PAI SPRE CONSTRUIREA UNUI MODEL OPERAIONAL AL REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE*

Sorin Dan ANDOR

Conf. univ. dr., Departamentul de Administraie Public, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, Universitatea BabeBolyai, Cluj-Napoca

Ciprian TRIPON
Lect. univ., Departamentul de Administraie Public, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, Universitatea BabeBolyai, Cluj-Napoca

Public administration reform is a widely discussed topic in the literature. The present article tries to explicit some of the necessary steps in order to try to evaluate reforms. Based on existing definitions, reform is seen as a systemic and structural change, with transformational and transactional elements intended and planned. For the study of reform 7 dimensions are proposed: managerial and administrative decentralization, regulatory improvement, human resource development, client orientation, cooperation with the community, organizational culture. The model was applied to three domains: public authorities, health and education. The results were quite different from one domain to another. While regulatory improvement was the main reform effort, showing a tendency for over-regulation, each domain had different priorities for the reform. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 19/2007, pp. 92-106

Reforma: definiii i dimensiuni ncepnd din anii 80 o viguroas micare de reform a administraiei publice1 a luat natere i s-a extins practic n ntreaga lume. Aceast reform a avut drept scop redefinirea rolului statului i a relaiei sale cu cetenii. Motivaia pentru reform a fost diferit de la stat la stat. Se pot desprinde cteva posibile cauze: 1. Lipsa de ncredere a ceteanului n administraie. S-a ntlnit n SUA i n multe din rile Europei Occidentale, confruntate cu o scdere accentuat a ncrederii n instituiile guvernamentale. Ca urmare s-a dezvoltat

* Acest studiu face parte dintr-un proiect finanat n cadrul Programului Cercetare de Excelen al Ministerului Educaiei i Cercetrii, contract nr. 2-CEEX 06-08-99 - Evaluarea Reformei Serviciilor Publice n Romnia. Mulumim colegilor Alina Baba, Cynthia Curt, Clin Hinea, Iustin Murean i Ana Ranta pentru sprijin. 1 Alte denumiri ale domeniului acestor reforme sunt: management public, servicii publice, guvernare .a.

92

2.

3. 4.

5.

o sever retoric anti-birocratic i critici la adresa mrimii aparatului guvernamental i a gradului de implicare a statului; Ideologia. Exist i o dimensiune ideologic a trecerii la reforme n unele dintre rile occidentale, marcat de alegerea unor lideri conservatori cum ar fi Margaret Thatcher, Ronald Reagan sau Brian Mulroney; Democratizarea. n rile Europei de Est cderea comunismului a dus la o profund reform politic, nsoit i de reforma administraiei publice; Aderarea la Uniunea European. Reformele din rile ex-comuniste au fost n general urmate de un al doilea val de reforme, legat de integrarea n Uniunea European. i n alte ri europene apartenena la UE i mecanismele acesteia au dus la reforme n domeniul serviciilor publice; Dezvoltarea. n rile mai puin dezvoltate dezvoltarea economic a fost i este prioritatea numrul unu. Sub influena unor instituii creditoare de genul Bncii Mondiale sau a Fondului Monetar Internaional, care promoveaz reforma ca o condiie esenial pentru dezvoltare, ideile inovatoare s-au rspndit;

6. Crizele economice. Rspunsul inadecvat al statelor la crize duce deseori la reforme. Putem meniona pentru rile occidentale insuccesul statului de a gestiona criza din anii 70, pentru America Latin repetatele crize din anii 90, pentru Europa de Est scderea economic de dup prbuirea comunismului. Se poate observa c pentru declanarea reformelor au acionat mai multe cauze, c n multe cazuri au existat factori externi care au favorizat reformele (instituii creditoare, Uniunea European etc.), c opinia public i sistemul politic au ajuns s se ndoiasc de capacitatea administraiei de a gestiona crizele trecutului sau provocrile viitorului. n general reformele cuprind ase dimensiuni:2 Productivitatea: Cum se pot furniza mai multe servicii cu aceeai bani? Mecanisme de pia: Cum se pot impune mecanisme tipice sectorului privat n domeniul public? Printre rspunsuri au fost privatizarea serviciilor publice, concesionarea lor, parteneriatele public-privat; Orientarea spre client: Cum se poate realiza o mai bun legtur cu cetenii? O posibilitate este schimbarea viziunii asupra cetenilor din administrai n clieni ai serviciilor publice; Descentralizarea: Cum pot ajunge serviciile mai eficiente i mai responsabile? Strategiile aplicate se refer la transferarea furnizrii serviciilor, sau a puterii de decizie mai aproape de nivelul cetenilor; Politicile: Cum se poate mbunti capacitatea de formulare i evaluare a politicilor? Responsabilitatea: Cum se poate mbunti capacitatea de a realiza ceea ce s-a promis? Se schimb accentul de la rspunderea fa de lege i nivelele ierarhice superioare cu rspunderea fa de cetean i rezultate. Pn n 1999, 40% dintre cele mai mari 123 de ri au ntreprins cel puin o reform major, iar alte 15% reforme sectoriale3. ntre timp, numerele acestea au crescut. n cuvintele lui Kettl, Poate niciodat att de multe guverne au ncercat s schimbe att de mult, att de repede, n moduri att de asemntoare4
2

