Universitatea din Bucureti Facultatea de Sociologie i Asisten Social

Cursuri Master IDD Administraie Public

Politici Publice i Administraie

BUCURETI 2006

Cuprins

I. Ce sunt politicile publice? I.1. Definie i concepte cheie.4 I.2. Probleme de politic public.8 I.3. Actori i instituii...........12 I.4. Tipologia politicilor publice..16 I.5. Modele teoretice de analiz a politicilor publice..21 II. Analiza de politici publice II.1. Rolul analizei de politici publice.41 II.2. Decizie i criterii decizionale.Criteriul interesului public....44 II.3. Analiza de politici publice i procesul de luare a deciziei..51 III. Anexe III.1. Identificarea alternativelor.........79 III.2. Analiza stakeholderilor...80 III.3. Implementarea politicilor publice..86 III.4. Caracteristicile analizei de politici publice...93 IV. Bibliografie........................98

Ce sunt politicile publice? I.1 Definiie i concepte cheie

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte. Pn prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate prezentau extensiv procesul electoral, organizaiile politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, se intensific preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii, accentul cznd pe creterea performanei n gestionarea banului public, pe mbuntirea relaiei ntre Stat i Cetean, ntre Guvern i Societatea Civil. Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) poate fi definit foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public,

4 central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei politici publice. n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntrun cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de aciune, o politic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz. Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel naional, politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local). Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt:1 1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei politici publice;

Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992

5 2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent; 3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate; 4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de ctre politica public n cauz; 5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori. Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape: 1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reuesc s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice. 2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe agenda politic. 3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat de ctre oficiali, nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraiei este decisiv. 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale.

6 Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani. Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare: a. Conform primei definiii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce un guvern decide s fac sau s nu fac2. b. O a doua definiie, mai complet i mai conceptualizat, ne este oferit de William Jenkins. Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie dat. c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson. Anderson spune c politicile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau mai muli actori politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem. d. Relaia Guvernului cu mediul. ( Eyestone, 1971) e. O serie lung de activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele acestora. ( Rose, 1969) Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politic, luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie rezolvat, cum este formulat soluia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului crete preocuparea pentru mrirea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politicoadministrative. ncepe s se caute cu asiduitate reeta bunei guvernri.
2

Dye, Thomas R.Understanding Public Policy 1998, Prentice-Hall

I.2 Problemele de politic public

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei politici publice actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori, aglomerarea urban sunt situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice situaie devine o problem de politic public:

8 situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme; o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniu de intervenie a statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky3 afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate. Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i ale altor oficialiti, dect ca rezultat al aciunilor sracilor. Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent.

Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little Brown.

9 Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie, care au constituit de secole o problem personal, astzi sunt considerate infraciuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloacele de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun. Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia, caracterizat de creterea generalizat a preurilor, msurat de indicele preurilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cererea excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare. Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n msurare li se adaug i slaba

10 nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc. Un alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dect altele. Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau intangibil al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori. Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct, nu sunt de natur public. S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema personal ntr-una public. Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem serioas nu este ameninat de o cretere a ratei omajului, ba chiar o consider necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei

11 persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie. De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public. Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termenii n care a fost definit i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate. I.3 Actori i instituii Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice? n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori. Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic. Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o anumit problem public. Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg

12 comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor. Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale. Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale. Oficialii alei Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii n dou categorii mari: executivul i legislativul.

13

Executivul
Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa, conferit de constituie, de a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de aciune pe care legislativul nu o poate controla. Alturi de prerogativa constituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media, un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influena asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri, executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor.

Legislativul
n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur de sprijinul majoritii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil. Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i aici executivul este actorul principal.

14

Funcionarii publici
Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.

Grupurile de interese
Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una dintre cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpl n domeniul lor de interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informaie, este de ateptat ca cei care dein aceast informaie s joace un rol important. Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organizaional. De multe ori, aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candidailor care ajung la putere. n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul membrilor cu ct numrul membrilor este mai mare, cu att ne ateptm ca organizaia s aib o influen mai mare asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit.

15

Organizaiile de cercetare
O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor. Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii. Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor.

Mass media
Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a opiniei publice. Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c, semnalnd probleme, aceasta combin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ, care analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt caracterisitic: semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei.

1.4. Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n promovarea de politici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt adoptate de organismele legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativ de regulamente emise de ageniile administrative n baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat att

16 n ariile tradiionale de intervenie guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile, educaia, protecia social, respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile internaionale ct i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor, egalitatea de anse, ngrijirea medical, energia nuclear i protecia consumatorilor, pn acum 2030 de ani puin reglementate. Seciunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de ctre analitii politici i ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de exemplu, clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul urmtor ofer cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale politicilor publice. POLITICI PUBLICE PROCEDURALE I SUBSTANTIVE Politicile publice substantive ncorporeaz ceea ce Guvernul urmrete s fac n domenii precum construcia de autostrzi, plata beneficiilor sociale, interzicerea vnzrii en-gross a alcoolului etc. Politicile de tip substantiv confer n mod direct beneficiarilor avantaje i dezavantaje, beneficii i costuri. Politicile procedurale fac referire, n schimb, la actorii i modalitile prin care un obiectiv/scop/lucru este realizat. Definite astfel, n categoria politicilor de tip procedural se includ legile de constituire i funcionare a ageniilor administrative, legile prin care sunt definite atribuiile i jurisdicia diferitelor agenii, procedurile instituite pentru derularea propriilor programe, precum i controlul operaiilor exercitate de ele. Politicile de tip procedural pot avea ns consecine substaniale modul n care un obiectiv/scop/aciune este realizat i instituia abilitat n acest scop determin n ultim instan rezultatul final. Frecvent, aspectele procedurale sunt utilizate pentru a ntrzia sau amna adoptarea unor politici publice substaniale. Aciunile unei agenii pot fi contestate invocndu-se nerespectarea procedurilor legale, cnd n realitate opoziia este ndreptat mpotriva aciunii ca atare.

17 POLITICI PUBLICE DISTRIBUTIVE, REGULATORII, AUTO-REGULATORII I REDISTRIBUTIVE Impactul politicilor publice i relaiile dintre cei implicai n formularea de politici publice determin aceast clasificare. Politicile distributive implic alocarea de resurse i servicii ctre diferite segmente ale populaiei persoane, grupuri, corporaii i comuniti. Unele politici de tip distributiv acord beneficii doar unui numr restrns de beneficiari. Alte politici se adreseaz unui numr mare de persoane cum este cazul programelor de subsidii agricole, programelor educaionale gratuite etc. Politicile de tip distributiv implic de regul utilizarea fondurilor publice n favoarea grupurilor, comunitilor i ramurilor industriale. Potenialii beneficiari nu concureaz n mod direct, dup cum beneficiile atribuite nu constituie costuri directe pentru un grup anume. Politica privind conservarea habitatului porturilor i rurilor este dat drept exemplu clasic de politic distributiv, vzut ns de unii analiti sub forma unor decizii individualizate i care doar prin acumulare pot fi calificate drept politic public (Theodore J. Lowi)4. Politicile regulatorii restricioneaz ori limiteaz comportamentul indivizilor sau grupurilor, reducnd astfel libertatea de aciune a subiecilor (de exemplu, bancheri, comerciani, etc.). n acest sens, ele difer de politicile distributive care tind s mreasc libertatea de aciune a grupurilor sau persoanelor beneficiare. Formarea politicilor regulatorii este rezultatul conflictului dintre dou grupuri sau coaliii de grupuri, una din pri urmrind s instituie o form de control asupra celeilalte care va rezista, argumentnd fie c orice form de control nu este necesar, fie c instrumentele de control nu sunt adecvate. Politicile regulatorii delimiteaz clar ctigtorii de perdani, dei cei care ctig obin mai puin dect i-au dorit iniial. Politicile regulatorii variaz i n coninut. Pe de-o parte, unele stabilesc reguli generale de comportament, cum este cazul legislaiei comerciale n care sunt
4

Lowi, Theodore J..1969.The End of Liberalism:Ideology, Policy,and the Crisis of Public Authoritz.New York.Holmes and Meier.

18 definite att aciunile legale, ct i cele ilegale. Pe de alt parte, alte politici regulatorii insist pe detalii, de exemplu legile privind utilitile publice reglementeaz expres standardele de furnizare, condiiile de autorizare, aspecte financiare, tarifele ce pot fi practicate. Politicile regulatorii variaz n coninut chiar n cadrul aceleiai politici, politica privind protecia consumatorilor fiind relevant n acest sens. Unele legi controleaz accesul produselor pe pia, interzicnd comercializarea acelor produse care nu respect standardele n domeniu. Alte legi confer consumatorului dreptul de a fi informat asupra produselor comercializate. Unele politici regulatorii, cum sunt politicile privind audiovizualul, sunt implementate n baza unor decizii care confer drepturi unor actori, n timp ce altor actori li se neag aceleai drepturi. Politicile auto-regulatorii sunt asemntoare cu politicile regulatorii n sensul c i ele restricioneaz sau controleaz un grup ori aspecte particulare. Spre deosebire de politicile regulatorii, politicile auto-regulatorii sunt promovate direct de grupurile de beneficiari, ca modalitate de protecie a intereselor membrilor lor. Ca regul, un grup profesional sau ocupaional5 militeaz pentru adoptarea regulilor de autorizare de ctre legislativ. Rezultatul se traduce prin adoptarea legii/legilor care reglementeaz exercitarea unei profesii ori ocupaii i condiiile n care se poate profesa. Implementarea acestor legi este ncredinat unui comitet format din membri ai grupului de beneficiari. n timp, accesul la o profesie autorizat poate fi nsprit, iar tarifele percepute pentru serviciile sale specializate mrite. Politicile redistributive implic transferul de avere, venit, proprietate sau drepturi ntre grupuri ori segmente ale populaiei ca urmare a aciunii concertate a guvernului. Scopul acestei politici nu este utilizarea proprietii, ci proprietatea n sine, nu egalitatea tratamentului, ci egalitatea posesiei. Schema uzual n politicile redistributive implic transferul de resurse de la cei ce au la cei ce nu au, ns acest flux poate fi inversat. Politicile redistributive sunt greu de adoptat deoarece implic realocarea de resurse financiare, de drepturi i
5

de exemplu, avocai, medici, farmaciti, ingineri etc.

19 de putere. Cei ce dein att puterea financiar, ct i pe cea politic dispun de suficiente mijloace pentru a limita acest tip de politici publice. POLITICI PUBLICE SIMBOLICE I MATERIALISTE n funcie de beneficiile acordate, politicile publice se clasific n politici materiale i simbolice. Politicile de tip materialist fie ofer beneficiarilor resurse tangibile ori puteri substaniale, fie dezavantajeaz net pe cei afectai negativ. Politicile simbolice nu au nici un impact n termeni materiali, neconferind nici avantaje, nici dezavantaje. Mai degrab, ele apeleaz la valori preuite de oameni cum ar fi pacea, patriotismul i justiia social. Cteodat politici publice cu o puternic conotaie simbolic pot avea importante consecine practice. Majoritatea politicilor nu sunt n totalitate simbolice ori materialiste. Aceste dou categorii simbolice i materialiste pot reprezenta dou extreme ale unei scale la care se raporteaz diferitele politici. Politicile publice ostentativ materialiste pot fi transformate n politici publice simbolice n urma aciunii administrative sau incapacitii legislativului de a finana politica public n cauz. Pe de alt parte, politicile publice pot transforma caracterul iniial simbolic n unul materialist. POLITICI PUBLICE CARE AU CA OBIECT BUNURI PUBLICE SAU BUNURI PARTICULARE Politicile publice implic i furnizarea de bunuri publice/colective (indivizibile) sau bunuri private (divizibile). Bunurile publice sunt de asemenea natur nct furnizarea lor ctre o singur persoan determin automat furnizarea ctre toi. Un exemplu clasic de bun public l constituie aprarea naional: nu poate fi furnizat doar unor ceteni n timp ce alii sunt exclui. Aprarea naional ca bun public trebuie furnizat de ctre guvern i finanat prin taxe n condiiile n care nici o persoan raional nu va contribui voluntar la finanarea ei, prefernd

20 s lase pe alii s acopere costurile6. Aerul curat, sigurana public, controlul circulaiei sunt alte exemple de bunuri publice. Bunurile private pot fi divizate i achiziionate sau utilizate contra cost de fiecare utilizator ori beneficiar i sunt disponibile pe pia. Multe bunuri sociale furnizate de guvern (de exemplu, colectarea resturilor menajere, serviciile potale, serviciile medicale, muzeele, locuinele sociale i parcurile naionale) au caracteristicile unor bunuri publice. Dac asemenea bunuri care n teorie pot fi furnizate i de pia, sunt sau nu furnizate de guvern este rezultatul unei decizii politice influenate la rndul ei de tradiie, accepiunea privind funciile guvernului, dorina beneficiarilor sau utilizatorilor de a transfera o parte din costuri ctre alii. Exist tendina de a transforma din ce n ce mai multe bunuri private n bunuri publice sociale, dei s-a argumentat c obiectul politicii publice nu poate fi reprezentat dect de bunurile publice. Muli consider sntatea, omajul, poluarea mediului nconjurtor, accidentele industriale drept probleme publice, nu individuale care afecteaz ntreaga populaie i, de aici nevoia pentru/de bunuri publice finanate de ntreaga societate. 1.5 Modele teoretice de analiz a politicilor publice Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de politic public i mbogete astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile de politici publice ne ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele economice ntr-o societate dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii, efectele (dac exist) pe care activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii. Studiile de politici publice ncorporeaz idei i metode din sociologie, economie, antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine politice. O alt zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele profesionale de politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilor de politic public. Aceste analize au o dimensiune practic i
6

Comportamentul blatistului

21 normativ foarte puternic, reprezentnd o aplicare concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaterea factual a realitilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea strii societii. Orice societate i propune anumite scopuri, iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul dacatunci , permind monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am propus i mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor. Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor politice cu informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinific conduce la dezvoltarea nivelului de informare a cetenilor pe teme de interes public i aflate n dezbatere public (sau viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea dezbaterii pe teme de politic public prin structurarea pe baze factuale, analizate tiinific a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul (calitatea) dezbaterii politice n legtur cu politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce la ndeplinire scopurile corecte negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas Dye : Cunoaterea e preferabil ignoranei chiar i n politic 7. Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de politic public este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul su limitndu-se la acela de analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic cauzele i consecinele diverselor aciuni de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie guvernamental i consecinele acestor aciuni asupra mediului social nu echivaleaz cu a prescrie ceea ce trebuie s fac aceti factori de decizie. Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de politici publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic sectorial (politic social, protecia mediului, sntate, politic fiscal, aprare etc). Aceste studii ne ofer o baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i coerent de gestiune a unei societi.
7

Dye, Thomas R.Understanding Public Policy 1998, Prentice-Hall

22 Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii determinani n stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumit politic public are un anume profil i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii n contexte specifice. Putem s ne interogm asupra efectelor pe care politici instituionale, procese i comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele independente. Studiile de politici publice ne ofer informaii i despre consecinele, impactul deciziilor de politic public asupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zon foarte specializat a studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice. Putem vedea dac deciziile de politic public au generat sau nu o schimbare n condiia iniial a grupului int, dac aceast schimbare este cea intenionat sau nu. Putem analiza dac deciziile de politic public au antrenat schimbri la nivelul instituiilor publice, celor politice sau procesului politic n general. Altfel spus, n momentul n care studiem consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile publice devin variabil independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali variabilele dependente. Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanial de informaii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s simplificm acest proces facilitnd astfel nelegerea realitii sociale. Prezentm n continuare diverse modele de analiz a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru conceptual de nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complex a procesului de realizare a politicilor publice. Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele pe care le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele ncearc s : - simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice;

23 - identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice; - ne ajut s comunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice; - direcioneaz eforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important i ceea ce nu este important; - sugereaz explicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele. Selecia modelelor de analiz a politicilor publice Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care poate fi gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice, dar fiecare ofer un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i consecinele politicilor publice. Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun dect altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vieii politice i fiecare ne ajut s nelegem diverse aspecte legate de politicile publice. Instituionalism/etatism: Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic public n contextul decizional instituionalizat al statului. Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil cu luarea deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n explicarea compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile centrate pe rolul statului indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine neleas prin prisma percepiilor i interaciunilor dintre factorii de decizie i alii ntr-un context organizaional specific nivelului guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere influenele sociale, ele trateaz lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia public i alegerile ca

24 variabile care influeneaz reacia oficialitilor n materie de politic public. Originea schimbrilor n politica public se afla n cadrul instituiilor. Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n mod tradiional, tiina politic o definim ca i studiul instituiilor guvernamentale. Activitile politice sunt centrate n jurul instituiilor guvernamentale, iar politica public este n mod autoritar determinat, implementat si ntrit de ctre aceste instituii. Relaia dintre politica public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd, guvernul ofer legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea obligaii legale pentru ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric, organizaii profesionale, corporaii etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai politicile guvernamentale implic obligaii legale. n al doilea rnd, politicile guvernamentale implic universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toi oamenii dintr-o societate. Politicile publice aparinnd altor grupuri pot s se extind numai la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz fora coercitiv ntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul nerespectrii unei politici publice. Sanciunile care pot fi impuse de alte grupuri i organizaii sunt cu mult mai limitate. Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturii dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb, studiile instituionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fr o interogare sistematic privind impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios, dar legtura dintre aceste aranjamente i politica public rmne n mod general superficial sau deloc explicat. Pentru a explica situaiile de aparent autonomie a statului n definirea problemelor publice i dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie guvernamentali ntr-un context mai larg. n

