturile şi
îndatoririle deputaţilor şi senatorilor pot fi clasificate în drepturi şi
îndatoriri pe care deputaţii le exercită în timpul şedinţelor şi cele pe
care le exercită între şedinţe.
Cât priveşte actul normativ în care sunt cuprinse, am putea
distinge între drepturile şi îndatoririle prevăzute în Constituţie şi cele
prevăzute în legi.
Vom proceda însă la expunerea acestora, în ordinea
importanţei lor, pentru că unele drepturi şi îndatoriri sunt greu de
clasificat, în exclusivitate, într-o anumită grupă.
Drepturile şi îndatoririle deputaţilor şi senatorilor sunt, în
principal, următoarele:
a) De a participa la întreaga activitate a Camerei parlamentare
şi a Parlamentului, în toate formele în care această activitate se
desfăşoară. Ei au dreptul şi obligaţia de a participa la şedinţele
Camerelor, precum şi la activitatea grupurilor parlamentare, a
comisiilor parlamentare, de a iniţia propuneri legislative.
b) De a urmări aplicarea legilor şi a celorlalte măsuri hotărâte
de către Parlament. Dacă, în timpul şedinţelor, parlamentarii
participă la votarea legilor şi a hotărârilor, între şedinţele
parlamentare ei trebuie să urmărească dacă şi cum aceste acte sunt
aduse la îndeplinire. Aceasta se poate realiza printr-o varietate de
forme şi mijloace, cum ar fi participarea lor la şedinţele unor
autorităţi publice, sesizări şi propuneri.
c) De a pune întrebări şi adresa interpelări.
d) De a cere informaţiile necesare de la autorităţile publice, în
condiţiile legii, în vederea pregătirii dezbaterilor ori a interpelărilor.
e) De a păstra o strânsă legătură cu alegătorii din
circumscripţia electorală în care au fost aleşi. În acest mod se vor
cunoaşte problemele reale, iar alegătorii pot fi eficient sprijiniţi în
cererile lor.
f) De a fi indemnizaţi, de a primi diurne, de a li se asigura
cazarea şi gratuitatea călătoriei pe tren, avion, vapor, autobuz. De
200
g) De a li se acorda concedii pentru motive de boală sau
interese personale, în condiţiile Regulamentului Camerei.
Incompatibilităţi şi imunităţi
Unele sisteme constituţionale stabilesc incompatibilităţi între
mandatul de deputat sau senator şi alte funcţii, de regulă , publice.
Aceste incompatibilităţi au multe explicaţii, precum: imposibilitatea
exercitării concomitente a unor funcţii; parlamentarul trebuie să se
concentreze numai asupra activităţii parlamentare; evită corupţia,
prin acordarea de posturi avantajoase de către executiv, în vederea
influenţării parlamentului etc. Potrivit Constituţiei, calitatea de
deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei
funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al
Guvernului. Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.
Desigur, nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator.
Cât priveşte imunitatea parlamentarului, ea urmăreşte punerea
acestuia la adăpost împotriva unor urmăriri judiciare abuzive sau
şicanatorii. Există două categorii de imunităţi parlamentare: primele
sunt caracterizate prin inexistenţa răspunderii, punând parlamentarul
la adăpost pentru tot ce priveşte activitatea legată de exercitarea
mandatului său (discursuri, opinii, vot). Imunităţile din a doua
categorie, denumite şi inviolabilităţi, cuprind reguli speciale privind
reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală, în cazul în care
deputaţii sau senatorii sunt învinuiţi de crime sau delicte. Aceste
reguli ocrotesc parlamentarii împotriva unor abuzuri, unor urmăriri
judiciare nejustificate, arbitrare, declanşate de către executiv sau
adversari. În acest sens vom explica regulile cuprinse în Constituţia
României.
Aceste reguli asigură imunitatea parlamentară, în sensul
protecţiei deputaţilor şi senatorilor împotriva urmăririlor judiciare
abuzive şi a garantării libertăţii de gândire şi acţiune a acestora. De
aceea, niciun deputat sau senator nu poate fi tras la răspundere
201
juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în
exercitarea mandatului. De asemenea, niciun deputat sau senator nu
poate fi reţinut, arestat, percheziţionat sau trimis în judecată penală
ori contravenţională, fără încuviinţarea Camerei Deputaţilor sau
Senatului, după ascultarea sa. Competenţa de judecată aparţine
Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie.
Potrivit Regulamentelor Camerelor, cererea de reţinere,
arestare, percheziţie sau privind posibilitatea trimiterii în judecată
penală ori contravenţională se adresează preşedintelui Camerei de
către ministrul justiţiei. Preşedintele Camerei o aduce la cunoştinţa
deputaţilor sau senatorilor în şedinţă publică, după care o trimite de
îndată Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi (Camera
Deputaţilor) sau Comisiei Juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi
validări (Senat) spre examinare. Comisia va stabili dacă sunt motive
temeinice pentru aprobarea cererii. Hotărârea comisiei se adoptă prin
votul secret a cel puţin jumătate plus unu din membrii săi. Comisia
poate solicita ministrului justiţiei documentele necesare, acesta
având obligaţia de a le pune la dispoziţie. În caz de refuz, comisia se
adresează Camerei. Comisia întocmeşte un raport, la Camera
Deputaţilor, în cel mult 30 de zile. Cererea de ridicare a imunităţii,
împreună cu raportul, se va înainta grupului parlamentar din care
deputatul face parte, iar acesta îşi va exprima punctul de vedere în
termen de 30 de zile de la sesizare. Camera Deputaţilor hotărăşte
asupra cererii în cel mult 3 luni de la sesizare.
La Senat, procedura este asemănătoare, dar Comisia nu are un
termen de soluţionare. Doar Biroul Permanent al Senatului este
obligat să supună spre dezbatere şi aprobare plenului raportul
comisiei, în termen de 15 zile de la data depunerii lui. Asupra cererii,
Camera hotărăşte, prin vot secret, cu majoritatea membrilor săi.
În caz de infracţiune fragrantă, deputatul sau senatorul poate fi
reţinut şi supus percheziţiei fără încuviinţarea prealabilă a Camerei.
Dar, în această situaţie, ministrul justiţiei are obligaţia de a informa,
neîntârziat, pe preşedintele Camerei asupra reţinerii sau percheziţiei.
202
În cazul în care constată că nu există temei pentru reţinere, Camera
Deputaţilor sau, după caz, Senatul dispune imediat revocarea acestei
măsuri. În fine, trebuie adăugată regula potrivit căreia cererile
privind ridicarea imunităţii parlamentare se înscriu cu prioritate pe
ordinea de zi.
Imunitatea parlamentară este o garanţie juridică a exercitării
nestânjenite de către deputaţi şi senatori a activităţii lor. Ea nu
trebuie interpretată ca o înlăturare a răspunderii deputatului sau
senatorului pentru încălcarea legilor, ci ca o protecţie împotriva
eventualelor abuzuri sau presiuni. Camera parlamentară, printr-o
obiectivă şi matură dezbatere şi chibzuinţă, are dreptul să aprecieze
dacă faptele imputate deputatului sau senatorului se întind pe
întreaga durată a mandatului.
În alte sisteme constituţionale sunt, desigur, şi reguli specifice.
Astfel, în unele ţări, imunitatea parlamentară priveşte numai cauzele
penale, în altele (de inspiraţie britanică) priveşte numai cauzele civile.
Răspundere şi sancţiuni
Deputaţii şi senatorii au o serie de drepturi, dar şi o serie de
obligaţii. De asemenea, ei au obligaţia de a respecta normele
regulamentare. În cazul încălcării acestor norme ei pot fi sancţionaţi.
Sancţiunile ce li se pot aplica sunt:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţe;
e) interzicerea de a participa la lucrările adunării pe timp de
maximum 15 zile;
f) excluderea temporară.
Regulamentul Senatului prevede doar primele patru sancţiuni,
iar la sancţiunea de la litera e), durata este de 30 de zile. Sancţiunile
pot fi aplicate de către preşedintele Camerei sau de către Cameră în
condiţiile prevăzute de regulament şi, desigur, în raport cu gravitatea
abaterii.
203
IV.11. Actele parlamentului. Consideraţii generale. Clasificare
Dacă parlamentul, în chiar raţiunea sa de a fi, adoptă legi, în
practica acestuia s-au impus şi alte acte, sub denumiri specifice,
precum regulamente, hotărâri, declaraţii, moţiuni, mesaje, apeluri.
Trebuie precizat că unele acte sunt adoptate numai de o Cameră
parlamentară. Pentru simplificare folosim termenul parlament, din
context rezultând autoritatea emitentă.
Între actele parlamentului există deosebiri nu numai de
denumire; unele dintre ele rezultă din practica parlamentului.
Discuţii ştiinţifice s-au purtat şi pot să se poarte atunci când prin
constituţii se nominalizează numai legile şi hotărârile, lucru de altfel
frecvent.
În acest sens, trebuie să subliniem că enumerarea în constituţie
a actelor parlamentului nu este şi o clasificare a actelor în acte
normative şi individuale, în sensul că legile ar avea un caracter
normativ, iar hotărârile, întotdeauna, un caracter individual.
S-a exprimat în literatura juridică şi opinia că, prin modul cum
constituţia stabileşte actele prin care organele statului îşi îndeplinesc
atribuţiile, s-ar preciza în acelaşi timp şi caracterul normativ sau
nenormativ al acestora. O asemenea opinie nu este, în primul rând,
confirmată în practica normativă a organelor statului. Astfel,
organele de stat, inclusiv parlamentul, au emis şi hotărâri cu caracter
normativ. O asemenea opinie nu-şi găseşte fundamentarea în
constituţie, deoarece aceasta stabileşte doar actele prin care organele
statului îşi exercită atribuţiile, nu şi caracterul acestor acte, lăsând
sub acest aspect deplină libertate de decizie organelor de stat.
Înainte de a proceda la analiza detaliată a actelor juridice ale
parlamentului, se impune explicarea unor chestiuni prealabile. În
practica parlamentelor se întâlnesc unele manifestări de voinţă care
cuprind numai afirmaţii de principiu sau luări de atitudine, lipsite de
efecte juridice. Asemenea acte nu se încadrează în categoria actelor
juridice. De aceea, ele au fost grupate şi analizate ca o categorie de
acte aparte, denumite acte cu un caracter exclusiv politic. Pe bună
204
dreptate se susţine în doctrină că actele exclusiv politice, deşi
cuprind numai afirmaţii de principiu sau luări de atitudine lipsite de
un efect juridic imediat, prin faptul că emană de la organe situate pe
cele mai înalte trepte ale aparatului de stat, se bucură de un prestigiu
deosebit şi de o largă influenţă în viaţa socială şi politică. Sunt acte
cu caracter exclusiv politic declaraţia, mesajul, apelul.
Prin asemenea acte, parlamentul stabileşte anumite principii în
politica externă, ia atitudine în anumite probleme internaţionale,
aduce la cunoştinţă altor parlamente poziţia în diverse probleme
internaţionale.
Gruparea declaraţiei, mesajului şi apelului în categoria actelor
exclusiv politice prezintă avantaje de ordin ştiinţific. Sunt evidenţiate
astfel aspecte specifice ale activităţii parlamentare în domeniul
politicii externe şi se realizează o diferenţiere a acestor manifestări
de voinţă de actele juridice. Actele juridice sunt şi ele exprimări
politice, dar mesajul, declaraţia şi apelul au, cu precădere şi în
totalitate, numai un caracter politic.
O a doua problemă prealabilă priveşte precizarea naturii
juridice a regulamentului Camerei parlamentare sau a Parlamentului
în întregul său.
Pentru analizarea acestei probleme urmează să observăm că
parlamentul sau, desigur, fiecare cameră adoptă regulamentul său de
funcţionare, în virtutea autonomiei sale parlamentare. Încadrarea
regulamentului într-una din categoriile de acte juridice ale
parlamentului a format şi formează încă obiectul unei interesante
dispute ştiinţifice.
Opiniile, în mare parte diferite, au fost formulate succesiv.
Practica a confirmat unele puncte de vedere şi le-a înlăturat pe altele.
Mai mult, legislaţia a evoluat sub aspectul cerinţelor atât de conţinut,
cât şi de formă. Aceasta face ca unele opinii care puteau fi susţinute
şi prin argumente practice sau de lege să nu mai aibă astăzi
asemenea suport.
205
Analiza detaliată a tuturor opiniilor exprimate excede însă
cerinţele unei prelegeri universitare. Constituţia României dă
regulamentelor Camerelor o poziţie distinctă în cadrul actelor
Parlamentului, îndeosebi prin art.61(1), care le nominalizează, şi prin
art.144-145, privind controlul constituţionalităţii lor. De aceea, ele
vor trebui examinate aparte.
O altă problemă priveşte clasificarea generală a actelor parla-
mentului. Pentru aceasta vom observa că prin constituţii sunt nomi-
nalizate următoarele acte juridice: legile, regulamentele Camerelor,
hotărâririle şi moţiunile. În funcţie de faptul dacă conţin sau nu norme
juridice, actele pot fi clasificate în două categorii, şi anume: acte cu
caracter normativ şi acte cu caracter individual (nenormativ).
În prima categorie intră legile şi regulamentele Camerelor, fără
excepţie, precum şi unele hotărâri. În cea de-a doua categorie sunt
cuprinse numai hotărâri, şi anume acelea care cuprind manifestări de
voinţă în scopul stabilirii de drepturi şi obligaţii în sarcina unor
subiecte de drept dinainte determinate, precum şi moţiunile.
IV.11.1 Legea ca act juridic al parlamentului

Două realităţi fac mereu actuală discutarea conceptului de lege.
Mai întâi faptul că, în mod obişnuit, curent, termenul de lege este
folosit în două accepţiuni, o accepţie largă (lato sensu), care exprimă
orice act normativ, şi o accepţie restrânsă (stricto sensu), prin care se
desemnează actul juridic al parlamentului (autoritate legiuitoare).
Ambele accepţiuni sunt corect, curent utilizate. Distincţia ştiinţifică
se impune însă atunci când urmărim să stabilim ierarhia izvoarelor
de drept, să facem cuvenitele delimitări între actele autorităţilor
publice şi deci şi între cele ale parlamentului, sau când vrem să
explicăm supremaţia juridică a legii. Aceasta deoarece supremaţia
legii priveşte numai legea ca act juridic al parlamentului.
Deşi distincţia între cele două accepţiuni ale noţiunii de lege se
face corect, continuă încă să se manifeste multe nuanţări când se
defineşte legea ca act juridic al parlamentului, nuanţări care, uneori,
206
nu permit identificarea legii nu numai în sistemul de drept, ci nici în
cadrul actelor parlamentului.
Or, o asemenea distincţie (şi de identificare) apare utilă din
moment ce parlamentul adoptă atât legi, cât şi alte acte. De regulă, în
definirea legii, se au în vedere două aspecte, şi anume conţinutul
actului normativ (criteriul material) şi procedura sa de adoptare
(criteriul formal). Dacă, în ce priveşte criteriul formal, definiţiile
formulate reuşesc în unanimitate (sau aproape) o soluţie riguros
exactă ştiinţificeşte, nu acelaşi lucru reuşesc ele în ce priveşte
criteriul material.
De aceea, un examen critic, succint desigur, al definiţiilor
formulate se impune. Astfel, André Hauriou definea legea ca fiind o
regulă generală, scrisă, stabilită de către puterile publice după
deliberare şi comportând accepţiunea directă sau indirectă a
guvernanţilor, iar Benoit Jeanneau ca fiind „regulile stabilite de către
Parlament, în materiile legislative”, altfel spus, în materiile
enumerate de art.34 al Constituţiei (franceze, desigur). În literatura
juridică românească, legea este definită de către Tudor Drăganu ca
fiind actul care „exprimând voinţa întregului popor, este votat de
organul suprem al puterii de stat, în conformitate cu regulile
procedurale stabilite de Constituţie, şi cuprinde forme generale de
conduită, obligatorii şi susceptibile de a fi aplicate, atunci când
metoda convingerii nu dă rezultate, prin forţa de constrângere a
statului”. La rândul său, Ion Deleanu defineşte legea ca fiind actul ce
„cuprinde reguli generale şi obligatorii, sancţionate prin forţa de
constrângere a statului, atunci când aplicarea ei nu se realizează din
convingere, şi este susceptibilă de aplicare ori de câte ori se ivesc
condiţiile prevăzute în ipoteza ei”, pentru a adăuga că, din punct de
vedere formal, „pentru ca un act juridic să aibă valoare de lege, el
trebuie să fie adoptat de către parlament cu respectarea unor norme
de tehnică legislativă, în sensul restrâns al acestei noţiunii”; iar
Gheorghe Boboş, ca fiind „numai acel act normativ care este
207
elaborat de către organul suprem al puterii de stat după o procedură
specială”.76
Privitor la acest grup de definiţii, pe care le-am reprodus aici,
se impun mai multe constatări. În mod corect, legea, în accepţiunea
sa restrânsă, este considerată a fi o regulă generală, un act, având
forma scrisă, adoptată de către parlament şi după o procedură anu-
mită, prestabilită (procedură specială, norme de tehnică legislativă).
Este, de asemenea, utilă adăugirea ce apare în unele definiţii, în
sensul că acest act comportă accepţiunea directă sau indirectă a
guvernanţilor, în măsura în care acest lucru s-ar referi la adoptarea
legilor prin referendum.
Dar acest mod de definire este numai parţial complet, în sensul
că surprinde doar aspectul formal al legii.
Cât priveşte cel de-al doilea aspect, aspectul material
(conţinutul reglementărilor), definiţiile menţionate nu reuşesc să-l
surprindă. Mai exact spus, trăsăturile privind aspectul material al
conceptului de lege nu sunt suficiente pentru identificarea legii ca act
al parlamentului. Dacă este adevărat că legea conţine norme generale
de conduită, obligatorii (reguli generale şi obligatorii), susceptibile
de a fi aplicate, în caz de nevoie, prin forţa de constrângere a statului,
este însă fără îndoială că o asemenea trăsătură priveşte toate actele
normative, fără excepţie. De asemenea, precizarea că legea intervine
în materiile legislative stabilite de către Constituţie nu este nici ea
satisfăcătoare, deşi poate fi avută în vedere mai ales pentru sistemele
constituţionale în care domeniul rezervat legii este precis determinat
chiar prin dispoziţii constituţionale.
Există însă şi alte definiţii ale legii care trebuie luate în
considerare. Astfel, Georges Burdeau, plecând de la constatarea că,
în definirea legii, există multe controverse, arată că, dacă se ia în
considerare conţinutul, se poate spune că sunt legi toate
reglementările generale şi permanente. Dimpotrivă, dacă se
consideră forma în care este edictată, se poate spune că legea este
76
208
actul juridic votat de cele două Camere. Într-o asemenea concepţie,
adaugă Georges Burdeau, nu ar exista materii care să fie rezervate
domeniului legii, legislatorul imprimând reglementărilor caracterul
de lege.77
Mircea Lepădătescu defineşte legea ca fiind actul juridic
adoptat de parlament prin care sunt reglementate raporturile sociale
cele mai generale şi mai importante. Ioan Ceterchi şi Momcilo
Luburici definesc legea ca „actul normativ cu forţă juridică
superioară tuturor celorlalte acte normative, care emană de la
organul suprem al puterii de stat şi care reglementează cele mai
importante relaţii sociale”.78
Valorificând definiţiile invocate până aici, putem considera că
legea, în accepţiunea sa restrânsă, este actul juridic al Parlamentului,
elaborat în conformitate cu Constituţia, potrivit unei proceduri
prestabilite şi care reglementează relaţiile sociale cele mai generale şi
cele mai importante. Un asemenea mod de definire a legii prezintă,
credem noi, reale avantaje de ordin ştiinţific. El surprinde atât
aspectul formal, cât şi cel material. Desprindem din această definiţie
faptul că legea este actul juridic al Parlamentului, identificându-se
astfel organul emitent. De aici rezultă că legea este în exclusivitate
actul Parlamentului, definiţia punând în valoare dispoziţiile din
multe constituţii, potrivit cărora parlamentul este unicul organ
legiuitor. Această prevedere constituţională şi realitate statală este
rezultatul faptului că parlamentul constituie, de regulă, singurul
organ de stat ales de către toţi cetăţenii ţării, direct prin vot universal,
egal şi secret.
Definiţia evocă faptul că niciun alt organ de stat nu poate
adopta legi, că deci numai parlamentul îmbracă în forma legii voinţa
poporului, dându-i astfel, caracterul de voinţă de stat. Legea însă se
află într-un raport de conformitate cu constituţia, ea trebuind să fie
perfect armonizată cu litera şi spiritul acesteia. Această precizare
77
78
209
pune în lumină poziţia legii în raport cu constituţia, delimitând-o şi,
implicit, evocă ideea că restul izvoarelor dreptului trebuie să fie
conforme legii. Transformarea voinţei poporului în lege (deci în
voinţă de stat) nu se poate realiza oricum, ci numai pe calea unei
proceduri anumite, procedură la rândul ei prestabilită chiar prin
constituţie şi lege.
Această procedură trebuie să permită poporului posibilitatea
unui control direct asupra modului cum parlamentul îşi exercită
mandatul încredinţat şi îndeosebi funcţia legislativă. În anumite
situaţii, aşa cum vom explica de altfel, poporul are dreptul de a
valida, prin referendum, deci cel mai direct posibil, exercitarea
acestei funcţii.
Definiţia legii ca act juridic al parlamentului trebuie să
realizeze nu numai identificarea formei, ci şi a conţinutului, ceea ce
conduce la identificarea domeniului rezervat legii. Iată de ce spunem
că legea reglementează cele mai generale şi mai importante relaţii
sociale.
Această parte a definiţiei evocă faptul că, prin lege, sunt
reglementate numai anumite relaţii sociale, şi anume acelea pe care
legiuitorul, în baza unei selecţii valorice determinate de factori
economici, sociali, politici, juridici, le consideră a fi cele mai
importante şi cele mai generale.
Aceasta exprimă realitatea că nu toate relaţiile sociale prezintă
aceeaşi importanţă pentru legiuitor, ci numai unele, iar celelalte
relaţii sociale, care deci nu prezintă această importanţă deosebită,
urmează a se desfăşura în spiritul reglementărilor date prin lege. Ele
vor fi deci reglementate prin acte de mai mică importanţă ca legea.
Este evocată aici şi ideea că, practic, legea nu poate reglementa
totalitatea relaţiilor sociale, deşi ideal ar fi ca toate reglementările
juridice să fie opera parlamentului, lucru ce nu poate fi considerat o
imposibilitate în perspectiva dezvoltării tehnicilor de lucru.
Imposibilitatea, practic, ca legea să reglementeze totalitatea relaţiilor
sociale este determinată atât de volumul imens (aproape de
210
nemăsurat) al relaţiilor sociale, cât şi de realitatea că parlamentul îşi
desfăşoară activitatea în sesiuni. S-a impus deci o selecţie valorică a
relaţiilor ce revin spre reglementare legii, sau numai legii, selecţie ce
a dus în timp la categoria de domeniu rezervat legii.
Stabilirea sferei relaţiilor sociale ce formează domeniul
rezervat reglementării prin lege prezintă un real interes teoretic şi
practic, mărturii în acest sens fiind atât preocupările ştiinţifice, cât şi
reglementările constituţionale.
Examinând această problemă în realitatea sa constituţională, vom
putea observa că unele constituţii, deşi conţin anumite elemente de
identificare, nu stabilesc expres, în integralitatea lor, relaţiile a căror
reglementare se face în exclusivitate prin lege. Alte constituţii enumeră
însă aceste relaţii, un asemenea procedeu având, desigur, avantaje.
Faptul că unele constituţii încearcă o delimitare a categoriilor de
relaţii sociale ce revin, în exclusivitate, reglementării prin lege, ca act
al parlamentului, este considerat o inovaţie, având în vedere că în mod
tradiţional domeniul legii este nelimitat şi că parlamentul este
considerat suveran şi poate legifera în orice domeniu.
Această inovaţie a fost introdusă de Constituţia franceză din
anul 1958, care a circumscris legii un anumit număr de materii
limitativ enumerate. Astfel, art.35 din această Constituţie distinge
două sectoare în interiorul domeniului legislativ:
a) materii pe care parlamentul le poate reglementa până la
detaliu, şi anume, drepturile civile şi garanţiile fundamentale
acordate cetăţenilor pentru exercitarea libertăţilor publice; cetăţenia,
statutul şi capacitatea persoanelor; determinarea crimelor şi delic-
telor; veniturile, taxele şi modalităţile de percepere a impozitelor;
regimul electoral, naţionalizarea întreprinderilor;
b) materii împărţite, adică sectoare în care parlamentul este
autorizat să stabilească principiile fundamentale şi să lase, în
consecinţă, guvernului sarcina de a elabora modalităţile de aplicare,
precum organizarea apărării naţionale, învăţământul, regimul
proprietăţii, dreptul la muncă, dreptul sindical şi al securităţii sociale.
211
Se consideră astfel că, în sistemul constituţional francez, legea
dispune de un domeniu rezervat, limitat şi supravegheat. Această
limitare se realizează prin enumerarea din art.35 al Constituţiei
franceze.
Constituţia României stabileşte domeniile rezervate
reglementării prin legi constituţionale, acestea fiind cele ce privesc
revizuirea Constituţiei.
Domeniile rezervate legii organice sunt:
a) Sistemul electoral;
b) Organizarea şi funcţionarea partidelor politice;
c) Organizarea şi desfăşurarea referendumului;
d) Organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare
a Ţării;
e) Regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă;
f) Infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;
g) Acordarea amnistiei sau a graţierii colective;
h) Organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al
Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a
Curţii de Conturi;
i) Statutul funcţionarilor publici;
j) Contenciosul administrativ;
k) Regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;
l) Regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi
protecţia socială;
m) Organizarea generală a învăţământului;
n) Regimul general al cultelor;
o) Organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi
regimul general privind autonomia locală;
p) Modul de stabilire a zonei economice exclusive;
q) Celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede
adoptarea de legi organice.
Cât priveşte legile ordinare, Constituţia nu nominalizează
anumite domenii, lăsând Parlamentului aprecierea acestora.
212
IV.11.2. Clasificarea legilor
Tradiţional, legile sunt clasificate în legi constituţionale şi legi
obişnuite, ordinare. Această clasificare exprimă corect ideea că şi
Constituţia este o lege căreia îi sunt caracteristice în general aceleaşi
trăsături.
Faţă de prevederile exprese ale Constituţiei României, se
impune clasificarea legilor în legi constituţionale, legi organice şi
legi ordinare. Această clasificare se realizează pe criteriul
conţinutului reglementărilor, dar şi pe cel al procedurii de adoptare.
Legile constituţionale sunt cele prin care se revizuieşte
Constituţia. Sub aspectul conţinutului, ele conţin reglementări ale
relaţiilor sociale fundamentale şi care sunt esenţiale pentru
instaurarea, menţinerea şi exercitarea statală a puterii. Sub aspect
procedural, ele se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din
numărul membrilor fiecărei Camere, fiind definitive numai după
aprobarea lor prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la
data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire.
Legile organice sub aspectul conţinutului sunt acelea care
intervin în domeniile rezervate prin Constituţie. Sub aspect proce-
dural, ele se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere.
Legile ordinare reglementează relaţii sociale de mai mică
importanţă, iar procedural sunt adoptate cu votul majorităţii
membrilor prezenţi din fiecare Cameră.
Este important de subliniat că, pentru sistemul nostru de drept,
în ultimele decenii, până la Constituţia actuală, menţionarea legilor
organice era pur teoretică, fără însemnătate practică, deoarece legile
organice cunoşteau aceeaşi procedură de elaborare ca toate legile, iar
din punctul de vedere al dreptului constituţional, tocmai această
procedură devine criteriu de clasificare.
Categoria legilor organice era păstrată în limbajul nostru juridic
prin tradiţie, dar practic ea nu exprima o grupă distinctă de legi.
Observaţia este interesantă, deoarece şi în alte sisteme
213
constituţionale se fac clasificări ale legilor, dar aceste clasificări se
fundamentează pe dispoziţiile exprese ale constituţiilor.
Astfel, în dreptul francez, prin expresia lege organică erau
desemnate normele privind organizarea puterilor publice şi care
adesea erau măsuri de aplicare a Constituţiei. Ele însă erau adoptate
potrivit aceleiaşi proceduri ca şi legile ordinare. Constituţia franceză
din anul 1958 a prevăzut însă că anumite materii vor face obligatoriu
obiectul legilor organice şi că procedura de elaborare a legii organice
va fi diferită de cea a legii ordinare.
Procedura diferită de elaborare face ca în dreptul francez să se
distingă trei mari categorii de legi, şi anume: legi constituţionale, legi
organice, legi ordinare, legile ordinare putând la rândul lor să fie
clasificate în mai multe categorii.
Cât priveşte legile organice, ele diferă în dreptul francez de
legile ordinare atât prin domeniile în care intervin, cât şi prin
procedura de elaborare.
Potrivit Constituţiei Spaniei, legile organice sunt cele care se
referă la dezvoltarea drepturilor fundamentale şi libertăţilor publice,
cele care aprobă statutele de autonomie şi regimul electoral general,
ca şi alte legi prevăzuta în Constituţie. Adoptarea legilor organice,
modificarea sau abrogarea lor se fac cu majoritatea absolută a
Congresului, prin vot final asupra ansamblului proiectului. Iar
potrivit Constituţiei Suediei, art.3, Constituţia, Regulamentul
Rikstagului, Legea Succesiunii la tron şi Legea presei constituie
legile organice ale Regatului.
Introducerea referendumului ca mod de adoptare a unor legi
înseamnă includerea în chiar procedura de elaborare a legii a
consultării directe, prin vot, a poporului.
În lumina acestor realităţi constituţionale se impune completarea
clasificării legilor, sau mai exact o îmbunătăţire a celei existente.
Putem observa astfel că există patru mari categorii de legi, şi anume:
a) legi constituţionale;
b) legi referendum (aprobate prin referendum);
214
c) legi organice;
d) legi obişnuite, ordinare.
Distincţia între aceste categorii de legi se poate face atât pe
criteriul conţinutului reglementărilor, cât şi pe criteriul procedurii de
elaborare.
IV.12. Supremaţia legii
IV.12.1. Conceptul de supremaţie a legii
Desigur, se impune să precizăm ce este supremaţia legii. În
literatura juridică se constată că noţiunea de supremaţie juridică a
legii este de obicei definită pornindu-se de la faptul că norma
stabilită de aceasta nu trebuie să corespundă nici unei alte norme, în
afară de normele cuprinse în Constituţie, iar toate celelalte acte
juridice emise de organele statului nu pot să o abroge, să o modifice
sau să deroge de la ea. Plecând de la această constatare şi făcându-se
anumite precizări, se defineşte supremaţia legii ca „acea
caracteristică a ei care-şi găseşte expresia în faptul că normele pe
care le stabileşte nu trebuie să corespundă nici unor alte norme în
afară de cele constituţionale, iar celelalte acte juridice emise de
organele statului îi sunt subordonate din punctul de vedere al
eficacităţii lor juridice”(Tudor Drăganu).
În general, supremaţia legii este la fel definită, deşi unii o
denumesc „forţa juridică supremă a legii”, alţii „supremaţia
juridică”, iar alţii pur şi simplu „supremaţia legii”. Valorificând şi
cele exprimate până în prezent în literatura juridică, putem conchide
că supremaţia legii este un principiu constituţional ce exprimă acea
calitate a legii (trăsătură a legii) în virtutea căreia legea elaborată în
conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei este superioară, juridic,
tuturor actelor normative existente într-un sistem constituţional.
Astfel văzute lucrurile, apare corectă constatarea în sensul
căreia consacrarea şi realizarea supremaţiei legii în ansamblul
sistemului de acte normative reprezintă o condiţie a unităţii
întregului sistem de izvoare ale dreptului, precum şi singura
215
modalitate de armonizare a cerinţelor democraţiei cu cerinţele de
rapiditate, tehnicitate, specializare şi supleţe a activităţii normative.
IV.12.2. Fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei legii

Fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei legii a fost făcută
îndeosebi prin raportarea la categoriile juridico-statale. Sintetizând
punctele de vedere exprimate în literatura juridică, putem observa că
supremaţia legii s-a fundamentat ştiinţific în mod diferit. De aceea,
unele consideraţii se impun.
a) Fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei legii prin
caracterele puterii. Se poate observa că deseori supremaţia legii se
fundamentează prin caracterele generale ale puterii şi îndeosebi prin
deplinătatea şi suveranitatea puterii.
În mod discutabil, unii denumesc aceste caractere generale
principii ale organizării şi funcţionării organelor statului. Fără a intra
în detalii, trebuie să precizăm că deplinătatea (cu unele rezerve) şi
suveranitatea sunt caractere generale ale puterii şi, deşi se regăsesc
(în sensul că le determină) în principiile fundamentale de organizare
statală, ele nu se confundă cu acestea. Fundamentarea ştiinţifică a
supremaţiei legii pe caracterele generale ale puterii este corectă, dar
nu şi completă.
b) Fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei legii prin poziţia în
sistemul statal a autorităţii emitente. De cele mai multe ori se
consideră că poziţia parlamentului în sistemul statal justifică şi
supremaţia legii. Se consideră astfel că ierarhia organelor statale
duce în mod obligatoriu şi la o ierarhie a actelor lor juridice. Astfel
stând lucrurile, din moment ce parlamentul ocupă poziţia cea mai
înaltă în sistemul statal, înseamnă că şi legea ocupă poziţia cea mai
înaltă în sistemul normativ (sistemul de drept al unei ţări). Desigur, şi
un asemenea mod de fundamentare a supremaţiei legii este exact,
dar incomplet.
c) Fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei legii prin
supremaţia Constituţiei. O asemenea fundamentare este desigur
216
exactă, dar nu este în general şi motivată, plecându-se de la ideea că
supremaţia Constituţiei este un lucru îndeobşte admis şi cunoscut.
Este foarte adevărat că şi Constituţia este o lege, dar cu toate
acestea dintotdeauna între Constituţie şi lege s-au făcut deosebiri (de
conţinut, de formă şi de putere juridică), de unde rezultă şi
necesitatea discutării nuanţate a supremaţiei.
Procedând identic ca la fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei
Constituţiei, trebuie să găsim cauzele care determină şi explică
supremaţia legii.
Mai exact, trebuie să identificăm cauzele care determină
conţinutul şi forma legii, precum şi poziţia sa supraordonată în
sistemul normativ. Astfel văzute lucrurile, identificând şi aici relaţiile
dintre lege şi putere, dintre stat, drept şi economie, în fundamentarea
ştiinţifică a supremaţiei legii trebuie să ajungem mai departe de
caracterele generale ale puterii, chiar la puterea şi, în ultimă instanţă,
la sursele acestei puteri, şi anume la condiţiile economice şi sociale.
Este îndeobşte admis că legea reprezintă actul juridic al
Parlamentului, elaborat în conformitate cu Constituţia şi potrivit unei
proceduri prestabilite şi care, exprimând voinţa şi interesele
poporului, reglementează relaţiile sociale cele mai generale şi cele
mai importante.
Supremaţia legii se explică deci prin (sau şi prin) funcţiile sale
în exprimarea şi realizarea voinţei poporului ca voinţă general
obligatorie (de stat). Aşa cum am precizat şi la supremaţia
Constituţiei, trebuie să observăm şi aici că în fundamentarea
ştiinţifică a supremaţiei legii nu trebuie să privim izolaţi aceşti
factori.
Fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei legii se regăseşte în
totalitatea acestor factori economici, sociali, politici şi juridici, factori
ce se află într-o strânsă legătură şi interacţiune şi care trebuie priviţi
în raport cu legea în indivizibilitatea lor.
217
IV.12.3. Explicarea supremaţiei legii în raport
cu supremaţia constituţiei
Studierea supremaţiei legii este în general făcută avându-se în
vedere că în conceptul de lege sunt de fapt incluse şi constituţia,
precum şi legile de modificare a constituţiei.
În definirea constituţiei, am evidenţiat că şi ea este o lege, dar o
lege fundamentală, trăsătură rezultând atât din conţinutul
reglementărilor, cât şi din procedura de elaborare. Pentru raţiunile pe
larg expuse în capitolul privitor la Constituţie, supremaţia constituţiei
exprimă poziţia sa cea mai înaltă în sistemul normativ al unei ţări.
Aşa văzute lucrurile, supremaţia legii nu priveşte raportul acesteia cu
constituţia (poziţia sa faţă de constituţie), ci poziţia faţă de restul
dreptului.
Desigur, s-ar putea pune întrebarea dacă este corect să vorbim
de supremaţia legii din moment ce această supremaţie aparţine
constituţiei. Vom observa că este nu numai corect, dar şi de mare
utilitate teoretică şi practică, în vasta activitate de creare şi aplicare a
dreptului.
a) Nu întotdeauna şi pretutindeni s-a făcut distincţie (cât
priveşte supremaţia) între constituţie şi lege. Cea mai convingătoare
dovadă o găsim în clasificarea (tradiţională) a constituţiilor în
constituţii rigide şi constituţii suple. Această clasificare, prin
categoria constituţiilor flexibile (suple), exprimă realitatea că, în
unele sisteme constituţionale, supremaţia constituţiei este încorporată
în supremaţia legii.
b) Constituţia este documentul politic şi juridic fundamental
care cuprinde, la cel mai înalt nivel şi într-o desăvârşită sinteză,
principiile întregii vieţi economice, politice, sociale, culturale şi
juridice. Legea ordinară, având ca punct de plecare principiile
constituţionale, dă reglementări unor relaţii sociale din anumite
compartimente ale vieţii, aceste reglementări fiind de aplicaţie
nemijlocită la cazurile concrete.
218
c) Vasta reţea de norme juridice se elaborează în baza legii, în
aplicarea şi executarea acesteia. Această reţea de norme juridice se
raportează direct, mai întâi la lege, urmărindu-se permanent
conformitatea şi considerându-se (o prezumţie juris et de iure) că
legea este totdeauna constituţională (conformă cu constituţia).
d) În practică, dar şi în teorie, în ideea simplificării şi
operativităţii, referirile se fac numai la lege, deşi lucrurile aici sunt
discutabile.
Sintetizând, putem reţine din poziţia supraordonată a
constituţiei, în raport cu legea ordinară, supremaţia constituţiei. La
rândul său, legea este elaborată în conformitate cu constituţia şi este
supremă faţă de restul dreptului. În această viziune, supremaţia legii
exprimă poziţia sa juridică superioară faţă de celelalte acte normative
existente în sistemul nostru juridic.
Consecinţele juridice ale supremaţiei legii
Din supremaţia legii în sistemul normativ rezultă o serie de
consecinţe juridice, privind fie legea ca atare (situaţii în care aceste
consecinţe sunt şi garanţii ale supremaţiei legii), fie normele juridice
existente în sistemul constituţional. În cadrul acestor consecinţe vom
explica: cele privind elaborarea legii; cele privind modificarea,
suspendarea şi abrogarea legii; cele privind conformitatea cu legea a
celorlalte acte emise de organele statului.
IV.12.4. Elaborarea legii