Donald F. Kettl, The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance, Brookings Institute, 2000, p. 1-3 Elaine Ciulla Kamarck, Globalization and Public Administration Reform, n Joseph S. Nye and John D. Donahue (eds.), Governance in a Globalizing World, Brookings, 2000 David F. Kettl, The Global Public Management Revolution: a Report on the Transformation of Governance, Brookings Institute, 2005 ediia a doua, p. 60

93

Rezultatele se las nc ateptate. n multe cazuri reformele au produs efectul contrar, cel al reducerii ncrederii5, n altele efectele au fost mult sub ateptri6. Chiar i o organizaie susintoare a reformelor, OECD, recunoate c n multe ri ele [reformele] nu s-au ridicat la nivelul ateptrilor sau au avut consecine neintenionate cum ar fi efecte negative asupra valorilor i capacitii guvernrii7. Exist mai multe moduri de a nelege reformele i acestea au evoluat de-a lungul timpului. O posibil clasificare este:8
mbun t irea serviciilor Dezvoltarea capacit ii administrative Reforme structurale

1980

1990

2000

Exist multiple abordri ale procesului de reform, n toate domeniile i dimensiunile societii: politic, managerial, economic, administrativ etc. Construirea unui model operaional i comprehensiv se bazeaz pe a analiz a tuturor punctelor de vedere i pe o ncercare de sintez a caracteristicilor considerate cele mai potrivite pentru Romnia. Drept urmare, cele prezentate n continuare reprezint rezultatele acestui proces de analiz i sintez i se doresc a fi creionarea unui model operaional de evaluare a procesului de reform n ara noastr. Primul lucru pe care un asemenea demers trebuie s l realizeze este s defineasc noiunile, s defineasc o baz terminologic clar i coerent. n consecin, vom ncerca s definim i circumscriem termenii de reform (ca proces de aciune), tip/traiectorie a reformei (ca model de nlnuire a aciunilor) i model de evaluare a reformei. Primul pas pe acest drum este de a clarifica sfera de cuprindere i coninutul noiunii de reform. Este evident c reforma este, n primul rnd, un proces de schimbare, similar cu ceea ce literatura de specialitate numete dezvoltarea organizaional: o serie de schimbri care sunt ncorporate ntr-un proces planificat, de lung durat, care are drept scop mbuntirea capacitilor de funcionare ale organizaiei. O definiie mai sistematic i aparine lui Beckhard9: Dezvoltarea organizaional este un efort (1) planificat, (2) la nivelul ntregii organizaii i (3) condus de la vrful ierarhiei organizaionale pentru a (4) spori eficacitatea organizaiei prin (5) intervenii planificate n procesele organizaionale folosind cunotinele tiinelor comportamentale. Reforma poate fi definit n termeni similari, substituind termenul de organizaie cu sistem administrativ. Reforma (...) nu se refer la inovaia total ci la remodelarea a ceva ce exist deja10. Conform lui Giddens, reforma este o trstur esenial a vieii moderne, general prezent i perceput ca i
5

6 7 8

10

Un exemplu este Noua Zeeland: vezi OECD, Government of the future. OECD Public Mnagement Policy Brief nr. 9, 2001 Vezi Cristopher Pollitt, , Geert Bouckaert, Reforma managementului public, Ed. Epigraf, Chiinu, 2004 OECD, Modernising Government: The Way Forward, OECD Publications, 2005, p. 201 ***, Improving Service Delivery Through Public Service Reform: Lessons Of Experience From Select Sub-Saharan Africa Countries, A Paper for presentation and discussion at the Second Meeting of the DAC Network on Good Governance and Capacity Development, OECD, 2002 Cf. French, Wendell i Bell, H. Cecil, jr. - Organization Development (Behavioral Science Interventions for Organization Improvement), 1999, Prantice Hall, New Jersey, p. 24 Cf. C. Pollit i Geert Bouckaert, op.cit., p. 29