25 opoziie cu modelul claselor sociale i al grupurilor de interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le urmrete sau depune toate diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate i obinerea i meninerea unei poziii hegemonice vis-a-vis de ceilali actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor politice reprezentnd diferite regimuri, precum i interesele particulare ale suporterilor unui regim n meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:368; Stepan 19789; Skocpol 1985:1510). n orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care favorizeaz grupuri sociale, dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate ntmpla ca factorii de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni pentru a adopta o politic public particular. Este clar c, din aceast perspectiv, nu este posibil s se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea statului n raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul interes, poate adopta o politic public care nu este benefic ori care poate duna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiionat n mare msur de puterea i autonomia statului, factori care variaz de la un regim la altul i n timp (Migdal 1987, 198811; Skocpol 198512). n consecin, statul este mai mult dect o aren pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau un instrument de dominaie utilizat de clasa social ori aliana de clase sociale dominant. Este un actor influent i de sine stttor. Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse de interese sociale i c ele au capacitatea de a
8

Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Development, editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co. 9 Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press 10 Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In: Strategies of anlysis in Current Researchn volumul Bringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. Cambridge University Press. 11 Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States: Power and Accomodation. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World. Princeton University Press. 12 idem

26 elabora diferite motivaii pentru probleme diverse, precum i strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai interesele statului, dar i pe cele ale regimului. ntr-o analiz a intereselor statale, Bennet i Sharpe (1985:4413) explic modalitatea prin care statul i nsuete interese ce pot fi definite. (1) orientarea iniial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor sociale; (2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona problemele, dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteaz percepia unor probleme i modul de soluionare a lor; (3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou orientare sau reformulri ale celei vechi. Bennet i Sharpe consider c aceste orientri ncorporate ale statului sunt instituionalizate prin ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a problemelor i n modul de distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor. n acest fel ministerele i ageniile care acioneaz n numele statului conserv un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaia pe de-o parte dintre stat i interese sociale influente, iar pe de alt parte dintre primele dou i contextul internaional, relaii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul i prin extensie elitele politice lupt pentru autonomie n elaborarea i implementarea politicilor publice fr a o dobndi. Modificarea indus politicilor publice este explicat de circumstane diferite care contribuie la redefinirea problemelor i soluiilor inerente i de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesit noi iniiative atunci cnd politica public iniial a generat consecine neanticipate ori de situaii care modific autonomia statului (Grindle 198014). n modelul intereselor proprii statului reformele instituionale i ale politicilor publice sunt rezultatul interaciunii dintre tentativele celor care elaboreaz politica
13

Bennet, Douglas C. i Kenneth E. Sharpe.1985.Transnational Corporations versus the State: The Political Economy of the Mexican Auto Industry. Princeton University Press. 14 Grindle, Merilee S.1980.Politics and Policy Implementation in the Third World. Princeton University Press.

27 public de a rspunde la problemele publice (policy-makers) i constrngerile de natur politic, social, economic i de experiena n politica public. Modelul constituie ns un mijloc de msurare a activismului liderilor politici i a celor care elaboreaz politica public (policy-makers) n determinarea rezultatelor politicii publice i n ceea ce privete atingerea obiectivelor naionale de dezvoltare. Prezint importan n contextul rilor n curs de dezvoltare unde statul are frecvent iniiativa n definirea scopurilor generale i orientarea societii. Noiunea de orientri ncorporate justific tendinele unor state de a urmri consecvent un anumit plan de aciune. Acest model demonstreaz c elitele politice joac un rol activ n promovarea unor teorii ale dezvoltrii n ncercare lor de a crea aliane, legifernd msuri reformiste i dnd natere unor noi elite birocratice. n acelai timp, foarte mult din cercetarea academic realizat n acest cadru teoretic pn n prezent rmne rupt de realitate, ntocmai ca i modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, dei aciunile celor care elaboreaz politicile publice pot fi nelese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge n ceea ce privete modalitatea de nsuire de ctre elitele politice a unor preferine particulare. n ciuda ngustimii de focus din analiza instituional trebuie s vedem i aspectele productive ale acestui model. Instituiile guvernamentale structureaz modele de comportament pentru individ i grupuri. Prin structureaz nelegem faptul c aceste modele de comportament tind s dureze n timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului i grupurilor pot s afecteze coninutul politicilor publice. Instituiile pot s fie astfel structurate nct s faciliteze anumite rezultate de politic public i/sau s obstrucioneze altele. Pot s ofere avantaje unor anumite grupuri i s le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale poate fi foarte important pentru consecinele de politic public. Abordarea institutionalist nu trebuie neaprat s fie vzut ca simplist i descriptiv. Putem s ne ntrebm asupra relaiilor care exist ntre aranjamentele instituionale i coninutul politicilor publice, putem s investigm

28 aceste relaii ntr-un mod comparativ i sistematic. Este important s reinem faptul c impactul aranjamentelor instituionale asupra politicilor publice reprezint o chestiune empiric care merit investigat. Frecvent reformatori entuziati au considerat c o schimbare ntr-o structur instituional va aduce de la sine schimbri n politica public, fr a mai investiga adevrata relaie dintre structura instituional i politicile publice. Astfel se poate uor cdea ntr-o capcan , asumnd n mod necesar faptul c o schimbare instituional va aduce schimbri n politicile publice. Trebuie s analizm cu atenie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea s descoperim faptul c att structura ct i politicile publice sunt n mod larg determinate de fore sociale i economice, i atunci jocul legat de schimbarea instituional va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (n condiiile n care forele determinante rmn aceleai). Modelul procesual: Analiza secvenial analizeaz procesul de realizare a politicilor publice propunnd o mprire n secvene (pai) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de vedere temporal i funcional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model. Unul dintre scopurile acestui efort de investigaie este de a releva modelele proceselor politice. n acest sens s-a ncercat o grupare a diverselor activiti n funcie de relaia lor cu politica public. Rezultatul const n configurarea unei secvene de procese specifice politicilor publice: Identificarea problemei Stabilirea factorilor agendei de (captarea asupra Cererea expres de aciune

guvernamental ateniei Decizia asupra problemelor care se vor unor regsi pe agend de propuneri pentru a

decizie

probleme specifice) Formularea de propuneri de politic Dezvoltarea public

rezolva probleme specifice

29 Legitimarea deciziilor de politic public Selectarea unei propuneri Construcia suportului politic pentru susinerea propunerii respective Implementarea de politici publice Adoptarea propunerii prin act legislativ Organizarea administraiei Stabilirea ofertei de servicii Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau Evaluarea de politici publice alte mijloace Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale Evaluarea de impact Sugerarea de metode de mbuntire sau ajustri ale procesului de politici publice Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este vzut ca o serie de activiti politice. Acest tip de analiz permite studierea modului n care se iau deciziile sau a modului n care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuii asupra substanei politicilor publice (cine ce primete i de ce). Deci nu se studiaz coninutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice. n ciuda ngustimii de analiz concentrat doar pe studierea politicilor publice ca i proces, acest model ne ajut s nelegem diversele activiti implicate. Trebuie s reinem faptul c realizarea de politici publice implic stabilirea de agend (atragerea ateniei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opiunilor de politic public), legitimare de politic public (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politic public (crearea administraiilor, cheltuirea fondurilor, ntrirea legislaiei) i evaluarea de

30 politic public (analiza modului n care politica public i-a atins obiectivele, stabilirea de corecii)15. Desigur, exist o relaie ntre modul n care politicile publice au fost fcute i coninutul acestora i vice versa. Aceasta este o problem care merit atenie. Dar, aa cum am artat i n prezentarea modelului instituionalist, trebuie evitat capcana asumrii faptului c o schimbare n procesul de realizare a politicilor publice va aduce ntotdeauna schimbri n coninutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrngeri de ordin social, economic, tehnologic s determine ca schimbrile de proces (proces nchis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) s aib doar o importan minor asupra coninutului politicilor publice. Identificarea problemei

Evaluare

Stabilirea agendei

Implementare

Formulare de propuneri

Legitimarea propunerilor

Teoria grupurilor: Teoria grupurilor presupune faptul c interaciunea dintre grupuri este elementul esenial n politic. Indivizii cu interese comune se reunesc n grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului n vederea satisfacerii intereselor individuale i de grup. Indivizii sunt importani n politic
15

Dupa Dye, Thomas R.1998.Understanding Public Policy. Prentice-Hall Inc.

31 numai dac acioneaz ca parte sau n numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte ntre individ i guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influena politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjnd compromisuri i echilibrnd interese, (3) ntrind prin lege compromisurile stabilite i aplicarea acestor compromisuri. Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezint echilibrul atins la un moment dat n aceast lupt perpetu a grupurilor. Acest echilibru este influenat de importana relativ a unor anumite grupuri de interes. Schimbrile n aceast importan relativ conduc la schimbri n profilul de politic public. Influena grupurilor este dat de ctre numrul lor, bogie, trie organizaional, conducere, acces la cei ce iau decizii i coeziune intern. Teoria grupurilor descrie orice activitate politic n termenii luptei ntre grupuri. Cei ce elaboreaz politici publice apar ca fiind n permanen constrni s fac fa constngerilor venind dinspre diferite grupuri. ntregul sistem politic este coagulat de ctre echilibrul dintre cteva fore. n primul rnd avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt ntotdeauna vizibile, dar pot fi activate de ctre un alt grup organizat i mpreun pot distruge starea de echilibru relativ al sistemului. n al doilea rnd avem ntreptrunderea de membership. Fiecare individ este membru n mai multe grupuri. Valorile la care ader individul se regsesc simultan n toate grupurile la care el ader. n al treilea rnd, echilibrul ce rezult din competiia dintre grupuri ajut la echilibrarea sistemului n ansamblu. Nici un grup nu reprezint majoritatea. Puterea fiecrui grup este controlat i echilibrat de puterea altor grupuri concurente. Teoria elitelor: Politica public poate fi analizat i ca preferin i expresie a valorilor unei elite guvernamentale. Dei se spune adesea c politicile publice reflect cererea

32 publicului, acest lucru poate fi considerat mai degrab un mit. Teoria elitelor sugereaz faptul c masele sunt apatice i prost informate. Elitele modeleaz opiniile i problemele de politic public, mai degrab dect masele influeneaz elitele. Politicile publice coboar dinspre elite spre mase i nu invers. Prezumiile teoriei elitelor sunt urmtoarele: - societatea este divizat ntre cei puini care dein puterea i cei muli care sunt lipsii de putere. Numai un mic numr de persoane dein puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid n materie de politic public ; - cei puini care guverneaz nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. n general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societii; - deplasarea nonelitelor ctre poziiile elitelor trebuie s se fac continuu i lent pentru a pstra stabilitatea sistemului i a evita revoluiile. Numai nonelitele care accept consensul de baz al elitelor pot fi admise n cercurile guvernamentale ; - elitele mprtesc consensul asupra unor valori fundamentale eseniale pentru prezervarea sistemului ; - politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai degrab, preferinele i valorile elitelor. Din acest motiv schimbrile n politicile publice sunt mai degrab incrementale dect revoluionare; - elitele active sunt prea puin subiect al influenei din partea maselor apatice. Elitele influenteaz masele mai mult dect invers. Care sunt implicaiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice? n primul rnd, elitismul implic faptul c politicile publice nu reflect cererile publicului, ci reprezint mai mult interesele i valorile elitelor. Schimbarea i inovaia n politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de ctre elite. Datorit conservatorismului caracteristic elitelor schimbarea nu poate s fie dect incrementalist i nu revoluionar. Politicile publice sunt mai degrab modificate, nu nlocuite. Schimbri n natura sistemului pot s apar n condiiile n care anumite evenimente amenin sistemul. n acest caz elitele, acionnd n baza propriului

33 interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul i locul lor n cadrul acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de noblesse oblige poate s conduc la faptul c bunstarea maselor poate fi un element important n luarea deciziilor. Elitismul nu nseamn c elitele i politicile publice promovate de ele sunt mpotriva maselor, ci faptul c responsabilitatea pentru bunstarea maselor se afl la nivelul deciziilor luate de elite i nu la nivelul maselor. n al doilea rnd, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic i prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de ctre elite i nu invers. Iar comunicarea ntre elite i mase e unidirecional, de sus n jos. Cu toate acestea, alegerile i competiia ntre partide pentru putere exist, dar fr a permite accesul maselor la guvernare. Aceste instituii democratice, alegerile i partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolic. Ele ajut la legarea maselor de sistemul politic, oferindu-le ocazia s joace un rol limitat, n ziua alegerilor. Elitismul susine c exist un set de valori comune i norme pentru elite. Desigur, exist i anume dispute, nenelegeri n jurul acestor valori i norme. Dar regulile generale ale jocului sunt nelese i respectate de ctre elite. Competiia ntre elite se desfoar n cercul strmt al ctorva centre de putere. Raionalismul: O politic public raional este aceea care maximizeaz ctigul social. Aa fiind, guvernul trebuie s aleag politicile care aduc ctiguri societii excednd suma investit n implementarea acestor politici. Exist dou reguli importante n definirea ctigului social maxim. n primul rnd, nici o politic public nu trebuie adoptat dac costurile exced beneficiile. n al doilea rnd, dintre alternativele de politic public, cei ce iau decizii trebuie s o aleag pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost. Cu alte cuvinte, o politic public este raional atunci cnd echilibrul dintre valorile sacrificate i valorile ctigate este perfect. Nu trebuie s nelegem

34 raionalismul ntr-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economic (ct cost implementarea unei anume alternative). Raionalismul implic luarea n calcul a tuturor valorilor sociale, politice i economice implicate n implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei n bani. Pentru a seleciona o politic public raional, cei ce iau decizii trebuie: - s cunoasc valorile societii i ierarhizarea lor; - s cunoasc toate alternativele de politic public posibile; - s cunoasc consecinele pentru fiecare alternativ de politic public n parte; - s cunoasc raportul ntre beneficii i cost pentru fiecare alternativ; Pentru a adopta o politic public raional trebuie s avem o cunotere profund a societii. Acest model este utilizat adesea pentru a considera mrimea optim a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie s creasc pn n punctul n care un anume ctig social este obinut. Analiza cost-beneficiu este specific pentru acest mod de abordare a politicilor publice i reprezint principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public. Cu toate acestea, sunt multe bariere n adoptarea unei decizii de politic public raional. E foarte greu s iei o decizie pur raional. Modelul acesta rmne foarte important pentru scopuri analitice. Iat care sunt barierele care mpiedic deciziile de politic public s fie pur raionale: - nu se pot determina beneficiile pentru ntreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar i n acest ultim caz apar numeroase conflicte i contradicii; - numeroasele beneficii i costuri conflictuale nu se pot msura cu exactitate (ex: nu poi compara demnitatea individului cu o cretere a taxelor); - cei ce iau decizii nu sunt motivai exclusiv de maximizarea ctigului social, ci i de elemente precum putere, status, realegere, bani etc; - cutarea alternativei perfecte e foarte dificil. Cei ce iau decizii se opresc n momentul n care gsesc o alternativ care s funcioneze;

35 - investiiile mari n programe guvernamentale determin ca cei ce iau decizii s temporizeze luarea deciziilor n preajma alegerilor; - exist nenumrate bariere n colectarea informaiei necesare pentru a alege cea mai bun alternativ: costul informaiei, disponibilitatea informaiei, timpul implicat n culegerea informaiei necesare; - incertitudinile cu privire la consecinele adoptrii unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii s prefere s mbunteasc variantele de politic public vechi n locul adoptrii unor politici publice noi; - natura segmentat a procesului de realizare a politicilor publice n marile birocraii face dificil contabilizarea i coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverilor specialiti i nglobarea lor ntr-o decizie ideal de politic public. Incrementalismul: Incrementalismul consider politicile publice ca pe o continuare a activitilor guvernamentale trecute, doar cu mbuntiri incrementale. Charles E. Lindblom16 a prezentat pentru prima oar modelul incremental realiznd o critic a modelului raional de luare a deciziilor. Aa cum arta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaz anual o revedere a actualelor i propuselor politici publice, nu identific din nou valori societale, nu calculeaz din nou raportul costbeneficii. Constrni de timp, informaie i costuri acetia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie s lum n calcul i elementul politic care nu permite ntotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare i un calcul exact al raportului cost-beneficiu. Modelul raional recunoate natura raional-comprehensiv a procesului de formare a politicilor publice i descrie un mod mai conservativ de funcionare a procesului de politicile publice. Pentru incrementalism programele i politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificri, variante, creteri i descreteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accept
16

Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review

36 legitimitatea vechilor programe i adesea consider c trebuie continuat pe linia lor. n primul rnd exist constrngeri n termeni de timp, informaie i bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictiv suficient pentru a cunoate consecinele fiecrei alternative. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor politici publice pentru c n acest caz incertitudinile cu privire la consecinele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continu din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile n termeni de consecine. Nu trebuie uitat faptul c lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiii pot s fie n bani, cldiri, dispoziii psihologice, practici administrative, structuri organizaionale. Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai uor se cade de acord asupra unor modificri de buget sau modificri de alt natur pe programe preexistente. Conflictele mari apar cnd trebuie luate decizii de tipul totul sau nimic , da sau nu . Incrementalismul permite reducerea conflictelor, meninerea stabilitii i prezervarea sistemului politic. n final adaugm faptul c n absena unei concertri de opinie asupra ierarhiei valorilor ntr-o societate e mult mai simplu i practic pentru un guvern s continue programe preexistente mai degrab dect s se angajeze ntr-o cruciad pentru lansarea unei scheme de politici publice noi. Public choice: Public choice reprezint o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dac economitii studiaz comportamentul indivizilor pe pia i spun c aceti indivizi i urmresc propriul interes, tiina politic studiaz comportamentul indivizilor n spaiul public i face aceeai asumpie cu privire la faptul c indivizii i urmresc propriul interes.