Din moment ce legea exprimă voinţa poporului şi este edictată
de către parlament, este firesc ca elaborarea să se facă potrivit unei
proceduri deosebite, procedură la rândul său prestabilită prin
constituţie şi lege. Acest lucru – s-a văzut – rezultă din chiar definiţia
legii. În procedura de elaborare a legii, intervin, cu titluri diferite,
organisme politice, sociale şi statale, precum şi cetăţenii.
Determinantă este însă, sub aspect strict juridic, participarea
parlamentului, care constituie de fapt autoritatea legiuitoare. În
219
explicarea procedurii de elaborare a legii, unele consideraţii se
impun.
a) Procedura de elaborare a legilor este în directă legătură cu
chiar clasificarea legilor. Astfel, în dreptul francez, există
substanţiale diferenţieri între procedurile de elaborare a diferitelor
categorii de legi. Desigur, şi în acest domeniu se resimt puternic
efectele separaţiei / echilibrului puterilor.
Cât priveşte sistemul constituţional român, procedura de
elaborare cunoaşte deosebiri (nuanţări) în funcţie de faptul dacă
legile sunt constituţionale, organice sau ordinare.
b) Determinarea etapelor şi succesiunea lor în procedura de
elaborare a legilor interesează, de asemenea, mai ales că în
literatura juridică sunt exprimate puncte de vedere diferite. Astfel,
unii autori consideră că această procedură ar cuprinde trei etape,
şi anume: anterioară adoptării legii (iniţiativa legislativă, avizarea
proiectului de lege de către organele prevăzute de lege,
examinarea şi avizarea proiectelor de legi de către comisiile
competente ale parlamentului, dezbaterea proiectului de lege în
parlament); concomitentă adoptării legilor (votarea legii);
posterioară adoptării legilor (subscrierea legii, semnarea legii de
către şeful statului, publicarea legii). Apoi, elaborarea unei legi
cuprinde operaţiuni care se situează cu mult înainte de
operaţiunea pe care constituţionaliştii o denumesc iniţiativa
legislativă. Astfel, elaborarea unui proiect de lege începe (firesc,
de altfel) cu documentarea prealabilă şi fundamentarea
proiectului. Va trebui să observăm însă că în procedura de
elaborare a legii, ca atare constituţională, sunt cuprinse numai
acele etape care implică sesizarea, participarea sau relaţii juridice
directe cu autoritatea legiuitoare (sau cu structurile sale interne).
Operaţiunile anterioare, numeroase de altfel, şi de reală
importanţă şi utilitate, nu pot fi încadrate, distinct şi explicit, în
categoria constituţională procedura de elaborare a legii, ele
neimplicând vreun efect juridic în raport cu parlamentul. În mod
220
firesc, în procedura de elaborare a legilor trebuie nominalizate
numai operaţiunile de care parlamentul ia cunoştinţă direct, urmând
a se pronunţa prin votul său, altfel spus, numai cele prevăzute de
Constituţie şi regulamentele Camerelor Parlamentului. Astfel văzute
lucrurile, credem că procedura de elaborare a legilor cuprinde
următoarele etape:
1. Iniţiativa legislativă;
2. Examinarea şi avizarea proiectului de lege de către
comisiile parlamentare;
3. Includerea proiectului de lege pe ordinea de zi a şedinţelor
Camerelor;
4. Dezbaterea proiectului de lege în plenul fiecărei Camere;
5. Votarea proiectului de lege în fiecare Cameră;
6. Medierea;
7. Semnarea legii de către preşedinţii Camerelor;
8. Promulgarea şi publicarea legii;
9. Aprobarea legii prin referendum.
Cât priveşte legile referendum, ele urmează aceeaşi procedură,
la care se adaugă aprobarea lor de către popor cu prilejul consultării
acestuia prin referendum. O observaţie prealabilă priveşte avizarea
proiectelor de legi. Din multitudinea de avize, numai avizarea de către
comisiile parlamentare formează o etapă distinctă în procedura de
elaborare a legii. Toate celelalte avize sunt incluse de fapt în iniţiativa
legislativă, deoarece ele sunt anterioare sesizării parlamentului.
IV.12.5. Iniţiativa legislativă sau dreptul de iniţiativă legislativă

Iniţiativa legislativă cuprinde în conţinut posibilitatea de a
propune proiecte de legi sau propuneri de legi corelate cu obligaţia
parlamentului de a examina, dezbate şi a se pronunţa asupra
acestora. Iniţiativa legislativă nu trebuie confundată cu posibilitatea
generală a oricărui subiect de drept de a face propuneri
parlamentului. Este adevărat că unele constituţii folosesc în ce
priveşte iniţiativa legislativă exprimarea de proiect de lege, de
221
regulă, pentru actul ce provine de la guvern şi pe cea de propunere
legislativă, pentru actul ce provine de la deputaţi, senatori, sau chiar
cetăţeni, dar contextul reglementării este edificator pentru stabilirea
iniţiativei legislative. Asemenea prevederi cuprinde şi Constituţia
României în art.73.
Dreptul la iniţiativă legislativă este acordat numai anumitor
organisme statale sau politice, şi anume acelora care, prin poziţia şi
competenţa lor, au în cea mai mare măsură posibilitatea cunoaşterii
realităţilor economice, sociale, culturale. Sfera subiectelor iniţiativei
legislative are un mare rol în caracterizarea unui sistem constituţional
ca democratic sau nedemocratic.
Vom observa că, în general, au iniţiativă legislativă: Camerele
parlamentelor (diferite fracţiuni din parlamente, comisiile
parlamentare, deputaţii, senatorii), organele de stat cu activitate
permanentă (inclusiv şefii de stat), guvernul, organul suprem
judecătoresc, organizaţiile politice sau cetăţeneşti, cetăţenii. În
acordarea dreptului de iniţiativă legislativă trebuie asigurate atât
cerinţele de tehnicitate, cât şi cele democratice.
În România, potrivit Constituţiei, au dreptul de iniţiativă
Guvernul, deputaţii, senatorii şi cetăţenii.
Iniţiativa legislativă a cetăţenilor, iniţiativa populară cum i se
spune frecvent, este clar delimitată şi definită în Constituţie. Astfel,
ea trebuie să provină de la cel puţin 250.000 de cetăţeni cu drept de
vot. Apoi, cetăţenii care îşi manifestă dreptul de iniţiativă legislativă
trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în
fiecare din aceste judeţe sau în Municipiul Bucureşti trebuie să fie
înregistrate cel puţin 10.000 de semnături în spijinul acestei
iniţiative. În fine, Constituţia nu permite ca probleme fiscale, cele cu
caracter internaţional, amnistia şi graţierea să formeze obiectul
iniţiativei cetăţeneşti.
Iniţiativa legislativă a Guvernului se exprimă prin prezentarea
de proiecte de legi, în timp ce deputaţii, senatorii şi cetăţenii prezintă
propuneri legislative.
222
Exercitarea iniţiativei legislative este o activitate complexă,
deoarece un proiect de lege, pentru a putea fi depus, aceasta
însemnând sesizarea parlamentului, trebuie să îndeplinească o serie
de condiţii de conţinut şi de formă. Un proiect de lege trebuie să
răspundă unei multitudini de cerinţe şi comenzi economice, sociale,
politice şi, bineînţeles, juridice. Elaborarea unui proiect de lege este
o muncă migăloasă şi de mare răspundere. De altfel, în literatura
juridică s-a subliniat că mecanismul activităţii legislative trebuie
configurat într-un mod care să poată asigura receptarea şi justa
traducere în norme de către legiuitori a impulsurilor, semnalelor
emanând din sfera existenţei sociale a unei perioade istorice, a unei
formaţii social-economice şi politice determinate. De aceea, există
preocuparea pentru a asigura legiuitorului posibilitatea elaborării
unui drept cu conţinut ştiinţific şi care să asigure posibilitatea de a
cunoaşte voinţa reală a poporului, de a ţine cont de ea şi a-i da o
expresie adecvată la nivelul reglementărilor juridice, limitând pe cât
posibil şi chiar eliminând o eventuală deformare a acestei voinţe în
procesul „oficializării ei”.
Pentru ca proiectul de lege sau propunerea legislativă să ajungă
pe agenda de lucru a parlamentului (pentru a se putea realiza deci
iniţiativa legislativă), ele trebuie verificate atât sub aspectul
conţinutului reglementărilor, cât şi al tehnicii juridice şi, desigur, al
armonizării cu întregul sistem de drept.
De aceea, legea prevede obligaţia unor organisme statale de a
examina, dezbate, aviza proiectele de legi, înaintea sesizării
parlamentului, deci în faza de conturare a iniţiativei legislative.
Această activitate complexă de examinare şi avizare dă certitudine că
proiectul de lege reprezintă un text bine alcătuit şi util. Faţă de
accepţiunea pe care am dat-o iniţiativei legislative, urmează să
considerăm că avizele acestor organisme interesează organul legiuitor.
Altfel spus, proiectul de lege sau propunerea legislativă nu pot fi
depuse preşedintelui Camerei parlamentului decât dacă ele cuprind
223
aceste avize şi, bineînţeles, expunerea de motive. Numai astfel dreptul
de iniţiativă legislativă se poate considera legal exercitat.
Solicitarea avizelor este o obligaţie legală, dar iniţiatorul nu are
obligaţia de a se conforma observaţiilor şi propunerilor din avize, cu
unele excepţii, dar şi acestea prevăzute de lege. Aceasta, pentru
faptul că iniţiativa legislativă este un raport între iniţiator şi
legislator. Examinarea şi avizele menţionate până aici sunt incluse în
iniţiativa legislativă.
Iniţiatorul depune proiectul de lege sau propunerea legislativă,
însoţite de o expunere de motive, preşedintelui Camerei
parlamentului. Constituţia României conţine reguli şi cu privire la
depunerea proiectului de lege sau a propunerii legislative. Astfel,
Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă prin transmiterea
proiectului de lege către una din Camere. Propunerile legislative se
supun întâi adoptării în Camera în care au fost prezentate. Guvernul
îşi poate retrage proiectul de lege sau propunerea oricând, până la
începerea votării în întregime a acestuia. Din momentul depunerii
proiectului sau propunerii, Camera Parlamentului se consideră
sesizată şi supusă obligaţiei constituţionale de a examina şi a se
pronunţa asupra proiectului de lege.
IV.12.6. Examinarea şi avizarea proiectului de lege

de către comisiile parlamentare
Examinarea şi avizarea proiectelor de legi de către comisiile
parlamentare este o activitate complexă, de mare utilitate, aceasta
permiţând o verificare la acest nivel statal a conţinutului şi formei
proiectelor de legi.
Constituţia şi regulamentele nu nuanţează rolul comisiilor
permanente în funcţie de proiectele de legi, pentru că asemenea
nuanţări nu sunt utile.
Comisiile parlamentare, examinând un proiect de lege, pot
propune adoptarea sa, eventual cu amendamente, sau respingerea
224
proiectului. Ele nu pot însă propune un alt text decât cel prezentat de
către iniţiatori.
Trebuie să subliniem că punctul de vedere al comisiilor
parlamentare nu obligă nici pe iniţiator, şi nici parlamentul. Asupra
proiectului hotărăşte numai parlamentul, afară de cazul în care
iniţiatorul îşi retrage proiectul, în condiţiile prevăzute de lege.
IV.12.6.1. Includerea proiectului de lege sau a propunerii legislative

pe ordinea de zi a şedinţei Camerei parlamentare
Iniţiativa legislativă implică obligaţia corelativă a Camerei
sesizate de a examina şi a se pronunţa asupra proiectului de lege sau
a propunerii legislative. De aceea, includerea lor pe ordinea de zi a
şedinţelor Camerei capătă o semnificaţie deosebită. La întocmirea
proiectului ordinii de zi, Biroul Camerei sau, după caz, Comitetul
ordinii de zi trebuie să aibă în vedere proiectele de legi şi propunerile
legislative înregistrate. Orice proiect de lege depus trebuie deci supus
atenţiei Camerei. Numai Camera parlamentului hotărăşte cu privire
la includerea lui pe ordinea de zi. În cazul în care ordinea de zi este
aglomerată cu prea multe proiecte de legi, ea trebuie să se pronunţe
asupra ordinii în care proiectele de legi vor fi examinate în sesiunile
sale.
IV.12.6.2. Dezbaterea proiectului de lege
în plenul Camerelor parlamentului
Prin Constituţie s-a stabilit regula că proiectul sau propunerea
legislativă se discută şi deci se adoptă, mai întâi, în Camera în care
au fost prezentate. După votare, proiectul sau propunerea se trimit
celeilalte Camere a Parlamentului.
Fiecărui deputat sau senator i se înmânează, în timp util, câte
un exemplar tipărit din proiectul de lege şi din expunerea de motive
făcută de către iniţiatorul proiectului de lege. Este ascultat apoi
raportul comisiei parlamentare competente. Proiectul este supus în
continuare discuţiei generale şi apoi discuţiei pe articole.
225
Înainte sau cu ocazia dezbaterilor în plen, deputaţii pot propune
amendamente, iar dacă se discută textele convenţiilor internaţionale
(pentru ratificarea lor), pot propune rezerve sau declaraţii. Cu privire
la amendamente, există regula de a se cere întotdeauna avizul
comisiei parlamentare (sau în orice caz al raportorului acesteia atunci
când parlamentul le dezbate fără a-i cere avizul comisiei), precum şi
de a se asculta iniţiatorul proiectului de lege. Cel care a propus
amendamentul poate să-l retragă până când este supus votului.
Dacă se aduc mai multe amendamente la acelaşi articol de
lege, acestea sunt supuse votului în ordinea propunerii lor, iar dacă
adoptarea unui amendament implică, în mod necesar, respingerea
altuia, acesta din urmă nu mai este supus la vot.
IV.12.6.3. Votarea proiectului de lege

Votarea intervine în fiecare Cameră după discuţia pe articole a
proiectului. Pentru că, în sistemul bicameral, proiectul de lege
(propunerea) trebuie votat de către ambele Camere, el se trimite
după ce a fost votat de către una din Camere, celeilalte Camere.
Dacă aceasta din urmă respinge proiectul de lege sau propunerea
legislativă, ele se trimit, pentru o nouă dezbatere, Camerei care le-a
adoptat. O nouă respingere este definitivă.
IV.12.6.4. Medierea şi concilierea

Sistemul parlamentar bicameral implică votarea unei legi de
către ambele Camere. În mod firesc, autonomia Camerelor conduce
la situaţii în care o Cameră poate vota un proiect de lege cu
modificări faţă de prima Cameră.
Cum o lege trebuie votată, în acelaşi conţinut şi aceeaşi formă,
de către ambele Camere, realizarea acordului se face prin medieri şi
concilieri. Potrivit regulamentelor Camerelor din 1990, în situaţiile
de dezacord cu privire la dispoziţiile dintr-o lege, Camerele alegeau
o comisie de mediere, pe criterii paritare. Această comisie media
neînţelegerile, propunând soluţii şi deci un text acceptabil.
226
Dacă soluţia propusă de comisie era acceptată de către ambele
Camere, litigiul era depăşit. Dacă însă nu se accepta această soluţie,
birourile permanente ale celor două Camere iniţiau procedura de
conciliere. Concilierea o făceau cele două birouri permanente, în
şedinţă comună, prin redactarea unui text convenabil, votat de cel
puţin jumătate plus unu din numărul membrilor celor două birouri.
Textul propus era examinat separat de către fiecare adunare şi legea
era considerată adoptată dacă membrii fiecărei adunări o votau cu
jumătate plus unu din membrii săi. Dacă una din toate aceste
proceduri eşua, proiectul de lege se considera respins. În unele
sisteme constituţionale, pentru a se evita situaţiile de blocaj legislativ
sau de respingere a legii, deoarece nu s-au putut concilia poziţiile,
ultimul cuvânt îl are prima Cameră.
Constituţia României (1991) menţine numai medierea, dar într-o
formulă eficientă şi practică. Astfel, potrivit art.76 din Constituţie,
dacă una din Camere adoptă un proiect de lege sau o propunere
legislativă într-o redactare diferită de cea aprobată de cealaltă
Cameră, preşedinţii Camerelor vor iniţia, prin intermediul unei
comisii paritare, procedura de mediere. În cazul în care comisia nu
ajunge la un acord sau dacă una din Camere nu aprobă raportul
comisiei de mediere, textele aflate în divergenţă se supun dezbaterii,
în şedinţă comună, Camerei Deputaţilor şi Senatului, care vor aproba
textul definitiv.
IV.12.6.5. Semnarea legilor de către preşedintele Camerei
Odată votată, legea trebuie semnată de către preşedintele
Camerei sau, în cazul în care şedinţa a fost condusă de către un
vicepreşedinte, de către acesta din urmă. Prin această semnătură se
atestă respectarea procedurii de elaborare a legilor.
IV.12.6.6. Promulgarea legilor de către şeful de stat.
Publicarea legilor
După votarea sa, legea este înaintată şefului de stat pentru
promulgare. În legătură cu această fază, trebuie făcute mai multe
227
precizări. Sistemul promulgării legii cunoaşte anumite trăsături.
Promulgarea este actul prin care şeful de stat autentifică textul legii,
altfel spus constată şi atestă regularitatea adoptării sale. Promulgarea
nu este o măsură discreţionară, şeful statului fiind obligat să
promulge legea dacă ea a fost adoptată regulamentar. În Franţa,
Preşedintele Republicii are la dispoziţie 15 zile pentru promulgare,
începând din momentul în care legea adoptată a fost transmisă
executivului. Totuşi, sunt două situaţii când promulgarea poate fi
întârziată, şi anume: dacă preşedintele cere o nouă deliberare; dacă
legea este atacată în faţa Consiliului Constituţional pe motiv de
neconstituţionalitate. Promulgarea diferă de sancţionare, prin care, în
anumite regimuri monarhice, regele se poate opune aplicării legii.
În sistemul nostru constituţional, promulgarea unei legi este de
competenţa Preşedintelui României, care trebuie să o facă în cel mult
20 de zile de la primire. Cum este şi firesc, şeful de stat trebuie să
aibă posibilitatea de a examina legea şi de a-şi exercita rolul său de
garant al respectării Constituţiei şi al bunei funcţionări a autorităţilor
publice. De aceea, Constituţia permite Preşedintelui României ca
înainte de promulgare să ceară, o singură dată, reexaminarea legii
ori, dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii
se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după
examinare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin
care i s-a confirmat constituţionalitatea.
Publicarea legilor prezintă o mare importanţă, deoarece
reprezintă operaţiunea de care este legată intrarea lor în vigoare. De
principiu, legile intră în vigoare la data publicării lor oficiale. Dar
legea poate să prevadă o dată la care intră în vigoare, dată ce poate fi
anterioară sau posterioară datei publicării.
Unele legi intră în vigoare chiar din momentul adoptării lor,
dacă prevăd expres acest lucru. Trebuie făcută observaţia că legile
pot intra în vigoare o dată cu adoptarea lor, dacă aceasta este o
posibilitate constituţională, dar numai pentru organul emitent şi
pentru subiectele de drept care în mod oficial au luat cunoştinţă de
228
prevederile legii. Legea se publică în „Monitorul Oficial al
României” şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută
în textul ei. Datorită faptului că legea dispune numai pentru viitor,
această dată poate fi numai după data publicării.
IV.12.6.7. Aprobarea legii prin referendum

În activitatea de legiferare, în unele sisteme constituţionale a
fost instituţionalizat referendumul.
În viziune constituţionalistă, referendumul este aprobarea
legii. El este deci, în sistemele unde este prevăzut, o condiţie de
valabilitate a legii. Aceste consecinţe juridice trebuie apreciate prin
prisma raporturilor juridice dintre popor şi parlament, raporturi
statornicite prin constituţie. În acest sens vom observa că, deţinător
al suveranităţii naţionale, poporul o exercită prin reprezentare sau
referendum. În temeiul dispoziţiilor constituţionale, parlamentul,
exercitând puterea suverană a poporului, are, desigur, dreptul de a
legifera.
Legiferarea se exercită însă permanent sub controlul poporului,
pentru că parlamentul exercită puterea (şi legiferează) în numele
poporului, care, ca titular al puterii, îşi păstrează dreptul de a se pro-
nunţa asupra modului în care parlamentul exercită prerogativele
încredinţate. Astfel văzute lucrurile, reglementările constituţionale
sunt corecte din punct de vedere ştiinţific, în cazul când consultarea
poporului intervine după ce s-a derulat întreaga procedură de
legiferare.
În aceste situaţii, poporul, prin referendum, nu realizează doar
o dezbatere publică, ci decide, hotărăşte, în virtutea puterii sale
suverane. În situaţiile în care referendumul este prevăzut de
constituţie, legea devine valabilă, şi deci obligatorie, numai dacă
poporul s-a pronunţat pentru această lege.
Referendumul este deci o condiţie de valabilitate a legii, ultima
etapă în elaborarea legilor prin referendum. În cazul când, cu prilejul
referendumului, pentru lege votează mai puţini decât majoritatea
229
celor prezenţi la vot, legea nu este considerată aprobată şi deci nu
poate intra în vigoare.
Referendumul este prevăzut de Constituţia României, prin art.
147, în cadrul proiectelor sau propunerilor de legi de revizuire a
Constituţiei; el trebuie organizat în cel mult 30 de zile de la data
adoptării de către cele două Camere a proiectului sau propunerii de
revizuire.
Alte reguli constituţionale privind elaborarea legii. Din
Constituţie rezultă unele situaţii în care procedura de elaborare a
legii, aşa cum am prezentat-o, cunoaşte anumite nuanţări; acesta este
cazul adoptării proiectelor de legi sau propunerilor legislative cu
procedură de urgenţă. Astfel, Parlamentul poate adopta proiecte de
legi sau propuneri legislative cu procedură de urgenţă, din proprie
iniţiativă sau la cererea Guvernului. Cât priveşte procedura de
urgenţă, ea este stabilită prin regulamentele Camerelor. Se poate
constata că urgenţa priveşte numai dezbaterea şi votarea legii în
Camerele Parlamentului, ea nu pune în discuţie succesiunea şi
obligativitatea constituţională a etapelor de elaborare a legilor.
Angajarea răspunderii Guvernului. Potrivit dispoziţiilor din
Constituţie, dacă Guvernul îşi angajează răspunderea asupra unui
proiect de lege şi nu este demis printr-o moţiune de cenzură,
proiectul de lege se consideră adoptat. Această procedură se
derulează numai în şedinţa comună a celor două Camere. Tot în
şedinţă comună se hotărăşte şi asupra eventualei cereri de
reexaminare a legii.
Legile adoptate în şedinţe comune. Potrivit art.62 din
Constituţie, în anumite probleme, Camera Deputaţilor şi Senatul pot
hotărî numai în şedinţe comune. Dacă în realizarea unora din
atribuţiile stabilite prin art.62 (2) se procedează prin elaborarea de
legi (aprobarea bugetului de stat, de exemplu), este clar că apar
nuanţări în procedura de elaborare a legilor, cum ar fi, de pildă,
inutilitatea procedurii de mediere.
230
IV.12.6.8. Modificarea, suspendarea şi abrogarea legii
Am văzut că procedura de elaborare a legii valorifică realitatea
în sensul căreia legea exprimă voinţa poporului suveran, valorifică
poziţia supremă a legii în sistemul de drept.
În mod firesc, şi procedurile de modificare, suspendare şi
abrogare a legii trebuie să pună în valoare supremaţia acesteia.
Modificarea, suspendarea şi abrogarea legii se realizează tot printr-o
lege, adoptată la rândul său cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor. În aceasta îşi găseşte aplicaţie marele principiu al
simetriei în drept.
IV.12.6.9. Deosebirile dintre constituţie şi legi

Legile se clasifică în legi constituţionale, legi organice şi legi
ordinare, obişnuite. În cadrul legilor constituţionale sunt incluse
constituţia şi legile de modificare a acesteia. Deşi acestea sunt
adoptate uneori de către parlament şi reglementează cele mai
generale şi mai importante relaţii sociale ce apar în procesul
instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii, între Constituţie
şi legi există deosebiri de conţinut, de formă şi de putere juridică.
Sub aspectul conţinutului, constituţia se deosebeşte de legi din două
puncte de vedere.
În primul rând, şi ea reglementează relaţiile sociale care apar în
procesul instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii, dar
reglementează acele raporturi care sunt esenţiale pentru popor.
În al doilea rând, Constituţia reglementează relaţiile sociale din toate
domeniile de activitate, în timp ce legile reglementează relaţiile
sociale din anumite domenii.
Astfel, de exemplu, legea electorală reglementează numai
relaţiile sociale care privesc drepturile electorale şi organizarea şi
desfăşurarea alegerilor. Deosebirile de formă constau în aceea că în
timp ce Constituţia este adoptată sau poate fi modificată de adunări
constituante, sau uneori şi de parlamente şi, de regulă, numai prin
231
votul a două treimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor,
legea este adoptată sau modificată cu o majoritate inferioară.
De asemenea, în timp ce Constituţia nu poate fi modificată prin
norme cu putere de lege, legile pot fi modificate şi chiar abrogate
prin asemenea norme. În fine, cât priveşte deosebirea de putere
juridică, urmează să observăm că, şi atunci când este adoptată tot de
Parlament, Constituţia are o forţă juridică superioară legilor ordinare.
Aceasta este de fapt consecinţa deosebirilor de conţinut şi de formă
semnalate mai sus.
IV.12.6.10. Conformitatea cu legea a celorlalte acte emise

de către organele statului
Supremaţia legii, însemnând superioritatea juridică a legii în
sistemul de drept, fundamentează conformitatea tuturor actelor
juridice cu legea. Ea fundamentează chiar principiul legalităţii, ştiut
fiind faptul că într-o accepţiune restrânsă, dar corectă şi des utilizată,
legalitatea înseamnă respectarea legii ca act juridic al parlamentului.
Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o
consecinţă a supremaţiei legii, se aplică oricărui act ce emană de la
alte organe de stat decât parlamentul. Cât priveşte actele
administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiţia de
conformitate este indiscutabilă.
Actele organelor judecătoreşti, fiind acte de aplicare a legilor la
cazuri concrete, au, în principiu, un caracter individual şi trebuie
emise numai în condiţiile legii. Conformitatea tuturor actelor juridice
cu legea este asigurată printr-o serie de garanţii, între care
menţionăm îndatorirea constituţională de respectare a legii, precum
şi controlul legalităţii.
IV.13. Regulamentele parlamentare

Potrivit principiului autonomiei regulamentare, fiecare Cameră
a Parlamentului îşi adoptă un regulament propriu de organizare şi
funcţionare, aşa cum prevede Constituţia. De asemenea, potrivit
232
Constituţiei, Camera Deputaţilor şi Senatul, cu votul majorităţii
membrilor lor, adoptă un regulament al şedinţelor comune.
Regulamentul este un act normativ, supus obligaţiei de publicare
în „Monitorul Oficial”, dar sub semnătura preşedintelui Camerei sau a
ambilor preşedinţi în cazul celui al şedinţelor comune. În fine,
regulamentul poate face obiectul controlului de constituţionalitate.
Privitor la regulamentele Camerelor Parlamentului României,
am arătat deja că ele sunt supuse în integralitate controlului de consti-
tuţionalitate, la sesizarea preşedinţilor celor două Camere. Curtea
Constituţională, prin două decizii distincte, s-a pronunţat cu privire la
această problemă. Soluţiile date prin aceste decizii s-au fundamentat
ştiinţific pe câteva consideraţii teoretice făcute de Curtea Constitu-
ţională. Reţinerea acestor consideraţii aici este de reală utilitate pentru
înţelegerea naturii juridice a regulamentelor parlamentare şi pentru
dimensionarea ştiinţifică a autonomiei regulamentare a Parlamentului.
Pentru a examina concordanţa prevederilor regulamentare cu
cele constituţionale, Curtea a trebuit să stabilească în care categorie
de acte juridice, nominalizate prin Constituţie (legi organice, legi,
hotărâri, moţiuni), se încadrează regulamentul parlamentar. Deşi,
este fără îndoială că toate aceste acte juridice se diferenţiază între ele
prin domeniile rezervate reglementării, conţinut, proceduri şi,
desigur, forţa juridică. De aici rezultă o anumită dificultate în
confruntarea lor cu prevederile constituţionale şi, desigur, un anumit
specific pentru fiecare act.
Stabilirea naturii juridice a regulamentului parlamentar s-a
impus, deoarece specificul reglementărilor constituţionale româneşti
ar putea crea aparenţa şi a altor interpretări.
Curtea Constituţională a ajuns la concluzia că regulamentul
parlamentar nu este o lege, deoarece legea are un domeniu rezervat,
este rezultatul votului succesiv sau concomitent al ambelor Camere,
este supusă promulgării de către Preşedintele României. Asemenea
trăsături nu le regăsim la regulamentul parlamentar, care este, în
temeiul Constituţiei, o hotărâre, chiar dacă este explicit nominalizat
233
şi chiar dacă, spre deosebire de alte hotărâri, adoptarea sa se
realizează, ca şi legile organice, cu votul majorităţii membrilor
fiecărei Camere. Această majoritate nu transformă regulamentul unei
Camere în lege, ci urmăreşte asigurarea reprezentării cât mai largi a
voinţei parlamentarilor în adoptarea actului normativ ce
concretizează autonomia regulamentară a Parlamentului.
Ca atare, regulamentul parlamentar este o hotărâre prin
conţinut, proceduri şi, desigur, locul în piramida normativă.
Cât priveşte sfera de reglementare, s-a arătat că prin
Constituţie se stabilesc reguli clare privind domeniul rezervat
reglementării actelor juridice în strânsă corelare cu locul şi rolul
autorităţilor emitente. În legătură cu regulamentele parlamentare, din
art.61 al Constituţiei rezultă că fiecare Cameră îşi stabileşte prin
regulament propriu organizarea şi funcţionarea.
Mai mult, din interpretarea întregului capitol constituţional
privind Parlamentul rezultă că problemele privind statutul
parlamentarilor sunt de domeniul legii, şi nu al regulamentului.
În această viziune au fost declarate ca neconstituţionale
prevederile parlamentare care stabileau drepturi şi obligaţii ce ţin de
statutul parlamentarului. Este adevărat că, în general, în practică,
regulamentul unei autorităţi cuprinde şi probleme de statut (drepturi,
obligaţii), dar atunci când Constituţia sau o lege nu permit un
asemenea lucru, asemenea interdicţii nu pot fi depăşite.
Tot în legătură cu sfera de reglementare, Curtea Constituţională
a considerat că prevederile regulamentare sunt constituţionale doar
dacă stabilesc drepturi şi mai ales obligaţii numai în sarcina unor
subiecte de drept care se află în raporturi constituţionale cu
Parlamentul. Ca atare, se spune în deciziile Curţii, prin Regulament
nu se pot stabili drepturi şi mai ales obligaţii în sarcina unor subiecte
de drept care nu se încadrează în cele circumstanţiate mai înainte.
Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile în accepţiunea de
acte juridice ale Parlamentului.
Deciziile Curţii au abordat problema simetriei reglementărilor.
Constituţia a creat un sistem parlamentar bicameral nediferenţiat.
234
Camera Deputaţilor şi Senatul rezultă din vot universal şi direct, au
la bază mandatul reprezentativ, au împuterniciri identice, deosebirile
dintre ele fiind nesemnificative, mandatul lor are aceeaşi durată, ele
participă egal la elaborarea legilor.
Similitudinea de trăsături implică simetria reglementărilor,
motiv pentru care Constituţia obligă recurgerea, pentru stabilirea
statutului parlamentarilor şi a altor probleme de organizare şi
funcţionare, la lege ca act ce exprimă voinţa concordantă a celor
două adunări parlamentare.
În fine, Curtea Constituţională, prin deciziile menţionate, a
precizat că regulamentele parlamentare, fiind acte juridice inferioare
Constituţiei şi legilor, nu pot cuprinde reguli de fond, ce sunt de
domeniul acestora, dar pot cuprinde reguli de procedură pentru
realizarea acestor reglementări. Aceste reguli trebuie să permită doar
valorificarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, neputându-le
afecta cât priveşte domeniul de reglementare şi conţinutul.
IV.14. Hotărârea, ca act juridic al Parlamentului

Cel de-al doilea act juridic al Parlamentului sau Camerelor sale
este hotărârea. Aşa cum am arătat deja, hotărârile pot avea atât
caracter normativ, cât şi caracter nenormativ. Problema care se pune
este aceea de a stabili criteriile de delimitare între legi şi hotărâri,
criterii care să ne poată conduce la identificarea hotărârilor în
ansamblul actelor juridice ale parlamentului. Aceste criterii sunt
conţinutul şi procedura de adoptare. Pe criteriul conţinutului, vom
observa că hotărârile se deosebesc de legi din două puncte de vedere.
În primul rând, în timp ce toate legile au caracter normativ,
hotărârile pot fi atât cu caracter normativ, cât şi cu caracter
nenormativ. În al doilea rând, normele cuprinse în hotărârile cu
caracter normativ au o forţă juridică inferioară legilor.
Sub aspectul procedurii, vom constata că pentru adoptarea
hotărârilor nu sunt aplicabile regulile privitoare la iniţiativa legisla-
tivă, nu există obligaţia examinării şi avizării lor de alte organisme;
ele se semnează de către preşedintele Camerei.
De asemenea, în sistemul parlamentar bicameral, precum şi în
cel din România, hotărârile pot fi emise şi de către o singură Cameră,
lucru nepermis pentru legi.
Camerele parlamentare au adoptat hotărâri privind componenţa
grupurilor parlamentare; modificarea regulamentelor; alegerea
vicepreşedinţilor, secretarilor şi chestorilor; modificarea structurii
235
organizatorice a aparatului funcţionăresc; demisia parlamentarilor;
validarea mandatelor; ridicarea imunităţii parlamentare. Parlamentul
a adoptat şi el hotărâri privind: aprobarea statutului Grupului Român
al Uniunii Interparlamentare; constituirea grupurilor parlamentare de
prietenie cu alte ţări; aprobarea unor delegaţii ale parlamentului.
IV.15. Moţiunile
Termenul moţiune este în general utilizat la denumirea unor
hotărâri ale parlamentului prin care se exprimă atitudinea acestuia
într-o problemă discutată. Când sunt acte juridice, moţiunile privesc
în cele mai multe cazuri poziţia faţă de guvern, în cadrul raporturilor
parlament-guvern şi al dreptului parlamentului de a controla
activitatea guvernului. Constituţia României prevede şi ea moţiunea
de cenzură. Moţiunea de cenzură se dezbate în şedinţa comună a
celor două Camere. De asemenea, arată Constituţia, dacă moţiunea
de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu
mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu
excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea. Potrivit
Constituţiei, Guvernul îşi angajează răspunderea în faţa Camerei
Deputaţilor şi Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a
unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.
Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură depusă în termen de
3 zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică
generală sau a proiectului de lege a fost votată. În cazul în care
Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consideră
adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devin
obligatorii pentru Guvern.
Două aspecte mai importante trebuie reţinute. Mai întâi, că
moţiunea de cenzură priveşte raporturile dintre Parlament şi Guvern,
adoptarea sau respingerea sa semnificând retragerea sau menţinerea
încrederii în Guvern. Apoi, că moţiunea de cenzură poate interveni
din iniţiativa parlamentarilor, dar poate fi „provocată” şi de către
procedura angajării răspunderii de către Guvern.
Privitor la moţiuni, sunt câteva reguli importante ce rezultă din
Senatului. Astfel, moţiunile se depun preşedinţilor Camerelor. După
primire, preşedintele Camerei Deputaţilor comunică moţiunea, de
îndată (în ziua în care a fost depusă) Guvernului. În cel mult 5 zile de
236
la depunere, moţiunea de cenzură se prezintă în şedinţă comună a
celor două Camere, dezbaterea sa având loc, după 3 zile de la data
când a fost prezentată, în şedinţă comună. Data şi locul şedinţei
comune, împreună cu invitaţia de participare, se comunică
Guvernului de către preşedintele Camerei Deputaţilor, cu 24 de ore
înainte ca aceasta să aibă loc. Tot moţiune se numeşte şi actul prin
care Camera Deputaţilor sau Senatul îşi exprimă atitudinea cu privire
la problema ce a făcut obiectul unei interpelări.
Evident, această moţiune nu se confundă cu moţiunea de cenzură
nici în ce priveşte conţinutul, nici în ce priveşte efectele juridice şi nici în
ce priveşte procedura. Aşa cum rezultă clar din Constituţie, care o
reglementează, această moţiune este rezultatul voinţei unei singure
Camere (Camera Deputaţilor sau Senatul), în timp ce moţiunea de
cenzură exprimă voinţa Parlamentului în întregul său.
IV.16. Actele structurilor parlamentare

În mod firesc, şi structurile interne ale Camerelor emit acte
juridice în realizarea atribuţiilor ce le revin. Astfel, preşedinţii
Camerelor emit decizii pentru convocarea în sesiune a Camerelor
(Decizia privind Convocarea Camerelor Deputaţilor în sesiune
extraordinară, „Monitorul Oficial” nr.99, vineri 20 august 1991;
Decizia privind convocarea Senatului, în primă sesiune ordinară,
„Monitorul Oficial”, nr.10 din 22 ianuarie 1993; Decizia privind
convocarea Senatului în sesiune extraordinară, „Monitorul Oficial”,
nr.199, vineri 20 august 1993) sau pentru asigurarea conducerii
Camerei pe perioada lipsei preşedintelui acesteia.
Cât priveşte comisiile permanente, aşa cum am mai arătat, ele
emit avize sau rapoarte.
237
CAPITOLUL V
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
Instituţia şefului statului constituie una dintre cele mai vechi

autorităţi politice, ea apărând o dată cu statul, cunoscând o evoluţie
continuă, atât în ceea ce priveşte forma, structura, cât şi prerogativele
şi atribuţiile. Orice colectivitate, indiferent de mărimea ei, de nivelul
său de organizare şi dezvoltare, a avut în fruntea sa un şef, fie ales,
fie impus. Astăzi, această instituţie, sub diferite forme, structuri,
atribute şi prerogative, este prezentă în societate.
Instituţia şefului de stat îşi are originea chiar în istoria lumii, a
sistemelor statale. Din totdeauna, colectivităţile umane organizate au
avut un şef recunoscut sau impus, în contextul împrejurărilor
istorice.
Această instituţie a cunoscut o evidentă evoluţie în ce priveşte
formele, structurile, împuternicirile, protocoalele. De asemenea,
şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări unipersonale, fie
organizări colegiale. Cei care au ocupat această înaltă demnitate
statală s-au numit sau se numesc regi, principi, regenţi, emiri,
împăraţi, preşedinţi.
Trebuie subliniat că fundamentarea edificiului statal pe
unicitatea puterii a însemnat crearea organelor puterii de stat,
categorie necunoscută în sistemul separaţiei puterilor. Cât priveşte
şeful de stat, el a fost şi este constant încadrat în această categorie
alături de parlament. În statele organizate pe baza teoriei separaţiei
puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri,
ramuri, şi anume, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea
judecătorească, şeful statului fiind încadrat, de regulă, în puterea
238
executivă, de unde şi exprimările frecvent utilizate de „şeful puterii
executive” sau „şeful executivului”.
Există state unde executivul este format dintr-un organ statal
unic, deseori un preşedinte, care-şi legitimează împuternicirile prin
votul universal. În mod evident, acesta este cazul regimurilor
prezidenţiale pure, în care preşedintele dispune de o echipă care-l
ajută în atribuţiile sale de guvernare, dar membrii acestei echipe sunt
de fapt funcţionari, şi nu guvernanţi.
O altă situaţie este aceea în care puterea executivă este realizată
de două organe de stat – şef de stat şi guvern. Acest sistem este legat
de dezvoltarea regimului parlamentar în Anglia. El a rezultat din
slăbirea progresivă a Coroanei şi din creşterea corelativă a puterii
miniştrilor care nu erau la origini decât simpli auxiliari ai
monarhului.
Alături de şeful de stat, care personifică naţiunea, a apărut
cabinetul, mai exact spus, un grup de funcţionari, cu misiunea de a
asigura concret gestiunea afacerilor publice.
Această structură a puterii executive, devenită deseori dualistă,
se regăseşte în multe ţări considerate a avea „un regim de cabinet”.
Evoluţia cabinetului este definitivă acolo şi atunci când unul din
membrii acestuia ocupă o poziţie juridică superioară şi când alături
de şeful de stat există şi un şef de guvern (prim-ministru, preşedinte).
În unele ţări, funcţia de şef de stat a fost îndeplinită de organe
colegiale, denumite prezidii, consilii de stat, consilii prezidenţiale.
Asemenea organisme au existat în România (1947-1974), în alte ţări
foste socialiste (Bulgaria, Ungaria, Polonia). În fine, un exemplu de
regim colegial, considerat unic, este regimul elveţian.
V.1. Evoluţia instituţiei şefului de stat în România