94

un demers continuu de mbuntire a strii de fapt a sistemului n care se desfoar, similar cu procesul de dezvoltare organizaional de la care am pornit. Reforma nu este un scop n i pentru sine ci un mijloc pentru atingerea unui scop/set de scopuri. Vorbim despre un proces complex, cu o durat destul de mare n timp, care reprezint o ncercare de a modifica modul n care funcioneaz sistemul administrativ pentru a facilita atingerea scopurilor pe care acesta, n colaborare cu politicul, le-a stabilit pentru sine. Reforma administrativ... este o subclas a tuturor performanelor politicilor administrative dar nu o clas aparte de eforturi tehnice (Ingraham, 1997, p. 326)11. Cu alte cuvinte, este vorba despre un demers multidimensional de mbuntire a performanelor administrative, demers care cuprinde reforme manageriale, reforme politice (inclusiv modificarea procedurilor legislative) i schimbri substaniale n politicile cheie. Un asemenea proces presupune ani de zile pn cnd rezultatele devin vizibile i msurabile. n mod tradiional administraia public nu a fost considerat un domeniu raional i eficace; imaginea general a fost cea a unui sector haotic, dezordonat, preocupat mai mult de propria supravieuire i dezvoltare i mai puin de oferirea unor servicii de calitate ceteanului i comunitii. Administraia era vzut ca fiind doar un executant mecanic al ordinelor venite din partea politicienilor. Una din principalele critici aduse modelului administrativ tradiional se leag de lipsa unei perspective strategice n funcionarea proprie. Administraia public modern nu i mai permite ns aceast abordare; odat ce ea ncearc s asimileze o abordare managerial bazat pe eficacitate, eficien i economie a resurselor, existena unui demers strategic este inevitabil. Pentru a-i realiza scopurile i obiectivele instituia public trebuie, n primul rnd, s i le defineasc. Ea nu mai poate doar exista, fr a face eforturi de dezvoltare i funcionare performant. Reformele au loc la diferite niveluri. Halligan face distincia dintre reformele de prim rang (adaptarea, reglarea i mbuntirea practicilor acceptate), reforme de rang secund (adoptarea de noi metode) i reforme de rangul trei (schimbri n seriile de idei care cuprind obiectivele generale i cadrul definitoariu al aciunii sistemului)12. Conform lui Paul C. Light13 cele patru tipuri de reform sunt (vezi tabelul 1): 1. Managementul tiinific (scientific management), abordare care ncurajeaz specializarea ntr-o structur ierarhic rigid, cu un nalt grad de formalizare i o structur de comand clar i bine definit. Scopul reformei: eficiena. Principiile de baz: specializarea i coordonarea muncii14. 2. Combaterea risipei (waste management), pune accentul pe inspectori i inspecii, evaluri i audit. Scopul reformei: economia. Principiul de baz: control, evaluare a rezultatelor. 3. Watchful eye. Pune accentul pe deschiderea i transparen, pe relaiile cu clienii i pe crearea unei atmosfere relaxate, de tip leadership democratic, la locul de munc. Scopul reformei fairness, corectitudine i onestitate n ceea ce privete tratamentul clienilor dar i al angajailor. Principiu de baz: democratizarea spaiului de lucru. 4. Liberation management. Aceast abordare ncurajeaz abordarea managerial pur, autonomia la nivelul postului (deci, implicit, i autonomia instituiilor locale) i introduce inflexiuni ale economiei de pia n domeniul funcionrii sectorului public. Scopul reformei: performana. Principiu de baz: evaluarea personalului/proiectelor/performaelor ca i activitate central a managementului.
11 12 13 14

Cf. C. Pollit i Geert Bouckaert, op.cit., p. 18 Cf. C. Pollit i Geert Bouckaert, op.cit., p. 30 Paul C. Light, The Tides of Reform, Making Government Work 1945-1995 Unul dintre rezultatele specializrii este o difereniere orizontal deosebit de mare. Logic, aceasta nu poate fi contracarat dect prin coordinare/compartimentare.

95

Tabelul 1. Caracteristicile celor patru tipuri de reform (dup Light, p. 26-37) Caracteristici Scop Input-uri principale Produse principale Managementul tiinific Eficiena Principiile administraiei Structuri, reguli Combaterea risipei Watchful eye Economie Practici/proceduri general acceptate Audit, investigaii Inspectori, massmedia, aparate de control Fairness Drepturi Informaii Liberation management Sporirea performanei Standarde, evaluri Rezultate

Participani principali

Whistle blowers, grupuri de interes, Angajai, echipe, Experii evaluatori mass media, publicul Congresul, Iniiator/susintor Preedinia Congresul Instanele de Preedinia principal judecat Alliance for National Academy Citizens Against Common Cause, Organizaie care o Redesigning of Public Government Waste Public Citizen patroneaz Government Administration

Cele patru tipuri de reform prezentate mai sus sunt mai mult dect forme diferite ale aceluiai proces. Ele reprezint patru filosofii diferite, patru moduri n care este perceput activitatea de mbuntire a sistemului administrativ, patru direcii diferite spre care sistemul de acinui care este reforma se poate ndrepta. Light afirm c aceste tipuri de reform se succed, nlocuindu-se una pe cealalt, n funcie de anumii factori, aidoma fluxului i refluxului apelor oceanului. Valurile reformei genereaz sedimente administrative (statute, reguli, proceduri, legi sau ierarhii administrative) care se cumuleaz. Fiecare nou val de reform trebuie s negocieze cu i printre sedimentele depuse n cadrul ultimului val i cu cele rmase de la reformele precedente. Dei tipurile de reform se pot schimba de la un an la altul (deci n interiorul unui interval electoral) ele au tendina s devin schimbri pe scar larg, la nivelul ntregului aparat guvernamental. Chiar dac se fac anumite teste pilot, indiferent de rezultatele acestora forma de reform preferat de iniiatori va fi pus n oper, de o manier consistent i general (uneori chiar i n domenii unde nu se pot aplica ad litteram principiile generale). Drept urmare, toate procesele de reform produc/ genereaz i consecine nedorite; uneori dau natere chiar lucrurilor pe care doresc s le elimine. Exemplu: watchful eye genereaz o atmosfer destins, fr multe reglementri; la un moment dat, acest fapt va duce la nmulirea actelor de corupie i abuz, ceea ce va genera (la cererea societii) introducerea mai multor reguli, formalizarea mai strict a procedurilor abordarea de tip management tiinific. Aceast parte a analizei autorului american, chiar dac se bazeaz pe informaii exclusiv din istoria recent a SUA, subliniaz un fapt care, credem noi, este general valabil: reforma nu este un proces ordonat, o schimbare riguros planificat i de lung durat. Cu alte cuvinte, nu putem vorbi de planificare strategic n adevratul sens al cuvntului15, de o abordare raional i bine structurat, care i pstreaz scopurile (clare i bine definite) i punctele de vedere de-a lungul mai multor ani, pn la atingerea scopurilor. Tipurile de reform variaz, dup cum am vzut mai sus, n funcie de presiunile de moment care sunt exercitate asupra procesului (exogene sau endogene), de interesele politice, de imaginea reformei n ochii iniiatorilor i/sau ai societii, de evoluia evenimentelor istorice etc. n acest context este util s amintim c Light consider c succesiunea flux/reflux n
15