37 Pentru public choice theory indivizii au acelai comportament n politic ca i pe pia. Aceste teorii consider c toi actorii politici: electorat, pltitori de taxe, candidai, legislatori, birocrai etc.- ncearc s-i maximizeze propriul beneficiu n politic aa cum se ntmpl i pe pia. James Buchanan17, economist laureat al premiului Nobel i autor de referin pentru public choice theory, consider c indivizii vin mpreun n politic pentru a-i satisface propriul interes. Guvernul este o form de contract ntre indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca s respecte legile i s suporte guvernul n schimbul proteciei propriilor viei, libertilor i proprietilor. Este adevrat faptul c guvernul trebuie s ndeplineasc o serie de funcii pe care piaa nu le ndeplinete. El are rolul de a ndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pieei eueaz ( market failure ). n primul rnd guvernul trebuie s ofere bunuri de utilitate public, bunuri i servicii care trebuie oferite tuturor fr excepie. Serviciile de aprare naional sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de alt parte, externalitile sunt un alt domeniu n care guvernul intervine iar mecanismele pieei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci cnd o activitate a unui individ, firm sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlali. Un exemplu n acest sens l reprezint poluarea aerului i apei. Guvernul rspunde la aceste situaii fie reglementnd activitile care pot conduce la externaliti, fie impunnd penaliti pentru aceste activiti pentru a compensa costul lor pentru societate. Public choice theory ajut la explicarea faptului c, n general, partidele politice i candidaii eueaz n a oferi alternative de politici publice clare n campaniile electorale. Partidele i candidaii nu sunt interesai n a avansa principii, ci n a ctiga alegerile. Ei formuleaz propuneri de politici publice pentru a ctiga alegerile; ei nu ctig alegerile pentru a formula politicile publice.

17

Buchanan, James M.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press.

38 Fiecare partid i candidat caut s prezinte alternativa de politici publice cea mai atractiv pentru electorat, deplasndu-se spre centru , spre variantele cel mai puin conflictuale, pentru a crete numrul de votani. Exist i o serie de probleme pe care aceast teorie le ridic. Oficialii guvernamentali nu au ntotdeauna informaiile necesare pentru a analiza schimbrile n preferinele alegtorilor. Diferit de situaia consumatorilor pe pia, votanii consumatori nu se angajeaz permanent n activiti de votare. Cnd candidaii afl cu adevarat preferinele electoratului se poate s fie prea trziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar dup alegeri, candidaii pot doar presupune dac au intuit corect sau nu preferinele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt ntotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat. n absena unei bune informri despre preferinele electoratului, tendina politicienilor i birocrailor este de a considera faptul c puterea lor n societate nu este limitat. Au tendina de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizeaz diverse iluzii fiscale precum taxe mascate, finanare de deficit etc., toate acestea conducnd la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste eecuri politice duc la supraoferta de bunuri i servicii i suprataxare a cetenilor. Public choice theory contribuie i la o mai bun nelegere a activitii grupurilor de interes i a modului n care acestea afecteaz politicile publice. Majoritatea guvernelor ofer quasi-bunuri publice de care beneficiaz doar anumite grupuri. Este raional pentru indivizii care urmresc interesele proprii s se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice poate fi distribuit ctre toi pltitorii de taxe, muli dintre ei neparticipnd n nici un fel pentru obinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate ntmpla i invers. Pentru a-i atrage suporteri, membrii i contribuii, grupurile de interes trebuie si dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul c ignorarea cererilor lor reprezint un pericol pentru societate. Chiar atunci cnd guvernul le indeplinete cererile, grupurile de interes trebuie s formuleze alte cereri pentru a rmne n

39 curs . Cu alte cuvinte i grupurile de interes, ca i actorii politici, i urmresc propriul interes pe piaa politic. Teoria sistemelor: Aceast teorie concepe politicile publice ca i rspuns al sistemului politic la forele exteriore din mediu. Aceste fore exterioare sunt vzute ca i inputuri. Mediul unui sistem reprezint orice condiie sau circumstan definit ca exterioar limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri i procese intercorelate care funcioneaz autoritar n vederea alocrii de valori ctre societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocri reprezint politicile publice. Teoria sistemelor prezint politicile publice ca i outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implic un set identificabil de instituii i activiti ntr-o societate care funcioneaz pentru a transforma cererile n decizii autoritare, cernd suport din partea ntregii societi. Conceptul de sistem implic faptul c elementele sistemului sunt intercorelate i c sistemul rspunde forelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de ctre sistem sub form de cereri i suport. Cererile apar atunci cnd indivizi sau grupuri, ca rspuns la condiii din mediu reale sau percepute, acioneaz pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci cnd indivizii sau grupurile accept rezultatele alegerilor, respect legile, pltesc taxele, n general se conformeaz deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind n raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri n outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementri. E recunoscut faptul c outputurile (politicile publice) pot modifica mediul i cererile venind dinspre acesta. Sistemul se prezerv producnd o cantitate rezonabil de outputuri care s satisfac diverse cereri, bazndu-se pe ataamentul i suportul pentru sistemul politic i utiliznd, cnd e cazul, fora.

40

II. Analiza de politici publice

2.1 Rolul analizei de politici publice Procesul de analiz a politicilor publice este extrem de complex. n primul rnd, trebuie remarcat aspectul de proces. Sute de actori (individuali sau corporatiti) din diverse zone ale structurilor guvernamentale i neguvernamentale sunt implicai ntr-un moment dat n una sau mai multe aspecte ale procesului de formare a politicilor publice. Aceti actori, care deseori interacioneaz pe parcursul procesului, au valori i interese diferite, percepii diferite asupra situaiilor, au preferine diferite cu privire la cursul de adoptat n anumite politici publice. Un alt element care adaug complexitate procesului de analiz a politicilor publice este dat de durata ciclurilor de politici publice. Din faza de implemetare pn la evaluare pot s treac ani de zile, ca s nu mai vorbim de necesarul de timp pentru a urmri un ciclu de politic public de la lansarea problemei pn la implementare i evaluare, unde avem de-a face uneori cu secvene temporale de zeci de ani. n special pentru studiile de impact problema duratei ciclurilor de politic public este critic. O politic public implic multiple departamente guvernamentale, adeseori att la nivel central ct i la nivel local. E important s tim cum s ne orientm i s ne calibrm analiza, asupra crui aspect s insistm mai mult n analiz. O serie de specialiti consider c e de preferat s ne oprim cu analiza asupra unui subsistem precis de politic guvernamental, ncercnd s evitm abordrile generale viznd un ntreg program guvernamental. De-a lungul unui ciclu de politici publice, o serie de dezbateri sunt lansate de ctre diveri actori avnd o miz n adoptarea i implementarea ntr-un mod specific a politicii publice n cauz. Aceti actori propun diverse soluii administrative pentru soluionarea problemelor de politic public n dezbatere, definesc n mod diferit severitatea cauzelor problemei, impactul probabil asupra publicului i definesc soluii alternative de rezolvarea a problemelor. Analistul

41 trebuie s urmreasc toate aceste dezbateri, s fie capabil s sustrag esena dezbaterii n diferite momente ale ei. Rolul dezbaterii n adoptarea i implemetarea de politici publice este de maxim importan i trebuie s i se acorde de ctre analist atenia cuvenit. Urmrirea dezbaterii de ctre analist este complicat nu neaprat prin numrul n general mare de participani. Fiecare participant are o anume miz n adoptarea unei soluii de politic public. ntr-o astfel de decizie sunt implicate interese financiare, valori, principii. Considernd importana acestei mize n adoptarea unei soluii specifice alegerea unei anume alternative, diverii actori implicai vor prezenta de-a lungul dezbaterii diverse variante asupra problemei, vor avea tendina s descrie realitatea selectiv (n funcie de interesul propriu), s minimalizeze poziia oponenilor, s ncerce chiar s-i discrediteze oponenii. O serie de autori au ncercat s surprind i s analizeze tensiunea care apare ntre politic i analiza de politici publice. Inspirai de sensul vag al faptului c raiunea este curat i politica este murdar, oamenii urmresc frecvent nlocuirea politicii cu luarea deciziei raionale. Deborah Stone ne spune: Lucrrile contemporane, chiar i acelea ale experilor n politic, caracterizeaz politica ca fiind haotic, ultimul labirint sau o anarhie organizat. Politica este murdar, impredictibil, o curs cu obstacole pentru politicile publice, sau un mediu ostil pentru analiza de politici publice. Se poate vorbi despre o relaie ncordat ntre experii sociali i oficilitile publice, datorit faptului c un grup furnizeaz cercetri discipinate iar altul probleme non(ne)disciplinate. Politicile publice pot fi considerate un potenial domeniu de analiz raional, credin n adevr, i urmrirea gradului de bunstare al societii ca ntreg. Politicile publice sunt o sfer de emoii i pasiuni, iraionalitate, interes propriu, lips de pruden i putere nelefuit18. Din punctul de vedere al unor teoreticieni, politica i politicile sunt ntr-un mod esenial, separate i distincte. Aceast difereniere a fost surprins i clar formulat i de Charles Lindblom:
18

Stone, Deborah.1988.Policy Paradox: the art of political decision making. W.W.Norton&Company, New York.

42 Atunci cnd spunem c politicile publice sunt decise de analize, ne referim la faptul c o investigaie a meritelor diverselor aciuni posibile dezvluie raiunile de alegere a unei politici n detrimentul alteia. Atunci cnd spunem c politica i nu analizele determin politicile publice, ne referim la faptul c politica este determinat de modaliti diferite prin care oamenii exercit unii asupra celorlai control, influen sau putere.19 Cei mai muli dintre experii sociali, cu precdere practicienii i iniiatorii de analiz politic, evit dihotomia ntre raiune i putere, alternativa acestora fiind dezvoltarea unei alternative de mijloc care s combine elemente din sfere diferite, care s-i pstreze ns caracterul distinctiv. O abordare n acest sens consider analiza raional ca fiind apropiat de politic. Lindblom vorbete despre o alt form a analizei raionale, cunoscut ca muddling through confuzie sau incrementalism prin care decidenii de politic vor formula doar scopuri minore (schimbri incrementale), i vor lua n considerare doar un numr limitat de alternative.
20

Amitai Etzioni a propus o

scanare mixat care va combina luarea deciziei fundamental raionalistic i incrementalismul. Charles Schulze a sugerat c analitii de politic pot fi privii drept susintori ai raionalitii politicilor, devenind astfel o contragreutate mpotriva susintorilor politici. Dintr-o alt perspectiv se vorbete despre modele ale politicii care se aseamn analizelor. Procesul de realizare a politicilor publice este descris ca un proces secvenial care adesea nu urmeaz ordinea fireasc. Astfel, acesta pornete de la departamentele de comunicare ale instituilor politice, de la comitetele legislative la Camerele Parlamentului, unde este transformat ntr-o politic public alternativ sau program. Programul trece de barierele birocratice ctre aplicarea propriu-zis pe teren, unde este implementat i probabil evaluat. Cu toate c nici un cercettor nu crede n astfel de practici, muli dintre acetia folosesc acest cadru ca o norm. Adevratul proces de realizare al politicii este vzut ca o aproximare a normei, cu deviaii ocazionale.
19 20

Lindblom, Charles. The policy-Making Process(Englewood Cliffs, NJ:Prentice Hall, 1980),p.26 Lindblom,CharlesThe science of Muddling hrough, Public Adminstration Review 19(1959):59-88;and The intelligence of Democracy(New York:Free Press, 1965)

43 David Robertson i Dennis Judd vorbesc n cartea lor despre politicile publice n America cu o definiie i o descriere a procesului politicii publice care urmeaz acest model secvenial, i insist asupra faptului c procesul actual de realizare a politicilor publice este neordonat n comparaie cu modelul. Analiza raional este n mod necesar politic, datorit faptului c implic ntotdeauna alternativa de a include anumite lucruri i de a exclude altele. Analiza de politici publice este un argument politic i vice-versa. Toate argumentele de mai sus vin s susin ideea complexitii analizei de politici publice. Pentru a nelege procesul constituirii unei politici publice, analistul trebuie s studieze actori, dezbateri, evoluie legislativ, ajutndu-se de o serie de tehnici de cercetare. Analistul trebuie s gseasc calea cea mai bun pentru a simplifica situaia i a-i mri ansele de a o nelege i de a-i face i pe alii s-o neleag. 2.2 Decizie i criterii decizionale. Criteriul interesului public. Procesul decizional poate fi studiat att dintr-o perspectiv individual, ct i dintr-o perspectiv colectiv. ntr-o prim ipostaz, accentul cade pe criteriile utilizate de indivizi n luarea deciziei. n a doua ipostaz, n centrul analizei se situeaz procesele prin care majoritatea sau consensul necesar lurii unei decizii este obinut. Indivizii sunt influenai de o varietate de factori n momentul deciziei. Este greu de specificat care din aceti factori este crucial n luarea deciziei. Oficialitile publice dau frecvent declaraii cu privire la deciziile luate (discursuri, conferine de pres, mrturii, memorii etc.), dar motivele expuse fie sunt controlate de ei, fie sunt acceptabile de ctre alegtori sau de ctre public, fundamentul real rmnnd de cele mai mute ori nedeclarat. Cu toate acestea, analiza i observaia aprofundat permit identificarea acelor factori hotrtori n luarea deciziei. O serie de criterii care influeneaz politica public sunt discutate mai jos. Printre ele sunt incluse: valorile, afilierea la un partid politic, interesele

44 alegtorilor, opinia public, admiraia i regulile decizionale. Conceptul de bine public este analizat n seciunea urmtoare. VALORILE: n analiza forelor sociale i politice care au un impact asupra factorilor de decizie, propriile valori (sau standarde ori preferine) ale acestora sunt frecvent ignorate. Deseori acestea sunt dificil de identificat ori imposibil de izolat. Factorii de decizie nu sunt simple buci de lut ce pot fi modelate, ci, dimpotriv, valorile lor sunt importante, chiar decisive n modelarea propriului comportament. 5 categorii de valori care ghideaz comportamentul factorilor de decizie: instituionale, profesionale, personale, politice i ideologice, sunt comentate n cele ce urmeaz. De asemenea vom analiza pe scurt conceptul de interes public. VALORI INSTITUIONALE/ORGANIZAIONALE influeneaz n special factorii de decizie birocratici. Orice persoan care lucreaz pentru o perioad ndelungat ntr-o agenie/ organizaie devine invariabil convins de importana ageniei, scopurile i programele ei. Sistemul de recompense i sanciuni i determin pe membrii ei s promoveze i s acioneze n concordan cu valorile predeterminate ale ageniei/organizaiei. n consecin, deciziile luate de oficialiti pot fi o reflecie a dorinei lor de supravieuire a ageniei, de cretere a bugetului acesteia, de extindere a programelor ei i de prezervare a puterii i prerogativelor. Valorile organizaionale pot da natere la conflicte ntre agenii cu atribuii suprapuse ori concurente. VALORI PROFESIONALE ale personalului din cadrul unei agenii. Profesiile au tendina de a forma anumite tendine n modul de soluionare a problemelor care sunt ulterior importate n organizaii. Unele organizaii ajung s fie dominate de

45 una sau dou profesii precum economitii (adepi ai eficienei i ai pieei) sau juritii (adepi ai guvernrii prin reglementare juridic). VALORI PERSONALE ghideaz i ele factorii de decizie, ca i dorina de a promova propriul interes material sau financiar, propria reputaie sau poziie. Politicianul care accept s fie influenat pentru a decide n favoarea unui interes urmrete i un interes personal. Importana valorilor personale nu poate fi negat, ns teoreticienii deciziei raionale exagereaz atunci cnd sugereaz faptul c, comportamentul oficialitilor publice este exclusiv determinat de interese personale. VALORI DE POLICY. Factorii de decizie nu sunt influenai numai de interese personale, profesionale sau organizaionale, ei pot aciona foarte bine i n conformitate cu propria viziune despre interesul public, despre ceea ce constituie o politic public corect i necesar. Parlamentarii pot vota n favoarea legislaiei privind protecia drepturilor omului deoarece sunt convini de moralitatea deciziei i de faptul c egalitatea anselor este un obiectiv al politicii publice viabil, chiar dac o asemenea decizie le-ar periclita cariera politic. VALORI IDEOLOGICE. Ideologiile constituie un set de credine i valori coerente i relaionate logic care prezint versiuni simplificate ale realitii i ofer planuri de aciune. Ideologia marxist-leninist a reprezentat pentru comuniti, cel puin parial, o modalitate de raionalizare i legitimizare a politicii publice oficiale. Astfel putem identifica elemente clare de ideologie liberal sau social-democrat n diverse tipuri de politici. Doctrinele lor pun bazele unor atitudini i opiuni de politic public diferite n materie de intervenie a statului n favoarea persoanelor dezavantajate, salariailor, minoritilor; protejarea drepturilor i libertilor civice, mediului i a drepturilor consumatorilor. AFILIEREA LA UN PARTID POLITIC:

46 Loialitatea fa de partid reprezint un criteriu decizional puternic pentru majoritatea membrilor Legislativului, dei acest tip de influen este greu de separat de ali factori, cum ar fi presiunile venite din partea conducerii partidului, convingerile ideologice i interesele alegtorilor din propria circumscripie. Afilierea la un partid politic este un bun indicator asupra votului membrilor Legislativului. Domeniile de interes ale partidelor au variat i ele ca interes i importan. Cu toate acestea, n multe arii o delimitare strict pe baza doctrinelor partidelor politice este imposibil lucrrile publice, cercetarea medical, comerul internaional sunt numai cteva exemple. n plus, membrii ai ambelor partide au tendina de a promova acele proiecte generatoare de beneficii pentru zonele n care au fost alei (de exemplu, amplasamentul cldirilor oficiale, construirea de baraje sau autostrzi). INTERESELE ALEGTORILOR: n unele cazuri interesele alegtorilor sunt clar definite. ns, n foarte multe cazuri, preferinele alegtorilor sunt greu de determinat. Cum se acioneaz n acest caz? Propriile valori sau alte criterii, cum ar fi recomandrile efilor de partid, fundamenteaz decizia legiuitorului n acest caz. De asemenea, opiniile alegtorilor interesai sunt binevenite. Oficialitile publice numite pot i ei aciona n calitate de reprezentai. Ageniile au dezvoltat relaii cu grupurile de interes i promoveaz interesele acestora n formularea i administrarea unei politici publice. Unii comentatori au pretins chiar c n realitate, organismele administrative ar putea reprezenta mult mai bine interesele particulare ale unor grupuri dect oficialii alei. OPINIA PUBLIC: Opinia public poate fi definit ca reprezentnd acele perspective sau puncte de vedere ale publicului privind aspecte/situaii de politic public pe care oficialii le

47 au n vedere n luarea deciziilor. Opinia public poate fi exprimat prin multe mijloace se includ ntre acestea scrisori deschise oficialitilor sau presei, ntlniri i demonstraii publice, editoriale, rezultatele alegerilor, ntlniri cu alegtorii, referendumuri etc. Cel mai frecvent ns opinia public este reflectat de rezultatele unui sondaj de opinie aplicat asupra unui eantion reprezentativ al populaiei. n ciuda frecvenei mari, sondajele de opinie prezint cteva limitri. n primul rnd, ele nu reprezint o analiz n profunzime a opiniei publice, focus-grupurile fiind mai indicate n acest caz. n al doilea rnd, dei nregistreaz opiniile oamenilor, sondajele de opinie nu surprind gradul de cunoatere ori nelegere a problemelor de ctre respondeni. Opinia public este manipulat i de oficialiti care manageriaz tirile. Demersul nostru urmrete s determine cum influeneaz opinia public factorii de decizie. Sunt alternativele alese modelate sau determinate de opinia public? Poate constitui opinia public un criteriu decizional? Distincia dintre deciziile privind direciile generale de politic public i cele de rutin, care se refer la administrarea de zi cu zi a politicii publice, ne este util n acest demers. Evident, opinia public nu este un factor influent n luarea deciziilor din a doua categorie. Multe decizii, dac nu toate, sunt adoptate de legiuitor i de alte autoriti executive care se bucur de putere de decizie mare n condiii de care o mic proporie din populaie este de abia contient, cu att mai puin nelege aspectele respective. Legiuitorul votnd amendamente la legea taxelor sau autoriznd lucrri publice nu va fi influenat de opinia public dect n msura n care ncearc s anticipeze reacia alegtorilor la aceste amendamente. Fr echivoc, cadrul general i orientarea unei politici publice poate fi influenat de opinia public. Atitudinea publicului fa de aciuni precum privatizarea industriei aeronautice sau reducerea masiv a cheltuielilor sociale, fac improbabil realizarea acestora. Convingerea oficialitilor publice privind cererea publicului de a iniia aciuni specifice explic multe iniiative de reform n

48 domeniul politicilor publice. n politica extern, opinia public acord oficialilor o mare putere de decizie. Concluzionnd, factorii de decizie sunt influenai n grade diferite simple i directe dup cum ne-am atepta. Reguli decizionale: Persoanele confruntate zilnic cu situaii decizionale construiesc reguli generale sau linii directoare care simplific i normeaz procesul decizional. Nu exist un set de reguli decizionale universale, ns unele dintre ele sunt utilizate frecvent. Utilizarea precedentelor n procesul decizional nu este limitat doar la domeniul juridic. Personalul executiv, administratorii i legiuitorul acioneaz frecvent n baza precedentelor, de cele mai multe ori la cererea celor care ar fi afectai negativ de o aciune. Cei afectai de precedente vor considera o asemenea practic desuet, inutil ori imoral. INTERESUL PUBLIC: Una din misiunile guvernului este de a urmri interesul public. Prezenta seciune ofer o definiie a acestuia ca i utilitatea lui, ca i criteriu n luarea deciziei. Cum definim interesul public? Reprezint interesul majoritii? Dac da, cum determinm ce politic public dorete majoritatea? Reprezint aceast politica interesul general al cetenilor ? Majoritatea va declara c o definiie universal acceptat ori obiectiv a interesului public este imposibil. Unii definesc interesul public ca reprezentnd rezultatul luptei politice privind aspecte de politic public. Dac toate persoanele i grupurile combatante ar fi egale, aceast definiie ar fi acceptabil, dar acest lucru nu se ntmpl n realitate. Frecvent interesul public constituie un mit prin care politica public este raionalizat i devine astfel acceptabil publicului. de opinia public, ns relaia dintre aciunile de policy i opinia public nu sunt att de

49 Nu ntotdeauna interesele private i cele publice se contrazic. Doctorii sunt interesai s mpiedice practicarea medicinei de ctre persoane fr o pregtire corespunztoare, dup cum este n interesul public ca oameni cu o pregtire profesional corespunztoare s practice medicina. n lupta dintre grupurile private, i alte interese publice care sunt implicate indirect, dei nu sunt organizate, sunt totui luate n considerare n procesul decizional, influennd astfel rezultatul politicii publice. Un interes public este inerent n orice conflict din transporturi feroviare, lundu-se n considerare alturi de cele ale companiilor i ale sindicatelor din domeniu. Identificarea acelor interese permanente, larg mprtite de membrii societii constituie o metod alternativ n determinarea interesului public. Interesul oamenilor pentru pace, educaie, aer nepoluat, inflaie sczut ori un sistem de control al traficului eficient sunt ilustrative n acest sens. n acest caz, interesul public este sinonim cu o nevoie public pentru a crei satisfacere sunt disponibile mai multe alternative. n plus, conceptul ca atare nu trebuie s fie detaliat pn la cel mai mic aspect; n cazul unui sistem de control al traficului, detalii privind modul de circulaie nu sunt relevante pentru a determina utilitatea conceptului de nevoie public. Nevoia de organizare a intereselor publice i procedurile de reprezentare i echilibrare a acestora, regulile de soluionare a situaiilor, de negociere a compromisurilor n formularea politicilor publice i de implementare a acestora, toate constituie modaliti de determinare a interesului public. Pe scurt, exist un interes public pentru o guvernare eficient, coerent i dreapt. Accentul este pus aici pe procesul de politic public, i nu pe coninut. Publicul este interesat de lege, ci nu de coninutul legilor; de principiile legii, ci nu de substana acestora; de respectul clauzelor contractuale, ci nu de un contract particular; de nelegeri/nvminte tradiionale, nu de un anumit obicei. Este interesat de aceste lucruri n msura n care asigur o continuitate; interesul su este fa de acea regul care i permite s anticipeze comportamentul oamenilor i s-i modifice n consecin comportamentul. (Walter Lippmann)

50 Publicul este interesat n primul rnd de existena unui proces adecvat. De modul cum sunt fcute lucrurile, se influeneaz atitudinea publicului i gradul de acceptare. Interesul public este un ideal, ca i echitatea i justiia, la care aspirm cu toii. 2.3 Analiza de politici publice i procesul de luare a deciziei. Un mod mai simplu de a nelege procesul politicilor publice este mprirea acestuia n mai multe stadii i substadii i examinarea acestora. Ceea ce rezult este cunoscut i ca ciclul politicilor publice. Fiecrui stadiu din cadrul ciclului i corespunde un principiu de rezolvare a problemei de politic public. Principii de rezolvare a problemei 1. Recunoaterea problemei 2. Propunerea unor soluii 3. Alegerea unei soluii 4. Aplicarea soluiei 5. Monitorizarea rezultatelor Sursa: Howlett, 1995 Metoda raional de analiz a problemelor Utilizarea unui set sistematic de proceduri sau metode de analiz a politicilor publice ne pot fi de ajutor n ncercarea de a aborda i rezolva probleme de politic public, de la cele mai simple la cele mai complexe. Metoda raional de analiz a problemelor reprezint un instrument care ne poate ghida eforturile de a gestiona eficient procesul de rezolvare a unei scheme de politic public. Trebuie spus de la nceput faptul c aceast metod face parte din procesul de planificare strategic (studenii vor avea un curs separat de planificare strategic). Stadii n ciclul politicilor publice 1. Formularea agendei 2. Formularea politicilor 3. Luarea unei decizii 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii aplicate

51 Metoda raional de analiz a problemelor este un tip de analiz a politicilor publice care pornete de la identificarea problemelor spre identificarea i evaluarea alternativelor (opiunilor) de politic public. Este un model de analiz de politici publice prietenos, simplu de utilizat att de ctre analitii nceptori ct i de ctre analiti cu experien. Gradul de sofisticare la care poate ajunge analiza realizat prin utilizarea modelului raional variaz n funcie de timpul, resursele (bani, resurse umane etc), nivelul de informaie la care avem acces i de care dispunem. Toate aceste elemente reprezint pachetul constrngerilor specific fiecrei analize. De-a lungul cursului am utilizat tremenul de analiz de politici publice cu referire la un proces de-a lungul cruia identificm i evalum alternative de aciune n vederea soluionrii unor probleme sociale sau economice identificate. Dar termenul de analiz de politici publice se refer i la un produs. Acest produs este rezultatul concret al demersului de analiz. El poate fi ilustrat de un raport (raport de analiz de politici publice policy report), un memo, un document de poziie sau un document de motivaie introducnd un proiect de lege. n aceast seciune ne vom concentra asupra produsului de tip analiz de politici publice. Iat i cteva definiii ale analizei de politici publice din aceast perspectiv:

Un mijloc de sintetizare a informaiei incluznd rezultatele cercetrii, utilizat pentru a produce un format util procesului de decizie n materie de politici publice (stabilirea unor alternative de aciune) i determinrii nevoilor de informaie pentru viitoare aciuni de politic public.21 Un proces complex de analiz, intervenie i management al conflictelor politice intrinseci proceselor de schimbare urban.22 Investigarea sistematic a alternativelor de politic public i asamblareaintegrarea elementelor pozitive i negative ale fiecrei alternative n parte. Procesul presupune o abordare centrat pe rezolvarea problemelor,

21

Williams, Walter.1971.Social Policy research and Analysis:the experience in the Federal Social Agencies.New York: American Elsevier 22 Rondinelli, Dennis A.1973. Urban Planning as Policy Analysis:Management of Urban Change in Jounal of the American Institute of Planners

52 colectarea i prelucrarea informaiei i ncercarea de predicie cu privire la evoluia alternativei propuse.23

Alegerea celei mai bune alternative de aciune de politic public dintr-un set de alternative posibile cu ajutorul raiunii i evidenei analitice.24 Consultan orientat ctre client i avnd relevan pentru deciziile de politic public.25 Disciplin aplicat care utilizeaz metode de investigaie i argumentare diverse cu scopul de a produce informaie relevant pentru politicile publice i care pot fi utilizate pentru a rezolva probleme publice.26 Form de cercetare aplicat, realizat pentru a obine o ntelegere mai bun a problemelor sociale i pentru a conduce la gsirea unor soluii mai bune de rezolvare a acestora.27

Analizele de politici publice sunt de mai multe tipuri. Facem o prim distincie ntre analiza descriptiv i cea prospectiv . Analiza descriptiv se refer fie la condiiile istorice ale unei politici care a fost implemetat n trecut, fie la evaluarea unei politici curente. n prima variant analiza descriptiv se concentreaz pe descrierea i interpretarea unei politici deja implementate (Ce s-a ntmplat?). n cea de-a doua variant analiza se concentreaz pe descrierea de status-quo. Analiza prescriptiv (sau anticipatorie) se realizeaz nainte de implementarea politicii publice i se concentreaz fie pe proiectarea consecinelor n cazul adoptrii anumitor alternative de aciune public, fie ncearc s aduc un plus de claritate, nelegere cu privire la natura unei probleme sau cu privire la standardele criteriilor de alegere ntre alternative.

23

Ukeles, Jacob B.1977.Policy Analysis:Myth or Reality? n Public Administration Review no:37 din 1977.
24 25

MacRae, Duncan.1979.Concepts and Methods of Policy Analysis n Society no:16 din 1979 Weimer, David L. i Vining Aidan R.1989.Policy Analysis:Concepts and Practice Englewood Cliffs NJ:Prentice Hall. 26 Dunn, William N.1978.Public Policy Analysis 27 Quade, Edward S.1982.Analysis for Public Decisions New York:Elsevier Scientific

53 Trebuie subliniat caracterul prescriptiv al analizei de politici publice. O astfel de analiz este realizat pentru a ajuta procesul de luare a deciziilor sau pentru a susine dezbaterea pe marginea unei decizii de politic public. Analiza de politici publice are ntotdeauna un client. Acest client este fie un factor de decizie, fie o instituie care susine prin cercetare i analiz dezbaterea public pe o tem dat (universiti, think-thank-uri, institute de cercetare). Principala sarcin a analizei de politici publice o constituie identificarea i analiza problemelor sociale complexe, comparaia cantitativ i calitativ a alternativelor de rezolvare a problemelor, asamblarea informaiei ntr-un format uor de neles i utilizat de ctre factorii de decizie. n procesul de analiz integrm informaie cantitativ i calitativ prin utilizarea unor metode i tehnici de culegere i prelucrare a datelor mprumutate din sociologie, economie sau tiini juridic. Cu toate acestea, analiza de politici publice presupune mai mult dect utilizarea de metode i tehnici de colectare i prelucrare a informaiei. Accentul cade pe aspectul de proces prin care selecionm metode i tehnici, recunoatem scopurile i valorile clientului, identificarea i recomandarea direciilor de aciune practic. Metoda raional propune un model simplu de analiz de politici publice, n cinci pai. Cei cinci pai, reeta de realizare a unei analize, cuprind urmtoarele etape: definirea problemei, stabilirea criteriilor de evaluare, identificarea de alternative (opiuni) de aciune, evaluarea i compararea alternativelor i recomandarea schemei de politic public de urmat. Deci analiza se va finaliza cu o recomandare fcut de analist factorilor de decizie. Nu analistul este cel care ia decizia, ci factorul de decizie. Se poate ntmpla ca factorul de decizie s aleag spre implementare o alt alternativ dect cea propus de analist. Responsabilitatea deciziei de implementare a unei alternative de aciune este de partea factorului de decizie.

54

Un astfel de raport de analiz de politici publice poate fi realizat individual sau de ctre un grup de analiti, n funcie de complexitatea problemelor de abordat i soluionat. Pasul I. Verificarea, definirea i detalierea problemei Reuita acestui prim pas va determina succesul intregului proces de analiz. Pentru nceput problema trebuie identificat i verificat. Nu ntotdeauna clientul are o imagine clar a problemei pentru care caut soluii de actiune practic. Prin discuii aprofundate cu clientul, prin cercetare de date secundare, analistul poate s se asigure c identificarea problemei este facut corect. Uneori problemele ajung n atenia factorilor de decizie deoarece un indicator sitematic ne arat c exist acolo o problem. Ratele de morbiditate, ratele de imunizare, ratele mortalitii infantile etc.reprezint astfel de indicatori. Aceti indicatori arat magnitudinea unei anume probleme, arat dac ea s-a schimbat n timp (mrit sau micorat). Dar indicatorii nu ntotdeauna ne conduc spre definirea unei probleme de politic public. Definirea unei probleme de politic public reprezint un proces mult mai complex, n care intervin interese uneori contradictorii. Aceleai date statistice pot fi interpretate diferit de ctre persoane, grupuri cu interese diferite. Analistul are rolul de a vedea sub cte unghiuri a fost prezentat problema respectiv, dac ea chiar exist sau avem doar o interpretare exagerat a datelor. O parte important din procesul de definire a problemei este reprezentat de nelegerea poziiei i influenei diverselor grupuri fa de aceasta. Analistul trebuie s se intrebe: Cine e afectat de problem? De ce? Care sunt interesele implicate n aceast situaie? Ce putere are grupul respectiv pentru a influena decizia de politic public? Toate aceste date trebuie sintetizate ntr-un material clar i concis i prezentate clientului. Acesta va decide ce i cum anume este relevant pentru el i va colabora la o definire a problemei n funcie de valorile i interesele proprii.