Instituţia şefului de stat în ţara noastră o vom aborda prin prisma
dispoziţiilor constituţionale, începând cu prima noastră Constituţie.
Astfel, potrivit Statutului lui Cuza, puterile publice erau încredinţate
domnului, unei Adunări ponderatrice şi unei Adunări elective.
239
Termenul domn este folosit şi de către Constituţia din anul 1866
(art.82), domnul având puteri constituţionale ereditare, iar puterea
legislativă exercitându-se colectiv de către domn şi reprezentanţa
naţională (art.32). La 8 iunie 1884, în urma proclamării regatului în
anul 1881, textele constituţionale sunt puse de acord cu această
realitate. Constituţia din anul 1923 vorbeşte de rege (art.77), arătând
că puterea legislativă se exercită colectiv de către rege şi reprezentanţa
naţională (art.34), că puterea executivă este încredinţată regelui
(art.39). Denumirea de rege este menţinută şi de Constituţia din 1938
(art.34), care-l declară capul statului (art.30) şi, desigur, cuprinde
dispoziţii similare cu cele din art. 34 şi 39 ale Constituţiei din 1923.
În perioada 1940-1944, prerogativele regale au fost substanţial
restrânse, dar regele rămâne ca şef al statului până în decembrie
1947, în baza Constituţiei din 1923, repusă în vigoare prin Decretul
nr.1626 din 1944.
Prin Legea nr.363/1947, atribuţiile de şef de stat sunt
încredinţate Prezidiului Republicii, ca şef colegial al statului s-a
realizat în privinţa naturii juridice, sub influenţa trăsăturilor
Constituţiei din 1923. Acesta a fost organizat ca un organ al
administraţiei de stat, ca organ suprem executiv, dacă folosim
exprimarea Decretului nr.3/1948.
Constatarea este importantă din punct de vedere istoric, pentru
că dacă actele constituţionale adoptate în această perioadă (ne
referim îndeosebi la Decretul nr.1626/1944 şi Decretul
nr.2218/1946) au menţinut separaţia puterilor, Legea nr.363/1947 a
înlocuit acest principiu cu unicitatea puterii. Natura administrativă a
Prezidiului Republicii rezultă chiar din exprimarea actului normativ.
Constituţia din anul 1948 încredinţează funcţia de şef de stat
Prezidiului Marii Adunări Naţionale, organ central, caracterizat ca
organ suprem al puterii de stat, menţinut şi de Constituţia din 1952
până în anul 1961, când a fost înlocuit prin Consiliul de Stat.
Consiliul de Stat, organ colegial, este menţinut şi de Constituţia din
anul 1965. În anul 1974, Constituţia a fost modificată, creându-se
240
funcţia de preşedinte de republică, îndeplinită de o singură persoană.
După Revoluţia din Decembrie 1989, prin Decretul-Lege nr.2 din
27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea
Consiliului Frontului Salvării Naţionale, se creează funcţia de
Preşedinte al Consiliului. Decretul-Lege încredinţează exercitarea
atribuţiilor de şef de stat Preşedintelui Consiliului.
Decretul-Lege nr.92/1990 privind alegerea Parlamentului şi a
Preşedintelui României încredinţează funcţia de şef de stat
Preşedintelui României, ales prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat. Această soluţie este consacrată şi prin Constituţia
actuală a României.
V.2. Rolul şi atribuţiile Preşedintelui României

Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul
independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.
Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna
funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele
exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat
şi societate.79
Aceste dispoziţii constituţionale sunt de natură să genereze
opinii diverse, chiar o confruntare de idei, mai ales dacă le raportăm
la alte prevederi ale Constituţiei80 . Astfel, în art. 61, se arată că
„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
român...”, fiind ales prin vot universal şi direct. Pe de altă parte, în
art. 80 se consacră faptul că „Preşedintele României reprezintă statul
român...”, alegerea sa efectuându-se tot prin vot universal şi direct.
Aşadar, reprezentând statul român şi fiind ales la fel ca şi
Camera Deputaţilor şi Senatul, prin vot universal şi direct,
Preşedintele României este şi el un organ reprezentativ suprem, dar
79
Constituţia României, art.80.
80
Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Editura Lucreţius,
Bucureşti, 1997.
241
dependent într-o oarecare măsură de Parlament, în sensul că Senatul
şi Camera Deputaţilor, într-o şedinţă comună, pot pune sub acuzare
pe Preşedintele României pentru înaltă trădare sau pot chiar să-l
suspende din funcţie, pentru încălcarea gravă a Constituţiei. Pe de
altă parte, Preşedintele României poate, în anumite condiţii, să
dispună dizolvarea Parlamentului (art. 89 din Constituţie). Este o
dependenţă reciprocă între două organe reprezentative supreme,
ambele ocupând cea mai înaltă poziţie în stat.
O primă problemă se referă la locul Preşedintelui României în
cadrul sistemului autorităţilor statului.
În art. 80, al.2 al Constituţiei României se arată că Preşedintele
României exercită funcţia de mediere între puterile statului. Astfel,
s-ar putea spune că Preşedintele nu face parte din nici una dintre cele
trei puteri (puterea legislativă, puterea executivă şi puterea
judecătorească), deoarece, dacă ar face parte dintr-una din ele, n-ar
mai putea să fie mediator între puterea publică din care face parte şi
o altă putere.
Prin urmare, se pune problema locului pe care îl ocupă
Preşedintele în sistemul autorităţilor statului, dacă ţinem seama şi de
prevederile art. 80, alin.1, din Constituţie, potrivit cărora Preşedintele
României este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al
integrităţii teritoriale a ţării81 . Or, ca să poată fi în mod real acest
garant, Preşedintele României trebuie să exercite autoritatea statală
la cel mai înalt nivel, cum, de altfel, şi rezultă din atribuţiile pe care
Constituţia i le conferă.
O altă problemă priveşte raporturile dintre Preşedintele
României şi primul-ministru al Guvernului.
Potrivit art. 99, pct. 2 din Constituţia României, unele decrete
ale Preşedintelui, şi dintre cele mai importante, trebuie să fie
contrasemnate de către primul-ministru. Ce se întâmplă în cazul în
care primul-ministru refuză să contrasemneze decretul în cauză?
Constituţia nu dă niciun răspuns la această problemă, dar,
81
I. Vida, op. cit., p. 38-40.
242
interpretând dispoziţiile constituţionale, se ajunge la concluzia că
decretul respectiv nu se va putea pune în aplicare, deoarece îi lipseşte
un element de validitate, şi anume contrasemnătura primului-
ministru.
Aceste prevederi ale Constituţiei, credem, ştirbesc mult din
autoritatea Preşedintelui României, făcându-l dependent de
bunăvoinţa primului-ministru, pe care însuşi Preşedintele îl propune
în această funcţie.
Pe de altă parte, aceste dispoziţii ale Constituţiei vin în
contradicţie cu alte prevederi constituţionale.
Astfel, conform art. 92, pct.1 din Constituţia României,
Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare
a Ţării. În această calitate, Preşedintele României poate declara
mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate şi lua măsuri în
caz de agresiune armată împotriva României, pentru respingerea
agresiunii. Or, în ambele situaţii, potrivit Constituţiei, decretele
Preşedintelui trebuie să fie contrasemnate de către primul-ministru.
În aceste condiţii, prerogativele Preşedintelui României, în calitate
de comandant al forţelor armate, se dovedesc a fi pur formale, din
moment ce, în exercitarea prerogativelor respective, Preşedintele are
nevoie de consimţământul primului-ministru, care, în ierarhia
organizării statale, ocupă o poziţie inferioară Preşedintelui României.
V.3. Atribuţiile Preşedintelui României
Pentru îndeplinirea rolului şi a funcţiilor Preşedintelui,
Constituţia stabileşte atribuţiile sale.
În literatura de specialitate, atribuţiile preşedintelui au fost
clasificate potrivit unor criterii diferite. Într-o opinie, clasificarea
atribuţiilor prezidenţiale se face după criteriul regimului lor juridic
(I. Deleanu). Într-o altă opinie, se face distincţia între atribuţiile
reglementate în Constituţie şi atribuţiile prevăzute de legi elaborate
pe baza ei, atribuţii prevăzute de legi şi cele ce s-au creat pe calea
243
practicii politice.82 Într-o a treia opinie, la care ne raliem, atribuţiile
preşedintelui sunt grupate după criteriul conţinutului (I. Muraru).
După criteriul conţinutului, putem identifica următoarele
atribuţii: atribuţii privind legiferarea, atribuţii privind organizarea şi
funcţionarea puterilor publice, atribuţii privind alegerea, formarea,
avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice,
atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării ordinii publice, atribuţii
în domeniul politicii externe, atribuţii în raport cu Parlamentul.
a) Atribuţii privind legiferarea
Am arătat deja că la exercitarea funcţiei legislative de către
parlament concură şi alte autorităţi şi, mai ales, executivul. De aceea,
şeful de stat are importante atribuţii în acest domeniu. Astfel,
Preşedintele României promulgă legile (art.77), având dreptul de a
cere, o singură dată, reexaminarea legii; semnează legile în vederea
publicării lor în „Monitorul Oficial”; poate sesiza Curtea
Constituţională în legătură cu neconstituţionalitatea legilor.
b) Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea puterilor
publice
Din caracterizarea instituţiei şefului de stat, aşa cum stabilesc
dispoziţiile art.80 (2) din Constituţie, rezultă că Preşedintele
României exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum
şi între stat şi societate. Ca atare, şeful de stat se află în raporturi
constituţionale, clar definite, cu autorităţile publice, multe din
atribuţiile sale privind organizarea şi funcţionarea acestora. Aceste
atribuţii sunt: prezentarea de mesaje Parlamentului, cu privire la
82
În ceea ce priveşte atribuţiile Preşedintelui României, am putea face,
mai întâi, distincţie între atribuţii reglementate de constituţie şi atribuţii
prevăzute de legi elaborate pe baza lor. În al doilea rând, putem identifica
atribuţii prevăzute de legi şi cele create pe baza practicii politice. Un al treilea
criteriu ar fi acela care ne permite să detaşăm atribuţiile realizate de
Preşedintele României în colaborare cu alte autorităţi de cele pe care le
realizează singuri (Genoveva Vrabie Organizarea politico-etică a României,
Editura Virginia, Iaşi, 1995).
244
principalele probleme politice ale naţiunii (art.88); consultarea
Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă
deosebită (art.86); participarea la şedinţele Guvernului şi prezidarea
acestor şedinţe în condiţiile (art.87); organizarea referendumului în
probleme de interes naţional, după aprobarea prealabilă a
Parlamentului (art.90).
c) Atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea formării,
numirea sau revocarea unor autorităţi publice
Atribuţiile ce revin Preşedintelui României în acest domeniu
sunt: dizolvarea Parlamentului în condiţiile art.89; desemnarea unui
candidat pentru funcţia de prim-ministru, numirea Guvernului pe baza
votului de încredere acordat de Parlament, revocarea şi numirea unor
miniştri în caz de remaniere guvernamentală sau vacanţă a postului, la
propunerea primului ministru (art.85 din Constituţie); numirea a trei
judecători la Curtea Constituţională, potrivit art.142 (3) din
Constituţie; numirea în funcţie a magistraţilor în condiţiile art.125 şi
134 din Constituţie; numiri în funcţii publice potrivit art.94 din
Constituţie; acordarea gradelor de mareşal, de general şi de amiral.
d) Atribuţii în domeniul apărării ţării şi asigurării ordinii
publice
În cadrul acestor atribuţii includem: declararea, cu aprobarea
prealabilă a Parlamentului, a mobilizării parţiale sau generale a
forţelor armate. În situaţii excepţionale, Preşedintele României poate
lua această măsură, hotărârea fiind supusă aprobării prealabile a
Parlamentului în cel mult 5 zile de la adoptare; luarea de măsuri
pentru respingerea oricărei agresiuni armate îndreptate împotriva
României – printr-un mesaj, el aduce neîntârziat la cunoştinţă
Parlamentului această situaţie; instituirea stării de asediu sau stării de
urgenţă parţiale sau totale. Preşedintele va solicita Parlamentului
încuviinţarea măsurii instituirii stării de urgenţă totale. Preşedintele
va solicita Parlamentului încuviinţarea măsurilor adoptate în cel mult
5 zile de la luarea acestor măsuri.
245
e) Atribuţii în domeniul politicii externe
În această categorie cuprindem: încheierea, în numele României,
a tratatelor negociate de Guvern şi supunerea lor spre ratificare
Parlamentului în termen de 60 de zile; acreditarea şi rechemarea, la
propunerea Guvernului, a reprezentanţilor diplomatici ai României;
aprobarea înfiinţării sau desfiinţării rangului misiunilor diplomatice;
acreditarea în România a reprezentanţilor diplomatici ai altor state.
f) Atribuţii în raport cu Parlamentul
• După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve
Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru
formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi
numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat doar o singură
dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat: în ultimele 6 luni ale manda-
tului Preşedintelui; în timpul stării de asediu; în timpul stării de
urgenţă.
• Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu
privire la principalele probleme politice ale naţiunii.
g) Alte atribuţii
În această categorie se includ: conferirea decoraţiilor şi
titlurilor de onoare; acordarea graţierii individuale.
V.4. Desemnarea şefului de stat
Desemnarea sau alegerea şefului statului, atribuţiile şi
prerogativele acestei instituţii ţin de o serie de factori: natura
sistemului politic; sistemul constituţional şi forma de guvernământ;
anumite tradiţii istorice şi naţionale.
Nu în toate cazurile şi în mod automat modul de desemnare a
şefului statului determină locul şi rolul acestuia în societate, în stat.
Natura şi extensiunea acestei funcţii sunt în raport cu celelalte puteri,
în principiu cu executivul şi legislativul, dar şi în funcţie de categoria
puterii în care este încadrată.
246
Desemnarea şefului de stat este una din problemele direct
legate de forma de guvernământ. Ea prezintă un mare interes în
precizarea atât a funcţiilor (prerogativelor, împuternicirilor) şefului
de stat, cât şi a raporturilor acestuia cu celelalte „puteri” din stat,
îndeosebi cu legislativul şi executivul. Putem observa că în prezent
s-au conturat patru moduri de desemnare a şefului de stat, şi anume:
pe cale ereditară; alegere de către parlament; alegere de către un
colegiu electoral; alegere prin vot universal.
Desemnarea şefului de stat pe cale ereditară este prima şi cea
mai veche modalitate de desemnare a şefului statului. Ea a fost şi
este caracteristică regimurilor monarhice, constituţionale. După
anumite reguli constituţionale, monarhul accede la funcţia de şef al
statului pe cale ereditară, ca în Anglia, Olanda, Suedia, sau el însuşi îşi
poate desemna un succesor din cadrul Casei regale, ca în Spania,
Belgia, Maroc, Iordania. Prin această modalitate de desemnare a
şefului statului, parlamentul sau altă instituţie nu au niciun rol sau au
unul minor, cel mult de a veghea la respectarea regulilor constitu-
ţionale de desemnare a acestuia, sau în caz de stingere a dinastiei, la
numirea unui succesor la tron, sau participă la alegerea acestuia.
Alegerea şefului de stat de către parlament pune, desigur,
parlamentul într-o poziţie supraodonată executivului. Această
modalitate de desemnare a şefului statului este o consecinţă, un
rezultat al revoluţiei burgheze, al luptei acesteia împotriva
absolutismului, fiind în acelaşi timp şi un mod eficient de control al
parlamentului asupra acestei instituţii. În practica politică, această
modalitate cunoaşte două forme:
a) parlamentul desemnează direct prin votul membrilor săi pe
şeful statului, de regulă, pe preşedinte, aşa cum este situaţia în
Grecia, Israel, Republica Sud Africană. În acest caz, instituţia şefului
statului îmbracă forma unipersonală;
b) parlamentul alege organe colegiale, ca şefi de stat, situaţii
întâlnite în fostele ţări socialiste, dar şi în state ca Elveţia.
Preşedintele Confederaţiei83 Elveţiene îndeplineşte funcţia de şef de
stat, însă nu dispune de nicio autoritate asupra colegilor săi din
Consiliu. El este doar primus inter pares într-un guvernământ colegial.
83
În realitate, federaţie, dar se foloseşte titulatura tradiţională; este ales
pe o perioadă de 4 ani de către Consiliul Federal.
247
Desemnarea şefului de stat prin intermediul unui colegiu
electoral este şi ea folosită. Astfel, în Germania, preşedintele federal
este ales de către Convenţia federală, compusă din membrii
Bundestagului şi dintr-un număr egal de membri aleşi pentru aceasta
de către adunările reprezentative ale landurilor. În India, preşedintele
este ales de către un colegiu electoral compus din membri aleşi de
către parlament şi de către adunările legislative ale statelor federale.
În Italia, colegiul electoral este compus din membri ai parlamentului
şi din reprezentanţi ai consiliilor regionale. În SUA, Coreea de Sud,
preşedintele este ales de către un colegiu electoral, el însuşi ales prin
vot universal. În SUA, electorii se aleg marţea următoare primei zile
de luni din noiembrie, iar preşedintele se alege luni, după a doua
miercuri din decembrie.84
Alegerea şefului de stat prin vot universal este folosită în
republicile prezidenţiale, dar nu numai aici. Ea este practicată în
ţările unde executivul are o structură dualistă, care permite conser-
varea unor aspecte de regim parlamentar şi, mai ales, respon-
sabilitatea guvernului în faţa uneia din Camerele parlamentului sau a
amândurora (exemplu: Finlanda, Franţa, Irlanda, ţări care au un şef
de stat ales prin vot universal şi un şef de guvern).
V.5. Alegerea şefului de stat în România

Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat. Alegerea se desfăşoară în două tururi de
scrutin.
În primul tur de scrutin este declarat ales candidatul care obţine
cel puţin jumătate plus unu din numărul voturilor alegătorilor înscrişi
în listele electorale. Dacă nici unul dintre candidaţi nu întruneşte
această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin între primii
doi candidaţi care au obţinut cel mai mare număr de voturi în primul
84
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit. , p. 525 şi urm.
248
tur de scrutin. În al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul
care obţine cel mai mare număr de voturi.
Aceeaşi persoană nu poate ocupa funcţia de Preşedinte al
României decât cel mult pentru două mandate.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României
este validat de Curtea Constituţională.
Candidatul a cărui alegere a fost validată depune în faţa
Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, următorul
jurământ: „Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea pentru
propăşirea spirituală şi materială a poporului român, să respect
Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile
fundamentale ale cetăţenilor, suveranitatea, independenţa, unitatea şi
integritatea teritorială a României. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”
V.6. Durata mandatului şefului de stat

Dacă avem în vedere desemnarea şefului de stat, vom constata
că, în ce priveşte sistemele monarhice, aici mandatul este pe viaţă. În
celelalte sisteme, în care şeful de stat este ales, mandatul şefului de
stat este limitat. De exemplu, mandatul cel mai scurt este în Elveţia,
de un an, iar cel mai lung este de 7 ani (Franţa până în anul 2002,
Gabon, Irlanda, Italia, Somalia etc.).
Vom adăuga că guvernatorii generali din Bahamas, Fidji,
Mauritius, Saint Vincent şi Grenadinele sunt numiţi pentru o
perioadă nedeterminată, în timp ce guvernatorii generali din
Australia, Canada şi Noua Zeelandă sunt desemnaţi pentru 5 ani.
Privitor la mandatul şefului de stat, o altă problemă este cea a
numărului mandatelor. Este vorba, desigur, de sistemele în care şeful
de stat este ales. De regulă, aceeaşi persoană poate ocupa funcţia de
şef de stat pentru cel mult două mandate. Această regulă s-a impus în
timp. Astfel, Constituţia americană din 1787 nu a prevăzut numărul
mandatelor, dar George Washington, care a fost primul preşedinte al
Statelor Unite (1789-1797), a refuzat un al treilea mandat, creând o
cutumă internaţională. Cu toate acestea, Franklin Rooslvelt a obţinut
249
patru mandate consecutive (1933-1945). Un amendament la
Constituţia americană (nr.23 din anul 1947, aplicabil din anul 1951)
a restabilit regula impusă de Washington, interzicând pe viitor ca un
preşedinte să poată obţine mai mult de două mandate. Regula a
maximum două mandate se aplică şi în alte state.
În România, durata mandatului şefului de stat este de cinci ani85
şi se exercită de la data depunerii jurământului în faţa Parlamentului,
până la depunerea jurământului de către Preşedintele nou ales. În caz
de război sau de catastrofă, mandatul poate fi prelungit, dar numai prin
lege organică. Aceeaşi persoană poate îndeplini funcţia de Preşedinte
al României cel mult două mandate, care pot fi şi succesive. În caz de
deces, demisie, demiterea din funcţie sau imposibilitatea definitivă a
exercitării atribuţiilor, precum şi în cazul suspendării din funcţie sau al
imposibilităţii temporare de exercitare a atribuţiilor, interimatul este
asigurat, în ordine, de preşedintele Senatului, sau de preşedintele
Camerei Deputaţilor. Trebuie observat că în perioada interimatului nu
pot fi exercitate atribuţiile prevăzute la art.88-90 din Constituţie, adică
adresarea de mesaje, dizolvarea Parlamentului şi organizarea
referendumului. În fine, trebuie adăugat că mandatul prezidenţial este
incompatibil cu calitatea de membru al unui partid politic, precum şi
cu orice altă funcţie publică sau privată.
V.7. Răspunderea şefului de stat

Răspunderea şefului de stat pentru activitatea pe care o
desfăşoară în această calitate este o problemă mult mai complexă şi
mai delicată decât pare la prima vedere. Ideea ce a dominat sistemele
constituţionale este în sensul că şeful de stat nu răspunde pentru
actele săvârşite în această calitate. Pe această idee se fundamentează
multe prevederi constituţionale, precum cele privind contrasemnarea
actelor şefului de stat.
85
Anterior modificării Constituţiei, durata mandatului şefului statului
era de 4 ani.
250
În acest sens, Constituţia română din 1923, în art.87, stabilea că
„persoana regelui este inviolabilă, miniştrii lui sunt răspunzători.
Nici un act al regelui nu poate avea tărie dacă nu va fi contrasemnat
de un ministru, care prin aceasta devine răspunzător de acel act”.
O asemenea situaţie este întâlnită mai ales în sistemele
monarhice, spre deosebire de sistemele republicane, în care
răspunderea şefului de stat este mult mai accentuată, însă modalităţile
de realizare sunt diferite şi depind de modul în care este desemnat
şeful statului. Astfel, atunci când şeful de stat este ales de parlament,
şeful de stat răspunde, măcar aparent, în faţa acestuia. Parlamentul
poate chiar controla activitatea şefului de stat şi îl poate revoca.
Dacă însă şeful de stat este ales direct, prin sufragiu universal,
atunci parlamentul are un rol foarte scăzut sau inexistent în antrenarea
răspunderii şefului de stat. Constituţia României conţine mai multe
dispoziţii în legătură cu răspunderea şefului de stat, aceste dispoziţii
privind imunitatea, răspunderea politică şi răspunderea penală.
Imunitatea. Ca şi deputaţii şi senatorii, Preşedintele României
se bucură de imunitate. Deşi textul constituţional nu este la fel de
explicit ca şi cel privind imunitatea parlamentarilor, printr-o
interpretare sistematică a Constituţiei vom reţine că sunt aplicabile,
corespunzător, regulile pe care le-am analizat deja privind lipsa
răspunderii juridice pentru voturile sau pentru opiniile politice
exprimate în exercitarea mandatului, precum şi cele privind
inviolabilitatea persoanei Preşedintelui, coroborate cu dispoziţiile
art.84. Desigur, ca persoană fizică, preşedintele se bucură de anumite
inviolabilităţi, ca orice persoană fizică.
Răspunderea politică. Denumim astfel această răspundere
pentru a o deosebi de răspunderea penală, pentru că urmările acestei
răspunderi sunt de fapt politico-juridice. Această răspundere îşi are
temeiul juridic în art.95 din Constituţie. Ea intervine atunci când
Preşedintele României săvârşeşte fapte grave prin care încalcă
prevederile Constituţiei. Într-o asemenea situaţie, se poate propune
suspendarea sa din funcţie, de către cel puţin o treime din numărul
251
deputaţilor şi senatorilor. Această iniţiativă se comunică neîntârziat
şi Preşedintelui României. Discutând propunerea, Camera
Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul majorităţii
deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale, pot
hotărî suspendarea din funcţie a Preşedintelui României. Constituţia
acordă Preşedintelui dreptul să dea Parlamentului explicaţii cu
privire la faptele ce i se impută.
În cazul în care propunerea de suspendare din funcţie este
aprobată, demiterea Preşedintelui României se poate decide numai
prin referendum, care se organizează în cel mult 30 de zile.
Răspunderea penală. Această răspundere intervine în situaţia
în care şeful statului ar comite crima de înaltă trădare. În acest caz,
punerea sub acuzare poate fi hotărâtă de Camera Deputaţilor şi Senat
în şedinţă comună cu votul a cel puţin două treimi din numărul
deputaţilor şi senatorilor. Competenţa de judecată aparţine Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie. Dacă s-a pronunţat o hotărâre definitivă
de condamnare, Preşedintele este demis de drept. În legătură cu
răspunderea şefului de stat, trebuie să menţionăm că, potrivit art.98
din Constituţie, şi preşedintelui interimar i se aplică dispoziţiile
privind răspunderea politică.
V.8. Actele şefului de stat

Actele prin care şeful statului îşi exercită atribuţiile sale sunt,
de regulă, denumite decrete. Ele pot fi cu caracter normativ sau cu
caracter individual. Decretele trebuie contrasemnate de către primul-
ministru. Contrasemnarea actelor şefului de stat s-a practicat şi se
practică în sistemele constituţionale. Prin aceasta, se dă actului
respectiv o motivaţie mai solidă şi se antrenează, de regulă,
răspunderea juridică a celui care a contrasemnat actul. Contra-
semnarea este şi o măsură împotriva depăşirii de către şeful de stat a
împuternicirilor conferite de Constituţie şi legi, contrasemnarea fiind
o condiţie de valabilitate a actului. Constituţia României prevede şi
ea asemenea reguli, cu precizarea că obligaţia contrasemnării
252
decretelor de către primul-ministru nu priveşte toate aceste decrete,
ci numai cele expres menţionate în Constituţie. Decretele
Preşedintelui României se publică în „Monitorul Oficial al
României”, nepublicarea atrăgând inexistenţa decretului.
Trebuie să fie contrasemnate, de primul-ministru, decretele în
legătură cu:
• încheierea de tratate internaţionale;
• acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai
României;
• înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice ale României;
• mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate;
• măsuri în caz de agresiune armată;
• măsuri privind declararea stării de asediu sau a stării de urgenţă;
• conferirea de decoraţii şi titluri;
• acordarea gradului de mareşal, general şi amiral;
• acordarea graţierii individuale.
Astfel, decretele prezintă următoarele trăsături distincte86 :
• reprezintă manifestări unilaterale de voinţă în vederea
producerii de efecte juridice;
• apar ca urmare a exercitării atribuţiilor reglementate în
Constituţie şi legi;
• unele din ele se contrasemnează de primul-ministru;
• se publică obligatoriu în „Monitorul Oficial”;
• au caracter executoriu.
86
M. Nedelcu, Drept administrativ, Fundaţia Europeană Nicolae
Titulescu, Craiova, 2000.
253
CAPITOLUL VI
GUVERNUL
VI.1. Precizări terminologice

Prin conţinutul, trăsăturile şi atributele sale, guvernul reprezintă
una dintre cele mai importante şi distincte instituţii ale statului.
Importanţa acestei instituţii decurge din faptul că guvernul este cel
care organizează şi conduce efectiv societatea. Drept urmare, el se
află cel mai mult şi cel mai direct în legătura cu cetăţeanul. Din
această cauză, guvernul sau executivul îi interesează în cea mai mare
măsură pe cetăţeni, întrucât de activitatea şi eficienţa acestuia se
leagă în mare măsură realizarea aspiraţiilor şi intereselor lor. În
teoria şi practica politică, această instituţie este cunoscută sub
denumirea de executiv, fapt aflat în legătură directă cu separarea
puterilor în stat, sau, mai nou, de „administraţie de stat”, „autoritate
administrativă”, „administraţie politică” etc. În conştiinţa şi practica
politică curentă, această instituţie este cunoscută sub numele de
guvern, în cele mai multe cazuri, consiliu de miniştri, cabinet etc.
Denumirea este în mare măsură determinată de sistemul
constituţional, de structura sa sau de anumite tradiţii istorice.
Constituţia României, sub titlul III, intitulat Autorităţile
publice, reglementează, în ordine, Parlamentul (cap. I), Preşedintele
României (cap. II), Guvernul (cap. III), Raporturile Parlamentului cu
Guvernul (cap. IV), Administraţia publică (cap. V). Practic, sunt
numite direct autorităţile. Terminologia folosită exprimă corelarea cu
teoria separaţiei echilibrului puterilor în stat.
În fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru, şi
anume funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică
executarea legilor, în ordinea firească a activităţilor statale.
254
Autorităţile administrative desfăşoară acea activitate statală care
constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor.
Autorităţile administrative (executive) au în sarcină conducerea
politicii naţionale şi dispun pentru aceasta de un aparat administrativ.
VI.2. Rolul şi structura Guvernului

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive care
funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi
care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice87 .
Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi
dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi
racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile
promovării intereselor naţionale.
Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu
prevederile constituţionale, având la bază Programul de guvernare
acceptat de Parlament.
Numirea Guvernului se face de către Preşedintele României pe
baza votului de încredere acordat de Parlament şi exprimat prin
Hotărârea Parlamentului.
Identificarea structurilor executivului nu ridică probleme
teoretice deosebite, afară de cea privind aparatul administrativ. În
legătură cu aparatul administrativ, care este numeros şi necesar
executivului, se consideră că el nu trebuie privit în afara puterii
executive. Chiar dacă acest aparat administrativ, numeros, nu decide,
în principiu, el face parte din mecanismul administraţiei, fiind nu
rareori mai util sau mai inutil decât structurile de „putere
administrativă”. El interesează precumpănitor în relaţia administraţie –
cetăţean. Deci, nu poate fi considerat în afara administraţiei, pentru
că astfel l-am lipsi nu numai de eficienţă, dar şi de răspundere.
87
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 164 din
4.02.200.
255
Pentru Dreptul Constituţional prezintă interes următoarele
structuri executive:
a) Şeful de stat;
b) Guvernul;
c) Ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei
publice;
d) Organele locale ale administraţiei publice.
Vom menţiona, desigur, şi acel aparat administrativ
considerabil însărcinat să pregătească şi să execute decizii, aparat
distribuit la nivelul fiecărei structuri executive.
Şeful de stat, deseori denumit şeful executivului, purtând, de
regulă, denumirea de monarh sau preşedinte, prezintă trăsături
diferite în funcţie de forma de guvernământ.
Denumirile diferite, precum cele de Cabinet, Guvern, Consiliu
de Miniştri, sub care guvernul este consacrat în Constituţie, depind
de sistemul constituţional, de faptul dacă executivul este format din
una sau două structuri. Guvernul are două componente, şi anume
şeful guvernului (acolo unde există) şi miniştri şi secretari de stat.
Potrivit art.101 (3) al Constituţiei României, Guvernul este alcătuit
din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.
Cât priveşte şeful guvernului, el se prezintă sub denumiri
diferite, precum prim-ministru, preşedinte, pentru că şi guvernul are
denumiri diferite.
Sunt sisteme constituţionale în care nu există un şef al
guvernului, în care şeful de stat, ca şef al puterii executive,
cumulează şi funcţia de şef de guvern. Aici, miniştrii se
subordonează direct şefului de stat.
În sistemele constituţionale în care există o distincţie între şeful
de stat şi şeful de guvern (sistem executiv dualist), şeful guvernului
are un rol important în formarea guvernului (el întocmeşte şi prezintă
lista acestuia) şi în formularea programului acestuia. Deoarece, în ce
priveşte şeful de stat, implicarea sa în exercitarea suveranităţii
naţionale depăşeşte deseori sfera executivului, el încadrându-se în
256
autorităţile reprezentative, guvernul este structura de referinţă în
studiul raportului dintre puteri, pentru că el conduce executivul.
Ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice
execută legile în domeniile lor de activitate. De aceea, ele mai sunt
denumite de domeniu sau de resort şi se subordonează guvernului.
Organele administraţiei publice locale îşi desfăşoară activitatea
în unităţile administrativ-teritoriale. Ele cunosc o subordonare
ierarhică (pe verticală) faţă de organele executive superioare, dar şi,
uneori, o subordonare pe orizontală faţă de organele locale alese prin
vot de către cetăţeni.
VI.3. Componenţa Guvernului României

Potrivit art. 2 al Legii nr. 90/2001, pot fi membri ai Guvernului
persoanele care: au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară; se
bucură de exerciţiul drepturilor electorale; nu au suferit condamnări
penale şi nu se găsesc într-unul dintre cazurile de incompatibilitate.
Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. Din
Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale pe
lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată
Parlamentului pentru votul de încredere.
Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia
de prim-ministru, în urma consultării partidului care deţine
majoritatea absolută în Parlament, ori, dacă nu există o asemenea
majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.
Candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere, în termen
de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului
asupra programului şi a întregii liste a Guvernului.
Programul şi lista Guvernului se dezbat de către Camera
Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă
încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Pe baza votului de încredere acordat de către Parlament,
Preşedintele României numeşte Guvernul. Primul-ministru şi ceilalţi
257
membri al Guvernului depun individual, în faţa Preşedintelui
României, jurământul de credinţă faţă de ţară şi popor.
Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită
mandatul, începând de la data depunerii jurământului.
Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:
a) exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia
celei de deputat sau de senator;
b) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională
salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial;
c) exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau
cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare;
d) exercitarea funcţiei de administrator ori de cenzor la
societăţile comerciale sau de reprezentant al statului în adunările
generale ale unor asemenea societăţi ori de membru al consiliilor de
administraţie ale regiilor autonome, companiilor naţionale şi
societăţilor naţionale;
e) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei organizaţii
străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi
convenţiile la care România este parte.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-
ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia.
Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma:
• demisiei;
• revocării;
• pierderii drepturilor electorale;
• stării de incompatibilitate;
• decesului;
• demiterii.
Demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţă
public, se prezintă în scris primului-ministru şi devine irevocabilă
din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu
de 15 zile de la data depunerii.
258
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de
Preşedintele României, prin decret, la propunerea primului-ministru.
Revocarea are loc în caz de remaniere guvernamentală.
În cazul în care încetarea calităţii de membru al Guvernului
intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de lege,
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, ia act de
aceasta şi declară vacantă funcţia de membru al Guvernului.
În cazul în care un membru al Guvernului a fost condamnat
penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost
declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o
hotărâre judecătorească irevocabilă, el este demis de Preşedintele
României, la propunerea primului-ministru.
VI.4. Primul-ministru
Primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea
membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor legale care le revin.
Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu
Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice,
partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii
neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
Primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din această
calitate.
Primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al
Guvernului;
b) secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai
Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;
259
c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-
ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile
prevăzute de lege.
Primul-ministru prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului
rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului şi răspunde la
întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi sau
senatori.
Primul-ministru poate desemna un membru al Guvernului să
răspundă la întrebările şi interpelările adresate Guvernului de către
deputaţi sau senatori, în funcţie de domeniul de activitate ce
formează obiectul interpelării.
Primul-ministru contrasemnează decretele emise de
Preşedintele României, în cazul în care Constituţia prevede
obligativitatea contrasemnării acestora.
În scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru
poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete inter-
ministeriale.
VI.5. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului

Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul de
lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului,
departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii
specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din:
a) corpul de consilieri ai primului-ministru;
b) corpul de control al primului-ministru;
c) aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) cabinetul primului-ministru;
e) cancelaria primului-ministru;
f) compartimentul cu probleme speciale;
g) compartimentul documente secrete;
260
h) compartimentul care asigură protocolul primului-ministru.
Guvernul are un Secretariat General88 condus de secretarul
general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de
unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de
secretar de stat, numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului şi asigură derularea operaţiunilor tehnice aferente actelor
de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice,
economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi
reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.
Secretariatul general al Guvernului asigură, prin aparatul
propriu, continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de
guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al guvernării.
Departamentul este o structură organizatorică fără perso-
nalitate juridică şi fără unităţi în subordine, subordonat primului-
ministru, având rolul de coordonare şi sinteză în domenii de interes
general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar. În exercitarea
atribuţiilor ce îi revin, conducătorul departamentului emite ordine cu
caracter individual.
VI.6. Funcţionarea Guvernului

Guvernul se întâlneşte, de regulă, săptămânal sau ori de câte ori
este nevoie, la convocarea primului-ministru.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului
care au ca obiect probleme de interes naţional privind politica
externă a Guvernului, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, la
cererea primului-ministru, în alte situaţii (art.87).
În cazul în care este prezent, Preşedintele României prezidează
şedinţa Guvernului. Deşi prezidează şedinţa, prin aceasta
88
Legea 255/2001,publicată în „Monitorul Oficial” nr. 266 din
23/05/2001, privind reorganizarea şi funcţionarea Secretariatului General al
Guvernului.
261
Preşedintele României nu devine, în acea situaţie, şi membru al
Guvernului. Preşedintele României, chiar dacă prezidează şedinţa,
nu participă la adoptarea hotărârilor Guvernului, când acestea sunt
supuse votului membrilor Guvernului, ci doar îşi exprimă opinia cu
privire la acele măsuri.
La şedinţele Guvernului pot participa ca invitaţi şefi de
departamente, secretari de stat ce nu sunt membri ai Guvernului,
precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă,
potrivit deciziei primului-ministru.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri privind
ramura sau domeniul de activitate de care răspund.
VI.7. Actele Guvernului

Guvernul emite două categorii de acte: hotărâri; ordonanţe.
Actele specifice activităţii Guvernului sunt hotărârile, prin care
acesta pune în executare legile adoptate de către Parlament.
Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, ceea ce
înseamnă că ele nu pot cuprinde reglementări primare ale relaţiilor
sociale, hotărârile având un caracter secundum legem.
Constituţia României din 1991 a introdus o categorie de acte
care până în acel moment nu au existat, şi anume , ordonanţele. În
crearea acestei categorii de acte s-a pornit de la ideea că Parlamentul
îşi desfăşoară activitatea în două sesiuni parlamentare anuale, fiecare
având o durată determinată de timp. Între aceste sesiuni există o
perioadă de vacanţă parlamentară, în intervalul căreia cele două
Camere ale Parlamentului îşi încetează activitatea.
S-a considerat că, în această perioadă, când Parlamentul nu
funcţionează, ar putea să apară necesitatea de a se adopta acte
normative cu o forţă juridică egală cu aceea a legilor, prin care să se
reglementeze relaţiile sociale, care, de regulă, sunt de competenţa
Parlamentului.
262
Hotărârile Guvernului, ca şi ordonanţele, de altfel, se semnează
de către primul-ministru şi se contrasemnează de către miniştrii care
au obligaţia punerii lor în executare.
Atât hotărârile, cât şi ordonanţele sunt supuse obligaţiei de
publicare în „Monitorul Oficial”, cu excepţia celor cu caracter
militar, care se comunică numai instituţiilor interesate. Sancţiunea
încălcării obligaţiei de publicare este inexistenţa actului. Prin urmare,
publicarea constituie o condiţie de validitate a actului, în sensul că
hotărârea sau ordonanţa, chiar legal adoptate, sunt valabile şi pot fi
aplicate numai după îndeplinirea procedurii publicării.
Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a
Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul
legilor organice, procedând la ceea ce se numeşte delegarea
legislativă (art.115 din Constituţie).
Legea de abilitare trebuie să stabilească, în mod obligatoriu,
domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe. Dacă legea de
abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului,
potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de
abilitare. Nerespectarea termenului atrage caducitatea şi încetarea
efectelor ordonanţei.
Hotărârea Guvernului şi ordonanţa reprezintă acte
administrative care pot face obiectul controlului de legalitate pe
calea contenciosului administrativ. În cazul ordonanţei, acest lucru
este posibil numai pe perioada de abilitare a Guvernului, deoarece
după aceea intră în sfera actelor care privesc raporturile dintre
Parlament şi Guvern, fiind exceptate, potrivit art.2 lit. a din Legea
nr.29/1990, de la competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Alături de delegarea legislativă de ordin legal, Constituţia
României reglementează, în art.115, şi delegarea de ordin
constituţional, care operează în cazul unor situaţii excepţionale, în
care Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă.
Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre
aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se
263
convoacă în mod obligatoriu. Dacă în termen de cel mult 30 de zile
de la depunerea ordonanţei, la una din Camere, aceasta nu se
pronunţă, ordonanţa este considerată adoptată şi se va remite
celeilalte Camere, care va decide, de asemenea, în procedură de
urgenţă. Ordonanţele de urgenţă cuprind norme de natura legii
organice şi se aprobă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. 1 din
Constituţie. Ordonanţele Guvernului, reglementând relaţiile sociale
ce ţin de domeniul legii, fac obiectul controlului de
constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională.
Condiţia publicităţii, prevăzută de art.108 din Constituţie, se
aplică şi în cazul ordonanţelor de urgenţă.
În afara actelor adoptate de către Guvern, primul-ministru,
personal, poate adopta acte, denumite decizii, ca, de exemplu,
Decizia nr.44/1991, privind constituirea Comitetului interministerial
pentru probleme de emigraţie Est-Vest.
VI.8. Raporturile legislativ-executiv