Vezi Bryson

96

cadrul procesului de reform se accelereaz, mai ales n ultimele decenii. Schimbrile de form ale reformei devin tot mai dese iar eforturile de schimbare structural a sistemului administrativ sporesc ca numr i intensitate16. NU exist o paradigm teoretic sau un model care s explice i ghideze eforturile de reform n toate domeniile. Drept urmare, avem o micare, o trecere continu de la un model de reform la altul; procesul de reform, n opinia lui Paul Light nu este unul regulat. Dup cum se poate observa, modelul lui Light pune accentul pe urmtoarele caracteristici ale procesului de reform: Reforma nu este un demers unitar; Chiar dac reforma este un proces de schimbare intenionat i planificat nu avem o planificare de tip strategic (nu pe perioade lungi de timp); Cerinele de moment joac un rol foarte mare n ceea ce privete continuitatea i forma reformei.17 Despre tipuri/traiectorii ale reformei. Orice proces de reform depinde de mediul n care se desfoar. Caracteristicile politice, ale sistemului administrativ, economic, social etc. afecteaz rimul, viteza cu care se desfoar reforma i, nu n ultimul rnd, forma pe care aceasta o mbrac. Traiectoria unei reforme este un model intenional, o cale adoptat pentru a trece de la alpha (punctul de plecare) la omega (punctul de sosire, situaia dezirabil pe care dorim s o atingem). Cu alte cuvinte, avem un model n trei stadii: starea iniial, traiectorie, stare viitoare:18

Situa ie ini ial (ALFA)

Lan de pa i sau evenimente (traiectorie)

Situa ie viitoare (OMEGA)

Tabelul 2. Dimensiuni i componente ale traiectoriei reformei Dimensiuni i componente ale traiectoriei - Finane: buget, conturi, audit - Personal: recrutare, posturi, remuneraie, sigurana angajrilor - Organizare: specializare, coordonare, scar, des(centralizare) Procesul de implementare - De sus n jos sau de jos n sus - Dimensiuni legale - Alocarea sarcinilor (noi) organizaii

Situaia iniial (ALFA)

Situaia viitoare (OMEGA)

Din punct de vedere al punctului alfa se disting dou criterii foarte importante: capacitatea statului de a face reform (captura statului) i motivaia (cererea de reform i designul acesteia):19
16

17 18 19

Din nou, observaiile lui Light se refer, la modul direct, la societatea american. ns, dac analizm procesele de schimbare prin care a trecut Romnia n ultimii 15 ani credem c afirmaiile sale se potrivesc i pentru ara noastr. Vezi discuia i poziia lui Bouckaert despre cerinele de moment, crize i traiectoria reformei, pg. C. Pollit i Geert Bouckaert, op.cit., p. 79-80 Navin Girishankar, Evaluating Public Sector Reform. Guidelines for Assessing Country-Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector, World Bank, 2001, p. 18

97

Incapabil

F r motiva ie Incapabil, f r motiva ie - Grad mare de captur - Cerere redus - Design structural slab

Motivat Incapabil, motivat - Grad redus de captur - Cerere puternic - Design structural slab

Sisteme flexibile de furnizare a serviciilor publice locale

Reforme tehnice n buget i managementul func iei publice

Capabil

Capabil, f r motiva ie - Grad mare de captur - Cerere redus - Design structural puternic

Sisteme flexibile de furnizare, transparen i responsabilitate

Capabil, motivat - Grad redus de captur - Cerere puternic - Design structural puternic

Cf. Bouckaert i Pollit20 trebuie s lum n considerare dou aspecte cnd discutm despre traiectoria reformei: despre CE fel de proces discutm i CUM este acesta pus n oper. n cadrul primului aspect discutm despre aspecte financiare (bugete, sisteme contabile, audit), resurse umane (volumul i direcia reformei politicilor de personal, promovare n funcie de calificare i vechime, existena i importana unui serviciu naional unificat), organizare (specializare, coordonare, centralizare/descentralizare, dimensiuni ale instituiilor) i sisteme de msurare a performanelor (extins, intensiv, deschis spre exterior). Dintr-un alt punct de vedere21 strategiile de reform pot fi centrate n jurul a dou dimensiuni: structuri i procese, respectiv performan i rezultate, pentru fiecare avnd posibile msuri sau indicatori. Pentru dimensiunea structuri/procese putem avea urmtorii indicatori: Descentralizarea deciziei; Reducerea numrului de nivele ierarhice; Simplificarea procedurilor de achiziii publice; Privatizarea (sau concesionarea) principalelor programe; Simplificarea regulilor privind resursele umane; Libertate n folosirea fondurilor rmase din precedentul exerciiu bugetar. Din punct de vedere al dimensiunii performan/rezultate avem: ntocmirea de planuri strategice; Programe de training; Programe de mbuntire a performanei; Benchmarking al rezultatelor; Msurarea satisfaciei clientului.
20 21