55 Pasul II. Stabilirea criteriilor de evaluare. Ce anume ne indic faptul c o problem identificat i-a gsit cea mai bun rezolvare printr-o anume decizie de politic public? Cum e posibil s comparm politicile diverse? Cum determinm care este cel mai bun curs al aciunii din pluralitatea de soluii pe care le putem determina? Este aproape imposibil s gsim o soluie (le vom numi alternative) de politic public care s satisfac toate grupurile care au o miz n soluionarea ntr-un fel sau altul a problemei publice identificate. O politic public acceptat ca pozitiv de ctre un grup va genera nemulumire n alt grup. Sau, din alt perspectiv, o politic public care are un cost de implementare rezonabil, determin pe de alt parte costuri enorme n materie de deteriorare a mediului nconjurtor (exemplu). Stabilirea de criterii care s ne ajute n luarea deciziei cu privire la cel mai bun curs al aciunii publice pentru rezolvarea unei probleme identificate este absolut necesar. Criteriile ne ajut s comparm, msurm i selectm ntre diversele alternative. Tipuri comune (des utilizate) de criterii sunt: costurile (raportul costbeneficiu), eficiena, eficacitatea, fezabilitatea administrativ, fezabilitate politic, echitatea. Toi factorii de decizie vor spune c i doresc ca alternativele de politic public alese de ei s fie echitabile, eficiente i fezabile politic i administrativ. Cu toate acestea lucrurile nu sunt chiar att de simple. Unele criterii pot intra ntr-un soi de concuren (exemplu:eficiena i echitatea). Este important ca fiecare criteriu s fie nu numai numit ci i definit. De exemplu prin echitate putem nelege mai multe lucruri. Voi utiliza o exemplificare simplu de neles: s presupunem c avem un tort i dorim s-l mprim unei clase de elevi n mod echitabil. Cum procedm? Oferim fiecrui elev o bucat de tort egal ? Punem tortul n mijloc i cei care doresc o bucat de tort se servesc? Oferim buci de tort prioritar celor care au venituri mici i n limita cantitii rmase celorlali? Pentru a evita confuzii cu privire la ce ntelegem prin criteriul numit de noi este indicat s-l i definim. Nu trebuie niciodat s presupunem c ceilali neleg criteriul numit n acelai mod ca noi. Mai mult dect att, dac nu

56 definim criteriul lsm loc la interpretri i manipulri ale raportului n integralitatea lui. Se pot genera i criterii mai originale. Aceste criterii originale sunt create de ctre analist, n acord cu clientul su, n funcie de specificul problemei de politic public de adresat. Iat cteva exemple: Stabilitate vor fi obiectivele suinute n ciuda posibilelor disturbane din procesul de implementare ? Sigurancare e probabilitatea ca opiunea noastr s opereze n orice condiii? Invulnerabilitate opiunea va continua s opereze dac o parte din procesul de implementare va nregistra un eec? Flexibilitate poate opiunea noastr s serveasc mai mult dect unui scop? Comunicabilitate este opiunea uor de neles pentru cei implicai n analiz? Concordan opiunea pare a adresa corect problema identificat? Simplitate este opiunea uor de implementat? Compatibilitate este opiunea compatibil cu normele i reglementrile existente? Reversibilitate ct de greu va fi s ne ntoarcem la starea iniial dac opiunea eueaz? E foarte greu s alegi ntre diversele opiuni posibile de politic public. Unele opiuni pot avea avantajul s coste mai puin dect altele. Alte opiuni pot sa aduc beneficii economice mai mari n implementare; sau s fie mai ieftine n atingerea unui anumit obiectiv. Unele opiuni pot s aduc atingere grav intereselor anumitor indivizi, grupuri i organizaii. Sau s fie foarte dificil de implementat din punct de vedere administrativ. Sau s necesite schimbri n legislaie greu de realizat n timp util i ntr-un anume context politic.Toate acestea sunt elemente pe care trebuie s le considerm atunci cnd recomandm alegerea pentru implementare a unei anume opiuni (alternative) de politic public.

57 Cum obine analistul criteriile de evaluare a alternativelor? Uneori i le ofer chiar clientul, printr-o precizare a scopurilor i obiectivelor sale. Alteori analistul trebuie s deduc care ar fi aceste scopuri i obiective vizate de client i s propun el criteriile juste. Analistul trebuie s gseasc acele criterii care sunt eseniale fa de problema analizat i care au relevan mare pentru participanii la procesul de luare a deciziei. n anumite situaii analistul nu poate dect s specifice criterii care apar din analiza datelor disponibile relativ la o anume situaie problematic. E foarte important s precizm criteriile nainte de a detalia opiunile (alternativele) de aciune. n acest fel vom avea reguli dup care s analizm i comparm opiunile (alternativele). Pasul III. Identificarea opiunilor (alternativelor) de aciune public n momentul n care s-a ajuns la acest pas analistul cunoate deja scopurile i obiectivele clientului i pe cele ale principalelor grupuri identificate ca major interesate de rezultatul deciziei de politic public. Probabil analistul are deja n minte structurate cteva opiuni posibile de rezolvare a problemei identificate. V prezentm dou variante prin care putei genera opiuni (alternative) de decizie n materie de politic public. Varianta 1. a) prima opiune posibil este respectarea status-quo-ului. Adic s se continue implementarea politicii publice aa cum s-a facut pn la momentul analizei (sau s nu schimbm nimic). b) a doua opiune posibil se numete status-quo modificat i conine alternative care pornesc de la status-quo (politica public actual), dar prezint modificri parametrice: se schimb diverse elemente din designul politicii publice actuale. Putem crete valoarea fondurilor alocate, putem schimba structura de management, putem schimba durata de implementare etc. Materialul pe care l gsii n Anexa 1. v va ajuta s operai uor cu acest model de generare de alternative. Materialul are o

58 funcie euristic, el fiind destinat s v ajute s imaginai schimbri parametrice de status-quo. c) Avem i posibilitatea de a realiza ceea ce numim varianta original, adic o propunere de schem de decizie n materie de politic public care s vin cu elemente total noi. Cu alte cuvinte se propune o schem de politic public nou, fr legturi solide cu politica public veche (status-quo). Cu alte cuvinte, analistul propune o schem de politic public nou, revoluionar. Alternativele originale apar i sunt acceptate, n general, n momente de criz. n condiii normale alternativele originale nu sunt recomandate, deoarece ele presupun schimbri majore la nivelul design-ului i implementrii de politic public, pentru care este dificil s se obin suportul leadership-ului politic i acceptarea din partea administraiei (birocraiei). Administraia funcioneaz ntr-o logic de tip incremental, reacionnd negativ la ocuri. Administraia are nevoie de o period de timp pentru adaptare la noi condiii i la o logic diferit de management a resurselor publice. (vezi capitolul dedicat modelului incremental). Varianta 2. a) prima opiune posibil este respectarea status-quo-ului. Adic s se continue implementarea politicii publice aa cum s-a facut pn la momentul analizei (sau s nu schimbm nimic). b) a doua opiune se bazeaz pe analiza stakeholderilor analiza grupurilor interesate, avnd o miz n luarea deciziei ntr-un anume sens (atenie s nu facem confuzie cu grupurile de interes). Analistul trebuie mai nti s identifice toate grupurile potenial interesate sau afectate de decizia public ce urmeaz s fie luat (exemplu: se vor aloca resurse pe problematica combaterii consumului de droguri n licee). Indivizi i grupuri potenial interesate de luarea unei decizii de alocare a resurselor publice pentru gestionarea acestei probleme de interes larg pentru comunitate sunt: prinii -organizai n asociaii sau nu- copiilor consumatori de

59 droguri, medici, educatori, agenii i alte autoriti publice in domeniul santii i educaiei, organizaii nonguvernamentale care lucreaz n domeniu etc. Toi acetia au o miz n luarea deciziei de politic public. Decizia de politic public i va afecta pe fiecare ntr-un mod sau altul. Mai mult, ei dispun de resurse (materiale, financiare,logistice,informaii). Este bine s vedem cum putem integra aceste resurse n diverse opiuni. Fiecare grup are deja o prere despre cum trebuie acionat pentru rezolvarea problemei i este necesar s cunoatem acest lucru. Analistul va utiliza un instrument de cercetare specific pentru a contura, sintetiza poziia fiecrui grup fa de problema specific pe care o avem n lucru. Se vor aplica chestionare, se vor realiza focus-grupuri, se va face analiza de documente i date secundare. Orice metod de culegere a datelor este bun n condiiile n care ea ne ajut s structurm opiniile acestor stakeholderi n alternative. E posibil ca opiniile anumitor grupuri s coincid. De aceea, n momentul n care structurm alternativele de politic public o s grupm opiniile pe categorii, tipuri de aciune. Exemplu: o opiune va propune rezolvarea problemei prin creterea informaiei despre influenele nocive ale consumului de droguri; alt opiune va propune mtrirea sanciunilor; alta va prezenta o combinaie a primelor dou etc) Utiliznd aceast metod putem obine relativ simplu cteva posibile scheme de intervenie in materie de politic public . (vezi Anexa 2) c) i aici avem posibilitatea de a realiza ceea ce numim varianta original. Pasul IV. Evaluarea i compararea alternativelor Dup ce am pregtit prezentarea fiecrei opiuni (alternative) urmeaz pasul n care analistul recomand clientului cea mai bun alternativ de selectat pentru adoptarea ei ca politic public. Acest proces presupune doi pai: evaluarea fiecrei alternative prin raportare la criteriile pe care le-am stabilit n pasul II i

60 compararea lor pentru a decide care este cea mai bun, adic cea mai aproape de standardul pe care l-am fixat prin criterii. Evaluarea opiunilor (alternativelor) i prezentarea lor sub forma unor strategii posibile de aciune public (posibil curs de aciune al politicii publice) reprezint punctul cheie n analiza de politici publice. Evalund i comparnd opiunile ncercm s vedem care dintre ele rspund mai bine nevoilor clientului, care au un impact mai mare n sensul dorit de client, care sunt cele care rspund mai bine criteriilor de evaluare. Pentru a face mai simplu acest proces v recomandm s utilizai urmtorul procedeu: Fiecare alternativ o s primeasc o not, de la 1 la 5, raportat la modul n care rspunde fiecrui criteriu n parte. De exemplu: Opiunea 1 Opiunea 2 Opiunea 3 etc. Criteriul1 Nota 3 Nota 1 Nota 4 Criteriul 2 Nota 3 Nota 5 Nota 5 Criteriul 3 etc. Nota 3 Nota 3 Nota 5

Rezult faptul c opiunea trei rspunde cel mai bine criteriilor noastre. Aceasta opiune o s fie recomandat de ctre analist spre implementare. Rezultatele evalurii pot s fie prezentate n diverse forme: grafice, tabele comparative, scenarii etc. Important este ca analistul s pstreze o atitudine neutr fa de toate alternativele (s nu ncerce s favorizeze o alternativ prin forma de prezentare) Unii clieni s-ar putea s cear s argumentai puternic alternativa pe care o recomandai spre implementare deoarece o detaliere de argumente puternice o s le fie de folos n negocierile ce vor urma pentru impunerea alternativei respective ca politic public. Trebuie s nelegem faptul c nicio alternativ nu este perfect i fiecare dintre ele prezint un mixt de avantaje tehnice i politice. Se poate s gsim o situaie n care alternativa cea mai bun din punct de vedere tehnic s fie foarte slab politic (fezabilitate politic sczut ) sau invers. Un alt element de reinut este acela c analizele de politici publice se realizeaz de cele mai multe ori cu mari constrngeri de timp (sau altele: bani, lipsa de date

61 etc). Trebuie s ne adaptm la aceste situaii constrngtoare i s oferim clientului cea mai bun analiz posibil n condiiile date (exemplu: un raport cu privire la realizarea unei scheme de politic public pentru combaterea consumului de droguri n rndul liceenilor din comunitate e nevoie s fie realizat n maxim dou sptmni pentru a fundamenta n timp util decizia membrilor consilului local). Pasul V. Monitorizarea i evaluarea politicii publice implementate Acest pas poate s fie opional i intervine dup ce politica public a nceput s fie implementat. Uneori clientul apeleaz la acelai analist pentru evaluare i monitorizare. Dar nu este obligatoriu s se procedeze astfel. Partea legat de evaluare i monitorizare o s fie abordat separat, ntr-un alt modul de studiu.

A. Modelul secvenial stadii in procesul de realizare al politicii publice

Prin diversele modele de analiz al procesului de realizare a politicilor publice se ncearc prezentarea dinamicii procesului de luare a deciziilor guvernamentale. Cel mai cunoscut i utilizat model explicativ este modelul secvenial. Acest model mparte procesul de realizare a politicilor publice n secvene, pe care le analizeaz separat. Secvenele sunt: formularea agendei, formularea politicii, luarea deciziei, implementarea politicii, evaluarea politicii. Conform acestui model, formularea agendei se refer la procesul prin care problemele ajung n atenia guvernanilor; formularea politicilor face referire la procesul prin care sunt formulate de ctre guvernani opiunile de politici; luarea deciziei se refer la procesul prin care guvernanii decid s acioneze ntr-un anumit fel (sau s nu acioneze); implementarea politicii face referire la procesul prin care guvernanii aplic politica adoptat; evaluarea politicii aplicate se refer

62 la procesul prin care rezultatele politicii sunt monitorizate att de ctre instituiile statului ct i de ctre societate. Modelul secvenial a impus analitilor de politici publice s fie mai sensibili la complexitatea procesului de luare a deciziilor de politic public. De asemenea, a fcut mai vizibil caracterul interinstituional al procesului de realizare al politicilor publice, depind varianta clasic de analiz a rolului unor instituii, considerate separat, n procesul de realizare al politicii publice (executivul, legislativul, puterea judectoreasc). Modelul secvenial transcende graniele dintre instituii i pune accentul pe modul n care indivizii, grupurile i instituiile interacioneaz n procesul de realizare a politicilor publice. Criticile aduse acestui model subliniaz faptul c ambiia de a reflecta procesul de realizare al politicilor publice este cumva exagerat. n realitate rareori procesul de realizare al politicilor publice urmrete schema secvenial propus aici. Acest model are o mare valoare euristic, dar e recomandat s se utilizeze mai degrab n analizele realizate n univesiti. Modelul secvenial mpinge cumva realitatea s intre n matricea creat de noi. Iat secvenele de analiz propuse de acest model:

1. Formularea agendei
Acest prim stadiu al politicilor publice este poate unul dintre cele mai critice, ntrebarea legitim fiind cum ajunge o anumit problem n atenia guvernanilor. n primul rnd, formularea agendei desemneaz pur i simplu recunoaterea unei probleme de ctre guvernani.

O distincie care se poate face este ntre agenda public sau sistemic i agenda formal sau instituional. Agenda public const n toate problemele care n mod obinuit sunt percepute de ctre membrii unei comuniti politice ca meritnd atenia public i care sunt n puterea i jurisdicia de rezolvare a autoritilor. Practic, aceasta este n mod esenial o agend de discuii a

63 societii a unor probleme cum ar fi criminalitatea sau ngrijirea sntii. Fiecare societate are sute de astfel de probleme pe care cetenii consider c ar trebui s le rezolve guvernanii. Totui, doar o mic parte din aceste probleme din agenda public este luat n considerare de ctre guvern. n momentul n care guvernul a acceptat c trebuie s fac ceva n legtur cu problema respectiv, aceasta intr n agenda instituional. Altfel spus, agenda public este o agend pentru discuii, n timp ce agenda instituional este una pentru aciune. Se pot identifica patru faze pe care o problem le strbate n drumul ei, ntre agenda public i cea instituional, a administraiei: iniierea problemei, specificarea soluiilor, lrgirea sprijinului pentru rezolvarea problemei i intrarea pe agenda instituional. Iniiativa pentru rezolvarea problemei vine, de obicei, din afara structurilor guvernamentale, din cadrul unor grupuri nonguvernamentale i se extinde ndeajuns de mult pentru a ajunge n cadrul agendei publice. Rolul cheie n acest caz este legat de grupurile sociale care au anumite cereri sau doleane care, pentru a fi rezolvate, trebuie s ajung nti n cadrul opiniei publice pentru ca aceasta s le sprijine. Desigur, faptul c la captul procesului problemele acestor grupuri au intrat pe agenda guvernului nu nseamn n mod necesar i rezolvarea lor. Nu nseamn dect c acestea au fost aduse la cunotina guvernului pentru o examinare mai atent. O alt cale prin care anumite probleme pot s ajung n atenia guvernanilor este prin iniiativa unor grupuri de interese din interiorul sistemului, care nu vor n mod necesar ca cererile lor s ajung pe agenda public.

2. Formularea politicilor comuniti i reele de politici

64 n momentul n care guvernul a luat la cunotin de existena unei probleme i de necesitatea de a face ceva n cazul ei, guvernanii trebuie s se decid asupra aciunii care trebuie ndeplinite. Pentru acest lucru ei trebuie s analizeze opiunile care li se ofer pentru rezolvarea problemei, adic s intre n formularea politicii. Esena cutrii unei soluii pentru problema respectiv este descoperirea acelor aciuni care sunt posibile sau nu. Putem identifica o serie de caracteristici ale formulrii politicilor:

Formularea nu trebuie s se limiteze la un set de actori. Prin urmare pot foarte bine s fie dou sau trei grupuri care s formuleze propuneri. Formularea poate ncepe fr o definire clar a problemei sau fr ca cei care propun soluii s fie n contact cu grupurile afectate de problem. Nu ntotdeauna guvernanii formuleaz soluii. Este posibil ca perioada de timp alocat formulrii s fie mai lung, putndu-se ntmpla ca n acest interval s intervin reformulri fr ca una din soluii s capete un sprijin consistent. Procesul n sine nu are niciodat efecte neutre. Cineva ntotdeauna ctig i ntotdeauna va fi cineva care pierde.

Formularea politicii implic eliminarea opiunilor pn cnd una sau mai multe va fi aleas de ctre guvernani.