Abordarea acestor raporturi trebuie făcută în cadrul mai larg al
raporturilor dintre executiv şi legislativ (puterea legislativă şi puterea
executivă), care presupune un anumit rol al legislativului în formarea
şi activitatea executivului.89
Rolul acestuia este diferit de la un sistem constituţional la altul,
este în directă legătură cu forma de guvernământ şi cu structura
executivului şi se manifestă în: desemnarea şefului executivului,
denumit şef de stat (monarh, preşedinte); desemnarea şefului
guvernului şi a membrilor acestuia.
Desemnarea şefului executivului
În această desemnare, rolul Parlamentului este diferit, în raport
cu forma de guvernământ. În forma de guvernământ monarhică,
unde monarhia este ereditară, rolul Parlamentului este doar
89
vol II, Editura Sitech, Craiova, 2004, p. 258 şi urm.
264
decorativ, ca şi în republica prezidenţială, unde Preşedintele este ales
prin sufragiu universal. Numai în republica parlamentară, şeful
statului este ales de Parlament, acesta din urmă având, deci, rol
hotărâtor.
Desemnarea şefului de guvern şi a membrilor acestuia
Rolul Parlamentului în desemnarea şefului de guvern şi a
membrilor acestuia este, de asemenea, diferit în sistemele
constituţionale90 ; de regulă, însă, şeful guvernului este figura
centrală, el prezintă lista guvernului.
Desemnarea şefului de stat, cât şi a şefului guvernului în
România este reglementată de Constituţie. Astfel: Primul-ministru
prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu
privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate.
Totodată, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei
publice sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute
de Camera Deputaţilor, de Senat sau de către comisiile parlamentare,
prin intermediul preşedinţilor acestora.
Membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului.
Dacă li se solicită prezenţa, participarea lor este obligatorie.
Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă
la întrebările şi interpelările formulate de deputaţi sau de senatori.
Camera Deputaţilor sau Senatul pot adopta o moţiune prin care
să-şi exprime poziţia cu privire la problemele ce au făcut obiectul
interpelării.
Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului pentru
întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic
90
În regimurile prezidenţiale (exemplu, Brazilia, SUA, Mexic),
funcţiile de şef de stat şi şef al guvernului sunt îndeplinite de aceeaşi
persoană , şeful de stat. Numirea miniştrilor în unele regimuri prezidenţiale
(Finlanda, Costa Rica) revine şefului de stat, fără intervenţia Parlamentului,
în timp ce în altele (SUA), ea este realizată de către şeful de stat cu avizul şi
consimţământul Senatului.
265
solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru
actele acestuia.
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage
încrederea acordată Guvernului, prin adoptarea unei moţiuni de
cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Moţiunea de
cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al
deputaţilor şi al senatorilor şi se comunică Guvernului la data
depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data
când a fost prezentată în şedinţă comună a celor două Camere.
Guvernul se consideră demis dacă moţiunea de cenzură este
adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. În cazul când
moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au
semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de
cenzură, cu excepţia cazului când Guvernul îşi angajează răspunderea.
Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a
unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Dacă
acestea sunt respinse printr-o moţiune de cenzură, depusă în termen de
3 zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală
sau a proiectului de lege, Guvernul se consideră demis, urmând să fie
desemnat un nou prim-ministru şi să fie ales un nou Guvern.
Dacă moţiunea de cenzură este respinsă, proiectul de lege
prezentat este socotit ca fiind adoptat, iar programul sau declaraţia de
politică generală devin obligatorii pentru Guvern.
În situaţia în care Preşedintele României cere reexaminarea
legii adoptate, dezbaterea acesteia se face în şedinţă comună a celor
două Camere.
VI.9. Compatibilitatea funcţiei parlamentare
şi funcţiei executive
Problema compatibilităţii între funcţia parlamentară şi cea
ministerială este mereu actuală, mereu discutabilă şi de o reală
importanţă teoretică şi practică. Practica constituţională a statelor
evidenţiază cel puţin trei soluţii distincte.
266
Sunt sisteme constituţionale în care exerciţiul unei funcţii
ministeriale este considerat ca incompatibil cu exerciţiul unui
mandat în parlament. O asemenea situaţie este remarcată în
aproximativ 25 de state (din circa 83 supuse analizei), printre care
SUA, Franţa. De aceea, aici, dacă doreşte să accepte ocuparea unui
post de ministru, un parlamentar trebuie să demisioneze din
parlament. Acest sistem este privit cu rezerve şi chiar criticat pentru
motivul că ar putea crea o prăpastie între cele două puteri, fiind deci
un obstacol în colaborarea puterilor.
Un al doilea sistem practicat caută să valorifice cât mai mult
echilibrul şi colaborarea puterilor, permiţând cumularea celor două
funcţii (mandate). În acest sistem nu se reacţionează pozitiv la
rezervele şi criticile mai înainte expuse. Astfel, în ţările care sunt
inspirate de sistemul britanic, miniştrii sau majoritatea lor, dacă nu
sunt parlamentari în momentul desemnării, trebuie să devină
parlamentari într-un anumit termen după instalarea lor în funcţie.
Într-un asemenea sistem se încadrează aproximativ 24 de ţări
(exemple: Australia, Japonia, Zambia).
Există şi un al treilea sistem, de mijloc, în ţările în care miniştrii
nu-s obligaţi să fie şi parlamentari, dar cu toate acestea, în
Liechtenstein, de exemplu, ei trebuie să îndeplinească condiţiile de eli-
gibilitate. În unele ţări (Belgia, Germania, Anglia), miniştrii sunt în ge-
neral parlamentari, chiar dacă nicio dispoziţie constituţională nu le-o cere.
În România, potrivit Constituţiei, funcţia de membru al
guvernului este compatibilă cu cea de parlamentar.
Examinând compatibilitatea mandatului parlamentar şi funcţiei
ministeriale, vom observa că suntem într-un anumit domeniu al
căutărilor de soluţii eficiente şi, desigur, practice. În aceste căutări
pot fi avute în vedere atât argumente pro, cât şi argumente contra.
În prima categorie de argumente trebuie să observăm că jocul
politic în sistemul desemnării conduce la o identitate de atitudini ale
majorităţii parlamentare şi guvernului.
Teoretic şi practic, atât majoritatea parlamentară, cât şi guvernul
au aceeaşi sursă a legitimităţii şi afinităţii, şi anume majoritatea
267
electoratului care s-a pronunţat pentru platforma politică a aceluiaşi
partid. Compatibilitatea funcţiei ministeriale şi mandatului
parlamentar înlătură conflictele constituţionale între puteri, permite
cunoaşterea directă a problemelor legislative şi executive şi o unitate
de scop şi acţiune. Iar acestea permit operativitate şi eficienţă.
Pot fi însă formulate şi argumente contra. Astfel, îndeplinirea
simultană a funcţiei ministeriale şi a mandatului de parlamentar este
contrară separaţiei puterilor în stat, chiar în interpretarea sa suplă.
Apoi, aceasta ar fi o cale de concentrare a puterii în mâna
executivului. În fine, o asemenea soluţie ar face în practică ineficient
controlul parlamentar asupra guvernului. S-ar ajunge, într-o
interpretare puţin exagerată, dar nu şi absurdă, ca guvernul să se
autocontroleze, atâta timp cât este format numai din parlamentari.91
VI.10. Creşterea rolului executivului

În sistemele constituţionale actuale, raporturile dintre
Parlament şi Guvern dau tot mai mult „câştig de cauză” Guvernului.
Cu alte cuvinte, în activitatea statală asistăm la o preeminenţă a
executivului în raport cu legislativul, în luarea celor mai importante
decizii politice care se concretizează prin legi sau prin măsuri
executive.92 Aceasta se justifică şi îşi găseşte explicaţia în faptul că
la putere este adus acel Guvern care reprezintă partidul câştigător în
alegeri şi a cărui platformă electorală el trebuie să o traducă în
programul de guvernare, pentru a satisface electoratul său.
De altfel, în multe state, şeful de stat se află pe picior de
egalitate cu legislativul, deoarece este ales prin sufragiu universal, în
acelaşi mod cu Parlamentul, având deci aceeaşi poziţie statală,
primind împuterniciri direct de la popor (România, Franţa, SUA).
Într-un asemenea sistem constituţional nu se poate vorbi de o
subordonare a şefului de stat faţă de Parlament.
Creşterea rolului executivului este accentuată, mai ales, prin
dobândirea unor atribuţii legislative – legislaţia delegată (România,
Franţa).
91
I. Muraru, S. Tănăsescu, op. cit. , p. 512. şi urm.
92
268
CAPITOLUL VII
AUTORITATEA JUDECĂTOREASCĂ
VII.1. Consideraţii generale

În teoria clasică a separaţiei puterilor, una dintre puteri, alături de
puterea executivă şi de cea legislativă, este puterea judecătorească.
Evoluţia teoriei clasice a separaţiei puterilor a implicat şi
evoluţia explicaţiilor şi practicilor privind puterea judecătorească.
Aceasta explică însăşi terminologia diferită sub care această putere
este exprimată în constituţii şi doctrină, şi anume: putere
judecătorească, putere jurisdicţională. Denumirea de autoritate
judecătorească evocă foarte clar justiţia ca funcţie distinctă şi ca
sistem distinct.
Termenul justiţie reflectă două sensuri. Într-un prim sens, prin
justiţie se înţelege sistemul organelor judecătoreşti, iar într-un al
doilea sens, se înţelege activitatea de soluţionare a proceselor civile,
administrative, comerciale, penale, de muncă, de aplicare de
sancţiuni, de restabilire a drepturilor şi intereselor legitime încălcate.
Justiţia şi-a îmbogăţit conţinutul, ea privind direct chiar
exerciţiul puterii politice, în sensul efectuării controlului asupra
modului cum guvernanţii acţionează în limitele Constituţiei şi
dreptului, adică în realizarea principiului legalităţii.
Statul de drept ca atare a devenit de neconceput fără justiţie,
lipsa justiţiei veritabile însemnând arbitrariu şi nedreptate. Dacă viaţa
socială trebuie să se desfăşoare potrivit Constituţiei şi legilor, în mod
firesc trebuie să existe o funcţie(putere, o autoritate) care să le
cunoască şi să le poată interpreta şi aplica în mod concret atunci când
269
sunt încălcate, când drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt periclitate,
neglijate.
Justiţia, concepută ca o funcţie realizată independent şi
imparţial, s-a impus ca o idee şi realitate despre care oamenii cred
că-i poate apăra atunci când drepturile şi interesele lor legitime sunt
încălcate, ca similarul dreptăţii mereu triumfătoare. Fiat justitia
pereat mundus (justiţia să-şi urmeze cursul ei, chiar dacă lumea ar fi
să piară) a devenit dictonul preferat în legătură cu justiţia. 93
Semnificaţia acestui dicton este aceea că, precum veşnica
dreptate a Dumnezeirii e neclintită în fermitatea ei, dezvăluindu-se în
orice condiţii, chiar ale prăbuşirii întregii lumi, tot aşa judecătorul
care se ocupă de un anume caz trebuie să-l ducă la bun sfârşit şi să-l
rezolve după cum îl îndeamnă ştiinţa şi conştiinţa, chiar dacă între
timp ar veni sfârşitul lumii cu toate grozăviile sale.
În spiritul ideii de justiţie s-au dezvoltat însă şi activităţi
înfăptuite de alte organisme decât instanţele judecătoreşti, care
presupun – mai accentuat sau nu – folosirea aceloraşi reguli
judecătoreşti. În scopul articulării lor cu justiţia se vorbeşte de
activităţi jurisdicţionale, de unde şi denumirea de putere jurisdic-
ţională. Cuvântul jurisdicţional a devenit preferabil cuvântului
judiciar, care se aplică numai unei categorii de jurisdicţii.
În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art.112 din Constituţia
Olandei, potrivit cărora: „Incumbă puterii judiciare de a judeca
litigiile privind drepturile civile şi cele de creanţă. Legea poate
conferi fie puterii judiciare fie unor jurisdicţii care nu fac parte din
puterea judiciară sarcina de a judeca litigiile care nu rezultă din
rapoartele juridic civile. Legea reglementează procedura de urmat şi
consecinţele deciziilor”.
Exprimarea autoritate (putere) jurisdicţională nu diminuează
rolul justiţiei, ci evidenţiază similitudinea de conţinut şi principii
între mai multe activităţi care se impun atunci când legile nu sunt
executate. Justiţia rămâne partea substanţială a activităţii
93
270
jurisdicţionale. De aici şi preocuparea firească pentru teoretizarea
justiţiei, pentru că restul activităţii jurisdicţionale împrumută
trăsăturile şi principiile acesteia membrii jurisdicţiilor, pentru a
aplica legea la cazurile concrete ce le sunt deduse spre rezolvare, mai
întâi interpretează Constituţia, legile, contractele, convenţiile sau
cutumele ce sunt invocate, le stabilesc sensul lor oficial. Ansamblul
judecăţilor lor formează jurisprudenţa, care limpezeşte textele
obscure, cu mai multe sensuri sau lacune, şi uneori le completează.
Desigur, este important de ştiut până unde pot merge jurisdicţiile în
completarea lacunelor legii. Problema se pune pentru că rolul
justiţiei este de a aplica dreptul, şi nu de a crea drept. Pot fi citate şi
cazuri în care justiţiei i s-au conferit şi împuterniciri de reglementare
juridică. În acest sens sunt explicate dispoziţiile art.101-102 din
Constituţia română din anul 1866, potrivit cărora o lege urma să
determine cazurile de responsabilitate, pedepsele aplicabile
miniştrilor şi modul de urmărire în contra lor, iar până la adoptarea
legii „Înalta Curte de Casaţiune şi Justiţie, are puterea de a
caracteriza delictul şi de a determina pedeapsa”.
În urma judecăţii se dau hotărâri, în care se stabilesc drepturi şi
obligaţii pentru subiectele de drept, participanţi în proces, se aplică
sancţiuni, se stabilesc despăgubiri, se dau ordine de executare atât
părţilor în proces, cât şi autorităţilor publice. Hotărârile judecătoreşti
trebuie să fie respectate şi executate de către cetăţeni şi autorităţile
publice.
VII.2. Activitatea jurisdicţională

Am învederat că noţiunea de justiţie este înţeleasă şi ca
activitate de soluţionare a litigiilor penale, civile şi de altă natură,
activitate încredinţată, în principal, instanţelor judecătoreşti.
În realizarea justiţiei, s-au dezvoltat însă şi alte activităţi,
înfăptuite de alte organisme decât instanţele judecătoreşti, folosind
aceleaşi reguli, specifice regulilor judecătoreşti: în acest fel se
271
vorbeşte de activităţi jurisdicţionale, de unde şi denumirea de putere
jurisdicţională, precum şi de organe jurisdicţionale.94
Activitatea jurisdicţională are un conţinut şi principii care o
diferenţiază de legislativ şi executiv, dar şi o integrează, într-o
viziune sistematică, în ansamblul activităţilor statale. Aceasta, pentru
simplul motiv că puterea jurisdicţională este o parte a organizării
statale a puterii politice. Statul de drept implică obligativitatea
respectării şi aplicării constituţiilor şi legilor. Judecătorul
interpretează legea şi o aplică, dar nu creează drept.
Justiţia (în general, activitatea jurisdicţională) este o activitate
de rezolvare a litigiilor, în litera şi spiritul constituţiei, legilor,
obiceiului, convenţiilor şi contractelor. Judecătorul care înfăptuieşte
justiţia caută să afle adevărul în procesul respectiv, pentru a
identifica exact încălcarea legii, victimele, cauzalitatea, răspunderea
şi responsabilii.
Pentru ca justiţia să-şi poată înfăptui misiunea, ea cunoaşte o
anumită organizare şi anumite principii. Organizarea justiţiei se face
pe grade de jurisdicţie. Aceste grade de jurisdicţie permit o evaluare
în fond, dar şi posibilitatea de recurs şi apel ca posibilitate de
îndreptare a erorilor, de reevaluare a situaţiilor şi probelor. Se
consideră că cea mai eficientă este organizarea a două grade de
jurisdicţie: fond, apel sau recurs.
VII.3. Principiile fundamentale de realizare a justiţiei

Justiţia are la bază principii potrivit cărora ea este organizată şi
funcţionează, principii prin care se înţeleg acele reguli esenţiale
prevăzute de Constituţie şi de legi organice, în vederea realizării
funcţiei acesteia – soluţionarea litigiilor în scopul apărării drepturilor
şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, precum şi a celorlalte
drepturi şi interese legitime deduse judecăţii.
94
272
Justiţia trebuie să răspundă unor exigenţe fundamentale. În
cadrul acestor exigenţe se enumeră în general următoarele:
legalitatea, buna administrare a justiţiei; accesul la un tribunal;
garanţia unui proces echitabil soluţionat într-un termen rezonabil;
publicitatea procesului; imparţialitatea judecătorului; proporţiona-
litatea în stabilirea sancţiunilor.
Din aceste exigenţe rezultă principiile potrivit cărora este
organizată şi funcţionează justiţia. În legătură cu aceste principii,
anumite precizări se impun. Astfel, există principii aplicabile
întregului sistem statal – juridic şi care, firesc, sunt aplicabile şi
justiţiei. Există apoi unele principii proprii justiţiei (jurisdicţiilor) ca
activitate şi sistem de autorităţi. De altfel, aceste principii interesează
aici. Există, de asemenea, principii specifice diferitelor categorii de
jurisdicţii sau procese, sens în care se discută, de exemplu, de
principiile dreptului procesual civil sau principiile dreptului
procesual penal.
Toate aceste principii sunt importante. Uneori, în activitatea de
judecată, în lipsă de text expres sau apropiat, judecătorul recurge la
analogia dreptului, adică la aplicarea principiilor fundamentale, iar
încălcarea principiilor poate atrage nulitatea hotărârii judecătoreşti
sau a altor acte de procedură. Unele principii privesc organizarea
judecătorească, altele activitatea sau poziţia justiţiei şi a
judecătorului. Urmează să observăm care asemenea principii sunt
constituţionale, în sensul că unele reguli esenţiale sunt explicite sau
rezultă din dispoziţiile constituţionale.
a) Principiul legalităţii
Este un principiu care în mod firesc excede justiţiei, fiind de
esenţa statului de drept. Are însă o evidentă aplicabilitate în
domeniul justiţiei, şi anume sub două mari aspecte: legalitatea
instanţelor judecătoreşti; legalitatea infracţiunilor şi a pedepselor.
Cât priveşte primul aspect, vom reţine că pot îndeplini funcţii
jurisdicţionale numai acele autorităţi statale cărora constituţia şi
legile le recunosc asemenea calităţi. De asemenea, instanţele
273
judecătoreşti (jurisdicţionale) pot rezolva procese numai în limita
competenţei conferite de lege. În fine, procedura de rezolvare a
litigiilor este numai cea prevăzută de lege.
Sub cel de-al doilea aspect, vom observa că nu există
infracţiune decât dacă este prevăzută de lege şi că nu există pedeapsă
decât dacă este prevăzută de lege.
Principiul legalităţii, cu aplicaţiunea sa specifică la justiţie, este
consacrat prin art.126 din Constituţia României.
b) Justiţia este unică şi egală pentru toţi
Este un principiu fundamental care valorifică şi în acest
domeniu marele principiu al egalităţii în drepturi a cetăţenilor. În
sinteză, aceasta presupune ca pentru toţi cetăţenii să existe o singură
justiţie, ca aceştia să fie judecaţi de aceleaşi instanţe în procese
similare. Acest principiu refuză existenţa unor tribunale
extraordinare, existenţa unor privilegii. De aceea, Constituţia
României prin art.126 (2) stabileşte că „ Este interzisă înfiinţarea de
instanţe extraordinare”. Desigur, acest principiu nu este încălcat prin
crearea unor secţii speciale (comerciale, de muncă, de contencios
administrativ, pentru minori), potrivit specificului proceselor, aceasta
ţinând de buna administrare a justiţiei. De asemenea, acest principiu
presupune folosirea în speţe similare a aceloraşi reguli procedurale şi
acordarea drepturilor procesuale, în mod egal, tuturor participanţilor.
c) Folosirea limbii oficiale şi a limbii materne
Procedura judiciară se desfăşoară în limba oficială a statului.
Persoanelor care nu înţeleg limba oficială trebuie să li se asigure
comunicarea pieselor dosarului şi a tuturor actelor procedurale în
limba pe care o cunosc. De aceea, li se asigură traducerea printr-un
interpret. Constituţia României conţine mai multe dispoziţii în acest
sens. După ce prin art. 128(1) stabileşte că procedura judiciară se
desfăşoară în limba română, prin art. 128(2) arată că cetăţenii
aparţinând minorităţilor naţionale, precum şi persoanele care nu
înţeleg sau nu vorbesc limba română au dreptul de a lua cunoştinţă
274
de toate actele şi lucrările dosarului, de a vorbi în instanţă şi de a
pune concluzii prin interpret. În procesele penale, prevede, de
asemenea, Constituţia, acest drept este asigurat în mod gratuit.
d) Dreptul la apărare
Este, de asemenea, un drept fundamental, dar şi un principiu
fundamental al justiţiei prevăzut în art. 24 din Constituţie, potrivit
căruia „Dreptul la apărare este garantat. În tot cursul procesului
părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din
oficiu”. 95
e) Prezumţia de nevinovăţie
Este un principiu constituţional potrivit căruia o persoană este
considerată nevinovată atâta timp cât nu s-a pronunţat o hotărâre
judecătorească definitivă de condamnare. Este una din cele mai
puternice garanţii ale demnităţii şi libertăţii umane. Este principiul
căruia i se subordonează întreaga activitate jurisdicţională. Este
prevăzut explicit în art.23 (11) din Constituţia României.
f) Independenţa judecătorului şi supunerea lui numai legii
Este unul din principiile constituţionale ale justiţiei. Potrivit
acestui principiu, în activitatea sa, judecătorul se supune numai legii
şi conştiinţei sale. Ca atare, în rezolvarea litigiilor, judecătorul nu
poate primi niciun fel de ordine, instrucţiuni, indicaţii, sugestii sau
alte asemenea impulsuri privind soluţia pe care trebuie să o dea.
Independenţa judecătorului, de altfel independenţa justiţiei, ţine
de chiar separaţia/echilibrul puterilor în stat, vorbindu-se de
independenţa autorităţii jurisdicţionale. Ea exprimă posibilitatea de
protecţie a guvernanţilor, fiind în fond o garanţie în faţa abuzurilor
puterilor (autorităţilor). Desigur, independenţa judecătorului este
substanţial tributară caracterului, moravurilor şi tradiţiilor specifice
fiecărei ţări, ea nu poate fi garantată absolut prin lege.
95
vol. II, Editura Sitech, Craiova, 2004, p. 267 şi urm.
275
Judecătorul, el însuşi, dă în ultimă instanţă strălucire
independenţei sale, prin profesionalism, moralitate, caracter,
deontologie. Regulile constituţionale cuprind garanţii ale
independenţei judecătorilor, printre care condiţiile de recrutare,
inamovibilitatea, avansarea şi controlul prezintă un interes aparte.
Constituţia României prin art.124 (3) stabileşte că judecătorii sunt
independenţi şi se supun numai legii. Aşa cum se apreciază clar în
doctrină, independenţa este o noţiune indivizibilă, fiind indispensabil
pentru o bună justiţie ca magistratul să fie independent, atât faţă de
celelalte puteri, cât şi faţă de colegii săi şi de justiţiabili.
Recrutarea judecătorilor este o garanţie a independenţei
acestora. În unele state, judecătorii sunt aleşi, prin vot popular
(exemplu, în SUA, la nivelul statelor), la fel ca deputaţii. Sistemul
alegerii nu este însă considerat eficient, pentru motivul că nu dă
garanţii autorităţii judiciare. În sistemul alegerii, judecătorii trebuie
să se alinieze platformelor şi partidelor politice, cu toate
dezavantajele ce rezultă de aici.96
Recrutarea judecătorilor prin concurs, în care numirea se face
în ordinea rezultatelor (deci, a competenţei profesionale), este
considerată cea mai potrivită. Comisiile de concurs trebuie să
cuprindă universitari, jurişti profesionişti, magistraţi recunoscuţi, fapt
ce asigură din start independenţa. În multe state, judecătorii sunt
numiţi, de regulă, de către executiv.
În ţara noastră, potrivit Constituţiei, judecătorii sunt numiţi de
Preşedintele României la propunerea Consiliului Suprem al
Magistraturii. Este important de menţionat că prin art.151 (2) din
Constituţia României s-a stabilit că „Noua Curte Supremă de Justiţie
va fi numită, în condiţiile legii, de Camera Deputaţilor şi de Senat, în
şedinţă comună, la propunerea Preşedintelui României, în termen de
şase luni de la intrarea în vigoare a Constituţiei”. Desigur, aceasta
este o dispoziţie tranzitorie.
96
276
Inamovibilitatea este o puternică garanţie a independenţei
judecătorului, fiind o măsură de protecţie a acestuia. Potrivit acestui
principiu, judecătorul nu poate fi nici revocat, nici retrogradat, nici
transferat pe un post echivalent, nici avansat fără consimţământul
său. Inamovibilitatea pune magistraţii la adăpost de orice revocare şi
transferare impusă, în afară de greşeli foarte grave şi după o
procedură jurisdicţională.
Astfel, de exemplu, în Suedia, în principiu inamovibili,
judecătorii titulari nu pot fi demişi din funcţiile lor decât dacă, prin
infracţiune penală sau prin necunoaştere gravă şi repetată a
obligaţiilor, ei se manifestă evident inapţi de a-şi îndeplini sarcinile sau
se pensionează. Iar legea română de organizare judecătorească
stabileşte că dacă, în cursul activităţii sale, magistratul manifestă o
vădită incapacitate profesională, Consiliul Superior al Magistraturii
poate dispune eliberarea sa din funcţie la sesizarea ministrului justiţiei.
Constituţia României cuprinde dispoziţii privitoare la
inamovibilitatea judecătorilor. Din examinarea acestor dispoziţii
rezultă că judecătorii sunt inamovibili, dar în condiţiile legii.
Inamovibilitatea nu priveşte însă, firesc de altfel, judecătorii stagiari,
ci numai pe cei numiţi de Preşedintele României. Or, judecătorii
stagiari sunt singurii care nu sunt numiţi de către Preşedintele
României. Dar în legătură cu aceştia, legea de organizare
judecătorească arată că ei se bucură de stabilitate, ca şi procurorii.
Prin art.124, Constituţia stabileşte că mandatul judecătorilor Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie este de 6 ani (cu posibilitatea revenirii în
funcţie), de unde rezultă că pentru aceştia inamovibilitatea este
asigurată numai pentru durata respectivă. O precizare este, de
asemenea, pertinentă, şi anume că inamovibilitatea priveşte numai
calitatea de judecător, nu şi funcţiile de conducere judecătorească.
Cât priveşte avansarea magistraţilor, pentru a nu depinde de
executiv, trebuie avute în vedere două reguli, şi anume: ea să revină
numai corpului magistraţilor (de exemplu, Consiliului Superior al
Magistraturii); limitarea treptelor (gradelor) şi consecinţelor
277
avansării, în sensul de a se face cât mai puţine diferenţieri în carieră.
În acest sens, Constituţia României prevede că promovarea,
transferarea şi sancţionarea judecătorilor pot fi dispuse numai de
Consiliul Superior al Magistraturii, în condiţiile legii. Pentru a nu
crea, prin avansare, situaţii nedorite, se practică şi avansarea pe loc.
Astfel, Legea de organizare judecătorească, prin art.78, după ce
stabileşte că avansarea sau transferarea magistraţilor se poate face
numai cu consimţământul acestora, adaugă că magistraţii care
îndeplinesc condiţiile pentru a fi avansaţi, dar care nu doresc să
schimbe funcţia şi instanţa ori parchetul pot fi avansaţi pe loc.
Desigur, un rol important în asigurarea independenţei
judecătorilor îl are controlul hotărârilor judecătoreşti. Acest control
trebuie efectuat numai de instanţe judecătoreşti şi numai după
proceduri jurisdicţionale. Astfel realizate lucrurile, se poate vorbi de
independenţa justiţiei în faţa legislativului şi a executivului.
VII.4. Statutul magistraţilor

Justiţia se înfăptuieşte de judecători în numele legii şi are ca
scop apărarea ordinii de drept şi garantarea respectării drepturilor, a
libertăţilor şi a intereselor legitime ale persoanelor. Judecătorii sunt
independenţi, se supun numai legii şi trebuie să fie imparţiali. Orice
persoană, organizaţie, autoritate sau instituţie este datoare să respecte
independenţa judecătorilor. Au calitatea de magistraţi şi fac parte din
corpul magistraţilor judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi ai
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. În condiţiile legii privind statutul
magistraţilor, judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt
inamovibili. Aceştia pot fi mutaţi prin transfer, delegare, detaşare sau
promovare numai cu acordul lor şi pot fi suspendaţi sau eliberaţi din
funcţie în condiţiile prevăzute de lege. Pe de altă parte, procurorii
numiţi de Preşedintele României se bucură de stabilitate, în
condiţiile legii anterior menţionate şi ale Legii privind Consiliul
Superior al Magistraturii.
278
Magistraţii sunt obligaţi ca, prin întreaga lor activitate, să
asigure supremaţia legii, să respecte drepturile şi libertăţile
persoanelor, precum şi egalitatea lor în faţa legii şi să asigure un
tratament juridic nediscriminatoriu tuturor participanţilor la
procedurile judiciare, indiferent de calitatea acestora, să respecte
normele deontologice ale profesiei de magistrat şi să participe la
formarea profesională continuă. Judecătorii nu pot refuza să judece
pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.
Incompatibilităţi şi interdicţii
Conform Legii statutului magistraţilor, funcţiile de judecător,
procuror, magistrat-asistent şi asistent judiciar sunt incompatibile cu
orice alte funcţii publice sau private, cu excepţia funcţiilor didactice
din învăţământul superior, în condiţiile legii.
Magistraţilor le este interzis:
a) să desfăşoare activităţi comerciale, direct sau prin persoane
interpuse;
b) să desfăşoare activităţi de arbitraj în litigii civile, comerciale
sau de altă natură;
c) să aibă calitatea de asociat sau de membru în organele de
conducere, administrare sau control la societăţi civile, societăţi
comerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de
asigurare ori financiare, companii naţionale, societăţi naţionale sau
regii autonome;
d) să aibă calitatea de membru al unui grup de interes
economic.
Magistraţii nu se subordonează scopurilor şi doctrinelor
politice. Magistraţii nu pot să facă parte din partide sau formaţiuni
politice şi nici să desfăşoare activităţi cu caracter politic. Ei sunt
obligaţi ca, în exercitarea atribuţiilor, să se abţină de la exprimarea
sau manifestarea, în orice mod, a convingerilor lor politice.
O altă interdicţie importantă prevăzută de lege se referă la
obligaţia magistraţilor de a nu îşi exprima public opinia cu privire la
procese aflate în curs de desfăşurare sau asupra unor cauze cu care a
279
fost sesizat Parchetul. De asemenea, nu le este permis să comenteze
sau să justifice în presă ori în emisiuni audiovizuale hotărârile sau
soluţiile date în dosarele rezolvate de ei.
Magistraţii nu pot să dea consultaţii scrise sau verbale în
probleme litigioase, chiar dacă procesele respective sunt pe rolul
altor instanţe sau parchete decât acelea în cadrul cărora îşi exercită
funcţia, şi nu pot îndeplini orice altă activitate care, potrivit legii, se
realizează de avocat.
Recrutarea
Recrutarea magistraţilor se face prin concurs, pe baza compe-
tenţei profesionale, a aptitudinilor şi a bunei reputaţii. Recrutarea şi
formarea profesională iniţială în vederea ocupării funcţiei de magistrat
se realizează prin Institutul Naţional al Magistraturii.
Admiterea la Institutul Naţional al Magistraturii se face cu res-
pectarea principiilor transparenţei şi egalităţii, exclusiv pe bază de
concurs.
Numirea magistraţilor
Numirea judecătorilor inamovibili şi a procurorilor care se
bucură de stabilitate se face de către Preşedintele României, la pro-
punerea Consiliului Superior al Magistraturii. Înainte de a începe
să-şi exercite funcţia, judecătorii şi procurorii depun următorul
jurământ: „Jur să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr
drepturile şi libertăţile fundamentale ale persoanei, să-mi
îndeplinesc atribuţiile cu onoare, conştiinţă şi fără părtinire.”
Refuzul depunerii jurământului atrage, de drept, nulitatea numirii
în funcţie. Jurământul se depune în şedinţă solemnă, în faţa
magistraţilor instanţei sau, după caz, ai Parchetului la care a fost
numit magistratul, după citirea actului de numire.
VII.5. Instanţele judecătoreşti
Justiţia este înfăptuită de către organele judecătoreşti,
denumite şi instanţe judecătoreşti. Sistemul organelor judecătoreşti
280
este format în general din judecătorii, tribunale, curţi de apel şi
curţi supreme. Organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti
sunt stabilite prin lege.
Constituţia României, sub titlul VI denumit Autoritatea
Judecătorească, reglementează, în ordine, instanţele judecătoreşti,
Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii. Nu trebuie
înţeles că toate aceste organisme se integrează în puterea judecă-
torească. În această putere intră numai instanţele judecătoreşti.
Instanţele judecătoreşti sunt, potrivit art. 126 din Constituţie,
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi celelalte instanţe judecătoreşti
stabilite de lege. Constituţia lasă pe seama legii organice stabilirea
gradelor de jurisdicţie şi a instanţelor judecătoreşti corespunză-
toare. Aşa cum am mai precizat este interzisă înfiinţarea de instanţe
extrordinare. Iar legea de organizare judecătorească stabileşte
următoarele instanţe judecătoreşti: judecătoriile, tribunalele, curţile
de apel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Judecătoriile judecă toate procesele şi cererile, în afară de cele
date prin lege în competenţa altor instanţe. Judecătoriile sunt
instanţe de fond şi au competenţă generală. Numărul şi sediul lor
sunt stabilite prin lege, funcţionează în fiecare judeţ şi în
Municipiul Bucureşti. (În fiecare judeţ funcţionează între 2 şi
5 judecătorii, în raport cu populaţia judeţului şi cu aria geografică,
având sediile în cele mai mari localităţi).
Tribunalele judecă, în primă instanţă, procesele şi cererile
date prin lege în competenţa lor.
Tribunalele judecă, în apel, apelurile declarate împotriva
hotărârilor pronunţate de judecătorii în primă instanţă.
Tribunalele judecă, în recurs, recursurile împotriva hotărârilor
pronunţate de judecătorii care, potrivit legii, nu sunt supuse
apelului.
În fiecare judeţ funcţionează un tribunal care îşi are sediul în
localitatea reşedinţă de judeţ, la care se adaugă tribunalul
Municipiului Bucureşti.
281
Curţile de apel judecă, în primă instanţă, cauzele date în
competenţa lor prin lege. Curţile de apel judecă apelurile declarate
împotriva hotărârilor pronunţate în primă instanţă de tribunale.
Curţile de apel judecă, în recurs, recursurile declarate
împotriva hotărârilor pronunţate de tribunale în apel.
În ţară există, potrivit legii, 15 curţi de apel, având sediul în
oraşe reşedinţă de judeţ; fiecare curte de apel are în raza sa de
activitate între 2 şi 5 tribunale.
Pentru o cât mai bună realizare a actului de justiţie, la
tribunale, curţi de apel şi la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
potrivit legii, se pot înfiinţa şi funcţionează secţii specializate în
materie civilă, penală, comercială şi de contencios administrativ.
Desigur, asemenea secţii se pot înfiinţa, prin lege, şi funcţionează şi
în alte domenii de activitate, cum ar fi în domeniul muncii, pentru
minori etc., întrucât textul constituţional, aşa cum am arătat,
permite acest lucru.
În fruntea sistemului organelor judecătoreşti se află Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, având în competenţa sa două mari
categorii de atribuţii încă de la înfiinţare (15 martie 1862, prin
Legea pentru înfiinţarea Curţii de Casaţiune şi de Justiţie, cu sediul
în Bucureşti, promulgată de domnitorul Alexandru Ioan Cuza la
12 ianuarie 1861) şi până în prezent, şi anume: de a fi suprema
instanţă de casare şi de a asigura o practică judiciară unitară a
tuturor instanţelor judecătoreşti din ţară.
Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmăreşte aplicarea
corectă şi unitară a legilor de către toate instanţele.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are competenţa de a
soluţiona recursurile introduse împotriva hotărârilor curţilor de
apel, de a judeca recursurile, în interesul legii, declarate împotriva
hotărârilor judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile, în
condiţiile legii, având o competenţă specială de a judeca în fond în
cazul unor infracţiuni săvârşite de înalţii demnitari, senatori,
deputaţi, mareşali, amirali, generali, Înaltul Cler. De asemenea,
282
sesizează Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului
constituţionalităţii legilor înainte de promulgare.
Se constată, deci, că instanţa supremă are cea mai largă com-
petenţă de judecată, ea judecă în primă instanţă, în recurs şi recurs
în interesul legii, în complete formate din 3 judecători în prima
instanţă şi în recurs în complete formate din 9 judecători, când în
prima instanţă cauza se judecă la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
în complet format din 3 judecători, şi în Secţii Unite în plenul
Curţii, Când Curtea judecă recursul în interesul legii.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se compune dintr-un
preşedinte, patru preşedinţi de secţie şi judecători. Ea este
organizată în patru secţii: civilă, penală, comercială şi de
contencios administrativ, fiecare având competenţă proprie, în
principal de judecată în casare, aşa cum s-a arătat.
Competenţă de primă instanţă are Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie după calitatea persoanei.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se constituie în Secţii Unite
şi pentru soluţionarea sesizărilor privind schimbarea jurisprudenţei
Curţii, precum şi în vederea sesizării Curţii Constituţionale pentru
controlul constituţionalităţii legilor înainte de promulgare.
Conducerea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie se exercită de preşedintele Curţii, ajutat de vicepreşedinte.
Preşedintele, vicepreşedintele ajutat de preşedinţii de secţii alcă-
tuiesc colegiul permanent al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care
are anumite atribuţii. Preşedintele reprezintă Curtea în relaţiile
interne şi externe.
În cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie funcţionează
Direcţia de studii, documentare, informatică, economică şi admi-
nistrativă, Cancelaria Înaltei Curţi, Biroul de relaţii externe , fiecare
având atribuţii ce revin unor magistraţi asistenţi şi altui personal
prevăzut de lege.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, situându-se în fruntea
sistemului de organe judecătoreşti ce îndeplinesc activitatea
283
jurisdicţională, are şi alte atribuţii, îndeosebi de interpretare a legii
în vederea aplicării ei corecte şi unitare pe tot teritoriul ţării, de
către toate instanţele judecătoreşti. Asemenea atribuţii se realizează
prin judecarea recursurilor în interesul legii, atunci când se constată
că în legătură cu aceeaşi problemă de drept instanţele judecătoreşti
se pronunţă în mod diferit.
Ministerul Public cuprinde procurorii, constituiţi în parchete,
care în mod generic intră în categoria magistraţilor. Ei lucrează sub
autoritatea ministrului justiţiei. Rolul Ministerului Public este de a
reprezenta, în activitatea judiciară, interesele generale ale societăţii şi
de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile
cetăţenilor. Principiile constituţionale de organizare şi funcţionare a
Ministerului Public sunt: legalitatea, imparţialitatea, controlul
ierarhic. Iar potrivit art.30 din Legea pentru organizarea judecăto-
rească, Ministerul Public este independent în relaţiile cu celelalte
autorităţi.
Consiliul Superior al Magistraturii este autoritatea prevăzută
şi reglementată în cadrul autorităţii judecătoreşti, alcătuită din
magistraţi aleşi pe o perioadă de 4 ani. Are două mari atribuţii:
1) Propune Preşedintelui României numirea în funcţie a
judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari;
2) Este colegiul de disciplină al judecătorilor.
Această instituţie a autorităţii judecătoreşti este nouă în
dreptul românesc, ea fundamentează juridic independenţa jude-
cătorilor şi imparţialitatea procurorilor.
Organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magis-
traturii se stabilesc prin lege organică, aceasta trebuind să reflecte
elementele generale cuprinse în Constituţie.
Deşi nu este nominalizat prin Constituţie, nu poate fi în afara
explicaţiilor Ministerul Justiţiei, care are un rol aparte în
administrarea justiţiei. Potrivit dispoziţiilor legale de organizare a
sa, el este organul administraţiei publice de specialitate care
exercită atribuţiile prevăzute de lege în domeniul administraţiei
284
justiţiei, al executării pedepselor penale, precum şi cu privire la
activitatea Ministerului Public, asigurând condiţiile necesare
funcţionării întregului sistem al justiţiei pe baza strictei aplicări a
legii corespunzător principiilor democratice ale statului de drept.
VII.6. Ministerul Public