Cf. C. Pollit i Geert Bouckaert, op.cit., cap. 4 Deil S. Wright, Chung-lae Cho, Jeffrey L. Brudney, Brendan Burke, No One Best Way To Manage Change: Understanding Administrative Reform in Its Managerial, Policy, and Political Contexts Across the Fifty American States, the 8th Public Management Research Conference, USC, 2005

98

Din punct de vedere al modalitii de implementare a reformei, avem trei dimensiuni care ne intereseaz: a. Direcia reformei sau poziia agentului de schimbare care iniiaz reforma: de sus n jos sau de jos n sus. Cu alte cuvinte este vorba despre implicarea (la nivel decizional i nu doar de implementare) a autoritilor locale. b. Dimensiunea legal. Msura n care organizaiile i structurile noi au fost create n mod special pentru a susine reforma, alternativa fiind realizarea refomei prin structurile i organizaiile existente deja. c. Intensitatea reformei, ritmul i seriozitatea cu care se aplic noile msuri. n funcie de modul n care aceste elemente (CE i CUM) se compun i mixeaz pe parcursul procesului de reform avem mai multe tipuri de traiectorii. n primul rnd trebuie menionat faptul c nu toate procesele de reform au acelai scop, aceeai stare final, dezirabil, stabilit drept int. n funcie de situaia de pornire, de caracteristicile de mediu (economice, politice, istorice, sociale) i de cele ale sistemului administrativ, omega poate fi diferit i diferenele pot fi destul de mari. Cu alte cuvinte, dei reforma se refer la acelai lucru (mbuntirea starii prezente prin ncercarea contient i coordonat de a atinge o stare viitoare superioar) coninutul exact i concret al omega, ca i modalitile de a-l atinge difer mai ales n funcie de politic. Dup scop, avem mai multe tipuri de traiectorii ale reformei: a. Iluminarea birocraiei existente prin: relaxarea reglementrilor i prin raionalizarea sistemului de reguli, proceduri i politici i msuri de management financiar. Exemple: Germania i Comisia European. Cu alte cuvinte, este vorba despre o strategie conservatoare de modificare a status-quo-ului prin pai mruni i ntr-un interval mediu spre lung de timp; b. Schimbarea fundamental a modului de organizare a sistemului administrativ n contextul n care statul i menine un rol important n cadrul administrrii sociatii. Metode: reforme bugetare, introducerea general n domeniul public a indicatorilor de performan drept criterii de alocare a resurselor, accent pus pe evaluare la toate nivelurile, descentralizare extensiv i delegarea autoritii spre instituiile locale. n cadrul acestei traiectorii a reformei planificarea strategic este foarte important. Vorbim despre o modernizare managerial de tip participativ. Exemple: Canada, Finlanda, Frana, olanda, Suedia c. Modernizare prin introducerea concurenei drept principiu de funcionare al sustemului administrativ i a MTM (market type mechanisms) n domeniul public. Cu alte cuvinte, adoptarea modelului economiei de pia n domeniul public. Exemple: Australia, Marea Britanie, Noua Zeeland. d. Omega devine statul minimal. Tot ceea ce poate fi privatizat se privatizeaz. Acest caz este ntlnit mai ales n teorie. n practic: ultima parte a guvernrii Thatcher, 1990, guvernare Partidului Naional din Noua Zeeland i 1996, guvernul liberal (neoconservator) din Australia. Dup cum am afirmat mai sus, orice ar folosete mai multe traiectorii ale reformei n funcie de caracteristicile ideologice ale guvernrii din momentul respectiv, deci avem o succesiune de modele. De asemenea, nu ntlnim un model pur ci doar accente mai nsemnate, caracteristici mai numeroase din diferite modele. Un alt aspect care influeneaz traiectoria reformei este reprezentat de revendicrile urgente, imediate, de cerinele de moment. De exemplu, presiunea demografic (n ambele sensuri) afecteaz traiectoria reformei. La fel fac i cerinele economice. Exemplu: modul n care reforma din Romnia a fost influenat de NATO i integrarea n Uniunea European. 99

Figura prezentat mai jos ncerc s unifice punctele de vedere prezentate pn la acest moment, reprezentnd explicaia modului n care s-a ajuns la modelul de evaluare i analiz a reformei n Romnia, folosit n cadrul prii practice (vezi tabelul 3). Reforma nu este un scop n sine ci un mijloc, un set de msuri care sunt folosite de anumii actori pentru a schimba realitatea prezent, a nlocui starea de fapt din acest moment cu o alt stare, dorit i considerat superioar. Reforma este o schimbare sistemic, structural, cu elemente transformaionale i tranzacionale, intenionat i planificat. n acelai timp, reforma nu are consistena unui plan managerial de dezvoltare instituional, nu este un efort de lung durat coerent ca form sau scopuri (definite explicit; evident, elul oricrui efort de reform este mbuntirea status-quo-ului dar scopurile exprimate explicit se modific mpreun cu forma reformei), nici ca principii de baz sau valori acionale. Toate aceste elemente sunt supuse teoriei contingenei, sunt subiectul modificrilor aduse de presiunile situaionale de aici schimbarea de form sau traiectorie a reformei. Cu alte cuvinte, reforma este un proces perpetuu (de perfecionare a starii de fapt) care mbrac mai multe forme, are ritm diferit, scopuri diferite i folosete sisteme diferite de aciune. Aceste modificri nu au o regularitate (valurile sau imagimea de flux/reflux oferit de Light este doar o metafor), nu survin la intervale definite de timp (din nou principiul contingenei). Acest aspect este relevat i de diferitele traiectorii ale reformei n cadrul diferitelor guvernri din Romnia, din 1994 ncoace22. Factori ce genereaz i influeneaz procesul de reform