Subsisteme ale politicilor publice

ntrebarea legitim care apare este cine este practic implicat n procesul formulrii. Este acest proces o activitate public sau privat? Formularea alternativelor se realizeaz n cadrul unor segmente ale sistemului politic, aa numitele subsisteme. n principal, fie c este vorba de subsisteme publice, fie c este vorba de subsisteme private, exist dou modaliti de organizare a lor: reele i comuniti de politici.

65

Reele de politici
Reelele de politici sunt acele legturi care unesc actorii din cadrul statului i din cadrul societii n cadrul procesului politicilor publice. Interaciunea dintre aceti actori, fie c este vorba de instituii ale statului sau de actori din cadrul societii de tipul organizaiilor neguvernamentale sau a sindicatelor, este fundamental pentru formularea i dezvoltarea politicilor publice. Reelele variaz n funcie de interesele membrilor reelei, tipul de apartenen al acestora la reea, gradul de interdependen al fiecrui membru, gradul de izolare a reelei fa de alte reele i variaiile n distribuirea resurselor ntre membri. Cuvntul cheie n identificarea membrilor este interesul. Motivul pentru care acetia intr ntr-o reea este ndeplinirea intereselor lor.

Comuniti de politici
Comunitile de politici identific acei actori sau poteniali actori din cadrul sferei politicii respective care mprtesc un scop comun. Reeaua este procesul de legtur din interiorul unei comuniti sau dintre dou sau mai multe comuniti. n acest fel se integreaz dou seturi de motivaii care ghideaz aciunile celor implicai n formularea politicilor: cunoaterea sau expertiza i interesul material. Comunitatea de politici este asociat astfel cu o cunoatere specific a problemei, iar reeaua cu urmrirea intereselor materiale. Separaia ntre reelele i comunitile unui subsistem nu este desigur total, exist un grad de suprapunere: cei care au interese legate de o anumit arie de politic public vor dobndi i cunotine legate de respectiva arie.

3. Luarea deciziei

66 Ca i n cazul celorlalte stadii din cadrul ciclului politicilor publice i n acest caz putem gsi cel puin trei modele: modelul raional de luare a deciziilor, cel gradual i cel aa numit al coului de gunoi.

Modelul raional
Acest model presupune c indivizii sunt raionali, deciziile pe care le iau fiind i ele raionale, logice. Teoreticienii acestui model au identificat cel puin patru secvene de derulare a procesului: inta pentru rezolvarea problemei este stabilit. Toate strategiile alternative pentru atingerea scopului sunt examinate. Toate consecinele semnificative ale fiecrei strategii alternative sunt predicionate i este estimat probabilitatea ca acele consecine s aib loc.

n final, strategia care rezolv cel mai bine problema sau o rezolv la costurile cele mai mici este aleas.

Dup cum se poate observa, acest model presupune c exist un centru unic de decizie, c cei care trebuie s ia decizii sunt indivizi bine pregtii profesional, care au timp s se gndeasc la toate alternativele posibile, i, poate mai important, c au la dispoziie o gam complet de informaii. Un asemenea model de luare a deciziei ar trebui s gseasc cele mai bune soluii pentru o problem, dar n realitatea cotidian foarte rar se pot ndeplini toate aceste condiii. Mai mult, ncercarea de a prevedea fiecare efect al fiecrui factor care poate s intervin n proces este dificil, orict de complex ar fi conceput modelul, ceea ce ne arat c acest model poate fi ntlnit cel mult n rezolvarea unor probleme foarte simple.

Modelul gradual

67 Acest model definete procesul de luare a deciziilor ca un proces politic caracterizat de negociere i de compromisuri fcute de actori care au interese proprii i care trebuie s ia decizii. Deciziile care sunt luate n cele din urm reprezint mai degrab ceea ce este politic fezabil, dect ceea ce ar fi de dorit. i n acest model putem identifica cteva stadii:

Limitarea analizelor la cteva alternative de politici ct mai cunoscute de ctre actori. Luarea n considerare n cadrul analizelor a intelor politicii i a aspectelor empirice ale problemei. Preocupare analitic mai mare pentru lucrurile rele care trebuie s fie ndreptate, mai degrab dect scopuri pozitive care trebuie descoperite. Ideea de baz este c trebuie s ne folosim de ceea ce avem, putnd s mbuntim, s remediem defectele sistemului, nu trebuie s reinventm totul de la nceput, cu alte costuri i fr a ti exact care sunt consecinele. Experiena lucrurilor deja fcute este cea care trebuie s ne ghideze. Exist un stadiu n care se greete, n care se ncearc. Analizele exploreaz doar unele (nu toate) consecine importante ale alternativelor luate n discuie.

Fragmentarea muncii la ct mai muli participani, astfel nct fiecare s i aduc partea de contribuie n rezolvarea de ansamblu a problemei.

Modelul coului de gunoi

Teoreticienii acestui model de luare a deciziei au ca ipotez de lucru c celelalte modele presupun un nivel de intenionalitate, de nelegere a problemelor i de predictibilitate a relaiilor dintre actori care pur i simplu nu exist n realitate. Luarea deciziilor este un proces extrem de ambiguu i imprevizibil i este doar

68 parial legat de cutarea unor mijloace pentru atingerea scopurilor. Actorii i definesc scopurile i mijloacele de atingere ale acestora pe msur ce nainteaz n proces, care proces este n mod necesar ntmpltor i imprevizibil. Cu alte cuvinte, nu exist un model de luare a deciziilor, acest lucru ntmplndu-se adesea ad-hoc.

4. Implementarea politicii
Dup ce o problem a ajuns pe agenda instituional, i mai multe opiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai rmne este punerea n practic a deciziei. Acesta este stadiul implementrii politicii din cadrul ciclului politicilor publice i este definit ca procesul n care programe sau politici sunt puse n practic; arat transpunerea planurilor n practic (Mc Laughlin, citat n Howlett, 1995, p. 153). Acest stadiu poate prea puin problematic, dar numeroase studii demonstreaz c de multe ori o politic public a euat nu pentru c nu ar fi avut mijloacele corecte, sau pentru c nu sa ales calea cea mai bun, soluia cea mai bun, pentru a rezolva problema respectiv, ci pur i simplu pentru c nu a fost bine pus n practic. Exist o serie de factori care pot ngreuna transpunerea n practic a politicilor publice. Printre acetia putem s enumerm: natura propriu-zis a problemelor, condiiile sociale, condiiile economice, noile tehnologii care sunt sau nu la ndemna guvernanilor, cicumstanele politice, opoziia sau insuficiena (cantitativ sau calitativ) a aparatului administrativ care este nsrcinat cu implementarea politicii respective, resursele economice i politice ale grupurilor int, lipsa sprijinului opiniei publice.

5. Evaluarea politicii

69 Evaluarea nchide ciclul politicii publice. Ea transmite reacia de feed-back generat de efectele respectivei politici publice, declannd astfel un nou ciclu: evaluarea unei decizii politice influeneaz aciunile actorilor politici i agenda acestora, iniiind un nou ciclu, ce se va finaliza cu o nou decizie. Evaluarea are totdeauna loc dovad frecventele modificri ale legislaiei i ale deciziilor administraiei. De multe ori ea se produce ns informal. La un nivel mai general, evaluarea politicii se poate face pe trei ci: evaluare administrativ, juridic i politic, care difer ntre ele prin felul n care sunt conduse, prin actorii implicai i efectele lor.

Evaluarea juridic
Al doilea mare tip de evaluare nu are ca int bugetele, cheltuielile sau eficacitatea, ci probemele legale legate de felul n care guvernul implementeaz programele respective. Acest tip de evaluare privete practic posibilele conflicte dintre aciunile guvernului i prevederile constituionale, drepturile omului. Acest tip de evaluare este realizat, de cele mai multe ori de ctre curile de judecat n a cror jurisdicie intr consecinele aplicrii politicii publice.

Evaluarea politic consultri cu subsistemele politicilor i cu opinia public

Evaluarea politic a politicilor guvernului este fcut de toi cei interesai de lumea politic. Spre deosebire de evalurile administrative sau juridice, evaluarea politic nu este n mod necesar una sistematic sau tehnic sofisticat. De cele mai multe ori cei ce fac acest lucru nu sunt interesai de mbuntirea politicii respective, ci doresc s o schimbe sau s i exprime sprijinul. Dei se poate spune c acest tip de evaluare este continu, ea afecteaz procesul politicilor doar n anumite ocazii. Acest lucru se ntmpl cu ocazia alegerilor electorale sau cu ocazia unui referendum, cnd cetenii au posibilitatea de a judeca performanele guvernului respectiv.

70

Un alt model obinuit de evaluare politic sunt consultrile cu grupurile de interese (sindicate, patronate, organizaii non-guvernamentale etc.), sau cu celelalte subsisteme politice. Acestea pot s aib loc fie sub forma unor simple ntlniri, fie n forme mai complexe, de tipul programe, anchete, comitete consultative.

Evaluarea

administrativ

performana

managerial

sistemele de bugetare

evaluarea efortului ncearc s msoare cantitatea intrrilor n program, adic mrimea efortului pe care l-au fcut guvernanii pentru ndeplinirea scopului. Aceste intrri pot fi numrul de persoane implicate n program, spaiile de birouri, comunicaiile, transporturile etc. Toate acestea sunt evaluate n funcie de ci bani s-au cheltuit pentru ele. Scopul acestei evaluri este de a fi o baz de date pentru viitoare evaluri ale eficienei sau calitii serviciilor oferite; evaluarea performaei sau a impactului examineaz mai degrab ieirile din program dect intrrile. Exemple de ieiri pot fi paturi de spitale sau locuri n coli, numr de pacieni ngrijii sau de colari care nva. Principalul scop al evalurii performanei este de a determina ceea ce produce politica aplicat, fa de obiectivele pe care i le-a propus. Acest tip de evaluare produce date care sunt utilizate ca intrri pentru evalurile mai complexe i mai cuprinztoare care urmeaz; evaluarea adecvrii performanei sau evaluarea eficacitii intenioneaz s afle dac programul face ceea ce se presupune c ar trebui s fac. n acest tip de evaluare, performana unui program dat este comparat cu scopurile sale declarate pentru a putea stabili dac programul i ndeplinete obiectivele i/sau dac obiectivele trebuie reajustate n lumina realizrilor programului. Pe baza rezultatelor acestei analize se pot face recomandri pentru schimbarea sau nu a politicii publice. Dei acest tip de evaluare este cel mai folositor pentru factorii de decizie, este i cel mai greu

71 de realizat, deoarece nivelul de informaii necesar este imens, iar nivelul de sofisticare cerut pentru a duce la capt evaluarea este mai mare dect exist n general disponibil;

evaluarea eficienei (cost eficacitate) ncearc s evalueze costurile programului i dac aceeai cantitate i calitate a rezultatelor ar fi putut fi obinut ntr-un mod mai eficient, sau, cu alte cuvinte, la preuri mai mici. Evaluarea intrrilor i a rezultatelor sunt principalele puncte de referin n aceast form de evaluare, fapt extrem de important n lumina constrngerilor bugetare.

evaluarea procesului ncearc s evalueze metodele organizaionale, inclusiv regulile procedurale i de operare, care au fost utilizate pentru ndeplinirea programului. Obiectivul este de a vedea dac procesul n sine poate fi fcut mai eficient. Pentru ndeplinirea acestui obiectiv procesul de implementare a politicii este de obicei mprit n sarcini distincte, ca planificarea strategic, managementul financiar, pentru ca n cele din urm fiecare din aceste sarcini s fie evaluate.

Analiza cost beneficiu

Cea mai elaborat metod de evaluare o reprezint analiza cost-beneficiu. Acest tip de analiz, importat din domeniul de afaceri, este o metod prin care se poate evalua o politic public din punctul de vedere al banilor care sunt cheltuii pentru ea i al beneficiilor care se vor obine. Diferena fa de analiza cost eficacitate descris mai sus este c de aceast dat se identific nu numai cel mai economic mod de a atinge un rezultat (eficiena productiv) ci se determin ce utilizare alternativ a resurselor existente este cea mai benefic pentru societate (eficiena alocativ). Putem astfel decide nu care este cel mai ieftin mod de a construi un anume pod, ci care dintre dou posibile poduri este mai important s l construim. Practic, obiectivul acestei analize este de a gsi modul n care se pot obine aceleai rezultate cu costuri mai mici, sau rezultate mai bune la acelai nivel de costuri. Analiza implic evaluarea tuturor alternativelor i a consecinelor lor n

72 termeni de costuri i beneficii monetare i alegerea acelei alternative care maximizeaz beneficiile i reduce costurile. Costurile i beneficiile sunt astfel determinate de: 1. Enumerarea tuturor consecinelor negative i pozitive care pot s apar din implementarea unei opiuni. 2. Estimarea probabilitii de realizare a fiecrei consecine. 3. Estimarea (n termeni monetari) a costurilor i beneficiilor societii n cazul fiecrei consecine. 4. Calcularea pierderilor i ctigurilor prevzute pentru fiecare consecin prin nmulirea punctelor 2. i 3. 5. Convertirea acestor sume n valoarea lor la un moment de referin de obicei momentul n care se face analiza (un miliard de lei n 2001 nu are aceeai valoare ca un miliard de lei n 2005).

6. Calcularea valorii nete prezente a proiectului, prin nsumarea valorii

tuturor beneficiilor obinute de societate prin punerea n practic a respectivei opiuni i scderea din aceast sum a valorii costurilor suportate de societate (costurile investiiei i consecinele negative produse). Optimul paretian orice aciune poate fi fcut doar dac n urma ei cel puin o persoan are de ctigat i nici una nu pierde nimic acest criteriu poate funciona practic doar n activitatea economic. Pentru a ghida deciziile administraiei a fost derivat un alt criteriu: criteriul Kaldor doar acele alternative de politici publice care maximizeaz beneficiul net fa de costuri pot s fie alese. Altfel spus, o politic poate fi aleas chiar dac vor exista unele pierderi, atta vreme ct ctigurile totale sunt mai mari dect suma tuturor pierderilor. Pe baza analizei cost - beneficii vom aloca reursele acelui proiect (dintre cele care ndeplinesc criteriul lui Kaldor) care are o valoare net prezent mai mare.

B. Modele lineare care explic procesul de realizare a politicilor publice

73 Modelele lineare explicative pentru procesul de realizare a politicilor publice mpart procesul de raslizare a politicilor publice n pai, ncercnd s arate cum evolueaz decizia. V prezentm n continuare un grafic realizat de Merilee Grindle i John Thomas care sintetizeaz abordarea acestui model linear. Aa cum se poate observa, procesul de luare a deciziei e mprit n trei faze (agenda, decizia i implementarea). Din analiza acestui model ar rezulta faptul c procesul de luare a deciziei n politici publice este foarte coerent, organizat, raional, avnd un nceput, un mijloc i un sfrit, iar fiecare parte este legat logic de celelalte. Cei doi autori ne spun c e foarte confortabil s ne gndim c procesul are loc n acest mod n realitate. Dar lucrurile nu sunt n fapt nici pe departe att de simple i clare.

Modelul linear al formarii politicilor

FAZA AGENDEI FAZA DECIZIEI FAZA IMPLEMENTARII
Implementare de succes Decizie n favoarea reformei Pe Agenda Decizie mpotriva reformei

Implementare fr succes

ntrirea instituiilor

Reforma

ntrirea voinei politice

n afara Agendei

C.Modelul interactiv de formare a politicilor publice

74 Pornind de la critica modelului linear cei doi autori formuleaz teoria modelului interactiv de formare a politicilor publice. Ei pornesc de la considerarea procesului de decizie n materie de politici publice, aa cum apare el n realitate. Iniiativele de reform n politici publice pot s fie alterate sau schimbate n oricare stadiu al procesului prin presiunea i interaciunea ntre diveri participani la proces, n special prin intervenia celor care se opun schimbrii status-quo-ului de politic public. n acest model conflictul n jurul deciziei de politic public este pus n eviden. Acest conflict se regsete att n fazele de formulare a politicii publice, ct i n fazele de ratificare (legitimare) i chiar n faza de implementare. Conform acestui model procesul de decizie n politica public trebuie vzut ca o serie de stadii formale i informale, n care interacioneaz o diversitate de actori avnd fiecare propriile interese i preocupri vis-a-vis de luarea unei decizii ntr-un anume sens. Efectele schimbrii de politic public devin mai vizibile n faza de implementare. i n aceast faz pot avea loc schimbri ale concepiei originale. Trebuie reinut faptul c orice schimbare de politic public implic schimbri la nivelul costurilor i beneficiilor, la nivelul structurii instituionale. Fiecare decizie de politic public implic ctigtori i perdani. Acetia pot s fie din sfera politic, din sfera birocratic sau din publicul politicii publice n cauz.

75

Model interactiv al formrii politicilor publice

Probleme

Agenda politicilor

Fazele deciziei

Caracteristicile politicilor publice

Spatiul conflictual Public Respins / Implementat Birocratic Respins / Implementat

Creatorii politicilor publice stabilesc i mobilizeaz resurse pentru susinerea reformei

Resurse necesare: Politice Financiare Manageriale Tehnice

Managerii

politicilor publice

stabilesc i mobilizeaz resurse pentru susinerea reformei

Rezultate poteniale multiple

76

Rolul analizei in formarea politicilor publice

Grupuri de donatori

Munca analitica

Politici publice nationale

Procesul de implementare al politicilor publice

Policy makers

Practicienii

Grupuri de interes

I.