În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele
generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile
şi libertăţile cetăţenilor, aşa cum se prevede în art. 131 din
Constituţie. Ministerul Public îşi exercită atribuţiile prin procurori
constituiţi în parchete pe lângă fiecare instanţă judecătorească, de la
judecătorii până la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului
legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea
ministerului justiţiei (art. 132, alin 1).
Se constată că, prin Constituţie, rolul Ministerului Public este
redus la activitatea judiciară, inclusiv în ce priveşte urmărirea penală.
Acţionând numai în sfera activităţii judiciare, Ministerul Public are
ca suport reprezentarea intereselor generale ale societăţii, apărarea
ordinii de drept şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor şi exercită
atribuţii privind urmărirea penală; sesizarea instanţelor judecătoreşti
pentru judecarea cauzelor penale; exercitarea căilor de atac
împotriva hotărârilor judecătoreşti; supravegherea respectării legii în
activitatea de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti;
verificarea respectării legii la locurile de deţinere preventivă, de
executare a pedepselor.
În activitatea pe care o desfăşoară, procurorii trebuie să se
subordoneze legii, principiul legalităţii fiind, de altfel, fundamental
pentru activitatea tuturor magistraţilor.
O altă regulă se referă la imparţialitate – procurorii trebuie să-şi
desfăşoare activitatea numai în înfăptuirea justiţiei, în cadrul statului
de drept.
285
Ministerul Public este independent în relaţiile cu celelalte
autorităţi, dar este integrat în sistemul organelor judecătoreşti;
ministrul justiţiei exercită autoritatea sa asupra tuturor membrilor
Ministerului Public, putând să dea dispoziţii scrise în condiţiile
prevăzute de lege.
Funcţia de procuror este incompatibilă cu exercitarea altor
funcţii publice sau private, cu excepţia funcţiilor didactice din
învăţământul superior, astfel că statutul lor este identic cu cel al
judecătorilor.
Procurorii se supun însă unor reguli diferite faţă de cele
aplicabile judecătorilor, cu toate că şi ei sunt magistraţi. Astfel,
principiul independenţei judecătorilor nu este specific statutului
procurorilor. În timp ce judecătorii se bucură de independenţă în
virtutea principiului inamovibilităţii, procurorii se bucură numai de
stabilitate în funcţie atât timp cât nu au încălcat principiile legalităţii
şi imparţialităţii.
Cu toate că datorită principiului constituţional al controlului
ierarhic, în exercitarea lui se pot da dispoziţii obligatorii de către
ministrul justiţiei, procurorul, în soluţia pe care o adoptă, este supus,
ca şi judecătorul, numai legii.
VII.7. Consiliul Superior al Magistraturii
Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei
justiţiei, reprezentant al autorităţii judecătoreşti97 . Consiliul este
independent şi se supune în activitatea sa numai legii. Prin
exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii
asigură funcţionarea eficientă a sistemului judiciar şi respectarea
legii în desfăşurarea carierei profesionale a magistraţilor.
Consiliul este alcătuit din 19 membri, din care:
a) 9 judecători şi 5 procurori aleşi în adunările generale ale
magistraţilor, care compun cele două secţii ale Consiliului, una
pentru judecători şi una pentru procurori;
97
Articolul 133 (1) din Constituţie
286
b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul
dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală,
aleşi de Senat;
c) ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, care sunt membri de drept ai Consiliului.
Consiliul Superior al Magistraturii

(19 membri)
287
Nr. Numele şi Statutul în Instituţia unde Funcţia
crt. Prenumele cadrul CSM îşi desfăşoară
activitatea
1 Pandrea Membru ales Înalta Curte de Preşedinte
Anton Casaţie şi Justiţie
2 Chiujdea Membru ales Consiliul Vicepreşedinte
Nicolae Dan Superior al
Magistraturii
3 Andreieş Membru ales Curtea de Apel Preşedinte
Virgil –Viorel Cluj
4 Bărbulescu Membru ales Înalta Curte de Vicepreşedinte
Lidia Casaţie şi Justiţie
5 Bejinaru Membru ales Tribunalul Judecător
Florica Mehedinţi
6 Deliorga Membru ales Parchetul de pe Prim procuror
Cristian lângă Tribunalul
Constanţa
7 Dăscălescu Membru ales Consiliul Membru cu
Liviu Superior al activitate
Magistraturii permanentă
8 Gîlcă Iulian Membru ales Curtea de Apel Preşedinte
Alba Iulia
9 Hărăstăşanu Membru ales Curtea de Apel Judecător
Angela Braşov doctor
10 Isac Graţiana Membru ales Parchetul de pe Procuror
Daniela lângă Înalta Curte
Petronela de Casaţie şi
Justiţie
11 Lăbuş Ana Membru ales Consiliul Membru cu
Cristina Superior al activitate
288
Nr. Numele şi Statutul în Instituţia unde Funcţia
crt. Prenumele cadrul CSM îşi desfăşoară
activitatea
12 Licu Dimitrie Membru ales Consiliul Membru cu
Bogdan Superior al activitate
13 Lupaşcu Dan Membru ales Curtea de Apel Preşedinte
Bucureşti
14 Rădulescu Membru ales Consiliul Membru cu
Alexandrina Superior al activitate
Ioana Magistraturii permanentă
15 Zlătescu Irina Reprezentant al Universitatea Prof. univ. dr.
societăţii civile Ecologică Director
Bucureşti
Institutul Român
pentru Drepturile
Omului
16 Popa Nicolae Membru de Înalta Curte de Preşedinte
drept Casaţie şi Justiţie
17 Tudor Membru de Ministerul Ministrul
Alexandru drept Justiţiei justiţiei
Chiuariu
18 Kövesi Laura Membru de Parchetul de pe Procuror
Codruţa drept lângă Înalta Curte general
de Casaţie şi
Justiţie
* Cel de-al 19-lea membru al CSM nu a fost ales.
289
Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii
este alcătuită din:
a) 2 judecători de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;
b) 4 judecători de la curţile de apel;
c) 2 judecători de la tribunale;
d) un judecător de la judecătorii.
Secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii
este alcătuită din:
a) un procuror de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie;
b) un procuror de la Parchetul Naţional Anticorupţie;
c) un procuror de la parchetele de pe lângă curţile de apel;
d) un procuror de la parchetele de pe lângă tribunale;
e) un procuror de la parchetele de pe lângă judecătorii.
Alegerea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii
Magistraţii membri ai Consiliului Superior al Magistraturii
sunt aleşi în adunările generale ale judecătorilor sau, după caz, ale
procurorilor; ei se aleg din rândul judecătorilor şi procurorilor numiţi
de Preşedintele României. Judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie aleg, în adunarea generală, prin vot secret, direct şi personal,
2 membri pentru Consiliul Superior al Magistraturii, dintre
judecătorii care şi-au depus candidatura. Procurorii de la Parchetul
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi procurorii de la
Direcţia Naţională Anticorupţie aleg, în adunările generale ale
procurorilor din aceste parchete, prin vot secret, direct şi personal,
câte un membru pentru Consiliul Superior al Magistraturii, dintre
procurorii care şi-au depus candidatura. Sunt aleşi ca membri ai
Consiliului Superior al Magistraturii 2 judecători de la Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, un procuror de la Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi un procuror de la Direcţia Naţională
Anticorupţie care au obţinut numărul cel mai mare de voturi în
adunările generale. În cazul în care 2 sau mai mulţi candidaţi au
290
obţinut un număr egal de voturi, este declarat ales magistratul cu cea
mai mare vechime efectivă în magistratură.
Sunt aleşi ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii:
a) 4 judecători de la curţile de apel care au obţinut numărul cel
mai mare de voturi la nivel naţional;
b) 2 judecători de la tribunale şi tribunalele specializate care au
obţinut numărul cel mai mare de voturi la nivel naţional;
c) un judecător de la judecătorii care a obţinut numărul cel mai
mare de voturi la nivel naţional;
d) un procuror de la parchetele de pe lângă curţile de apel care
a obţinut numărul cel mai mare de voturi la nivel naţional;
e) un procuror de la parchetele de pe lângă tribunale şi
tribunalele specializate şi un procuror de la parchetele de pe lângă
judecătorii care au obţinut numărul cel mai mare de voturi la nivel
naţional.
Consiliul Superior al Magistraturii alcătuieşte lista finală
cuprinzând magistraţii aleşi şi o transmite Biroului Permanent al
Senatului. Biroul Permanent al Senatului înaintează lista Comisiei
juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări pentru a examina
dacă au fost respectate dispoziţiile legale cu privire la alegerea
membrilor Consiliului Superior al Magistraturii.
Senatul, în prezenţa majorităţii membrilor săi, pe baza
raportului Comisiei juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi
validări, validează lista cuprinzând magistraţii aleşi ca membri ai
Consiliului Superior al Magistraturii. Refuzul validării nu poate
interveni decât în cazul încălcării legii în procedura alegerii
membrilor Consiliului Superior al Magistraturii şi numai dacă
această încălcare a legii are drept consecinţă influenţarea rezultatului
alegerilor.
În vederea alegerii celor doi reprezentanţi ai societăţii civile în
Consiliul Superior al Magistraturii, organizaţiile profesionale ale
juriştilor, asociaţiile şi fundaţiile de utilitate publică, confederaţiile
sindicale şi patronale reprezentative la nivel naţional pot propune
291
Biroului Permanent al Senatului câte un candidat. Pot fi aleşi ca
membri ai Consiliului Superior al Magistraturii reprezentanţi ai
societăţii civile care îndeplinesc următoarele condiţii:
a) sunt specialişti în domeniul dreptului;
b) se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală;
c) nu au calitatea de membru al unui partid politic.
Candidaţii propuşi vor prezenta Senatului un curriculum vitae,
declaraţia de avere şi o declaraţie pe proprie răspundere că nu au
apartenenţă politică. Senatul alege dintre candidaţi doi reprezentanţi
ai societăţii civile, potrivit procedurii prevăzute în Regulamentul
acestei Camere. Hotărârile Senatului privind validarea şi alegerea
membrilor Consiliului Superior al Magistraturii se publică în
„Monitorul Oficial al României”, Partea I.
Funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii
În termen de 15 zile de la publicarea Hotărârilor Senatului
privind validarea şi alegerea membrilor Consiliului Superior al
Magistraturii, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
convoacă membrii Consiliului Superior al Magistraturii în şedinţa de
constituire. În şedinţa de constituire, prezidată de preşedintele Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, sunt aleşi preşedintele şi vicepreşedintele
Consiliului Superior al Magistraturii şi se stabilesc responsabilităţile
membrilor acestuia, pe domenii de activitate.
Consiliul Superior al Magistraturii funcţionează ca organ cu
activitate permanentă. Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii
se iau în plen sau în secţii, potrivit atribuţiilor care revin acestora. În
perioada mandatului, magistraţii aleşi în Consiliul Superior al
Magistraturii nu exercită activitatea de judecător sau procuror.
Consiliul este condus de preşedinte, ajutat de un vicepreşedinte, aleşi
pentru un mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit.
Preşedintele şi vicepreşedintele Consiliului Superior al
Magistraturii sunt aleşi de plen, în prezenţa a cel puţin 15 membri ai
Consiliului, cu votul majorităţii membrilor acestuia.
292
Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii are
următoarele atribuţii principale:
a) reprezintă Consiliul Superior al Magistraturii în relaţiile
interne şi internaţionale;
b) coordonează activitatea Consiliului Superior al Magistraturii
şi repartizează lucrările pentru plen şi secţii;
c) prezidează lucrările Plenului Consiliului Superior al
Magistraturii, cu excepţia cazului în care la lucrări participă
Preşedintele României;
d) propune Plenului măsurile necesare pentru începerea
procedurilor de revocare a membrilor Consiliului Superior al
Magistraturii şi de ocupare a locurilor devenite vacante;
e) semnează actele emise de Plenul Consiliului Superior al
Magistraturii;
f) sesizează Curtea Constituţională în vederea soluţionării
conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile
publice;
g) numeşte comisia de admitere şi comisia de elaborare a
subiectelor pentru admiterea în Institutul Naţional al Magistraturii, în
condiţiile prevăzute de Regulamentul de organizare a examenului de
admitere în Institutul Naţional al Magistraturii;
h) desemnează membrii Consiliului Superior al Magistraturii
ce pot fi consultaţi pentru elaborarea unor proiecte de acte
normative;
i) prezintă, în şedinţă publică a Plenului, raportul anual asupra
activităţii Consiliului Superior al Magistraturii, care se transmite
instanţelor şi parchetelor şi se dă publicităţii.
Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii îndeplineşte
orice alte atribuţii stabilite de lege, de Regulamentul de organizare şi
funcţionare administrativă a Consiliului Superior al Magistraturii şi
de Plen.
În lipsa preşedintelui, atribuţiile se exercită de vicepreşedinte.
În caz de vacanţă a funcţiei de preşedinte, Plenul Consiliului, în
293
termen de o lună de la constatarea vacanţei, va proceda la alegerea
noului preşedinte, al cărui mandat se exercită în perioada rămasă.
Preşedintele României prezidează, fără drept de vot, lucrările
Plenului Consiliului Superior al Magistraturii la care participă.
Consiliul Superior al Magistraturii se întruneşte în plen şi în secţii ori
de câte ori este necesar, la convocarea preşedintelui, a
vicepreşedintelui sau a majorităţii membrilor Plenului ori, după caz,
ai secţiilor.
Preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie participă la
lucrările secţiei pentru judecători, procurorul general al Parchetului
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la lucrările secţiei
pentru procurori, iar ministrul justiţiei la lucrările ambelor secţii.
Ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi
procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie nu au drept de vot în situaţiile în care secţiile îndeplinesc
rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare.
Reprezentanţii societăţii civile participă numai la lucrările Plenului
Consiliului Superior al Magistraturii. Lucrările Plenului şi ale
secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt, de regulă,
publice. Membrii Plenului sau ai secţiilor hotărăsc, cu majoritate,
situaţiile în care şedinţele acestora nu sunt publice.
Atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii
Consiliul Superior al Magistraturii apără corpul magistraţilor şi
pe membrii acestuia împotriva oricărui act de natură să aducă
atingere independenţei sau imparţialităţii magistratului în înfăptuirea
justiţiei ori să creeze suspiciuni cu privire la acestea. De asemenea,
Consiliul Superior al Magistraturii apără reputaţia profesională a
magistraţilor. Magistratul care consideră că independenţa,
imparţialitatea sau reputaţia profesională îi sunt afectate în orice mod
se poate adresa Consiliului Superior al Magistraturii, care, după caz,
poate dispune verificarea aspectelor semnalate, publicarea
rezultatelor acesteia, poate sesiza organul competent să decidă
asupra măsurilor care se impun sau poate dispune orice altă măsură
294
corespunzătoare, potrivit legii. Consiliul asigură respectarea legii şi a
criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei
profesionale a magistraţilor. În exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul
Superior al Magistraturii poate solicita Ministerului Justiţiei,
instanţelor judecătoreşti şi parchetelor, Institutului Naţional al
Magistraturii, altor autorităţi şi instituţii publice, precum şi
persoanelor fizice sau juridice informaţiile sau actele pe care le
consideră necesare. Consiliul Superior al Magistraturii întocmeşte şi
păstrează dosarele profesionale ale magistraţilor, înfiinţează o bază
de date referitoare la activitatea lor şi asigură actualizarea acesteia.
Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are următoarele
atribuţii referitoare la cariera magistraţilor:
a) propune Preşedintelui României numirea în funcţie şi
eliberarea din funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia
celor stagiari. În cazul judecătorilor în funcţie ai Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, Plenul examinează şi recomandările primite de la
Colegiul de conducere al acestei Curţi;
b) propune Preşedintelui României numirea în funcţie şi
revocarea din funcţie a preşedintelui, vicepreşedintelui şi preşe-
dinţilor de secţii ai Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a procurorului
general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
şi a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie,
precum şi a adjuncţilor acestora;
c) dispune promovarea magistraţilor în funcţiile de execuţie;
d) dispune promovarea magistraţilor în funcţiile de conducere
din cadrul instanţelor şi al parchetelor, în urma consultării
magistraţilor din cadrul instanţelor şi parchetelor respective;
e) numeşte judecătorii stagiari şi procurorii stagiari, pe baza
rezultatelor obţinute la examenul de absolvire al Institutului Naţional
al Magistraturii;
f) eliberează din funcţie judecătorii stagiari şi procurorii
stagiari;
g) aprobă transferul magistraţilor;
295
h) dispune suspendarea din funcţie a magistraţilor;
i) numeşte, pe perioade determinate, în posturi vacante,
magistraţi de carieră pensionari;
j) propune Preşedintelui României conferirea de distincţii
pentru magistraţi, în condiţiile legii.
atribuţii referitoare la recrutarea, evaluarea, formarea şi examenele
magistraţilor:
a) la propunerea Consiliului ştiinţific al Institutului Naţional al
Magistraturii, stabileşte numărul anual de cursanţi ai Institutului
Naţional al Magistraturii, aprobă anual data şi locul pentru
organizarea concursului de admitere la Institutul Naţional al
Magistraturii, stabileşte tematica pentru concursul de admitere la
Institutul Naţional al Magistraturii şi aprobă programul de formare
profesională a auditorilor de justiţie;
b) organizează şi validează, potrivit legii, examenul de
capacitate al magistraţilor şi aprobă programul de formare
profesională continuă a magistraţilor, la propunerea Consiliului
ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii, precum şi tematica
activităţilor de formare profesională continuă organizate de curţile de
apel şi parchetele de pe lângă acestea;
c) dispune organizarea concursului de promovare a magistraţilor;
d) numeşte comisiile pentru evaluarea anuală a activităţii
profesionale a magistraţilor, în condiţiile legii;
e) numeşte şi revocă directorul şi directorii adjuncţi ai
Institutului Naţional al Magistraturii, la propunerea Consiliului
ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii, şi desemnează
judecătorii şi procurorii care vor face parte din Consiliul ştiinţific al
Institutului Naţional al Magistraturii;
f) la propunerea Consiliului ştiinţific al Institutului Naţional al
Magistraturii, aprobă structura organizatorică, statele de funcţii şi
statele de personal ale Institutului Naţional al Magistraturii.
296
atribuţii referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a
parchetelor:
a) aprobă înfiinţarea şi desfiinţarea secţiilor curţilor de apel, ale
instanţelor din circumscripţiile acestora şi ale parchetelor de pe lângă
acestea, precum şi înfiinţarea sediilor secundare ale instanţelor
judecătoreşti şi circumscripţiile acestora, în condiţiile legii;
b) avizează proiectul de hotărâre a Guvernului privind lista
localităţilor care fac parte din circumscripţiile judecătoriilor;
c) stabileşte categoriile de procese sau cereri care se
soluţionează în Municipiul Bucureşti numai de anumite instanţe, cu
respectarea competenţei materiale prevăzute de lege;
d) la propunerea preşedinţilor curţilor de apel, stabileşte
numărul vicepreşedinţilor curţilor de apel, ai tribunalelor şi ai
tribunalelor specializate, precum şi judecătoriile la care funcţionează
un vicepreşedinte;
e) la propunerea procurorului general al Parchetului de pe
lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, stabileşte numărul
adjuncţilor procurorilor generali ai parchetelor de pe lângă curţile de
apel şi ai prim-procurorilor parchetelor de pe lângă tribunale, precum
şi parchetele de pe lângă judecătorii unde prim-procurorii sunt ajutaţi
de adjuncţi;
f) convoacă adunările generale ale magistraţilor, în condiţiile
legii;
g) aprobă măsurile pentru suplimentarea sau reducerea
numărului de posturi pentru instanţe şi parchete;
h) emite avizele conforme pentru proiectele de buget ale
instanţelor şi parchetelor.
Plenul Consiliului Superior al Magistraturii adoptă Codul
deontologic al magistraţilor, Regulamentul de organizare şi
funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, Regulamentul
privind procedura alegerii membrilor Consiliului Superior al
Magistraturii, Regulamentul de ordine interioară al instanţelor
297
judecătoreşti şi parchetelor, precum şi alte regulamente şi hotărâri
prevăzute în Legea privind statutul magistraţilor şi în Legea privind
organizarea judiciară. De asemenea, el avizează proiectele de acte
normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti. Poate sesiza
ministrul justiţiei cu privire la necesitatea iniţierii sau modificării unor
acte normative în domeniul justiţiei. Plenul Consiliului Superior al
Magistraturii numeşte secretarul general şi personalul cu funcţii de
conducere din aparatul Consiliului Superior al Magistraturii.
Atribuţiile secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii
Secţiile Consiliului Superior al Magistraturii au următoarele
atribuţii referitoare la cariera magistraţilor:
a) dispun detaşarea şi delegarea magistraţilor, în condiţiile
legii;
b) analizează îndeplinirea condiţiilor legale de către magistraţii
stagiari care au promovat examenul de capacitate, de către alţi jurişti
care au fost admişi la concursul de intrare în magistratură, de către
magistraţii înscrişi la concursul de promovare în funcţii de execuţie
şi de către cei care şi-au depus candidatura pentru promovarea în
funcţii de conducere;
c) soluţionează contestaţiile împotriva calificativelor acordate
de comisiile de evaluare anuală a activităţii profesionale a
magistraţilor, constituite în condiţiile legii;
d) emit avizul conform pentru menţinerea în funcţie a
magistraţilor sau, după caz, pentru reîncadrarea în funcţie a
magistraţilor pensionaţi, până la împlinirea vârstei de 68 de ani;
e) iau măsuri pentru soluţionarea sesizărilor primite de la
justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespun-
zătoare a magistraţilor.
încuviinţează percheziţia, reţinerea sau arestarea preventivă a
judecătorilor şi a magistraţilor asistenţi.
Secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii
încuviinţează percheziţia, reţinerea sau arestarea preventivă a
298
procurorilor. Dispoziţiile anterioare nu se aplică în caz de infracţiune
flagrantă.
numeşte şi promovează magistraţii asistenţi ai Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie, în condiţiile legii.
VII.8. Raporturile cu legislativul şi executivul

Raporturile sistemului judecătoresc cu Parlamentul rezultă mai
întâi din faptul că organizarea şi funcţionarea instanţelor
judecătoreşti se realizează numai potrivit legii. Ca atare, Parlamentul
este cel care stabileşte prin lege organele judecătoreşti, competenţa şi
procedura potrivit căreia îşi desfăşoară activitatea. Este o consecinţă
firească a statului de drept. Apoi, marele principiu al independenţei
judecătorului presupune supunerea sa numai legii. Legea este cea
care stabileşte infracţiunile şi pedepsele. Iată, deci, aspecte care
conturează raporturile justiţie-legislativ. Dar este evident şi uşor de
observat că acestea nu afectează în niciun fel dreptul judecătorului
de a decide independent în cauza ce-i este supusă judecăţii. Legea
elaborată de Parlament creează condiţiile unei reale independenţe.
La rândul său, justiţia poate interveni în activitatea legislativă prin
controlul constituţionalităţii legilor, atunci când acest control este
încredinţat judecătorilor.
Raporturile justiţiei cu executivul, sub aspect constituţional,
desigur, sunt mai simple. Ele pot apărea în situaţia în care numirea şi
avansarea magistraţilor aparţin executivului (şefului de stat,
ministrului justiţiei). În asemenea situaţii, s-ar putea crea o stare de
docilitate a magistraţilor faţă de executiv. De aceea, trebuie ca
posibilitatea de numire, de avansare sau de revocare să se realizeze
prin proceduri care să pună în evidenţă numai competenţa
profesională a celor în cauză. Aceasta cu atât mai mult, cu cât
judecătorii sunt deseori puşi în situaţia de a exercita controlul
legalităţii actelor de guvernământ şi administrative.
299
CAPITOLUL VIII
INTEGRAREA EUROPEANĂ ŞI IMPLICAŢII
CONSTITUŢIONALE ROMÂNEŞTI
VIII.1. Implicaţiile adoptării acquis-ului comunitar

asupra prevederilor constituţionale româneşti98
Calitatea de membru al UE conduce la un proces de adaptări
constituţionale care este specific nu doar României, ci şi tuturor
ţărilor angajate în acest proces. În această privinţă, Tratatul de la
Maastricht a fost un moment important în „confruntarea” dintre
dreptul constituţional (naţional) şi construcţia europeană. În mai
multe ţări, aceasta a dus la modificări ale constituţiilor, legate, între
altele, de suveranitate şi drepturile politice (de exemplu, Belgia,
Franţa, Germania, Spania).
Unele din statele candidate, în prezent membre ale UE, au
operat deja modificări constituţionale sau au proiecte în acest sens.
Cehia a adoptat legea constituţională nr. 395 din 18 octombrie 2001,
care modifică o serie de dispoziţii din Constituţia adoptată în 1993
(rangul de prioritate pentru tratatele internaţionale, transferul de
puteri către organizaţiile internaţionale, noi relaţii între Guvern şi
Parlament, permiţând participarea efectivă la Comunităţi). În
România, un grup de lucru desemnat pentru a studia compatibilitatea
prevederilor constituţionale cu acquis-ul comunitar a fost înfiinţat
prin H.G. 1367 din decembrie 2000.
Raportul Anual al Comisiei Europene din 2001 oferă câteva
indicaţii ce trebuie luate în considerare. O reformă structurală
98
Acest studiu are la bază o cercetare realizată şi publicată de Institutul
European din România.
300
fundamentală a administraţiei publice ar trebui să constituie una din
priorităţile cele mai urgente ale Guvernului. Reforme adiţionale sunt
în continuare necesare şi ar trebui să includă măsuri suplimentare de
garantare a independenţei justiţiei, în special faţă de executive.
Încorporarea efectivă a legislaţiei comunitare în legislaţia naţională
şi corecta aplicare a acesteia prin intermediul unor structuri
administrative şi judiciare adecvate reprezintă o precondiţie esenţială
pentru crearea încrederii reciproce indispensabile viitoarei calităţi de
membru. România trebuie în continuare să adopte sau să amendeze
legislaţia existentă în mai multe domenii importante (de exemplu,
statutul străinilor, frontiera de stat). În termeni generali, capacitatea
administraţiei publice de a aplica şi gestiona acquis-ul este foarte
limitată şi reprezintă o constrângere majoră în cadrul pregătirilor
pentru aderare. Nici una din priorităţile Parteneriatului de Aderare nu
a fost încă îndeplinită complet (de exemplu, justiţie şi afaceri interne,
piaţa internă, consolidarea capacităţii administrative şi judiciare) Ar
trebui să se asigure ca la momentul aderării să nu fie prevederi în
legislaţia României care să contrazică reglementări comunitare, în
special în privinţa cerinţelor de cetăţenie, reşedinţă ori limbă.
Evoluţii recente au dus la întărirea legilor române care discriminează
pe cetăţenii UE în privinţa dreptului de stabilire şi a libertăţii de a
presta servicii.
PARTEA I
IMPLICAŢIILE ADERĂRII ASUPRA CONSTITUŢIEI
ŞI TEXTELOR STRÂNS LEGATE DE ACEASTA
Problematica abordată are, în principal, în vedere următoarele:

− prevederile referitoare la suveranitate;
− prevederile referitoare la integrarea dreptului comunitar în
dreptul naţional;
− prevederile relative la cetăţenia europeană;
301
− în fine, prevederile referitoare la accesul la funcţii publice
pentru cetăţenii din statele membre ale Uniunii Europene.
Suveranitatea
Este necesar să se verifice dacă transferurile de competenţe
implicate de tratatele asupra Uniunii Europene şi asupra
Comunităţilor sunt compatibile cu Constituţia naţională.
Problema suveranităţii este reglementată de articolul 2 din
Constituţia României, care prevede: „(1) Suveranitatea naţională
aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nicio persoană
nu poate exercita suveranitatea în nume propriu”. Problema
suveranităţii naţionale în raport cu adoptarea acquis-ului comunitar
se prezintă sub două unghiuri: problema generală a exerciţiului
suveranităţii şi o serie de probleme particulare.
Problema exerciţiului general al suveranităţii naţionale
Conceptul de suveranitate, definit în mod diferit prin
instrumentele de drept intern sau internaţional, este prezent în orice
constituţie modernă. Sensul folosit pentru nevoile prezentului studiu
este acela de sumă a puterilor exercitate de un stat, mai exact
autoritatea supremă asupra teritoriului său, în privinţa relaţiilor sale
interne şi internaţionale, ca şi absenţa oricărei puteri superioare
autorităţii statale. Majoritatea constituţiilor din democraţiile moderne
prevăd, în spiritul unei tradiţii îndelungate începute în secolul
al XVIII-lea, că suveranitatea aparţine poporului ori naţiunii, care o
exercită prin reprezentanţii lor. Constituţia României nu este o
excepţie în acest sens.
Aderarea la UE implică, pentru un stat, cesiunea unei părţi din
puterile sale, incluzând o serie de atribuţii considerate în mod
tradiţional ca fiind intim legate de exerciţiul suveranităţii naţionale.
Participarea la Uniune presupune exercitarea unor astfel de puteri de
către instituţiile supranaţionale instituite prin tratatele constitutive.
Statele membre s-au confruntat cu această problemă în decursul
302
evoluţiei Comunităţilor Europene, mergând de la domenii stricte şi
specifice la început spre arii de competenţă tot mai largi printr-o
integrare sectorială în continuă extindere. Noua entitate sui generis a
dobândit în decursul timpului tot mai multe valenţe politice, în plus
faţă de cele economice.
Această situaţie nu este în prezent recunoscută de Constituţia
României. Textul articolului 2, care rezervă exerciţiul suveranităţii
poporului român şi organelor sale reprezentative, nu este în acord cu
situaţia care rezultă din aderarea la Comunităţile Europene. De
aceea, este de dorit să se revizuiască aceste dispoziţii.
Statele membre nu au abordat în mod uniform problema
transmiterii acestor puteri către Comunitate. Este suficient să notăm
că, în mai multe state membre, constituţiile au fost revizuite pentru a fi
puse în acord cu realitatea reprezentată de participarea la Comunitate.
După cum se poate observa, din experienţa statelor membre, mai
multe soluţii sunt posibile. În fapt, două abordări pot fi concepute:
Prima constă în modificarea tuturor prevederilor
constituţionale referitoare la prerogativele care sunt total ori parţial
transferate. Această abordare prezintă inconvenientul că implică noi
revizuiri la fiecare moment viitor din evoluţia Uniunii când vor avea
loc transferuri adiţionale semnificative, ceea ce ar putea crea
dificultăţi pe plan politic şi juridic.
A doua abordare posibilă este introducerea în Constituţie a unei
clauze generale, autorizând transferurile. Opţiunea clauzei generale
de autorizare a fost pusă în practică, de pildă, de Belgia, Germania,
Italia, Luxemburg, Olanda, Spania.
Trebuie notat faptul că, deşi sunt similare ca efect, formulările
textelor constituţionale sunt diferite. Constituţia Belgiei prevede, în
articolul 33: „Toate puterile emană de la Naţiune. Această putere
este exercitată în maniera stabilită prin Constituţie”, iar în articolul
34: „Exerciţiul unor puteri determinate poate fi atribuit prin tratat ori
prin lege unor instituţii publice internaţionale”. Constituţia
Germaniei, în articolul 24(1), indică expres: „Federaţia poate prin
303
lege să transfere puteri suverane către organizaţii internaţionale”.
Constituţia Greciei prevede, în articolul 1: „(2) Suveranitatea
populară este fundamentul guvernării. (3) Toate puterile emană de la
Popor şi există pentru Popor şi Naţiune; ele vor fi exercitate după
cum este prevăzut prin Constituţie”, iar în articolul 28(2):
„Prerogativele prevăzute de Constituţie pot fi, prin tratat ori
înţelegere, exercitate de agenţii ale organizaţiilor internaţionale,
atunci când aceasta serveşte unui interes naţional important şi
promovează cooperarea cu alte state. O majoritate de trei cincimi din
numărul total al membrilor Parlamentului va fi necesară pentru a
vota legea de ratificare a tratatului ori înţelegerii”. Articolul 92 din
Constituţia Olandei dispune: „Puterile legislative, executive şi
judiciare pot fi conferite unor organizaţii internaţionale prin ori în
urma unui tratat (…)”.
România poate alege, de asemenea, mai multe soluţii pentru a
modifica articolul 2, printre posibilele abordări ale problemei. Aceste
abordări pot fi folosite în mod cumulativ, ceea ce pare a fi soluţia cea
mai adecvată pentru cazul României.
O clauză generală de autorizare a transferului de puteri (către
UE) poate fi concepută, clauză care ar deveni probabil un nou
paragraf al articolului 2. O astfel de alegere prezintă atât avantaje, cât
şi dezavantaje. Pe de o parte, ea permite evitarea unui număr de
revizuiri ulterioare subsecvente, pe măsură ce construcţia europeană
continuă să progreseze (implicând nu doar o procedură greoaie, ci şi
o perioadă de time out, de incertitudine); s-ar putea evita, de
asemenea, omisiuni şi obstacole neprevăzute de text. Totuşi, în unele
opinii, o astfel de clauză ar deschide calea spre pierderi de
suveranitate ce ar părea inacceptabile, aducând atingere esenţei
statului. Această temere este nejustificată şi trebuie respinsă,
deoarece statul rămâne în totalitate titularul posibilităţii de a accepta
ori refuza ratificarea unui tratat. Este de notat că modificarea recentă
a Constituţiei Cehiei a urmat o soluţie de acelaşi tip. În noul articol
10a(1) se prevede: „Un tratat internaţional poate transmite anumite
304
puteri ale instituţiilor Republicii Cehe către o organizaţie ori
instituţie internaţională”.
Aspecte particulare privind competenţele strâns legate de
exerciţiul suveranităţii
Introducerea unei clauze generale de autorizare nu elimină
toate dificultăţile. Ar fi, aşadar, în continuare necesar să fie
modificate ori eliminate anumite dispoziţii particulare care sunt în
contradicţie cu acquis-ul comunitar. Aceasta pare a fi situaţia în ce
priveşte moneda naţională, extrădarea propriilor cetăţeni, libera
circulaţie a persoanelor ori statutul forţelor armate.
Uniunea Economică şi Monetară ridică, de asemenea, câteva
probleme la nivel constituţional. Aceasta a fost situaţia, de altfel,
pentru mai multe state membre. Moneda este o problemă intim
legată de conceptul de stat şi o parte esenţială a suveranităţii acestuia.
Ţările candidate nu vor deveni, după toate probabilităţile, parte la
sistemul EURO chiar din momentul aderării lor, ci la o dată
ulterioară. Totuşi, statele candidate vor deveni la momentul aderării
parte la Uniunea Economică şi Monetară. În Constituţia României
există o menţiune expresă a leului ca monedă naţională, cu
subdiviziunea sa banul: articolul 136(2) prevede: „Moneda naţională
este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul”. Modificarea Constituţiei
sub acest aspect este necesară. Mai mult, se poate observa faptul că o
asemenea prevedere este cu totul neobişnuită în constituţii (în cadrul
Uniunii sau în afara ei).
O altă problemă priveşte extrădarea propriilor cetăţeni, expres
prohibită de articolul 19(1) din Constituţie. Articolul 19(1) din
Constituţia României prevede că: „Cetăţeanul român nu poate fi
extrădat sau expulzat din România”. Această interdicţie vine în
contradicţie cu evoluţia acquis-ului comunitar: Convenţia privind
extrădarea simplificată între statele membre (semnată pe 10 martie
1995) şi propunerea de decizie-cadru instituind mandatul de arestare
european (adoptată la 6 decembrie 2001 şi aplicată începând cu
2005).
305
Convenţia privind extrădarea simplificată între statele membre
ale Uniunii Europene şi spaţiul de libertate, securitate şi justiţie creat
prin Tratatul de la Amsterdam fac posibilă extrădarea propriilor
cetăţeni. Aceasta nu poate fi supusă nici unei discriminări în raport
cu extrădarea oricărui alt cetăţean UE ce se află pe teritoriul unui stat
membru. În această privinţă, textul articolului 19 trebuie completat.
Propunerea de decizie-cadru prevede posibilitatea ca oricare
judecător al unui stat membru să emită un mandat de arestare ale
cărui efecte să fie recunoscute de către autorităţile tuturor statelor
membre. Conform Memorandumului Explicativ al deciziei-cadru,
mecanismul mandatului de arestare european are următoarele
caracteristici: scopul mandatului de arestare european este transferul
forţat al unei persoane dintr-un stat membru într-altul; este un sistem
orizontal care înlocuieşte sub toate aspectele actualul sistem de
extrădare; mecanismul este bazat pe recunoaşterea reciprocă a
hotărârilor judecătoreşti; procedura de executare a mandatului de
arestare european este în principal judiciară; faza politică inerentă
extrădării este abolită; mandatul de arestare european va lua în calcul
principiul cetăţeniei Uniunii. Excepţia făcută în profitul propriilor
cetăţeni nu-şi va mai găsi aplicare. Criteriul principal nu este
naţionalitatea, ci domiciliul persoanei.
Mecanismul mandatului de arestare european este destinat să
înlocuiască, în relaţiile dintre statele membre, Convenţia din 1957 cu
cele două protocoale ale sale din 1975 şi 1978, cu prevederile
referitoare la extrădare din Convenţia privind terorismul şi cele două
Convenţii ale Uniunii din 1995 şi 1996.
Un alt subiect îl constituie reglementările constituţionale
existente în privinţa misiunii forţelor armate. Nu este necesar să se
propună o modificare a articolului 117(1), dar este necesar să se arate
că acesta trebuie interpretat în lumina obligaţiilor României,
derivând din Politica Europeană de Securitate Comună ori subscrise
în cadrul Uniunii Europei Occidentale. Articolul 5(1) din Legea
45/1994 a apărării naţionale a României, modificată prin Ordonanţa
306
de Urgenţă a Guvernului 13/2002, pare să susţină o asemenea
interpretare, alături de practica participării la operaţiunile de
menţinere a păcii: „În interesul securităţii şi apărării colective,
potrivit obligaţiilor asumate de România prin tratate, acorduri şi alte
înţelegeri internaţionale, participarea forţelor armate la acţiuni
militare, acţiuni în sprijinul păcii sau în scopuri umanitare se aprobă
de Parlament, la propunerea Preşedintelui României”.
O altă problemă care trebuie avută în vedere la acest capitol
este aceea a ratificării unui viitor tratat european şi a controlului
compatibilităţii sale cu Constituţia. Ar putea fi adecvat ca un nou
tratat al Uniunii să fie supus unei proceduri de ratificare specifice,
prezentând o siguranţă deosebită, din moment ce un asemenea tratat
ar putea opera un transfer de atribuţii către instituţiile europene.
Constituţia României nu pare să prevadă o procedură specifică
pentru controlul constituţionalităţii unui tratat. Tratatele
internaţionale ar putea fi controlate doar înainte de intrarea lor în
vigoare în ordinea juridică română, prin controlul legii care
autorizează ratificarea. Această procedură nu este obligatorie şi poate
fi iniţiată de Preşedintele României, 25 de senatori sau 50 de
deputaţi, de Preşedintele unei Camere a Parlamentului. Dacă prin
decizia sa Curtea Constituţională afirmă că legea de ratificare este
contrară Constituţiei ori incompatibilă cu aceasta, tratatul nu poate
intra în vigoare. Pentru un asemenea caz, textul Constituţiei nu
prevede nicio soluţie particulară, cu excepţia unei revizuiri
constituţionale extrem de greoaie, implicând în mod necesar un
referendum (nu există, ca în cazul altor ţări, o posibilitate de
revizuire a Constituţiei prin acţiunea concertată a legislativului şi
executivului). Ar fi, de aceea, oportun şi judicios să se insiste asupra
utilităţii de a introduce o procedură specială de ratificare pentru
aceste tratate (aşa cum există în Franţa ori în Cehia).
307
Încorporarea dreptului comunitar în dreptul intern
Dreptul comunitar constituie o ordine juridică specifică, ce
necesită, pentru a fi eficientă, o aplicare uniformă în statele membre,
oferind garanţia egalităţii drepturilor şi obligaţiilor între statele
membre. Principiile aplicării dreptului comunitar implică două efecte
specifice: efectul direct şi supremaţia dreptului comunitar. Aceste
efecte trebuie să fie recunoscute dreptului comunitar şi de către
ordinea juridică română, în condiţiile aderării la UE la 1 ianuarie
2007. Aceasta se poate realiza prin mai multe tehnici, implicând în
mod necesar eliminarea obstacolelor existente la nivel constituţional.
Supremaţia dreptului comunitar
Supremaţia dreptului comunitar înseamnă că dreptul comunitar
este caracterizat printr-o situaţie de superioritate în raport cu întreaga
ordine juridică internă. Atributul supremaţiei implică faptul că
dreptul comunitar înlătură de la aplicare orice prevederi naţionale
contrare. În decizia fundamentală Costa vs. Enel din 1964, Curtea de
la Luxemburg arată că: „Prin contrast faţă de tratatele internaţionale
ordinare, Tratatul CEE a creat propria sa ordine juridică şi aceasta a
devenit, la intrarea în vigoare a Tratatului, o parte integrantă a
ordinilor juridice ale statelor membre, pe care jurisdicţiile lor
naţionale sunt ţinute să o aplice. Prin crearea unei Comunităţi de
durată nelimitată, având propriile sale instituţii, propria sa
personalitate, propria sa capacitate de reprezentare pe plan
internaţional şi, mai ales, puteri reale decurgând dintr-o limitare a
suveranităţii ori un transfer de puteri dinspre state spre Comunitate,
statele membre şi-au limitat drepturile lor suverane, deşi în domenii
determinate, şi au creat astfel un corp de norme ce leagă deopotrivă
statele şi pe cetăţenii lor. Încorporarea în legile fiecărui stat membru
a dispoziţiilor care provin de la Comunitate şi, în general, litera şi
spiritul Tratatului fac imposibil pentru state, ca o consecinţă, să
acorde prioritate unei măsuri unilaterale subsecvente, în detrimentul
unei ordini juridice acceptate de ele pe bază de reciprocitate. O astfel
de măsură nu poate fi, aşadar, contrară acestei ordini juridice. Forţa
308
executorie a dreptului comunitar nu poate varia de la un stat la altul
în raport cu legile interne subsecvente, fără a pune în pericol
atingerea obiectivelor Tratatului”.
Supremaţia trebuie înţeleasă ca o obligaţie pentru judecătorul
naţional (decizia Simmenthal a Curţii, 1978; a se vedea, de asemenea
decizia Internationale Handelsgeselchaft, 1970). Toate statele
membre au recunoscut efectul supremaţiei. În Marea Britanie,
European Communities Act din 1972 reglementează această
problemă: „Toate aceste drepturi, puteri, responsabilităţi, obligaţii şi
restricţii create sau născute din sau în virtutea Tratatelor, şi orice
astfel de căi de atac şi proceduri conferite prin sau în virtutea
Tratatelor au, fără a necesita alte formalităţi, forţa juridică legală şi
pot fi invocate în Marea Britanie; ele vor fi recunoscute ca drept în
vigoare şi vor fi executate, îndeplinite şi urmate întocmai; iar
expresia «drept comunitar în vigoare» şi expresiile similare vor fi
înţelese ca referindu-se la dreptul căruia îi este aplicabilă această
subsecţiune”. În Franţa, de pildă, Curţile supreme au decis în
favoarea acceptării supremaţiei: în decizia sa din 1975, Cafes
Jacques Vabre, Curtea de Casaţie afirma că „Tratatul din 25 martie
1957, care, în virtutea articolului 55 din Constituţie, are o autoritate
superioară celei a legilor, instituie o ordine juridică proprie integrată
celei a statelor membre; graţie acestei specificităţi, ordinea juridică
pe care a creat-o este direct aplicabilă resortisanţilor acestor state şi
se impune jurisdicţiilor lor. Pentru aceste motive, Curtea de Apel a
decis pe drept cuvânt că articolul 95 din Tratat trebuia aplicat, prin
înlăturarea articolului 265 din Codul vămilor, chiar dacă acest din
urmă text era posterior”, în timp ce Consiliul de Stat, prin decizia sa
Nicolo, s-a alăturat acestei poziţii. Subzistă încă numai câteva
dificultăţi privind efectele ce trebuie date actelor instituţiilor
europene.
Este obligatoriu ca România să aplice dreptul comunitar în
termenii şi condiţiile stabilite de Curtea Europeană şi acceptate de
statele membre. Este prin urmare necesar să se examineze locul şi
309
statutul tratatelor internaţionale în ordinea juridică internă. În privinţa
articolului 11, trebuie notat că acesta nu face decât să introducă
tratatele internaţionale în ordinea juridică internă, fără a determina în
niciun mod locul şi forţa lor juridică în cadrul sistemului legal
intern. Doar pe căi deductive doctrina a ajuns la concluzia că
tratatele au în România forţa juridică a actului de ratificare (iar acesta
poate fi o lege ori un act al Guvernului). Această prevedere este,
aşadar, insuficientă pentru a asigura respectul şi recunoaşterea
supremaţiei dreptului comunitar. Formularea „conform legii” din
text face referire la procedură; Constituţia României nu determină
prin ea însăşi ierarhia reglementărilor interne şi internaţionale.
Soluţia opusă este adoptată de Constituţia Franţei (articolul 55):
„Tratatele sau convenţiile legal ratificate ori aprobate au, după
publicarea lor, o autoritate superioară celei a legilor sub rezervă,
pentru fiecare tratat ori convenţie, a aplicării sale de către cealaltă
parte”. Constituţia Irlandei (articolul 29 (7)) prevede, de asemenea,
foarte clar: „Nici o prevedere din această Constituţie nu invalidează
legile emise, actele efectuate sau măsurile adoptate de către stat, care
sunt cerute de obligaţiile de membru al Uniunii Europene sau al
Comunităţilor şi nici nu împiedică legile emise, actele efectuate sau
măsurile adoptate de către Uniunea Europeană sau de către
Comunităţi ori de către instituţiile acestora, ori de către organisme
competente în temeiul tratatelor constitutive ale Comunităţilor, să aibă
forţă de lege în stat”. Modificarea pe care Cehia a adus-o, în acest
punct, Constituţiei sale în vederea aderării poate fi de asemenea
citată: „Tratatele internaţionale a căror ratificare a fost aprobată de
Parlament şi care au fost promulgate devin parte din ordinea juridică;
dacă un tratat internaţional conţine dispoziţii care sunt diferite de
acelea ale unei legi, dispoziţiile tratatului internaţional vor fi
aplicate” (articolul 10 din Legea 395/2001).
Efectul direct al dreptului comunitar
În privinţa recunoaşterii efectului direct al dreptului comunitar,
structurile şi sistemele deja stabilite de actuala Constituţie pot fi
310
utilizate. Astfel, articolul 11(2), care recunoaşte caracterul direct
executoriu (self-executing) al tratatelor internaţionale ratificate de
Parlament, acordă expres beneficiul efectului de self-executing doar
tratatelor ratificate de Parlament; el ar trebui însă interpretat de o
asemenea manieră încât efectul de self-executing să fie recunoscut şi
celor introduse în ordinea juridică naţională prin acte ale Guvernului.
Mai mult încă, trebuie notat că articolul 11 plasează în dreptul intern
tratatele (şi numai tratatele) la care România este parte. Or, un mare
număr de reglementări comunitare se bucură de beneficiul efectului
direct fără a face parte din tratate, ci din dreptul derivat – sunt acte
emise de instituţii: toate Regulamentele, în mod expres pe baza
articolului 249 (fost 189) TCE şi multe prevederi din Directive etc.
Criteriile constant impuse de Curtea de Justiţie a Comunităţilor
Europene pentru a recunoaşte unei reguli comunitare beneficiul
efectului direct în ordinea juridică a unui stat membru sunt legate de
caracteristicile regulii, care trebuie să fie clară, precisă,
necondiţionată şi să creeze un drept pentru particulari (a se vedea
speţa ECJ 26/62 Van Gend & Loos, anexa 4). Când îndeplineşte
aceste condiţii, o regulă emisă de instituţii, ca şi o regulă din tratate,
creează drepturi pentru persoane, pe care acestea sunt îndreptăţite să
le invoce în faţa instanţelor naţionale (a se vedea anexa 5 pentru
principalele decizii ale Curţii Europene de Justiţie asupra efectului
direct al dreptului comunitar). Efectul direct al acestor acte este o
obligaţie ce derivă din tratate şi ca atare se aplică şi pentru România.
Toate statele membre recunosc efectul direct al dreptului comunitar,
în majoritatea cazurilor, prin decizii interpretative ale jurisdicţiilor
supreme sau direct, pe calea unei dispoziţii constituţionale
permisive.
Recunoaşterea cetăţeniei europene
Cetăţenia europeană este o inovaţie conceptuală a Tratatului de
la Maastricht. Instituind în articolul 2 (fost B) obiectivul de a
„consolida protecţia drepturilor şi intereselor cetăţenilor statelor
membre prin introducerea unei cetăţenii a Uniunii”, Tratatul Uniunii
311
Europene acordă o importanţă specială acestui domeniu. Astfel, cum
se stipulează în Tratatul de la Maastricht, orice cetăţean al unui stat
membru este cetăţean al Uniunii. În comparaţie cu cetăţenia unui
stat, cetăţenia Uniunii este caracterizată prin drepturi şi îndatoriri,
precum şi prin implicarea în viaţa politică. Ea este concepută pentru
a consolida legăturile între cetăţeni şi Europa prin promovarea
dezvoltării unei opinii publice europene şi a unei identităţi politice
europene. Această concepţie se integrează în primul pilier al
Tratatului Uniunii Europene. Tratatul de la Amsterdam clarifică
legătura între cetăţenia europeană şi cea naţională. Se prevede fără
echivoc că „cetăţenia Uniunii va fi complementară şi nu va înlocui
cetăţenia naţională”. Din această prevedere decurg două concluzii
practice: este mai întâi necesar ca o persoană să aibă cetăţenia unui
stat membru pentru a putea să beneficieze de cetăţenia Uniunii;
cetăţenia europeană va completa şi va adăuga la drepturile conferite
de cetăţenia statală.
O Declaraţie anexată Tratatului de la Maastricht subliniază că
„problema dacă o persoană posedă cetăţenia unui stat membru va fi
determinată numai prin referire la legislaţia naţională a statului
membru respectiv”. Aşadar, în ultimă instanţă, îi aparţine fiecărui
stat membru să indice care persoane sunt cetăţenii săi.
Graţie pieţei unice, cetăţenii se bucură de o serie de drepturi
generale în diferite domenii, dar există patru categorii de prevederi
specifice şi de drepturi ataşate cetăţeniei Uniunii Europene:
1. Libertatea de circulaţie şi de şedere în tot spaţiul Uniunii
[art. 18 al TCE (fost articol 8A)];
2. Dreptul de a alege şi de a fi ales candidat în alegerile locale
şi în alegerile pentru Parlamentul European în statul unde o persoană
locuieşte, în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii statului respectiv [art. 19
al TCE (fost articol 8B)];
3. Protecţie din partea autorităţilor diplomatice şi consulare ale
oricărui stat membru în cazul în care statul al cărui cetăţean este o
persoană nu este reprezentat într-o ţară care nu este membră a
312
Uniunii [art. 20 al TCE (fost articol 8C)]; până în prezent, Comisia
Europeană a prezentat 3 rapoarte asupra cetăţeniei Uniunii în 1993,
1997 şi 2001: COM (93) 702; COM (97) 230; COM (2001) 506.
4. Dreptul de petiţionare la Parlamentul European şi de a sesiza
Ombudsmanul [art. 21 al TCE (fost articol 8D)].
Nicio dispoziţie din Constituţia României nu se opune aplicării
acestor prevederi privind dreptul la protecţie diplomatică şi
consulară, dreptul de petiţionare la Parlamentul European şi de a
sesiza Ombudsmanul. Unele remarci sunt totuşi necesare.
În primul rând, în ceea ce priveşte protecţia diplomatică şi
consulară, Constituţia neavând nicio dispoziţie expresă, trebuie
subliniat că România trebuie să adopte norme de aplicare. Astfel,
trebuie menţionat că TCE stabileşte că regulile de aplicare urmează
să fie adoptate de statele membre. În mai 1993, a fost adoptat un
prim set de linii directoare pentru protecţia cetăţenilor statelor
membre care nu au reprezentanţe diplomatice/consulare într-un stat
terţ. Cadrul legislativ a continuat să se dezvolte, şi un alt pas
important a fost făcut în decembrie 1995, când Consiliul European a
adoptat două decizii: prima, referitoare la protecţia cetăţenilor
Uniunii prin intermediul reprezentanţelor diplomatice şi consulare şi
a doua, referitoare la măsurile ce urmează a fi aplicate de funcţionarii
consulari. Statele membre au adoptat, de asemenea, în iunie 1996,
regulile pentru eliberarea unor documente de călătorie în regim de
urgenţă pentru cetăţenii UE dintr-un stat terţ.
În al doilea rând, cât priveşte dreptul de petiţionare, trebuie
observat că în Constituţie, în articolul 47, este recunoscut acest drept
în faţa autorităţilor române. Dreptul de petiţionare la nivelul
autorităţilor române este acordat, conform formulării din acest
articol, „cetăţenilor” şi „organizaţiilor legal constituite”. Ar fi indicat,
în spiritul nediscriminării ce inspiră tratatele europene, ca acest
articol să fie interpretat în sensul de a permite oricărei persoane
fizice sau juridice din statele membre ale UE cu reşedinţa sau sediul
pe teritoriul României să beneficieze de acest drept.
313
În mod similar, Constituţia dedică trei articole (55-57)
instituţiei Avocatul Poporului (Ombudsman). Dreptul de a sesiza
Avocatul Poporului este consacrat în articolul 56 (1). În acest articol,
prin „persoane lezate în drepturile şi libertăţile lor”, trebuie să se
înţeleagă nu numai cetăţenii români, dar şi cetăţenii din statele
membre ale UE care rezidenţiază pe teritoriul României.
Principiul libertăţii de circulaţie a persoanelor străbate tratatele
europene de la subparagraful 10 al preambulului din Tratatul UE,
trecând prin articolul 3, literele c) şi d) ale TCE, articolele 15 (fost
7A) şi 18 (fost 8A) ale aceluiaşi tratat, până la prevederi specifice ale
articolelor reunite în titlul III, dedicate „liberei circulaţii a
persoanelor”, în special: art. 39 (fost 48) referitor la libera circulaţie a
lucrătorilor, art. 43 (fost 52) referitor la libertatea de stabilire şi
art. 49 (fost 59) referitor la libertatea de a presta servicii. Acest
principiu trebuie clarificat sub aspectul consecinţelor sale. În
conformitate cu dispoziţiile de mai sus, dreptul la libera circulaţie
include cumulativ accesul pe teritoriul statelor membre şi dreptul de
şedere în scopurile stabilite. Acordarea legitimaţiei de şedere trebuie
văzută ca un act al statului membru prin care se ia act de regimul pe
care cetăţenii unui alt stat membru îl au de drept în virtutea dreptului
comunitar. Cu alte cuvinte, legitimaţia de şedere are, potrivit Curţii
de Justiţie, o valoare pur declarativă, şi nu constitutivă de drepturi (în
acest caz, dreptul de şedere al cetăţenilor UE).
În ceea ce priveşte libera circulaţie a persoanelor, este de dorit
să fie examinată formularea din articolul din Constituţie, care
prevede că: „Fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili
domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţara, de a emigra,
precum şi de a reveni în ţară”.
Referirea la „fiecare cetăţean” implică numai pe cetăţeanul
român. Cu toate acestea, nu apare necesară modificarea acestui
articol, dar autorităţile competente trebuie să acorde atenţie
interpretării sale, în sensul ca prevederea menţionată să nu fie
interpretată în niciun fel care să se opună sau să limiteze libera
314
circulaţie a persoanelor sau dreptul de şedere al cetăţenilor UE.
Această interpretare decurge logic din transferul de puteri către UE,
abordat în acest studiu în capitolul referitor la exercitarea
suveranităţii.
Este evident că punerea în aplicare a acestor drepturi conduce
la modificări legislative, cum ar fi Legea 123/2001 privind regimul
străinilor în România şi Legea 203/1999 privind permisele de
muncă, ambele conţinând prevederi prohibitive referitoare la
cetăţenii din statele UE, care nu mai pot fi menţinute după aderarea
României la Uniunea Europeană. Dacă la nivel constituţional nu
apare necesară vreo modificare, în schimb, la nivelul legislaţiei
subsecvente este de dorit să fie operate modificări, deoarece legile
sunt suficient de detaliate ca să creeze probleme de interpretare
pentru autorităţile chemate să aplice legile în ceea ce priveşte
drepturile speciale de care se bucură cetăţenii UE.
Drepturile electorale
Printre cele patru drepturi ataşate cetăţeniei Uniunii prevăzute
în TCE, drepturile electorale ridică probleme specifice. Articolele
relevante din Constituţie sunt 34 (1) şi 35 (1), ale căror texte sunt
următoarele: Articolul 34 (1): „Cetăţenii au drept de vot de la vârsta
de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv.”
Articolul 35 (1): „Au dreptul de a fi aleşi cetăţenii cu drept de
vot care îndeplinesc condiţiile prevăzute de articolul 16 alineatul (3),
dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit
articolului 37 alineatul (3).”
Cuvântul „cetăţeni” folosit în ambele articole se referă la
cetăţenii români, fiind înţeles în sensul că dreptul de vot şi dreptul de
a fi ales sunt rezervate numai românilor. Acelaşi lucru este valabil şi
pentru Legea 70/1991 privind alegerile locale, care prevede că
numai românii se bucură de drepturile electorale.
Tratatul CE recunoaşte cetăţenilor rezidenţi într-un alt stat
membru, şi care nu au cetăţenia acelui stat, dreptul de a participa în
statul membru de reşedinţă, ca alegători sau candidaţi, în alegerile
315
pentru Parlamentul European şi în alegerile locale. Există două
categorii de situaţii din punct de vedere juridic şi politic: alegerile
pentru Parlamentul European şi alegerile locale.
Dacă alegerile pentru Parlamentul European nu par să ridice pe
fond probleme speciale la nivel constituţional, deoarece suntem în
prezenţa unei adunări internaţionale – care este reglementată prin
tratatele comunitare şi nu se supune prevederilor constituţiilor
naţionale –, alegerile locale pot în schimb ridica, juridic şi politic,
astfel de probleme.
Pentru exerciţiul acestor drepturi, Consiliul a adoptat două
Directive conţinând prevederi detaliate ce urmează a fi aplicate de
statele membre: Directiva 93/109 privind alegerile pentru
Parlamentul European şi Directiva 94/80/EC pentru alegerile locale
Alegerile locale
Articolele 34 şi 35 din Constituţia României sunt deplin
aplicabile alegerilor locale, acestea din urmă fiind de domeniul
Constituţiei şi al legislaţiei subsecvente. Este prin urmare indicat ca,
în primul rând, să fie eliminate obstacolele constituţionale prin
modificarea acestor articole, astfel încât să se permită cetăţenilor
celorlalte state membre ale UE care locuiesc în România să voteze şi
să fie aleşi în alegerile locale.
În al doilea rând, este de dorit ca legislaţia română să fie
adaptată, în conformitate cu Directiva 94/80/CE. În 1994, Consiliul
European a adoptat Directiva 94/80/CE privind stabilirea detaliată a
modalităţilor de exercitare a dreptului de vot şi de a fi ales în
alegerile locale pentru cetăţenii Uniunii locuind într-un stat membru
a cărui cetăţenie nu o au (modificată prin Directiva Consiliului
96/30/CE). Această Directivă a fost esenţialmente concepută pentru
a elimina cerinţa referitoare la cetăţenie care în mod uzual era
aplicată în majoritatea statelor membre pentru alegerile locale. Ea nu
afectează însă reglementările, din statele membre, care guvernează
aceste drepturi pentru proprii cetăţeni sau pentru rezidenţii cetăţeni ai
unor state terţe. Directiva defineşte cerinţele pentru ca o persoană să
316
poată exercita dreptul de vot şi de a fi ales în statul membru de
reşedinţă:
− este cetăţean al Uniunii (are cetăţenia unui stat membru);
− trebuie să locuiască în statul membru în care doreşte să-şi
exercite drepturile;
− trebuie să respecte regulile ce guvernează dreptul de vot şi de
a fi ales al cetăţenilor din ţara de reşedinţă (principiile de egalitate şi
de nediscriminare între alegătorii şi candidaţii naţionali şi
comunitari). Cetăţenii Uniunii care îndeplinesc aceste condiţii pot
vota în alegerile locale în statul membru de reşedinţă, dacă şi-au
exprimat dorinţa în acest sens. Nu există niciun fel de interdicţie
pentru a împiedica o persoană să voteze sau să fie aleasă atât în statul
membru de reşedinţă, cât şi în statul membru de provenienţă.
Statele membre pot prevedea însă ca o funcţie electivă la nivel
local în statul membru de reşedinţă să fie incompatibilă cu deţinerea
unei funcţii similare în alte state membre. Când sunt reglementări
diferite privind incompatibilităţile în statul membru de provenienţă şi
în statul membru de reşedinţă, statele membre pot alege să aplice
reglementările mai stricte; în acest caz, statul membru de reşedinţă
poate solicita unei persoane, care vrea sa-şi exercite dreptul de a fi
aleasă, să facă dovada – emisă de autorităţile administrative
competente – prin care să se certifice că nu a fost decăzută din
dreptul de a alege în ţara de provenienţă sau că o asemenea decădere
nu este cunoscută de autorităţile respective.
Alegerile pentru Parlamentul European
Condiţiile privind alegerile pentru Parlamentul European –
privit ca o adunare internaţională – nu ţin de domeniul
reglementărilor constituţionale, acestea din urmă fiind aplicabile
numai puterilor publice naţionale. Cu toate acestea, apare necesitatea
adaptării legislaţiei naţionale pentru a permite o participare efectivă a
cetăţenilor UE care rezidează/locuiesc în România la alegerile pentru
Parlamentul European.
317
În 1993, Consiliul European a adoptat Directiva 93/109 privind
stabilirea detaliată a modalităţilor de exercitare a dreptului de vot şi
de a fi ales în alegerile pentru Parlamentul European pentru cetăţenii
Uniunii locuind într-un stat membru a cărui cetăţenie nu o au. Scopul
acestei Directive nu este acela de a armoniza reglementările
electorale din statele membre şi ea nu afectează drepturile cetăţenilor
statelor membre în ceea ce priveşte alegerile pentru Parlamentul
European, indiferent dacă aceştia locuiesc sau nu pe teritoriul statului
de provenienţă.
Directiva defineşte cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească
un cetăţean al unui stat membru care doreşte să voteze sau să fie ales
în statul membru de reşedinţă. Nimeni nu poate vota mai mult de o
singură dată sau să fie ales în mai mult de un stat membru. Un
alegător comunitar trebuie să fie înscris pe listele electorale ale
statului membru de reşedinţă numai dacă el cere acest lucru înainte
de alegeri. Un alegător care optează pentru dreptul de a vota în statul
membru de reşedinţă se angajează să nu voteze şi în statul membru
de origine. În principiu, un candidat trebuie să îndeplinească
cerinţele prevăzute atât de legislaţia statului membru de reşedinţă,
cât şi de cea a statului membru de origine; atunci când îşi depune
candidatura, un cetăţean comunitar trebuie să facă dovada – eliberată
de statul membru de origine – că are dreptul de a candida în acel stat.
Statul membru de reşedinţă poate refuza, dacă doreşte, să înscrie
alegători care sunt decăzuţi din drepturile electorale în statul membru
de origine. Un sistem de schimb de informaţii între statele membre a
fost creat pentru a împiedica cetăţenii să voteze mai mult de o
singură dată sau să fie aleşi în mai mult de un singur stat membru.
318
PARTEA a II-a
IMPLICAŢIILE ADERĂRII ÎN DOMENIUL
DREPTURILOR OMULUI
Această a doua parte se ocupă, în primul rând, de o
problematică – protecţia drepturilor omului – care are propria sa
logică, împrejurare ce conduce la necesitatea de a reuni, într-o
examinare distinctă, diversele aspecte ale acestei problematici. În al
doilea rând, această parte a fost scrisă luând în considerare ipoteza că
Adunarea Constituantă va înţelege să caute o deplină conformitate
între textele europene existente şi Constituţia română.
Ca atare, această parte a fost scrisă într-o viziune caracterizată
printr-o deosebită exigenţă. Autorităţile române ar putea, credem,
găsi un avantaj de natură politică în a adopta această viziune, cu atât
mai mult cu cât respectarea drepturilor fundamentale este parte a
criteriilor de la Copenhaga. Dacă însă vor alege să nu se angajeze pe
acest drum, deşi respectarea textelor europene în materie este
obligatorie, ele ar trebui, în opinia noastră, cel puţin să rămână
vigilente în ceea ce priveşte aplicarea efectivă a prevederilor
articolului 20 (2) din Constituţie, care acum are următoarea
formulare: „Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele
privitoare la drepturile omului, la care România este parte, şi legile
interne, au prioritate reglementările internaţionale”.
Afirmarea şi protecţia drepturilor fundamentale ocupă în
prezent un loc major în tratatele europene. Articolul 6 (1) al
Tratatului UE statuează că „Uniunea este fondată pe principiile
libertăţii, democraţiei, respectului drepturilor omului şi libertăţilor
fundamentale, precum şi pe ale statului de drept, principii care sunt
comune statelor membre”. În decembrie 2000, la Nisa, Parlamentul
European, Consiliul European şi Comisia Europeană au proclamat
solemn Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, fără
a-i da forţa unui text obligatoriu. Curtea de Justiţie a Comunităţilor
319
Europene a menţionat forţa juridică a Cartei deja ca un element de
inspiraţie a jurisprudenţei sale.
Importanţa drepturilor fundamentale ale omului, în mod
special a celor enumerate în Convenţia Drepturilor Omului a
Consiliului Europei, a fost constant afirmată de Uniunea Europeană.
Aceste drepturi stau la baza Uniunii şi jurisprudenţa Curţii Europene
de Justiţie a afirmat ca ele fac parte din principiile generale ale
dreptului comunitar.
În acest context, articolul 6 (2) al Tratatului UE se referă în
mod explicit la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Mai
recent, articolul 52 (3) al Cartei Drepturilor Fundamentale a UE, care
conţine drepturile pe care instituţiile Uniunii Europene se angajează
să le respecte, statuează că înţelesul şi întinderea drepturilor din
Cartă trebuie să fie aceleaşi cu cele ale drepturilor corespondente din
Convenţia Europeană. Mai mult, referiri la respectarea drepturilor
omului se fac şi în articolul 6 al Acordului European cu România. În
consecinţă, având în vedere aderarea sa, la 1 ianuarie 2007, la
Uniunea Europeană, România trebuie să se asigure că prevederile sale
constituţionale permit indivizilor să se bucure de drepturile omului în
măsura stabilită de standardele europene, în mod special cele
formulate prin jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Articolul 20 al Constituţiei este formulat astfel: „(1)
Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor
vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia universală
a drepturilor omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România
este parte. (2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele
privitoare la drepturile omului, la care România este parte, şi legile
interne, au prioritate reglementările internaţionale”.
Această prevedere stabileşte un principiu a cărui eficacitate
trebuie asigurată. Cu toate acestea, datorită existenţei unor
importante diferenţe – în formulare şi conţinut – între prevederile
constituţionale (în special cele din Titlul II) şi prevederile tratatelor
internaţionale, judecătorii sunt în permanenţă confruntaţi cu
320
probleme de interpretare. Această situaţie este generatoare de
instabilitate juridică pentru deţinătorii drepturilor. Ar fi de dorit,
aşadar, ca anumite prevederi constituţionale să fie completate,
clarificate sau îmbunătăţite astfel încât să fie eliminate ambiguităţile
în semnificaţia lor şi să fie asigurată conformitatea cu textele
comunitare existente şi cu Convenţia Europeană, la care Curtea de
Justiţie face trimitere constant.
O astfel de abordare, este adevărat, conduce la sugerarea a
numeroase modificări de text. Această operaţiune ar prezenta
avantajul de a pune România la adăpost de litigii în faţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului. În acelaşi timp, ar exprima voinţa
de aliniere promptă la standardele europene.
În acest spirit s-a procedat la o analiză minuţioasă, ale cărei
rezultate sunt prezentate sub trei aspecte, după cum urmează:
• Semnificaţia principiului nediscriminării;
• Actualizarea prevederilor referitoare la restricţiile care pot
fi aduse exerciţiului drepturilor şi libertăţilor;
• Completarea şi clarificarea unor drepturi garantate de
Constituţie.
Semnificaţia principiului nediscriminării
Constituţia prevede: „România este patria comună şi
indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire de rasă, de
naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie,
de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială”.
Egalitatea în faţa legii şi protecţia tuturor persoanelor împotriva
discriminării constituie un drept fundamental, care este esenţial
pentru funcţionarea societăţilor democratice. Aceasta contribuie la
atingerea obiectivelor promovării progresului economic şi social şi a
unui nivel crescut de ocupare a forţei de muncă, prin întărirea
coeziunii economice şi sociale. În iunie 1997, la Amsterdam, şefii de
stat şi de guvern au recunoscut că era mai important ca niciodată să
fie subliniate aceste principii. Ei au convenit să consolideze
capacitatea Uniunii Europene de a acţiona în acest domeniu, prin
321
introducerea articolului 13 în Tratatul CE, care acordă Comunităţii
puteri specifice să acţioneze pentru combaterea discriminării bazate
pe sex, origine etnică sau rasială, religie sau convingere, handicap,
vârstă sau orientare sexuală.
Noul articol 13 introdus de Tratatul de la Amsterdam
completează prevederile existente cu scopul de a combate
discriminarea bazată pe caracteristici specifice, în particular articolul
141 (fost 119) (discriminarea pe criteriu de sex), articolul 137 (fost
118A) (măsuri pentru combaterea excluderii de pe piaţa muncii) şi
articolul 12 (fost 6) (discriminarea pe motiv de naţionali-
tate/cetăţenie).
Carta UE a Drepturilor Fundamentale statuează în articolul 20
că „Toţi sunt egali în faţa legii” şi dedică nediscriminării articolul 21,
extinzând motivele inserate în TCE. Mai mult, ea accentuează încă o
dată totala interdicţie a discriminării pe criteriul cetăţeniei. Convenţia
Europeană interzice, de asemenea, orice formă de discriminare în
exercitarea drepturilor pe care le garantează. Curtea Europeană de la
Strasbourg a indicat principiul general de interpretare a articolului 14
al Convenţiei Europene, după cum urmează: „Pentru scopurile
articolului 14, o diferenţă de tratament este discriminatorie dacă nu
are o justificare obiectivă şi rezonabilă în sensul că nu urmăreşte un
scop legitim sau nu există un raport rezonabil de proporţionalitate
între mijloacele folosite şi scopul urmărit. Mai mult, statele
contractante se bucură de o marjă de apreciere dacă şi în ce măsură
diferenţele între situaţii similare justifică o diferenţă de tratament”
(a se vedea Camp şi Bourimi v. Olanda, no. 28369/95, § 37,
ECHR 2000-X).
În iunie 2000, Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei a
adoptat Protocolul 12 al Convenţiei Europene privind interzicerea
generală a discriminării. Textul este încă deschis semnării (România
l-a semnat), dar intrarea sa în vigoare este o certitudine. De
asemenea, jurisprudenţa Curţii de la Luxemburg a indicat constant
că principiul general al egalităţii face parte din principiile
322
fundamentale ale dreptului comunitar şi presupune ca situaţii
comparabile să fie tratate egal, atât timp cât tratamentul diferit nu
este justificat în mod obiectiv [a se vedea, de exemplu, cazurile
Überschär (810/79) sau Wuidart (C-267/88)].
Există o diversitate considerabilă, în constituţiile şi legile
statelor membre, în ceea ce priveşte dreptul la egalitate şi
interzicerea discriminării. Formulările acestor prevederi
constituţionale variază de la stat la stat. În unele state, se indică
explicit o listă limitativă a motivelor de discriminare care sunt
interzise. În alte state, constituţiile stabilesc o listă deschisă,
enumerativă, cu dispoziţii finale care interzic în termeni generali
discriminarea, cum ar fi „orice altă situaţie sau circumstanţă
personală ori socială” sau „orice alt motiv”. Constituţiile majorităţii
statelor membre interzic explicit discriminarea bazată pe: rasă sau
origine etnică, religie sau convingere şi, din ce în ce mai mult,
interzic discriminarea bazată pe handicap. Handicapul este, evident,
o chestiune majoră de politică în domeniu. Unul din zece cetăţeni ai
Uniunii Europene are un handicap. Handicapul afectează în mod
disproporţionat populaţia vârstnică, minorităţile etnice şi categoriile
socio-profesionale modeste. Deşi multe state membre au adoptat o
legislaţie interzicând discriminarea pe criteriu de vârstă, numai un
singur stat se referă la aceasta în Constituţie, în timp ce Curtea
Constituţională a altui stat a declarat acest motiv ca fiind subînţeles
în textul Constituţiei (Spania). Instanţele judecătoreşti din trei state
membre (Spania, Olanda şi Finlanda) au interpretat constituţiile
respective ca interzicând discriminarea bazată pe orientarea sexuală.
Actuala formulare a Constituţiei române pare, pe de o parte, să
limiteze motivele de discriminare la cele enumerate în cadrul
articolului 4 (2) şi, pe de altă parte, să furnizeze o clauză de
nediscriminare mai largă în articolul 16 (1). Aceasta poate conduce
la mai multe disfuncţionalităţi.
323
Modificarea prevederilor referitoare la restricţiile care pot fi
aduse exerciţiului drepturilor şi libertăţilor
În acest sens, Convenţia Europeană prevede mai multe feluri
de posibile restricţii asupra exerciţiului drepturilor. Unul este de a
indica circumstanţele care permit restrângerea exerciţiului
drepturilor; de exemplu, articolul 2.2, paragrafele (a) – (c) privind
dreptul la viaţă, sau articolul 5.1 paragraful (2)-(f) privind dreptul la
libertate. O altă metodă folosită de Convenţia Europeană este de a
stabili un model general pentru aprecierea legitimităţii oricărei inter-
ferenţe cu exerciţiul liber al drepturilor; de exemplu, paragrafele (2)
ale articolelor 8-11 statuează că orice restricţie adusă exerciţiului
acestor drepturi trebuie să fie prevăzuta de lege, să urmărească unul
din scopurile legitime enumerate în paragrafele respective şi să fie
necesară într-o societate democratică pentru atingerea acelor scopuri.
În plus, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului a definit
mecanismul de aplicare a limitărilor acceptabile aduse exerciţiului
altor drepturi prevăzute în Convenţie; de exemplu, dreptul la acces la
justiţie, garantat de articolul 6.1 din Convenţia Europeană, poate fi
limitat numai dacă restricţia urmăreşte un scop legitim şi există o
legătură rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele folosite şi
scopul urmărit (cazul Waite şi Kennedy v. Germany, decizia din
18 februarie 1999). În mod similar, articolul 52 (1) al Cartei UE a
Drepturilor Fundamentale arată: „Orice limitare a exerciţiului
drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta Cartă trebuie să fie
prevăzută de lege şi să respecte conţinutul esenţial al acelor drepturi
şi libertăţi. Cu respectarea principiului proporţionalităţii, nu pot fi
aduse limitări decât dacă sunt necesare şi dacă răspund efectiv unor
obiective de interes general recunoscute de Uniune sau nevoii de
protecţie a drepturilor şi libertăţilor altora”.
324
În consecinţă, limitări mai largi ar putea să fie contrare
principiilor de bază privind protecţia drepturilor fundamentale, aşa
cum au fost ele stabilite la nivel european. Constituţia română
prevede o clauză generală privind restricţiile şi limitările drepturilor
individuale. În conformitate cu textul articolului respectiv,
„(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns
numai prin lege şi numai dacă se impune după caz, pentru: apărarea
siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a
drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale;
prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale ori ale unui sinistru
deosebit de grav. (2) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu
situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau
a libertăţii.”
Pe lângă clauza generală privind restricţiile şi limitările din
articolul 49, mai multe alte articole din Constituţie, ce garantează
drepturi fundamentale, prevăd limitări adiţionale.
Această lipsă de coerenţă la nivelul tehnicii de redactare a avut
consecinţe negative asupra întinderii drepturilor garantate. Într-adevăr,
acest lucru a implicat în practică o îngustare a câmpului de protecţie a
drepturilor fundamentale, ceea ce constituie restricţii de conţinut,
interzise de standardele europene. Mai mult, astfel de restricţii apar
înainte să se pună în balanţă dreptul individual şi necesitatea de a-l
restrânge.
325
PARTEA a III-a
IMPLICAŢIILE ADERĂRII ASUPRA ORGANIZĂRII
PUTERILOR PUBLICE
Aderarea la UE nu pune în discuţie echilibrele instituţionale