FEEDBACK

SURSE/RESURSE/ ACTORI CE INI IAZ REFORMA (1,2,3,4)

REFORMA

REZULTATE (A i B)

1 Politicul 2 Sistemul Administrativ 3 Societatea 4 Capacitatea administrativa

A. Rezultate reale

B. Percep ia asupra rezultatelor

Figura necesit cteva explicaii. Sursele, actorii i resursele care genereaz reforma sunt: 1. Politicul (executiv i legislativ); acest aspect reprezint voina care definete filosofia, scopul, direcia, ritmul i mijloacele reformei. 2. Sistemul administrativ; contribuia sa este reprezentat de idei, tehnici, informaii, instrumente care contribuie la implementarea reformei 3. Societatea; influeneaz reforma prin exprimarea unui set de nevoi i expectane care direcioneaz alegerile politicului i interveniile sistemului administrativ
22

este vorba de diferene ntre procesul de reform ntre diferitele guvernri i de diferene ale traiectoriei reformei n interiorul aceleiai guvernri, n funcie de anumii factori, exogeni i endogeni.

100

4. Capacitatea administrativ; se refer la nivelul de pregtire profesional, la abilitile i deprinderile resursei umane implicate n reform; la tipul de organizaii/instituii i la deschiderea lor fa de schimbare Definiia reformei am discutat-o mai sus. Trebuie doar s precizm c reforma pune n practic cele intenionate de 1, facilitate de 2, dorite de 3 i condiionate de 4. Rezultatele sunt de dou tipuri: A. Rezultate reale, dorite sau nu, contientizate sau nu i B. Percepia despre rezultate, att a politicului i sistemului administrativ ct i a societii. Ceea ce acest model dorete s evidenieze este faptul c rezultatele, pe msur ce sunt obinute (voit sau nu) afecteaz 1, 2, 3 i 4 care i redefinesc poziiile. Astfel, procesul de reform este modificat din mers. Uneori, modificrile sunt att de numeroase nct schimbarea reformei este una sistemic avem un nou format de reform sau o nou traiectorie. Allteori, anumite schimbri generate de feedback sunt att de importante nt din nou genereaz o schimbare sistemic din nou avem un alt tip de reform. Fie prin acumulare cantitativ fie prin salt calitativ traiectoria reformei se schimb, cu tot ce nsemn acest lucru (valori, principii prioritare, modaliti de aciune, obiective considerate importante etc.). La acest nivel al expunerii credem c este necesar o precizare: nici o form, traiectorie sau val de/al reformei nu este pur; toate sunt alctuite din multiple caracteristici, nscrierea ntr-o categorie sau alta nefiind dect o apreciere conform trsturilor determinate. Avnd n vedere modul n care am definit reforma, modelul operaional propus este unul bazat pe diferitele activiti i domenii care reprezint i circumscriu procesul de reform n Romnia. Acest model intenioneaz s nregistreze i catalogheze diferitele msuri reformiste adoptate n trei domenii (educaie, sntate i administraie public) din 1994 i pn n prezent. Msurile (numrul, tipul i coninutul lor) mpreun cu prerilor diferiilor experi care au fost i sunt implicai n efortul de reform al sistemului public romnesc pot s ne ofere 1. imaginea tipurilor de reform care au fost aplicate n sociatatea noastr, 2. motivele care au dus la aplicarea unui anumit tip de reform i la schimbarea lui cu un altul (analiza contextual) i 3. informaiile necesare pentru crearea unui model teoretic (cu valene operaionale) de evaluare a reformei msura n care anumite aciuni, anumite procese, anumite tipuri de reform au avut sau nu succes. Operaionalizarea msurilor i activitilor de reform. 1) Descentralizare financiar Focus (structuri sau proceduri) Nivel (central sau local) Tactici structurale (crearea de noi agenii, reorganizarea celor existente, unificarea unor agenii, desfiinarea unor agenii, combinaie) Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem, largirea celui actual, ingustarea sistemului actual, desfiinarea sistemului actual, revizuirea sistemului actual, combinaie) Obiective (procese administrative, etice, sistem de salarizare, audit, bugete, colectarea taxelor) Dimensiune (idei noi, mbuntirea celor vechi) inte (la nivelul ntregului sistem sau doar pentru anumite organizaii/agenii) 2) Descentralizare managerial/administrativ Focus (structuri sau proceduri) Nivel (central sau local) Tactici structurale (crearea de noi agenii, reorganizarea celor existente, unificarea unor agenii, desfiinarea unor agenii, combinaie) Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem, largirea celui actual, ngustarea sistemului actual, desfiinarea sistemului actual, revizuirea sistemului actual, combinaie)