INSTRUMENTELE POLITICILOR PUBLICE

Instrumentele politicilor publice sunt acele mijloace prin care administraia ncearc s pun n efect politicile publice. O posibil clasificare identific zece mari tipuri de instrumente de politici publice:

77 Instrumente de voluntariat Familie i comunitate Organizaii de voluntari Piee private Instrumente mixte Informaii i recomandri Subvenii Vinderea unor drepturi de Instrumente de reglementare Reglementri ntreprinderi publice Asigurarea direct a bunului /

Sczut Sursa: Howlett, 1995

proprietate serviciului Impozite Nivel de implicare al statului Ridicat

Instrumentele voluntare
Principala caracteristic a instrumentelor voluntare este c ele nu implic sau implic puin guvernul. Guvernul decide adesea c nu va face nimic pentru a rezolva problema respectiv, considernd c acest lucru poate fi fcut cel mai bine de ctre pia, familie, sau de ctre organizaiile de voluntari (inclusiv unele foarte puternice precum biserica).

Instrumentele de reglementare
Aceste instrumente direcioneaz aciunea individual sau a unor firme pentru rezolvarea unei probleme. Guvernul poate emite reglementri prin care anumite activiti s fie preluate / furnizate de un ter (individ sau firm), sau poate decide s fac el acele activiti.

Instrumentele mixte
Acestea combin elemente din cadrul instrumentelor de voluntariat i a celor de reglementare. Acestea permit guvernului diferite grade de implicare, care pot merge de la un minimum de diseminare a informaiilor pn la maximum impozitarea unor activiti care nu sunt dorite.

ANEXE

78 Anexa 1. ( dup Carl V. Patton i David S. Sawicki - Basic Methods of Policy Analysis and Planning)

Identificarea alternativelor
Analiza de politici publice pivoteaz n jurul problemei alegerii alternativelor. In alegerea celei mai potrivite alternative utilizm criteriile de evaluare care msoar compatibilitatea alternativelor n discuie prin raportare la obiectivul de indeplinit. Cea mai bun alternativ este aleas dintr-un set de alternative posibile. Realizarea listei de alternative ct mai bogat, mai generoas, este un pas foarte important. Pe aceast list este bine s se gseasc toate alternativele fezabile. Nu trebuie s le judecm de la nceput. Cea mai bun alternativ se va selecta prin comparatie i raportare la diferitele criterii stabilite de ctre analist. Crearea alternativelor: Modificarea soluiilor existente ca o modalitate de a genera noi alternative. Tabelul de mai jos are o funcie euristic. n momentul n care dorii s realizai o alternativ de tip status-quo modificat putei utiliza tabelul ca surs de inspiraie. Aici sunt prezentate cteva tipuri de schimbri paramentrice des utilizate. Nu este o list exhaustiv. Mrire Micoreaz Substituii Combinai Rearanjai Mrete, lrgete.Adaug resurse.Aplic mai des.Multiplic. Exagereaz.Adaug noi componente. Micorai, scurtai, ngustai.Miniaturizai. Omitei, renunai la, mprii, fragmentai. Schimbai ntre ele componentele. Schimbai ordinea.Utilizai

materiale diferite. Schimbai locaia. Schimbai finanarea. Amestecai dou abordri.Combinai departamente.Combinai scopuri. Combinai finanri. Rearanjai. Inversai. Schimbai implementarea. activitilor. ncetinii secvenele. Rearanjai Accelerai ordinea

implementarea.

79

Se pot schimba i locaia, ritmul de implementare, modul de organizare al programului. Locaia Locaia singular versus locaie multipl. Locaie nodal, centru i filiale, aranjamente liniare. Locaie permanent versus locaie Timing Finanare temporar. Mobil, rotativ, mixt sau segregat. Acccelerat, moderat, lent. Secvene. n acelai timp. Oferire sau cumprare. Cu taxe sau user free. Subsidii. Utilizare de preuri marginale sau medii. Plata n funie de posibiliti sau de beneficiile derivate. Co-plat. Deductibil. Parial subvenionat. Total Organizare subvenionat. Centralizat, descentralizat. Tipul de mandat, tipul de reglementare. Prohibitoriu. Organizarea informaiei. Accent pe decizia individual.

Anexa 2. (dup documente USAID Implementing policy change series http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html )

Analiza strategic

stakeholderilor: un instrument vital pentru managementul

Recunoaterea rolului cheie jucat de stakeholderi n determinarea politicii, n implementarea acesteia i n ceea ce privete rezultatele ei, a condus ctre considerarea analizei stakeholderilor ca reprezentnd un instrument vital al managementului strategic. Scop: analiza stakeholderilor are ca scop precizarea intereselor indivizilor i grupurilor care trebuie considerate n momentul n care se ia o decizie. n acelai timp analiza ar trebui s indice de ce este necesar s fie luate n considerare aceste interese.

80 Actorii sau grupurile ale cror interese trebuie considerate n analiz: Actorii/grupurile care se afl n poziii ce pot produce daune ori pot slbi autoritatea sau suportul politic al decidentului/organizaiei. Actorii/grupurile a cror prezen sau suport furnizeaz un beneficiu net ori ntresc o organizaie sau sporesc autoritatea decidentului(i capacitatea de a asigura conformarea la decizii). Actorii/grupurile care sunt capabili s influeneze direcia aciunilor organizaiei sau s se amestece n acestea. Analiza stakeholderilor se centreaz pe dou elemente cheie: a) Interesul pe care grupurile/actorii l au ntr-o problem particular. b) Cantitatea i tipul resurselor pe care ei le pot mobiliza pentru a influena rezultatele n ceea ce privete problema respectiv. Regula: doar acele grupuri sau actori care dein resurse reale i mobilizabile ce pot fi aplicate pentru sau mpotriva organizaiei i care au interese vis-a-vis de problema respectiv trebuie luate n considerare. Ele sunt acelea care au capacitatea de a influena n mod direct rezultatele politicii.

Abordri ale analizei stakeholderilor

Brinkerhoff (1991) abordarea analizei stakeholderilor din perspectiva lui Brinkerhoff se centreaz pe utilizarea ei ca instrument pentru conducerea programelor. Aceastr centrare subliniaz identificarea a ceea ce programul are nevoie de la stakeholderii si pentru a fi efectiv implementat. Aceste nevoi sunt prezentate n termeni de tipuri de schimbri ntre program i stakeholderii lui principali.(De exemplu: financiare, intrri fizice, suport politic, asisten tehnic, aprobri etc.) Stakeholderii sunt identificai i clasificai n funcie de: resursele pe care ei le controleaz

81 de interesele lor vis-a-vis de activitile programului i rezultatele care se vor obine de importana lor n cadrul diferitelor tipuri de schimbri. Brinkerhoff face o matrice a analizei stakeholderilor n care actorii preocupai de o problem particular sunt aezai pe o ax vertical, n timp ce axa orizontal prezint anumite tipuri de schimbri(sau resurse) pe care actorii le pot aduce n program. Limitele acestei abordri: 1. n timp ce schimbrile sau resursele sunt notate, gradul n care aceste resurse sunt de fapt importante pentru rezultatele problemei nu sunt uor de perceput. 2. nu este indicat gradul n care grupul are capacitatea de a mobiliza resursele sau schimbrile notate. Honadle i Cooper (1989) matricea lor aeaz de-a lungul axei orizontale actorii sau stakeholderii principali i pe axa vertical pun o serie de probleme n cadrul crora aceti stakeholderi e posibil s aib un impact sau capacitatea de a le rezolva. Aceast matrice nu este clar n ceea ce privete cum pot, de fapt, stakeholderii ajuta n rezolvarea problemei indicate. Matricea nu indic nivelul de interes al stakeholderilor vis-a vis de problema respectiv. Gamman (1991)- este o abordare mai descriptiv i analitic i de aceea mai cuprinztoare. Aceast abordare nu nir doar actorii importani ci intenioneaz s msoare importana lor relativ, interesele i obiectivele lor, cum aceste interese intr n conflict cu altele i liderii fiecrui grup. Analistul trebuie s ia n considerare actorii/grupurile care ies n eviden i s determine care grupuri nemobilizate sau neorganizate pot fi afectate de politic i cum se pot simi vis-avis de acea politic. Aceast abordare cere un grad mare de familiaritate cu mediul. Astfel, dac se realizeaz o asemenea analiz, trebuie fcut un efort pentru a obine asisten de la cei care dein informaiile la nivel local. Limite:

82 1. nu specific ct de multe i care grupuri sunt sau trebuie s fie luate n considerare. 2. nu examineaz natura resurselor stakeholderilor i nici capacitatea lor de a mobiliza aceste resurse. Lindenberg i Crosby (1981) dezvolt o matrice n care informaia pentru fiecare grup este aranjat n conformitate cu interesele acestuia, nivelul resurselor pe care le posed, capacitatea de a mobiliza aceste resurse i poziia grupului vis-a-vis de problema n discuie. Tabelul 1 Grupul Interesul grupului n Resursele ceea ce privete problema Capacitatea resursele Poziia vis-ade problem de a mobiliza vis

n prima celul sunt specificate grupurile care vor fi afectate de politic sau de decizia ce se va adopta. n cadrul celei de-a doua sunt listate acele interese ale grupului care vor fi afectate. ntrebarea la care trebuie s se rspund este care sunt interesele specifice ale grupului n ceea ce privete politica? Este necesar s fie selectate doar acele dou sau trei interese ori ateptri care sunt cele mai importante.

n a treia celul sunt notate acele resurse pe care grupul le posed care pot fi aduse s susin luarea deciziei sau implementarea politicii. ntrebrile la care trebuie s se ofere rspuns sunt: poate grupul s ofere cunoatere sau informaii specifice? Statusul sau prezena grupului de o parte a problemei poate fi important pentru implementarea sau blocarea acesteia?

Dac grupul posed resurse ce pot fi aduse pentru susinere, este important de tiut dac acesta este capabil s mobilizeze aceste resurse

83 repede sau mai lent. O mobilizare rapid este avantajoas dac problema este urgent i mai puin avantajoas dac impactul acesteia este mai ndeprtat. n cea de-a patra celul trebuie notat tocmai capacitatea de a mobiliza resursele. n final trebuie specificat poziia grupului n ceea ce privete problema.

Regul: trebuie luai n considerare doar acei actori cu o poziie fa de problem i resurse care pot fi aduse pentru susinere. Analiza stakeholderilor este util pentru a ctiga o mai bun nelegere a intereselor i resurselor actorilor importani pentru luarea deciziei de politic i implementarea acesteia. Pentru a spori efectele ei este bine dac se folosete n combinaie cu alte metode ale managementului strategic: harta politic, analiza jocului de putere/forelor politice, analiza mediului politic. Combinat cu harta politic analiza stakeholderilor poate ajuta la stabilirea locului grupurilor politice pe hart.

Cum trebuie condus o analiz de stakeholderi

Sunt cteva motive pentru care se realizeaz analiza stakeholderilor: a) Identificarea clientului i locului su n mediu (cine este, ce se presupune c va face, importana poziiei sale n comparaie cu alii) i pentru a nelege cteva din presiunile i ateptrile vis-a-vis de rolul pe care l joac. b) Analistul trebuie s dobndeasc o nelegere mai larg a mediului i a modului n care stakeholderii interacioneaz cu acest mediu i cu organizaia cu scopul de a juca un rol mai eficace n relaia cu clientul. c) Managerii pot deine opiuni solide n ceea ce privete stakeholderii care sunt n conflict cu percepiile generalizate din mediu. d) Analistul poate produce un decupaj iniial care s fie examinat de client.

84 Paii ce trebuie urmai: ntocmirea unei liste a grupurilor care par a fi cele mai relevante pentru problema de politic luat n considerare. Nu trebuie s fie restrictiv aceast list n aceast faz, este bine s fie dezvoltat o list ampl care apoi s fie redus. Dac este disponibil suficient informaie se poate lua n considerare schiarea unei hri politice sau s se ncerce o analiz a forelor politice/jocului de putere. Elaborarea unor ipoteze preliminare referitoare la dispunerea stakeholderilor i la importana lor relativ. Cutarea celor care dein informaii la nivel local pentru a obine opiniile lor referitor la principalii actori i la interesele lor. Analistul este ncurajat s utilizeze ct mai multe persoane care pot oferi asemenea informaii: jurnaliti, oficiali ai bisericii, lideri ai grupurilor de afaceri, parlamentari, lideri ai partidelor politice, oficiali ai organizaiilor finanatoare internaionale, lideri ai grupurilor de interes, profesori universitari, consultani, oficiali ai ambasadelor, sindicalitii, comentatori radio i tv, institute de management, oficiali militari. Metodele utilizate pentru a obine informaii pot fi: interviurile,panel cu grupuri informale, ateliere de lucru. Sunt dou momente n care analiza stakeholderilor este decisiv: 1. Cnd politica este formulat n momentul n care deciziile privind cine este n favoarea ei sunt luate. n acest moment n care stakeholderii nu sunt luai n considerare, managerii pot furniza un important aspect n ceea ce privete stakeholderii decisivi i a modului cum pot afecta ei rezultatele politicii. Din moment ce factorii de decizie (policy makers) nu se afl n contact direct sau au de-a face foarte puin cu stakeholderii importani, informaia oferit de manager poate fi decisiv.

85 2. La formularea strategiei de implementare a politicii. Este

important o analiz a stakeholderilor pentru a se cunoate unde exist suport pentru politic.

Anexa 3. (dup documente USAID Implementing policy change series http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html )

Implementarea politicilor publice

Exist n general cteva trsturi importante ce disting activitile de schimbare a politicilor publice de proiecte i programe. Aceste particulariti combin ceea ce determin distinctive sunt: Implementarea politicilor publice nu este un proces coerent i linear. Prin implementarea politicilor publice, schimbarea este cel mai adesea multi direcional, fragmentat, frecvent ntrerupt i impredictibil. Cum se stabilete succesiunea aciunilor i spre ce se ndreapt atenia poate fi extrem de dificil i poate varia n timpul procesului de schimbare a politicilor publice. Procesul implementrii politicilor publice nu poate fi sarcina unei singure agenii. n majoritatea cazurilor, politicile publice necesit aciunea comun a diverselor agenii sau grupuri. Chiar dac una dintre acestea este oficial agenia care ndrum, n realitate nu exist entitate individual rspunztoare de implementarea politicilor publice Autoritatea i responsabilitatea sunt mprite ntre actorii implicai, ceea ce presupune c managementul tradiional al comenzii i controlului nu este aplicabil. un proces complex i dificil de implementare a politicilor publice, chiar i pentru cei mai experimentai manageri. Aceste trsturi

86 Procesul de implementare al politicilor publice genereaz

ctigtori i nvini. Spre deosebire de proiecte i programe care distribuie selectiv beneficiile unor grupuri, politicile publice implic n general dezavantajarea unor grupuri prin aplicarea de impozite concomitent cu avantajarea altor grupuri. Acest lucru presupune faptul c reformele politicilor publice au adesea un caracter politic ridicat. Dificultatea obinerii resursele necesare implementrii politicilor publice. Proiectele i programele au bugete consacrate, spre deosebire de politicile publicen special la nceputul reformei-care nu dein fonduri pentru implementare. Realizarea progresului n ceea ce privete politicile publice presupune lobby pentru noi fonduri, identificarea surselor existente pentru implementare i susinere dar i negociere pentru redistribuirea resurselor. Toate aceste eforturi sunt supuse proceselor asociate formrii bugetelor naionale i curentelor politice schimbtoare.

Cadrul implementrii politicii publice (CIP)

Caracteristicile diverse ale implementrii politicii publice au artat necesitatea dezvoltrii de ctre cei care le vor pune n aplicare, a unui nou mod de gndirea asupra folosirii procesului de reform. Prin CIP, USAID a dezvoltat o modalitate n scopul sprijinirii managerilor de politici publice n nelegerea i folosirea dificultilor asociate cu implementarea politicilor publice. Cadrul propus de USAID mparte implementarea n ase cerine secveniale . Cerina 1- Legitimare Legitimarea sau modalitatea prin care politica este acceptat ca fiind important, dezirabil i realizabil, poate fi critic pentru politicile ale cror fonduri provin din donaii, i care risc s fie vzute ca fiind impuse de ctre

87 donatori. Legitimarea presupune obinerea sprijinului persoanelor potrivite n ara respectiv n vederea impulsionrii procesului de reform. Rezultatul acestei cerine este apariia unui individ sau grup care s fie privit drept campion al politicii publice i care s i asume conducerea sarcinilor ulterioare ale implementrii. Cerina 2-Instituire-formare Instituirea-formarea, sau obinerea sprijinului activ de la cele grupuri care privesc reforma propus ca fiind dezirabil i benefic, necesit transformarea acesteia n angajament n scopul realizrii obiectivelor politicilor publice. Instituirea-formarea este diferit de legitimare n sensul c oamenii pot privi reforma ca fiind dezirabil, dar nu sunt dispui spre alocarea de resurse sau efort n vederea realizrii acesteia. Concomitent cu procesul de cutare al susintorilor, instituirea-formarea i propune s reduc opoziia grupurilor ce consider reforma ca fiind duntoare. Aceast cerin trebuie aplicat pe tot parcursul procesului de implementare n vederea asigurrii sprijinului continuu i evitrii ntrzierilor. Cerina 3-Acumulare de resurse Acumularea de resurse presupune asigurarea faptului c bugetele prezente i viitoare dar i resursele umane alocate sunt suficiente pentru sprijinirea cerinelor implementrii politicilor publice. Realizarea acestei cerine poate implica o varietate de activiti, cum ar fi negocieri cu ministerele pentru fondurile alocate de la buget sau realizarea unor noi sisteme de alocare a resurselor. Cerina 4-Structura/Modelul organizaional Structura/modelul organizaional implic reglarea obiectivelor, procedurilor, sistemelor sau structurilor, n cadrul ageniilor responsabile cu implementarea politicilor publice. Aceast cerin poate implica constituirea unor noi organizaii, formale i informale, care vor face legtura cu diversele pri care dein rol diverse n implementare. Cerina 5-Aciuni de mobilizare

88 Aciunile de mobilizare se construiesc n jurul tuturor prilor implicate n implementarea politicilor, care i pun la dispoziie devotamentul i resursele n vederea identificrii i realizrii strategiilor de aciune i a realizrii schimbrii. Aciunile de mobilizare aduc mpreun n cadrul structurii organizaionale create, prile implicate n implementare i resursele aferente n scopul dezvoltrii i parcurgerii etapelor necesare pentru transformarea inteniei n rezultate. Cerina 6-Impactul de monitorizare Impactul de monitorizare sau dezvoltarea i folosirea sistemelor n vederea monitorizrii progresului implementrii, reprezint ultima cerin a implementrii politicilor publice. Monitorizarea sistemelor atrag pe de o parte, atenia factorilor de decizie asupra obstacolelor implementrii i pe de alt parte i informeaz asupra impactului intenionat sau neintenionat ca efect al eforturilor implementrii.