consacrate de Constituţie şi nici relaţiile între puterile publice, în
privinţa cărora statul român este pe deplin suveran. Aderarea implică
totuşi anumite adaptări în organizarea internă şi funcţionarea puterilor
publice. Adaptările sugerate în continuare în ce priveşte puterea
executivă şi cea legislativă sunt menite să permită României o
participare eficace la elaborarea politicilor comunitare şi o mai bună
apărare a intereselor sale în cadrul Uniunii. Aşadar, organizarea jude-
cătorească, Parlamentul şi Guvernul vor fi abordate în mod succesiv.
Organizarea judecătorească
Raportul anual, menţionat deja, al Comisiei Europene (a se
vedea paragraful 4) indică faptul că „reforme adiţionale sunt în
continuare necesare şi ar trebui să includă măsuri suplimentare de
garantare a independenţei justiţiei, în special faţă de executiv”.
Astfel, nevoia de a garanta mai bine independenţa justiţiei a fost
identificată drept o problemă de interes deosebit, în spiritul criteriilor
de la Copenhaga. Această preocupare este exprimată de o manieră ce
impune analizarea ei.
În general, aplicarea dreptului comunitar este o misiune a
jurisdicţiilor naţionale, care sunt ţinute să respecte principiile
supremaţiei şi efectului direct. Judecătorii nu se pot sustrage de la
această datorie, deoarece tratatele le conferă o misiune comunitară.
Ei trebuie să ajungă la decizii în caz de conflict între dreptul naţional şi
dreptul comunitar şi trebuie să îl înlăture de la aplicare pe cel dintâi. Ei
pot ajunge chiar şi să condamne statul pentru violare a dreptului
comunitar. Curtea de la Luxemburg, în deciziile sale de principiu
Francovich (c-6/90) şi Brasserie des Pechêurs (c-46/93), arată că:
„Deplina eficienţă a dreptului comunitar ar fi ştirbită dacă indivizii nu
326
ar putea obţine reparaţie atunci când drepturile lor ar fi atinse printr-o
nerespectare a dreptului comunitar. Aplicarea principiului conform
căruia statele membre sunt obligate să repare prejudiciile provocate
indivizilor prin nerespectarea dreptului comunitar imputabilă statelor,
nu poate fi înlăturată atunci când încălcarea se referă la o prevedere
direct aplicabilă a dreptului comunitar”.
Judecătorii pot sau trebuie, în funcţie de cazurile de speţă, să
folosească procedura chestiunilor prejudiciale către Curtea de Justiţie
a Comunităţilor Europene, ori de câte ori este ridicată o problemă de
interpretare a dreptului comunitar sau când judecătorii au vreo
îndoială cu privire la validitatea unei anumite reglementări naţionale.
În această privinţă există articolul 234 (fost 177) din TCE15.
Este important mai întâi ca judecătorii şi procurorii să fie bine
instruiţi şi informaţi cu privire la dreptul comunitar, pe care trebuie
să îl aplice, ca şi asupra dreptului european al drepturilor omului.
Ministerul Justiţiei şi Institutul Naţional al Magistraturii au îndeplinit
până în prezent activităţi de formare cu un oarecare succes, dar
acestea vor trebui să continue recomandabil cu sprijinul financiar al
Comunităţii.
„(15). Curtea de Justiţie este competentă pentru chestiunile
prejudiciale privind:
a) Interpretarea acestui Tratat.
b) Validitatea şi interpretarea actelor instituţiilor Comunităţii şi
ale TCE.
c) Interpretarea statutelor organismelor înfiinţate prin act al
Consiliului atunci când aceste statute o prevăd. Când o astfel de
problemă se ridică în faţa oricărei jurisdicţii a unui stat membru, acea
jurisdicţie poate, dacă ea consideră că o decizie asupra problemei
este necesară pentru a-i permite să judece cauza, să ceară Curţii de
Justiţie să hotărască asupra chestiunii. Când o astfel de problemă se
ridică într-o cauză pendinte în faţa unei jurisdicţii a unui stat membru
împotriva deciziei căruia nu există cale de atac potrivit dreptului
327
naţional, acea jurisdicţie va trebui să sesizeze Curtea de Justiţie cu
privire la această chestiune”.
Este evident că îndeplinirea unei asemenea misiuni presupune ca
judecătorii să fie independenţi. Principiul statului de drept necesită o
putere judecătorească independentă. Această independenţă trebuie
asigurată în acord cu standardele Convenţiei Europene a Drepturilor
Omului şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului din
Strasbourg. Importanţa independentei justiţiei se întinde dincolo de
sfera politicului; economiştii au observat importanţa unei justiţii
independente şi imparţiale pentru o economie stabilă şi prosperă.
Indivizii şi instituţiile trebuie să se poată bizui pe o justiţie previzibilă,
liberă de capriciile interferenţei politice ori influenţei economice a
oricăreia dintre părţi. În societăţile ce se luptă să-şi reformeze
economiile, independenţa justiţiei contribuie la încrederea, securitatea
şi previzibilitatea tranzacţiilor economice.
Constituţia României plasează sub numele de „autoritate
judecătorească” atât procurorii, cât şi judecătorii. Totuşi, în articolul
131, Constituţia prevede că procurorii îşi exercită activităţile în acord
cu principiul controlului ierarhic şi sub autoritatea Ministrului
Justiţiei. În consecinţă, fiecare procuror este mai întâi subordonat
Procurorului General şi apoi Ministrului Justiţiei. Analizând dreptul
român, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat – în
Vasilescu c. României – că procurorii români nu îndeplinesc
cerinţele pentru a fi consideraţi independenţi.
Pentru a reflecta principiul separaţiei puterilor şi a asigura
independenţa justiţiei, alăturarea constituţională între procurori şi
judecători trebuie eliminată. În interpretarea cerinţelor de
independenţă stabilite prin articolul 6 al Convenţiei Europene a
Drepturilor Omului, Curtea de la Strasbourg a afirmat că „pentru a
stabili dacă un tribunal poate fi considerat ca «independent», trebuie
luate în considerare, între altele, modul de numire a membrilor săi şi
durata mandatului lor, existenţa de garanţii împotriva presiunilor
exterioare şi aparenţa de independenţă” (cazul Morris c. UK,
328
hotărârea din 26.02.2002 § 58). O importantă garanţie a inde-
pendenţei judecătorilor este durata mandatului lor. Constituţia
limitează mandatul pentru judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie la 6 ani. Acest mandat relativ scurt trezeşte îngrijorări
serioase cu privire la independenţa lor.
În fine, principiul conform căruia civilii nu ar trebui să fie
judecaţi de tribunale militare, afirmat de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului (a se vedea, de pildă, decizia Incal c. Turcia,
9.06.1998, § 72), ar trebui prevăzut expres în Constituţie ori luat în
calcul la modificarea sistemului de competenţă stabilit de Codul de
procedură penală. Totodată, judecătorii şi procurorii militari nu ar
mai trebui să fie competenţi cu privire la cazurile ce implică abuzuri
ale poliţiei. În această privinţă, trebuie subliniat că în Raportul său
anual din 2001, Comisia Europeană a ajuns la concluzia că
cercetările desfăşurate de sistemul jurisdicţiilor militare privind plân-
gerile împotriva abuzurilor poliţieneşti sunt de regulă îndelungate şi
adesea neconcludente.
Structurile parlamentare
Este un fapt binecunoscut că, după aderarea la UE, nu doar
legislaţia română este în vigoare în România, ci şi actele comunitare
sunt, de asemenea, direct aplicabile. Parlamentele sunt menite să
joace un rol esenţial în preluarea dreptului comunitar, în special în
transpunerea directivelor, căci în majoritatea cazurilor transpunerea
se face prin adoptarea de legi.
Parlamentele naţionale au început să revendice puternic o
implicare sub aspectul informării şi controlului. Ele au dobândit un
grad de control asupra activităţii comunitare a guvernelor lor, ca
rezultat al reformelor constituţionale, al demersurilor guvernamen-
tale ori al amendării propriilor metode de lucru.
Comitetele lor specializate în afaceri europene au jucat un rol
major în această evoluţie, în cooperare cu Parlamentul European.
Această adaptare permite o compensare parţială a pierderii influenţei
329
parlamentelor naţionale implicată de transferul anumitor competenţe
către Comisie ori Uniune.
Tratatul de la Maastricht a ajutat în această direcţie prin
includerea a două declaraţii (nr. 13 şi 14) asupra acestui subiect, care
prevăd îndeosebi:
– respectarea implicării parlamentelor naţionale în activităţile
Uniunii Europene (guvernele lor respective trebuie să le informeze
„în timp util” în legătură cu propunerile legislative comunitare şi
conferinţe comune trebuie ţinute când este necesar);
– cooperarea dintre Parlamentul European şi parlamentele
naţionale, prin intensificarea contactelor, ţinerea de întruniri regulate
şi acordarea de facilităţi reciproce.
Protocolul asupra rolului parlamentelor naţionale anexat la
Tratatul de la Amsterdam încurajează o mai mare implicare a
parlamentelor naţionale în activităţile UE şi solicită ca documentele
consultative şi propunerile să fie trimise de îndată pentru ca
parlamentele naţionale să le poată examina înainte de luarea deciziei
de către Consiliu European.
Declaraţia nr. 23 asupra viitorului Uniunii, ataşată la Tratatul
de la Nisa, subliniază printre subiectele de luat în considerare „rolul
parlamentelor naţionale în arhitectura europeană”. Convenţia asupra
viitorului Europei, înfiinţată de către Consiliul European de la
Laeken cu scopul de a lucra asupra proiectului de Constituţie
europeană, s-a sesizat prin urmare cu privire la această problemă.
Instrumentele de cooperare sunt: Conferinţele preşedinţilor
adunărilor parlamentare ale Uniunii Europene; Conferinţele
parlamentelor Comunităţii; Conferinţa organismelor specializate în
afaceri europene (COSAC); consultări între majoritatea comitetelor
permanente ale Parlamentului European şi organismele
corespondente la nivel naţional, prin întâlniri bi- şi multilaterale,
vizite ale preşedinţilor şi raportorilor; contacte între grupările politice
din cadrul Parlamentului European şi echivalentele lor din
parlamentele naţionale. Printre cele enumerate, COSAC este cel mai
330
cunoscut instrument. Propusă de Preşedintele Adunării Naţionale
franceze, Conferinţa s-a reunit la fiecare 6 luni, din 1989, aducând
laolaltă organismele specializate în afaceri europene ale
parlamentelor naţionale şi şase membri ai Parlamentului European,
conduşi de cei doi vicepreşedinţi însărcinaţi cu relaţiile cu
parlamentele naţionale. Convocată de parlamentul ţării ce deţine
preşedinţia Comunităţii şi pregătită în comun de Parlamentul
European şi parlamentele ţărilor din „troika” prezidenţiala, fiecare
conferinţă discută subiectele majore ale integrării europene.
Protocolul la tratatul de la Amsterdam asupra rolului parlamentelor
naţionale prevede că COSAC poate aduce orice contribuţie pe care o
consideră oportună în atenţia instituţiilor Uniunii Europene. Totuşi,
contribuţiile aduse de COSAC nu leagă în niciun fel parlamentele
naţionale şi nu limitează libertatea acestora.
La nivel naţional, în majoritatea statelor membre, au fost
adoptate dispoziţii, cu acordul guvernelor. Astfel de dispoziţii apar
uneori înscrise în Constituţie. De pildă, Constituţia Danemarcei
dispune în articolul 19(3) că guvernul trebuie să consulte comitetul
de afaceri externe al Folketingului înaintea oricărei decizii majore în
domeniul politicii externe.
Constituţia Franţei, în articolul 88-4, prevede că Guvernul este
obligat să supună atenţiei Parlamentului orice propunere de
document emisă de instituţiile europene şi care implică consecinţe
legislative: „Guvernul supune Adunării Naţionale şi Senatului, de
îndată după transmiterea lor la Consiliul Uniunii Europene,
proiectele sau propunerile de acte ale Comunităţilor Europene şi ale
Uniunii Europene ce comportă dispoziţii de natură legislativă. De
asemenea, el poate supune atenţiei lor celelalte proiecte ori propuneri
de acte, ca şi orice alt document ce emană de la o instituţie a Uniunii
Europene. Conform modalităţilor fixate prin regulamentul fiecărei
Camere, pot fi votate rezoluţii, dacă este cazul în afara sesiunilor,
asupra proiectelor, propunerilor şi documentelor menţionate la
alineatul precedent.”
331
Cehia a inserat articolul 10b în legea sa constituţională
nr. 395/2001, pentru a crea obligaţia Guvernului de a informa regulat
şi anticipat Parlamentul cu privire la orice probleme legate de
participarea ţării în organizaţii internaţionale implicând un transfer
de puteri: „(1) Guvernul informează Parlamentul regulat şi anticipat
cu privire la aspectele legate de obligaţiile rezultate din calitatea
Cehiei de membru al unei organizaţii sau instituţii internaţionale,
cum este menţionat în articolul 10a. (2) Camerele Parlamentului îşi
prezintă opiniile asupra deciziei ce urmează să fie luată de o
asemenea organizaţie ori instituţie internaţională în modurile
prevăzute de regulamentele lor interioare. (3) Legea asupra
principiilor de deliberare şi relaţiilor între cele două Camere şi cu
parteneri externi poate încredinţa exerciţiul acestei atribuţii a celor
două Camere, în conformitate cu paragraful (2), unui organism
comun al celor două Camere.”
Majoritatea parlamentelor naţionale au stabilit comisii
specializate pentru a putea asigura informaţia şi controlul asupra
politicii şi acţiunii comune a guvernelor. În acest sens, Parlamentul
României va trebui, de asemenea, să creeze structuri specializate,
luând în considerare contextul constituţional şi legislativ specific, în
particular, relaţiile între puterea executivă şi cea legislativă. Două
aspecte importante şi distincte vor trebui luate în considerare:
angajamentul Guvernului faţă de Parlament cu privire la informarea
celui din urmă şi posibilitatea Parlamentului de a se pronunţa asupra
politicii Guvernului.
Actul din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanţilor
în Parlamentul European prin sufragiu direct (anexat la decizia
Consiliului 76/787/ECSC, EEC, Euratom) prevede că mandatul de
reprezentant în Parlamentul European este compatibil cu calitatea de
membru în Parlamentul naţional al unui stat membru, dar este incom-
patibil cu o serie de calităţi de membru (lista apare în articolul 6),
printre care în primul rând este menţionată cea de „membru al
Guvernului unui stat membru”. În conformitate cu Actul din 1976, în
332
plus, fiecare stat membru poate reglementa incompatibilităţi
suplimentare la nivel naţional.
Structurile guvernamentale
Guvernul trebuie, de asemenea, să se adapteze la un rol nou şi
să facă faţă unor noi funcţii şi atribuţii, şi anume, pe de o parte,
negocierea şi participarea delegaţiei/delegaţiilor naţionale la
pregătirea actelor comunitare şi, pe de altă parte, aplicarea normelor
comunitare.
Participarea la pregătirea documentelor reprezintă în fapt un
proces de negociere continuă, care este foarte diferit de negocierile
„clasice” şi, astfel, nu poate fi concentrat numai la nivelul
Ministerului Afacerilor Externe, chiar dacă acesta din urmă trebuie
evident să joace un rol important. Pregătirea negocierilor este o fază
decisivă care constă în discuţii pe baza unui proiect de text deja
transmis la COREPER, în transmiterea proiectului către guvernele
naţionale – în general, către o structură guvernamentală la nivel
central, care să-l difuzeze diverselor administraţii interesate, acestea
din urmă fiind mai bine plasate pentru a stabili o legătură cu mediile
economice şi sociale şi a aduce la un numitor comun poziţiile lor.
Structura guvernamentală centrală va trebui să adune opiniile
administraţiilor relevante, să armonizeze poziţiile acestora, eventual
să tranşeze când aceste poziţii sunt contradictorii sau să determine
autoritatea care să arbitreze în ultimă instanţă. Evident, tot acest
proces va trebui să se încadreze în calendar, ceea ce înseamnă că este
necesar să fie înfiinţat un organism ori o structură care să
monitorizeze urmările, să colecteze toate opiniile şi poziţiile la nivel
naţional, să ceară arbitrajul când este necesar şi să definească poziţia
oficială naţională înainte de negociere. Experienţa statelor membre a
demonstrat că este de cea mai mare importanţă ca o poziţie naţională
să fie bine pregătită şi apărată, mai întâi în cadrul COREPER şi apoi
în negocierile din cadrul Consiliului.
Acestea sunt funcţii noi, care necesită stabilirea de noi
proceduri şi înfiinţarea, respectiv, implementarea de organisme şi
333
compartimente specializate. În această privinţă, mai multe sisteme
pot fi puse în practică. Coordonarea ar putea fi lăsată Ministerului
Afacerilor Externe, unui Minister al Afacerilor Europene ori
primului-ministru.
O analiză comparativă a experienţelor statelor membre ale
Uniunii Europene arată că ţările s-au organizat mai mult sau mai
puţin eficient, în vederea acestor noi atribuţii, dar unele suferă de o
slabă organizare. Acelaşi lucru este valabil pentru aplicarea normelor
şi textelor comunitare. Este cunoscut că, odată aceste norme
adoptate, ele trebuie să fie implementate la nivel naţional.
Directivele comunitare necesită acte normative de transpunere, care
sunt în general legi, dar pot fi şi acte ale executivului, la diferite
niveluri, cu respectarea competenţelor stabilite prin lege. În toate
cazurile, administraţiile naţionale sunt chemate să adopte acte
individuale impuse de implementarea textelor comunitare. Dacă sunt
necesare acte normative (la un nivel infralegislativ), guvernul şi
diversele ministere vor trebui să le emită şi neîndeplinirea acestei
obligaţii este sancţionată cu o acţiune pentru neîndeplinirea
obligaţiilor introdusă de Comisia Europeană în faţa Curţii.
Neîndeplinirea obligaţiei de a implementa dreptul comunitar
este o încălcare care, în cazurile când aduce prejudicii persoanelor
fizice şi juridice, poate atrage obligaţia de reparaţie în sarcina statului.
Un alt aspect care solicită atenţie este participarea oficialilor în
diferitele (aproximativ 300) comitete specializate înfiinţate prin
reglementări ale Consiliului European, ceea ce, evident, nu este o
sarcină uşoară. Concluzia este din nou că, în noile condiţii de după
aderarea la UE, Guvernul trebuie să facă un efort important pentru a
organiza participarea eficace a României la nivel european.
Astfel, participarea la Comunităţi şi la Uniune implică o
adaptare a structurilor administrative, ceea ce nu înseamnă a priori o
nevoie de modificare a Constituţiei, dar înseamnă totuşi că o
organizare metodică a Guvernului şi a ministerelor este obligatorie.
334
Aceste adaptări administrative se bazează pe structurile şi
conceptele în vigoare privind organizarea ministerială. Fiecare stat
membru le-a dus la îndeplinire ţinând cont de particularităţile sale în
această privinţă. Aşadar, nu există un model universal.
În plus, aderarea României la UE implică participarea la toate
instituţiile şi structurile UE. Autorităţile române trebuie să aibă în
vedere necesitatea şi modul de organizare a participării ţării la mai
multe organe subsidiare. România trebuie să desemneze repre-
zentanţi nu doar în Parlamentul European, prin alegeri, ci şi în
Comitetul Regiunilor şi Comitetul Economic şi Social (Tratatul de la
Nisa prevede în anexa sa că România va dispune de un număr de 15
reprezentanţi în fiecare dintre aceste două instituţii). Deşi procedura
folosită pentru desemnarea acestor reprezentanţi este în întregime de
competenţă naţională, autorităţile trebuie să aibă în vedere scopul
instituţiilor susmenţionate. Ar fi ca atare preferabil să fie desemnaţi
cei ce pot reprezenta cel mai bine regiunile geografice specifice şi
necesităţile acestora, respectiv principalii actori economici şi sociali.
Pentru Comitetul Regiunilor, este important să se aleagă cu grijă
modul de definire a comunităţilor locale care vor fi reprezentative
din punct de vedere geografic. Maniera de desemnare a membrilor
acestor comitete ţine atât de dreptul naţional, cât şi de dreptul
comunitar: autorităţile naţionale vor trebui să ia anumite decizii,
pentru care ar trebui să fie pregătite, ca, de pildă, a şti care
circumscripţii locale vor fi reprezentate în Comitetul Regiunilor (în
Franţa, de exemplu, există o reprezentare simultană a regiunilor,
departamentelor şi comunelor).
VIII.2. Constituţia Europeană, de la vis la realitate

Este un fapt cunoscut că Uniunea Europeană, în forma actuală,
nu a luat naştere dintr-o dată, ci în mai multe etape istorice, fiecare
ocupând un loc aparte şi binemeritat în definitivarea acestei puteri
economice şi politice mondiale. Mai mult, este important de amintit
că originea ideii de Europa Unită se pierde în umbra istoriei,
335
expresii de acest gen existând în operele unor mari filosofi, scriitori,
istorici, jurişti, politicieni şi oameni de ştiinţă de pe bătrânul
continent începând chiar din antichitate. Cu titlu de exemplu
amintim aici pe Dante Aligheri care în 1306, în opera să De
Monarchia, solicita crearea unei monarhii europene universale sub
un împărat romano-german; un an mai târziu, în 1307, juristul
francez Pierre Dubois în opera sa De recuperatione Terra Sancte,
propunea crearea unei Europe unite din punct de vedere politic, ca o
condiţie pentru păstrarea păcii pe continentul european. Astfel de
propuneri au devenit mult mai numeroase începând cu secolele
XVI-XVII. În 1693, spre exemplu, în lucrarea Eseu pentru pacea
actuală şi viitoare a Europei, William Penn face o propunere
modernă pentru epoca sa: reunirea reprezentanţilor europeni într-o
Dietă. O propunere asemănătoare este făcută în anul 1712 de către
Abatele de Saint-Pierre, care, în faimosul Proiect de pace eternă, a
schiţat imaginea unui Senat european ce ar dispune de competenţe
legislative şi chiar judiciare. Ce să mai spunem de scrierile celebrului
Victor Hugo, care în secolul al XIX-lea arăta că „(…) Va veni ziua
aceea când vom trăi ca cele două grupări imense Statele Unite ale
Americii şi Statele Unite ale Europei să-şi dea mâna peste oceanul
care le desparte (…)”.
Cu toate cele arătate, pentru ca să „gândească” în a pune în
practică un proiect de unificare, Europa a trebuit să treacă peste cele
două războaie mondiale, în care a pierdut nu numai vieţi omeneşti, ci
a suferit şi uriaşe pagube materiale, ajungând în final la spusele lui
Aristide Briand, care, într-un discurs din 1929, afirma: „Cred că între
popoarele situate în acelaşi spaţiu geografic, precum cele din Europa,
trebuie să existe un fel de legătură (…). Aceste popoare trebuie să
aibă permanent posibilitatea de a intra în contact, de a discuta, de a
lua decizii comune, de a stabili relaţii de solidaritate care să le
permită să facă faţă în orice moment pericolelor care ar putea
interveni oricând”.
336
După al doilea război mondial, primul pas concret pe calea
unificării a fost făcut de Robert Schuman, ministrul francez al
Afacerilor Externe, care, în Declaraţia din 9 mai 1950, propunea
„plasarea ansamblului producţiei franco-germane a cărbunelui şi
oţelului sub o Înaltă Autoritate comună, într-o Organizaţie deschisă
participării altor ţări din Europa”. În acest fel, declara el, „va fi
realizată simplu şi rapid fuziunea intereselor indispensabile stabilirii
unei comunităţi economice şi va fi administrat fermentul unei
comunităţi mai largi şi mai profunde între ţări multă vreme dezbinate
de învrăjbiri sângeroase”. Totodată, se aprecia că, „prin punerea în
comun a producţiilor de bază şi instituirea unei noi Înalte Autorităţi,
ale cărei decizii vor lega Franţa, Germania şi celelalte ţări care vor
adera la ea, această propunere va avea ca rezultat primele
fundamente concrete ale unei Federaţii Europene, indispensabilă
pentru menţinerea păcii”. Declaraţia Schuman a stat la baza
negocierilor ce au luat startul la 10 iunie 1950, în capitala Franţei şi,
în final, la baza semnării, în anul 1951, a Tratatului de la Paris (intrat
în vigoare în 1952), tratat care a pus bazele primei Comunităţi
europene – Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului
(CECO). Următorul pas este făcut în 1957, prin constituirea altor
două Comunităţi, prin Tratatele de la Roma (intrate în vigoare în
1958). Este vorba de Comunitatea Economică Europeană (CEE) şi
Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA sau
EURATOM). Cele trei Comunităţi europene au coexistat până în
vara anului 2002 (23 iulie), dată la care a ieşit din vigoare primul
tratat comunitar – Tratatul de la Paris instituind CECO, încheiat
pentru o perioadă de 50 de ani. Potrivit Protocolului asupra
consecinţelor financiare ale încetării Tratatului instituind CECO şi a
Fondului de cercetare pentru cărbune şi oţel, anexat Tratatului de
constituire a Comunităţii Europene, „toate bunurile şi obligaţiile
CECO, aşa cum se găsesc ele la data de 23 iulie 2002, sunt transferate
Comunităţii Europene, începând cu data de 24 iulie 2002”.
337
PRIMII PAŞI SPRE CONSTITUŢIE
Lungul proces de constituire a unei Europe unite a fost destul
de anevoios, cunoscând chiar şi unele perioade de stagnare, mai ales
din punct de vedere politic. De la cele 6 state semnatare ale celor trei
tratate institutive – Franţa, Germania, Italia, Belgia, Olanda,
Luxemburg –, Comunităţile europene au ajuns treptat la 9, 12, 15, 25
de state membre începând cu 1 mai 2004, iar din 2007, când
România şi Bulgaria au devenit membre ale Uniunii Europene, la
27. Aderarea noilor state şi atingerea obiectivelor – mai întâi de
natură economică şi apoi politică – au impus însă şi revizuirea
Tratatelor comunitare şi mai ales reformarea sistemului instituţional.
În aceste condiţii au fost adoptate, pe rând: Actul Unic European
(AUE), intrat în vigoare în 1987; Tratatul de la Maastricht asupra
Uniunii Europene, intrat în vigoare în 1993; Tratatul de la
Amsterdam, intrat în vigoare în 1999 şi, în sfârşit, Tratatul de la
Nisa, semnat la 26 februarie 2001 şi intrat în vigoare după circa 2 ani
de dezbateri, din 1 februarie 2003.
Acest ultim tratat a avut menirea de a pregăti Uniunea
Europeană atât din punct de vedere instituţional, cât şi legislativ,
pentru a face faţă unui număr aproape dublu de state membre.
Totodată, la finalul Tratatului de la Nisa a fost anexat un document
care, putem spune, a marcat primul pas spre o viitoare Constituţie
Europeană. Nu este vorba de altceva decât de celebra Declaraţie de
la Nisa privind viitorul Uniunii Europene, care stabilea convocarea
în 2004 a unei noi Conferinţe, care să pună în discuţie alte probleme
importante, precum: stabilirea şi menţinerea unei mai precise
delimitări a competenţelor între Uniunea Europeană şi statele
membre, reflectând principiul subsidiarităţii; statutul Cartei
Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată la Nisa,
în acord cu Concluziile Consiliului European de la Köln; o
simplificare a Tratatelor, cu intenţia de a le face mai clare şi mai uşor
de înţeles; rolul parlamentelor naţionale în arhitectura europeană.
Reţinându-se cele amintite, se recunoştea, în acelaşi timp, nevoia de
a îmbunătăţi şi asigura în permanenţă legitimitatea democratică şi
338
transparenţa Uniunii şi a instituţiilor sale, pentru a le apropia de
cetăţenii statelor membre.
Declaraţia privind viitorul Uniunii Europene exprimă intenţia
unei noi reforme de proporţii. Dacă avem în vedere şi declaraţiile
liderilor Uniunii, din perioada analizată (2000-2001), atunci gândul
ne zboară la ideea că reforma despre care vorbim ar putea include şi
dotarea Uniunii Europene cu o Constituţie. În acest sens,
Preşedintele Parlamentului European, Nicole Fontaine, declara, cu
ocazia summitului de la Feira (Portugalia), în iunie 2000, că Uniunea
Europeană trebuie să se doteze cu o Constituţie şi să adopte o Cartă
a drepturilor cetăţenilor. Astfel, adresându-se şefilor de stat şi de
guvern ai ţărilor membre ale UE, Nicole Fontaine şi-a exprimat
speranţa în privinţa dotării Europei cu o Constituţie, a cărei elaborare
ar putea fi precedată de o restructurare şi o simplificare a tratatelor
adoptate până atunci. Premierul francez, Lionel Jospin a fost şi mai
concis: „Constituţia ar determina organizarea şi funcţionarea
instituţiilor europene. Nu ar fi suficient, cu siguranţă, să botezăm un
nou tratat cu numele de «Constituţie». Un asemenea text nu ar avea
sens, decât dacă ar reprezenta punctul final al unor reforme
profunde, şi nu produsul unei simple rescrieri a tratatelor actuale.
Este important, de asemenea, ca acest demers constituţional să
exprime un act politic fundamental: afirmarea unui proiect comun,
expresia unei ambiţii colective. Demersul va fi condus, în primul
rând, de către guvernele statelor membre ale Uniunii, dar va
reprezenta şi contribuţia cetăţenilor. Carta drepturilor fundamentale
va constitui miezul Constituţiei. După modelul metodei de elaborare
a Cartei, pregătirea Constituţiei ar putea fi încredinţată, la nivel
european, unei Convenţii, reunind reprezentanţii diferiţilor actori ai
UE: statele membre, Parlamentele naţionale, Parlamentul European,
societatea civilă. Deciziile finale ar reveni statelor şi ar fi ratificate de
către popoare”.
În ceea ce priveşte o Constituţie a Europei (a unei Europe care
să cuprindă, treptat, toate statele europene, inclusiv pe cele mai puţin
339
dezvoltate din Europa Centrală şi de Est), unii specialişti, jurişti sau
politologi, s-au pronunţat chiar şi în sensul a ceea ce ar trebui să
cuprindă un asemenea document. În acest sens putem exemplifica şi
opiniile cunoscuţilor specialişti români în domeniu, Adrian Severin
şi Gabriel Andreescu. S-a precizat, în această ordine de idei, că
proiectul Constituţiei Europene va trebui să definească, în prima
parte, setul de valori comune menit să constituie reperele unei
Europe sociale, juste şi solidare, cultivând respectul diversităţii şi
egalitatea şanselor la nivel individual şi de grup.
Această parte a Constituţiei Europene ar trebui să aibă ca
nucleu principal Carta Drepturilor Fundamentale, completată în
domeniul drepturilor politice şi dezvoltată în privinţa drepturilor
sociale, economice şi culturale. Totodată, s-a arătat că o a doua parte
a Constituţiei va trebui să definească principalele instituţii europene:
– Un legislativ bicameral – un Parlament European ales direct
şi un Senat European.
Parlamentul European va acoperi principala activitate
legislativă la nivel federal. Senatul European va lua decizii în
legătură cu acele subiecte extrem de sensibile şi cu caracter vital
pentru statele federate, care se adoptă prin consens. Utilizarea
consensului trebuie să fie transparentă. Atunci când consensul a fost
blocat de un singur stat, Senatul European poate decide cu majoritate
calificată depăşirea impasului prin recurgere la referendum în statul
federal care şi-a exercitat dreptul de veto. Având în vedere acest fel
de competenţe excepţionale, ar urma ca membrii Senatului să fie
şefii statelor federale, aleşi prin vot universal şi direct.
– Un executiv cu puteri certe, dar limitate ca domenii de
intervenţie, controlat de legislativ.
– Sistemul judiciar ar urma să se compună dintr-o Curte
Federală Supremă şi Curţi federale locale (funcţionând la nivelul
subiecţilor federaţiei), precum şi dintr-un sistem judiciar naţional cu
mai multe trepte de jurisdicţie. Pentru anumite cauze, cele doua
340
sisteme s-ar întrepătrunde, urmând a se deschide astfel un drept
individual de recurs până la Curtea Federală Supremă.
– Un preşedinte al Europei în ale cărui atribuţii să intre
reprezentarea Uniunii.
Având în vedere toate aceste opinii, sau mai bine zis propuneri,
dar mai ales având în vedere faptul că, pornind tot de la nişte
propuneri, s-a finalizat, în decembrie 2000, Carta Europeană a
Drepturilor Fundamentale, exista aproape o certitudine în ceea ce
priveşte concretizarea, în curând, şi a ideii unei Constituţii Europene,
atât de necesară pentru buna organizare a Uniunii, dar şi pentru a uni
într-un document reglementările existente în acest moment la nivelul
Uniunii Europene. Şi iată că, la numai 3 ani de la primele idei despre
o Constituţie europeană, proiectul a devenit realitate.
ÎNCEPUTUL LUCRĂRILOR
Uniunea Europeană a intrat într-o nouă etapă a evoluţiei sale pe
data de 28 februarie 2002, când s-au deschis, la Bruxelles, lucrările
Convenţiei privind viitorul Europei. După cum se stabilise încă din
2002, concluziile Convenţiei, a cărei activitate urma să se încheie în
iunie 2003, „vor fi prezentate Conferinţei Interguvernamentale din
2004 şi vor servi la redactarea unui nou tratat al Uniunii sau, poate,
chiar a unei Constituţii Europene”. Decizia finală în acest sens
trebuia să fie luată la nivel de şefi de stat. Creată conform hotărârilor
Consiliului European de la Laeken, din decembrie 2001, Convenţia a
fost alcătuită din 105 membri. Fiecare dintre cele 15 state membre
ale UE în acea perioadă şi cele 13 ţări candidate la aderare au
desemnat câte un reprezentant din partea guvernelor şi, respectiv,
câte doi din partea parlamentelor naţionale. Parlamentul European a
fost reprezentat de 16 eurodeputaţi, iar Comisia Europeană, prin
francezul Michel Barnier, comisar pentru probleme regionale, şi
portughezul Antonio Vitorino, comisar pentru afaceri interne.
Forumul, având un prezidiu alcătuit din 12 membri – provenind în
exclusivitate din statele Uniunii –, a fost condus de fostul şef de stat
francez Valery Giscard d'Estaing şi de doi vicepreşedinţi – belgianul
341
Jean-Luc Dehaene şi italianul Giuliano Amato, ambii foşti
prim-miniştri. Franţa a fost cel mai bine reprezentată în Convenţie,
cu 12 membri, în timp ce Suedia, Grecia, Luxemburgul şi fiecare
dintre cele 13 state candidate avea doar câte şase membri (cifrele
includ şi supleanţii).
Principalele trei provocări cărora – potrivit documentului de la
Laeken – va trebui să le facă faţă Europa de mâine sunt legate de
apropierea mai mare dintre organismele comunitare şi cetăţeni, de
asigurarea eficienţei structurilor instituţionale şi, de asemenea, de
impunerea Europei ca actor principal pe scena politică şi economică
internaţională. Lucrările Convenţiei – care s-au bazat pe un amplu
dialog cu societatea civilă – s-au axat pe identificarea de soluţii
pentru o mai bună repartizare şi definire a competenţelor Uniunii
Europene, pentru simplificarea instrumentelor comunitare (directive,
decizii, avize, recomandări etc.), pentru sporirea transparenţei
instituţionale şi a democraţiei la nivel european. În contextul amintit,
dezideratul a devenit realitate în a doua jumătate a anului 2003, când
proiectul Constituţiei Europene a ajuns în forma finală.
DEFINITIVAREA PROIECTULUI
Membrii Convenţiei Europene au definitivat, în prima jumătate
a anului 2003, Proiectul de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru
Europa. Astfel, Proiectul a fost adoptat prin consens de Convenţie la 13
iunie şi 10 iulie 2003, iar la 18 iulie 2003 a fost prezentat Preşedintelui
Consiliului European de la Roma, după ce, în urmă cu circa o lună,
primele două părţi ale Proiectului fuseseră prezentate în cadrul
Consiliului European de la Salonic, din 20 iunie 2003.
Preşedintele Convenţiei, Valery Giscard d’Estaing, a solicitat
şefilor de stat şi de guvern din ţările Uniunii Europene să se
străduiască să menţină „intactă pe cât posibil” această formă finală.
„Să nu revenim înapoi la arbitraje căutate şi găsite” – a spus el,
atrăgând atenţia că orice schimbare ulterioară va necesita noi
negocieri, care vor prelungi procesul de adoptare a celui mai
important document al Uniunii Europene – Constituţia. „A schimba
342
această Constituţie – a menţionat el –, a modifica echilibrele sale
comportă riscul deformării ei şi implicit al dislocării muncii noastre
de până acum (...), iar opinia publică şi poate chiar şi istoricii vor
spune că o formidabilă ocazie a fost ratată”.
APROBAREA CONSTITUŢIEI
După o perioadă de stagnare, discuţiile aprinse în ceea ce
priveşte Proiectul de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru
Europa s-au reluat energic în cursul anului 2004, îndeosebi după
1 mai 2004, când alte 10 state au devenit membre ale UE. De
asemenea, un rol deosebit de important l-a avut şi unda de şoc
provocată de atacurile teroriste de la Madrid (Spania) din martie
2004, evenimente care au determinat miniştrii de externe ai statelor
membre ale UE să finalizeze, în cadrul summitului de la Bruxelles,
din 25-26 martie 2004, un Proiect de Declaraţie ce conţine zece
măsuri pentru combaterea flagelului terorist, printre care numirea
unui coordonator al luptei antiteroriste şi adoptarea anticipată a
Clauzei de solidaritate înscrisă în Proiectul de Constituţie, în baza
căreia statele UE îşi vor oferi reciproc asistenţă, inclusiv prin
mijloace militare, în caz de atac terorist.
Tot în cursul anului 2004, liderii Uniunii Europene au ajuns, în
sfârşit, la un acord în ceea ce priveşte Constituţia, şi astfel aceasta a fost
aprobată în cadrul Conferinţei Interguvernamentale din 18 iunie 2004.
29 OCTOMBRIE 2004 – UN MOMENT ISTORIC: SEMNAREA
CONSTITUŢIEI EUROPENE
La data de 29 octombrie 2004, unul dintre cele mai importante
evenimente ale ultimelor decenii a avut loc la Roma, prin semnarea
Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa. Liderii
statelor membre UE şi-au pus semnătura pe acest act într-o
ceremonie ce a avut loc în acelaşi loc unde, în urmă cu circa o
jumătate de secol, fuseseră semnate celebrele Tratate de la Roma,
instituind Comunitatea Economică Europeană (CEE) şi Comunitatea
Europeană a Energiei Atomice (Euratom).
343
În 1957, în faţa clădirii Palazzo dei Conservatori, doar şase
steaguri erau înălţate faţă de cele 28 de acum – cele 25 ale actualelor
state membre şi cele ale României, Bulgariei şi Turciei, ai căror
lideri au semnat şi ei documentul european99 . Liderii croaţi au fost la
rândul lor prezenţi la ceremonie, dar nu şi-au adăugat semnătura la
şirul celorlalte.
Cu ocazia semnării, primul-ministru olandez, Jan Peter
Balkenende, a cărui ţară deţinea preşedinţia Consiliului UE, a făcut o
afirmaţie care, probabil, va rămâne în istorie: „Semnăturile noastre
nu reprezintă o încheiere, ci un nou început”. Cuvintele liderului
olandez sunt cât se poate de adevărate, procesul de ratificare a
Constituţiei anunţându-se greu şi destul de problematic, cel puţin
11 state membre având programat un referendum pe această temă în
următorii doi ani. Toate statele membre ale UE trebuie să-şi dea
acordul asupra acestui document pentru ca el să poată intra în
vigoare. Fostul şef al Comisiei Europene, Romano Prodi, a subliniat
în luarea sa de cuvânt că textul constituţional european merge mai
departe decât actualele tratate europene: „Conţinutul inovator al
drepturilor sociale, care acum sunt recunoscute drept legislaţie
primară, şi noile clauze sociale introduse în Constituţie reprezintă
paşi clari făcuţi înainte” La rândul său, primul-ministru italian, Silvio
Berlusconi, care a sperat că evenimentul din 29 octombrie 2004 va fi
şi un triumf personal, a spus: „Constituţia nu putea fi semnată
nicăieri altundeva decât în Roma”, iar preşedintele italian, Carlo
Azeglio Ciampi, a salutat actul semnat ca pe „un moment de cotitură
al istoriei umanităţii”.
99
La momentul respectiv, România şi Bulgaria aveau doar statutul de
ţări candidate la aderare.
344
VIII.3. Prevederi instituţionale ale Constituţiei Europene
Parlamentul European
Parlamentul European este unul din organele Comunităţilor
Europene. Începând cu anul 1979 este ales direct, o dată la 5 ani,
prin alegeri generale, libere şi secrete. În perioada 1952-1976,
membrii Parlamentului European erau numiţi de către parlamentele
statelor membre. Parlamentul European este reprezentantul demo-
cratic al intereselor celor 450 de milioane de locuitori ai Uniunii
Europene. Parlamentul European are trei sedii: la Strasbourg,
Bruxelles şi Luxemburg. Structurile politice existente în ţările
membre se oglindesc în rândul fracţiunilor politice de la nivelul
Parlamentului European. În acest parlament există şapte fracţiuni şi
o serie de deputaţi independenţi. Deputaţii din Parlamentul
European provin din circa 160 de partide politice diferite, în care
aceştia sunt membri în ţările lor de origine. La data de 20 iulie
2004 a avut loc şedinţa constitutivă a celei de-a şasea legislaturi a
Parlamentului European, care numără acum 732 de deputaţi.
Parlamentul European este aşa-numita cameră a reprezen-
tanţilor cetăţenilor din UE, în timp ce Consiliul Uniunii Europene
este organismul reprezentativ al statelor din UE.
Regulamentul de funcţionare al Parlamentului European
conţine şi alte reglementări privind modul său de organizare.
O lege sau o lege-cadru europeană a Consiliului de Miniştri
stabileşte măsurile necesare pentru a permite alegerea membrilor
Parlamentului European prin vot universal direct, conform unei
proceduri uniforme în toate statele membre sau conform
principiilor comune tuturor statelor membre.
Legea europeană a Parlamentului European stabileşte statutul
şi condiţiile generale privind exercitarea funcţiilor membrilor săi.
Parlamentul European hotărăşte, din proprie iniţiativă, după avizul
Comisiei Europene şi cu aprobarea Consiliului de Miniştri.
Consiliul hotărăşte în unanimitate asupra oricărei reguli sau
condiţii privind regimul fiscal al membrilor sau al foştilor membri.
345
Legea europeană stabileşte statutul partidelor politice la nivel
european, prevăzut în articolul I-46 alineatul (4), şi, în special,
normele privind finanţarea lor.
Parlamentul European poate să ceară Comisiei Europene, cu
majoritatea membrilor săi, înaintarea oricărei propuneri corespun-
zătoare privind problemele despre care consideră că necesită
elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea în aplicare a
Constituţiei. În cazul în care nu înaintează propuneri, Comisia
comunică Parlamentului European motivele sale.
În cadrul îndeplinirii misiunilor sale, Parlamentul European
poate să constituie, la cererea unui sfert din membrii săi, o comisie
temporară de anchetă pentru a examina, fără a aduce atingere
atribuţiilor conferite prin Constituţie altor instituţii sau organisme,
acuzaţiile de infracţiune sau de administrare defectuoasă în
aplicarea dreptului Uniunii, cu excepţia cazului în care faptele se
află pe rolul unei instanţe şi atât timp cât procedura jurisdicţională
nu este încheiată.
Existenţa comisiei temporare de anchetă ia sfârşit o dată cu
prezentarea raportului său. Modalităţile de exercitare a dreptului de
anchetă se stabilesc printr-o lege europeană a Parlamentului
European. Parlamentul European hotărăşte, din proprie iniţiativă,
după aprobarea Consiliului de Miniştri şi a Comisiei Europene.
Conform articolului I-10 alineatul (2) litera (d), orice cetăţean
al Uniunii, precum şi orice persoană fizică sau juridică care are
reşedinţa sau sediul social într-un stat membru are dreptul de a
înainta, cu titlu individual sau în asociere cu alte persoane, o petiţie
Parlamentului European referitoare la un subiect care ţine de
domeniile de activitate ale Uniunii şi care îl privesc în mod direct.
Parlamentul European alege Ombudsmanul European.
Conform articolului I-10 alineatul (2) litera (d) şi articolului I-49,
acesta este abilitat să primească plângeri din partea oricărui
cetăţean al Uniunii sau a oricărei persoane fizice sau juridice care
are reşedinţa sau sediul social într-un stat membru, precum şi
346
plângerile referitoare la cazurile de administrare defectuoasă în
acţiunile instituţiilor, organelor sau organismelor Uniunii, cu
excepţia Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în exercitarea
funcţiilor sale jurisdicţionale.
Conform misiunii sale, Ombudsmanul European procedează
la anchetele pe care le consideră necesare, din proprie iniţiativă sau
în baza plângerilor care i-au fost înaintate direct sau prin
intermediul unui membru al Parlamentului European, cu excepţia
faptelor care fac sau au făcut obiectul unei proceduri
jurisdicţionale. În cazul în care constată un caz de administrare
defectuoasă, Ombudsmanul European sesizează instituţia, organul
sau organismul în cauză care are la dispoziţie un termen de trei luni
pentru a-şi comunica opinia.
Ombudsmanul European transmite apoi un raport Parla-
mentului European şi instituţiei, organului sau organismului în
cauză. Persoana care a înaintat plângerea este informată cu privire
la rezultatul anchetelor. În fiecare an, Ombudsmanul European
prezintă un raport Parlamentului European cu privire la rezultatele
anchetelor.
Ombudsmanul European este numit după fiecare alegere a
Parlamentului European, pe durata mandatului Parlamentului.
Mandatul Ombudsmanului European poate fi reînnoit.
Ombudsmanul European poate fi destituit de către Curtea de
Justiţie, la cererea Parlamentului European, dacă nu mai
îndeplineşte condiţiile necesare exercitării funcţiilor sale sau dacă a
comis o faptă gravă. Ombudsmanul European îşi exercită funcţiile
în deplină independenţă. Pentru îndeplinirea sarcinilor sale, acesta
nu solicită şi nici nu acceptă instrucţiuni din partea niciunei
instituţii, organ sau organism. Pe durata exercitării funcţiilor sale,
Ombudsmanul European nu poate desfăşura nicio altă activitate
profesională, remunerată sau nu. Printr-o lege europeană a
Parlamentului European se stabilesc statutul şi condiţiile generale
de exercitare a funcţiilor Ombudsmanului European. Parlamentul
347
European hotărăşte din proprie iniţiativă, după avizul Comisiei
Europene şi aprobarea Consiliului de Miniştri.
Parlamentul European organizează o sesiune anuală.
Parlamentul se întruneşte de plin drept în a doua marţi a lunii
martie. Parlamentul European poate să se întrunească în perioadă
de sesiune extraordinară, la cererea majorităţii membrilor săi, a
Consiliului de Miniştri sau a Comisiei Europene.
Consiliul European şi Consiliul de Miniştri sunt audiate de
către Parlamentul European în condiţiile prevăzute de regulamentul
de procedură al Consiliului European şi al Consiliului de Miniştri.
Comisia Europeană poate asista la toate şedinţele Parlamentului
European şi este audiată la cererea sa. Comisia Europeană
răspunde oral sau în scris la întrebările pe care i le adresează
Parlamentul European sau membrii acestuia.
Parlamentul European dezbate, în şedinţă publică, raportul
general anual care îi este prezentat de Comisie. Dacă în Constituţie
nu se prevede altfel, Parlamentul European hotărăşte cu majoritatea
voturilor exprimate. Cvorumul este stabilit prin regulamentul de
procedură.
Parlamentul European îşi adoptă regulamentul de procedură
cu majoritatea voturilor membrilor săi. Actele Parlamentului
European se publică în condiţiile prevăzute de Constituţie şi de
regulamentul de procedură al acestuia.
Parlamentul European, sesizat printr-o moţiune de cenzură
privind activitatea Comisiei Europene, nu se poate pronunţa asupra
acestei moţiuni decât după cel puţin trei zile de la depunerea
acesteia şi numai prin vot public. Dacă moţiunea de cenzură este
adoptată cu o majoritate de două treimi din voturile exprimate şi de
către majoritatea membrilor Parlamentului European, membrii
Comisiei Europene trebuie să demisioneze colectiv din funcţiile
lor, iar ministrul afacerilor externe trebuie să demisioneze din
funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei Europene. Aceştia
rămân în funcţie şi continuă să rezolve problemele curente până la
348
înlocuire în conformitate cu articolele I-26 şi I-27. În acest caz,
mandatul membrilor Comisiei Europene numiţi pentru a-i înlocui
expiră la data la care ar fi trebuit să expire mandatul membrilor
Comisiei Europene obligaţi să demisioneze colectiv din funcţiile
lor.
Consiliul European
Consiliul European este forul politic suprem al Uniunii
Europene. În cadrul UE acesta este instituţia care a promovat în
mod decisiv procesul de integrare europeană.
Consiliul European este alcătuit din şefii de stat şi de guvern,
preşedintele şi un alt membru al Comisiei Europene şi miniştrii de
externe. Miniştrii de externe şi membrul Comisiei Europene nu au
însă decât un rol consultativ. Consiliul European este o instituţie
interguvernamentală. Activitatea Consiliului European este
reglementată în art. 4 din Tratatul UE. Consiliul stabileşte liniile şi
obiectivele politice fundamentale, având deci competenţe
directoare. În cazuri excepţionale, soluţionează problemele care nu
au putut fi clarificate la nivel ministerial (vezi Consiliul Uniunii
Europene). În cea mai mare parte însă Consiliul se ocupă cu
probleme privitoare la cadrul şi perspectivele generale de evoluţie
ale Uniunii Europene. O altă importantă sferă de activitate o
constituie politica externă şi de securitate comună, coordonată de
şefii de stat şi de guvern la întâlnirile la nivel înalt.
În cazul în care se votează, un membru al Consiliului
European nu poate reprezenta decât un singur alt membru.
Abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică
adoptarea hotărârilor Consiliului European pentru care este
necesară unanimitatea. Preşedintele Parlamentului European poate
fi invitat de către Consiliul European pentru a fi audiat. Consiliul
European hotărăşte cu majoritate simplă în privinţa problemelor de
procedură, precum şi pentru adoptarea regulamentului de
procedură. Consiliul European este asistat de Secretariatul General
al Consiliului.
349
Consiliul de Miniştri
Consiliul de Miniştri este instituţia Uniunii Europene care
reprezintă direct statele membre şi în care fiecare stat participă prin
reprezentanţi la şedinţele care se ţin, de obicei la Bruxelles.
Conform Tratatului Comunităţii Europene, Consiliul a fost creat
pentru a asigura coordonarea politicilor economice generale, pentru
a acţiona ca organ de luare a deciziilor şi pentru a defini operaţiile
de management general ale Comisiei. Aceste atribuţii îi conferă
Consiliului rolul de principal organism de luare a deciziilor.
Consiliul de Miniştri se întruneşte la convocarea preşedintelui
său, la iniţiativa acestuia, a unuia dintre membrii săi sau a Comisiei
Europene. În cazul în care se votează, un membru al Consiliului nu
poate reprezenta decât un singur alt membru. Pentru hotărârile care
necesită majoritate simplă, Consiliul de Miniştri hotărăşte cu
majoritatea membrilor săi. Abţinerile membrilor prezenţi sau
reprezentaţi nu împiedică adoptarea hotărârilor Consiliului pentru
care este necesară unanimitatea.
Un comitet format din reprezentanţi permanenţi ai guvernelor
statelor membre are ca sarcină pregătirea lucrărilor Consiliului de
Miniştri şi executarea mandatelor care îi sunt încredinţate de către
acesta. Comitetul poate adopta deciziile de procedură în cazurile
prevăzute prin regulamentul de procedură al Consiliului. Consiliul
este asistat de un secretariat general aflat în responsabilitatea unui
secretar general numit de Consiliu. Consiliul de Miniştri hotărăşte
cu majoritate simplă în privinţa organizării secretariatului general.
Consiliul de Miniştri hotărăşte cu majoritate simplă în
chestiunile de procedură, precum şi în privinţa adoptării
regulamentului său de procedură. Cu majoritate simplă, Consiliul
poate solicita Comisiei Europene să efectueze toate studiile pe care
le consideră necesare pentru realizarea obiectivelor comune şi să îi
prezinte orice propuneri corespunzătoare. În cazul în care Comisia
350
Europeană nu prezintă nicio propunere, trebuie să îi comunice
motivele sale Consiliului.
Consiliul de Miniştri adoptă decizii europene de stabilire a
statutului comitetelor prevăzute prin Constituţie. Consiliul ho-
tărăşte cu majoritate simplă, după consultarea Comisiei Europene.
Comisia Europeană
Comisia Europeană este organul executiv al Uniunii
Europene, având rolul de a întocmi proiecte de legi şi de a
monitoriza aplicarea acestora. Comisia este un organ al
Comunităţilor Europene, independent de statele membre, având
deci un caracter cu adevărat supranaţional. Comisarii acţionează
exclusiv la dispoziţia Uniunii, şi nu a ţărilor de origine.
Membrii Comisiei Europene se abţin de la orice act
incompatibil cu funcţiile lor. Statele membre îşi respectă
independenţa şi nu încearcă să îi influenţeze pe comisari în
executarea sarcinilor lor. Membrii Comisiei Europene nu pot
desfăşura nicio altă activitate profesională, remunerată sau nu, pe
durata mandatului. La preluarea funcţiei, aceştia se angajează
solemn să respecte, pe durata mandatului şi după încetarea
acestuia, obligaţiile care decurg din sarcina lor, în special obligaţia
de onestitate şi de prudenţă în a accepta, după încetarea
mandatului, anumite funcţii sau avantaje. În cazul nerespectării
acestor obligaţii, Curtea de Justiţie, sesizată de Consiliul de
Miniştri, care hotărăşte cu majoritate simplă, sau de Comisie, poate
să pronunţe, după caz, demiterea din oficiu, în condiţiile articolului
III-349, sau decăderea din dreptul la pensie sau din alte avantaje
care înlocuiesc pensia persoanei respective.
În afară de reînnoire periodică şi deces, funcţiile membrilor
Comisiei Europene încetează individual prin demisie voluntară sau
prin demisie din oficiu. Membrul Comisiei Europene care a
demisionat sau a decedat este înlocuit pe perioada rămasă până la
încetarea mandatului cu un nou membru având aceeaşi cetăţenie,
numit de către Consiliu, de comun acord cu preşedintele Comisiei
351
Europene, după consultarea Parlamentului European şi conform
criteriilor prevăzute în articolul I-26 alineatul (4).
Consiliul de Miniştri, hotărând în unanimitate, la propunerea
preşedintelui Comisiei Europene, poate decide că nu este necesară
o înlocuire, în special atunci când este scurtă durata mandatului
membrului Comisiei Europene care rămâne de efectuat. În caz de
demisie voluntară, de demisie din oficiu sau de deces, preşedintele
este înlocuit pe perioada rămasă până la încetarea mandatului,
conform dispoziţiilor articolului I-27 alineatul (1). În caz de
demisie voluntară, de demisie din oficiu sau de deces, ministrul
afacerilor externe al Uniunii este înlocuit, pe perioada mandatului
care rămâne de efectuat, în conformitate cu articolul I-28 alineatul
(1). În caz de demisie voluntară a tuturor membrilor Comisiei
Europene, aceştia rămân în funcţie şi continuă să rezolve problemele
curente până la înlocuirea lor, pe perioada mandatului care rămâne
de efectuat, conform dispoziţiilor articolelor I-26 şi I-27.
Orice membru al Comisiei Europene, în cazul în care nu mai
îndeplineşte condiţiile necesare exercitării funcţiilor sale sau dacă a
comis o faptă gravă, poate fi destituit de către Curtea de Justiţie, la
cererea Consiliului, care hotărăşte cu majoritate simplă, sau a
Comisiei Europene.
Fără a aduce atingere dispoziţiilor articolului I-28 alineatul (4),
responsabilităţile care îi revin Comisiei Europene sunt structurate şi
repartizate între membrii săi de către preşedinte, în conformitate cu
dispoziţiile articolului I-27 alineatul (3). Preşedintele poate
reorganiza repartizarea acestor responsabilităţi pe parcursul manda-
tului. Membrii Comisiei Europene îşi exercită funcţiile care le sunt
încredinţate de către preşedinte, sub autoritatea acestuia.
Comisia Europeană hotărăşte cu majoritatea membrilor săi.
Cvorumul este stabilit prin regulamentul de procedură.
Comisia Europeană îşi adoptă regulamentul de procedură
pentru asigurarea funcţionării sale şi a serviciilor sale. Comisia
Europeană asigură publicarea acestui regulament. Comisia
352
Europeană publică în fiecare an, cu cel puţin o lună înainte de
deschiderea sesiunii Parlamentului European, un raport general
privind activitatea Uniunii.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene

Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, numită pe
scurt şi Curtea Europeană de Justiţie (CEJ), îşi are sediul la
Luxemburg şi este organul juridic al Comunităţilor Europene. În
sistemul politic al UE, CEJ are rolul puterii juridice. Tribunalul de
Primă Instanţă a fost înfiinţat în 1989 cu scopul de a consolida
garanţiile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui
al doilea nivel al autorităţii judiciare, permiţând astfel Curţii de
Justiţie să se concentreze asupra atribuţiei sale de bază, interpre-
tarea uniformă a legislaţiei comunitare. TPI nu este o nouă
instituţie, ci mai degrabă o componentă a Curţii de Justiţie. Cu
toate acestea, este un organism autonom, separat de Curtea de
Justiţie din punct de vedere organizatoric. TPI are propriul grefier
şi propriile reguli de procedură.
Tribunalul de Primă Instanţă este compus din 25 judecători,
numiţi prin acord comun de către guvernele statelor membre,
pentru un mandat de şase ani, cu posibilitatea de reînnoire.
Membrii Tribunalului de Primă Instanţă aleg din rândul lor un
Preşedinte. Tribunalul de Primă Instanţă nu are în componenţa sa
avocaţi generali. Atribuţiile acestora sunt îndeplinite, într-un număr
limitat de cazuri, de către unul dintre judecători.
Curtea de Justiţie deliberează în camere, în marea cameră sau
în plen, în conformitate cu Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene.
Curtea de Justiţie este asistată de opt avocaţi generali. La
cererea Curţii de Justiţie, Consiliul de Miniştri, hotărând în
unanimitate, poate adopta o decizie europeană pentru a mări
numărul de avocaţi generali. Avocatul general are rolul de a
prezenta public, cu deplină imparţialitate şi independenţă,
353
concluziile motivate în cauzele care, în conformitate cu Statutul
Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, necesită intervenţia sa.
Judecătorii şi avocaţii generali ai Curţii de Justiţie, aleşi dintre
personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă şi care
întrunesc condiţiile cerute de exercitarea celor mai înalte funcţii
jurisdicţionale, în ţările din care provin, sau care sunt jurisconsulţi
cu competenţă recunoscută, sunt numiţi de comun acord de către
guvernele statelor membre, după consultarea comitetului prevăzut
în articolul III-357.
Din trei în trei ani are loc o reînnoire parţială a judecătorilor şi
a avocaţilor generali, în condiţiile prevăzute de Statutul Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene. Judecătorii desemnează din rândul lor
pe preşedintele Curţii de Justiţie, pe o perioadă de trei ani.
Mandatul acestuia poate fi reînnoit. Curtea de Justiţie îşi adoptă
regulamentul de procedură. Acest regulament este supus aprobării
Consiliului.
Numărul de judecători ai Tribunalului este stabilit prin
Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Statutul poate
prevedea ca Tribunalul să fie asistat de avocaţi generali. Membrii
Tribunalului sunt aleşi dintre persoanele care prezintă toate
garanţiile de independenţă şi care întrunesc condiţiile cerute pentru
exercitarea unor înalte funcţii jurisdicţionale. Aceştia sunt numiţi
de comun acord de către guvernele statelor membre, după
consultarea comitetului prevăzut în articolul III-357. Din trei în trei
ani are loc o reînnoire parţială a Tribunalului. Judecătorii
desemnează din rândul lor pe preşedintele Tribunalului, pe o
perioadă de trei ani. Mandatul său poate fi reînnoit. Tribunalul îşi
adoptă regulamentul de procedură în acord cu Curtea de Justiţie.
Acest regulament este supus aprobării Consiliului de Miniştri.
Dacă statutul nu prevede altfel, dispoziţiile Constituţiei
referitoare la Curtea de Justiţie sunt aplicabile Tribunalului.
Se instituie un comitet care emite un aviz cu privire la
capacitatea candidaţilor de a exercita funcţiile de judecător şi
354
avocat general în cadrul Curţii de Justiţie şi al Tribunalului, înainte
ca guvernele statelor membre să facă nominalizările, în
conformitate cu dispoziţiile articolelor III-355 şi III-356.
Comitetul este format din şapte personalităţi alese dintre foştii
membri ai Curţii de Justiţie şi ai Tribunalului, dintre membrii
instanţelor naţionale supreme şi din jurişti cu competenţe recu-
noscute, dintre care unul este propus de către Parlamentul
European. Consiliul de Miniştri adoptă o decizie europeană care
stabileşte regulile de funcţionare a acestui comitet, precum şi o
decizie europeană prin care sunt desemnaţi membrii comitetului.
Comitetul hotărăşte la iniţiativa preşedintelui Curţii Europene de
Justiţie.
Tribunalul este competent să judece în primă instanţă
acţiunile prevăzute în articolele III-365, III-367, III-370, III-372 şi
III-374, cu excepţia celor care revin unui tribunal specializat
înfiinţat prin aplicarea dispoziţiilor articolului III-359 şi a celor pe
care statutul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene le rezervă
acesteia. Statutul poate prevedea că Tribunalul este competent
pentru alte categorii de acţiuni. Hotărârile pronunţate de Tribunal în
temeiul dispoziţiilor alineatului respectiv pot fi atacate cu recurs
înaintea Curţii Europene de Justiţie, privind numai motive de drept,
în condiţiile şi limitele prevăzute prin statut. Tribunalul este
competent să judece acţiunile formulate împotriva hotărârilor
tribunalelor specializate. Hotărârile pronunţate de Tribunal în
temeiul acestui alineat pot fi în mod excepţional reexaminate de
Curtea de Justiţie, în condiţiile şi limitele prevăzute prin Statutul
Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în cazul unui risc serios de a
se aduce atingere unităţii sau coerenţei dreptului Uniunii.
Tribunalul este competent să judece chestiunile preliminare
formulate în conformitate cu dispoziţiile articolului III-369, în
materii specifice stabilite prin Statutul Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene.
355
În cazul în care consideră că o cauză necesită o soluţie de
principiu care poate afecta unitatea sau coerenţa dreptului Uniunii,
Tribunalul poate trimite cauza în faţa Curţii de Justiţie pentru ca
aceasta să hotărască. Deciziile pronunţate de Tribunal asupra
chestiunilor preliminare pot fi în mod excepţional reexaminate de
către Curtea de Justiţie, în condiţiile şi limitele prevăzute prin
statut, în cazul în care există un risc serios de a se aduce atingere
unităţii sau coerenţei dreptului Uniunii.
Pe lângă Tribunal se pot înfiinţa prin legi europene tribunale
specializate care să aibă competenţa de a judeca în primă instanţă
anumite categorii de acţiuni în materii specifice. Legile europene
sunt adoptate fie la propunerea Comisiei Europene şi după
consultarea Curţii de Justiţie, fie la cererea Curţii de Justiţie şi după
consultarea Comisiei Europene. Legea europeană privind
înfiinţarea unui tribunal specializat stabileşte regulile referitoare la
organizarea acestui tribunal şi precizează întinderea competenţelor
care îi sunt conferite. În faţa Tribunalului, deciziile tribunalelor
specializate pot fi atacate cu recurs limitat la motive de drept sau,
dacă se prevede astfel prin legea europeană de înfiinţare a unui
tribunal specializat, cu apel formulat pentru motive de fapt.
Membrii tribunalelor specializate sunt aleşi dintre persoanele care
prezintă toate garanţiile de independenţă şi care întrunesc condiţiile
cerute pentru exercitarea funcţiilor jurisdicţionale. Aceştia sunt
numiţi de către Consiliu, care hotărăşte în unanimitate. Tribunalele
specializate îşi adoptă regulamentul de procedură în acord cu
Curtea de Justiţie. Acest regulament este supus aprobării
Consiliului. Dispoziţiile Constituţiei referitoare la Curtea de Justiţie
a Uniunii Europene şi dispoziţiile din Statutul Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene se aplică tribunalelor specializate, dacă legea
europeană privind crearea unui tribunal specializat nu dispune
altfel. Titlul I şi articolul 64 din statut se aplică în orice situaţie
tribunalelor specializate.
356
În cazul în care consideră că un stat membru nu şi-a îndeplinit
una din obligaţiile care îi revin în temeiul Constituţiei, Comisia
Europeană emite un aviz motivat, după ce i-a acordat statului
respectiv posibilitatea să îşi prezinte observaţiile. În cazul în care
statul în cauză nu se conformează în termenul stabilit de Comisie,
aceasta poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.
Orice stat membru poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene în cazul în care consideră că un alt stat membru nu şi-a
îndeplinit una din obligaţiile care îi revin în temeiul Constituţiei.
Înainte ca un stat membru să introducă împotriva altui stat membru
o acţiune întemeiată pe o pretinsă încălcare a obligaţiilor care îi
revin în temeiul Constituţiei, acesta trebuie să sesizeze Comisia
Europeană. Comisia emite un aviz motivat după ce a dat
posibilitatea statelor interesate să îşi prezinte în contradictoriu
observaţiile scrise şi orale. În cazul în care Comisia nu a emis
avizul în termen de trei luni de la introducerea cererii, absenţa
avizului nu împiedică sesizarea Curţii.
În cazul în care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
constată că un stat membru nu şi-a îndeplinit una din obligaţiile
care îi revin în temeiul Constituţiei, acest stat trebuie să ia măsurile
impuse de executarea hotărârii Curţii de Justiţie.
În cazul în care consideră că statul membru în cauză nu a luat
măsurile impuse de executarea hotărârii prevăzute în alineatul (1),
Comisia poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, după
ce a dat posibilitatea statului respectiv să îşi prezinte observaţiile.
Comisia indică valoarea sumei forfetare sau a penalităţii pe care
statul membru în cauză trebuie să o plătească şi pe care o consideră
adecvată situaţiei. În cazul în care constată că statul membru
respectiv nu s-a conformat hotărârii sale, Curtea poate să îi impună
plata unei sume forfetare sau a unei penalităţi. Această procedură
nu aduce atingere dispoziţiilor articolului III-361.
357
În cazul în care sesizează Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene printr-o acţiune în temeiul articolului III-360,
considerând că statul respectiv nu şi-a îndeplinit obligaţia de a
comunica măsurile de transpunere a unei legi-cadru europene,
Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, valoarea
sumei forfetare sau a penalităţilor care urmează a fi plătite de către
statul respectiv şi pe care o consideră adecvată situaţiei. În cazul în
care constată neîndeplinirea obligaţiei, Curtea poate impune
statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei
penalităţi, în limita valorii indicate de Comisie. Obligaţia de plată
intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.
Legile sau regulamentele europene ale Consiliului pot să
atribuie Curţii de Justiţie a Uniunii Europene o competenţă de fond
în ceea ce priveşte sancţiunile pe care le prevăd.
Fără a se aduce atingere celorlalte dispoziţii ale Constituţiei,
Curţii de Justiţie a Uniunii Europene îi poate fi atribuită printr-o
lege europeană, în măsura pe care o stabileşte, competenţa de a
judeca litigii izvorâte din aplicarea actelor adoptate în temeiul
Constituţiei care instituie titlurile europene de proprietate
intelectuală.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene controlează legalitatea
legilor şi a legilor-cadru europene, a actelor Consiliului, ale
Comisiei Europene şi ale Băncii Centrale Europene, altele decât
recomandările şi avizele, şi a actelor Parlamentului European şi ale
Consiliului European destinate să producă efecte juridice faţă de
terţi. Curtea de Justiţie controlează, de asemenea, legalitatea actelor
organelor sau organismelor Uniunii destinate să producă efecte
juridice pentru terţi. Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este
competentă să se pronunţe asupra acţiunilor privind necompetenţa,
încălcarea formelor procedurale, încălcarea Constituţiei sau a
oricărei norme de drept privind aplicarea acesteia sau privind
358
abuzul de putere, formulate de către un stat membru, de
Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se
pronunţe asupra acţiunilor formulate de către Curtea de Conturi,
Banca Centrală Europeană şi Comitetul Regiunilor, în scopul
protejării prerogativelor acestora. Orice persoană fizică sau juridică
poate formula o acţiune împotriva actelor al căror destinatar este
sau care o privesc direct şi individual, precum şi împotriva actelor
normative care o privesc direct şi care nu presupun măsuri de
executare. Actele de constituire a organelor şi organismelor
Uniunii pot prevedea condiţii şi modalităţi speciale privind
acţiunile formulate de către persoanele fizice sau juridice împotriva
actelor acestor organe sau organisme, care sunt destinate să
producă efecte juridice faţă de ele.
În cazul în care acţiunea este întemeiată, Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene declară actul contestat nul şi neavenit. Cu toate
acestea, Curtea de Justiţie indică, în cazul când consideră că este
necesar, care sunt efectele actului anulat ce trebuie considerate ca
fiind consumate.
În cazul în care, prin încălcarea Constituţiei, Parlamentul
European, Consiliul European, Consiliul de Miniştri, Comisia
Europeană sau Banca Centrală Europeană se abţin să hotărască,
statele membre şi celelalte instituţii ale Uniunii pot sesiza Curtea de
Justiţie a Uniunii Europene pentru a constata această încălcare.
Respectivul articol se aplică, în aceleaşi condiţii, organelor şi
organismelor Uniunii care se abţin să hotărască. Această acţiune
este admisibilă numai în cazul în care instituţia, organul sau orga-
nismul în cauză a fost solicitat în prealabil să acţioneze. În cazul în
care, la expirarea unui termen de două luni de la data acestei
solicitări, instituţia, organul sau organismul nu a luat poziţie,
acţiunea poate fi formulată într-un nou termen de două luni.
359
Orice persoană fizică sau juridică poate sesiza Curtea cu o
plângere împotriva uneia dintre instituţii, unuia dintre organele sau
organismele Uniunii, care a omis să-i adreseze un act, altul decât o
recomandare sau un aviz. Instituţia, organul sau organismul de la
care emană actul anulat sau a cărui abţinere a fost declarată
contrară Constituţiei trebuie să ia măsurile impuse de executarea
hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Această obligaţie nu
aduce atingere vreunei obligaţii care poate rezulta din aplicarea
celui de-al doilea paragraf al articolului III. Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene este competentă să hotărască, cu titlu preliminar,
cu privire la:
(a) interpretarea Constituţiei;
(b) valabilitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile,
organele şi organismele Uniunii.
În cazul în care o asemenea chestiune se ridică într-o cauză
pendinte în faţa unei instanţe dintr-un stat membru ale cărei hotărâri
nu sunt supuse recursului în dreptul intern, această instanţă este
obligată să sesizeze Curtea. În cazul în care o asemenea chestiune se
ridică într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe dintr-un stat
membru privind o persoană supusă unei măsuri privative de
libertate, Curtea hotărăşte în termenul cel mai scurt.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să
judece litigiile care au ca obiect repararea prejudiciilor prevăzute în
articolul III-431, al doilea şi al treilea paragraf.
Curtea de Justiţie nu este competentă să se pronunţe în privinţa
legalităţii unui act adoptat de către Consiliul European sau de către
Consiliul Uniunii Europene în temeiul articolului I-59 decât la cererea
statului membru care face obiectul unei constatări a Consiliului
European sau a Consiliului Uniunii Europene şi numai în privinţa
respectării dispoziţiilor de procedură prevăzute în respectivul articol.
Această cerere trebuie prezentată în termen de o lună de la data
360
respectivei constatări. Curtea hotărăşte în termen de o lună de la data
cererii.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să
hotărască asupra oricărui litigiu dintre Uniune şi agenţii săi, în
limitele şi condiţiile stabilite prin statutul funcţionarilor Uniunii şi
prin regimul care se aplică celorlalţi agenţi ai Uniunii.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă, în
limitele menţionate mai jos, să judece litigiile referitoare la:
(a) executarea obligaţiilor statelor membre care rezultă din
Statutul Băncii Europene de Investiţii. Consiliul de administraţie al
Băncii dispune în acest sens de atribuţiile recunoscute Comisiei
Europene în articolul III-360;
(b) deliberările Consiliului Guvernatorilor Băncii Europene
de Investiţii. Orice stat membru, Comisia Europeană şi Consiliul de
administraţie al Băncii pot formula o acţiune în acest domeniu, în
condiţiile prevăzute în articolul III-365;
(c) deliberările Consiliului de administraţie al Băncii Europene
de Investiţii. Acţiunile împotriva acestor deliberări nu pot fi formulate,
în condiţiile prevăzute în articolul III-365, decât de către statele
membre sau de Comisie şi numai pentru încălcarea procedurilor
prevăzute în articolul 19 alineatele (2), (5), (6) şi (7) din statutul
Băncii;
(d) îndeplinirea de către băncile centrale naţionale a obligaţiilor
care rezultă din Constituţie şi din Statutul Sistemului European al
Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene. Consiliul
guvernatorilor Băncii Centrale Europene dispune în acest scop, faţă de
băncile centrale naţionale, de competenţele recunoscute Comisiei
Europene în temeiul articolului III-360 faţă de statele membre. În
cazul în care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene declară că o bancă
centrală naţională nu şi-a îndeplinit una din obligaţiile care îi reveneau
în temeiul Constituţiei, banca respectivă trebuie să adopte măsurile
impuse de executarea hotărârii Curţii.
361
Curtea de Justiţie este competentă să hotărască în temeiul
unei clauze compromisorii dintr-un contract de drept public sau
privat încheiat de Uniune sau în numele acesteia.
Sub rezerva competenţelor atribuite Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene prin Constituţie, litigiile la care Uniunea este
parte nu sunt, pentru acest motiv, sustrase competenţei instanţelor
judecătoreşti naţionale. Statele membre se angajează să nu supună
un diferend cu privire la interpretarea sau aplicarea Constituţiei
unui alt mod de soluţionare decât cele prevăzute de aceasta. Curtea
de Justiţie este competentă să hotărască asupra oricărui diferend
dintre statele membre privind obiectul Constituţiei, în cazul în care
acest diferend îi este prezentat în temeiul unui compromis.
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu este competentă în
privinţa articolelor I-40 şi I-41, a dispoziţiilor din titlul V capitolul II,
privind politica externă şi de securitate comună şi a articolului III-293
în măsura în care se referă la politica externă şi de securitate comună.
Cu toate acestea, Curtea este competentă să controleze respectarea dis-
poziţiilor articolului III-308 şi să se pronunţe în ceea ce priveşte acţiu-
nile formulate în condiţiile prevăzute de articolul III-365 alineatul (4),
privind controlul legalităţii măsurilor restrictive împotriva persoanelor
fizice sau juridice adoptate de către Consiliu în temeiul titlului V
capitolul II.
În exercitarea atribuţiilor sale privind spaţiul de libertate,
securitate şi justiţie, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu este
competentă să verifice valabilitatea sau proporţionalitatea operaţiu-
nilor efectuate de poliţie sau de alte servicii cu funcţii în aplicarea
legii, într-un stat membru, şi nici să hotărască asupra exercitării
răspunderilor care revin statelor membre pentru menţinerea ordinii
publice şi a apărării securităţii interne.
Fără a fi afectată de expirarea termenului prevăzut în articolul
III-365 alineatul (6), oricare din părţi se poate prevala, cu ocazia unui
litigiu care pune în discuţie un act cu caracter general adoptat de către
o instituţie, un organ sau un organism al Uniunii, de mijloacele
362
prevăzute în articolul III-365 alineatul (2), pentru a invoca înaintea
Curţii de Justiţie a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act.
Acţiunile introduse înaintea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene
nu au efect suspensiv. Cu toate acestea, Curtea, în cazul în care
consideră că circumstanţele impun acest lucru, poate ordona
suspendarea executării actului atacat. În cauzele cu care este sesizată,
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene poate lua măsurile provizorii
necesare. Hotărârile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene au forţă
executorie în condiţiile prevăzute în articolul III-401. Statutul Curţii de
Justiţie a Uniunii Europene este stabilit printr-un protocol. Printr-o
lege europeană pot fi modificate dispoziţiile statutului, cu excepţia
titlului I şi a articolului 64. Aceasta se adoptă la cererea Curţii de
Justiţie şi după consultarea Comisiei Europene sau la propunerea
Comisiei Europene şi după consultarea Curţii de Justiţie.
363
364
BIBLIOGRAFIE
G. Alexianu, Curs de drept constituţional, vol I, Casa Şcoalelor, Bucureşti,

1930.
J.F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Éditions Ides et Calendes,
Neuchatel.
J.F. Badia (coord), Regimes politicos actuales, Tecnos, Madrid, 1994.
I. Berg, Dicţionar, Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1970.
Philippe Braud, La liberté publique en droit francais, Paris, 1968.
G. Burdeau, Les libertés publiques, Librairie generale de droit et
jurisprudence, Paris, 1966.
G. Burdeau, Traité de science politique, vol IV, FDGJ, Paris, 1969.
G. Burdeau, Traité de science politique, vol.IV, LGDJ, Paris, 1969, p.10.
J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, vol I, L.G.D.J, Paris,
1979.
C. Cadoux, Droit constitutionnel et institutions politiques, vol I, Cujas, Paris,
1973.
Valerică Dabu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura SNSPA,
Facultatea de Comunicare şi Relaţii Publice, Bucureşti, 2003.
C. Debbasch ş.a., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1993.
I. Deleanu, Sancţiunea supremaţiei constituţiei, în „Dreptul”, nr.7-8/1991.
Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Editura Europa
Nova, Bucureşti, 1996.
T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Universitatea
Ecologică „Dimitrie Cantemir”, Târgu Mureş, 1993.
365
T. Drăganu, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1974.
M. Duverger, Constitutions et documents politiques, P.U.F, Paris, 1992, p.42.
Maurice Duverger, Constitutions et documents politiques, Presses
Universitaires de France, Paris, 1966.
Mircea Eliade, Istoria credinţelor şi a ideilor religioase, Bucureşti, 1981.
A. Esmein, Eléménts de droits constitutionnel français et comparé, vol I,
Paris 1921.
L. Favoreu, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1999, p.73.
L. Fuller, The Morality of Law, Yale University, Press, 1964.
F. Geny, Méthode d’interpretation et sources en droit privé positif, Paris,
L.G.D.J.
A. Gramsci, Opere alese, Editura Politică, Bucureşti, 1969.
G. Gurvitch, Sociologie du Droit, Traité de Sociologie, Tome, II, UF, Paris
1963.
H.L.A Hart, The Concept of Law, Oxford University Press, 1963.
Hegel, Principiile filosofiei dreptului, Editura Academiei, Bucureşti, 1969.
T. Herseni, Sociologia, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982.
Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p.208
C. Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan, Editura ALL Beck,
Bucureşti.
N. Iorga, Istoricul constituţiei româneşti, în Noua Constituţie a României,
Institutul social român, Bucureşti, 1922.
H. Kelsen, Théorie pure du droit, 1953.
A. Lapradelle, Cours de droit constitutionnel, Paris, 1912.
D. G. Lavroff, Le droit constitutionnel de la Vème République, Dalloz, Paris,
1977.
V. Lenin, Opere complete, vol.17, Editura Politică, Bucureşti, 1963, p.356.
Mircea Lepădătescu, Teoria generală a controlului constituţionalităţii
legilor, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1974.
Malinovski, Crime and Custon in Sovage Society, London, 1954.
I. Muraru, S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
366
P. Negulescu, Curs de drept constituţional român, Tipografiile române unite,
Bucureşti, 1927.
P. Negulescu, Tratat de drept public, tom I, Bucureşti, 1942, p. 75.
C. Noica, Jurnal de idei, Humanitas, Bucureşti, 1990.
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura All Beck, Bucureşti,
2002.
Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris,
1963.
N. Prisca, Drept Constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică, 1927.
Nistor Prisca, Drept constituţional, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977.
J.M. Shafritz, Dictionary of America Government and Politics, Dorsey Press,
Chicago, 1988, p.131.
C. Stătescu, Dreptul Civil, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970.
G. Şerban, Introducere în teoria contractului social, Europolis, Constanţa,
1996.
G. Ţugui, G. Matei, D.Ionescu, Dezvoltarea constituţională a statului român,
Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, p.366.
Gheorghe Uglean, Curs de drept constituţional şi instituţii politice, Editura
Proema, Baia Mare, 1996.
Al. Văleanu, Controlul constituţionalităţii legilor în dreptul român şi
comparat, Bucureşti, 1936.
A. Weiss, Traité théoretique et pratique de droit international privé, Paris,
1907.
367
Redactor: Constantin FLOREA
Tehnoredactor: Marcela OLARU
Coperta: Cornelia PRODAN
Bun de tipar: 20.05.2007; Coli tipar: 23

Format: 16/61×86
Editura Fundaţiei România de Mâine

Bulevardul Timişoara nr. 58, Bucureşti, Sector 6
Tel./Fax: 021/444.20.91; www.spiruharet.ro
e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro
368

Drept Const

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Const

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

GHEORGHE UGLEAN

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

Reproducerea integrală sau fragmentară, prin orice formă şi prin orice

Răspunderea pentru conţinutul şi originalitatea textului revine exclusiv

Redactor: Constantin FLOREA

Bun de tipar: 20.05.2007; Coli tipar:

Editura Fundaţiei România de Mâine

Prof. univ. dr. GHEORGHE UGLEAN

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE

I.1. Noţiunea de drept ……………………………………………… 9

II.1. Noţiunea de drept constituţional ………………………………… 43

III.1. Noţiunea de constituţie …………………………………………. 73

IV.1. Noţiune ………………………………………………………... 109

V.1. Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor ………………… 115

VI.1. Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris ………………….. 145

I.1. Noţiunea de drept

I.2. Apariţia şi evoluţia dreptului

I.3. Dimensiunea socială a dreptului

I. 6. Noţiunile de drept public şi drept privat

II.1. Noţiunea de drept constituţional

II.2. Locul dreptului constituţional în sistemul de drept

II.3. Izvoarele dreptului constituţional

II. 4. Raportul de drept constituţional

II. 5. Subiectele raportului de drept constituţional

II. 6. Normele de drept constituţional

III.1. Noţiunea de constituţie

III.4. Adoptarea constituţiei

III.4.1. Iniţiativa adoptării constituţiei

III.5. Suspendarea, revizuirea şi abrogarea constituţiei

IV.2. Efectele juridice

IV.3. Garanţii juridice

V.1. Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor

V.2. Forme de control al constituţionalităţii legilor

V.2.1. Controlul realizat în raport cu organele competente

V.2.1.2. Controlul constituţionalităţii legilor exercitat

V.2.2. Controlul realizat în raport cu timpul în care el se exercită

V.2.3. Controlul realizat în raport cu cei îndreptăţiţi

Constituţia a apărut în România mult mai târziu decât

VI.1. Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris

VI.2. Constituţia României din 29 iunie 1866

VI.3. Constituţia României din 29 martie 1923

VI.4. Constituţia României din 28 februarie 1938

VI.5. Actele cu caracter constituţional din perioada 1944-1948

VI.5.2. Decretul nr. 1849/1944 pentru „Adăugire de alineat nou

VI.5.3. Legea nr. 86, din februarie 1945,

VI.5.4. Legea nr. 187 din 23 martie 1945

VI.5.6. Legea nr. 363 din 30 decembrie 1947,

VI.7. Constituţia României din 24 septembrie 1952

VI.8. Constituţia României din 21 august 1965

VI.9. Acte cu caracter constituţional adoptate

VI.9.1. Decret-Lege nr. 2 din 27 decembrie 1989

VI.9.2. Decretul Lege nr. 8 din 31 decembrie 1989

VI.9.3. Decretul Lege nr. 81 din 9 februarie 1990

VI.10. Constituţia României din 8 decembrie 1991

VII.1. Noţiunea de drepturi şi îndatoriri fundamentale

Noţiunea de îndatoriri fundamentale

VII.2. Natura juridică a drepturilor fundamentale

VII.3. Apariţia şi dezvoltarea instituţiei drepturilor

VII.4. Clasificarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale

VII.5. Principiile constituţionale aplicabile drepturilor,

VII.7. Drepturile şi libertăţile social-economice şi culturale

VII.8. Drepturile exclusiv politice

VII.9. Drepturile şi libertăţile social-politice

VIII.1. Caracterele statului român