101

 Obiective (procese administrative, etice, procese decizionale) Dimensiune (idei noi, mbuntirea celor vechi) inte (la nivelul ntregului sistem sau doar pentru anumite organizaii/agenii) 3) mbuntiri legislative Dezbaterea legislativ: de rutin sau controversial? Cine a fost iniiatorul legii respective (partide politice, Preedinte, grupuri de interes etc.) Motivele promulgrii i modificrii legii (rspunde la o nevoie real a societii, este fcut la presiuni exogene intrarea n NATO sau UE, este motivat politic) Cum a fost votat (unanim, cu o mare majoritate, cu o mic majoritate) Aceleai lucruri i n legtur cu modificrile De cte ori a fost modificat i n ce sens (vezi filosofiile de reform) 4) Dezvoltarea resursei umane Focus (structuri sau proceduri) Nivel (central sau local) Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem, largirea celui actual, ngustarea sistemului actual, desfiinarea sistemului actual, revizuirea sistemului actual, combinaie) Tactici structurale (crearea de agenii noi de pregtire a personalului, programe de pregtire, mbuntirea celor existente, reorganizarea sistemului) Dimensiune (idei noi, mbuntirea celor vechi) inte (la nivelul ntregului sistem sau doar pentru anumite organizaii/agenii) Obiective (resurs uman mai bine pregtit, n ce domenii, pe baza cror valori, ce abiliti/ deprinderi/cunoine) 5) Relaia cu clienii Focus (structuri sau proceduri) Nivel (central sau local) Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem, largirea celui actual, ngustarea sistemului actual, desfiinarea sistemului actual, revizuirea sistemului actual, combinaie) Tactici structurale (crearea de agenii noi, mbuntirea celor existente, reorganizarea sistemului) inte (la nivelul ntregului sistem sau doar pentru anumite organizaii/agenii) Obiective (transparen, informare mai bun, satisfacia clienilor) 6) Cooperarea cu comunitatea Focus (structuri sau proceduri) Nivel (central sau local) Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem, lrgirea celui actual, ngustarea sistemului actual, desfiinarea sistemului actual, revizuirea sistemului actual, combinaie) Tactici structurale (crearea de agenii noi, mbuntirea celor existente, reorganizarea sistemului) inte (la nivelul ntregului sistem sau doar pentru anumite organizaii/agenii) Obiective (programe de intrajutorare instituii publice/comunitate, supraveghere din partea comunitii, implicarea comunitii n anumite pri ale procesului de decizie ale organizaiilor publice) 7) Cultura organizaional Tactici procedurale (schimbarea culturii organizaionale prin modificarea procedurilor i regulilor, a relaiei cu clienii, a cooperrii cu comunitatea) Tactici structurale (modificarea culturii organizaionale prin alterarea structurii organizaiilor publice, a structurii sistemului public, a relaiilor dintre instituii)

102

 Obiective (cultur organizaional radical diferit, modificarea culturii actuale) Filosofiile de reform folosite (valorile care stau la baza modificrilor, principiile de baz, atitudinea politicului) Toate aceste elemente pot fi studiate i din perspectiva impactului pe care l-au avut / l au asupra a. Diferitelor grupuri din societate (comuniti etnice, religioase, profesionale, sociale rural / urban, vrst, sntate, sex); b. Costurilor guvernrii; c. Rolului i formei de guvernare i d. Grupurilor de interes (opozante sau susintoare). Pe baza acestei operaionalizri s-a trecut la identificarea principalelor msuri de reform ntreprinse n cele trei domenii de reform. Msuri de reform Descentralizare financiar Administraie nvmnt Sntate 37 3 32 Dezvoltarea Relaia Cooperarea Descentralizare Cultura mbuntiri cu cu resursei managerial organizaional legislative umane clienii comunitatea /administrativ 40 111 26 51 27 7 14 68 5 22 1 2 30 44 7 33 26 35

120 100

111 Descentralizare financiar Descentralizare /administrativ 68 51 37 40 26 27 14 7 3 nv 5 mnt 1 2 7 32 30 22 44 33 26 35 Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional Rela ia cu clien ii managerial

80 60

Imbun t iri legislative Dezvoltarea resursei umane

40 20

0 AP S n tate

Cantitatea cea mai mare de msuri de reform a fost n domeniul Administraiei Publice (299 de acte legislative), urmat de Sntate (207) i de nvmnt (115). Exist elemente comune pentru fiecare domeniu. Astfel, pentru fiecare domeniu cele mai multe msuri se refer la mbuntirea msurilor deja existente, indicnd o tendin de legiferare excesiv (caracteristic rilor influenate de modelul instituional i legislativ francez), o instabilitate legislativ foarte mare (caracteristic rilor n tranziie) care poate denota i o proast pregtire a msurilor legislative. Abordarea a fost diferit pentru fiecare domeniu al reformei. n Administraia Public msurile s-au concentrat asupra relaiei cu clienii, descentralizare managerial, administrativ i financiar. Aici avem i cea mai mare preocupare pentru resursa uman sau pe cooperarea cu comunitatea (pentru fiecare avem 9% dintre msuri). 103

AP

Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative

9%

2%

12%

17%

13% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii

9% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional

38%

n nvmnt avem cea mai mare instabilitate legislativ (58% din msuri sunt concentrate pe mbuntiri), n rest accentul fiind pus pe relaia cu clienii i pe descentralizare managerial i administrativ. Destul de surprinztor, cooperrii cu comunitatea i-au fost destinate cele mai puine msuri.
nv 2% 1% 19% 3% 12% mnt Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative

4%

Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii

59%

Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional

n Sntate avem cea mai mare stabilitate legislativ (doar 22% dintre msuri), i cele mai puine msuri de dezvoltare a resursei umane (doar 3%). n rest msurile sunt mprite destul de egal ntre cultura organizaional, relaia cu clienii, descentralizarea managerial, administrativ i financiar i relaia cu comunitatea. 104