Dimensiunea managementului strategic al implementrii politicii publice

O modalitate important de folosire a cadrelor implementrii politicii publice o reprezint diagnosticarea problemelor i barierelor ntmpinate n efortul reformei implementrii. Un exemplu n acest sens l reprezint dificultile n securizarea resurselor necesare ntmpinate de prile care au puterea n implementare (cerina 3), ceea ce presupune c nu a fost acordat suficient atenie legitimizrii politicii publice i prilor cu putere n implementare care vor putea susine politica (cerina 1 i 2). Dincolo de analiz, cadrul implementrii poate ajuta prile implicate din punctul de vedere al dimensiunii manageriale a implementrii politicii publice. n acest caz se pot contura strategiile de implementare n vederea obinerii obiectivelor pe termen lung i/sau a unui ghid zilnic al managementului reformei prin punctarea zonelor care necesit atenie imediat. O dat ce prile care dein puterea n implementare au localizat succesiunea cerinelor procesului de implementare i au determinat ce nevoi

89 trebuie satisfcute, managementul strategic poate uura efortul atingerii obiectivelor. Managementul strategic poate fi privit mai degrab ca un mod de gndire sau de abordare a unei probleme dect un simplu ghid. Managementul strategic ajut prile implicate n implementare prin direcionarea lor ctre o privire exterioar asupra mediului extern, privire interioar asupra organizaiilor i a structurilor i n perspectiv asupra strategiilor sau resurselor. Privirea exterioar i cea n perspectiv sunt elemente eseniale ale managementului strategic i merg mai departe de dimensiunea nimeni nu este la putere caracteristic procesului de implementare al politicilor publice.

Calitile managementului strategic pentru schimbarea procesului de implementare a politicii publice

Calitile managementul strategic sunt importante deoarece permit prilor implicate n implementare s fac fa provocrilor reformei politicilor publice. Managementul strategic poate fi privit n termenii unei prescurtri conceptuale ca fiind capacitatea de a privi exterior, interior i n perspectiv. Privire exterioar. Este cunoscut tendina managerilor de concentrare asupra preocuprilor zilnice ale rutinei birocratice i lipsei ateniei ctre performan. Prile implicate n implementarea politicilor publice trebuie s i dezvolte capacitatea de extindere a ateniei dincolo de graniele propriei organizaii, ceea ce presupune contientizarea a ceea ce este acolo(out-there) i gsirea modalitilor potrivite de rspuns. Acest lucru presupune identificarea stakeholderilor cheie; creearea oportunitilor pentru participare; identificarea parteneriatelor n sectoarele publice, private sau voluntare; selectarea obiectivelor posibile i rezolvarea conflictelor. Privire interioar . Obinerea rezultatelor este dependent de structurile interne eficiente, sisteme i proceduri. Specifice acestui caz sunt dificultatea identificrii modalitilor eficiente de realizare i implementare a programelor; conducerea organizailor; angajarea, instruirea i motivarea personalului;

90 alocarea, monitorizarea i contabilizarea resurselor. Lipsa unui nivel minim de eficien operaional va produce dificulti n gndirea i aciunea strategic. Perspectiva. n vederea obinerii scopurilor politicilor publice este imperios implicarea concomitent a strategiilor, structurii i a resurselor. Aceasta presupune atenia ctre sustenabilitate, ceea ce implic capacitatea de a anticipa i a fi pro-activ, nu de a rspunde prompt i n timp util. Este insuficient s fii pregtit pentru ceea ce este critic astzi, prile implicate n implementare fiind nevoite s aib capacitatea de a identifica i a fi pregtite pentru tot ceea ce va fi critic n fiecare din zilele care urmeaz. Este important capacitatea operaional n evaluare i monitorizare, care se extinde ctre acele capaciti] cum ar fi conducere, organizare i viziune n perspectiv.

Metodele implementrii politicii publice

Pentru a ajuta prile implicate n implementare n nelegerea diverselor elemente ale managementului strategic(perspectiva extern, intern i viitoare), USAID a realizat dezvoltarea i prelucrarea unui set de metode de implementare a politicii publice. Acest set de metode este mobil i poate fi aplicat politicilor dintr-o gam larg de sectoare, dar i cerinelor secveniale ale implementrii politicilor publice. Mai mult, acest set de metode poate ajuta prile implicate n implementare s realizeze un model de politic public democratic i operaional. Un exemplu n acest sens este rspndirea informaiei despre noile politici, implicarea cetenilor n procesului reformei, dar i construirea proceselor de rspuns i responsabilizare a acestora. n cele ce urmeaz sunt prezentate exemple de astfel de metode.

Analiza prilor interesate(stakeholder)

Analiza stakeholderilor ajut managerii n identificarea indivizilor sau grupurilor care au un interes, sau o miz n procesul de luarea deciziei. Aceast

91 metod furnizeaz o modalitate de asigurare a sprijinului sau opoziiei stakeholderilor i de evaluare a resurselor pe care prile interesate le au la dispoziie pentru a aciona. Acesta metod presupune realizarea unei liste a stakeholderilor, clasificarea acestora n susintori, opozani i pri neutre, evaluarea resurselor pe care le au la dispoziie i cu care sprijin sau se opun politicilor publice dar i capacitatea acestora de a angaja aceste resurse, i nu n ultimul rnd care sunt grupurile cele mai importante ale cror influen trebuie cutat.

Localizarea politic
Localizarea politic prezint analiza stakeholderilor prin crearea unei reprezentri grafice a mediului politic pentru o anumit politic public. Aceast reprezentare ofer o viziune de ansamblu asupra opoziiei i susinerii implementrii politicii i permite prilor implicate gsirea acelor posibiliti prin care strategiile de implementare pot reface coaliiile susintorilor i opozanilor.

Seminariile de politici publice

Seminariile de politici publice sunt o metod care permite schimbul informailor ntre stakeholderi, discuia problemelor i construirea consensului dar i dezvoltarea unor planuri de aciune. Seminariile pe teme de politic public sunt o variant a ntlnirilor de planificare a echipelor de implementare i a seminariilor de lansare de proiect folosite n stadiul de nceput al programelor.

Negocierea
Negocierea este predominant n implementarea politicilor publice i este constituit dintr-un set de metode analitice ce presupun aducerea problemelor

92 existente la punctul negocierii, determinarea rezultatelor acceptabile i definirea strategiilor ctigtoare. Aceste metode sunt integrate tehnicilor de comunicare inter-personale pentru realizarea discuiilor, rezolvarea conflictelor i realizarea nelegerii(acordului).

Coordonarea
Coordonarea implic legturile ntre actori multipli care au diverse roluri n implementarea politicilor publice n aa fel nct paii reformei pe care i parcurg s fie complementari i s contribuie la realizarea rezultatelor proiectate ale reformei politicii publice. Coordonarea presupune schimbul de informaii, schimbul de resurse i aciunea comun. Canalizarea ateniei pe coordonare poate ajuta partenerii procesului de implementare a politicilor publice n specificarea modalitilor de coordonare folositoare, n stabilirea unor reguli de baz pentru parteneriat, i asigurarea ca regulile s nu devin prea formale i constrngtoare i cutarea oportunitilor de tipul ctig-ctig(win-win) n lucrul n echip.

Anexa 4. Caracteristicile analizei de politici publice

O atenie deosebit trebuie acordat managementului implementrii de politici publice. Procesul de management strategic n abordarea politicii publice poate fi privit ca un proces ciclic, cuprinznd civa pai importani: Crearea unui cadru de dezbatere i analiz a strategiei de implementare a politicii publice Analiza situaiei politicii publice, incluznd analiza mediului politic i birocratic, coninutul politicii publice, analiza ateptrilor i resurselor grupurilor interesate n rezultatele deciziei de politic public (stakeholderi)

93 Identificarea problemelor strategice Design de politic public i strategia de implementare Design pentru procesul de monitorizare si evaluare a politicii publice n aa fel nct s se poat face eventualele ajustri necesare.

Implementarea de politici publice nu reprezint un proces simplu, mecanic de punere n practic a deciziilor. Implementarea politicilor publice reprezint un proces in sine, o secven specific a ciclului de realizare a politicii publice, de reuita creia depinde succesul general al politicii publice n cauz. Faza de implementare a politicii publice marcheaz elementul de reform adus de politica public, d substan deciziilor de schimbare a status-quo-ului unei politici considerate ca necesitnd schimbare sau n implementarea unei politici publice noi. Prin implementarea deciziilor de alocare de resurse (materiale, financiare, simbolice sau logistice) n vederea rezolvrii unei probleme sociale identificate si transpuse in limbaj politic pe agenda factorilor de decizie, se vor crea efecte n mediul specific politicii publice respective. Cu alte cuvinte, se va altera staus quoul politicii publice iniiale (se va schimba ceva) sau se vor produce schimbri pentru persoane i grupuri vizate de o politic public nou. Specific pentru faza de implementare recomandm managerilor din sectorul public utilizarea analizei caracteristicilor politicii publice (Policy Characteristics Analysis). Acest tip de analiz reprezint un instrument de lucru foarte util pentru nelegerea dimensiunii si dinamicii politicii publice, mediului in care politica public opereaz, suportului sau opoziiei din partea publicului sau administraiei. Analiza caracteristicilor politicii publice ajut la structurarea strategiei de implementare a politicii publice, oferind detalii despre specificul politicii publice i a mediului n care ea opereaz. Scopul utilizrii acestui instrument este acela de

94 a susine efortul pentru nelegerea sistematic a politicii publice care urmeaz s se implementeze. Prin utilizarea analizei caracteristicilor politicii publice managerii din administraia public pot obine informaii despre: Motivaia pentru care o anume schem de politic public a fost realizat (de ce aceast politic public) Contextul n care politica public se va implementa (mediul politic, administrativ, percepia publicului) Care vor fi consecinele schimbrilor introduse de plitica public (pentru cine, n ce sens) Care vor fi cele mai probabile reacii ale publicului sau administraiei n momentul implementrii politicii publice. n analiza politicii publice trebuie s lum n considerare att elemente care in de consecinele asupra publicului ct i elemente care in de constrngerile birocratice. n funcie de natura politicii publice aceste dou elemente vor influena specific condiiile i dinamica procesului de implementare. EXEMPLU: O politic public care i propune eliminarea subsidiilor va prezenta o complexitate administrativ minor, poate fi implemetat cu usurin, dar va genera reacie public imediat i semnificativ. O politic public care i propune descentralizarea cere un efort administrativ considerabil, se va extinde pe o perioad mare de timp i nu va avea un impact imediat asupra publicului. Dar va produce reacii diverse administraiei. Procesul de implementare a oricrei scheme de politic public prezint o combinaie de elemente tehnice i metodologice, unele care in de implicarea birocraiei i altele care in de reacia publicului. Analiza caracteristicilor politicii publice ofer cadrul teoretic i metodologic prin care putem identifica elementele eseniale legate de implementarea unei politici publice, putem nelege cine sunt cei afectai de decizia de alocare de resurse ntr-un anume domeniu de politic din partea

95 public (indivizi, grupuri, entiti juridice), n ce sens sunt afectai, cu ce posibile consecine. V oferim o schem simpl de analiz a caracteristicilor unei politici publice 1. Ce i propune s fac politica public?(scopul politicii publice) 2. Care este impactul dorit prin implementarea politicii publice? Ce se ateapt ca ea s genereze sau s faciliteze? 3. Ce anume a impulsionat (generat) apariia politicii publice? Ce iniiative sau ce grupuri au stat la baza impunerii ei pe agenda politic? 4. Cine a jucat un rol decisiv n adoptarea politicii publice respective? A aprut n urma recomandrii unei organizaii donatoare ca o condiionalitate? A aprut n urma unui proces politic de negociere i n cazul acesta care a fost poziia original a celui care a stat la originea propunerii iniiale? Toate sunt ntrebri care v pot ajuta s nelegei voina politic din spatele deciziei. 5. Care este natura beneficiilor? Vor fi persoane i grupuri afectate att n zona publicului ct i n zona birocraiei. ntrebri specifice care v pot ajuta s analizai caracteristicile beneficiilor pentru fiecare categorie de beneficiar n parte. Variabilele includ: Vizibilitatea beneficiilor Distana n timp n care se vd beneficiile ntre implementare i impact Nivelul mbuntirii pe care o aduce noua schem de politic public fa de status-quo Gradul de concentrare Gradul n care beneficiile par s fie cu sum zero.

2. Care este natura costurilor implicate de reforma politicii publice i cine sunt cei care le vor suporta? Deciziile de politic public produc att ctigtori ct i perdani att n zona publicului ct i n zona

96 birocraiei. ncercnd s rspundei la urmtorul set de ntrebri putei nelege mai bine natura costurilor pentru fiecare grup n parte: Vizibilitatea costurilor Distana n timp n care se vd costurile ntre implementare i impact Gradul de deteriorare al situaiei dup status-quo ct de dureroas va fi tranziia Cum se grupeaz costurile pe: financiare, politice si costuri legate de statut. 3. Care este gradul de complexitate al schimbrilor aduse de noua politic public att pentru public ct i pentru birocraie? Anumite politici pot implica schimbri majore pentru public, altele pentru birocraie, altele pentru ambele categorii. Gradul i complexitatea schimbrii pentru public i/sau birocraie ncercnd s rspundei la urmtoarele chestiuni: Varietatea schimbrilor nou introduse Care sunt schimbrile pentru public? Care sunt schimbrile pentru birocraie?

Bibliografie:

97

1. Buchanan, James M.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editata de James M. Buchanan, Robert D. Tollison si Gordon Tullock. Texax A&M University Press. 2. Buchanan, James M. si Gordon Tullock.1962.The Calculus of Consent. University of Mishigan Press. 3. Bennet, Douglas C. si Kenneth E. Sharpe.1985.Transnational

Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry.Princeton University Press. 4. Dye, Thomas R..Understanding Public Policy 1998, Prentice-Hall. 5. Dunn, William N.1978Public Policy Analysis 6. Easton, David.1965.A Framework of Political Analysis Prentice Hall 7. Grindle, Merilee S.1980.Politics and Policy Implementation in the Third World.Princeton University Press. 8. Grindle. Merilee S. si Thomas, John W.1991.Public choices and policy change:the political economy of reform. The Johns Hopkins University Press.

9. Howlett, Michael, M. Ramesh, Studying Public Policy Policy Cycles and

Policy Susystems, Oxford University Press, Oxford et al., 1995;

10. Le Grand, Julian, Will Bartlett, Quasi Markets and Social Policy,
MacMillan, London et al., 1993;

98

11. Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through in Public

Administration Review 12. Lindblom,Charles. The policy-Making Process(Englewood Cliffs,

NJ:Prentice Hall, 1980),p.26 13. Lowi, Theodore J..1969.The End of Liberalism:Ideology, Policy,and the Crisis of Public Authoritz.New York.Holmes and Meier. 14. MacRae, Duncan.1979.Concepts and Methods of Policy Analysis n Society no:16 din 1979 15. Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and

Accomodation. In volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner si Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co 16. Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.Princeton University Press.

17. Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. In volumul

Understanding Political Development editat de Myron Weiner si Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co. House Publishers, Chatham NJ, 1986 18. Quade, Edward S.1982.Analysis for Public Decisions New York:Elsevier Scientific 15. Peters, B. Guy, American Public Policy: Promise and performance, 2nd edition, Chatham

99
19.

Rondinelli,

Dennis

A.1973.

Urban

Planning

as

Policy

Analysis:Management of Urban Change in Jounal of the American Institute of Planners 20. Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press 21. Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current ResearchIn volumul Bringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer si Theda Skocpol. Cambridge University Press. 22. Sabatier, Paul A. 1999.Theoretical Lenses on Public Policy. Westview Press. 23. Stone, Deborah.1988.Policy Paradox:the art of political decision making. W.W.Norton&Company, New York. 24. Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992
25.

Ukeles, Jacob B.1977.Policy Analysis:Myth or Reality? n Public Administration Review no:37 din 1977.

26. Weimer, David L. i Vining Aidan R.1989.Policy Analysis:Concepts and Practice Englewood Cliffs NJ:Prentice Hall. 27. Williams, Walter.1971.Social Policy research and Analysis:the experience in the Federal Social Agencies.New York: American Elsevier 28. Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown.

100

29. Wildavschy, Aaron.1979.Speaking Trouth to Power. The Art and Craft of Policy AnalysisBoston. Little, Brown.

USAID

Implementing

policy

change

series

http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html