S n tate

Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative

17%

15%

13%

14%

Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii

16% 3%

22%

Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional

Pentru completarea informaiei despre reform s-a trecut la interviuri semi-structurate aplicate unui numr de 15 responsabili cu reforma din perioada studiat, interviuri desfurate n perioada noiembrie-decembrie 2006. Principalele concluzii desprinse din interviuri sunt: Majoritatea msurilor de reform au fost luate la presiunea unor factori externi (Uniunea European sau Banca Mondial, n principal); Responsabili de scrierea proiectelor au fost n general consilierii politici sau consultanii strini, ntlnindu-se o implicare redus a funcionarilor publici; Susinerea proiectelor de reform a fost deseori redus, datorit unei insuficiente dezbateri publice pe marginea msurilor de reform. n general, dezbaterile publice (atunci cnd s-au desfurat) au fost caracterizate de participani ca fiind procese extrem de dificile, desfurate sub presiunea diferitelor grupuri de interes, n care fiecare participant ncearc s-i impun ideile, fr s accepte ideea unor concesii; Multe msuri de reform au fost combtute la nivel politic, pentru altele s-a realizat un consens la nivelul principalelor partide, dar s-a ntmplat ca s existe opoziie sau modificri la nivelul comisiilor parlamentare din partea deputailor sau senatorilor reprezentnd anumite grupuri profesionale (profesori sau medici); Procesele de implementare au fost extrem de dificile. n cele mai dese cazuri nu s-a reuit respectarea termenelor prevzute, deseori resursele nu au fost alocate la timp; Subiecii nu au reuit s dea o msur concret a succesului sau eecului msurilor de reform. n general s-au referit la gradul de ndeplinire a cerinelor europene (de exemplu: n urmtorul raport de ar problema nu a mai fost menionat). Eecurile sunt puse n cele mai multe cazuri pe seama schimbrilor politice (fie schimbarea guvernului sau doar a unui ministru). Multe reforme au fost abandonate pe parcurs datorit schimbrii promotorului lor. Pentru o nelegere mai bun a problematicii reformei, a gradului n care aceasta a reuit (sau nu), cercetarea va trebui dezvoltat, att n nelegerea efectelor reformei asupra instituiilor i cetenilor, ct i a mecanismelor care au dus la aceste rezultate.

105

Bibliografie
1. Bouckaert, Geert i Pollit, Christopher Reforma managementului public, analiz comparat, Ed. Epigraf, Chiinu, 2004 2. Bryson, J. M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to Strenghthening and Sustaining Organisational Achivements, San Francisco, Jossey Bass, 1995 3. Burdu, Eugen; Cprrescu Gheorghia; Androniceanu, Armenia i Miles, Michael Managementul schimbrii organizaionale, 2000, Editura Economic, Bucureti. 4. French, Wendell i Bell H. Cecil, jr. Organization Development (Behavioral Science Interventions for Organization Improvement), 1999, Prentice Hall, New Jersey. 5. Girishankar, Navin, Evaluating Public Sector Reform. Guidelines for Assessing Country-Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector, World Bank, 2001 6. Golembiewski, T. Robert- High Performance and Human Costs: A PublicSector Model of Organizational Development, 1998, Praeger, New York. 7. Heyse, Lisbeth, Resordihardjo, Sandra, Lantnik Tineke, Lettinga Berber Reform in Europe: Breaking the Barriers of Government, Ashgate Publishing, 2006 8. Kettl, David F., The Global Public Management Revolution: a Report on the Transformation of Governance, Brookings Institute, 2005, ediia a doua 9. Knill Cristopher Europenisation of National Administrations, The Themes in European Government, Cambridge University Press, 2006 10. Light, Paul C. The Tides of Reform, Yale University Press, 1997 11. Nye, Joseph S., John D. Donahue (eds.), Governance in a Globalizing World, Brookings Institute, 2000 12. OECD, Government of the future. OECD Public Mnagement Policy Brief nr. 9, 2001 13. OECD, Modernising Government: The Way Forward, OECD Publications, 2005 14. Osborne, David i Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, 1992, Addison-Wesley Publishing Co. 15. Paraskevopolous Christos, Panagiotes Gentimes, Rees Nicholas Adapting to EU Multi-level Governance: Regional and Environmental Policies in Cohesion and Cee Countries, Ashgate Publishing, 2006 16. Rainey, H. G. - Understanding and Managing Public Organizations, Jossey-Bass Inc, 1997 17. Schareef, Reginald Organizational Theory, New Pay and Public Sector Transformations, 2000, University Press of America 18. Schneiderman, Leo - The Psychology of Social Change, 1988, Human Sciences Press Inc., New York 19. Scott, W. Richard Instituii i organizaii, Editura Polirom, 2004 20. Singh, Amita Administrative Reforms: Toward Sustainable Practices, SAGE, 2005 21. Steiss, A. W., Strategic Management for Public and Nonprofit Organizations, Marcel Dekker, New York, 2003 22. Wechleser, B., Backoff, R. W., Policy Making and Administraton in State Agencies: Strategic Management Approaches, Public Administration Review, 1986, p. 321-327 23. Zamfir, Ctlin O analiz critic a tranziiei, Editura Polirom, Bucureti, 2004 24. ***, Improving Service Delivery Through Public Service Reform: Lessons Of Experience From Select Sub-Saharan Africa Countries, A Paper for presentation and discussion at the Second Meeting of the DAC Network on Good Governance and Capacity Development, OECD, 2002

106